Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen; Verslag over de nota inzake strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen (25294, nr. 1 en 2)
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25294, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum vergadering

12-06-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25294 nr. 5

04-06-1997

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningStenografisch verslag van een notaoverleg van de vaste commissie voor
JustitieEerste termijn van de zijde van de commissieEerste termijn van de zijde van de regeringTweede termijn van de zijde van de commissieTweede termijn van de zijde van de regering
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25294Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 153 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 294Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen nr. 5VERSLAG VAN EEN NOTAOVERLEGVastgesteld 4 juni 1997De vaste commissie voor Justitie1 heeft
op 2 juni 1997 overleg gevoerd met de minister van Justitie over de nota
inzake strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen (25 294,
nrs. 1 en 2).Van het overleg brengt de commissie bijgaand stenografisch verslag uit.De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie,V. A. M. van der BurgDe griffier van de vaste commissie voor Justitie,Pe Stenografisch verslag van een notaoverleg van de vaste commissie voor
JustitieMaandag 2 juni 1997 11.15 uurDe voorzitter: Swildens-RozendaalAanwezig zijn 7 leden der Kamer, te weten:Rehwinkel, Koekkoek, Klein Molekamp, De Graaf, Rabbae, Van den Berg en
Swildens-Rozendaal,alsmede mevrouw Sorgdrager, minister van Justitie, die vergezeld is van
enige ambtenaren van haar ministerie.Aan de orde is de behandeling van:de nota inzake strafrechtelijke
aansprakelijkheid van overheidsorganen (25294, nrs. 1 en 2).De voorzitter:Ik heet in het bijzonder de minister van Justitie en haar medewerkers
welkom. Wij hebben deze bijeenkomst gepland van 11.15 uur tot 18.00 uur vanavond,
maar ik zou mij kunnen voorstellen dat wij niet al die tijd gebruiken. Dat
betekent overigens in principe niet dat wij ons niet aan de spreektijden houden
zoals u die heeft doorgekregen van de griffier. Die zijn u natuurlijk allen
bekend. Het lijkt mij verstandig om de volgorde van grootte van de partijen
aan te houden en ik geef als eerste het woord aan de heer Rehwinkel.Eerste termijn van de zijde van de commissieDe heerRehwinkel(PvdA)Mevrouw de voorzitter! Zoals u al heeft gezegd, spreken wij vandaag over
de nota waarin het standpunt van de regering betreffende de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van overheidsorganen is verwoord. Wij hebben als uitgangspunt
van die nota geconstateerd dat ook de overheid aan het recht is gebonden.
Die gebondenheid van de overheid aan het recht is de kern van onze rechtsstaat.
Alleen een overheid die zich aan de zelf gestelde wetten houdt, kan aanspraak
maken op gehoorzaamheid van degenen die de overheid wil binden. Ik kom op
dat uitgangspunt later nog terug.Laat ik vooropstellen dat een aantal standpunten van de regering door
mijn fractie wordt gedeeld. Met de regering zijn wij van mening dat bij de
controle op en de correctie van mogelijk strafbaar handelen van overheidsorganen
politieke en bestuurlijke mechanismen voorop dienen te staan. Het kabinet
heeft een aantal maatregelen voorgesteld om die controle- en correctiemechanismen
te verbeteren en dat is door mijn fractie positief ontvangen. Over die voorgestelde
maatregelen zal ik ook nog nader spreken.Eveneens is mijn fractie met het kabinet van mening dat het strafrecht
ultimum remedium is en ook moet blijven en dat het alleen als het niet anders
kan, dient te worden ingezet. Het kabinet acht de vervolging van de Staat
als zodanig onwenselijk. Mijn fractie geeft toe dat het wat merkwaardig kan
overkomen dat een orgaan van de Staat, het openbaar ministerie, een vervolging
instelt tegen de rechtspersoon de Staat. Misschien is er een oplossing te
verzinnen voor een dergelijke situatie, waarin het ene lid van het kabinet,
de minister van Justitie, een ander lid van het kabinet aanklaagt wegens overtreding
van de Strafwet. Te denken valt bijvoorbeeld aan een speciale procedure, zoals
ook het WODC aangeeft. Ik moet echter constateren dat De Lange en Brants geen
concrete suggesties doen voor zo'n procedure en vraag aan de minister of zij
zich een speciale procedure kan voorstellen die de bezwaren die het kabinet
nu nog ziet zou ondervangen.Ten slotte stelt ook de PvdA-fractie zich op het standpunt dat het openbaar
ministerie en de rechter zich terughoudend dienen op te stellen ten aanzien
van overheidsorganen. Begrip voor de bijzondere positie waarin overheidsorganen
zich kunnen bevinden is zeker op z'n plaats. Daarbij moet worden opgemerkt
dat de minister van Justitie zelf het vervolgingsbeleid van het openbaar ministerie
ten aanzien van overheidsorganen kan aansturen. Tijdens het algemeen overleg
over de ministeriële verantwoordelijkheid in het kader van de reorganisatie
van het openbaar ministerie heeft mijn fractie de minister gesteund als het
gaat om haar verantwoordelijkheid voor de beleidskaders en richtlijnen. Zij
kan dus invloed uitoefenen op de mate van terughoudendheid waarmee het openbaar
ministerie zijn vervolgingsbeleid ten aanzien van overheidsorganen vormgeeft.Nu zou ik een aantal vragen willen stellen over de door het kabinet voorgestelde
maatregelen. Meer dan op dit moment gebeurt, zal de regering gebruik gaan
maken van de bevoegdheid tot schorsing en/of vernietiging van besluiten van
decentrale overheidsorganen. Indien er sprake is van een besluit dat in strijd
is met in de wet vastgelegde en strafrechtelijke gesanctioneerde normen kunnen
schorsing en vernietiging een adequate reactie vormen. Mijn fractie vraagt
zich af hoe het kabinet zich de uitoefening van die bevoegdheid voorstelt.
Hoe komt de regering te weten of een besluit voor vernietiging
in aanmerking komt? Is het niet zo dat eventueel onrechtmatig handelen van
een overheidsorgaan vaak pas ter kennis van de regering komt, als besluiten
al zijn uitgevoerd? Wat is de zin van het vernietigen van het besluit dan
nog?De regering spreekt de verwachting uit dat in de toekomst burgemeesters
en commissarissen van de koningin in voorkomende gevallen gebruikmaken van
de bevoegdheid om aan de betrokken minister mededeling te doen van besluiten
die voor vernietiging in aanmerking komen. Waarop baseert de regering die
verwachting en hoe zal dat concreet worden bevorderd?Dan kom ik te spreken over de functie van het strafrecht ten aanzien van
onrechtmatig handelen van de overheid. Zoals gezegd, is het uitgangspunt dat
ook de overheid zich aan de zelf gestelde wetten houdt. Mijn fractie is van
oordeel dat een combinatie van politieke verantwoordelijkheid, bestuurlijk
toezicht van hogere organen en strafrechtelijke aansprakelijkheid de beste
manier is om de overheid te binden aan wet en regel. Overheidsorganen hebben
bij de uitvoering van de hun opgedragen taak vaak een bepaalde beleids- of
beoordelingsvrijheid. Een veelheid aan taken dwingt hen om afwegingen en keuzen
te maken, waarbij zij soms stuiten op wettelijke grenzen, neergelegd in strafbepalingen.Naar het oordeel van het kabinet is er ruimte voor het inschakelen van
het strafrecht, indien het handelen van het overheidsorgaan redelijkerwijs
niet meer kan worden gerekend tot de uitvoering van zijn overheidstaak. Het
kabinet geeft daarbij het voorbeeld van de politie die zich met geweld toegang
verschaft tot een kraakpand. De overheid zal niet snel voor vernieling of
eventueel noodzakelijk geweld tegen personen aansprakelijk kunnen worden gesteld.
Dat is logisch, want voor dit overheidshandelen is een wettelijke bevoegdheid
aan te wijzen: de artikelen 4 tot en met 6 van de ambtsinstructie voor de
politie en, als het gaat om de bevoegdheid van de burgemeester, de artikelen
175 en 176 van de Gemeentewet.Dan kom ik tot het andere voorbeeld dat het kabinet geeft, namelijk dat
van de aanleg van een openbaar zwembad in een gemeente die daarbij milieuvoorschriften
overtreedt. Voor het kabinet is het de vraag of een dergelijk handelen niet
zover is verwijderd van de betrokken overheidstaak dat het redelijkerwijs
niet meer tot de uitvoering van die taak kan worden gerekend. Het lijkt ons
echter niet zozeer de vraag: wat zou er bij het aanleggen van een zwembad
toe kunnen dwingen om verontreinigde grond in strijd met milieuwetten af te
voeren? Nu grijp ik even terug op de binding van de overheid aan de zelf gestelde
wetten. Witteveen heeft het naar onze mening uitstekend verwoord in het zojuist
verschenen meinummer van Socialisme en democratie. Kort samengevat zegt hij:
Het milieubeleid is bij uitstek een terrein waar de geloofwaardigheid van
de overheid van groot belang is. Het milieubeleid vereist de actieve en constructieve
medewerking van burgers en bedrijven. Naast strafsancties en financiële
prikkels is voorlichting als mentaliteitsgerichte vorm van openbaar bestuur
een belangrijk instrument geworden. Het beeld dat burgers en bedrijven hebben
van de overheid speelt een bepalende rol bij de bereidheid om zelf de regels
na te leven en ook meer te doen dan dat. De overheid kan het zich simpelweg
niet veroorloven om niet het goede voorbeeld te geven en door de wetgever
vastgestelde milieuregels ongestraft aan haar laars te lappen.Het kabinet stelt zich op het standpunt dat de woorden "ter uitvoering
van" een inhoudelijke toetsing van het overheidshandelen mogelijk maken. Die
toetsing dient naar de mening van het kabinet te geschieden bij de vraag naar
de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie. Waarom is die oplossing voor
mijn fractie nogal onbevredigend? Dat is het geval, omdat bij de vraag naar
de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie vooral wordt gekeken naar
de hoedanigheid waarin het overheidsorgaan is opgetreden. Het handelen van
het overheidsorgaan komt slechts ter sprake voorzover dat nodig is om die
hoedanigheid vast te stellen. Het handelen op zichzelf wordt niet getoetst.Ter illustratie wijs ik op het verleden week door de rechtbank Leeuwarden
gewezen vonnis. De provincie Friesland had namelijk in strijd met een voorschrift,
verbonden aan een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning, een
hoeveelheid verontreinigde baggerslib geaccepteerd. De rechtbank heeft, geheel
in lijn met de jurisprudentie tot nu toe, de niet-ontvankelijkheid van het
openbaar ministerie uitgesproken. De motivering van de rechtbank laat zien
dat het handelen van de provincie slechts wordt beoordeeld in relatie tot
de hoedanigheid. Een verdere rechtvaardiging ontbreekt.Bij een inhoudelijke toetsing worden volgens mijn fractie vragen beantwoord,
zoals: was er sprake van strijd tussen twee wettelijke opdrachten, bevond
de provincie zich bijvoorbeeld in een situatie waarin niet anders gehandeld
kón worden en welke verontschuldiging kan voor het handelen worden
aangevoerd? Naar het oordeel van mijn fractie zijn de antwoorden op die vragen
niet in het vonnis terug te vinden. Slechts de formele kwalificatie van de
positie van de provincie is voldoende voor het uitblijven van strafrechtelijke
gevolgen. Het "waarom" ontbreekt dus.De conclusie kan niet anders zijn dan dat er bij het beantwoorden van
de ontvankelijkheidsvraag weinig sprake zal zijn van een inhoudelijke toetsing,
in tegenstelling tot hetgeen nu door het kabinet wordt bepleit. Mijn fractie
is dan ook met het college van procureurs-generaal van mening dat het bijzondere
karakter van het overheidshandelen in een strafprocedure het best aan de orde
kan komen bij het beantwoorden van de vraag over een eventuele rechtvaardiging
van een overtreding van strafbepalingen. Met andere woorden: is er in een
bepaalde zaak sprake van een strafuitsluitingsgrond, waarbij aangesloten kan
worden bij de algemene wettelijke strafuitsluitingsgrond van overmacht in
de zin van noodtoestand. Begrip voor de bijzondere positie waarin een overheid
kan verkeren, is prima en noodzakelijk, maar mijn fractie wil dat vooral tot
uitdrukking laten komen bij een inhoudelijke beoordeling van het overheidshandelen.De heerDe Graaf(D66)Begrijp ik het goed dat de heer Rehwinkel zegt dat bij de volle toetsing,
dus in beginsel volle strafbaarheid van de overheid, zoals zijn fractie bepleit,
er door de rechter bij de daadwerkelijke toetsing toch rekening moet worden
gehouden met de discretionaire beleidsvrijheid van de overheid? In dat geval
is de vraag of dat niet betekent dat ook de strafrechter de overheid
anders zal beoordelen dan de gemiddelde burger of de gewone rechtspersoon.
De regering zegt dat de rechter bij de beantwoording van de vraag naar de
ontvankelijkheid de discretionaire bevoegdheid van het bestuur als uitgangspunt
moet nemen. Het gaat dan om het redelijkerwijs handelen in het kader van de
wettelijke opdracht. In het systeem dat de heer Rehwinkel bepleit, keert die
vraag in volle hevigheid terug bij de beantwoording van de vraag over de strafbaarheid.
Anders gezegd: bestaat de kans niet dat het lood om oud ijzer wordt?De heerRehwinkel(PvdA)Nee, dat denk ik niet. De rechter zal een inhoudelijke beoordeling met
afstand moeten maken. Tevens moet hij de belangen wegen. Volgens mijn fractie
zal de inhoudelijke beoordeling bij de beantwoording van de ontvankelijkheidsvraag
onvoldoende aan de orde kunnen komen. Wij menen dat er begrip moet zijn voor
de bijzondere positie van de overheid, dus de discretionaire bevoegdheid.
Die zal ook door de rechter gerespecteerd moeten worden. Welnu, de inhoudelijke
beoordeling van de rechter, die hij met afstand moet maken, is niet goed mogelijk
bij de ontvankelijkheidsvraag. Die inhoudelijke beoordeling is pas in een
later stadium mogelijk en die kan bij het beantwoorden van de ontvankelijkheidsvraag
niet veel meer zijn dan het constateren van de hoedanigheid waarin partijen
voor de rechter verschijnen.De heerDe Graaf(D66)In uw voorbeeld geeft u aan dat de rechter dan moet kunnen zeggen: het
bestuur kón niets anders; er waren geen andere mogelijkheden. Dan is
er toch geen sprake van een afstandelijke toetsing, maar van een integrale
toetsing van het overheidshandelen? Bent u dan niet bang dat de rechter gedwongen
wordt om te gaan zitten op de stoel van de gemeente of de andere overheidsorganen?De heerRehwinkel(PvdA)Zoals ook u weet, toetst de rechter vooral aan aspecten van rechtmatigheid
en kan hij dus niet de volledige weging van belangen die het bestuur doet,
overdoen. Hij toetst met afstand. Dit is wel degelijk een inhoudelijke toetsing,
die naar onze mening onvoldoende mogelijk is bij de ontvankelijkheidsvraag.
Als u iets anders hebt geconstateerd, moet u dat straks maar duidelijk maken.Nogmaals, enige terughoudendheid achten wij gewenst, maar wij vragen ons
waarom de terughoudendheid zeer groot is bij het inroepen van het strafrecht
als het overheidsorganen betreft. Mijn fractie meent dat hiervoor geen reden
is. Opnieuw haal ik Witteveen in Socialisme en democratie aan: het strafrecht
zal niet de politieke controle opzijzetten of overvleugelen. Integendeel,
als de rechter overtredingen van de milieustrafwet heeft vastgesteld, maakt
dit een beter debat in gemeenteraad of provinciale staten mogelijk. Het wordt
dan immers moeilijker, zich te verschuilen achter andere belangen. Bestuurders
kunnen het zich in een openbaar debat dat door de media kritisch wordt gevolgd,
niet veroorloven, lichtvaardig te doen over de door de rechter geconstateerde
wetsovertredingen, zeker niet bij een in de publieke opinie zo gewichtige
zaak als milieubescherming. De politieke controle krijgt zo meer vat op het
bestuur. Er wordt wel gesteld dat de Hoge Raad ervoor beducht is, zich met
het politieke proces in te laten, maar de rechter hoeft naar onze mening niet
te vrezen dat hij op de stoel van het bestuur gaat zitten wanneer het democratische
proces juist wordt bevorderd. Zo bezien worden slechts de op de eerste plaats
komende politieke en bestuurlijke controlemechanismen versterkt.De heerVan den Berg(SGP)U zegt dat strafrechtelijke toetsing de democratische controle bevordert.
Ik heb al in het vorige algemeen overleg een opmerking gemaakt die ik u nu
als tegenwerping voorleg. De keerzijde is dat democratisch gekozen organen
in afwachting van een eventuele veroordeling door de strafrechter achteroverleunen
met hun controle en vervolgens ook niets doen als deze bijvoorbeeld om redenen
van opportuniteit of bewijs geen veroordeling uitspreekt. Dit vind ik geen
bevordering van de democratische controle, maar juist een belemmering ervan.
Hoe kijkt u hiertegen aan?De heerRehwinkel(PvdA)Dat is inderdaad een risico, maar wij maken een andere inschatting dan
u. Tot nu toe is het openbaar ministerie buitengewoon terughoudend met vervolging
en onderzoek tot vervolging. De politiek of het bestuur kan dus niet ervan
uitgaan dat de rechter wel zal doen wat men zelf niet doet. Mijn verwachting
is dat democratisch gekozen politici en bestuurders hun taak beter zullen
uitoefenen wanneer zij min of meer de hete adem van de rechter in de nek voelen.
Ik geef echter toe dat het risico bestaat, waar wij beducht voor moeten zijn,
dat zij denken dat de rechter hun taak wel overneemt. Voorzover het bestuurders
betreft, neem ik aan dat zij dan al gauw door democratisch gekozen politici
ter verantwoording worden geroepen.De heerVan den Berg(SGP)Ik begrijp dat u niet de vrees voor justitialisering van de politieke
controle deelt, die onder anderen prof. Elzinga heeft geuit.De heerRehwinkel(PvdA)Nee, die vrees is bij mij niet groot.Ik kom tot een afronding.De voorzitter:Dat is ook noodzakelijk. Misschien kunt u het tempo iets opvoeren.De heerRehwinkel(PvdA)Mevrouw de voorzitter! De fractie van de PvdA blijft, ondanks een groot
aantal positieve punten in het kabinetsstandpunt met name ten aanzien van
de versterking van politieke en bestuurlijke controlemechanismen, de huidige
situatie onbevredigend achten. Met het kabinet zijn wij van mening dat de
waarde van het strafrecht voor een belangrijk deel is gelegen in de normbevestigende
functie. Het strafrecht is ultimum remedium. Het wordt niet lichtvaardig ingezet.
Maar als het wordt ingezet, moet het wel effectief kunnen werken. Uit de uitspraak
van de rechter moet blijken, waarom het handelen van een overheidsorgaan wel
of niet door de beugel kan. Die uitspraak dient niet slechts een vaststelling
van de hoedanigheid van het betrokken orgaan te behelzen.Hoe kan dit worden bewerkstelligd? Het college van PG's geeft twee oplossingen.
De eerste is een principiële gedachtewisseling tussen de minister van
Justitie en de Tweede Kamer over het bestaande artikel 51. Wellicht zou de
uitkomst hiervan de Hoge Raad kunnen bewegen tot een andere uitleg
van het betreffende artikel. Het alternatief is wetswijziging, bijvoorbeeld
door artikel 51 uit te breiden met een vierde lid, waarin de overheid expliciet
wordt genoemd als zelfstandige rechtspersoon die vervolgd zou kunnen worden.Mijn fractie geeft vooralsnog de voorkeur aan wetswijziging, dit in navolging
van het college van PG's. In de discussie is tot nu toe herhaaldelijk de scheiding
der machten aan de orde geweest. Welnu, dat rechtsstatelijk principe brengt
ook mee, dat, in het geval regering en parlement een wijziging van de uitleg
van een wet door de rechter willen bewerkstelligen, er één hoofdroute
is waarlangs dit kan worden bereikt. Regering en parlement dienen zich als
wetgever tot de rechter te wenden om door middel van wijziging van de wet
het gewenste resultaat te bereiken. Ik vraag de minister, daartoe het initiatief
te nemen. Omdat wijziging van de wet enige tijd in beslag zal nemen, verzoek
ik de minister eveneens, een kader op te stellen op grond waarvan op kortere
termijn de mogelijkheden van strafrechtelijke vervolging van overheden verder
kunnen worden vergroot.De heerDe Graaf(D66)In de door u voorgestelde wettelijk bepaling, toe te voegen aan artikel
51, maakt u geen onderscheid tussen andere publiekrechtelijke organen en de
Staat?De heerRehwinkel(PvdA)Dat zouden wij nader willen bezien. Zoals u heeft gehoord, heb ik de minister
een aantal vragen gesteld over de vervolging van de Staat als zodanig. Ik
denk dat dit uitdrukkelijk bij wetswijziging moet worden betrokken. Aan vervolging
van de Staat als zodanig zit naar mijn mening aan aantal problemen. Misschien
kan aan die bezwaren tegemoetgekomen worden door een speciale procedure waarbij
het college van PG's een rol wordt toegekend? Wij zouden dit uitdrukkelijk
willen betrekken bij de wetswijziging.De heerKoekkoek(CDA)Mevrouw de voorzitter! Wij bespreken vandaag een heel belangrijk onderwerp.
Gemakshalve sluit ik aan bij de paragrafen van de nota van het kabinet. Ik
begin meteen met de samenvatting.Bij de strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheden gaat het erom
de juiste verhouding te vinden tussen staats- en bestuursrecht enerzijds en
strafrecht anderzijds. Overheidsorganen zijn onderworpen aan het recht. Het
staats- en het bestuursrecht kennen verschillende instrumenten om overheidsorganen
aan het recht te houden: verantwoordingsplichten, voorafgaand toezicht, schorsing
en vernietiging van besluiten, bezwaarschriftprocedure, administratief beroep
en administratieve rechtspraak.De fractie van het CDA is het met het kabinet eens, dat politieke en bestuurlijke
controle voorop moeten staan. Het probleem is echter dat politieke en bestuurlijke
controle kunnen falen en er niettemin sprake is van een strafbaar handelen
van de overheid. Denk bijvoorbeeld aan het gerommel met vuile grond door de
gemeente Nijmegen.Wij moeten ook constateren dat het bestuurlijk toezicht soms laks is.
In heel veel gevallen waarin het openbaar ministerie overweegt vervolging
in te stellen, met name wegens milieudelicten, was het mogelijk geweest om
bestuurlijk toezicht uit te oefenen en om door middel van bijvoorbeeld bestuursdwang
of het opleggen van een dwangsom de gemeente tot de orde te roepen. Echter,
dat is in deze gevallen niet gebeurd. En dus schiet het bestuurlijk toezicht
soms en misschien zelfs vaak tekort. De CDA-fractie vindt dat in dit geval
een strafsanctie mogelijk moet zijn, in de lijn van artikel 51 van het Wetboek
van Strafrecht. Concreet betekent dit dat ook strafbaar zou moeten zijn: een
publiekrechtelijke rechtspersoon, dat wil zeggen een rechtspersoon die krachtens
publiekrecht is ingesteld, dan wel degene die tot een strafbaar feit opdracht
heeft gegeven of degene die feitelijk leiding heeft gegeven aan een strafbaar
feit ofwel beiden, dus zowel de publiekrechtelijke rechtspersoon als de leidinggevende.Het gaat erom, een juiste verhouding te vinden tussen bestuursrecht enerzijds
en strafrecht anderzijds. Daarom is de CDA-fractie van mening dat vervolging
niet moet plaatsvinden indien het strafbaar feit een besluit of, meer algemeen,
een rechtshandeling is zolang daartegen een bestuursrechtelijke voorziening
openstaat. Dat kan zijn: schorsing, vernietiging, bezwaar of beroep. Anders
gezegd, de bestuursrechtelijke rechtsgang moet eerst zijn loop hebben. Het
kan ook zijn dat er al een rechterlijke uitspraak over dat handelen ligt,
bijvoorbeeld van de bestuursrechter. Ook in dat geval gaat het niet aan dat
ook de strafrechter daarover nog een uitspraak doet. Op deze wijze is een
juist evenwicht gecreëerd tussen bestuursrecht enerzijds en strafrecht
anderzijds. Dus als het bestuurlijk toezicht nog openstaat of als het niet
wordt uitgeoefend, is er ruimte voor het strafrecht. Als er al een uitspraak
ligt van de bestuursrechter, is er geen ruimte voor het strafrecht. Wij menen
dat op deze wijze een goed evenwicht tot stand kan komen.De heerVan den Berg(SGP)Voorzitter! De heer Koekkoek stelt: zolang bestuurlijke sancties openstaan
of niet worden uitgeoefend, is de strafrechter aan bod. Maar bij mijn weten
zijn er in onze administratieve wetgeving geen termijnen voor vernietiging
aangegeven. Dus in principe kan geruime tijd na het nemen van het besluit
alsnog vernietiging plaatsvinden. En dat gebeurt ook in de praktijk wel eens,
zoals ook de heer Koekkoek zal weten. De termijnen zijn mij niet duidelijk.
Hoe werkt dat?De heerKoekkoek(CDA)Dat is een kwestie van uitwerking. Maar daarmee maak ik mij er niet van
af. In sommige gevallen is de vernietiging wel aan een termijn gebonden, bijvoorbeeld
bij privaatrechtelijke rechtshandelingen. Maar in het algemeen heeft de heer
Van den Berg gelijk. Als het openbaar ministerie strafbare feiten van een
publiekrechtelijke rechtspersoon op het spoor is, kan de vraag aan de orde
komen: treedt het toezichthoudend orgaan – meestal de Kroon, die kan
vernietigen – wel of niet op? Het openbaar ministerie kan daarover informeren.
Blijkt dat niet het geval te zijn, blijkt het niet in de verwachting te liggen
dat bestuursrechtelijk zal worden opgetreden, dan is er een rol voor het strafrecht
weggelegd. Dan zit het bestuur immers stil.De heerDe Graaf(D66)Voorzitter! Ik vraag mij af of de redenering van de heer Koekkoek ook
opgaat voor uitspraken van de burgerlijke rechter. Als de burgerlijke
rechter is ingeroepen en een uitspraak doet, kan er dan vervolgens geen strafvervolging
meer plaatsvinden? En vindt de heer Koekkoek dat een bestuursrechtelijke uitspraak
altijd op gelijke voet kan worden gesteld met een strafrechtelijke uitspraak
die tot een strafrechtelijke sanctie leidt? Zijn het niet twee verschillende
zaken?De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! Ik heb in het algemeen gezegd: als er een uitspraak is van
een rechter, als een rechterlijke instantie ten aanzien van dat besluit een
uitspraak heeft gedaan. Daar valt dus ook de burgerlijke rechter onder.Vervolgens is de vraag of een uitspraak van de bestuursrechter of de gewone
rechter hetzelfde is als een uitspraak van de strafrechter. Neen, uiteraard
is dat niet het geval. Ik gaf al aan dat het erom gaat het juiste evenwicht
te vinden tussen de bestuursrechtelijke benadering en de strafrechtelijke
benadering. De CDA-fractie is met het kabinet van oordeel dat er voorrang
moet worden gegeven aan bestuurlijke en rechterlijke controle die in dat verband
kan plaatsvinden en dat het strafrecht moet werken als stok achter de deur,
als vangnet of hoe je het ook noemen wilt.De heerDe Graaf(D66)Gesteld dat ik naar de burgerlijke rechter ga omdat ik meen dat de overheid
fout heeft gehandeld en dat de burgerlijke rechter constateert dat er niet
in mijn belang is getreden en er dus niet sprake is van een onrechtmatige
daad jegens mij. Kan ik het mij zo voorstellen in de redenering van de heer
Koekkoek dat het openbaar ministerie dan nooit meer vervolging mag instellen
wegens de vraag of er een wettelijk voorschrift is overtreden wat met een
strafsanctie wordt bedreigd? Dat zou toch uitermate raar zijn.De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! De heer De Graaf brengt de discussie nu op een heel hoog niveau.De voorzitter:Neen, hij brengt het volgens mij op een heel laag niveau, namelijk de
praktijk van alledag, maar geeft u toch antwoord.De heerKoekkoek(CDA)Dank u voor uw hulpvaardigheid. Het heeft inderdaad met relativiteit te
maken. Dat is een lastig probleem. Er zit een hele theorie achter. Als de
burgerlijke rechter uitspraak heeft gedaan in een geschil tussen overheid
en burger, is de vraag aan de orde welke norm is geschonden en of die geschonden
norm ook strekt in het belang van de burger. In het geval dat de heer De Graaf
noemt, lijkt mij strafvervolging niet uitgesloten als er sprake is van een
strafbaar feit, omdat de rechter alleen maar uitspraak heeft gedaan over de
vraag of het belang van de burger is geschonden. Het is wel duidelijk dat
wij met grensvragen blijven zitten.Een probleem is hoe het zit met vervolging van de Staat. De CDA-fractie
wil vervolging van de Staat niet uitsluiten. Wij vinden dat die vervolging
dient plaats te vinden door een onafhankelijk orgaan, te weten de procureur-generaal
bij de Hoge Raad of op bevel van het gerechtshof ingevolge de procedure van
artikel 12 en volgende Wetboek van Strafvordering. Met deze benadering wil
de CDA-fractie helderheid scheppen. Wij vinden dat de nota van het kabinet
dat langs de geschetste lijnen onvoldoende doet.In paragraaf 2 benadrukt het kabinet de rechterlijke terughoudendheid
bij de beoordeling van overheidshandelen. Dat is juist, voorzover de wet aan
het bestuur een bepaalde beleids- of beoordelingsvrijheid laat. Als het overheidshandelen
redelijkerwijze niet meer valt onder de uitvoering van een bepaalde overheidstaak,
behoort een strafbaar feit bij die uitvoering te worden vervolgd, aldus het
kabinet. Ik wil benadrukken dat het niet moet gaan om een overheidstaak in
het algemeen, maar om een bij wettelijk voorschrift opgedragen taak. Daarmee
is tevens de rechtvaardigingsgrond van artikel 42 Wetboek van Strafrecht gegeven.
Immers, als een strafbaar feit is gepleegd ter uitvoering van een wettelijk
voorschrift, is de rechtvaardigingsgrond gegeven.Het kabinet schrijft in paragraaf 3 dat de minister van VROM de haar na
decentralisatie van rijkstaken resterende toezichtsbevoegdheden nader zal
beschouwen. In welke zin zal dat gebeuren? Zal er een herformulering plaatsvinden?
Wij hebben de indruk dat het toezicht door het ministerie niet altijd optimaal
is. Bijvoorbeeld in gevallen waarin de provincie zou moeten optreden en dat
nalaat, biedt de Wet milieubeheer de mogelijkheid dat de minister optreedt.
De vraag is of dat voldoende gebeurt.In paragraaf 3 wordt ook de mogelijkheid gemeld die in de aanpassingswet
aan de derde tranche Algemene wet bestuursrecht staat om mondelinge opdrachten
van een bestuursorgaan te vernietigen. Die mogelijkheid roept wel vragen op,
omdat ook een mondelinge opdracht, bijvoorbeeld om vuile grond op een verkeerde
manier te verwerken, op de een of andere manier vastgelegd moet zijn. Ik hoor
graag hoe de minister dat ziet.Ik kom op paragraaf 4. Het kabinet ziet de rol van het strafrecht ten
aanzien van bestuursorganen vooral als normbevestiging. Dat lijkt ons wat
te beperkt. Immers, ook voor het staats- en bestuursrecht en het burgerlijk
recht geldt dat zij de grenzen aangeven waaraan de overheid gebonden is. Rechtshandhaving
is altijd normbevestiging. Wij geven er dus de voorkeur aan om de rol van
het strafrecht aan te duiden als vangnet, als ultimum remedium of als stok
achter de deur als andere middelen falen. De rol van het strafrecht is dan
ook niet beperkt tot zachte sancties, zoals veroordeling zonder oplegging
van straf; ook vrijheidsstraffen voor bestuurders en ambtenaren achten wij
mogelijk. Overigens geldt hier, zoals elders in het strafrecht ten aanzien
van andere daders, dat van vervolging kan worden afgezien op grond van het
algemeen belang en dat eventueel ook een transactie mogelijk is. Nogmaals,
het gaat hier om de gevallen waarin het strafrecht inderdaad wordt toegepast.Dit brengt mij bij paragraaf 5. De CDA-fractie is het met het kabinet
eens dat de rechtspraak van de Hoge Raad enige ruimte laat voor vervolging
van publiekrechtelijke rechtspersonen, namelijk indien zij niet handelen ter
uitvoering van een aan hen bij of krachtens de wet opgedragen taak. Overigens
blijkt dat toch wel vrij snel van zo'n taak sprake is. De heer Rehwinkel noemde
al de uitspraak van de rechtbank in Leeuwarden die het beheer van een baggerdepot
tot de bestuurstaak, de wettelijke taak, van de provincie rekende. En dan
houdt de toepassing van het strafrecht op.Het kabinet wil bevorderen dat de grenzen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid
van overheidsorganen zich verder uitkristalliseren in de rechtspraak.
De CDA-fractie wil daar echter niet mee volstaan. Bij de formulering van artikel
51 van het Wetboek van Strafrecht ging de wetgever ervan uit dat de staats-
en bestuursrechtelijke correctiemiddelen doorgaans voldoende zouden zijn om
op te treden tegen strafbaar overheidshandelen. Dat is te optimistisch gebleken.
Wij vinden dat de wetgever, regering en parlement, thans zijn verantwoordelijkheid
moet nemen en in artikel 51 de verhouding tussen bestuursrechtelijke controle
en strafrechtelijke aansprakelijkheid moet regelen op de wijze, zoals ik in
het begin heb aangegeven.In paragraaf 6 gaat het om de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de
Staat. Wij zien geen aanleiding om de strafrechtelijke aansprakelijkheid van
de Staat uit te sluiten. Als de commandant van een vliegbasis opdracht geeft
om kerosine weg te laten lopen en daar kan verder niet tegen worden opgetreden,
dan is dat een heel ongewenste situatie. Overigens zou ook in dit geval gelden
dat de verontreinigde grond eerst moet worden opgeruimd. Dat is de normale
weg. Als dat echter niet gebeurt, dan willen wij strafrechtelijke aansprakelijkheid
niet uitsluiten. Als een leidinggevende binnen de Staat zonder wettelijke
basis handelt en een strafbaar feit pleegt, zonder dat zijn superieur hem
corrigeert, dan dient strafrechtelijke aansprakelijkheid mogelijk te zijn.
Het is natuurlijk een probleem dat de minister van Justitie verantwoordelijk
is voor de vervolging. Wij vinden dan ook dat de bevoegdheid om ten aanzien
van de Staat tot strafvervolging over te gaan, aan een onafhankelijk ambt
moet worden toegekend, te weten de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Daarnaast
bestaat de mogelijkheid dat het gerechtshof opdracht tot vervolging geeft.De heerDe Graaf(D66)Is in het systeem van de heer Koekkoek ook voorzien in een opdracht aan
die procureur-generaal bij de Hoge Raad door de Kroon of door de Kamer? Of
vindt de heer Koekkoek dat hem de volledige vrijheid toekomt om te beslissen
of er sprake dient te zijn van vervolging?De heerKoekkoek(CDA)De mogelijkheid die u noemt, geldt zoals bekend bij de strafrechtelijke
ministeriële verantwoordelijkheid. De Kamer of de Kroon kan daartoe een
opdracht geven. Ik vind dat die strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
moet blijven bestaan; ze doet geen afbreuk aan de strafbaarheid van de Staat.
Maar als we die procedure zouden toepassen op de strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de Staat en de vervolging door de procureur-generaal van de Hoge Raad,
zit je met hetzelfde probleem dat ik net schetste. Dat probleem is, dat onder
verantwoordelijkheid van een minister strafbaar handelen heeft plaatsgevonden,
en dat de regering, krachtens een besluit van de ministerraad, met medewerking
van de Koningin, opdracht geeft tot vervolging door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Maar dan had de regering allang haar verantwoordelijkheid
moeten nemen en, simpel gezegd, de vuile troep moeten opruimen. Op die manier
komen we er niet uit. Met andere woorden: het is een eigen bevoegdheid van
de procureur-generaal bij de Hoge Raad, naast de bevoegdheid van het gerechtshof,
maar het probleem bij het laatste is dat er een belanghebbende moet zijn.
Uiteraard is de procureur-generaal bij de Hoge Raad gebonden aan de omschrijving
die de wet geeft en dus ook aan de beperking die ik heb aangegeven, namelijk
dat eerst bestuursrechtelijk moet kunnen zijn opgetreden en dat daarvan geen
gebruik is gemaakt. Al die beperkingen gelden ook voor de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Het mag ook een ander onafhankelijk ambt zijn, maar de PG
lijkt mij het meest aangewezen. Ik zie geen andere oplossing. Als de Kamer
wordt ingeschakeld, kan immers een politieke meerderheid zeggen aan vervolging
geen behoefte te hebben; als de regering wordt ingeschakeld, moet je zeggen
dat zij die verantwoordelijkheid al in een eerder stadium had moeten nemen
en bestuursrechtelijk had moeten optreden. Vandaar die onafhankelijkheid.De heerDe Graaf(D66)Uw systeem houdt wel in dat er binnen de Nederlandse overheidsorganisatie
een ambt bijkomt waarin zelf invulling wordt gegeven aan het opportuniteitsbeginsel,
en waarvoor geen enkele politieke verantwoordelijkheid bestaat. Dat is wel
erg onafhankelijk, vindt u niet?De heerKoekkoek(CDA)Dat is onafhankelijk. Maar het gaat als het ware ook om het sluitend maken
van de rechtsstaat, omdat er in het andere geval óf vanwege het afwezig
zijn van politieke controle óf vanwege het ontbreken van een belanghebbende,
een gat kan zijn. Zolang politieke organen optreden, zolang de minister van
Justitie optreedt en zolang het gerechtshof optreedt, is er niets aan de hand.
Maar als dat allemaal niet gebeurt, heb je een onafhankelijk ambt nodig. Vandaar
dat ik op deze wijze de redenering sluitend wil maken.De heerDe Graaf(D66)Maar dan zou u consequent moeten zijn, en de huidige regeling voor ambtsmisdrijven
van ministers en staatssecretarissen ook onjuist moeten vinden, en daarvoor
wijzigingen moeten voorstellen. Ook daarvoor geldt immers: het is óf
de Kroon óf de Kamer, en er is geen vrijheid voor de PG om zelf tot
vervolging over te gaan.De heerKoekkoek(CDA)Dat klopt. Maar het zal u bekend zijn dat de strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid in 1840 is ingevoerd en nooit is toegepast. Eigenlijk
moet je die verantwoordelijkheid zien als een voorloper van de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid. Zo is de geschiedenis in Engeland ook geweest. Je ziet
het met de impeachmentprocedure in de VS: daar zit natuurlijk uiteindelijk
een heel belangrijk politiek element in, waaraan wel toepassing is gegeven.
Recentelijk kunnen we denken aan Nixon, die tot aftreden werd gedwongen toen
de juridische commissie van het Huis van Afgevaardigden tot impeachment besloot.
Nogmaals: als de politiek goed werkt, is er geen behoefte aan het optreden
van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Maar letterlijk als uiterste middel
zou ik die mogelijkheid toch open willen houden, wat mij er overigens niet
toe brengt, het oude middel van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
in ons bestel nieuw leven in te blazen. Dat is er nog steeds, ook als stok
achter de deur.Paragraaf 7 betreft de informatieverstrekking van het openbaar ministerie
aan bestuurlijke of politieke toezichthouders. Wij vinden dat een nadere wettelijke
regeling nodig is. Immers, als het openbaar ministerie informatie verzamelt,
is dat met het oog op de opsporing. Denk aan de situatie in Nijmegen,
waar gegevens zijn verzameld met het oog op de opsporing, en niet met het
oog op toezicht, bijvoorbeeld uit te oefenen door gedeputeerde staten. Het
zou ook niet goed zijn als opsporing de plaats zou innemen van bestuurlijke
informatieverschaffing. Wij vinden dat er een wettelijke grondslag voor die
informatieverschaffing aan gemeenteraden en aan toezichthouders moet komen.
Ik begrijp dat daaraan wordt gewerkt. Wij vinden dat ook hard nodig.De heerKlein Molekamp(VVD)Voorzitter! In het overleg over dit onderwerp in februari heeft de minister
een aantal vragen nog niet beantwoord in de eerste termijn. Aangezien het
overleg van vandaag gedeeltelijk een vervolgoverleg is, hoop ik dat zij deze
vragen alsnog zal beantwoorden, voorzover zij dat niet schriftelijk heeft
gedaan.Het is plezierig dat het kabinet op 4 april jongstleden met een standpunt
is gekomen inzake de strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen.
Het heeft tijd en moeite gekost om het kabinet dit standpunt te ontfutselen,
maar het is toch gelukt. In de nota erkent het kabinet dat er bij de controle
op overheidshandelen een rol is weggelegd voor het strafrecht. Dat was nog
een discussiepunt. Het kabinet lijkt echter zo geschrokken te zijn van dit
standpunt, dat het resterende gedeelte van de nota voornamelijk wordt besteed
om uit te leggen dat van dit instrument niet of nauwelijks gebruik gemaakt
moet worden. Het gevolg is dat het standpunt van het kabinet mijns inziens
niet helder is. Ik hoop dat aan de hand van de discussie een aantal punten
zullen worden verduidelijkt.In het antwoord op de Kamervragen van 13 augustus 1996 bevestigt de minister
dat de uitspraak over het Pikmeerarrest in de lijn ligt van de bestaande jurisprudentie,
voorzover het strafrechtelijke immuniteit betreft van openbare lichamen in
de zin van de Grondwet en voorzover het gaat om door hen verrichte gedragingen
ter behartiging van een aan het desbetreffende openbare lichaam opgedragen
overheidstaak. Juist op grond van die lijn leek een strafrechtelijke vervolging
van overheden van de baan en was er voor het openbaar ministerie in Arnhem
aanleiding om de gemeente Nijmegen niet te vervolgen voor de zogenoemde vuilegrondaffaire.
Op grond van welke zienswijze ziet de minister nu wel kans om tot vervolging
van overheden over te gaan? Hoe denkt zij dit succesvol te kunnen doen? Als
dat succesvol kan, waarom is er in Nijmegen dan niet tot vervolging overgegaan?De minister geeft daar in haar nota onvoldoende argumenten voor. Ik vraag
haar daarom nog eens uitvoerig uiteen te zetten welke argumenten het kabinet
heeft om een strafrechtelijke vervolging misschien niet wenselijk, maar wel
kansrijk te vinden. Ik vraag dit, omdat ook in de recente uitspraak van het
hof van Leeuwarden die kansrijkheid wederom ter discussie is gesteld, mede
op basis van het Pikmeerarrest. De kern van de discussie van vandaag is toch
de vraag hoe die mogelijkheden eventueel kunnen worden verruimd?Voorzitter! De minister heeft het college van PG's inmiddels verzocht
om op korte termijn voorstellen voor een opsporings- en vervolgingsbeleid
te ontwikkelen. Is deze handelwijze wel logisch? De minister heeft immers
naar aanleiding van het Pikmeerarrest reeds advies van het college van PG's
gevraagd en gekregen. Dit advies heeft de Kamer ontvangen op 9 december 1996.
Op basis van de gegevens die het college ter beschikking stonden, kwam het
college tot de conclusie dat door de uitleg van de Hoge Raad van artikel 51
van het Wetboek van Strafrecht, de mogelijkheden tot strafrechtelijke handhaving
jegens overheden in de huidige situatie zeer beperkt is. Het college stelt
daarom voor, een duidelijke uitspraak te doen over dit wetsartikel in een
dialoog tussen Kamer en regering. Gebeurt dit niet, dan acht het college wetswijziging
noodzakelijk. De minister zadelt het college op met een "mission impossible"
door weer naar hen te verwijzen. Waarom volgt de minister niet de zienswijze
van de PG's, die zij in hun advies van 9 december hebben verwoord. In haar
nota gaat zij hier zelfs niet op in.Dit doet mij denken aan het hoofdredactioneel commentaar in het dagblad
De Gelderlander van 20 februari, dat luidde: minister, regeer! Tevens werd
de vraag opgeworpen of zij niet te veel jurist en te weinig minister is. Bij
lezing van deze nota kwam dezelfde gedachte bij mij op.Voorzitter! In de Leidraad milieu heeft het openbaar ministerie zich op
het standpunt gesteld dat publieke rechtspersonen die milieuregels overtreden
in principe niet anders behoren te worden behandeld dan andere rechtspersonen.
Dit standpunt is primair ingegeven door overwegingen van rechtsstatelijke
aard. In een democratische rechtsstaat moet al het handelen van de overheid
immers getoetst kunnen worden door de rechter. Toch proef ik in de nota van
de minister wel degelijk een groot verschil in behandeling. De minister geeft
in de nota aan dat zij van mening is dat bestuurlijke en politieke controle
vooral centraal dienen te staan. Het strafrecht zou op het terrein van het
ordeningsrecht achter de hand moeten worden gehouden. Neemt zij in dezen in
de praktijk geen afstand van de Leidraad milieu, waarin vooral gelijke behandeling
centraal staat?De minister stelt heel uitdrukkelijk dat in een democratische rechtsstaat
de politieke en bestuurlijke controlemechanismen voorop dienen te staan. Immers,
de scheiding der machten is de ruggengraat van ons rechtssysteem. De VVD-fractie
vraagt zich af of deze scheiding der machten wel consequent wordt toegepast.
Bestaat de scheiding der machten, zoals uitgedacht door Montesquieu, immers
niet uit drie componenten, te weten de uitvoerende macht, de wetgevende macht
en de rechtsprekende macht? Laat de minister in haar redenering deze derde
component niet erg onderbelicht? Zij wekt in de nota de indruk dat de gebondenheid
van de overheid aan het recht, waaronder het gelijkheidsbeginsel, in evenwicht
moet worden gehouden met de publieke taak. Is de gebondenheid van de overheid
aan het recht, gelet op de wens om een rechtsorde in stand te houden, niet
evenzeer een publieke taak?Ik vraag dit temeer omdat de minister in de nota een aantal voorbeelden
uitwerkt, onder andere van een gemeentehuis waarin een stof wordt gevonden
die volgens de milieuwetgeving niet in die concentratie mag voorkomen. De
minister laat doorschemeren dat zij het acceptabel vindt, mits de volksgezondheid
niet in gevaar komt, dat vanuit het belang van doorgang van
de gemeentelijke bezigheden en de gemeentekas, de verbouwing wordt voortgezet.
Maar dan zit zij niet zo ver af van de goedkeuring van de grondtransacties
in Nijmegen. En dan is er een duidelijk verschil van opvatting met mijn fractie.
Immers, welk verschil is er vanuit milieu- en volksgezondheidsoverwegingen
tussen een verbouwing van een gemeentehuis en een verbouwing van een ander
kantoorpand? Wat te doen als in genoemd geval het gemeentehuis door het ABP
wordt gebouwd en niet door de betrokken gemeente?Het zijn juist dit soort voorbeelden waardoor de VVD-fractie zich afvraagt
of de minister de gemeenten in dezen niet een erg grote beleidsvrijheid geeft;
een beleidsvrijheid die niet in de wet geregeld is. Gaan wij dan niet terug
naar de achttiende eeuw, toen gemeenten hun eigen afwegingskaders mochten
bepalen? Toen was er echter ook geen centraal gezag.Voorzitter! Bij de IRT-affaire zagen wij de politie en de opsporingsdiensten
steeds meer hun eigen afwegingskaders maken, zonder dat deze ingebed waren
in regels die door regering en parlement waren opgesteld. De Kamer heeft toen
duidelijk gemaakt dat dit ongewenst is, omdat dit tot excessen kan leiden.
Ik kan mij daarom voorstellen dat in het geval er duidelijke beleidskaders
aan gemeenten worden gegeven, dit in de wet wordt vastgelegd. Ik noem het
milieuproject Stad en milieu, waarbij gemeenten buiten bestaande wetgeving
om wel degelijk mogelijkheden hebben om eigen afwegingen op milieugebied te
maken. Mijn fractie heeft er in het overleg met minister De Boer dan ook op
aangedrongen dat hiervoor een wettelijk kader wordt geschapen. De recente
voorbeelden die zich hebben voorgedaan, betroffen illegale stort van vervuilde
baggerspecie en illegale verwerking van vervuilde grond. Daarvoor ontbrak
een wettelijk kader. Met name financiële motieven speelden bij gemeenten
en provincies een rol. In het WODC-rapport "Overtredende overheden" wordt
dit verder uitgewerkt. Uit hetzelfde rapport blijkt dat de milieuofficieren
verschillend beleid voeren, waarbij een aantal van hen van mening is dat voor
de controle op overheidshandelen geen taak is weggelegd voor het openbaar
ministerie. Deelt de minister deze mening? Zo niet, wat denkt zij daaraan
te doen?Een aantal officieren vindt het onduidelijk wat onder een overheidstaak
dient te worden verstaan. Ook de minister stelt in haar nota dat het kabinet
ruimte laat voor inschakeling van het strafrecht indien het handelen van een
overheidsorgaan redelijkerwijs niet meer kan worden gerekend tot de uitvoering
van zijn overheidstaak.Naar de mening van mijn fractie had dit onderdeel in de nota veel beter
uitgewerkt moeten worden. Immers, de overheid wordt steeds meer bij uitvoerende
taken betrokken, zoals het opruimen van vuilnis, grondtransacties of parkonderhoud.
De VVD-fractie ziet geen enkele reden om de overheid bij de uitvoering van
deze taken anders te behandelen dan particuliere bedrijven. Het zou tot grote
rechtsongelijkheid leiden in het geval dat bepaalde taken bij de ene gemeente
zijn uitbesteed, bij een andere gemeente in een gemeentelijke BV zijn ondergebracht
en bij een derde gemeente in gemeentelijke dienst worden verricht.Afhankelijk van de gekozen constructie kan in het ene geval wel strafrechtelijke
vervolging plaatsvinden en in het andere geval zal op basis van het Pikmeerarrest
vrijspraak het resultaat kunnen zijn. Ik zeg dit temeer omdat het een toevalligheid
is welke constructie gekozen is. Een verschil in juridische behandeling zou
dan niet gerechtvaardigd zijn. Deelt de minister deze zienswijze van de VVD-fractie
en, zo ja, waarom is in de nota dan niet meer onderscheid gemaakt tussen het
overheidshandelen op basis van algemene en ondernemingsactiviteiten en waarom
is dit onderscheid niet verder uitgewerkt? De Leeuwarder officier van justitie
heeft dit wel gedaan. Hij is terugverwezen omdat het gerechtshof meent dat
in het geval van het Pikmeerarrest deze taak valt onder het overheidshandelen.
Hoe kijkt de minister daar tegenaan, juist in het kader van de toenemende
uitvoerende milieutaken? Voelt zij meer verwantschap met de zienswijze van
de officier van justitie in dezen of met het gerechtshof van Leeuwarden? In
de nota van het kabinet had dit onderdeel beter uitgewerkt kunnen worden zodat
er meer duidelijkheid was gekomen.Naar de mening van de VVD-fractie gaat de minister uit van een naïeve
kijk op de overheden. Zij gaat er namelijk van uit dat de overheden nooit
opzettelijk de wet ontduiken en dat de bestuurlijke processen altijd volgens
het boekje verlopen.De heerDe Graaf(D66)Deze nota is door het kabinet uitvoerig besproken. Betekent de opmerking
van de heer Klein Molekamp dat hij het kabinet naïviteit verwijt?De heerKlein Molekamp(VVD)Het kabinet gaat er in zijn standpunt in dezen erg van uit dat de overheid
in principe niet overtreedt. Gelukkig is dat ook zo. Ook de burger zal in
principe niet overtreden. Daarom is het van belang dat de bestuursrechtelijke
controle wordt geïntensiveerd. Het kabinet dient duidelijk te zeggen
dat de publieke controle verbeterd moet worden. In de praktijk zie je een
aantal voorbeelden waarin dat niet werkt. Ik noem onder andere Nijmegen. De
gemeenteraad aldaar zegt in feite de controlefunctie niet te willen uitoefenen.
In deze situaties gaat het om de vraag wat een strafrechter wel of niet kan.
Met de toenemende milieutaken van de overheid – ik verwijs naar het
rapport Schone handen – kiezen de overheden, alles afwegende, voor de
goedkoopste oplossing. Met die wijze van handelen door de overheden die steeds
meer plaatsvindt, moeten wij rekening houden bij de uitwerking. De aanleiding
was het Pikmeerarrest. De vraag is, hoe wij daarmee omgaan om te vermijden
dat op grond daarvan strafrechtelijk handelen steeds meer uitgesloten wordt.De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! Kan de heer Klein Molekamp nu zeggen of het kabinet naïef
is of niet?De heerKlein Molekamp(VVD)Het uitgangspunt zoals het beschreven is, komt op mij naïef over.
Dat wil niet zeggen dat ik het kabinet in zijn algemeenheid naïef vind,
zoals de heer Koekkoek mij vraagt. Ik kan hem verzekeren dat dit geenszins
het geval is.De heerKoekkoek(CDA)Maar op dit punt vindt de heer Klein Molekamp het kabinet naïef?De heerKlein Molekamp(VVD)In de praktijk beleef ik het beeld dat het kabinet in deze
nota van de overheid schetst anders. Vandaar het voorbeeld dat in de nota
staat, het voorbeeld van het stadhuis waar de afweging, ook van het financieel
gewin, wel degelijk mag worden gemaakt.De heerKoekkoek(CDA)Ik constateer dat de heer Klein Molekamp het woord "naïef" toch maar
liever inslikt.De heerKlein Molekamp(VVD)Voorzitter! De minister maakt in haar nota expliciet... Ik bedoel: het
kabinet maakt expliciet een uitzondering voor de Staat.De voorzitter:Ik zou u allen iets willen voorstellen. Het gebeurt heel vaak dat één
minister namens het kabinet een brief stuurt. Wij weten dan dat dit het beleid
en het standpunt van het hele kabinet is. Als iemand zich toevallig verspreekt
en het over "de minister" heeft, houden wij in het achterhoofd dat het kabinet
wordt bedoeld. Ik zou het heel vervelend vinden als wij elkaar om de vijf
minuten moeten verbeteren op dit ondergeschikte puntje. Wat erachter zit,
is niet ondergeschikt, want wij weten dat het bij het aanspreken van de minister
gaat om een brief en een standpunt van het hele kabinet.De heerKlein Molekamp(VVD)Geen misverstand mogelijk.De voorzitter:Uitstekend.De heerRabbae(GroenLinks)Voorzitter! Zegt u dat iedereen die zich op dit punt verspreekt, naïef
is?De voorzitter:Ik denk dat u dat aan de heer Koekkoek moet vragen.MinisterSorgdragerAls er negatieve kwalificaties aan mijn adres worden geuit, zijn die dus
bedoeld voor het hele kabinet.De voorzitter:Dat hangt heel erg van de context af. Ik zal erop letten of er inderdaad
sprake is van een verspreking of dat er meer achter zit.De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! Ik heb een punt van orde. Dit is een notaoverleg over een
nota van het kabinet. Het is geen algemeen overleg over een brief van de minister
van Justitie. Ik zou dus toch even de formele opmerking willen maken dat u
in het algemeen gelijk hebt, maar dat dit punt in dit geval niet onbelangrijk
is.De voorzitter:Het is nooit onbelangrijk. Als door één bewindspersoon een
kabinetsstandpunt wordt verwoord, is – wat de aard van het overleg ook
is – de op de uitspraken in het stuk aangesproken minister verantwoordelijk
voor het standpunt van het kabinet. Als het gaat om de minister die door de
Kamer is uitgenodigd om hier te komen discussiëren, kan het inderdaad
op haar of zijn specifieke beleidsterrein liggen om bepaalde concrete voorstellen
nader uit te werken, maar wij houden in het achterhoofd dat het een kabinetsstandpunt
is. Daarom heb ik, ook ter geruststelling van de minister, gezegd dat ik nauw
in het oog zal houden of het een verspreking betreft of niet. De heer Klein
Molekamp vervolgt zijn betoog.De heerKlein Molekamp(VVD)Dank, voorzitter! De minister... Het kabinet gaat in zijn nota... Ja,
nu raak ik het dus een beetje kwijt.De heerDe Graaf(D66)Het is naïef van u om te denken dat het alleen de minister is.De heerKlein Molekamp(VVD)Nee, dat denk ik niet. Het kabinet gaat in op de uitzonderingspositie
voor de Staat. De vraag is hoe die zich verhoudt tot de eerdergenoemde trias
politica van Montesquieu. De heer Koekkoek is ingegaan op de vervolging van
de Staat en heeft daar een aantal vragen over gesteld. Een van de argumenten
die het kabinet aandraagt, is dat daarmee de eenheid van het kabinetsbeleid
zou kunnen worden aangetast, omdat de ene minister een andere positie inneemt
dan een andere minister, maar hoe staat dat in relatie met de artikelen 4
en 5 van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid? Ook daar zit, wat
de positie van de minister van Justitie betreft, immers een zekere ongelijkheid.Voorzitter! Mijn fractie vindt het een winstpunt dat het kabinet er geen
misverstand over laat bestaan dat overheden strafrechtelijk vervolgd kunnen
worden. Gezien de bestaande jurisprudentie wordt een dergelijke vervolging
echter steeds moeilijker. De uitspraak van het hof in Leeuwarden heeft dat
vorige week nogmaals aangetoond. Dit betekent voor de VVD-fractie dat duidelijke
criteria moeten worden vastgesteld door het kabinet, waarbij de mogelijkheden
tot vervolging van overheden worden verruimd. Bij de ondernemersactiviteiten
van de overheden moet geen onderscheid worden gemaakt tussen overheden enerzijds
en burgers of bedrijven anderzijds. Een tweede Nijmeegse grondaffaire moet
in elk geval worden voorkomen. Als de minister in haar antwoord namens het
kabinet op dat punt niet helder is, zal ik mede namens mijn collega Rehwinkel
hierover een motie indienen.De heerKoekkoek(CDA)Ik krijg graag een verduidelijking van de heer Klein Molekamp. Hij vraagt
de minister om criteria voor de verruiming van de strafrechtelijke vervolging
van overheden. De vraag is – en hij heeft het eigenlijk zelf al gezegd –
of dat niet een onmogelijke vraag is. De minister is immers gebonden aan de
rechtspraak van de Hoge Raad en het is niet te verwachten dat de Hoge Raad
nu ineens een heel andere redenering zal gaan volgen. Welke ruimte heeft de
minister dus om die criteria te verruimen in het licht van de rechtspraak
van de Hoge Raad?De heerKlein Molekamp(VVD)Ik denk dat mijn verzoek aansluit bij het verzoek van de PG's in hun brief
van november/december, waarin zij heel duidelijk wijzen op die discussie tussen
Kamer en regering en waarin zij stellen dat er nog eens een gedachtewisseling
kan plaatsvinden. Door de voorbeelden die worden genoemd in het stuk van het
kabinet, krijg ik niet de indruk dat men een wat verruimde zienswijze voorstaat.
Mijn fractie acht die verruimingen wenselijk en zij had daarvan graag meer
terug willen zien in het kabinetsstandpunt.De heerKoekkoek(CDA)De Hoge Raad heeft gesproken. Nu kan er hier wel een gedachtewisseling
plaatsvinden en wij kunnen wel vinden dat het anders moet, maar er is geen
enkele garantie dat de Hoge Raad dat dan vervolgens ook zal vinden. De enige
mogelijkheid om de Hoge Raad tot andere gedachten te brengen, is wetswijziging.
De vraag aan de heer Klein Molekamp is dan ook of het niet de onontkoombare
 conclusie is dat die moet plaatsvinden.De heerKlein Molekamp(VVD)Als je over wetswijziging praat, praat je natuurlijk ook over het kader
van de wetswijziging. Mijn fractie vindt een wat verruimde mogelijkheid, meer
dan op het moment uit de jurisprudentie voortvloeit, gewenst, zeker om de
handhaving van de milieuwetgeving beter mogelijk te maken. Dat zou er best
eens toe kunnen leiden dat je zegt dat dit een kader is dat ook prima zou
kunnen fungeren voor een verruiming van de wetgeving, zoals ook door het college
van PG's wordt gesuggereerd.De heerRabbae(GroenLinks)Voorzitter! Als ik de heer Klein Molekamp goed heb beluisterd, zegt hij
dat hij, in tegenstelling tot de minister, niet eerst de jurisprudentie wil
afwachten om eventueel over te gaan tot wetswijziging. Geldt dat ook voor
de positie van de Staat in dit kader?De heerKlein Molekamp(VVD)Ik denk dat u mij dan toch verkeerd heeft begrepen of ik heb mij misschien
niet goed uitgedrukt. Ik zeg juist dat het kader noodzakelijk is als je over
wetswijziging wilt praten. Ik kan het mij heel goed voorstellen dat het ook
in de lijn van de PG's is dat je dan zegt dat je op een gegeven moment tot
wetswijziging komt, maar daar gaat wel twee à drie jaar overheen. Ik
denk dat het goed is om een zekere verruiming als wenselijk te ervaren, opdat
het eventueel kan worden meegewogen. Als ik nu alleen maar sec wetswijziging
zou zeggen – dat is een beetje de lijn van de heer Koekkoek –
dan zal er de komende twee à drie jaar weinig gebeuren. Daarom zeg
ik dat ik een verruimder kader zou willen hebben. Dat zou een prima basis
kunnen vormen voor eventuele wetswijziging. Als ik nu alleen maar kies voor
wetswijziging, betekent het dat er de komende twee à drie jaar op dat
vlak niets gebeurt.De heerKoekkoek(CDA)Een wetswijziging hoeft helemaal niet twee à drie jaar te duren.De voorzitter:De uitspraak komt natuurlijk ook niet uit de lucht vallen. Daar zit natuurlijk
ook een wereld van intentie achter.De heerDe Graaf(D66)Ik was nog bezig met het verwerken van de woorden van de heer Klein Molekamp.Voorzitter! Zelden is een plas water juridisch meer in opspraak geraakt
dan het Friese Pikmeer. Wat men ook mag denken van de ambtenaren van de gemeente
Bornsterhiem die opdracht gaven verontreinigd slib in het Pikmeer te storten,
aan hen hebben wij in juridisch en politiek Nederland nu wel een uiterst principiële
discussie te danken over de grenzen van de strafbaarheid van overheden. Misschien
was het Pikmeer een klein Pikmeertje gebleven als niet in Nijmegen te zelfder
tijd wethouders en ambtenaren ver over de milieutechnische schreef waren gegaan
en het openbaar ministerie misschien niet al te gemakkelijk van vervolging
had afgezien met een beroep op de jurisprudentie van de Hoge Raad. Wie nog
beter kijkt, ziet dat een belangrijk deel van de commotie ook is veroorzaakt
door de wijze waarop de gemeenteraad van Nijmegen zich in deze zaak heeft
opgesteld. Politieke emotie en juridische principes zijn in de strijd gegooid
en Kamerleden is inmiddels zelfs heethoofdigheid verweten, omdat zij pleiten
voor aanpassing van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht. Enig begrip
voor dat verwijt, voorzitter, kan ik opbrengen, gelet op de wijze waarop de
discussie in het vorige debat, het debat van 18 februari jongstleden, is verlopen.
De heer Klein Molekamp was in dat debat verbijsterd door de opstelling van
de minister. Het leek hem dat de minister bestaande ongelijkheden tussen overheden
en burgers wilde laten voortbestaan en dat zij weinig doortastend te werk
was gegaan. De minister deelde niet de zorg van zijn fractie voor de uitholling
van milieuwetgeving.De heerKlein Molekamp(VVD)Ik was er verbijsterd over dat het zolang duurde, voordat de minister
of het kabinet met een standpunt kwam. Immers, er waren in augustus al vragen
gesteld. Toen was verwezen naar het standpunt van de procureurs-generaal.
Dat kwam begin december, maar begin februari was nog steeds geen standpunt
van het kabinet beschikbaar. Dat was de reden van mijn verbijstering.De heerDe Graaf(D66)Voorzitter! De heer Rehwinkel sprak in soortgelijke termen. Hij was teleurgesteld,
had een meer doortastende reactie verwacht en vond dat de minister een onzekere
indruk maakte. De minister ging volgens zijn fractie niet serieus om met het
beginsel van gelijke behandeling tussen burger en overheid.Ik vind het alles bij elkaar wel erg veel politieke emotie in een zaak
die uiterst principiële kanten kent en niet op een achternamiddag eenvoudig
is op te lossen. Dit blijkt wel uit de gedegen en wat mij betreft ook uitvoerige
nota die het kabinet aan de Kamer heeft gezonden. Het is overigens niet alleen
maar een staatsrechtelijk interessant puntje of het het kabinet of de minister
is, omdat ik mij in dit geval zeer goed kan voorstellen dat ook andere ministers
dan de minister van Justitie in deze principiële zaak grote belangen
kunnen kennen. Ik denk aan de minister van VROM, aan de minister van Economische
Zaken en aan de minister van Verkeer en Waterstaat, waaronder diensten en
inspecties ressorteren en waaronder ook handelen kan ressorteren dat strafbaar
zou kunnen zijn. Het is dus heel goed dat er een kabinetsnota ligt. Ik zou
die ook als zodanig willen behandelen.De heerKlein Molekamp(VVD)De heer De Graaf zei dat hij er wel enig begrip voor had. Het gaat hierbij
om een heel fundamenteel punt. Het Pikmeerarrest en de vele uitspraken die
daarna gekomen zijn, leiden ertoe dat overheden op milieugebied opeens bij
een aantal uitvoeringstaken rond bodem en baggerslib een andere wijze van
strafbaarheidstelling hebben en strafrechtelijk niet vervolgd kunnen worden,
terwijl wij het misschien wel wenselijk vinden. Dan hebben wij het over een
stuk geloofwaardigheid van de milieuwetgeving en dat is, zeker ook voor de
partij van de heer De Graaf, niet het minste.De voorzitter:Voor de goede orde merk ik op dat het kabinetsstandpunt over dit onderwerp
in feite het hele overheidshandelen betreft en zich niet alleen toespitst
op het milieubeleid en aanverwante onderwerpen.De heerDe Graaf(D66)Dat is zeer juist, voorzitter. Het betreft niet alleen milieudelicten,
maar het kan ook delicten in het kader van de Wet economische
mededinging betreffen.Ik praat niet graag over een stuk geloofwaardigheid, zeker in dit kader.
Ik vind het wat raar dat collega Klein Molekamp doet alsof het Pikmeerarrest
plotseling voor een volstrekte omdraaiing van alle waarden heeft gezorgd.
Dat is namelijk niet het geval. Het gaat om een uitspraak die ligt in de lijn
van jurisprudentie die langer bestond. Omdat het over zo'n principiële
zaak gaat, waaraan erg veel kanten zitten – niet alleen milieukanten
en strafrechtelijke kanten, maar ook staatsrechtelijke principes – is
het buitengewoon logisch dat het kabinet er grondig naar heeft gekeken en
dat er niet binnen een halve maand een kabinetsstandpunt is gekomen. Ik vind
de kritiek daarop dan ook bijzonder onrechtvaardig.De heerRehwinkel(PvdA)Ik wil nu niet heethoofdig reageren, maar de vorige keer is de minister
een wat ongelukkige procedure verweten na enkele niet nagekomen toezeggingen
van haar zijde. Het verbaast mij een beetje dat de heer De Graaf hierover
doorgaat, omdat hij kan hebben geconstateerd dat ik dat achter mij heb gelaten.
Ik ben alleen op de inhoud ingegaan. Misschien moet de heer De Graaf proberen
dat ook zoveel mogelijk te doen.De heerDe Graaf(D66)Dat doe ik ook, evenals ik dat de vorige keer heb gedaan. Ik constateer
ook met genoegen dat de opstelling van de fractie van de PvdA dit keer meer
is ingegeven door de inhoud van de materie.De heerRehwinkel(PvdA)Dat was de vorige keer ook het geval.De heerDe Graaf(D66)Daarover kunnen wij van mening verschillen.De heerRehwinkel(PvdA)Wij konden toen echter nog niet naar aanleiding van een inhoudelijke notitie
van het kabinet op de materie ingaan. Alleen al om die reden waren wij gedwongen
tot het maken van een aantal opmerkingen over de procedure. Nogmaals, juist
die procedure liet toen wat te wensen over. Wij waarderen het dat die nota
van het kabinet er nu wel is. Daarover moet dan ook zoveel mogelijk een inhoudelijke
gedachtewisseling gevoerd worden.De voorzitter:Ik wil graag voorkomen dat wij verder geen zorgvuldig debat met de minister
kunnen voeren.De heerDe Graaf(D66)Voorzitter! Na mijn korte terugblik op het verleden kom ik nu op de kern.
Ik heb al uitgesproken dat naar ons oordeel het toenmalige advies van het
college van PG's al te gemakkelijk voorbijging aan een aantal staatsrechtelijke
bezwaren die tegen een volle strafbaarheid van overheden kunnen worden aangevoerd.
Wij hebben toen het kabinet ook gevraagd om uitdrukkelijk aandacht te besteden
aan die bezwaren. Dat is nu gebeurd en er past dan ook een woord van waardering
voor de zorgvuldige en evenwichtige behandeling, waarbij alle relevante aspecten
zijn betrokken.Bij zowel economische als milieudelicten is het mogelijk dat binnen overheden
strafbaar wordt gehandeld. Wanneer het individuele personen betreft, ambtenaren
of bestuurders, die geheel op eigen gezag optreden, in strijd met de geldende
afspraken en procedures binnen die overheid of slechts ten eigen bate, is
er geen probleem. Zij zijn als persoon voor hun daden vervolgbaar en strafwaardig.
De betrokken gedraging kan dan ook niet in redelijkheid worden toegerekend
tot de rechtspersoon, waar zij onderdeel van uitmaken. Ambtenaren die bijvoorbeeld
geheel in strijd met de interne afspraken en voorschriften op eigen houtje
beslissen dat vervuilde grond illegaal moet worden gedumpt, kunnen dus zonder
problemen worden aangepakt, niet alleen krachtens ambtenarenrecht, maar ook
strafrechtelijk.Waar het in casu om gaat, is de vraag of overheden als zodanig ook schuldig
kunnen zijn aan het plegen van strafbare feiten en of het dan vervolgens ook
in ons staatsrechtelijk systeem wenselijk is dat zij daarvoor worden vervolgd
en bestraft door de strafrechter. Overheden en degene die namens die overheid
feitelijk leiding geeft aan een gedraging, kunnen zich zeer wel schuldig maken
aan strafbare feiten. Dat gebeurt feitelijk elke dag, bijvoorbeeld politieambtenaren
die in de achtervolging te hard op de snelweg rijden of geweld toepassen.
In de meeste gevallen gaat het om de uitoefening van wettelijk opgedragen
taken, waarvoor ook vaak uitdrukkelijk bevoegdheden zijn verschaft.Bij het plegen van strafbare feiten door overheidsorganen is het onderscheid
relevant aan de hand van de vraag of er al dan niet sprake is van de uitoefening
van wettelijk opgedragen taken. Op grond van de jurisprudentie, zoals ook
door de regering in de nota onderschreven, is een overheid die handelt buiten
het kader van haar wettelijk opgedragen taken, ook al zouden de intenties
goed zijn en het belang dat wordt gediend honorabel, wel degelijk strafrechtelijk
aansprakelijk.Anders gezegd: het is dus niet zo dat overheden altijd anders worden behandeld
voor de strafrechter dan andere rechtspersonen en burgers. Waar handelen in
redelijkheid niet kan worden beschouwd als de uitvoering van een wettelijk
aan de overheid opgedragen taak, valt immers alle verschil tussen overheid
en particulier geheel weg. Je zou kunnen zeggen: dan wordt in gelijke gevallen
wel degelijk gelijk behandeld. Deze gelijke behandeling geldt krachtens de
jurisprudentie ook voor die gevallen waarin de overheid bewust wettelijke
taken niet zelf uitvoert, maar bijvoorbeeld privatiseert, dus ofwel taken
in een private gedaante uitoefent, ofwel taken aan derden uitbesteedt. Onderdeel
van deze keuze van de overheid is niet alleen een economische afweging, maar
ook de afweging dat de bijzondere status van de overheid niet langer kan worden
ingeroepen.De heerKlein Molekamp(VVD)U vindt dus dat het bij de vraag of er een overtreding is begaan, juridisch
wezenlijk verschil mag uitmaken of milieutaken aan een provinciale NV of BV
uitbesteed worden dan wel in een gemeentelijk bedrijf worden uitgevoerd.De heerDe Graaf(D66)Het gaat er niet zozeer om of er juridisch verschil is bij de vraag of
er een overtreding wordt begaan. Het gaat om de reactie van het openbaar ministerie
en de rechter. Een overheid die willens en wetens taken privatiseert, hieraan
een particuliere rechtspersoonlijkheid verbindt of het werk aan een derde
uitbesteedt, neemt de beslissing hierover niet alleen op grond van de overweging
dat het effectiever en goedkoper is, maar houdt er ook rekening
mee dat het overheidsetiket dat erop is geplakt, hierdoor verdwijnt en dat
dit consequenties heeft voor de wijze waarop de rechter zal reageren. Op zichzelf
vind ik dit geen onlogische gang van zaken, omdat het bijzondere karakter
van de overheid beperkingen kan meebrengen voor het beoordelen en sanctioneren
van haar optreden.De heerKlein Molekamp(VVD)Dit is een geweldige stimulans om alles in gemeentelijke bedrijven te
houden. Dan loop je immers minder risico dan wanneer je de taken in een NV
onderbrengt. Dit is kennelijk de zienswijze van D66.De heerDe Graaf(D66)Als de overheid taken bij zichzelf houdt, in eigen beheer houdt, mede
op grond van de overweging dat er sprake is van wettelijk aan de overheid
opgedragen taken, hoort hierbij een bijzonder politiek controle- en correctiesysteem.
Dit wordt anders en minder duidelijk op het moment dat de overheid taken op
afstand plaatst door privatisering of uitbesteding aan derden. Dan valt immers
de bijzondere binnen de overheid bestaande controle voor een gedeelte weg.De heerRehwinkel(PvdA)Wilt u ook ingaan op de mogelijkheid, taken aan zelfstandige bestuursorganen
over te dragen? Hiermee lijkt juist uw fractie minder moeite te hebben dan
andere fracties.De heerDe Graaf(D66)Zoals u weet, heeft mijn fractie een motie ingediend waarin wordt uitgesproken
dat de zelfstandige bestuursorganen een wettelijk kader moeten krijgen. Naar
mijn mening moeten in dit soort vraagstukken zelfstandige bestuursorganen
op dezelfde lijn worden gesteld met de openbare lichamen die in de Grondwet
worden genoemd.De heerRehwinkel(PvdA)Uw fractie heeft inderdaad, samen met andere fracties overigens, de motie
ingediend waarin om een kaderwet verzocht wordt. Vooral in de discussies die
wij over zelfstandige bestuursorganen hebben gevoerd, is uw fractie iets enthousiaster
dan andere te noemen over de keuze voor zelfstandige bestuursorganen. Mijn
vraag aan u is of u de voorkeur die u soms hebt voor het overdragen van taken
aan zelfstandige bestuursorganen, eens wilt bezien in het licht van de materie
die hier vandaag aan de orde is.De heerDe Graaf(D66)Ik kan mij niet herinneren dat mijn fractie ervoor heeft gepleit, op grote
schaal allerlei milieutaken aan zelfstandige bestuursorganen over te dragen.
Ware dit wel zo geweest, dan is er op zichzelf geen principieel verschil.
Een zelfstandig bestuursorgaan is een overheidsorgaan. De vraag is of het
onder de omschrijving valt die de Hoge Raad bezigt om wel of niet strafbaarheid
aan te nemen. Ik vraag mij af of zelfstandige bestuursorganen, niet zijnde
een provinciale NV voor afval, een stichting of een door derden beheerde privaatrechtelijke
rechtspersoon, voor dit soort vraagstukken niet op gelijke voet moeten worden
behandeld met gemeenten, provincies en zelfs de Staat. Hierop heb ik net al
antwoord gegeven.Ik kom tot de vraag of een overheid die zelf binnen de kaders van haar
door de wetgever opgedragen taken handelt, daar dus niet buiten treedt en
hierbij strafbare feiten begaat, door de strafrechter moet kunnen worden beoordeeld
en gesanctioneerd. Ons land is dusdanig gejuridificeerd, dat zich dit welhaast
elke dag kan voordoen en veelal betrekkelijk onschuldig; vaak kan er sprake
zijn van een botsing tussen verschillende wettelijke opdrachten, bijvoorbeeld
tussen verschillende milieuwetten of tussen economische wetgeving en de belangen
die een gemeente ingevolge de Gemeentewet moet behartigen. Het is de verantwoordelijkheid
van de overheid om dan wat het zwaarst is voor de behartiging van gemeenschapstaken,
ook het zwaarst te laten wegen. Daarin heeft de overheid naar mijn oordeel
een unieke positie en bezit zij, zoals het kabinet terecht stelt, een zekere
mate van beleidsvrijheid, discretionaire vrijheid, die door rechters –
zowel de burgerlijke rechter, de bestuursrechter als de strafrechter –
dient te worden gerespecteerd. Het is niet alleen een oud maar ook een zeer
juist leerstuk, dat de overheid als zodanig – dus optredend als overheid –
door de rechtspraak met enige afstand moet worden beoordeeld. In de kern komt
dat neer op de vraag of de overheid, gelet op haar taken, in redelijkheid
zo heeft kunnen handelen als zij heeft gehandeld. In het privaatrecht en het
bestuursrecht vertaalt zich dat in de toepassing van de beginselen van behoorlijk
bestuur. Om de vrijheid van de overheid om te handelen, worden als het ware
grenzen getrokken. Daarbuiten bestaat die vrijheid minder of helemaal niet.
De overheid mag bijvoorbeeld onrechtmatig handelen, zolang dat handelen het
gemeenschapsbelang dient, niet voorzienbaar was en zolang burgers redelijkerwijze
worden gecompenseerd. Ook in het bestuursrecht geldt de norm dat de overheid
veel mag doen, zolang op redelijke wijze met de individuele belangen van burgers
rekening is gehouden.De heerKlein Molekamp(VVD)Ik maak het even concreet. Bij de baggerspecie en dergelijke heeft de
provincie zich een zekere vrijheid toegedicht. Mijn eerste vraag is, of de
heer De Graaf die criteria net zo ruim zou zetten.Mijn tweede vraag is, of op een gegeven moment niet in een bepaalde wetgeving
moet worden gezegd, dat er een afweging kan zijn bij andere overheden. Bij
stad en milieu wordt bijvoorbeeld gemeenten de mogelijkheid geboden af te
wijken van een bepaalde milieuwet. De mate waarin wordt in de wet bepaald.
Dat is een heel bewuste keuze.De voorzitter:Ik stel voor, dat de heer De Graaf het algemene punt dat hij zojuist noemde,
nog maar eens herhaalt.De heerDe Graaf(D66)Dat kost alleen maar extra tijd, voorzitter!De voorzitter:Ik denk dat het voor de duidelijkheid heel goed is als u uw verhaal nog
eens neerzet.De heerDe Graaf(D66)Ik kan het verduidelijken in mijn antwoord. Het gaat mij om de ruimte
die de rechter aan het bestuur moet geven, mijnheer Klein Molekamp. U spreekt
over iets anders. U spreekt over de vraag, of de wetgever de ruimte die hij
in wettelijke taken aan bijvoorbeeld de lokale overheid heeft gelaten, niet
zou moeten beperken. Dat is een heel andere vraag. De wetgever heeft wat mij
betreft de zeer terechte bevoegdheid om de beleidsvrijheid van bijvoorbeeld
 gemeenten kleiner of groter te maken. Mijn verhaal gaat over
de vraag, hoe de rechter naar die overheid moet kijken. Die moet uitgaan van
de beleidsvrijheid die de wetgever die overheid heeft gelaten in de afweging
van belangen en van elementen in de taak. Daar mag de rechter niet op de stoel
van het bestuur gaan zitten en zeggen: als ik daar had gezeten, had ik het
anders gedaan. Die vraag mag hij zichzelf niet stellen. De vraag die elke
rechter zichzelf moet stellen, is: kon hetgeen het bestuur heeft gedaan in
redelijke mate behoren tot hetgeen het bestuur moet doen. Binnen die vrijheid
moet de overheid haar eigen keuzen maken. Dat is ook standaard de manier waarop
rechters in Nederland als zodanig naar de overheid kijken.Kern van ons debat van vandaag is nu, of en, zo ja, op welke wijze de
overheid ook door de strafrechter moet worden getoetst op het handelen dat
binnen de kaders van de wettelijke taak blijft. Wat daarbuiten valt, is immers
per definitie al strafrechtelijk te toetsen volgens de jurisprudentie van
de Hoge Raad.Eigenlijk zijn er twee wegen, waarbij in beide gevallen de discretionaire
bevoegdheid van de overheid voorop staat. De ene weg is die van de Hoge Raad –
die wordt nu ook door het kabinet gevolgd – en dat is dat de rechter
toetst, of het handelen van die overheid redelijkerwijs kan worden aangemerkt
als vallend binnen de wettelijk opgedragen taken. Is dat het geval, dan vindt
geen verdere strafrechtelijke toetsing meer plaats en is die overheid dus
niet vervolgbaar en strafrechtelijk aansprakelijk. De andere weg die door
het openbaar ministerie, veel strafrechtjuristen en ook een deel van deze
Kamer wordt bepleit, gaat uit van een volledige vervolgbaarheid van de overheid
en dus van een feitelijke toetsing van het gedrag, ook als dat valt binnen
de wettelijk opgedragen taken. Wie deze weg volgt, zal echter bemerken dat
ook hier een volle "gelijke behandeling" op dezelfde voet als de gemiddelde
burger en rechtspersoon, niet goed mogelijk is. Het maakt nogal wat uit of
een gewone burger in strijd met de vogelwetgeving een reigersnest leeghaalt
en vernietigt of dat de gemeente dat doet in het kader van de wettelijke taak
om gemeentelijke parken en plantsoenen te beheren. Beide partijen plegen een
strafbaar feit, maar de gemeente doet dat vanwege een ander – naar haar
oordeel – hoger belang. De strafrechter die dit handelen toetst, zal
voor de gemeente altijd een wettelijke of buitenwettelijke strafuitsluitingsgrond
moeten hanteren, die in wezen neerkomt op het redelijkheidscriterium. Kon
die gemeente in redelijkheid, gelet op de wettelijke taken, dat gedrag tonen
en kan de gemeente in redelijkheid dan wel iets strafrechtelijk worden verweten?
En ook in dat geval zal de strafrechter niet op de stoel van het gemeentebestuur
mogen gaan zitten, hooguit de grens van de gemeentelijke vrijheid mogen trekken.
Ook dan zal dus de overheid die binnen de grenzen van haar taken optreedt,
met een andere maat worden gemeten dan de gemiddelde burger. Het zou voor
de feitelijke uitkomst wel eens lood om oud ijzer kunnen zijn welke weg er
wordt gekozen.De heerRabbae(GroenLinks)Voorzitter! De heer De Graaf maakt een onderscheid tussen toetsing als
het gaat om buitenwettelijke taken van de overheid en geen toetsing als het
gaat om de activiteiten, de wettelijke taken van de overheid. Is het juist
om te constateren dat er, door verschillende omstandigheden, een vervaging
optreedt van de taken van de overheid? Is het daarom niet goed om de toetsing
te verleggen naar alle taken van de overheid, dus juist vanwege de vervaging?De heerDe Graaf(D66)Die vraag hebben wij eigenlijk zojuist al behandeld in het debatje met
de heer Klein Molekamp. Ik vind het nog steeds een relevant onderscheid: behartigt
de overheid de taak zelf of gebeurt dat via allerlei tussenpersonen of privaatrechtelijke
constructies? Bij de afweging dient de vraag te worden meegenomen wat het
betekent voor de bijzondere status van de overheid. Het gaat in de jurisprudentie
om twee begrippen. Is er sprake van een overheidsorgaan? Is er sprake van
handelen binnen het kader van de wettelijk opgedragen taak? Het gaat om de
combinatie. Het kan natuurlijk zijn dat de wetgever de vrijheid uitsluit.
Maar als de overheid wel de vrijheid heeft om taken ook door derden te laten
behartigen, op een privaatrechtelijke manier, dan zijn die taken kennelijk
niet zodanig aan het functioneren van het overheidsorgaan verbonden dat zij
alleen maar door het overheidsorgaan kunnen worden behartigd. En dan is er
geen enkele reden om te zeggen dat er strafrechtelijk een andere, meer terughoudende
opstelling moet plaatsvinden dan in andere gevallen.De heerKlein Molekamp(VVD)Voorzitter! Ik kom terug op het voorbeeld van het stadhuis. Vanwege de
aanwezigheid van enkele milieuvervuilende stoffen zou de bouw worden stilgelegd.
Vindt de heer De Graaf dat de gemeenteraad er dan toe kan besluiten om rustig
door te gaan omdat het anders te veel geld gaat kosten? Of vindt hij dat niet?De heerDe Graaf(D66)In het voorbeeld werden twee redenen aangegeven. Het voorbeeld komt overigens
van het kabinet en niet van mij. Maar er werden dus twee redenen aangegeven
waarom de gemeente in redelijkheid ertoe zou kunnen besluiten om de bouw niet
stil te leggen. In de eerste plaats moesten de gemeentelijke diensten kunnen
voortgaan. In de tweede plaats zou het een beslag kunnen leggen op de gemeentelijke
kas. U denkt, mijnheer Klein Molekamp, gelijk in termen van geldelijk gewin
voor de gemeente. Het gaat om het beheer van gemeenschapsgeld in combinatie
met een onbelemmerde voortgang van de serviceverlening aan burgers. Zijn dat
geen respectabele taken en belangen van een gemeente in het kader van de uitoefening
van gemeenschapstaken op grond waarvan tot zo'n afweging kan worden gekomen?
Ik denk dan: ja, dat kan. Het mag niet per definitie worden uitgelegd als
winstbejag van een gemeente.De heerKlein Molekamp(VVD)Dan verschillen wij daarover van mening.De heerDe Graaf(D66)Dat gevoel had ik al.De heerKlein Molekamp(VVD)Voor een kantoorgebouw kunnen duidelijk wel creatieve oplossingen worden
gevonden om te kunnen blijven doorgaan. En u zegt, mijnheer De Graaf: ach,
de gemeente kan zich daarvan via het publiekrechtelijke kanaal eventueel vrijstellen.De voorzitter:Ik stel voor dat de heer De Graaf nu zijn betoog vervolgt. Het is de bedoeling
dat de woordvoerders van de fracties van GroenLinks en de SGP ook nog voor
de lunchpauze aan het woord komen.De heerDe Graaf(D66)De verdedigers van de tweede weg, die van de volle strafrechtelijke aansprakelijkheid,
motiveren hun keuze veelal vanuit het gelijkheidsbeginsel. Gelet op datgene
wat ik zojuist zei, is dat naar mijn oordeel niet zo'n sterk argument. Van
groter gewicht lijkt mij het argument dat de betrouwbaarheid van en het vertrouwen
in de overheid kunnen worden ondermijnd, als overheden straffeloos illegaal
kunnen blijven handelen. Geen enkel overheidshandelen mag binnen de rechtsstaat
buiten de toetsing van de rechter blijven. De gedachte dat dit wel het geval
zou kunnen zijn, bijvoorbeeld voor ernstige milieuovertredingen, zou terecht
onverdraaglijk zijn. De vraag is evenwel of de strafrechter de aangewezene
zou moeten zijn om zulk handelen te beoordelen dan wel of er reeds andere
mogelijkheden voor rechterlijke toetsing openstaan, bijvoorbeeld het bestuursrecht
en het privaatrecht. Daarbij zou eraan kunnen worden gedacht om de toegang
tot die rechters te vergemakkelijken, ook als er niet sprake is van een individueel
geschonden belang.Een volgend argument komt vooral van het openbaar ministerie, dat een
eigen autonome milieuhandhavingstaak bepleit en volstrekt los wil opereren
van andere overheidshandhavers. Die zouden immers vaak geen belang hebben
bij het opsporen van strafbaar overheidsgedrag. Zo'n onafhankelijk OM zou
dan natuurlijk wel toegang tot de strafrechter moeten hebben. Dit argument
van het OM neem ik wel serieus, maar het is vooral een praktisch argument
uit een oogpunt van effectieve handhaving, ingegeven doordat andere handhavingsmechanismen
nogal eens falen en de bedreiging van optreden door het OM veelal helpt om
overheden in het gareel te houden. Dat is op zichzelf belangrijk, maar het
helpt de principiële vraag niet echt oplossen. Het kabinet geeft naar
ons oordeel terecht aan dat een kritische opstelling van het OM per definitie
geboden is, omdat het OM de eerste is die de grens moet bewaken tussen wat
een overheid wel en niet redelijkerwijs kan doen in de uitvoering van de wettelijk
opgedragen taken. Voorts doet het de vraag rijzen of het OM ook buiten het
feitelijk strafrechtelijk vervolgen niet een belangrijke rol kan spelen in
de naleving van milieuwetgeving door overheden, bijvoorbeeld door, zoals het
kabinet zich voorneemt, informatie te verstrekken aan politiek controlerende
organen of wellicht, zoals ik eerder heb bepleit, een eigenstandige toegang
tot de bestuursrechter te krijgen.Het kabinet heeft ter motivering van de weg die het kiest – dat
is de eerste weg: binnen de grenzen van de behartiging van de wettelijke taak
geen strafrechtelijke aansprakelijkheid – gewezen op twee belangrijke
aspecten die hierbij een rol spelen, te weten de primair voor controle van
het bestuur aangewezen organen en de rol van het strafrecht binnen het staatsrechtelijke
systeem. Beide aspecten leiden ertoe dat niet vanzelfsprekend moet worden
gekeken naar het strafrecht om onjuist overheidsoptreden te corrigeren. D66
onderschrijft de stelling van het kabinet dat vooral moet worden gedacht aan
versterking van de rol van de politieke correctiemechanismen, bijvoorbeeld
door het OM openbare informatie aan de gemeenteraad te laten sturen en een
effectief optreden van hogere overheden en landelijke inspecties die belast
zijn met de handhaving van specifieke ordeningsregels. Gebrekkige bestuurlijke
handhaving, waarvan door verschillende onderzoeken al het nodige bekend is,
dient met voorrang te worden verbeterd. Wij wachten dan ook met spanning de
aanbevelingen van de commissie-Michiels aan het kabinet af. Forse toetsing
door hoger toezicht, ook op mondelinge besluiten die opdracht geven tot illegaal
feitelijk handelen, juichen wij toe.Over het terughoudend gebruik van het strafrecht ten aanzien van overheidsorganen
heb ik reeds eerder gesproken. Met de opvattingen van de regering terzake
kan D66 instemmen, zij het dat naar onze mening de grens van wat redelijkerwijs
nog tot de wettelijk opgedragen overheidstaken behoort wat scherper dan tot
op heden kan worden verkend. Uit de nota komt het streven naar voren om die
grens een kritische te laten zijn en het OM daarin een actieve taak te geven.
Dat ondersteunen wij zeer. Met andere woorden, het OM zal jurisprudentie moeten
uitlokken die in de richting gaat van een uiterst beperkte interpretatie van
wat onder een wettelijke overheidstaak kan worden begrepen. Al het handelen
dat in de feitelijke omstandigheden niet vanzelfsprekend voortvloeit uit de
wettelijke taak dient daaronder niet te worden begrepen en dus in beginsel
wel degelijk voor de strafrechter te kunnen worden gebracht. De regering zou
overigens ook kunnen overwegen – ik vraag dat met zoveel woorden aan
de minister van Justitie – om een dergelijke begrenzing niet van jurisprudentie
te laten afhangen, maar via wetgeving veilig te stellen. Uit de nota is eigenlijk
niet af te leiden waarom de regering daartoe niet zou overgaan. Graag hoor
ik een reactie.Voorzitter! Ik kom aan het einde van mijn betoog.De voorzitter:U bent weliswaar vaak geïnterrumpeerd, maar u voert nu al tweemaal
zo lang het woord als de u toegemeten spreektijd. Misschien kunt u nu een
laatste zin uitspreken.De heerDe Graaf(D66)Voorzitter! Ik wil graag nog twee korte opmerkingen maken.Ik heb al gezegd dat wij alle argumenten die de regering hanteert om niet
over te gaan tot volledige strafrechtelijke aansprakelijkheid, steunen. Ik
wil hier nog een argument aan toevoegen. Dit betreft de invulling van het
opportuniteitsbeginsel. Bij volledige strafbaarheid van overheden komt het
opportuniteitsbeginsel volgens mij onder zware druk te staan. Voor de vervolgingsbeslissing
door het openbaar ministerie zullen dan immers afwegingen van belang zijn
die rechtstreeks een beoordeling inhouden van hoe andere overheidsorganen
inhoud geven aan hun wettelijke taken. De vraag is natuurlijk of het openbaar
ministerie dan nog wel op voet van gelijkheid met die andere overheidsorganen
kan samenwerken, als het steeds gedwongen wordt om anderen de maat te nemen.
Wanneer het OM, omgedraaid, het opportuniteitsbeginsel zo invult dat rekening
wordt gehouden met de beleidsvrijheid van andere overheidsorganen en daar
 dus zelf een weging in maakt – die kan dus ook positief
uitvallen voor het betrokken overheidsorgaan – wordt dan niet de maatschappelijke
kritiek die nu voor de rechter is gereserveerd, verplaatst naar het openbaar
ministerie en daarmee naar de politieke arena? De minister van Justitie wordt
daar dan namelijk op aangesproken. Met andere woorden: willen wij de minister
van Justitie voortaan de taak geven om de invulling van de beleidsvrijheid
van bijvoorbeeld gemeentebesturen te beoordelen en te toetsen? Mijn fractie
vreest dat dit een heilloze weg zou zijn.Mijn laatste opmerking betreft de strafrechtelijke immuniteit van de Staat.
Indien de redenering van het kabinet consequent wordt doorgetrokken, zouden
wij voor de Staat, wanneer het niet betreft handelen in het kader van de wettelijk
opgedragen taak, ook een strafbaarstelling moeten overwegen. De vraag is eigenlijk
waarom dit niet geëffectueerd zou kunnen worden, waarbij de vraag of
tot vervolging wordt overgegaan, gereserveerd is voor een bijzondere procedure,
dus via een besluit van de Kroon of een besluit van de Kamer. Het laatste
is enigszins in lijn met hetgeen collega Koekkoek hierover heeft gezegd. Zou
dat niet consequent zijn? Zou dat niet tegelijkertijd betekenen dat, wanneer
er sprake is van handelen in het kader van wettelijke opdrachten, de bijzondere
positie van de Staat net als die van de lagere overheden gewaarborgd blijft?De heerRabbae(GroenLinks)Voorzitter! Hoogleraar Elzinga heeft in een artikel een aantal Kamerleden
als heethoofden aangemerkt. Ik was bij dat overleg niet aanwezig en denk dus
dat die uitspraak niet voor mij geldt. In datzelfde artikel heeft hij gezegd
dat de wetsgetrouwheid van de overheid het fundament van de rechtsstaat is.
Dat is correct, ook volgens mijn fractie. Ik trek hier echter een andere conclusie
uit dan de heer Elzinga. Hij wil dit punt aanwenden om de immuniteit van de
Staat bij wet vast te leggen, terwijl mijn fractie van mening is dat de positie
van de overheid ten opzichte van de strafrechter door amendering min of meer
gelijk kan worden aan die van de burgers. Collega De Graaf heeft terecht een
aantal verschillen tussen de positie van de overheid en die van de burgers
aangegeven. Waar het gaat om het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwen in
de rechtsstaat, dunkt het mij echter dat het van cruciaal belang is dat de
overheid de eigen wetgeving en regels in acht neemt. Daar gaat het volgens
mij uiteindelijk om in een samenleving.Ik ga niet op alle facetten van de nota in. De nota van het kabinet is
duidelijk een worsteling. De zaak is van twee kanten benaderd. Met het oog
op eventuele wetgeving is uiteindelijk gekozen voor de weg van de jurisprudentie.
Mijn fractie is van mening dat de controlemechanismen waar het kabinet wel
enig vertrouwen in heeft, niet allemaal voor 100% functioneren. Dat is echter
geen nieuwigheid. Wij weten allemaal dat politieke belangen iets anders kunnen
inhouden dan het algemeen belang. Verder weten wij allemaal dat de positie
van de eigen wethouder of van de eigen minister gedekt kan worden door een
fractie of een coalitie van fracties. Dat zijn zaken die anders worden ingevuld
dan de positie van de rechter. We weten ook dat het heel ongezond is wanneer
een overheid tegelijk vergunningen verleent en handhaaft, omdat vermenging
van rollen en verantwoordelijkheden heel snel kan optreden. Ik denk daarbij
met name aan de milieuwetgeving. Naar mijn gevoel zou dit op een gegeven moment
"uitgezuiverd" kunnen worden. Vernietiging van besluiten door de Kroon is
natuurlijk een belangrijk instrument, zij het dat als een burgemeester partij
is in een affaire, deze niet snel geneigd zal zijn om besluiten van de desbetreffende
gemeente ter vernietiging voor te dragen. Met andere woorden: er moet een
vangnet, zij het op afstand, komen om het gelijkheidsbeginsel te handhaven
en het vertrouwen in de wet en de overheid te herstellen. Ik vergis mij namelijk
niet, als ik stel dat de Nederlandse samenleving anno 1997 een heel andere
is dan die van enkele decennia geleden, ook als het gaat om strafbaar handelen
door de overheid. Zie ook de lijst van zaken die het OM heeft aangedragen,
waaruit blijkt dat de overheid in toenemende mate betrokken is bij delicten.
Ook de overheid laat zich dus kennelijk in met strafbare feiten, wat gecorrigeerd
moet worden als de eigen correctiemechanismen onvoldoende werken.Het OM wijst erop dat het Europees recht niet altijd in acht wordt genomen
als er geen Nederlands belang aanwezig is. Dit punt moet onze aandacht hebben.
Wij weten dat het bestuur en de politiek weinig informatie kunnen hebben over
bepaalde zaken, informatie waarover het OM wel kan beschikken. Verder weten
wij dat de overheid medebewindvoerder kan zijn op een aantal terreinen, wat
geen geheel zuivere positie is. Kortom, mijn fractie ziet deze tekortkomingen
in de aanwezige controlemechanismen in, wat volgens haar ook geldt voor het
bestuur. De minister wil ook de positie daarvan versterken, zodat snel in
actie kan worden gekomen om een aantal zaken te herstellen. Wat heeft het
ministerie van VROM eigenlijk gedaan met al deze zaken die de laatste tijd
tot ons zijn gekomen? Heeft het ministerie heel snel en alert ingegrepen?
Heeft het zich verstaan met de decentrale besturen aldaar? Of is het uiteindelijk,
net als tot ons, tot het ministerie gekomen via de media? Dit is, voorzitter,
een opsomming van een aantal punten, op grond waarvan mijn fractie vindt dat
deze zaak anders moet worden bezien dan het kabinet vindt.Het kabinet vindt ook dat geldboetes, opgelegd aan de overheid, discutabel
zijn, omdat ze kunnen worden afgewenteld op de burger. Dat mag eigenlijk geen
argument zijn om een gemeente of een provincie die geldelijk gewin heeft geboekt
door een aantal zaken na te laten of in strijd met de wet te handelen, niet
te beboeten. Ik wijs bij dit punt op het feit dat het OM in een aantal gevallen
al geldboetes heeft gevorderd, die ook zijn toegewezen. Heeft het OM in al
deze gevallen gehandeld in strijd met de lijn van het kabinet? Mij dunkt van
niet.De heerDe Graaf(D66)Als u dat allemaal geen probleem vindt, vindt u het dus ook geen probleem
als bijvoorbeeld in de zaak-Nijmegen deze gemeente was veroordeeld tot het
betalen van een forse geldboete, zeg even een paar honderdduizend gulden,
en daarvoor ruimte had moeten zoeken binnen de eigen begroting. Dat zou kunnen
betekenen dat minder diensten aan burgers worden verleend, dan wel dat de
gemeentelijke belastingen omhoog moeten. Is dat een logisch gevolg van een
strafrechtelijke veroordeling? Volgens mij wordt de zaak dan uiteindelijk
afgewenteld op de burgers.De heerRabbae(GroenLinks)Ik zie wel in wat u bedoelt, maar het is voor mij geen argument om de
zaken maar zo te laten, omdat het anders ten koste van de burger gaat. Ik
vind dat deze ontwikkeling voor de burgers aanleiding kan zijn om het desbetreffende
bestuur politiek gesproken te bestraffen. Maar als de burgers er geen weet
van hebben en het allemaal met de bestuurlijke mantel der liefde wordt bedekt,
dan worden zaken geconsolideerd die niet helemaal juist zijn. Bovendien vraag
ik mij af wat de gevolgen voor de burgers zijn op de lange termijn van bijvoorbeeld
het schade toebrengen aan het milieu door een overheid. Op de korte termijn
kan er sprake zijn van een financieel voordeel omdat er geen straf is gevorderd,
maar op de lange termijn handelt zo'n bestuur toch volledig in strijd met
het welzijn en de gezondheid van de eigen burgers.Voorzitter! Ik begrijp de benadering van het kabinet dat de eenheid van
de Staat wordt aangetast wanneer de ene minister de andere minister via het
openbaar ministerie zal vervolgen. Wij weten allemaal dat dit ook geldt voor
de ambtsdelicten. Ik heb in dit verband een vraag aan de minister. In Israël
werd de premier bijna vervolgd. Uiteindelijk is het geen vervolging geworden.
Dat moet toch kunnen binnen de eenheid van de Staat? Voor mijn gevoel heeft
dit juist de Israëlische democratie versterkt. Dat blijkt ook uit de
commentaren die erop zijn gegeven. Uiteindelijk kwam het de eenheid van de
Staat ten goede en was er geen sprake van verdeeldheid.De voorzitter:Ik stel voor dat de minister deze vraag, die een andere strekking heeft
dan het onderwerp dat vandaag aan de orde is, direct beantwoordt.MinisterSorgdragerDe premier van Israël werd verdacht van een strafbaar feit dat hij
als persoon had begaan. Wanneer een minister of wie dan ook iets doet dat
lijkt op hetgeen Netanyahu heeft gedaan – althans, waarvan hij wordt
verdacht – wordt een normale strafrechtelijke vervolging ingesteld.
Dat gebeurt ook als iemand bij wijze van spreken een greep uit de kas doet.
Dat staat los van het onderwerp dat vandaag aan de orde is.De heerRabbae(GroenLinks)Dat is door mij geregistreerd. Dan blijven de ambtsdelicten over.Voorzitter! Ik rond af met de motieven van mijn fractie om voor wetgeving
te kiezen als het gaat om het vervolgen van de overheid. Het bestuursrecht
en burgerlijk recht is genoemd. Mij dunkt dat het strafrecht daar ook bij
hoort met het oog op het evenwicht tussen aan de ene kant de overheid en aan
de andere kant het bestuursrecht en het civiele recht. Dan is er sprake van
een complete positie van de drie rechtsvormen ten opzichte van de overheid.
Ik geef toe dat het strafrecht op een aanzienlijke afstand moet staan –
dat hebben ook alle collega's gezegd – als subsidiaire mogelijkheid
in het geval de andere wegen niet werken: de eigen politiek-bestuurlijke controle,
civielrechtelijke controle etc. Wij kunnen namelijk ook te maken krijgen met
slachtofferloze delicten, waarbij het bestuursrecht noch het civiel recht
aan de orde komt. Dan is het goed als de strafrechter daar op een gegeven
moment aan te pas komt. De heer De Graaf heeft gezegd dat in ieder geval de
toegang tot de bestuursrechter en de civiele rechter verruimd moet worden,
juist om enig tegenwicht te bieden. Ik neem aan dat dit wel geldt voor de
delicten met slachtoffers, maar niet voor de slachtofferloze delicten.Voorzitter! Kortom, om juist de wetsgetrouwheid van de overheid te versterken
en dus ook het fundament van de rechtsstaat te consolideren vindt mijn fractie
dat de strafrechter ten opzichte van de overheid een positie heeft. Andere
middelen kunnen om verschillende redenen ontoereikend zijn of niet goed functioneren.
Wat de positie van de Staat betreft, sluit ik mij aan bij collega De Graaf,
die daarvoor een oplossing heeft geboden. In tegenstelling tot collega Koekkoek
gaat mijn voorkeur dus uit naar een democratisch te controleren orgaan. De
PG bij de Hoge Raad moet in opdracht van de Kroon dan wel het parlement kunnen
handelen, zodat het systeem sluitend is. Ik weet dat in Zweden de ombudsman,
dus niet de rechter, ook ten aanzien van de overheid een uitspraak kan doen.
Ik heb overigens begrepen dat hij ook de mogelijkheid heeft van toetsing van
de rechter, als het gaat om de vraag of deze zich aan de wet houdt. Dat is
overigens een merkwaardige constructie.De fractie van GroenLinks is, evenals de fracties van de PvdA en het CDA,
van mening dat artikel 51 verruimd dient te worden. De gang naar de strafrechter
dient niet geheel op formele gronden geblokkeerd te worden. Bij de inhoudelijke
toetsing moet blijken of de overheid conform haar opdracht heeft gehandeld.
Ik sluit af met de opmerking dat de positie van de strafrechter subsidiair
gezien moet worden.De heerVan den Berg(SGP)Voorzitter! Ik dank de minister voor de notitie, waarmee zij zich aan
haar toezegging heeft gehouden. Ik vind dat goed. Het onderwerp is van buitengewoon
groot belang, want het wezen van de rechtsstaat is daarbij in het geding.
Op basis van deze notitie kan hierover diepgaand worden gediscussieerd.Ik constateer dat de minister graag had gewacht op de tweede uitspraak
van de Hoge Raad inzake het Pikmeerarrest. Die uitspraak is er nog niet, dus
de resultaten kunnen niet bij dit debat betrokken worden. Gezien de consequenties
voor de beantwoording van de vraag of artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht
al dan niet gewijzigd moet worden, zal daarover nog nader gesproken moeten
worden.Voorzitter! Naar de mening van mijn fractie is een van de essentialia
van de rechtsstaat aan de orde, te weten dat ook de overheid onderworpen is
aan de regels van het recht. De geloofwaardigheid van de overheid is in het
geding. Zij dwingt bij anderen normonderwerping af. Zij moet echter ook zelf
aan de normen van het recht voldoen. Naar mijn mening is niet zozeer het gelijkheidsbeginsel
aan de orde, zoals door anderen wel wordt gesteld. De overheid neemt bij haar
optreden in het kader van haar publieke taak een andere positie in dan een
burger. Als de overheid als privaat persoon deelneemt aan het rechtsverkeer,
is strafrechtelijke toetsing wel gelijkelijk aan de orde.Voorzitter! In de notitie komt de voorbeeldfunctie van de overheid niet
expressis verbis naar voren. Ik vind het belangrijk dat de overheid een voorbeeld
is voor de burgers. Er is vanuit die invalshoek zelfs sprake van een zekere
ongelijkheid, want aan de overheid zouden zelfs zwaardere eisen
gesteld mogen worden.Voorzitter! De overheid kan zich zeker niet onttrekken aan de toepassing
van het strafrecht, ook niet per definitie als zij als overheid optreedt,
zij het dat het om een terughoudende rol moet gaan. De term ultimum remedium
is naar voren gebracht. Dat is juist, maar daarmee wordt nog niet zoveel gezegd,
want het strafrecht geldt altijd als ultimum remedium, ook ten aanzien van
de burger of van de overheid als privaat persoon. Je moet daaraan een nadere
invulling geven. Op zichzelf is ook onzes inziens de benadering als ultimum
remedium of vangnet een juiste.In verband daarmee vraag ik mij af of de terughoudende benadering van
het kabinet ten aanzien van wijziging van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht
wel op haar plaats is. Ik proefde in het vorige overleg dat de minister dienaangaande
iets positiever stond ten opzichte van een aanscherping van artikel 51 dan
in deze notitie. Is die indruk juist en is die benadering terecht? Ik denk
daar iets anders over. Het gaat om de juiste volgorde.Mijn fractie is van mening dat als het gaat om de overheid als overheid
eerst de gebruikelijke instrumenten zoals democratische controle, toezicht
en het bestuursrechtelijke instrumentarium aan de orde zijn. Dat moet ook
beslist zo blijven. De kabinetsnotitie zet daarop nogal in. Op zichzelf is
dat terecht, hoewel ik hier en daar even de indruk had dat het als argument
gebruikt wordt om de nogal terughoudende opstelling ten aanzien van toezicht
die de laatste jaren in de bestuurlijke praktijk is ontwikkeld – mijns
inziens terecht – weer wat terug te draaien en het toezichtsinstrument,
met name het repressieve toezicht dat ook altijd als ultimum remedium gebruikt
is en wordt, weer wat meer op de voorgrond te plaatsen. Ik heb daar geen principieel
bezwaar tegen. Ik voorzie echter een wijziging van de bestuurlijke praktijk
zoals die de laatste decennia zich ontwikkeld heeft van een milder toezicht
naar aanscherping van toezicht op dit punt. Als het nodig is, moet het. Ik
ben daar helemaal niet op tegen. Wij moeten daar echter wel prudent mee omgaan.De vorige keer heb ik ook al een kritische kanttekening geplaatst bij
het feit dat het inspectie-instrument nogal op de voorgrond wordt gezet, terwijl
mijn fractie tot nu toe ervoor pleit, wat terughoudend om te gaan met dat
soort instrumenten – het gaat vaak om deconcentratieverschijnselen –
en daar niet zo'n zwaar accent op te leggen. Ook in dit geval zeg ik dat als
het nodig is, het moet. Ik wil geen zaken laten liggen door gebrek aan instrumenten.
Maar het toezichtsinstrumentarium zou ik niet via inspecties en allerlei diensten
een heel zwaar accent willen geven. Ik zie daarin een wat andere benadering
van de bestuurlijke praktijk zoals deze zich in de laatste decennia heeft
ontwikkeld.Voor mij blijft het bestuurlijke toezicht door de democratisch gekozen
organen voorop staan. In een interruptie heb ik al tegen de heer Rehwinkel
gezegd dat ik een keerzijde zie aan een zwaardere benadrukking van het strafrechtelijke
instrumentarium. Wij kennen allemaal enigszins de politieke praktijk. Ik zie
het grote gevaar dat bestuurlijke organen, met name raden en staten, wel eens
in bepaalde kwesties achterover kunnen gaan zitten om af te wachten of er
sprake is van een strafbaar feit en wat de strafrechter daarvan zegt. Als
de strafrechter niet tot een duidelijke veroordeling overgaat, om welke reden
dan ook – dat kan ook om opportuniteitsredenen zijn of misschien vanwege
een bewijsprobleem – moeten zij niet kunnen zeggen: zie je wel, er is
geen strafbaar feit geconstateerd dus doen wij niets uit hoofde van onze democratische
controle. Ik zou dat een averechtse ontwikkeling vinden. Ik vraag mij af hoe
je die kunt vermijden. Het heeft ook te maken met de bezwaren die Elzinga
aanduidde als justitialisering van de politieke controle die hij zelfs funest
vindt en die volgens hem een baaierd aan problemen zou meebrengen. Ik weet
niet of dat niet al te zwaar is aangezet, maar er bestaat daartussen wel een
spanningsveld. Ik zou de minister dan ook willen vragen hoe zij daartegen
aankijkt.Over die democratische controle kwam ik overigens een passage tegen waarbij
ik mij niet kon voorstellen wat de minister daarmee precies bedoelde. Op pagina
10 van de notitie staat: "Wat betreft de democratische legitimatie van het
overheidshandelen is van belang of sprake is van een orgaan van algemeen bestuur
dan wel een orgaan van functioneel bestuur." Ik denk dan aan de waterschappen
als orgaan van functioneel bestuur. Bedoelt de minister dit in constaterende
zin als verschil in legitimatie of zou het volgens haar consequenties moeten
hebben voor de eventuele strafrechtelijke aanpak? Ik kon die zin niet helemaal
plaatsen, maar misschien kan zij mij uit de droom helpen.Voorzitter! Ik wilde nog enkele kanttekeningen plaatsen om duidelijk te
maken hoe wij tegen deze notitie aankijken. Ik kan deze notitie in het algemeen
goed volgen. Op een aantal punten ben ik het er geheel mee eens. Wel vind
ik, zoals ik zojuist al heb aangegeven, dat de notitie iets te terughoudend
is op het punt van wetswijziging. Ik denk in de eerste plaats aan artikel
51 Wetboek van Strafrecht. Ik heb de vorige keer al aangegeven dat de wetgever
gewoon zijn verantwoordelijkheid moet nemen en artikel 51 moet aanpassen,
gelet op de huidige onduidelijkheid in de jurisprudentie en gelet op het feit
dat ik, gelet op de recente jurisprudentie, niet de directe verwachting heb
dat de Hoge Raad nog om zal gaan of dat hier op een andere manier snel nieuwe
lijnen uit zullen voortvloeien. Ook in de visie van het strafrecht als ultimum
remedium is dat toch nodig. Ik wacht met belangstelling moties van collega's
en natuurlijk in de eerste plaats het antwoord van de minister af, maar ik
voel nog steeds voor een snelle aanpak via wetswijziging, ook vanwege de onduidelijkheid –
ook in de jurisprudentie van de Hoge Raad – over de vraag hoe het met
de ZBO's zit. Dat zijn op dit moment geen organen conform hoofdstuk 7 van
de Grondwet, maar ik vind dat zij wel onder de strafrechtelijke verantwoordelijkheid
zouden moeten vallen. Ik zou graag de visie van de minister daarop willen
horen. Wij hopen dat het kabinet na de laatste Kameruitspraak aan de slag
gaat met een kaderwet voor ZBO's. Zekerheid daarover hebben wij echter niet.
Het moet geen schimmig middenveld zijn; dat zou ik althans niet juist vinden.Een ander punt waarop wettelijke aanscherping – althans een wettelijke
basis – nodig is, is dat de justitie wettelijk gegarandeerde mogelijkheden
moet hebben om bestuurlijke of politieke controleorganen te informeren
over de uitslag van bepaalde onderzoeken. Dat vereist een wettelijke basis.
De heer Koekkoek heeft daar terecht op geduid.Het is voor mij niet duidelijk of de positie van de Staat tot wetswijziging
moet leiden. In de kabinetsnotitie worden sterke argumenten aangevoerd om
de bestaande immuniteit van de Staat te handhaven. Er liggen grote staatsrechtelijke
problemen. Ook andere woordvoerders hebben daarop gewezen; er zijn verschillende
kanttekeningen geplaatst en mogelijkheden aangeduid. Ik ben er nog niet aan
toe om te zeggen dat wij die kant op moeten en dat wij op dat punt wetswijziging
moeten plegen. Ik zie de bezwaren op dit moment heel duidelijk en ik wacht
graag de reactie van de minister op dat punt af.Voorzitter! Ik rond af met de conclusie dat wij met deze notitie weer
een stap verder zijn in de richting van een helder zicht op deze problemen.
Ik vraag de minister wel of zij even wil reageren op de laatste uitspraak
van de rechtbank Leeuwarden, voorzover dat haar gepast voorkomt. Ik denk immers
dat die uitspraak geen ondersteuning is van de visie in de kabinetsnotitie
dat er een verruiming zou kunnen zijn. Op blz. 11 van de notitie van het kabinet
staat dat de eerder geschetste visie van het kabinet voor een inhoudelijke
toetsing pleit. Dat gaat over het criterium "ter uitvoering van". Vervolgens
staat er dat de schaarse jurisprudentie voorbeelden biedt van gevallen waarin
het strafrecht het handelen van een decentraal overheidsorgaan aan een meer
inhoudelijke toets leek te onderwerpen. Dat is in deze uitspraak bepaald niet
het geval. Bovendien gaat het om een iets andere terminologie: niet "ter uitvoering
van", maar "in het kader van". Dat is eigenlijk nog ruimer. Ik vrees dus dat
wij met deze uitspraak niet echt opschieten in de goede richting. Dat is een
extra ondersteuning van het argument dat wij toch aan wetswijziging moeten
denken.De vergadering wordt van 13.25 uur tot 14.15 uur geschorst.Eerste termijn van de zijde van de regeringMinisterSorgdragerVoorzitter! Ik ben blij dat wij vandaag dit debat voeren en ik ben ook
blij met de manier waarop wij dit debat voeren. Het is een buitengewoon complexe
materie die het ook verdient om hier goed onderbouwd en goed voorbereid besproken
te worden. Dat geldt natuurlijk ook voor het kabinet. De heer Rabbae heeft
gezegd dat de nota een worsteling was, maar dat zou ik willen nuanceren. Wij
hebben er toch diepzinnig en diepgaand over moeten praten om de lijn zo op
papier te zetten, terwijl dat zo gemakkelijk lijkt. Er zit natuurlijk toch
heel veel aan vast. De complexiteit zit niet alleen in het feit dat het staatsrechtelijk
gezien een heel interessant en gevoelig onderwerp is, maar ook in het feit
dat bij dit probleem verschillende vormen van recht een rol spelen.Die verschillende vormen van recht hebben allemaal een verschillende invalshoek
en een verschillende manier van beoordelen. Het is grappig om te zien, ook
in de literatuur, dat mensen die heel duidelijk staatsrechtelijk geschoold
zijn daar vaak een andere mening over hebben dan mensen die vanuit het strafrecht
redeneren. De kunst is nu om beide invalshoeken op eenzelfde manier te bekijken
en te bezien wat je in welke situatie moet gaan doen en hoe dat samenspel
tussen die twee stelsels moet zijn. Er is natuurlijk een groot verschil tussen
een beoordeling via het bestuurlijke systeem ten opzichte van het strafrechtelijke.
Daar kom ik dadelijk nog wel even op terug.De overheid is gebonden aan het recht. Daar begint de nota mee en dat
is voor mij ook het uitgangspunt van alles. Daar wordt wat mij betreft niet
aan getornd en dat moet ook niet. Dat moet de overheid zelf ook niet willen.
De overheid is niet alleen gebonden aan het recht, maar met de heer Van den
Berg zeg ik dat de overheid ook een voorbeeldfunctie heeft. Dat gaat nog iets
verder dan de constatering dat ook de burger gebonden is aan het recht. De
overheid moet daar een voorbeeld in zijn. De overheid is niet hetzelfde als
de burger, niet alleen omdat zij een voorbeeldfunctie heeft, maar ook omdat
zij een andere taak heeft dan de burger en andere belangen tegen elkaar moet
afwegen. De overheid moet zelfs wel eens tegengestelde belangen afwegen en
soms leidt dat wel eens tot het resultaat dat iets voor de overheid geoorloofd
is en voor de burger niet.Laten wij het voorbeeld van het gebruik van geweld maar eens bezien. De
overheid mag dat in een afweging van belangen en de burger mag dat gewoon
niet. Dat neemt niet weg dat het gebruik van geweld door de overheid daarna
natuurlijk wel strikt wordt gecontroleerd en geëvalueerd. Dus mag je
van de overheid ook wel meer eisen als het gaat om het naleven van de wet.
Om deze reden en om reden van de belangenafweging is het gelijkheidsbeginsel
niet hét argument van waaruit je deze materie moet bekijken. Het gelijkheidsbeginsel
zit alleen in het feit dat de burger de wet niet mag overtreden en de overheid
ook niet. Daarbij wordt er voor de overheid meteen een "tenzij" aan geplakt,
namelijk tenzij de overheid in het kader van een belangenafweging toch gerechtigd
is om dat te doen.De heer Klein Molekamp begon met het gebruiken van het woord "naïef".
Je kunt het woord "naïef" heel negatief gebruiken voor iemand die niet
met beide benen op de grond staat, die niet begrijpt wat er in de wereld gebeurt
en die met het hoofd in de wolken leeft. Als met "naïef" wordt verwezen
naar mijn uitgangspunt van een integere overheid die zichzelf ook aan het
recht gebonden acht, dan vind ik het niet erg om naïef te zijn.De voorzitter:Bij de heer Klein Molekamp sloeg het echt op het kabinet.De heerKlein Molekamp(VVD)Ik kan garanderen dat ik er ook van uitga dat de overheden zich in principe
aan het recht gebonden achten, zoals ik er ook van uitga dat alle burgers
zich aan het recht gebonden achten.MinisterSorgdragerIk wil er nog aan toevoegen dat ik uitga van een integere overheid en
dat ik geloof heb in een democratisch systeem dat een zelfreinigend vermogen
heeft. Als je dat niet doet, waarom heb je dan een democratisch systeem en
werk je daar dan met een zekere hartstocht aan mee? Toch weten wij dat het
soms niet goed gaat en dat er zo nu en dan sprake is van een onbevredigende
situatie. Daarop moeten wij ons concentreren. De vraag daarbij is: hoe ga
je om met dergelijke onbevredigende situaties?De heerKlein Molekamp(VVD)Ik denk dat het goed is, een en ander in het juiste kader te plaatsen.
Natuurlijk ga ik ervan uit dat de overheid zich gebonden voelt aan het recht
en dat de overheid zich aan dat recht zal houden. Wij constateren evenwel
uit een aantal rapporten en ervaringen dat een aantal overheden er zich met
betrekking tot de milieuwetgeving, de bodemproblematiek en de baggerslib niet
aan houdt. Dat is de aanleiding voor dit debat. De desbetreffende overheden
zijn op een gegeven moment voor de rechter gedaagd, het openbaar ministerie
heeft straffen geëist en de rechter heeft ze vrijgesproken omdat zij
overheden zijn. Dat laat onverlet dat ik ervan uitga dat het merendeel van
de overheden zich aan de wet houdt.De voorzitter:Meestal heeft de inleiding van een betoog een zeer ruime strekking. Ik
stel niet alleen de heer Klein Molekamp, maar ook de andere aanwezige leden
voor, eerst het inleidende gedeelte van het betoog van de minister aan te
horen. Ongetwijfeld komen er daarna momenten waarop men, met meer recht denk
ik, kan interrumperen. Ik verzoek de minister, haar betoog te vervolgen.MinisterSorgdragerVoorzitter! Ik denk dat de heer Klein Molekamp en ik het op zichzelf wel
eens zijn, maar hij moest natuurlijk even verdedigen waarom hij het woord
"naïef" had gebruikt. In wezen zeggen wij allebei: wij gaan uit van een
integere overheid en van een democratisch systeem dat zichzelf reinigt, maar
wij moeten constateren dat er een aantal onbevredigende situaties zijn. Het
bestaan van die onbevredigende situaties – er zijn overheden die soms
de wet overtreden en dit leidt niet tot herstel – wil niet zeggen dat
wij niet in grote lijnen te maken hebben met een integere overheid die de
wet naleeft. Overigens merk ik op dat de rechter het openbaar ministerie niet
ontvankelijk heeft verklaard, hetgeen iets anders is dan dat een vrijspraak
is gegeven. Vrijspreken houdt in dat niet bewezen is dat iets gedaan is. Dat
is in dit verband een beetje moeilijk.De heerKlein Molekamp(VVD)Dat was mij niet helemaal duidelijk. De ene krant had het over vrijspraak
en de andere over het niet ontvankelijk zijn. Vandaar dat ik die bewuste term
gebruikte.De voorzitter:Het is heel goed dat wij dit debat voeren. Daarin kunnen wij ook datgene
rechtzetten wat soms onzorgvuldig en slordig in de krant komt.MinisterSorgdragerVoorzitter! Dat klopt. Soms hebben journalisten niet precies in de gaten
waarover het werkelijk gaat. Laten wij in dit geval de term "niet ontvankelijk
verklaren" maar hanteren, want dat is de juiste.Ik denk dat iedereen het met de algemene lijn van de nota eens is. Ik
heb het tegendeel niet horen beweren. In de eerste plaats betreft het politieke
en bestuurlijke mechanismen. Soms zijn die misschien onvoldoende. Dan moet
je, zoals de heer Koekkoek zei, kijken naar een juiste verhouding tussen het
staats- en bestuursrecht en het strafrecht. Daar ben ik het helemaal mee eens.
Dat is ook de bedoeling van de nota. Ik voeg eraan toe: rekening houdend met
een verschillende soort beoordeling. Dat moeten wij steeds bij deze discussie
in het achterhoofd houden. De overheid heeft een vrije beleidsruimte. Die
beleidsruimte is nodig voor het afwegen van bepaalde belangen. De bestuursrechter
toetst of men in redelijkheid tot de concrete afweging heeft kunnen komen.
Een strafrechter onderzoekt evenwel de vraag of er een strafbaar feit is gepleegd.
Als dat het geval is, komt hij in tweede instantie tot de toetsing van de
rechtvaardigheidsgrond daarvoor, zoals de heer Rehwinkel goed verwoord heeft.
En deze toetsing is toch wat strikter dan die door de bestuursrechter. Bovendien
is de vraag niet of iemand daartoe in redelijkheid heeft kunnen komen; het
is echter een wat meer strafrechtelijk georiënteerd onderzoek op grond
van de desbetreffende jurisprudentie.In dit verband maakte de heer Klein Molekamp een niet helemaal gelukkige
vergelijking met de IRT. Dat betrof namelijk een heel ander soort van overheidshandelen
met zoveel eromheen dat een bestuursrechtelijke toetsing daar wat mij betreft
niet op van toepassing was.Ik herhaal dat het overgrote deel van de voorbeelden uit de milieusfeer
komt. Dat blijft niet alleen onbevredigend, maar daarbij spelen ook heel sterk
de spanningen voor iedere bestuurslaag met aan de ene kant de milieubelangen
en de ecologische belangen en aan de andere kant de economische belangen.
Dit geldt, wanneer gemeenten de milieuwetgeving moeten handhaven. Ook bij
die handhaving spelen natuurlijk verschillende elementen een rol. Zo kent
iedereen de voorbeelden dat gemeenten de handhaving op een laag pitje zetten
vanwege economische belangen, zoals werkgelegenheid. Onder andere dat moet
dus steeds afgewogen worden.Ik vind niet dat gemeenten bij de beantwoording van de vraag of men zichzelf
aan de wet houdt, dergelijke belangen op eenzelfde manier moeten afwegen.
Ik wil alleen maar aangeven dat die spanning er natuurlijk ook binnen de gemeenten
is. Zo is het een financiële ramp als je als gemeente wordt geconfronteerd
met asbest in een gemeentegebouw. Dit neemt niet weg dat je er toch iets aan
moet doen. Hiermee geef ik aan dat die spanningen er altijd zijn.Ik zei al dat dit niet wil zeggen dat het bestuur bij de handhaving niet
expliciet rekening moet houden met zijn geloofwaardigheid. Immers, als het
bestuur zijn eigen wetten overtreedt, is het als handhaver niet meer geloofwaardig.
Vandaar dat ik het belangrijk vind dat alle besturen, ook gemeentebesturen,
er zelf voor zorgen dat zij niet ontoelaatbaar de wet overtreden. Ik gebruik
het woord "ontoelaatbaar" bewust, omdat er dus soms tussen twee kwaden gekozen
moet worden.In dit verband heeft de heer Klein Molekamp weliswaar de Leidraad milieu
aangehaald, maar die gaat specifiek over het bestuur als handhaver van milieuwetgeving
in het algemeen. Die leidraad heeft dus niet zozeer betrekking op het eigen
optreden van de overheid, als die zelf de wetten moet naleven.De heerDe Graaf(D66)Met dien verstande dat de Leidraad milieu, waarop de minister in een vorig
leven overigens een grote invloed heeft gehad, nadrukkelijk zegt dat een overheid
en een burger die strafbaar handelen, gelijk behandeld moeten worden.MinisterSorgdragerIn die zin dat van beiden niet wordt getolereerd dat men strafbaar handelt.
Ik voeg daaraan wel toe dat de overheid soms een paar andere afwegingen moet maken, die overigens in het milieu waarschijnlijk minder een
rol spelen dan bij andere wetsovertredingen door de overheid. Zo betreft geweldsuitoefening
door de overheid een heel ander optreden dan wanneer de overheid eraan gehouden
is om haar slib net als iedere burger op een fatsoenlijke manier af te voeren.
Hierbij is ook niet zoveel aan belangenafweging te bedenken.Voorzitter! Vervolgens is de vraag wat er aan die onbevredigende situatie
gedaan wordt. Wij hebben gezegd dat de bestuursrechtelijke controle het primaat
heeft. Hoewel de verschillende woordvoerders de lijn van de nota onderschreven
hebben, is er dienaangaande nog wel een aantal vragen te stellen. De heer
Rehwinkel heeft heel concrete vragen gesteld en er zijn ook wat algemene vragen
gesteld, waarop ik nu eerst inga. De vraag is wat je kunt verbeteren aan het
bestaande instrumentarium en toezicht. De juridische instrumenten voor een
beter toezicht zijn er, maar kunnen beter en intensiever gebruikt worden.
Als wij een grondslag hebben voor betere uitwisseling van informatie tussen
openbaar ministerie en bestuur, is het voor het bestuur gemakkelijker, dit
instrumentarium te gebruiken. De heren Koekkoek en Van den Berg hebben er
gelijk in dat er voor deze informatie-uitwisseling een wettelijke voorziening
nodig is. Dat vindt ook het kabinet, het staat in de nota en wij werken eraan,
niet alleen in dit kader, maar bijvoorbeeld ook voor de informatieverschaffing
aan het bestuur bij het geven van opdrachten voor grote infrastructurele werken.
Ook hiervoor is een wettelijke basis nodig.Het probleem van het toezicht is overigens niet met alleen een verstrakking
of uitbreiding van juridisch instrumentarium op te lossen. Het gaat ook om
de gedragscultuur van bestuurders, niet alleen op het uitvoerende niveau,
maar vooral op het toezichthoudende niveau. Wij weten uit de recente geschiedenis
dat er in de praktijk niet veel gebruik wordt gemaakt van het bestaande instrumentarium.
Waarom niet? Daar kan iedereen naar gissen. In ieder geval denk ik dat burgemeester
en commissaris van de koningin wel wat meer de nek mogen uitsteken met het
voordragen voor vernietiging van besluiten die zij niet in de haak vinden.
In de praktijk gebeurt dit niet veel. Overigens kent het schorsings- en vernietigingsinstrument
ook een soort van opportuniteitsbeginsel. Het is een zwaar instrument, dat
je alleen moet inzetten als er werkelijk iets aan de hand is wat niet op een
andere manier opgelost kan worden. Dan nog, een instrument dat nooit wordt
gebruikt, is uiteindelijk krachteloos. De regering heeft zich dit aangetrokken
en zal proberen, dit instrument meer in het leven te roepen.Het is inderdaad een repressief instrument, in de zin dat er een besluit
moet zijn. Als er geen besluit is, kun je het niet vernietigen. Verder moet
het niet alleen bestuurlijk gehandhaafd worden, maar moet ook de burger een
beroep erop kunnen doen. Dit kan wel. Ten slotte kun je dit instrument meer
en gemakkelijker gebruiken als het het openbaar ministerie geoorloofd is,
meer informatie uit te wisselen.De volgende, heel logische vraag van de heer Rehwinkel is of het zin heeft,
zo'n repressief instrument te gebruiken als het kwaad al is geschied. Stel
dat er slib is gestort en dat dit is gebeurd op grond van een officieel besluit.
Het besluit wordt dan vernietigd, maar het slib niet. In hoeverre kun je dan
ingrijpen? Je kunt dan in elk geval verdere schade voorkomen. Ik neem verder
aan dat van zo'n besluit een zodanige werking op een gemeente uitgaat, dat
men begrijpt dat het besluit onrechtmatig was genomen en de schade dus hersteld
moet worden.De heerKoekkoek(CDA)In een vernietigingsbesluit kan worden aangegeven wat de gevolgen van
de vernietiging zijn. Het kan zijn dat de troep dan toch moet worden opgeruimd.MinisterSorgdragerDat klopt.De heer Rehwinkel vroeg hoe je mondelinge opdrachten kunt vernietigen.
Dat is inderdaad lastig. Misschien moet je wat minder met mondelinge opdrachten
werken en dit soort dingen meer vastleggen. Bij het onderzoeken van datgene
wat er in feite aan de hand is, kun je ook een assertievere opstelling van
toezichthoudende instanties verwachten. Men moet op een gegeven moment ook
weten, dat, als duidelijk is dat er ergens een mondelinge opdracht gegeven
is, die uiteindelijk wel vernietigd kan worden. De vraag is vaak: wie heeft
wanneer welke opdracht gegeven? In ieder onderzoek zien wij gebeuren dat men
wegloopt voor de verantwoordelijkheid: "Ik dacht dat ..."; "Ja, ik heb iets
goed gevonden, maar ik wist niet precies wat". Kortom, iedereen kent de verhalen.
Dat betekent dat er ook bij het bestuur en bij de overheid een cultuuromslag
moet plaatsvinden. Er moeten duidelijk verantwoordelijken aangewezen worden
en daarin zijn wij in Nederland niet zo vreselijk goed. Die verantwoordelijken
moeten dan ook hun verantwoordelijkheid nemen en behouden, zodat iedereen
weet wie uiteindelijk welke beslissing heeft genomen. Ik geef de heer Rehwinkel
toe, dat het allemaal niet zoveel is. Formeel is de mogelijkheid er echter
wel.De heerRehwinkel(PvdA)Ik heb niet gezegd, dat het allemaal niet zoveel is. De minister formuleert
de goede intenties. Mag ik daaraan de vraag vastknopen, op welke wijze dit
nu met bijvoorbeeld de provinciale en gemeentelijke lagen wordt gecommuniceerd,
opdat het niet beperkt blijft tot het hier uitspreken van voornemens? Heeft
de minister reeds gedachten daarover?MinisterSorgdragerOver deze problematiek en over de samenhang met de gedoogproblematiek
is overleg met IPO en VNG. Zeker vanuit het ministerie van VROM wordt juist
op deze punten het overleg versterkt. Het is natuurlijk waar dat er tussen
overheden wordt gedoogd. Ik vind dat niet fraai. Dat staat ook in de Gedoognota.
U hebt in de rondetafelgesprekken kunnen horen, dat dit wel bestaat. Dat maakt
de geloofwaardigheid er ook niet beter op. Met andere woorden: het probleem
is helemaal niet opgelost. Ik vraag mij af, of het probleem op te lossen is
met het strafrecht.Ik ben het met iedereen eens, dat er een probleem is. Het is niet duidelijk
wat er wel of niet mogelijk is. De Hoge Raad heeft in de jurisprudentie niet
echt een heel duidelijk kader neergezet. Het grappige is echter dat het een
hele tijd goed heeft kunnen werken. In het begin van de jaren tachtig zijn
de eerste uitspraken geweest. Sindsdien hebben dingen soms wel tot een veroordeling
geleid en andere keren weer niet. Het probleem is nu aangescherpt
door het Volkelarrest, waarbij de Staat door het OM strafrechtelijk aansprakelijk
werd gesteld, en dan nu via Pikmeer en Nijmegen.Het gebruik van het strafrecht als systeem vind ik in dit geheel best
gecompliceerd. Ik ga nu eerst even in op de decentrale overheden, want daarbij
speelt het het pregnantst. Zoals ik reeds zei, ben ik van mening dat de controle
in principe moet gebeuren in het politiek-bestuurlijke systeem zelf. Als het
strafrecht daar te dicht bijgehouden wordt, ben ik bang dat er een verschuiving
in verantwoordelijkheden ontstaat. De discussie gaat zich dan verplaatsen
naar de rechtszaal en in feite wordt daar dan de politiek bedreven. De politiek
zou op een gegeven moment in de rechterlijke veroordeling legitimatie kunnen
vinden voor het politiek-bestuurlijk optreden. Zoals de heer Van den Berg
het plastisch uitdrukte: de politiek gaat even achterover zitten, wacht tot
er een uitspraak is van de strafrechter en zal daarna wel eens actie ondernemen.
Dat is ten eerste verkeerd, omdat naar mijn mening het politiek-bestuurlijke
systeem zijn verantwoordelijkheid het eerst moet nemen. Op deze manier wordt
het wel erg gemakkelijk gemaakt om die verantwoordelijkheid ergens anders
te leggen. Op de tweede plaats verengt het de politieke controle. Het gaat
dan uiteindelijk draaien om de uitspraak van de strafrechter, terwijl de politieke
controle en de politieke verantwoordelijkheden veel breder liggen dan alleen
maar de vraag, of er door deze of gene een strafbaar feit is begaan, waarvoor
uiteindelijk een wethouder verantwoordelijk kan zijn. Het gaat niet alleen
om overtreding van de wet. Bij politiek-bestuurlijke controle gaat het ook
over opportuniteit van handelen, over doelmatigheid en over geloofwaardigheid.
Stel dat een bestuurder wordt vrijgesproken, in die zin dat niet bewezen is
dat hij iets heeft gedaan. Is dat dan voldoende voor de politiek om te stellen:
hij heeft geen strafbaar feit begaan, het is allemaal goed en in orde? Ik
zou het jammer vinden als de politieke controle daartoe beperkt bleef. Dit
is niet uit de lucht gegrepen. Ik hoorde namelijk geluiden uit Leeuwarden,
nog voordat de rechtbank in Leeuwarden een uitspraak had gedaan. Men stelde:
als hier iemand wordt veroordeeld, zal dat gevolgen hebben voor de leden van
het college van gedeputeerde staten. Dat vind ik een omkering van de manier
waarop het eigenlijk zou moeten gaan.De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! Ik kan de redenering van de minister volgen. Dat risico is
er. Maar kan de redenering ook niet worden omgedraaid? Als de mogelijkheid
bestaat dat het strafrecht wordt toegepast, kan dat werken als een stok achter
de deur. Kenmerkend daarvan is dat die nooit moet worden gebruikt. Dan blijft
het een stok achter de deur. Anders gezegd, als het strafrecht er is, zal
het juist een aansporing zijn om de bestuurlijke controle goed uit te oefenen.
Het kan dus ook van de andere kant worden benaderd.MinisterSorgdragerDaar ben ik het mee eens, voorzitter. Dat kan. Het zou ook zo moeten.
En als het zo gebeurt, vind ik het een goede functie van het strafrecht. Alleen
ben ik een beetje bang dat ook de andere werking er zal zijn. Maar ik verbind
er ook geen absolute conclusie aan. Ik ben er ook niet tegen dat het strafrecht
wordt gebruikt. Ik noem slechts een paar elementen die een rol moeten spelen
in de discussie over de mate waarin het strafrecht moet worden gebruikt.Dan kom ik bij een punt dat door de heer De Graaf naar voren is gebracht.
Wij hebben in Nederland een openbaar ministerie waaraan wij in de loop van
de jaren het predikaat "handhavingspartner" hebben gegeven. Een handhavingspartner
is iets anders dan een onafhankelijk orgaan dat volgens het legaliteitsprincipe
de vervolging ter hand neemt. Een handhavingspartner, een partner zijn, is
eigenlijk alleen gebaseerd op het feit dat wij hier een opportuniteitsbeginsel
hebben waardoor het openbaar ministerie ook afspraken kan maken over handhaving,
capaciteitsinzet, prioriteiten etc. Dat doet het OM onder andere en eigenlijk
voornamelijk in het driehoeksoverleg. Dat is toch gecompliceerd. Ik wil ook
hier niet zeggen dat het allemaal onmogelijk is, maar het is toch gecompliceerd.
Stel dat het OM in een driehoeksoverleg zit met een burgemeester. Die burgemeester
kan ook korpsbeheerder zijn of een andere taak op het terrein van de openbare
orde hebben. Dat is afhankelijk van zijn positie. De burgemeester kan als
hoofd van de gemeente onderworpen zijn aan een strafrechtelijk onderzoek.
Dan gaat het niet om de burgemeester persoonlijk, maar om het hoofd van de
gemeente. Dan ontstaat er wrijving. Het is lastig om op die manier aan tafel
te zitten. Natuurlijk moet het professioneel worden bekeken. Het is all in
the game. De officier van justitie heeft het bovendien niet persoonlijk gemunt
op de burgemeester. De burgemeester moet het zich niet persoonlijk aantrekken.
Dat wordt dan allemaal terecht gezegd. Maar het speelt toch. Het zou helemaal
verkeerd zijn wanneer dat ertoe zou leiden dat op een gegeven moment wordt
besloten tot het niet vervolgen, vanwege die goede verhoudingen. Dat gebeurt
echter wel. Het zijn overwegingen die een rol spelen. Maar stel dat er iets
aan het licht komt en dat een hoofdofficier of een officier van justitie die
in het driehoeksoverleg zit niet vervolgt om dit soort motieven. Als de PG's
het niet doen, zal ik uiteindelijk degene moeten zijn die een aanwijzing geeft
dat er vervolgd moet worden. Dat is geen prettige positie voor een minister
van Justitie. In dit soort bestuurlijke overtredingen word je in een rol gedrongen,
waarbij je te dicht op het openbaar ministerie zit met aanwijzingen in concrete
zaken. Dat is naar mijn mening niet goed. Dat zou slechts in uiterste gevallen
moeten gebeuren.Ik werp deze zaken op. Nogmaals, het is voor mij geen absoluut punt dat
tegen strafrechtelijk optreden pleit. Maar het zijn wel effecten die kunnen
ontstaan, vooral wanneer het strafrecht te vaak in het leven moet worden geroepen.
Stel dat wij besluiten tot een wetswijziging en dat duidelijk is dat er strafrechtelijk
veel te doen is. Dan zullen er krachten ontstaan, waar dan ook in de samenleving,
die vervolgens het OM of de politie activeren met: kijk, er is iets aan de
hand. Je zult zeker een periode krijgen waarin het strafrecht intensiever
zal worden toegepast dan nu. Ik weet zeker dat, als er dan wordt gezegd dat
iets eigenlijk geen strafrechtelijk onderzoek waard is of wat dan ook, dat
tot een hoop commotie leidt gedurende enige tijd. Op zichzelf is dat ook niet
vreselijk, maar ik wil het wel melden.De heerRabbae(GroenLinks)Voorzitter! Dat kan ontstaan. Dat geldt ook voor de onderlinge wrijving,
de fricties tussen de officieren en de bestuurders in het driehoeksoverleg.
Gelukkig ziet de minister dat niet als een principiële blokkade, maar
gewoon als een facet van deze problematiek. Ik denk dat het ook preventief
werkt, als op een gegeven moment wordt geregeld dat het bestuur informatie
krijgt van het OM. Dat hoeft niet meteen te leiden tot strafrechtelijke procedures,
als het bestuur de boodschap begrijpt en aan het werk gaat.MinisterSorgdragerJe hoopt dat je uiteindelijk een systeem in het leven roept dat in grote
lijnen werkt zoals in de nota is neergelegd: bestuurlijk-politiek gezien gebeurt
er voldoende en slechts in een uiterste geval, waarin je niet weet of iemand
ook persoonlijk dan wel de organisatie strafrechtelijk aansprakelijk moet
worden gesteld, wordt het strafrecht nog eens in het leven geroepen. Ik hoop
dat wij uiteindelijk zo'n situatie kunnen bereiken. Dan heeft iedereen datgene
bereikt wat hij heeft bedoeld. Alleen zijn wij nog lang niet zo ver. De vraag
is hoe wij daar komen.Artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht is eigenlijk hét artikel
waarop men zich concentreert om de strafbaarheid van de overheid beter te
kunnen formuleren. Ik denk ook dat je naar dat artikel moet kijken. Nogmaals,
de jurisprudentie geeft geen helderheid. Die sluit strafrechtelijke vervolging
niet uit. De woorden "in redelijkheid niet meer kan worden gerekend tot het
handelen in het kader van de uitvoering van de overheidstaak" zeggen mij echter
ook niet alles. Uitspraken verschillen in de praktijk nogal. De heer Van den
Berg voert een uitspraak van de rechtbank Leeuwarden ten tonele om te illustreren
dat het eigenlijk de verkeerde kant uitgaat. Hij heeft gelijk; dat is ook
zo. Ik herinner mij veroordelingen. Een gemeente legt bijvoorbeeld een geluidswal
aan, wat op zichzelf tot normaal overheidshandelen behoort, maar gebruikt
puin en andere afvalstoffen als fundering en doet er vervolgens een net laagje
overheen. Die gemeente is veroordeeld. Als ik dat afzet tegen de huidige jurisprudentie,
weet ik niet meer wat uiteindelijk de bedoeling is. Daarom zijn op mijn verzoek
richtlijnen opgesteld – die zijn bijna klaar; wij zullen ze binnenkort
bespreken – om ongeacht de vraag of je iets in een wetswijziging gaat
doen, maar in ieder geval "for the time being", een vervolgingsbeleid te krijgen
waarbij zoveel mogelijk aan de rechter wordt gevraagd: wat is eigenlijk de
bedoeling daarvan? Die maatregel, die eigenlijk al naar aanleiding van het
Pikmeerarrest is genomen, is temeer noodzakelijk na de uitspraak van de rechtbank
in Leeuwarden. Overigens heeft men gezegd dat men van plan is in hoger beroep
te gaan. Ik ben dan ook benieuwd wat eruit komt.De heer Van den Berg zegt dat ik heb willen wachten op het tweede Pikmeerarrest.
Dat klopt, maar ik verwacht er niet zoveel van. Het hof in Leeuwarden heeft
gezegd dat bij nader inzien een van de ambtenaren persoonlijk aansprakelijk
kan worden gesteld, omdat het erop lijkt dat hij tegen de instructies in heeft
gehandeld. Dan krijg je een heel andere casus. Er is wel cassatie ingesteld,
maar ik vrees dat men dan niet meer toekomt aan de beoordeling van de zaak
zelf. Om die reden vind ik dat ik er niet op hoef te wachten.De heerKoekkoek(CDA)Is de Hoge Raad echt zo onduidelijk? In het Pikmeerarrest spreekt de Hoge
Raad over het optreden ter vervulling van een in de wet opgedragen bestuurstaak.
Het moet dus gaan om uitvoering van die bestuurstaak. Dan heb je in ieder
geval een criterium: het moet om een wettelijke taak gaan. Dan zit je heel
dicht bij de rechtvaardigingsgrond van het uitvoering geven aan een wettelijk
voorschrift. Ik zie tenminste niet wat het verschil daartussen nog zou kunnen
zijn. Dat is dus het criterium voor de Hoge Raad. Vervolgens moet uitgewerkt
worden hoe ver het uitvoering geven aan een bij de wet opgedragen taak reikt.
In principe is het criterium evenwel duidelijk.MinisterSorgdragerDat wel, maar uw toevoeging maakt het weer iets minder duidelijk. De vraag
is inderdaad hoe ver het gaat. Verder vind ik het wel interessant om te weten
wat dan de uitvoering van die taak is. Is dat het feit dat men dat slib weghaalt,
of is dat de manier waarop men dat slib wegbrengt? En daarom vind ik het zo
jammer dat je steeds die niet-ontvankelijkheidsvraag hebt. Op dit punt raakte
de heer Rehwinkel het probleem door te stellen dat men niet toe lijkt te komen
aan een inhoudelijke beoordeling, maar wel de hoedanigheid beoordeelt. Het
is wel zo dat hier in het licht van de jurisprudentie bij de beoordeling van
de hoedanigheid inhoudelijk naar gekeken moet worden door de Hoge Raad, omdat
anders die vraag niet beantwoord kan worden. Het is echter waar dat dit een
ander soort beoordeling is dan de beoordeling die je zou krijgen, wanneer
het ging om de beoordeling van een rechtvaardigingsgrond. Dat is inderdaad
een kern van de zaak. Wat dat betreft, denk ik ook dat wij er nog niet zijn.
Het zal nog best moeilijk zijn om uiteindelijk uit te maken hoe ver het gaat.De heerDe Graaf(D66)Voorzitter! De minister zegt nu dat de vraag naar de ontvankelijkheid
van het openbaar ministerie, waarbij toch min of meer inhoudelijk moet worden
getoetst of er sprake is van uitvoering van een bij of krachtens de wet opgedragen
taak, een geheel andere zou zijn dan wanneer er, na het staven van de ontvankelijkheid,
sprake zou zijn van toetsing van het gedrag en het eventueel inroepen van
een rechtvaardigingsgrond. Ook in dat geval zal er echter sprake zijn van
een toetsing door de rechter of het betrokken overheidsorgaan dat in redelijkheid
had kunnen doen ter uitvoering van die wettelijke opgedragen taak. Hoezeer
zit er dan een verschil tussen?MinisterSorgdragerHet is lastig om dat zo te zeggen. Uit de jurisprudentie blijkt dat de
manier waarop een strafrechter kijkt naar een rechtvaardigingsgrond, een andere
is dan de manier waarop de bestuursrechter een belangenafweging beoordeelt.
De bestuursrechter oordeelt veel marginaler. De strafrechter gaat veel meer
in op de vraag of er niets anders mogelijk was etc. De bestuursrechter bekijkt
of iets door de beugel kan, terwijl een strafrechter echt een bewijs van een
rechtvaardigingsgrond eist. Dat is dus een striktere beoordeling dan de bestuurlijke
beoordeling.De heerDe Graaf(D66)Zou dit kunnen voortvloeien uit het feit dat de strafrechter tot op heden
niet zo vaak is geconfronteerd met de overheid als zodanig die uitvoering
 geeft aan wettelijk opgedragen taken? Als hij daar wel mee wordt
geconfronteerd, zoals onder meer de heer Rehwinkel heeft voorgesteld –
dan is er dus wel een in beginsel volwaardige strafwaardigheid – zou
hij dan niet geneigd zijn om in jurisprudentie invulling te geven aan die
rechtvaardigingsgrond door als het ware grenzen te trekken rondom de beleidsvrijheid?MinisterSorgdragerDat vraag ik mij af, want een strafrechter blijft een strafrechter. Het
systeem van het strafrecht is nu eenmaal anders dan het systeem van het bestuursrecht.
Ik denk niet dat in het systeem van het strafrecht op een andere manier naar
een overheid gekeken wordt dan naar een particulier. Dat gebeurt eigenlijk
niet en dat verwacht ik, eerlijk gezegd, ook niet.De heerDe Graaf(D66)In lijn met uw redenering zou dat betekenen dat, als artikel 51 gewijzigd
zou worden en de volle strafbaarheid van overheden geaccepteerd zou worden,
de strafrechter dan, gelet op zijn attitude, gedwongen is om zich zeer inhoudelijk
met de taakuitvoering van het overheidsorgaan te bemoeien en dus niet meer
een marginale toetsing kan laten plaatsvinden.MinisterSorgdragerDat klopt.De heerDe Graaf(D66)Is dat ook uw belangrijkste bezwaar tegen die volle strafbaarstelling?MinisterSorgdragerDat is een van de bezwaren. Gesteld dat je artikel 51 zou veranderen,
dan krijg je een strafrechtelijke beoordeling van het handelen in het kader
van het oordeel of er een rechtvaardigingsgrond aanwezig was, terwijl de strafrechter
een ander soort beoordeling geeft dan de bestuursrechter en hij in zijn belangenafweging
eigenlijk veel meer in dat conflict van plichten treedt dan de bestuursrechter.
Ik vraag mij af of dat goed is. In sommige evidente gevallen zal dat zeker
goed zijn, maar in een heleboel gevallen is het verkeerd. Dan gaat de strafrechter
immers toch op de stoel van de bestuurder zitten, terwijl we dat bij de bestuursrechter
juist niet willen accepteren.De heerDe Graaf(D66)U en ik zijn het daarover volstrekt eens. Dit leidt mij wel tot de volgende
conclusie, die ik graag aan u wil voorleggen. Je moet dat óf niet willen,
waarbij je je moet houden aan de ontvankelijkheidsgrens, die je nog wat scherper
zou kunnen formuleren, of je moet dat wel willen door de rechtvaardigingsgrond
wettelijk te regelen voor overheden die bij of krachtens de wet een taak uitvoeren.
Je moet dan een aparte rechtvaardigingsgrond gaan omschrijven, die de rechter
als het ware verbiedt om al te direct te toetsen.MinisterSorgdragerIk had deze vraag willen behandelen in antwoord op de vraag wat er zou
gebeuren als we artikel 51 uitbreiden. Het eenvoudig uitbreiden van dat artikel
is mij te simpel. Als de Kamer mij vraagt om op dit punt wet te geven –
ik ben daar voorlopig nog niet aan toe – stel ik voor, te kijken op
welke manier dat gebeurt. Maar vraag mij niet om artikel 51 te veranderen,
want dat is, nogmaals, iets te eenvoudig gedacht.Verschillende sprekers hebben aangegeven dat ik mij contrair het advies
van het openbaar ministerie opstel. Dat is niet helemaal waar. Het openbaar
ministerie spreekt heel duidelijk zijn voorkeur uit voor een verruimde strafbaarstelling.
Ik vind dat het daar te eenvoudig naar kijkt, wat overigens niet wegneemt
dat het feit dat moet worden gekeken naar een verruimde strafbaarstelling
voor mij niet achter de horizon is verdwenen. Ik moet de heer Van den Berg
toegeven dat die uitspraak in Leeuwarden mijn enthousiasme iets groter maakt.
Maar ik ben ook benieuwd naar wat er in hoger beroep gebeurt. Het blijft dus
toch een afweging. De strikte interpretatie door de rechtbank van het Pikmeerarrest
overviel mij wel een beetje. Maar goed, het kan zijn! Wat in ieder geval geen
begaanbare weg is, is de eerste door het openbaar ministerie aangegeven optie,
namelijk dat de Hoge Raad door een discussie in deze Kamer bewogen zou worden
om een andere interpretatie van artikel 51 te geven. Dat gebeurt echt niet!
Als ik zelf in de Hoge Raad zat, zou ik zeggen: wetgever, geef maar wet. Het
is niet gebruikelijk dat de Hoge Raad zich erg veel aantrekt van een discussie
in de Kamer.De heerDe Graaf(D66)Dat zegt iets over ons gezag.MinisterSorgdragerDie opmerking is voor uw rekening.De heerKoekkoek(CDA)Hoewel ik een eind met u meega, is het toch de vraag of u zo makkelijk
kunt redeneren, juist omdat bij de parlementaire behandeling is gezegd dat
bestuurlijke controle doorgaans voldoende is. Als wij nu in gemeen overleg
zouden zeggen, zonder nadere wetgeving, dat wij vinden dat die controle bestuurlijk
niet altijd voldoende is, zou dat de Hoge Raad misschien op andere gedachten
brengen. Maar ik geef toe dat er uitspraken van de Hoge Raad liggen, en het
probleem is natuurlijk of onze mening voldoende zou zijn voor de leden van
de Raad om zich nog eens achter de oren te krabben, omdat het misschien toch
anders ligt.MinisterSorgdragerIk kan niet in de boezem van de Hoge Raad kijken. Daarom moeten we dat
maar afwachten.Mijn conclusie is in ieder geval dat, als we op dit moment voldoende instrumenten
in het strafrecht hebben, we het maar zo moeten laten. Als echter blijkt dat
er onvoldoende middelen zijn, moeten we nadenken over de wijze waarop we die
situatie kunnen verbeteren.De heerVan den Berg(SGP)Hoewel ik geneigd ben een heel eind met u mee te denken, vraag ik u toch
of u het met mij eens bent dat de kern van deze discussie, verwoord door een
deel van de woordvoerders, niet is dat het strafrecht op dit moment niet voldoende
handvatten biedt, zodat de wetgever geroepen zou kunnen zijn om daarover een
oordeel uit te spreken. U laat dit nu in het midden – ik weet niet precies,
waarom – maar er zijn voorbeelden genoemd.MinisterSorgdragerUit mijn beantwoording zult u wel begrepen hebben, dat ik bang ben dat
door al te snel grijpen naar een wettelijke regeling het strafrecht een te
grote rol gaat spelen. Dat is mijn probleem. Ik zeg ook eerlijk dat ik hierover
nog geen vaststaande mening heb. Moet het wel of moet het niet gebeuren? Ik
zou willen dat wij tijd hadden om te zien hoe een en ander zich ontwikkelt.
Met de heer Van den Berg ben ik het eens dat het er op dit moment
op lijkt alsof het niet goed gaat. Maar ik ben bijvoorbeeld wel benieuwd hoe
het gaat met het hoger beroep en de cassatie naar aanleiding van de Leeuwardense
zaak. Dan kunt u weer tegenwerpen dat je op zo'n manier eindeloos bezig blijft.
Dat is ook waar.De heerKlein Molekamp(VVD)De minister zegt dat er een zekere terughoudendheid betracht moet worden
bij het al te snel ingrijpen. Aan de andere kant zegt zij dat het middel wel
achter de hand gehouden moet worden. Mijns inziens is de kern van de discussie
vandaag dat je het instrument steeds minder achter de hand kunt houden, omdat
de Hoge Raad een aantal uitspraken heeft gedaan die een bepaalde richting
uitgaan, waardoor het instrument steeds botter wordt.De heerRehwinkel(PvdA)Evenals de minister zou ik ook graag in de toekomst willen kijken, maar
dat kan nu eenmaal niet. De wijziging van artikel 51 staat voor mij ook niet
helemaal vast. De minister heeft eerder in haar betoog aangegeven dat zij
wetswijziging wil overwegen. Misschien kan zij iets preciezer aangeven waaraan
zij denkt als niet tot wijziging van artikel 51 wordt overgegaan. Aangezien
wij al een aantal rechterlijke uitspraken de verkeerde kant op hebben zien
gaan, vind ik dat het tot onze verantwoordelijkheid behoort om meer van dat
soort uitspraken te voorkomen. Kan de minister daar nader op ingaan? Het lijkt
mij een slechte zaak als wij over een aantal jaren tot de conclusie komen
dat er wetgeving geïnitieerd moet worden. Daar gaat dan vervolgens ook
nog weer tijd overheen.De heerDe Graaf(D66)De minister maakte op mij de indruk dat het een kwestie is van opportuniteitsoverwegingen
en dat zij niet gebakken zit aan een standpunt. In de nota staan echter heel
principiële overwegingen die pleiten tegen uitbreiding of aanpassing
van de strafbaarheid van overheden. Ik zou graag van de minister willen weten
of zij vasthoudt aan die principiële bezwaren. Als zij dat doet is het
geen kwestie van een praktische afweging of het nu of over een paar jaar moet
worden ingevoerd.MinisterSorgdragerHet is natuurlijk een principiële kwestie. Met betrekking tot artikel
51 hebben wij gesteld dat de jurisprudentie tot nu toe de ruimte lijkt te
geven voor een strafrechtelijke vervolging van overheden. Dan heb ik het over
de lagere overheden. Ik zit nu juist met het punt dat een onjuiste interpretatie
van die jurisprudentie tot het overwegen van wetswijziging kan leiden. Dat
staat ook in de nota. Dat laatste wordt enigszins geactiveerd door wat er
in Leeuwarden is gebeurd, omdat het daar de verkeerde kant opgaat. Ik vraag
mij nu echter af of wij daar meteen op in moeten springen of dat wij moeten
afwachten hoe de richtlijn van het OM werkt. Dan kunnen wij een oordeel vellen
op basis van meer zaken en dan hebben wij ook meer duidelijkheid. Ik vind
het voorstellen van een wetswijziging op zichzelf een heel principiële
zaak waar ook een hoop nadelen aan kleven. Voor die afweging sta ik. Dus het
heeft mijn voorkeur om het een tijd aan te zien en de richtlijn van het OM
te laten werken en op basis daarvan een besluit te nemen. Ik ben natuurlijk
altijd bereid om te onderzoeken op welke manier de wet gewijzigd zou kunnen
worden als de Kamer dat wil. In die zin wil ik het benaderen.De heerKlein Molekamp(VVD)Ik vraag mij af hoe de cirkel van de jurisprudentie doorbroken kan worden
als de wet niet wordt gewijzigd.MinisterSorgdragerDie onderbreek je alleen maar door nieuwe jurisprudentie en nieuwe jurisprudentie
creëer je door nieuwe zaken aan te brengen. Het OM brengt nieuwe zaken
aan. Volgens de richtlijn die men nu aan het opstellen is, wil men proberen
meer van die zaken aan te brengen. De vraag of men niet ontvankelijk is wordt
iedere keer opnieuw beantwoord. Als iedere keer blijkt dat men niet ontvankelijk
is, moet geconcludeerd worden dat het onvoldoende is.Voorzitter! De heer De Graaf heeft de privatisering van verschillende
kanten belicht. Een te hoge mate van privatisering levert enerzijds een verlies
aan brede politieke controle op. Anderzijds kunnen de politiek verantwoordelijken
zich ervan distantiëren. Ik vraag mij overigens af of dat punt hierbij
een rol speelt. Een geprivatiseerd orgaan is nogal gemakkelijk aan te pakken
in vergelijking met een overheidsorgaan.De heerDe Graaf(D66)Ten aanzien van geprivatiseerde organen geldt een volledige strafbaarheid,
omdat er minder reden is om het politieke mechanisme in werking te stellen.MinisterSorgdragerDat geldt in het geval een orgaan niet als overheidsorgaan betiteld kan
worden. De vraag is aan de orde wanneer een overheidsorgaan aan het daarvoor
gehanteerde criterium voldoet. De Hoge Raad heeft in 1983 een uitspraak gedaan
over de Rijksuniversiteit in Groningen. Gesteld werd dat de universiteit vervolgbaar
was omdat zij geen openbaar lichaam was. Mutatis mutandis kan dit ook op een
ZBO van toepassing worden verklaard.Als artikel 51, nog afgezien van de rechtvaardigingsgrond, wordt uitgebreid,
gaat het om de vraag in hoeverre de rechtspersoon strafrechtelijk aansprakelijk
is voor hetgeen er in de rechtspersoon wordt gedaan. Daarover is jurisprudentie.
Het bestuur moet een zekere mate van voorwaardelijke opzet gehad hebben. Dat
wordt ingevuld door het op de hoogte zijn van hetgeen er gebeurt of het in
stand houden van een cultuur waarin die handelingen normaal zijn. Als dat
niet bewezen kan worden, kan de rechtspersoon niet schuldig worden geacht
aan het strafbaar feit. Bij een overheidsdienst kan iets gedaan worden –
ik denk aan vervuilde grond en dergelijke – waarvan het hoofd van de
dienst of de wethouder zelf niet op de hoogte is. Het is dus nog maar de vraag
in hoeverre men daarmee uit de voeten kan. Ik verwijs naar de jurisprudentie
inzake de Slavenburgzaak.Bij de vervolging van de Staat is er soms sprake van een onbevredigende
situatie. Eenieder zal zich herinneren dat de Hoge Raad in het Volkelarrest
klip en klaar de uitspraak heeft gedaan dat er voor de controle een politiek-democratisch
systeem is en dat de Staat feitelijk niet aansprakelijk gesteld kan worden.
Dat ligt veel duidelijker dan bij de lagere overheden. Een en ander levert
nogal problemen op. De vraag is hoe daarmee wordt omgegaan. In de nota is
een aantal principiële redenen genoemd waarom het moeilijk is om een
strafrechtelijke vervolging tegen de Staat te entameren. Wij
zullen het erover eens zijn dat dit niet zomaar kan, want er ontstaan dan
merkwaardige verhoudingen. Het OM is geen onafhankelijk orgaan met een legaliteitsprincipe.
Vervolging van de Staat valt altijd onder de directe verantwoordelijkheid
van de minister van Justitie. In een regering geeft dat ongelijke verhoudingen.
Dat moeten wij niet willen.In de nota wordt dan ook gesteld dat dit niet nagestreefd moet worden.
Het is een politieke, een democratische kwestie om klaarheid te brengen via
de volksvertegenwoordiging, desnoods via parlementaire onderzoeken en dergelijke.
Het is niet helemaal onmogelijk, een strafrechtelijk onderzoek te beginnen,
omdat je niet zeker weet of op een gegeven moment de Staat als Staat iets
gedaan heeft dan wel een ambtenaar die daarvoor persoonlijk strafrechtelijk
aansprakelijk gesteld kan worden. In die zin kun je wel een strafrechtelijk
onderzoek starten. Als dat laatste al per definitie onmogelijk is, wordt het
een beetje lastig, de waarheid boven tafel te krijgen.De heerDe Graaf(D66)Dat begrijp ik niet. In tegenstelling tot de lagere overheden kan het
openbaar ministerie bij de lagere overheden wel opsporings- en vervolgingshandelingen
verrichten, omdat nog niet duidelijk is of deze al dan niet leiden tot ontvankelijkheid,
afhankelijk van de vraag of er sprake is van handelingen in het kader van
de overheidstaak. Uit het Volkelarrest moet ik afleiden dat het niet uitmaakt
of er sprake is van handelen binnen de wettelijke overheidstaak of daarbuiten.
In beide gevallen is er sprake van niet-vervolgbaarheid. Het opsporings- en
vervolgingsonderzoek zou dan ook niet meer mogelijk zijn.MinisterSorgdragerDat klopt als het onderzoek gericht is op de Staat als verdachte. Wanneer
het onderzoek echter gericht is op een persoon als verdachte, kan het wel.De heerDe Graaf(D66)Dat laatste kan altijd. Dat staat geheel los van de vraag of de Staat
iets kan worden verweten.MinisterSorgdragerIk denk hierbij aan de situatie dat er een strafbaar feit is gepleegd
door een ambtenaar, dat eventueel ook aan de Staat toegerekend kan worden.
Het kan ook zijn dat die ambtenaar als individu persoonlijk strafrechtelijk
aansprakelijk is. Wanneer die ambtenaar dan verdachte is, kun je tegen die
ambtenaar een strafrechtelijk onderzoek instellen. In de loop van of aan het
einde van het onderzoek kun je concluderen dat die ambtenaar niet persoonlijk
aansprakelijk is, maar dat het feit toegerekend moet worden aan de Staat.
Het is dan wel einde oefening, maar je hebt wel een onderzoek. Je moet altijd
iets hebben om mee te beginnen. Ook dat onderzoek is in de praktijk moeilijk.
Neem bijvoorbeeld de Volkelzaak op defensieterrein waarnaar de marechaussee
een onderzoek moet doen. Op zichzelf is dat al een moeilijk probleem. In dat
geval was het nog moeilijker omdat voor een deel de NAVO in het geding was.
Dan krijg je nog weer andere problemen.Er is dus een kleine opening om, wanneer er sprake is van handelen door
een rijksambtenaar, daarnaar een onderzoek te doen. Maar die mogelijkheid
is veel beperkter dan bij de gemeente. Dat is juist.De heerDe Graaf(D66)Het kabinet heeft in de nota geschreven dat voor strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de Staat in het algemeen moet worden aangenomen dat de minister zelf of
de hoogste ambtelijke top van het handelen op de hoogte is, daarvoor opdracht
heeft gegeven dan wel aanvaard. Is dat niet een al te beperkt criterium? In
het geval van Volkel kan ik mij niet voorstellen dat de minister van Defensie
daarvoor persoonlijk toestemming zou hebben gegeven. Als de minister dat criterium
hanteert, beperkt zij dan niet heel sterk die mogelijke eigen verantwoordelijkheid
van de Staat?MinisterSorgdragerDeze termen zijn gebaseerd op de Wet inzake de ministeriële verantwoordelijkheid.
De heer De Graaf heeft het dan weer over de Staat die aansprakelijk is. Ik
heb het over die ambtenaar.De heerDe Graaf(D66)De minister heeft inhoudelijk aangegeven dat, indien je strafbaarstelling
van de Staat mogelijk zou maken, dit zich in de praktijk nauwelijks zal voordoen,
omdat moet worden aangenomen, wil het tot een veroordeling van de Staat komen,
dat de minister zelf of de hoogste ambtelijk top het handelen zou moeten aanvaarden
als voor eigen rekening. Ik vroeg mij af of deze uitleg niet te beperkt is.MinisterSorgdragerDat is zo. Het is geen kwestie van uitleggen. Als de Staat aansprakelijk
is, is deze een rechtspersoon. Wie is de leiding van die Staat? Dat zijn ministers
en de ambtelijke top. De rest is geen leiding van de Staat. Artikel 51 betreft
de leiding van een rechtspersoon en het bestuur van een rechtspersoon. Voor
de Staat is dat vertaald in de ambtelijke top en de minister. Ik vind dat
op zichzelf niet verkeerd. De vraag is vervolgens of het strafbare feit is
toe te rekenen aan de Staat en of deze daarvan op de hoogte is, dan wel aan
een individuele ambtenaar of aan twee of drie ambtenaren.De heerKoekkoek(CDA)Artikel 51 stelt ook strafbaar degenen die feitelijk leiding hebben gegeven
aan het strafbaar handelen. Dat kan natuurlijk best een commandant van een
luchtmachtbasis zijn.MinisterSorgdragerWij moeten de zaken wel uit elkaar houden. In dat geval veronderstel je
wel staatsaansprakelijkheid. Die aansprakelijkheid hebben wij juist niet.De heerKoekkoek(CDA)De redenering van de minister was erop gebaseerd dat je eigenlijk altijd
uitkomt bij de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers. Als je echter
artikel 51 zou toepassen op de Staat, kom je op een gegeven moment ook uit
bij degenen die feitelijk leiding hebben gegeven aan strafbaar handelen. Met
andere woorden: artikel 51 verzet zich op zichzelf niet tegen toepassing op
de Staat.MinisterSorgdragerDat klopt. In die zin was de vergelijking niet helemaal goed. Ik zit te
denken aan de leiding van een onderneming en de leiding van de overheid. Die
vergelijking wilde ik maken.De heerDe Graaf(D66)Dit is niet van belang ontbloot, want ik kan mij voorstellen dat, bij
de redenering van de minister dat er alleen sprake is van toerekening aan
de Staat als de ministers zelf of de hoogste ambtelijke toppen het betrokken
handelen aanvaarden – zo staat het in de nota – de bezwaren tegen
strafbaarstelling van de Staat alleen maar groter worden. Stel
nu dat de Staat strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gehouden voor het
handelen van bijvoorbeeld de commandant van een vliegbasis of de directeur-generaal
van een op afstand gezette dienst – een agentschap of iets dergelijks,
zoals de IND – zonder dat de minister of de hoogste ambtelijke leiding
van dat handelen op de hoogte is; dan zou er minder bezwaar zijn, want dan
zouden de verhoudingen binnen het kabinet veel minder aan de orde komen. Vandaar
mijn vraag: legt u het niet te eng uit?De voorzitter:Het is bijna geen vraag, maar het is een prima bijdrage aan de discussie.
Ik geef nu graag het woord aan de minister, want wij verwachten van de minister
dat zij daarop ingaat.MinisterSorgdragerIk vind de interpretatie niet te eng. Nogmaals: de verantwoordelijkheid
voor de Staat ligt breder dan bij één departement. Het gaat
om de hele regering plus de toppen van de departementen. Een departement is
in die zin geen entiteit op zich. Bij agentschappen etc. zit de DG die daarover
gaat, al gauw in de picture. Die behoort tot degenen aan wie het toegerekend
wordt. De toppen van departementen bestaan dus uit de ambtelijke top, de bestuursraden
van de verschillende departementen. Dat betekent dat wij, wat de Staat betreft,
inderdaad met een probleem zitten. De vraag is of wij dat willen oplossen.
Hoe vaak zou je de Staat aansprakelijk willen stellen, hoe vaak komt dat voor
en is het nu echt de moeite waard om de wet te wijzigen om ook de Staat aansprakelijk
te stellen, terwijl wij ook het politieke, parlementaire controlesysteem hebben?
Dat is gewoon de vraag. Het is misschien wel principieel en theoretisch, maar
de vraag is of wij dat werkelijk willen en nodig hebben. Voor mij is dat eerlijk
gezegd nog niet echt bewezen. Ik ken maar één voorbeeld waarbij
de Staat zo werd aangesproken, namelijk in het Volkelarrest. Verder ken ik
echter geen voorbeeld waarbij men überhaupt de behoefte had om de Staat
strafrechtelijk aan te spreken.De heerRabbae(GroenLinks)Ik neem aan dat de minister zelf inziet dat dit eigenlijk geen principieel
argument is. Wat vandaag niet gebeurt, kan morgen gebeuren. Wij hebben gezien
dat het aantal zaken of delicten op het niveau van de lagere overheid in de
loop der jaren is toegenomen. Als de Staat tot nu toe slechts één
keer is aangesproken, wil dat niet zeggen dat het, bijvoorbeeld in de komende
vijftig jaar, bij die ene keer zal blijven.MinisterSorgdragerDat is natuurlijk waar, maar mijn principe heeft betrekking op iets anders.
Mijn principe heeft betrekking op de vraag of het werkelijk opportuun is om
de Staat binnen de strafrechtelijke aansprakelijkheid – ik zeg met nadruk
de strafrechtelijke aansprakelijkheid, want civielrechtelijk wordt er regelmatig
tegen de Staat geprocedeerd – te brengen, terwijl er een politiek controlesysteem
is dat naar mijn idee behoorlijk effectief kan zijn. Als de Staat in een bepaalde
casus aansprakelijk gesteld zou worden, betekent dit in feite al gauw dat
ook de minister politiek ter verantwoording wordt geroepen. De politieke verantwoordelijkheid
van de minister strekt veel verder dan de eventuele strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de Staat.De heerRabbae(GroenLinks)Wij hebben het zojuist gehad over het doorgeven van informatie van het
OM aan het bestuur op het niveau van lagere overheden. Die zaak moet nog worden
geregeld. Ik neem aan dat ook u van mening bent dat dit, als wij zover zijn,
ook voor het landelijke bestuur, voor de Staat, moet gebeuren. Als ook de
Tweede Kamer die informatie zou kunnen krijgen, is er eigenlijk al een preventieve
werking, omdat de politiek dan op grond daarvan haar verantwoordelijkheid
kan dragen. Als de Tweede Kamer die informatie echter niet heeft, kan dit
een manco blijven. Dat kan door deze constructie enigszins worden verholpen.MinisterSorgdragerDaar zit natuurlijk best wat in, maar dat is niet eenvoudig omdat er verschillende
soorten van informatie zijn. Sommige informatie is echt privacygevoelig en
tegen openbaarheid van andere informatie zou niet zoveel bezwaar zijn. Dat
is iedere keer een kwestie van afwegen, maar dat zijn nu juist de dingen die
bij die informatie-uitwisseling betrokken worden. Het gaat in de eerste plaats
om informatie aan bijvoorbeeld burgemeester en wethouders, ministers of de
overheid in het algemeen. Vervolgens is het de vraag in hoeverre die informatie
ook openbaar kan worden. Daar gaat het dan uiteindelijk om. De informatie
aan de Tweede Kamer is openbaar.De heerRabbae(GroenLinks)Niet altijd.MinisterSorgdragerNiet altijd, maar daar is al genoeg gedoe over.Voorzitter! Ik geef even een voorbeeld. Dan heb ik het niet over vuile
grond, want daar zie ik die openbaarheid veel eerder. Ik denk dan aan betrekkelijk
zachte informatie over iemand met wie je een contract zou willen sluiten,
wat je maar beter niet kunt doen. De vraag is of je dat allemaal meteen openbaar
moet maken. Er zijn dus verschillende gradaties van informatie met verschillende
waarborgen voor de uitwisseling en dat moet allemaal bestudeerd worden.De voorzitter:Ik ga ervan uit dat een tweede termijn zeker gewenst is. Ik zie de heer
Rehwinkel nu gebarentaal maken. Dat is altijd moeilijk met het oog op het
stenografische verslag en voor degenen die het niet helemaal begrijpen.De heerRehwinkel(PvdA)Misschien kunnen wij heel kort pauzeren.De voorzitter:Dat lijkt mij een verstandig idee. Dan kan men even rustig nadenken over
de inbreng.De vergadering wordt van 15.28 uur tot 15.45 uur geschorst.Tweede termijn van de zijde van de commissieDe heerRehwinkel(PvdA)Voorzitter! Ik dank de minister voor haar antwoord. Ik vind deze inhoudelijke
gedachtewisseling een stuk plezieriger dan de gedachtewisseling die wij de
vorige keer met name over procedures moesten hebben.Ik wil het vervolgens hebben over het punt van de politiek-bestuurlijke
mechanismen. De minister heeft gezegd dat zij aanleiding ziet tot een assertievere
opstelling. Zij heeft in dat verband gesproken over het overleg
met het IPO en de VNG. Het lijkt mij dat de Kamer sterk betrokken moet blijven
bij een versterking van de politiek-bestuurlijke mechanismen. Wij spreken
er ook in het kader van de gedoognota over, maar het lijkt mij goed dat de
versterking van de politiek-bestuurlijke mechanismen voor de Kamer daadwerkelijk
vorm krijgt. Ik verzoek de minister ons van een en ander goed op de hoogte
te houden.Iets dergelijks geldt voor het verstrekken van inlichtingen van het openbaar
ministerie aan het bestuur. De minister zei dat zij goede hoop heeft dat het
tot resultaat leidt. Het lijkt mij goed dat de Kamer het daadwerkelijke effect
op een later moment kan bezien, zodat wij met elkaar niet in goede voornemens
blijven steken.Voorzitter! Wat de rol van het strafrecht betreft, heeft de minister gezegd
dat de rechter in veel gevallen onvoldoende toekomt aan de inhoudelijke problematiek
en zich bij het beantwoorden van de ontvankelijkheidsvraag soms genoodzaakt
voelt niet meer naar de hoedanigheid te kijken. Dat was ook onze constatering
van hedenochtend. Wij hebben dit vorige week in Leeuwarden weer moeten aanschouwen.
Ik heb dat vonnis opgevraagd en heb dat voor mij liggen. Het blijkt dat een
inhoudelijke beoordeling nauwelijks heeft plaatsgehad. Het vonnis beperkt
zich op de eerste bladzijde tot de constatering dat de provincie een openbaar
lichaam is in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet en dat de verweten gedraging
is verricht in het kader van een specifieke overheidstaak. Vervolgens komt
de uitspraak van de niet-ontvankelijkheid.Ik heb het gevoel dat de minister en een flink aantal fracties in de Kamer
wat dichter bij elkaar zijn gekomen, maar nog niet volledig tot elkaar zijn
gekomen. De minister heeft gezegd: laten wij de richtlijnen nu vooral laten
werken en laten wij ook vooral volgende jurisprudentie en de tijd aanzien.
Zij sprak daarbij uit dat zij wilde onderzoeken op welke wijze wetswijziging
zou kunnen plaatsvinden. Zij gaf aan problemen te hebben met een specifieke
wijziging van artikel 51, zoals door het college van PG's is voorgesteld.
De belangrijkste zorg die bij mij nog overgebleven is, is de zorg dat wij –
nooit met die bedoeling, maar het zal er uiteindelijk wel op neerkomen –
lijdzaam volgende jurisprudentie gaan aanzien en dat intussen onvoldoende
wordt nagedacht op welke wijze wetswijziging precies kan plaatsvinden. Het
zou overigens te betreuren zijn, dat die wetswijziging nodig is vanwege steeds
maar onbevredigende uitspraken. Het is niet te hopen dat het nodig is, maar
wij kunnen het ook niet uitsluiten.Om onze zorg tot uitdrukking te brengen, dien ik mede namens de collega's
Koekkoek, Klein Molekamp, Rabbae en Van den Berg de volgende motie in. Zij
moeten vanzelfsprekend ook hun eigen argumenten daarvoor geven.De Kamer,gehoord de beraadslaging,van oordeel, dat ook overheden in principe strafrechtelijk vervolgbaar
dienen te zijn;overwegende, dat jurisprudentie ertoe leidt dat feitelijk de mogelijkheden
tot strafrechtelijke handhaving jegens overheden zeer beperkt zijn;overwegende, dat het College van procureurs-generaal in zijn advies van
december 1996 hieromtrent een heldere uitspraak van de regering en de Kamer
wenselijk achtte en aan wetswijziging de voorkeur gaf;overwegende, dat gelet op de staatkundige traditie, de wetgevende macht
de primaire verantwoordelijkheid draagt voor de vormgeving van constitutionele
uitgangspunten als de strafbaarheid van overheden;verzoekt de regering voorbereidingen tot wetswijziging in gang te zetten,
waardoor de mogelijkheden tot strafrechtelijke vervolging van overheden worden
verruimd;verzoekt de regering de Kamer hierover vóór 1 januari 1998
te rapporteren,en gaat over tot de orde van de dag.De voorzitter:Deze motie is voorgesteld door de leden Rehwinkel, Koekkoek, Klein Molekamp,
Rabbae en Van den Berg.Zij krijgt nr. 3 (25294).De heerDe Graaf(D66)Wordt er in de overwegingen van de motie niet de principiële uitspraak
gedaan dat ook overheden te vervolgen moeten zijn? Zo ja, dan wordt daarmee
een ander standpunt ingenomen dan in de nota is verwoord. Meent de eerste
indiener van de motie voorts dat dit ook dient te gelden voor de Staat?De heerRehwinkel(PvdA)Het antwoord op de eerste vraag is dat de formulering letterlijk uit de
nota van het kabinet is overgenomen. Die nota kan erop worden nageslagen.In eerste termijn heb ik vrij terughoudend gesproken over een speciale
procedure die bij vervolging van de Staat kan gelden. Naar aanleiding van
een aantal vragen terzake hebben wij daarover van gedachten gewisseld. Persoonlijk
lijkt het mij echter goed dat nagegaan wordt of er vorm kan worden gegeven
aan zo'n speciale procedure, vooral ook om geen onderscheid te laten ontstaan
tussen de Staat en andersoortige overheden.De heerDe Graaf(D66)Meent de eerste indiener van de motie dat ook de overheid die handelt
in het kader van de wettelijke taakopdracht te vervolgen moet zijn? Volgens
mij is dit ook in de motie vervat.De heerRehwinkel(PvdA)Ik begrijp uw punt niet helemaal. Mijns inziens gaat het erom dat er problemen
ontstaan, wanneer een wettelijke taakopdracht wordt overschreden. Het is in
ieder geval niet de bedoeling van mijn fractie dat een rechter een toetsing
volledig overdoet, iets waar u bevreesd voor bent. Het gaat erom dat er bij
het overschrijden van strafrechtelijke grenzen problemen kunnen ontstaan en
dat de rechter op dat moment moet kunnen bezien of een beroep kan worden gedaan
op een grond zoals noodtoestand.De heerDe Graaf(D66)Zoals ik het kabinetsstandpunt heb gelezen en begrepen, is de regering
van oordeel dat er, indien redelijkerwijs kan worden vastgesteld dat een overheidsorgaan
handelde binnen het kader van een bij of krachtens de wet opgedragen taak,
geen reden is voor strafbaarstelling. Indien dat handelen buiten die grenzen
valt, is er per definitie wel degelijk strafbaarstelling mogelijk. Impliceert
uw motie dat u het op dit punt niet eens bent met de regering
en dat u wilt dat in de wet duidelijk wordt vastgelegd dat ook indien het
overheidsorgaan handelt binnen het kader van de wettelijke taakomschrijving,
strafbaarstelling mogelijk is? Zo heb ik ook uw eerste termijn begrepen.De heerRehwinkel(PvdA)Ik heb net al geprobeerd dit te beantwoorden. Ik zie niet in hoe er bij
handelen binnen de wettelijke grenzen strafbaarstelling mogelijk is. Ik heb
vanmorgen in eerste termijn gezegd dat mijn probleem met de nota van het kabinet
is dat bij de ontvankelijkheidsvraag een inhoudelijke beoordeling niet goed
mogelijk is. Ik zie echter niet in hoe strafbaarstelling mogelijk is wanneer
er geen wettelijke grenzen worden overschreden. Het antwoord op uw vraag is
dus dat er wat dit betreft geen verschil van mening is tussen het kabinet
en mijn fractie.De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! Ik dank de minister voor haar beantwoording. Deze gedachtewisseling
brengt enige helderheid in dit moeilijke vraagstuk.De minister begon onder andere met te zeggen dat zij vertrouwen heeft
in het democratische systeem. Dat heb ik ook, maar het wordt af en toe wel
geschokt. Als de gemeenteraad van Nijmegen geen behoefte heeft aan nader onderzoek
in de vuilegrondaffaire, wordt het vertrouwen in het democratische systeem
geschokt. Dit geeft aan dat je het strafrecht soms nodig hebt.De minister heeft er gelijk in dat het bestuursrecht nu eenmaal iets anders
is dan het strafrecht. Het bestuursrecht werkt met belangenafweging, waarbij
de vrije beleidsruimte voor bestuursorganen wordt erkend. Dit is juist, voorzover
de wet deze vrije beleidsruimte laat en ruimte voor belangenafweging laat.
Soms is er sprake van meer gebonden bestuur en dan is deze beleidsvrijheid
er dus niet. Bovendien toetst de rechter, als er beleidsvrijheid is, altijd
aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De vrije beleidsruimte is
dus geen rechtsvrije ruimte.De minister zei terecht dat het strafrecht strikter is, maar ook het strafrecht
kent enige soepelheid. Denk aan het opportuniteitsbeginsel, om wel of niet
te vervolgen. Denk bij de eventuele strafbaarheid van de overheid ook aan
de rechtvaardigingsgrond van een beroep op een wettelijk voorschrift of een
ambtelijk bevel. Dit wordt ook in de nota genoemd. Het geeft aan dat ook het
strafrecht enige soepelheid kent.Ik ben het er met de minister over eens dat het bestuurlijke toezicht
verbeterd moet worden. De vraag is wel hoe. De nota is er niet verschrikkelijk
duidelijk over. Als het strafrecht er is als stok achter de deur, is dat naar
mijn mening een stimulans om de bestuurlijke controlemiddelen die er zijn
daadwerkelijk toe te passen, zodat het strafrecht helemaal niet meer aan bod
hoeft te komen.De minister heeft gewezen op de soms moeilijke positie van het OM als
handhavingspartner. Dat klinkt wat soft. Daaraan zit ook een riskante kant.
Als in het driehoeksoverleg de hoofdofficier inderdaad in problemen zou komen
omdat de korpsbeheerder, tevens burgemeester van een grote stad, niet ingrijpt
in bijvoorbeeld een vuilegrondaffaire, zijn wij natuurlijk wel op het verkeerde
pad. Dan zou er sprake zijn van een zeer ver doorgevoerde opportuniteit. Dan
zou opportuniteit ontaarden in opportunisme en dat wil de minister uiteraard
niet. Ook in het driehoeksoverleg moet het OM zijn verantwoordelijkheid houden.Voorzitter! Ik ben blij dat de minister bereid is enigszins op te schuiven.
Zij merkte op, nog niet helemaal toe te zijn aan wijziging van artikel 51.
Zij toonde zich echter wel bereid om een dergelijke wijziging voor te bereiden.
Het heeft haar voorkeur het nog een tijdje aan te zien. De fractie van het
CDA vindt echter dat dit te lang gaat duren. Er zit te veel risico aan vast
als wij nog lang wachten. Wij hechten aan het voorbereiden van een uitbreiding
van artikel 51 Strafrecht zoals aangegeven in de door bijna iedereen ondertekende
motie.Ten slotte, voorzitter, de aansprakelijkheid van de Staat. De minister
zegt dat het nog niet nodig is hier maatregelen te nemen. Wij denken echter
dat het goed is als de regering ook hier een wetsvoorstel ter verduidelijking
voorbereidt. Ik dien daartoe de volgende motie in.De Kamer,gehoord de beraadslaging,van oordeel, dat strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat niet
volstrekt behoort te zijn uitgesloten;van oordeel, dat in de daarvoor in aanmerking komende gevallen vervolging
dient plaats te vinden door een onafhankelijk ambt, bijvoorbeeld de procureur-generaal
bij de Hoge Raad, of op bevel van het gerechtshof ingevolge artikel 12 en
volgende Wetboek van Strafvordering;van oordeel, dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat de
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid van ministers onverlet
laat;verzoekt de regering een wetsvoorstel inzake de strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de Staat voor te bereiden,en gaat over tot de orde van de dag.De voorzitter:Deze motie is voorgesteld door het lid Koekkoek. Naar mij blijkt, wordt
zij voldoende ondersteund.Zij krijgt nr. 4 (25294).De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! Ter toelichting op deze motie wil ik nog opmerken, dat ik
de wijze waarop een onafhankelijk ambt wordt ingericht en wat de procedures
zullen zijn, nog in het midden wil laten. De heer De Graaf heeft daarvoor
suggesties gedaan. Ik heb gesproken over bijvoorbeeld de procureur-generaal
bij de Hoge Raad. Andere mogelijkheden zijn denkbaar. Er is dus een bepaalde
ruimte voor de regering om daaraan invulling te geven.De heerRabbae(GroenLinks)De heer Koekkoek verwijst naar collega De Graaf van D66 als het gaat om
het orgaan waarover hij in zijn motie spreekt. Collega De Graaf en ikzelf
hebben in dat verband de voorkeur gegeven aan het brengen van zo'n figuur
onder de politiek verantwoordelijken en de democratische controle, dus óf
in opdracht van de Kroon óf in opdracht van de Tweede Kamer zou de
procureur-generaal bij de Hoge Raad in actie kunnen komen. Sluit de motie
van de heer Koekkoek deze figuur uit?De heerKoekkoek(CDA)Nee, voorzitter, dat is uitdrukkelijk niet het geval. Ik verwijs daarvoor
naar mijn toelichting.De heerKlein Molekamp(VVD)Mevrouw de voorzitter! Ook ik dank de minister voor haar beantwoording.
Er zijn nog enkele vragen overgebleven. De minister heeft het spanningsveld
aangegeven waarmee gemeenten en provincies te maken hebben, het spanningsveld
tussen aan de ene kant het milieubelang en aan de andere kant het economische
belang. Iedereen die de gemeente kent, weet hoe dat spanningsveld is. Er is
een groot verschil. In het ene geval betreft het een duidelijk publieke afweging.
In de discussie waarover wij nu praten – zoals in het geval van een
aantal milieuovertredingen – kan de gemeente zelf partij zijn. Ik heb
het voorbeeld van het gemeentehuis gegeven. Een gemeente is dan zelf financieel
geïnteresseerd. Dat maakt de positie van de gemeente heel moeilijk. Dat
maakt ook vaak de positie van de gemeenteraad heel moeilijk. Wij gaan ervan
uit dat in alle gevallen het handelen van de gemeente bekend is. Maar heel
vaak gaat het om uitvoeringsactiviteiten. Ik wijs op de illegale slibstort
en de grondaffaire in Nijmegen. De gemeenteraad komt er vaak pas maanden of
jaren later achter. En dan ontstaat er een heel andere situatie. Daarom heb
ik in eerste termijn aan de minister gevraagd hoe zij denkt te voorkomen dat
er nieuwe Nijmeegse grondaffaires ontstaan.De minister heeft mij uitdrukkelijk op het hart gedrukt dat ik niet haar
maar het kabinet moet aanspreken. Ik wil daar meteen gebruik van maken. De
minister is diep ingegaan op de verbetering van de toezichthoudende taken,
ook op het publieke vlak. Dit betekent dat juist rond de hele milieuwetgeving
een intensivering van het kabinet plaatsvindt. Kan de minister daarover iets
meer vertellen? Hoe denkt zij de toezichthoudende taak te verbeteren, in te
vullen, om te voorkomen dat deze milieuaffaires vaker zullen plaatsvinden?
Wij zaten in een cirkel. De minister heeft duidelijk gezegd dat de overheden
een voorbeeldfunctie hebben. De negatieve spiraal die op dit moment aan de
gang is, moet worden doorbroken. Er moet sprake zijn van een duidelijke voorbeeldfunctie.
Er moet een duidelijk kader worden gemaakt. Dat was één van
de kritiekpunten op de brief van het kabinet. Het bestuurlijke kader bood
te weinig perspectief. De heer De Graaf vroeg daarover door, naar aanleiding
van de motie die zojuist is ingediend. Wil de minister wellicht nader ingaan
op deze kwestie? Daar wordt ook door de PG's naar gevraagd: wat is nu daadwerkelijk
de publieke taak van de overheid? Zowel het Pikmeerarrest als de uitspraak
in Leeuwarden leidt tot de conclusie dat men die taak heel ruim interpreteert.
Als het vullen van een geluidswal met vuile grond in de toekomst niet strafbaar
is vanwege het Pikmeerarrest, zijn wij op de verkeerde weg. Daarom heb ik
de minister gevraagd hoe zij een en ander beter handen en voeten denkt te
geven. Ik meen dat de PG's dit ook bedoelden met hun advies. Zij hebben gesteld:
als het niet lukt, moet tot wetswijziging worden gekomen. De minister heeft
eigenlijk gezegd dat met zo'n uitspraak de Hoge Raad wordt beïnvloed.
Dat is misschien een wat naïeve gedachte geweest van het college van
procureurs-generaal. De minister gebruikte uiteraard deze bewoordingen niet.
Ik ben het met de minister eens als zij zegt dat de overheid op het gebied
van het milieu een voorbeeldfunctie heeft. Het ergste wat ons kan overkomen,
is dat de geloofwaardigheid van de overheid op dat vlak wordt aangetast.Voorzitter! De minister is niet ingegaan op de trias politica van Montesquieu.
Misschien wil zij dat alsnog doen? Ik vind de rechterlijke taak wat onderbelicht
in haar notitie en in haar antwoord. Zie ik dat goed?Ik heb in eerste termijn aangekondigd een motie te zullen indienen, samen
met de heer Rehwinkel. Inmiddels is die motie in een groter geheel opgegaan,
voorzitter!De heerDe Graaf(D66)Voorzitter! Ik dank de minister voor de uitvoerige beantwoording. Zij
sprak over een verschil in benadering tussen staatsrechtjuristen en strafrechtjuristen.
Ik vrees dat bijvoorbeeld in dit debat duidelijk is dat er ook een verschil
van benadering kan bestaan binnen de kring van staatsrechtelijk georiënteerde
juristen, al is het op zichzelf toe te juichen dat er ook levendigheid is
in opinies binnen staatsrechtelijke kringen.Ik vrees dat ik in het koor van saamhorigheid van de vertegenwoordigers
in dit debat toch een dissidente opinie heb. Ik ben niet graag dissident,
maar in dit geval ben ik het met overtuiging, althans wat de vraag betreft
wat je uiteindelijk wilt verwezenlijken. De hoofdlijn dat het strafrecht in
dit verband niet een primair instrument is, wordt niet alleen door de minister
naar voren gebracht, maar ook door alle woordvoerders hier gedeeld. Er is
ook consensus over de noodzaak om de bestuursrechtelijke en bestuurlijke middelen
steviger in te zetten, bijvoorbeeld het repressieve toezicht. Ik heb in de
verschillende bijdragen van de woordvoerders ook enig begrip gehoord voor
de moeizame vraagstukken die zich kunnen voordoen, bijvoorbeeld in de richting
van politieke organen die terughoudender zouden toetsen op de rol van het
openbaar ministerie. Dergelijke vraagstukken worden door ons allen gewikt
en gewogen, maar voor enkele fracties leidt dat tot een andere afweging dan
voor andere.De heerKlein Molekamp(VVD)Maar sommige fracties hebben wat meer tijd nodig voor bestuurlijke vernieuwing.De heerDe Graaf(D66)Voorzitter! Ik kan mij de essentie van deze opmerking nu niet eigen maken.Ik heb in eerste termijn aangegeven dat wie de lijn van het kabinetsstandpunt
consequent doortrekt naar mijn oordeel tot het standpunt moet komen dat, wanneer
er sprake is van handelen dat rechtstreeks voortvloeit uit de wettelijk opgedragen
taak, als het ware de grens van de strafrechter in zicht is. Er zijn twee
mogelijkheden om dat vorm te geven. Je kunt dat via de ontvankelijkheidsvraag
doen. Je kunt het ook via de toetsing na de ontvankelijkheidsvraag doen, maar
dan zal het moeten worden gevonden in de formulering van de rechtvaardigingsgrond.
In zoverre volg ik het kabinet, maar mijn probleem begint ermee dat ik uit
de interpretatie die de heer Rehwinkel als eerste indiener aan zijn eigen
motie geeft niet helemaal goed begrijp of hij daarover van mening verschilt,
bijvoorbeeld met mij. Zo niet, dan heb ik aanmerkelijk minder bezwaren tegen
de motie. Zo ja, dan kan ik natuurlijk niet meegaan met die motie.De heerRehwinkel(PvdA)Ik wil wel voor de zoveelste keer zeggen dat ik niet van mening verschil
met het kabinet en dat ik pas een probleem zie wanneer wettelijke grenzen
worden overschreden. Dan moet u voor uzelf maar de conclusies trekken wat
dat voor onze verhouding zal betekenen.De heerDe Graaf(D66)Ik wil geen conclusies trekken over onze verhouding; dat lijkt mij in
dit debat niet aan de orde.De heerRehwinkel(PvdA)Ik bedoel in hoeverre wij het dan eens zijn.De heerDe Graaf(D66)Het probleem kan zijn dat ik nu een blinde vlek krijg of dat er sprake
is van een verschil in logica. Het kabinet gaat in de nota, zoals ik heb gedaan
in mijn bijdrage, uit van het onderscheid of een overheidsorgaan handelt binnen
het kader van een wettelijke opdracht en daarbij strafbare feiten pleegt –
dan is er naar het oordeel van het kabinet, althans tot op heden, geen reden
voor strafbaarstelling van de overheid – of buiten de grenzen van de
door de wet opgedragen taak handelt en daarbij strafbare feiten pleegt. In
het eerste geval is er geen sprake van verdere strafvervolging, in het tweede
geval blijft volstrekte strafvervolging mogelijk. Dat is nu het geval en het
kabinet wil dat ook in de toekomst het geval laten zijn, aldus de nota. Ik
kan daarmee leven. Ik heb aan de minister gevraagd of het niet wenselijk zou
zijn om in de wet, bijvoorbeeld in artikel 51, op te nemen dat publiekrechtelijke
rechtspersonen wel degelijk vervolgbaar zijn, tenzij hun handelen rechtstreeks
voortvloeit uit de wettelijke taakomschrijving. Ik hoor daar overigens graag
nog een antwoord op van de minister. Dat lijkt mij echter een ander standpunt
dan het standpunt dat de heren Rehwinkel, Klein Molekamp, Koekkoek, Van den
Berg en Rabbae hebben ingenomen. Ik meen dat de verhoudingen zo liggen, maar
daar moet nog duidelijkheid over worden verkregen.De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! Ik wil graag een bijdrage leveren aan de duidelijkheid. De
situatie is nog complexer dan de heer De Graaf schetst. Het probleem is namelijk
dat de overheid in een aantal gevallen weliswaar handelt ter uitvoering van
een wettelijk voorschrift, maar dat zij daarbij andere wettelijke voorschriften
overtreedt. Dat maakt de situatie zo complex. En dan is het de vraag welke
gevolgen aan overtreding van die andere wettelijke voorschriften verbonden
zijn. De motie geeft aan dat, wanneer zich die situatie voordoet, overtreding
van die andere wettelijke voorschriften wel degelijk tot vervolging en veroordeling
zou kunnen leiden.De heerDe Graaf(D66)U geeft mij nu een veel duidelijker antwoord op mijn vraag dan ik eerder
heb gehoord. U zegt nu met zoveel woorden dat er, ook al handelt de overheid
binnen het kader van een bij of krachtens een wet verstrekte opdracht, sprake
kan zijn van een strafbaar feit uit een ander wettelijk complex, om het zo
maar te zeggen. Dat heb ik in mijn eerste termijn ook beschreven. De regering
gaat dan uit van de conclusie dat er niettemin geen sprake is van vervolgbaarheid,
maar u wilt dat in beginsel wel. De heer Rehwinkel wil dat ook. En daar verschillen
wij dus van mening over. Als dat de essentie van de motie is, dan is dat de
belangrijkste reden waarom ik het daar niet mee eens kan zijn. Als de essentie
van de motie is dat u in algemene zin wilt praten over de mogelijkheden van
verruiming van de strafbaarstelling, bijvoorbeeld door het vrijheidsgebied
zo begrensd mogelijk te laten zijn, dan kan ik daar wel mee leven. Kortom,
het ligt nogal genuanceerd. Ik zal mij dus nog beraden over de motie-Rehwinkel
c.s., mede naar aanleiding van deze discussie.Ook hetgeen in de motie-Koekkoek wordt gevraagd, wil ik nog wel eens aan
mijn fractie in overweging geven. Collega Koekkoek gaat echter uit van een
algemene strafbaarstelling van de Staat, dus ook weer ten aanzien van die
categorie waar sprake is van de uitvoering van een wettelijke taakopdracht.
Ziet de heer Koekkoek niet toch de grote bezwaren die het kabinet in de nota
heeft omschreven? Als hij zijn motie zou beperken tot datgene wat buiten de
wettelijke taakopdracht valt, dan zou ik eerder met hem kunnen meegaan.De heerKoekkoek(CDA)Voorzitter! De motie inzake de aansprakelijkheid van de Staat beoogt niet
een andere aansprakelijkheid dan de motie-Rehwinkel c.s. Zij is dus bedoeld
voor die gevallen, maar vereist vanwege de complicaties wel een bijzondere
procedure. Ik denk dat wij het over het laatste eens zijn. De beperking die
de heer De Graaf heeft aangegeven, maakt de aansprakelijkheid echter te beperkt
voor mij.De heerKlein Molekamp(VVD)Voorzitter! Ik heb nog een vraag aan de heer De Graaf. Hij spreekt steeds
over een wettelijke taakopdracht alsof het een heel duidelijk omschreven begrip
is. Ik dacht dat het in de huidige jurisprudentie juist een van de grote problemen
was dat de wettelijke taakopdracht langzamerhand wel heel erg ruim geïnterpreteerd
wordt. De taakopdracht is op de een of andere manier zo ruim dat je zelfs
bij illegale baggerstort immuniteit kunt krijgen. Daarom denk ik dat het goed
is om daar middels de motie, zoals die geformuleerd is, een veel helderder
en ook veel engere interpretatie aan te geven dan de huidige jurisprudentie.De heerDe Graaf(D66)De heer Klein Molekamp heeft mij er in eerste termijn juist voor kunnen
horen pleiten om het begrip "uitvoering van een overheidstaak" wat restrictiever
te interpreteren en een wat meer rechtstreeks verband tussen de handeling
en de wettelijke taakomschrijving te leggen. Daardoor kan het bereik van de
strafrechter groter worden en wordt datgene wat niet voor de strafrechter
bedoeld is, minder. Dat laat echter onverlet dat er wel eens een gebied is
waar de strafrechter niet in kan treden. En daarover verschil ik kennelijk
van mening met deze en gene collega.De heerKlein Molekamp(VVD)Ik zou graag zien dat in ieder geval dat element van de opmerking van
de heer De Graaf door het kabinet wordt meegenomen. Daar zijn wij het namelijk
volledig over eens.De heerDe Graaf(D66)Ik heb het drie keer gezegd. Ik hoop dus op een reactie.De heerRabbae(GroenLinks)Voorzitter! Ik dank de minister voor haar commentaar op onze opmerkingen.
In mijn eigen woorden vat ik de essentie van haar antwoord als volgt samen: zij is bang dat het strafrecht onnodig op het schaakbord wordt
gezet. Zij heeft vertrouwen in de democratische verhoudingen binnen onze democratie,
welk vertrouwen wij allemaal delen. Ook de minister ziet echter in dat de
samenleving helaas dynamiek kent, die haaks kan staan op onze wensen om de
democratische controle zoveel mogelijk overeind te houden.Mede in het licht van het antwoord van de minister zie ik het positioneren
van het strafrecht in deze context als de laatste trap van een drietrapsraket.
De eerste twee trappen, waarbij ik mij aansluit, zijn het versterken van de
eigen controlemechanismen, wat kamerbreed wordt ondersteund, en het versterken
van de politieke controle, met name middels informatie aan het bestuur. Het
laatste aspect moet nog geregeld worden. Ik denk dat iedereen het ermee eens
is dat het strafrecht als sluitstuk moet worden gepositioneerd, met enige
nuanceringen over de diepte van het ingrijpen. Ik verwijs naar de net gevoerde
discussie tussen collega De Graaf enerzijds en enkele andere collega's anderzijds.Het positioneren van het strafrecht, zeker als dat met de nodige afstand
en zorgvuldigheid wordt gehanteerd, is eerder een versterking van de rechtsstaat
en de eerder genoemde niveaus, dan een verzwakking. Hiervan gaat namelijk
een belangrijke preventieve werking uit jegens de beide net genoemde geledingen.
Als een gemeenteraad weet dat het strafrecht "uit de doos kan worden gehaald",
denk ik niet, in tegenstelling tot collega Van den Berg, dat diezelfde raad
de zaken maar zal afwachten. Menig bestuurder zal, met aan het eind van de
horizon de strafrechtaanpak, zeer alert, voorzichtig en zorgvuldig zijn als
het gaat om het type delicten dat wij in dit verband op het oog hebben. Nogmaals,
het is een versterking in plaats van een verzwakking. Hoewel ik, evenmin als
de minister en de collega's, garanties heb over de exacte uitwerking in de
praktijk, denk ik dat het positief zal uitpakken. Daarom heb ik de moties
van de heer Rehwinkel en Koekkoek ondersteund.De heerVan den Berg(SGP)Mevrouw de voorzitter! Ik dank de minister voor haar heldere beantwoording.
Ik heb er geen behoefte aan om nog veel op te merken, omdat we dan snel in
herhaling zullen vervallen.Ik moet zeggen dat ik de indruk heb dat minister en Kamer op een aantal
punten heel dicht bij elkaar staan. De genuanceerde benadering van de minister
sprak mij in ieder geval erg aan. Dit vraagstuk kent namelijk geen grote zekerheden –
dat zouden schijnzekerheden zijn – maar juist nuances, voor- en nadelen
en risico's, overigens vanuit een principiële benadering, die ik heel
duidelijk heb trachten te schetsen. Maar vanuit dat kader hecht ik sterk aan
een onderstreping van het beginsel dat ook het strafrecht in beeld moet zijn,
zij het als ultimum remedium. Op dat punt zitten we op één lijn;
de vraag is, hoe dit in het licht van de jurisprudentie die zich nu aftekent,
beter binnen bereik wordt gebracht. Op dat punt is er misschien wel enig verschil
van mening tussen mij en de minister, omdat ik vind – en dat blijkt
ook uit het medeondertekenen van de motie van collega Rehwinkel – dat
wetgeving voorbereid zou moeten worden. Die wetgeving moet zich overigens
niet alleen toespitsen op artikel 51. Ik wil die marge uitdrukkelijk ruimer
laten. De minister heeft ook duidelijk aangegeven dat zij wil bezien of er
ook andere mogelijkheden zijn. Ik vind dat zij die ruimte moet hebben, als
het onderzoek maar tot het gewenste doel leidt.Ik heb nog een opmerking aan het adres van de heer De Graaf. Ik kreeg
namelijk de indruk dat hij met alle macht probeerde tegenstellingen zo ver
op te poetsen dat hij kon motiveren waarom hij die motie niet mede kon ondertekenen,
terwijl hij dat toch gemakkelijk had kunnen doen. In dat verband trof mij
dat hij zei dat de tegenstelling gelegen was in de vraag of er sprake is van
een activiteit van de overheid al of niet binnen het wettelijk opgedragen
kader. Maar er is een ander punt waar naar mijn mening de discussie om draait,
ook met betrekking tot de jurisprudentie en de uitspraak van de rechtbank
Leeuwarden, namelijk de vraag of de wijze van uitvoering van die taak –
ook als is vastgesteld dat dit binnen de grenzen van het wettelijk opgedragen
kader is – nog getoetst kan worden. Ik denk dat de heer De Graaf met
mij van mening is – dat suggereert ook de nota van de minister –
dat er een inhoudelijke toetsing zou moeten plaatsvinden. Juist op dat punt
gaat de jurisprudentie een andere kant uit en juist daarom meen ik dat nader
onderzoek naar wetgeving op dat punt noodzakelijk is. Ik ben benieuwd of de
heer De Graaf van mening is of, ook als is vastgesteld dat een taak binnen
het wettelijk aangegeven kader valt, de wijze van uitvoering van die taak
in strijd met de regels van het strafrecht zou kunnen zijn. Ik zou dat niet
willen uitsluiten. Degene die daar uiteindelijk een oordeel over moet geven,
is toch de strafrechter. Als de heer De Graaf dat met mij eens is, is er geen
sprake van een verschil van mening tussen ons.De heerDe Graaf(D66)Ik geloof dat het er wel degelijk toe doet – wat dat betreft verschillen
de heer Van den Berg en ik niet van mening – op welke wijze uitvoering
wordt gegeven aan de taak en dat de beoordeling relevant is of de betrokken
handeling redelijkerwijze en in redelijke mate kan worden beschouwd als de
uitvoering van de betrokken overheidstaak. Dat is de toetsing en daar verschillen
wij niet over van mening. Het is alleen de vraag of je dat bij de ontvankelijkheidsvraag
behandelt, omdat het niet gewenst is dat de rechter al te zeer in de beleidsvrijheid
van de overheid treedt of dat je – wat de heer Rehwinkel wil –
in beginsel sprake wil laten zijn van de volle strafbaarheid en dan vervolgens
gaat bekijken of er een beroep kan worden gedaan op rechtvaardigingsgronden.
Op dat punt is er een principieel verschil van mening tussen de heer Van den
Berg en mij, terwijl wij het in praktische zin niet zozeer met elkaar oneens
zijn. Dat brengt mij ertoe om mij af te vragen of ik de motie, die ook de
heer Van den Berg heeft ondertekend, kan steunen.De heerVan den Berg(SGP)Wij zijn het erover eens dat een wijze van uitvoering zodanig in strijd
kan komen met hetgeen van de overheid mag worden verwacht – ook met
het oog op de voorbeeldfunctie – dat het noodzakelijk is om op te treden.
Dan kom ik bij de vraag welk toetsingsinstrumentarium daar het meest aangewezen
voor is.Voorzitter! Ik wil nog iets opmerken over de Staat. Ik voel nog steeds
het meest voor het standpunt van de minister. Daar is wat mij betreft discussie
over mogelijk, maar ik zie vooralsnog zulke grote bezwaren tegen
een strafbaarheid van de Staat, dat ik op dit moment geen goede wegen zie
om daar inbreuk op te maken. Ik ben daarom niet zo geporteerd van de motie
van geachte collega de heer Koekkoek.Ik had de minister in eerste termijn gevraagd wat bedoeld werd met het
onderscheid tussen de algemene en de functionele bestuursorganen en of dat
consequenties had voor de strafbaarheid. Die vraag intrigeerde mij. Er is
natuurlijk een verschil in legitimiteit. Dat wordt ook gesignaleerd, maar
het staat in het kader van toetsing van strafbaar overheidshandelen. Ik vroeg
mij af in welk licht deze tegenstelling in dat kader functioneert.Dan kom ik bij mijn laatste vraag. De minister heeft gezegd – en
daar was ik blij mee – dat er in ieder geval wetgeving moet komen op
het punt van de informatie die Justitie verstrekt aan de bestuurlijke of politieke
controleorganen. Zij zei dat er al aan gewerkt werd. Wanneer kunnen wij op
dat punt iets tegemoetzien? Aan welk wettelijk kader denkt zij dan? Het is
mij nog niet duidelijk of dat in het kader van het Wetboek van Strafrecht
gebeurt. Graag krijg ik op dit punt iets meer informatie.MinisterSorgdragerKunt u de vraag herhalen?De heerVan den Berg(SGP)Het gaat om de wettelijke grondslag voor de informatieplicht van het openbaar
ministerie aan bestuurlijke instanties en democratisch gelegitimeerde organen
ten behoeve van de strafrechtelijke toetsing. Aan welk kader denkt de minister
daarbij? Wanneer kunnen wij op dat punt informatie tegemoetzien?Tweede termijn van de zijde van de regeringMinisterSorgdragerVoorzitter! De heer Rehwinkel en anderen hebben gevraagd op welke wijze
de politiek-bestuurlijke controle versterkt zal worden en op welke wijze de
Kamer daarvan op de hoogte zal worden gehouden. Het is niet de bedoeling om
voortdurend te rapporteren. Als er naar aanleiding van een motie een bericht
aan de Kamer wordt gestuurd, zal ik daarin informatie opnemen over de wijze
waarop de politiek-bestuurlijke controle wordt versterkt. Daarvoor is ook
de wetswijziging inzake de informatie-uitwisseling nodig. Ik zal de Kamer
ook daarover inlichten. Wat het kader betreft, denk ik niet onmiddellijk aan
het strafrecht, maar meer aan de privacywetgeving of wellicht aparte wetgeving.
Wij zijn een systeem aan het ontwikkelen op basis waarvan een aparte regeling
wordt getroffen voor dit soort uitwisselingen.De heren Koekkoek en Klein Molekamp hebben gevraagd welke maatregelen
worden genomen ter verbetering van het bestuurlijk toezicht. Ik heb in eerste
termijn een aantal punten genoemd. Ik geef toe dat dit geen concrete opsomming
was. Het gaat met name om een cultuurverandering. Bij alle overheidsorganen
moet de bewustheid op dat punt verder ontwikkeld worden. Ook moet vaker van
het instrument schorsing en vernietiging van besluiten gebruikgemaakt worden.
Het kabinet heeft zich voorgenomen, dat stringenter te doen. Bovendien is
het ministerie van VROM de inspectie, die toezicht op het toezicht uitoefent,
aan het activeren. De inspectie heeft zelf geen opspoorders. Zij moet de zaken
in het kader van de Wet milieubeheer "omhoogtrekken", zodat de minister zich,
als dat nodig is, daarmee kan bemoeien. De minister kan aanwijzingen geven
op grond van de Wet milieubeheer. Dat instrument kan verder ontwikkeld worden.Voor het overige moet het ook komen van ervaringen die worden opgedaan.
De gehele kwestie-Nijmegen, hoe onbevredigend ook, heeft wel haar werking
gehad. Een gemeente zal beter opletten voordat zij dat soort acties onderneemt.
Dat geldt niet alleen voor Nijmegen. In die zin heeft dat effect. Ik ben het
overigens ten aanzien van dat concrete geval met iedereen eens, dat het effect
niet echt bevredigend is.De heerKlein Molekamp(VVD)Het trieste was dat het in Nijmegen het tweede geval was. Wat dat betreft,
is men zeer hardleers.De heerKoekkoek(CDA)Je zou wensen dat gemeenten leergeld betalen. De reactie van de burgemeester
van Nijmegen, die erop neerkomt dat er eigenlijk niets aan de hand is, is
toch wel onthutsend.MinisterSorgdragerIk geef verder geen commentaar op die reactie.De heer Klein Molekamp is ingegaan op het spanningsveld ten aanzien van
de handhaving. Als een gemeente een afweging moet maken, is er een verschil
tussen de gemeente enerzijds als handhaver ten opzichte van derden en anderzijds
ten opzichte van de gemeente zelf als uitvoerder van de wet. Ik heb alleen
maar willen aanduiden dat in beide gevallen sprake is van een spanningsveld.
Dat spanningsveld van de gemeente bij de uitvoering van de eigen taak is toch
net even iets anders dan bij de particulier. Als de gemeente een fout begaat,
gebeurt dat niet alleen uit winstbejag. Het woord winstbejag past ook niet
zo goed bij een gemeente. Men doet het natuurlijk wel om geld uit te sparen,
maar dat geld steekt men vervolgens niet in eigen zak. Het wordt voor andere
publieke doeleinden gebruikt. Ik praat het niet goed, maar de afweging is
anders dan bij het wel of niet handhaven van de milieuregelgeving. Ook in
dat geval heb ik er bezwaar tegen als deze te veel doorschiet naar de economische
belangen. Dat staat ook in de Gedoognota. De wetgeving is er niet voor niks.
Als wij die hebben, moet zij ook gehandhaafd worden. Gedoogsituaties moeten,
zoals in de nota staat, zoveel mogelijk worden teruggedrongen, althans zo
kort mogelijk duren.De heer Klein Molekamp vraagt mij hoe voorkomen kan worden dat er nog
meer Nijmeegse grondaffaires komen. Ik kan dat niet. Ik hoop alleen dat door
de discussie daarover en omdat deze situatie algemeen wordt afgekeurd, overheidslichamen
zich wel twee keer zullen bedenken voordat zij weer op die manier handelen.
De zaken die nu aanhangig zijn, zijn niet gisteren gebeurd. Het is natuurlijk
jammer dat zij pas later aan het licht komen.De heer Klein Molekamp vraagt mij vervolgens hoe ik de rechterlijke taak
zie in het licht van de trias politica. Ik vind dat een wat moeilijke discussie.
In de tijd van Montesquieu zag alles er wat anders uit dan nu. Montesquieu
heeft de strikte scheiding van de drie staatsmachten beschreven, maar als
wij zien hoe Nederland is ingericht, dan past dat niet meer in het model van
Montesquieu. Ik wil een voorbeeld noemen. De regering is mede wetgever,
maar ook uitvoerder. Het openbaar ministerie staat met het ene been in de
rechterlijke macht en met het andere in de uitvoering. Een zekere vermenging
is opgetreden. Volgens mij bestond er in de tijd van Montesquieu nog geen
bestuursrechter die marginaal toetst. De rechterlijke functie moet voor een
rechter bewaard blijven. De rechter moet geen politieke functie krijgen. De
rechter moet pas op het toneel verschijnen als er in een concrete zaak rechtgesproken
moet worden. Hij moet niet op de stoel van een bestuurder gaan zitten. Hij
moet daartoe ook niet worden uitgedaagd.De heer Van den Berg heeft een vraag gesteld over een orgaan van algemeen
dan wel van functioneel bestuur. Het begrip overheidsorgaan is door de wetgever
en door de Hoge Raad ruim uitgelegd. De Hoge Raad heeft daarmee aangesloten
bij de term openbaar lichaam in de zin van de Grondwet. Voor de strafrechtelijke
aansprakelijkheid hebben wij in de nota de vraag opgeworpen of een beperking
van de term overheidsorgaan niet wenselijk zou zijn en of daarbij niet een
bijzondere betekenis toekomt aan democratisch gelegitimeerde organen, zoals
provincies, gemeenten en waterschappen versus andere openbare lichamen zoals
PBO's. Mij gaat het speciaal om de democratische legitimatie. Daarbij kun
je andere regels hanteren dan bij organen waarvoor die democratische controle
niet zozeer een rol speelt.De heerVan den Berg(SGP)Het gaat dus niet om een verminderde rol van de toepassing van het strafrecht
voor de ene dan wel de andere categorie? Die gedachte zou namelijk kunnen
opkomen.MinisterSorgdragerDat is niet het geval.Voorzitter! Ik wil nu ingaan op de moties. Ik heb het gevoel dat het onderwerp
langzamerhand heel subtiel wordt verwoord. Ik wil het niet in een soort academische
discussie trekken. Dat moeten wij niet doen. In de motie op stuk nr. 3 staat:
van oordeel, dat ook overheden in principe strafrechtelijk vervolgbaar dienen
te zijn. Dat zegt de nota ook. Niemand heeft dat ooit ontkend. Artikel 51
wordt op die manier geïnterpreteerd.Vervolgens staat er: overwegende dat jurisprudentie ertoe leidt dat feitelijk
de mogelijkheden tot strafrechtelijke handhaving jegens overheden zeer beperkt
zijn. Daar kun je nog over twisten; ik weet dat nog niet. Dan staat er de
overweging dat de procureurs-generaal een helder advies hebben uitgebracht.
Dat doen zij meestal. Ook de volgende overweging, namelijk dat de wetgevende
macht de primaire verantwoordelijkheid heeft, is natuurlijk helemaal waar.
Als ik echter echt heel diep over die formulering ga vlooien, denk ik: nou
ja, misschien. Ik stel voor om de motie zo te interpreteren dat ik tot de
genoemde datum van 1 januari gedachten kan ontwikkelen en opties kan uitwerken
over mogelijke wetgeving en dat ik in die tijd ook bekijk of er al enige jurisprudentieontwikkeling
te zien is. Ik zal de Kamer daarover berichten en dan kunnen wij daarna een
discussie hebben over de vraag of die wetgeving er inderdaad moet komen. Als
de Kamer die uitleg accepteert, zeg ik: oké, ik zal dat doen. Daarbij
laat ik de Staat even buiten beschouwing, want dat punt moet ik echt even
mee terugnemen naar het kabinet. Dat is zo in strijd met wat in de nota staat
dat ik daar overleg over moet voeren. Dat geldt in het bijzonder voor de motie
van de heer Koekkoek, maar ook voorzover de motie-Rehwinkel c.s. op de Staat
slaat. Dat kan ik zo immers niet toezeggen.De heerDe Graaf(D66)Over het hoofd van de minister vraag ik collega Rehwinkel of hij deze
interpretatie van de minister onderschrijft.De heerRehwinkel(PvdA)Bedoelt u op het laatste punt?De heerDe Graaf(D66)Ik doel op de interpretatie die de minister aan uw motie wil geven.De heerRehwinkel(PvdA)Ik heb begrepen dat die interpretatie is dat de minister haar gedachten
laat gaan over mogelijke wetgeving en dat zij de ontwikkelingen in de jurisprudentie
aanziet. Ik neem aan – dat is hier niet uitdrukkelijk vermeld –
dat wij in reactie op de motie-Koekkoek en voorzover dat betrekking heeft
op mijn motie nog bericht worden over de vervolging van de Staat als zodanig.
Dan kan ik inderdaad met de door de minister voorgestelde gang van zaken leven.De heerKoekkoek(CDA)De Kamer wil de mogelijkheid hebben dat er wetgeving komt, maar ik zou
het op prijs stellen als de minister in de voorstellen waarmee zij aan het
eind van het jaar komt, een bepaalde richting aangeeft en niet als het ware
een keuzepakket waaruit wij zouden kunnen kiezen. Ik hoop dat de minister,
als zij met iets komt, met iets komt wat niet al te vrijblijvend is, maar
wat ook de richting aangeeft waarin zij denkt.MinisterSorgdragerIk zal daarin natuurlijk zeker een voorkeur aangeven. Dat is helder.De heerVan den Berg(SGP)Mag ik, als medeondertekenaar van de motie, voor de duidelijkheid iets
vragen? Het is toch duidelijk dat in dat volgende overleg de vraag of er wetgeving
moet komen niet meer aan de orde is – dat heeft de Kamer hier eigenlijk
neergelegd – maar alleen de vraag hoe die wetgeving er moet komen? Zijn
wij het daarover eens?MinisterSorgdragerNee, dat vraagt de motie niet. De motie vraagt om de uitwerking van een
aantal opties. Ook al zou ik van mening zijn dat er geen wetgeving moet komen,
dan nog beloof ik u dat ik u die opties zal voorleggen. Bijvoorbeeld als gevolg
van de jurisprudentie kan het echter zijn dat ik zeg: dit zijn de mogelijkheden,
maar uiteindelijk geef ik er de voorkeur aan om niet tot wetgeving over te
gaan. Dan kunt u zeggen dat dat toch moet gebeuren; dan gebeurt dat natuurlijk.De heerKlein Molekamp(VVD)Nu even qua tijdschema: u zegt dat u een aantal dingen wilt aankijken.
Als u tot wetswijziging besluit, wanneer kan de wet dan op z'n vroegst gewijzigd
zijn?MinisterSorgdragerAls wij een aantal mogelijkheden hebben uitgewerkt, zal ik daar vóór
1 januari een rapport over sturen. Ik neem aan dat de Kamer daarover overleg
wil voeren en dan zal aangeven wat zij wil. Dan kan de wetgeving op zich in
een betrekkelijk korte tijd worden gemaakt, want het denkwerk is van tevoren
al verricht.Ik wil nog een paar dingen zeggen over een interessant punt dat ook in
de notitie zal terugkomen, namelijk de vraag wat er binnen het kader van de wettelijke taakopdracht valt. Daarover is een heel interruptiedebat
gevoerd. Vandaar dat ik zeg: laat dat nou maar even; dat komt dan later wel
terug. Dat is immers het cruciale punt. Dat kader kan ik zonder wetgeving
of wat dan ook niet beperken. Als men dat kader wil beperken, moet dat door
de jurisprudentie worden gedaan. Als de jurisprudentie dat niet doet, blijft
het dus ruim en komen wij nooit verder dan de ontvankelijkheidsvragen. Ik
vind dat ook een probleem. Naarmate de jurisprudentie meer tendeert naar niet-ontvankelijkheid,
kom je minder toe aan die inhoudelijke vraag en dat vind ik op zichzelf een
onwenselijke situatie. In die zin vind ik wel dat het strafrecht een rol moet
blijven spelen. Ik hoop alleen niet dat het ertoe gaat leiden dat alles voor
de strafrechter komt. Het is de vraag hoe je kunt inkaderen dat de strafrechter
wordt ingeschakeld op het moment dat er ook werkelijk een taak is voor de
strafrechter. Daar willen wij dus echt nog even over nadenken.De heerKlein Molekamp(VVD)Ik denk dat het toch goed is om vast te stellen dat wij wetgever zijn.
Wat je ziet gebeuren, is dat de algemene taak van wetgeving steeds breder
wordt, want langzamerhand valt alles daaronder. Het signaal dat hier duidelijk
is afgegeven, is dat wij als wetgever die ontwikkeling niet willen en dat
betekent dus automatisch dat wetgeving moet plaatsvinden als die ontwikkeling
niet omgebogen wordt. Daar is zelfs de heer De Graaf het mee eens. Dat willen
wij niet.De heerDe Graaf(D66)Dat "zelfs de heer De Graaf" klinkt wel erg omineus.MinisterSorgdragerIk geloof dat zelfs de minister het daar mee eens was.De heerDe Graaf(D66)Dat is nog erger.De heerKlein Molekamp(VVD)In dat lijstje stond u voor de heer De Graaf en niet erna.MinisterSorgdragerIk denk dat wij het allemaal eens zijn over de bedoeling. Daarom wil ik
geen strijd voeren over aparte puntjes. Dit zal ik in elk geval doen. De commissie
krijgt nog bericht over de motie van de heer Koekkoek.De heerRehwinkel(PvdA)Op dat punt wilde ik u nog om een verduidelijking vragen. Ik begrijp dus
dat u ons daar op korte termijn over bericht.MinisterSorgdragerJa, absoluut. Die informatie krijgt u zodra ik het in de ministerraad
aan de orde heb gesteld.De heerVan den Berg(SGP)Ik vind dat wat merkwaardig. Wij krijgen dus nog bericht over de motie-Koekkoek.
Die motie is nog niet eens in stemming geweest. Ik wil vragen wat het politieke
oordeel van de minister over die motie is. Dat lijkt mij nu de juiste gang
van zaken.MinisterSorgdragerHet politieke oordeel is dat het in strijd is met hetgeen wij in de kabinetsnota
hebben geschreven. Ik ontraad dus in feite de aanneming van die motie. Dat
oordeel moet ik geven.De heerRabbae(GroenLinks)Het is een en-en-situatie. Op zichzelf is het juist wat de minister net
heeft gezegd. Daarvoor heeft zij ook gezegd dat er in de motie Rehwinkel c.s.
impliciet ook een component opgenomen wordt. In die zin is het correct dat
de minister hierop antwoord geeft.De heerVan den Berg(SGP)Voorzitter! Even voor de goede orde, voor mij niet. Voor mij zit de kwestie
van de strafbaarheid van de Staat niet in de motie-Rehwinkel.De voorzitter:Ik denk dat de verwarring alleen maar groter wordt en dat zou ontzettend
jammer zijn. Ik had in mijn onschuld eigenlijk begrepen dat de minister ons
nog nader zou berichten over de motie-Koekkoek, maar nu blijkt dat de minister
daar nu al een oordeel over heeft. De heer Koekkoek krijgt nu van mij het
woord, want hij is waarschijnlijk ook een beetje overvallen door het antwoord
van de minister. Ik geef hem graag de gelegenheid om haar een vraag te stellen.De heerKoekkoek(CDA)Omdat er toch enig verband is met de eerste motie, de motie-Rehwinkel
c.s., zou ik het op prijs stellen als de minister nog nader beraad voert,
voordat zij tot een standpuntbepaling over mijn motie komt. Dat zou er bijvoorbeeld
toe kunnen leiden dat de minister dat in de verdere besluitvorming en overweging
met het kabinet gaat betrekken. Dat kan ik mij voorstellen, maar dat hoor
ik graag nog. Ik zou het jammer vinden als zij nu zegt dat zij aanneming van
mijn motie ontraadt, juist vanwege de samenhang met de eerste motie.MinisterSorgdragerVoorzitter! Dan wordt het wel een beetje ingewikkeld. Er wordt hier een
motie op tafel gelegd. Ik heb eerst gezegd dat het mij beter leek dat wij
er eerst eens met de regering over zouden praten. Wanneer men mij, formeel
juist, vraagt om een politiek oordeel over die motie, dan kan ik op dit moment
niet anders zeggen dan dat ik, in de lijn van het kabinetsstandpunt, de aanneming
van die motie ontraad. Dat wil niet zeggen dat ik er niet over zal praten
met het kabinet. Dat is natuurlijk logisch.De heerKoekkoek(CDA)Ik zou u graag willen houden aan de eerste en de laatste zin die u sprak,
dat wil zeggen dat er nog enig beraad over plaatsvindt.De voorzitter:Het is een nota van het gehele kabinet. Deze minister discussieerde daar
vandaag met ons over. De spontane reactie van deze minister – ik zeg
expres "deze" – volgde daar ook op. Ik kan mij heel goed voorstellen –
misschien is dat een voorstel waar wij allemaal mee kunnen instemmen –
dat wij voor de officiële stemming in de Kamer nog een schriftelijke
reactie krijgen van het kabinet en dan verstuurd door deze minister.MinisterSorgdragerDat zal ik doen.Tot zover mijn beantwoording, voorzitter.De voorzitter:Wij zijn hiermee aan het eind van dit overleg gekomen. Ik dank de leden
voor hun inbreng en de minister voor haar beantwoording.Sluiting 16.51 uur.XNoot1 Samenstelling: Leden: V. A. M. van der Burg (CDA), voorzitter, Schutte (GPV), Korthals
(VVD), Janmaat (CD), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Van de Camp (CDA), Swildens-Rozendaal
(PvdA), ondervoorzitter, M. M. van der Burg (PvdA), Scheltema-de Nie (D66),
Kalsbeek-Jasperse (PvdA), Zijlstra (PvdA), Aiking-van Wage- ningen (groep
Nijpels), Rabbae (GroenLinks), Koekkoek (CDA), J. M. de Vries (VVD), Van Oven
(PvdA), Van der Stoel (VVD), Dittrich (D66), Verhagen (CDA), Dijksman (PvdA),
De Graaf (D66), Rouvoet (RPF), B. M. de Vries (VVD), O. P. G. Vos (VVD), Van
Vliet (D66). Plv. leden: Smits (CDA), Van den Berg (SGP), Van Blerck-Woerdman (VVD),
Marijnissen (SP), Bremmer (CDA), Doelman-Pel (CDA), Van Traa (PvdA), Van Heemst
(PvdA), Bijleveld-Schouten (CDA), Rehwinkel (PvdA), Noorman-den Uyl (PvdA),
R. A. Meijer (groep Nijpels), Sipkes (GroenLinks), Biesheuvel (CDA), Rijpstra
(VVD), Middel (PvdA), Passtoors (VVD), Van Boxtel (D66), Van der Heijden (CDA),
Apostolou (PvdA), Roethof (D66), Leerkes (Unie 55+), Van den Doel (VVD), Weisglas
(VVD), De Koning (D66). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25294-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl