Evaluatie van de Wet handhaving consumentenbescherming, Whc)
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 070
 
 Evaluatie Wet handhaving consumentenbescherming
 
 
 Nr. 1
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN, LANDBOUW EN
		INNOVATIE
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 28 oktober 2011
 Hierbij bied ik u, mede namens de ministers van Veiligheid en
				Justitie en van Financiën, het onderzoeksrapport1 Kwink groep, Erasmus Universiteit Rotterdam en TU Delft, Evaluatie Consumentenautoriteit op grond van de Whc, juli 2011. Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. aan met betrekking tot de evaluatie van de
				doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de
				Consumentenautoriteit (CA). In deze brief schets ik de achtergrond en opzet van
				genoemde evaluatie en ga ik in op de conclusies en aanbevelingen van de
				onderzoekers. De bestuurlijke reactie van de CA komt eveneens aan de orde. Ik
				geef tenslotte mijn opvattingen over de uitkomsten van de evaluatie en de
				reactie van de CA.
 
 
 
 1.
 Achtergrond van de evaluatie
 
 
 Sinds 31 december 2006 is de Wet van 20 november 2006,
				 houdende regels omtrent instanties die verantwoordelijk zijn voor de handhaving
				 van de wetgeving inzake consumentenbescherming (Wet handhaving
				 consumentenbescherming, Whc) in werking. Sinds die datum bestaat de CA als
				 toezichthouder.
 De CA ziet toe op de naleving van consumentenrechten, met als
				 doel een eerlijke handel tussen bedrijven en consumenten te bevorderen. Zij
				 heeft in dat licht een aantal wettelijke taken die zich richten op het
				 tegengaan van collectieve inbreuken op het consumentenrecht2 Kamerstukken II 2005–2006, 30 411.. Deze taken zijn kortweg:
 
 
 a.
 Het nationaal handhaven van de bepalingen in de onderdelen
						a en b van de bijlage van de Whc.
 
 
 b.
 Het optreden als Verbindingsbureau in Nederland, als
						bedoeld in artikel 3 van Verordening 2006/2004 (EG)3 Verordening (EG) nr. 2006/2004 van 27 oktober 2004.; deze Verordening beoogt het bevorderen van
						samenwerking tussen Europese toezichthouders bij het bestrijden van
						intracommunautaire inbreuken met een collectief karakter.
 
 
 c.
 Het optreden bij intracommunautaire inbreuken op een van de
						wettelijke bepalingen zoals opgenomen in de onderdelen a en b van de bijlage
						bij de Whc (internationale handhaving).
 
 
 d.
 Het coördineren van activiteiten van communautair belang,
						administratieve samenwerking en verslaglegging op basis van de artikelen 16, 17
						en 21 van Verordening 2006/2004 (EG).
 
 
 De evaluatie had als doel de doelmatigheid (efficiëntie) en
				 doeltreffendheid (effectiviteit) van het functioneren van de CA vast te stellen
				 in de periode 1 januari 2007 tot 31 december 2010. De evaluatie heeft
				 plaatsgevonden tussen januari 2011 en juli 2011 en is uitgevoerd door een
				 samenwerkingsverband van de Kwink Groep, de Technische Universiteit Delft en de
				 Erasmus Universiteit.
 
 
 
 
 2.
 Opzet van de evaluatie
 
 
 De doelmatigheid en doeltreffendheid van de CA zijn op vijf
				 onderdelen beoordeeld.
 
 
 1.
 Een beoordeling van de uitvoering van de hierboven genoemde
						wettelijke taken op basis van de volgende toetsingscriteria:
 
 
 a.
 inzet en effectiviteit van het instrumentarium;
 
 
 b.
 responsiviteit;
 
 
 c.
 benutting van het zogenoemde privaat fundament;
 
 
 d.
 transparantie, expliciteit en voorspelbaarheid;
 
 
 e.
 zorgvuldigheid en consistentie;
 
 
 f.
 prioritering en high trust; en
 
 
 f.
 snelheid.
 
 
 
 
 2.
 Relaties (bi- en multilateraal), samenwerking en
						coördinatie met andere organisaties.
 
 
 3.
 Bestuurlijke vormgeving; het effect van de positionering
						als ambtelijke dienst op doeltreffend en doelmatig functioneren van de CA.
 
 
 4.
 Het duale stelsel van handhaving.
 
 
 5.
 De interne organisatie en bedrijfsvoering.
 
 
 
 
 
 
 3.
 Conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers
 
 Deze paragraaf gaat in op de conclusies en aanbevelingen van de
				onderzoekers ten aanzien van de vijf hierboven genoemde onderdelen van de
				evaluatie.
 
 
 3.1
 De uitvoering van de wettelijke taken op basis van zeven
					 toetsingscriteria
 
 De beoordeling op basis van de toetsingscriteria vond plaats op
				 basis van een kwalitatieve weging van vier aspecten: 1). de kwaliteit van de
				 getroffen voorzieningen; 2). hoe kijken maatschappelijke partijen tegen het
				 functioneren aan en/of sluit dat aan bij de behoeften in de samenleving; 3).
				 hoe scoort de CA in vergelijking met andere nationale en internationale
				 toezichthouders op het betreffende criterium; 4). de mate waarin de
				 onderzoekers nog ruimte voor verbetering zien. Hieronder worden de
				 verschillende criteria nader toegelicht.
 3.1.a Conclusies inzet en effectiviteit
				 instrumentarium
 De CA wordt op het criterium inzet en effectiviteit van het
				 instrumentarium als goed tot zeer goed beoordeeld. Geconstateerd wordt dat de
				 CA een zorgvuldige afweging maakt bij de keuze voor de in te zetten
				 instrumenten op basis van goed uitgewerkte criteria. Het feit dat in veel
				 gevallen sprake is van informele handhaving draagt volgens de onderzoekers bij
				 aan de doelmatigheid. Naast handhaving is door de CA geïnvesteerd in de
				 zelfredzaamheid van consumenten zodat zij zelf hun recht kunnen halen bij een
				 eventueel geschil met een ondernemer.
 3.1.b Conclusies
				 responsiviteit
 De CA scoort op dit criterium goed. De CA toont zich responsief
				 als het gaat om het «ophalen» en benutten van signalen bij maatschappelijke
				 organisaties en consumenten. Het informatieloket ConsuWijzer4 ConsuWijzer is een samenwerkingsverband van NMa. OPTA en CA. speelt daarbij een belangrijke rol. Daarnaast zijn
				 ook het Maatschappelijk Overleg5 Deelnemers aan het wettelijk voorgeschreven Maatschappelijk Overleg zijn: Consumentenbond, Europees Consumenten Centrum, Juridisch Loket, MKB Nederland, VNO-NCW, Stichting Geschillencommissie Consumentenzaken, Stichting de Ombudsman en de Stichting Reclame Code. en de directe bilaterale overleggen met
				 bijvoorbeeld de Consumentenbond en brancheorganisaties van belang. Enkele
				 brancheorganisaties en bedrijven hebben aangegeven meer terugkoppeling te
				 willen ontvangen over wat er met hun meldingen over het gedrag van bepaalde
				 ondernemingen gebeurt. De onderzoekers doen de aanbeveling om te onderzoeken
				 hoe de communicatie kan worden verbeterd op dit punt.
 3.1.c Conclusies benutting private
				 fundament
 
 In de Memorie van Toelichting bij de Whc is aangegeven dat de
					 CA is gebouwd op het private fundament6 Kamerstukken II 2005–2006, 30 411, nr. 3.. In dit private fundament komen consumenten
					 individueel of georganiseerd op voor hun rechten en bestaan er verschillende
					 vormen van zelfregulering tussen consumentenorganisaties en het bedrijfsleven.
					 Daar waar deze marktvoorzieningen niet slagen in het oplossen van schadelijke
					 praktijken kan de CA ingrijpen bij inbreuken met een collectief karakter.
 De onderzoekers concluderen dat de CA dit private fundament
					 goed heeft benut. Door zelf via ConsuWijzer consumenten te ondersteunen zijn
					 consumenten beter in staat hun recht te halen. Marktpartijen zijn daarover ook
					 eensgezind positief. Wel is de invulling van meer open normen door de CA een
					 punt van discussie met een aantal maatschappelijke organisaties geweest.
					 Sommige partijen vinden dat de CA de open normen te streng interpreteert.
 De onderzoekers constateren tevens dat de CA op Europees vlak
					 – zowel in overleg met haar collega-toezichthouders als met de Europese
					 Commissie – tot een zo eenduidig mogelijke uitleg van normen probeert te
					 komen. Onderzoekers doen de aanbeveling om op Europees niveau ook in de
					 toekomst te blijven streven naar harmonisatie van normen.
 
 3.1.d Conclusies transparantie,
				 expliciteit en voorspelbaarheid
 De onderzoekers beoordelen de resultaten op dit criterium als
				 voldoende. Uit het onderzoek is gebleken dat ondernemers meer voorlichting
				 verwachten over wat wel en niet kan op basis van de geldende wet- en
				 regelgeving. Onderzoekers constateren dat de CA op verschillende manieren
				 voorlichting geeft, onder meer op haar website, via brochures en de publicatie
				 van besluiten. Daarbij merken zij op dat de capaciteit van de CA beperkt is en
				 dat ondernemers ook een eigen verantwoordelijkheid hebben bij het interpreteren
				 van wettelijke bepalingen. Wel doen de onderzoekers een aanbeveling over het
				 geven van aanvullende guidance aan brancheorganisaties over haar interpretatie
				 van open normen en bevelen aan op termijn de boeterichtsnoeren openbaar te
				 maken.
 3.1.e Conclusies zorgvuldigheid en
				 consistentie
 De (juridische) zorgvuldigheid van de CA wordt als zeer goed
				 beoordeeld. Er worden nauwelijks juridische procedures verloren. Intern is het
				 kennismanagement op orde en zijn de procedures en werkwijzen goed uitgewerkt.
				 Marktpartijen erkennen de juridische deskundigheid van de CA, maar merken op
				 dat dit wellicht soms ten koste gaat van de snelheid van handelen.
 3.1.f Conclusies prioritering en high
				 trust
 De prioritering door de CA wordt door de onderzoekers als zeer
				 goed gekwalificeerd. De indrukwekkende ontvangst van signalen via ConsuWijzer
				 maakt dat de CA goed weet waar de grootste problemen zich voordoen. De
				 maatschappelijke organisaties onderschrijven ook de in de Agenda van de CA
				 gekozen prioriteiten. De criteria die gebruikt worden om tot een keuze van
				 prioriteiten te komen, worden door de onderzoekers als toepasbaar, logisch en
				 goed uitgewerkt omschreven. Dat leidt er toe dat de middelen van de CA – in
				 lijn met de high trust benadering van toezicht – daar worden ingezet waar het
				 risico op schade voor de consument het grootst is.
 3.1.g Conclusies snelheid
 Op het onderdeel snelheid scoort de CA voldoende tot goed.
				 Omdat er geen gegevens beschikbaar zijn die het mogelijk maken eenduidig vast
				 te stellen hoe snel overtredingen precies worden beëindigd, was dit geen
				 eenvoudig te beoordelen criterium. Vaak is niet precies bekend wanneer een
				 overtreding is gestart. Daarentegen is er veel managementaandacht voor de
				 planning van onderzoeken en wordt er meer gefocust op kernovertredingen.
				 Daarnaast wordt er gestuurd op het beperkt houden van doorlooptijden en
				 procedures. Onderzoekers doen een aanbeveling maatregelen te nemen om
				 overtredingen sneller te beëindigen.
 
 
 
 3.2
 Conclusies samenwerkingsrelaties
 
 
 De samenwerking tussen de CA en haar (inter)nationale
					 samenwerkingspartners wordt als goed beoordeeld. Deze samenwerkingsverbanden
					 dragen in meer of mindere mate bij aan de doelmatigheid en doeltreffendheid van
					 de CA. Een aantal voorbeelden:
 
 
 –
 Samenwerking op voorlichtingsvlak verhoogt de
						 doelmatigheid.
 
 
 –
 Informatie uit de verschillende samenwerkingsverbanden
						 helpt bij de prioritering en daarmee de doeltreffendheid.
 
 
 –
 Samenwerking met andere toezichthouders op het gebied van
						 kennis en expertise verhoogt de effectiviteit.
 
 
 –
 Nauwe samenwerking met internationale toezichthouders
						 creëert korte lijnen waardoor sneller en effectiever optreden bij
						 grensoverschrijdende inbreuken mogelijk wordt.
 
 
 
 
 
 
 3.3.
 Conclusies bestuurlijke vormgeving
 
 Over het effect van de status van ambtelijke dienst op het
				 functioneren van de CA valt volgens de onderzoekers geen eenduidig oordeel te
				 geven. De onderzoekers constateren dat in het Relatiestatuut tussen de CA en
				 het ministerie heldere afspraken zijn gemaakt over de scheiding van beleid en
				 uitvoering. Er is geen reden te twijfelen aan de onafhankelijkheid van het
				 optreden van de CA. Dit uit zich onder meer in het zelfstandig besluiten over
				 de prioriteiten. Geen van de geraadpleegde maatschappelijke organisaties heeft
				 twijfels bij de onafhankelijkheid van het optreden van de CA.
 
 
 
 3.4
 Conclusies duale stelsel van handhaving
 
 
 De handhaving van het consumentenrecht door de CA vindt
					 plaats op basis van een zogenoemd duaal stelsel. Dit betekent dat de CA als
					 publiekrechtelijke toezichthouder een deel van het consumentenrecht via het
					 civiele recht (onderdeel a van de bijlage bij de Whc) en een ander deel via het
					 bestuursrecht (onderdeel b van de bijlage bij de Whc) handhaaft. Normen die
					 voldoende duidelijk zijn en een concreet gebod of verbod bevatten, met andere
					 woorden normen waarvan de overtreding eenvoudig valt vast te stellen, zijn op
					 bijlage b geplaatst en worden bestuursrechtelijk gehandhaafd. Normen die meer
					 «open» van karakter zijn, waarbij een nadere uitleg noodzakelijk is, zijn op
					 bijlage a geplaatst en worden civielrechtelijk gehandhaafd. Uitzondering hierop
					 vormt afdeling 6.3.3A (Oneerlijke handelspraktijken) uit Boek 6 van het
					 Burgerlijk Wetboek waarin de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken is
					 geïmplementeerd. Als gevolg van het amendement Vos (Kamerstukken II
					 2007–2008, 30 928, nr. 14)
					 wordt deze afdeling in zijn geheel bestuursrechtelijk gehandhaafd terwijl deze
					 afdeling ook open normen bevat. Het gaat dan bijvoorbeeld om de interpretatie
					 van artikel 6:193b BW. In welke gevallen handelt een handelaar in strijd met de
					 professionele toewijding?
 Bij de totstandkoming van de Whc is zoals hierboven is
					 aangegeven de keuze gemaakt voor een duaal stelsel. Een voorbeeld van een
					 concrete norm die bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd, is het verstrekken van
					 informatie over welke garantie de consument op het product heeft (artikel 8.4.
					 Whc jo 7:6a lid 2 en 3 BW). Een voorbeeld van een artikel dat civielrechtelijk
					 wordt gehandhaafd, is de lijst met in algemene voorwaarden opgenomen bedingen
					 die vermoed worden onredelijk bezwarend te zijn, de zogenoemde grijze lijst
					 (artikel 6:237 BW). Reden hiervoor was dat het niet tot de expertise van een
					 publiekrechtelijke handhaver behoort om uitleg te geven aan open normen in het
					 consumentenrecht. Dit is voorbehouden aan de civiele rechter.
 Een andere reden was om verschillen in uitleg van hetzelfde
					 artikel tussen de bestuursrechter en civiele rechter te voorkomen. Verschillen
					 zouden kunnen ontstaan als ook de bestuursrechter in een handhavingstraject
					 civielrechtelijke open normen zou uitleggen. De bestuursrechtelijke beoordeling
					 is immers een andere dan die van de civiele rechter. De bestuursrechter kan
					 niet verder gaan dan de vraag of de toezichthouder in redelijkheid tot zijn
					 besluit is gekomen.
 
 
 In de evaluatie is zowel gekeken naar de doeltreffendheid en
					 doelmatigheid van het hierboven omschreven duale stelsel als zodanig als naar
					 de mate waarin de CA op een doelmatige en doeltreffende wijze gebruik heeft
					 gemaakt van het duale systeem van handhaving. Ook is gekeken naar eventuele
					 verschillen in uitleg van dezelfde norm door verschillende rechters.
 De onderzoekers constateren dat de CA beide wegen van het
					 duale stelsel heeft gebruikt, afhankelijk van de geconstateerde overtreding.
					 Bij meervoudige overtredingen, dus van zowel een norm uit onderdeel a als een
					 norm uit onderdeel b van de bijlage bij de Whc, heeft zij, waar dat kon, steeds
					 gekozen voor de bestuursrechtelijke route. Een keuze die volgens de
					 onderzoekers gunstig uitpakt wat betreft de preventieve en afschrikwekkende
					 werking van het toezicht.
 De onderzoekers menen dat het stelsel als zodanig niet heeft
					 geleid tot een beperking van de doeltreffendheid van de CA. Wel wordt
					 geconstateerd dat het duale stelsel soms tot onbegrip en zelfs weerstand van
					 ondernemingen leidt. Hoewel de normen die civielrechtelijk en
					 bestuursrechtelijk worden gehandhaafd, op zijn minst van vergelijkbare orde
					 worden beschouwd wat betreft de schade voor de consument bij een inbreuk,
					 ervaren ondernemingen verschillen in de gevolgen van de handhaving via de ene
					 of de andere route. De bestuursrechtelijke route wordt, in vergelijking met de
					 civielrechtelijke route, zowel in termen van reputatieschade als opgelegde
					 boete als zwaarder gekwalificeerd.
 Hoewel de CA volgens de onderzoekers op een doelmatige wijze
					 invulling heeft gegeven aan de handhaving binnen het duale stelsel, draagt het
					 systeem als zodanig niet optimaal bij aan de doelmatigheid. Voor beide
					 rechtswegen moeten werkprocessen worden uitgewerkt en actueel worden gehouden.
					 Daarnaast moet er tijd worden geïnvesteerd in de uiteg van het duale systeem
					 aan ondernemingen en brancheorganisaties. Deze punten zijn ook al opgemerkt in
					 de tussentijdse evaluatie door Pro Facto (Kamerstukken II 2009/2010,
					 27 879, nr. 33).
 Uit het onderzoek blijkt voorts dat er tot nu toe geen sprake
					 is van een verschillende uitleg van het consumentenrecht door de civiele
					 rechter en de bestuursrechter of de CA, simpelweg omdat dit zich nog niet had
					 voorgedaan.
 
 
 
 
 3.5
 Interne organisatie en bedrijfsvoering
 
 Volgens de onderzoekers is de samenwerking tussen de
				 verschillende organisatieonderdelen van de CA effectief. Daarnaast blijkt uit
				 audits van de departementale Auditdienst dat het financieel beheer in algemene
				 zin op orde is. Er zijn meerdere voorzieningen voor kostenbeheersing en
				 doelmatige besteding van middelen aangetroffen door de onderzoekers. De
				 formatie is in vier jaar tijd gegroeid van 24 fte naar 45,3 fte. Deze groei is
				 volledig toe te schrijven aan de groei van het aantal taken. De onderzoekers
				 schatten de kans op uitstroom van personeel in de komende jaren als relatief
				 groot. Onderzoekers bevelen aan goed voorbereid te zijn en te anticiperen op
				 uitstroom van personeel en de mogelijke effecten daarvan.
 
 
 
 3.6
 Algehele conclusies en aanbevelingen.
 
 
 De onderzoekers komen op basis van de hierboven genoemde
					 observaties tot de volgende meer overkoepelende conclusies met betrekking tot
					 de doelmatigheid en effectiviteit van de CA:
 
 
 1.
 de CA heeft consumenten geëquipeerd zelf hun recht te
						 halen in hun relatie met ondernemingen;
 
 
 2.
 overtredingen van het consumentenrecht worden effectief
						 en efficiënt opgespoord door goede detectie en zijn beëindigd door
						 (informele) handhaving door de CA; en
 
 
 3.
 het optreden van de CA wordt beoordeeld als doeltreffend
						 en doelmatig waarbij slechts een beperkt aantal mogelijkheden wordt gezien om
						 de doeltreffendheid en de doelmatigheid verder te optimaliseren.
 
 
 
 
 De onderzoekers hebben daarnaast een achttal aanbevelingen
					 geformuleerd. Deze hebben alle betrekking op de doeltreffendheid:
 
 
 1.
 waar mogelijk aanvullende guidance geven aan
						 brancheorganisaties en bedrijven over open normen;
 
 
 2.
 maatregelen nemen ten einde overtredingen nog sneller te
						 beëindigen;
 
 
 3.
 communicatie verbeteren met ondernemingen die meldingen
						 willen doen over andere ondernemingen;
 
 
 4.
 harmonisatie van de interpretatie van normen op Europees
						 niveau blijven nastreven;
 
 
 5.
 boeterichtsnoeren en instrumentenbeleid in de toekomst
						 openbaar maken;
 
 
 6.
 vindbaarheid en toegankelijkheid van de klachtenregeling
						 vergroten;
 
 
 7.
 terugkoppeling aan consumentenorganisaties intensiveren
						 waar dat kan; en
 
 
 8.
 goed voorbereid zijn en anticiperen op uitstroom van
						 personeel en de mogelijke effecten daarvan.
 
 
 
 
 
 
 
 4.
 Bestuurlijke reactie CA
 
 In reactie van de CA op het onderzoeksrapport geeft zij aan
				verheugd te zijn met de uitkomsten van deze evaluatie en de positieve
				resultaten in te brengen bij de voorgenomen fusie met de NMa en de OPTA. Ik heb
				met waardering kennis genomen van het feit dat de CA de aanbevelingen ter harte
				neemt. Gelet op haar bestuurlijke reactie ben ik ervan overtuigd dat de
				aanbevelingen op een goede manier zullen worden nagevolgd.
 
 
 
 5.
 Bevindingen bij deze evaluatie
 
 Ik ben tevreden over de positieve beoordeling van de onderzoekers
				over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van de CA. Ik
				herken de positieve zaken. Ook onderschrijf ik de aanbevelingen. Op een drietal
				aanbevelingen ga ik nader in.
 
 Wat betreft de aanbeveling aan de CA om meer guidance aan
				 ondernemers te geven (aanbeveling 1), onderschrijf
				 ik de argumenten voor terughoudendheid. De CA moet niet op de stoel van de
				 civiele rechter gaan zitten. Ik begrijp echter de wens van ondernemers om extra
				 guidance te krijgen. Ik zal bezien in hoeverre het mogelijk is, bijvoorbeeld
				 door het aanbieden van extra informatie via het loket
				 www.antwoordvoorbedrijven.nl, tegemoet te komen aan de wens van
				 ondernemers.
 Wat betreft de aanbeveling om overtredingen zo mogelijk sneller
				 te beëindigen (aanbeveling 2) merk ik op dat de CA
				 met de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht
				 (Awb) hiertoe al eerste stappen heeft gezet. Door de inwerkingtreding van de
				 vierde tranche van de Awb heeft de CA de mogelijkheid de last onder dwangsom
				 sneller in te zetten. Het vooraf opmaken van een rapport is in een aantal zaken
				 niet meer noodzakelijk en ook zijn er uitzonderingen mogelijk op de hoorplicht.
				 Ondernemers die de wet overtreden, kunnen door deze versimpelde procedure
				 sneller worden gesanctioneerd. De CA heeft van deze bevoegdheid al gebruik
				 gemaakt bij haar optreden op de markt voor de doorverkoop van toegangskaarten7 Besluiten van 30 november 2010, te vinden op www.consumentenautoriteit.nl.
 Daarnaast ben ik voornemens de Whc zodanig aan te passen dat de
				 CA mogelijkheden krijgt bedrijven eerder op een mogelijke overtreding aan te
				 spreken. Ik heb besloten de eerder door mij aangekondigde aanpassing van de Whc
				 (Kamerstukken II 2010/2011, 32 500 XIII, nr. 4) niet als separaat wetsvoorstel bij
				 uw Kamer in te dienen, maar deze aanpassingen mee te nemen in de wetgeving rond
				 de voorgenomen fusie van de NMa, de OPTA en de CA. Hierdoor wordt het mogelijk
				 het instrumentarium en de bevoegdheden van de nieuwe toezichthouder waar nodig
				 en wenselijk te stroomlijnen. Zoals ik in mijn brief van 8 juli 2011
				 (Kamerstukken II 2010–2011, 31 490,
				 nr. 69) heb aangegeven, bereid ik hiervoor zowel een instellingswet
				 als een materiële wet voor. Ik streef ernaar deze respectievelijk begin 2012
				 en in de loop van 2012 aanhangig te doen maken bij de Staten-Generaal.
 
 Wat betreft de aanbeveling om harmonisatie van normen op Europees
				niveau te blijven nastreven (aanbeveling 4),
				constateer ik dat hier niet alleen een rol is weggelegd voor de toezichthouder,
				maar eveneens voor de wetgever. Voor de werking van de interne Europese markt
				is het van belang dat zoveel als mogelijk dezelfde regelgeving voor consumenten
				en ondernemers in alle lidstaten van toepassing is. Dat was ook de inzet van
				het kabinet bij de onderhandelingen over de richtlijn consumentenrechten. Ook
				bij nieuwe voorgenomen Europese consumentenwetgeving zal het kabinet er naar
				streven zoveel mogelijk harmonisatie van normen te realiseren.
 De onafhankelijkheid van de CA is onder meer door het
				relatiestatuut voldoende geborgd. Door maatschappelijke organisaties wordt dit
				ook bevestigd. Hoewel de onderzoekers geen aanbeveling doen rond de
				bestuurlijke vormgeving is het, zoals ik eerder heb aangegeven (Kamerstukken II
				2010–2011, 31 490, nr. 55)
				mijn voornemen dat de raad van bestuur van de nieuwe toezichthouder, waarin de
				CA zal opgaan, de juridische vorm zal krijgen van een zelfstandig
				bestuursorgaan zonder eigen rechtspersoonlijkheid en zonder eigen personeel. De
				consumentenbescherming zal daarbij voor de buitenwereld een duidelijk
				herkenbaar onderdeel van het markttoezicht van deze nieuwe toezichthouder zijn.
				In mijn brief van 8 juli 2011 heb ik u gemeld dat de nieuwe toezichthouder een
				aparte directie consumentenbescherming zal krijgen, waarin zowel het
				consumententoezicht dat nu door de CA wordt uitgeoefend als het
				sectorspecifieke consumententoezicht op de energie- (nu nog uitgeoefend door de
				NMa) en telecomsector (nu nog uitgeoefend door de OPTA) wordt
				ondergebracht.
 Tot slot ben ik voornemens het duale stelsel te wijzigen. Ik
				 zal in de materiële wet bij de fusie van de NMa, de OPTA en de CA voorstellen
				 over te gaan tot alleen bestuursrechtelijke handhaving van de Whc door deze
				 nieuwe toezichthouder en voor zover van toepassing, door de Autoriteit
				 Financiële Markten. De belangrijkste redenen om over te gaan tot alleen
				 bestuursrechtelijke handhaving zijn de volgende.
 In de eerste plaats blijkt het onderscheid tussen open en
				 concrete normen niet zo scherp te maken. Een volgens de wet gesloten norm kan
				 in de praktijk toch enige interpretatie vergen. Een voorbeeld hiervan is het
				 begrip «aanvang van het gesprek» bij verkoop op afstand. De ervaring wijst
				 daarnaast uit dat bij een meervoudige inbreuk de CA een keuze maakt voor het
				 handhaven van die normen die bestuursrechtelijke handhaving vragen en niet
				 voor privaatrechtelijke handhaving. Deze twee voorbeelden, interpretatie van
				 een gesloten norm en de keuzevrijheid ten aanzien van het
				 handhavingsinstrumentarium bij een meervoudige inbreuk,
				 geven beleidsvrijheid aan de toezichthouder. Dit was vooraf niet voorzien.
				 Het is daarnaast mijn opvatting dat de wijze van handhaving door de wetgever
				 dient te worden bepaald en niet door de toezichthouder.
 Ten tweede heeft het duale stelsel niet bijgedragen aan de
				 doelmatigheid van de CA. Een duaal stelsel vergt tweeledige werkprocessen en
				 tweeledige uitleg aan ondernemingen die met het toezicht en de handhaving in
				 aanraking komen. Door de wijze van handhaving te beperken tot
				 bestuursrechtelijke handhaving draagt dit naar verwachting bij aan een meer
				 doelmatig optreden van de CA.
 In de derde plaats leidt het stelsel soms tot onbegrip en zelfs
				 weerstand bij ondernemingen, omdat men het gevoel heeft niet gelijk te worden
				 behandeld. Zoals aangegeven worden de artikelen die bestuurs- of
				 privaatrechtelijk worden gehandhaafd van vergelijkbare orde beschouwd wat
				 betreft de schade voor de consument bij een inbreuk. De ondernemingen ervaren
				 echter verschillen in de gevolgen van de handhaving via de ene of de andere
				 route. De bestuursrechtelijke route wordt, in vergelijking met de
				 civielrechtelijke route, zowel in termen van reputatieschade als opgelegde
				 boete als zwaarder gekwalificeerd.
 In de vierde plaats heeft het meer punitieve karakter van
				 bestuursrechtelijke handhaving een preventieve en afschrikwekkende werking. Uit
				 de evaluatie komt een toegenomen acceptatie door maatschappelijke partijen,
				 waaronder ondernemingen, naar voren van bestuursrechtelijke handhaving. Ook kan
				 punitief ingrijpen ertoe bijdragen dat de zelfregulering effectiever wordt,
				 doordat marktpartijen zich eerder conformeren aan de wet- en regelgeving.
 Ten slotte merk ik op dat bij de totstandkoming van de Whc is
				gewezen op het gevaar van een verschil in uitleg als de meer open normen door
				zowel de civiele rechter als de bestuursrechter zouden worden gehandhaafd. Uit
				het onderzoek blijkt dat er tot nu toe geen sprake is van een verschillende
				uitleg van het consumentenrecht door de civiele rechter en de bestuursrechter
				of de CA. De kans dat dit gebeurt is ook niet groot. Dit kan alleen voorkomen
				indien de CA een open norm handhaaft en doorprocedeert tot in hoogste instantie
				(College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) waarbij uitleg van de norm aan
				de orde is en in een vergelijkbare zaak een burger of bijvoorbeeld de
				Consumentenbond in een collectieve actie een handelaar dagvaart en ook tot in
				hoogste instantie doorprocedeert (Hoge Raad). Daarnaast is in eerder onderzoek
				door Pro Facto geconstateerd dat zowel in de bezwaaradviescommissie van de CA,
				als bij de Rechtbank Rotterdam en het CBb privaatrechtelijke expertise is
				gewaarborgd. Daarom kan geconcludeerd worden dat binnen het bestuursrechtelijke
				traject voldoende waarborgen zijn ingebouwd om open normen op gedegen wijze uit
				te leggen.
 
 
 
 
 De minister van
			 Economische Zaken, Landbouw en
			 Innovatie,
 
 M. J. M.
 Verhagen