Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27603, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

08-02-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27603 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN DEELHOOFDSTUK 1. INLEIDING§ 1.1. Algemeen§ 1.2. De aanleiding voor het wetsvoorstel§ 1.3. De nieuwe aanpak§ 1.4. Vormgeving en procedureHOOFDSTUK 2. DE RUIMTELIJKE INDELING VAN EN ROND DE LUCHTHAVEN§ 2.1. Algemeen§ 2.2. Het luchthavenindelingbesluitDe inhoud van het luchthavenindelingbesluitDe rechtsgevolgen van het luchthavenindelingbesluitDe handhaving van het luchthavenindelingbesluitDe procedure van het luchthavenindelingbesluitRechtsbeschermingSchadevergoeding§ 2.3. Nadere beschouwing van de inhoud van het luchthavenindelingbesluitExterne veiligheidGeluidbelastingHoogtebeperkingen en bestemmingen met een vogelaantrekkende
werkingWoonschepen en woonwagensIsolatiemaatregelenDe omvang en de begrenzing van het beperkingengebiedHOOFDSTUK 3. HET LUCHTHAVENLUCHTVERKEER3.1. AlgemeenDe huidige voorschriften voor het beheersen van het luchthavenluchtverkeerDe huidige wijze van handhavenDe nadelen en beperkingen van de huidige voorschriften
en van de wijze van handhavenEen vergelijking in Europees verbandEuropese ontwikkelingen in verband met het bepalen van
de geluidbelasting§ 3.2. Het luchthavenverkeerbesluitHet bijzondere karakter van het luchthavenverkeerbesluitDe inhoud van het luchthavenverkeerbesluitDe rechtsgevolgen van het luchthavenverkeerbesluitDe handhaving van het luchthavenverkeerbesluitDe procedure van het luchthavenverkeerbesluitRechtsbeschermingSchadevergoedingOverwogen alternatieven§ 3.3. Nadere beschouwing van de inhoud van het luchthavenverkeerbesluit§ 3.3.1 GeluidAlgemeenGrenswaarden en geluidbelastingindicatorenGrenswaarde voor het totaal volume van de geluidsimmissieGrenswaarden in handhavingspuntenRegels voor de beschikbaarheid van de luchthaven voor
het luchtverkeerRegels voor (het gebruik van) de luchtverkeerwegenGelijkwaardige overgang van het oude naar het nieuwe stelsel
van grenswaardenInstrumenten luchtvaartsectorHandhaving§ 3.3.2 Externe veiligheidAlgemeenGrenswaarde voor het totale risicogewichtInstrumenten sectorHandhaving§ 3.3.3 Lokale luchtverontreiniging en geurAlgemeenGrenswaarden voor de emissie van stoffenInstrumenten luchtvaartsectorHandhavingGeur§ 3.4. InformatievoorzieningHOOFDSTUK 4. OVERLEG EN ADVIES INZAKE SCHIPHOLHOOFDSTUK 5. DE GEVOLGEN VAN HET WETSVOORSTELAlgemeenFinanciële gevolgen voor de overheidGevolgen voor de luchtvaartsectorHandhavingARTIKELGEWIJZE DEELArtikel I (Wijziging Wet luchtvaart)AHOOFDSTUK 8. DE LUCHTHAVEN SCHIPHOLTITEL 8.1. ALGEMEENArtikel 8.1Onderdeel aOnderdeel eOnderdeel gOnderdeel hArtikel 8.2Artikel 8.3TITEL 8.2. DE RUIMTELIJKE INDELING VAN EN ROND DE LUCHTHAVEN§ 8.2.1. Het luchthavenindelingbesluitArtikel 8.4Artikel 8.5Eerste lidTweede lidDerde lidVijfde lidArtikel 8.6Artikel 8.7Eerste lidTweede en derde lidVierde lidArtikelen 8.8, 8.9 en 8.10§ 8.2.2. Het voorbereiden en wijzigen van het besluitArtikel 8.11Eerste lidTweede, derde, vijfde en zesde lidVierde en zevende lidTITEL 8.3. HET LUCHTHAVENLUCHTVERKEER§ 8.3.1. Het luchthavenverkeerbesluitArtikel 8.13Artikel 8.14Artikel 8.15Tweede tot en met zesde lidZevende lidArtikel 8.16Artikelen 8.17, 8.18 en 8.19Artikel 8.20Eerste tot en met vierde lidVijfde lidArtikel 8.21§ 8.3.2. Het voorbereiden en wijzigen van het besluitArtikel 8.22TITEL 8.4. DE EXPLOITATIE VAN DE LUCHTHAVENArtikel 8.24Eerste en tweede lidDerde lidArtikel 8.25TITEL 8.5. INFORMATIEVOORZIENINGTITEL 8.6. FINANCIËLE ASPECTENArtikel 8.31Eerste lidTweede lidArtikel 8.32Artikel 8.33TITEL 8.7. RECHTSBESCHERMINGArtikelen 8.34, 8.35 en 8.36B, C en DTITEL 11.2. BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVINGArtikel 11.15Artikelen 11.16 tot en met 11.20Artikel II (Wijziging Luchtvaartwet)ABArtikel III (Wijziging Tijdelijke referendumwet)Artikel IV (Wijziging Wet geluidhinder)Artikel V (Wijziging Wet milieubeheer)Artikel VI (Intrekken PKB Schiphol en Omgeving)Artikel VII (Intrekken aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol)Artikel VIII (Overgangsbepaling milieueffectrapport)Artikel IX (Overgangsbepaling beperkingengebied)Artikelen X, XI en XII (Overgangsbepalingen externe veiligheid,
geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging)Artikel XIV (Beroep tegen het eerste luchthavenindelingbesluit)Artikel XV (Wijziging grondslag uitvoeringsregeling)Artikel XVI (Inwerkingtreding)Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27603Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 224 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 603Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik
van de luchthaven Schipholnr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgave   Algemeen deel2Hoofdstuk 1.Inleiding2 § 1.1.Algemeen2 § 1.2.De aanleiding voor het
wetsvoorstel2 § 1.3.De nieuwe aanpak4 § 1.4.Vormgeving en procedure5 Hoofstuk 2.De ruimtelijke indeling
van en rond de luchthaven7 § 2.1.Algemeen7§ 2.2.Het luchthavenindelingbesluit9 § 2.3.Nadere beschouwing van
de inhoud van het luchthavenindelingbesluit15Hoofdstuk 3.Het luchthavenluchtverkeer20 § 3.1.Algemeen20 § 3.2.Het luchthavenverkeerbesluit24 § 3.3.Nadere beschouwing van
de inhoud van het luchthavenverkeerbesluit35 § 3.3.1Geluid35 § 3.3.2Externe veiligheid45 § 3.3.3Lokale luchtverontreiniging
en geur48 § 3.4.Informatievoorziening52 Hoofdstuk 4.Overleg en advies inzake
Schiphol53 Hoofdstuk 5.De gevolgen van het wetsvoorstel54    Artikelgewijze
deel57Artikel I(Wijziging Wet luchtvaart)57  A57Hoofdstuk 8.De luchthaven Schiphol58 Titel 8.1.Algemeen58 Titel 8.2.De ruimtelijke indeling
van en rond de luchthaven59 § 8.2.1.Het luchthavenindelingbesluit59 § 8.2.2.Het voorbereiden en wijzigen
van het besluit62 Titel 8.3.Het luchthavenluchtverkeer63 § 8.3.1.Het luchthavenverkeerbesluit63 § 8.3.2.Het voorbereiden en wijzigen
van het besluit66 Titel 8.4.De exploitatie van de luchthaven66 Titel 8.5.Informatievoorziening68Titel 8.6.Financiële aspecten68 Titel 8.7.Rechtsbescherming70  B, C en D70 Titel 11.2.Bestuursrechtelijke handhaving70    Artikel II(Wijziging Luchtvaartwet)71  A71  B72Artikel III(Wijziging Tijdelijke referendumwet)72Artikel IV(Wijziging Wet geluidhinder)73 Artikel V(Wijziging Wet milieubeheer)73 Artikel VI(Intrekken PKB Schiphol
en Omgeving)73 Artikel VII(Intrekken aanwijzing luchtvaartterrein
Schiphol)77 Artikel VIII(Overgangsbepaling milieueffectrapport)77 Artikel IX(Overgangsbepaling beperkingengebied)79 Artikelen X, XI en XII(Overgangsbepalingen
externe veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging)80 Artikel XIV(Beroep tegen het eerste
luchthavenindelingbesluit)81 Artikel XV(Wijziging grondslag uitvoeringsregeling)81 Artikel XVI(Inwerkingtreding)82ALGEMEEN DEELHOOFDSTUK 1. INLEIDING§ 1.1. AlgemeenDit wetsvoorstel bevat de uitwerking van de voornemens van het kabinet
met betrekking tot Schiphol voor de middellange termijn, zoals die zijn beschreven
in de Strategische beleidskeuze toekomst luchtvaart (1998) en de nota Toekomst
van de nationale luchthaven (1999). Het wetsvoorstel bevat de noodzakelijke
wettelijke grondslagen voor het in gebruik nemen van het vijfbanenstelsel
op de luchthaven Schiphol met een nieuw stelsel van grenzen en een nieuw stelsel
van informatievoorziening en handhaving. De kern van het wetsvoorstel is de
toevoeging van een nieuw, op de luchthaven Schiphol gericht hoofdstuk in de
Wet luchtvaart.§ 1.2. De aanleiding voor het wetsvoorstelIn het begin van de negentiger jaren van de vorige eeuw is de gedachte
ontwikkeld om het huidige vierbanenstelsel van de luchthaven Schiphol uit
te breiden met een vijfde baan. Met deze vijfde baan zou de «dubbeldoelstelling»
voor Schiphol kunnen worden gerealiseerd: een luchthaven die zich als mainport
kan ontwikkelen, maar die anderzijds zodanig is ingekaderd dat de kwaliteit
van de leefomgeving vanaf het in gebruik nemen van die vijfde baan niet verslechtert
en deels verbetert – bezien ten opzichte van 1990. Dit perspectief is
neergelegd in de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving van december
1995.De PKB beschrijft de bescherming tegen de veiligheids- en milieubelasting
door het luchthavenluchtverkeer vanaf het in gebruik nemen van de vijfde baan
(in de PKB gepland in 2003). De bescherming kent ruimtelijke elementen, gebruiksbeperkingen
en grenzen ten aanzien van de belasting die door het luchthavenluchtverkeer
veroorzaakt mag worden, uitgedrukt in de aspecten externe veiligheid, geluid,
lokale luchtverontreiniging en stank.De PKB beschrijft ook grenzen ten aanzien van de geluidbelasting voor
het vierbanenstelsel. Voor het vijfbanenstelsel is een hoger beschermingsniveau
vastgelegd dan voor het vierbanenstelsel. Met het in gebruik nemen van de
vijfde baan overeenkomstig het in de PKB beschreven beschermingsniveau, kan
dus een aanmerkelijke verbetering worden bewerkstelligd.In de PKB is naast de hiervoor genoemde elementen ook een plafond vastgesteld
voor het aantal passagiers (44 miljoen) en het aantal tonnen vracht (3,3 miljoen)
dat per jaar door Schiphol afgehandeld mag worden.Kort na het vaststellen van de PKB is de Aanwijzing luchtvaartterrein
Schiphol vastgesteld, ter uitvoering van het in de PKB vastgestelde beleid
(oktober 1996). De verschillende hiervoor genoemde elementen zijn (geheel
of gedeeltelijk) in de aanwijzing opgenomen.Al tijdens de laatste fase van het vaststellen van de PKB bleek dat de
feitelijke groei van de vervoersstromen die door Schiphol werden afgewikkeld,
groter was dan de groei uit het scenario waar de PKB op was gebaseerd. Indien
de groei door zou zetten, zouden de vastgestelde volumeplafonds al kort na
de overgang naar het vijfbanenstelsel bereikt worden. Dit is mede aanleiding
geweest voor een nadere bezinning op de toekomst van de luchtvaart in Nederland.
In het najaar van 1995 is een aanvang gemaakt met het project Toekomstige
Nederlandse Luchtvaart Infrastructuur (TNLI). In het TNLI-kader
is een groot aantal studies en onderzoeken verricht.In november 1997 heeft het kabinet een integrale beleidsvisie (IBV) uitgebracht
waarin is uitgesproken dat het mogelijk moet zijn dat de luchtvaart groeit
boven de volumeplafonds van de PKB, mits er een balans is tussen milieu en
economie en mits het beslag dat op de beschikbare ruimte wordt gelegd binnen
aanvaardbare grenzen blijft.De nadere beleidsvorming, op basis van TNLI en IBV, heeft geresulteerd
in de Strategische beleidskeuze toekomst luchtvaart (Sbtl) van december 1998.
De strategische keuzen in de Sbtl zijn verdeeld over keuzen voor de middellange
termijn (vanaf 2003) en keuzen voor de lange termijn. Voor de middellange
termijn stelt het kabinet het volgende doel: Schiphol heeft vanaf 2003
de beschikking over het nieuwe vijfbanenstelsel en dit stelsel functioneert
dan onder een geïntegreerd stelsel van nieuwe grenswaarden, dat gelijkwaardig
is aan de huidige milieu- en veiligheidsnormen. Het nieuwe stelsel is beter
meetbaar en handhaafbaar. Aantallen passagiers noch aantallen vliegbewegingen
zijn daarbij het criterium. Met dit stelsel is een capaciteit mogelijk die
hoger ligt dan de huidige plafonds. Daarbij willen het kabinet en de luchtvaartsector
onderlinge verhoudingen scheppen zoals die gebruikelijk zijn tussen overheid
en bedrijfsleven («Schiphol als bedrijf»).De Sbtl is nader uitgewerkt in de nota Toekomst van de nationale luchthaven
(Tnl-nota) van december 1999. De Tnl-nota schetst voor de middellange termijn
de hoofdlijnen van het nieuwe stelsel van grenswaarden en hoe dit stelsel
zich verhoudt tot de huidige normen. De nota schetst bovendien de wijze waarop
dit nieuwe stelsel wettelijk wordt verankerd en hoe de verhoudingen tussen
overheid en luchtvaartsector worden aangepast. Nadere keuzen van het kabinet
omtrent de invulling van het stelsel van grenswaarden zijn neergelegd in de
brief van de minister van V en W aan de Tweede Kamer van 31 mei 2000 over
de toekomst van de nationale luchthaven (kamerstukken II 1999–2000,
26 959, nr. 3). Ook kan gewezen worden op de mainportnotitie Schiphol
(kamerstukken II 1999–2000, 26 959, nr. 6).1In de loop van de jaren is er een accentverschuiving opgetreden in de
gedachtegang over het stellen van de volumegrenzen aan het luchthavenluchtverkeer
van de luchthaven Schiphol.Ten tijde van de PKB werden de veiligheids- en milieugrenzen vastgesteld
mede aan de hand van een door de overheid opgesteld groeiscenario. Om deze
grenzen de nodige «hardheid» mee te geven, werd ook het groeiscenario,
in de vorm van volumeplafonds, vastgelegd.Thans is de gedachtegang kort gezegd dat een stelsel van veiligheids-
en milieugrenzen geen bescherming moet bieden tegen aantallen vliegtuigen, passagiers of tonnen vracht, maar tegen de gevolgen van het daarmee samenhangende vliegverkeer. Het
beleid van de overheid moet op de eerste plaats gericht zijn op het vaststellen
van goede en handhaafbare veiligheidsen milieugrenzen. De overheid moet vervolgens
een regime creëren waarbij de luchtvaartsector, binnen de gestelde grenzen,
de ruimte krijgt om het groeipotentieel te ontwikkelen. Het is met name de
sector zelf die (bijvoorbeeld door investeringen in de vloot of door verbetering
van vliegprocedures) in staat is om tot een optimaal resultaat te komen –
mits daartoe de gelegenheid wordt geboden. De sector heeft ook de wens uitgesproken
om zelf het groeipotentieel te ontwikkelen. In deze benadering past het minder
dat de overheid een groeiscenario vaststelt. Het is de sector die aangeeft
welk potentieel men ziet; op grond daarvan kan de overheid toetsen of die
verwachtingen in de pas lopen en blijven lopen met de beleidsdoelstellingen
omtrent de nationale luchthaven.Het nu voorliggende wetsvoorstel vervult een bescheiden, maar noodzakelijke
rol in het realiseren van de hiervoor aangehaalde beleidskeuzen. De
rol van het wetsvoorstel is bescheiden in die zin dat het voorstel slechts
is gericht op het tot stand brengen van een wettelijke grondslag voor het
nieuwe stelsel van grenswaarden en een nieuw stelsel van informatievoorziening
en handhaving. Het voorstel beoogt niet een basis te bieden voor de ontwikkelingen
op de lange termijn. Het doet ook geen uitspraken over alle luchthavens in
Nederland, maar alleen over de luchthaven Schiphol.Anderzijds is het wetsvoorstel noodzakelijk omdat het nieuwe stelsel van
grenswaarden en het nieuwe handhavingstelsel niet op de huidige wetgeving
kunnen worden gebaseerd. Doorgaan met het huidige vierbanenstelsel heeft tot
gevolg dat de (milieu)winst die mogelijk is bij de overgang naar het vijfbanenstelsel
niet wordt gerealiseerd. Op de oude voet verder gaan heeft bovendien tot gevolg
dat in of rond 2003 de volumeplafonds zullen worden bereikt.Deze omstandigheden geven het wetsvoorstel een aanzienlijke mate van urgentie.
De urgentie gebiedt om de opzet van het wetsvoorstel beperkt te houden. De
inpassing van het wetsvoorstel in het grotere geheel van herziening van de
luchtvaartwetgeving komt in paragraaf 1.4 nader aan de orde.§ 1.3. De nieuwe aanpakUitgangspunt bij het opstellen van dit voorstel is geweest dat het nieuwe
stelsel in werking zal treden bij het in gebruik nemen van de vijfde baan
van Schiphol. De met het oog op de aanleg van die vijfde baan te treffen wettelijke
voorzieningen zijn inmiddels tot stand gekomen met de inwerkingtreding van
de Wet procedures vijfde baan Schiphol. In het nu voorliggende wetsvoorstel
wordt geen aandacht besteed aan de met de aanleg samenhangende besluitvormingsprocedures.
De planning is er op gericht om de baan in 2003 in gebruik te nemen.De kern van het wetsvoorstel is de toevoeging in de Wet luchtvaart van
een nieuw, op de luchthaven Schiphol gericht hoofdstuk 8.Het nieuwe stelsel – en dat geldt ook voor het huidige stelsel –
grijpt aan bij de ruimtelijke indeling van het gebied op en om de luchthaven
en bij het vliegverkeer van en naar de luchthaven. Op deze verdeling berust
de uitwerking in twee op basis van het nieuwe hoofdstuk 8 vast te stellen
besluiten: het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit.
Het wetsvoorstel biedt de grondslag voor de beide besluiten, een beschrijving
van de daarin te regelen onderwerpen en van de rechtsgevolgen, alsmede de
procedure voor de totstandbrenging van de besluiten.Het luchthavenindelingbesluit (zie hoofdstuk 2 van deze memorie) bevat
de ruimtelijke maatregelen op rijksniveau die nodig zijn om de uitvoering
van het ruimtelijk beleid ten aanzien van de luchthaven te verzekeren. Het
besluit werkt door in de gemeentelijke bestemmingsplannen. De handhaving kan
plaatsvinden op de wijze als voor die plannen is voorzien.Het luchthavenverkeerbesluit (zie hoofdstuk 3 van deze memorie) is gericht
op de beheersing van de omvang en de verdeling van de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer
met betrekking tot de aspecten veiligheid, geluid, lokale luchtverontreiniging
en geur. Een belangrijk onderdeel van het besluit is de beschrijving van de
grenswaarden ten aanzien van bijvoorbeeld de geluidbelasting. In een ander
onderdeel van het besluit worden regels vastgesteld die verplichtingen opleggen
aan de verschillende betrokkenen. Zo zal bijvoorbeeld op basis van de regels
in het besluit een belangrijk deel van het luchthavenluchtverkeer geleid worden
langs in het besluit daartoe vastgestelde luchtverkeerwegen.Binnen het kader van de grenswaarden en de regels zal de sector zelf kunnen
streven naar een optimale benutting van de ter beschikking staande ruimte. De handhaving van het besluit zal een taak zijn van de inspecteur-generaal
van de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Deze heeft instrumenten in verband
met het houden van toezicht, het ingrijpen ingeval een grenswaarde wordt overschreden
en het bestraffen van overtreding van een regel.Voorts bevat het wetsvoorstel in het nieuwe hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart
bepalingen over achtereenvolgens informatievoorziening, financiële aspecten
en rechtsbescherming. Hierbij gaat het om aanvullende en ondersteunende elementen
die behoren bij het nieuwe regime.Daarnaast wordt voorgesteld in hoofdstuk 11 van de Wet luchtvaart een
nieuwe titel op te nemen die gaat over bestuursrechtelijke handhaving. Deze
titel zal vooralsnog met name betrekking hebben op de handhaving van de regels
in het luchthavenverkeerbesluit door middel van bestuurlijke boetes. Voor
een effectieve handhaving van de regels kan – mede gelet op de opgedane
ervaringen – de thans in de wet voorziene handhaving via het strafrecht
niet toereikend worden geacht.De nieuwe verhoudingen tussen de overheid en de luchtvaartsector krijgen
op enkele punten in het voorstel gestalte. In de eerste plaats is getracht
in het nieuwe systeem met betrekking tot Schiphol een duidelijke scheiding
van rollen aan te houden, waarbij de eigen verantwoordelijkheid van de sector
voor het gebruik van de luchthaven voorop staat. De overheid stelt randvoorwaarden,
de sector krijgt de gelegenheid zich binnen de randvoorwaarden te ontwikkelen.
Directe bemoeienis met de bedrijfsvoering, zoals die thans bijvoorbeeld tot
uitdrukking komt in de vaststelling van het gebruiksplan van de luchthaven,
past daar minder bij.Om te komen tot een scheiding van de functies beleid, uitvoering en handhaving
wordt de Rijksluchtvaartdienst gereorganiseerd. In de nieuwe situatie zal
de handhaving worden opgedragen aan de op te richten Inspectie Verkeer en
Waterstaat.Daarnaast is het nog de bedoeling de Luchtverkeersleiding Nederland, die
thans de status heeft van zelfstandig bestuursorgaan, om te vormen tot een
private vennootschap. Dit zal echter via een afzonderlijk wetsvoorstel worden
geregeld.§ 1.4. Vormgeving en procedureDit voorstel haakt aan bij de status van de Wet luchtvaart als aanbouwwet,
waarin via een aantal opeenvolgende stappen meer delen van de wetgeving met
betrekking tot de luchtvaart zullen worden ondergebracht. In de hiervoor in
paragraaf 1.2 beschreven aanleiding voor dit wetsvoorstel is reeds een
antwoord te vinden op de vraag waarom het uitsluitend betrekking heeft op
de luchthaven Schiphol. Over de verhouding tussen de regelgeving voor Schiphol
en die voor de andere luchthavens kan in aanvulling daarop hier nog het volgende
worden opgemerkt.In paragraaf 3.1 van deze memorie worden de belangrijkste nadelen
van het huidige stelsel voor het beheersen van de veiligheids- en milieubelasting
bij luchthavens weergegeven. Het ligt voor de hand dat deze nadelen zich het
eerst en het duidelijkst manifesteren met betrekking tot de luchthaven Schiphol.
Dit is immers verreweg de grootste luchthaven van ons land, waarop het overgrote
deel van het vliegverkeer dat Nederland aandoet, wordt afgewikkeld. Bovendien
is Schiphol gelegen in het dichtstbevolkte deel van het land, in de onmiddellijke
nabijheid van de stad Amsterdam. Door deze omstandigheden fungeert Schiphol
als testcase voor de spankracht van het stelsel en blijkt juist daar dat dit
stelsel niet meer beantwoordt aan de daaraan te stellen eisen van uitvoerbaarheid,
handhaafbaarheid en effectiviteit. Dit neemt echter niet weg dat het gaat
om gebreken van het stelsel als zodanig. Hoewel er dus aanleiding is dit stelsel voor alle luchthavens te herzien, is er niettemin voor gekozen
om in dit wetsvoorstel voorrang te geven aan het oplossen van de problematiek
voor Schiphol en het daar ook toe te beperken. Dit heeft twee gronden. In
de eerste plaats zijn daar de problemen feitelijk het grootst en is er bovendien
aanleiding om in verband met de aanleg van de vijfde baan tijdig vóór
2003 in een oplossing daarvan te voorzien. Daarnaast is er als tweede grond
het aanmerkelijke verschil in grootte tussen Schiphol en de overige luchthavens
in Nederland. Zeker voor de kleine luchthavens, maar mogelijk ook voor de
middelgrote, zal vanwege dit verschil kunnen worden volstaan met een stelsel
dat qua opzet eenvoudiger is dan het in dit wetsvoorstel vervatte stelsel.
Daarbij komt dat het de bedoeling is, zoals uitgedrukt in de hoofdlijnennotitie
Structuurschema Regionale en Kleine Luchtvaartterreinen, om de bestuurlijke
bevoegdheden voor deze overige luchthavens – anders dan voor Schiphol –
zoveel mogelijk op decentraal niveau te situeren. Wel zullen belangrijke elementen
uit de systematiek van dit wetsvoorstel (zoals ruimtelijke beperkingen op
basis van geluid en externe veiligheid) ook voor de regionale luchthavens
worden overgenomen.Een en ander heeft geleid tot de keuze om thans te komen met een voorstel
dat uitsluitend betrekking heeft op Schiphol, doch met daaraan verbonden het
voornemen om in vervolg daarop ook voor de overige luchthavens een nieuw stelsel
van regelgeving te presenteren. Dat stelsel zal een plaats kunnen vinden in
een nieuw hoofdstuk 7 van de Wet luchtvaart. Een reeds eerder voorbereid wetsvoorstel
met betrekking tot luchthavens, waarover de Raad van State op 6 april 1999
advies heeft uitgebracht, is in verband met het prioritaire karakter van het
onderhavige voorstel voorshands niet bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt.
Nader zal worden bezien op welke wijze de wetgeving ten behoeve van de overige
luchthavens – mede gelet op het onderhavige voorstel van wet –
verder gestalte zal kunnen krijgen.Hierboven is al uiteengezet dat het streven er op is gericht om het nieuwe
systeem in werking te doen treden bij de ingebruikneming van het vijfbanenstelsel
in 2003. Dat betekent dat dan ook de beide belangrijke uitvoeringsinstrumenten,
het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit, gereed moeten
zijn. Gelet op de daarvoor benodigde tijd en op de tijd die met de afwikkeling
van beroepen gepaard kan gaan, is het wenselijk dat de parlementaire behandeling
van dit wetsvoorstel vóór het einde van het jaar 2001 kan worden
afgerond. Dit is ook bepaald wenselijk met het oog op de feitelijk door de
luchtvaartsector en de overheid te treffen voorbereidingen op het werken met
het nieuwe stelsel.De juridische maatregelen die noodzakelijk zijn om het nieuwe stelsel
in 2003 operationeel te maken, zijn niet beperkt tot dit wetsvoorstel, het
luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit. Verschillende algemene
maatregelen van bestuur (zoals het Besluit geluidsbelasting grote luchtvaart)
en ministeriële regelingen zullen moeten worden aangepast. Deze aanpassingen
zullen zoveel mogelijk geconcentreerd worden in één invoerings-amvb
en één invoeringsregeling.De voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel geeft aanleiding te vertrouwen
dat de geschetste planning kan worden gehaald. De nu voor Schiphol voorgestelde
maatregelen vinden hun wortels in het TNLI-project uit de jaren 1995–1998.
De uitkomsten daarvan, zoals neergelegd in de Sbtl, zijn in de zomer van 1999
met positief resultaat besproken in een vergadering van de vaste commissie
van de Tweede Kamer voor Verkeer en Waterstaat. De vaste commissie heeft op
19 juni 2000 met de minister van Verkeer en Waterstaat overleg gevoerd
over (onder meer) de eerdergenoemde brief van 31 mei 2000 over de toekomst
van de nationale luchthaven. Ook in dat overleg bleek dat de uitgangspunten
van het beleid voor de middellange termijn breed worden gedragen (kamerstukken
II 1999–2000, 26 959, nr. 15).HOOFDSTUK 2. DE RUIMTELIJKE INDELING VAN EN ROND DE LUCHTHAVEN§ 2.1. AlgemeenHet nationaal ruimtelijk beleid ten aanzien van de luchthaven Schiphol
voor de middellange termijn is op dit moment vastgelegd in de PKB Schiphol
en Omgeving (1995). Verdere beleidskeuzen van het kabinet over de middellange
termijn zijn neergelegd in de Sbtl (1998), in de Tnl-nota (1999) en in de
brief van 31 mei 2000 over de toekomst van de nationale luchthaven. Het
voorliggende wetsvoorstel beoogt een nieuwe grondslag te bieden voor de uitvoering
van het beleid.Het ruimtelijk beleid op rijksniveau voor het vijfbanenstelsel wordt nu
voor een deel geïmplementeerd door de aanwijzing van de minister van
V en W van het luchtvaartterrein (artikelen 18 en 27 Luchtvaartwet) en door
de aanwijzingen1 van de minister van VROM omtrent
bebouwing (artikel 26 Luchtvaartwet in samenhang met artikel 37 Wet op de
Ruimtelijke Ordening). De aanwijzing van de minister van V en W omvat ook
veel aspecten die niet direct op de ruimtelijke ordening betrekking hebben.
Bovendien valt een deel van het ruimtelijk beleid buiten het stelsel van aanwijzingen.
Het navolgende overzicht geeft een beeld van de ruimtelijke maatregelen op
rijksniveau.• Het terrein waar de luchthaven zelf is gelegen, dus het gebied
met de start- en landingsbanen, de terminals en andere direct aan de afwikkeling
van het luchtverkeer van de luchthaven gerelateerde voorzieningen, is beschreven
in de aanwijzing van de minister van V en W. Deze aanwijzing heeft geen direct
rechtsgevolg voor de streekplannen of bestemmingsplannen van provincies en
gemeenten.• In de aanwijzing van de minister van V en W worden geluidszones
en geluidscontouren vastgelegd, die geen direct gevolg hebben voor de ruimtelijke
ordening, maar die als uitgangspunt dienen voor de aanwijzingen van de minister
van VROM. Deze laatste aanwijzingen moeten door de gemeenten in hun bestemmingsplannen
worden verwerkt. In de aanwijzingen van de minister van VROM wordt voor de
buiten het luchtvaartterrein zelf gelegen gebieden met de zwaarste geluidbelasting
een bouwverbod voor woningen voorgeschreven.2
Buiten deze gebieden kennen de aanwijzingen andere gebieden met een zodanige
geluidbelasting dat daarvoor een bijzonder bestemmingsregime geldt. Kort gezegd
schrijven de aanwijzingen een regime voor waarbij bestaande woningbouw (soms
onder voorwaarden) kan blijven bestaan en nieuwbouw alleen krachtens ontheffing
mogelijk is. De voorwaarden en ontheffingsmogelijkheden zijn op hun beurt
beschreven in een algemene maatregel van bestuur, het Besluit geluidsbelasting
grote luchtvaart.• De PKB duidt indicatief veiligheidszones in ruime zin en veiligheidszones
in engere zin aan. Deze zones zijn nader vastgesteld door de minister van
V en W.3 De beoogde gevolgen voor de ruimtelijke
ordening zijn opgenomen in de PKB: een bouwverbod voor woningen en bepaalde
bedrijven in de veiligheidszones in ruime en in engere zin en het onttrekken
van bestaande woningen aan de woonbestemming in de veiligheidszones in engere
zin.4• De PKB geeft bovendien indicatief een vrijwaringszone aan. De vrijwaringszone
omvat het luchthaventerrein, de geluidszones en de veiligheidszones
met een beperkte «rand» daaromheen.1
De PKB vermeldt als beoogde gevolgen voor de ruimtelijke ordening dat in beginsel
geen nieuwe woningen of andere milieugevoelige bestemmingen mogen worden gerealiseerd
en dat bepaalde bedrijvigheid moet worden geweerd.2• Omdat het uit veiligheidsoverwegingen onwenselijk is dat er hoge
objecten gebouwd worden op geringe afstand van de luchthaven is het beleid
gericht op het vermijden van dergelijke objecten. De Luchtvaartwet biedt hiervoor
een ruimtelijk kader (artikel 38 en volgende Luchtvaartwet). In de praktijk
is dit regime, vanwege de zeer ingewikkelde regeling, echter nooit toegepast.
Tot nu toe is door middel van overleg en overreding de bouw van (te) hoge
objecten geweerd. Deze aanpak is ook gehanteerd ten aanzien van het weren
van bestemmingen die sterk vogels aantrekken. Vogelzwermen in de buurt van
de luchthaven kunnen immers een veiligheidsrisico vormen voor startende of
landende vliegtuigen.Uit het bovenstaande blijkt dat het ruimtelijke beleid op rijksniveau
soms is uitgewerkt in uitvoeringsbesluiten (de aanwijzing van de minister
van V en W en de aanwijzingen van de minister van VROM), waarbij soms een
verplichting ontstaat voor de gemeenten om hun bestemmingsplannen aan te passen
(de aanwijzingen van de minister van VROM). In andere gevallen is de PKB richtinggevend
en wordt de implementatie overgelaten aan de provincie en de gemeenten die
gebruik kunnen maken van het streekplan en van bestemmingsplannen. In weer
andere gevallen wordt gepoogd het gewenste resultaat te bereiken met uitsluitend
overleg en overreding als uitvoeringsinstrumenten.Met het voorliggende wetsvoorstel wil het kabinet de hiervoor genoemde
soorten van ruimtelijke maatregelen op rijksniveau die rechtstreeks samenhangen
met de aanwezigheid van de luchthaven opnemen in één besluit:
het luchthavenindelingbesluit.In het wetsvoorstel zoals dat voor advies aan de Raad van State is aangeboden
speelde naast het luchthavenindelingbesluit ook de PKB Schiphol en Omgeving
(als het ware op de achtergrond) een rol. Deze PKB werd door het wetsvoorstel
aangepast voor zover dit noodzakelijk was in verband met de nieuwe beleidsdoelstellingen.
In zijn advies uitte de Raad ernstige kritiek op deze aanpak. De Raad kwalificeerde
het voorstel als «een ongewone combinatie van (1) formele wetgeving
deels ter vervanging van de planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving
(...) en (2) handhaving van enkele minder belangrijke onderdelen van de PKB».De Raad gaf twee benaderingen in overweging, óf de gebruikelijke
weg van wijziging van de PKB, zonder verdere wetswijziging, óf een
nieuwe wettelijke regeling, onder intrekking van de PKB. Voor wat betreft
de ruimtelijke aspecten merkte de Raad nog op dat het «niet duidelijk
(is) welke betekenis in dit verband nog aan de PKB kan toekomen nu het wetsvoorstel
reeds een aantal bepalingen bevat die onderwerpen betreffen (...) die ook
in de PKB zijn geregeld en voor het overige het luchthavenindelingbesluit
het planologisch regime voor Schiphol zal bevatten».De regering heeft de kritiek en de suggesties van de Raad ter harte genomen.
Zij heeft besloten de tweede door de Raad voorgestelde benadering te kiezen,
mede omdat de nieuwe beleidsdoelstellingen met de eerste benadering niet kunnen
worden gerealiseerd.3In de toelichting bij artikel VI, het artikel op grond waarvan de PKB
Schiphol en Omgeving ingetrokken zal worden als het nieuwe stelsel in werking
treedt, wordt beschreven hoe de vragen beantwoord zijn die zich opdringen
bij een intrekking van de PKB. Methodisch is een «zeef» gehanteerd,
waarbij telkens elementen uit de PKB die geen of onvoldoende betekenis
(meer) hebben of elders hun plaats (kunnen) krijgen, door de zeef vallen.
Zo zal bijvoorbeeld de PKB pas ingetrokken worden na de ingebruikname van
het vijfbanenstelsel. De onderdelen met betrekking tot het vierbanenstelsel
blijven dus gewoon van kracht tot het moment dat ze niet meer nodig zijn.
Deze onderdelen vallen door de zeef. Uiteindelijk mogen er geen onderdelen
meer op de zeef blijven liggen.In ruimtelijk verband komt het er op neer dat de ligging van de luchthaven
en van het banenstelsel en aspecten die direct samenhangen met veiligheid
en geluid in verband met de nabijheid van de luchthaven worden geregeld met
het stelsel van het voorliggende wetsvoorstel. Het op basis daarvan vast te
stellen luchthavenindelingbesluit biedt de precieze uitwerking.Er blijven dan elementen over die elders hun plaats moeten vinden. Sommige
hebben al elders hun plaats gevonden. Zo is de in de PKB Schiphol en Omgeving
beschreven rijksbufferzone (ook) reeds opgenomen in de PKB actualisering Vinex.
Andere elementen hebben hun plaats in het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan
2001–2020. Dit plan doorloopt de PKB-procedure waarvan inmiddels deel
1 (het beleidsvoornemen) is uitgebracht. Weer andere elementen kunnen worden
opgenomen in de Vijfde nota over de ruimtelijke ordening. De toelichting bij
artikel VI bevat een analyse ten aanzien van de verschillende elementen van
de PKB Schiphol en Omgeving. Uit die analyse blijkt dat het instrument PKB zijn waarde behoudt in verband met de luchthaven,
zoals uit de hiervoor genoemde voorbeelden (NVVP, Vijfde nota) al bleek. De specifieke project-PKB Schiphol en Omgeving kan bij de
inwerkingtreding van het nieuwe stelsel inderdaad – zoals de Raad van
State suggereerde – worden gemist.§ 2.2. Het luchthavenindelingbesluitArtikel 8.4 legt de vaststelling van het luchthavenindelingbesluit in
de handen van de meest betrokken ministers; de minister van V en W in overeenstemming
met de minister van VROM. De artikelen 8.5 tot en met 8.7 bepalen de inhoud
van het besluit. De rechtsgevolgen van het besluit zijn neergelegd in de artikelen
8.8 tot en met 8.10. Paragraaf 8.2.2 bevat procedurele bepalingen.De inhoud van het luchthavenindelingbesluitHet luchthavenindelingbesluit legt op de eerste plaats de ruimtelijke
afbakening van de luchthaven vast (hetluchthavengebied), zoals onder de huidige wetgeving de grenzen bepaald worden in
de aanwijzing van de minister van V en W. Het beleid is er op gericht om de
begrenzing van het luchthavengebied overeen te laten stemmen met de grenzen
van het luchthaventerrein zoals die in de aanwijzing zijn vastgelegd. Binnen
deze grenzen kunnen de voorzieningen gerealiseerd worden die nodig zijn om
vanaf 2003 het vijfbanenstelsel met het nieuwe stelsel van grenswaarden
in gebruik te nemen.Naast het vastleggen van de begrenzing van het luchthavengebied, zal het
luchthavenindelingbesluit de nodige regels bevatten omtrent de bestemming
en het gebruik van het luchthavengebied. Het besluit zal met name de gronden
vastleggen die bestemd zijn voor het banenstelsel.In de omgeving van de luchthaven zijn maatregelen nodig die de ruimtelijke
indeling afstemmen op de nabijheid van de luchthaven. Hiervóór
zijn de huidige maatregelen geschetst ter beperking van de bestemming of het
gebruik van de grond, waarmee bijvoorbeeld wordt voorkomen dat er gebouwd
wordt, waar dit uit oogpunt van veiligheid of geluidbelasting ongewenst is.
Dergelijke beperkingen zullen in het luchthavenindelingbesluit worden opgenomen
voor hetbeperkingengebied. De in het besluit op te nemen beperkingen worden in globale zin aangegeven in artikel
8.7, eerste, tweede en derde lid. Het ruimtelijke beleid voor het beperkingengebied
wordt nader toegelicht in paragraaf 2.3 van deze memorie.De bescherming ten aanzien van veiligheid en geluid wordt geboden door
een samenspel van het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit.
Het luchthavenverkeerbesluit begrenst de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer
(onder meer) in termen van externe-veiligheidsrisico en geluidbelasting op
bepaalde punten op de grond. Het aantal mensen dat getroffen wordt door die
gevolgen, wordt begrensd door de bouw- en gebruiksbeperkingen waartoe het
luchthavenindelingbesluit verplicht.Het eerste luchthavenindelingbesluit (en het eerste luchthavenverkeerbesluit)
zal gericht zijn op gelijkwaardigheid met het beschermingsniveau van de PKB
Schiphol en Omgeving. Zie in dit verband ook de daarvoor gestelde randvoorwaarden
in artikel IX en in artikel X, derde lid. Op deze wijze biedt het eerste besluit
enerzijds een gelijkwaardige bescherming en krijgt anderzijds de luchtvaartsector
de ruimte om binnen de gestelde grenzen het groeipotentieel van de luchthaven
te ontwikkelen.Ook bij latere vernieuwing of wijziging van het luchthavenindelingbesluit
(en het luchthavenverkeerbesluit) zal de goede balans gevonden moeten worden.
Bij vernieuwing of wijzigingen zal de luchtvaartsector in beginsel de genoemde
ruimte geboden worden, maar het kan ook nodig blijken het beschermingsniveau
te verhogen, met name in het geval dat aanscherping noodzakelijk is op grond
van nieuwe inzichten omtrent gezondheid of veiligheid.Bij een vernieuwing of wijziging zal het wettelijk minimum beschermingsniveau
in acht moeten worden genomen zoals dat is verwoord in het vierde lid van
artikel 8.7 (en in het zevende lid van artikel 8.15). In die bepaling is in
algemene zin uitgedrukt dat latere besluiten gericht moeten zijn op een beschermingsniveau
dat gemiddeld per saldo gelijkwaardig of beter is dan het niveau zoals dat
geboden werd door het eerste besluit. Artikel 8.7, vierde lid, handelt slechts
over veiligheid en geluid, omdat de ruimtelijke maatregelen in het beperkingengebied
zich alleen op die aspecten kunnen richten. De bepaling spreekt over de externe veiligheid, omdat ook de in de PKB neergelegde
bescherming juist dat veiligheidsaspect betreft (zie over de verschillende
betekenissen van «veiligheid» de toelichting bij artikel 8.7).
Bovendien is tot uitdrukking gebracht dat het beschermingsniveau per saldo gelijkwaardig moet zijn en dus niet gelijk hoeft te zijn
aan het beschermingsniveau van het eerste besluit. Het minimum beschermingsniveau
moet bezien worden als gemiddeld niveau op jaarbasis
en het niveau moet per saldo gelijkwaardig of
beter zijn. Daarmee is gezegd dat het beschermingsniveau niet op ieder moment
van de dag beter moet zijn, noch dat voor ieder punt in de omgeving het beschermingsniveau
beter moet zijn dan de door het eerste besluit geboden bescherming.In de huidige situatie doet de PKB Schiphol en Omgeving kaderstellende
beleidsuitspraken over (onder meer) de ruimtelijke maatregelen die nodig zijn
in verband met de aanwezigheid van de luchthaven. In de vorige paragraaf is
geschetst dat er geen sprake is van een eenduidige implementatie van die beleidsuitspraken.
Het nu voorgestelde wettelijke systeem kent wel een eenduidige implementatie
in het luchthavenindelingbesluit en neemt die kaderstellende rol over in de
volgende stappen:• een met de PKB gelijkwaardige overgang naar het eerste luchthavenindelingbesluit;• het wettelijk minimum beschermingsniveau dat vereist dat latere besluiten gericht zijn op een beschermingsniveau dat gemiddeld per
saldo gelijkwaardig of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door
het eerste besluit.De rechtsgevolgen van het luchthavenindelingbesluitVoor een goed begrip van het in dit wetsvoorstel opgenomen luchthavenindelingbesluit
is het zinnig om een onderscheid te maken in twee wijzen waarop planologische
instrumenten kunnen worden gebruikt. De instrumenten kunnen worden ingezet
ten behoeve van het veranderen van de bestaande
situatie en ten behoeve van het conserveren van
de bestaande situatieOm het luchtverkeer van en naar Schiphol in 2003 af te kunnen wikkelen
met het vijfbanenstelsel zijn veranderingen van de bestaande situatie nodig.
De vijfde baan moet worden aangelegd en in dat verband moeten bestemmingsplannen
worden gewijzigd, vrijstellingen en vergunningen worden afgegeven en gronden
in eigendom worden verworven – zo nodig door deze te onteigenen. Al
deze aspecten zijn echter al geregeld in de Wet procedures vijfde baan Schiphol.1 Het voorliggende voorstel hoeft hier geen voorzieningen
voor te bieden. Dat wordt anders als verdere uitbreiding van Schiphol aan
de orde is, of als het voorgestelde instrumentarium ook gebruikt gaat worden
voor de aanleg of wijziging van andere luchthavens. Het nu voorliggende wetsvoorstel
is vooral gericht op hetgeen noodzakelijk is om Schiphol vanaf 2003 te
laten functioneren met het vijfbanenstelsel en onder de werking van het nieuwe
stelsel van grenswaarden. De meer algemene en minder urgente aspecten worden
opgenomen in een later wetsvoorstel tot wijziging van de luchtvaartwetgeving
(zie ook paragraaf 1.4 van deze memorie). De betekenis van het luchthavenindelingbesluit
in het voorliggende wetsvoorstel is met name de conserverende werking van
het besluit.Het luchthavenindelingbesluit maakt gebruik van de gemeentelijke bestemmingsplannen,
zoals ook de aanwijzingen van de minister van VROM of een tracébesluit
zich richten op de gemeentelijke bestemmingsplannen. De bevoegdheid van de
gemeentebesturen om bestemmingsplannen vast te stellen voor het luchthavengebied
en het beperkingengebied blijft in stand, de gemeentebesturen zijn echter
verplicht de bestemmingsplannen vast te stellen of te herzien overeenkomstig
het luchthavenindelingbesluit.Zodra de nieuwe of gewijzigde bestemmingsplannen van kracht zijn, gelden
de gebruikelijke regels. Bouwplannen worden getoetst aan het bestemmingsplan
(artikel 44, onderdeel c, Woningwet). Werken die geen bouwwerken zijn of andere
werkzaamheden kunnen worden getoetst aan het bestemmingsplan (artikel 14 van
de Wet op de Ruimtelijke Ordening ). Gebruik in strijd met het bestemmingsplan
kan worden bestreden. Het gemeentebestuur kan deze regels doorbreken door
vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan (artikelen 17 en 19 Wet op
de Ruimtelijke Ordening). Bij het verlenen van vrijstelling moet het luchthavenindelingbesluit
in acht worden genomen.Aanwijzingen van de minister van VROM hebben geen direct rechtsgevolg voor bijvoorbeeld de toetsing van bouwplannen;
daartoe moeten eerst de bestemmingsplannen worden vastgesteld of gewijzigd.
In het voorgestelde systeem werkt het luchthavenindelingbesluit direct door
zodra het van kracht is geworden. Dit effect wordt bereikt door het luchthavenindelingbesluit
als een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening te laten gelden voor zover het bestemmingsplan afwijkt van het luchthavenindelingbesluit.
Dat geeft de gebruikelijke voorbereidingsbescherming: beslissingen omtrent
bouwvergunningen worden aangehouden (artikel 50, eerste lid, Woningwet) en omtrent werken die geen bouwwerken zijn of andere werkzaamheden kunnen
voorschriften worden gegeven (artikel 21, derde lid, Wet op de Ruimtelijke
Ordening). De gelding als voorbereidingsbesluit loopt door tot het moment
dat het nieuwe of gewijzigde bestemmingsplan, dat in overeenstemming is met
het luchthavenindelingbesluit, van kracht is geworden. De in artikel 21, vierde
tot en met zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening opgenomen beperking
van de geldingsduur blijft buiten toepassing. De gelding als voorbereidingsbesluit
en het buiten toepassing laten van de beperking van de geldingsduur zijn vergelijkbaar
met de regeling omtrent het tracébesluit (artikel 15, derde lid, Tracéwet).Het gemeentebestuur kan het aanhouden van een beslissing omtrent een bouwvergunning
doorbreken door toepassing te geven aan artikel 50, vijfde of zesde lid, van
de Woningwet. Ook in dat geval moet het gemeentebestuur het luchthavenindelingbesluit
in acht nemen.In het luchthavenindelingbesluit worden alleen regels opgenomen die noodzakelijk
zijn in verband met de aanwezigheid van de luchthaven. Het besluit zal de
mede-overheden zo veel mogelijk (uitwerkings)vrijheid bieden. Daarmee wordt
al voor een belangrijk deel bereikt dat het besluit niet onnodig klemt. Het
blijft echter mogelijk dat in bijzondere gevallen de belangen die het besluit
behartigt ook voldoende gediend worden, zonder dat aan het besluit strikt
de hand gehouden wordt. Voor die gevallen kent artikel 8.9, tweede tot en
met vierde lid, de in het ruimtelijk-ordeningsrecht gebruikelijke regeling
van een afwijkingsmogelijkheid met een verklaring van geen bezwaar.Uit de hiervoor gegeven beschrijving van de rechtsgevolgen van het luchthavenindelingbesluit
blijkt dat het besluit gebruik maakt van de gemeentelijke bestemmingsplannen
en van andere instrumenten uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet
zoals bouwvergunningen en aanlegvergunningen. In paragraaf 2.3 van deze
memorie wordt toegelicht dat het luchthavenindelingbesluit ook ingezet zal
worden ter implementatie van de hoogtebeperkingen zoals deze voortvloeien
uit het verdrag van Chicago. Er zijn echter objecten die onder het verdrag
van Chicago vallen, maar die niet met het zojuist beschreven ruimtelijke regime
gereguleerd kunnen worden, omdat voor deze objecten geen bouwvergunning of
aanlegvergunning is vereist. In de praktijk betreft het veelal (mobiele) bouwkranen.
Artikel 8.10 kent voor het oprichten of plaatsen van dergelijke objecten een
verbod indien het oprichten of plaatsen in strijd is met een hoogtebeperking
uit het luchthavenindelingbesluit. De inspecteur-generaal van de Inspectie
Verkeer en Waterstaat kan ontheffing verlenen van het verbod. De inspecteur-generaal
kan dan bijvoorbeeld ontheffing verlenen voor een periode waarin het object
geen gevaar oplevert voor het luchthavenluchtverkeerDe handhaving van het luchthavenindelingbesluitMet het handhaven van de gemeentelijke bestemmingsplannen wordt ook het
luchthavenindelingbesluit gehandhaafd, in ieder geval voor zover dat besluit
in de bestemmingsplannen is verwerkt. Het gemeentebestuur zal bijvoorbeeld
in beginsel geen bouwvergunning afgeven voor bouwen dat in strijd is met het
bestemmingsplan. Indien gebouwd wordt zonder bouwvergunning, of indien grond
gebruikt wordt in strijd met het bestemmingsplan is het gemeentebestuur bevoegd
om de situatie recht te zetten door het toepassen van bestuursdwang. Het gemeentebestuur
heeft deze mogelijkheden ook als de bestemmingsplannen nog niet in overeenstemming
zijn gebracht met het luchthavenindelingbesluit. Dat besluit geldt immers
in zo'n geval als een voorbereidingsbesluit, waar de hiervoor beschreven voorbereidingsbescherming
aan is verbonden. Ook in dat geval kan het gemeentebestuur bouwen zonder bouwvergunning
of handelen in strijd met voorschriften als bedoeld in artikel 21, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bestrijden door bestuursdwang
uit te oefenen.De handhaving door het gemeentebestuur omvat zowel het toezicht op de
naleving (nagaan óf bijvoorbeeld in strijd met een bestemmingsplanvoorschrift
wordt gehandeld) als het toepassen van bestuursrechtelijke sancties als dwangsom
of bestuursdwang (om de geconstateerde overtreding te beëindigen). Van
rijkszijde wordt door de inspecteur van de ruimtelijke ordening toezicht gehouden
op de uitvoering door de gemeenten van de desbetreffende voorschriften bij
of krachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening.Het handhaven van artikel 8.10 past niet binnen het zojuist beschreven
regime. Zoals hiervoor al bleek wordt dat artikel toegepast ten aanzien van
objecten die onder het verdrag van Chicago vallen, maar die niet met de instrumenten
uit de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet gereguleerd kunnen worden.Het toezicht op de naleving van dat artikel en het toepassen van bestuursrechtelijke
sancties als bestuurlijke boete, dwangsom of bestuursdwang zal worden opgedragen
aan het hoofd van de in te stellen Inspectie Verkeer en Waterstaat: de inspecteur-generaal.
Zie ook hoofdstuk 5 omtrent de reorganisatie van de Rijksluchtvaartdienst.De procedure van het luchthavenindelingbesluitHet luchthavenindelingbesluit is het besluit waarin het rijksbeleid ten
aanzien van de voor de luchthaven noodzakelijke ruimtelijke maatregelen wordt
uitgewerkt. Het besluit raakt de belangen van velen die in het gebied rond
de luchthaven wonen, werken of daar bezittingen hebben. Het luchthavenindelingbesluit
wordt voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure,
geregeld in paragraaf 3.5.6 van de Algemene wet bestuursrecht. Bovendien
is voorzien in formele betrokkenheid van het parlement bij het besluit. Naast
de inspraak in den brede wordt het parlement in de gelegenheid gesteld opmerkingen
over het ontwerp te maken en – zo gewenst – met de betrokken bewindspersonen
over het ontwerp van gedachten te wisselen. De uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure
is verder met enkele bepalingen aangevuld. In de artikelgewijze toelichting
bij artikel 8.11 wordt deze aanvulling nader besproken.1Gelet op de tijd die gereserveerd moet worden voor de afwikkeling van
eventuele beroepen, de tijd die nodig is voor de voorbereidingen op de feitelijke
overgang naar het nieuwe systeem en het tijdstip van invoering van het nieuwe
stelsel in 2003, is het zeer wenselijk procedures zoveel mogelijk parallel
in de tijd te laten verlopen. Overwogen wordt om het ontwerp van het luchthavenindelingbesluit
reeds ter inzage te leggen zodra de Tweede Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen.
De tekst van het wetsvoorstel staat dan immers vast. Het besluit kan vervolgens
vastgesteld worden nadat de Eerste Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen
en het voorstel tot wet is verheven en (deels) in werking is getreden. Indien
de Eerste Kamer onverhoopt besluit tot verwerping van het wetsvoorstel zijn
de voorbereidingshandelingen voor niets geweest. Anderzijds is op deze wijze
zoveel tijd te winnen dat daarmee een belangrijke bijdrage geleverd wordt
aan het realiseerbaar maken van de planning.Wat betreft de vraag of bij de voorbereiding van het luchthavenindelingbesluit
een milieueffectrapport moet worden gemaakt, is het zinnig een onderscheid
te maken tussen het eerste luchthavenindelingbesluit
en latere wijzigingen of vaststellingen van het besluit. Om te beginnen met het laatste geval, een latere wijziging of vaststelling.
Het antwoord op de vraag wordt dan volledig beheerst door de regeling van
de Wet milieubeheer. Op grond van de artikelen 7.2 en 7.4 van die wet worden
bij algemene maatregel van bestuur de besluiten aangewezen, bij de voorbereiding
waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. De algemene maatregel
van bestuur is het Besluit milieu-effectrapportage 1994. Deze algemene maatregel
van bestuur zal worden aangepast aan het onderhavige wetsvoorstel zodat uit
de maatregel voortvloeit bij welke activiteiten en in welke gevallen bij de
voorbereiding van (een wijziging of een vaststelling van) het luchthavenindelingbesluit
een milieueffectrapport moet worden gemaakt.De situatie is anders voor het eerste luchthavenindelingbesluit. Voor
dat geval treft artikel VIII een bijzondere voorziening, die nader toegelicht
wordt bij dat artikel.RechtsbeschermingTegen een besluit tot vaststelling, wijziging of intrekking van het luchthavenindelingbesluit
staat rechtstreeks beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State (artikel 8.34, eerste lid). Evenals bij andere besluiten met een
planologisch karakter zoals de concrete beleidsbeslissingen uit een planologische
kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan, de goedkeuring
van een bestemmingsplan en de vaststelling van een tracébesluit, is
de administratieve rechtspraak geconcentreerd bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
De Afdeling is daarbij gebonden aan een afhandelingstermijn zoals die ook
voorkomt in de Wet op de Ruimtelijke Ordening ter zake van bestemmingsplannen
(artikel 54, derde lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening), in de Tracéwet
ter zake van het tracébesluit en van andere besluiten (artikel 25b
Tracéwet) en in het voorstel voor een rijksprojectenprocedure1. De afhandelingstermijn is bepaald op twaalf maanden
nadat de Afdeling het verweerschrift heeft ontvangen. De Afdeling kan deze
termijn in bijzondere omstandigheden met drie maanden verlengen. Daar kan
bijvoorbeeld reden toe zijn als een zaak dermate gecompliceerd is dat de Afdeling
advies in wil winnen, of een schouw wil verrichten. De termijn van twaalf
maanden met een verlenging van drie maanden stemt overeen met de overeenkomstige
regeling in de Tracéwet ten aanzien van een tracébesluit en
in de (voorgestelde wijziging van de) Wet op de Ruimtelijke Ordening ten aanzien
van een rijksprojectbesluit.Gelet op de grote urgentie van het eerste luchthavenindelingbesluit is
de afhandelingstermijn voor dat eerste besluit gesteld op zes maanden, met
een mogelijke verlenging van drie maanden in bijzondere omstandigheden (zie
artikel XIV).Om te voorkomen dat de regels in het luchthavenindelingbesluit meerdere
keren onderwerp van rechterlijke toetsing zijn, bepaalt artikel 8.35 dat in
de bestemmingsplanprocedure geen beroep meer open staat voor zover het ontwerp
van het bestemmingsplan zijn grondslag vindt in het luchthavenindelingbesluit.
Deze regeling komt overeen met de regeling in artikel 24 van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening ten aanzien van de verhouding tussen het bestemmingsplan
en concrete beleidsbeslissingen die zijn opgenomen in een planologische kernbeslissing,
een streekplan of een regionaal structuurplan.Op grond van de artikelen 17 en 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
kan vrijstelling verleend worden van het geldende bestemmingsplan. Indien
zo'n vrijstelling tot gevolg zou hebben dat van de regels van het luchthavenindelingbesluit
wordt afgeweken, kan die vrijstelling alleen worden verleend indien een verklaring
van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, tweede lid, is gegeven. Op grond
van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
is in bepaalde gevallen ook een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde
staten noodzakelijk.1Artikel 55 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bepaalt ten aanzien van
deze laatstgenoemde verklaring van geen bezwaar dat voor de mogelijkheid van
beroep op de administratieve rechter, de vrijstelling en de verklaring van
geen bezwaar als één besluit worden aangemerkt. Artikel 8.36
bevat een zelfde bepaling ten aanzien van de vrijstelling en de eerstgenoemde
verklaring van geen bezwaar.Als burgemeester en wethouders gebruik willen maken van de mogelijkheid
om bij de beslissing op het verlenen van een bouwvergunning de aanhoudingsplicht
van artikel 50, eerste lid, van de Woningwet te doorbreken en daarbij af willen
wijken van het luchthavenindelingbesluit, dienen zij een verklaring van geen
bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, tweede lid, ontvangen te hebben. Op grond
van artikel 50, vijfde lid, van de Woningwet is in bepaalde gevallen ook een
verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten noodzakelijk. Ook voor
dit geval bepaalt artikel 8.36, evenals het genoemde artikel van de Woningwet,
dat voor de mogelijkheid van beroep op de administratieve rechter, het besluit
tot verlening van de bouwvergunning en de verklaring van geen bezwaar als
één besluit worden aangemerkt.Anders gezegd: artikel 8.36 bewerkstelligt dat de regeling van het beroep
op de administratieve rechter tegen de verklaring van geen bezwaar, bedoeld
in artikel 8.9, tweede lid, is afgestemd op de overeenkomstige regelingen
in de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet.SchadevergoedingDe door het luchthavenindelingbesluit veroorzaakte schade komt, onder
de in artikel 8.31, eerste lid, geformuleerde omstandigheden, voor rekening
van het Rijk. Het gaat dan om schade die redelijkerwijs niet of niet geheel
ten laste van de benadeelde behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet
of niet voldoende op andere wijze is verzekerd. Deze regeling is vergelijkbaar
met vergoeding van de planschade op grond van artikel 49 van de Wet op de
Ruimtelijke Ordening.Het luchthavenindelingbesluit werkt door in de gemeentelijke bestemmingsplannen.
Schade die wordt veroorzaakt door het luchthavenindelingbesluit zal zich dus
ook uitdrukken als schade ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan –
en daarmee onder de werking van artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening
vallen. Artikel 8.31, tweede lid, biedt een voorrangsregeling voor deze samenloop.
Bij samenloop kan de benadeelde zich tot de minister van V en W wenden.2 Artikel 49 Wet op de Ruimtelijke Ordening blijft dan
buiten toepassing.Ter bestrijding van (onder meer) deze kosten wordt op grond van artikel
77 van de Luchtvaartwet een heffing geheven: de geluidsheffing burgerluchtvaart.
Zie voor de in dit verband noodzakelijke aanpassing van artikel 77 van de
Luchtvaartwet (de toelichting bij) artikel II, onderdeel A.§ 2.3. Nadere beschouwing van de inhoud van het luchthavenindelingbesluitIn deze paragraaf zal nader worden ingegaan op de regels in het luchthavenindelingbesluit
waarbij voor het beperkingengebied beperkingen worden gesteld aan de bestemming
en het gebruik van grond met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting
in verband met de nabijheid van de luchthaven (artikel 8.7, eerste lid). Bij
de beschouwing zal met name de ruimtelijk relevante invulling worden betrokken
die in het eerste luchthavenindelingbesluit aan deze regels naar
verwachting zal worden gegeven.Tevens zal nader – eveneens in het licht van hetgeen kan worden
verwacht in het eerste luchthavenindelingbesluit – worden ingegaan op
de omvang en de begrenzing van het beperkingengebied.Van belang is bij deze beschouwing te betrekken dat er in het wetsvoorstel,
ook voor de aspecten externe veiligheid en geluidbelasting, vanuit wordt gegaan
dat het eerste luchthavenindelingbesluit (net als het eerste luchthavenverkeerbesluit)
zal zijn gericht op gelijkwaardigheid met het beschermingsniveau dat wordt
geboden door de PKB Schiphol en Omgeving. Zie in dit verband ook de daaraan
gestelde randvoorwaarden in artikel IX en in artikel X, derde lid.Bij de voorbereiding van het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste
luchthavenverkeerbesluit zal een milieu-effectrapportage worden gemaakt die
is gericht op een vergelijking van de eerder genoemde beschermingsniveaus
(artikel VIII, derde lid).Elk besluit, volgend op het eerste luchthavenverkeerbesluit, is gericht
op een beschermingsniveau ten aanzien van externe veiligheid en geluidbelasting,
dat voor ieder van deze aspecten, gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per
saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd
door het eerste besluit.Externe veiligheidIn het luchthavenindelingbesluit zullen in regels worden opgenomen omtrent
beperking van de bestemming en het gebruik van grond in verband met het externe-veiligheidsrisico
vanwege het luchtverkeer. Bij die regels worden in ieder geval gronden aangewezen
die niet worden bestemd of gebruikt voor woningen en andere in het besluit
aangewezen gebouwen1 (artikel 8.7, tweede lid,
onderdelen a en b, en derde lid).Ingevolge artikel X wordt ten behoeve van de vaststelling van het eerste
luchthavenindelingbesluit, per baankop van het banenstelsel, een contour bepaald
behorend bij het individueel risico van 10–5. Voor gebieden
die in ieder geval de gronden binnen deze contouren omvatten, zal in het eerste
besluit worden bepaald dat zij niet bestemd of gebruikt mogen worden voor
woningen of andere gebouwen die vanuit het oogpunt van externe veiligheid
gevoelig zijn.2 Het streven is in 2008 een en
ander ook fysiek te hebben gerealiseerd.In de PKB Schiphol en Omgeving wordt een onderscheid gemaakt tussen de
veiligheidszone in engere zin (begrensd door een contour behorend bij het
individueel risico van 5*10–5) en een veiligheidszone in
ruime zin (begrensd door een contour behorend bij het individueel risico van
10–5)3. Conform het in de PKB
geformuleerde beleid dient de veiligheidszone in enge zin bewoningsvrij te
worden gemaakt, bestaande bedrijven kunnen worden gehandhaafd mits er sprake
is van een gering aantal arbeidsplaatsen per hectare. Vestiging van nieuwe
bedrijven wordt in de zone niet toegestaan. Met betrekking tot de veiligheidszone
in ruime zin mogen geen nieuwe woningen worden gebouwd en worden bestaande
bedrijven gehandhaafd (mits sprake is van een gering aantal arbeidsplaatsen
per hectare). De vestiging van nieuwe bedrijven is ook in deze zone niet toegestaan.Het nu voorgestane beleid ten aanzien van externe veiligheid is zowel
een vereenvoudiging en een aanscherping van het beleid vergeleken met het
beleid, zoals geformuleerd in de PKB.Er is sprake van een vereenvoudiging omdat in het luchthavenindelingbesluit
niet, zoals in de PKB, twee veiligheidszones per baankop met twee te onderscheiden
ruimtelijk relevante regimes zullen worden vastgesteld maar één
veiligheidszone per baankop met één regime waarbinnen zich geen
woningen en «gevoelige» bedrijfsgebouwen mogen bevinden.Het beleid neergelegd in het luchthavenindelingbesluit zal een aanscherping
inhouden vergeleken met de PKB, omdat in de PKB is voorzien de veiligheidszone
in enge zin periodiek aan te passen in geval het door de luchthaven gegenereerde
verkeersvolume daartoe aanleiding geeft. Gevolg van een dergelijke in beginsel
variabele zone is dat de zone in enge zin groter wordt als er meer verkeer
op de luchthaven wordt toegelaten. Het onderhavige wetsvoorstel gaat uit van
het stellen van heldere en transparante grenzen en regels. Om die reden ligt
het voor de hand in het luchthavenindelingbesluit nadrukkelijk niet te kiezen
voor een in beginsel variabele zone. De zone, zoals deze in het luchthavenindelingbesluit
wordt vastgelegd, beperkt dus op enig moment de omvang van het luchthavenluchtverkeer,
tenzij de luchtvaartsector een gewenste groei weet te accommoderen door bijvoorbeeld
veiliger vliegtuigen aan te schaffen. Zie hierover tevens de beschouwing in
paragraaf 3.3 over de grenswaarde van het totale risicogewicht.Thans wordt voorzien dat ten gevolge van het hier geschetste (voorgestane)
beleid maximaal 100 woningen extra ten opzichte van het regime van de PKB
moeten worden onttrokken aan de woonbestemming.Ook voor gronden buiten de hiervoor geschetste veiligheidszones zal het
luchthavenindelingbesluit beperkingen kennen in verband met het externe-veiligheidsrisico
of met de hierna te bespreken geluidbelasting. Het geheel aan gronden waar
overeenkomstig artikel 8.7, tweede lid, onderdelen a en b, beperkingen zullen
gelden in verband met het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting
wordt in het eerste luchthavenindelingbesluit zodanig bepaald dat dit in ieder
geval de huidige vrijwaringszone uit de PKB omvat. Zie hieromtrent en omtrent
de (gedeeltelijke) uitzondering voor de rijksbufferzone uit de PKB (de toelichting
bij) artikel IX.Het externe-veiligheidsbeleid wordt voorts gediend door de, hierna te
bespreken, beperkingen die in verband met de geluidbelasting aan de bestemming
en het gebruik van gronden worden gesteld. Immers in de regel kennen gebieden
met de grootste geluidbelasting ook het hoogste externe-veiligheidsrisico.GeluidbelastingIn het luchthavenindelingbesluit zullen regels worden opgenomen omtrent
beperking van de bestemming en het gebruik van grond in verband met de geluidbelasting
vanwege het luchtverkeer. Bij die regels worden in ieder geval gronden aangegeven
die niet worden bestemd of gebruikt voor woningen of andere in het besluit
aangewezen gebouwen (artikel 8.7, derde lid). In het eerste luchthavenindelingbesluit
zullen die gronden omsloten worden door de Lden equivalent van
de 65 Ke-contour1. Het streven is dit beleid
in 2008 ook fysiek te hebben gerealiseerd.Ook voor gronden buiten de gebieden die worden omsloten door de Lden equivalent van de 65 Ke-contour zal het luchthavenindelingbesluit
beperkingen kennen mede in verband met de geluidbelasting. Hiervoor is reeds
geschetst dat in het eerste luchthavenindelingbesluit het geheel aan gronden
met beperkingen in verband met het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting
in ieder geval de huidige vrijwaringszone zal omvatten.2 Deze gronden zullen bovendien het gebied omvatten waar een hogere
geluidbelasting kan heersen dan de Lden equivalent van 35 Ke3.In het eerste besluit zal worden bepaald dat in dit gebied geen nieuwe
locaties voor de bouw van woningen of andere geluidgevoelige gebouwen4 ontwikkeld mogen worden, behoudens het geval dat daarvoor
door de minister van V en W in overeenstemming met de minister
van VROM een verklaring van geen bezwaar is afgegeven.Het in de huidige situatie beoogde beleid is beschreven in de –
vervallen – aanwijzingen van de minister van VROM, in samenhang met
het vervallen, maar op grond van overgangsrecht nog deels voortlevende Besluit
geluidsbelasting grote luchtvaartterreinen, en het Besluit geluidsbelasting
grote luchtvaart. Als gevolg daarvan zijn er binnen de geluidszones vier gebieden
en binnen die gebieden weer verschillende bouwbeperkingen. De verschillen
tussen de voorschriften zijn in veel gevallen niet groot en hebben een beperkte
toegevoegde waarde.Het beleid zoals dit zal worden vastgelegd in het luchthavenindelingbesluit
is er op gericht om een vereenvoudiging mogelijk te maken.Bij de inwerkingtreding van het eerste luchthavenindelingbesluit zal het
huidige bovengeschetste regime voor de luchthaven Schiphol vervallen. Het
luchthavenindelingbesluit zal dan zoals bovenstaand beschreven een onderscheid
maken tussen enerzijds een gebied waar het vanwege de geluidbelasting wenselijk
is om nieuwbouw van woningen en andere gevoelige gebouwen te verbieden en
bestaande woningen en andere gevoelige gebouwen aan hun bestemming te onttrekken
en anderzijds een gebied waar nieuwbouw van woningen (behoudens vervanging
van bestaande woningen) in beginsel is verboden, Op grond van artikel 8.9
zijn op dit verbod uitzonderingen mogelijk. Uitzonderingen zullen slechts
in beperkte mate worden toegestaan, bijvoorbeeld als er sprake is van het
opvullen van kleine open gaten binnen aaneengesloten bebouwing of van bedrijfswoningen.Hoogtebeperkingen en bestemmingen met een vogelaantrekkende
werkingIn het luchthavenindelingbesluit zullen in ieder geval regels worden opgenomen
omtrent de maximale hoogte van objecten, in op of boven de grond, in verband
met de veiligheid van het luchthavenluchtverkeer (artikel 8.7, tweede lid,
onderdeel c).Hiervoor is al gewezen op de verplichting die op Nederland rust om uitvoering
te geven aan annex 14 van het verdrag van Chicago, dat voorschrijft waar welke
hoogtebeperkingen moeten gelden in verband met het veilig opstijgen en landen
van vliegtuigen. De gebieden met deze hoogtebeperkingen worden wel aangeduid
met de term «obstakelzones», «zichtlijnen» en RESA-vlakken
(Runway End Safety Areas). Ook het gebruik door de luchthaven van het zogenaamde
Instrument Landing System draagt in hoge mate bij aan veilige landingsprocedures.
Op dit moment wordt door de provincie bij de toetsing van bestemmingsplannen
en door gemeenten bij het verlenen van bouwvergunningen gebruik gemaakt van
de regels van annex 14, maar daaraan ontbreekt nu een wettelijke grondslag.
Door het regime van annex 14 op te nemen in het luchthavenindelingbesluit
komt deze grondslag alsnog tot stand.Hiervoor is al geschetst dat de obstakelzones voor een deel buiten de
huidige vrijwaringszone komen te liggen. Voor een groot deel van de buiten
de vrijwaringszone uitstekende obstakelzones geldt een hoogtebeperking van
150 meter. Dat is een bouwhoogte die in de Nederlandse verhoudingen niet als
belemmerend wordt ervaren.Voorts zullen in het luchthavenindelingbesluit in ieder geval regels worden
opgenomen omtrent de beperking van een bestemming die, of een gebruik dat,
vogels aantrekt, in verband met de veiligheid van het luchthavenluchtverkeer
(artikel 8.7, tweede lid, onderdeel d). Thans wordt voorzien dat een deel van dergelijke bestemmingen, of het
gebruik van deze bestemmingen, zullen zijn gelegen buiten het gebied van de
vrijwaringszone uit de PKB.Woonschepen en woonwagensHet beleid is er op gericht om vóór de inwerkingtreding
van het wetsontwerp woonschepen en woonwagens uit de meest belaste gebieden
te plaatsen of aan te kopen. Naar huidige inzichten zal voor 1 januari 2003
dit beleid hebben geresulteerd in het geheel vrijmaken van die gebieden van
woonschepen en woonwagens.IsolatiemaatregelenDe planning van het lopende isolatietraject (met betrekking tot het vier-
en vijfbanenstelsel) is er op gericht om in 2003 het project af te ronden.
Aan het bestaande project zullen eventueel nog woningen toegevoegd moeten
worden als daar aanleiding toe is in verband met een verandering van de geluidbelasting
door de invoering het nieuwe stelsel van grenswaarden. Het gaat daarbij naar
de huidige verwachtingen om enkele honderden woningen.Overwogen wordt om het huidige regime van isolatie op termijn te vervangen
door een stelsel waarin behalve isolatiemaatregelen ook andere (compenserende)
maatregelen mogelijk zijn. Het wetsvoorstel voorziet in het voortzetten van
het bestaande regime tot dit (mogelijk) vervangen wordt door een nieuw stelsel.
Zie in dit verband ook de toelichting bij artikel 8.32 van het wetsvoorstel.De omvang en de begrenzing van het beperkingengebiedOp grond van het voorafgaande kan worden geconcludeerd dat het beperkingengebied
in het eerste luchthavenindelingbesluit in ieder geval zal omvatten:• de vrijwaringszone, zoals die is aangeduid in de PKB Schiphol en
Omgeving, uitgezonderd een deel van de rijksbufferzone1;• de gronden gelegen binnen de 10–5 individueel-risico-contour;• de gronden gelegen binnen (de Lden equivalent van) de
35 Ke-contour2;• de gebieden waar hoogtebeperkingen zullen gelden;• de gebieden waar beperkingen moeten gelden in verband met het aantrekken
van vogels.De gebieden in de bovenstaande opsomming overlappen elkaar geheel of gedeeltelijk.
De huidige vrijwaringszone omvat bijvoorbeeld geheel of voor het grootste
deel de gronden binnen de individueel-risico-contouren en de geluidbelastingcontouren. HOOFDSTUK 3. HET LUCHTHAVENLUCHTVERKEER3.1. AlgemeenIn de Sbtl, de Tnl-nota en in de brief van 31 mei over de toekomst
van de nationale luchthaven heeft het kabinet zijn beleidsvoornemens geformuleerd
met betrekking tot de beheersing van de gevolgen van het luchtverkeer van
en naar Schiphol. Uitgangspunt voor het beleid vormt de herverdeling van verantwoordelijkheden
tussen overheid en luchtvaartsector, waarbij de overheid de regels en grenzen
stelt waarbinnen de luchtvaartsector zijn bedrijfsmatige activiteiten kan
uitoefenen. Het beleid voorziet in prikkels die de noodzakelijke sturing geven
aan de ondernemingen binnen de luchtvaartsector om de bedrijfsvoering zodanig
te optimaliseren dat daardoor de veiligheids- en milieubelasting door het
luchthavenluchtverkeer wordt beperkt. Bij overtreding van de regels of bij
overschrijding van de grenzen zal de Inspectie Verkeer en Waterstaat ingrijpen.
Deze dienst dient daartoe te beschikken over voldoende en proportionele handhavinginstrumenten.
Het voorliggende wetsvoorstel beoogt een grondslag te bieden voor de uitvoering
van het geschetste beleid.Hiervoor, in hoofdstuk 2 van deze memorie is beschreven dat – aangespoord
door het advies van de Raad van State – de PKB Schiphol en Omgeving
zal worden ingetrokken. In dat hoofdstuk is aangegeven hoe de ruimtelijke
elementen van de PKB in het wetsvoorstel zijn opgenomen, dan wel elders hun
plaats hebben gekregen.De PKB beschrijft ook niet-ruimtelijke elementen van het luchthavenluchtverkeer,
gericht op het begrenzen van de belasting die door dat verkeer wordt veroorzaakt.
Die elementen – en de plaats van die elementen in het wetsvoorstel –
komen in dit hoofdstuk aan de orde.De huidige voorschriften voor het beheersen van het luchthavenluchtverkeerHet beleid ten aanzien van de beheersing van de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer
wordt op dit moment met name geïmplementeerd door de aanwijzing van de
minister van V en W van het luchtvaartterrein Schiphol. Deze aanwijzing reguleert
het huidige vierbanenstelsel, maar ziet ook op het nieuwe vijfbanenstelsel.
De aanwijzing heeft voor het vijfbanenstelsel nu geen praktische betekenis,
die ontstaat immers pas als dat stelsel in gebruik wordt genomen. In dit hoofdstuk
zal toegelicht worden hoe het wetsvoorstel en het daarop gebaseerde luchthavenverkeerbesluit
de functie van de aanwijzing overnemen. In samenhang daarmee wordt de aanwijzing
ingetrokken (zie artikel VII). De hierna opgenomen beschrijving van de huidige
situatie heeft betrekking op de aanwijzing zoals die zou gaan gelden als het vijfbanenstelsel in gebruik wordt genomen. Daarbij
is verondersteld dat de elementen met betrekking tot externe veiligheid en
lokale luchtverontreiniging in de aanwijzing zijn opgenomen zoals die bij
de tweede beslissing op bezwaar zijn ingevoegd.1In de aanwijzing zijn geluidzones (overeenkomstig artikel 25a Luchtvaartwet)
en externe-veiligheidszones vastgesteld. Daarnaast zijn bepalingen opgenomen
gericht op het beperken van lokale luchtverontreiniging.Om een grens te stellen aan de hinder ten gevolge van vliegtuiglawaai
stelt de aanwijzing een geluidscontour vast, die overeenkomt met een zekere
geluidbelasting op jaarbasis. De maat die voor de geluidbelasting gehanteerd
wordt is de Kosten-eenheid (Ke). De geluidscontour is bepaald op 35 Ke. De
contour omvat een zone: de geluidszone. Buiten de geluidszone mag de door
het luchthavenluchtverkeer veroorzaakte geluidbelasting niet groter zijn dan
35 Ke. Binnen deze zone mag de geluidbelasting wel hoger zijn.
Binnen de zone moeten ruimtelijke maatregelen en isolatiemaatregelen getroffen
worden (zie hieromtrent hoofdstuk 2 van deze memorie).Naast de Ke als geluidbelastingindicator kent artikel 25, vierde lid,
van de Luchtvaartwet een maat voor nachtelijk vliegverkeer de LAeq.
Ook deze maat stelt een zekere geluidbelasting op jaarbasis voor, maar nu
bepaald voor de nachtelijke uren en in slaapvertrekken.1 Het toegepaste systeem stemt overeen met het hierboven beschreven
Ke-stelsel. Er wordt een contour vastgesteld, die is bepaald op 26 dB(A).
Buiten deze door de contour omvatte nachtelijke geluidszone mag de geluidbelasting
niet groter zijn dan LAeq 26 dB(A). Slaapvertrekken van bestaande
woningen binnen deze zone worden geïsoleerd.Het externe-veiligheidsrisico wordt ingeperkt door een in de aanwijzing
opgenomen externe-veiligheidszone in engere en in ruime zin. De exploitant
mag op het luchtvaartterrein slechts luchtverkeer toelaten, voor zover de
risico's die dit met zich brengt op grond van het voor de PKB gehanteerde
rekenmodel, leiden tot individueel-risico-contouren die passen binnen de vastgestelde
veiligheidszones.Voor de emissies van CO, NOx, VOS, SO2 en zwarte
rook door luchtvaart, wegverkeer, industrie, land- en tuinbouw en ruimteverwarming
gezamenlijk zijn emissieplafonds in de aanwijzing opgenomen. Daarnaast kent
de aanwijzing minimaal voor de luchtvaart beschikbare emissieruimtes.Naast voorschriften ter voorkoming van overschrijding van grenswaarden
kent de aanwijzing voorschriften ter beperking van hinder zoals voorschriften
betrekking hebbende op het uitvoeren van circuitvluchten, het gebruik van
de verschillende start- en landingsbanen en het uitvoeren van opgedragen standaard-instrument-vertrekprocedures.De huidige wijze van handhavenDe Luchtvaartwet werkt slechts de handhaving van de geluidszones nader
uit. Omtrent de handhaving van de voorschriften met betrekking tot de externe-veiligheidszones
en de lokale luchtverontreiniging zijn alleen in de aanwijzing voor het vijfbanenstelsel
enkele bepalingen opgenomen.Als eerste wordt de handhaving van de geluidszones besproken.Artikel 30b van de Luchtvaartwet verplicht de exploitant om bij de minister
van V en W een voorstel in te dienen voor het gebruik van het luchtvaartterrein
gedurende een periode van 12 maanden. Dit gebruiksplan wordt vastgesteld door
de minister van V en W, na overleg met de minister van VROM, indien is aangetoond
dat het verwachte gebruik binnen de geluidszones blijft. Vervolgens wordt
maandelijks bekeken hoe de feitelijke ontwikkeling van de geluidbelasting
zich verhoudt tot de geluidbelasting die is toegestaan.De wijze waarop het feitelijk gebruik van Schiphol wordt getoetst aan
het geprognosticeerde gebruik is vastgelegd in het handhavingsvoorschrift,
dat op basis van artikel 30a Luchtvaartwet door de minister van V en W in
overeenstemming met de minister van VROM is vastgesteld.Bij een dreigende zone-overschrijding moet de exploitant maatregelen nemen
om een overschrijding van de zone te voorkomen. De exploitant zelf heeft slechts
een beperkt aantal maatregelen tot zijn beschikking: tariefmaatregelen en
maatregelen op het gebied van beschikbaarstelling van de luchthaven. De maatregelen
worden aangegeven in het gewijzigde gebruiksplan, dat weer door de minister
van V en W, na overleg met de minister van VROM, moet worden vastgesteld. Als de maatregelen van de exploitant niet het beoogde resultaat hebben,
kan de minister van V en W op grond van artikel 35 van de Luchtvaartwet ingrijpen.
Ook de minister is beperkt in de te treffen maatregelen. De minister is bevoegd
(een deel van) de luchthaven tijdelijk te sluiten voor (een deel van) het
vliegverkeer. Daarnaast kan de minister een last onder dwangsom opleggen aan
de exploitant, indien deze onvoldoende maatregelen treft.1 Die last kan evenwel slechts betrekking hebben op de maatregelen die
de exploitant kan treffen.De aanwijzing verplicht de exploitant om in het gebruiksplan aan te geven
of het verwachte gebruik past binnen de externe-veiligheidszones. De exploitant
moet rapporteren of overschrijding van de zones plaats heeft gevonden of dreigt
plaats te vinden. In dat geval dient de exploitant de maatregelen te nemen
die «in zijn vermogen liggen om in de toekomst een dergelijke overschrijding
te voorkomen». De maatregelen die de exploitant zelf kan treffen beperken
zich tot het verminderen van de beschikbaarheid van de luchthaven. De minister
van V en W heeft vergelijkbare, uit artikel 35 van de Luchtvaartwet voortvloeiende,
bevoegdheden als hiervoor omschreven bij het handhaven van de geluidszones,
met de daaraan inherente beperkingen.Omtrent de lokale luchtverontreiniging bepaalt de aanwijzing eveneens
dat in het gebruiksplan aangegeven moet worden of het verwachte gebruik van
de luchthaven past binnen de door de voorschriften gegeven ruimte. Indien
de ruimte wordt overschreden dient de exploitant voorstellen ter beperking
van de emissie aan de ministers van V en W en VROM ter goedkeuring voor te
leggen. Ook in dit geval heeft de minister van V en W de uit artikel 35 van
de Luchtvaartwet voortvloeiende bevoegdheden.De nadelen en beperkingen van de huidige voorschriften
en van de wijze van handhavenIn de afgelopen jaren hebben zich op Schiphol verscheidene malen –
zij het lokaal en in omvang beperkt – overschrijdingen van de geluidszones
voorgedaan. Het bleek niet eenvoudig voor de overheid passende maatregelen
te treffen bij een dergelijke overschrijding. De minister van V en W heeft
onderzoeken laten verrichten naar de mogelijkheden van verbetering van de
huidige aanpak. Zonder uitputtend te zijn komt uit de verschillende onderzoeken
het volgende beeld naar voren.• De voorschriften ter beperking van de geluidbelasting zijn zo vorm
gegeven dat zij «bescherming» bieden op punten waar niemand van
de geluidbelasting hinder ondervindt.• De voorschriften ter beperking van de totale geluidbelasting gebruiken
de Ke-eenheid. Deze eenheid laat vliegtuiggeluid beneden 65 dB(A) buiten beschouwing.
Dit geeft een vertekend beeld van de werkelijke belasting.• De geluidbelasting wordt niet rechtstreeks gemeten, maar komt tot
stand door de gemeten vliegtuigbewegingen als invoer te gebruiken voor een
rekenmodel dat de geluidbelasting berekent. Hoewel in elk praktisch bruikbaar
systeem de geluidbelasting altijd bepaald zal worden door een combinatie van
meten en rekenen, is het wenselijk een systeem te ontwikkelen waarin meer
elementen gemeten worden.• De handhaving met behulp van het gebruiksplan brengt de minister
van V en W en de minister van VROM in een situatie waarin de verdeling van
verantwoordelijkheden onhelder is. Het gebruiksplan wordt immers vastgesteld
door de minister van V en W, na overleg met de minister van VROM. Met deze
vaststelling bepalen de ministers de (voor veiligheid en milieu relevante
aspecten van de) exploitatie van de luchthaven. Dit brengt hen in een onduidelijke
verhouding tot de exploitant als blijkt dat bijvoorbeeld toch
de geluidszone wordt overschreden. Corrigerend optreden door de minister van
V en W achteraf wordt bemoeilijkt door de betrokkenheid die de vaststelling
van het gebruiksplan vooraf met zich brengt.• Zowel de veiligheidsrisico's, de geluidbelasting als de emissie
van stoffen worden veroorzaakt door het samengestelde gedrag van de verschillende
betrokkenen: de (gezagvoerders van de) luchtvaartmaatschappijen, de luchtverkeersleiding
en de exploitant van de luchthaven. Geen van de betrokkenen is zelfstandig
in staat om te verzekeren dat de luchthaven optimaal wordt benut en het gebruik
binnen de vastgestelde gebruiksruimte blijft. Toch spreekt de aanwijzing alleen
de exploitant aan voor het treffen van de nodige maatregelen.• Het instrumentarium dat de minister van V en W in handen heeft
om een overschrijding van de vastgestelde gebruiksruimte aan te pakken is
te beperkt. De minister kan (een deel van) de luchthaven tijdelijk sluiten,
maar heeft verder – naast de last onder dwangsom – geen instrumenten.
De last kan slechts betrekking hebben op maatregelen die de exploitant kan
treffen.Met het voorliggende wetsvoorstel wil het kabinet de grondslag bieden
voor een wijze van beheersing van de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer,
waarin de bovengenoemde nadelen zijn weggenomen.Een vergelijking in Europees verbandIn onderstaande tabel is een vergelijking gemaakt met andere Europese
landen, voor wat betreft maatregelen om de geluidbelasting op en rond luchthavens
te beperken.  BDKDFSUGIRLILNLNAPECHUKSBronmaatregelen✓✓✓✓     ✓✓✓✓✓✓✓✓Ruimtelijke planning✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓Zonering✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓✓Belastingbeperking op basis van zonering         ✓       Isolatie ✓✓✓  ✓✓ ✓✓✓ ✓ ✓ Geluidsheffing✓✓✓✓   ✓ ✓✓   ✓✓✓Monitoring✓✓✓✓✓  ✓ ✓✓✓ ✓✓✓✓Meer dan de helft van de landen treft maatregelen om de geluidsemissie
van de vliegtuigen te beperken, althans om toestellen met een te grote emissie
te weren.Alle landen kennen maatregelen in verband met de ruimtelijke planning
rond luchthavens. Alle landen passen ook een zekere vorm van geluidszonering
rond vliegvelden toe, met het oog op de ruimtelijke planning.Het is buitengewoon lastig om de maatregelen van de verschillende landen
met elkaar te vergelijken (zie ook hierna over het Europese harmonisatiebeleid).
De landen meten verschillende grootheden (soms piekniveau's, soms gemiddelde
waarden). De landen hanteren ook verschillende geluidbelastingindicatoren,
die niet goed vergelijkbaar zijn met de Nederlandse indicator. De in Nederland
gehanteerde indicator (Ke) wordt alleen hier toegepast. Enkele landen passen
de nieuwe Europese geluidbelastingindicator Lden toe (Denemarken
en Finland). De daarbij gebruikte waarden zijn echter aanbevelingen, met als
uitzondering Denemarken voor Kopenhagen airport. Voor die luchthaven gelden
wettelijk vastgelegde grenswaarden van 60, 70 en 75 Lden. Waar de andere landen de geluidszonering gebruiken voor ruimtelijke planning,
past Nederland als enige land de zonering ook toe om het volume van het vliegverkeer
te begrenzen door een bovengrens te stellen aan de geluidbelasting.De meeste landen passen verder maatregelen toe als isolatie van woningen,
het instellen van een geluidsheffing en het registreren van de geluidbelasting
(monitoring).Nederland past al deze maatregelen toe.Europese ontwikkelingen in verband met het bepalen van
de geluidbelastingMet betrekking tot de geluidsemissie van het luchtverkeer heeft de Europese
Raad sinds 1979 een aantal richtlijnen vastgesteld.1 Deze richtlijnen zijn voornamelijk gericht op beperking van de geluidsemissie
van de luchtvaartuigen zelf, daarbij rekening houdend met milieufactoren,
technische uitvoerbaarheid en economische weerslag.Binnen de Europese Unie kan geconstateerd worden dat de verschillende
lidstaten voor luchtvaartlawaai verschillende eenheden gebruiken om de geluidbelasting
rond luchthavens te meten respectievelijk te berekenen.2 Hierdoor is het beleid van de verschillende lidstaten moeilijk vergelijkbaar.
De Europese Commissie wil als eerste stap de ontwikkeling van een uniforme
geluidbelastingindicator ter hand nemen om verbetering te brengen in de uitwisseling
van gegevens. In dat verband heeft de commissie een voorstel voor een richtlijn
inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai ingediend.3 De ontwerp-richtlijn bevat bepalingen betreffende de
harmonisatie van geluidbelastingindicatoren. Daarbij worden de Lden
en de Lnight als Europese indicatoren voor omgevingslawaai voorgesteld.
In de richtlijn zal ook de uniforme berekeningswijze voor deze dosismaten
worden geformuleerd. De in de ontwerp-richtlijn opgenomen implementatiedatum
is 30 juni 2003.Deze ontwikkelingen brengen het kabinet er toe om het nieuwe stelsel van
grenswaarden voor geluidbelasting te baseren op de nieuwe Europese dosismaten.§ 3.2. Het luchthavenverkeerbesluitMet het voorliggende wetsvoorstel wil het kabinet de veiligheids- en milieubelasting
door het luchthavenluchtverkeer zodanig beheersen dat de in de vorige paragraaf
geschetste problemen worden vermeden en recht wordt gedaan aan de eerder geschetste
uitgangspunten, die als volgt kort samengevat kunnen worden:• de luchtvaartsector wordt ruimte geboden voor een beheerste groei
van het luchthavenluchtverkeer;• er wordt slechts ruimte geboden voor zover de sector in staat is
de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer binnen het vast te stellen beschermingsniveau
te houden;• het vast te stellen beschermingsniveau is gelijkwaardig aan het
eerder voor het vijfbanenstelsel vastgestelde beschermingsniveau.4Het luchthavenindelingbesluit, het luchthavenverkeerbesluit en het nieuwe
handhavingsregime beogen in hun onderlinge samenhang deze bescherming te bieden.
Het luchthavenindelingbesluit is er op gericht om – uitgaande van een
bepaalde omvang en verdeling van de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer –
de op de grond ervaren belasting te beperken (bijvoorbeeld: geen woningbouw
in verband met het veiligheidsrisico of de geluidbelasting). Het luchthavenverkeerbesluit
is gericht op de beheersing van de omvang en de verdeling van de gevolgen
van het luchthavenluchtverkeer zelf (bijvoorbeeld: beperking
van het luchtverkeer door te begrenzen hoeveel geluid in bepaalde punten neer
mag slaan).De vaststelling van het luchthavenverkeerbesluit is in de handen van de
meest betrokken ministers gelegd; de minister van V en W in overeenstemming
met de minister van VROM. Om te verzekeren dat bij de bepaling van de ligging
en het gebruik van de luchtverkeerwegen en van het gebruik van het overige
luchtruim de militaire luchtvaart niet wordt belemmerd, is overleg met de
minister van Defensie voorgeschreven (artikel 8.13).De artikelen 8.14 en 8.15 bepalen de inhoud van het besluit. De rechtsgevolgen
van het besluit zijn neergelegd in de artikelen 8.16 tot en met 8.21. Paragraaf 8.3.2
bevat procedurele bepalingen. Het navolgende onderdeel schetst als inleiding
in meer algemene zin het karakter van het luchthavenverkeerbesluitHet bijzondere karakter van het luchthavenverkeerbesluitEen belangrijk deel van het luchthavenluchtverkeer zal geleid worden langs
luchtverkeerwegen. Het luchthavenverkeerbesluit zal een beschrijving bevatten
van de luchtverkeerwegen.Het luchthavenverkeerbesluit bevat verder regels omtrent het luchthavenluchtverkeer
en grenswaarden voor de belasting door het luchthavenluchtverkeer.De verschillende onderdelen waar die grenswaarden betrekking op hebben
komen later in deze paragraaf aan de orde. Het is zinvol om hier stil te staan
bij het karakter van die grenswaarden. Zij bestaan uit het formuleren van
een maximum voor de samentelling over een jaar van de gevolgen (op een of
meer punten) van de individuele vliegtuigbewegingen.1 De bijdrage van één vliegtuigbeweging in die samentelling
is afhankelijk van het gedrag van de verschillende betrokkenen: wat voor een
type vliegtuig wordt gebruikt, waar en hoe wordt door de gezagvoerder gevlogen,
welke aanwijzingen verstrekt de luchtverkeersleiding en welke banen stelt
de exploitant van de luchthaven beschikbaar.De grenswaarden zijn dus maximale waarden voor de samengetelde gevolgen
van vliegtuigbewegingen, waarbij de hoogte van de samentelling afhankelijk
is van het gedrag (over een jaar) van verschillende betrokkenen (luchtvaartmaatschappijen,
luchtverkeersleiding, exploitant van de luchthaven) die slechts een beperkte
macht over elkaar hebben.Gelet op deze bijzondere eigenschap zijn de grenswaarden niet geformuleerd
als een rechtstreekse norm. Geen van de afzonderlijke betrokkenen is zelf
bij machte om te verzekeren dat een grenswaarde niet wordt overschreden.2 De grenswaarde kan daarom niet als norm aan één
van hen worden opgelegd.3 De grenswaarde als
norm opleggen aan de verzamelde betrokkenen is evenmin goed mogelijk; ieder
van de betrokkenen zou zich kunnen disculperen onder verwijzing naar de ander.
Het wetsvoorstel kent een ander systeem om de bescherming te verzekeren, zoals
hierna zal blijken.Het is voor een goede bescherming noodzakelijk dat de betrokkenen binnen
de kring van activiteiten waar zij wél verantwoordelijkheid voor kunnen
dragen, hun activiteiten op een wijze inrichten die bijdraagt aan die bescherming.
Zo is het bijvoorbeeld voor het beperken van de geluidbelasting wenselijk
dat de gezagvoerder niet boven bepaalde gebieden vliegt, de luchtverkeersleiding
de gezagvoerder niet naar die gebieden leidt en de exploitant start- of landingsbanen
zodanig aanbiedt dat de gezagvoerder die gebieden kan vermijden. Het luchthavenverkeerbesluit zal regels bevatten die dergelijk gedrag verplicht stellen. In die
regels wordt dus bijvoorbeeld de gezagvoerder verplicht om – in de daarbij
bepaalde gevallen – binnen de luchtverkeerwegen te vliegen. Deze regels
kunnen wel als norm worden opgelegd, zij bevatten welomschreven gedragsregels
die gericht zijn op de in de regel genoemde geadresseerde(n). De artikelen
8.17, 8.18 en 8.19 verplichten tot naleven van de regel, behalve als het in
het belang van de veiligheid dringend noodzakelijk is om van de regel af te
wijken. Overtreding van deze artikelen (en dus van een regel) kan bestraft
worden met een bestuurlijke boete (artikel 11.16).Op zich is het mogelijk om in het luchthavenverkeerbesluit een zodanige
verzameling regels vast te stellen dat daarmee zeker is gesteld dat de grenswaarden
niet worden overschreden. Dat is evenwel niet de bedoeling van het wetsvoorstel.
De in het besluit op te nemen regels zijn noodzakelijk met het oog op de veiligheid
en het milieu, maar moeten anderzijds voldoende ruimte bieden aan de betrokkenen
zelf om tot optima- lisering van het luchthavenluchtverkeer te komen. Zij
zijn bij uitstek degenen die, gelet op hun kennis van zaken en hun door economische
prikkels gestuurde gerichtheid, de luchthaven tot bloei kunnen brengen. Het
samenstel van regels zal zodanig moeten zijn dat een basisniveau van samenwerking
tussen de betrokkenen wordt verzekerd, maar ruimte wordt opengelaten voor
verdere afstemming en optimalisatie door de betrokkenen. De regels moeten
er anders gezegd niet aan in de weg staan dat de sector de bedrijfsvoering
aanpast en optimaliseert binnen de vastgestelde grenswaarden.Het wetsvoorstel brengt de vereiste (verdere) samenwerking van de betrokkenen
tot uitdrukking in artikel 8.16. Dat artikel schept een zorgplicht voor de
exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen
gericht op het bevorderen van het goede verloop van het luchthavenluchtverkeer
overeenkomstig het luchthavenverkeerbesluit. Het artikel benadrukt dat die
zorgplicht (ook) inhoudt dat zij zelf en in onderlinge samenwerking de voorzieningen
moeten treffen die redelijkerwijs van hen kunnen worden gevergd om te bewerkstelligen
dat de in het luchthavenverkeerbesluit neergelegde grenswaarden niet worden
overschreden. De betrokkenen kunnen elkaar aan deze zorgplicht houden. De
zorgplicht is niet bedoeld als instrument voor de overheid om af te dwingen
dat de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer binnen de vastgestelde grenzen
blijven. De handhaving zal geschieden met behulp van de hierna te bespreken
maatregelen van de inspecteur-generaal.Als het luchthavenverkeerbesluit van kracht is zijn er in beginsel twee
mogelijkheden: de betrokkenen blijken in staat om in onderlinge samenwerking
op basis van de regels het luchthavenluchtverkeer zodanig te beheersen dat
gevolgen blijven binnen de vastgestelde grenzen, of zij blijken hiertoe niet
in staat.Aan de eerste mogelijkheid hoeft in het kader van de handhaving weinig
aandacht besteed te worden. Het is toch goed om er op te wijzen dat de betrokkenen
zich de afgelopen jaren extra hebben ingezet om met name de geluidbelasting
beter in de hand te houden. De over deze jaren verzamelde gegevens laten zien
dat die inzet resultaten heeft afgeworpen, ondanks de opgetreden groei van
het luchthavenluchtverkeer.In het tweede geval is het de betrokkenen kennelijk niet gelukt om zelf
of in onderling verband de nodige voorzieningen te treffen. In dat geval zal
de inspecteur-generaal de aan de betrokkenen gelaten vrijheid inperken en
de maatregelen voorschrijven die nodig zijn om wel binnen de gestelde grenswaarden
te blijven. Deze ingreep staat los van de vragen of er iemand blaam treft
en wie er blaam treft; de ingreep is gericht op het effectief voorkomen van
verdere overschrijding in de toekomst. In het algemeen zullen deze maatregelen
zo worden ingericht dat zij kunnen worden ingepast in de bedrijfsvoering
van de luchtvaartsector, die een halfjaarlijkse cyclus kent.De maatregelen van de inspecteur-generaal bevatten evenals de hiervoor
beschreven regels, welomschreven gedragsregels die gericht zijn op de in de
maatregel genoemde geadresseerde(n). Artikel 8.20, vijfde lid, verplicht tot
naleven van de maatregel, behalve als het in het belang van de veiligheid
dringend noodzakelijk is om van de maatregel af te wijken. Ook het overtreden
van een maatregel kan bestraft worden met een bestuurlijke boete (artikel
11.16).Een maatregel kan ingetrokken of gematigd worden als blijkt dat de betrokkenen
door nadere voorzieningen te treffen zelf in staat zijn om orde op zaken te
stellen (artikel 8.20, derde lid).De maatregelen van de inspecteur-generaal hebben betrekking op de onderwerpen
waaromtrent in het luchthavenverkeerbesluit regels kunnen worden (maar niet
hoeven te zijn) gesteld. De inspecteur-generaal krijgt van het wetsvoorstel
een ruim geformuleerde plicht en bevoegdheid om maatregelen te treffen. Het
wetsvoorstel zelf bindt het doel en de onderwerpen van de maatregelen. Indien
het wenselijk is om de voorspelbaarheid van het optreden van de inspecteur-generaal
verder te vergroten kunnen in het luchthavenverkeerbesluit ten aanzien van
de te treffen maatregelen (nadere) grenzen worden gesteld.Het luchthavenverkeerbesluit kan, als daar aanleiding voor is, worden
gewijzigd. Er zijn echter ook omstandigheden denkbaar waarin er niet zozeer
de behoefte is om het besluit te wijzigen, maar waarin een tijdelijke reactie
nodig is en die reactie niet binnen het besluit kan worden opgevangen. Dit
zal zich voor kunnen doen bij groot onderhoud aan het banenstelsel of bij
een bijzonder voorval. Als in zo'n geval het normale gebruik van de luchthaven
ernstig wordt belemmerd, kan de inspecteur-generaal tijdelijk een voorziening
bieden. Hij kan vrijstelling verlenen van een regel in het besluit, of een
grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt vervangen door een
andere grenswaarde. Aan de vrijstelling kunnen de nodige beperkingen en voorschriften
worden verbonden. In de artikelgewijze toelichting bij artikel 8.21 wordt
deze bevoegdheid nader toegelicht.De inhoud van het luchthavenverkeerbesluitEen belangrijk deel van het luchthavenluchtverkeer, met name voor zover
het vertrekkende straalvliegtuigen betreft, zal geleid worden langs luchtverkeerwegen.
Het luchthavenverkeerbesluit bevat een beschrijving van de luchtverkeerwegen.
Zo nodig wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen dag en nacht.Het luchthavenverkeerbesluit bevat regels omtrent het luchthavenluchtverkeer
met het oog op de veiligheid en het milieu.Het begrip veiligheid betreft met name de externe veiligheid.Het wetsvoorstel omschrijft welke milieuaspecten in het kader van het
luchthavenverkeerbesluit aan de orde zijn: geluidbelasting, lokale luchtverontreiniging
en geurbelasting. Dit zijn ook de milieuaspecten die zijn opgenomen in de
PKB Schiphol en Omgeving en in de aanwijzing van de minister van V en W. In
deze memorie wordt kortheidshalve vaak gesproken over «veiligheid en
milieu». Voor wat betreft het milieu wordt dan gedoeld op de hier gespecificeerde
aspecten.Onder lokale luchtverontreiniging wordt verstaan de emissies van stoffen
die de lokale luchtkwaliteit beïnvloeden.Het beleid ten aanzien van de emissie van CO2 wordt niet geëffectueerd
door middel van het luchthavenverkeerbesluit. Om die reden wordt gesproken
over lokale luchtverontreiniging. CO2
wordt niet in beschouwing genomen als element van de (lokale) luchtkwaliteit
omdat deze stof op zichzelf voor gezondheid of hinder niet relevant
is. De emissie van CO2 in het gebied rond Schiphol als gevolg van
het vliegverkeer zal naar verwachting minder dan evenredig met het aantal
vliegtuigbewegingen toenemen. Dit is toe te schrijven aan het gebruik van
nieuwere, schonere vliegtuigen. Van de totale wereldwijde emissie van CO2 komt slechts een gering deel (2 tot 3%) op het conto van de burgerluchtvaart.
In het Kyoto Protocol is over de aanpak van het versterkte broeikaseffect
als gevolg van CO2-emissie door de internationale luchtvaart afgesproken
dat de industrielanden binnen de International Civil Aviation Organisation
(ICAO) zullen streven naar de beperking of reductie van de CO2-emissie
door de internationale luchtvaart. Er wordt naar gestreefd in 2001 overeenstemming
te bereiken over welke acties moeten worden ondernomen.De regels in het luchthavenverkeerbesluit zullen gericht zijn tot de verschillende
betrokkenen. Zo zullen regels gesteld worden over de gevallen waarin van een
luchtverkeerweg gebruik gemaakt moet worden en over de beschikbaarheid van
de banen. Deze regels zullen voor een deel gericht zijn tot de exploitant
van de luchthaven, voor een deel tot de luchtverkeersleiding en voor een deel
tot de gezagvoerders. Het in strijd met het luchthavenverkeerbesluit vliegen
buiten de luchtverkeerwegen wordt bedreigd met een bestuurlijke boete.Paragraaf 3.3 van deze memorie gaat verder in op de regels die in
het luchthavenverkeerbesluit zullen worden opgenomen.Het luchthavenverkeerbesluit bevat de grenswaarden ten aanzien van veiligheid,
geluid en lokale luchtverontreiniging.Voor wat betreft de veiligheid wordt een grenswaarde vastgesteld voor
het totale risicogewicht.Ter bescherming tegen geluidbelasting zal het luchthavenverkeerbesluit
grenswaarden kennen voor het totaal volume van de geluidsimmissie en grenswaarden
voor de geluidsimmissie in bepaalde handhavingspunten. Deze handhavingspunten,
in de nabijheid van de luchthaven, zullen uitsluitend in of aan de rand van
woongebieden liggen.Voor de stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken zullen –
althans voor zover het luchthavenluchtverkeer bijdraagt aan de uitstoot van
die stoffen – emissieplafonds vastgesteld worden die zijn gericht op
een beperking van de uitstoot van vliegtuigen.Het landelijk beleid voor geurhinder kent geen kwantitatieve geurnorm.
Overeenkomstig dit beleid zal ook voor Schiphol geen grenswaarde voor geurbelasting
worden vastgelegd. De in de PKB verwoorde stand-still ten aanzien van geur
moet worden losgelaten, althans als daarbij wordt uitgegaan van de berekeningen
en metingen die in het kader van het EMSO-programma1 zijn uitgevoerd. De bij die berekeningen en metingen gebruikte methoden
nopen overigens tot voorzichtigheid bij het trekken van conclusies omtrent
de ondervonden hinder. Zie omtrent het tegengaan van de geurbelasting verder
paragraaf 3.3. Wel zullen de grenswaarden ten aanzien van de luchtverontreiniging
ook betekenis hebben voor de geurbelasting. Bovendien kunnen in het luchthavenverkeerbesluit
regels worden opgenomen om de geurbelasting te beheersen.Paragraaf 3.3 gaat nader in op de vast te stellen grenswaarden.Tot slot kan het luchthavenverkeerbesluit grenzen bevatten ten aanzien
van de maatregelen van de inspecteur-generaal. De – zo nodig –
te stellen grenzen zullen een technisch karakter hebben. De grenzen hangen
in uitvoeringstechnische zin nauw samen met de grenswaarden en met de te stellen
regels. Vanwege die samenhang zijn de verschillende elementen in één
besluit samengebracht In paragraaf 3.3 wordt ook dit element nader uitgewerkt.Hierboven is een overzicht gegeven van de verschillende onderdelen van
het luchthavenverkeerbesluit (luchtverkeerwegen, regels, grenswaarden en grenzen aan de maatregelen van de inspecteur-generaal). Het beschermingsniveau
dat door het luchthavenverkeerbesluit wordt geboden wordt op de eerste plaats
bepaald door de in het besluit vastgelegde grenswaarden. Met name ten aanzien
van de geluidbelasting zijn die grenswaarden gekoppeld aan (punten in) een
bepaald gebied rond de luchthaven. De regels in het besluit bevorderen het
realiseren van de grenswaarden. De combinatie van regels en grenswaarden biedt
een bescherming die verder reikt dan dit gebied. De grenswaarden hebben een«schaduweffect»
dat de geluidbelasting in verder gelegen gebieden beperkt. De ligging van
de luchtwegen en de regels voor het gebruik van de luchtwegen zullen eveneens
hun effect hebben in (nog) verder gelegen gebieden. Het door het luchthavenverkeerbesluit
geboden beschermingsniveau heeft dus enerzijds het «harde» karakter
van de grenswaarden (waarbij precies bepaald is wat waar het maximum van de
belasting is) en anderzijds het hiervoor geschetste verdergaande karakter.Het eerste luchthavenverkeerbesluit zal gericht zijn op gelijkwaardigheid
met het beschermingsniveau van de PKB Schiphol en Omgeving. De overgangsbepalingen
X tot en met XII bevatten de randvoorwaarden voor die gelijkwaardige overgang.
Op deze wijze biedt het eerste luchthavenverkeerbesluit enerzijds een gelijkwaardige
bescherming en krijgt anderzijds de luchtvaartsector de ruimte om binnen de
gestelde grenzen het groeipotentieel van de luchthaven te ontwikkelen.Ook bij latere vernieuwing of wijziging van het luchthavenverkeerbesluit
zal de goede balans gevonden moeten worden. Bij vernieuwing of wijziging zal
de luchtvaartsector in beginsel de genoemde ruimte geboden worden, maar het
kan ook nodig blijken het beschermingsniveau te verhogen, met name in het
geval dat aanscherping noodzakelijk is op grond van nieuwe inzichten omtrent
gezondheid of veiligheid.Bij een vernieuwing of wijziging zal het wettelijk minimum beschermingsniveau
in acht moeten worden genomen zoals dat is verwoord in het zevende lid van
artikel 8.15. In die bepaling is in algemene zin uitgedrukt dat latere besluiten
gericht moeten zijn op een beschermingsniveau ten aanzien van externe veiligheid,
geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging dat gemiddeld per saldo gelijkwaardig
of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit.
Daarbij is tot uitdrukking gebracht dat het beschermingsniveau per saldo gelijkwaardig moet zijn en dus niet gelijk hoeft te zijn
aan het beschermingsniveau van het eerste besluit. Het minimum beschermingsniveau
moet bezien worden als gemiddeld niveau op jaarbasis
en het niveau moet per saldo gelijkwaardig of
beter zijn. Daarmee is gezegd dat het beschermingsniveau niet op ieder moment
van de dag beter moet zijn, noch dat voor ieder punt het beschermingsniveau
beter moet zijn dan de door het eerste besluit geboden bescherming.In de huidige situatie doet de PKB Schiphol en Omgeving kaderstellende
beleidsuitspraken (onder meer) gericht op het begrenzen van de belasting die
door het luchthavenluchtverkeer wordt veroorzaakt. Hiervoor bleek al dat het
nu voorgestelde wettelijk stelsel niet alle op die begrenzing gerichte elementen
overneemt. De reductie van CO2 emissies komt niet in dit kader,
maar komt (voor de luchtvaart) in ICAO-verband aan de orde. De in de PKB verwoorde
stand-still ten aanzien van geur moet worden losgelaten.Het voorgestelde wettelijke regime is overigens op onderdelen ook strenger
dan de PKB. Zo staat bijvoorbeeld de PKB – in bijzondere gevallen –
saldering toe tussen verschillende aspecten (een verbetering wat betreft veiligheid
kan grond bieden voor een verslechtering wat betreft geluidbelasting). Het
wettelijk systeem staat dit niet toe.1De in de PKB Schiphol en Omgeving opgenomen beleidsuitspraken over de
milieubelasting bevatten een gedetailleerde technische beschrijving van de
te stellen grenzen. De detaillering is gesteld in normen die voor een deel
aan vervanging toe zijn (bijvoorbeeld Ke en LAeq), uitgaande van
berekeningsmethoden die deels verouderd zijn (bijvoorbeeld de berekening van
het individueel risico) en uitgedrukt in aantallen die soms geen reële
betekenis meer hebben (bijvoorbeeld woningaantallen, geteld vanuit een in
de tijd gefixeerd bestand). Anders gezegd, de gedetailleerde normering voor
het vijfbanenstelsel in de PKB blijkt lang vóórdat zij tot toepassing
kan komen al niet meer bruikbaar te zijn. Later in deze paragraaf (zie het
onderdeel overwogen alternatieven) zal in dit verband de conclusie getrokken
worden dat het (vooralsnog) niet zinvol mogelijk is een gedetailleerde technische
beschrijving van de te stellen normen in de wet zelf op te nemen. Deze technische
detaillering wordt vastgelegd in het luchthavenverkeerbesluit.Dat neemt niet weg dat voor het eerste luchthavenverkeerbesluit –
dat binnen een voorzienbaar tijdsbestek genomen moet worden – wel wettelijke
randvoorwaarden kunnen worden gesteld die bij een gelijkwaardige overgang
in acht moeten worden genomen (zie de artikelen X tot en met XII). Deze randvoorwaarden
verzekeren (onder meer) dat het eerste besluit voldoet aan de in de PKB opgenomen
maxima van 10 000 woningen binnen de 35 Ke-contour en 10 100 woningen
binnen de 26 dB(A) LAeq-contour.Samenvattend kan geconcludeerd worden dat het nu voorgestelde wettelijke
systeem de kaderstellende rol van de PKB overneemt in de volgende stappen:• een met de PKB gelijkwaardige overgang (met inachtneming van de
hiervoor genoemde nuanceringen) naar het eerste luchthavenverkeerbesluit in
overeenstemming met de overgangsbepalingen X tot en met XII;• het wettelijk minimum beschermingsniveau dat vereist dat latere
besluiten gericht zijn op een beschermingsniveau dat gemiddeld per saldo gelijkwaardig
of beter is dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit.De rechtsgevolgen van het luchthavenverkeerbesluitIn het begin van deze paragraaf is een beschouwing gehouden over het bijzondere
karakter van het luchthavenverkeerbesluit. De rechtsgevolgen van het besluit
zijn daar toegelicht in hun verband met de verschillende elementen van het
besluit (met name de regels en de grenswaarden) en in verband met de maatregelen
van de inspecteur-generaal.Op deze plaats volstaat het de rechtsgevolgen kort op een rij te zetten.• De exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de
luchtvaartmaatschappijen hebben een gedeelde zorgplicht om het goede verloop
van het luchthavenluchtverkeer overeenkomstig het luchthavenverkeerbesluit
te bevorderen. Daartoe treffen zij zelf en in onderlinge samenwerking de voorzieningen
die redelijkerwijs van hen gevergd kunnen worden om te bewerkstelligen dat
de in het luchthavenverkeerbesluit neergelegde grenswaarden niet worden overschreden
(artikel 8.16).• De exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de
gezagvoerders zijn verplicht de regels van het luchthavenverkeerbesluit op
te volgen, op straffe van een bestuurlijke boete (artikelen 8.17 tot en met
8.19 en artikel 11.16).• De inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat is
bevoegd en verplicht om maatregelen te nemen als de in het luchthavenverkeerbesluit
neergelegde grenswaarden zijn overschreden. De inspecteur-generaal trekt de
maatregelen ook weer in of matigt deze als zij niet langer nodig zijn (artikel
8.20).• De exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de
gezagvoerders zijn verplicht de maatregelen op te volgen, op
straffe van een bestuurlijke boete (artikelen 8.20 en 11.16).• Indien ten gevolge van groot onderhoud of door een bijzonder voorval
het normale gebruik van de luchthaven ernstig wordt belemmerd, kan de inspecteur-generaal
een tijdelijke voorziening bieden die afwijkt van bepaalde onderdelen van
het luchthavenindelingbesluit (artikel 8.21).De handhaving van het luchthavenverkeerbesluitDe bevoegdheden met betrekking tot de handhaving worden opgedragen aan
het hoofd van de in te stellen Inspectie Verkeer en Waterstaat: de inspecteur-generaal.
Hoofdstuk 5 van deze memorie gaat verder in op de reorganisatie van de Rijksluchtvaartdienst.De eerste stap die voor de handhaving gezet moet worden is het toezien
op de naleving van het besluit. De nodige informatie hiervoor wordt door de
exploitant van de luchthaven verzameld en verstrekt aan de inspecteur-generaal.
Deze informatie wordt ook openbaar gemaakt door de inspecteur-generaal. Titel
8.5 van het wetsvoorstel handelt over de informatievoorziening. Paragraaf 3.4
van deze memorie geeft een nadere toelichting.Normconform gedrag wordt in het algemeen het best bereikt met een systeem
waarbij dat gedrag voordelen biedt boven afwijkend gedrag. Het wetsvoorstel
geeft de exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen
de gelegenheid om zodanige voorzieningen te treffen dat binnen de grenzen
van het luchthavenverkeerbesluit een optimaal vliegvolume kan worden bereikt.
Er zijn vele arrangementen tussen de betrokkenen denkbaar. Een voorbeeld kan
dit illustreren. De geluidbelasting wordt voor een deel verzwaard door vliegtuigbewegingen
buiten het daarvoor opgestelde tijdschema. Partijen zouden bijvoorbeeld stipt
vliegen kunnen bevorderen door een bonus-malus-systeem op te zetten dat is
verbonden aan de juiste aankomst- of vertrektijd.Zoals eerder is uiteengezet grijpt de inspecteur-generaal op twee manieren
in.Het overtreden van een regel uit het luchthavenverkeerbesluit of een maatregel
van de inspecteur-generaal kan bestraft worden met een bestuurlijke boete.
Zo zal bijvoorbeeld een «lik-op-stuk-beleid» gevoerd worden in
gevallen waarin een vliegtuig in strijd met het luchthavenverkeerbesluit buiten
de luchtverkeerwegen vliegt. In een dergelijk geval zal de boete in beginsel
opgelegd worden aan de luchtvaartmaatschappij (artikel 11.17). Dit zal naar
verwachting doeltreffender blijken dan de huidige aanpak. Nu is vliegen buiten
de route strafbaar gesteld. De gezagvoerder van het vliegtuig is de pleger
van de overtreding. In de praktijk blijkt het echter buitengewoon lastig om
tot een veroordeling te komen en de straf te executeren.De inspecteur-generaal zal maatregelen treffen in het geval de betrokkenen
er kennelijk niet in slagen een overschrijding van de vastgestelde grenswaarden
te voorkomen.Deze maatregelen hebben een veel groter bereik dan de bevoegdheden op
grond van de huidige Luchtvaartwet. De maatregelen kunnen alle onderwerpen
betreffen waarover in dat besluit regels gesteld kunnen worden. Een maatregel
kan gericht zijn tot de exploitant, tot de luchtverkeersleiding of tot de
gezagvoerders. Met de maatregelen kan maatwerk geleverd worden op een wijze
die op grond van de Luchtvaartwet niet mogelijk was. De procedure van het luchthavenverkeerbesluitHet luchthavenverkeerbesluit wordt evenals het luchthavenindelingbesluit
voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.
De beschouwing in paragraaf 2.2 van deze memorie over de procedure van
het luchthavenindelingbesluit is ook van toepassing op de voorbereiding van
het luchthavenverkeerbesluit.RechtsbeschermingTegen een besluit tot vaststelling, wijziging of intrekking van het luchthavenverkeerbesluit
staat rechtstreeks beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State (artikel 8.34). De relatie met het luchthavenindelingbesluit is
een belangrijke reden om de rechtsbescherming bij beide besluiten op dezelfde
leest te schoeien. Daarnaast is bepalend geweest dat het luchthavenverkeerbesluit
grote overeenkomsten vertoont met een milieuvergunning zowel wat betreft de
inhoudelijke normstelling als wat betreft de aard van de betrokken belangen.
Ook tegen een besluit omtrent een milieuvergunning staat rechtstreeks beroep
op de Afdeling bestuursrechtspraak open.De afhandelingstermijn is in dit geval – anders dan bij het luchthavenindelingbesluit –
vastgesteld op zes maanden. Deze termijn komt overeen met de afhandelingstermijn
zoals die in artikel 25b van de Tracéwet is opgenomen ten aanzien van
de in artikel 20, tweede lid, van die wet bedoelde (uitvoerings)besluiten.De maatregelen die de inspecteur-generaal voorschrijft indien de grenswaarden
uit het luchthavenverkeerbesluit worden overtreden hebben een directe samenhang
met dat besluit. Het ligt daarom voor de hand om ten aanzien van deze maatregelen
voor dezelfde wijze van rechtsbescherming te kiezen als bij het luchthavenverkeerbesluit.
In navolging van het advies van de Raad van State is hierin nu voorzien in
artikel 8.34, eerste lid. Omdat deze gedachtegang evenzeer van toepassing
is op een besluit als bedoeld in artikel 8.21 (vrijstelling van het luchthavenverkeerbesluit)
is het instellen van beroep tegen dit besluit ook op dezelfde manier geregeld.SchadevergoedingDe door het luchthavenverkeerbesluit veroorzaakte schade komt, onder dezelfde
omstandigheden als in paragraaf 2.2 van deze memorie beschreven ten aanzien
van het luchthavenindelingbesluit, voor rekening van het Rijk. Aanspraken
zullen worden afgehandeld met toepassing van de Regeling nadeelcompensatie
Verkeer en Waterstaat 1999 (Stcrt. 172).Ter bestrijding van (onder meer) deze kosten wordt op grond van artikel
77 van de Luchtvaartwet een heffing geheven: de geluidsheffing burgerluchtvaart.
Zie voor de in dit verband noodzakelijke aanpassing van artikel 77 van de
Luchtvaartwet (de toelichting bij) artikel II, onderdeel A.Overwogen alternatievenBij het vormgeven van het wetsvoorstel zijn verschillende alternatieven
aan de orde geweest. Deze alternatieven hadden betrekking op de beheersing
van de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer voor wat betreft de veiligheids-
en milieuaspecten. Zonder alle overwegingen te bespreken kan kort geschetst
worden welke mogelijkheden zijn afgevallen en wat daarvoor (onder meer) redenen
zijn geweest.Overwogen is om de luchthaven, inclusief alle luchthavenluchtverkeer,
te beschouwen als een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. De drijver
van de inrichting heeft een milieuvergunning nodig en in die vergunning worden
de milieunormen vastgelegd. Het gebruikelijke regime van de Wet milieubeheer zou daartoe moeten worden
aangepast, om het begrip inrichting de nodige «rek» te geven,
om de bevoegdheid tot vergunningverlening op het niveau van de centrale overheid
te brengen en om de veiligheidsaspecten mee te kunnen nemen. Wat er zij van
de wenselijkheid van deze aanpassingen, de op die manier geconstrueerde milieuvergunning
zou middels haar voorschriften slechts de vergunninghouder aan kunnen spreken.
De vergunning geldt voor degene die de inrichting drijft. Voor zover dat de
exploitant van de luchthaven is, legt de vergunning alleen hem verplichtingen
op. Al eerder is betoogd dat alleen goede resultaten zijn te verwachten als
alle betrokkenen (de exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding
en de gezagvoerders) aangesproken kunnen worden. De vergunning zou dus te
weinig bieden. Een gedeeld drijverschap waarin alle betrokkenen als drijver
aangemerkt worden is hier niet goed voorstelbaar. Die benadering zou leiden
tot een bepaald onwenselijke onduidelijkheid omtrent de verantwoordelijkheidsverdeling
over de betrokkenen.Ook is overwogen om – op basis van de constatering dat géén
van de betrokkenen zelf kan verzekeren dat de veiligheids- en milieugrenzen
worden gerespecteerd – één van hen zeggenschap te geven
over de anderen. In die gedachtegang zou het gedrag van de exploitant van
de luchthaven beheerst worden door een (soort) milieuvergunning, en de exploitant
zou op zijn beurt de andere betrokkenen kunnen beheersen op basis van hem
daartoe wettelijk verleende bevoegdheden. Deze bevoegdheden zijn in dat geval
van publiekrechtelijke aard, wat de exploitant tot zelfstandig bestuursorgaan
zou maken. Een dergelijke positie komt in strijd met het beleid van het kabinet
om te komen tot verhoudingen zoals die gebruikelijk zijn tussen overheid en
bedrijfsleven («Schiphol als bedrijf»). Ook uit meer economisch
getinte overwegingen is een dergelijke machtspositie van de exploitant onwenselijk.In voorliggende opzet van het wetsvoorstel regelt het luchthavenverkeerbesluit
de beschreven aspecten van milieu en veiligheid van het luchthavenluchtverkeer.
De huidige milieuvergunning voor de luchthaven regelt niet dit luchthavenluchtverkeer,
maar regelt met name de landzijdige activiteiten. Toch zijn er enkele onderwerpen
in de milieuvergunning die niet rechtstreeks betrekking hebben op, maar wel
een duidelijk verband hebben met het luchthavenluchtverkeer, zoals het proefdraaien
van motoren. De mogelijkheid om ook deze onderwerpen op te nemen in het luchthavenverkeerbesluit
is in beschouwing genomen. Daarbij is op de eerste plaats geconstateerd dat
in de voorliggende opzet een helder onderscheid is aangebracht: het luchthavenverkeerbesluit
heeft betrekking op het luchthavenluchtverkeer, de milieuvergunning op andere
milieuaspecten. Op de tweede plaats is ook op meer praktische gronden besloten
geen wijziging te brengen in de huidige bevoegdheden van de provincie Noord-Holland
met betrekking tot de milieuvergunning. De huidige praktijk leert dat voor
zover afstemming nodig is, deze tot stand wordt gebracht.Bij de vormgeving van het wetsvoorstel is de vraag opgekomen naar een
goede verdeling van de te regelen materie over de wet en de op de wet gebaseerde
uitvoeringsbesluiten, met name het luchthavenverkeerbesluit.Het wetsvoorstel zelf beschrijft in algemene zin het minimum beschermingsniveau
en het zal op zijn minst de hoofdlijnen moeten bevatten van de wijze waarop
met behulp van de uitvoeringsbesluiten de bescherming tegen de belastende
gevolgen van het luchthavenluchtverkeer wordt geboden.Het kabinet heeft er oog voor dat om algemene redenen van rechtszekerheid
en betrokkenheid van het parlement, er aanleiding kan zijn om tevens meer gedetailleerde (technische) aspecten van het stelsel van grenswaarden
in het wetsvoorstel zelf op te nemen.Er zijn echter ook krachtige argumenten om hier op dit moment nog niet
toe over te gaan.De huidige PKB Schiphol en Omgeving kent naast een algemeen geformuleerd
beschermingsniveau, een gedetailleerde beschrijving van de voor het vijfbanenstelsel
beoogde grenswaarden ten aanzien van externe veiligheid, geluid, lokale luchtverontreiniging
en stank. Deze poging van regering en parlement om in gezamenlijk overleg
de normering voor het vijfbanenstelsel gedetailleerd vast te leggen is niet
zonder meer succesvol gebleken. Vóórdat de normering tot toepassing
zal komen, blijkt zij niet goed bruikbaar meer te zijn. Zo zal – en
dit zijn slechts enkele voorbeelden – het externe-veiligheidsrisico
naar de huidige inzichten op een andere manier bepaald moeten worden, is de
voor geluidbelasting gehanteerde norm aan vervanging toe, zou de normering
voor lokale luchtverontreiniging niet gericht moeten zijn op de in de PKB
omschreven sectoren en is ook het stelsel voor geur aan verandering toe. Deze
onvolkomenheden zijn bepaald niet veroorzaakt door onvoldoende zorgvuldigheid
of aandacht bij de besluitvorming. Het blijkt echter niet eenvoudig om een
technisch complex normeringsysteem up-to-date te houden. Dat is ook niet zo
vreemd, gelet op de wijze waarop in Nederland bescherming wordt geboden tegen
de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer. Daarbij wordt gestreefd naar een
eigen kwalitatief hoog beschermingsniveau, dat in bepaalde opzichten verder
gaat dan hetgeen internationaal gebruikelijk is. Deze op zich wenselijke werkwijze
heeft tot gevolg dat de normstelling niet tot stand gebracht kan worden door
eenvoudig de gebaande paden te bewandelen.Bij het vormgeven van de besluitvormingstructuur moet dit technisch complexe
en vernieuwende karakter in het oog gehouden worden. De doorlooptijd in het
huidige systeem van het vaststellen of wijzigen van een gedetailleerde PKB,
gevolgd door het vaststellen van daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten –
die overeen moeten stemmen met de detaillering in de PKB – gevolgd door
de afwikkeling van beroepsprocedures, is zo lang dat tegen de tijd dat de
uitvoeringsbesluiten onherroepelijk zijn, de daarin opgenomen voorschriften
verouderd blijken.1Deze gedachtegang is evenzeer, zo niet sterker, van toepassing op een
besluitvormingstructuur waarbij de wet zelf technische detaillering van de
grenswaarden bevat. Vooral in de beginfase van de werking van het nieuwe stelsel
zal ervaring opgedaan moeten worden en die zal naar verwachting leiden tot
(op zichzelf bescheiden) bijstellingen. Een van de reeds nu geplande veranderingen
is de overgang naar een stelsel waarin metingen van geluidbelasting, of een
combinatie van metingen en berekening, de plaats in gaan nemen van de berekening
van die belasting. Het zou bepaald onwenselijk zijn als voor dergelijke wijzigingen
zowel de wet als de uitvoeringsbesluiten gewijzigd zouden moeten worden. En
dit is te verwachten juist omdat tevoren niet goed is te voorspellen welke
technische elementen voor bijstelling in aanmerking komen en welke niet.Het kabinet verwacht dat in de loop van enkele jaren het nieuwe stelsel
van grenswaarden verder zal uitkristalliseren. Er zal ervaring opgedaan worden
met het nieuwe stelsel en het kabinet verwacht dat door bijstellingen op grond
van die ervaringen het stelsel in technische zin zal stabiliseren.Gelet op deze overwegingen en verwachtingen heeft het kabinet besloten
om op dit moment de technische detaillering van
de grenswaarden slechts in de uitvoeringsbesluiten en niet (ook) in het wetsvoorstel
zelf op te nemen.2 Voor zover het parlement betrokken
wil worden bij de besluitvorming omtrent de technische detaillering zal het
hiertoe de gelegenheid worden geboden. Het kabinet verwacht dat er aanleiding
is om vijf jaren na de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel –
als het stelsel in technische zin is gestabiliseerd – alsnog de grenswaarden
in hun technische detaillering in de wet zelf op te nemen.§ 3.3. Nadere beschouwing van de inhoud van het luchthavenverkeerbesluitZoals in de voorgaande paragraaf vermeld, is het luchthavenverkeerbesluit
gericht op de beheersing van de omvang en de verdeling van de gevolgen van
het luchthavenluchtverkeer. In deze paragraaf zal voor de aspecten geluid,
externe veiligheid, lokale luchtverontreiniging en geur worden aangegeven
wat die beheersing zal inhouden.§ 3.3.1 GeluidAlgemeenDe geluidbelasting door het luchthavenluchtverkeer in een groot gebied
rond de luchthaven wordt veroorzaakt door verschillende factoren. Het aantal
en het soort vliegtuigen en de start- en landingsprocedures zijn daarvan de
belangrijkste. Ook de verdeling van de geluidbelasting over het etmaal is
van belang omdat geluid in de nacht als hinderlijker wordt ervaren dan overdag.
De verdeling van de geluidbelasting over de omgeving wordt voorts bepaald
door het baangebruik, de ligging van de luchtverkeerwegen en de verdeling
van het luchtverkeer daarover. De overheid en de luchtvaartsector (de exploitant
van de luchthaven, de luchtvaartmaatschappijen en de luchtverkeersleiding)
kunnen deze factoren beïnvloeden. Meteorologische omstandigheden, die
met name bepalend zijn voor het baangebruik en daarmee ook voor de verdeling
van de geluidbelasting over de omgeving, zijn echter een niet te beïnvloeden
factor van betekenis.Ondanks de groei van het aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol is de
geluidbelasting in de omgeving van de luchthaven de afgelopen jaren niet toegenomen.
Dit is te danken aan het weren van vliegtuigen die het meeste geluid produceren
en aan technisch-operationele maatregelen waardoor er stiller wordt gevlogen.
Berekeningen met akoestische modellen tot en met 1998 laten zien dat gedurende
die jaren de geluidbelasting binnen de 20 Ke-contour is afgenomen.Uitgangspunt van het wetsvoorstel is onder meer een herverdeling van de
verantwoordelijkheden tussen de overheid en de luchtvaartsector. De overheid
stelt in het luchthavenverkeerbesluit heldere regels en grenswaarden vast.
Worden deze regels of de grenswaarden overschreden dan grijpt de overheid
in. Zij beschikt daartoe over voldoende en in de uitwerking proportionele
handhavingsinstrumenten. Het luchthavenverkeerbesluit geeft daaraan een nadere
invulling.Binnen de door de overheid vastgestelde en te handhaven grenswaarden en
regels kan de luchtvaartsector zijn eigen verantwoordelijkheid nemen om zijn
bedrijfsmatige activiteiten zelf optimaal in te richten. Daartoe beschikt
de luchtvaartsector ook over de nodige instrumenten. Voorbeelden daarvan zijn:
het bevorderen van stillere start- en landingsprocedures, het gebruik van
geluidsarme vliegtuigen, de verdeling van het luchtverkeer over dag, avond
en nacht en het gebruik van een systeem dat de in het luchthavenverkeerbesluit
vastgestelde openstelling van starten landingsbanen vanuit het oogpunt van
de beperking van de geluidbelasting zo effectief mogelijk benut (het zogenaamde
geluidspreferentieel baangebruiksysteem (GPBS)).De hierboven geschetste grenzen en regels houden dus niet enkel in een
»bestraffing» van niet-normconform gedrag bij overschrijding van
de grenswaarden en de regels. Er gaat tevens een positieve prikkel vanuit:
hoe meer de luchtvaartsector in staat blijkt zijn eigen verantwoordelijkheid
waar te maken des te beter kan de sector binnen de gestelde regels en grenswaarden
de gewenste groei accommoderen.Het overgangsartikel XI stelt voor het eerste luchthavenverkeerbesluit
de randvoorwaarden voor de per saldo gelijkwaardige overgang van het oude
naar het nieuwe stelsel van grenswaarden voor geluid.Voor elk daarop volgend luchthavenverkeerbesluit bepaalt artikel 8.15,
zevende lid, dat dit besluit gericht dient te zijn op een beschermingsniveau
dat onder meer voor geluid gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per saldo gelijkwaardig
is aan of beter is dan het niveau zoals dat werd geboden in het eerste luchthavenverkeerbesluit.Het beschermingsniveau dat door het luchthavenverkeerbesluit wordt geboden,
wordt voor geluid bepaald door de grenswaarde voor het totaal volume van de
geluidsimmissie en door de combinatie van de regels en de grenswaarden in
de handhavingspunten. De hier bedoelde regels zijn de regels in het luchthavenverkeerbesluit
omtrent de beschikbaarheid van de luchthaven voor het luchtverkeer (de openstelling
van de start- en landingsbanen), omtrent de ligging en het gebruik van de
luchtverkeerwegen en omtrent het gebruik van het (overige) luchtruim.De combinatie van grenswaarden en regels biedt een bescherming waardoor
zowel de omvang als de verdeling van de geluidbelasting wordt beperkt en beheerst,
ook in gebieden die verder van de luchthaven zijn gelegen dan de handhavingspunten
waar de grenswaarden op van toepassing zijn.Onderstaand zal meer specifiek worden ingegaan op de, met name, in het
eerste luchthavenverkeerbesluit te stellen grenswaarden en regels voor geluid.
Daarbij zal ook de per saldo gelijkwaardige overgang van het oude naar het
nieuwe stelsel van grenswaarden en regels aan de orde komen. Vervolgens zal
aandacht worden besteed aan de instrumenten waarover de luchtvaartsector zelf
beschikt om binnen de grenswaarden en de regels de gewenste groei te realiseren.
Daarna wordt ingegaan op het aspect van de handhaving.Over een aantal elementen van het nieuwe geluidstelsel alsmede over de
aangekondigde overgang van een systeem van berekenen van geluid naareen
systeem van meten (of een combinatie van rekenen en meten) is advies gevraagd
aan een daartoe speciaal ingestelde Commissie deskundigen vliegtuiggeluid.Waar van toepassing zal onderstaand ook worden ingegaan op de aanbevelingen
van de commissie en het standpunt van het kabinet daaromtrent.Grenswaarden en geluidbelastingindicatorenArtikel 8.15, vijfde lid onder b, schrijft voor dat het luchthavenverkeerbesluit
de grenswaarden voor de geluidbelasting op jaarbasis bevat waarbij in ieder
geval punten in de of aan de rand van woonbebouwing in de nabijheid van de
luchthaven worden bepaald met de grenswaarden die op ieder van deze punten
van toepassing zijn.Dit artikel vormt de grondslag voor zowel de grenswaarde van het totaal
volume van de geluidsimmissie (TVG) als voor de grenswaarden in en de ligging
van de handhavingspunten.Het overgangsartikel ten aanzien van geluidbelasting (artikel XI) introduceert
een tweetal nieuwe geluidbelastingindicatoren: Lden (Level day-evening-night)
voor grenswaarden voor wat betreft de geluidbelasting gedurende het gehele
etmaal en Lnight (Level night) voor grenswaarden voor de nachtperiode.1 De in dit artikel omschreven omzetting van Ke naar Lden is ten opzichte van de in de Tnl-nota omschreven systematiek conform
het advies van de Commissie deskundigen vliegtuiggeluid aangepast door de
tussenstap van het zoeken van de het best bij de 35 Ke passende Lden-contour over te slaan. Ook een tweede aanbeveling van de commissie,
relevant voor deze systematiek zal worden opgevolgd. Dit advies heeft betrekking
op de keuze in de Tnl-nota om de overgang van Ke naar Lden op één
verkeersscenario te baseren (het «grenswaarde-scenario»). De commissie
onderschrijft deze keuze, maar adviseert de minister het grenswaarde-scenario
met grote zorgvuldigheid te kiezen en een verkenning van de scenario-gevoeligheid
in de m.e.r.-procedure nader uit te werken. Hierbij zou volgens de commissie
ook de ligging van de handhavingspunten mee moeten worden genomen. Een en
ander zal neerslaan in het eerste luchthavenverkeerbesluit, waarin de nieuwe
grenswaarden voor geluid worden vastgelegd. In de toelichting bij het besluit
zullen de gemaakte keuzen worden toegelicht.Daarmee vervallen de voor de luchthaven Schiphol gehanteerde normen voor
geluidbelasting in Kosteneenheden (voor de etmaalperiode) en LAeq
(voor de nachtperiode). Behalve dat hiermee wordt aangesloten bij ontwikkelingen
in Europees verband vervallen ook enkele nadelen die aan de Ke-methodiek kleven,
met name dat vliegtuiggeluid van minder dan 65 dB(A) niet in de berekeningen
werd meegenomen (de veel bekritiseerde «afkapwaarde»). Door het
vervallen van deze afkapwaarde wordt beter aangesloten bij de werkelijk ondervonden
geluidshinder dan bij de Ke-methodiek het geval was. Immers al het vliegtuiggeluid
telt nu mee in de geluidbelasting. Bovendien is het nieuwe stelsel ook geschikt
voor een toekomstige overgang van het berekenen van geluidbelasting naar meten
of een combinatie van meten en berekenen.Met de introductie van deze geluidbelastingindicatoren wordt het voorstel
voor een richtlijn gevolgd dat de Europese Commissie hieromtrent onlangs heeft
ingediend bij het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie2 in het streven om in Europees verband te komen tot een
gemeenschappelijke aanpak van de blootstelling aan omgevingslawaai, zoals
rond luchthavens.Grenswaarde voor het totaal volume van de geluidsimmissieDe grenswaarde voor het totaal volume van de geluidsimmissie wordt op jaarbasis uitgedrukt in Lden voor het etmaal en Lnight voor de nachtperiode.De grenswaarde voor het TVG dient ter beperking van de totale geluidsimmissie
vanwege het luchthavenluchtverkeer en isonafhankelijk
van de feitelijke verdeling van de geluidbelasting over de omgeving in enig
jaar. Zulks in tegenstelling tot de grenswaarden in de handhavingspunten ter
beheersing van de verdeling van de geluidsimmissie over de omgeving van de
luchthaven. Om die reden is in de grenswaarde voor het TVG geen meteotoeslag
verdisconteerd.Naast het stellen van een heldere grens aan de totale geluidsimmissie
vanwege het luchthavenluchtverkeer waarborgt het TVG tevens dat de meteotoeslag,
die in de grenswaarden in de handhavingspunten is opgenomen, niet wordt aangewend
voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven, namelijk het rekening houden
met de weersafhankelijkheid van het luchtverkeer binnen de gegeven normstelling.De grenswaarde voor het TVG zal zodanig zijn dat nooit de grenzen in alle
handhavingspunten «volgevlogen» kunnen worden. Als gebruik gemaakt
wordt van de, in verband met de onvoorspelbaarheid van het weer noodzakelijke,
meteotoeslag in een handhavingspunt zal door de grenswaarde van het TVG er
sprake zijn van «onderuitputting» op (een) ander(e) punt(en).De hoogte van de grenswaarde voor het TVG zal, voor het eerste luchthavenverkeerbesluit,
worden bepaald op basis van de per saldo gelijkwaardige omzetting van het
oude naar het nieuwe stelsel van grenswaarden in de handhavingspunten zoals
beschreven in artikel XI.De eerder genoemde Commissie deskundigen vliegtuiggeluid heeft een andere
dan de thans voorgestelde wijze van bepaling van het TVG aanbevolen. Deze
methode zou, volgens de commissie, kunnen bijdragen aan een betere bescherming
voor de omwonenden van Schiphol en aan meer flexibiliteit voor de luchtvaartsector.
De commissie geeft in haar advies aan dat op dit moment de consequenties van
dit voorstel nog niet volledig kunnen worden overzien. Om die reden stelt
zij voor dit systeem de komende jaren op zijn operationele integriteit te
testen.Hieromtrent zal, alvorens hierover een standpunt wordt ingenomen, nader
advies worden ingewonnen.Grenswaarden in handhavingspuntenDe handhavingspunten die er, samen met de eerder genoemde grenswaarde
voor het TVG en de hierna te bespreken regels, toe dienen te waarborgen dat
bewoners van woongebieden rond de luchthaven worden beschermd tegen een te
hoge geluidbelasting, zullen zijn gelegen in of aan de rand van woongebieden.
Een en ander is een belangrijke verandering (ook met gevolgen voor de handhaving)
ten opzichte van het oude stelsel waarbij de geluidbelasting in de vorm van
een zone werd vastgelegd en derhalve ook werd gehandhaafd buiten woongebieden.Het overgangsartikel XI schrijft, voor het eerste luchthavenverkeerbesluit,
de methode voor ter bepaling van zowel de hoogten
van de grenswaarden als de ligging van de handhavingspunten.
De daar voorgeschreven methodiek stelt de randvoorwaarden voor een per saldo
gelijkwaardige overgang van het oude naar het nieuwe normenstelsel. Ten einde
inzicht te verschaffen in deze overgang zal een milieu-effectrapportage worden
opgesteld.In de hoogten van de grenswaarden in de handhavingspunten zal in ieder
geval verdisconteerd zijn een zogenaamde meteotoeslag waardoor ten aanzien
van de hoogten van deze grenswaarden in een bepaalde mate rekening wordt gehouden
met de weersafhankelijkheid van de bedrijfstak. In de toeslag zijn veel voorkomende
en (dus) beperkte afwijkingen van het gemiddelde weer verdisconteerd.Minder voorkomende maar grotere afwijkingen van het gemiddelde weer zijn
daarin niet beschouwd. Het is echter niet redelijk om deze afwijkingen –
waar de sector geen invloed op heeft en die ook niet in de planning zijn op
te nemen – zonder meer voor rekening van de sector te laten komen. Zonder
nadere voorziening zou ook bij een overschrijding van een grenswaarde in een
handhavingspunt onder deze bijzondere omstandigheden, de inspecteur-generaal
op grond van artikel 8.20 maatregelen moeten treffen. Om dit te voorkomen
zal in het luchthavenverkeerbesluit een voorziening worden getroffen waardoor
de in dat besluit neergelegde grenswaarden (die zijn toegesneden op het gemiddelde
weer) worden verhoogd als deze bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.
Net als bij de «gewone» meteotoeslag is er in deze bijzondere
omstandigheden sprake van een (mogelijke) verschuiving van de geluidbelasting.
De grens aan de totale belasting (uitgedrukt in het zonder toeslagen vastgestelde
TVG) blijft zonder meer onverlet omdat deze onafhankelijk is van de verdeling
van de geluidbelasting over de omgeving.Hoewel de hierboven beschreven benadering voor het gehele banenstelsel
zal worden toegepast, zullen in de praktijk afwijkingen van het gemiddelde
weer zich met name voordoen ten aanzien van de Buitenveldertbaan wanneer deze
in westelijke richting wordt aangevlogen. Bij het volgen van de hier geschetste
benadering kan voorts worden vermeden dat bij afwijkingen van het gemiddelde
weer toch, om het mogelijk overschrijden van een grenswaarde in een handhavingspunt
te voorkomen, de landing wordt uitgevoerd met een voor de gekozen baan hogere
zijwindcomponent dan uit veiligheidsoverwegingen wenselijk moet worden geacht.Omtrent het aantal en de ligging van de handhavingspunten, alsmede de
daarbij behorende grenswaarden voor geluid, zoals op te nemen in het eerste
luchthavenverkeerbesluit, zal advies worden gevraagd aan de Commissie deskundigen
vliegtuiggeluid.De formulering van artikel XI sluit aan bij de in de nota Toekomst van
de nationale luchthaven uitgesproken intentie om de handhavingspunten en de
referentiepunten voor het totaal volume van de geluidsimmissie (TVG) te leggen
op of nabij de 35 Ke-contour. Indien advisering ter zake door de Commissie
deskundigen vliegtuiggeluid daartoe aanleiding zou geven, kan aanpassing van
het wetsvoorstel op dit punt volgen.Regels voor de beschikbaarheid van de luchthaven voor
het luchtverkeerIngevolge artikel 8.17 stelt de exploitant de luchthaven beschikbaar overeenkomstig
de regels van het luchthavenverkeerbesluit.Artikel 8.15, tweede lid onder c, geeft aan dat het luchthavenverkeerbesluit
in ieder geval regels bevat over de beschikbaarheid van de luchthaven voor
het luchtverkeer.In het (eerste) luchthavenverkeerbesluit zal worden voorgeschreven welke
start- en landingsbanen gedurende welke periode van het etmaal in welke richtingen
voor het luchtverkeer zijn gesloten. Doel hiervan is de vermijdbare geluidhinder
door het vliegen over woongebieden zoveel mogelijk te beperken. Omdat (vliegtuig)geluid
in de nacht als hinderlijker wordt ervaren dan overdag, zal tijdens de nachtperiode
maximaal slechts één start- en één landingsbaan
kunnen worden gebruikt.Het kan zijn dat het in het belang van de veiligheid dringend noodzakelijk
is van deze regels af te wijken. Het wetsvoorstel opent de mogelijkheid hiertoe
in de artikelen 8.17 tot en met 8.19. Duidelijk is dat het hier dient te gaan om uitzonderlijke omstandigheden.
Vrijwel altijd zal het daarbij gaan om inkomend en niet om uitgaand luchtverkeer.Bij inkomend luchtverkeer kan, naast het geval dat een luchtvaartuig zich
in een noodsituatie bevindt, ook worden gedacht aan die gevallen waarin zich
zodanige omstandigheden voordoen dat het luchtvaartuig in gevaar zou kunnen
komen als men zich zou houden aan de voorgeschreven beperkingen van de openstelling
van de banen. Bij het bepalen of dergelijke omstandigheden zich voordoen,
speelt ook het element van voorzienbaarheid een rol. Goed voorzienbare weersveranderingen
waarmee rekening kan worden gehouden vallen daar niet onder.Regels voor (het gebruik van) de luchtverkeerwegenHet luchthavenverkeerbesluit bevat een beschrijving van de luchtverkeerwegen
(artikel 8.14).Verder bevat het besluit in ieder geval regels omtrent de gevallen waarin
van een luchtverkeerweg gebruik wordt gemaakt en een op beperking van de belasting
gerichte wijze van gebruik van het luchtruim in de gevallen dat geen gebruik
wordt gemaakt van luchtverkeerwegen (artikel 8.15, tweede lid).Het luchthavenverkeerbesluit kan daarnaast regels bevatten omtrent de
wijze van gebruik van de luchtverkeerwegen en de tijdstippen waarop en de
frequentie waarmee en de categorieën van luchtvaartuigen waarmee van
het luchtruim gebruik wordt gemaakt (artikel 8.15, derde lid).Het gebruik van de in het eerste luchthavenverkeerbesluit vastgelegde
luchtverkeerwegen wordt voorgeschreven voor straalvliegtuigen en niet voor
propelleraangedreven luchtvaartuigen en helikopters. De reden hiervoor is
tweeledig. In de eerste plaats verschillen beide categorieën luchtvaartuigen
zozeer in snelheid dat het niet mogelijk is deze binnen dezelfde luchtverkeerwegen
af te handelen zonder dat de veiligheid in het gedrang zou komen en de capaciteit
van de luchtverkeerwegen ernstig zou worden verminderd. In de tweede plaats
is de bijdrage aan de geluidbelasting van door propelleraangedreven luchtvaartuigen
en helikopters, ook in de directe omgeving van de luchthaven, veel minder
groot dan van straalvliegtuigen.Uiteraard telt de geluidbelasting vanwege propelleraangedreven luchtvaartuigen
en helikopters wel mee voor de grenswaarden in de handhavingspunten en de
waarde voor het totaal geluidsvolume.Uitgangspunt voor de keuze van de ligging van de luchtverkeerwegen is
dat zij zo min mogelijk boven woongebieden zijn gelegen en zo hoog mogelijk
liggen. Op die wijze wordt invulling gegeven aan de gewenste beperking van
de geluidhinder vanwege het luchthavenluchtverkeer ook op grotere afstand
van de luchthaven terwijl tegelijkertijd een veilige en doelmatige afwikkeling
van het luchthavenluchtverkeer kan worden verzekerd.De luchtverkeerwegen voor het vertrekkend luchtverkeer worden, in het
eerste luchthavenverkeerbesluit, zowel in horizontale als in verticale profielen
vastgelegd. Binnen aldus gedefinieerde luchtverkeerwegen dient het luchtverkeer
te worden afgewikkeld conform de zogenaamde standaardinstructies die door
de luchtverkeersleiding aan de gezagvoerder van het luchtvaartuig worden gegeven.Bij een grote verkeersintensiteit kan een veilige en doelmatige afwikkeling
van het luchtverkeer vereisen dat de luchtverkeersleiding aanvullende instructies
aan de gezagvoerder geeft ten einde, in horizontale en/of verticale zin, af
te wijken van de luchtverkeerwegen. In het (eerste) luchthavenverkeerbesluit
zal echter het totaal aantal aanvullende instructies, tot een bepaalde
vlieghoogte, worden gebonden aan een maximum percentage van het aantal vliegtuigbewegingen
in het betreffende gebruiksjaar.Voor aankomend luchtverkeer worden in het eerste luchthavenverkeerbesluit
minimumhoogten vastgelegd tot het moment dat, in de laatste fase van de vlucht,
het vliegtuig binnen het bereik komt van het Instrument Landing Systeem (ILS).
Van de voorgeschreven minimumhoogten mag niet worden afgeweken tenzij dit
het gevolg is van aanvullende instructies van de luchtverkeersleiding.Ook hier is het aantal aanvullende instructies van de luchtverkeersleiding,
tot een bepaalde vlieghoogte, gebonden aan maximum percentages gerelateerd
aan het aantal vliegtuigbewegingen in het betreffende gebruiksjaar.Voor de nachtperiode zullen, ter verdere beperking van de geluidsoverlast
en om woongebieden zo veel mogelijk te ontzien, in het eerste luchthavenverkeerbesluit
andere luchtverkeerwegen worden beschreven dan voor overdag. Het mindere verkeersaanbod
in die periode dan overdag laat dit ook toe. Overigens is de beschikbaarheid
van het banenstelsel van de luchthaven in de nacht zo zeer beperkt dat in
die periode slechts van één start- en één landingsbaan
gebruik wordt gemaakt.Voor aankomend verkeer voor de Kaagbaan en de 5P baan zal in de nachtperiode
worden aangevlogen over de Noordzee. Dit verkeer zal door een luchtverkeerweg
worden geleid die kort voor de nadering van de kust begint en doorloopt tot
het vliegtuig in de laatste fase van de vlucht binnen het bereik komt van
het ILS. Voorts zijn de minimum in acht te nemen vlieghoogten tot het moment
dat, in de laatste fase van de vlucht, het vliegtuig binnen het bereik komt
van het ILS hoger dan overdag waardoor de geluidbelasting ten opzichte van
overdag wordt verminderd.Voor vertrekkend luchtverkeer, in de nachtperiode, is het de luchtverkeersleiding
tot een bepaalde vlieghoogte, niet toegestaan aanvullende instructies aan
de gezagvoerder te geven die leiden tot een afwijking van de voorgeschreven
minimum vlieghoogte.Gelijkwaardige overgang van het oude naar het nieuwe stelsel
van grenswaardenIn de, bij deze wet in te trekken, PKB Schiphol en Omgeving is vastgelegd
dat, na de ingebruikneming van de vijfde baan, niet meer dan maximaal 10 duizend
woningen in de 35-Ke zone (inclusief meteotoeslag) en niet meer dan maximaal
10 100 woningen in de LAeq 26 dB(A) contour (inclusief meteotoeslag)
zijn gelegen. Een en ander gebeurt, vanuit het oogpunt van een per saldo gelijkwaardige
overgang van het oude naar het nieuwe stelsel, conform de methode die hiervoor
in de PKB is gehanteerd waaronder het zogenaamde ADECS-woningbestand per 31
december 1990.Bovendien beoogt de PKB dat, na de ingebruikneming van de vijfde baan,
het aantal ernstig geluidgehinderden binnen de 20 Ke-contour aanzienlijk kleiner
is dan het aantal vastgestelde ernstig gehinderden binnen de 20 Ke-contour
voor het vierbanenstelsel op basis van het ijkmoment 1990. Voor het aantal
mensen dat slaapverstoring ondervindt, geldt een soortgelijke afname vergeleken
met de nachtcontour voor het vierbanenstelsel.Artikel XI van het wetsvoorstel stelt voor het eerste luchthavenverkeerbesluit
randvoorwaarden voor de per saldo gelijkwaardige overgang van het oude stelsel
naar de nieuwe grenswaarden (uitgedrukt in Lden en Lnight).Deze overgang geschiedt per saldo: niet voorkomen kan worden dat lokaal
een grotere geluidbelasting optreedt dan voorheen maar daartegenover staat
dan een lagere geluidbelasting elders. Het gaat om een overgang op basis van
gelijkwaardigheid – niet gelijkheid. De toetsingscriteria voor de gelijkwaardige omzetting worden gevormd door
de eerder genoemde woningaantallen zoals vastgesteld voor de situatie in 1990.De brief van de minister van V en W aan de Tweede Kamer van 31 mei 2000
maakt melding van voorlopige geluidberekeningen voor 2010 die uitwijzen dat
het aantal ernstig gehinderden binnen de 20 Ke-contour met circa 50% zal verminderen
ten opzichte van 1990. Volgens deze voorlopige berekeningen daalt het aantal
personen dat slaapverstoring ondervindt binnen de 20 dB(A)-nachtcontour met
circa 70%. Een en ander conform de methode die daarvoor in de PKB is gehanteerd.
Waar hier wordt gesproken over het aantal ernstig gehinderden en het aantal
slaapgestoorden zijn deze aantallen vastgesteld op de wijze, bedoeld in de
PKB. Daarbij wordt een vaste relatie aangenomen tussen een belasting in Ke
(respectievelijk LAeq) enerzijds en het aantal ernstig gehinderden
(respectievelijk slaapgestoorden) anderzijds.Naar nu kan worden voorzien zullen genoemde percentages worden gerealiseerd
door de bescherming die het eerste luchthavenverkeerbesluit zal bieden tegen
de geluidbelasting ten gevolge van het luchtverkeer. Een en ander zal definitief
moeten blijken uit de hierna te noemen milieu-effectrapportage.Artikel VIII schrijft voor dat bij de voorbereiding van het eerste luchthavenverkeerbesluit
een milieu-effectrapport wordt gemaakt. Dit rapport zal gericht moeten zijn
op een vergelijking van het beschermingsniveau zoals dat wordt geboden bij
de inwerkingtreding van het eerste luchthavenverkeerbesluit met het beschermingsniveau
zoals dat ten aanzien van het vijfbanenstelsel is beschreven in de PKB Schiphol
en Omgeving.Instrumenten luchtvaartsector1Uitgangspunt van het wetsvoorstel is een heldere verdeling van de verantwoordelijkheden
tussen de overheid en de luchtvaartsector. De overheid bepaalt de grenswaarden
en de regels en handhaaft deze. De luchtvaartsector dient zich aan deze grenswaarden
en regels te houden maar daarbinnen biedt het wettelijk stelsel partijen de
mogelijkheid in onderlinge samenwerking de bedrijfsvoering te optimaliseren.Overigens verandert er niets voor de overheidstaken, met name op het gebied
van de veiligheid, waarin is voorzien buiten het bestek van dit wetsvoorstel.
De overheid blijft bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het wettelijke kaders
ten aanzien van vlieg- en verkeersleidingtechnische voorschriften en procedures.
De overheid blijft ook, al dan niet mede op basis van Europese regelgeving,
door het stellen van wettelijke kaders invloed uitoefenen op de vlootsamenstelling
van de luchtvaartmaatschappijen (zoals door het weren van de meer lawaaiige
vliegtuigen).Als gevolg van de andere positionering van de overheid ten gevolge van
dit wetsvoorstel wordt de invulling van de onderlinge relaties binnen de luchtvaartsector
veel belangrijker dan vroeger het geval was. De (afzonderlijke partijen binnen
de) luchtvaartsector kunnen zich dan ook niet meer als het ware verschuilen
achter de overheid. De sector is in dit verband voornemens de onderlinge samenwerking
onder meer in een convenant vorm te geven.Artikel 8.16 van het wetsvoorstel bevat in dit verband ook een inspanningsverplichting
voor de exploitant, de luchtverkeersleiding en de luchtvaartmaatschappijen
het goede verloop van het luchthavenverkeerbesluit te bevorderen. Zij dienen
daartoe zelf en in onderlinge samenwerking voorzieningen te treffen ten einde
te bewerkstelligen dat de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer de
grenswaarden niet overschrijdt. Men kan elkaar hierop onderling – in
uiterste instantie ook in rechte – aanspreken. Voornoemde samenwerking zou onder meer vorm kunnen krijgen op een aantal
gebieden die onderstaand in grote lijnen zijn geschetst. Daarbij zal ook inzicht
worden aangegeven in het instrumentarium waarover de sector zelf beschikt.
Dit instrumentarium dient telkens een tweeledig doel: enerzijds stelt het
de sector in staat zich te houden aan de grenswaarden en regels van het luchthavenverkeerbesluit
anderzijds geeft een goed gebruik van dit instrumentarium de sector de mogelijkheid
de bedrijfsvoering te optimaliseren. Overigens kan deze schets slechts tentatief
van karakter zijn omdat de overheid, juist vanwege de andere rolverdeling
die aan dit wetsvoorstel ten grondslag ligt, het instrumentarium niet voorschrijft.De luchtvaartsector heeft meer dan voorheen een extra belang bij de planning
van het maximaal te verwerken verkeersvolume op de luchthaven. De overheid
zal voor de luchthaven Schiphol hierop niet langer via de vaststelling van
het gebruiksplan invloed uitoefenen.De exploitant van de luchthaven blijft de eerstaangewezene voor het bepalen
van het maximaal aantal per periode op de luchthaven te accommoderen vliegtuigbewegingen
(de zogenaamde declared capacity). Op basis daarvan verdeelt de slotcoördinator
immers de slots.De exploitant en de luchtvaartmaatschappijen hebben dan ook belang bij
een vorm van een planning waarbij marktvraag en capaciteit op elkaar zijn
afgestemd. Vanzelfsprekend zal de luchtverkeersleiding bij de planning worden
betrokken, opdat optimaal van de beschikbaarheid van de luchthaven kan worden
gebruik gemaakt.Zo kan een overschrijding van het TVG veroorzaakt zijn door het accommoderen
van te veel vliegverkeer maar ook door het vliegen met te lawaaiige vliegtuigen
of er kunnen te weinig «stille» vliegprocedures zijn ontwikkeld
of toegepast. Om dit laatste punt te redresseren is samenwerking tussen de
exploitant, de luchtvaartmaatschappijen en de luchtverkeersleiding nodig.
Voor het verder dan de ook in EU-verband gestelde kaders terugdringen van
het gebruik van meer lawaaiige vliegtuigen zijn afspraken tussen de luchtvaartmaatschappijen
en de exploitant over de vlootsamenstelling gewenst. De exploitant heeft daarop
invloed door een eigen tariefstelling.Naar de mate waarin de sector in onderlinge samenwerking in staat is een
evenwichtig gebruiksplan op te stellen, «stille» vliegprocedures
te ontwikkelen en afspraken te maken over de vlootsamenstelling die op de
luchthaven wordt toegelaten, zal er mogelijk ruimte zijn voor een, met name
door de sector gewenste, groei van het aantal vliegtuigbewegingen binnen de
door de overheid gestelde grenswaarden en regels.Als het gaat om de verdeling van het aantal vliegtuigbewegingen over het
etmaal- en de nacht alsmede de capaciteit tijdens de piekuren zal er sprake
zijn van een gezamenlijke belang van de luchthavenexploitant, van de luchtvaartmaatschappijen
en van de luchtverkeersleiding.Om de verdeling van de geluidbelasting vanwege het luchtverkeer over de
omgeving te optimaliseren zal het gebruik van een geluidpreferentieel baangebruiksysteem
(GPBS) van belang zijn. Door de gebruikmaking van dit systeem wordt binnen
de grenswaarden en regels van het luchthavenverkeerbesluit bevorderd dat het
banenstelsel van de luchthaven wordt gebruikt op een wijze die de minste geluidbelasting
in woongebieden oplevert. De totstandkoming van een adequaat werkend GPBS
vereist een goede samenwerking tussen de exploitant, de luchtverkeersleiding
en de luchtvaartmaatschappijen.Ook hier geldt dat een adequaat werkend GPBS enerzijds ervoor zorgt dat
de hand kan worden gehouden aan de grenswaarden van het luchthavenverkeerbesluit
en anderzijds de sector in staat stelt de bedrijfsvoering te optimaliseren. Handhaving1Bij de handhaving in het kader van het luchthavenverkeerbesluit moet een
onderscheid worden gemaakt tussen de bevoegdheid van de minister van V en
W tot het opleggen van een bestuurlijke boete in de gevallen zoals beschreven
in artikel 11.16, eerste lid en de bevoegdheid van de inspecteur-generaal
tot het treffen van maatregelen (artikel 8.20).Bij overtreding van een regel kan een bestuurlijke boete worden opgelegd door de minister van V en W2. Bijvoorbeeld in het geval dat een gezagvoerder treedt
buiten de voorgeschreven luchtverkeerwegen terwijl hem daartoe geen instructie
door de luchtverkeersleiding is gegeven en het treden buiten de luchtverkeerwegen
bovendien niet in het belang van de veiligheid dringend noodzakelijk is.Indien sprake is van een overschrijding van de in het luchthavenverkeerbesluit
vastgelegde grenswaarden in de handhavingspunten
of de grenswaarde van het TVG schept artikel 8.20 van het wetsvoorstel voor
de inspecteur-generaal een verplichting tot het voorschrijven van maatregelen. Bij het voorschrijven van maatregelen gaat
het er niet om of iemand blaam treft en zo ja wie blaam treft. Een dergelijk
ingrijpen dient immers gericht te zijn op het terugdringen van de belasting
in de toekomst. Degene tot wie de maatregel is gericht, moet het wel in zijn
macht hebben aan de maatregel voldoen. Uiteraard moet een maatregel voldoen
aan algemene rechtsbeginselen als proportionaliteit en subsidiariteit. De
maatregelen zullen in zijn algemeenheid zo zijn ingericht dat zij kunnen worden
ingepast in de bedrijfsvoering van de luchtvaartsector.De maatregelen dienen naar het oordeel van de inspecteur-generaal bij
te dragen aan het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer
binnen de grenswaarden. Zij dienen betrekking te hebben op de onderwerpen
genoemd in artikel 8.15, tweede en derde lid van het wetsvoorstel. Zie daarover
meer in het bijzonder de toelichting bij artikel 8.20.Het besluit kan, ingevolge de artikel 8.15, zesde lid, een nadere begrenzing
bevatten van de onderwerpen ten aanzien waarvan de inspecteur-generaal maatregelen
kan treffen.Indien de grenswaarde voor het totaal volume van de geluidsimmissie (TVG)
is overschreden, ligt het voor de hand dat een maatregel van de inspecteur-generaal
zal zijn gericht tot de exploitant ingeval deze te veel of te veel lawaaiig
luchtverkeer op de luchthaven heeft toegelaten. De maatregel kan tot gevolg
hebben dat de maximale afhandelingscapaciteit (declared capacity) van de luchthaven
wordt beperkt (te onderscheiden eventueel in de dag en de nachtperiode of
onderdelen daarvan).In het gegeven voorbeeld kan het zijn dat de exploitant zelf zijn tariefstelling
voor de meer lawaaiige vliegtuigen ondertussen zodanig bijstelt dat de inspecteur-generaal
de maatregel kan matigen (of deze kan intrekken) omdat de tariefstelling van
de exploitant reeds zoveel vrucht afwerpt dat het doel van de maatregel (het
terugdringen van de geluidbelasting binnen de grenswaarde) zal worden gerealiseerd.Een variant op de boven gegeven casus kan zijn dat de luchtvaartsector
«stille» vliegprocedures gebruikt waardoor een overschrijding
van het TVG in de toekomst voorkomen wordt. Dit zou voor de inspecteur-generaal
eveneens reden kunnen zijn de maatregel in te trekken (of te matigen) indien
hij tot het oordeel komt dat de invoering van de «stille» procedures
het gewenste resultaat hebben.Een ander voorbeeld is dat de grenswaarden in een aantal handhavingspunten
wordt overschreden zonder dat het TVG is overschreden. Dit duidt er
op dat de verdeling van de geluidbelasting over de omgeving niet evenwichtig
is geschied.Een maatregel van de inspecteur-generaal kan zijn gericht op het terugdringen
van de geluidbelasting door het gebruik van (specifieke) luchtverkeerwegen
in te perken. Het ligt voor de hand dat in een dergelijk geval de maatregel
(ook) is gericht tot de luchtverkeersleiding. De maatregel kan beperkingen
stellen aan de tijdstippen of de frequentie waarmee de luchtverkeerwegen worden
gebruikt of het soort vliegtuigen dat ervan gebruik maakt. De maatregel kan
ook ingrijpen in het geluidpreferentieel baangebruiksysteem zoals dit door
de luchtverkeersleiding, de exploitant en de luchtvaartmaatschappijen is overeengekomen.
Het kan er in laatste instantie toe leiden dat de inspecteur-generaal niets
anders rest dan het sluiten van een van de banen (voor bepaalde tijdstippen
of voor een bepaalde periode).§ 3.3.2 Externe veiligheidAlgemeenVeelal brengen (menselijke) activiteiten veiligheidsrisico's met zich
mee zowel voor degene die deze activiteiten onderneemt als, mogelijk, voor
mensen in zijn of haar omgeving. Dat geldt ook voor de luchtvaart. Hoewel
het aantal vliegtuigongelukken wereldwijd uitgedrukt in aantallen ongelukken
per miljoen vluchten de afgelopen decennia sterk is afgenomen en nog steeds
daalt, zullen er helaas ongelukken met verkeersvliegtuigen blijven plaatsvinden.
Behalve slachtoffers onder inzittenden (per jaar gemiddeld circa 1500 wereldwijd),
kunnen deze ongelukken slachtoffers op de grond veroorzaken (per jaar gemiddeld
circa 35 wereldwijd).Het risico van slachtoffers op de grond wordt aangeduid met de term externe veiligheid. Het Nederlandse beleid inzake externe
veiligheid is er op gericht om enerzijds de kans op en anderzijds ook de gevolgen
van ongevallen zo veel als redelijkerwijs mogelijk is te beperken. Voor tal
van risicodragende activiteiten (LPG-stations, chemische industrie, vervoer
van gevaarlijke stoffen) wordt om die reden een beleid inzake externe veiligheid
gevoerd. Ook voor de luchthaven Schiphol is daarom een dergelijk beleid nodig.Mede naar aanleiding van een internationale conferentie over externe veiligheid
is het vigerende externe-veiligheidsbeleid voor Schiphol geherformuleerd.
Uitgangspunt daarbij is dat, analoog aan hetgeen internationaal de benadering
is, er maatregelen nodig zijn gericht op het zo klein mogelijk maken van de
kans op een vliegtuigongeluk, het zo goed mogelijk verkleinen van de kans
op aanwezigheid van mensen in geografische gebieden met de hoogste ongevalsrisico's
en tenslotte zo adequaat mogelijke rampbestrijdingsplannen. Slechts een beperkt
deel van deze maatregelen en het beleid daaromtrent komt, zoals hieronder
wordt toegelicht, in het onderhavige wetsvoorstel en de daarop te baseren
besluiten tot uitdrukking.Het verkleinen van de kans op een vliegtuigongeluk is het beste gediend
met adequate maatregelen door de sector zelf met betrekking tot interne veiligheid. Deze zijn gericht op zo veilig mogelijke vliegtuigen
en vliegprocedures. Daaraan doet de luchtvaartsector in het algemeen al veel.
De Nederlands overheid is betrokken bij de totstandkoming van (inter)nationale
regels, houdt toezicht en handhaaft zo nodig.Omdat bij een veilig opereren van de luchthaven verschillende partijen
zijn betrokken, zoals bijvoorbeeld de exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding,
luchtvaartmaatschappijen, grondafhandelingsbedrijven en brandstofleveranciers,
zal het overheidsbeleid in deze echter worden verbreed. Ieder
van de hiervoor genoemde partijen zal moeten beschikken over een doeltreffend
veiligheidsmanagementsysteem (VMS). In de huidige praktijk is dit al het geval
maar niet in alle gevallen is voorzien in een verplichting. Daar waar nodig
zullen de voorschriften daartoe worden aangevuld.De aandacht van de overheid zal zich bovendien richten op de afstemming
tussen de veiligheidssystemen van de betrokkenen, zodat een samenhangend integraal veiligheidsmanagementsysteem (IVMS) ontstaat.
Op basis van periodieke evaluatie door externen kan de kwaliteit van dat systeem
geborgd worden. Via dit en de andere kwaliteitsborgingsystemen zal de overheid
toezicht houden op het functioneren van het IVMS en de veiligheidssystemen
van de afzonderlijke daarin vertegenwoordigde partijen. Op basis van de Regeling
Toezicht Luchtvaart is voor de exploitant van de luchthaven reeds de verplichting
tot het instellen van een VMS vastgelegd. Dit deel van het beleid komt tot
stand buiten het onderhavige wetsvoorstel om.Hetzelfde geldt voor de maatregelen betreffende rampbestrijding door zowel
de luchthaven zelf als de omliggende gemeenten Voor het Schipholcomplex en
de omliggende regio's is, of wordt, geanalyseerd welke ongeval- en rampscenario's
relevant kunnen worden geacht en worden rampbestrijdingsplannen opgesteld
of bijgesteld. Bij regio's die in het verlengde van de banen en onder de routes
in de omgeving van de luchthaven liggen, zullen de daarmee samenhangende risico's
tevens in beeld worden gebracht en in de analyse worden meegewogen. Dit proces
vindt nu plaats in alle regio's en daarbij wordt de in opdracht van de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ontwikkelde leidraad Maatramp
gehanteerd.In het onderhavige wetsvoorstel en het op basis daarvan vast te stellen
luchthavenindeling- en luchthavenverkeerbesluit komt onder meer het beleid
en de maatregelen die meer specifiek zijn gericht op externe
veiligheid tot uitdrukking.In het luchthavenindelingbesluit zal de ruimtelijke neerslag van het externe-veiligheidsbeleid
voor de luchthaven met name worden vormgegeven in het beperkingengebied. Binnen
dit beperkingengebied worden in verband met het externe-veiligheidsrisico
vanwege het luchthavenluchtverkeer beperkingen gesteld aan de bestemming en
het gebruik van grond (artikel 8.7, tweede lid, onder a). Voorts bevat het
luchthavenindelingbesluit in ieder geval regels waarbij gronden worden aangewezen
die niet bestemd of gebruikt mogen worden voor woningen of andere in het besluit
aangewezen gebouwen (artikel 8.7, derde lid). De ruimtelijke zones waarbinnen
deze regels zullen gelden omvatten, voor het eerste luchthavenindelingbesluit,
in ieder geval de contour overeenkomend met een individueel risico van 10–5 (artikel X, derde lid). In deze ruimtelijke zones, met de hoogste
risico's, geldt dus dat deze vrij moeten worden gemaakt van woningen of andere
in het besluit aangewezen gebouwen. Voor het overige beperkingengebied gelden
bouwbeperkingen.Voor een nadere bespreking van de wijze waarop in het kader van dit wetsvoorstel
aan de ruimtelijke component van het externe-veiligheidsbeleid invulling is
gegeven wordt verwezen naar hoofdstuk 2 van deze memorie.In aanvulling op de beheersing van de ruimtelijke indeling rond de luchthaven
in het luchthavenindelingbesluit door middel van beperkingen en regels aan
de omgeving, is de beheersing van de risico's door het stellen van een grenswaarde
in het luchthavenverkeerbesluit een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel. Grenswaarde voor het totale risicogewichtArtikel 8.15, vijfde lid, van het wetsvoorstel geeft aan dat het luchthavenverkeerbesluit
in ieder geval de grenswaarden bevat voor het externe-veiligheidsrisico.In het eerste luchthavenverkeerbesluit zal een nieuwe grenswaarde worden
geïntroduceerd namelijk het totale risicogewicht.Het totale risicogewicht wordt vastgesteld met een van het statistische
externe-veiligheidsmodel1 afgeleide en sterk
vereenvoudigde rekenregel. Hierin zijn parameters opgenomen voor het aantal
vliegtuigbewegingen, de gemiddelde ongevalkans en het gemiddelde vliegtuiggewicht.
De grenswaarde van het totale risicogewicht mag op jaarbasis door de luchthaven
en zijn gebruikers niet worden overschreden.Artikel X, vierde lid, geeft aan dat voor de vaststelling van de grenswaarde
voor het totale risicogewicht voor het eerste luchthavenverkeerbesluit dezelfde
gegevens worden gebruikt als die ten grondslag liggen aan de beperkingen en
regels zoals bepaald in het eerste luchthavenindelingbesluit2.Voor elk luchthavenverkeerbesluit volgend op het eerste besluit bepaalt
artikel 8.15, zevende lid, dat dit besluit gericht dient te zijn op een beschermingsniveau
dat ook voor het aspect externe veiligheid, op jaarbasis vastgesteld, per
saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat werd geboden
in het eerste luchthavenverkeerbesluit.De grenswaarde voor het totale risicogewicht in combinatie met de regels
voor het baan- en routegebruik en de handhavingspunten voor geluid bewerkstelligt
dat buiten de sloopzones geen externe-veiligheidsrisico's optreden groter
dan 10–5 individueel risico.3Genoemde combinatie van regels en grenswaarden voor geluid leggen namelijk,
in het bijzonder in het verlengde van de start- en landingsbanen waar het
risico voor externe veiligheid het grootst is, beperkingen op aan de verdeling
van het luchthavenluchtverkeer over banen en routes. Daarbij wordt nog aangetekend
dat bij de vaststelling van de sloopzones op basis van de 10–5 individuele risicocontouren, net als bij de vaststelling van de grenswaarden
voor geluid in handhavingspunten, een meteotoeslag wordt toegepast.Tenslotte dient er in dit verband gewezen te worden op de in het luchthavenverkeerbesluit
vast te leggen regels zoals de beschikbaarheid
van de luchthaven voor het luchtverkeer (de openstelling van de start- en
landingsbanen) en, waar voorgeschreven, de ligging en het gebruik van de luchtverkeerwegen.
Deze dragen eveneens bij aan het beheersen van de risico's inzake externe
veiligheid. Immers deze regels zijn er op gericht zo weinig mogelijk over
woonbebouwing te vliegen. Om die reden hoeven er geen aparte regels voor externe veiligheid in het luchthavenverkeerbesluit
te worden opgenomen. De combinatie van de grenswaarden voor externe veiligheid
en eerder genoemde regels biedt een bescherming waardoor zowel de omvang als
de verdeling van het externe-veiligheidsrisico in de omgeving van de luchthaven
wordt beperkt en beheerst.Instrumenten sectorDe luchtvaartsector kan zelf veel bijdragen aan de verhoging van veiligheid
door middel van onder andere een verbeterde onderlinge samenwerking (IVMS),
de inzet van veiliger (nieuwe) vliegtuigen (vlootsamenstelling), een optimaal
vlootonderhoud, de controle op passagiers, vracht en bagage, training en opleiding
van bemanning en andere werkenden op de luchthaven.Veel van die bijdragen komt niet of slechts indirect tot uitdrukking in
de onderliggende parameters voor externe veiligheid in het luchthavenverkeerbesluit.
De rekenregel voor het totale risicogewicht omvat maar drie parameters
die slechts beperkt door de sector zijn te beïnvloeden. Aanpassing van
de ongevalkans, op basis van huidige en verwachte toekomstige verbeteringen
is daarbij per definitie niet mogelijk omdat het een statistische grootheid
betreft die is gebaseerd op historische ongevalgegevens.Anders dan bij het nieuwe geluidstelsel het geval is, leidt het voorgaande
ertoe dat het stelsel externe veiligheid in zijn huidige vorm nauwelijks impulsen
biedt aan de sector tot het nemen van maatregelen ter verdere verkleining
van de risico's van externe veiligheid.Om die reden wordt op dit moment gewerkt aan de ontwikkeling van een verbeterd
risicomodel om de (externe) veiligheid in de luchtvaart te bepalen, het zogenaamde
causale model.Een dergelijk model wordt gekenmerkt door een meer pro-actieve in plaats
van een reactieve benadering van kennisontwikkeling en -management rond luchtvaartveiligheid.
Het vormt tevens een goed instrument voor het reeds genoemde integraal veiligheidsmanagementsysteem
(IVMS). Dit systeem beoogt immers, evenals het causale model, verbanden te
leggen tussen taken en verantwoordelijkheden van afzonderlijke partijen op
het gebied van zowel de interne als de externe veiligheid en biedt, in tegenstelling
tot het huidige externe-veiligheidsbeleid dat is gebaseerd op een ongevalstatistiek
(dus retrospectief), goede impulsen voor de sector tot gerichte pro-actieve
maatregelen ter verbetering van zowel interne als externe veiligheid.HandhavingDe grenswaarde voor het totale risicogewicht handhaaft de inspecteur-generaal
door zijn maatregelen te kiezen op basis van een analyse met het uitgebreide
externe-veiligheidsmodel1.Het ligt voor de hand dat de maatregelen van de inspecteur-generaal bij
overschrijding van de grenswaarde voor het totale risicogewicht zich met name
zullen richten op de beschikbaarheid van de luchthaven voor het luchtverkeer.
Immers het kan zijn dat er een te groot aantal vliegtuigbewegingen in enig
jaar op de luchthaven zijn toegelaten of dat de ongevalskans per vliegtuigbeweging
(eventueel) in combinatie met het aantal vliegtuigbewegingen een overschrijding
van de grenswaarde heeft veroorzaakt. De door de inspecteur-generaal te nemen
maatregelen kunnen dan ook gevolgen hebben voor (de voorziene vlootmix die
in beschouwing is genomen ter bepaling van) de maximale afhandelingscapaciteit
(declared capacity) van de luchthaven zoals deze jaarlijks door de exploitant
wordt vastgelegd.§ 3.3.3 Lokale luchtverontreiniging en geurAlgemeenVoor de luchtkwaliteit in Nederland zijn, mede ter implementatie van Europese
richtlijnen, wettelijke maximale concentraties voor een zestal luchtverontreinigende
stoffen2 vastgesteld3.Deze maximale concentraties geven de concentratie van (een) bepaalde stof(fen)
aan waarboven eventuele gezondheidsrisico's niet acceptabel worden geacht.
De maxima zijn gericht tot de bestuursorganen in Nederland (Rijk, provincies
en gemeenten). Deze bestuursorganen hebben bij de uitoefening van hun bevoegdheden
de desbetreffende grenswaarden in acht te nemen.Er is geen reden om voor de luchtkwaliteit in de omgeving van de luchthaven
Schiphol aparte maximale concentraties vast te stellen. Dit laat onverlet
dat bij de besluitvorming omtrent het luchthavenverkeerbesluit – voor
zover het luchtzijdige activiteiten betreft – wordt getoetst aan de
in de regelgeving vastgelegde maxima. Dit geldt uiteraard ook voor de provincie Noord-Holland in het kader van de vergunningverlening –
voor zo ver het landzijdige activiteiten betreft – op grond van de Wet
milieubeheer.Het kabinet heeft, indachtig het bovenstaande, in de nota Toekomst van
de nationale luchthaven voor een andere lijn gekozen dan die ten grondslag
ligt aan de, bij dit wetsvoorstel in te trekken, PKB Schiphol en Omgeving.Het beleid, zoals vastgelegd in de PKB, is er op gericht dat de lokale
luchtverontreiniging in een studiegebied rond de luchthaven niet mag verslechteren.
Daartoe is voor lokale luchtverontreiniging vanaf het jaar 2003 bij de ingebruikname
van de vijfde baan een standstill van emissieplafonds in het studiegebied
bepaald ten opzichte van het jaar 1990. Daarbij gaat het om de stoffen CO2, CO, NOx, VOS, SO2 en zwarte rook. Het in de
PKB neergelegde beleid geldt voor de totale emissie van alle bronnen in het
studiegebied tezamen: wegverkeer, luchtvaart, industrie, land- en tuinbouw
en ruimteverwarming.In het stelsel dat ten grondslag ligt aan dit wetsontwerp wordt afgestapt
van het vaststellen van emissieplafonds voor alle bronnen in de regio tezamen.
In plaats daarvan is het nieuwe stelsel gericht op het vaststellen van grenswaarden
voor de lokale emissies door de luchtvaart.In het eerste luchthavenverkeerbesluit zullen grenswaarden worden opgenomen
voor de stoffen CO, NOx, VOS, SO2, fijn stof (PM10) en benzeen. Daarmee zijn er voor op één na (namelijk
lood, dat in vliegtuigbrandstof niet voorkomt) alle stoffen, waarvoor Nederlandse
grenswaarden voor luchtkwaliteit gelden, emissieplafonds voor de luchtvaart.
In de nieuwe normstelling wordt zwarte rook vervangen door de parameter voor
fijn stof PM10. Zwarte rook is namelijk luchtverontreiniging door
deeltjes; conform het internationale en nationale beleid is in dit wetsvoorstel
fijn stof (PM10) opgenomen als maat voor deeltjesvormige verontreiniging.
Deze parameter PM10 staat voor de fractie fijn stof met een diameter
kleiner dan 10 micron en wordt algemeen gehanteerd als aërosol parameter
die van belang is voor de gezondheid van de mens. Benzeen is ten opzichte
van de PKB als stof toegevoegd, omdat hiervoor een wettelijke normstelling
is. Deze stof maakt overigens onderdeel uit van de groep vluchtige organische
stoffen (VOS) waarvoor als groep ook een grenswaarde geldt.De mondiale milieuproblemen ten gevolge van onder meer de luchtvaart worden
in het stelsel buiten beschouwing gelaten. Daarom maakt CO2 geen
onderdeel meer uit van de luchtverontreinigende stoffen in het nieuwe stelsel.De benadering van de luchthaven Schiphol is in deze ten dele analoog aan
de benadering voor industriële bedrijven. Aan dergelijke bedrijven worden,
in hun milieuvergunning, eveneens emissieplafonds opgelegd.Voor een ander deel sluit de benadering van Schiphol aan bij het emissiebeleid
voor vervoerssectoren. Voor vervoerssectoren zoals het wegvervoer heeft de
overheid er namelijk voor gekozen eisen te stellen aan de uitstoot van afzonderlijke
(groepen van) wegvoertuigen en niet voor een maximering van het aantal wegvoertuigen
of gereden kilometers. Voor de luchthaven Schiphol wordt bij het vaststellen
van dergelijke eisen, in internationaal verband (ICAO), rekening gehouden
met het internationale karakter van het luchtverkeer.Het overgangsartikel XII stelt voor het eerste luchthavenverkeerbesluit
de randvoorwaarden voor de per saldo gelijkwaardige overgang voor het op de
PKB gebaseerde stelsel naar het nieuwe stelsel van grenswaarden voor de emissie van stoffen die door het luchthavenluchtverkeer op jaarbasis
mag worden veroorzaakt.Daartoe geeft genoemd artikel aan dat bij de vaststelling in het eerste
luchthavenverkeerbesluit van de grenswaarden voor de emissie van stoffen door
het luchthavenluchtverkeer wordt getoetst of de emissies ten gevolge van de
luchtvaart en de andere in de PKB genoemde sectoren in het studiegebied, op
het moment van het vaststellen van de grenswaarden voor de luchtvaart, een
per stof (CO, NOx, VOS, SO2 en PM10) aangegeven hoeveelheid niet overschrijden.Bij de voorbereiding van het eerste luchthavenverkeerbesluit zal een milieu-effectrapportage
worden gemaakt die zal zijn gericht op een vergelijking van het beschermingsniveau
zoals dit wordt geboden bij het eerste besluit met het beschermingsniveau
zoals dit ten aanzien van het vijfbanenstelsel is vastgelegd in de PKB.Voor elk daarop volgend luchthavenverkeerbesluit bepaalt artikel 8.15,
zesde lid, dat dit besluit gericht dient te zijn op een beschermingsniveau
dat voor lokale luchtverontreiniging gemiddeld op jaarbasis vastgesteld, per
saldo gelijkwaardig is aan of beter is dan het niveau zoals dat werd geboden
in het eerste luchthavenverkeerbesluit.Grenswaarden voor de emissie van stoffenArtikel 8.15, vijfde lid onder c, schrijft voor dat het luchthavenverkeerbesluit
in ieder geval de grenswaarden op jaarbasis bevat voor de emissie van de stoffen
die lokale luchtverontreiniging veroorzaken. Bij het eerste luchthavenverkeerbesluit
wordt het overgangsartikel XII in acht genomen.Ten behoeve van het eerste luchthavenverkeerbesluit worden de grenswaarden
voor de in het overgangsartikel genoemde stoffen vastgesteld op basis van
de verwachte technische ontwikkeling van de luchtvaart. De basis daarvoor
is de verwachte vlootsamenstelling in 2010. Daarin zit de vlootvernieuwing
verdisconteerd met inzet van de redelijkerwijs best mogelijke emissiebeperkende
maatregelen. De grenswaarden zullen worden uitgedrukt in relatieve emissieplafonds,
bijvoorbeeld in de vorm van een maximum hoeveelheid uitstoot per (maximum)
startgewicht. Zou daartoe overigens aanleiding bestaan, dan kunnen deze plafonds
worden herzien.De berekeningen en metingen die in het kader van het Evaluatie- en Monitoringprogramma
Schiphol en omgeving (EMSO) zijn uitgevoerd tonen aan dat de lokale luchtkwaliteit
in de omgeving van de luchthaven niet aantoonbaar is veranderd ten opzichte
van 1990. In 1998 worden in woongebieden de wettelijke maxima voor luchtverontreinigende
stoffen niet overschreden. Alleen in de directe omgeving van autosnelwegen
wordt de maximale concentratie voor NO2 overschreden. Op basis
van scenarioberekeningen wordt verwacht dat de totale concentraties op leefniveau
in de woongebieden in 2003 en 2010 duidelijk lager zullen zijn dan in 1990.
Naar verwachting zullen in geen van de woongebieden de vigerende landelijke
grenswaarden worden overschreden.De emissies van de luchtvaart in 1998 zijn toegenomen ten opzichte van
1990. De emissies per vliegtuigbeweging zijn, met uitzondering van CO, echter
gedaald. De totale emissies van alle, in de PKB genoemde bronnen tezamen,
zijn met uitzondering van CO en VOS gedaald ten opzichte van 1990.Instrumenten luchtvaartsectorIn de grenswaarden voor de emissie van de stoffen die lokale luchtverontreiniging
veroorzaken zal, in het luchthavenverkeerbesluit, de inzet van de redelijkerwijs
best mogelijke emissiebeperkende maatregelen zijn verdisconteerd. Dit betekent
dat de luchtvaartsector maatregelen heeft te nemen ten einde
zich bij de door de sector gewenste groei van het luchtverkeer te kunnen houden
aan de grenswaarden. Daartoe zou de exploitant van de luchthaven door middel
van tariefstelling het gebruik van vliegtuigen met een hoge(re) emissie kunnen
ontmoedigen. Verder zijn er met name maatregelen denkbaar in het kader van
de vliegtuigafhandeling zoals het taxiën op minder motoren. Overigens
zij hier vermeld dat de internationale burgerluchtvaartorganisatie (ICAO)
voor een aantal luchtverontreinigende stoffen eisen heeft gesteld aan de maximale
uitstoot van vliegtuigmotoren.HandhavingHet ligt voor de hand dat de maatregelen van de inspecteur-generaal bij
overschrijding van de grenswaarden voor de emissie van de stoffen die lokale
luchtverontreiniging veroorzaken zich met name zullen richten op de beschikbaarheid
van de luchthaven voor het luchtverkeer. Immers het kan zijn dat er een te
groot aantal vliegtuigbewegingen in enig jaar op de luchthaven zijn toegelaten
of dat de emissie van sommige typen vliegtuigen (eventueel) in combinatie
met het aantal vliegtuigbewegingen een overschrijding van de grenswaarden
heeft veroorzaakt. De door de inspecteur-generaal te nemen maatregelen kunnen
dan ook gevolgen hebben voor (de voorziene vlootmix die in beschouwing is
genomen ter bepaling van) de maximale afhandelingscapaciteit (declared capacity)
van de luchthaven zoals deze jaarlijks door de exploitant wordt vastgelegd.Indien de landelijk geldende maximale concentraties
voor luchtverontreinigende stoffen worden overschreden dan wordt het algemene
beleid gevolgd zoals dit is neergelegd in de Nederlandse regelgeving waarnaar
in de introductie van deze paragraaf is verwezen. Een en ander kan inhouden
dat dan ook de luchthaven een bijdrage dient te leveren aan de beperking van
de emissie van de stoffen waarvan die landelijke maxima worden overschreden.
Een en ander zou kunnen betekenen dat het luchthavenverkeerbesluit op dit
punt dient te worden bijgesteld.GeurIn de nota Toekomst van de nationale luchthaven is aangegeven, dat in
het overheidsbeleid voor geur thans, in tegenstelling tot hetgeen werd aangenomen
bij de totstandkoming van de Planologische kernbeslissing Schiphol en Omgeving,
geen getalsmatige geurnorm is vastgelegd.De berekeningen en metingen die in het kader van het eerder genoemde EMSO-programma
zijn uitgevoerd, tonen aan dat de totale geuremissie van het luchthavenluchtverkeer
in 1998 is toegenomen ten opzichte van 1990. Het aantal inwoners binnen de
geurcontour op basis van de PKB ligt in 1998 circa 40% boven het niveau van
1990.De belangrijkste bronnen van geuremissies zijn taxiën, opstijgen
en landen.Er zijn in zijn algemeenheid overigens geen goede gegevens beschikbaar
ten aanzien van de uitstoot van geurstoffen door de luchtvaart. Onduidelijk
is ook welke stoffen precies verantwoordelijk zijn voor de specifieke geur
van luchtvaart. De berekende geuremissie is momenteel dus omgeven met onzekerheid.
De resultaten van de tot nu toe gebruikte geurberekeningen en tellingen van
het aantal mensen binnen de geurcontouren moeten dan ook met voorzichtigheid
geïnterpreteerd worden.In het luchthavenverkeerbesluit wordt, in overeenstemming met de uitgangspunten
van het overheidsbeleid voor geur zoals verwoord in de herziene nota Stankbeleid
en de bijbehorende brieven aan de Tweede Kamer, geen kwantitatieve norm voor
geur opgelegd. In plaats daarvan wordt door middel van onderzoek vastgesteld
in welke gebieden welke mate van geurhinder wordt ervaren en
wordt geprobeerd in kaart te brengen welke activiteiten van de luchthaven
en het luchthavenluchtverkeer en welke weersomstandigheden bepalend zijn voor
de geurhinder in die gebieden. Op basis van die informatie worden geurbeperkende
maatregelen vastgesteld die door de luchtvaartsector dienen te worden gerealiseerd.
Deze maatregelen hebben voor een deel geen (directe) betrekking op het luchthavenluchtverkeer
maar op aspecten die thuis horen in de milieuvergunning op basis van de Wet
milieubeheer. De te nemen maatregelen zullen in het luchthavenverkeerbesluit
en – in goed overleg met de provincie Noord-Holland – in de milieuvergunning
van de luchthaven worden neergelegd.Overigens zij hier nog opgemerkt dat de maatregelen, die de luchtvaartsector
moet nemen om de grenswaarden voor de emissie van stoffen die de lokale luchtverontreiniging
veroorzaken, tevens de geurbelasting reduceren.Periodiek zal worden onderzocht of de geurbelasting door de genomen maatregelen
wordt beheerst. Is dat laatste niet het geval dan kunnen aanvullende maatregelen
worden opgelegd.§ 3.4. InformatievoorzieningDe met dit wetsvoorstel geboden bescherming tegen de gevolgen van het
luchthavenluchtverkeer heeft in zijn praktische uitwerking een zeer technisch
karakter. Om de vraag te beantwoorden of de grenswaarden die zijn vastgelegd
in het luchthavenverkeerbesluit al of niet worden overschreden, zijn geavanceerde
meettechnieken nodig, die de invoer leveren voor evenzeer geavanceerde rekenmodellen.
Overeenkomstig de nieuwe rolverdeling tussen overheid en luchtvaartsector –
en zoals dat ook gebruikelijk is bij andere grootschalige industriële
activiteiten – is het de sector die moet laten zien dat de gestelde
grenswaarden niet overschreden worden. Om hier praktisch vorm aan te kunnen
geven is de verplichting tot registreren van het veiligheidsrisico en de milieubelasting
gelegd bij degene die daar het meest voor in aanmerking komt: de exploitant
van de luchthaven.De registratie moet gegevens opleveren die bruikbaar en betrouwbaar zijn.
In verband met de bruikbaarheid verplicht artikel 8.27, tweede lid, om de
registratie zodanig uit te voeren dat het mogelijk is de gerealiseerde gevolgen
van het luchthavenluchtverkeer te vergelijken met de in het luchthavenverkeerbesluit
vastgelegde grenswaarden. De betrouwbaarheid van de registratie is een van
de pijlers voor een adequate handhaving van het luchthavenverkeerbesluit.
Omdat de exploitant van de luchthaven in dit verband een belanghebbende partij
is, gaat het niet aan de zorg voor het totstandbrengen van de registratie
zonder meer aan hem over te laten. De overheid zal over het gehele traject
van de daartoe te verrichten metingen en berekeningen voor een borging van
de kwaliteit van de registratie zorg moeten dragen. En wel zo, dat over de
juistheid van de geregistreerde gegevens in redelijkheid geen discussie kan
ontstaan. Voor die borging kan worden gebruik gemaakt van een toetsingsysteem,
bijvoorbeeld in de vorm van certificatie. Een onafhankelijke instantie ziet
dan toe op de deugdelijkheid van het registratiesysteem. Ook kan, in plaats
daarvan of in aanvulling daarop, een meer rechtstreekse controle van overheidswege
plaatsvinden op elementen van dat systeem zoals de gebruikte apparatuur of
verrichte handelingen. De (technische) invulling van de wijze van registreren
en het verzekeren van de betrouwbaarheid van gegevens zal worden uitgewerkt
in de ministeriële regeling over de informatievoorziening, die ingevolge
artikel 8.27, derde lid, moet worden opgesteld. Die regeling zal de concretisering
bevatten van de hiervoor aangegeven waarborgen voor de betrouwbaarheid van
de registratie. De inspecteur-generaal dient ten behoeve van de uitvoering van zijn taak
de geregistreerde gegevens en de andere in artikel 8.28 bedoelde gegevens
tot zijn beschikking te hebben. De wijze waarop deze gegevens moeten worden
verstrekt zal vastgelegd worden in de hierboven genoemde ministeriële
regeling. De inspecteur-generaal zal elk half jaar verslag uitbrengen over
de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de voorzieningen en maatregelen
die zijn getroffen (artikel 8.29).Bij de nieuwe aanpak van het beheersen van de gevolgen van het luchthavenluchtverkeer
van de luchthaven Schiphol past een actieve opstelling ten aanzien van de
openbaarheid van gegevens. Daarbij kan naast de klassieke methode van openbaarmaking
in publicatiebladen of nieuwsbladen ook gebruik gemaakt worden van meer eigentijdse
methoden. Het is bijvoorbeeld denkbaar om de (ontwikkeling van de) geluidbelasting
op het internet ter beschikking te stellen. Ook dit aspect zal in de ministeriële
regeling worden uitgewerkt (artikel 8.30).De ministeriële regeling over de informatievoorziening zal worden
vastgesteld door de minister van V en W in overeenstemming met de minister
van VROM (artikel 8.26).HOOFDSTUK 4. OVERLEG EN ADVIES INZAKE SCHIPHOLIn de Tnl-nota (1999) is aangekondigd dat het kabinet voorstellen zou
doen voor een aangepaste overleg- en adviesstructuur inzake Schiphol, die
per 2003 of zoveel eerder als betrokken partijen wenselijk achten zou moeten
ingaan. Hoewel deze voorstellen slechts ten dele van zodanige aard zijn dat
voor de verwezenlijking daarvan wettelijke voorzieningen nodig zijn, is het
wenselijk hier een overzicht te bieden van de zich aftekenende nieuwe overleg-
en adviesstructuur. Die is het resultaat van beraad met de betrokken partijen
dat parallel aan de voorbereiding van dit wetsvoorstel heeft plaatsgevonden.Het ligt voor de hand de organisatie van het advies en overleg met betrekking
tot Schiphol af te stemmen op de gewijzigde rolverdeling tussen de overheid
en de partijen uit de luchtvaartsector die in bijgaand wetsvoorstel besloten
ligt. Dit heeft met name consequenties voor de positie van de Commissie Geluidhinder
Schiphol (CGS). Die commissie fungeert thans op grondslag van artikel 28 van
de Luchtvaartwet in de eerste plaats als platform voor overleg en voorlichting
omtrent de milieuhygiëne rond de luchthaven. Daarnaast kan de commissie
ook een adviesrol vervullen bij de totstandkoming van maatregelen en voorschriften
van overheidswege over het aangegeven onderwerp. In de commissie hebben vertegenwoordigers
van de verschillende betrokken overheden, van de partijen uit de luchtvaartsector,
van de omwonenden en van de milieuorganisaties zitting.In het nieuwe stelsel, waarvoor dit wetsvoorstel de basis bevat, stelt
de overheid de randvoorwaarden vast waarbinnen het gebruik van de luchthaven
zich dient af te spelen en zorgt zij voor een strikte handhaving daarvan.
Binnen die randvoorwaarden is het aan de luchtvaartsector zijn bedrijfsvoering
te optimaliseren, daarbij zo goed mogelijk rekening houdend met zijn omgeving.
Dit laatste kan worden aangemerkt als een streven naar goed nabuurschap, waarmee
op langere termijn bezien een vitaal belang van de sector zelf gediend is.
De kerntaak van de opvolgster van de CGS zal zijn te fungeren als structureel
platform voor overleg tussen sector en omgeving over milieu- en veiligheidsaspecten
van het luchtverkeer van en naar Schiphol. De overlegpartners kunnen deze
taak verbreden met andere voor de leefbaarheid van belang zijnde aspecten. Het thans aan de CGS verbonden klachtenbureau zal in de nieuwe opzet
zijn werkzaamheden op de bestaande voet kunnen vervolgen. Voor de rijksoverheid
is binnen het nieuwe overlegverband geen rol meer weggelegd. Omdat ook van
een formele adviesfunctie ten behoeve van de rijksoverheid geen sprake meer
zal zijn, is het niet nodig te voorzien in een wettelijke basis voor het overlegplatform.
Als onderdeel van hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet zal artikel 28 niet gelden
met betrekking tot de luchthaven Schiphol (zie artikel II, onder B, van het
wetsvoorstel). Een en ander staat er overigens niet aan in de weg dat de rijksoverheid
net als ten aanzien van de huidige CGS een faciliterende rol vervult bij het
overleg tussen sector en omgeving.Op bestuurlijk niveau heeft de provincie Noord-Holland te kennen gegeven
het initiatief te willen nemen tot het in het leven roepen van een Bestuurlijke
Regiegroep Schiphol (BRS). Het oogmerk hierbij is dat in de BRS overleg plaatsvindt
tussen de betrokken provinciale en gemeentelijke instanties over de ontwikkeling
van de luchthaven Schiphol. Dat overleg is gericht op een onderling afgestemde
regie ten aanzien van de aspecten ruimtelijke ordening, bereikbaarheid, milieu
en economie. Zowel voor de rijksoverheid als voor de luchthaven Schiphol zelf
kan de BRS fungeren als aanspreekpunt van de regio waar het om genoemde aspecten
gaat.Het belang van de rol die de Veiligheidsadviescommissie Schiphol (VACS)
vervult, vermindert niet bij het van kracht worden van het nieuwe wettelijke
stelsel voor Schiphol. Ook onder dat stelsel is er alle grond om de risico's
voor de omgeving van het luchtverkeer van en naar Schiphol zo goed mogelijk
te beheersen. Advisering ter zake door een onafhankelijk orgaan is van veel
belang, omdat juist door de kritische distantie die zo'n orgaan in acht kan
nemen mogelijk gevaren voor de veiligheid aan het licht kunnen komen. Het
bestaan van de VACS als adviesorgaan ten behoeve van de minister van V en
W is – zonder tijdslimiet – geregeld bij artikel X van de wet
van 29 april 1999 (Stb. 235). In aanvulling daarop heeft de commissie ook
tot taak gekregen zorg te dragen voor de uitvoering van de vijfjaarlijkse
safety-audit op Schiphol en zich voortdurend op de hoogte te stellen van de
internationale ontwikkelingen op veiligheidsgebied.HOOFDSTUK 5. DE GEVOLGEN VAN HET WETSVOORSTELAlgemeenUit hetgeen hiervoor al is opgemerkt mag duidelijk zijn dat met dit wetsvoorstel
niet wordt beoogd om zaken die tot nu toe niet zijn gereguleerd, binnen de
greep van de wetgever te brengen. Het gaat er om voor Schiphol een nieuw systeem
voor het beschermen van belangen op het gebied van veiligheid en milieu in
de plaats te stellen van het bestaande. Enerzijds wordt daarmee beoogd een
betere en meer effectieve bescherming te bieden aan die belangen en anderzijds
om de betrokken partijen uit de luchtvaartsector een zo groot mogelijke vrijheid
te bieden om zelf binnen de aan te geven grenzen hun bedrijfsvoering te regelen.
Bemoeienis van de overheid met onderdelen van die bedrijfsvoering wordt zo
veel mogelijk teruggedrongen.Een en ander betekent in de eerste plaats dat de gevolgen van dit voorstel
in die zin beperkt zullen zijn dat het er primair niet om gaat uitkomsten
te bereiken die op dit ogenblik ook niet reeds worden nagestreefd. Wel strekt
de nieuwe systematiek er toe meer zekerheid te bieden dat die uitkomsten ook
daadwerkelijk worden bereikt. Dit is van belang voor de omwonenden en kan
helpen voorkomen dat het feitelijk gebruik van Schiphol een permanente bron
van debat en onrust is. Voor de luchtvaartsector opent het voorstel
zo mogelijkheden om binnen een bestendig kader in onderlinge samenwerking
tot een betere benutting van het door de luchthaven geboden potentieel te
komen.Financiële gevolgen voor de overheidDe financiële gevolgen van dit wetsvoorstel voor de rijksbegroting
zullen van beperkte aard zijn en binnen de begroting van het ministerie van
Verkeer en Waterstaat worden opgevangen. De verwachting omtrent de beperkte
omvang van de financiële gevolgen hangt voor een belangrijk deel samen
met de omstandigheid dat naar de huidige inzichten er geen aanzienlijke ruimtelijke
ingrepen te verwachten zijn. Het aantal in verband met de externe veiligheid
of de geluidbelasting te verwijderen woningen zal naar verwachting slechts
beperkt toenemen, ten opzichte van de in de PKB Schiphol en Omgeving geschetste
situatie.De wijze van financiering van de isolatie door middel van een geluidsheffing
burgerluchtvaart is ongewijzigd gebleven. De kosten van het isolatieproject
(zie paragraaf 2.3) komen in eerste instantie voor de rekening van het
Rijk, maar worden vervolgens gedragen door de luchtvaartmaatschappijen die
op Schiphol landen, zodat deze kosten per saldo geen (extra) druk op de rijksbegroting
zullen leggen.Gevolgen voor de luchtvaartsectorDe bepalingen van dit wetsvoorstel richten zich op de N.V. Luchthaven
Schiphol als exploitant van de nationale luchthaven, de te privatiseren luchtverkeersbeveiligingsorganisatie
LVNL en de luchtvaartmaatschappijen die van en naar Schiphol vliegen. Bij
deze laatste categorie neemt de KLM-groep, die tussen de 60% en 70% van het
luchtverkeer op Schiphol voor haar rekening neemt, een bijzondere positie
in. Gezamenlijk worden de hiervoor bedoelde bedrijven in deze memorie aangeduid
als de luchtvaartsector.Enkele cijfers kunnen een indruk geven van de economische betekenis van
het Nederlandse deel van die luchtvaartsector. De N.V. Luchthaven Schiphol
had in 1999 een jaaromzet van 1267 miljoen gulden en behaalde in dat jaar
een winst van 280 miljoen gulden. Bij deze onderneming werken berekend op
basis van volledige functies 1868 personen. Op het gehele terrein van de luchthaven
Schiphol zijn dagelijks circa 52 000 personen werkzaam. Bij de thans
nog als zelfstandig bestuursorgaan opererende LVNL zijn 872 personen in dienst.
De omzet van de LVNL over 1998 bedroeg 309 miljoen gulden; in dat jaar werd
een positief saldo behaald van 7 miljoen gulden. De KLM-groep neemt in de
wereldluchtvaart een positie in waarvan de relatieve betekenis aanmerkelijk
uitgaat boven die van het aan Nederland gelieerde vervoer van personen en
goederen door de lucht. Die positie berust mede op een aantal strategische
samenwerkingsovereenkomsten met buitenlandse luchtvaartmaatschappijen. De
omzet van de KLM-groep over het boekjaar 1998/1999 bedroeg 12 901 miljoen
gulden; in dat jaar werd een winst behaald van 456 miljoen gulden. Per ultimo
1998 waren bij de tot de groep behorende ondernemingen in totaal 33 892
personen werkzaam.Het aantal luchtvaartmaatschappijen met lijndiensten op Schiphol bedraagt
de laatste jaren circa 90. Daarnaast wordt de luchthaven jaarlijks aangedaan
door een groot aantal chartermaatschappijen. In 1999 bedroeg het totaal aantal
starts en landingen 410 000. In dat jaar werden vanaf Schiphol 36 425 113
passagiers vervoerd en 1 225 284 ton vracht.Het is niet mogelijk in kwantitatieve zin aan te geven welke gevolgen
het in dit wetsvoorstel vervatte systeem voor de bedrijven uit de luchtvaartsector
zal hebben. Die gevolgen worden immers in belangrijke mate bepaald door de
wijze waarop de sector zelf invulling zal geven aan de door dat
systeem geboden ruimte. Op zichzelf zal deze nieuwe taak in ieder geval een
inspanning in organisatorische zin vragen, waarbij aannemelijk is dat aan
de N.V. Luchthaven Schiphol als exploitant van de luchthaven een initiërende
rol zal toevallen. Daarnaast bevat het nieuwe systeem een permanente uitnodiging
aan de bedrijven uit de sector om door het invoeren van technische verbeteringen,
waarvoor vrijwel steeds investeringen nodig zullen zijn, te komen tot een
betere benutting van bedoelde ruimte. Daarbij kan het gaan van het ontwikkelen
van andere aanvliegwijzen tot het in gebruik nemen van stillere vliegtuigtypes.
Het is aan de betrokken bedrijven zelf om uit te maken of de daarmee te behalen
winst aan vliegcapaciteit opweegt tegen de te verrichten investeringen. Hoe
dergelijke afwegingen in de praktijk zullen worden gemaakt en tot welke uitkomsten
zij zullen leiden, kan hier niet worden aangegeven. De omvang van het rendement
van «Schiphol als bedrijf» staat niet bij voorbaat vast, maar
is afhankelijk van de inspanningen van de bedrijven uit de luchtvaartsector.
Wel blijft als vast gegeven staan dat de bedrijfsvoering zich zal hebben af
te spelen binnen de van overheidswege aangegeven randvoorwaarden inzake milieu
en veiligheid.HandhavingBij brief van 27 januari 2000 heeft de minister van V en W de voorzitter
van de Tweede Kamer op de hoogte gesteld van haar voornemen om een Inspectie
Verkeer en Waterstaat in te stellen.1 Daarin
zullen de uitvoerings- en handhavingsorganisaties van de Rijksluchtvaartdienst,
de Rijksverkeersinspectie en de Scheepvaartinspectie worden ondergebracht.
Op termijn kunnen daar andere uitvoerings- en handhavingstaken uit het ressort
van Verkeer en Waterstaat aan worden toegevoegd. Het zelfstandiger positioneren
van de inspectietaken is er op gericht door een vergroting van de transparantie
in de toedeling van verantwoordelijkheden het vertrouwen in de overheid te
versterken. Tevens worden zo mogelijkheden geschapen voor verdere professionalisering
van de inspectiefunctie en de ontwikkeling van strategisch uitvoerings- en
handhavingsbeleid.Voor het terrein van de luchtvaart valt de overgang naar de Inspectie
Verkeer en Waterstaat in belangrijke mate samen met een reorganisatie van
de Rijksluchtvaartdienst op basis van het onderscheid tussen de functies beleid,
uitvoering en handhaving. Als gevolg daarvan zijn de beleidstaken op het gebied
van de luchtvaart ondergebracht in een nieuw gevormde directie Luchtvaartbeleid;
de uitvoerings- en handhavingstaken gaan over naar de Inspectie Verkeer en
Waterstaat. Binnen deze inspectie zullen zij worden ondergebracht bij de Nederlandse
Luchtvaartautoriteit en de Handhavingsdienst Luchtvaart. Wanneer een en ander
volledig zijn beslag zal hebben gekregen, hetgeen ruim vóór
1 januari 2003 het geval zal zijn, is er voor de handhaving van de luchtvaartwetgeving
een onafhankelijk van het beleid opererende organisatie met specifieke deskundigheid
in luchtvaartzaken.Een belangrijke taak van deze organisatie zal liggen in de handhaving
van de nieuwe wetgeving voor Schiphol, waarover dit wetsvoorstel gaat. In
de tekst van het wetsvoorstel vindt dit zijn weerslag in het feit dat ter
zake taken en bevoegdheden worden toebedeeld aan de inspecteur-generaal van
Verkeer en Waterstaat. De taken en bevoegdheden zijn met name gericht op de
handhaving van het luchthavenverkeerbesluit. Zoals hierboven al uiteen werd
gezet, zal het er bij de handhaving van dat besluit in de eerste plaats om
gaan door het opleggen van maatregelen te bewerkstelligen dat de wettelijk
vastgelegde grenswaarden worden gerealiseerd. Indien aan zulke maatregelen
geen gevolg wordt gegeven, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Bovendien
kan in zo'n geval bestuursdwang worden toegepast of een last onder dwangsom
worden opgelegd. De bevoegdheden ten aanzien van het opleggen van een bestuurlijke boete,
het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van een dwangsom liggen bij
de minister van V en W, die aan de inspecteur-generaal mandaat kan verlenen
tot het uitoefenen van deze bevoegdheden.In strafrechtelijke handhaving van het luchthavenverkeerbesluit is, zoals
uit het bovenstaande naar voren komt, niet voorzien. Normoverschrijdend gedrag
uit berekening wordt door de hoogte van de boetes die volgens artikel 11.16
kunnen worden opgelegd bij overtreding van de regels of van een opgelegde
maatregel, weinig aantrekkelijk gemaakt. Aan het strafrecht als ultimum remedium
bestaat naast de bovengeschetste middelen geen behoefte. Ook de aard van de
in het geding zijnde feiten noopt niet tot het in stelling brengen van het
strafrechtelijk instrumentarium.Het opereren van de inspecteur-generaal zal er op gericht zijn bij het
publiek het vertrouwen te versterken dat ook voor de luchtvaart regels er
zijn om te worden nageleefd. Gebeurt dit niet spontaan, dan zal de dienst
niet alleen corrigerend moeten ingrijpen, maar ook zichtbaar moeten maken
dat normoverschrijdingen niet worden getolereerd. Communicatie met het publiek
en de media over het gevoerde handhavingsbeleid en de daarmee bereikte resultaten
is voor de dienst van veel belang.Overigens is het nieuwe regime voor Schiphol inzake milieu en veiligheid
zodanig van opzet dat er voor de partijen in de luchtvaartsector een gemeenschappelijk
belang bestaat om binnen de wettelijke randvoorwaarden naar optimale benuttingsmogelijkheden
te zoeken. Er mag vanuit gegaan worden dat zij elkaar hierop ook zullen aanspreken.
De hieruit voortkomende onderlinge controle binnen de sector kan er niet onaanzienlijk
toe bijdragen dat het aantal gevallen van normoverschrijding beperkt blijft.
De toerusting van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, zowel in personele als
in technische zin, zal zodanig zijn dat die gevallen ook daadwerkelijk kunnen
worden gesignaleerd en effectief kunnen worden aangevat. Bij het bepalen van
de hoogte van de maximaal op te leggen bestuurlijke boete is rekening gehouden
met de draagkracht van de betrokken ondernemingen en het mogelijk gewin dat
zij met niet-normconform gedrag zouden kunnen behalen. Daarbij mag niet uit
het oog worden verloren dat juist ook in deze sector de «goede naam»
voor vele ondernemingen een belangrijk bezit is. Ook dat levert grond voor
de verwachting dat het aantal te bestraffen gevallen van normoverschrijding
niet groot zal zijn.ARTIKELGEWIJZE DEELArtikel I (Wijziging Wet luchtvaart)ADit onderdeel voegt een nieuw hoofdstuk 8 in. Ten tijde van het tot stand
brengen van deze memorie kent de Wet luchtvaart nog geen hoofdstuk 6. In het
kader van de algemene herziening van de luchtvaartwetgeving is de wet van
12 oktober 2000, houdende wijziging van de Wet luchtvaart (vervoer van gevaarlijke
stoffen en dieren) tot stand gebracht (Stb. 468). Die wet strekt tot het invoegen
van een nieuw hoofdstuk 6 in de Wet luchtvaart en zal naar verwachting in
werking treden voor het onderhavige wetsvoorstel. Een latere wijziging van
de Wet luchtvaart zal een nieuw hoofdstuk 7 invoegen, zodat de Wet luchtvaart
weer een doorlopende hoofdstuknummering zal gaan kennen. Zie in dit verband
ook paragraaf 1.4 van het algemeen deel van deze memorie. HOOFDSTUK 8. DE LUCHTHAVEN SCHIPHOLTITEL 8.1. ALGEMEENArtikel 8.1Onderdeel aDe huidige Luchtvaartwet werkt niet met het begrip luchthaven.1 Kernbegrip in de Luchtvaartwet
is het luchtvaartterrein, een aangewezen terrein
voor het opstijgen en landen van luchtvaartuigen. In het wetsvoorstel worden
het begrip luchthaven als samenstel van voorzieningen, en de ruimtelijke afbakening
van het gebied waar die voorzieningen geconcentreerd zijn, uit elkaar gehaald.Onder het begrip luchthaven vallen de voorzieningen voor het opstijgen
en het landen van de vliegtuigen, voorzieningen voor het parkeren of taxiën
van vliegtuigen, voorzieningen voor het afwikkelen van de passagiers- en vrachtstromen
en voorzieningen voor bedrijfsmatige activiteiten voor zover deze met de afwikkeling
van het luchtverkeer samenhangen. In deze laatste categorie vallen (voorzieningen
voor) bedrijven die wellicht niet zonder meer noodzakelijk zijn met het oog
op het luchthavenluchtverkeer, maar daar zodanig mee samenhangen dat zij passen
bij een goede exploitatie van de luchthaven. De begripsomschrijving sluit
daarmee aan op de voorzieningen die ook nu binnen het luchtvaartterrein aanwezig
zijn.De ruimtelijke afbakening van de luchthaven vindt plaats door het vaststellen
van het luchthavenindelingbesluit. Zie de toelichting bij artikel 8.5, tweede
lid.Onderdeel eEen belangrijk deel van het luchthavenluchtverkeer, met name voor zover
het vertrekkende straalvliegtuigen betreft, zal langs afgebakende delen van
het luchtruim geleid worden. Zo'n afgebakend deel wordt aangeduid met de term:
luchtverkeerweg. De luchtverkeerwegen worden in het luchthavenverkeerbesluit
vastgelegd (artikel 8.14).Op grond van hoofdstuk 5 van de Wet luchtvaart worden luchtverkeersroutes vastgesteld (artikel 5.11). Deze routes zijn ruimtelijk
gezien «smaller» dan de luchtverkeerwegen.
Anders gezegd, er passen verschillende routes in een luchtverkeerweg. De luchtverkeerwegen
stemmen als begrip overeen met wat nu in het vakjargon wordt aangeduid met
«tolerantiegebieden». In tegenstelling tot de tolerantiegebieden,
die alleen in horizontale zin zijn afgebakend, zullen de luchtverkeerwegen
een driedimensionale afbakening kennen: naast een afbakening in het horizontale
vlak zal een luchtverkeerweg in het verticale vlak afgebakend zijn door middel
van minimum hoogten.Onderdeel gDit onderdeel gaat uit van de huidige situatie, waarin de exploitatie
van de luchthaven plaatsvindt door de N.V. Luchthaven Schiphol. Zoals bij
artikel 8.25 zal worden toegelicht is in dit wetsvoorstel de mogelijkheid
opgenomen om de exploitatie van de luchthaven onder vergunning te stellen.
Na de invoering van de luchthavenexploitatievergunning moet rekening worden
gehouden met de mogelijkheid dat op termijn niet meer de N.V. Luchthaven Schiphol,
maar een ander als houder van de vergunning en daarmee als exploitant van
de luchthaven op zal treden. Onderdeel hHoofdstuk 8 bevat bepalingen omtrent de inspecteur-generaal van de Inspectie
Verkeer en Waterstaat. In de desbetreffende artikelen wordt deze functionaris
aangeduid met: inspecteur-generaal. Dit onderdeel bevat de volledige benaming
van de functie. Hoofdstuk 5 van het algemeen deel van deze memorie beschrijft
de reorganisatie van de Rijksluchtvaartdienst en de vorming van de Inspectie
Verkeer en Waterstaat.Artikel 8.2De voorliggende wijziging van de Wet luchtvaart beperkt zich tot de luchthaven
Schiphol (zie in dat verband ook hoofdstuk 1 van het algemeen deel van deze
memorie).Artikel 8.3Op verschillende plaatsen in het algemeen deel van deze memorie zijn de
twee hoofdelementen van het overheidsbeleid ten aanzien van de nationale luchthaven
Schiphol geschetst (zie bijvoorbeeld paragraaf 1.2 van het algemeen deel).
Op de eerste plaats moet het overheidsbeleid gericht zijn op het vaststellen
van goede en handhaafbare grenzen ten aanzien van veiligheid en milieu. Deze
grenzen beperken de belasting die door het luchthavenluchtverkeer wordt veroorzaakt
en vormen het raamwerk waarbinnen de luchtvaartsector zich kan bewegen. De
overheid moet op de tweede plaats een regime creëren waarbij de luchtvaartsector
binnen dat raamwerk de ruimte krijgt om het groeipotentieel te ontwikkelen.
Met dit regime bevordert de overheid de optimalisatie door de sector. Het
is immers met name de sector zelf die – bijvoorbeeld door investeringen
in de vloot of door verbetering van vliegprocedures – in staat is om
tot een optimaal resultaat te komen.Het onderhavige artikel beoogt deze twee hoofdelementen als algemene bepaling
te verwoorden.TITEL 8.2. DE RUIMTELIJKE INDELING VAN EN ROND DE LUCHTHAVEN§ 8.2.1. Het luchthavenindelingbesluitArtikel 8.4Om de vele luchtvaartovereenkomsten na te kunnen komen die Nederland onder
de vlag van het Verdrag van Chicago van 1944 heeft gesloten, moet worden voorzien
in een luchthaven die open is gesteld voor het burgerluchtverkeer dat op grond
van de luchtvaartovereenkomsten landingsrechten heeft verkregen (zie de artikelen
15 en 28 van het verdrag). Het is vooral de luchthaven Schiphol die hierin
voorziet. Het verplichtende karakter van deze verdragen wordt (onder meer)
tot uitdrukking gebracht door de grondslag in het wetsvoorstel voor de belangrijkste
besluiten ten behoeve van de luchthaven Schiphol, het luchthavenindelingbesluit
en het luchthavenverkeerbesluit, een imperatief karakter te geven (Onze Minister stelt een luchthavenindelingbesluit vast en niet Onze
Minister kan een luchthavenindelingbesluit vaststellen).
Dit karakter staat er niet aan in de weg dat het besluit genomen of gewijzigd
wordt op aanvraag van een belanghebbende, bijvoorbeeld van de exploitant van
de luchthaven.Het luchthavenindelingbesluit wordt vastgesteld door de minister van V
en W in overeenstemming met de minister van VROM, waarmee de inbreng van de
meest betrokken ministers is verzekerd. Artikel 8.5Eerste lidHet luchthavenindelingbesluit stelt het luchthavengebied en het beperkingengebied
vast.Tweede lidHet beleid is er op gericht om de grenzen van het luchthavengebied, zoals
deze in het eerste luchthavenindelingbesluit worden vastgesteld, overeen te
laten stemmen met de grenzen van het luchthaventerrein zoals die in de huidige
aanwijzing van de minister van V en W zijn vastgelegd. Binnen deze grenzen
kunnen de voorzieningen gerealiseerd worden die nodig zijn om vanaf 2003
het vijfbanenstelsel met het nieuwe stelsel van grenswaarden in gebruik te
nemen. De belangrijkste voorzieningen die gerealiseerd moeten worden zijn
de vijfde baan zelf en alle andere voorzieningen die nodig zijn om deze baan
voor het vliegverkeer te gebruiken. De Wet procedures vijfde baan Schiphol
regelt de nodige wettelijke grondslagen voor de aanleg van de vijfde baan
en de daarmee samenhangende voorzieningen.Derde lidIn paragraaf 2.3 van het algemeen deel van deze memorie is beschreven
hoe de begrenzing van het beperkingengebied in het eerste luchthavenindelingbesluit
wordt vastgesteld.Vijfde lidHet luchthavengebied en het beperkingengebied zullen in het besluit worden
vastgesteld met behulp van kaarten: tenminste schaal 1 op 10 000 voor
het luchthavengebied en tenminste schaal 1 op 50 000 voor het beperkingengebied.
Deze schaalgroottes stemmen overeen met de schaal die wordt gebruikt voor
bestemmingsplannen respectievelijk voor streekplannen. Zo nodig kan voor delen
van de gebieden een schaal worden gebruikt die een nauwkeuriger beeld geeft.Artikel 8.6Het luchthavenindelingbesluit bevat regels omtrent de bestemming en het
gebruik van de grond die is gelegen binnen het luchthavengebied.1 Deze bepaling beoogt slechts inhoudelijk aan te duiden wat voor regels
er aan het besluit verbonden zullen worden. De rechtsgevolgen van de regels
zijn verwoord in de artikelen 8.8, 8.9 en 8.10. De regels kunnen gelden voor
het hele gebied of voor een in het besluit bepaald deel van het gebied.De huidige aanwijzing van de minister van V en W heeft voor een deel een
ruimtelijk-ordenend karakter. De Luchtvaartwet schrijft immers voor dat in
de aanwijzing ligging, grenzen en grootte van het tot luchtvaartterrein te
bestemmen terrein en de ligging van de start- en landingsbanen moeten worden
vastgelegd. De Luchtvaartwet bepaalt verder niets over de verhouding tussen
de ruimtelijke bestemming in de aanwijzing en de ruimtelijke bestemming door
de bestemmingsplannen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het
luchthavenindelingbesluit kent voor het luchthavengebied en voor het beperkingengebied
één systeem van doorwerking van het besluit in de bestemmingsplannen
(artikelen 8.8 en 8.9). De regels die voor het luchthavengebied in het luchthavenindelingbesluit
worden opgenomen zullen – evenals bij de aanwijzing het geval is –
betrekking hebben op de ligging van het banenstelsel. De regels die ten aanzien
van het luchthavengebied gesteld kunnen worden hebben een wijder bereik dan
de regels voor het beperkingengebied. De regels voor dat gebied kunnen slechts
gesteld worden voor zover zij noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid
en de milieubelasting. Voor het luchthavengebied kunnen dergelijke regels
ook gesteld worden, maar ook andere regels die met het oog op het gebruik
van het gebied als luchthaven noodzakelijk zijn kunnen in het besluit worden
opgenomen. De hiervoor genoemde regels omtrent de ligging van het banenstelsel
zijn daar een voorbeeld van.Artikel 8.7Eerste lidHet luchthavenindelingbesluit bevat regels omtrent de bestemming en het
gebruik van de grond die is gelegen binnen het beperkingengebied. Deze bepaling
beoogt slechts inhoudelijk aan te duiden wat voor regels er aan het besluit
verbonden zullen worden. De rechtsgevolgen van de regels zijn verwoord in
de artikelen 8.8, 8.9 en 8.10. De regels kunnen gelden voor het hele gebied
of voor een in het besluit bepaald deel van het gebied.Het wetsvoorstel beoogt in de omgeving van de luchthaven bescherming te
bieden tegen bepaalde gevolgen van het luchthavenluchtverkeer. De bescherming
betreft de aspecten veiligheid, geluid, lokale luchtverontreiniging en geur.
Zij wordt gerealiseerd door het samenspel van het luchthavenindelingbesluit,
het luchthavenverkeerbesluit en het in het wetsvoorstel geregelde handhavingsregime.
Voor zover de bescherming wordt uitgedrukt in ruimtelijke maatregelen op rijksniveau
voor het beperkingengebied, betreft dit slechts de aspecten veiligheid en
geluidbelasting. Het artikel is daarom beperkt tot deze aspecten.Veiligheidsmaatregelen zou men kunnen onderscheiden in (1) maatregelen
die het vliegen veilig maken (gericht op het veilig maken van vliegtuigen
en het veilig vliegen), (2) maatregelen die beogen om schade te voorkomen
gelet op het feit dat een vliegtuig kán neerstorten (bijvoorbeeld gericht
op het beperken van woonbebouwing in de buurt van de baankoppen) en (3) maatregelen
om de schade te beperken als een vliegtuig is neergestort (rampenbestrijding).
Met veiligheid wordt in dit artikel – evenals bij het luchthavenverkeerbesluit –
in eerste instantie gedoeld op de «externe veiligheid», het onder
(2) bedoelde begrip. Dat neemt niet weg dat het luchthavenindelingbesluit
onderdelen zal bevatten die ook het veilig vliegen bevorderen, het onder (1)
bedoelde begrip. Het luchthavenindelingbesluit bevat bijvoorbeeld regels met
beperkingen aan de maximale hoogte van gebouwen en andere objecten, ter implementatie
van het Verdrag van Chicago (de obstakelzones). Deze regels worden (ook) vastgesteld
met het oog op een «vliegveilige» afwikkeling van het luchthavenluchtverkeer.
Ook andere regels van het besluit kunnen mede de vliegveiligheid bevorderen.Tweede en derde lidDe in dit lid voorgeschreven regels worden besproken in paragraaf 2.3
van het algemeen deel van deze memorie.Vierde lidDit lid bepaalt in het geval van vernieuwing of wijziging van het besluit een wettelijk minimum beschermingsniveau ten aanzien van de ruimtelijke
maatregelen. Latere besluiten moeten gericht zijn op een beschermingsniveau
dat gemiddeld per saldo gelijkwaardig of beter is dan het niveau zoals dat
geboden werd door het eerste besluit. De bepaling handelt slechts over veiligheid
en geluid, omdat de ruimtelijke maatregelen in het beperkingengebied zich
alleen op die aspecten kunnen richten.Hier wordt gesproken over externe veiligheid,
omdat de in de PKB Schiphol en Omgeving neergelegde bescherming juist dat
veiligheidsaspect betreft.Zie voor een verdere bespreking van dit lid paragraaf 2.2 van het
algemeen deel van deze memorie. Het wettelijk minimum beschermingsniveau wordt
ook tot uitdrukking gebracht in artikel 8.15, zevende lid.Artikelen 8.8, 8.9 en 8.10Deze artikelen bepalen welke rechtsgevolgen zijn verbonden aan de regels
in het luchthavenindelingbesluit. De regels hebben in het algemeen hun werking
door middel van de in de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet geregelde
instrumenten als bestemmingsplannen, bouwvergunningen en aanlegvergunningen.
Paragraaf 2.2 van het algemeen deel van de memorie geeft een toelichting
op de rechtsgevolgen (zie onder de rechtsgevolgen van het luchthavenindelingbesluit).Artikel 8.10 kent een zelfstandig verbod voor het oprichten of plaatsen
van objecten in strijd met de hoogtebeperkingen van het luchthavenindelingbesluit.
In het algemeen deel van deze memorie (zie paragraaf 2.2) is uiteengezet
dat dit zelfstandig verbod nodig is omdat er objecten zijn waar hoogtebeperkingen
aan gesteld moeten worden in overeenstemming met het Verdrag van Chicago,
maar die niet via de weg van de artikelen 8.8 en 8.9 gereguleerd kunnen worden.
In de praktijk betreft het veelal (mobiele) bouwkranen. De inspecteur-generaal
kan ontheffing verlenen van het verbod, bijvoorbeeld voor een periode waarin
het object geen gevaar oplevert voor het luchthavenluchtverkeer. Van de aanvrager
van een dergelijke ontheffing kan een vergoeding worden gevraagd voor de kosten
van het verlenen van de ontheffing (artikel 8.10, vijfde lid). Het vragen
van een dergelijke vergoeding past in de praktijk zoals die bijvoorbeeld tot
uitdrukking komt in de Regeling Tarieven Rijksluchtvaartdienst 1998.§ 8.2.2. Het voorbereiden en wijzigen van het besluitArtikel 8.11Eerste lidHet luchthavenindelingbesluit wordt voorbereid met toepassing van de in
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geregelde uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.
Meer in het bijzonder is paragraaf 3.5.6 Awb van toepassing verklaard;
de paragraaf die (onder meer) op ambtshalve te nemen besluiten betrekking
heeft. Artikel 3:30 van de Awb noemt enkele mogelijkheden om bij het desbetreffende
wettelijke voorschrift de procedure aan te passen. In dat verband is artikel
3:19, tweede lid, onderdeel a, Awb (terinzagelegging ontwerp) en artikel 3:21
Awb (terinzagelegging andere stukken) van overeenkomstige toepassing verklaard.
De zogenoemde «voornemenprocedure» van artikel 3:30, tweede lid,
Awb, is buiten toepassing gehouden.Onlangs is door de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangenomen tot samenvoeging
van de openbare voorbereidingsprocedure en de uitgebreide openbare
voorbereidingsprocedure (Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb,
kamerstukken II 1999–2000, 27 023). Deze uniforme openbare voorbereidingsprocedure
zal in de plaats komen van de in het onderhavige wetsvoorstel geregelde procedure.
Nader wordt bezien op welk moment dit artikel zal worden aangepast.Tweede, derde, vijfde en zesde lidDeze leden kennen enkele aanvullende voorschriften. Gespecificeerd wordt
welke regionale bestuursorganen in ieder geval bij de voorbereiding moeten
worden betrokken. Het ontwerp-besluit wordt bij deze bestuursorganen ter inzage
gelegd. De beslistermijn is, in afwijking van artikel 3:33, tweede lid, van
acht weken verlengd tot zestien weken na de terinzagelegging.Vierde en zevende lidHet vierde lid voorziet in formele betrokkenheid van het parlement bij
het besluit. Naast de inspraak in den brede wordt het parlement in de gelegenheid
gesteld opmerkingen over het ontwerp te maken en – zo gewenst –
met de betrokken bewindspersonen over het ontwerp van gedachten te wisselen.Als het luchthavenindelingbesluit is vastgesteld wordt het toegezonden
aan de Staten-Generaal. Deze toezending is een aanvulling op de bekendmakingsvoorschriften
van afdeling 3.6 van de Awb.TITEL 8.3. HET LUCHTHAVENLUCHTVERKEER§ 8.3.1. Het luchthavenverkeerbesluitEen algemene beschouwing over het karakter van het luchthavenverkeerbesluit
is opgenomen in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie.
Daar worden de vier elementen van het luchthavenverkeerbesluit besproken:
de luchtverkeerwegen, de regels, de grenswaarden en de grenzen waarbinnen
de inspecteur-generaal maatregelen kan treffen.Artikel 8.13Het luchthavenverkeerbesluit wordt vastgesteld door de minister van V
en W in overeenstemming met de minister van VROM, waarmee de inbreng van de
meest betrokken ministers is verzekerd. Om te verzekeren dat bij de bepaling
van de ligging en het gebruik van de luchtverkeerwegen de militaire luchtvaart
niet wordt belemmerd, is overleg met de minister van Defensie voorgeschreven.
Dit artikel heeft, evenals artikel 8.4 omtrent het luchthavenindelingbesluit,
een imperatief karakter. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 8.4.Artikel 8.14Een belangrijk deel van het luchthavenluchtverkeer, met name voor zover
het vertrekkende straalvliegtuigen betreft, wordt geleid langs luchtverkeerwegen.
Het luchthavenverkeerbesluit legt de luchtverkeerwegen vast. Zie ook de (toelichting
bij de) definitie van luchtverkeerweg in artikel 8.1, eerste lid, onderdeel
e.Artikel 8.15Tweede tot en met zesde lidDe regels, bedoeld in het tweede en derde lid, de grenswaarden, bedoeldin het vierde en vijfde lid en de grenzen, bedoeld in het zesde lid
worden besproken in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie.Zevende lidDit lid bepaalt in het geval van een vernieuwing of wijziging van het
besluit een wettelijk minimum beschermingsniveau ten aanzien van externe veiligheid,
geluid en lokale luchtverontreiniging. Latere besluiten moeten gericht zijn
op een beschermingsniveau dat gemiddeld per saldo gelijkwaardig of beter is
dan het niveau zoals dat geboden werd door het eerste besluit. Zie voor een
verdere bespreking van dit lid paragraaf 3.2 van het algemeen deel van
deze memorie, het onderdeel over de inhoud van het luchthavenverkeerbesluit.
Het wettelijk minimum beschermingsniveau wordt ook tot uitdrukking gebracht
in artikel 8.7, vierde lid.Artikel 8.16Op verschillende plaatsen in deze memorie is beschreven dat de sector
in de gelegenheid gesteld wordt om in onderlinge samenwerking het potentieel
van de luchthaven te ontwikkelen, binnen de te stellen grenzen wat betreft
veiligheid en milieu. Dit artikel brengt de vereiste samenwerking tussen de
betrokkenen (de exploitant van de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de
luchtvaartmaatschappijen) tot uitdrukking. Het artikel schept een zorgplicht
voor de betrokkenen om het goede verloop van het luchthavenluchtverkeer overeenkomstig
het luchthavenverkeerbesluit te bevorderen. De zorgplicht is er op gericht
dat zij zelf en in onderlinge samenwerking de voorzieningen treffen die redelijkerwijs
van hen kunnen worden gevergd om te bewerkstelligen dat de belasting door
het luchthavenluchtverkeer de in het luchthavenverkeerbesluit vastgestelde
grenswaarden niet overschrijdt. De betrokkenen willen de huidige samenwerking
verder uitbouwen. Zij beogen in de vorm van een overeenkomst of convenant
de wijze van samenwerking nader te preciseren.Het artikel heeft met name betekenis voor de onderlinge verhoudingen tussen
de betrokkenen. Overtreding van de bepaling is niet met een bestuurlijke boete
bedreigd. De inspecteur-generaal zal een beperking van de belasting tot binnen
de vastgestelde grenswaarden niet afdwingen met een beroep op dit artikel,
hij zal daartoe zo nodig gebruik maken van het opleggen van maatregelen. Zie
in dit verband ook paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie,
waar het bijzondere karakter van het luchthavenverkeerbesluit wordt besproken.Artikelen 8.17, 8.18 en 8.19Deze artikelen kennen rechtsgevolgen toe aan het luchthavenverkeerbesluit
wat betreft de daarin vastgelegde regels. Zij verplichten de exploitant van
de luchthaven, de luchtverkeersleiding en de gezagvoerders te handelen in
overeenstemming met de regels van het luchthavenverkeerbesluit, tenzij afwijking
van die regels in het belang van de veiligheid dringend noodzakelijk is. De
verplichting van de gezagvoerder om overeenkomstig de regels van het besluit
te vliegen kan ook doorbroken worden door een (afwijkend) advies van de luchtverkeersleiding.De verplichtingen van deze artikelen staan naast andere in de luchtvaartwetgeving
opgenomen verplichtingen voor de sectorgenoten. Zo bevat hoofdstuk 5 van de
Wet luchtverkeer regels voor de luchtverkeersleiding en de gezagvoerders in
verband met luchtverkeersdienstverlening.Overtreding van de verplichtingen in deze artikelen kan bestraft worden
met een bestuurlijke boete. Zie de toelichting bij artikel 11.16. Artikel 8.20In paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie, in het onderdeel
over het bijzondere karakter van het luchthavenverkeerbesluit, is de samenhang
beschreven tussen:• de in het luchthavenverkeerbesluit vastgelegde grenswaarden;• de regels in het besluit die noodzakelijk zijn, maar ook ruimte
laten aan de betrokkenen;• de maatregelen die de inspecteur-generaal treft als de grenswaarden
zijn overschreden en• de grenzen die het besluit stelt ten aanzien van die maatregelen.Eerste tot en met vierde lidDe inspecteur-generaal is verplicht om maatregelen te treffen als de grenswaarden
zijn overschreden. De te treffen maatregelen moeten naar zijn oordeel bijdragen
aan het terugdringen van de belasting binnen de grenswaarden.De bevoegdheid tot het treffen van maatregelen is beperkt tot de in artikel
8.15, tweede en derde lid, bedoelde onderwerpen. Anders gezegd, er kunnen
maatregelen getroffen worden voor zover er ook in het luchthavenverkeerbesluit
regels vastgesteld zouden kunnen worden. Het is
niet noodzakelijk dat over het onderwerp in feite regels zijn gesteld in het luchthavenverkeerbesluit. De inspecteur-generaal
kan, als er over een bepaald onderwerp wel regels zijn gesteld in het besluit,
door zijn maatregelen die regels als het ware aanscherpen.Het luchthavenverkeerbesluit kan verder de «spanwijdte» van
de bevoegdheid van de inspecteur-generaal inperken, door het stellen van grenzen
aan de te treffen maatregelen (zie artikel 8.15, zesde lid).Het nieuwe stelsel is er op gericht om aan de betrokkenen zoveel mogelijk
ruimte te laten om door eigen inspanningen binnen de grenzen van het luchthavenverkeerbesluit
te blijven. Als de betrokkenen daar niet in slagen wordt deze ruimte ingeperkt
door de inspecteur-generaal, die de nodige maatregelen voorschrijft. Het is
nu aan de betrokken sectorgenoten om in onderlinge samenwerking het luchthavenluchtverkeer
weer «op eigen kracht» binnen de gestelde grenzen te brengen.
Als de betrokkenen hiertoe weer in staat zijn kan een maatregel worden ingetrokken
of worden gematigd.Een maatregel kan aanzienlijke gevolgen hebben voor de bedrijfsprocessen
van degene(n) tot wie de maatregel is gericht. Hoewel het opleggen van een
maatregel los staat van de vragen of er iemand blaam treft voor het overschrijden
van de grenswaarden en wie er blaam treft, zal het opleggen vanzelfsprekend
moeten voldoen aan de eisen van behoorlijk bestuur, zoals die onder meer in
de Algemene wet bestuursrecht zijn verwoord. Zo zal een maatregel moeten voldoen
aan eisen van proportionaliteit en zal ook bij de voorbereiding van de maatregel
acht geslagen moeten worden op de belangen van degene tot wie de maatregel
is gericht. Het vierde lid biedt de betrokkene uitdrukkelijk de mogelijkheid
om zijn zienswijze vooraf kenbaar te maken. In die zienswijze kunnen ook voorstellen
worden opgenomen omtrent de te treffen maatregel.Vijfde lidDe verplichting om de regels van het luchthavenverkeerbesluit op te volgen
zijn van overeenkomstige toepassing op het opvolgen van een maatregel. Zie
(de toelichting bij) de artikelen 8.17, 8.18 en 8.19. Artikel 8.21De regulering door middel van het luchthavenverkeerbesluit zal zijn afgestemd
op het normale gebruik van de luchthaven. Binnen het normale gebruik valt
ook het opvangen van belemmeringen op het gebruik, zoals die optreden bij
het klein onderhoud aan het banenstelsel en het op orde houden van de gebouwen
en van de andere voorzieningen die voor een goede luchthaven noodzakelijk
zijn. Voor zover deze belemmeringen een vermindering van de capaciteit van
de luchthaven tot gevolg hebben, komt dit voor risico van (de ondernemingen
binnen) de sector.Er zijn echter omstandigheden denkbaar waarin het normale gebruik van
de luchthaven zo ernstig wordt belemmerd, dat het onverkort handhaven van
het luchthavenverkeerbesluit niet meer redelijk is. Dit kan zich bijvoorbeeld
voordoen bij groot onderhoud aan een baan of in het geval dat door een verkeerde
landing een baan onverwacht voor enige tijd niet meer in gebruik kan worden
genomen. In zo'n geval kan het wenselijk zijn om het vluchtpatroon op de overblijvende
banen enigszins te wijzigen. Dat zal een wijziging van de geluidbelasting
in de verschillende handhavingspunten tot gevolg hebben en het kan nodig blijken
om de grenswaarde in een bepaald punt (of punten) los te laten.Dit artikel biedt de inspecteur-generaal de mogelijkheid om bij een dergelijke
technische probleemsituatie vrijstelling te verlenen van een regel in het
luchthavenverkeerbesluit en om een grenswaarde voor de geluidbelasting in
een bepaald punt (of punten) te vervangen door een andere grenswaarde.1 Deze bevoegdheid is toegesneden op de hier bedoelde
bijzondere gevallen. De ingreep van de inspecteur-generaal is ook beperkt
in de tijd: er kan voor slechts een jaar vrijstelling worden verleend. Bovendien
kan de inspecteur-generaal beperkingen en voorschriften aan de vrijstelling
verbinden. Door middel van deze beperkingen en voorschriften kunnen de exploitant
van de luchthaven, de LVNL en de gezagvoerders verplicht worden het nodige
te doen om de ongewenste milieugevolgen van de vrijstelling zo beperkt mogelijk
te houden.Tot slot kan er op gewezen worden dat in een geval als hiervoor geschetst,
waarbij de verdeling van het luchthavenluchtverkeer tijdelijk enigszins wordt
gewijzigd, de overige grenzen gewoon in stand gelaten worden. Zo zullen de
grenswaarden voor de totale geluidbelasting door de luchthaven, voor het totale
risicogewicht of voor de emissie van stoffen onverminderd van toepassing blijven
(zie paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie).§ 8.3.2. Het voorbereiden en wijzigen van het besluitArtikel 8.22De toelichting bij artikel 8.11 is mutatis mutandis van toepassing op
dit artikel.TITEL 8.4. DE EXPLOITATIE VAN DE LUCHTHAVENArtikel 8.24Eerste en tweede lidDit artikel regelt, evenals het huidige artikel 32 van de Luchtvaartwet,
het beperkt openbare karakter van de luchthaven.De luchthaven is in beginsel toegankelijk voor luchthavenluchtverkeer
ten behoeve van de burgerluchtvaart. Die toegankelijkheid is echter niet onbeperkt. De beperkingen vloeien voort uit de luchtvaartwetgeving. Zo
gelden er beperkingen op het gebruik van de zogenaamde hoofdstuk-2-vliegtuigen,
toestellen met een relatief hoge geluidsproductie. Per 1 april 2002 zal het
Europese luchtruim geheel gesloten worden voor dergelijke toestellen. Andere
beperkingen vloeien bijvoorbeeld voort uit het luchthavenverkeerbesluit. Als
derde voorbeeld kan genoemd worden de bevoegdheid van de exploitant tot het
vaststellen van de capaciteit van de luchthaven overeenkomstig artikel 5 van
het Besluit slotallocatie.Het openbare karakter is niet van toepassing voor wat betreft circuitvluchten,
oefenvluchten en proefvluchten.1 Hiervoor is
toestemming nodig van de exploitant.Het beperkt openbare karakter is in overeenstemming met artikel 28 van
het verdrag van Chicago. Zie in dit verband ook de toelichting bij artikel
8.4.Derde lidDeze in vergelijking met artikel 32 van de Luchtvaartwet nieuwe bepaling
regelt de toelating van militair luchtverkeer tot Schiphol. Militair luchtverkeer
is al het luchtverkeer dat plaatsvindt met toestellen die zijn voorzien van
een militaire registratie. Daarbij kan het gaan om vliegtuigen die naar hun
aard bestemd zijn voor militair gebruik, maar ook om vliegtuigen die geschikt
zijn voor gebruik in de burgerluchtvaart. Zo plegen toestellen die in gebruik
zijn als regeringsvliegtuig vrijwel steeds een militaire registratie te dragen.
Het is gewenst geen twijfel te laten bestaan over de vraag in welke gevallen
de militaire luchtvaart van Schiphol gebruik kan maken. Op basis van de nieuwe
bepaling zullen de daarvoor in aanmerking komende soorten van gevallen door
de minister van V en W in overeenstemming met de minister van Defensie worden
aangewezen. Ook aanwijzing van incidentele gevallen is mogelijk.Artikel 8.25De N.V. Luchthaven Schiphol treedt op dit ogenblik op als exploitant van
de luchthaven uit hoofde van haar vennootschappelijke doelstelling en op basis
van haar beschikkingsmacht over de infrastructuur van de luchthaven. Haar
status als exploitant is niet afhankelijk van enige vorm van door de wet vereiste
instemming van overheidswege. In de aanwijzing van Schiphol als luchtvaartterrein
wordt slechts als feit vastgesteld dat de N.V. Luchthaven Schiphol de rol
van exploitant van de luchthaven vervult. Door de nauwe verbondenheid van
de luchthaven met de overheid (met name het Rijk en de gemeente Amsterdam)
die tot nu toe steeds heeft bestaan, is nooit de behoefte opgekomen de status
van de exploitant formeel te regelen. Door bedoelde verbondenheid was de overheid
in voldoende mate in staat met die exploitatie verbonden publieke belangen
tot hun recht te doen komen.Nu het voornemen bestaat tot het op de markt brengen van aandelen in de
N.V. Luchthaven Schiphol, die zich thans nog alle in handen van de overheid
bevinden, is er aanleiding de hierboven geschetste situatie opnieuw te bezien.
Schiphol is als nationale luchthaven voor Nederland van vitaal belang. Een
goede exploitatie van deze luchthaven moet verzekerd zijn en in uiterste instantie
moet de overheid over de mogelijkheid beschikken om tot dat doel te kunnen
ingrijpen. Geenszins is het daarbij overigens wenselijk dat de overheid zich
onder normale omstandigheden met de exploitatie van de luchthaven bemoeit.
Dat zou ook niet te rijmen zijn met de beoogde ontvlechting van verantwoordelijkheden
tussen de overheid en de luchtvaartsector. Bovendien behoort bij de vormgeving
van een interventiemogelijkheid rekening te worden gehouden met de aard
van het bedrijf waar het om gaat en daarmee verbonden economische wetmatigheden.
De exploitatie van een grote luchthaven vergt zeer grote investeringen, die
over een lange reeks van jaren hun rendement opleveren. De exploitant moet
er op kunnen rekenen dat hem onder normale omstandigheden ook de mogelijkheid
zal worden geboden dat rendement zelf te verwerven. Een stelsel van regulering
dat hiermee geen rekening houdt, brengt zelf de goede exploitatie van de luchthaven
in gevaar.Vorenstaande overwegingen hebben geleid tot de conclusie dat het wenselijk
is te kunnen bepalen dat voor de exploitatie van Schiphol een vergunning vereist
zal zijn. Het centrale criterium voor het verlenen (of intrekken) van zo'n
vergunning zal zijn het belang van een goede exploitatie, dat wil zeggen een
wijze van exploitatie die recht doet aan de positie van Schiphol als Nederlands
nationale luchthaven.Tot goed begrip moet hier vermeld worden dat aan de vergunning geen voorschriften
inzake veiligheid en milieu behoeven te worden verbonden, omdat die aspecten
elders en wel met name in het luchthavenverkeerbesluit worden geregeld. Die
aspecten gaan verschillende op en om de luchthaven werkzame actoren aan en
lenen zich er daarom ook niet toe om in een uit haar aard uitsluitend tot
de exploitant van de luchthaven gerichte vergunning te worden ondergebracht.
De inhoud van de luchthavenexploitatievergunning kan zo strikt beperkt blijven
tot het verzekeren van een goede exploitatie.In het overgangsartikel XI is vastgelegd dat de N.V. Luchthaven Schiphol
de houdster van de eerste luchthavenexploitatievergunning zal zijn.Op dit moment wordt het stelsel voor de exploitatievergunning nader uitgewerkt.
In verband met de beursgang zijn ook andere voorzieningen noodzakelijk of
wenselijk zoals ter zake van de eigendom van de infrastructuur en de tariefstelling
door Schiphol. Zo is het de bedoeling om de eigendom van de grond binnen het
luchthavengebied in de handen van de overheid te leggen, waarbij de grond
vervolgens in erfpacht wordt uitgegeven.Indien in verband met de beursgang nog wijzigingen in het wetsvoorstel
moeten worden opgenomen, zal hieromtrent een nota van wijziging worden uitgebracht.TITEL 8.5. INFORMATIEVOORZIENINGDeze titel is toegelicht in paragraaf 3.4 van het algemeen deel van
deze memorie.TITEL 8.6. FINANCIËLE ASPECTENTer bestrijding van (onder meer) de kosten van de uitvoering van deze
titel wordt op grond van artikel 77 van de Luchtvaartwet een heffing geheven:
de geluidsheffing burgerluchtvaart. Zie voor de in dit verband noodzakelijke
aanpassing van artikel 77 van de Luchtvaartwet (de toelichting bij) artikel
II, onderdeel A.Artikel 8.31Eerste lidDe door het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit
veroorzaakte schade komt, onder de in dit lid geformuleerde omstandigheden,
voor rekening van het Rijk. Het betreft schade die redelijkerwijs niet
of niet geheel ten laste van de benadeelde behoort te blijven en waarvan de
vergoeding niet of niet voldoende op andere wijze is verzekerd. De formulering
van deze omstandigheden sluit aan bij verschillende andere bepalingen omtrent
schadevergoeding, zoals bijvoorbeeld artikel 7 van de Deltawet grote rivieren,
artikel 41 van de Grondwaterwet, artikel 31 van de Natuurbeschermingswet 1998,
artikel 26 Ontgrondingenwet, artikel 15.20 van de Wet milieubeheer en artikel
49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Gelet op de jurisprudentie van de
administratieve rechter bestaat onder dergelijke omstandigheden een vergelijkbaar
recht op schadevergoeding, ook als dit recht niet in een wettelijk voorschrift
is neergelegd.Als een beroep gedaan wordt op dit artikel zal de minister van V en W
toepassing geven aan de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999
(Stcrt. 172).Tweede lidHet luchthavenindelingbesluit werkt door in de gemeentelijke bestemmingsplannen.
Schade die wordt veroorzaakt door het luchthavenindelingbesluit zal zich dus
ook uitdrukken als schade ten gevolge van een bestemmingsplan – en daarmee
onder de werking van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vallen.
Dit lid biedt een voorrangsregeling voor deze samenloop.Artikel 8.32Dit artikel biedt de grondslag voor een regeling inzake het treffen van
geluidwerende voorzieningen aan woningen of andere geluidsgevoelige objecten,
voor zover die gebouwen vanwege het luchthavenluchtverkeer een geluidbelasting
kunnen ondervinden die ligt boven de ter zake in de regeling opgenomen maximale
waarden. Het lopende isolatieproject voor het vijfbanenstelsel is gebaseerd
op de Regeling geluidwerende voorzieningen 1997. De regeling stoelt op artikel
26b van de Luchtvaartwet. Bij de geplande inwerkingtreding van het nieuwe
stelsel per 1 januari 2003 vervalt deze grondslag omdat hoofdstuk IV van de
Luchtvaartwet voor Schiphol (gedeeltelijk) buiten toepassing wordt gezet (zie
het door artikel II, onderdeel B, in de Luchtvaartwet ingevoegde artikel 80a).
Het isolatieproject zal op dat moment vermoedelijk nog niet geheel zijn afgerond.
Dit artikel biedt een nieuwe grondslag voor de regeling. Artikel XV regelt
de overgang van de grondslag.Artikel 8.33Bij de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel blijft – naast het
in artikel 8.32 genoemde artikel 26b van de Luchtvaartwet – ook artikel
26a, derde lid, van de Luchtvaartwet voor Schiphol buiten toepassing. Dat
lid verschaft een grondslag voor het verlenen van geldelijke steun uit 's
Rijks kas ter bestrijding van de kosten ten gevolge van uitvoering van de
in overeenstemming met de aanwijzingen gebrachte bestemmingsplannen. Deze
geldelijke steun heeft met name betrekking op het vergoeden van de kosten
van de aankoop van woningen door de gemeenten in de «sloopzones»
(zie hiervoor paragraaf 2.3 van het algemeen deel van deze memorie).
Een dergelijke grondslag is ook in het nieuwe stelsel gewenst. Dit artikel
biedt die grondslag met dien verstande dat het hier betreft de uitvoering
van bestemmingsplannen die in overeenstemming gebracht zijn met het luchthavenindelingbesluit. TITEL 8.7. RECHTSBESCHERMINGArtikelen 8.34, 8.35 en 8.36Deze artikelen zijn toegelicht in de paragrafen 2.2 en 3.2 van het algemeen
deel van deze memorie.Artikel XIV bevat een bijzondere voorziening voor de afhandelingstermijn
van een beroep tegen het eerste luchthavenindelingbesluit.B, C en DDeze onderdelen van artikel I hebben betrekking op het invoegen van een
nieuwe titel in hoofdstuk 11 van de Wet luchtvaart, waarin de bestuursrechtelijke
handhaving wordt geregeld.In dat verband wijzigt onderdeel B de titel van hoofdstuk 11, die nu luidt
«Toezicht-, opsporings- en strafbepalingen», in de kortere en
meer algemene aanduiding: Toezicht en handhaving. Het hoofdstuk wordt verdeeld
in twee titels. De bestaande bepalingen krijgen een plaats in de eerste titel
(Toezicht en strafrechtelijke handhaving). De nieuwe bepalingen komen in de
tweede titel (Bestuursrechtelijke handhaving).TITEL 11.2. BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVINGDe bepalingen in deze titel met betrekking tot de bestuurlijke boete hebben
vooralsnog alleen betrekking op de luchthaven Schiphol. In paragraaf 1.4
van het algemeen deel van deze memorie is beschreven dat in een volgende fase
van aanpassing van de luchtvaartwetgeving een nieuw hoofdstuk 7 in de Wet
luchtvaart zal worden opgenomen, waarin het regime voor de overige luchthavens
is neergelegd. Bij die gelegenheid zal het toepassingsgebied van deze titel
worden verruimd.Artikel 11.15De Wet luchtvaart kent geen bepalingen omtrent het toepassen van bestuursdwang,
zoals de Luchtvaartwet die kent in artikel 72 en in het bijzonder ten aanzien
van het beperken van het gebruik van het luchtvaartterrein in artikel 35.
De in het wetsvoorstel in hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart geregelde materie
is op dit moment geregeld in hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet. Door het overbrengen
van de Luchtvaartwet naar de Wet luchtvaart zou de bevoegdheid om bestuursdwang
toe te passen met betrekking tot de in hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart geregelde
onderwerpen verloren dreigen te gaan. Het hier voorgestelde artikel voorkomt
dit en verleent tevens de bevoegdheid om de uit de andere hoofdstukken van
de Wet luchtvaart voortvloeiende verplichtingen door middel van bestuursdwang
te handhaven.Aan de bijzondere regeling van artikel 35 van de Luchtvaartwet is voor
de luchthaven Schiphol geen behoefte meer. Het wetsvoorstel regelt in hoofdstuk
8 van de Wet luchtvaart voor Schiphol een regime waarbij de inspecteur-generaal
de nodige maatregelen kan treffen in verband met het handhaven van de gestelde
grenzen ten aanzien van veiligheid en milieu. Deze maatregelen kunnen (ook)
een beperking van het gebruik van de luchthaven inhouden. Zo nodig kan op
grond van het hier voorgestelde artikel door feitelijk optreden de naleving
van de maatregelen worden afgedwongen. Artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht
geeft de mogelijkheid om in plaats van bestuursdwang toe te passen, een last
onder dwangsom op te leggen. Dit naast de mogelijkheid van het opleggen van
een bestuurlijke boete op grond van het voorgestelde artikel 11.16 van de
Wet luchtvaart. De bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang en de daarvan
afgeleide bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom
zijn toegekend aan de minister van V en W. Het is de bedoeling om deze bevoegdheden
te mandateren aan de inspecteur-generaal.Artikelen 11.16 tot en met 11.20In paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie is de handhaving
van het luchthavenverkeerbesluit beschreven en de rol die daarbij is gegeven
aan de bestuurlijke boete. Artikel 11.16, eerste lid, bevat de grondslag voor
het opleggen van de boete door de minister van V en W. Evenals bij de bevoegdheden
met betrekking tot bestuursdwang en dwangsom, ligt het in de bedoeling om
de bevoegdheid tot het opleggen van de boete te mandateren aan de inspecteur-generaal.Het derde lid van dat artikel geeft aan tot welke maximale hoogte een
boete kan worden opgelegd. De overige bepalingen in deze artikelen geven een
regeling ten aanzien van het opleggen en invorderen van de boete.Eind 1999 is het voorontwerp voor de vierde tranche van de Algemene wet
bestuursrecht uitgebracht. Daarin worden enkele wijzigingen voorgesteld van
de Algemene wet bestuursrecht, waaronder het invoegen in hoofdstuk 4 van een
titel omtrent (de betaling en invordering van) bestuurlijke geldschulden en
het opnemen in hoofdstuk 5 van een titel omtrent de bestuurlijke boete. Hoewel
de planning van het onderhavige wetsvoorstel gericht is op (gedeeltelijke)
inwerkingtreding per 1 januari 2002, zal het boetestelsel pas toegepast kunnen
worden na de inwerkingtreding van het luchthavenverkeerbesluit, dat is na
de omschakeling naar het vijfbanenstelsel, voorzien per 1 januari 2003. Het
is de verwachting dat de vierde tranche dan in werking is. In dat geval zal
de Wet luchtvaart slechts enkele bepalingen omtrent de grondslag voor het
toekennen van de boete en de hoogte van de boete hoeven te kennen. Voor zover
onverhoopt de vierde tranche op dat moment nog niet in werking is zullen (zolang)
deze artikelen voorzien in de noodzakelijke bepalingen omtrent het opleggen
en invorderen van de boete.Een overtreding kan betrekking hebben op het verbod, bedoeld in artikel
8.10, op regels in het luchthavenverkeerbesluit en op maatregelen van de inspecteur-generaal.
De regels en maatregelen zullen in veel gevallen gericht zijn tot (rechtspersoonlijkheid
hebbende) ondernemingen als de exploitant van de luchthaven en de luchtverkeersleiding.
In andere gevallen kan het verbod of de regel gericht zijn tot een natuurlijke
persoon als bijvoorbeeld de gezagvoerder. Deze natuurlijke persoon zal –
zeker in het geval van de luchthaven Schiphol – vrijwel altijd in dienstverband
handelen, de gezagvoerder zal in dienst zijn bij een luchtvaartmaatschappij.
Het is de bedoeling om dan de luchtvaartmaatschappij met een boete te treffen
en niet de gezagvoerder persoonlijk. Het tweede lid van artikel 11.17 voorziet
in zo'n geval, waarbij de overtreding in dienstverband plaatsvindt, in een
toerekening aan de rechtspersoon waarbij de betrokkene in dienst is.Artikel II (Wijziging Luchtvaartwet)AArtikel 77 van de Luchtvaartwet regelt de geluidsheffing burgerluchtvaart.
Deze heffing is ingesteld voor de financiering van de kosten die ten laste
komen van het Rijk in verband met de uitvoering van de aanwijzingen, van de
geldelijke steun, bedoeld in artikel 26a van de Luchtvaartwet en van de maatregelen
ter beperking van geluidhinder, bedoeld in de artikelen 26b en 26c van de
Luchtvaartwet. Bij de geplande inwerkingtreding van het nieuwe
stelsel per 1 januari 2003 wordt hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet voor Schiphol
(gedeeltelijk) buiten toepassing gezet (zie hierna onderdeel B), waarmee de
doelstelling voor de heffing ten aanzien van Schiphol eveneens dreigt weg
te vallen. De hiervoor bedoelde kosten ten laste van het Rijk in verband met
Schiphol vloeien dan voort uit de door dit wetsvoorstel in de Wet luchtvaart
ingevoegde titel 8.6 (financiële aspecten). De verwijzing in artikel
77, eerste lid, van de Luchtvaartwet moet hieraan worden aangepast. Het onderhavige
onderdeel voorziet daarin.De Luchtvaartwet voorziet op dit moment in een heffing die slechts doorloopt
tot en met 2005 (zie artikel 77, achtste lid, van de Luchtvaartwet). Dat is
onvoldoende om de hier bedoelde kosten van het Rijk in verband met de luchthaven
Schiphol te kunnen dekken. Het verlengen van de heffing tot na 2005 zal in
een later wetsvoorstel worden geregeld.BHoofdstuk IV van de Luchtvaartwet regelt in:• afdeling 1, de aanwijzing van luchtvaartterreinen;• afdeling 2, de handhaving van geluidzones;• afdeling 3, het gebruik van luchtvaartterreinen;• afdeling 4, een verbod op belemmeringen op terreinen rondom luchtvaartterreinen.De regeling van deze onderwerpen wordt wat betreft de luchthaven Schiphol
overgenomen door het nieuwe hoofdstuk 8 en de nieuwe titel 11.2. van de Wet
luchtvaart.Dit onderdeel voegt een artikel 80a toe aan hoofdstuk VII (slotbepalingen)
van de Luchtvaartwet. Dat artikel verklaart de bovenbedoelde afdelingen voor
de luchthaven Schiphol buiten toepassing. Hiervan uitgezonderd is artikel
36 van de Luchtvaartwet, het artikel dat de exploitant verplicht om tarieven
vast te stellen. De regeling van de vaststelling van de tarieven wordt nader
bezien in verband met de beursgang van de N.V. Luchthaven Schiphol, waar in
de toelichting op artikel 8.25 reeds over is gesproken.De afdelingen 3A (beveiliging luchtvaartterreinen) en 5 (militaire werken)
van hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet blijven ook voor de luchthaven Schiphol
gewoon van toepassing.De artikelen van de Luchtvaartwet die van toepassing blijven op de luchthaven
Schiphol moeten zo verstaan worden dat met het luchtvaartterrein bedoeld wordt het luchthavengebied en
met de exploitant van het luchtvaartterrein de exploitant van de luchthaven.In een later stadium zal een nieuw hoofdstuk 7 in de Wet luchtvaart worden
opgenomen, met een nieuw regime voor de overige luchthavens. Zie hieromtrent
paragraaf 1.4 van het algemeen deel van deze memorie. Bij die gelegenheid
zal de Wet luchtvaart zodanig worden aangepast dat hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet
(evenals het nu ingevoegde artikel 80a) kan komen te vervallen.Artikel III (Wijziging Tijdelijke referendumwet)Artikel 8, tweede lid, aanhef en onderdeel b, van de Tijdelijke referendumwet
bepaalt dat een referendum kan worden gehouden over een besluit van de gemeenteraad
tot vaststelling, herziening of intrekking van een bestemmingsplan. Daarop
wordt in dat onderdeel een uitzondering gemaakt voor zover het besluit van
de gemeenteraad strekt ter uitvoering van enkele specifieke, in een bijlage
bij die wet opgenomen besluiten of wettelijke voorschriften. Met deze uitzondering
wordt beoogd om situaties waarin van de gemeente planologische
medewerking wordt verwacht, gevraagd of gevorderd, niet referendabel te maken.De bijlage bij de Tijdelijke referendumwet bevat een verwijzing naar de
artikelen 26 en 26a van de Luchtvaartwet. Op basis van deze artikelen van
de Luchtvaartwet wordt planologische medewerking van de gemeenten gevorderd
in verband met (de geluidbelasting door) de aanwezigheid van een luchtvaartterrein.Op grond van het onderhavige wetsvoorstel zullen deze artikelen van de
Luchtvaartwet niet van toepassing zijn op de luchthaven Schiphol (zie het
door artikel II in de Luchtvaartwet ingevoegde artikel 80a). De in verband
met de luchthaven Schiphol noodzakelijke planologische medewerking van de
gemeenten strekt ter uitvoering van het luchthavenindelingbesluit en wordt
geregeld in de nieuwe titel 8.2 van de Wet luchtvaart (zie het door artikel
I in de Wet luchtvaart ingevoegde hoofdstuk 8).Het onderhavige artikel voegt het luchthavenindelingbesluit toe aan de
besluiten en wettelijke voorschriften die in de bijlage bij de Tijdelijke
referendumwet zijn opgenomen.Artikel IV (Wijziging Wet geluidhinder)De wijzigingen in de onderdelen A en B van dit artikel hebben een technisch
karakter. In de artikelen 108 en 157 spreekt de Wet geluidhinder over situaties
waar artikel 25a van de Luchtvaartwet betrekking op heeft. Het wetsvoorstel
vervangt voor Schiphol de regeling in de Luchtvaartwet waar artikel 25a deel
van uitmaakt, door de regeling in hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart. Om de
bepalingen in de Wet geluidhinder dezelfde strekking te laten houden, moeten
zij op de hier voorgestelde manier aangepast worden.Artikel V (Wijziging Wet milieubeheer)De Wet milieubeheer bevat een bijlage waarin wetten zijn opgenomen als
bedoeld in de artikelen 4.6, derde lid, 4.12, derde lid, en 4.19, derde lid,
van de Wet milieubeheer. Deze artikelen schrijven (onder meer) voor dat de
organen van Rijk, provincies en gemeenten bij het nemen van een besluit op
grond van een in de bijlage aangewezen wet, rekening moeten houden met het
nationale, provinciale respectievelijk gemeentelijke milieubeleidsplan, voor
zover bij het besluit het belang van de bescherming van het milieu in beschouwing
moet of kan worden genomen. In de bijlage is de Luchtvaartwet opgenomen. Omdat
het onderhavige wetsvoorstel milieuaspecten van Schiphol overbrengt van de
Luchtvaartwet naar de Wet luchtvaart, ligt het in de rede om ook die wet in
de bijlage bij de Wet milieubeheer op te nemen.Artikel VI (Intrekken PKB Schiphol en Omgeving)In paragraaf 2.1 van het algemeen deel van deze memorie is toegelicht
hoe het advies van de Raad van State de regering er toe heeft gebracht om
voor te stellen de PKB Schiphol en Omgeving in te trekken.Methodisch is een «zeef» gehanteerd, waarbij telkens elementen
uit de PKB aan de orde gesteld zijn en een antwoord gegeven wordt op de vraag
of die elementen weg kunnen vallen, omdat zij geen of onvoldoende betekenis
meer hebben of omdat zij elders hun plaats (kunnen) krijgen.Bij de beantwoording van deze vragen is het van belang een onderscheid
te maken tussen de passages in de PKB die al dan niet zijn aangewezen als zogenaamde beslissingen van wezenlijk belang conform het bepaalde
in artikel 3, tweede en derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening
1985.Beslissingen van wezenlijk belang (de zogenaamde «gegeelde»
passages in de PKB) kunnen zonder nadere wettelijke voorziening slechts worden
gewijzigd door de toepassing van artikel 2b van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Van passages in de PKB die niet zijn aangeduid als beslissingen van wezenlijk
belang kan in beginsel worden afgeweken door andersluidend later vastgesteld
en kenbaar gemaakt rijksbeleid (bijvoorbeeld in deze memorie of bij wijze
van een brief aan de Tweede Kamer).De eerste vraag betreft de onderdelen van
de PKB die bij de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel reeds
zijn gerealiseerd of in ander Rijksbeleid met een vergelijkbare «hardheid»
zijn overgenomen.Het jaar 2015 wordt door de PKB als planhorizon (einddatum) beschouwd.
Tot dat jaar kunnen twee planperioden worden onderscheiden. De eerste periode
is gericht op maatregelen met betrekking tot het vierbanenstelsel. De tweede
planperiode is gericht op de maatregelen die noodzakelijk zijn voor het realiseren
van het vijfbanenstelsel en het operationeel worden van dit stelsel.1De onderdelen van de PKB die zijn gericht op het vierbanenstelsel zullen
bij het operationeel worden van het vijfbanenstelsel in 2003 overbodig worden.
Dit geldt ook voor onderdelen die beslissingen bevatten omtrent of uitspraken
doen over de ligging van het vijfbanenstelsel. Evenzeer zijn die passages
in de PKB, die de ruimtelijke doorwerking van de ligging van het vijfbanenstelsel
in de ruimtelijke plannen van mede-overheden verzekeren, bij het operationeel
worden van dat stelsel overbodig geworden.2De PKB bevat, met name in hoofdstuk VIII, een aantal beleidsuitspraken
die betrekking hebben op aan te leggen infrastructuur ter ontsluiting van
de luchthaven of infrastructuur in de wijdere omgeving van de luchthaven.
In sommige gevallen is toen voorziene infrastructuur nu reeds gerealiseerd
of is daarmee een aanvang gemaakt. Ten aanzien van nog te realiseren infrastructuur
geldt dat de besluitvorming daarover en de eventuele rijksinbreng daarin voldoende
is verzekerd in het kader van de nationale, provinciale en regionale verkeers-
en vervoersplannen.Een aantal beleidskeuzen en uitspraken in de PKB heeft als onderwerp ruimtelijke
kwaliteit zoals bijvoorbeeld de uitbreiding van de rijksbufferzone Spaarnwoude
tot de rijksbufferzone Amsterdam-Haarlem. Deze rijksbufferzone is inmiddels
vastgelegd in de PKB Actualisering Vinex. De passages in de PKB met betrekking
tot het locatiebeleid zijn opgenomen in het Structuurschema verkeer en vervoer
II en in de Planologische kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (Vinex).
Een eventuele aanpassing van dit beleid kan plaatsvinden in het kader van
de Vijfde nota over de ruimtelijke ordening en het Nationale verkeers- en
vervoersplan.De tweede vraag betreft aan welke passages
in de PKB geen behoefte meer bestaat omdat in het onderhavige wetsvoorstel
daaromtrent een eigen benadering daarvoor in de plaats wordt gesteld.Onder dit criterium vallen allereerst de beslissingen van wezenlijk belang
in de PKB die al werden ingetrokken in het wetsvoorstel zoals dit aan de Raad
van State is gestuurd. Het wetsvoorstel voorziet immers op die punten anderszins.
Het gaat hier om de passages over stand-still voor geur (PKB, hoofdstuk II,
pagina 8), de aantallen passagiers en tonnen vracht (PKB, hoofdstuk II, pagina
9), het onderdeel over de geluidbelasting in «punt K» (PKB, hoofdstuk
III, pagina 13), de gedetailleerde normen voor geluid, externe veiligheid,
luchtverontreiniging en geur (PKB, hoofdstuk V, pagina 16) en
de laatste gegeelde volzin uit het onderdeel externe veiligheid (PKB, hoofdstuk
V, pagina 22).Aan andere (niet gegeelde) teksten met name uit de hoofdstukken III (Beleidskeuzen
luchthaven), V (Beleidskeuzen milieukwaliteit), VI (wat betreft Handhaving
en het gebruik van de luchthaven) bestaat eveneens geen behoefte meer omdat
het wetsvoorstel hierin anderszins voorziet.Ook overbodig is het gegeelde onderdeel in de PKB waar de dubbeldoelstelling
is geformuleerd (hoofdstuk II, pagina 6). Artikel 8.3 van het wetsvoorstel,
de randvoorwaarden voor een per saldo gelijkwaardige overgang naar het eerste
luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit (de overgangsbepalingen
IX tot en met XII) en het wettelijk minimum beschermingsniveau (artikel 8.7,
vierde lid, en artikel 8.15, zevende lid) geven daaraan immers voldoende uitdrukking.
Voorts is in de considerans van het wetsvoorstel een zinsnede met een zelfde
strekking opgenomen.De begrenzing van de vrijwaringszone is overbodig geworden (PKB, hoofdstuk
VII, pagina 27, laatste alinea en de indicatieve aanduiding op de kaart op
pagina 48 van de PKB). Artikel IX treft hiervoor een voorziening die er kortweg
op neer komt dat het eerste luchthavenindelingbesluit het beperkingengebied
zodanig zal vaststellen dat hierin de vrijwaringszone (met uitzondering van
een deel van de eerder genoemde rijksbufferzone) zal zijn opgenomen. Het luchthavenindelingbesluit
bevat voor het beperkingengebied regels waarbij beperkingen zijn gesteld ten
aanzien van de bestemming en het gebruik van de grond voor zover die beperkingen
noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband
met de nabijheid van de luchthaven. Op dit punt wordt verwezen naar de bespreking
in paragraaf 2.3 van het algemeen deel van deze memorie. Daar blijkt
dat er voor verschillende onderdelen van het beperkingengebied verschillende
beperkingen noodzakelijk zijn. Voor een deel van het gebied zullen beperkingen
opgelegd worden aan de aanwezigheid of de nieuwbouw van woningen, andere gevoelige
gebouwen als scholen, ziekenhuizen en in bepaalde gevallen ook aan bedrijfsgebouwen.
Het gehele beperkingengebied omvat een ander en groter gebied dan de huidige
vrijwaringszone, omdat in het beperkingengebied gronden zijn opgenomen waarvoor
beperkingen gaan gelden om redenen die bij het vaststellen van de vrijwaringszone
niet hebben meegespeeld (implementatie annex 14 van het verdrag van Chicago).De derde vraag betreft die onderdelen in de
PKB waar thans minder behoefte aan rijksbetrokkenheid bestaat dan voorzien
ten tijde van de besluitvorming over de PKB.Hieronder valt bijvoorbeeld de omvang van en het beleid ter zake van de
Schipholzone (bedrijfsterreinen en vestigingsbeleid, PKB hoofdstuk VII, pagina
28).Thans is het inzicht een en ander over te laten aan de regio (provincie,
gemeenten). De PKB voorziet daarin ook al in hoge mate door de regie voor
de inrichting, de bestemming en het beheer van de Schipholzone in handen te
leggen van de regio aangevuld met de luchthaven in het Bestuursforum Schiphol.Nauw met het bovenstaande samenhangend is een gegeeld onderdeel in hoofdstuk
VII, pagina 32 van de PKB. De passage betreft met name een additionele behoefte
aan twee maal 75 hectare bedrijfsterreinen ten behoeve van Schipholgebonden
bedrijvigheid. Het onderdeel gaat er overigens (ook al) vanuit dat de regionale
overheden zullen voorzien in deze extra behoefte. Zou er alsnog van rijkszijde
de behoefte bestaan om ten aanzien van bedrijfsterreinen voorwaarden
te formuleren, kan dit uiteraard plaatsvinden in de daartoe bestemde (rijks)kaders.Ook bestaat geen behoefte meer aan het gegeelde onderdeel in hoofdstuk
III, pagina 11, betreffende de aanduiding van zoekgebieden voor satellieten
op het luchtvaartterrein (in geval de afhandelingscapaciteit van het centrale
areaal volledig is benut). Dit punt speelt thans niet meer.De vierde vraag betreft welke beleidsuitspraken
in de PKB er nu nog overblijven.Hoofdstuk IV, pagina 14 van de PKB vermeldt een beslissing van wezenlijk
belang waarin aan de orde wordt gesteld het belang van het bevorderen van
de substitutie van lucht naar rail door het opnemen van Nederland in een toekomstig
Europees netwerk van hoge-snelheidsrailverbindingen.De besluitvorming over hoge-snelheidsrailverbindingen vindt in andere
kaders dan de PKB Schiphol plaats of reeds heeft plaatsgevonden, zoals in
het geval van de HSL-Zuid. De komende jaren wordt met betrekking tot substitutie
verwacht dat het aandeel van de hoge-snelheidstrein in het internationale
passagiersvervoer zal toenemen. In dit kader onderneemt Nederland in Europees
kader de nodige stappen om te komen tot betere concurrentievoorwaarden tussen
lucht- en railvervoer (bijvoorbeeld BTW op vliegtickets en accijns op kerosine).In hoofdstuk V, eerste alinea onder punt 5, pagina 23 van de PKB staat
dat gezondheidseffecten periodiek zullen worden onderzocht. In dat kader loopt
thans een onderzoek naar slaapverstoring: het onderzoeksprogramma gezondheidskundige
evaluatie Schiphol (GES). Het kabinet zal de Tweede Kamer verslag doen van
de uitkomsten van het nog lopende onderzoek en zijn standpunt daaromtrent
bepalen.Het kabinetsbeleid, zoals in het voorliggende wetsvoorstel vormgegeven,
is er overigens op gericht dat het aspect van de subjectieve hinderbeleving,
samenhangend met factoren als perceptie van en attitude ten opzichte van de
luchthaven, met name onderwerp van overleg wordt tussen de luchtvaartsector
en (de bewoners in) de regio.Het kabinet acht zich eveneens gebonden aan de uitvoering van de beleidsuitspraken
in de PKB met betrekking tot de groenvoorzieningen (hoofdstuk VIII, pagina
32 e.v.). Deze uitspraken liggen overigens vast in het Uitwerkingsplan en
het Convenant Mainport en Groen. De uitvoering van de groenprojecten is in
handen gelegd van de Stichting Mainport en Groen.Tenslotte vermeldt de PKB (hoofdstuk VIII, pagina 33) de beleidsuitspraak
dat het kabinet er, om redenen van bereikbaarheid, naar streeft dat 40% van
alle passagiers en van het personeel voor het voor- en natransport gebruik
zullen maken van het openbaar vervoer. Een streefdatum geeft de PKB hier niet
bij.In het verkeers- en vervoersbeleid, zoals dit in het Nationaal verkeers-
en vervoersplan is vormgegeven, staat centraal dat de keuzen voor vervoersmodaliteiten
van burgers en bedrijven zullen worden gerespecteerd maar dat de gebruiker
dient te betalen voor wat hij kiest. In het beleid staat een zakelijke benadering
voorop. De beleidsinstrumenten zullen worden ingezet naar de mate van effectiviteit.
De overheid creëert daarmee de kaders waarbinnen burgers en bedrijven
zelf keuzen moeten maken.In dit licht past het de overheid niet langer concrete doelstellingen
te formuleren bijvoorbeeld ten aanzien van substitutie en modal-split.De conclusie op grond van het bovenstaande is dat veel van de PKB thans
zijn directe betekenis heeft verloren. Dit ligt ook wel voor de hand. De PKB Schiphol en Omgeving is een zogenaamde project-PKB: een PKB ter realisering van een groot project van nationaal
belang. Dit geldt met name voor de onderdelen die handelen over de besluitvorming
ten aanzien van het realiseren van het vier- en vijfbanenstelsel en een groot
aantal infrastructurele projecten. Het voorliggende wetsvoorstel stelt ten
aanzien van de situatie na de ingebruikneming van de vijfde baan andere kaders
dan in de PKB zijn vastgelegd. Omtrent andere onderdelen van de PKB vindt
besluitvorming in andere wettelijke of PKB-kaders plaats of heeft reeds plaatsgevonden.
Ten aanzien van een klein aantal dan overblijvende onderdelen (zie boven bij
vraag vier) is aangegeven hoe hiermee in de toekomst kan worden omgegaan.Een en ander maakt ook de voortzetting van de periodieke rapportage met
betrekking tot de PKB overbodig.Aldus beschouwd, schept het meer onzekerheid dan helderheid de PKB nog
in stand te laten. Aan de (rechts)zekerheid, ook ten opzichte van het parlement,
doet het intrekken van de PKB niets af. Het is immers de wetgever zelf, die
oordeelt of het voorgestelde beleid, zoals vastgelegd in dit wetsvoorstel,
wordt geformaliseerd. Tegen de besluiten die op basis van deze wet kunnen
worden genomen, staat rechtsbescherming open. Bij de voorbereiding van de
besluiten is de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, zoals geregeld
in de Algemene wet bestuursrecht, van toepassing. Bovendien wordt het ontwerp
van de besluiten aan de Staten-Generaal overgelegd.Artikel VII (Intrekken aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol)De functie van de aanwijzing van het luchtvaartterrein (artikel 18 van
de Luchtvaartwet) en van aanwijzingen als bedoeld in artikel 37 van de Wet
op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 26 van de Luchtvaartwet,
wordt door het wetsvoorstel overgebracht naar het luchthavenindelingbesluit
en het luchthavenverkeerbesluit, zoals die zijn geregeld in het nieuwe hoofdstuk
8 van de Wet luchtvaart. Deze aanwijzingen verliezen dus hun betekenis. De
eerstgenoemde aanwijzing wordt daarom in dit artikel ingetrokken. De laatstgenoemde
aanwijzing hoeft niet ingetrokken te worden, omdat deze door tijdsverloop
is komen te vervallen.Artikel VIII (Overgangsbepaling milieueffectrapport)In paragraaf 2.2 van het algemeen deel van deze memorie is wat betreft
de vraag of bij de voorbereiding van het luchthavenindelingbesluit (of het
luchthavenverkeerbesluit) een milieueffectrapport moet worden gemaakt een
onderscheid gemaakt tussen de eerste besluiten
en de latere wijzigingen of vaststellingen van de besluiten. Dit artikel is
slechts van toepassing ten aanzien van de eerste besluiten. Voor latere wijzigingen
of vaststellingen geldt het gewone regime van de Wet milieubeheer. Zie paragraaf 2.2
van het algemeen deel.Tijdens de voorbereiding van de eerste besluiten zal het dan geldende
Besluit milieu-effectrapportage 1994 geen verplichting kennen tot het maken
van een milieueffectrapport, het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is dan
nog afgestemd op het huidige stelsel.Bij de eerste besluiten hoeft dus geen milieueffectrapport zoals voorzien
in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer te worden gemaakt. Dat neemt niet weg
dat er bij de voorbereiding van de eerste besluiten milieubelangen aan de
orde zijn, wat op zichzelf de vraag oproept of (enige vorm van) milieueffectrapportage
noodzakelijk of wenselijk is.Bij de beantwoording van die vraag is op de eerste plaats overwogen dat
de voorbereiding van de eerste besluiten moet voldoen aan de vereisten van de Europese richtlijn inzake milieueffectbeoordeling.1 De opstelling van een milieueffectrapport als voorzien
in dit artikel verzekert dat aan die vereisten is voldaan.Op de tweede plaats is het bijzondere karakter van de eerste besluiten
in beschouwing genomen.Een milieueffectrapport is gericht op het verschaffen van informatie ter
ondersteuning van (de milieuaspecten van) de besluitvorming bij de besluiten
ten behoeve waarvan het rapport is gemaakt. Voor een goede beoordeling van
de wenselijke inhoud van het milieueffectrapport voor de eerste besluiten
is het dus nodig om deze te beoordelen in het licht van het karakter van die
eerste besluiten.In een normaal geval wordt bij de besluitvorming die door een milieueffectrapport
wordt ondersteund, uitgegaan van een voorgenomen (wijziging van) een activiteit
(zie paragraaf 7.4 van de Wet milieubeheer). Met deze voorgenomen activiteit
als vertrekpunt wordt in een milieueffectrapport beschreven:• de milieugevolgen van verschillende uitvoeringsmodaliteiten van
de activiteit, waaronder de meest milieuvriendelijke uitvoeringsmodaliteit;• de milieugevolgen als de activiteit niet wordt uitgevoerd.De gegevens in het milieueffectrapport worden verder in de besluitvorming
gebruikt om te beoordelen óf de activiteit kan worden toegestaan en
zo ja welke uitvoeringsmodaliteit geëist kan worden, met het oog op enerzijds
de bij die modaliteit te verwachten milieugevolgen en anderzijds de belasting
die hier voor de uitvoerder van de activiteit tegenover staat.Bij het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit
is de besluitvorming als het ware een slag gekanteld. Ten aanzien van de toelaatbaarheid
van de activiteit en de te accepteren milieugevolgen is reeds een uitspraak
gedaan in de eerdere besluitvorming omtrent de PKB Schiphol en Omgeving. De
eerste besluiten zijn een vervolg op deze besluitvorming, waarbij het vertrekpunt
niet meer de (wenselijkheid van de) activiteit of de te verkiezen uitvoeringsmodaliteit
is. Het vertrekpunt is het beschermingsniveau zoals dat in de PKB is omschreven.
Dat beschermingsniveau, of een daaraan gelijkwaardig beschermingsniveau, moet –
met de eerder beschreven nuanceringen – worden gerealiseerd. Hoe de
activiteit wordt uitgevoerd (welke uitvoeringsmodaliteit wordt toegepast)
is per saldo niet van belang voor de milieugevolgen; de grenzen worden immers
zodanig gelegd dat die milieugevolgen gelijkwaardig zijn.Het beleid is er op gericht om de grenzen zodanig te kiezen dat de mogelijkheden
van de sector om het gebruik van de luchthaven te optimaliseren, zoveel mogelijk
worden bevorderd. Het is de sector die beslist hoe van die mogelijkheden gebruik
wordt gemaakt, mits de gevolgen binnen de grenzen blijven.De in het wetsvoorstel opgenomen voorziening is een overgangsbepaling
die bewerkstelligt dat:• er alsnog een verplichting ontstaat tot het maken van een (vorm
van een) milieueffectrapportage voor de eerste besluiten;• het te maken milieueffectrapport wordt afgestemd op het bijzondere
karakter van de eerste besluiten;• verzekerd is dat aan de vereisten van de Europese richtlijn wordt
voldaan.In het onderhavige artikel wordt bepaald dat het milieueffectrapport gericht
is op een vergelijking van het beschermingsniveau zoals dat door de eerste
besluiten wordt geboden, met het in de PKB omschreven beschermingsniveau.
Daartoe zullen de positieve en neutrale effecten van het nieuwe
stelsel, en ook de (lokaal) optredende nadelige effecten, in beeld gebracht
moeten worden. Omdat paragraaf 7.4 van de Wet milieubeheer minder past
bij hier beschreven bijzondere karakter van de besluiten, is die paragraaf
buiten toepassing gehouden. Het initiatiefnemerschap is gelegd bij de minister
van V en W.Artikel IX (Overgangsbepaling beperkingengebied)Zoals in deel 2.3 van het algemeen deel van deze memorie is besproken
wordt de omvang van het beperkingengebied bepaald door verschillende factoren.
Uit artikel 8.7, tweede lid, onderdelen a en b, vloeit voort dat binnen het
beperkingengebied gronden aangewezen zullen worden waar beperkingen zullen
gelden in verband met het externe-veiligheidsrisico en de geluidbelasting
vanwege het luchthavenluchtverkeer. Om voor een belangrijk deel vergelijkbare
redenen is in de PKB Schiphol en Omgeving een vrijwaringszone aangewezen,
waarvoor ten aanzien van het bouwen van woningen en het vestigen van (bepaalde)
bedrijven beperkingen worden aangegeven. Voor het grootste deel zullen de
hiervoor bedoelde in het beperkingengebied op te nemen gronden ook binnen
de vrijwaringszone liggen, het gaat immers in beide gevallen om dezelfde luchthaven
en om vergelijkbare redenen voor het vaststellen van de beperkingen. Dat neemt
niet weg dat in verband met het nieuwe stelsel voor de begrenzing van veiligheids-
en milieugevolgen van de luchthaven er aanleiding kan zijn om (lokaal) de
omvang van het gebied te vermeerderen of te verminderen.Voor zover er aanleiding is om het gebied te vergroten, zal dit ingegeven
zijn door de overgang op nieuwe normen of berekeningen of door een lokale
vergroting van de belasting (zie in dit verband de randvoorwaarden in de artikelen
X en XI). Het ligt in de rede om dan ook deze gronden in het beperkingengebied
op te nemen.Het is anderzijds mogelijk dat door diezelfde overgang op nieuwe normen
of berekeningen of door een lokale vermindering van de belasting er aanleiding
zou kunnen zijn om gronden die in de vrijwaringszone zijn gelegen, niet in
het beperkingengebied op te nemen. Voor die gevallen beoogt het onderhavige
artikel te bewerkstelligen dat bestendigheid geboden wordt ten aanzien van
het planologische regime dat moet gelden. Voor die gebieden is immers de afgelopen
jaren een ruimtelijk beleid gevoerd overeenkomstig de PKB Schiphol en Omgeving.
In verband met de bestendigheid van het beleid en de planologische duidelijkheid
is het ongewenst om dat beleid voor deze gebieden nu weer te beëindigen.
Het artikel schrijft daarom voor dat de hiervoor bedoelde in het beperkingengebied
op te nemen gronden in ieder geval de vrijwaringszone zullen omvatten.Op dit laatste is een enkele uitzondering gemaakt in verband met de rijksbufferzone
zoals die is aangeduid in de PKB Schiphol en Omgeving. De grondslag voor het
opnemen van de rijksbufferzone in de vrijwaringszone is breder van karakter
dan de grondslag voor het bepalen van het beperkingengebied, dat immers wordt
bepaald met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met
de nabijheid van de luchthaven. Aan de rijksbufferzone liggen ook meer algemene
overwegingen van een goede ruimtelijke ordening ten grondslag. Voor zover
de rijksbufferzone valt buiten de gebieden waar met het oog op de veiligheid
en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven (bouw)
beperkingen noodzakelijk zijn, zal de zone buiten het beperkingengebied blijven.
Dat wil overigens niet zeggen dat het beleid ten aanzien van (dit deel van)
de rijksbufferzone niet meer is vastgelegd; zoals is besproken in de toelichting
bij artikel VI is het beleid ten aanzien van deze zone inmiddels vastgelegd
in de PKB Actualisering Vinex. Artikelen X, XI en XII (Overgangsbepalingen externe veiligheid,
geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging)In het algemeen deel van deze memorie en in de toelichting bij artikel
VI zijn de overwegingen besproken op grond waarvan de PKB Schiphol en Omgeving
zal worden ingetrokken. Daar is geconstateerd dat de gedetailleerde normering
voor het vijfbanenstelsel in de PKB Schiphol en Omgeving lang voordat zij
tot toepassing kon komen al niet meer bruikbaar was. De doorlooptijd van het
vaststellen of wijzigen van een gedetailleerde PKB, gevolgd door het vaststellen
van daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten – die overeen moeten stemmen
met de detaillering in de PKB – gevolgd door de afwikkeling van beroepsprocedures,
is zo lang dat tegen de tijd dat de uitvoeringsbesluiten onherroepelijk zijn
de daarin opgenomen voorschriften inhoudelijk verouderd blijken. Zo is de
huidige op de PKB gebaseerde aanwijzing voor het vijfbanenstelsel nog niet
onherroepelijk. De aanwijzing bevat – vóórdat zij heeft
kunnen gelden – verouderde voorschriften. Deze gedachtegang is evenzeer,
zo niet sterker, van toepassing op het opnemen van een gedetailleerde beschrijving
in de wet zelf.Het nu voorliggende wetsvoorstel bevat niet een gedetailleerde beschrijving
van de te stellen grenswaarden. Het wetsvoorstel zelf kent het minimum beschermingsniveau
en beschrijft in hoofdlijnen hoe door middel van het luchthavenindelingbesluit
en het luchthavenverkeerbesluit de bescherming tegen de belastende gevolgen
van het luchthavenluchtverkeer wordt geboden. De detaillering wordt (vooralsnog)
overgelaten aan die besluiten.1Het pleit hiervoor is gericht op het voorkomen van verstarring. Anderzijds
is er behoefte aan voldoende zekerheid bij de overgang naar een nieuw wettelijk
stelsel. Het wetsvoorstel wil ook in die behoefte voorzien. Het is mogelijk
om – gelet op de inmiddels vergaarde kennis – in de wet zelf voor
het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit
betekenisvolle bepalingen op te nemen omtrent de overgang naar het nieuwe
stelsel. De hiervoor geschetste bezwaren tegen het opnemen van een gedetailleerde
beschrijving in de wet gelden minder voor de onderhavige overgangsbepalingen.
Door deze bepalingen kan de wetgever zelf op gedetailleerd niveau randvoorwaarden
vaststellen voor een overgang naar het nieuwe stelsel die een aan het PKB-stelsel
gelijkwaardige bescherming biedt. Dat geschiedt binnen een voorzienbare termijn.
Voor latere wijzigingen biedt de wet zoals gezegd het minimum beschermingsniveau
en de hoofdlijnen van het tot stand brengen van de uitvoeringsbesluiten.Artikel X bepaalt hoe naar de huidige inzichten en met het meest actuele
rekenmodel, nieuwe 10–5 contouren voor het individueel risico
kunnen worden gevonden die zijn afgestemd op de situatie in 1990.2 Deze contouren vormen mede de basis waarop de in paragraaf 2.3
van het algemeen deel van deze memorie beschreven «sloopzones»
worden vastgesteld in het luchthavenindelingbesluit. De invoergegevens die
zijn gebruikt voor de bepaling van de 10–5 contouren zijn
op hun beurt bepalend voor de grenswaarden in het luchthavenverkeerbesluit
die het risicogewicht van het luchthavenluchtverkeer maximeren. Op deze wijze
wordt de beheersing van het luchthavenluchtverkeer in het luchthavenverkeerbesluit
afgestemd op de ruimtelijke beperkingen in het luchthavenindelingbesluit.
Zie verder paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie voor
een verdere toelichting op het stelsel voor externe veiligheid.Artikel XI treft een regeling voor de overgang naar de nieuwe Europese
indicatoren voor de geluidbelasting de Lden en de Lnight.
Daarbij is de koppeling van aantallen woningen aan geluidscontouren
overgenomen, zoals die op dit moment in de gedetailleerde beschrijving in
de PKB is verwoord (maximaal 10 000 woningen binnen de 35 Ke-contour
en maximaal 10 100 woningen binnen de 26 dB(A) LAeq-contour).
Zie verder paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie.Zoals in paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie is
toegelicht, wordt voor wat betreft de lokale luchtverontreiniging afgestapt
van het stellen van emissieplafonds voor alle
bronnen in de regio tezamen. In het nieuwe stelsel worden grenswaarden gesteld
voor de uitstoot door het luchthavenluchtverkeer. Bij het vaststellen van
die grenswaarden wordt getoetst aan de landelijke normen voor luchtkwaliteit,
die zijn uitgedrukt in maximale concentraties van belastende stoffen. Daarbij
moet overigens opgemerkt worden dat het verband tussen de luchtkwaliteit in
de Schiphol-regio en de emissie van stoffen door bronnen binnen die regio
beperkt is. De luchtkwaliteit in de regio wordt voor het grootste deel bepaald
door de kwaliteit van de lucht die de wind meebrengt van buiten de regio.Hoewel het nieuwe stelsel op een andere leest wordt geschoeid, bepaalt
artikel XII voor de overgang van het oude naar het nieuwe stelsel dat bij
de vaststelling van het eerste luchthavenverkeerbesluit óók
nog getoetst wordt aan de normen van het oude stelsel. Daarbij worden verbeterde
getallen gehanteerd. Bij het vaststellen van de overeenkomstige cijfers in
de PKB Schiphol en Omgeving zijn misslagen gemaakt. Naast een verbetering
van de misslagen in de PKB zijn de cijfers ook herberekend over 1990 aan de
hand van de meest recente inzichten omtrent de wijze van berekening. Met deze
herberekening zijn de cijfers aangepast aan en vergelijkbaar gemaakt met de
nu gehanteerde Emissieregistratie. In verband met de herberekening is de norm
voor zwarte rook vervangen door een norm voor PM10. De berekeningsmethode
is neergelegd in de TNO-rapporten R 2000/100 en R 2000/496. Artikel XII, tweede
lid, verwijst naar deze rapporten.Artikel XIV (Beroep tegen het eerste luchthavenindelingbesluit)In hoofdstuk 1 van het algemeen deel van deze memorie is al uiteengezet
dat het zeer wenselijk is om het nieuwe stelsel per 1 januari 2003 in werking
te kunnen laten treden. In de planning is voorzien dat het eerste luchthavenindelingbesluit
en het eerste luchthavenverkeerbesluit begin 2002 worden vastgesteld. Gelet
op de tijd die nodig is voor de feitelijke voorbereiding van de overgang naar
het nieuwe stelsel, zou de afhandelingstermijn van beroepen tegen deze eerste
besluiten beperkt moeten worden tot (ongeveer) zes maanden.Voor het luchthavenverkeerbesluit stemt die termijn overeen met de termijn
die is vastgelegd in artikel 8.34, zoals dat door artikel I, onderdeel A,
wordt opgenomen in de Wet luchtvaart. Voor het luchthavenindelingbesluit kent
dat artikel echter een termijn van twaalf maanden, met een verlengingsmogelijkheid
van drie maanden voor bijzondere omstandigheden. Het onderhavige artikel beperkt
nu voor het eerste luchthavenindelingbesluit de termijn op zes maanden met
de bestaande verlengingsmogelijkheid.Artikel XV (Wijziging grondslag uitvoeringsregeling)Dit artikel is besproken in de toelichting bij artikel 8.32, dat door
artikel I, onderdeel A, wordt opgenomen in de Wet luchtvaart. Artikel XVI (Inwerkingtreding)Het is de bedoeling dat die onderdelen van het wetsvoorstel die nodig
zijn voor het vaststellen van het eerste luchthavenindelingbesluit en het
eerste luchthavenverkeerbesluit zo spoedig mogelijk tot wet worden verheven
en in werking treden. Het gaat daarbij om het hele wetsvoorstel, uitgezonderd
de in het tweede lid genoemde onderdelen. De planning is gericht op inwerkingtreding
per 1 januari 2002.Het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit
zullen zelf pas in werking treden als het vijfbanenstelsel operationeel is.
Dat is voorzien per 1 januari 2003. Op dat moment kan voor Schiphol het nieuwe
regime in werking treden. Deze inwerkingtreding zal bepaald worden door het
koninklijk besluit, bedoeld in het tweede lid. Anders gezegd, pas op het moment
dat het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit
in werking treden is hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet (met de eerder genoemde
uitzonderingen) niet meer op Schiphol van toepassing en worden de PKB Schiphol
en Omgeving en de aanwijzing luchtvaartterrein Schiphol ingetrokken.De Minister van Verkeer en Waterstaat,T. NetelenbosDe Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J. P. PronkXNoot1In de mainportnotitie wordt het belang van de luchthaven Schiphol als
volgt uitgedrukt: «Wil Nederland zijn economisch sterke positie uitbouwen
dan is een kwalitatief hoogwaardige nationale luchthaven belangrijk. Voorwaarde
voor een dergelijke luchthaven is dat deze als thuishaven fungeert van een
luchtvaartmaatschappij van zodanige omvang, dat een effectief netwerk met
de belangrijkste economische gebieden op de wereld kan worden onderhouden.»XNoot1Deze aanwijzingen van de minister van VROM zijn inmiddels vervallen.XNoot2Zie artikel 3 van de aanwijzingen van de minister van VROM. De aanwijzing
spreekt over; woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen of woonwagenstandplaatsen.
De andere geluidsgevoelige gebouwen zijn omschreven in het Besluit geluidsbelasting
grote luchtvaart.XNoot3De minister van V en W heeft deze zones opgenomen in de beslissing op
bezwaar van 15 juni 1999 ten aanzien van de aanwijzing luchtvaartterrein
Schiphol. Zie het bij die beslissing op bezwaar in de aanwijzing van de minister
van V en W ingevoegde artikel 10A. Deze beslissing op bezwaar is nadien door
de Afdeling bestuursrechtspraak (gedeeltelijk) vernietigd, zodat de vaststelling
van de zones geen deel meer uitmaakt van de aanwijzing.XNoot4PKB Schiphol en Omgeving, p. 21–22.XNoot1PKB Schiphol en Omgeving, p. 48, figuur 11.XNoot2PKB Schiphol en Omgeving, p. 29.XNoot3Zo hebben in het huidige stelsel – om een voorbeeld uit de ruimtelijke
sfeer te geven – de aanwijzingen van de minister van VROM geen direct
rechtsgevolg voor bijvoorbeeld de toetsing van bouwplannen. Het nieuwe stelsel
kent wel een directe doorwerking zodra het luchthavenindelingbesluit van kracht
is geworden. Dit komt aan de orde in paragraaf 2.2 van het algemeen deel
van deze memorie.XNoot1In augustus 2000 heeft de rechtbank Haarlem ten aanzien van een onderdeel
van de Wet procedures vijfde baan Schiphol geoordeeld dat de bedoelde werking
van dat onderdeel niet uit de tekst van de wet kan worden afgeleid. Zo nodig
zal op korte termijn een wetsvoorstel ter reparatie van dat onderdeel aan
het parlement worden aangeboden.XNoot1Onlangs is door de Tweede Kamer een wetsvoorstel aangenomen tot samenvoeging
van de openbare voorbereidingsprocedure en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure
(Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb, kamerstukken II 1999–2000,
27 023). Nader wordt bezien op welk moment het onderhavige wetsvoorstel
aan het voorstel tot wijziging van de Awb zal worden aangepast.XNoot1Zie het voorstel voor een wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening
in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure (kamerstukken
II 1999–2000, 27 178). Zie de voorgestelde wijziging van artikel
54 van de Wet op de Ruimtelijke ordening.XNoot1Voor een tijdelijke vrijstelling op grond van artikel 17 van de Wet op
de Ruimtelijke Ordening is geen verklaring van gedeputeerde staten vereist.XNoot2In een dergelijk geval zal de minister van V en W toepassing geven aan
de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (Stcrt. 172).XNoot1Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan scholen, ziekenhuizen en –
met name uit het oogpunt van externe veiligheid – gevoelige bedrijfsgebouwen.XNoot2Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan bedrijven met veel werknemers
per hectare.XNoot3Individuele risicocontouren conform de berekeningen die ten grondslag
hebben gelegen aan de PKB.XNoot1Voor de berekeningswijze hiervan zie artikel XI. Meer uitgebreid wordt
op de methodiek voor de nieuwe geluidbelastingindicatoren ingegaan in paragraaf 3.3.XNoot2Zie (de toelichting bij) artikel IX, waar ook de (gedeeltelijke) uitzondering
voor de rijksbufferzone wordt beschreven.XNoot3 Zie hieromtrent eveneens artikel XI en meer uitgebreid paragraaf 3.3.XNoot4Zoals scholen en ziekenhuizen.XNoot1Voor zover de rijksbufferzone valt buiten de gebieden waar met het oog
op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de
luchthaven (bouw)beperkingen noodzakelijk zijn, zal de zone buiten het beperkingengebied
blijven. Zie (de toelichting bij) artikel IX.XNoot2En dus ook de gronden gelegen binnen (de Lden-equivalent van)
de 65 Ke-contour.XNoot1De aanwijzing van de minister van V en W is nog niet onherroepelijk. De
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 28 juli 1998 de
eerste beslissing op bezwaar gedeeltelijk vernietigd. De Afdeling heeft op
8 augustus 2000 de tweede beslissing op bezwaar gedeeltelijk vernietigd. Kort
gezegd geldt op dit moment de oorspronkelijke aanwijzing, behalve wat betreft
de omvang van het luchthaventerrein (die is nu onherroepelijk bepaald overeenkomstig
de tweede beslissing op bezwaar) en wat betreft de wijziging voor het vierbanenstelsel
(de wijziging S4S2).XNoot1De Luchtvaartwet schrijft voor: zeven aaneengesloten uren tussen 23:00
en 7:00 uur. De aanwijzing bepaalt dat het de uren van 23:00 tot 6:00 betreft.XNoot1Deze bevoegdheid vloeit voort uit artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.
De dwangsombevoegdheid van dat artikel vooronderstelt de bevoegdheid tot het
toepassen van bestuursdwang. Een algemene bevoegdheid tot het toepassen van
bestuursdwang is neergelegd in artikel 72 van de Luchtvaartwet. Artikel 35
van de Luchtvaartwet geeft hier een bijzondere uitwerking aan voor wat betreft
het beperken van het gebruik van de luchthaven (het tijdelijk sluiten van
de luchthaven).XNoot1Richtlijn van de Raad van 20 december 1979 (80/51/EEG, Pb EG 1980,
nr. L 18) inzake de beperking van geluidshinder door subsonische luchtvaartuigen
en de Richtlijn van de Raad van 2 maart 1992 (92/14) betreffende de beperking
van de exploitatie van de vliegtuigen van bijlage 16 van het Verdrag inzake
de internationale burgerluchtvaart, Boekdeel I, deel 2, hoofdstuk 2, tweede
uitgave (1988).XNoot2Groenboek van de Europese Commissie («Een toekomstig beleid inzake
de bestrijding van geluidhinder»), Brussel 4 november 1996 (COM96/540,
p. 1b & 15).XNoot3Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake
de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai van 26 juli 2000 (2000/0194
COD).XNoot4Voor een beschrijving van de gelijkwaardige overgang en de nuanceringen
daarop zie het vervolg van deze paragraaf en paragraaf 3.3 van deze memorie.XNoot1Deze samentelling is niet een simpel optellen, maar een meer of minder
ingewikkeld algoritme dat aansluit op de aard van het desbetreffende onderdeel.XNoot2Deze conclusie is strikt genomen niet geheel juist. De exploitant van
de luchthaven zou de beschikbaarheid van de luchthaven zodanig kunnen beperken
dat – hoe er ook gevlogen wordt, en welke aanwijzingen de luchtverkeersleiding
ook geeft – de grenswaarden niet worden overschreden. Dit zou echter
leiden tot een ook voor de overheid onwenselijke situatie. Als door een slechte
samenwerking van de betrokkenen de capaciteit van de nationale luchthaven
niet op een redelijke wijze wordt benut, komen de uit het verdrag van Chicago
en diverse bilaterale verdragen voortvloeiende zorg voor het aanbieden van
een nationale luchthaven en het mainportbeleid in het gedrang.XNoot3In dit verband past een vergelijking met de «stolpvergunning»
op grond van de Wet milieubeheer. Dat is één vergunning voor
meerdere bedrijven gezamenlijk. Een dergelijke constructie wordt kort gezegd
slechts mogelijk geacht als de verzameling van bedrijven als één
inrichting kan worden aangemerkt en de drijver(s) van de inrichting zeggenschap
heeft (hebben) over het geheel van activiteiten. Bij de luchthaven is dit
nu juist niet het geval.XNoot1EMSO staat voor het Evaluatie en Monitoringsprogramma Schiphol en Omgeving.XNoot1Zoals hiervoor al bleek staat het wettelijk systeem wel toe dat bij een
vernieuwing of een wijziging van het luchthavenverkeerbesluit binnen de verschillende
aspecten saldering wordt toegepast: een lokale grotere geluidbelasting kan
gecompenseerd worden door een kleinere geluidbelasting elders.XNoot1Zo is de huidige op de PKB gebaseerde aanwijzing uit 1996 voor het vijfbanenstelsel
nog niet onherroepelijk.XNoot2Zoals – ter vergelijking – de milieubescherming ten aanzien
van een industriële inrichting op het technisch gedetailleerde niveau
geboden wordt door de milieuvergunning en niet door de Wet milieubeheer zelf.XNoot1Voor de berekeningen van de Lden en de Lnight wordt
onder de nacht verstaan de periode van 23:00 – 7:00 uur. Voor de hierna
te bespreken regels voor de beschikbaarheid van de luchthaven voor het luchtverkeer
en de regels voor het gebruik van de luchtwegen, wordt onder de nachtperiode
verstaan de periode van 23:00–6:00 uur.XNoot2Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake
de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai van 26 juli 2000 COM(2000)
468 definitief.XNoot1Op dit onderdeel zal op deze plaats ook in meer algemene zin worden ingegaan.
Waar van toepassing, heeft een en ander ook betrekking op andere aspecten
dan geluid welke hierna aan de orde komen.XNoot1Op dit onderdeel zal op deze plaats ook in meer algemene zin worden ingegaan.
Waar van toepassing, heeft een en ander ook betrekking op andere aspecten
dan geluid welke hierna aan de orde komen.XNoot2Zie voorts 3.2 («Het bijzondere karakter van het luchthavenverkeerbesluit»)
voor een meer uitgebreide verhandeling over de verschillen tussen grenswaarden
en regels en de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de handhaving.XNoot1Deze berekeningen worden uitgevoerd aan de hand van het rekenmodel zoals
dit is vastgelegd in het rapport van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium
NLR CR 93 372 L, nadien gewijzigd bij rapport NLR-CR-2000-147 (artikel
X, tweede lid).XNoot2Zie vorige noot.XNoot3In het geval dat op grond van artikel 8.21 een tijdelijke vrijstelling
van het luchthavenverkeerbesluit wordt verleend, kan dat besluit voor die
tijd niet meer verzekeren dat buiten de sloopzones geen extern-veiligheidsrisico
optreedt groter dan 10–5individueel risico. In dat geval zal de belasting door het luchthavenluchtverkeer
in verband met de externe veiligheid zo dit gewenst is nader in omvang of
in tijd ingeperkt kunnen worden door de aan die vrijstelling te verbinden
beperkingen en voorschriften.XNoot1Deze analyse kan worden uitgevoerd aan de hand van het rekenmodel zoals
dit is vastgelegd in het rapport van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium
NLR CR 93 372 L, nadien gewijzigd bij rapport NLR-CR-2000-147 (artikel
X, tweede lid).XNoot2Het Besluit luchtkwaliteit zwaveldioxide en zwevende deeltjes (zwarte
rook), het Besluit luchtkwaliteit stikstofdioxide, het Besluit luchtkwaliteit
koolmonoxide en lood en het Besluit luchtkwaliteit benzeen.XNoot3Op 14 december 2000 is door de Minister van VROM aan de Staten-Generaal
gezonden het ontwerp voor een Besluit luchtkwaliteit ter uitvoering van Richtlijn
1999/30/EG en Richtlijn 96/62/EG. In het ontwerp zijn de in de vorige noot
genoemde besluiten luchtkwaliteit, in sterk gewijzigde vorm, geïntegreerd.
In deze beschouwing is reeds geanticipeerd op de inwerkingtreding van het
ontwerp.XNoot1Kamerstukken II 1999–2000, 26 800 XII, nr. 51.XNoot1Uitgezonderd de artikelen 26d en 37j van de Luchtvaartwet. Deze uitzonderingen
zijn in dit verband niet van belang.XNoot1Met «grond» wordt ook gedoeld op het oppervlaktewater en de
opstallen die zich op of in de grond of het oppervlaktewater bevinden. Vergelijk
artikel 3 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.XNoot1Het huidige artikel 25f van de Luchtvaartwet biedt een vergelijkbare voorziening.XNoot1Circuitvluchten zijn vliegtuigbewegingen in de onmiddellijke omgeving
van de luchthaven, in het bijzonder verband houdend met het starten, het oefenen
voor het landen en het landen als onderdeel van het lesvliegen.XNoot1PKB, pagina 5.XNoot2De PKB voorziet niet in de feitelijke aanleg van de vijfde baan, zie in
dit verband onder meer de Wet procedures vijfde baan Schiphol van 24 december
1998, Stb. 1999, 17.XNoot1Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27
juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en
particuliere projecten. Gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad van de
Europese Unie van 3 maart 1997 (PbEG L 397) tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG
betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten.XNoot1Zie in dit verband ook de in paragraaf 3.2 van het algemeen deel
van deze memorie (in het onderdeel Overwogen alternatieven) beschreven gedachte
om op een later tijdstip alsnog een meer technische detaillering in de wet
zelf op te nemen.XNoot2Op dit moment is wederom een vernieuwing van het model voor de berekening
van risico's in ontwikkeling, dat meer bij de internationale ontwikkelingen
aansluit. Het is nog niet te zeggen in hoeverre het nieuwe stelsel zich verdraagt
met de in dit artikel gehanteerde cijfers en begrippen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27603-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl