Justitiële Inrichtingen; Brief regering; Leegstand in justitiële jeugdinrichtingen
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST141664
 2009-2010
 
 24 587
 Justitiële Inrichtingen
 
 
 
 
 Nr. 
 379
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 12 maart 2010
 
 In de brief van 2 november 2009 bij de tweede voortgangsrapportage «verbetermaatregelen
in de justitiële jeugdinrichtingen»
informeerde de toenmalige Staatssecretaris van Justitie uw Kamer over de teruglopende
behoefte aan strafrechtelijke capaciteit in de justitiële jeugdinrichtingen
(JJI’s). Zij kondigde daarin aan de achtergronden van de dalende capaciteitsbehoefte
en de daaraan te verbinden consequenties nader te onderzoeken. Voorts is de
Staatssecretaris tijdens de behandeling van de
voorgenomen wijziging van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen
(Bjj) op 28 januari 2010 kort ingegaan op de dalende behoefte aan JJI-capaciteit
onder verwijzing naar een verdere bespreking daarvan met de vaste commissie
voor Justitie tijdens het algemeen overleg van 18 maart a.s. over de
JJI’s.
 
 Inmiddels hebben de leden Bouwmeester en Heerts (beiden PvdA) schriftelijke
vragen gesteld (ingezonden op 18 februari 2010) aan de Staatssecretaris
van Justitie over leegstand in de JJI’s. Daarnaast heeft de vaste commissie
voor Justitie verzocht om een cijfermatig overzicht per JJI van leegstaande
cellen en boventallig personeel ten behoeve van het algemeen overleg over
de JJI’s op 18 maart a.s.
 
 Met deze brief (en de bijlage) beantwoord ik genoemde schriftelijke vragen
en voldoe ik aan het verzoek van de vaste commissie voor Justitie. In de bijlage
bij deze brief informeer ik u meer uitgebreid over de punten die ook onderstaand
aan de orde komen:
 – de dalende strafrechtelijke instroom in de JJI’s;
 – de oorzaken en achtergronden van die dalende instroom;
 – de bezettingsgraad in de JJI’s;
 – de gevolgen van de leegstand voor het primaire proces en de verbetermaatregelen;
 – de te nemen maatregelen;
 – de personele aspecten.
 Dalende strafrechtelijke behoefte, stijgende civielrechtelijke
behoefte
 Na 2005 is de instroom in de JJI’s van preventief gehechte jongeren,
jongeren met jeugddetentie en jongeren met een PIJ-maatregel (plaatsing in
een inrichting voor jeugdigen) geleidelijk gedaald.
 Omdat de behoefte aan civielrechtelijke capaciteit in dezelfde periode
zeer sterk is gestegen, heeft de dalende instroom van strafrechtelijk geplaatste
jongeren lange tijd weinig gevolgen gehad voor de bezettingsgraad in de JJI’s.
Sterker nog, de stijging van de behoefte aan civielrechtelijke
capaciteit hield gelijke tred met de daling van
de behoefte aan strafrechtelijke capaciteit, waardoor de beschikbare JJI-capaciteit
tot in 2009 nodig was om in de behoefte aan plekken te kunnen voorzien.
 Pas sinds in de tweede helft van 2009 de feitelijke scheiding van «straf»
en «civiel» in een stroomversnelling raakte – sinds juli
2009 zijn geen nieuwe jeugdigen met een civielrechtelijke maatregel meer in
de JJI’s geplaatst – nam de bezettingsgraad in de JJI’s
snel af.
 
 Alle civielrechtelijk geplaatsten zijn nu ondergebracht in de voorzieningen
voor gesloten jeugdzorg die onder de verantwoordelijkheid van de Minister
voor Jeugd en Gezin vallen. Tegelijkertijd komt de dalende strafrechtelijke
instroom scherp tot uiting in recente ramingen
van het WODC volgens het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). Die laten
een trendbreuk zien in de verwachte behoefte aan
(strafrechtelijke) JJI-capaciteit. Waar de PMJ-cijfers in eerdere jaren nog
een stijgende trend aangaven van de strafrechtelijke behoefte aan JJI-capaciteit,
zo ligt de behoefte aan JJI-capaciteit volgens de nieuwste ramingen op een
veel lager niveau dan voorheen en zal die behoefte de komende jaren ook nog
verder dalen.
 
 Een combinatie van een daling van de strafrechtelijke instroom in de JJI’s
en de scheiding van «straf» en «civiel» – waardoor
civielrechtelijk geplaatsten niet meer in de JJI’s maar in voorzieningen
voor gesloten jeugdzorg worden geplaatst – heeft zo geleid tot een groeiende
onderbezetting in de JJI’s, ondanks de structurele overdracht van 1 030
plekken (waarvan 188 in geld) in de periode 2008–2010 en de tijdelijke
overdracht (per 1 januari 2010) van twee extra inrichtingen (in totaal
151 plekken) naar Jeugd en Gezin, waarover de Minister voor Jeugd en Gezin
u al eerder heeft geïnformeerd.
 Achtergronden van dalende strafrechtelijke behoefte
 Voordat ik nader inga op de omvang van de onderbezetting sta ik stil bij
de achtergronden van de dalende strafrechtelijke instroom in de JJI’s.
Ik heb het WODC onlangs gevraagd de achtergronden en oorzaken van de dalende
instroom in de JJI’s helder in beeld te brengen op grond van de meest
recente gegevens. Op zeer korte termijn zal dat onderzoek klaar zijn en zal
ik het u doen toekomen. Zo mogelijk zal het WODC zijn bevindingen reeds vóór
het algemeen overleg van 18 maart 2010 openbaar maken.
 Naar het zich nu laat aanzien wordt de dalende instroom in belangrijke
mate verklaard door:
 – Een verandering in de jeugdcriminaliteit: het aantal ernstige strafzaken is de afgelopen jaren gedaald, terwijl het aantal minder ernstige strafzaken in de periode 2005–2008
nog is gestegen. Zo is het aantal bij het Openbaar Ministerie ingeschreven
rechtbankzaken «diefstal met geweld» bij minderjarige verdachten
in die periode met circa 30% afgenomen, en geldt dat ook voor «misdrijven
tegen het leven» en «verkrachting». Dat heeft er toe geleid
dat het aantal jeugddetenties voor relatief zware delicten – zoals diefstal
met geweld en levensdelicten – in volume is afgenomen.
 – Structurele investeringen in de afgelopen jaren in een persoonsgerichte en effectieve sanctietoepassing: door onder andere een sterke
verbetering van de nazorg (ook na een korte preventieve hechtenis), professionalisering
van de jeugdreclassering, versterking van de samenwerking in de jeugdstrafrechtketen
en de realisatie van een landelijke dekking van veiligheidshuizen zijn er
betere mogelijkheden dan voorheen om jongeren – zonder hen (langdurig)
te hoeven opsluiten– stevig en gericht aan te pakken.
 – De beschikbaarheid van concrete alternatieven voor jeugddetentie
en PIJ in de vorm van de gedragsbeïnvloedende maatregel, de inzet van
intensieve, op het (gezins)systeem gerichte interventies en de nieuwe voorzieningen
voor gesloten jeugdzorg. De daling van de strafrechtelijke instroom laat zich
deels verklaren door de stijging van de civielrechtelijke gesloten plaatsingen
waar ik bovenstaand al aan refereerde. Jeugdigen met complexe opvoedings-,
gedrags- en/of delictproblematiek worden mogelijk vaker en eerder dan voorheen
in civielrechtelijk kader behandeld.
 
 De veranderingen in de jeugdcriminaliteit laten onverlet dat grote inzet
nodig is en blijft om overlastgevend en crimineel gedrag aan te pakken. Het
aantal ernstige zaken daalt weliswaar, maar het aantal «lichtere»
zaken stijgt, zoals vernieling en rijden onder invloed. Ik blijf mij onverminderd
inzetten – onder meer via het programma Aanpak Jeugdcriminaliteit –
om delictgedrag van jeugdigen (ernstig of minder ernstig) tegen te gaan.
 Lage bezettingsgraad: maatregelen zijn nodig
 De bezettingsgraad in de JJI’s is op dit moment gemiddeld zo’n
60%. Hierboven verwees ik reeds naar de meest recente ramingen van
het WODC die laten zien dat het niet een kortstondige overcapaciteit betreft,
maar dat het verschil tussen de beschikbare capaciteit
en de behoefte aan capaciteit de komende jaren
verder zal toenemen, oplopend van 360 plekken in 2010 tot meer dan 800 plekken
in 2014.
 
 Langdurige onderbezetting heeft gevolgen voor de kwaliteit van de begeleiding
en behandeling van jongeren in de inrichtingen. De JJI’s hebben de afgelopen
periode die kwalitatieve gevolgen in kaart gebracht.
 De onderbezetting is dermate structureel en omvangrijk dat de grote verbeteringen
die de afgelopen jaren in de JJI’s zijn gerealiseerd, in gevaar komen
wanneer de onderbezetting nog langer in deze mate voortduurt. Na de kritische
inspectierapporten in 2007 is veel werk verzet om de kwaliteit van het werk
in de JJI’s te verbeteren. Die inzet is tot dusver succesvol geweest.
Met de huidige lage bezettingsgraad echter staan het pedagogisch klimaat en
een goede uitvoering van gedragsinterventies en onderwijs onder druk en dreigt
een deel van het personeel gedemotiveerd te raken omdat er te weinig werk
voorhanden is.
 
 Ik neem daarom nu maatregelen om de kwaliteit van de behandeling in de
JJI’s te waarborgen. Ook vanuit financieel oogpunt is ingrijpen noodzakelijk.
Gezien de grote druk op de overheidsfinanciën is het niet verantwoord
om grootschalige overcapaciteit in stand te houden.
 
 De belangrijkste maatregel is het concentreren van de leegstand in drie
inrichtingen/locaties – waarmee zo’n 300 plekken buiten gebruik
worden gesteld – waardoor de overige 11 locaties voldoende bezet zijn
om een kwalitatief goede behandeling te realiseren.
 Het betreft een tijdelijke buitengebruikstelling, in afwachting van een
meer definitief toekomstplan JJI’s dat ik
de komende maanden laat opstellen. Met de voorstellen in dat plan zal voor
de toekomst (ook financieel) geborgd moeten worden dat de beschikbare capaciteit
in evenwicht is met de capacitaire behoefte en de sector JJI tevens
in staat is om fluctuaties in die behoefte op te vangen.
 
 Bovendien zal ik onderzoeken welke alternatieve bestemmingen voor de huidige
JJI-locaties denkbaar en realiseerbaar zijn. Daarbij gaat het zowel om de
inzet van fysieke locaties als om de inzet van personele expertise. In eerste
instantie kan gedacht worden aan de inzet van JJI’s als voorzieningen
voor gesloten jeugdzorg. Mogelijk kunnen de inrichtingen die momenteel tijdelijk
als voorziening voor gesloten jeugdzorg fungeren voor een langere periode
of zelfs structureel daarvoor worden aangewend. Ook is het denkbaar dat JJI-locaties
en de expertise van JJI-personeel elders binnen de Dienst Justitiële
Inrichtingen worden benut, of in het veld van gespecialiseerde (forensische)
jeugdzorg kunnen worden ingezet. Ik zal de komende periode mede in het licht
van de heroverwegingen vanuit een breed perspectief bezien wat de mogelijkheden
en de onmogelijkheden zijn inzake alternatieve bestemmingen van JJI’s.
 Buitengebruikstelling van drie inrichtingen
 Op basis van de regionale behoefte aan JJI-capaciteit heb ik – na
zorgvuldig overleg en in een zorgvuldig proces van voorbereiding met de JJI’s –
drie inrichtingen geselecteerd die in de komende periode buiten gebruik worden
gesteld. Het gaat om:
 – De Doggershoek in Den Helder (120 plekken);
 – Rentray – locatie Rekken (108 plekken) en
 – Den Hey Acker – locatie Vught (76 plekken).
 
 Met inachtneming van de doelgroepen die momenteel in deze inrichtingen
zijn geplaatst – in Den Helder en Vught vooral preventief gehechten,
in Rekken met name PIJ-jongeren met verstandelijke beperkingen – wordt
de komende maanden toegewerkt naar het leeg laten stromen van deze inrichtingen,
zodat de bezettingsgraad in de andere inrichtingen zal stijgen naar gemiddeld
80%.
 Voor de inrichtingen met vooral preventief gehechten – De Doggershoek
en Den Hey Acker Vught – zal het proces van buitengebruikstelling relatief
snel kunnen verlopen gezien de vaak korte verblijfsduur van preventief gehechten.
 Voor de specifieke doelgroep die in Rekken is geplaatst, is meer tijd
nodig om maatwerk te leveren in een proces van zorgvuldige afbouw. In dat
proces wordt concreet onderzocht of de capaciteit en expertise van Rekken
op het gebied van licht verstandelijk gehandicapte jongeren met ernstige gedragsproblemen,
ingezet kan worden voor de sector licht verstandelijk gehandicaptenzorg, waar
wachtlijsten zijn.
 Personeel
 Ik realiseer mij terdege dat deze maatregel voor het personeel en het
management van deze inrichtingen (in totaal zo’n 620 fte.) een hard
gelag zal zijn. Mede dankzij hun inzet en betrokkenheid is de afgelopen jaren
veel gerealiseerd. De positief getoonzette rapporten van de inspecties waarin
de voortgang is getoetst van de verbetermaatregelen, hebben dat zichtbaar
gemaakt.
 
 Er is mij veel aan gelegen hen waar mogelijk (tijdelijk) in te zetten
op terreinen waar hun expertise relevant en waardevol is: in andere JJI’s,
elders binnen de Dienst Justitiële Inrichtingen, bij de gesloten jeugdzorg
en bij andere delen van het brede jeugdveld. Ik wees er al eerder op dat de
mogelijkheden tot alternatieve bestemmingen voor locaties en personeel
zorgvuldig worden onderzocht. Al het mogelijke zal worden gedaan om het betrokken
JJI-personeel op een zinvolle wijze in te zetten.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 ONDERBEZETTING JUSTITIËLE JEUGDINRICHTINGEN
 12 maart 2010
 
 Als gevolg van een dalende strafrechtelijke instroom in de justitiële
jeugdinrichtingen (JJI’s) en de scheiding van strafrechtelijk en civielrechtelijk
geplaatsten is er sprake van een groeiende onderbezetting in de JJI’s.
 
 Achtereenvolgens wordt ingegaan op:
 – de dalende strafrechtelijk instroom in de JJI’s;
 – de oorzaken en achtergronden van die dalende instroom;
 – de bezettingsgraad in de JJI’s;
 – de kwalitatieve gevolgen van de leegstand;
 – de maatregelen;
 – de personele aspecten.
 1 – Dalende strafrechtelijke instroom
 Na een piek in de periode 2005–2006 is er sprake van een daling
van de strafrechtelijke bezetting in de JJI’s. Die bezetting is in onderstaande
grafiek weergegeven over de periode 2004 t/m 2009.
 1 – Strafrechtelijke bezetting JJI’s 2004–2009
 
 
 In 2005 en 2006 verbleven nog zo’n kleine 1200 jeugdigen op strafrechtelijke
titel in de JJI’s, terwijl dat er eind 2009 nog slechts zo’n 700
waren. Deze feitelijke bezetting van strafrechtelijke plaatsen in de JJI’s –
de civielrechtelijke plaatsen komen later in deze notitie nog ter sprake –
is de resultante van de instroom van voorlopig gehechte jeugdigen, van jeugdigen
die door de kinderrechter zijn veroordeeld tot jeugddetentie en van jeugdigen
die een PIJ-maatregel (plaatsing in een inrichting voor jeugdigen) krijgen
opgelegd.
 Voorlopige hechtenis
 Grafiek 2 toont het aantal plaatsingen van voorlopig gehechte jeugdigen
in de JJI’s per maand tussen januari 2004 en november 2009. Hoewel het
beeld nogal grillig is met forse uitschieters naar boven en naar beneden,
laat de trendlijn in de grafiek zien dat het aantal plaatsingen langzaam maar zeker daalt: van gemiddeld 300 per maand in 2004 tot zo’n
200 per maand in 2009.
 2 – Aantal plaatsingen per maand in JJI’s
i.v.m. voorlopige hechtenis1
 
 
 1 Bron: Tulp (DJI).
 Jeugddetentie
 Het aantal opgelegde jeugddetenties laat een vergelijkbare trend zien
als bij het aantal geplaatsten in verband met preventieve hechtenis.
 3 – Aantal opgelegde onvoorwaardelijke jeugddetenties
(2005–2009)1
 
 
 1 Bron: OM.
 
 Grafiek 3 toont de ontwikkeling van het aantal opgelegde, onvoorwaardelijke
jeugddetenties vanaf 2005 (voortschrijdend 12-maands gemiddelde). Het
gaat om bruto straffen, dat wil zeggen inclusief eventueel voorarrest. In
ongeveer driekwart van de gevallen is de opgelegde jeugddetentie gelijk aan
de periode van voorlopige hechtenis, waarmee het aantal jeugdigen dat feitelijk
in een JJI verblijft op grond van een titel «jeugddetentie» tamelijk
gering is (zie grafiek 1). 
 
 Dat er minder jeugddetenties worden opgelegd heeft vanzelfsprekend invloed
op het aantal jongeren dat in de JJI’s verblijft met jeugddetentie.
In grafiek 4 is opgenomen hoeveel jongeren er gemiddeld per half jaar in een
JJI verbleven in verband met jeugddetentie.
 4 – gemiddeld aantal jeugdigen met jeugddetentie
in de JJI’s tussen 2004 en 2009, per half jaar1
 
 
 1 Bron: Tulp, DJI.
 
 Ook van belang is dat sinds februari 2008, in het kader van de Wet gedragsbeïnvloeding
jeugdigen, vervangende jeugddetenties na een mislukte taakstraf, niet betaalde
boete of schadevergoedingsmaatregel – door een omzetting van vervangende
jeugddetentie in vervangende hechtenis – in het gevangeniswezen ten uitvoer wordt gelegd als de persoon in kwestie
op dat moment 18 jaar of ouder is, en niet zoals voorheen in een JJI. Daarmee
wordt een deel van de sancties die in het kader van het jeugdstrafrecht zijn
opgelegd, ten uitvoer gelegd in het gevangeniswezen. Dat heeft vanzelfsprekend
een daling tot gevolg van de behoefte aan capaciteit in de JJI’s.
 Ter indicatie: Volgens cijfers van het CJIB van december 2009 was er op
dat moment een werkvoorraad van ruim 360 vonnissen van 18-plussers, voor in
totaal bijna 31 detentiejaren aan vervangende jeugddetentie die na omzetting
in vervangende hechtenis in het gevangeniswezen ten uitvoer zal worden gelegd.
 PIJ-maatregel
 Ook het aantal opgelegde (onvoorwaardelijke) PIJ-maatregelen laat na 2005
een daling zien, waarbij in 2008 en 2009 het aantal opgelegde PIJ-maatregelen
daalt tot minder dan 100 per jaar. 
 5 – Aantal nieuwe onvoorwaardelijke PIJ-maatregelen
per jaar (2001–2009)1
 
 
 1 Bron: Tulp, DJI.
 
 De daling in het aantal opgelegde PIJ-maatregelen vanaf 2006 wordt
door de looptijd van de PIJ-maatregel – gemiddeld zo’n 3,5 jaar,
waarvan 3 in de JJI en 0,5 jaar in de proefverloffase – pas in 2008
zichtbaar in termen van een daling van de JJI-capaciteit die wordt gebruikt
voor PIJ-jongeren.
 6 – aantal PIJ-jongeren in de JJI’s (ultimo
van het jaar)
 
 2 – Achtergronden van dalende strafrechtelijke instroom
 Ramingen PMJ
 De dalende strafrechtelijke instroom komt ook tot uiting in de meest recente
ramingen van het WODC over de verwachte capaciteitsbehoefte vanaf 2010.
Die behoefte aan capaciteit wordt jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld
met behulp van het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ).
 
 De meest recente cijfers laten een trendbreuk
zien in de verwachte behoefte aan (strafrechtelijke) JJI-capaciteit. Waar
de PMJ-cijfers in eerdere jaren nog een stijgende trend voorzagen
van de strafrechtelijke behoefte aan JJI-capaciteit, zo ligt de behoefte aan
JJI-capaciteit volgens de nieuwste ramingen op een veel lager niveau dan voorheen
en zal die behoefte de komende jaren ook nog verder dalen.
 7 – ramingen capaciteit: totaal JJI
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 PMJ
 PMJ
 PMJ
 
 
 JAAR
 2009
 2010
 2011
 
 
 
 
 2007
 1,465
 1,271
 
 
 
 2008
 1,501
 1,361
 
 
 
 2009
 1,538
 1,360
 911
 
 
 2010
 1,570
 1,444
 843 
 
 
 2011
 1,610
 1,478
 790
 
 
 2012
 1,655
 1,512
 759 
 
 
 2013
 1,703
 1,543
 744
 
 
 2014
 
 1,578
 737 
 
 
 2015
 
 
 731
 
 
 
 
 8 – PMJ: capaciteit JJI
 
 Verbeteringen PMJ
 Uit een recente evaluatie door Regioplan blijkt dat het PMJ-systeem niet
altijd aan de verwachtingen van de ketenpartners voldoet, omdat de voor hen
aanvaardbare afwijkingen tussen prognoses en realisaties soms (ruim) worden
overschreden. Het evaluatierapport noemt als tekortkomingen onder meer de
onmogelijkheid trendbreuken te voorspellen, evenals de moeilijkheid autonoom
(micro)gedrag van ketenpartners te modelleren. Het project Trendwatch dient
dergelijke tekortkomingen zoveel mogelijk te compenseren en is onderdeel van
een bredere reeks verbeteringen in de PMJ-modelleringactiviteiten. Met Trendwatch
wordt tevens een eerste invulling gegeven aan «PMJ-plus», de door
het WODC voorgenomen uitbreiding van het PMJ-systeem waarin de zuiver beleidsneutrale
ramingen op termijn zullen worden aangevuld voor een nog breder scala van
reeds kwantificeerbare actuele ontwikkelingen die ook niet in het beleidsrijke
deel worden meegenomen.
 Achtergronden van dalende strafrechtelijke instroom
 Eind 2009 is – met het oog op de toenemende onderbezetting in de
JJI’s – aan het WODC gevraagd de achtergronden en oorzaken van
de dalende instroom in de JJI’s helder in beeld te brengen op grond
van de meest recente gegevens. Op zeer korte termijn zal dat onderzoek openbaar
worden gemaakt. Zoals zich nu laat aanzien zijn er een aantal deelverklaringen
aan te wijzen.
 
 In de eerste plaats heeft de daling te maken
met een verandering in de jeugdcriminaliteit waarbij het aandeel ernstige
zaken de laatste jaren is afgenomen. De meest recente cijfers over de sanctietoepassing laten zien dat in 2008 het aantal door de kinderrechter
opgelegde jaren jeugddetentie met bijna 200 daalt ten opzichte van 2005. Met
name de jeugddetenties voor relatief zware delicten – zoals diefstal
met geweld en levensdelicten – zijn in volume afgenomen.
 De vermindering in detentiejaren komt niet omdat er lagere straffen worden
opgelegd – dat is niet het geval – maar omdat er minder vaak onvoorwaardelijke
jeugddetentie is opgelegd bij de relatief ernstige zaken. Dat is in lijn met
de verandering van de instroom van jeugdzaken bij het Openbaar Ministerie
(OM). In 2008 kwamen er – ten opzichte van 2005 – minder zaken
bij het OM binnen betreffende zwaardere delicten als diefstal met geweld,
levensdelicten en seksuele delicten. Zo is het aantal bij het Openbaar Ministerie
ingeschreven rechtbankzaken «diefstal met geweld» bij minderjarige
verdachten in die periode met circa 30% afgenomen, en geldt dat ook
voor «misdrijven tegen het leven» en «verkrachting».
 Omdat er in dezelfde periode wel meer zaken bij het OM terecht kwamen
betreffende relatief lichtere delicten – vernieling, mishandeling, rijden
onder invloed – stijgt het aantal zaken dat bij het OM is aangeleverd
nog wel in de periode 2005–2008, maar is het aandeel «zware zaken»
daarin afgenomen. De stijging van het aantal lichtere zaken is onder meer
zichtbaar in de toename van het aantal taakstraffen in die periode.
 
 In de tweede plaats is de dalende instroom
in de JJI’s te relateren aan de consequente en structurele investeringen
die de afgelopen jaren zijn gedaan in een effectieve, op de persoon gerichte
sanctietoepassing waarin «straf» en «zorg» geen tegenpolen
zijn, maar juist in combinatie het gewenste effect – minder recidive –
kunnen bereiken. Door sterke verbetering van de nazorg (ook na een korte preventieve
hechtenis), professionalisering van de jeugdreclassering, ontwikkeling van
effectieve gedragsinterventies, de introductie van de gedragsbeïnvloedende
maatregel en de realisatie van een landelijke dekking van veiligheidshuizen
zijn er betere mogelijkheden dan voorheen om jongeren – zonder ze (langdurig)
te hoeven opsluiten – stevig en gericht aan te pakken. Zo is in dezelfde
periode 2005–2008 als waarin het aantal jeugddetenties is afgenomen,
het aantal jeugdreclasseringsmaatregelen met meer dan 20% toegenomen.
 
 In de derde plaats wordt bovengenoemde ontwikkeling
versterkt door de toenemende beschikbaarheid van (nieuwe) alternatieven voor
jeugddetentie en PIJ-maatregel. Dat betreft de al genoemde introductie van
de gedragsbeïnvloedende maatregel, maar ook de toenemende beschikbaarheid
van intensieve, op het (gezins)systeem gerichte interventies als Multi System Therapy (MST) en Functional Family
Therapy (FFT), en de nieuwe voorzieningen voor gesloten jeugdzorg
die jongeren op civielrechtelijke titel in een gesloten setting behandelen.
Parallel aan de daling van de behoefte aan gesloten strafrechtelijke capaciteit is de behoefte aan gesloten civielrechtelijke capaciteit de afgelopen jaren juist gestegen. De
totale behoefte aan gesloten capaciteit (in zowel strafrechtelijk als civielrechtelijk
kader) is sinds 2005 stabiel. Jeugdigen met complexe opvoedings-, gedrags-
en delictproblematiek worden mogelijk vaker en eerder dan voorheen in civielrechtelijk
kader behandeld.
 3 – Gevolgen dalende instroom voor de bezettingsgraad
 Door een verandering in de aard van de jeugdcriminaliteit (minder ernstige
zaken), een sterk accent op een persoonsgerichte aanpak en de beschikbaarheid
van concrete alternatieven voor jeugddetentie en PIJ is de instroom van zowel
preventief gehechten, jongeren met jeugddetentie en jongeren met een PIJ-maatregel
dus fors gedaald na 2005, een jaar waarin het aantal opgelegde vrijheidsbenemende
sancties aan jeugdigen op het hoogtepunt was.
 
 De dalende instroom heeft lange tijd geen effect gehad op de bezettingsgraad
in de JJI’s. Dat kwam deels omdat de relatief grote aantallen jeugdigen
die tot drie jaar geleden een PIJ-maatregel kregen opgelegd (zie figuur 5),
gemiddeld zo’n drie jaar in een JJI verbleven: een daling in de instroom
van PIJ’ers is daarmee pas enkele jaren later zichtbaar in een daling
van de bezettingsgraad.
 
 Belangrijker echter is het gegeven dat tot en met 2009 ook jongeren op civielrechtelijke titel in een JJI werden geplaatst. In
2008 en 2009 was er sprake van een overgangssituatie waarin jongeren met een
civielrechtelijke maatregel (machtiging gesloten jeugdzorg) in toenemende
mate in de nieuwe voorzieningen voor gesloten jeugdzorg – onder verantwoordelijkheid
van de Minister voor Jeugd & Gezin – werden geplaatst. Vanaf 1 januari
2010 bevinden zich geen jongeren met een civielrechtelijke maatregel meer
in de JJI’s.
 
 Omdat de behoefte aan civielrechtelijke capaciteit sinds 2005 zeer sterk
is gestegen (zie tabel 9) heeft de dalende instroom van strafrechtelijk geplaatste
jongeren lange tijd weinig gevolgen gehad voor de bezettingsgraad in de JJI’s.
Sterker nog, de stijging van de behoefte aan civielrechtelijke
capaciteit hield gelijke tred met de daling van
de behoefte aan strafrechtelijke capaciteit, waardoor de beschikbare JJI-capaciteit
tot in 2009 nodig was om in de behoefte aan opvang- en behandelplekken te
voorzien.
 9 – Behoefte aan civielrechtelijke capaciteit per
jaar
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2004
 2005
 2006
 2007
 20081
 20092
 
 
 
 
 capaciteit-behoefte
 1 262
 1 284
 1 408
 1 535
 1 600
 1 750
 
 
 
 
 
 1 Omdat de informatie over de bezetting en wachtlijsten
voor de gesloten jeugdzorg in 2008 en 2009 niet volledig is, is het niet mogelijk
om de feitelijke behoefte aan civielrechtelijke capaciteit in die jaren exact
vast te stellen. Genoemde cijfers zijn schattingen.
 
 2 Idem.
 
 Pas sinds in de tweede helft van 2009 de feitelijke scheiding van «straf»
en «civiel» in een stroomversnelling raakte – sinds juli
2009 zijn er geen nieuwe jeugdigen met een civielrechtelijke
maatregel meer in de JJI’s geplaatst – is de bezettingsgraad in
de JJI’s snel afgenomen (zie tabel 10).
 10 – Bezettingsgraad JJI’s
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2/2009
 4/2009
 6/2009
 8/2009
 10/2009
 12/2009
 
 
 
 
 bezettingsgraad
 87%
 83%
 78%
 70%
 58%
 52%
 
 
 
 
 Actuele situatie
 De combinatie van een daling van de strafrechtelijke instroom én
de scheiding van civielrechtelijk en strafrechtelijk geplaatsten heeft geleid
tot een forse overcapaciteit in de sector JJI, ondanks de tijdelijke overdracht
(per 1 januari 2010) van twee extra inrichtingen naar de sector gesloten jeugzorg waarover u al eerder door de Minister
voor Jeugd en Gezin bent geïnformeerd.
 
 De bezettingsgraad in de JJI’s is op dit moment zo’n 60%:
van de 1236 beschikbare plekken in de JJI’s zijn er 750 gevuld. In tabel 11 is per inrichting/locatie opgenomen hoeveel
jongeren er op 24 februari jongstleden geplaatst waren, uitgesplitst
naar verblijfstitel (voorlopige hechtenis, jeugddetentie, PIJ of AMV). Aangegeven
is welk deel van de beschikbare plekken daarmee wordt gebruikt. De bezettingsgraad
per inrichting loopt sterk uiteen, van minder dan 50% tot iets boven
de 80%.
 11 – Bezetting JJI’s op 24 februari 2010
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Inrichting
 VH
 jeugd-detentie
 PIJ
 AMV1
 totaal
 capaciteit
 bezetting
 
 
 
 
 Hartelborgt – Spijkenisse
 69
 3
 42
 
 114
 140
 81% 
 
 
 Doggershoek – Den Helder
 43
 2
 15
 
 60
 120
 50% 
 
 
 Eikenstein – Zeist
 36
 13
 8
 
 57
 88
 65% 
 
 
 Den Hey-Acker Vught
 43
 5
 2
 
 50
 76
 66% 
 
 
 Den Hey-Acker Breda
 
 3
 47
 
 50
 122
 41% 
 
 
 Hunnerberg – Nijmegen
 26
 2
 6
 
 34
 78
 44% 
 
 
 Amsterbaken/JOC – Amsterdam
 21
 4
 1
 
 26
 46
 56% 
 
 
 Het Keerpunt – Cadier en Keer
 17
 2
 23
 
 42
 68
 62% 
 
 
 Maasberg – Overloon
 8
 2
 
 33
 43
 64
 67% 
 
 
 Juvaid ’t Poortje – Veenhuizen
 21
 4
 19
 
 44
 68
 65% 
 
 
 Rentray Lelystad
 19
 2
 36
 
 57
 102
 56% 
 
 
 Rentray Rekken
 
 
 48
 
 48
 108
 44% 
 
 
 Sprengen – Zutphen
 29
 3
 25
 
 57
 70
 81% 
 
 
 Teylingereind – Sassenheim
 36
 3
 29
 
 68
 86
 79%
 
 
 Totaal
 368
 48
 301
 33
 750
 1 236
 60.7%
 
 
 
 
 
 1 In JJI De Maasberg zijn momenteel 40 plaatsen gereserveerd
(waarvan er op 24/2 33 bezet waren) voor de geconcentreerde opvang van inbewaring
gestelde alleenstaande, minderjarige vreemdelingen (AMV’s).
 
 Ik wees al op de meest recente PMJ-ramingen (2010–2015) die een
verdere daling van de behoefte aan JJI-capaciteit voorzien, van 843 in 2010
tot 731 in 2015. Het ligt dus niet in de lijn der verwachting dat de leegstand
van tijdelijke aard zal zijn. In onderstaande grafiek is de ontwikkeling van
de beschikbare capaciteit afgezet tegen de verwachte behoefte volgens de PMJ-ramingen.
 12 – Beschikbare capaciteit vs. verwachte capaciteitsbehoefte
volgens PMJ
 
 
 De beschikbare capaciteit stijgt de komende jaren van 1240 naar 1580 plekken,
enerzijds omdat de locaties Harreveld – ’t Anker (in januari 2011)
en Overberg (in januari 2012) weer «terugkeren» van Jeugd en Gezin
naar Justitie, anderzijds omdat in 2011 uitbreidingen (Teylingereind) gerealiseerd
worden. Die uitbreidingen bevinden zich in een fase waarin het stopzetten
ervan met een grote kapitaalvernietiging gepaard zou gaan.
 
 Uit de grafiek kan worden afgeleid dat het verschil tussen beschikbare
capaciteit en behoefte de komende jaren zal groeien van 364 plekken in 2010
tot meer dan 800 plekken in 2015, terwijl in de ramingen van de behoefte reeds
rekening gehouden is met een capaciteitsmarge van 13,8% (waar dat voorheen
10% was).
 4 – Leegstand: kwalitatieve gevolgen
 Nu zich laat aanzien dat de leegstand bij gelijkblijvende capaciteit structureel
en omvangrijk zal zijn, is de afgelopen maanden geïnventariseerd wat
de gevolgen zijn van de structurele onderbezetting voor de kwaliteit van het
primaire proces in de inrichtingen, en voor de realisatie van de verbetermaatregelen
in het bijzonder.
 Gedragsinterventies
 De JJI’s hebben de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de
ontwikkeling van erkende gedragsinterventies. De vereiste groepsgrootte varieert
per gedragsinterventie, maar in de inrichtingen met (forse) onderbezetting
blijkt dat er vaak onvoldoende jeugdigen op een bepaald moment in aanmerking
komen voor een specifieke interventie. Dit heeft tot gevolg dat een gedragsinterventie
veelal later dan noodzakelijk in de behandeling kan worden toegepast of in
het geheel niet. Voor de ontwikkeling van nieuwe interventies, het vaststellen
van de effectiviteit van bestaande interventies en het behoud van licenties
is het verder noodzakelijk dat de interventies voldoende frequent worden toegepast.
Dit komt nu sterk onder druk te staan.
 YOUTURN
 Een groepsgroote van zes jeugdigen wordt beschouwd als de minimale omvang
voor een juiste toepassing van YOUTURN, de nieuwe basismethodiek van de JJI’s.
Dit houdt onder meer verband met de eisen voor de programmaïntegriteit
van Equip, een belangrijk onderdeel van YOUTURN. Voor een effectieve toepassing
van YOUTURN is het verder van belang dat de jeugdigen de vaardigheden die
tijdens de sessies zijn geleerd, tijdens hun verblijf op de groep in de praktijk
kunnen brengen. In veel inrichtingen met onderbezetting wordt een groepsgrootte
van minimaal zes jeugdigen niet gehaald. In de praktijk worden groepen samengevoegd
om aan de minimale omvang per groep te komen. Het onvermijdelijke gevolg hiervan
is dat andere groepen leeg komen te staan.
 Pedagogisch klimaat
 Door de geringe omvang van veel groepen ontstaat er minder (onderlinge)
groepsdynamiek waarvan jeugdigen juist veel kunnen en moeten leren. Omdat
er op de groepen altijd twee groepsleiders moeten staan – onder andere
vanwege eventuele incidenten – raakt de ratio jeugdigen-groepsleiding
bovendien uit balans: er staat dan te veel groepsleiding op de groep. Dit
heeft negatieve gevolgen voor de sfeer op de groep en voor het pedagogisch
klimaat in de inrichtingen.
 Personeel
 Een te lage bezetting betekent te weinig werk en uitdaging voor de groepsleiding.
Groepsleiders zijn doorgaans doeners en raken door deze situatie gedemotiveerd.
In verschillende JJI’s duurt de leegstand al maanden, dit veroorzaakt
onrust en onzekerheid onder het personeel. Er is weinig vertrouwen in verbetering
binnen afzienbare termijn. Er zijn sterke aanwijzingen dat de onderbezetting
leidt tot een verhoogd verloop onder personeel, met name groepsleiders. Zo
zijn in de Doggershoek (met een bezettingsgraad onder de 50%) in de
afgelopen 4 maanden 12 groepsleiders en 1 gedragswetenschapper op eigen initiatief
vertrokken, tegen 5 groepsleiders in een zelfde periode in 2008.
 
 De JJI’s wenden de onderbezetting aan door personeel versneld te
scholen en te trainen (bijvoorbeeld in YOUTURN, gedragsinterventies) dan wel
om de invoering van HKZ (kwaliteitsmanagement) te versnellen, daar is nu immers
ruimte voor. Dit biedt echter slechts tijdelijk soelaas. Bovendien houdt het
gebrek aan toekomstperspectief voor het personeel aan, waardoor er een gerede
kans is dat de extra investeringen in scholing en training niet ten goede
zullen (kunnen) komen aan de opgenomen jeugdigen. Een aantal JJI’s met
sterke onderbezetting detacheert op dit moment al medewerkers bij ondermeer
de gesloten jeugdzorg en het Gevangeniswezen. Daarnaast hebben veel inrichtingen
een vacaturestop afgekondigd.
 Onderwijs
 De JJI’s willen onderwijs op maat bieden maar dit wordt door de
leegstand steeds lastiger, met name als het gaat om beroepsgerichte vakken.
In veel JJI’s wordt momenteel de benodigde klassengrootte van 7 tot
8 jeugdigen niet gehaald, in de praktijk komen klassen van 3 of 4 jeugdigen
voor. Dit wordt door de inrichtingen beschouwd als een onwenselijke situatie
die op termijn tevens onbetaalbaar is. In inrichtingen waarin zowel jongens
als meisjes worden geplaatst wordt als tijdelijke oplossing gekozen voor het
samenplaatsen van jongen en meisjes in één klas.
 Ook kan niet worden voorkomen dat het aantal leerlijnen beperkt is. Benodigde
investeringen in praktijklokalen blijken nu niet haalbaar.
 De financiering voor het lopende schooljaar is nog geen probleem, maar
de scholen anticiperen nu al op de veel lagere bezetting – en daarmee
toekomstige financiering – door leerkrachten elders in te zetten.
 5 – Maatregelen
 Concentreren van leegstand
 Door het concentreren van de leegstand in drie inrichtingen/locaties –
waarmee zo’n 300 plekken buiten gebruik worden gesteld – zijn
de overige 11 locaties voldoende bezet om een kwalitatief goede behandeling
te realiseren. De bezetting in de overige inrichtingen/locatie stijgt in dat
geval naar zo’n 80% gemiddeld.
 Resterende bruikbare capaciteit
 Na buitengebruikstelling van 300 plaatsen resteert een beschikbare capaciteit
van 940 plekken. Dat is ruimschoots voldoende voor de actuele bezetting (750
jongeren per 24/2) en ook ruim boven de PMJ-raming voor dit jaar. In de 876
plaatsen volgens PMJ is bovendien reeds een capaciteitsmarge van 13,8%
opgenomen.
 Tijdelijke buitengebruikstelling, in afwachting van toekomstplan
JJI’s
 Het betreft een tijdelijke buitengebruikstelling, in afwachting van een
meer definitief toekomstplan JJI’s. Met de voorstellen in dat plan zal
voor de toekomst (ook financieel) geborgd moeten worden dat de beschikbare
capaciteit in evenwicht is met de capacitaire behoefte en de sector JJI tevens
in staat is om fluctuaties in die behoefte op te vangen.
 Alternatieve bestemmingen
 Er zal onderzocht worden welke alternatieve bestemmingen voor de huidige
JJI-locaties denkbaar en realiseerbaar zijn. Daarbij gaat het zowel om de
inzet van fysieke locaties als om de inzet van personele expertise. In eerste
instantie kan gedacht worden aan de inzet van JJI’s als voorzieningen
voor gesloten jeugdzorg. Mogelijk kunnen de inrichtingen die momenteel tijdelijk
als voorziening voor gesloten jeugdzorg fungeren voor een langere periode
of zelfs structureel daarvoor worden aangewend.
 Ook kunnen JJI-locaties en de expertise van JJI-personeel mogelijk elders
binnen de Dienst Justitiële Inrichtingen worden benut, of in het veld
van gespecialiseerde (forensische) jeugdzorg worden ingezet.
 Keuze buitengebruikstelling op basis van regionale capaciteitsbehoefte
 Bij de keuze welke inrichtingen buiten gebruik moeten worden gesteld –
indien daartoe wordt besloten – is regionale plaatsing als belangrijkste
uitgangspunt gehanteerd. Inrichtingen in de regio’s waar de behoefte
aan capaciteit (veel) kleiner is dan de beschikbare capaciteit, komen zo eerder
in aanmerking voor buitengebruikstelling dan inrichtingen in regio’s
waar de capaciteitsbehoefte wél in overeenstemming is met de beschikbare
capaciteit of zelfs groter is (zoals in de Randstad).
 Uitgangspunt is dat de kwaliteit van de sector JJI in stand blijft en
waar mogelijk wordt uitgebreid. In dat kader zijn ouderparticipatie, ketensamenwerking
in het voor- en natraject en beschikbaarheid voor de rechtsgang belangrijke
aspecten van de na te streven kwaliteit van de sector. Dat is het best te
realiseren door de jeugdige zoveel mogelijk in de buurt van de woonplaats
c.q. in het arrondissement van herkomst te plaatsen.
 
 De volgende inrichtingen worden buiten gebruik gesteld:
 – De Doggershoek in Den Helder (120 plekken);
 – Rentray – locatie Rekken (108 plekken) en
 – Den Hey Acker – locatie Vught (76 plekken).
 
 Met inachtneming van de doelgroepen die momenteel in deze inrichtingen
zijn geplaatst – in Den Helder en Vught vooral preventief gehechten,
in Rekken met name PIJ-jongeren met verstandelijke beperkingen – wordt
de komende maanden toegewerkt naar het leeg laten stromen van deze inrichtingen,
zodat de bezettingsgraad in de andere inrichtingen zal stijgen naar gemiddeld
80%.
 Voor de inrichtingen met vooral preventief gehechten – De Doggershoek
en Den Hey Acker Vught – zal het proces van buitengebruikstelling relatief
snel kunnen verlopen gezien de vaak korte verblijfsduur van preventief gehechten.
 Voor de specifieke doelgroep die in Rekken is geplaatst, is meer tijd
nodig om maatwerk te leveren in een proces van zorgvuldige afbouw. In dat
proces wordt concreet onderzocht of de capaciteit en expertise van Rekken
op het gebied van licht verstandelijk gehandicapte jongeren met ernstige gedragsproblemen,
ingezet kan worden voor de sector licht verstandelijk gehandicaptenzorg, waar
wachtlijsten zijn.
 
 Voorafgaand aan de feitelijke buitengebruikstelling wordt in nauw overleg
tussen de inrichting/locatie en de sectordirectie (afdeling IJZ) een uitstroomschema
opgesteld voor de jeugdigen die in de desbetreffende inrichting of locatie
verblijven.
 
 Uitgangspunt daarbij is dat jeugdigen zo dicht mogelijk in de buurt van
hun woonplaats in een andere JJI/locatie worden ondergebracht. Voor een deel
van de jeugdigen in voorlopige hechtenis of met een korte jeugddetentie, zal
overplaatsing naar een andere JJI niet nodig zijn. Hun verblijf zal vóór
het einde van het uitstroomschema zijn afgerond. Deze categorie zal in overleg
met de inrichtingen worden geïdentificeerd. Een aanzienlijk deel van
de jongeren in de Doggershoek en in Den Hey Acker Vught behoort tot deze categorie.
Voor jeugdigen met een lange(re) voorlopige hechtenis, jeugddetentie of PIJ-maatregel
zal elders een plaats gevonden dienen te worden.
 6 – Personele aspecten
 De buitengebruikstelling van de drie genoemde inrichtingen/locaties betreft
in personele omvang:
 – De Doggershoek in Den Helder: 264 fte.
 – Rentray – locatie Rekken: 218 fte.
 – Den Hey Acker – locatie Vught: 140 fte.
 
 In totaal gaat het om 622 fte.:
 – management: 7%
 – groepsbegeleiding/gedragsdeskundigen: 61%
 – medische begeleiding/zorg: 5%
 – beveiliging: 13%
 – beheer/overig: 14%
 
 In het kader van een toekomstplan JJI’s worden de mogelijkheden
tot alternatieve bestemmingen voor locaties en personeel zorgvuldig onderzocht.
Er is veel aan gelegen het personeel waar mogelijk (tijdelijk) in te zetten
op terreinen waar hun expertise relevant en waardevol is: in andere JJI’s,
elders binnen de Dienst Justitiële Inrichtingen, bij de gesloten jeugdzorg
en bij andere delen van het brede jeugdveld.
 
 Om het proces goed te begeleiden, zet DJI actief in op het proces van
afbouw van personeelsbestand en de begeleiding van personeel. Daarbij wordt
mede gebruik gemaakt van de (mobiliteits-)organisatie en netwerken die DJI
de afgelopen periode heeft opgebouwd en de ervaringen die in het kader van
de uitvoering van het Masterplan Detentiecapaciteit (GW) zijn
opgedaan. Zo zijn met diverse ketenpartners, zorginstellingen en het UWV reeds
afspraken gemaakt.
 
 De sector JJI heeft de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in werving
en opleiding. Verwacht wordt dat voor met name het goed opgeleide personeel
(methodisch goed kunnen omgaan met een zeer problematische doelgroep) elders
in het «jeugdveld» behoefte bestaat.
 
 Zo zijn in verband met de huidige leegstand reeds zo’n 30 medewerkers
van de Doggershoek gedetacheerd bij JJI Amsterbaken, PI Noord Holland Noord,
de gemeente en het hoofdkantoor DJI. Verder zijn reeds contacten gelegd met
Bureau Jeugdzorg Amsterdam.
 
 Voorts wordt concreet onderzocht waar er binnen GW vacatures zijn die
mogelijk geschikt zijn voor medewerkers uit de JJI’s. Er zijn bij GW
vacatures voor de functie van ZBIW (zorg en behandel inrichtingswerker) bij
ISD (inrichting voor stelselmatige daders) en PPC (penitentiair psychiatrische
centra).
 
 
 
 TK 2009–2010, nr. 24 587, nr. 366.
 
 
 Handelingen II 2009–2010, nr. 46, blz. 4389–4395 en nr. 48,
blz. 4512–4524.
 
 
 In de bijlage zijn de meest relevante gegevens inzake de ramingen opgenomen.
 
 
 TK 2009–2010, 29 815, nr. 200.
 
 
 WODC & CBS (2009): Criminaliteit & Rechtshandhaving 2008. Ontwikkelingen
en samenhangen. Zie: http://www.wodc.nl/onderzoeksdatabase/cenr-2008.aspx
 
 
 JJI De Heuvelrug, locatie Overberg (75 plaatsen) voor een periode van
2 jaar en Jongerenhuis Harreveld, locatie ’t Anker (76 plaatsen) voor
een periode van 1 jaar.
 
 
 TK 2009–2010, 29 815, nr. 200.
 
 
 Dat de bezettingsgraad op dit moment hoger is dan eind 2009 komt omdat
de groepsgrootte – in het kader van de verbetermaatregelen – m.i.v.
1 januari 2010 is verkleind naar 8 en 10 plekken (was 10 en 12) en er
in 2010 twee extra inrichtingen (tijdelijk) aan J&G zijn overgedragen.