Goedkeuring van het op 13 december 2007 te Lissabon totstandgekomen Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met Protocollen en Bijlagen (Trb. 2008, 11); Verslag van een inbrengvergadering op 9 september 2009
Staten-Generaal — Kamerstuk Verslag van een bijeenkomst
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST134907
 2009-2010
 
 31 384 
 (
 R1850
 )
 Goedkeuring van het op 13 december 2007 te Lissabon totstandgekomen
Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese
Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met Protocollen
en Bijlagen (Trb. 2008, 11)
 
 
 
 
 Nr. 
 27
 VERSLAG VAN EEN INBRENGVERGADERING
 Vastgesteld op 17 september 2009
 De vaste commissie voor Europese Zaken heeft
op 9 september 2009 in een inbrengvergadering over het rapport «Bevindingen
van de rapporteurs voor de aanpassing van het instemmingsrecht en de uitwerking
van het parlementaire behandelvoorbehoud», van de rapporteurs Wiegman
van Meppelen-Scheppink en Ten Broeke, overeenstemming
bereikt over de volgende aanbevelingen:
 Aanpassing van het instemmingsrecht op JBZ-gebied
 • De in het amendement genoemde te wijzigen JBZ-artikelen kunnen
in een herziene tekst ten behoeve van het Reglement van Orde van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal worden opgenomen.
 • Deze technische aanpassing (vervanging van de verwijzing naar de
Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice in een verwijzing naar het Verdrag
van Lissabon) zal logischerwijze pas kunnen worden uitgevoerd zodra het Verdrag
van Lissabon is geratificeerd.
 Uitwerking van een procedure voor het parlementair behandelvoorbehoud
 Algemeen
 • Het uitgangspunt van het behandelvoorbehoud dient het versterken
c.q. entameren van het politieke debat in de Tweede Kamer over Europese wetgevende
voorstellen te zijn teneinde de eigenstandige oordeelsvorming te stimuleren
en te faciliteren.
 • De procedure voor het behandelvoorbehoud dient dermate van opzet
te zijn dat zij zo veel als mogelijk aansluit bij de bestaande werkwijze en
praktijk van de Tweede Kamer.
 • De reikwijdte van het behandelvoorbehoud betreft de Europese wetgevende
voorstellen, zoals is bepaald in artikel 4.1 van de Rijkswet.
 • Een selectie vooraf van voorstellen is wenselijk; deze vindt in
eerste aanleg plaats op basis van het door de Europese Commissie gepresenteerde
Wetgeving- en Werkprogramma (WWP), en kan naar gelang de wenselijkheid en
noodzakelijkheid daarvan gedurende het jaar worden aangepast; hiermee dient
flexibel omgegaan te worden. Deze procedure is gelijk aan de procedure
zoals die nu al enkele jaren wordt toegepast in de Tweede Kamer bij de behandeling
van het WWP, waarbij de respectieve vaste commissies een selectie maken en
deze aanreiken aan de vaste commissie Europese Zaken, die daar vervolgens
een nota-overleg met de regering over voert en een lijst met prioritaire,
politiek belangwekkende voorstellen vaststelt en een lijst van EU-voorstellen
voorstelt die getoetst dienen te worden op subsidiariteit en proportionaliteit.
Deze procedure kan ongewijzigd gehandhaafd blijven.
 • Het behandelvoorbehoud dient, langs de lijnen van deze aanbevelingen,
reeds vooruitlopend op, en onafhankelijk van, de ratificatie van het Verdrag
van Lissabon te worden ingevoerd.
 • Er dient een evaluatiemoment te worden ingebouwd om de ervaringen
in de praktijk met zowel het behandelvoorbehoud als de subsidiariteitstoets
tegen het licht te houden.
 Eerste Fase (publicatie wetgevend EU-voorstel + 2 maanden)
 • De vaste commissie Europese Zaken heeft in de eerste fase van de
procedure (de eerste 2 maanden na de presentatie van het voorstel door de
Europese Commissie tot het moment van het formeel plaatsen van een behandelvoorbehoud)
een regiefunctie, waarbij de inhoudelijke oordeelsvorming primair plaatsvindt
door de vaste commissies.
 • Bij dossiers dan wel Europese voorstellen die commissieoverstijgend
zijn, verdient evenwel een versterkte regierol van de vaste commissie Europese
Zaken overweging, opdat de verschillende invalshoeken in voldoende mate worden
betrokken bij de definitieve afweging; (te denken valt aan onderwerpen als
arbeidsmigratie, de EU-Begrotingsherziening (Budget review), klimaat en energie
en het toezicht op de financiële markten).
 • Teneinde de werkwijze van de vaste commissies niet te zeer te belasten
en omwille van de overzichtelijkheid van de behandeling van Europese voorstellen
in de vaste commissies, heeft een integrale toetsing op subsidiariteit, proportionaliteit
en het politieke belang van het voorstel de voorkeur.
 • In het licht van de duidelijke en pertinente wens van commissievoorzitters
om de behandeling van EU-voorstellen zowel integraal te laten plaatsvinden
als ook om het organisatiemodel zo eenvoudig en plat mogelijk te houden, en
om tegelijkertijd rekening te houden met de wensen en behoeften voor een zekere
regie en een zekere duidelijke rol voor de vaste commissie Europese Zaken
en de TGCS (of zijn erfopvolger) wordt geadviseerd om de inhoudelijke behandeling
c.q. integrale toetsing direct na publicatie van een Europees wetgevend voorstel
aan te vangen in de respectieve vaste commissies.
 Na deze initiële integrale toetsing/behandeling, zou de verdere behandeling
kunnen worden gesplitst naar een separaat traject voor het meer politiek getinte
parlementaire behandelingsvoorbehoud en een apart traject voor subsidiariteit
en proportionaliteit, uiteindelijk uitmondend in Europese afstemming in het
kader van de Gele-Oranje kaart.
 • In het licht van de Gele/Oranje Kaart procedure (die zich richt
op subsidiariteit en proportionaliteit) en het interparlementaire afstemmingsproces
in COSAC-verband tussen de nationale parlementen van de EU-lidstaten, verdient
het aanbeveling te overwegen om in het hiervoor geschetste model de TGCS (dan
wel zijn erfopvolger) hiermee te belasten. Op deze wijze ontstaat er een helder
onderscheid tussen enerzijds een nationaal behandeltraject met een versterkte
politieke dialoog en informatie-uitwisseling tussen Kamer en regering (het
parlementair behandelvoorbehoud) en anderzijds een Europees afstemmingstraject
voor subsidiariteit en proportionaliteit aspecten.
 • Omwille van een snelle oordeelsvorming door de Kamer dient een
generieke afspraak met de regering te worden gemaakt dat de Kamer over door
haar geselecteerde voorstellen die van dermate politiek belang
worden geacht, uiterlijk 3 weken na publicatie van het Europese wetgevende
voorstel door de regering over het kabinetsstandpunt wordt geïnformeerd
in de vorm van een BNC-fiche.
 
 Tweede Fase: periode na plaatsing van het formele behandelvoorbehoud
 • Binnen 4 weken na het plaatsen van een behandelvoorbehoud (conform
artikel 4.3 van de Rijkswet) dient overleg van de Kamer met de regering plaats
te vinden over het bijzonder politieke belang van het betreffende voorstel.
Daarmee is formeel de procedure van het behandelvoorbehoud beëindigd.
Dit overleg heeft bij voorkeur plaats in de vorm van een regulier AO van de
betreffende vaste commissie met de verantwoordelijke bewindspersoon van regeringszijde.
De vaste commissie Europese Zaken verleent desgewenst een ondersteunende rol
in deze fase. Tijdens dit overleg kunnen afspraken worden gemaakt over de
wijze van informatie verstrekking door de regering aan de Kamer, over het
verloop van de onderhandelingen en van de wetgevingsprocedure, en over eventueel
vervolgoverleg. Deze afspraken dienen bij voorkeur schriftelijk te worden
vastgelegd door de betreffende vaste commissie en aan de regering te worden
gecommuniceerd.
 • Het verdient aanbeveling om een helder overzicht op te stellen
ten behoeve van de vaste commissies van de verschillende instrumenten die
de Kamer ter beschikking staan inzake de in artikel 4.3 van de Rijkswet voorziene
afspraken die tussen Kamer en regering gemaakt kunnen worden in het overleg
dat binnen 4 weken dient te volgen nadat een formeel behandelvoorbehoud door
de Kamer is geplaatst.
 
 Op basis van deze aanbevelingen zal op korte termijn een wijzigingsvoorstel
voor het Reglement van Orde worden uitgewerkt.
 
 De voorzitter van de commissie
 Waalkens
 De griffier van de commissie
 Nijssen
 
 
 BIJLAGE
 Aan de vaste commissie voor Europese Zaken
 
 Den Haag, 25 augustus 2009
 
 Graag bieden wij u ons rapport over de aanpassing van het instemmingsrecht
en de uitwerking van een procedure voor het behandelvoorbehoud aan. In het
rapport hebben wij onze bevindingen en aanbevelingen opgenomen op basis van
de vele vruchtbare gesprekken die wij met personen van binnen en buiten de
Tweede Kamer hebben gevoerd. De kern van het rapport is vervat in de managementsamenvatting
en een illustratief stroomschema dat ook is opgenomen als uitklapbare flap
op de achterkaft van het rapport.
 
 De gesprekken die wij hebben gevoerd en het vergelijkend onderzoek naar
de praktijk in nationale parlementen van andere EU-lidstaten, leverden vele
waardevolle, nuttige en bruikbare suggesties en observaties op. Hiervan hebben
wij dankbaar gebruik gemaakt bij de opstelling van ons rapport. Uit de gesprekken
die wij als rapporteurs hebben gevoerd bleek een groot draagvlak voor het
bestaande instrument van het instemmingsrecht, waarbij wel enkele technische
wijzigingen doorgevoerd dienen te worden om het instemmingsrecht te stroomlijnen
met de bepalingen in de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon (zoals
is geregeld in het aangenomen amendement van de Leden Ormel, Blom en Wiegman;
Kamerstuk 31 384, no 11). Wat betreft het parlementair behandelvoorbehoud
(zoals is geregeld in het aangenomen amendement van de Leden Wiegman en Ten
Broeke; Kamerstuk 31 384, no 23) constateerden wij een groot draagvlak
voor meer en tijdig politiek debat over Europese voorstellen. De procedure
daarvoor zou zo eenvoudig mogelijk en helder en eenduidig dienen te zijn en
waar mogelijk aan te sluiten bij het bestaande instrumentarium van de Tweede
Kamer.
 
 De aanbevelingen die wij als rapporteurs in bijgaand rapport aan de vaste
commissie voor Europese Zaken voorleggen, zullen in onze ogen bijdragen aan
een meer gestructureerde en vroegtijdige behandeling van Europese wetgevende
voorstellen wat betreft de politieke impact – en opmaat vormen voor
een verdere politisering van ons debat over Europa. De aanbevelingen sluiten
voorts aan bij de wens van vele van onze collega’s in deze Kamer om
de bespreking van Europese wetgevende voorstellen in een zo vroeg mogelijk
stadium te laten plaatsvinden in de verantwoordelijke vaste commissies.
 
 Wij zijn ervan overtuigd dat de aanbevelingen die wij doen zullen bijdragen
aan grotere en meer gestructureerde betrokkenheid van de Tweede Kamer bij
politiek belangrijke EU-dossiers, een verrijking van het politieke debat over
Europa in de Tweede Kamer zullen vormen, en daarmee een verdere politieke
legitimering geven van de besluitvorming over EU-voorstellen.
 
 Onze aanbevelingen zijn niet de eerste die wij als Tweede Kamer onszelf
hebben gegeven. Ze bouwen voort op eerdere aanbevelingen die zijn gedaan («Op
Tijd is te Laat» (2002), «Parlement aan Zet» (2006)). Maar
de suggesties die nu worden gedaan vloeien rechtstreeks voort uit een reeks
aan wetswijzigingen waartoe het Nederlandse parlement na veel debat heeft
besloten. In dit debat over de Goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon
heeft de Nederlandse Tweede Kamer consequent de lijn doorgetrokken die het
ook al voor het Verdrag van Lissabon zelf bepleitte, namelijk dat de rol,
betrokkenheid en invloed van de nationale parlementen op de Europese besluitvorming
veel groter moet worden om de legitimiteit en het democratische gehalte van
de Europese wet- en regelgeving te vergroten. Nu komt het erop aan hoe wij
dat in praktijk gaan brengen en deze aanbevelingen scheppen daarvoor de procedurele
en praktische ruimte. Hierna volstaat het niet langer om wanhopig
te verwijzen naar«Brussel», met deze aanbevelingen geven wij onszelf
immers de noodzakelijke tijd, speelruimte en de procedurele mogelijkheden
om aan zet te komen, indien wij dat gewenst of noodzakelijk achten.
 
 Graag nodigen wij de vaste commissie voor Europese Zaken uit om onze bevindingen
en aanbevelingen te bespreken, opdat uitgangspunten kunnen worden geformuleerd
en vastgesteld op basis waarvan door uw commissie een voorstel voor aanpassing
van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal kan worden
gedaan. Voorts willen wij voorstellen dat uw commissie besluit om het rapport
vast te stellen opdat het rapport publiek kan worden gemaakt en onderdeel
van het parlementaire discours.
 
 Met vriendelijke groet,
 
 Esmé Wiegman-van Meppelen Scheppink (Christen Unie)
 Han ten Broeke (VVD)
 Bevindingen van de rapporteurs voor de aanpassing van
het instemmingsrecht en de uitwerking van het parlementaire behandelvoorbehoud
 In dit rapport wordt door de rapporteurs Wiegman-van Meppelen Scheppink
en Ten Broeke ten behoeve van de vaste commissie voor Europese Zaken van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal verslag gedaan van de oriënterende fase
voor de uitwerking van een behandelvoorbehoud en de aanpassing van het instemmingsrecht.
 INHOUDSOPGAVE
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 Opzet en werkwijze van de rapporteurs
 
 
 00
 
 
 
 1.1
 Aanstelling en mandaat van de rapporteurs
 00 
 
 
 1.2
 Methodiek
 00
 
 
 1.3
 Verantwoording
 00 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2.
 
 
 Management samenvatting: bevindingen en aanbevelingen
 
 
 00
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 I
 
 
 Aanpassing van het instemmingsrecht
 
 
 00
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.
 
 
 Aanpassing van het instemmingsrecht op JBZ-gebied
 
 
 00
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 II
 
 
 Uitwerking van een procedure voor het parlementair behandelvoorbehoud
 
 
 00
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4.
 
 
 Verslagen van de gevoerde oriënterende gesprekken
 
 
 00
 
 
 
 4.1
 Gesprekken met wetenschappers
 00
 
 
 4.2
 Gesprek met de voorzitter en de
griffier van de TGCS
 00
 
 
 4.3
 Gesprekken met de voorzitters van
de vaste commissies VROM, EZ, Financiën en Justitie van de Tweede Kamer
 00
 
 
 4.4
 Gesprekken met de griffiers van
de vaste commissies VROM, EZ, Financiën en Justitie van de Tweede Kamer
 00
 
 
 
 
 
 
 
 
 5.
 
 
 Analyse van de vergelijking met nationale parlementen van andere
EU-lidstaten
 
 
 00
 
 
 
 5.1
 Inleiding: algemene bevindingen
 00 
 
 
 5.2
 Behandeling van Europese wetgevende
voorstellen in de nationale parlementen van het Verenigd Koninkrijk, Duitsland,
Denemarken, Tsjechië en Finland
 00
 
 
 
 
 
 
 
 
 6.
 
 
 Bijlagen*
 
 
 00
 
 
 
 6.1
 Rijkswet op de Goedkeuring van
het Verdrag van Lissabon, 10 juli 2008
 
 
 
 6.2
 Brief van de Leden Wiegman en Ten
Broeke aan de vaste commissie voor Europese Zaken, gewijzigd vastgesteld door
de vaste commissie Europese Zaken in haar procedure vergadering van 5 maart
2009 (waarin opgenomen het mandaat en het plan van aanpak)
 
 
 
 6.3
 Elementaire systeemvragen 
 
 
 
 6.4
 Dynamische tabel
 
 
 
 6.5
 Stroomschema’s
 
 
 
 
 
 * Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
 1. Opzet en werkwijze van de rapporteurs
 1.1 Aanstelling en mandaat van de rapporteurs
 De rapporteurs Wiegman-van Meppelen Scheppink (Christen Unie) en Ten Broeke
(VVD) werden door de vaste commissie Europese Zaken aangesteld tijdens haar
procedure vergadering van 5 maart 2009. Daarbij werd tevens het mandaat,
met enige aanpassingen, vastgesteld, welke op 13 maart 2009 per e-mail
onder de leden werd verspreid. Bij het mandaat is een Plan van Aanpak gevoegd,
die als leidraad voor de werkzaamheden van de rapporteurs heeft gegolden.
De rapporteurs werden ambtelijk begeleid door de EU-staf.
 
 De rapporteurs hebben overeenkomstig het aan hun gegeven mandaat onderzocht:
 • in hoeverre de aanpassing van het bestaande instrument voor het
instemmingsrecht op JBZ-gebied noodzakelijk en/of wenselijk is (het amendement
Ormel-Blom-Wiegman – Kamerstuk 31 384, no. 11);
 • de modaliteiten voor een nieuw in te stellen procedure inzake het
parlementair behandel-voorbehoud (het amendement Wiegman-Ten Broeke –
Kamerstuk 31 384, no. 23).
 1.2 Methodiek
 Oriënterende gesprekken
 De rapporteurs hebben overeenkomstig het vastgestelde Plan van Aanpak
oriënterende gesprekken gevoerd met:
 – wetenschappers (24 april 2009)
 – de voorzitters en griffiers van de vaste commissies VROM, EZ,
Financiën en Justitie van de Tweede Kamer (mei en juni 2009)
 – de voorzitter en de griffier van de TGCS (19 mei 2009)
 
 Tijdens deze gesprekken is zowel het instemmingsrecht als de inrichting
van het parlementair behandelvoorbehoud aan de orde gekomen. Een verslag van
de gesprekken is opgenomen in hoofdstuk 4 van dit rapport.
 Modellen, stroomschema’s en systeemvragen
 Ter nadere oriëntatie op het concept en de uitwerking van het behandelvoorbehoud
zijn een aantal elementaire systeemvragen geformuleerd, welke dienden ter
structurering van de gesprekken en de modellen. (Deze zijn opgenomen in de
bijlage bij dit rapport).
 
 Voor de uitwerking van het parlementair behandelvoorbehoud zijn 2 fasen
te onderscheiden:
 – de fase van de publicatie van een Europees wetgevend voorstel
tot en met het vaststellen van een behandelvoorbehoud door de Kamer (cfm.
artikel 4.1 Rijkswet)
 – de fase na het vaststellen van het behandelvoorbehoud, inclusief
de periode van 4 weken waarbinnen afspraken met de regering dienen te worden
gemaakt (cfm. artikel 4.3 Rijkswet)
 
 In een dynamische tabel zijn per te onderscheiden stap in ieder van de
2 bovengenoemde fasen alle mogelijke opties geïnventariseerd. Aldus ontstaat
een model waarin per stap een keuze kan worden gemaakt, die aan elkaar kunnen
worden gekoppeld en zo op vele mogelijke manieren met elkaar kunnen worden
gecombineerd. (Deze zijn opgenomen in de bijlage bij dit rapport).
 
 Op basis van de bespreking van de elementaire systeemvragen gecombineerd
met het dynamische model zijn per fase een drietal stroomschema’s uitgewerkt. (Deze zijn opgenomen in de bijlage bij dit rapport). Deze
stroomschema’s waren ruw van opzet en voornamelijk bedoeld om verschillende
uiteenlopende – en in sommige gevallen tegenstrijdige – varianten
inzichtelijk te krijgen en de voor- en nadelen van iedere variant helder te
krijgen. Deze stroomschema’s zijn uitdrukkelijk niet bedoeld noch bedoeld
geweest als blauwdruk van een uiteindelijk model, maar dienden ter visualisering
van mogelijke procedures.
 
 Leidraad bij de serie gesprekken waren de hoger genoemde elementaire systeemvragen
en de stroomschema’s.
 Nader onderzoek naar vergelijkbare modellen in andere
nationale parlementen
 In het kader van de uitwerking van het behandelvoorbehoud is voorts onderzocht
hoe nationale parlementen in een aantal andere EU-lidstaten de toetsing en
behandeling van Europese wetgevende voorstellen hebben geregeld. Daarbij is
niet zozeer naar het concept, maar vooral naar de praktische ervaringen gekeken.
Als referentiekader is gekeken naar de nationale parlementen van Duitsland,
het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Finland en Tsjechië.
 1.3 Verantwoording
 Met dit rapport wordt door de rapporteurs Ten Broeke en Wiegman-van Meppelen
Scheppink verslag gedaan van de oriënterende fase voor de uitwerking
van een behandelvoorbehoud ten behoeve van de vaste commissie voor Europese
Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
 
 Dit rapport geeft inzicht in de werkwijze bij de uitwerking van het mandaat
van de rapporteurs. Dit rapport met de bevindingen van de rapporteurs wordt
ter vertrouwelijke kennisneming van de Leden van de vaste commissie Europese
Zaken aangeboden. Het is aan de Leden van de vaste commissie Europese Zaken
om te gelegener tijd te besluiten dit rapport al dan niet openbaar te maken.
 
 De rapporteurs bieden dit rapport met hun bevindingen ter bespreking aan
de vaste commissie voor Europese Zaken aan. In dit rapport zijn een aantal
uitgangspunten geformuleerd, waarvan de rapporteurs op basis van hun bevindingen
van oordeel zijn dat deze de basis vormen voor (1) de aanpassing van de procedure
voor het instemmingsrecht van de Kamer en (2) de inrichting van een toekomstige
procedure voor het behandelvoorbehoud vormen (zie de management samenvatting;
onderdelen aanbevelingen).
 
 Nadat de vaste commissie voor Europese Zaken zich een oordeel en mening
heeft gevormd over de aanbevelingen in dit rapport en de uitgangspunten voor
(1) de aanpassing van de procedure voor het instemmingsrecht van de Kamer
en (2) de inrichting van een toekomstige procedure voor het behandelvoorbehoud
vormen heeft vastgesteld, zullen de rapporteurs in lijn met het hen gegeven
mandaat door de vaste commissie een uitgewerkt voorstel voor de aanpassing
van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer uitwerken en dit ter goedkeuring
voorleggen aan de vaste commissie voor Europese Zaken.
 2. Management samenvatting
 In lijn met het door de vaste commissie Europese Zaken vastgestelde mandaat
en plan van aanpak hebben de rapporteurs de afgelopen weken een uitgebreide
oriënterende fase doorlopen. Op basis daarvan komen de rapporteurs
tot de volgende bevindingen, op basis waarvan zij de vaste commissie enkele
aanbevelingen voorleggen.
 
 
 De doelstelling voor de rapporteurs is om de positie
van de Tweede Kamer te versterken door formeel, praktisch en volgordelijk
invulling te geven aan het parlementaire behandelvoorbehoud en het instemmingsrecht.
 
 
 In de door de Tweede Kamer vastgestelde rapporten Op Tijd Is Te Laat (2002) en Parlement aan Zet (2006) werden reeds aanzetten gegeven voor een versterkte betrokkenheid
van de Tweede Kamer bij EU-dossiers, die onder meer resulteerden in een versterkte
ondersteuning van de Tweede Kamer op EU-dossiers en het in toenemende mate
aandacht hebben voor EU-besluitvorming. De oprichting van de TGCS in 2006
gaf daarnaast praktisch invulling aan toetsing op subsidiariteit en proportionaliteit.
 
 Desalniettemin werd bij de behandeling van de Rijkswet op de goedkeuring
van het Verdrag van Lissabon door de Tweede Kamer een behoefte geconstateerd
dat het Nederlandse parlement – mede ook in het licht van de versterkte
rol van nationale parlementen die in het Verdrag van Lissabon zijn opgenomen –
om op meer structurele wijze de controle op EU-dossiers die van dermate politiek
belang worden geacht, vorm te geven.
 
 Daartoe werden vanuit de Tweede Kamer voorstellen gedaan inzake de noodzakelijke
aanpassingen van de bepalingen inzake het instemmingsrecht op JBZ-gebied (het
amendement Ormel-Blom-Wiegman – Kamerstuk 31 384, no. 11), alsook
om een parlementair behandelvoorbehoud (het amendement Wiegman-Ten Broeke –
Kamerstuk 31 384, no. 23) in te richten. Met een dergelijk parlementair
voorbehoud kan de Kamer besluiten dat zij over Europese wetgevende voorstellen
die zij van zodanig politiek belang acht, op bijzondere wijze wenst te worden
geïnformeerd.
 
 Teneinde deze instrumenten effectief en zorgvuldig in te richten, is nadere
uitwerking ervan wenselijk, zoals de Kamer vastlegde in de motie Wiegman-Ten
Broeke (Kamerstuk 31 384 no. 25). Daartoe doen de rapporteurs aanbevelingen
inzake de aanpassing van het instemmingsrecht en het parlementair voorbehoud,
welke na bespreking door de vaste commissie Europese Zaken aan de Kamer kan
worden voorgelegd in de vorm van een voorstel voor amendering van het Reglement
van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
 Aanpassing van het instemmingsrecht op JBZ-gebied
 Bevindingen
 Wat betreft de aanpassing van het instemmingsrecht, welke in de Rijkswet
werd geïntroduceerd door het amendement Ormel-Blom-Wiegman (Kamerstuk
31 384, no. 11), constateren de rapporteurs dat het hier een technische
aanpassing van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer betreft, waarbij
de verwijzing in het huidige Reglement van Orde naar artikelen in het Verdrag
van Maastricht, Amsterdam en Nice dienen te worden vervangen door de in artikel
3 van de Rijkswet genoemde artikelen van het nieuwe EU-Verdrag. Voorts werd
geconstateerd dat de huidige werkwijze van de Tweede Kamer in de toepassing
van het instemmingsrecht naar behoren en tevredenheid functioneert.
 Aanbevelingen
 
 Daar de huidige werkwijze van de Tweede Kamer in de
toepassing van het instemmingsrecht naar behoren en tevredenheid functioneert
en daar artikel 3 van de Rijkswet inzake de Goedkeuring van het Verdrag van
Lissabon een heldere omschrijving van de relevante te wijzigen (JBZ-) artikelen
van het EU-Verdrag bevat, zijn de rapporteurs van mening dat de aanpassing
van de bepalingen in het Reglement van Orde inzake het instemmingsrecht van
technische aard is en geen nadere bespreking behoeft.
 
 
 De in het amendement genoemde te wijzigen JBZ-artikelen kunnen in een
herziene tekst ten behoeve van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal worden opgenomen.
 
 Zodra het Verdrag van Lissabon in werking treedt, dienen de nieuwe bepalingen
inzake het instemmingsrecht in het Reglement van Orde in werking te treden.
 Uitwerking van een procedure voor het parlementair behandelvoorbehoud
 Het parlementair behandelvoorbehoud werd in de Rijkswet geïntroduceerd
door het amendement Wiegman-Ten Broeke (Kamerstuk 31 384, no. 23). In
de Rijkswet zijn in artikel 4 de bepalingen inzake het parlementair behandelvoorbehoud
opgenomen.
 
 
 Artikel 4
 
 1. Elk van de beide Kamers der Staten-Generaal kan, binnen twee maanden
nadat het een voorstel voor een wetgevingshandeling als bedoeld in artikel
2 van het Protocol betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese
Unie heeft ontvangen, besluiten dat zij het voorstel van zodanig politiek
belang acht dat zij over de behandeling daarvan op bijzondere wijze wenst
te worden geïnformeerd. De Kamer stelt de regering daarvan schriftelijk
in kennis.
 
 2. De regering zal onverwijld na de mededeling als bedoeld in het
eerste lid een parlementair voorbehoud maken in het kader van de voor de behandeling
van het voorstel te volgen wetgevingsprocedure.
 
 3. Binnen vier weken na de mededeling als bedoeld in het eerste lid
zal een overleg plaatsvinden met de regering over het bijzondere politieke
belang van het voorstel, waarin tevens afspraken worden gemaakt over de wijze
van informatieverstrekking door de regering, over het verloop van de onderhandelingen
en van de wetgevingsprocedure en over eventueel vervolgoverleg.
 
 4. De voorgaande leden zijn niet van toepassing op voorstellen waarvoor
de instemmingprocedure, bedoeld in artikel 3, geldt.
 
 Artikel 4 van de Rijkswet bepaalt dat elk van de beide Kamers der Staten-Generaal
kan besluiten dat zij het voorstel van zodanig politiek belang acht, dat zij
over de behandeling daarvan op bijzondere wijze wenst te worden geïnformeerd
en dat de Kamer de regering daarvan schriftelijk in kennis stelt.
 
 De uitwerking van het parlementair behandelvoorbehoud is door de rapporteurs
vanuit drie invalshoeken benaderd. Er is met wetenschappers overlegd, de ervaringen
van andere nationale parlementen zijn geïnventariseerd en daarnaast is
er gesproken met een aantal vertegenwoordigers binnen de Tweede Kamer zijnde
de voorzitters en de griffiers van de vaste commissies voor VROM, EZ, Financiën
en Justitie alsook de TGCS. Daarbij hebben een aantal elementaire
systeemvragen steeds als uitgangspunt gediend en zijn een aantal ontwerp stroomschema’s
gebruikt om een beter inzicht te krijgen.
 
 Bij de uitwerking zijn 2 fasen te onderscheiden:
 – de fase van de publicatie van een Europees wetgevend voorstel
tot en met het vaststellen van een behandelvoorbehoud door de Kamer (cfm.
artikel 4.1 Rijkswet)
 – de fase na het vaststellen van het behandelvoorbehoud, inclusief
de periode van 4 weken waarbinnen afspraken met de regering dienen te worden
gemaakt (cfm. artikel 4.3 Rijkswet)
 Bevindingen
 Op basis van de verschillende gesprekken die zijn gevoerd komen een aantal
duidelijke bevindingen naar voren die zeer breed tot unaniem gedeeld worden:
 • Daar de Rijkswet bepaalt dat het behandelvoorbehoud zich dient
te richten op Europese wetgevende voorstellen die van «dermate politiek
belang» zijn, ligt het in de rede dat de Tweede Kamer een eigen procedure
voor een behandelvoorbehoud inricht en niet kiest voor een gezamenlijk instrument
samen met de Eerste Kamer. Dat sluit ook aan bij de eigen, verschillende,
verantwoordelijkheden die beide Kamers in het staatsrechtelijke bestel hebben.
 • Het uitgangspunt van het behandelvoorbehoud dient het versterken
c.q. entameren van het politieke debat in de Tweede Kamer over Europese wetgevende
voorstellen te zijn, teneinde de eigenstandige oordeelsvorming te stimuleren
en te faciliteren.
 • Het instrument dient er vooral toe om ervoor te zorgen dat de Tweede
Kamer in een zo vroeg mogelijk stadium zo goed mogelijk geïnformeerd
is over substantiële Europese wetgevende voorstellen, opdat de Tweede
Kamer zich daar een eigenstandig oordeel over kan vormen.
 • Het behandelvoorbehoud dient een instrument te zijn in zowel de
volksvertegenwoordigende zin als in de controlerende zin, gericht op het stimuleren
van een politiek debat en politieke oordeelsvorming door de Kamer; het dient
geen mandaterend of instruerend instrument te zijn.
 • Een selectie vooraf maken uit de Europese wetgevende voorstellen
welke worden onderworpen aan een toetsing op het politieke belang ervan, die
tussentijds kan worden aangepast indien daar aanleiding of behoefte aan bestaat.
 • In de fase vanaf de publicatie van een Europees wetgevend voorstel
tot aan de vaststelling van een eventueel behandelvoorbehoud door de Kamer
zou een regisserende rol van de vaste commissie Europese Zaken wenselijk zijn;
in de daaropvolgende fase zou de rol van de vaste commissie Europese Zaken
zich dienen te beperken tot die van procesondersteuning en dienen de vaste
commissies op de voorgrond te staan bij de behandeling van het voorstel.
 • De procedure voor het behandelvoorbehoud dient licht van opzet
te zijn en dient zo veel als mogelijk bij de bestaande werkwijze en praktijk
van de Tweede Kamer aan te sluiten.
 • Vaste commissies stellen er prijs op om een helder overzicht te
krijgen van de verschillende instrumenten die de Kamer ter beschikking staan
inzake de in artikel 4.3 van de Rijkswet voorziene afspraken die tussen Kamer
en regering gemaakt kunnen worden in het overleg dat binnen 4 weken dient
te volgen nadat een formeel behandelvoorbehoud door de Kamer is geplaatst.
 • Een aantal aanbevelingen die zijn voortgekomen uit het proces van
de Parlementaire Zelfreflectie zouden toegepast kunnen worden in de procedure
van het parlementair behandelvoorbehoud; overwogen zou kunnen worden om standaard
een uitvoeringstoets c.q. reality check op
te nemen bij EU-voorstellen waarbij de Kamer een formeel behandelingsvoorbehoud
heeft gemaakt.
 
 Een van de punten waarover door gesprekspartners verschillend wordt gedacht
betreft de duur van het behandelvoorbehoud. In
de ogen van sommige gesprekspartners dient een eenmaal geplaatst parlementair
behandelvoorbehoud tot aan het moment van besluitvorming door de Raad gehandhaafd
te blijven en dient bij het AO voorafgaand aan die Raad de kamer haar definitieve
oordeel te vellen. Een ander substantieel aantal gesprekspartners pleit er
daarentegen voor om het behandelvoorbehoud (dat uiterlijk 2 maanden na publicatie
gemaakt dient te worden door de Kamer) te laten ophouden op het moment dat
het door de Rijkswet voorgeschreven overleg in de 4 weken na plaatsing door
de Kamer van het behandelvoorbehoud plaatsvindt. Bij dat overleg tussen Kamer
en regering zou de Kamer haar bestaande instrumentarium moeten gebruiken om
haar politieke oordeel al dan niet te staven (bijvoorbeeld in de vorm van
een motie). Deze groep is van mening dat het langdurig handhaven van het behandelvoorbehoud
en de continue toetsing ervan tot een zwaar en beheersmatig proces zal leiden.
 
 In de Rijkswet is opgenomen dat het parlementair behandelvoorbehoud zich
richt op wetgevende EU-voorstellen (in principe richtlijnen, verordeningen
en raadsbesluiten). Door enkele gesprekspartners van binnen en buiten de Tweede
Kamer is opgebracht om ook Groenboeken en Witboeken
onder het regime van het parlementaire behandelvoorbehoud te brengen. Als
redenen voerden zij daarvoor aan dat Groenboeken en Witboeken de voorbode
van wetgevende voorstellen zijn, en dat er op het moment van hun verschijning
nog voldoende tijd is en ruimte voor een politiek debat over de hoofdlijnen
van de voorstellen en suggesties in Groen- en Witboeken. De rapporteurs constateren
overigens dat sinds 2007 – toen de uitvoering van Parlement aan Zet
van start ging – het aantal Groen- en Witboeken dat door de Tweede Kamer
behandeld wordt is gestegen naar 100%.
 
 Uit de vergelijking met de andere nationale parlementen
van de EU-lidstaten is gebleken dat de modellen per lidstaat verschillen,
en dat ook binnen lidstaten bij bi-kamerale stelsels afwijkingen zijn te constateren.
De rapporteurs hebben, indachtig de voorgestelde amendementen en het mandaat
dat zij kregen van de vaste commissie Europese Zaken, zich gericht op een
procedure die zo veel mogelijk aansluit bij de huidige werkwijze en praktijk
van de Tweede Kamer. De vergelijking van de behandeling van EU-voorstellen
door nationale parlementen in andere EU-lidstaten droeg bij aan de beeldvorming
over het functioneren van de modellen, maar is als zodanig door de rapporteurs
niet als uitgangspunt genomen maar als referentiekader gebruikt.
 
 Tot slot diene dat tijdens de periode waarin de oriënterende gesprekken
ten behoeve van de uitwerking van het parlementair behandelvoorbehoud werden
gevoerd, de Eerste Kamer haar brief inzake haar posititie ten aanzien van
het voortbestaan van de TGCS aan de Tweede Kamer stuurde. Hoewel het TGCS-proces
formeel geen onderdeel van de opdracht van de rapporteurs vormde, is tijdens
de gesprekken de TGCS door alle gesprekspartners ter sprake gebracht. Daarnaast
hebben de rapporteurs ook een uitgebreid gesprek met de voorzitter van de
TGCS gevoerd. Uit alle gesprekken is duidelijk geworden dat het parlementair
behandelvoorbehoud enerzijds en de toetsing op subsidiariteit en proportionaliteit
anderszijds weliswaar volstrekt verschillende grootheden zijn, maar dat er
onmiskenbaar een relatie tussen beide trajecten bestaat.
 Aanbevelingen
 In het licht van hun bevindingen stellen de rapporteurs aan de vaste commissie
voor Europese Zaken de volgende uitgangspunten voor met betrekking tot de
inrichting van een procedure voor het behandelvoorbehoud:
 
 
 Algemeen
 
 • Het uitgangspunt van het behandelvoorbehoud dient het versterken
c.q. entameren van het politieke debat in de Tweede Kamer over Europese wetgevende
voorstellen te zijn teneinde de eigenstandige oordeelsvorming te stimuleren
en te faciliteren.
 
 • De Tweede Kamer richt een eigen procedure in (los van de Eerste
Kamer).
 
 • De procedure voor het behandelvoorbehoud dient dermate van
opzet te zijn dat zij zo veel als mogelijk aansluit bij de bestaande werkwijze
en praktijk van de Tweede Kamer.
 
 • De reikwijdte van het behandelvoorbehoud betreft de Europese
wetgevende voorstellen, zoals is bepaald in artikel 4.1 van de Rijkswet.
 
 • Een selectie vooraf van voorstellen is wenselijk; deze vindt
in eerste aanleg plaats op basis van het door de Europese Commissie gepresenteerde
Wetgeving- en Werkprogramma (WWP), en kan naar gelang de wenselijkheid en
noodzakelijkheid daarvan gedurende het jaar worden aangepast; hiermee dient
flexibel omgegaan te worden. Deze procedure is gelijk aan de procedure zoals
die nu al enkele jaren wordt toegepast in de Tweede Kamer bij de behandeling
van het WWP, waarbij de respectieve vaste commissies een selectie maken en
deze aanreiken aan de vaste commissie Europese Zaken, die daar vervolgens
een nota-overleg met de regering over voert en een lijst met prioritaire,
politiek belangwekkende voorstellen vaststelt en een lijst van EU-voorstellen
voorstelt die getoetst dienen te worden op subsidiariteit en proportionaliteit.
Deze procedure kan ongewijzigd gehandhaafd blijven.
 
 
 Eerste Fase (publicatie wetgevend EU-voorstel + 2 maanden)
 
 De vaste commissie Europese Zaken heeft in de eerste fase van de procedure
(de eerste 2 maanden na de presentatie van het voorstel door de Europese Commissie
tot het moment van het formeel plaatsen van een behandelvoorbehoud) een regiefunctie,
waarbij de inhoudelijke oordeelsvorming primair plaatsvindt door de vaste
commissies.
 
 • Bij dossiers dan wel Europese voorstellen die commissieoverstijgend
zijn, verdient evenwel een versterkte regierol van de vaste commissie Europese
Zaken overweging, opdat de verschillende invalshoeken in voldoende mate worden
betrokken bij de definitieve afweging; (te denken valt aan onderwerpen als
arbeidsmigratie, de EU-Begrotingsherziening (Budget review), klimaat en energie
en het toezicht op de financiële markten).
 
 • Teneinde de werkwijze van de vaste commissies niet te zeer
te belasten en omwille van de overzichtelijkheid van de behandeling van Europese
voorstellen in de vaste commissies, heeft een integrale toetsing op subsidiariteit,
proportionaliteit en het politieke belang van het voorstel de voorkeur.
 
 • In het licht van de duidelijke en pertinente wens van commissievoorzitters
om de behandeling van EU-voorstellen zowel integraal te laten plaatsvinden
als ook om het organisatiemodel zo eenvoudig en plat mogelijk te houden, en
om tegelijkertijd rekening te houden met de wensen en behoeften voor een zekere
regie en een zekere duidelijke rol voor de vaste commissie Europese Zaken
en de TGCS (of zijn erfopvolger) wordt geadviseerd om de inhoudelijke behandeling
c.q. integrale toetsing direct na publicatie van een Europees wetgevend voorstel
aan te vangen in de respectieve vaste commissies.
 Na deze initiële integrale toetsing/behandeling, zou de verdere behandeling
kunnen worden gesplitst naar een separaat traject voor het meer politiek getinte
parlementaire behandelingsvoorbehoud en een apart traject voor
subsidiariteit en proportionaliteit, uiteindelijk uitmondend in Europese afstemming
in het kader van de Gele-Oranje kaart.
 
 • In het licht van de Gele/Oranje Kaart procedure (die zich
richt op subsidiariteit en proportionaliteit) en het interparlementaire afstemmingsproces
in COSAC-verband tussen de nationale parlementen van de EU-lidstaten, verdient
het aanbeveling te overwegen om in het hiervoor geschetste model de TGCS (dan
wel zijn erfopvolger) hiermee te belasten. Op deze wijze ontstaat er een helder
onderscheid tussen een nationaal behandeltraject met een versterkte politieke
dialoog en informatie-uitwisseling tussen Kamer en regering (het parlementair
behandelvoorbehoud) enerzijds en een Europees afstemmingstraject voor subsidiariteit
en proportionaliteit aspecten.
 
 • Omwille van een snelle oordeelsvorming door de Kamer dient
een generieke afspraak met de regering te worden gemaakt dat de Kamer over
door haar geselecteerde voorstellen die van dermate politiek belang worden
geacht, uiterlijk 3 à 4 weken na publicatie van het Europese wetgevende
voorstel door de regering over het kabinetsstandpunt wordt geïnformeerd
in de vorm van een BNC-fiche.
 
 
 Tweede Fase: periode na plaatsing van het formele behandelvoorbehoud
 
 Binnen 4 weken na het plaatsen van een behandelvoorbehoud (conform artikel
4.3 van de Rijkswet) dient overleg van de Kamer met de regering plaats te
vinden over het bijzonder politieke belang van het betreffende voorstel. Daarmee
is formeel de procedure van het behandelvoorbehoud beëindigd. Dit overleg
heeft bij voorkeur plaats in de vorm van een regulier AO van de betreffende
vaste commissie met de verantwoordelijke bewindspersoon van regeringszijde.
De vaste commissie Europese Zaken verleent desgewenst een ondersteunende rol
in deze fase. Tijdens dit overleg kunnen afspraken worden gemaakt over de
wijze van informatie verstrekking door de regering aan de Kamer, over het
verloop van de onderhandelingen en van de wetgevingsprocedure, en over eventueel
vervolgoverleg. Deze afspraken dienen bij voorkeur schriftelijk te worden
vastgelegd door de betreffende vaste commissie en aan de regering te worden
gecommuniceerd.
 
 • Het verdient aanbeveling om een helder overzicht op te stellen
ten behoeve van de vaste commissies van de verschillende instrumenten die
de Kamer ter beschikking staan inzake de in artikel 4.3 van de Rijkswet voorziene
afspraken die tussen Kamer en regering gemaakt kunnen worden in het overleg
dat binnen 4 weken dient te volgen nadat een formeel behandelvoorbehoud door
de Kamer is geplaatst.
 
 • Een aantal aanbevelingen die zijn voortgekomen uit het proces
van de Parlementaire Zelfreflectie zouden toegepast kunnen worden in de procedure
van het parlementair behandelvoorbehoud; overwogen zou kunnen worden om een
uitvoeringstoets c.q. reality check op te nemen
bij EU-voorstellen waarbij de Kamer een formeel behandelingsvoorbehoud heeft
gemaakt.
 
 
 De rapporteurs hebben bovenstaande aanbevelingen uitgewerkt
in het hieronder staande stroomschema dat tevens als uitklapbare flap van
de achterkant van dit rapport is opgenomen.
 
 
 
 Tot slot willen de rapporteurs nog de volgende overwegingen maken over
een aantal zaken die niet direct tot het parlementair behandelvoorbehoud behoren,
maar daar wel aan gerelateerd zijn en tijdens de gesprekken door verschillende
gesprekspartners naar voren zijn gebracht.
 • De versterking van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer
in het kader van het parlementair behandelvoorbehoud laat onverlet dat de
algemene informatievoorziening van de regering aan de Kamer. Dit behelst onder
meer de kwaliteit en tijdigheid van BNC-fiches, geannoteerde agenda’s
voorafgaand aan EU Raad van Minister bijeenkomsten, beleidsbrieven en beleidsverkennende
notities. Dit vraagt een blijvende alertheid van de Kamer.
 • De contacten tussen Tweede Kamerleden en vaste commissies van de
Tweede Kamer met het Europees Parlement, in het bijzonder de EP-rapporteurs
en de Nederlandse EP-leden zou versterkt kunnen worden. In dat licht zou kunnen
worden overwogen om op gezette tijden als vaste commissie Europese Zaken op
dinsdag bijeen te komen teneinde als commissie met de Nederlands EP-leden
van de verschillende fracties die aan de respectieve reguliere fractieberaden
op iedere dinsdagochtend deelnemen, over actuele EU-ontwikkelingen van gedachten
te kunnen wisselen en waar nodig standpunten uit te kunnen wisselen. Desgewenst
kunnen andere Leden van de Tweede Kamer bij een dergelijk overleg aanschuiven.
 • De vaste commissie Europese Zaken wordt voorts in overweging gegeven
na te gaan of een intensievere en meer gestructureerde
behandeling van Groen- en Witboeken wenselijk is, en hoe dat vorm zou kunnen krijgen.
 I AANPASSING VAN HET INSTEMMINGSRECHT
 3. Aanpassing van het instemmingsrecht op JBZ-gebied
 Door het Verdrag van Lissabon krijgt het Europees Parlement ruimere bevoegdheden
toegemeten op onderwerpen op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken
(het JBZ-gebied). Waar op alle JBZ-onderwerpen die worden geregeld onder het
huidige Unie Verdrag en voor enkele JBZ-onderdelen onder het huidige EG-Verdrag
nu onder het Verdrag van Nice besluitvorming bij unanimiteit van toepassing
is, regelt het Verdrag van Lissabon dat het JBZ-gebied grotendeels onder de
co-decisie procedure wordt gebracht. Het Europees Parlement krijgt dan medebeslissingbevoegdheid.
Slechts een beperkt aantal JBZ-onderwerpen, in het bijzonder familierecht,
blijft onder de unanimiteitsregel vallen. Derhalve heeft het EP hierover geen
co-decisie bevoegdheid en werd door de Tweede Kamer handhaving van het instemmingsrecht
noodzakelijk geacht. Daartoe is bij de behandeling van de Goedkeuringswet
van het Verdrag van Lissabon door de Leden Ormel-Blom-Wiegman een amendement
ingediend (Kamerstuk 31 384, no. 11), dat is aangenomen en als zodanig
in de Rijkswet is opgenomen in artikel 3.
 
 In het huidige Reglement van Orde van de Tweede Kamer is in het hoofdstuk «Procedureregeling
parlementaire instemming Verdrag van Maastricht betreffende de Europese Unie»
(kortweg de «JBZ-procedure» genoemd) in de introductie opgenomen
op welke artikelen van het EU-Verdrag het instemmingsrecht van de Kamer van
toepassing is: artikel K.3. Dit artikel is nog ontleend aan het Verdrag van
Maastricht respectievelijk het Verdrag van Amsterdam. Behalve in de introductie
bij de «JBZ-procedure» in het Reglement van Orde zijn verder geen
bepaling opgenomen over de reikwijdte van het instemmingsrecht in het operatieve
deel van de procedure. Met de Rijkswet van 10 juli 2008, waarin wordt
bepaald in artikel 2 dat artikel 3 van de Rijkswet van 17 december 1992
(goedkeuring Verdrag van Maastricht), de artikelen 3,4 en 5 van de Rijkswet
van 24 december 1998 (goedkeuring Verdrag van Amsterdam) en de artikel
3 en 4 van de Rijkswet van 19 december 2001 (goedkeuring Verdrag van
Nice) worden ingetrokken, verdwijnt de juridische basis voor de huidige JBZ-procedure.
 
 Als het Verdrag van Lissabon in werking treedt verandert de reikwijdte
van het instemmingsrecht conform artikel 3 (eerste lid) van de Rijkswet naar
EU-voorstellen die worden genomen met als rechtsgrondslag artikel 77 (derde
lid), artikel 87 (derde lid) en artikel 89 van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie.
 
 Wat betreft de aanpassing van het instemmingsrecht constateren de rapporteurs
dat het hier een technische aanpassing van het Reglement van Orde van de Tweede
Kamer betreft, waarbij de verwijzing in het huidige Reglement van Orde naar
artikelen in het Verdrag van Maastricht Amsterdam en Nice dienen te worden
vervangen door de in artikel 2 van de Rijkswet genoemde artikelen van het
nieuwe EU-Verdrag.
 
 Daar de huidige werkwijze van de Tweede Kamer in de toepassing van het
instemmingsrecht naar behoren en tevredenheid functioneert, zijn de rapporteurs
van mening dat de aanpassing van de bepalingen in het Reglement van Orde inzake
het instemmingsrecht van een technische aard zijn en geen nadere discussie
behoeven.
 
 Zodra het Verdrag van Lissabon in werking treedt, dienen de nieuwe bepalingen
inzake het instemmingsrecht in het Reglement van Orde in werking te treden.
 II UITWERKING VAN EEN PROCEDURE VOOR HET BEHANDELVOORBEHOUD 
 4. Verslagen van de gevoerde oriënterende gesprekken
 De rapporteurs hebben overeenkomstig het vastgestelde Plan van Aanpak
oriënterende gesprekken gevoerd met:
 – wetenschappers (24 april 2009)
 – de voorzitters en griffiers van de vaste commissies VROM, EZ,
Financiën en Justitie van de Tweede Kamer (13 mei 2009)
 – de voorzitter en de griffier van de TGCS (x mei 2009)
 
 Leidraad bij deze serie gesprekken waren de in bijlage bij dit rapport
opgenomen elementaire systeemvragen en de stroomschema’s. Een verslag
van de gesprekken is opgenomen in hoofdstuk 3 van dit rapport.
 4.1 Gesprekken met wetenschappers
 Op 24 april 2009 werden afzonderlijke gesprekken gevoerd met de volgende
wetenschappers: dhr. B. Crum (hoofddocent politieke theorie aan de VU), dhr.
A. van den Brink (WRR), dhr. Prof. L.J. Brinkhorst (RU Leiden) en dhr. Prof.
W. Voermans (RU Leiden).
 
 In het gesprek met Crum en Van den Brink stelden beiden dat in hun ogen de procedure voor een
behandelvoorbehoud zou moeten leiden tot een substantieel debat over Europese
wetgevende voorstellen dat de politieke keuzes inzichtelijk maakt. De toetsing
op subsidiariteit en proportionaliteit is daartoe te beperkt en functioneert
momenteel te technocratisch om dit te bereiken, aldus beiden.
 
 Crum en Van den Brink bepleitten dat de eigen politieke oordeelsvorming
van de Kamer voorop dient te staan als uitgangspunt van het behandelvoorbehoud.
Daartoe is volgens beiden een goede selectie vooraf dienstig. Het behandelvoorbehoud
dient op zodanige wijze gepresenteerd te worden dat deze de regering niet
zogezegd met de handen op de rug bindt.
 
 Beiden onderscheidden de eerste fase (tot aan het vaststellen van een
behandelvoorbehoud 2 maanden na de presentatie van een Europees wetgevend
voorstel) als de vertegenwoordigende functie van de Kamer. De periode na de
vaststelling van een behandelvoorbehoud ligt in de controlerende functie van
de Kamer.
 
 Crum en Van den Brink bepleitten om het behandelvoorbehoud in een eigen
procedure vorm te geven en op zich zelf te laten functioneren. De procedure
voor een behandelvoorbehoud zou in hun ogen parallel aan de huidige TGCS-procedure
kunnen plaatsvinden. De procedure voor een behandelvoorbehoud zou licht dienen
te worden ingericht, met een regisserende c.q. proces begeleidende rol voor
de vaste commissie Europese Zaken en een sterke inhoudelijke verantwoordelijkheid
en betrokkenheid van de vaste commissies.
 
 Crum bracht in het gesprek een alternatief model naar voren dat uitgaat
van een «vraaggedreven» selectie van Europese wetgevende voorstellen
in plaats van een selectie vooraf. In dat scenario kan een Kamerlid zich als
rapporteur laten benoemen en trekker van het dossier worden indien deze de
steun van een x-aantal Kamerleden (of van een vaste commissie) weet te vergaren.
Deze rapporteur consulteert de Leden over het Europese wetgevende voorstel
en formuleert vervolgens een voorstel dat als uitgangspunt voor
het plaatsen van het behandelvoorbehoud het voeren het debat en de positionering
van de Kamer dient.
 
 In het gesprek met Brinkhorst gaf deze aan
dat de politieke betrokkenheid van de Tweede Kamer bij Europese wetgevingsvoorstellen
het belangrijkste uitgangspunt diende te zijn bij een procedure voor de inrichting
van het behandelvoorbehoud.
 
 Vanuit het oogpunt van het belang van een debat over de politieke afweging
over Europese wetgevende voorstellen meende hij dat het behandelvoorbehoud
vooral ook een samenwerkings-procedure met de regering zou moeten zijn. De
regering dient in een zo vroeg mogelijk stadium geïnformeerd te worden
over de voorstellen die de Kamer van dermate politiek belang acht, opdat in
een zo vroeg mogelijk stadium het debat tussen de Tweede Kamer en de regering
kan worden aangegaan. Daarmee worden wederzijdse verrassingen voorkomen en
het politieke debat gefaciliteert.
 
 Brinkhorst stelde dat het instrument selectief ingezet dient te worden;
daartoe is een goede selectie van aangekondigde Europese wetgevende voorstellen
van groot belang. De Tweede Kamer dient zich ook zo goed mogelijk over Europese
wetgevende voorstellen te laten informeren, via de regering, door hoorzittingen,
door uitnodiging van rapporteurs uit het EP, etc.
 
 Brinkhorst bepleitte dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de Europese
behandelingstermijnen. Daartoe suggereerde hij dat, net als in het Deense
parlement, op wekelijkse basis een overleg van de vaste commissie Europese
Zaken met Nederlandse Europarlementariërs zou moeten plaatsvinden waarin
de wederzijdse standpunten kunnen worden uitgewisseld en waar eventueel gezamenlijk
optrekken kan worden bezien op bepaalde voorstellen of onderdelen daarvan.
 
 Tegelijkertijd constateerde hij dat er veel procedures bestaan die bovendien
ingewikkeld zijn. De kracht van het instrument zit in de eenvoud, aldus Brinkhorst.
Naar zijn verwachting vergroot dat ook de acceptatiegraad bij de vaste commissies.
Hij bepleitte dan ook samenvoeging van de toetsing op subsidiariteit en proportionaliteit
met de procedure voor een behandelvoorbehoud. Hij voorzag een onwenselijke
concurrentie tussen de twee systemen. Om die reden stelde hij voorstander
te zijn van de opheffing van de TGCS.
 
 Voermans stelde dat het behandelvoorbehoud vooral een politiek debat over
Europese voorstellen ten doel dient te hebben, waarbij de Tweede Kamer daarvoor
staatkundig gezien de aangewezen plek is. De Tweede Kamer dient in zijn ogen
dan ook een eigen procedure op te stellen voor het behandelvoorbehoud; een
systeem samen met de Eerste Kamer zoals de TGCS is in zijn ogen te star. Voermans
wil overigens niet de TGCS afschaffen, maar deze handhaven in een iets gewijzigd
model.
 
 Voermans bepleit een centrale regierol voor de vaste commissie Europese
Zaken, waar een selectie wordt gemaakt welke voorstellen op subsidiariteit
getoetst dienen te worden en welke voorstellen op basis van politieke criteria
(inclusief proportionaliteit) getoetst dienen te worden. De TGCS zou zich
in dit model richten op de toetsing op subsidiariteit en de nationale inbreng
en coördinatie op Europees niveau voor de gele en oranje kaart procedure.
De vaste commissie Europese Zaken zou in dit model de voorselectie moeten
maken voor de toetsing of Europese wetgevende voorstellen van dermate politiek
belang zijn (inclusief de proportionaliteitsvraag) dat deze in de procedure
voor het behandelvoorbehoud moeten worden opgenomen. Vanuit haar
regierol verzoekt de vaste commissie Europese Zaken in dat geval aan de betreffende
vaste commissies om een oordeelsvorming.
 
 In de kern dient het behandelvoorbehoud vooral het politieke debat over
Europese voorstellen te stimuleren, aldus Voermans. In zijn ogen is een behandelvoorbehoud
een procedureel incident, waarbij de Kamer de regering dringend verzoekt over
een dossier te spreken alvorens een standpunt in EU-overleg in Brussel in
te nemen. Om die reden bepleitte hij dat de procedure vooral licht van opzet
en daarnaast ook eindig dient te zijn. Het besluit tot een behandelvoorbehoud
zou moeten dienen als een trigger voor het voeren van een overleg met de regering
binnen de 4 weken periode nadat het behandelvoorbehoud is vastgesteld. In
de ogen van Voermans zou op dat moment het behandelvoorbehoud voorbij zijn.
Het debat dat vervolgens door de betreffende vaste commissie met de regering
wordt gevoerd, dient plaats te vinden zoals onder het reguliere Kamerregime.
Afhankelijk van de uitkomst van dat algemeen overleg is het vervolgens aan
de Leden en/of de vaste commissie om al dan niet een VAO aan te vragen waarin
eventueel moties kunnen worden ingediend.
 Voermans voorziet dat een procedure die verder reikt dan deze eerste 4
weken na het plaatsen van het behandelvoorbehoud en procedures voor de handhaving
dan wel intrekking van een behandelvoorbehoud eerder tot een verdere technocratisering
van het proces leiden en mogelijk onnodig aanleiding geeft tot verwarring
over het standpunt van de Tweede Kamer.
 
 Voermans pleitte voorts om de reikwijdte ruim te interpreteren. Ook Groenboeken,
Witboeken en Mededelingen zouden betrokken moeten worden in de procedure voor
een behandelvoorbehoud; tevens zou moeten worden overwogen of comitologiebesluiten
ook niet getoetst zouden moeten worden.
 
 Daarnaast wezen alle gesprekspartners op het
belang van:
 – een selectie van voorstellen te maken die regelmatig kan worden
geactualiseerd;
 – politieke debat in een zo vroeg mogelijk stadium om de politieke
keuzes inzichtelijk te maken;
 – een open communicatie tussen Kamer en regering en het zo vroeg
mogelijk informeren door de regering van de Kamer over de geselecteerde voorstellen;
 – een lichte procedure die zo veel mogelijk aansluit bij de bestaand
werkwijze en werkpraktijk van de Tweede Kamer.
 
 Voorts constateerden alle gesprekspartners dat het behandelvoorbehoud
zal bijdragen aan een politiek debat over Europese wetgevende voorstellen
die van dermate politiek belang zijn, waardoor het Nederlandse standpunt in
Brussel kracht wordt bijgezet omdat de Kamer zich vroegtijdig over de Nederlandse
standpuntbepaling heeft kunnen uitspreken.
 4.2 Gesprek met de voorzitter van de TGCS
 Op 19 mei 2009 werd met de voorzitter van de TGCS gesproken, de heer
J.J. van Dijk (CDA).
 
 
 Van Dijk meende dat het goed is dat de Tweede
Kamer met het parlementair voorbehoud een extra instrument in handen krijgt
om de controle op en de parlementaire betrokkenheid bij Europese besluitvorming
vorm en inhoud te geven. In de ogen van Van Dijk zal het parlementair behandelvoorbehoud
zorgen voor een extra informatieplicht. Deze informatieplicht zal ertoe bijdragen
dat de regering voldoende last op zich krijgt om de Tweede Kamer
te informeren over haar inzet met betrekking tot Europese voorstellen.
 
 Van Dijk meende dat het parlementair voorbehoud vorm moet krijgen in de
respectieve vaste commissies. In zijn ogen is het model van het Deense parlement,
waar een horizontale commissie Europese voorstellen beoordeelt, niet een voorbeeld
dat gevolgd zou moeten worden. Het manco van dat systeem is in de ogen van
Van Dijk dat in Denemarken de parlementaire betrokkenheid pas aan het eind
van het EU-besluitvormingsproces vorm krijgt; het is in de ogen van Van Dijk
juist zaak er in de eerste weken bij te zijn.
 
 Van Dijk bepleitte dat de politieke oordeelsvorming c.q. de volksvertegenwoordigende
rol te scheiden van de controlerende rol van de Tweede Kamer. Daarbij dient
de politieke discussie vooral in de respectieve vaste commissies plaats te
vinden.
 
 Van Dijk bepleitte dat de toetsing op subsidiariteit en proportionaliteit
gescheiden van de behandeling op een parlementair voorbehoud plaats vindt
en ook in aparte commissies wordt behandeld. De aansturing van de subsidiariteittoets
dient in een aparte commissie te worden gehouden, en dient niet overgelaten
te worden aan de respectieve vaste commissies zelf en ook niet in de vaste
commissie Europese Zaken. Van Dijk verwacht dat in dat laatste geval de discussie
over subsidiariteit uiteindelijk bij de woordvoerders Europese Zaken zou belanden
en niet in de vaste commissies. De vaste commissie Europese Zaken zou de regie
moeten gaan voeren over het parlementair behandelvoorbehoud waarbij deze commissie
middels een selectie politiek prioritaire Europese voorstellen selecteert
en onder de aandacht van vaste commissies brengt.
 
 Tot slot bepleitte Van Dijk om – los van het parlementair behandelvoorbehoud –
de parlementaire betrokkenheid en de politieke oordeelsvorming over Europese
voorstellen in een zo vroeg mogelijk stadium vorm te geven. Daartoe zouden
Groenboeken en Witboeken moeten worden behandeld gelijk aan nationale wetgeving,
met een verslag van de Kamer op de kabinetsinzet en een nota naar aanleiding
van het verslag. Op die wijze komt in de consultatiefase al een politiek debat
over de opportuniteit en politieke wenselijkheid van toekomstig Europees beleid
tot stand. Daarmee krijgt de Kamer eerder betrokkenheid bij de totstandkoming
van Europese voorstellen en kan de Kamer de regering haar politieke oordeel
meegeven opdat de regering deze kan gebruiken bij haar consultaties met de
Europese Commissie en andere EU-lidstaten over toekomstige wetgevende EU-voorstellen.
 4.3 Gesprekken met de voorzitters van de vaste commissies
VROM, EZ, Financiën en Justitie van de Tweede Kamer
 Op 9 juni en 1 juli 2009 werden gesprekken gevoerd met de voorzitters
van de vaste commissies voor VROM, EZ, Financiën en Justitie van de Tweede
Kamer.
 
 De voorzitters van de vaste commissies zien toegevoegde waarde in het
instrument van het parlementair behandelvoorbehoud. Een dergelijk instrument
geeft in hun ogen een goede structuur aan de toetsing op het politieke belang
van Europese voorstellen en kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan
de politieke legitimering van Europese besluitvorming.
 
 De voorzitters van de vaste commissies zijn van mening dat het uitgangspunt
van het instrument moet zijn om een politiek debat over Europese wetgevende
voorstellen te stimuleren. Vanuit die grondgedachte bepleitten de voorzitters
van de genoemde vaste commissies om de procedure voor het parlementaire behandelvoorbehoud
zo dicht mogelijk bij de vaste commissies te houden alsook de procedure zo
licht en eenvoudig mogelijk in te richten. Waar maar enigszins mogelijk moet
worden aangesloten bij de bestaande reguliere procedures van de Kamer. In
de ogen van de voorzitters zal dat het draagvlak voor en het gebruik van het
instrument bevorderen. De voorzitters constateerden in dit licht dat de TGCS-procedure,
met commissies die aan elkaar doorgeleiden en per brief met elkaar communiceren,
door hen als te technocratisch en procedureel omslachtig wordt beschouwd.
 
 De voorzitters onderschreven het nut van een selectie vooraf op basis
van het jaarlijkse Wetgeving- en Werk Programma van de Europese Commissie,
opdat deze een brede discussie over de prioriteiten voor het komende jaar
faciliteert, mits daarbij wel uitdrukkelijk de flexibiliteit bestaat om nieuwe
voorstellen alsnog later in het jaar te betrekken.
 
 Europese wetgevende voorstellen zouden in hun ogen direct op de agenda
van de procedurevergadering van de betreffende vaste commissie kunnen worden
geplaatst, zoals ook alle regeringsstukken automatisch geagendeerd worden.
In de ogen van de voorzitters is een tussenkomst van een regiecommissie in
dat eerste stadium, direct na publicatie van EU-voorstellen in Brussel, niet
strikt noodzakelijk. De voorzitters menen dat dit de snelheid van handelen
aanmerkelijk zal versnellen, maar daarnaast ook het ownership zal vergroten door de selectieverantwoordelijkheid zo dicht mogelijk
bij de Leden in de vaste commissies te leggen.
 
 Enkele voorzitters gaven aan er een voorstander van te zijn alle voorstellen
van de Europese Commissie op een betreffend vakgebied die recent zijn verschenen,
op een procedurevergadering te agenderen opdat er een volledig overzicht van
alle wetgeving mogelijk wordt per commissie en op basis waarvan ad hoc prioritering
mogelijk is. In de ogen van de voorzitters ontstaat daardoor een beter inzicht
in het totaal van EU-voorstellen op het betreffende vakgebied.
 
 De voorzitters van de vaste commissies bepleitten een lichte en eenvoudige
procedure voor de behandeling van voorstellen. Zij onderschreven de toegevoegde
waarde van de stafnotities van de EU-staf van de Tweede Kamer, met name om
een snel begrip en een snelle analyse van het voorstel te krijgen. Zij zouden
graag zien dat alle EU-voorstellen op het betreffende vakgebied van de vaste
commissie aan die commissie wordt voorgelegd met een beknopte stafnotitie
over de belangrijkste aspecten van het EU-voorstel. Afhankelijk van de behoefte
van de vaste commissie zou in een volgende stadium een uitgebreidere stafnotitie
kunnen volgen.
 
 Vanuit het oogpunt van een lichte en eenvoudige procedure alsook vanuit
de wens om EU-voorstellen direct in de betreffende vaste commissie te agenderen,
spreken de voorzitters ook een voorkeur uit voor het gezamenlijk behandelen
van zowel de politieke oordeelsvorming (waar het parlementair behandelvoorbehoud
op ziet) alsook de toetsing op subsidiariteit en proportionaliteit. Een onderscheid
in behandeling zou in hun ogen gekunsteld zijn; in de praktijk blijkt dat
in de vaste commissies veel Leden nu ook al met veel politiek inhoudelijke
argumenten komen bij de TGCS-toets. In de ogen van de voorzitters van de vaste
commissies zou een geïntegreerde behandeling de meest efficiënte
wijze van behandeling van EU-voorstellen zijn in vaste commissies.
 4.4 Gesprekken met de griffiers van de vaste commissies
VROM, EZ, Financiën en Justitie van de Tweede Kamer
 In mei en juni 2009 werden gesprekken gevoerd met de griffiers van de
vaste commissies voor VROM, EZ, Financiën en Justitie van de Tweede Kamer.
 
 Tijdens deze gesprekken meenden de griffiers dat het welslagen van het
instrument van een parlementair behandelvoorbehoud in belangrijke mate afhankelijk
is van de vorm van het instrument en de inbedding ervan in de bestaande werkwijze
van de Tweede Kamer. Bovendien dient het proces vooral politiek van aard te
zijn. Ter vergelijking gaven de griffiers aan de huidige TGCS-procedure als
te technocratisch te ervaren, waardoor deze een politieke discussie in de
weg staat.
 
 Vanwege het politieke karakter gaven de griffiers een voorkeur aan een
integrale toetsing. Het verdient in hun ogen de voorkeur om de toetsing op
aspecten van subsidiariteit en proportionaliteit gelijktijdig en in een slag
met de politieke oordeelsvorming in het kader van het parlementair behandelvoorbehoud
te laten plaatsvinden. Onder de erkenning dat het om geheel verschillende
grootheden gaat, ervaren griffiers dat in de praktijk blijkt dat Leden in
vaste commissies politieke argumenten en inhoudelijke elementen al inbrengen
in de TGCS-toets. Een geïntegreerde behandeling zou in hun ogen wellicht
de discussie over subsidiariteit en proportionaliteit aspecten zuiverder maken,
omdat de politieke argumenten van fracties/Leden via het parlementair behandelvoorbehoud
een plaats krijgen in het debat.
 
 Daarnaast zagen de griffiers vooral ook een praktisch argument voor een
integrale toetsing, namelijk dat een vaste commissie zich slechts een maal
over een EU-voorstel hoeft te buigen en dat dan ook in een keer grondig kan
doen, met medeneming van alle aspecten (een politiek oordeel, en een oordeel
over subsidiariteit en proportionaliteit). Gescheiden behandeling zou tot
verwarring en verwaterde discussies kunnen leiden.
 
 Wat betreft het al dan niet selecteren van voorstellen vooraf, achtten
de griffiers het wenselijk dat er vooraf een selectie wordt gemaakt op basis
van het Wetgeving- en Werk Programma van de Europese Commissie (zoals dat
nu ook al ieder jaar in november gebeurt ten behoeve van selectie op prioritaire
dossiers en TGCS-selectie), waarbij er in de loop van het jaar de flexibiliteit
is om voorstellen toe te voegen naar gelang politieke behoefte en/of actualiteit.
In de ogen van de griffiers draagt een selectie vooraf (in november) bij aan
het creëren van het noodzakelijke overzicht over het pakket van EU-voorstellen
dat het komende jaar verwacht kan worden, en zal dit de oriëntatie op
de hoofdlijnen van het EU-debat bevorderen.
 
 Voorts achtten griffiers het dienstig de procedure voor het gebruik van
het parlementair behandelvoorbehoud zo licht mogelijk te houden; dit komt
de snelheid van behandeling alsook de politieke oordeelsvorming door fracties/Leden
ten goed. De griffiers ervaren de TGCS-behandelwijze met pre-adviezen, stafnotities
en brieven van de TGCS naar de vaste commissies en vice versa, al dan niet
gevolgd door herziene adviezen en «conciliatie»-gesprekken als
te zwaar, te bureaucratisch en te langdurig.
 
 Om die reden ook adviseerden de griffiers dat de EU-staf nieuwe Europese
wetgevende voorstellen van een korte annotatie voorziet. In hun ogen dienen
deze annotaties in de vorm van beknopte EU-stafnotities kort en bondig te
zijn, en dienen zij de politieke oordeelsvorming te faciliteren (vergelijkbaar
met een wetgevingsrapport zoals deze voor nationale wetgeving
wordt opgesteld). Door de griffiers werd gepleit voor een vast stramien dat
zou dienen te worden gehanteerd, waarin alle relevante elementen zijn opgenomen
ten behoeve van de politieke oordeelsvorming door de Kamer. Daarmee wordt
een meer herkenbaar en handelbaar stramien gecreëerd.
 
 In de gesprekken met de griffiers kwam naar voren dat de procedurevergadering
niet (altijd) de meest geschikte plaats is voor bespreking van de politieke
oordeelsvorming over Europese voorstellen. Zij suggereerden dan ook dat waar
er evident een brede steun is in een vaste commissie voor een parlementair
behandelvoorbehoud, dit via een besluit van de procedure vergadering kan worden
geconstateerd. Indien er echter duidelijke verschillen van mening bestaan,
zou het meer geëigend zijn om over het Europese wetgevende voorstel een
schriftelijk overleg te voeren dan wel een inbrengvergadering te organiseren,
opdat via die wijze de verschillende visies geïnventariseerd kunnen worden
en deze vervolgens als basis voor verdere discussie kan dienen.
 
 Wat betreft het tijdig krijgen van het kabinetstandpunt in de vorm van
het BNC-fiche (of anderszins) oordeelden de griffiers dat het enerzijds nuttig
kan zijn tijdig het kabinetsstandpunt te kennen en dat te kunnen meewegen,
maar dat anderzijds de eigen politieke oordeelsvorming van de Kamer erbij
gebaat is om nog niet over het kabinetstandpunt te beschikken.
 
 De griffiers waren van mening dat transparantie tussen Kamer en regering
over de selectie van voorstellen en het al dan niet plaatsen van een parlementair
behandelvoorbehoud wenselijk is. Een dergelijke transparantie kan bijdragen
aan een betere en meer gerichte informatievoorziening van de regering aan
de Kamer, welke op haar beurt weer dienstig kan zijn aan het voeren van een
goed geïnformeerd debat.
 
 Wat betreft de duur van het behandelvoorbehoud adviseerden de griffiers
om zo dicht mogelijk bij de bestaande werkwijze van de Kamer te blijven. In
hun oordeel verdiende het de voorkeur het traject van het parlementair behandelvoorbehoud
af te ronden met het politieke debat en de eventueel te maken afspraken in
de periode van 4 weken na plaatsing ervan. Vervolgens is het dan aan de Kamer
om al dan niet haar politieke oordeel in een regulier, bestaand kamerinstrument
vast te leggen, bijvoorbeeld via een motie.
 
 Tot slot wat betreft de regiefunctie. In de ogen van de griffiers is het
wenselijk dat in de eerste fase van 2 maanden er een coördinerende regierol
is van de vaste commissie voor Europese Zaken ter ondersteuning van de inhoudelijke,
politieke oordeelsvorming door de respectieve vaste commissies en ter begeleiding
van de procedurele afhandeling naar de Kamer in plenaire zitting. In de tweede
fase (de periode van 4 weken na plaatsing van het formele parlementaire behandelvoorbehoud)
zouden de respectieve vaste commissies de primaire verantwoordelijkheid moeten
dragen, met de vaste commissie voor Europese Zaken meer op de achtergrond.
 
 In procedurele zin wierpen de griffiers het aspect van kamer recessen
op. Hoewel daar in de Rijkswet niet op wordt ingegaan, achtten de griffiers
het wenselijk dat er een duidelijke procedure met de regering wordt vastgelegd
inzake opschorting van eventuele termijnen. Met name rond het zomerreces is
dit relevant.
 
 Voorts adviseerden de griffiers om voorafgaand aan de inwerkingtreding
van het parlementair voorbehoud de vaste commissies een helder en duidelijk
model aan te reiken, inclusief een uitwerking van de opties die vaste commissies
hebben voor de informatie-uitwisseling en de afspraken met de regering, zoals
deze zijn voorzien in artikel 4.3 van de Rijkswet.
 5. Analyse van vergelijking met nationale parlementen
van andere EU-lidstaten
 5.1 Inleiding: algemene bevindingen
 De wijze waarop de nationale parlementen van de EU-lidstaten Europese
wetgevende voorstellen behandelen is van land tot land verschillend. In het
BOR-rapport Mandaat als middel voor parlementaire betrokkenheid
bij Europese wetgeving (26 november 2007) werd al een vergelijkend
onderzoek gedaan naar de systemen van enkele geselecteerde nationale parlementen
in andere EU-lidstaten.
 
 In 2005 is in COSAC-verband het volgende overzicht opgesteld over de wijze
waarop de nationale parlementen van de toen nog 25 EU-lidstaten EU-voorstellen
behandelen en welke bevoegdheden zij daarbij hebben.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Member State 
 Functions of European Affaires Committee 
 Scrutiny reserve 
 Involvement
of sectoral committees in scrutiny 
 
 
 
 
 Austria - Nationalrat
 Deciding on mandates for government on behalf of the plenary.
 Yes, as part of the mandating process. 
 May organise debates on annual and multi-annual programmes of the Council
and the Commission.
 
 
 Austria - Bundesrat 
 Deciding on mandates on behalf of the plenary, but can decide to report to
the plenary that then decides.
 Yes, as part of
the mandating process. 
 
 
 
 Belgium - Chamber and Senate 
 To coordinate and promote parliamentary scrutiny of the European decision-making
procedures. 
 No 
 Yes.
Organise hearings on subject matters including European affairs and ask government
to provide information on such issues within their competences.
 
 
 Cyprus 
 To scrutinise
actions of the executive falling within the ambit of European affairs. Invite
ministers to answer questions. 
 No 
 
 
 
 Czech Republic - Chamber of Deputies
 To scrutinise EU draft acts. May submit opinions to the governments,
which are not binding, must be taken account. May relay proposals to sectoral
committees. 
 Yes 
 May
submit opinions to government after referral from European Affairs Committee. 
 
 
 Czech Republic - Senate 
 Responsible for the Senate’s supervision of government’s voting
on EU proposals in the Council and the examination of EU proposals and other
important EU documents. 
 Yes – but limited
to 35 days 
 Sectoral committees can be asked to
deliver opinions. 
 
 
 Denmark 
 General scrutiny
of EU matters and mandating government before Council votes on directives
and important regulations. 
 Yes, as part of the
mandating process. 
 May deliver opinions on EU
proposals or call ministers to appear before the committees. 
 
 
 Estonia 
 To mandate the
government 
 Yes, as part of the mandating process. 
 May give their opinions on EU draft legislation 
 
 
 Finland 
 To mandate the
government on the basis of proposals of sectoral committees. 
 Yes, as part of the mandating process. 
 Carry out detailed scrutiny of EU proposals and draw up proposals for a national
position 
 
 
 France - Senate 
 To systematically
examine draft EU proposals. May adopt a proposal for a resolution, which may
be adopted either by the competent sectoral committee or the plenary of the
Senate. 
 Yes 
 May examine
proposals and draft resolutions referred to them by the European delegation. 
 
 
 France - National Assembly 
 To exercise political scrutiny of EU draft legislation and government European
activities. Keep deputies of Assembly informed on EU matters. May vote on
draft resolutions on European texts which are submitted to a sectoral committee. 
 Yes
 May examine proposals
for resolutions of the European delegation, which they may adopt, amend or
reject. 
 
 
 Germany - Bundestag
 
 No 
 Sectoral committees are
responsible for dealing with EU items relating to specific, technical aspects
of EU legislation.
 
 
 Germany - Bundesrat 
 To examine and discuss all EU documents from the Council and the Commission
that are important for the federal states. 
 
 May draw up recommendations concerning EU proposals to
be submitted to the European affairs committee. 
 
 
 Greece 
 May submit advisory
opinions to government on any issue within the field of its competence. 
 No 
 Discuss EU proposals and
adopt advisory opinions on issues within the field of their competence. 
 
 
 Hungary
 To examine draft
EU legislation and influence the government’s position on these. Can
decide on behalf of the plenary 
 No 
 May express opinions on EU draft proposals 
 
 
 Ireland 
 The Sub-Committee
on European Scrutiny, which is a Sub-Committee of the Joint Committee on European
Affairs, receives and scrutinises information on legislative proposals and
other documents as they arise.
 No formal scrutiny
reserve 
 Examine EU proposals referred to by the
Sub-Committee on European Scrutiny. 
 
 
 Italy Chamber of Deputies
 May examine EU draft legislative acts and refer them to sectoral committees
for consideration accompanied with an opinion of the European affairs committee.
Yes, but limited to 20 days if the Chamber does not express its view 
 May consider EU draft legislative proposals and express
their opinion on them upon referral by the European affairs committee. 
 
 
 
 Italy- Senate 
 To examine
EC draft measures and national measure compliance with EU draft legislation. 
 Yes, but limited to 20 days if the Chamber does
not express its view 
 May issue opinions on EU
draft measures if requested by the European affairs committee. 
 
 
 Latvia 
 To approve negotiation
positions of government 
 No 
 Plans to involve sectoral committees (mid 2005) 
 
 
 Lithuania 
 To express
Seimas’ opinions to the government on EU proposals 
 Yes, as part of the mandating process. 
 To participate
in the process of the preparation and evaluation of EU proposals and submit
conclusions to the European affairs committee, FAC or the Chamber 
 
 
 Luxembourg 
 In charge
of dossiers within the limits of its competence (European affairs, foreign
affairs, defence, development and immigration) 
 No 
 Yes within the limits of their competence 
 
 
 Malta 
 To analyse and
oversee that the explanatory memoranda from government reflect the political,
economic and social effects 
 Yes, less binding 
 No
 
 
 Netherlands - House of Representative 
 Control of government with respect to broader, more general and
horizontal developments in EU + institutional affairs. May advice sectoral
committees. 
 No, but there are special rules in
the area of Justice and Home Affairs
 Controlling
government with regards to developments in Brussels within their own policy
field and Council. 
 
 
 Netherlands - Senate
 To examine all commission proposals. May refer a proposal to a sectoral committee
for further consideration 
 No, but special rules
in the area of Justice and Home Affairs 
 May express
opinion to government or ask written questions or organise plenary debate
with participation of government. 
 
 
 Poland - Sejm 
 May express
opinion on legislative proposals of the EU on which the government must base
its position in the Council. 
 Yes, as part of the
mandating process. 
 No 
 
 
 Poland - Senate 
 To take
positions and express opinions on legislative proposals and other important
EU documents. Ask sectoral Committees for advice 
 Yes, as part of the mandating process.
 Give advice
on an EU matter to European affairs committee upon referral. 
 
 
 Portugal 
 Evaluate all
the subjects of interest to Portugal within the framework of the European
institutions or of the cooperation between member States of the European Union,
in particular the activities of the Government with reference to those affairs 
 No
 The sectoral committees
may issue formal opinions on EU proposals or orientation documents if so requested
by the Committee on European Affairs. 
 
 
 Slovakia 
 To adopt binding
positions for government
 Yes, as part of the mandating
process. 
 May be asked to give their opinion to
government position. 
 
 
 Slovenia - National Assembly 
 To discuss and formulate position of National Assembly
 No 
 Yes 
 
 
 Slovenia - National Council 
 
 No 
 No
 
 
 Spain - Congress and Senate 
 To be informed on EU legislative proposals and organise debates on these.
Table report on any EU matter 
 No 
 – 
 
 
 Sweden 
 To formulate a
mandate for the government 
 Yes, as part of the
mandating process. 
 Monitor EU business in their
respective subject area. 
 
 
 United Kingdom - House of Commons 
 To report to the House on the legal and political importance
of each EU document, to decide which should be debated in a standing committee
or in the house 
 Yes 
 Examine EU matters on their own initiative 
 
 
 United Kingdom - House of Lords 
 To consider European Union documents and other matter related to the EU together
with its seven sub-committees 
 Yes 
 No
 
 
 
 
 
 Uit dit overzicht blijkt dat een grote variëteit aan behandelvormen
bestaat tussen de nationale parlementen van de EU-lidstaten. Bovendien zegt
het gekozen model nog niet iets over de daadwerkelijke toepassing ervan.
 5.2 Behandeling van Europese wetgevende voorstellen
in de nationale parlementen van het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Denemarken,
Tsjechië, Finland en Oostenrijk
 Om een beter inzicht te krijgen in de wijze waarop nationale parlementen
in een aantal ander EU-lidstaten de behandeling van Europese wetgevende voorstellen
hebben geregeld, is hun werkwijze nader onderzocht. Daarbij is niet zozeer
naar het concept, maar vooral naar de praktische ervaringen gekeken. Als referentiekader
is gekeken naar de nationale parlementen van het Verenigd Koninkrijk, Duitsland,
Denemarken, Tsjechië, Finland en Oostenrijk.
 
 In de periode van 3–29 april is daartoe via de permanent vertegenwoordiger
van de Staten-Generaal in Brussel de volgende set vragen voorgelegd aan deze
parlementen:
 
 1. Welke is de reikwijdte van het behandelvoorbehoud in uw parlement?
Behelst het de subsidiariteittoets, een toetsing op proportionaliteit of een
inhoudelijke toetsing, of een mix van deze elementen?
 2. Welke voorstellen worden door uw parlement onderwerpen aan een
toetsing: alle wetgevende voorstellen of een selectie? En in geval van een
selectie, welke criteria worden daartoe gehanteerd?
 3. Welke commissie in uw parlement is eerstverantwoordelijke voor
de toetsing van Europese voorstellen: de vaste commissie Europese Zaken of
de vaste commissies op de betreffende beleidsterreinen? In geval de vaste
commissie Europese Zaken eerstverantwoordelijk is, hoe worden
in uw parlement dan de woordvoerders in vaste commissies betrokken bij de
oordeelvorming?
 4. Vindt de besluitvorming over de toetsing van Europese voorstellen
in uw Parlement plaats op het niveau van commissie(s) of door de plenaire
vergadering van uw Parlement?
 5. Kunt u – indien beschikbaar – een schematisch overzicht
van de behandeling van Europese wetgevende voorstellen door uw parlement verstrekken,
in het bijzonder van de eerste periode na de verschijning van de voorstellen?
Kunt u het onderdeel van het Reglement van Orde van uw Parlement sturen waarin
de toepassing door uw Parlement van het behandelvoorbehoud is uitgewerkt en
vastgelegd?
 6. Kunt u een oordeel geven hoe de feitelijke werking van uw systeem
in de praktijk wordt ervaren wat betreft de parlementaire behandeling en de
relatie tussen uw Parlement en uw regering.
 7. Gaat naar uw oordeel van het behandelvoorbehoud in uw systeem
een preventieve werking uit, c.q. wordt naar uw oordeel uw parlement uitgebreider
en vollediger vooraf geïnformeerd bij die voorstellen die onder de toetsing
van uw Parlement vallen?
 
 Uit de verkregen antwoorden op bovenstaande vragen komt geen eenduidig
beeld hoe andere nationale parlementen de controle op EU-besluitvorming aanpakken.
Onderstaand is een beknopte beschrijving van de parlementaire behandeling
van EU-voorstellen opgenomen.
 
 Vooropgesteld zij daarbij dat de werkwijze en procedure van nationale
parlement in de verschillende EU-lidstaten zich moeilijk laat vergelijken.
Er zijn grote verschillen in politieke cultuur en bestuurlijke systemen tussen
de EU-lidstaten die van invloed zijn op de relatie regering-parlement in lidstaten.
In sommige lidstaten ligt een grotere nadruk op de controlerende taak van
het parlement, in andere op de wetgevende taak en in weer andere op de volksvertegenwoordigende
kant. Voorts bestaat er een wezenlijk verschil tussen het hebben van formele
bevoegdheden (soms constitutioneel geregeld) en het daadwerkelijk uitoefenen
daarvan in verschillende EU-lidstaten. Sommige parlementen die «op papier»
over aanzienlijke bevoegdheden beschikken, blijken die bevoegdheden zeer beperkt
te gebruiken in de dagelijkse politieke praktijk. En ook de wijze van nationale
behandeling van wetgevende EU-voorstellen verschilt en is bepalend in de wijze
waarop parlementen met EU-voorstellen omgaan. Zo kent het VK sinds haar toetreding
tot de EU in 1973 het zogenaamde mandatering systeem, waardoor EU-voorstellen
per ministeriële regeling worden omgezet in Britse wetgeving. Omdat een
parlementaire betrokkenheid dientengevolge in de implementatiefase in het
VK niet bestaat, ligt in het Britse parlementaire systeem de politieke betrokkenheid
in de beginfase van de EU-besluitvorming.
 
 
 Een vergelijking van de behandeling, werkwijze en procedures
door nationale parlementen van andere EU-lidstaten inzake wetgevende Europese
voorstellen geeft weliswaar een nuttig vergelijkingskader, maar geeft onvoldoende
basis voor integrale toepassing in het Nederlandse model en door de Tweede
Kamer. Reden daarvoor ligt in de aanmerkelijke verschillen die tussen de verschillende
EU-lidstaten bestaan in termen van politieke cultuur, bestuurlijke model,
formele (soms ook constitutionele) bevoegdheden, wetgevingspraktijk bij nationale
implementatie en daadwerkelijk gebruik van instrumenten.
 
 • Het Verenigd Koninkrijk
 In het Britse Lagerhuis worden alle EU documenten onderworpen aan de toetsing;
bij het Hogerhuis maakt de voorzitter van de EU-commissie een schifting. Het
Lagerhuis heeft de European Scrutiny Select Committee die de
EU voorstellen toetst, in het Hogerhuis zijn dat verschillende EU subcommittees
voor de verschillende beleidsterreinen.
 
 Bij deze toetsing worden zowel de subsidiariteitvraag als de inhoudelijke
aspecten meegenomen. In de regel stuurt de Britse regering binnen 3 à
4 weken een standpunt naar het Britse parlement (vergelijkbaar met het Nederlandse
BNC-fiche). Als de parlementaire behandeling van een Europees voorstel nog
niet is afgerond, kan het Britse parlement de regering weerhouden om in te
stemmen met wetgeving in de Raad. De start van de procedure vindt plaats op
commissieniveau, en vervolgens beslist de commissie of een onderwerp plenair
wordt afgehandeld.
 
 In het Hoger- en Lagerhuis verandert met het in werking treden van het
Verdrag van Lissabon weinig in de bestaande procedure voor de behandeling
van EU-voorstellen.
 • Duitsland
 De Bondsdag beoordeelt alle aspecten van voorstellen. De regering (coördinatie
ligt bij Ministerie van economische zaken) stuurt alle voorstellen naar de
Bondsdag. Een ambtelijke dienst van de Bondsdag beoordeelt de voorstellen
en stuurt deze met een aanbeveling naar de politieke partijen die zitting
hebben in de Bondsdag. De fracties kunnen de voorstellen dan agenderen voor
commissie-vergaderingen. Commissies kunnen dan een rapport of opinie opstellen,
of een vergadering beleggen met de verantwoordelijke minister. Er is geen
speciale procedure voor de subsidiariteitstoets, die gaat volgens dezelfde
procedure als de voorstellen in het algemeen. Wel is er een speciale procedure
voor de 3e pijler onderwerpen (JBZ), vergelijkbaar met die van het Nederlandse
parlement, dus met voorafgaande instemming.
 
 In principe worden alle EU-voorstellen in behandeling genomen via de hierboven
beschreven wijze: ambtelijk advies, politieke fracties en daarna al of niet
behandeling in een vaste commissie. De vaste commissies hebben een bepalende
rol bij de behandeling van Europese onderwerpen op hun vakgebied, welke is
geregeld in het Reglement van Orde van de Bondsdag (artikel 93a). Als een
vaste commissie besluit tot een resolutie, dan dient deze te worden vastgesteld
door de plenaire vergadering van de Bondsdag.
 
 Wat betreft de informatie voorziening aan het parlement is een overeenkomst
tussen het parlement en de Duitse regering afgesloten. Deze overeenkomst betreft
ook de toegang tot documenten. In de praktijk kan de Bondsdag beschikken over
alle documenten die door de Duitse PV-EU naar Berlijn worden gestuurd (verslagen
van werkgroepen, Coreper etc.). Uit een recente evaluatie van dat systeem
door het Duitse parlement bleek dat men tevreden is over de informatiestroom
van de regering, hoewel nog verbetering gewenst is waar het Restreint documenten
betreft.
 • Uitspraak Duitse Constitutionele Hof (30 juni
2009)
 Het Duitse Constitutionele Hof (Bundesverfassungsgericht) heeft op 30 juni
2009 haar vonnis geveld over het Verdrag van Lissabon in een procedure die
door enkele parlementariërs was aangespannen. Het Hof oordeelde dat het
Verdrag niet in strijd is met de Duitse Grondwet en dat de goedkeuringswet
bij het Verdrag daarom rechtsgeldig is. Wel heeft het Hof grondwettelijke
bezwaren geconstateerd in een implementatiewetsvoorstel bij het Verdrag. Met
name de positie van de beide kamers van het Duitse parlement (de Bondsdag
en de Bondsraad) is onvoldoende gegarandeerd in de wet, oordeelt het Hof.
Het Hof stelt dat eerst aanvullende wetgeving nodig is, voordat
de Duitse president het Verdrag daadwerkelijk kan ratificeren.
 
 Uitgangspunt van het Duitse Hof in haar argumentatie is dat ook onder
het Verdrag van Lissabon de Europese Unie een verbond van onafhankelijke landen
blijft; er is geen sprake van de vorming van een federale staat. Voorts stelt
het Hof dat het de Europese Unie onder meer schort aan democratische legitimatie,
met name wat het Europees Parlement betreft. Het EP is, zo stelt het Hof,
niet het vertegenwoordigend lichaam van een soeverein Europees volk, maar
slechts de vertegenwoordiging van de volkeren van de lidstaten.
 
 De bezwaren van het Hof zijn met name gericht tegen het gebrek aan bevoegdheden
die zijn toegedeeld aan het parlement waar het de zogenaamde passerelle bepalingen
betreft die een overgang van besluitvorming bij unanimiteit naar besluitvorming
bij gekwalificeerde meerderheid. Het grootste kritiekpunt is dat het Verdrag
mogelijkheden creëert om het EU-verdragsrecht te wijzigen, zonder dat
daar een expliciete nationale goedkeuringsprocedure voor nodig is. Slechts
de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de EU (waarin
alle lidstaten zijn vertegenwoordigd) zouden bepaalde besluiten kunnen nemen
om besluitvorming met eenparigheid van stemmen te vervangen door meerderheidsbesluitvorming.
Dit raakt volgens het Hof direct aan de nationale bevoegdheden. Het vindt
dan ook dat de Duitse wetgeving zo moet worden aangepast, dat de Bondsdag
en de Bondsraad worden geraadpleegd voor de Duitse vertegenwoordiger in de
Raad zijn of haar goedkeuring geeft. Overigens is deze discussie in Duitsland
niet nieuw; ook in 1993 heet het Duitse Constitutionele Hof naar aanleiding
van de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht al gewezen op de noodzaak
van een goede borging van de parlementaire controle op EU-besluitvorming.
 
 Overigens voorziet het Verdrag van Lissabon zelf al in een dergelijke
waarborg: Onder het Verdrag van Lissabon kan een nationaal parlement bezwaar
maken tegen een hierboven bedoeld besluit van de Raad om een passerellebepaling
uitvoering te geven. In de praktijk betekent dit dat straks 1 nationaal parlement
kan eisen dat de geldende unanimiteitsregel in de Raad noodzakelijk is en
gehandhaafd dient te blijven, en daarmee dus de facto een veto uitspreekt
op de overgang van unanimiteit naar besluitvorming bij gekwalificeerde besluitvorming.
Met haar vonnis creëert het Duitse Constitutionele Hof dus een extra
waarborg voor het Duitse parlement in haar relatie tot de Duitse regering.
 
 In de ogen van de rapporteurs toont de discussie in Duitsland en de eis
van de Duitse rechters tot een versterkte parlementaire controle op EU-besluitvorming
aan dat de Tweede Kamer zijn huiswerk wel en tijdig heeft gedaan door de handhaving
in beperkte vorm van het instemmingsrecht (amendement Ormel c.s.) en de introductie
van een parlementair behandelvoorbehoud (amendement Wiegman c.s.).
 • Denemarken
 De reikwijdte van het behandelvoorbehoud is een mix van toetsing op subsidiariteit,
proportionaliteit en inhoudelijke/politieke oordeelsvorming. Subsidiariteit
speelt hierin een belangrijke rol omdat nationale parlementen volgens het
EU-Verdrag een mening gevraagd wordt.
 
 Alle Europese wetgevende voorstellen worden onderworpen aan een toetsing.
Dit gaat volgens een systeem die vergelijkbaar is met het Nederlandse, waarbij
het ministerie het parlement van informatie voorziet (o.a. op
het gebied van subsidiariteit). De «fiches» worden wel in de loop
van de procedure bijgesteld, dus als er substantiële wijzigingen zijn
met betrekking tot het voorstel, bijvoorbeeld als gevolg van amendementen
in het EP, dan wordt aan het parlement een aanvullend«fiche» toegezonden
door de Deense regering.
 
 De commissie voor Europese Zaken is eerstverantwoordelijk in het Deense
model. Deze kan, indien de materie te specialistisch van aard wordt bevonden,
of indien zij van mening is dat dit noodzakelijk is, een vakcommissie inschakelen.
De vakcommissie kan ook zelf besluiten om betrokken te willen worden. Het
kan voorkomen er dan een gezamenlijke vergadering van beide commissies plaatsvindt.
 
 De commissie voor Europese Zaken van het Deense parlement neemt een bijzondere
plaats in. De commissie vormt een afspiegeling van het parlement en neemt
derhalve de besluiten. Er komt dus geen plenaire vergadering aan te pas, ook
niet als de betrokken minister een mandaat wordt opgelegd. Dit mandaat heeft
als gevolg dan een minister is gebonden aan de wil van het parlement bij stemmingen
in de Raad. Indien het voorkomt dat de minister bij het stemmen met een gekwalificeerde
meerderheid in EU-overleg overstemd wordt, dan is dit niet problematisch.
 
 Het systeem wordt door het Deense parlement als succesvol ervaren. Wel
zouden de Denen graag samenwerken met andere nationale parlementen, bij voorkeur
buiten de gestaalde kaders als COSAC om. Deze vrijwillige samenwerking zou
niet geïnstitutionaliseerd moeten worden in Deense ogen.
 
 Zeker gezien het mandaat, dat het parlement te allen tijde aan de minister
kan opleggen, heeft het Deense parlement een sterke positie verworven. In
het Deense parlement vindt elke vrijdag een overleg plaats met de verantwoordelijke
bewindslieden waarbij de inzet van de regering bij Brussels overleg wordt
besproken. Het betreft dan niet alleen de Raden, maar ook de ambtelijke overleggen
zoals Coreper en werkgroepen. De regering heeft er baat bij dat het parlement
goed geïnformeerd is.
 Daarnaast overlegt het Deense parlement ook wekelijks met de Deense EP-leden,
waarbij dossiers waarover in Brussel wordt onderhandeld worden besproken.
 • Tsjechië
 De Senaat is meer actief in de toetsing van EU-voorstellen dan de Kamer.
De hier beschreven procedure betreft dan ook primair de Senaat. De gebruikelijke
procedure voor de behandeling van EU-wetgeving, met een standaard behandelingsvoorbehoud,
blijft gehandhaafd naast de nieuwe specifieke procedure. De standaard procedure
houdt in dat de regering haar standpunt ten aanzien van een bepaald Europees
voorstel aan beide Kamers stuurt, en dat daarover wordt gedebatteerd in de
EU- of de betreffende vakcommissie. Die discussie vindt in de regel plaats
met een politiek adviseur van de minister, die de procedure binnen de regering
heeft gevolgd. De staf van de EU commissie heeft toegang tot een interne data-base
van de regering waar de EU documenten op te vinden zijn.
 
 De uitkomst van dit overleg is niet een bindend mandaat van de commissie,
maar in de praktijk houdt de regering wel rekening met de positie van het
parlement omdat ze legitimiteit zoekt. De regering rapporteert ook weer terug
aan de Kamers. Er kan ook een resolutie worden aangenomen, maar die moet via
de plenaire vergadering lopen. Omdat de senaat maar af en toe plenair vergadert,
is dat niet altijd een snelle oplossing.
 
 Bij de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon introduceren de Tsjechische
Senaat als ook de Kamer van Volksvertegenwoordigers in hun Reglement van Orde
een «compensatie clausule» die een versterkt behandelingsvoorbehoud
introduceert op bepaalde terreinen. Deze procedure
wordt door het Tsjechische parlement gezien als een compensatie voor het verlies
van bevoegdheden van nationale parlementen onder het Verdrag van Lissabon
met de introductie van passerelles en flexibiliteitclausules. De wijziging
van het Reglement van Orde is op 6 mei in de Senaat behandeld, samen
met de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon. De Tsjechische Kamer van
Volksvertegenwoordigers heeft de behandeling al afgerond.
 • Finland
 In Finland wordt een onderscheid gemaakt tussen EU-voorstellen die binnen
de bevoegdheden van het parlement vallen (op basis van de bevoegdheden die
het parlement had vóórdat Finland in 1995 lid van de EU werd),
en andere EU-voorstellen. Alleen voor die eerste categorie voorstellen geldt
een bijzonder behandelprocedure door het Finse parlement. De exacte criteria
zijn vastegelegd in de Finse Grondwet.
 
 De regering maakt voor deze EU-voorstellen binnen 2 weken een «fiche»
over het EU-voorstel en stuurt die naar de parlementsvoorzitter. Die stuurt
deze door naar de Grand Committee en naar de relevante vakcommissie. Het Finse
parlement hanteert daarbij een schiftingsmechanisme opdat de belangwekkende
EU-voorstellen worden behandeld.
 
 De vakcommissie behandelt in eerste aanleg het regeringsfiche en stuurt
haar opinie over het EU-voorstel naar de Grand Committee. Dit Grand Committee
bespreekt vervolgens de inzet van het Parlement voor een EU-Raad met de desbetreffende
minister(s). Wekelijks (in principe op vrijdag) ontvangt de Grand Committee
de ministers voor bespreking van hun inzet in de komende Raden, en doet de
Grand Committee verslag van de uitkomsten. Daarbij dient het Finse parlement
de Finse onderhandelingsinzet goed te keuren (mandaatvorm). Dit zijn besloten
zittingen. De Grand Committee neemt resoluties (vergelijkbaar met moties van
het Nederlandse parlement) aan over haar standpunt als ze dat nodig vindt.
Daar komt de plenaire kamer van het Finse parlement verder niet aan te pas.
 
 Lopende de onderhandelingen in Brussel informeert de regering het Finse
parlement met enige regelmaat het parlement over de voortgang van de onderhandelingen;
de regering kan daarbij het Parlement instemming vragen voor aanpassing van
de onderhandelingsinzet. Deze behandelingsprocedure duurt voort totdat de
onderhandelingen in EU-verband volledig zijn afgerond (EP en Raad).
 
 In het Finse systeem kan het parlement via tussenkomst van een commissie
(niet per individueel lid) alle EU-documenten opvragen, mits de betreffende
vakcommissie competent is op het betreffende dossier.
 • Oostenrijk
 In de Oostenrijkse Nationalrat bestaan twee commissies die zich met EU
zaken bezig houden: de Hoofdcommissie voor EU-aangelegenheden (Hauptausschuss)
en een Ondercommissie van deze commissie. De Hoofdcommissie heeft 27 leden
en de ondercommissie 17 vaste en 17 plaatsvervangende leden.
 
 De hoofdcommissie is verantwoordelijk voor de behandeling van Europese
zaken maar delegeert de dagelijkse praktijk naar de ondercommissie. De voorbereiding
van de Europese Top doet de Hoofdcommissie wel zelf, en ze is bevoegd om allerlei
onderwerpen naar zich toe te trekken. Maar in het algemeen doet de ondercommissie
de voorbereiding van de onderwerpen.
 
 In de praktijk is de werkwijze dezelfde in beide commissies: bespreking
met de verantwoordelijke bewindspersoon over het standpunt van de regering
met de mogelijkheid voor ieder individueel Lid om voorstellen te doen voor
een resolutie (Stellungname) waarover aan het einde van de vergadering wordt
gestemd. Daarmee kan invloed worden uitgeoefend op de onderhandelingspositie
van de Oostenrijkse regering. Oostenrijkse EP-leden kunnen als adviseur meedoen
aan de vergaderingen.
 
 In het Oostenrijkse parlement wordt in plenaire zitting weinig aan EU
Zaken gedaan: gemiddeld 1 à 2 keer per jaar vindt een plenaire vergadering
over de EU plaats. Opgemerkt zij daarbij dat het Oostenrijks parlement überhaupt
weinig in plenaire zitting bijeenkomt: slechts 2 à 3 dagen per maand.
 Bijlage 5.3 Elementaire systeemvragen
 Elementaire systeemvragen voor de uitwerking van een behandelvoorbehoud
 Om te bepalen welk model voor een behandelvoorbehoud aan de gewenste uitgangspunten
voldoet, dienen onderstaande vragen als leidraad.
 
 
 
 
 
 
 
 1 
 vorm van instrument:
alleen Tweede Kamer of samen met Eerste Kamer 
 Een behandelvoorbehoud (of een deeltraject daarvan) eigenstandig als Tweede
Kamer inrichten of een gezamenlijk instrument met de Eerste Kamer? 
 
 
 2 
 reikwijdte behandelvoorbehoud
(al dan niet selectie voorstellen) 
 Dienen alle
wetgevende EU voorstellen te worden geplaatst in het traject van het behandelvoorbehoud
of dient er een selectie gemaakt te worden? En zo ja, op basis van welke criteria
vindt een selectie plaats (vergelijkbaar met selectie voor prioriteits en
TGCS-voorstellen)?
 
 
 3 
 reikwijdte behandelvoorbehoud
(al dan niet integrale beoordeling) 
 Is het wenselijk
om een integrale toetsing op subsidiariteit, proportionaliteit en inhoudelijk
oordeel tot stand te brengen (1 geïntegreerd regime), dan wel is het
wenselijk dat de subsidiariteit-/proportionaliteitvraag gescheiden is van
de toetsing op inhoudelijke merites (parallel bestaan van het huidige «TGCS-traject»
naast een nieuw behandelvoorbehoud traject)? 
 
 
 4
 Behandelingsintensiteit 
 In welke vorm en mate wenst de Kamer de behandeling
van voorstellen onder het traject van het behandelingsvoorbehoud vorm te geven:
gelijk aan de huidige TGCS-procedure (met pre- adviezen, adviesaanvragen,
stafnotities ten behoeve van vaste commissies, formele briefwisseling tussen
de TGCS en vaste commissies; welke relatief veel tijd vraagt) dan wel een
lichtere variant (bijvoorbeeld via een nieuw standaard sjabloon met kerngegevens
en beknopte analyse)? 
 
 
 5 
 informeren regering 
 Dient de regering van de selectie van een wetgevend
voorstel voor behandelvoorbehoud op de hoogte te worden gesteld; zo ja, in
welk stadium van het proces? 
 
 
 6 
 Behandeling wetgevend
voorstel nadat het behandelvoorbehoud gemaakt is 
 In welke mate dient in de fase na de plenaire vaststelling van het behandelvoorbehoud
(wetgevend voorstel + 2 maanden) nog sprake te zijn van centrale regie en
coördinatie, of is het wenselijk dat vanaf dat moment de behandeling
zich voltrekt in de betreffende vaste commissie?
 
 
 
 
 Bijlage 5.4 Dynamische modellen
 Dynamische tabel 1: overzicht modaliteiten ten behoeve
van het vaststellen van een behandelvoorbehoud (fase: voorstel + 2 maanden)
 In onderstaand overzicht worden de verschillende alternatieven in willekeurige
volgorde aangegeven per stap (een kolom) in het proces. Het proces loopt van
links naar rechts. Per stap kan een andere variant gekozen worden. Sommige
varianten in de ene kolom hangen intrinsiek samen met een variant in een andere
kolom. Via een keuze per kolom kan modulair een model opgebouwd worden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Voorselectie wetgevende voorstellen 
 Doorverwijzing/aftrap geven voor parlementaire
behandeling na verschijnen wetgevend voorstel 
 Inhoudelijke behandeling 
 Afronding
proces behandelvoorbehoud/doorgeleiding naar plenaire vergadering Kamer 
 Vaststelling behandelvoorbehoud
 
 
 
 
 In het geheel geen selectie; alle wetgevende voorstellen
worden in beschouwing genomen. (NB:dat betreft enorm veel voorstellen, meer
dan waarover BNC-fiches verschijnen) 
 De vaste
commissies gaan direct na het verschijnen van een wetgevend voorstel aan de
slag en melden zich te gelegener tijd bij de vc EUZA indien zij een behandelvoorbehoud
willen plaatsen 
 
 Bij integrale
behandeling subsidiariteit, proportionaliteit en inhoudelijk oordeel
In de betreffende vaste commissie vindt integrale beoordeling plaats (subsidiariteit,
proportionaliteit en inhoudelijk oordeel) 
 Betreffende
vaste commissie doet een voorstel aan de Kamer (plenair) 
 
 Bij integrale behandeling subsidiariteit, proportionaliteit en
inhoudelijk oordeel Vaststelling behandelvoorbehoud door plenaire
vergadering van de Tweede Kamer (cfm art. 4.1) en informeren regering 
 
 
 Geen selectie in het jaar N-1, maar wekelijkse selectie
op basis van recente publicatie van wetgevende voorstellen 
 EUZA wordt integraal verantwoordelijk voor subsidiariteit, proportionaliteit
en inhoudelijke toetsing; de TGCS wordt opgeheven dan wel blijft voorbestaan
voor alleen het onderzoeken c.q. afstemmen met Eerste Kamer over een eventueel
gezamenlijk oordeel over subsidiariteit en proportionaliteit
 
 Bij separate behandeling inhoudelijk oordeel
enerzijds en «klassiek» TGCS-oordeel anderzijds De betreffende
vaste commissie beoordeelt een wetgevend voorstel op inhoudelijke gronden
NB: separaat daaraan beoordeelt de betreffende commissie in voorkomende gevallen
op verzoek van de TGCS de subsidiariteit en proportionaliteit
 Vaste commissie koppelt terug aan de vaste commissie EUZA, die
eventueel na bespreking een voorstel doet aan de Kamer (plenair)
 
 Bij separate behandeling inhoudelijk oordeel
enerzijds en «klassiek» TGCS-oordeel anderzijds Vaststelling
behandelvoorbehoud op inhoudelijke gronden door plenaire vergadering van de
Tweede Kamer (cfm art. 4.1) en informeren regering NB: separaat daarnaast
stelt de Kamer plenair dan in voorkomende gevallen over het zelfde wetgevende
voorstel een TGCS-oordeel vast. 
 
 
 Selectie in het jaar N-1 op basis van het WWP CIE-voorstellen
(NB: vergelijkbaar met de selectie zoals die nu voor de prioriteitsonderwerp-en
en tbv de TGCS plaatsvindt) 
 EUZA verwijst door
naar de betreffende vaste commissie, eventueel na preselectie van voorstellen;
indien relevant volgt de TGCS een parallel traject 
 
 Vaste commissie koppelt terug aan de vaste commissie EUZA
en TGCS (TK-deel), die eventueel na bespreking een voorstel doet aan de Kamer
(plenair) 
 
 
 
 
 Een Commissie (samengesteld
uit alle voorzitters van de vaste commissies) selecteert wekelijks op basis
van de recent verschenen wetgevende voorstellen en geleidt deze voor verdere
behandeling door aan de betreffende vaste commissie 
 
 Vaste commissie koppelt terug aan de Commissie van commissievoorzitters,
die eventueel na bespreking een voorstel doet aan de Kamer (plenair) 
 
 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: De commisies EUZA en ESO stellen in gezamenlijkheid een lijstvan
te volgende wetgevende voorstellen vast in jaar N-1 (NB: vergelijkbaar met
de selectie zoals die nu voor de prioriteitsonderwerpen en tbv de TGCS plaatsvindt)
 
 Gezamenlijk model met Eerste
Kamer: Een gezamenlijke vergadering van EUZA en ESO verwijst door,
eventueel na een preselectie (NB: In dit model ligt impliciet – maar
niet noodzakelijk – een integrale benadering vast, en maakt een losstaande
TGCS-toetsing overbodig) 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: Vaste commissie koppelt
terug aan de gezamenlijke vergadering van EUZA en ESO, die eventueel na bespreking
een voorstel doet aan de beide Kamers (plenair) 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: Vaststelling behandelvoorbehoud
door plenaire vergadering van beide Kamers (cfm art. 4.1) en informeren regering 
 
 
 
 
 Gezamenlijk
model met Eerste Kamer: De TGCS verwijst door, eventueel na een preselectie
(NB: mandaat TGCS wordt uitgebreid; naast subsidiariteit- en proportionaliteittoetsing
ook inhoudelijke toetsing) 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: Vaste commissie koppelt
terug aan de TGCS, die eventueel na bespreking een voorstel doet aan de beide
Kamers (plenair)
 
 
 
 
 
 Dynamische tabel 2: overzicht modaliteiten ten behoeve
van het volgen van voorstellen waarop door de Kamer(s) een behandelvoorbehoud
is geplaatst (fase: behandelvoorbehoud is geplaatst)
 In onderstaand overzicht worden de verschillende alternatieven in willekeurige
volgorde aangegeven per stap (een kolom) in het proces. Het proces loopt van
links naar rechts. Per stap kan een andere variant gekozen worden. Sommige
varianten in de ene kolom hangen intrinsiek samen met een variant in een andere
kolom. Via een keuze per kolom kan modulair een model opgebouwd worden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 Fase overleg met regering: afspraken (binnen
1 maand na het maken van het behandel-voorbehoud cfm. art. 4.3) 
 Vervolgbehandeling 
 Voorbereiden Besluitvorming (voordat de Raad tot besluitvorming overgaat)
 Vaststelling besluitvorming (bevestiging
of intrekking behandelvoorbehoud) 
 
 
 
 
 De vc EUZA en de betreffende vaste commissie overleggen
met de regering 
 De vc EUZA en de betreffende commissie
volgen het wetgevend voorstel tijdens de onderhandeling-en in de Raad en overleggen
geregeld met de regering 
 De vc EUZA vraagt de
betreffende vaste commissie om advies, en bespreekt dit vervolgens, waarna
de vc EUZA een voorstel voorlegt aan de Kamer (plenair)
 Bevestiging of intrekking behandelvoorbehoud door plenaire vergadering van
de Tweede Kamer en informeren regering 
 
 
 De vc EUZA overlegt met de regering en informeert
de betreffende vaste commissie van de uitkomst daarvan 
 De betreffende vaste commissie volgt het wetgevend voorstel tijdens de onderhandelingen
in de Raad en overlegt geregeld met de regering 
 De betreffende vaste commissie vormt een eindoordeel over de uitkomst van
de onderhandelingen over het wetgevend voorstel en informeert de vc EUZA over
haar oordeel terzake. De vc EUZA geleidt het oordeel, eventueel na bespreking,
door aan de Kamer (plenair). 
 
 
 
 De vaste commissie overlegt met de regering en informeert
de commissie EUZA van de uitkomst daarvan 
 De betreffende
vaste commissie volgt het wetgevend voorstel tijdens de onderhandelingen in
de Raad en overlegt geregeld met de regering en informeert de vc EUZA met
regelmaat 
 De betreffende vaste commissie vormt
in gezamenlijke sessie met de vc EUZA een eindoordeel over de uitkomst van
de onderhandelingen over het wetgevend voorstel en informeert de vc EUZA over
haar oordeel terzake. De vc EUZA geleidt het oordeel, eventueel na bespreking,
door aan de Kamer (plenair). 
 
 
 
 De vc EUZA overlegt met de regering 
 
 
 
 
 
 De vaste commissie overlegt met de regering 
 
 
 
 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: De commissies EUZA en ESO en de betreffende vaste commissies van
beide Kamers overleggen met de regering 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: De commissies EUZA en ESO en
de betreffende vaste commissies van beide Kamers volgen het wetgevend voorstel
tijdens de onderhandelingen in de Raad en overleggen geregeld met de regering
 
 
 Gezamenlijk model
met Eerste Kamer: De respectieve vaste commissies vormen een eindoordeel en
informeren elkaar over het eind-oordeel; in geval van afwijkende oordelen
wordt een gezamenlijk overleg belegd om te onderzoeken of een eenduidig oordeel
van beide Kamers mogelijk is.
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: Bevestiging of intrekking behandelvoorbehoud
door plenaire vergadering van beide Kamers en informeren regering; in geval
er geen overeenstemming tussen beide Kamers bestaat, dan informeren beide
Kamers afzonderlijk de regering over hun standpunt
 
 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer:
De commissies EUZA en ESO overleggen met de regering en informeren de betreffende
vaste commissies van beide Kamers van de uitkomst daarvan
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer:
De betreffende vaste commissies van beide Kamers volgen het wetgevend voorstel
tijdens de onderhandelingen in de Raad en overleggen geregeld met de regering
 
 
 Gezamenlijk model
met Eerste Kamer: De respectieve vaste commissies van beide Kamers vormen
gezamenlijk met de commissie EUZA en ESO een eindoordeel en informeren elkaar
over het eind-oordeel; in geval van afwijkende oordelen wordt een gezamenlijk
overleg belegd om te onderzoeken of een eenduidig oordeel van beide Kamers
mogelijk is. 
 
 
 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer:
De betreffende vaste commissies overleggen met de regering en informeren de
commissie EUZA van de uitkomst daarvan
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: De betreffende vaste commissie
volgt het wetgevend voorstel tijdens de onderhandelingen in de Raad en overlegt
geregeld met de regering en informeert de vc EUZA met regelmaat
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer:
De commissies EUZA en ESO vormen een eindoordeel en informeren elkaar over
het eind-oordeel; in geval van afwijkende oordelen wordt een gezamenlijk overleg
belegd om te onderzoeken of een eenduidig oordeel van beide Kamers mogelijk
is.
 
 
 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer:
De commissies EUZA en ESO overleggen met de regering
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer: De vaste
commissies van iedere Kamer volgen zelfstandig hun eigen behandeltraject
 
 
 
 
 
 
 Gezamenlijk model met Eerste Kamer:
De betreffende vaste commissies overleggen met de regering
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage 5.5 Stroomschema’s
 In vervolg op de twee onderscheiden fases zijn per fase drie ruwe stroomschema’s
opgesteld, welke in aanvulling op de elementaire vragen dienden als leidraad
bij de besprekingen van de rapporteurs met de verschillende gesprekspartners
teneinde een helder beeld te krijgen van de verschillende varianten en de
daaraan gekoppelde voor- en nadelen.
 
 Daartoe zijn de volgende stroomschema’s opgesteld:
 I Uitwerking procedure behandelvoorbehoud
 a. Model: integrale toetsing op basis van geselecteerde voorstellen
 b. Model: toetsing alle wetgevende voorstellen
 c. Model: separate toetsing behandelvoorbehoud en subsidiariteit/proportionaliteit
 II Uitwerking procedure na het besluit van de Kamer tot
het plaatsen van een behandelvoorbehoud
 a. Model: behandeling door betreffende vaste commissie met coördinerende
rol vc EUZA
 b. Model: sturende rol vc EUZA
 c. Model: sturende rol vaste commissies met de vc EUZA op afstand
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Samenstelling:
 Leden: Atsma (CDA), Van Bommel (SP), ondervoorzitter, Van der Staaij (SGP),
Waalkens (PvdA), voorzitter, Ormel (CDA), Van Velzen (SP), Nicolaï (VVD),
De Nerée tot Babberich (CDA), Van Dijk (CDA), Blom (PvdA), Eijsink
(PvdA), Van Dam (PvdA), Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD), Jonker (CDA),
Irrgang (SP), De Roon (PVV), Boekestijn (VVD), Pechtold (D66), Ten Broeke
(VVD), Gill’ard (PvdA), Van Dijk (SP), Thieme (PvdD), Wiegman-van Meppelen
Scheppink (CU), Peters (GL) en Vacature (CDA).
 Plv. leden: Jager (CDA), De Wit (SP), Van der Vlies (SGP), Vos (PvdA),
Haverkamp (CDA), Lempens (SP), Snijder-Hazelhoff (VVD), Schermers (CDA), Knops
(CDA), Jacobi (PvdA), Samsom (PvdA), Kuiken (PvdA), Teeven (VVD), Spies (CDA),
Roemer (SP), Wilders (PVV), Meeuwis (VVD), Van der Ham (D66), Van der Burg
(VVD), Besselink (PvdA), Van Leeuwen (SP), Ouwehand (PvdD), Voordewind (CU),
Vendrik (GL) en Aasted-Madsen-van Stiphout (CDA).
 
 
 Zie bijlage.
 
 
 Voor de volgende onderdelen van het Verdrag van Lissabon moet de Tsjechische
regering actief instemming zoeken van de Senaat en de Kamer: Artikel 31 3
VEU, Artikel 48 6 en 7 VEU, Artikel 81 3 van het VWEU, Artikel 153 2 VWEU,
Artikel 192.