Europese Raad; Brief minister en staatssecretaris met notities "Helsinki en hoe verder?" en "IGC-2000: Een agenda voor de interne hervormingen van de Europese Unie"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 21501-20, nr. 101

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

25-11-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

21501-20 nr. 101

15-11-1999

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamNotitie EU-uitbreiding «Helsinki en hoe verder»InleidingI. Start onderhandelingen met de 6 pre-insI.1 Onderhandelingen met pre-insNederlands standpuntI.2 Nucleaire veiligheidNederlands standpuntII. Verloop van OnderhandelingenII.1. Meer differentiatieNederlands standpuntII.2. OvergangstermijnenNederlands standpuntII.3 LandbouwNederlands standpuntII.4. Interne VeiligheidNederlands standpuntIII. Turkije kandidaatlidstaatIII.1 Voorstel CommissieIII.2 Actuele situatie in TurkijeNederlands standpuntIV. Tijdpad voor toetredingNederlands standpuntDe IGC-2000: een agenda voor de interne hervormingen van
de Europese Unie1. De context van de IGC-20001.1. Een nieuwe IGC1.2. De gevolgen van de uitbreiding voor de Europese Unie1.3. Nederlandse uitgangspunten voor de komende IGC1.4. Parallelle processen2. De onderdelen van de agenda2.1. De CommissieAnalyseMogelijke hervormingen2.2. StemmenwegingAnalyseMogelijke hervormingen2.3. Uitbreiding van de toepassing van gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvormingAnalyseMogelijke hervormingen2.4. Democratisch toezichtAnalyseMogelijke hervormingen2.5. Verhouding Commissie en Europees ParlementAnalyseMogelijke hervormingen2.6. Het Hof van Justitie.AnalyseMogelijke hervormingen2.7. Financieel beheerAnalyseMogelijke hervormingen2.8. De Europese RekenkamerAnalyseMogelijke hervormingen2.9. Nauwere samenwerking (flexibiliteit)AnalyseMogelijke hervormingen2.10. Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB)
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 21501-20Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 88 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
21 501-20Europese Raadnr. 101BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 15 november 1999De Europese Raad van Helsinki op 10 en 11 december a.s. zal in het teken
staan van bespreking van de uitbreiding van de Europese Unie en de agenda
van de komende Intergouvernementele Conferentie over institutionele hervormingen.
Met het oog daarop bied ik U gaarne twee notities aan.De eerste notitie betreft de uitbreiding van de Europese Unie en is getiteld
«Helsinki en hoe verder?». De notitie is een vervolg op de notitie
EU-uitbreiding die U per brief d.d. 30 oktober 1998 is toegegaan. De notitie
geeft de Nederlandse reactie op de Voortgangsrapportage die de Europese Commissie
op 13 oktober jl. presenteerde over het uitbreidingsproces. De rapportage
van de Commissie ging U toe per brief d.d. 15 oktober jl.De tweede notitie betreft de institutionele hervormingen van de Europese
Unie die voor uitbreiding nodig zijn en is getiteld «IGC-2000: Een agenda
voor de interne hervormingen van de Europese Unie». Deze notitie is
een vervolg op de IGC-notitie die U per brief d.d. 21 mei jl. is toegezonden.De Minister van Buitenlandse Zaken,J. J. van AartsenDe Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,D. A. Benschop Notitie EU-uitbreiding «Helsinki en hoe verder»November 1999InleidingTien jaar na de val van de muur kan worden geconstateerd dat goede stappen
zijn gezet in de richting van heling van de breuk die decennia lang door Europa
liep. Tegelijk moet worden geconstateerd dat de historische kans één
vrij, ongedeeld en democratisch Europa te vormen nog niet ten volle is benut.
Dat Europa te vormen is een politieke en morele verantwoordelijkheid die in
grote mate rust op de Europese Unie. De uitbreiding van de Unie waarover de
regering reeds eerder een notitie aan de Kamer zond, waarop de nu voorliggende
notitie voortbouwt, zal een bijna-verdubbeling van de Unie tot stand brengen
en het aanzicht van de EU wezenlijk veranderen. Dat proces moet worden voortgezet
met snelheid en kwaliteit. Snelheid omdat de historische kans niet mag worden
verloren, kwaliteit omdat wat in de Unie en in de kandidaat-lidstaten is opgebouwd
zorgvuldig moet worden beheerd en verder ontwikkeld.Nederland is een groot voorstander van het uitbreidingsproces. Politieke
en veiligheidsmotieven spelen daarbij een belangrijke rol, maar evenzeer de
economische kansen die een vergrote Europese Unie Nederland biedt. Het is
daarbij van groot belang dat de huidige stabiliteit en kwaliteit in de EU
van nu wordt voortgezet in de vergrote EU van morgen. Daarbij komt aan de
kwaliteit van de rechtsstaat een belangrijke plaats toe. «Rule of law»
is zowel onderdeel van de politieke criteria, als economisch van belang voor
de interne markt en vereist voor wetshandhaving door de overheid. In de EU
bestaat overeenstemming over de richting en onomkeerbaarheid van het uitbreidingsproces.
Nederland behoort samen met Duitsland tot de landen die de meest uitgesproken
gedachten hebben over het tempo waarin uitbreiding met succes gerealiseerd
zal kunnen worden.Het uitbreidingsproces verdient brede publieke aandacht, zowel binnen
de grenzen van de huidige 15 lidstaten als in het debat in de kandidaatlidstaten
zelf. Dit is noodzakelijk om in de eindfase niet met een onverwachte negatieve
publieke uitspraak te worden geconfronteerd. Nederland zal het onderwerp «Uitbreiding
van de Europese Unie» dan ook verder onder de publieke aandacht brengen.
Daarbij zal, aansluitend op de reeds in dit vlak genomen initiatieven, gebruik
gemaakt worden van de ruime publiciteit die het onderwerp, nu tien jaar na
de val van de Berlijnse muur, krijgt.Op 13 oktober 1999 presenteerde de Europese Commissie haar tweede rapport
over de voortgang van de kandidaatlidstaten op de weg naar toetreding tot
de Europese Unie. De Commissie deed in haar algemene overzicht, het «composite
paper», aanbevelingen voor het gehele proces. Aan het algemene overzicht
lagen de verslagen van de vorderingen per land ten grondslag. De Europese
Raad (ER) van Helsinki zal een standpunt moeten innemen over de door de Commissie
voorgestelde volgende stappen in het uitbreidingsproces. In deze notitie wordt
de Nederlandse positie ter voorbereiding op de ER van Helsinki van 10–11
december 1999 uiteengezet.Het politieke landschap van Europa met betrekking tot de uitbreiding van
de Europese Unie is begin dit jaar aanzienlijk gewijzigd. De Kosovo-crisis
heeft eens te meer aangetoond dat het scheppen van een vrij, democratisch,
welvarend en ongedeeld Europa met kracht dient te worden nagestreefd.
De koers die door de ER van Luxemburg (december '97) is uitgezet, dient daarom
te worden aangepast. Ook de Nederlandse positie zoals uiteengezet in de notitie
van 30 oktober 1998 verdient actualisering.Nederland is er dan ook voorstander van dat de Europese Raad een politieke
impuls geeft aan het uitbreidingsproces. De ER zou het inclusieve karakter
van het uitbreidingsproces extra moeten benadrukken. Het enigszins kunstmatige
onderscheid tussen de kandidaatlidstaten in een kopgroep (ins) en achterblijvers
(pre-ins) dient te worden opgeheven, door ook met de zes pre-ins begin volgend
jaar toetredingsonderhandelingen te starten.De lopende toetredingsonderhandelingen moeten een nieuwe impuls krijgen,
teneinde de vaart in het proces te houden, zonder daarbij de kwaliteit uit
het oog te verliezen. In de toetredingsonderhandelingen zal meer gedifferentieerd
moeten worden tussen de kandidaatlidstaten naar gelang de mate waarin zij
zijn voorbereid op EU-lidmaatschap. De onderhandelingen zullen meer dan voorheen
parallel moeten gaan lopen met de voortgang van de voorbereiding van de kandidaatlidstaten
op het lidmaatschap. Dit betreft ondermeer de overname van het interne markt-acquis
en het terrein van de handhaving van de rechtsorde. Wat dit laatste betreft
moet helaas vastgesteld worden dat Roemenië en Bulgarije zich nog aanzienlijke
inspanningen moeten getroosten om het vereiste niveau te halen.Kandidaatlidstaten zullen op basis van de eigen vorderingen en voor ieder
gelijke maatstaven, de Kopenhagen criteria, beoordeeld moeten worden. Wie
harder kan lopen moet daartoe de kans krijgen.Voor de verst gevorderde kandidaten zal een herkenbaar tijdpad naar het
moment van toetreding moeten worden uitgestippeld.Ook in de relatie met Turkije hebben de omstandigheden zich gewijzigd.
De Grieks-Turkse betrekkingen zijn het afgelopen half jaar aanzienlijk verbeterd.
Deze ontwikkeling was reeds voor de aardbevingen in Turkije en later in Griekenland
in gang gezet maar deze gebeurtenissen hebben het proces in positieve zin
beïnvloed. Dit biedt thans de mogelijkheid de status van Turkije als
kandidaatlidstaat te bevestigen.Nederland is van mening dat de Commissie in zijn tweede voortgangsrapport
een zeer grondige en gedegen analyse van situatie in de kandidaatlidstaten
heeft gegeven. De rapportage heeft verder aan diepgang gewonnen. Nederland
is verheugd over de toevoeging van de politieke dimensie in de voorstellen
van de Commissie voor het vervolg van het uitbreidingsproces.I. Start onderhandelingen met de 6 pre-insI.1 Onderhandelingen met pre-insIn het «composite paper» doet de Commissie aanbevelingen ten
aanzien van het openen en het verdere verloop van toetredingsonderhandelingen
met alle pre-ins. Van noord naar zuid: Letland, Litouwen, Slowakije, Roemenië,
Bulgarije en Malta.De Commissie heeft de volgende opties in beschouwing genomen:a) Alleen onderhandelingen starten met landen die aan de politieke criteria
voldoen èn die op middellange termijn aan
de overige Kopenhagen criteria kunnen voldoen;Als voordeel van deze optie geeft de Commissie aan dat sprake is van continuering
van beleid waarbij strikt wordt vasthouden aan een objectieve methodologie.
Er zal pas met onderhandelingen worden gestart als verwacht wordt
dat een land op middellange termijn aan verplichtingen van lidmaatschap kan
voldoen.b) Met alle landen onderhandelingen starten die aan de politieke Kopenhagen-criteria voldoen, ook
als ze naar verwachting op middellange termijn nog niet aan de overige (m.n.
economische) criteria kunnen voldoen.Het voordeel van deze keuze is dat zij recht doet aan het politieke imperatief
om in het licht van de Kosovo-crisis de inclusiviteit van het uitbreidingsproces
te benadrukken.De Commissie wijst daarbij evenwel op potentiële risico's van deze
optie:– precedentwerking voor toekomstige toetredingen met andere landen
die het lidmaatschap ambiëren;– verlies van momentum voor hervormingen zoals in Tsjechië,
waar na de start van onderhandelingen de hervormingen stagneren;– frustratie als gevolg van zeer langdurige onderhandelingen en
na verloop van tijd een groeiende druk om de onderhandelingen (vroegtijdig)
af te ronden.De Commissie stelt vast dat alle pre-ins thans aan de politieke Kopenhagen
criteria voldoen. Wat de overige criteria betreft is het beeld gemengd. Met
name Roemenië en in mindere mate Bulgarije blijven nog achter bij het
voldoen aan de overige criteria. In meer of mindere mate schieten deze landen
vooralsnog tekort op het economische en het humanitaire terrein als ook in
belangrijke mate op het gebied van de handhaving van de rechtsorde. Alles
afwegend kiest de Commissie voor de tweede optie en beveelt de ER van Helsinki
aan te besluiten toetredingsonderhandelingen te starten met alle pre-ins.De Commissie stelt wel voorwaarden aan een besluit tot starten van onderhandelingen
met de twee minst gevorderde kandidaten:Ten aanzien van Bulgarije verlangt de Commissie:– nog dit jaar een besluit over een tijdpad tot sluiting van de
verouderde reactoren van de kerncentrale Kozloduy;– bevestiging van aanzienlijke voortgang op het gebied van economische
hervormingen.Ten aanzien van Roemenië verlangt de
Commissie:– dat de regering actie onderneemt t.a.v. de zorg voor weeskinderen;– dat de regering de noodzakelijke macro-economische maatregelen
neemt.Nadat de Commissie een analyse van de economische situatie heeft gemaakt
zullen toetredingsonderhandelingen formeel geopend kunnen worden, in de verwachting
dat Roemenië in de tussentijd de nodige aktie zal hebben ondernomen.Tijdens het informele werkdiner van de Staatshoofden en Regeringsleiders
op de Europese Raad van Tampere heeft de door Nederland naar voren gebrachte
overweging dat het uitbreidingsproces voortvarend moet worden voortgezet brede
steun gekregen. Het doel van het proces is een ongedeeld, vrij en democratisch
Europa tot stand te brengen. Er bestond voorts overeenstemming over de wenselijkheid
volgend jaar met alle «pre-ins» toetredingsonderhandelingen te
beginnen. De Europese Raad van Helsinki zal hierover moeten besluiten.Nederlands standpuntNederland hecht sterk aan het inclusieve karakter van het uitbreidingsproces
en is voorstander van het starten van onderhandelingen met alle kandidaatlidstaten.
Dit geldt met name voor Bulgarije en Roemenië die tegen de achtergrond
van de Kosovo-crisis een rol kunnen spelen als «ankers van
stabiliteit» in de Balkan-regio. Daarbij is het van belang dat de in
het stabiliteitspact voorgestane bevordering van intra-regionale vrijhandel
en een daarmee consistent handelsregime voor de Balkan-regio in het oog wordt
gehouden.In de conclusies van de ER van Luxemburg is bepaald dat een land voor
het starten van toetredingsonderhandelingen ten
minste aan de politieke Kopenhagen criteria moet voldoen. Nu uit de voortgangsrapportage
blijkt dat dit bij alle «pre-ins» het geval is past een besluit
tot aanvang van de onderhandelingen. Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt,
dat wat betreft het functioneren van de rechtsstaat in de betreffende landen
nog ernstige tekortkomingen bestaan (functioneren van de rechterlijke macht,
corruptie). «Rule of law» maakt deel uit van de politieke criteria.Op het moment van toetreding zal een kandidaat
aan de politieke, economische en overige Kopenhagen criteria moeten voldoen.Nederland gaat ervan uit dat Bulgarije en Roemenië op de kortst mogelijke
termijn stappen zetten om de door de Commissie signaleerde problemen aan te
pakken. Het gaat hier immers om belangrijke kwesties als nucleaire veiligheid
(Bulgarije), de erbarmelijke omstandigheden van weeskinderen (Roemenië)
en een zorgelijke (macro-)economische situatie (m.n. Roemenië doch ook
Bulgarije).I.2 Nucleaire veiligheidDe Commissie heeft voor de publicatie van de voortgangsrapportages bij
Litouwen, Slowakije en Bulgarije aangedrongen een besluit te nemen over vroegtijdige
sluiting van kernreactoren die niet aan bestaande veiligheidseisen kunnen
worden aangepast. Recent hebben Litouwen en Slowakije een dergelijk besluit
genomen. Litouwen heeft besloten tot sluiting van reactor 1 van Ignalina voor
2005 en de Commissie verwacht dat reactor 2 van Ignalina voor 2009 wordt gesloten.
Slowakije heeft besloten tot sluiting van de reactor 1 van Bohunice voor 2006
en sluiting van reactor 2 van Bohunice in 2008.Voor beide landen waren het vooral vanwege de zeer hoge kosten, die vroegtijdige
sluiting met zich meebrengt, zeer moeilijke besluiten waarover de binnenlandse
discussie hoog is opgelopen. De Commissie heeft in zijn voortgangsrapporten
dan ook haar waardering hierover uitgesproken.Bulgarije houdt voorlopig nog vast aan de gedachte dat het technisch mogelijk
is de verouderde kernreactoren van de centrale Kozloduy op het vereiste veiligheidsniveau
te brengen. De Commissie stelt dat een Bulgaars besluit tot vroegtijdige sluiting
een noodzakelijke voorwaarde is om tot start van toetredingsonderhandelingen
over te gaan.Nederlands standpuntNederland acht het van groot belang dat het onderwerp nucleaire veiligheid
een prominente plaats heeft gekregen in het uitbreidingsproces. Nederland
stemt er mee in dat dit als voorwaarde wordt opgenomen om te besluiten tot
het starten van toetredingsonderhandelingen.Nederland is van mening dat de daarvoor in aanmerking komende kandidaten
vóór het moment van starten van toetredingsonderhandelingen,
in het kader van hun totale energiebeleid, een onomkeerbaar besluit moeten
hebben genomen over een tijdpad om verouderde kernreactoren vroegtijdig te
sluiten. Nederland zou de kandidaten moeten assisteren bij het proces om de
gevolgen van vroegtijdige sluiting te verwerken. II. Verloop van OnderhandelingenII.1. Meer differentiatieDe Commissie komt in haar rapportage tegemoet komt aan de politieke wens
om ook met de minder ver gevorderde kandidaten onderhandelingen te starten.
Tegelijkertijd stelt de Commissie voor om meer differentiatie aan te brengen
in de toetredingsonderhandelingen. Het tempo van de onderhandelingen zou mede
moeten worden bepaald door de mate waarin kandidaten er in geslaagd zijn het
acquis over te nemen en toe te passen. Hiermee beoogt de Commissie te garanderen
dat landen pas zullen toetreden als zij voldoende op het EU-lidmaatschap zijn
voorbereid.Tot op heden is nog nauwelijks sprake van differentiatie tussen de verschillende
kandidaten. Volgens de huidige methodiek worden hoofdstukken groepsgewijs
geopend. Onder het Oostenrijkse en Duitse Voorzitterschap zijn 15 van de 31
hoofdstukken in behandeling genomen. Het Finse Voorzitterschap is voornemens
nog eens 8 nieuwe hoofdstukken te openen. Het Portugese Voorzitterschap zal
naar verwachting de resterende, en politiek meest gevoelige, hoofdstukken
(w.o. landbouw, JBZ, vrij verkeer van personen, regionaal beleid, financiële
en budgettaire voorzieningen) voor zijn rekening nemen. Hoofdstukken worden
«voorlopig afgesloten» als door de kandidaten geen overgangstermijnen
worden verzocht, terwijl het duidelijk is dat de kandidaatlidstaat op dat
bepaalde gebied nog veel huiswerk te verrichten heeft. Een voorbeeld is de
voorlopige afsluiting van het hoofdstuk industriebeleid met Polen.De Commissie stelt nu voor om het tempo in de onderhandelingen voortaan
meer afhankelijk te maken van de feitelijke voortgang van een land in zijn
voorbereidingen op EU-lidmaatschap. Dit geldt zowel voor het openen als voor
het voorlopig afsluiten van hoofdstukken. Deze nieuwe methode zal het onderscheid
tussen de kandidaten beter zichtbaar maken.De nieuwe aanpak brengt met zich mee dat komend jaar het aantal te openen
hoofdstukken beperkt zal blijven in de onderhandelingen met landen die achter
lopen bij hun voorbereidingen op EU-lidmaatschap.Anderzijds biedt de nieuwe methodiek de «pre-ins» die vaart
maken met hun hervormingen de mogelijkheid een sneller traject te doorlopen.Ook met de «ins» met wie de onderhandelingen reeds lopen,
zullen hoofdstukken niet langer automatisch en groepsgewijs geopend worden.
Wie harder kan lopen krijgt daartoe de gelegenheid.Daarnaast stelt de Commissie voor dat een hoofdstuk voortaan pas voorlopig
zal worden afgesloten als duidelijk is dat de kandidaatlidstaat in kwestie
grote vorderingen heeft gemaakt bij zowel de overname als uitvoering van het
acquis op het betreffende terrein. Vorderingen zullen door de Commissie nauwgezet
gevolgd worden en weergegeven in de jaarlijkse verslaglegging.In de lopende onderhandelingen met de «ins» zullen begin volgend
jaar alle hoofdstukken die in behandeling zijn genomen opnieuw de revue passeren
om recent ontwikkeld acquis in overweging te nemen. Of deze hoofdstukken vervolgens
weer «voorlopig gesloten» kunnen worden zal afhankelijk zijn van
de toepassing van het acquis terzake.Nederlands standpuntNederland is het eens met de voorstellen van de Commissie. Het is van
belang om een nauwer verband aan te brengen tussen enerzijds EU-monitoring
van de tenuitvoerlegging van het acquis door de kandidaatlidstaten,
en anderzijds het openen en voorlopig afsluiten van hoofdstukken van het acquis
in de toetredingsonderhandelingen. Op deze wijze ontstaat een beter beeld
van de mate waarin kandidaten zijn voorbereid op het EU-lidmaatschap en ontstaan
geen verrassingen aan het eind van het onderhandelingsproces. Er zal sprake
moeten zijn van paralleliteit tussen de voortgang bij de overname en toepassing
van het acquis en het afsluiten van hoofdstukken in de onderhandelingen. Toetsing
zal op basis van objectieve criteria moeten plaatsvinden.De kandidaatlidstaten dienen meer op hun eigen merites te worden beoordeeld.
Landen die snelle vorderingen boeken dienen dit in het verloop van de onderhandelingen
te merken. Dit stimuleert de kandidaten om nog meer werk te maken van hun
hervormings-programma's. Nederland vindt dat voorkomen dient te worden dat
het onderhandelingsproces vertraging oploopt. Het momentum in de onderhandelingen
moet zoveel mogelijk behouden blijven. Dit is van groot belang omdat bij de
verwachte verdubbeling van het aantal landen (van 6 naar 12) waarmee wordt
onderhandeld, de toenemende complexiteit in de onderhandelingshoofdstukken
(landbouw, financiële voorzieningen, JBZ) en de strengere methodiek bij
het voorlopig afsluiten van hoofdstukken vertraging van het proces zeker mogelijk
zou kunnen zijn. Nederland zal dan ook blijven aandringen op spoed, zonder
daarbij de kwaliteit uit het oog te verliezen. Daarbij ligt ook een belangrijke
verantwoordelijkheid voor de overname van het acquis bij de kandidaatlidstaten
zelf.Nederland realiseert zich dat uiteindelijke toetreding van landen niet
op individuele basis zal plaatsvinden. In de eindfase zal kort voor het moment
van toetreding een clustering van kandidaten plaats te vinden op basis van
de vorderingen. Feitelijke toetreding zal dan groepsgewijs plaatsvinden.II.2. OvergangstermijnenDe EU heeft zich tot nog toe op het standpunt gesteld dat derogaties op
het acquis niet mogelijk zijn, overgangstermijnen slechts bij uitzondering
kunnen worden toegestaan, en dat deze in reikwijdte en tijd zoveel mogelijk
beperkt dienen te blijven. Nu de onderhandelingen gecompliceerder worden en
de echte knelpunten zichtbaar worden, stelt de Commissie voor de EU positie
te nuanceren.De Commissie acht het van groot belang dat de werking van de interne markt
niet in gevaar wordt gebracht. De huidige Unie kent thans een goed functionerende
interne markt zonder binnengrenzen en vrij verkeer van goederen, diensten,
kapitaal, en werknemers. De EU zou dan ook streng moeten zijn ten aanzien
van overgangstermijnen die het functioneren van de interne markt in al zijn
aspecten (bijvoorbeeld het sociale acquis en het acquis op het terrein van
de volksgezondheid) raken.De Commissie stelt voor dat de EU goed onderbouwde verzoeken voor redelijke
overgangstermijnen (m.b.t. milieu, energie of infrastructuur) in overweging
neemt voor zover deze het functioneren van de interne markt niet of nauwelijks
raken, maar voor de kandidaatlidstaten aanzienlijke investeringen met zich
meebrengen.De kandidaten dienen zich evenwel te committeren om het acquis binnen
een aanvaardbare termijn volledig toe te passen. De kandidaatlidstaten dienen
daarbij aan te tonen dat aanpassing onderweg is, inclusief gedetailleerde
en realistische (financiële) planning. Hierbij spelen ook de Partnerschappen
voor Toetreding een belangrijke rol. Nederlands standpuntNederland steunt het voorstel van de Commissie. De EU dient streng te
zijn ten aanzien van overgangstermijnen die het functioneren van de interne
markt raken. Daarnaast zullen overgangstermijnen beperkt dienen te blijven
daar waar het grensoverschrijdende milieukwesties betreft. Het gaat daarbij
met name om internationale wateren, klimaat en zaken die direct de volksgezondheid
raken.Inzake milieu constateert Nederland dat de meeste van de door de kandidaatlidstaten
gevraagde overgangstermijnen betrekking hebben op gebieden als waterkwaliteit
en afvalverwerking. Het al dan niet aanvaarden van overgangstermijnen zal
worden beoordeeld naar de mate waarin zij het functioneren van de interne
markt beïnvloeden, of van grensoverschrijdend karakter zijn. Nederland
hecht eraan dat de kandidaten uiteindelijk het gehele acquis overnemen, maar
onmiddellijke overname van ondermeer het gehele milieu-acquis zou op de korte
termijn, gezien de aanzienlijke investeringen die hiermee gepaard gaan, en
gezien het gebrek aan voldoende middelen in de landen, tot onaanvaardbaar
hoge financiele lasten leiden. De EU zou dan ook verzoeken om overgangstermijnen
op bovengenoemde milieu terrein, voorzover deze redelijk zijn, in overweging
kunnen nemen. De EU biedt de kandidaten, binnen het kader van de financiële
perspectieven 2000–2006, reeds aanzienlijke steun bij hun voorbereidingen
op lidmaatschap. Dit geldt met name ook voor het terrein van milieu. Toetreding
op korte termijn zonder adequate overgangstermijnen zou tot een verhoging
van de financiele inspanningen aanleiding kunnen geven.II.3 LandbouwDe onderhandelingen over landbouw zijn nog niet gestart, in afwachting
van de afronding van de acquis-screening van dit hoofdstuk. Dit behoort tot
een van de lastigste vraagstukken in het toetredingsproces.De bijdrage van de landbouw aan het BNP en de werkgelegenheid is in de
kandidaatlidstaten relatief hoog vergeleken met de EU. In totaal werken in
de kandidaatlidstaten 10 mln mensen in de landbouw, vergeleken met 7,5 mln
in de EU. In Polen is 25% van de beroepsbevolking werkzaam in de landbouw.
Het landbouwareaal neemt in de EU toe met 44% na toetreding van de 10 kandidaten
in Midden- en Oost-Europa.De Commissie heeft de verwachting uitgesproken dat bij de overname van
het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in een aantal gevallen een overgangsperiode
in acht moet worden genomen. In bepaalde sectoren zijn de prijsverschillen
tussen de EU en de kandidaatlidstaten nog zo groot dat directe overname van
het acquis te grote consequenties zou hebben. Voorts gaat de Commissie er
van uit dat de producenten in de toetredende landen niet in aanmerking zullen
komen voor de hectaretoeslagen en dierpremies. Deze zijn namelijk een (gedeeltelijke)
compensatie voor prijsverlagingen, die hebben plaatsgevonden in de EU. In
de toetredende landen is dit niet aan de orde. Er zal veelal juist een prijsverhoging
plaatsvinden. Bovendien is de Commissie van mening dat ondersteuning van de
landbouw in de kandidaatlidstaten beter kan plaatsvinden via structuurverbetering.
Met name op gebied van verwerkings- en afzetstructuren hebben deze landen
in het algemeen een grote achterstand.Nederlands standpuntNederland steunt in beginsel de visie van de Commissie en meent dat het
verstandiger is in de kandidaatlidstaten een structuurbeleid te voeren, dan de beschikbare middelen te besteden voor het betalen van hectare- en
dierpremies. Op de langere termijn zal het beleid natuurlijk wel aan elkaar
gelijk moeten zijn: dat betreft zowel de eenheid van de markt als het dan
geldende landbouwbeleid.In dit verband moet overigens gesignaleerd worden dat de meeste toetreders
in de onderhandelingen waarschijnlijk wel aanspraak zullen maken op de hectare-toeslagen
en dierpremies. Eén en ander zal er naar verwachting toe bijdragen
dat zaken als nationale co-financiering en degressiviteit van de hectare-toeslagen
en dierpremies versneld weer op de Europese agenda zullen komen.II.4. Interne VeiligheidDe aandacht voor veiligheid van de burger strekt zich zowel uit tot het
acquis op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken, als tot het beheer
van de interne markt op verschillende gebieden van overheidstoezicht. Wat
betreft de voorbereidingen van de kandidaatlidstaten op toetreding gaat inzake
het JBZ-acquis de meeste aandacht uit naar versterking van de wethandhavings-autoriteiten
en de rechterlijke macht. Dit is niet alleen van belang voor een effectievere
bestrijding van corruptie, georganiseerde misdaad en drugs. Een goed functionerende
rechterlijke macht en een goed functionerend en in de maatschappij ingebed
politie-apparaat is ook van belang voor de uitvoering en handhaving van het
acquis op andere terreinen. Bij het beheer van de interne markt hebben uiteenlopende
inspectie-, controle- en opsporingsdiensten een taak te vervullen waarvan
de effectiviteit direct aan het belang van de burger raakt (voedsel- en productveiligheid).
Hiermee is een groot maatschappelijk en economisch belang gemoeid.Nederlands standpuntNederland stelt zich op het standpunt dat in het kader van het onderhandelingsproces,
ten behoeve van de veiligheid van de burger, zowel het beheer van de interne
markt als de interne veiligheid (JBZ-acquis) bijzondere aandacht verdienen.
Op JBZ-gebied gaat het om eerste pijler aangelegenheden als asiel, grenscontroles
en migratie, en derde pijler aangelegenheden op gebied van politiële
en justitiële samenwerking in strafzaken. Gelet op het grote belang dat
Nederland hecht aan het voortduren van het bestaande niveau van interne veiligheid
in de toekomstige Unie zullen overgangstermijnen op dit terrein tot een minimum
beperkt moeten worden.III. Turkije kandidaatlidstaatIII.1 Voorstel CommissieDe Commissie stelt voor om in Helsinki de kandidatuur van Turkije te bevestigen.Het starten van toetredingsonderhandelingen is evenwel pas mogelijk wanneer
Turkije aan de politieke Kopenhagencriteria heeft voldaan.De Commissie stelt voor de pre-accessie strategie gedegen in te vullen.
Thans geldt voor Turkije een afwijkende situatie, voor het land is een speciale
Europese Strategie ontwikkeld.De Commissie stelt het volgende voor:– de politieke dialoog te versterken, juist ook op de gevoelige
terreinen zoals de mensenrechten;– alle vormen van financiële hulp (nu: MEDA, douane-unie, twee
verordeningen Europese Strategie) in één kader onderbrengen; – gelijkschakelen van de positie van Turkije aan de pre-accessiestrategie
voor de overige kandidaten (waaronder de mogelijkheid tot deelname communautaire
programma's waar de andere kandidaten ook aan kunnen deelnemen (Socrates,
Leonardo e.d.), opstellen van een Partnerschap voor Toetreding en Nationaal
Programma voor Overname van het Acquis; en beginnen van de acquisscreening
die intussen met de andere kandidaten vrijwel is afgerond).De Commissie gaat in haar aanbevelingen nog niet zover om Turkije ook
toe te laten tot het Phare programma en de nieuwe programma's ISPA (investeringen
op het terrein van milieu en infrastructuur) en SAPARD (landbouwfondsen).III.2 Actuele situatie in TurkijeIn Turkije is na de verkiezingen eerder dit jaar een stabiele regering
gevormd met een brede basis in het parlement. De huidige Turkse regering spant
zich in de binnenlandse regelgeving aan te passen op het gebied van mensenrechten
en rule of law. Met de arrestatie van PKK-leider
Abdullah Öcalan lijkt de strijd in Zuid-Oost-Turkije te kunnen luwen.
Voorts zet Ankara zich in de relatie met buurland Griekenland te verbeteren.
Ook de dialoog met de EU komt weer op gang.Bij deze positieve ontwikkelingen moet echter worden onderstreept dat
het gaat om eerste signalen van verbetering. Dat geldt zeker voor de aanpassing
van de interne regelgeving. De beperkte controle van de politiek op de krijgsmacht,
het vrijwel ontbreken van minderheidsrechten en de uitkomst van de berechting
van Abdullah Öcalan blijven zorgwekkend. De mensenrechtensituatie voldoet
nog lang niet aan de Kopenhagen-criteria.Ook al is inmiddels regelgeving in gang gezet die de rule of law moet versterken, het schort vooralsnog aan implementatie
ervan.Hoewel de situatie in Zuid-Oost Turkije zich gaandeweg lijkt te stabiliseren
is een vreedzame oplossing voorlopig nog niet in zicht. Van erkenning van
de Koerden als minderheid is nog geen sprake.De verbetering van de relatie met Griekenland is zonder meer bemoedigend.
Echter, op gevoelige punten als de afbakening van territoriale wateren en
de kwestie-Cyprus is nog geen concrete voortgang geboekt.De hervatte dialoog tussen Turkije en de EU is eveneens een positieve
stap, maar ook dat proces blijft kwetsbaar. Een bevestiging van de Turkse
EU-kandidatuur is noodzakelijk om deze ontwikkeling verder te dragen.Nederlands standpuntNederland stemt in met het voorstel van de Commissie de status van Turkije
als kandidaatlidstaat te bevestigen. Deze bevestiging is van belang omdat
de EU daarmee in versterkte mate invloed kan uitoefenen op al die gebieden
waar verbeteringen in Turkije nodig worden geacht.Bevestiging van de kandidatuur van Turkije in Helsinki betekent beslist
niet het op korte termijn openen van toetredingsonderhandelingen. Voorwaarde
voor het starten van toetredingsonderhandelingen is immers dat Turkije, net
als alle andere kandidaten, voldoet aan de politieke Kopenhagen-criteria.
Dat is thans niet het geval. Turkije zal ingrijpende veranderingen moeten
doorvoeren – een inzicht waarover tussen Ankara en de EU geen verschil
van mening bestaat. Over de uiteindelijke vraag of Turkije voldoet aan de
Kopenhagen-criteria zal bovendien binnen de EU unanimiteit moeten bestaan.
Toetreding van Turkije tot de EU is dan ook binnen afzienbare termijn niet
aan de orde. Nederland acht het van belang dat de financiële gevolgen van een
Turks kandidaatlidmaatschap nader worden onderzocht door de Commissie aangezien
Turkije, gezien zijn bevolkingsomvang, grootte en economisch gewicht, van
een andere orde van grootte is dan andere kandidaatlidstaten.IV. Tijdpad voor toetredingDe Commissie geeft geen concreet voorstel voor het noemen van een richtdatum
voor toetreding van de eerste kandidaten tot de EU. Wel geeft de Commissie
aan dat de EU zich vast zou moeten leggen om in 2002 gereed te zijn om een
besluit over toetreding te kunnen nemen.De huidige «ins» hebben voor zichzelf ambitieuze streefdata
voor toetreding bepaald. Polen, Tsjechië, Slovenië, Estland en Cyprus
gaan uit van toetreding per 1 januari 2003. Hongarije heeft 1 januari 2002
als streefdatum. De genoemde streefdata zijn nodig om in de onderhandelingen
de lengte van verzochte overgangstermijnen te kunnen bepalen. Zij dienen tevens
als werkhypothese voor de interne hervormingen in die landen ter voorbereiding
op lidmaatschap.Onlangs hebben de zes Ministers van Buitenlandse Zaken van de «ins»
in een brief aan Commissie-voorzitter Prodi de hoop uitgesproken dat EU in
staat zal zijn om per 2002 nieuwe leden te verwelkomen. De kandidaten, waaronder
met name Polen, hebben herhaaldelijk om een datum van de zijde van de EU gevraagd.
Ze zijn van mening dat de toetredingsonderhandelingen te traag verlopen, en
dat ze in onzekerheid verkeren over de lengte van het proces. Ondertussen
dienen de regeringen in deze landen wel de noodzakelijke, vaak pijnlijke,
hervormingen door te voeren om aan de verplichtingen van het EU-lidmaatschap
te kunnen voldoen. Dit leidt in een aantal landen tot een afbrokkelend draagvlak
voor het toetredingsproces.De Commissie verwelkomt het feit dat de huidige «ins» streefdata
voor zichzelf hebben vastgesteld, maar stelt dat in Helsinki de tijd nog niet
rijp is voor het noemen van toetredingsdata van de zijde van de EU. Voor een
dergelijke stap zou een beter inzicht nodig zijn in de situatie van de kandidaatlidstaten
met betrekking tot de toetredingsonderhandelingen en de voortgang in de voorbereidingen
op lidmaatschap. De voorgestelde versterking van differentiatie in de onderhandelingen
zal bijdragen aan een verbeterd inzicht in de verschillende stadia waarin
de kandidaten zich bevinden. Dit inzicht zal de Unie in staat stellen om realistische
toetredingsdata te noemen die een dynamisch effect zullen hebben op de inspanningen
van de kandidaten en het uitbreidingsproces in het algemeen.De Commissie stelt wel voor dat de EU in Helsinki haar «commitment»
benadrukt om het eigen huis voor uitbreiding tijdig op orde te hebben.De ER van Berlijn heeft het «financiële huiswerk» verricht.
De financiële perspectieven voor 2000–2006 voorzien vanaf het jaar
2000 in pre-accessiesteun (21 mld euro) en vanaf het jaar 2002 in post-toetredingssteun
(54 mld euro) voor de eerste zes toetreders.De laatste horde die de EU nog dient te nemen betreft de institutionele
hervormingen. De ER van Keulen heeft daarvoor reeds een tijdpad aangegeven
waarbij gestreefd wordt naar afronding van de IGC onder Frans Voorzitterschap,
eind 2000. De ratificatie van het nieuwe EU-verdrag zal anderhalf tot twee
jaar in beslag nemen.De Commissie stelt voor dat de onderhandelingen over de institutionele
hervormingen dusdanig worden georganiseerd dat de voor uitbreiding noodzakelijke
substantiële hervormingen uiterlijk 2002 in werking treden. De Commissie acht het mogelijk dat de toetredingsonderhandelingen met
de meest gevorderde kandidaten in de loop van 2002 worden afgerond. De ratificatie
van de toetredingsverdragen zal vervolgens anderhalf tot twee jaar in beslag
nemen. Volgens dit scenario kan sprake zijn van eerste toetredingen per 2003/4.Nederlands standpuntNederland kan de Commissie steunen in haar voorstellen. Nederland stelt
zich op het standpunt dat de Unie tijdig moet aangeven wanneer zij zelf gereed
zal zijn voor toetreding van de eerste nieuwe lidstaten. Aan de kandidaatlidstaten
dient een reëel perspectief te worden geboden.Het voorstel van de Commissie om in Helsinki te besluiten dat de EU in
2002 gereed is om te kunnen besluiten over de eerste toetredingen kan dan
ook op Nederlandse steun rekenen.Nederland zal de kandidaten steunen om de door henzelf gestelde streefdata
te realiseren.Nederland is van mening dat de EU zo snel als mogelijk is een tijdpad
en streefdata moet vastleggen voor toetreding van kandidaatlidstaten. De IGC-2000: een agenda voor de interne hervormingen van
de Europese Unie1. De context van de IGC-20001.1. Een nieuwe IGCDe Europese Raad van Keulen heeft besloten dat begin 2000 een intergouvernementele
conferentie (IGC) bijeen zal worden geroepen over institutionele hervormingen
van de Europese Unie. Deze IGC moet eind 2000 onder Frans Voorzitterschap
worden afgesloten. De Europese Raad heeft het Finse Voorzitterschap gevraagd
een verslag op te stellen ten behoeve van de Europese Raad van Helsinki over
de mogelijke oplossingen voor de institutionele vraagstukken die in Amsterdam
nog niet konden worden geregeld.Tot deze vraagstukken worden gerekend:– de omvang en samenstelling van de Commissie;– de stemmenweging in de Raad;– de uitbreiding van het besluiten bij gekwalificeerde meerderheid
in de Raad.Verder kunnen, zo is in Keulen eveneens geconcludeerd, verdragswijzigingen
ten aanzien van de Europese instellingen aan de orde komen die verband houden
met deze vraagstukken of die nodig zijn voor de goede uitvoering van het Verdrag
van Amsterdam.Op 21 mei jl. zond de regering de Tweede Kamer een eerste notitie over
de institutionele hervormingen. De nota gaf een toelichting op de achtergronden
van de conferentie, op de mogelijke reikwijdte van de onderhandelingen en
op de voorbereiding en de tijdsplanning van de IGC. De regering zegde toe
dat zij na de Europese Raad van Keulen een tweede notitie zou opstellen waarin
nader zou worden ingegaan op de mogelijke agenda van de conferentie en de
door Nederland gewenste institutionele hervormingen.Deze notitie zal de Nederlandse opstelling in de voorbereidingsfase van
de IGC nader toelichten. Zij bestaat uit twee delen. In het eerste deel zal
worden ingegaan op de gevolgen van de uitbreiding voor de Europese Unie en
worden de Nederlandse uitgangspunten voor de komende IGC uiteengezet. In deel
twee zullen de verschillende mogelijke hervormingen van de instellingen worden
besproken. De notitie beperkt zich niet tot de drie thema's die in Keulen
zijn geïdentificeerd, maar doet ook suggesties voor andere hervormingen
die voor de uitbreiding en de uitvoering van het Verdrag van Amsterdam van
belang zijn.1.2. De gevolgen van de uitbreiding voor de Europese UnieDe Europese Unie is volop in beweging. Op 1 januari van dit jaar is de
Economische en Monetaire Unie van start gegaan. Eind maart werd in Berlijn
een akkoord bereikt over een nieuw financieel bestek en hervormingen van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het Verdrag van Amsterdam is op 1 mei in
werking getreden. In Keulen werd begin juni een impuls gegeven aan de ontwikkeling
van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). Europol is sinds 1
juli operationeel. In Tampere zijn vorige maand de hoofdlijnen van een Europese
aanpak van het asielvraagstuk en een versterkte politie- en justitiesamenwerking
afgesproken.Tegelijkertijd is het uitbreidingsproces in een cruciale fase gekomen.
Straks zullen landen uit Midden- en Oost-Europa en uit de Middellandse Zee
tot de Unie behoren. Dit is een ontwikkeling van grote historische betekenis.
De tweedeling van het continent tijdens de Koude Oorlog, waarvan de gevolgen
tot op de dag van vandaag doorwerken, kan definitief worden opgeheven. Maar
dat gaat niet vanzelf. De komende uitbreiding is wezenlijk anders dan de vorige.
Het aantal kandidaat-lidstaten is zowel veel groter als diverser. De Unie
verandert daardoor van karakter. Zij is na de uitbreiding niet alleen geografisch
breder, maar ook heterogener. Dit roept de fundamentele vraag op hoe het aanpassingsvermogen
en de slagvaardigheid van de uitgebreide Unie zeker wordt gesteld. Deze vraag
niet stellen, is de uitbreiding geblinddoekt ingaan.In Amsterdam is twee jaar geleden vastgelegd dat voor de eerstvolgende
uitbreiding nogmaals naar de institutionele vormgeving van de Unie wordt gekeken.
Het Protocol van Amsterdam «over de instellingen in het vooruitzicht
van de uitbreiding van de Europese Unie» maakt een onderscheid tussen
een uitbreiding met maximaal vijf nieuwe lidstaten en een uitbreiding die
leidt tot een Unie van meer dan 20 landen. In het eerste geval kunnen de hervormingen
beperkt blijven tot de samenstelling van de Commissie en de stemmenweging
in de Raad, terwijl in het tweede geval een veel fundamentelere hervorming
van de instellingen is voorzien.De regering is van oordeel dat dit onderscheid inmiddels enigszins is
achterhaald. In maart 1998 zijn onderhandelingen met zes kandidaat-lidstaten
gestart en de verwachting is dat op de Europese Raad van Helsinki zal worden
besloten dit aantal tot 12 uit te breiden. Dit betekent uiteraard niet dat
deze landen alle tegelijkertijd tot de Unie zullen toetreden. Differentiatie
op basis van objectieve criteria is nodig. Maar het tempo van het uitbreidingsproces
is sinds de Europese Raad van Luxemburg aanzienlijk opgevoerd. De regering
steunt dit van harte. De nieuwe realiteit gebiedt dat niet langer aan het
onderscheid in het Amsterdamse Protocol kan worden vastgehouden. De regering
vindt dat de IGC op basis van een brede agenda moet worden gestart. Een voldoende
brede agenda zal de Unie in staat stellen zich goed voor te bereiden op de
uitbreiding en zal voorkomen dat er snel een tweede IGC moet worden houden.
Zo'n tweede IGC zou tot een breuk in het uitbreidingsproces leiden.De dynamiek van het uitbreidingsproces dwingt de lidstaten daarom om met
ambitie de institutionele vraagstukken aan te pakken. De aanstaande IGC moet
die hervormingen doorvoeren die het sein voor een uitbreiding van de Unie
naar meer dan 20 lidstaten op groen zetten. Een goed functionerende Unie,
ook voor de middellange termijn, moet zeker worden gesteld. Dan geven we ook
aan de kandidaat-lidstaten een helder en positief signaal. De Europese Raad
van Helsinki moet klare wijn schenken. De ondubbelzinnige boodschap vanuit
de Finse hoofdstad moet zijn dat de Europese Unie na de komende IGC klaar
is voor de uitbreiding. In de notitie EU-uitbreiding «Helsinki en hoe
verder», die de Kamer dezer dagen ook ontvangt, gaat de regering nader
in op het uitbreidingsproces.1.3. Nederlandse uitgangspunten voor de komende IGCZoals de regering reeds in haar nota van 21 mei jl. heeft aangegeven vindt
Nederland dat in de komende IGC de slagvaardigheid en de democratische legitimiteit
van de Europese Unie moeten worden versterkt. Dat is nodig in het perspectief
van de – op termijn – (bijna) verdubbeling van het ledental van
de Unie. Deze uitbreiding zonder precedent heeft immers fundamentele consequenties
voor de toekomstige inrichting van de Unie. Daarom moet:– het bestuur van de Unie in al zijn facetten versterkt en de inrichting
flexibeler worden; en; – het bestuur van de Unie democratischer en transparanter worden.De instellingen van de Europese Unie zijn in de jaren vijftig ontworpen
voor een gemeenschap met zes lidstaten. Inmiddels telt de Unie vijftien lidstaten
en haar ledental zal binnen een aantal jaren sterk toenemen. Een Unie van
meer dan 25 landen is niet ondenkbeeldig. De instellingen van de Unie zijn
sinds de jaren vijftig niet wezenlijk veranderd. Op sommige plaatsen kraakt
het institutionele raamwerk in zijn voegen. Niet alleen door de toename van
het aantal leden van de verschillende instellingen, maar ook door de aanzienlijke
groei van hun taken en verantwoordelijkheden. De besluitvormingsprocessen
binnen de instellingen en tussen de instellingen staan onder druk. Daarom
zijn hervormingen noodzakelijk. Alleen indien haar instellingen goed functioneren
zal de Europese Unie slagvaardiger kunnen worden.De steeds grotere politieke, culturele en economische verscheidenheid
in de toekomstige Unie zal het moeilijker maken altijd gezamenlijk en op hetzelfde
moment nieuw beleid aan te gaan. Daarom zal de vergrote Europese Unie meer
ruimte moeten bieden aan gedifferentieerde samenwerking tussen lidstaten.
Dat maakt het mogelijk in gepast tempo en naar gewenste inhoud toegesneden
verder te integreren. Indien deze samenwerking niet binnen het Unie-raamwerk
mogelijk is bestaat het risico dat de samenwerking buiten de Unie wordt aangegaan.
In het Verdrag van Amsterdam heeft het beginsel van de nauwere samenwerking
al een plaats gekregen. Het is gewenst dat de complexe (procedurele) voorwaarden
om deze samenwerking aan te gaan worden vereenvoudigd. Uiteraard dient er
wel voor gewaakt te worden dat de beoogde samenwerking afbreuk doet aan het
Verdragskader, het acquis communautaire, de rechten/bevoegdheden van niet-deelnemende
lidstaten, etc. De nauwere samenwerking staat dus in beginsel open voor alle
landen van de Unie en zal geen vaste groepen van landen bijeenbrengen. Op
deze wijze vormgegeven zal zij de integratie in Europa verder kunnen versterken.Naar het oordeel van de regering moet de Europese Unie ook lessen trekken
uit de recente interinstitutionele crisis. De democratische legitimiteit,
de transparantie en de integriteit van het optreden van de instellingen moeten
worden vergroot. In concreto gaat het dan om de individuele verantwoordelijkheid
van Commissarissen, om de versterking van de medewetgevende en controlerende
bevoegdheden van het Europees Parlement, maar ook om de snelheid van Europese
rechtsspraak en de kwaliteit van de fraudebestrijding. De aanpak van deze
problemen in het functioneren van de instellingen kan de Unie voor de burgers
begrijpelijker maken. De regering vindt ook om deze reden dat de IGC zich
niet moet beperken tot de «left-overs» van Amsterdam.De regering is zich er overigens van bewust dat haar standpunt vooralsnog
slechts door een minderheid van de lidstaten en de Commissie, hierin gesterkt
door het «rapport Dehaene», wordt gedeeld. Een grote meerderheid van de lidstaten stuurt aan op een IGC-agenda
die beperkt blijft tot de restanten van Amsterdam. De motieven voor een bescheiden
IGC lopen uiteen.Sommige lidstaten grijpen de beperkte tijd aan als argument om in de IGC
alleen over deze overgebleven vraagstukken te spreken. Deze landen menen dat
de omvang van de Commissie, de stemmenweging en de meerderheidsbesluitvorming
zo gevoelig zijn dat alle beschikbare tijd aan deze onderwerpen moet worden
besteed. Een belangrijk ander argument voor een bescheiden IGC («quick fix»)
is de vrees van sommige lidstaten voor de gevoelens van hun publieke opinie.
De bevolking zou geen verdere overdracht van nationale soevereiniteit aan
«Brussel» accepteren.Verder is de vrees van veel lidstaten voor vertraging van de uitbreiding
een belangrijke reden om de IGC-agenda kort te houden. Deze landen menen dat
een IGC die te veel moeilijke onderwerpen behandelt, vrijwel zeker niet voor
de gestelde deadline van eind 2000 kan worden
afgerond. Hoe minder onderwerpen, hoe eenvoudiger en hoe sneller de conferentie
kan worden beëindigd. Dat maakt de weg dan vrij voor de eerste ronde
van toetredingen tot de Unie.Hoewel Nederland vindt dat de IGC niet beperkt moet blijven tot de drie
restanten van Amsterdam, betekent dit niet dat de IGC een overladen agenda
moet krijgen. Daarom zou in Helsinki kunnen worden bepaald dat de IGC:– eind 2000 wordt afgerond;– niet gaat over een verschuiving van bevoegdheden van lidstaten
naar de Unie;– beleidsdossiers, met uitzondering van parallelle processen en
EVDB, in beginsel buiten beschouwing laat en het accent legt op institutionele
vraagstukken;– geen verschuivingen zal aanbrengen in de balans tussen de instellingen.Samengevat moet naar Nederlands oordeel in de IGC het volgende aan de
orde komen:– De drie in Keulen genoemde vraagstukken;– De met deze vraagstukken verband houdende onderwerpen, zoals codecisie
en de individuele verantwoordelijkheid van Commissarissen;– De vraagstukken die voor de goed functioneren van Unie in het
licht van het Verdrag van Amsterdam van belang zijn, zoals de werkverdeling
in het Hof van Justitie en goede financiële controle en beheer;– De voorwaarden voor gedifferentieerde samenwerking tussen lidstaten
in het kader van de Europese Unie;– De institutionele en juridische voorzieningen samenhangend met
het EVDB.Een aldus afgebakende agenda zal tot een directe of indirecte doorlichting
in de IGC van het functioneren van alle instellingen van de Unie leiden. De
voorstellen die in de IGC aan de orde zijn zal de regering voortdurend beoordelen
op twee aspecten (a) versterking van de Europese instellingen en besluitvorming
onder stevig juridisch, financieel en democratisch toezicht en (b) het behoud
van Nederlandse invloed in de Europese Unie.1.4. Parallelle processenAlvorens nader in te gaan op de vraagstukken die in de IGC aan de orde
moeten komen, wijst de regering erop dat ook andere hervormingen in de Unie
worden besproken. Deze vraagstukken staan in beginsel los van de IGC maar
komen wellicht later toch in de conferentie aan de orde.In de eerste plaats wordt over hervormingen van de instellingen gesproken
waarvoor geen Verdragswijzingen nodig zijn. Zo
werkt de Commissie aan een betere uitvoering en beheer van het communautaire
beleid. De organisatie van de Commissie zal daarom wijzigingen ondergaan.
Commissaris Kinnock zal daarvoor begin 2000 plannen op tafel leggen. Ook de
Raad bespreekt momenteel zijn eigen functioneren aan de hand
van een rapport van de vorige Secretaris-Generaal Trumpf. Deze besprekingen
kunnen leiden tot diverse maatregelen die bijvoorbeeld de vergaderingen van
de Raad doelmatiger maken.In de tweede plaats is door de Europese Raad van Keulen besloten dat de
Europese Unie een handvest van grondrechten zal krijgen. Om dit handvest op
te stellen wordt een groep bijeengeroepen die een brede samenstelling zal
kennen. Eind 2000 moet de tekst van het handvest gereed zijn. Dan zal ook
moeten worden bezien of en zo ja hoe het handvest in het Verdrag moet worden
opgenomen, waarbij van belang is zeker te stellen dat het EVRM niet wordt
aangetast.In de derde plaats wordt gewerkt aan de ontwikkeling van de Europese Veiligheids-
en Defensiebeleid (EVDB). Eind 2000 wil de Europese Raad hierover nadere besluiten
nemen. De inhoudelijke ontwikkeling van EVDB vindt in beginsel buiten de IGC-onderhandelingen
plaats en is in die zin een parallel proces naast de IGC. Het staat evenwel
vast dat de vormgeving van het EVDB ook gevolgen zal hebben voor de institutionele
structuur van de Europese Unie. De besluiten over deze institutionele en juridische
aspecten zullen wijzigingen van het Verdrag vergen en moeten daarom in de
IGC aan de orde komen. Op deze aspecten wordt in paragraaf 2.10 van deze
notitie nader ingegaan.Voor het overige komen deze parallelle processen in deze nota verder niet
aan de orde. De regering zal de Kamer hierover te gelegener tijd nader informeren.In het tweede deel van deze notitie zal nader worden ingegaan op de agenda-onderdelen
die naar het oordeel van de regering in de komende IGC moeten worden besproken.2. De onderdelen van de agenda2.1. De CommissieAnalyseEen Europese Unie van 25 lidstaten kan het niet stellen zonder een sterke
Commissie. Door de uitbreiding zal de spilfunctie van de Commissie binnen
de Unie van nog grotere betekenis worden. De Commissie is in alle aspecten
van het bestuur van de Unie een centrale schakel. Zij is de initiator van
Europese wet- en regelgeving, de hoedster van de verdragen en de uitvoerder
van communautaire besluiten. In een uitgebreide, grote Unie waarin de (economische)
diversiteit en meer uiteenlopende belangen de beleidsbepaling moeilijker kan
maken, neemt de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de eenheid in het
optreden van de Unie verder toe.De Commissie telt op dit moment 20 Commissarissen. Indien nieuwe lidstaten
tot de Unie toetreden, zullen deze landen ook leden voor de Commissie willen
voordragen. Dit zou betekenen dat het aantal leden van de Commissie verder
toeneemt. Het is de vraag of het werk van de Commissie doelmatig over zoveel
Commissarissen kan worden verdeeld. De versnippering van portefeuilles bestaat
naar het oordeel van sommigen nu al. Daarbij past de kanttekening dat het
niet zo is dat een Commissie met meer dan 20 leden niet meer in staat zou
zijn haar werk te doen. Ter vergelijking: in verschillende lidstaten zijn
er regeringen die nog meer bewindslieden tellen. Toch bestaat het risico dat
door een steeds verdere uitbreiding van de Commissie de samenhang in haar
optreden gaandeweg vermindert. Naast het criterium van de doelmatigheid,
dat wellicht een zekere bovengrens stelt aan het aantal Commissarissen, spreekt
ook het criterium van de representativiteit een
centrale rol. Veel lidstaten vinden het van cruciaal belang dat zij een «vertegenwoordiger»
in de Commissie hebben.Mogelijke hervormingenIn Keulen is besloten dat de omvang en de samenstelling van de Commissie
in de IGC aan de orde komen. In artikel 1 van het «protocol betreffende
de instellingen in het vooruitzicht van uitbreiding van de Europese Unie»
bij het Verdrag van Amsterdam is reeds een mogelijke beperking van de Commissie
beschreven. Onder voorwaarden zijn de vijf grootste lidstaten bereid af te
zien van hun recht om een tweede persoon als lid van de Commissie voor te
dragen. Indien een wijziging van de weging van de stemmen van de lidstaten
in de Raad kan worden overeengekomen – waarop hieronder zal worden ingegaan –
zijn Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Spanje
bereid «hun» tweede Commissaris op te geven.Het is waarschijnlijk dat in de IGC in deze zin een oplossing voor een
beperking van de Commissie wordt gevonden. Iedere lidstaat kan één
onderdaan voor de Commissie voordragen. Door de uitbreiding zal het aantal
leden van de Commissie dus evenredig met het aantal lidstaten toenemen. De
realiteit is dat alle lidstaten – ook Nederland – sterk hechten
aan een onderdaan in de Commissie. Voorlopig kan naar het oordeel van de regering
met deze oplossing worden volstaan.2.2. StemmenwegingAnalyseIn de Europese Unie neemt de Raad, vaak samen met het Europees Parlement,
de belangrijkste besluiten. Iedere lidstaat heeft een vertegenwoordiger in
de Raad. Door de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Unie zal het aantal
leden van de Raad evenredig toenemen. De leden van de Raad zijn elkaars gelijken.
Zo kan iedere minister het woord voeren en bekleedt iedere lidstaat per toerbeurt
voor zes maanden het voorzitterschap van de Raad. In het geval de Raad unaniem
of met een gewone meerderheid besluiten neemt heeft iedere lidstaat één
stem.Toch speelt de grootte van de lidstaten in de Raad een rol. Dat verschil
tussen de lidstaten komt ook formeel tot uitdrukking in artikel 205 EG. In
dit artikel is de weging van de stemmen van de lidstaten vastgelegd voor de
gevallen waarin de Raad met een gekwalificeerde meerderheid besluit. Er zijn
87 stemmen in de Raad en voor een gekwalificeerd meerderheidsbesluit zijn
ten minste 62 stemmen nodig. In die gevallen hebben de lidstaten een verschillend
stemgewicht. Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Italië
hebben elk 10 stemmen. Spanje heeft 8 stemmen. Nederland, Griekenland, België
en Portugal hebben elk 5 stemmen. Zweden en Oostenrijk hebben elk 4 stemmen.
Denemarken, Finland en Ierland hebben elk 3 stemmen. Luxemburg heeft twee
stemmen. De kleine lidstaten hebben – gezien hun bevolkingsomvang –
een relatief zwaar stemmengewicht.Als de Unie zich uitbreidt zullen de nieuwe lidstaten een bepaald stemgewicht
moeten worden toegekend. De meeste kandidaat-lidstaten zijn naar bevolkingsomvang
gemeten relatief klein. Met uitzondering van Polen en Roemenië hebben
de landen waarmee wordt onderhandeld of onderhandelingen worden voorbereid
een aanzienlijk kleiner inwoneraantal dan Nederland. Door de
toename van het aantal kleine lidstaten wijzigt ook de verhouding tussen de
grote, middelgrote en kleine lidstaten in de Raad. Bij een ongewijzigde weging
van stemmen van de huidige lidstaten zal de relatieve ondervertegenwoordiging
van de grote lidstaten verder toenemen. Zij willen mede in het licht van het
verlies van «hun» tweede Commissaris een extra stemgewicht hebben.Mogelijke hervormingenIn de IGC zal de herweging van stemmen met omzichtigheid worden aangepakt.
De grote lidstaten zullen relatief meer stemmen willen hebben en de kleine
lidstaten zullen het verlies in stemgewicht zo beperkt mogelijk willen houden.
Dit onderwerp kan tot scherpe discussies aanleiding geven. De besluitvorming
in de Raad moet vlot en doelmatig zijn. Een aanpassing van de stemmenweging
in de Raad die recht doet aan de demografische verhoudingen tussen de lidstaten
ligt daarom voor de hand.In artikel 1 van het «Protocol betreffende de instellingen in het
vooruitzicht van uitbreiding van de Europese Unie» bij het Verdrag van
Amsterdam zijn er al twee mogelijke oplossingsrichtingen voor de herziening
van de stemmenweging genoemd:1. invoering van een dubbele meerderheid (ook wel dubbele sleutel genoemd);2. herweging van de stemmen (één sleutel).Een dubbele meerderheid zou kunnen zijn gebaseerd op (a) een bepaald deel
van het aantal van het geheel der stemmen van de lidstaten en (b) een bepaald
percentage van de bevolking van de Unie (bijv. 60%). In de aanloop naar Amsterdam
bleek dat de meeste lidstaten weinig voelen voor besluitvorming in de Raad
op basis van een dubbele meerderheid. De besluitvorming van de Raad wordt
door de invoering van een dubbele sleutel omslachtiger. Daarbij komt het er
voor het behoud van de effectiviteit van de besluitvorming op aan waar de
grens of drempel van het aantal benodigde stemmen in de twee sleutels wordt
gelegd.Een herweging van de stemmen – de tweede mogelijkheid die het protocol
noemt – zal waarschijnlijk door de meeste landen worden geprefereerd.
Meerderheidsbesluitvorming moet zo overzichtelijk mogelijk blijven. Nederland
geeft er daarom ook de voorkeur aan deze optie het eerst te onderzoeken. Bij
de toekenning van een nieuw stemmengewicht aan de lidstaten moet nadrukkelijker
rekening worden gehouden met de bevolkingsomvang van de lidstaten. Het huidige
stemmenaantal van de meest bevolkingsrijke lidstaten zou volgens een bepaalde
vermenigvuldigingsfactor kunnen toenemen. Het huidige stemmenaantal van de
kleine lidstaten zou met een in vergelijking iets kleinere vermenigvuldigingsfactor
kunnen toenemen. Op deze wijze blijft de balans tussen de grote en de kleine
lidstaten ook na de uitbreiding bestaan. Omdat Nederland in een sterk vergrote
Unie gezien zijn bevolkingsomvang een meer dan gemiddelde positie inneemt,
is op objectieve gronden een relatief zwaarder stemmengewicht van Nederland
in de Raad alleszins gerechtvaardigd.2.3. Uitbreiding van de toepassing van gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvormingAnalyseIn een uitgebreide Unie is de kans op blokkades van besluitvorming in
de Raad groter. Dat geldt uiteraard vooral voor Europese beleidsterreinen waarop de Raad met unanimiteit besluiten neemt. Met meer leden in
de Raad is de kans groter dat een voorstel van één of meer landen
geen steun krijgt. Hoewel de Raad slechts in weinig gevallen overgaat tot
stemming, leert de ervaring dat het gegeven dat uiteindelijk tot stemming
kan worden overgegaan ertoe bijdraagt dat de lidstaten zich constructiever
opstellen. Daarom wordt er naar gestreefd meer unanimiteitsbepalingen onder
de gekwalificeerde meerderheidsregel te brengen.De groep van bepalingen die unanimiteitsbesluitvorming van de Raad vereisen
is divers. Sommige unanimiteitsbepalingen hebben een constitutioneel karakter.
Dergelijke bepalingen betreffen bijvoorbeeld verdragswijzigingen, het talenregime,
toetredingen. Er zijn enkele besluiten van de Raad die ook door de lidstaten
moeten worden geratificeerd. Deze besluiten moeten met eenparigheid van stemmen
worden genomen. Een grote categorie van unanimiteitsbepalingen zijn artikelen
die een benoemingsprocedure bevatten. Verder zijn er uiteenlopende beleidsbepalingen
die unanimiteitsbesluitvorming voorschrijven. In de tweede en derde pijler
beslist de Raad meestal met unanimiteit, maar ook in de eerste pijler zijn
er een groot aantal beleidsterreinen waarop eenparigheid van stemmen in de
Raad is vereist om een besluit te kunnen nemen.Zoals bekend, is in vorige IGC ook gestreefd naar een uitbreiding van
de gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming. In het nieuwe Verdrag werden
veertien bepalingen onder de «qmv-regel» (qualified majority voting)
gebracht. Maar de winst zat vooral in de bepalingen die in Amsterdam nieuw
in het Verdrag kwamen. Slechts drie van de bestaande unanimiteitsbepalingen
konden worden gewijzigd in bepalingen waar de Raad voortaan met een gekwalificeerde
meerderheid besluit. Gezien de gevoeligheid van de materie die unanimiteitsbesluitvorming
vereist doet zich de vraag voor of en zo ja hoe in de komende IGC een beter
resultaat kan worden bereikt.Mogelijke hervormingenDe meeste landen zetten in op verruiming van de toepassing van de gekwalificeerde
meerderheidsregel. De grote vraag is hoe met alle lidstaten overeenstemming
wordt bereikt over de lijst van bepalingen die onder meerderheidsbesluitvorming
kan worden gebracht. In dit verband wordt nagedacht over een werkmethode die
de overgang van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid als het ware
objectiveert.Het vertrekpunt van een dergelijke aanpak zou kunnen zijn dat in beginsel
alle unanimiteitsbesluitvorming overgaat naar meerderheidsbesluitvorming,
maar dat op dit beginsel uitzonderingen bestaan. Voor de vaststelling van
deze uitzonderingen zouden algemene criteria kunnen gelden, waaraan de huidige
unanimiteitsbepalingen kunnen worden getoetst. Indien een bepaling valt onder
de van tevoren bepaalde criteria zou zij niet naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming
over moeten gaan. De volgende criteria zouden bijvoorbeeld in beschouwing
kunnen worden genomen:– de bepaling heeft een «constitutioneel» karakter;– de bepaling heeft een «intergouvernementeel» karakter– de bepaling gaat over besluitvorming die ook nationaal geratificeerd
moet worden;– de bepaling bevat de mogelijkheid een uitzondering te maken op
het acquis van de interne markt.Nederland ondersteunt de uitwerking van een dergelijke werkmethode. Toepassing
ervan betekent dat ook naar Nederlands inzicht bepaalde besluiten
onder de unanimiteitsregel blijven vallen. Dat geldt bijvoorbeeld voor het
Eigen Middelen Besluit – dat ratificatie door de lidstaten behoeft –
en voor de besluiten die onder de«intergouvernementele» tweede
en derde pijler vallen.Een benadering op basis van criteria, hoe nuttig ook, zal overigens niet
de deus ex machina zijn. Bij de formulering van
de criteria zal immers scherp worden gelet op de mogelijkheid om aan de hand
ervan bepaalde artikelen juist wel of juist niet onder de meerderheidsregel
te brengen. Naar het oordeel van de regering kan daarom niet met deze werkmethode
alleen worden volstaan. Er is een tweede spoor nodig om op dit terrein tot
resultaten te komen. Daarom moet naast deze werkmethode ook een analyse worden
gemaakt van de beleidsterreinen die in de toekomst meer meerderheidsbesluitvorming
zullen vergen.Deze analyses van toekomstig beleid moeten de gevolgen van de uitbreiding
op de Unie en het behoud van de slagvaardigheid van de Raad nadrukkelijk worden
betrokken. Welke unanimiteitsbepalingen op die beleidsterreinen zouden moeten
worden gewijzigd in meerderheidsbesluitvorming en welke niet? Deze aanpak
kan tot verschillende additionele uitzonderingen op de toepassing van de meerderheidsregel
leiden.De regering zal in het debat over meer meerderheidsbesluitvorming scherp
letten op mogelijke financiële en economische consequenties. Bij besluiten
met zwaarwegende financiële gevolgen zou dus unanimiteit de regel moeten
blijven. De regering wil niet uitsluiten dat het nodig zal zijn – mede
in het licht van de analyses van mogelijk toekomstig beleid – dat sommige
van de huidige unanimiteitsbepalingen anders moeten worden geformuleerd. Door
een andere redactie van de artikelen zouden delen van een bepaald beleidsterrein
onder de meerderheidsregel kunnen worden gebracht, terwijl de overige aspecten
van dat beleid nog onder de unanimiteitsregel blijven staan.2.4. Democratisch toezichtAnalyseDe Europese Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie,
mensenrechten en de rechtsstaat. Nu de Unie zich verder uitbreidt is het van
belang dat dit fundament van de Unie wordt versterkt. De burger moet zich
kunnen herkennen in het Europees beleid. Daarom moet besluitvorming van de
Unie onderworpen zijn aan behoorlijke parlementaire medezeggenschap en controle.
De invloed van nationale en Europese volksvertegenwoordigers op dat beleid
kan worden vergroot. De democratische legitimiteit van de Unie zal dan ook
toenemen.Waar de Raad met unanimiteit besluit is het vooral aan de nationale parlementen
om de regeringen te controleren. Hoe dit toezicht vorm krijgt wordt per lidstaat
bepaald. Uiteraard is het daarbij van belang dat de nationale parlementen
tijdig beschikken over goede informatie. De primaire parlementaire verantwoordelijkheid
op nationaal niveau voor de gevallen waarin de Raad met unanimiteit beslist,
neemt niet weg dat het Europees Parlement in die gevallen ook door de Raad
geraadpleegd moet worden. Dat is nog niet altijd het geval.Waar de Raad met een meerderheid beslist moet het democratisch toezicht
vooral van het Europees Parlement komen. Op dit moment heeft het Europees
Parlement niet altijd het volledige medebeslissingsrecht.– In de bepalingen over de Economische en Monetaire Unie bestaat
de zogenoemde samenwerkingsprocedure nog. Door het Verdrag van
Amsterdam is in alle andere delen van het Verdrag deze procedure vervangen
door de codecisieprocedure. In de laatste IGC zijn de bepalingen niet besproken
omdat de derde fase van de EMU nog moest beginnen.– Er zijn terreinen waar de Raad wel met een gekwalificeerde meerderheid
beslist en het Europees Parlement alleen geraadpleegd wordt. Een belangrijk
voorbeeld is de besluitvorming op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.– Op het gebied van de begroting is de medezeggenschap van het Europees
Parlement over de zogenoemde verplichte uitgaven beperkt.Mogelijke hervormingenIn de IGC moet worden bezien hoe de positie van het Europees Parlement
verder kan worden versterkt. Naar het oordeel van de regering dient het Europees
Parlement in alle gevallen waarin de Raad met unanimiteit beslist een adviesrecht
te hebben. In de gevallen dat de Raad met een gekwalificeerde meerderheid
beslist over wetgevende voorstellen moet het Europees Parlement in beginsel
een volledig codecisierecht hebben. Wel moet op de gevolgen van de duur van
de besluitvorming worden gelet. De samenwerkingsprocedure op het gebied van
de EMU moet worden herzien, c.q. moet worden vervangen door de codecisieprocedure.Conform de wens van de Tweede Kamer, streeft de regering er naar dat het
onderscheid tussen de verplichte en niet-verplichte uitgaven wordt opgeheven.
Het Europees Parlement en de Raad moeten in beginsel de gelijke bevoegdheden
krijgen over het totaal van de uitgaven. Een noodzakelijke voorwaarde is dan
wel dat deze bevoegdheden worden uitgeoefend binnen een duidelijke budgettaire
normen.Het streven naar meer meerderheidsbesluitvorming in de Raad moet direct
verbonden worden met een streven naar uitbreiding van het codecisierecht van
het Europees Parlement. Indien dit medebeslissingsrecht niet aan het Europees
Parlement wordt toegekend, terwijl de Raad op een bepaald beleidsterrein voortaan
met een meerderheid wel kan besluiten, ontstaat een democratisch deficit.
Ook bij bepalingen die al meerderheidsbesluitvorming in de Raad voorschrijven,
maar waar het Europees Parlement nog geen codecisierecht heeft, moet het Europees
Parlement dit recht krijgen.2.5. Verhouding Commissie en Europees ParlementAnalyseDemocratische legitimiteit moet niet alleen worden versterkt door het
Europees Parlement in meer gevallen het codecisierecht te geven. Het Europees
Parlement moet ook in staat zijn een goed toezicht uit te oefenen op de Commissie.
De Commissie is immers primair verantwoordelijk voor de uitvoering van het
communautaire beleid en voor de uitgaven die door de Unie worden gedaan.Veel landen vinden dat de invloed van het Europees Parlement op het Europees
beleid niet moet worden vergroot. De toenemende zeggenschap ten aanzien van
wetgeving, de geprononceerde opstelling bij de vaststelling van de gemeenschapsbegroting
en de assertieve houding ten opzichte van de Commissie, leidt volgens deze
landen in de praktijk al tot veel meer invloed het Europees Parlement. Zeker in een uitgebreide Unie is een stabiele verhouding tussen het Europees
Parlement en de Commissie van groot belang. Spanning tussen deze instellingen
heeft zijn weerslag op de gehele institutionele balans van de Europese Unie.
Gezien de vertrouwenscrisis tussen het Europees Parlement en de Commissie,
die dit voorjaar leidde tot het aftreden van de Commissie, is het gewenst
dit thema in de IGC te behandelen.Tijdens deze crisis bleek dat het vrijwillig collectief aftreden van de Commissie geen deugdelijke basis in het Verdrag
heeft. Het artikel (215 EG) waar de Commissie haar aftreden op baseerde spreekt
alleen over de vervanging van individuele leden van de Commissie.Uit het verloop van de crisis werd ook duidelijk dat de gehele Commissie
in problemen kan geraken indien een individuele Commissaris naar het oordeel
van het Europees Parlement disfunctioneert en deze Commissaris daar geen consequenties
aan wil verbinden. Dit is het directe gevolg van het feit dat het Europees
Parlement alleen de Commissie in haar geheel naar huis kan sturen en niet
individuele commissarissen. Daarom heeft de nieuwe Commissievoorzitter, Prodi,
vooraf aan alle beoogde commissarissen gevraagd een brief te tekenen waarin
zij verklaren ontslag te nemen indien hij daar om verzoekt. Alle leden van
de Commissie hebben dat gedaan, maar Verdragsrechtelijk heeft deze constructie
geen basis. De individuele verantwoordelijkheid van leden van de Commissie
zou daarom in de IGC juridisch moeten worden geregeld.Bij de vaststelling van de te volgen procedure voor de benoeming van een
nieuwe Commissie deed zich de vraag voor of eerst een interim-Commissie voor
de resterende periode van de Commissie-Santer moest worden benoemd of dat
de nieuwe Commissie voor een periode van in beginsel vijf en half jaar kon
worden benoemd. Het Verdrag voorziet niet in een ontbinding van het Europees
Parlement indien de Commissie een motie van afkeuring aanvaard (art. 201 EG)
of indien de Commissie collectief besluit af te treden (art. 215 EG). De wenselijkheid
van een ontbinding van het Europees Parlement zou daarom eveneens aan de orde
kunnen worden gesteld.Mogelijke hervormingenMet de belangrijke kanttekening dat in de verhouding tussen het Europees
Parlement en de Commissie geen wezenlijke wijzigingen doorgevoerd zouden moeten
worden omwille van het behoud van het gehele interinstitutionele evenwicht,
zijn er naar het oordeel van de regering verschillende elementen in de onderlinge
verhouding tussen de twee instellingen die in de IGC aan de orde moeten komen.In de eerste plaats is het gewenst dat de individuele verantwoordelijkheid
van leden van de Commissie beter wordt geregeld. De vertrouwenscrisis tussen
het Europees Parlement en de Commissie ontstond mede door het ontbreken in
het Verdrag van een mechanisme waarmee een individuele Commissaris kon worden
gedwongen het veld te ruimen. In de IGC zou moeten worden onderzocht hoe de
individuele verantwoordelijkheid van de leden van de Commissie vorm kan krijgen.Hiervoor bestaan twee mogelijkheden. Het Europees Parlement zou de bevoegdheid
kunnen worden gegeven een individuele Commissaris direct weg te zenden. Er
zou ook voor kunnen worden gekozen de voorzitter van de Commissie de bevoegdheid
te geven een individuele Commissaris te (laten) ontslaan. Een belangrijke
beoordelingsfactor van deze twee opties is de balans tussen de instellingen.
In ieder geval vindt de regering dat een evident gebrek aan steun voor een
individuele Commissaris in het Europees Parlement consequenties
moet hebben. De politiek gezien meest duidelijke oplossing lijkt een direct
recht van het Europees Parlement om Commissarissen te ontslaan. De tweede
optie, de indirecte weg zou er als volgt uit kunnen zien. Indien blijkt dat
een individuele Commissaris geen steun meer heeft in het Europees Parlement
zou de voorzitter van de Commissie bevoegd moeten zijn deze Commissaris voor
te dragen voor ontslag. Dit ontslagverzoek van de voorzitter van de Commissie
zou kunnen worden bewilligd door de (Europese) Raad.In de tweede plaats zou in de IGC moeten worden bezien of een vertrouwenscrisis
tussen het Europees Parlement en de Commissie niet ook gevolgen moet hebben
voor het Europees Parlement. Indien het Europees Parlement de Commissie als
geheel wegzendt of indien de Commissie door de toenemende politieke druk van
het Parlement zelf besluit om af te treden, blijft volgens het Verdrag het
Europees Parlement aan. Naar het oordeel van de regering is het denkbaar dat
in deze twee situaties het Europees Parlement wordt ontbonden.Nederland vindt dat een Verdragswijziging terzake twee belangrijke voordelen
heeft:– een ontbinding van het Europees Parlement betekent dat nieuwe
verkiezingen moeten worden gehouden zodat de kiezer zijn oordeel kan geven.
Deze maatregel zou de Europese burgers nauwer betrekken bij het politieke
debat in de EU;– het Europees Parlement weet dan dat het niet zonder gevolgen voor
zijn eigen positie de druk op de Commissie kan opvoeren. Dat is voor het evenwicht
tussen de twee instellingen van belang.Tot slot is het ook wenselijk dat, indien de Commissie aftreedt, de nieuw
samengestelde Commissie niet alleen de termijn van de vorige behoeft af te
maken, maar voor een volle periode van vijf jaar wordt benoemd.2.6. Het Hof van Justitie.AnalyseDe Europese Unie is een rechtsgemeenschap. Zij wordt gekenmerkt door toetsbare
en afdwingbare wetgeving en eigen rechtsbescherming. Het juridische toezicht
in de Unie is opgedragen aan het Hof van Justitie. Het is verheugend dat de
positie van het Hof van Justitie door het Verdrag van Amsterdam is versterkt.
Zo is de jurisdictie van het Hof uitgebreid naar visa, immigratie en asielzaken.
Ook is in verschillende overeenkomsten die in het kader van de derde pijler
tot stand zijn gekomen rechtsmacht van het Hof voorzien.Het Hof van Justitie is thans niet voldoende toegerust om alle taken op
een aanvaardbare wijze uit te voeren. Het Hof gaat gebukt onder een grote
werklast. Het aantal zaken waarin het Hof uitspraak moet doen stijgt structureel.
De termijn waarop het Hof zaken afdoet wordt steeds langer. Deze ontwikkeling
doet zich sinds vele jaren voor. Met name wat betreft de prejudiciële
procedure is dit bezwaarlijk. Op dit moment duurt het gemiddeld 21 maanden
voordat een nationale rechter antwoord krijgt op een prejudiciële vraag.
Met name in zaken waarin belangen van natuurlijke personen aan de orde zijn
is dit tijdsbeslag onaanvaardbaar. De nationale rechter kan hierdoor minder
geneigd zijn prejudiciële vragen te stellen waardoor de uniforme interpretatie
van het gemeenschapsrecht in gevaar komt. (Overigens past hier wel de kanttekening
dat nationale rechters voor het indienen van een vraag zich goed moeten bezinnen
op de noodzaak ervan.) De uitbreiding van de Europese Unie kan de huidige problemen nog verder
vergroten. Nationale rechters uit de nieuwe lidstaten zullen immers ook rechtsvragen
aan «Luxemburg» voorleggen. De verenigbaarheid van nationale bepalingen
met het Europees recht kan tot extra vragen leiden. Ook rechtstreekse beroepen
die verband houden met de overgangsperiodes, uitzonderingen en afwijkingen
van de interne markt (vastgelegd in de toetredingsverdragen) kunnen aan Luxemburg
worden voorgelegd.Het Hof van Justitie is in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor
een goede organisatie van zijn werkzaamheden. Binnen het huidige verdragskader
kan het Hof zelf het nodige doen om zijn functioneren te verbeteren. Zo zou
vaker kunnen worden besloten zaken door een (kleine) Kamer te laten afdoen
en niet meer in voltallige zitting te behandelen. Het Hof zou vaker gebruik
kunnen maken van korte procedures, waarin een beschikking wordt gegeven op
eenvoudige prejudiciële vragen die al eerder door het Hof aan de orde
zijn geweest. Verder is van belang dat werkachterstanden die door onvoldoende
vertaalcapaciteit worden aangepakt door verruiming van de begroting van het
Hof, in de vorm van toekenning van extra formatieplaatsen voor de vertaaldienst.De uitbreiding van de Unie zal tot een toename van het aantal rechters
leiden. Nederland is er zeker geen voorstander van het aantal rechters in
het Hof van Justitie te verkleinen. Binnen het Hof van Justitie is uiteraard
een diepgaande en brede kennis van het Europese recht noodzakelijk, maar er
moet ook expertise aanwezig zijn over het nationale recht van de verschillende
lidstaten. Daarom moeten ook rechters uit de toetredende landen in het Hof
worden opgenomen. Het aantal rechters bij het Hof van Justitie en het Gerecht
van eerste aanleg (en ook het aantal advocaten-generaal bij het Hof) kan op
grond van het bestaande artikel 221 EG door een unanieme beslissing van de
Raad worden uitgebreid.Mogelijke hervormingenNederland is van oordeel dat het functioneren van het Hof van Justitie
en het Gerecht van eerste aanleg op verschillende punten moet worden verbeterd.
Deze maatregelen moeten resulteren in een samenhangend pakket dat het juridisch
toezicht en de kwaliteit van de rechtspleging in de Unie op peil houdt en
verder versterkt.Nederland steunt het hangende voorstel van het Hof om het aantal rechters
in het Gerecht van eerste aanleg met zes te vergroten. Deze maatregel kan
op de korte termijn helpen om de werkachterstanden te verminderen. In het
licht van een verdeling van het werk van het Hof en het Gerecht is Nederland
van oordeel dat het aantal rechters in het Gerecht van eerste aanleg verder
moet worden verhoogd. Het Gerecht oordeelt steeds in kamers. Door een toename
van het aantal rechters kunnen meer kamers worden gevormd en kunnen de bij
het Gerecht aanhangig gemaakte zaken sneller worden afgedaan.Verdergaande maatregelen om het functioneren van het Hof van Justitie
te verbeteren kunnen niet binnen het huidige Verdrag worden doorgevoerd. Dit
soort maatregelen zal daarom in het kader van de IGC aan de orde moeten komen.Nederland wil het Hof van Justitie en het Gerecht in Eerste Aanleg de
bevoegdheid geven wijzigingen in het reglement van procesvoering door te voeren
(artt. 225 en 245 EG). Nu is voor elke wijziging de unanieme instemming van
de Raad vereist. Gezien de aspecten die in het reglement van procesvoering
aan de orde komen, kan het Hof (Gerecht) hier een zelfstandige bevoegdheid
worden gegeven om technische wijzigingen door te voeren. Zo nodig
kunnen zwaardere bepalingen in het Statuut van het Hof van Justitie worden
ondergebracht. Indien in de IGC onvoldoende steun voor de overdracht van deze
verantwoordelijkheid aan het Hof van Justitie bestaat moet in ieder geval
het goedkeuringsbesluit van de Raad met een gekwalificeerde meerderheid worden
genomen.In verband met de toename van het aantal rechters – wellicht 25
rechters over enige jaren – zijn voltallige zittingen van het Hof van
Justitie steeds minder werkbaar. In het Verdrag is al vastgelegd dat het Hof
uit zijn midden kamers kan vormen met drie, vijf of zeven rechters. Het is
gewenst dat wordt bepaald dat zaken in beginsel alleen in kamers worden behandeld
(dus door maximaal zeven rechters). Om de eenheid in de rechtspraak te waarborgen
zouden de rechters op gezette tijden dienen te rouleren. Het verzoek dat lidstaten
en instellingen kunnen doen aan Hof van Justitie om een bepaalde zaak in een
voltallige zitting te behandelen zou moeten vervallen. Het Hof zou wel de
mogelijkheid moeten behouden om in uitzonderlijke gevallen een zaak plenair
te behandelen.Naar Nederlands oordeel is het niet noodzakelijk om in iedere zaak een
Advocaat-Generaal te laten concluderen. Voor relatief eenvoudige zaken –
die uiteraard wel gepreciseerd dienen te worden – kan hiermee tijdwinst
worden behaald. In dat soort zaken is de behoefte aan een conclusie van de
Advocaat-Generaal niet bijzonder groot.De grootste problemen voor het Hof van Justitie worden gevormd door de
groeiende stroom prejudiciële vragen. Zelfs bij aanvaarding van alle
bovengenoemde maatregelen zal het Hof naar verwachting niet in staat zijn
deze toevloed van vragen zelf te blijven behandelen. Het monopolie van het
Hof op prejudicieel terrein is waarschijnlijk op termijn niet houdbaar. Daarom
moet naar andere oplossingen worden gezocht. Deze oplossingen kunnen worden
gevonden in een betere werkverdeling tussen het Hof van Justitie en het Gerecht
van eerste aanleg.De bevoegdheid voor de behandeling in eerste instantie van prejudiciële
vragen zou aan het Gerecht in eerste aanleg kunnen worden overgedragen. Dat
zou het Gerecht een wezenlijk andere rol geven dan het tot nu toe heeft (namelijk
beslechting van geschillen). Bij deze oplossingsrichting zijn randvoorwaarden
van groot belang. Op voorhand moet zeker worden gesteld dat het Gerecht zowel
in kwalitatieve als kwantitatieve zin in staat is de bevoegdheid te dragen.
Indien het Gerecht van oordeel is dat de betreffende vraag van grote betekenis
is voor de rechtseenheid, rechtsbescherming of rechtsontwikkeling zou het
de vraag direct kunnen doorschuiven naar het Hof van Justitie. Verder moet
uiteraard tegen prejudiciële beslissingen van het Gerecht een beroepsmogelijkheid
bestaan bij het Hof van Justitie. Dit beroep zou open moeten staan voor de
instellingen, de lidstaten en voor de advocaten-generaal bij het Hof.2.7. Financieel beheerAnalyseHet financieel beheer in de Europese Unie moet worden verbeterd. De Commissie
draagt de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de gemeenschapsbegroting.
Omdat de meeste uitgaven (en inkomsten) via instanties in de lidstaten worden
besteed (geïnd), is goed financieel beheer alleen mogelijk met volledige
medewerking van de lidstaten. In het Verdrag van Amsterdam is bepaald dat
de lidstaten met de Commissie samenwerken om te verzekeren dat de toegekende
kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt.
Verder is bepaald dat de lidstaten ter bestrijding van fraude met gemeenschapsgelden dezelfde maatregelen nemen welke zij treffen ter bestrijding van fraude
die hun eigen financiële belangen schaadt.Mogelijke hervormingenIn aansluiting op deze bepalingen zou naar het oordeel van de regering
moeten worden overwogen de (vrijwillige) samenwerking tussen de lidstaten
onderling en met de Commissie op dit gebied het karakter van een verplichting te geven. De beheer- en controlesystemen van de lidstaten
op de uitgaven van de gemeenschap zouden moeten voldoen aan eenvormige eisen.
(Daartoe kan de Commissie, krachtens art. 280 lid 4 EG, voorstellen doen.)
Indien de beheer-, verantwoordings- en controleverplichtingen van een lidstaat
volgens de Commissie niet aan de aldus vastgestelde eisen voldoen of niet
voldoende op de gemeenschapsuitgaven worden toegepast, zou de Commissie conform
de procedure van art. 226 EG om een uitspraak van het Hof van Justitie kunnen
vragen. De Commissie zou jaarlijks verslag aan moeten uitbrengen over haar
toezichtsactiviteiten op de kwaliteit van de beheer- en controlesystemen in
de lidstaten.De regering is verder van oordeel dat het anti-fraude-bureau OLAF (Office
Européen de Lutte Anti-Fraude), dat onlangs binnen de Commissie een
plaats heeft gekregen, moet worden verzelfstandigd. Een organisatorische verzelfstandiging
biedt immers betere waarborgen voor de onafhankelijkheid van OLAF en de kwaliteit
van het onderzoek naar onregelmatigheden met gelden van de Europese Unie.
Voor de goede orde wijst de regering erop dat OLAF zelf zal worden gecontroleerd
door een Comité van Toezicht, waarvan de leden worden aangewezen door
het Europees Parlement.2.8. De Europese RekenkamerAnalyseDe kwaliteit van het financieel beheer van de Europese uitgaven is gediend
met goede externe financiële controle. De Europese Rekenkamer onderzoekt
de uitgaven op wettigheid en regelmatigheid. Jaarlijks legt de Europese Rekenkamer
een betrouwbaarheidsverklaring betreffende de Europese rekeningen voor aan
de Raad en het Europees Parlement. Deze betrouwbaarheidsverklaring speelt
een grote rol bij de kwijting die het Europees Parlement, op aanbeveling van
de Raad, aan de Commissie moeten verlenen voor het uitvoeren van de begroting.
De betrouwbaarheidsverklaring heeft echter een globaal karakter en biedt de
Europese Rekenkamer onvoldoende de mogelijkheid om een specifieke beoordeling
te geven over één van de operationele of geografische terreinen
van de communautaire activiteiten. De regering zal ervoor pleiten dat de Europese
Rekenkamer naast de «overall» betrouwbaarheidsverklaring meer
specifieke deelverklaringen per beleidsterrein zal uitbrengen. Deze sectorale
verklaringen zullen een beter beeld opleveren van het financieel beheer van
de gemeenschapsgelden.De Europese Rekenkamer kan, gegeven de aard en de diversiteit van Europese
geldstromen en gezien de geografische omvang van de Unie, slechts een beperkte
externe financiële controle realiseren. Het Verdrag (art. 248 lid 3 EG)
bepaalt dat de controle van de Europese Rekenkamer in de lidstaten geschiedt
in samenwerking met de nationale controle instanties of, indien deze controle-instanties
niet over de nodige bevoegdheden beschikken, in samenwerking met de bevoegde
nationale diensten. Deze samenwerking verloopt door uiteenlopende bevoegdheden
van de nationale controle-instanties en de verschillende controlemethoden
niet altijd optimaal. De uitbreiding van de Europese Unie zal
de controle op de gemeenschapsuitgaven niet eenvoudiger maken. De Europese
Rekenkamer zal zijn werk in nog meer landen, met verschillende tradities,
methoden en organisaties op het gebied van financiële controle, moeten
doen. Daarom moet naar het oordeel van de regering in de IGC worden bezien
hoe de samenwerking tussen de Europese Rekenkamer en de nationale rekenkamers
kan worden versterkt. Deze versterkte samenwerking moet erop gericht zijn
tot een meer systeemgerichte en doelmatige aanpak van de externe controles
te komen.De uitbreiding van de Europese Unie kan niet zonder gevolgen blijven voor
de organisatie van de Europese Rekenkamer. De Europese Rekenkamer telt momenteel
15 leden. Hoewel het Verdrag ter zake geen eisen stelt, wordt uit iedere lidstaat
één lid benoemd. De nieuwe lidstaten willen ook hun onderdanen
in de Europese Rekenkamer benoemd zien worden door de Raad.Mogelijke hervormingenTen einde een betere samenwerking tussen de Europese en de Nationale Rekenkamers
te bereiken stelt de regering het volgende voor:– oprichting van een overlegcomité van Presidenten van de
Europese en Nationale Rekenkamers. Het Comité dient regelmatig over
aansluiting van de verschillende controles op de Europese uitgaven te overleggen.
Dit zal moeten leiden tot nadere afstemming van werkzaamheden en stroomlijning
van de aanpak van controles. In de Verdragsbepaling waarbij het comité
wordt ingesteld zou tevens bepaald kunnen worden dat jaarlijks een rapport
wordt uitgebracht aan het Europees Parlement en de Raad over de samenwerking
tussen de Europese Rekenkamer en de nationale rekenkamers.– in het Verdrag moet worden bepaald dat de lidstaten verplicht
zijn aan de nationale rekenkamers voor wat betreft de controle op de communautaire
geldstromen in de lidstaat dezelfde bevoegdheden te verlenen als die welke
de Europese Rekenkamer heeft. Dit zal de onafhankelijkheid van de nationale
rekenkamers versterken en het vertrouwen en de samenwerking tussen nationale
rekenkamers en de Europese Rekenkamer ten goede kunnen komen.– in het Verdrag moet de opdracht aan de «wetgever»
worden gegeven om de informatie- en controlebevoegdheden van de Europese Rekenkamer
nader uit te werken. De Raad en het Europees Parlement zouden deze bevoegdheden
in een verordening kunnen vaststellen op voorstel van de Commissie en na advies
van de Europese Rekenkamer. In de verordening over de informatie- en controlebevoegdheden
van de Europese rekenkamer kan toegewerkt worden naar meer eenduidige controlemethoden
van de uitgaven en ontvangsten van de Gemeenschappen.Sinds het Verdrag van Amsterdam (art. 230 EG) kan de Europese Rekenkamer
bij het Hof van Justitie een beroep instellen ter vrijwaring van zijn prerogatieven.
Volgens de regering zou de Europese Rekenkamer ook de bevoegdheid moeten verkrijgen
een beroep bij het Hof van Justitie te kunnen instellen tegen een lidstaat
die geen of onvoldoende gevolg geeft aan haar verzoeken tot informatieverschaffing.In het licht van het toenemende aantal leden van de Europese Rekenkamer
zou overwogen moeten worden of in het Verdrag een bepaling moet worden opgenomen,
waarin wordt vastgelegd dat de Rekenkamer zijn werkzaamheden verdeelt over
«kamers» met drie, vijf of zeven leden. Naar het oordeel van de
regering is het in ieder geval gewenst de positie van de President van de
Europese Rekenkamer te versterken. In het Verdrag zou moeten
worden bepaald dat technische en organisatorische aspecten van het functioneren
van de Europese Rekenkamer op voorstel van de President door de leden van
de Rekenkamer zullen worden vastgesteld.Over de uitwerking van deze voorstellen voor hervormingen van de Europese
Rekenkamer en de samenwerking van de Europese Rekenkamer met de nationale
Rekenkamers, zal de regering nader overleg voeren met de Algemene Rekenkamer.2.9. Nauwere samenwerking (flexibiliteit)AnalyseMet de uitbreiding van de Europese Unie zal haar politieke, economische
en culturele verscheidenheid sterk toenemen. Het debat over de gevolgen van
uitbreiding op de Europese integratie kent een lange geschiedenis. Vaak ging
het daarbij om de tegenstelling tussen verbreden en verdiepen. Thans gaat
het erom die tegenstelling te overbruggen door, tegelijkertijd met de uitbreiding,
verdieping – daar waar nodig – toch mogelijk te maken, desnoods
tussen een beperkt aantal lidstaten.Om die overbrugging mogelijk te maken moeten enkele obstakels worden overwonnen:– de verdieping tussen een beperkt aantal lidstaten is op basis
van de artikelen over versterkte samenwerking uit het Verdrag van Amsterdam
weliswaar mogelijk maar de voorwaarden zijn zwaar. De zware voorwaarden voor
het aangaan van nauwere samenwerking biedt waarborgen om het acquis van de
Unie te beschermen en om de rechten van de niet-deelnemende lidstaten zeker
te stellen. Het geheel van voorwaarden vormt echter een hoge drempel voor
het aangaan van de nauwere samenwerking. Zo kan alleen een meerderheid van
landen nauwere samenwerking aangaan. Verder kan iedere lidstaat met een beroep
op zwaarwegende nationale belangen vragen om de besluitvorming aan de Europese
Raad voor te leggen. Omdat de Europese Raad met unanimiteit moet beslissen,
heeft de lidstaat die een beroep op de Europese Raad doet de mogelijkheid
de beoogde nauwere samenwerking te vetoën. Deze vormgeving van de nauwere
samenwerking is voor de huidige Unie met 15 lidstaten wellicht nog bruikbaar,
maar de vraag doet zich voor of de Amsterdamse flexibiliteitsbepalingen wel
voldoen in een Unie met 20 of meer lidstaten. Door verschillende lidstaten
is aangegeven dat zij in het licht van de uitbreiding een nieuw debat over
de nauwere samenwerking in de IGC gewenst vinden. De toetreding van een grote
groep landen met een veel lager economisch ontwikkelingsniveau kan gevolgen
hebben voor de werking van de interne markt. Een deel van de huidige lidstaten
zal daaraan wellicht de consequentie verbinden dat op flankerende beleidsterreinen
verdergaande integratie noodzakelijk is.– toetreding is thans meestal een kwestie van «alles of niets»;
kandidaat-lidstaten moeten in beginsel alle verplichtingen die het EU-lidmaatschap
met zich meebrengt accepteren; zij die nog niet volledig aan het acquis communautaire
voldoen, kunnen alleen toetreden door middel van derogaties en overgangstermijnen;
deellidmaatschap van landen die nog ver verwijderd zijn van grote delen van
het acquis is echter niet mogelijk.– tenslotte doet zich het probleem voor dat de mogelijkheid van
nauwere samenwerking beperkt is tot de huidige Verdragsbepalingen; wijzigingen
daarvan vereisen ratificatie van alle lidstaten. Mogelijke hervormingenNederland acht een hervorming van de bepalingen over nauwere samenwerking
niet alleen wenselijk om de Unie meer flexibiliteit te verschaffen, maar ook
om te voorkomen dat zich samenwerkingsvormen buiten het institutionele en
communautaire kader vormen. Er zijn verschillende gradaties van hervormingen
van de nauwere samenwerking denkbaar:– een herziening van de bepalingen over nauwere samenwerking uit
het Verdrag van Amsterdam;– (snellere) integratie van kandidaat-lidstaten tot delen van de
Unie;– wijziging van de Verdragsstructuur.De regering tekent aan dat bij de aanpassingen van de flexibiliteitsbepalingen
uiteraard goed naar de gevolgen van die wijzigingen moet worden gekeken.Nederland en verschillende andere lidstaten zijn van oordeel dat de Amsterdamse
flexibiliteitsbepalingen in feite te weinig flexibiliteit bieden. Daarom zouden
in de IGC de zware voorwaarden voor de nauwere samenwerking tussen lidstaten
moeten worden aangepast. In dit verband is een discussie gewenst over twee
elementen:– het vereiste dat ten minste een meerderheid van de lidstaten aan
de nauwere samenwerking deelneemt;– de mogelijkheid van het beroep op de Europese Raad.In het licht van de komende uitbreiding van de Unie is het gewenst in
de IGC na te gaan of de flexibiliteitsbepalingen ook de basis zouden kunnen
vormen voor versnelde deelname van de kandidaat-lidstaten aan de samenwerking
in de Europese Unie. Met andere woorden zij zouden een soort van gedifferentieerd
lidmaatschap van de Europese Unie mogelijk kunnen maken. Wellicht zouden deze
bepalingen ook de weg kunnen vrijmaken om minder ontwikkelde kandidaat-lidstaten
eerder tot (een deel van) de Europese Unie te laten toetreden. Dat kan in
de komende jaren gezien de verwachtbare dynamiek van het uitbreidingsproces
van belang zijn, ook al om de politieke stabiliteit in deze landen te kunnen
bevorderen. Het grote voordeel daarvan is dat er in Europa minder scherpe
scheidslijnen zullen worden getrokken.Teneinde toekomstige Verdragswijzigingen niet bij voorbaat te laten stranden
op het probleem dat alle lidstaten die moeten ratificeren en tevens om te
voorkomen dat de Unie als het ware van de ene IGC naar de andere holt, zou
een fundamentele wijziging in de Verdragsstructuur kunnen worden aangebracht.
Op termijn zou de Unie wellicht een basisverdrag moeten krijgen waarin de
bestaande Verdragen opgaan. In dit Unie-Verdrag zouden de fundamentele doelstellingen
van de Unie, haar rechtsbeginselen, haar institutionele structuur en haar
besluitvormingsprocedures moeten worden vastgelegd. Het Unie-Verdrag zou uiteraard
ook een procedure moeten bevatten voor het aangaan van nauwere samenwerking
tussen de lidstaten. Wijzigingen van dit Verdrag zouden moeten worden geratificeerd
door alle lidstaten.Op grond van dit Unie-Verdrag zouden de verschillende beleidsbevoegdheden
van de Unie ondergebracht kunnen worden in één of meer deelverdragen.
De inhoud van laatstgenoemde verdragen zou op een relatief eenvoudige wijze
gewijzigd moeten kunnen worden. Dat wil zeggen dat niet de goedkeuring van
alle lidstaten voor de inwerkingtreding ervan vereist zou zijn. 2.10. Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB)In het licht van de conclusies van de Europese Raad van Keulen wordt momenteel
nagedacht over passende capaciteiten en instrumenten van de Europese Unie
om haar in staat te stellen taken op het gebied van conflictpreventie en crisisbeheersing
uit te kunnen voeren. De regering heeft het parlement daarover op 29 oktober
jl. een nota gezonden. Zoals zij daarin heeft aangegeven zal de ontwikkeling
van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid er toe leiden dat het Verdrag
moet worden gewijzigd. De regering vindt dat de institutionele en juridische
aspecten van het EVDB in de komende IGC aan de orde moet worden gesteld. Dit
is ook in het belang van een aanpak die de coherentie in het externe optreden
van de Unie waarborgt binnen haar institutionele structuur. De regering heeft
onder andere de volgende punten aangemerkt die een wijziging van het Verdrag
noodzakelijk maken.In de eerste plaats zou de instelling van een permanent politiek- en veiligheidscomité
(political and security committee, PSC) verdragsbasis behoeven. Dit comité
moet de Raad met politiek-militaire expertise bijstaan. Het is met name gewenst
dat in duidelijke bewoordingen wordt vastgelegd welke verantwoordelijkheden
het nieuwe comité heeft in het geval de Europese Unie leiding geeft
aan een crisisbeheersingsoperatie. Het gaat dan enerzijds om de rol van het
PSC bij het geven van leiding aan de uitvoering van besluiten van de Raad.
Anderzijds gaat het om de verhouding van de verantwoordelijkheid van het PSC
ten opzichte van het comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper)
en andere comité's. Het lijkt daarom noodzakelijk in artikel 207 EG
(over het Coreper) in artikel 18 EU (over de Hoge Vertegenwoordiger voor het
GBVB) en artikel 25 EU (over het politiek comité) aanpassingen door
te voeren.Naar verwachting zal een militair comité worden ingesteld. Plaats
en functie van dit orgaan moeten in het Verdrag worden vastgelegd. Dit comité
zal moeten worden bijgestaan door een militaire staf. Mede in verband met
de financiering van de militaire staf zal uit het Verdrag duidelijk moeten
blijken waar deze onder ressorteert. De staf zou deel uit kunnen maken van
het secretariaat-generaal van de Raad.Op dit moment is in artikel 17 EU vastgelegd dat de West-Europese Unie
(WEU) de Europese Unie ondersteunt bij de bepaling van de defensie-aspecten
van het GBVB. In de nieuwe opzet zal de rol van de WEU drastisch veranderen.
Dat zal consequenties hebben voor het deel van huidige Verdragsartikel over
de WEU. De directe contacten tussen EU en NAVO zullen moeten worden geregeld.
De nauwe banden tussen deze organisaties moeten in het Verdrag en eventueel
in bijhorende protocollen en overeenkomsten worden vastgelegd. In deze teksten
moet ook duidelijkheid worden geschapen over de relatie tussen de Europese
Unie en de Europese non-EU-NAVO-leden. Vooral de wijze waarop deze landen
(een vorm van) mede-beslissingsbevoegdheid krijgen in EU-geleide operaties
waaraan zij deelnemen, moet in deze teksten duidelijk zijn geregeld.Verder moeten met de EU-landen die niet deel uit maken van de NAVO nadere
afspraken te maken over hun betrokkenheid bij een EU-geleide operatie die
met NAVO-middelen wordt uitgevoerd. In een protocol bij het nieuwe Verdrag
zouden afspraken en procedures moeten worden vastgelegd.Nederland acht het gewenst dat in de IGC nader wordt bezien in hoeverre
EU-geleide operaties tot wijzigingen van de financiële artikelen moeten
leiden. Met name een herziening van artikel 28 EU valt niet uit te sluiten, indien de Unie permanent niet-operationele EVDB-kosten (militaire
staf, satellietcentrum, etc) moet financieren.Hoewel de discussie op al deze punten nog niet is uitgekristalliseerd,
zal ernstig rekening moeten worden gehouden met aanzienlijke gevolgen van
de ontwikkeling van EVDB voor de institutionele structuur van de Europese
Unie. Voor de goede orde wijst de regering erop dat de reeds in het huidige
Verdrag vastgelegde betrokkenheid van de Commissie en het Europees Parlement
bij het volledige GBVB geheel gewaarborgd blijven. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-21501-20-101.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl