Evaluatie spoorwetgeving; Brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST132501
 2008-2009
 
 31 987
 Evaluatie spoorwetgeving
 
 
 
 
 Nr. 
 1
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 19 juni 2009
 
 Hierbij bied ik u, namens het kabinet, het kabinetsstandpunt over «Spoor in beweging» naar aanleiding van het eindrapport
van de evaluatie van de spoorwetgeving aan. Tegelijkertijd met dit kabinetsstandpunt
ontvangt u het rapport van het onderzoek naar aanleiding van motie Wolfson
cs (Kamerstuk 27 482/27 216, nr. 145f). De stukken van de evaluatie
heeft u reeds in januari ontvangen. Met het aan
u toezenden van het kabinetsstandpunt vervalt het embargo dat tot heden gold
voor de stukken van de evaluatie van de spoorwetgeving. Vertrouwelijkheid
blijft echter wel gelden voor de Rapportage «Doelmatigheid
aanleg, beheer, onderhoud en gebruik infrastructuur door ProRail»
en de Rapportage «Doelmatigheid en doeltreffendheid
prestaties concessiehouder NS». Deze twee rapportages bevatten
efficiency gegevens van ProRail en NS. Gezien het bedrijfsvertrouwelijke karakter
van deze rapportages worden deze documenten niet openbaar gemaakt.
 Aanleiding en doel
 Op 1 januari 2005 is de huidige spoorwetgeving in werking getreden.
Deze wetgeving is in 2008 geëvalueerd. De uitkomsten van de evaluatie
staan in het eindrapport Spoor in beweging. Het
doel van de evaluatie was het beoordelen van de werking en de effecten van
de spoorwetgeving over de jaren 2005 tot en met 2007 in de praktijk. Daarnaast
is met de evaluatie beoogd om op basis van deze ervaringen lessen te trekken
voor de toekomst.
 Proces
 De evaluatie is uitvoerig geweest en kon rekenen op een intensieve betrokkenheid
van partijen uit de spoorsector, consumentenorganisaties, andere departementen
en overheden. Alle deelrapporten en het eindrapport zijn beoordeeld door onafhankelijke
deskundigen, waaronder voor de zelfevaluaties de Visitatiecommissie onder
voorzitterschap van mevrouw Sorgdrager. Hierdoor is een kwalitatief goed en
compleet beeld ontstaan van de werking van de spoorwetgeving in
de praktijk en de ervaringen die daarmee zijn opgedaan.
 Kabinetsstandpunt
 In dit kabinetsstandpunt wordt de visie van het kabinet op de spoorordening
uiteengezet. Daarmee wordt eveneens ingegaan op de vraag van de vaste kamercommissie
van Verkeer en Waterstaat om te reageren op de resolutie «Regionaal
OV, de aansluiting gemist?» welke is aangenomen op het partijcongres
van het CDA op 8 november 2008.
 
 De huidige wet- en regelgeving biedt een goed fundament, maar moet op
onderdelen beter worden uitgewerkt. Het is daarbij van groot belang dat de
focus van de spoorpartijen primair gericht is op de wensen en de belangen
van de klanten van het spoor: de reizigers en de verladers. Waarbij tevens
wordt ingegaan op de wijze waarop een bijdrage wordt geleverd aan de spoorambities
van dit kabinet.
 
 Het spoor is en blijft de komende jaren in beweging. In een goed samenspel
tussen de beheerder, de landelijke en regionale personenvervoerders, de goederenvervoerders,
de decentrale overheden en de rijksoverheid moet deze beweging voortgezet
worden zodat het spoor een belangrijke slagader kan blijven vormen in het
mobiliteitssysteem van de toekomst.
 
 Mede namens de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
 
 De minister van Verkeer en Waterstaat,
 C. M. P. S. Eurlings 
 
 SPOOR IN BEWEGING
 Kabinetsstandpunt naar aanleiding van het eindrapport
van de evaluatie van de spoorwetgeving
 Inhoud
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Samenvatting
 
 
 4
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.
 
 
 Kabinetsvisie op het spoor
 
 
 10
 
 
 
 1.1
 Ambities voor het spoor
 10 
 
 
 1.2
 De evaluatie van de spoorwetgeving
in context
 12 
 
 
 1.3
 De conclusies van de evaluatie
van de spoorwetgeving
 13 
 
 
 1.4
 De verbeteragenda van het kabinet
 14 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Leeswijzer
 
 
 15
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2.
 
 
 Beter spoorvervoer voor reizigers en verladers door betere samenwerking
 
 
 15
 
 
 
 2.1
 Kabinet verduidelijkt de kaders
voor samenwerking in de spoorsector
 16
 
 
 2.2
 Uitgangspunten voor de gebruiksvergoeding
 16
 
 
 2.3
 Verbeteringen in de capaciteitsverdeling
 18
 
 
 2.4
 Meer duidelijkheid over de bijkomende
diensten en voorzieningen
 20 
 
 
 2.5
 Verbeteringen in de samenwerking
tussen ProRail en kleine(re) vervoerders
 21 
 
 
 2.6
 Vereenvoudigen toegang tot het
beroep van spoorwegonderneming
 22
 
 
 2.7
 Samenvatting
 22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.
 
 
 Publieke sturing van ProRail
 
 
 23
 
 
 
 3.1
 ProRail als publieke dienstverlener
 24
 
 
 3.2
 Positionering ProRail
 25 
 
 
 3.3
 Sturing door het ministerie van
Verkeer en Waterstaat
 26
 
 
 3.4
 Klantgerichtheid
 30 
 
 
 3.5
 Omvang en duur beheerconcessie
 30 
 
 
 3.6
 Samenvatting
 31
 
 
 
 
 
 
 
 
 4.
 
 
 Publieke sturing van NS
 
 
 31
 
 
 
 4.1
 Reizigersbelangen goed geborgd
 32 
 
 
 4.2
 Groei mogelijk maken
 33 
 
 
 4.3
 Sturen op vervoerprestaties
 33
 
 
 4.4
 Interventie- en handhavingsinstrumentarium
 35
 
 
 4.5
 Efficiëntie door introductie
concessieprijs
 36
 
 
 4.6
 Reikwijdte en samenloop hoofdrailnet
 37
 
 
 4.7
 Concessie vanaf 2015
 38 
 
 
 4.8
 Aandeelhouder stuurt op publieke
belangen
 38 
 
 
 4.9
 Samenvatting
 39
 
 
 
 
 
 
 
 
 5.
 
 
 Decentrale overheden en regionale spoorvervoerders
 
 
 40
 
 
 
 5.1
 Rol decentrale partijen
 40
 
 
 5.2
 Regionale stations
 40 
 
 
 5.3
 Samenwerking opdrachtgevers spoorvervoer
 42 
 
 
 5.4
 Relatie met NS
 43
 
 
 5.5
 Relatie met ProRail
 43 
 
 
 5.6
 Kennisverbreding
 44
 
 
 5.7
 Samenvatting
 45 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6.
 
 
 Veiligheid
 
 
 45
 
 
 
 6.1
 Over het veiligheidsbeleid
 45 
 
 
 6.2
 Staat van de spoorveiligheid
 46 
 
 
 6.3
 Over de veiligheidsregelgeving
 47
 
 
 6.4
 Samenvatting
 49 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7.
 
 
 Wetgeving
 
 
 50
 
 
 
 7.1
 Geen fundamentele herziening van
de wetgeving
 50
 
 
 7.2
 Verbeteringen in wetgeving nodig
en mogelijk
 51
 
 
 7.3
 Implementatie van de artikelsgewijze
toets
 52
 
 
 7.4
 Samenvatting
 52
 
 
 
 
 
 
 
 
 8.
 
 
 Uitvoeringsagenda
 
 
 53
 
 
 
 
 
 SAMENVATTING
 Ambities voor het spoor
 Het kabinet heeft grote ambities voor de spoorsector in Nederland. Het
kabinet heeft vier speerpunten om de kwaliteit en capaciteit van het personen-
en het goederenvervoer te verbeteren:
 • hoogfrequent spoorvervoer op de drukste trajecten in de brede Randstad;
 • samenhangende regionale OV-systemen waarvan het spoorvervoer de
ruggengraat vormt;
 • kwaliteit van de reistijden naar landsdelen;
 • een toekomstvaste routestrategie voor het goederenvervoer.
 
 Daarnaast is in het coalitieakkoord van 2007 een groeiambitie van 5%
per jaar in deze kabinetsperiode afgesproken voor het personenvervoer. Voor
de middellange termijn is € 4,5 miljard voor investeringen in het
spoor vrijgemaakt, voor het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer.
 
 Het kabinet realiseert de ambities door uitbreiding van de capaciteit
en de kwaliteit van het spoor en door het verduidelijken en effectiever maken
van de ordening van het spoor, het geheel aan spelregels en de taakverdeling
tussen de partijen. Daartoe is de huidige spoorwetgeving geëvalueerd.
 De evaluatie in context
 Op 1 januari 2005 is de huidige spoorwetgeving in werking getreden.
Deze wetgeving is in 2008 geëvalueerd. Bij de evaluatie heeft het kabinet
zich de vraag gesteld of een ingrijpende wijziging van de spoorordening noodzakelijk
is, zoals dat het geval was in de jaren negentig van de vorige eeuw en rondom
2000. Het kabinet concludeert op basis van de evaluatie dat een ingrijpende
wijziging van de ordening niet nodig is.
 
 Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is de spoorsector voortdurend
in beweging. Het eindbeeld voor de ordening van de spoorsector is in de loop
der jaren aangepast. De slechte prestaties en onrust op het spoor in 2001,
hebben geleid tot een herbezinning op de herstructurering van de sector. Deze
herbezinning heeft geleid tot de implementatie van de huidige ordening en
wetgeving in 2005. De partijen in de spoorsector en de overheid hebben zich
na deze herbezinning gericht op het verbeteren van de onderlinge samenwerking
en het herstellen en verbeteren van de prestaties. De toen gekozen ordening
in combinatie met het herstelplan spoor maken dat de sector er nu goed voor
staat.
 
 Het kabinet komt tot de conclusie dat verbeteringen in de ordening wenselijk
en noodzakelijk zijn. Zoals het aanscherpen, verduidelijken en verbeteren
van de kaders voor gebruiksvergoeding en capaciteitsverdeling, het verbeteren
van de positie van regionale partijen op stations en het aanscherpen en verduidelijken
van de positionering, rol en aansturing van ProRail, alsmede de aansturing
van NS.
 
 Niet alle verbeteringen zijn te realiseren door weten regelgeving. Minstens
zo belangrijk zijn gedrag en samenwerking tussen de spoorpartijen die het
waar moeten maken. Het vasthouden en versterken van deze samenwerking is mogelijk
en nodig. De «agendapunten voor verbetering» uit het eindrapport
van de evaluatie Spoor in beweging geven bovendien
aan dat reeds beschikbare instrumenten op onderdelen beter zijn te benutten. 
 Kabinet onderschrijft hoofdconclusies evaluatie
 Het kabinet beoordeelt de uitkomsten van de evaluatie in samenhang met
de grote ambities die het kabinet heeft met het spoor. Het kabinet onderschrijft
de vier hoofdconclusies van het eindrapport Spoor in beweging:
 • Het huis van ordening in de spoorsector staat, maar moet beter
worden benut;
 • De maatschappelijke benutting van de spoorwegen ontwikkelt zich
positief;
 • Het primaat voor de dagelijkse bedrijfsvoering ligt bij de vervoerders
en beheerder;
 • De werking van het wettelijke systeem kan beter.
 
 De in Nederland gekozen ordening sluit goed aan bij de Europese regelgeving
en beleidsontwikkelingen. Deze ontwikkelingen richten zich vooral op het openen
van de markt voor goederenvervoer en voor internationaal grensoverschrijdend
personenvervoer. Nationaal personenvervoer per spoor is vanuit Europa niet
geliberaliseerd.
 Beter spoorvervoer voor reizigers en verladers door betere
samenwerking
 Het is van groot belang dat de focus van de spoorpartijen primair gericht
is op de wensen en de belangen van de klanten in het spoorsysteem: de reizigers
en de verladers. Ketenmobiliteit, reizen van deur tot deur, van terminal tot
eindafnemer en de daarvoor benodigde samenwerking tussen internationale, nationale
en regionale spoorpartijen zijn voor het kabinet de belangrijke thema’s.
 
 De samenwerking tussen de beheerder en de vervoerders is in de afgelopen
jaren verbeterd. Het kabinet vindt deze samenwerking cruciaal bij het realiseren
van de ambitieuze doelstellingen. Om verdere benutting en groei mogelijk te
maken, gaat het kabinet de kaders verduidelijken van de voor samenwerking
in de spoorsector belangrijke instrumenten.
 
 Voor de gebruiksvergoeding presenteert het kabinet een helder en eenduidig
beleidskader dat moet zorgen voor duidelijkheid en zekerheid. Het gaat om
duidelijkheid over de tarieven en de uitgangspunten waarop het tarief gebaseerd
mag zijn, transparantie over de kosten en de systematiek die ProRail voor
de gebruiksvergoeding hanteert, stabiliteit in de systematiek en de tariefontwikkeling
en om een betere benutting van de spoorwegen.
 
 Het kabinet geeft in de capaciteitsverdeling voor de korte termijn meer
ruimte aan regionaal personenvervoer door dit in de spits bij overbelastverklaring
voorrang op goederenvervoer te geven, daar waar dat mogelijk is. Verder past
het kabinet op enkele punten de wet- en regelgeving aan. Dit om het proces
en het gedrag van partijen in de samenwerking bij de capaciteitsverdeling
te verbeteren. Voor de middellange termijn investeert het kabinet in capaciteitsuitbreiding
van het spoor. Er komt onderzoek naar het regelgevend kader dat het meest
passend is bij de ontwikkelingen op de middellange termijn, zoals spoorboekloos
reizen en herroutering van het goederenvervoer.
 
 Het kabinet verduidelijkt door aanvullende regelgeving de situatie omtrent
de toegang tot de bijkomende diensten en voorzieningen (bijvoorbeeld een wasstraat).
Deze regelgeving gaat in op de samenhang met de EU-regelgeving, geeft een
overzicht van de betreffende diensten en voorzieningen en gaat in op de wijze
waarop de tarieven mogen worden bepaald. 
 
 Een andere verbetering betreft de samenwerking tussen ProRail en de kleine(re)
vervoerders. De positie van de kleine(re) vervoerder ten opzichte van de beheerder
wordt versterkt. ProRail gaat hen actiever betrekken bij diverse producten
en streeft naar maatwerk in de afspraken met kleine(re) vervoerders.
 
 Voorts vereenvoudigt het kabinet de toegang tot het spoor door het veiligheidsattest
een langere geldigheidsduur te geven, de regels omtrent de voertuigtoelating
te vereenvoudigen en door het instellen van een helpdesk voor nieuwe vervoerders.
 Sturen op groei en betere prestaties bij ProRail en NS
 De prestaties van NS en ProRail zijn de afgelopen jaren verbeterd. Om
deze lijn de komende jaren voort te zetten en groei te stimuleren, ziet het
kabinet de noodzaak om de sturing van NS en ProRail op onderdelen aan te passen.
 
 Het kabinet positioneert NS en ProRail als twee landelijk opererende spoorpartijen
die respectievelijk verantwoordelijk zijn voor het vervoer over het hoofdrailnet
en het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur. Het kabinet gaat beide spoorpartijen
op onderdelen strenger aansturen. Pas als aanpassingen in de sturing zijn
doorgevoerd, gaat het kabinet een beslissing nemen over de concessie voor
NS vanaf 2015. Het kabinet bepaalt uiterlijk 2010 de concessieduur voor
ProRail, op basis van de ervaringen met de invulling die ProRail geeft aan
de publieke taak en de focus op de klant.
 
 Voor het kabinet staat voorop dat ProRail een publieke dienstverlener
is die zich moet richten op het uitvoeren van de publieke (wettelijke) taken.
Om op deze positionering van ProRail als publieke dienstverlener goed te kunnen
sturen, gaat het kabinet zijn rol als aandeelhouder en als concessieen subsidieverlener
nadrukkelijk inzetten. Het kabinet gaat de statuten aanpassen, het juridisch
eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur naar de staat brengen en het handhavingsinstrumentarium
verder uitbreiden.
 
 Het kabinet vindt het belangrijk dat de cultuuromslag bij ProRail naar
een meer klantgerichte organisatie, gericht op maatwerk en differentiatie,
met kracht wordt voortgezet. Het kabinet neemt meerdere maatregelen op het
gebied van de samenwerking met de vervoerders en de relatie met de decentrale
overheden. Het betreft maatregelen zoals de verduidelijking en de differentiatie
van de gebruiksvergoeding, differentiatie van de prestaties en een prestatie-indicator «werken
voor derden» in het beheerplan. Ook geeft het kabinet voor het integrale
beheerplan gekwalificeerd adviesrecht met marginale toetsing aan vervoerders
en decentrale overheden die concessies verlenen. Dit om hun positie ten opzichte
van ProRail te verstevigen.
 
 Omdat het kabinet ProRail positioneert als de uitvoeringsorganisatie waarbij
de focus zich richt op de publieke taak en de klanten en omdat het kabinet
het beheer niet opsplitst, ligt het in de rede om vanaf 2015 opnieuw
de beheerconcessie aan ProRail te verlenen.
 
 De uitkomsten van de evaluatie en de ambities van het kabinet geven het
kabinet aanleiding om de concessie aan NS voor het hoofdrailnet aan te passen.
Het kabinet gaat onder andere een aantal nieuwe prestatie-indicatoren invoeren
en het handhavingsinstrumentarium uitbreiden. Het kabinet kiest ervoor om
meer te gaan sturen op efficiency onder andere door NS vanaf 2009 een
concessieprijs te laten betalen en de financiële informatievoorziening
meer in detail in te vullen. Met de uitwerking van de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid gaat de minister van Financiën
als aandeelhouder van NS ook nadrukkelijker op publieke belangen sturen.
 
 NS heeft volgens het kabinet als nationale personenvervoerder op het hoofdrailnet
de opdracht om een zo groot mogelijk deel van de Nederlandse mobiliteitsbehoefte
te accommoderen en de kwaliteit van het spoorvervoer in Nederland te verbeteren.
Gelet op deze positionering, de prestaties van NS in de afgelopen jaren en
onder de randvoorwaarde van de medewerking van NS aan het aanscherpen van
de concessie beziet het kabinet of, en zo ja onder welke voorwaarden, de concessie
vanaf 2015 opnieuw onderhands aan NS wordt gegund (in 2015 loopt de vervoerconcessie
voor personenvervoer over het hoofdrailnet af). Het kabinet neemt hierover
uiterlijk in 2010 een besluit. Voorts gaat het kabinet onderzoek verrichten
naar alternatieve modellen voor de reikwijdte van het hoofdrailnet en de voor-
en nadelen van verschillende keuzen die hierbij gemaakt kunnen worden, conform
de aanbeveling van de Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving onder
voorzitterschap van mevrouw Sorgdrager.
 Meer prominente positie van decentrale partijen in het
spoorbestel
 Het kabinet constateert op basis van de evaluatie dat de positie van decentrale
partijen versterking behoeft en neemt daarom wettelijke en organisatorische
maatregelen op een aantal terreinen.
 
 Het kabinet ziet goede regionale vervoernetwerken als een noodzakelijk
en integraal onderdeel van de vervoerketen, die de reizigers van deur tot
deur brengt. Het kabinet ziet het spoorvervoer als de ruggengraat van samenhangende
regionale OV-systemen en is daarom voorstander van verdergaande samenwerking
met en tussen opdrachtgevers van openbaar vervoer. De decentrale overheden,
vertegenwoordigd door de koepels IPO en SkVV, krijgen voortaan door de instelling
van adviestafels de gelegenheid voor inbreng bij de beoordeling van het beheer-
en het vervoerplan.
 
 Het kabinet gaat in 2010 onderzoeken hoe de samenloop tussen de concessie
voor het hoofdrailnet en de bestaande regionale concessies kan worden vormgegeven
in de nieuwe concessie voor het hoofdrailnet vanaf 2015, dit in combinatie
met het onderzoek naar de reikwijdte van het hoofdrailnet.
 
 De positie van regionale vervoerders en decentrale overheden op de regionale
stations wordt versterkt en het regionale reizigersvervoer kan zich verder
ontwikkelen. Regionale vervoerders krijgen de ruimte om zich te profileren
met hun eigen huisstijl en ontvangen een transparantere dienstverlening bij
de huur van voorzieningen en diensten. Decentrale overheden kunnen actief
en zelfstandig commerciële activiteiten op de perrons bevorderen en (laten)
uitoefenen.
 
 Het kabinet stimuleert en stuurt op versterking van de ontwikkelingen
bij ProRail die leiden tot meer maatwerk voor de klanten van ProRail, zoals
regionale differentiatie van relevante prestatie-indicatoren en onderzoek
naar de klanttevredenheid van de diverse klantgroepen. Daarnaast is het zaak
dat het Rijk de decentrale partijen beter informeert over de mogelijkheden
van de al beschikbare instrumenten. Uit de evaluatie komt namelijk naar voren
dat deze partijen hiervan onvoldoende op de hoogte zijn. 
 Veiligheid
 Het spoor heeft al vele jaren een hoog veiligheidsniveau. De jaarlijkse
trendanalyses over de staat van de spoorveiligheid door de toezichteenheid
rail van de Inspectie Verkeer en Waterstaat wijzen dit uit. Ook extern uitgevoerd
onderzoek in 2008 geeft aan dat Nederland gemiddeld of beter scoort op spoorveiligheidsindicatoren
vergeleken met andere Europese landen. Het kabinet kent aan de veiligheid
van het spoor de hoogste prioriteit toe. Met de kanttekening dat absolute
veiligheid niet bestaat. Het is niet realistisch te verwachten dat er nooit
incidenten of ongevallen plaatsvinden. Het is wel zaak om de risico’s,
zo goed en zo veel als mogelijk is, in kaart te brengen en de juiste maatregelen
te treffen om deze risico’s te beheersen. In 2009 vindt een evaluatie
plaats van het beleid voor de spoorveiligheid zoals dat is geformuleerd in
de tweede kadernota railveiligheid uit 2005.
 
 De spoorwetgeving heeft de veiligheidseisen zelf niet veranderd alleen
anders (namelijk publiekrechtelijk) ondergebracht. Het doel om in de spoorwetgeving
de overheidszorg voor de veiligheid als publiek belang te verankeren is bereikt,
luidt één van de conclusies van de evaluatie. De verantwoordelijkheden
van de bij de veiligheid betrokken partijen liggen vast in de spoorwetgeving
mede op basis van Europese richtlijnen. Wel toont de evaluatie volgens het
kabinet de noodzaak aan om meer samenhang aan te brengen in en overzicht over
het stelsel van regelgeving. Dit maakt onderdeel uit van een programma voor
verbetering van de wet- en regelgeving. Daarnaast verduidelijkt het kabinet
in dit standpunt de systeemverantwoordelijkheid voor de veiligheid van het
spoor.
 Verbeteren van de wet- en regelgeving
 De wet- en regelgeving geeft een goed fundament, maar op diverse punten
is verdere uitwerking en verbetering nodig. Uit de artikelsgewijze (juridisch-technische)
toets van de wetgeving zijn specifieke voorstellen van de spoorsector voor
verbetering van de regelgeving naar voren gekomen. Het kabinet pakt dit voortvarend
op binnen de al in gang gezette wetgevingsprojecten zoals Beter Geregeld en in te starten nieuwe projecten.
 
 Het kabinet is zich er terdege van bewust dat het belang van «Europa»
voor de spoorsector groot is en steeds groter wordt. Dit houdt in dat Europa
steeds meer het instituut is dat de (spoortechnische) regels ontwikkelt en
dat dit steeds minder door de lidstaten zelf gebeurt. Om onduidelijkheden
en tegenstrijdigheden tussen Europese regels en nationale regelgeving weg
te nemen, verdienen het tempo en de kwaliteit van de implementatie van Europese
regels in Nederland blijvende aandacht. Diverse partijen, waaronder ProRail,
IVW en NS, onderstrepen dit.
 Uitvoering van de maatregelen
 Een overzicht van alle maatregelen die het kabinet treft, is opgenomen
in de «uitvoeringsagenda» van dit kabinetsstandpunt.
 Kabinet dankt de organisaties voor hun bijdrage en betrokkenheid
 Het spoor is en blijft de komende jaren dus in beweging. In een goed samenspel
tussen de beheerder, de landelijke en de regionale personenvervoerders, de
goederenvervoerders, de decentrale overheden en de rijksoverheid moet deze
positieve beweging voortzetting krijgen zodat het spoor een belangrijke slagader
blijft vormen in het mobiliteitssysteem van de toekomst.
 
 De evaluatie van de spoorwetgeving is uitvoerig en diepgaand geweest en
heeft uitsluitend kunnen plaatsvinden dankzij de bereidheid van partijen in de spoorsector om hieraan mee te werken. De dank en de complimenten
van het kabinet gaan dan ook uit naar alle organisaties, commissies en personen
die aan de evaluatie hun waardevolle bijdrage hebben willen leveren. 
 1. Kabinetsvisie op het spoor
 1.1 Ambities voor het spoor
 Het kabinet heeft grote ambities voor de spoorsector in Nederland. Het
spoor is een van de slagaders van het Nederlandse mobiliteitssysteem. Dagelijks
maken meer dan een miljoen reizigers gebruik van het spoor. Per jaar worden
er circa 16 miljard reizigerskilometers afgelegd op het spoor en worden circa
44 miljoen ton goederen vervoerd. Het Nederlandse spoornet heeft in vergelijking
met andere landen een zeer intensieve benutting.
 
 Het spoor is goed geschikt om deze grote aantallen reizigers en goederen
te vervoeren. De kerntaak van het spoor is het verwerken van grote vervoersstromen,
op een veilige manier en zonder beslag te leggen op schaarse ruimte. Het vervoer
over het hoofdrailnet draagt dan ook in belangrijke mate bij aan de bereikbaarheid
van grote steden en economische kerngebieden, in het bijzonder gedurende de
spits, en aan de bereikbaarheid van alle landsdelen. Het goederenvervoer per spoor is van belang voor de economische ontwikkeling
en daarmee voor een goede bereikbaarheid van havens, greenports en industriecomplexen.
Voor de havens zijn goede achterlandverbindingen over het spoor van essentieel
belang. Bovendien is de keuzemogelijkheid van spoorgoederenvervoer steeds
vaker voor het verladend bedrijfsleven een vestigingsplaatsfactor. Internationaal
spoorvervoer van zowel goederen als personen levert een bijdrage aan de ruimtelijke
economische ontwikkeling van Nederland binnen Europa.
 
 Naast deze mobiliteitsgerichte publieke belangen spelen publieke belangen
op het gebied van de ruimtelijke ordening, het milieu en externe veiligheid
een belangrijke rol. Het kabinet wil emissies verminderen, geluidsoverlast
aanpakken en infrastructuur beter inpassen in de leefomgeving. Het kabinet
kiest daarbij voor een gebiedsgerichte benadering om tot integraal ruimtelijk
beleid te komen. In de bestaande bebouwde omgeving krijgt dit mede vorm via
het Basisnet Vervoer Gevaarlijke Stoffen.
 
 Veiligheid op en rond het spoor is voor het kabinet van de hoogste prioriteit.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de veiligheid van onder andere de reizigers
en het personeel (zoals baanwerkers) en om de sociale veiligheid op de stations
en in de treinen.
 
 Participatie van de burger en in het bijzonder van mensen met een functiebeperking
is een van de kerndoelstellingen van dit kabinet. Het kabinet zet zich dan
ook in om de toegankelijkheid van het spoor voor mensen met een functiebeperking
te verbeteren.
 
 De ontwikkelingen in de spoorsector in de afgelopen periode ondersteunen
de ambities van het kabinet. De groei in die periode bij NS en ook bij het
regionale spoorvervoer geeft aan dat de trein in toenemende mate terrein wint.
Bovendien is er jaar na jaar sprake geweest van groei van het goederenvervoer.
Het is de uitdaging om tijdig effectieve maatregelen te nemen om de verwachte
groei in goede banen te leiden en ervoor te zorgen dat zowel het personen-
als het goederenvervoer zich verder kunnen ontwikkelen.
 
 Het kabinet investeert hiertoe op alle niveaus (nationaal, regionaal en
internationaal) in verbetering van het spoorvervoer voor de korte, de middellange
en de lange termijn, daar waar de vervoersstromen voldoende groot
zijn. Dit maakt het spoorvervoer aantrekkelijker en zal steeds meer reizigers
en verladers ertoe brengen vaker voor het spoor te kiezen.
 
 Het kabinet heeft vier speerpunten om de kwaliteit en capaciteit van het
personen- en het goederenvervoer te verbeteren:
 • hoogfrequent spoorvervoer op de drukste trajecten in de brede Randstad;
 • samenhangende regionale OV-systemen waarvan het spoorvervoer de
ruggengraat vormt;
 • kwaliteit van de reistijden naar landsdelen;
 • een toekomstvaste routestrategie voor het goederenvervoer.
 
 Het kabinet wil sterke, robuuste modaliteiten creëren en solide verbindingen
tussen modaliteiten realiseren zodat reizigers gemakkelijk kunnen overstappen. Om deze ambities waar te maken, is een sterk en samenhangend
vervoeraanbod op het hoofdrailnet noodzakelijk. Het kabinet neemt daartoe
diverse maatregelen.
 
 Zo is in het coalitieakkoord van 2007 een groeiambitie van 5% per
jaar voor het personenvervoer per spoor uitgesproken in deze kabinetsperiode.
Hiervoor is € 203 miljoen (in de begroting 2009) vrijgemaakt. In
het actieplan Groei op het spoor, zijn de maatregelen, zoals betere informatievoorziening en het vergroten
van de capaciteit voor fietsenstallingen bij het spoor, uitgewerkt. Het gaat
daarbij om maatregelen op de korte termijn die gericht zijn op het aantrekkelijker
maken van de trein voor meer mensen. Daarnaast investeert het kabinet gericht
in uitbreidingen, zoals VleuGel, de Hanzelijn en de grote stationsprojecten.
 
 Voor de middellange termijn is € 4,5 miljard voor investeringen
in het spoor vrijgemaakt om de capaciteit te vergroten en daarmee het aanbod
en de kwaliteit van het spoorproduct te verbeteren. Hiervoor is het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer opgezet, met inbegrip
van de al lopende planstudie openbaar vervoer Schiphol–Amsterdam–Almere–Lelystad
(OV SAAL). Dit Programma Hoogfrequent Spoorvervoer
vormt, zoals aangegeven in de begroting 2009, een samenspel met de maatregelen
uit het actieplan Groei op het spoor. Het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer
moet leiden tot de introductie van hoogfrequent spoorvervoer op de drukste
trajecten in de brede Randstad en tot een toekomstvaste routestrategie voor
het spoorgoederenvervoer. Het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer geeft zo een kwaliteitsimpuls aan het spoorproduct, die past bij
de verwachte marktontwikkelingen tot 2020.
 
 In het kader van de Mobiliteitsaanpak is ook extra geld beschikbaar voor
de aanpak van urgente problemen bij de regionale spoorlijnen. Het rijk heeft
hiervoor in totaal € 90 miljoen ter beschikking gesteld. In aanvulling
hierop doen regionale overheden een investering.
 
 De visie van het kabinet op internationaal personenvervoer over het spoor
completeert de spoorambities. Het beleid voor het internationaal spoorvervoer
is erop gericht te zorgen dat de spoorverbindingen tussen de belangrijkste
Nederlandse economische centra en het Europese achterland toegerust zijn om
groeiende vervoersstromen te accommoderen en om waar nodig en wenselijk de
totstandkoming van nieuwe internationale regionale spoorverbindingen te bevorderen.
 
 Het kabinet realiseert zijn ambitie langs twee lijnen: door uitbreiding
van de capaciteit en de kwaliteit van het spoor èn door het verduidelijken
en effectiever maken van de ordening van het spoor, het geheel aan spelregels en de taakverdeling tussen de spoorpartijen. Daartoe is de huidige
spoorwetgeving geëvalueerd.
 1.2 De evaluatie van de spoorwetgeving in context
 Het kabinet heeft zich bij de evaluatie van de spoorwetgeving de vraag
gesteld of opnieuw ingrijpende wijzigingen in de spoorordening noodzakelijk
zijn om de hierboven uiteengezette ambities waar te kunnen maken. Op dat punt
komt het kabinet tot de conclusie dat er wel belangrijke verbeteringen en
wijzigingen noodzakelijk zijn, maar dat deze wijzigingen minder ingrijpend
zijn dan in jaren negentig en rondom het jaar 2000 van de vorige eeuw.
 
 Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is de spoorsector voortdurend
in beweging. Ingrijpende wijzigingen die sinds die periode zijn doorgevoerd
waren om een aantal redenen noodzakelijk. Allereerst verplichtte Europese
regelgeving tot het scheiden van vervoerexploitatie en het beheer van de infrastructuur.
Dit was van belang om het voor goederenvervoerders mogelijk te maken om vrij
te kunnen concurreren en door Europa te kunnen bewegen. De markt voor het
goederenvervoer werd daarvoor opengesteld en de Europese regels werden aangescherpt.
 
 In 2001 was het kabinet genoodzaakt om ingrijpende wijzigingen in de spoorordening
door te voeren. De prestaties op het spoor waren ernstig verslechterd. Treinen
reden steeds minder op tijd, vielen vaker uit en waren overvol. Er was sprake
van een hoog ziekteverzuim en gebrek aan personeel. De kwaliteit van de infrastructuur
was niet op orde wat resulteerde in een te hoog aantal storingen. Hier ging
een periode aan vooraf waarin plannen voor verschillende vormen van concurrentie
op en om het spoor en een mogelijke privatisering van NS elkaar afwisselden.
Mede door deze steeds wijzigende beelden bleven belangrijke beslissingen uit
en dit had onzekerheid en uitblijvende investeringen tot gevolg.
 
 Dit leidde in het najaar van 2001 tot een herbezinning waarbij de minister van Verkeer en Waterstaat met een nieuwe structuur
voor de spoorsector kwam om deze problemen aan te pakken. Beheerder en vervoerders
moesten beter gaan samenwerken en zich minder op de overheid richten. Ook
diende de wettelijke structuur een stabiele omgeving te creëren waarin
rust en herstel mogelijk waren. De minister koos ervoor om ProRail als privaatrechtelijke
organisatie vorm te geven gericht op haar klanten. Afspraken tussen de overheid
en de vervoerder en beheerder werden in concessies in plaats van privaatrechtelijke
contracten vastgelegd.
 
 Daarnaast werd de ontstane onduidelijkheid ten aanzien van decentralisatie
en aanbesteding weggenomen. Er werd gekozen voor één vervoerder
op het hoofdrailnet. Met het oog op het keren van het tij bij de regionale
lijnen besloot het kabinet om de reeds voorgenomen decentralisatie en aanbesteding
van deze lijnen voort te zetten. Hierdoor werd het mogelijk om de lijnen te
integreren in de regionale vervoermarkt. Een en ander als antwoord op de ongewenste
situatie van toenemende subsidiëring bij achterblijvende kwaliteit en
groei. De prijs/kwaliteit verhouding voor de reiziger moest verbeteren.
 
 Anno 2009 komt het kabinet tot de conclusie dat zulke ingrijpende wijzigingen
in de ordening van de spoorsector niet meer noodzakelijk zijn. De prestaties
van de vervoerders en van ProRail zijn aanzienlijk verbeterd sinds 2001. Partijen
zijn weer beter gaan samenwerken. De punctualiteit, klantoordelen over NS,
de benutting van de beschikbare capaciteit, de beschikbaarheid en betrouwbaarheid
van de infrastructuur laten bijvoorbeeld een stijgende lijn zien.
De regionale lijnen zitten qua groei en kwaliteit weer in de lift. De duidelijke
rolverdeling tussen overheid, vervoerders en beheerder en focus op het verbeteren
van de prestaties maken dat de spoorsector uit het dal van begin 2000 is geklommen.
 
 Tegelijkertijd is het kabinet wel van mening dat verbeteringen noodzakelijk
zijn. Belangrijke voorbeelden daarvan zijn:
 • het aanscherpen, verduidelijken en verbeteren van de kaders voor
de capaciteitsverdeling en de gebruiksvergoeding;
 • het verbeteren van de positie van regionale partijen op stations;
 • het aanscherpen en verduidelijken van de positionering, rol en
aansturing van ProRail;
 • het vergroten van de klantgerichtheid van ProRail;
 • het verbeteren van de financiële informatievoorziening en
transparantie bij NS.
 
 De evaluatie ondersteunt dit beeld en geeft het kabinet de handvatten
om een ambitieuze verbeteragenda door te voeren.
 1.3 De conclusies van de evaluatie van de spoorwetgeving
 De op 1 januari 2005 in werking getreden spoorwetgeving is in 2008 geëvalueerd. De uitkomsten van de evaluatie staan
in het eindrapport Spoor in beweging. Het doel van de evaluatie was het beoordelen
van de werking en de effecten van de spoorwetgeving in de praktijk. Daarnaast
is met de evaluatie beoogd om op basis van de ervaringen lessen te trekken
voor de toekomst. In de evaluatie staat de periode van 2005 tot en met 2007
centraal. Aan de wetswijziging in 2005 ging echter een periode van voorbereidingen
vooraf, van 2001 tot 2005, waarin partijen in de spoorsector soms al naar
de geest van de wetsvoorstellen werkten. En ook na het jaar 2007 hebben zich
ontwikkelingen op en om het spoor voorgedaan. Het kabinet ziet de evaluatie
dan ook als een momentopname van een sector in beweging.
 
 De evaluatie is uitvoerig geweest en kon rekenen op een intensieve betrokkenheid
van partijen uit de spoorsector, consumentenorganisaties, andere departementen
en overheden. Er hebben zelfevaluaties plaatsgevonden, feitenmateriaal is
verzameld en geanalyseerd en de spoorwetgeving is onderworpen aan een juridisch-technische
toets. Alle deelrapporten en het eindrapport zijn beoordeeld door onafhankelijke
deskundigen, waaronder voor de zelfevaluaties de Visitatiecommissie Zelfevaluatie
Spoorwetgeving onder voorzitterschap van mevrouw Sorgdrager (hierna: de Visitatiecommissie).
Op deze wijze is een kwalitatief goed en compleet beeld ontstaan van de werking
van de spoorwetgeving in de praktijk en de ervaringen die daarmee zijn opgedaan.
 
 Het kabinet beoordeelt de uitkomsten van de evaluatie in samenhang met
de grote ambities die het kabinet heeft met het spoor. De spelregels, de spoorordening
en de wet- regelgeving staan immers niet op zichzelf. Het zijn allemaal instrumenten
die bij moeten dragen aan de spoorambities van dit kabinet.
 
 Het kabinet onderschrijft de vier hoofdconclusies van het eindrapport
Spoor in beweging:
 • Het huis van ordening in de spoorsector staat, maar moet beter
worden benut;
 • De maatschappelijke benutting van de spoorwegen ontwikkelt zich
positief;
 • Het primaat voor de dagelijkse bedrijfsvoering ligt bij de vervoerders
en beheerder; 
 • De werking van het wettelijke systeem kan beter.
 
 De in Nederland gekozen en in de Spoorwegwet geformuleerde ordening is
gebaseerd op Europese regelgeving en sluit bovendien goed aan op ontwikkelingen
in Europees beleid. Deze ontwikkelingen richten zich vooral op het openen
van de markt voor goederenvervoer en internationaal grensoverschrijdend personenvervoer.
Een verdere opening van de nationale markten voor personenvervoer is op grond
van de Europese regelgeving niet verplicht. In de meeste EU-landen is een
beperkt deel van de regionale markt opengesteld voor concurrentie (in de vorm
van aanbestedingen van concessies) en het overblijvende deel onderhands gegund
aan één vervoerder. In sommige EU-landen is al het personenvervoer
op het spoor onderhands gegund.
 
 Het internationaal spoorvervoer komt tot stand door een samenspel van
het Rijk, regionale overheden en vervoerders. Het kabinet is bij het grensoverschrijdend
verkeer verantwoordelijk voor het spoorsysteem en het goed functioneren van
de ordening. Decentrale overheden hebben een rol om waar wenselijk te komen
tot uitbreiding van het regionale openbaar vervoer. De vervoerders zijn verantwoordelijk
om bij voldoende vervoersvraag internationale treindiensten aan te bieden.
 1.4 De verbeteragenda van het kabinet
 Gezien de uitkomsten van de evaluatie ziet het kabinet geen aanleiding
om de ordening van het spoor ingrijpend te wijzigen. Het kabinet ziet dan
ook geen aanleiding om een van de alternatieve ordeningsmodellen te introduceren,
zoals die zijn onderzocht in het kader van de uitvoering van de motie Wolfson
c.s. De bij de evaluatie betrokken partijen
uit de spoorsector staan in het algemeen positief kritisch tegenover het met
de wetgeving vastgelegde spoorbestel. Zij geven aan verder te willen met de
huidige ordening en pleiten niet voor een structuurwijziging.
 
 Zoals in de vorige paragraaf aangegeven ziet het kabinet wel de noodzaak
en wens om te komen tot belangrijke verbeteringen. Het komt er daarnaast op
aan om de mogelijkheden en de kansen voor verdere verbetering, die binnen
de huidige ordening in Nederland bestaan, ten volle te benutten. De wet- en
regelgeving en de concessies geven een goed fundament maar moeten nog op punten
verder worden verbeterd en aangevuld.
 
 Daarbij geldt overigens dat niet alle verbeteringen te realiseren zijn
door weten regelgeving. Minstens zo belangrijk zijn gedrag van en samenwerking
tussen de spoorpartijen die het waar moeten maken. Het vasthouden en versterken
van deze samenwerking is mogelijk en nodig. Zoals de Visitatiecommissie terecht
aangeeft, moeten de cultuurveranderingen die bij NS en ProRail in gang zijn
gezet, verder worden doorgezet. De «agendapunten voor verbetering»
uit het eindrapport van de evaluatie geven tevens aan, dat reeds beschikbare
instrumenten op onderdelen beter zijn te benutten.
 
 Het spoor is en blijft de komende jaren dus in beweging. In een goed samenspel
tussen de beheerder, de landelijke en de regionale personenvervoerders, de
goederenvervoerders, de decentrale overheden en de rijksoverheid moet deze
positieve beweging voortzetting krijgen zodat het spoor een belangrijke slagader
blijft vormen in het mobiliteitssysteem van de toekomst.
 
 De evaluatie van de spoorwetgeving is uitvoerig en diepgaand geweest en
heeft uitsluitend kunnen plaatsvinden dankzij de bereidheid van partijen in de spoorsector om hieraan mee te werken. De dank en de complimenten
van het kabinet gaan dan ook uit naar alle organisaties, commissies en personen
die aan de evaluatie hun waardevolle bijdrage hebben willen leveren.
 Leeswijzer
 Dit eerste hoofdstuk van het kabinetsstandpunt ging over de ontwikkeling
van de spoorsector en over de samenhang tussen de ambities van het kabinet
met het spoor en de uitkomsten van de evaluatie. In de volgende hoofdstukken
is uitgewerkt welke verbeteringen en aanpassingen het kabinet voorstaat. Ieder
hoofdstuk bevat een kader waarin de «agendapunten voor verbetering»
uit het eindrapport van de evaluatie staan.
 
 Hoofdstuk twee behandelt de samenwerking tussen de vervoerders van reizigers
en goederen en de beheerder.
 
 In de hoofdstukken drie en vier staan de relaties centraal die de overheid
heeft met ProRail en NS. De hoofdstukken gaan in op de wijze waarop de overheid
de uitvoering van de publieke taken regelt, gegeven de uitkomsten van de evaluatie.
 
 Het vijfde hoofdstuk bevat de visie van het kabinet op het spoorvervoer
in relatie tot decentrale overheden en regionale vervoerders.
 
 Het zesde hoofdstuk gaat over de veiligheid van het spoor.
 
 Hoofdstuk zeven gaat in op de uitkomsten van de juridisch-technische toets
van de spoorwetgeving.
 
 Hoofdstuk acht is de uitvoeringsagenda bij dit kabinetsstandpunt.
 2. Beter spoorvervoer voor reizigers en verladers
door betere samenwerking 
 Voor de samenwerking tussen de vervoerders van personen en goederen en
de beheerder komen uit de evaluatie de volgende agendapunten voor verbetering:
 
 Toegang tot het beroep
 • tijd die toegang tot het beroep van partijen
vergt in combinatie met de procedures voor vergunningverlening;
 • schaarste van materieel en personeel als
toetredingsdrempel;
 • plicht tot het voeren van een gescheiden
boekhouding ten aanzien van specifieke vervoersactiviteiten van spoorwegondernemingen
is niet strikt geïmplementeerd;
 • minimum toegangspakket bijkomende diensten
en voorzieningen is impliciet geregeld door een verwijzing naar de richtlijn.
Definiëring, tarifering en voorwaarden bijkomende diensten en voorzieningen
is onduidelijk.
 
 Capaciteitsverdeling en gebruiksvergoeding
 • mogelijkheid om infrastructuur overbelast
te verklaren voor de toekomst;
 • mogelijkheid om kaderovereenkomsten toe
te passen;
 • tijdig betrekken van gerechtigden bij het
opstellen van het beheerplan;
 • afronding van capaciteitsvergrotingsplanning
zodanig dat betrokkenen en de minister inzicht krijgen in de te nemen maatregelen
in relatie tot de capaciteitsknelpunten;
 
 • onafhankelijke inrichting van de geschilbeslechting;
 
 • verbod op de verhandelbaarheid van capaciteit
komt in de wetgeving niet voldoende uit de verf;
 
 • optimaal benutten en transparant toepassen
van de gebruiksvergoedingsmogelijkheden (zoals beprijzing van schaarste);
 
 • regels ten aanzien van de gebruiksvergoeding
zijn niet voldoende duidelijk als het gaat om ruimte voor onderhandelingen
over de hoogte van de gebruiksvergoeding.
 2.1 Kabinet verduidelijkt de kaders voor samenwerking
in de spoorsector
 De vervoerders van personen en goederen en de beheerder ProRail moeten
samen zorgen voor een goed en veilig spoorproduct dat aansluit bij de wensen
van de klanten. Sinds 2001 heeft het kabinet de lijn ingezet om de verantwoordelijkheid
hiervoor nadrukkelijk bij deze uitvoerende partijen neer te leggen.
 
 Uit de evaluatie blijkt dat de samenwerking tussen deze partijen aanzienlijk
is verbeterd. Maar ook komt uit de evaluatie naar voren dat de kaders onduidelijkheden
bevatten. Het wegnemen van de onduidelijkheden kan verdergaande samenwerking
bevorderen en is ook nodig om de ambities voor de toekomst, zoals groei en
spoorboekloos reizen, te realiseren.
 
 De evaluatie geeft het kabinet aanleiding om voor de volgende onderwerpen
verbeteringen en verduidelijkingen te formuleren:
 • de gebruiksvergoeding;
 • de capaciteitsverdeling;
 • de bijkomende diensten en voorzieningen;
 • samenwerking tussen ProRail en kleine(re) vervoerders; en:
 • vereisten voor toegang tot het beroep van spoorwegonderneming voor
nieuwe vervoerders.
 2.2 Uitgangspunten voor de gebruiksvergoeding
 Europa heeft met richtlijn 2001/14/EG de kaders gegeven voor de gebruiksvergoeding.
De gebruiksvergoeding is bedoeld om een prikkel te geven aan gebruikers om
zo efficiënt mogelijk gebruik te maken van de infrastructuur, door het
doorberekenen van die kosten die rechtstreeks uit de exploitatie van de treindienst
voortvloeien.
 
 De evaluatie signaleert de volgende verbeterpunten:
 1. een aantal uitgangspunten voor de gebruiksvergoeding is niet helder,
te weten: het bepalen van de basistarieven,
de invulling en de reikwijdte van de «aan het gebruik gerelateerde kosten»
en de onderhandelbaarheid van de basistarieven;
 2. het inzicht in de kosten(structuur) en efficiency van ProRail moet
transparanter;
 3. de ontwikkeling van de gebruiksvergoeding dient stabiel te zijn;
 4. de mogelijkheden om met instrumenten binnen de gebruiksvergoeding maatwerk
te leveren en daarmee de benutting te vergroten zijn nog onvoldoende ingezet.
 
 Het kabinet formuleert daarom een helder en eenduidig beleidskader, binnen
de kaders van de Europese regelgeving, voor de gebruiksvergoeding, gericht
op de verbetering van het instrument, op het wegnemen van onduidelijkheden
bij de spoorvervoerders en daarmee op een betere samenwerking in de spoorsector.
De kernbegrippen hierbij zijn: duidelijkheid, transparantie, stabiliteit en
betere benutting. 
 
 Beleidskader voor de gebruiksvergoeding
 
 Om
 duidelijkheid
 te creëren over de gebruiksvergoeding, gelden de volgende
uitgangspunten:
 
 
 • Voor het gebruik van de hoofdspoorweginfrastructuur
dient de gebruiksvergoeding voor het minimum toegangspakket en de toegang
tot voorzieningen in beginsel minimaal en maximaal (gemiddeld) gelijk te zijn
aan de gebruiksgerelateerde kosten (kosten die rechtstreeks uit de exploitatie
van de treindienst voortvloeien).
 
 
 • Het is niet mogelijk om te onderhandelen
over de tarieven die gebaseerd zijn op het eerste uitgangspunt. De benodigde
wetswijziging hiervoor wordt doorgevoerd.
 
 
 • Het introduceren van nieuwe kostensoorten
mag niet gericht zijn op hogere inkomsten voor de beheerder en in principe
niet leiden tot hogere kosten voor de reiziger en de verlader. Het introduceren
van nieuwe kostensoorten moet zich richten op prikkels voor efficiënter
gebruik en optimale benutting van het spoor.
 
 
 • Door differentiaties op het gebied van
kwaliteit of milieukosten kunnen maatwerktarieven voor het gebruik van de
infrastructuur worden overeengekomen tussen de beheerder en de vervoerder.
 
 • Voor specifieke lijnen die de minister
van Verkeer en Waterstaat aanwijst, kunnen meer dan de aan het gebruik gerelateerde
kosten worden doorberekend.
 
 
 ProRail moet de
 transparantie
 over de kostenstructuur en gebruiksvergoedingssystematiek
verbeteren door meer openheid en inzichten te geven over de kostenadministratie
aan de Vervoerkamer van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa Vervoerkamer),
de vervoerders en het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
 
 
 
 Om
 stabiliteit
 te creëren:
 
 
 • dient de gebruiksvergoedingssystematiek
voor een periode van minimaal vier à vijf jaar vast te staan. De beheerder
dient voorafgaand aan een nieuwe periode aan de NMa Vervoerkamer om een toetsing
van de nieuwe systematiek te vragen.
 
 • dient de tariefontwikkeling de gematigde
lijn van de afgelopen jaren te volgen. Hogere jaarlijkse tariefstijgingen
dan de afgelopen jaren, zijn niet toegestaan. Dit kan namelijk leiden tot
een hogere prijs van de zogenaamde beschermde kaartsoorten voor reizigers
op het hoofdrailnet, staat een gezonde marktontwikkeling en een gezond investeringsklimaat
in de weg en kan leiden tot verslechtering van de concurrentiepositie van
de mainports. Het kabinet is daarbij van mening dat het in de netverklaring
2010 geïntroduceerde tariefvoorstel, daar waar het de gebruiksgerelateerde
tarieven betreft, een te hoge tariefschok veroorzaakt ten opzichte van voorgaande
jaren. ProRail is hier inmiddels over in gesprek met de vervoerders. Dit teneinde
in 2009 hierover nog duidelijkheid te krijgen.
 
 
 Om met de gebruiksvergoedingssystematiek te komen tot
een
 betere benutting
 van het spoorsysteem gelden de volgende maatregelen:
 
 • Een reserveringsvergoeding voor zowel capaciteit
voor vervoer als voor onderhoud kan voorkomen dat spoorpartijen zonder consequenties
capaciteit kunnen reserveren zonder deze daadwerkelijk te gebruiken. Het kabinet
werkt nader uit of, en zo ja op welke wijze, dit kan worden geïmplementeerd.
 • De mogelijkheden om te differentiëren
met het prijsmechanisme dienen optimaal te worden ingezet voor de benutting
van de capaciteit, milieu en kwaliteit van treinpaden. ProRail dient periodiek
over de voortgang van de toepassing en de effecten te rapporteren.
 
 Na afloop van de overgangsregeling goederenvervoer (2012) is de gebruiksvergoeding
voor dat marktsegment gebaseerd op bovenstaande uitgangspunten. De spoorgoederenvervoerders
betalen dan ook de aan het gebruik gerelateerde kosten.
 
 ProRail blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van de gebruiksvergoeding.
De verantwoordelijkheid voor de uitwerking en de uitvoering van de gebruiksvergoeding
is in de spoorwetgeving bewust bij de infrastructuurbeheerder
gelegd. Daarbij staat de overheid op afstand en toetst de NMa Vervoerkamer
op onder andere non-discriminatie. In deze constructie past geen gedetailleerde
regelgeving. Bovendien is deze aanpak flexibel met het oog op eventuele veranderingen
vanuit Europa. De Europese Commissie kijkt immers naar mogelijkheden om naar
aanleiding van de recast van het eerste spoorpakket
aanpassingen door te voeren in de gebruiksvergoeding.
 2.3 Verbeteringen in de capaciteitsverdeling
 Het kabinet vindt dat de evaluatie over de capaciteitsverdeling een genuanceerd
beeld laat zien van een goed werkend systeem met heldere spelregels. Volgens
het kabinet komen de feiten over de capaciteitsverdeling niet overeen met
de percepties en emoties die partijen hebben geuit in de evaluatie. De capaciteitsverdeling
is een lastige opgave maar partijen weten elkaar elk jaar beter te vinden
en daarbij tot goede resultaten te komen. Ieder jaar hebben de betrokken partijen
een dienstregeling met een groeiend aantal treinen opgesteld, waarbij slechts
een beperkt aantal keren de infrastructuur overbelast is verklaard en de prioriteringsregels
uit het Besluit capaciteitsverdeling zijn toegepast. Nagenoeg alle aanvragen voor spoorcapaciteit zijn door ProRail gehonoreerd.
De NMa Vervoerkamer heeft door onderzoek en klachtenafhandeling een belangrijke
rol gespeeld om de rol en de verantwoordelijkheden van de diverse partijen
in het proces scherper neer te zetten. Dit tezamen vindt het kabinet een goede
prestatie van de spoorsector. Ook de Visitatiecommissie onderstreept deze
prestatie.
 
 Het kabinet kiest in reactie op de uitkomsten van de evaluatie voor een
aanpak die verdere benutting en verbetering van het spoor mogelijk maakt.
Het kabinet neemt maatregelen op de korte en op
de middellange termijn.
 Korte termijn
 Op de korte termijn kiest het kabinet voor:
 • een maatwerkprogramma om meer ruimte te bieden aan het groeiende
spoorvervoer op de regionale lijnen;
 • het verbeteren van de regelgeving op enkele punten om onduidelijkheden
weg te nemen en de condities voor betere samenwerking te scheppen.
 Maatwerk voor regionaal personenvervoer
 Het decentrale spoorvervoer heeft de afgelopen jaren een sterke ontwikkeling
doorgemaakt. De vraag naar capaciteit neemt toe. Ook de komende jaren is een
verdere ontwikkeling te verwachten, zoals aangegeven in onder andere de Quickscan Regionaal Spoorvervoer. In de capaciteitsverdeling hebben zich de afgelopen jaren enkele incidenten
voorgedaan in de verdeling tussen personen- en goederenvervoer op decentrale
lijnen. Nieuwe conflicten zijn wellicht mogelijk vanwege nieuwe of versterkte
regionale ambities en omdat goederenvervoer op grond van de AMvB capaciteitsverdeling
een stevige positie heeft op deze lijnen.
 
 Om voor de korte termijn meer ruimte te geven aan de regionale ambities
en daarmee conflicten met het goederenvervoer te voorkomen, geeft het kabinet
in de spits het streekgewestelijk en het nationaal openbaar vervoer ingeval van een overbelaste situatie voorrang op het
goederenvervoer. De voorrang is te realiseren op die specifieke baanvakken
waar dit voor het goederenvervoer geen onoverkomelijke problemen oplevert
op basis van feitelijk en op korte termijn te verwachten gebruik. De baanvakken
waar het goederenvervoerder de voorrangspositie behoudt, worden aangegeven
op een kaart. Deze kaart wordt opgenomen in een ministeriële
regeling. Hieraan wordt de bevoegdheid gekoppeld voor de minister van Verkeer
en Waterstaat om deze op basis van actuele en acute situaties te kunnen aanpassen.
Om een ministeriële regeling mogelijk te maken worden de Spoorwegwet
en de AMvB aangepast.
 Verbeteringen in de samenwerking en van de regelgeving
 Het kabinet gebruikt de mogelijkheden die er zijn om op korte termijn
enkele verbeteringen in de spelregels voor de capaciteitsverdeling door te
voeren. Deze verbeteringen hebben enerzijds betrekking op het gewenste gedrag
van de partijen die betrokken zijn bij de capaciteitsverdeling en anderzijds
op het doorvoeren van aanpassingen in de regelgeving.
 
 ProRail moet klantgerichter werken in het capaciteitsverdelingsproces.
Dit betekent het nog beter betrekken van alle gerechtigden op een zorgvuldige
manier, het vergroten van de transparantie in de afwegingen, het geven van
een toelichting op de keuzes en adviezen, het betrekken van partijen bij de
uitwerking van uitvoeringsregelingen en de gebruiksvergoeding. In de sturingsrelatie
tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en ProRail wordt de algemene
indicator klanttevredenheid gebruikt om de verbeteringen te monitoren.
 
 Het kabinet stimuleert een stiller gebruik van het spoor. Vervoerders
boeken met de ombouw van lawaaiig materieel onvoldoende voortgang om binnen
de huidige en toekomstige milieukaders de verwachte groei te kunnen faciliteren. Het kabinet vindt het belangrijk dat er voortvarend
wordt gewerkt aan de ombouw van lawaaiig materieel en roept de vervoerders
op om gebruik te gaan maken van de beschikbare prestatieregeling. Een stiller
materieelpark zorgt ervoor dat binnen de beschikbare geluidsruimte het spoor
beter wordt benut. Het kabinet is ter verdere stimulering van de ombouw van
lawaaiig materieel naar stil materieel voornemens om uiterlijk medio 2012
stillere treinen voorrang te verlenen in overbelaste situaties. Hiertoe zal,
eveneens uiterlijk medio 2012 en in samenhang met de invoering van geluidsproductieplafonds
voor de hoofdinfrastructuur, het Besluit Capaciteitsverdeling worden aangepast.
 
 Voorts bereidt het kabinet aanpassingen van de regelgeving voor op de
punten:
 het verplichten van onafhankelijke geschilbeslechting
 Bij de afwegingen tussen beheer en verkeer moet er, vanwege de schijn
van belangenverstrengeling, sprake zijn optimale transparantie. Het kabinet
gaat ProRail verplichten om transparanter te zijn over de afwegingen en keuzes
en om een onafhankelijke geschilbeslechting in te voeren om te voorkomen dat
(de schijn bestaat dat) ProRail zelf over geschillen oordeelt die snel moeten
worden afgehandeld. De wetgeving wordt op dit punt aangepast. De NMa Vervoerkamer
blijft de toezichthoudende instantie voor de klachtafhandeling.
 het meenemen van het onderhoud bij de capaciteitsverdeling
 Het kabinet neemt de onduidelijkheid weg over de reikwijdte van het begrip
en de scope van het onderhoud dat in het capaciteitsverdelingsproces moet
worden meegenomen. De capaciteitsonttrekkingen die ProRail nodig heeft voor
het uitoefenen van het beheer, onderhoud, verbetering, vernieuwing en aanleg,
dienen te worden aangevraagd en te worden afgewogen in het proces van capaciteitsverdeling.
Om overvragen door de beheerder te voorkomen dient ProRail maximale transparantie
over de eigen aanvragen te betrachten, de bovengenoemde onafhankelijke geschilbeslechting
in te stellen en met vervoerders (prestatie)afspraken te maken
over de wijze van benutten van deze gereserveerde ruimte. Het Besluit capaciteitsverdeling
wordt hiertoe aangepast.
 de mogelijkheid om infrastructuur overbelast te verklaren
 De duidelijkheid over de mogelijkheden om infrastructuur overbelast te
verklaren voor de (nabije) toekomst wordt vergroot. De regelgeving wordt aangepast
om de mogelijkheid nadrukkelijker zichtbaar te krijgen alsmede de condities
waarbinnen dit kan plaatsvinden. Deze toezegging heeft de minister van Verkeer
en Waterstaat gedaan in reactie op de motie Cramer.
 de afronding van de capaciteitsvergrotingsplanning
 Na een overbelastverklaring volgt een capaciteitsanalyse en vervolgens
een capaciteitsvergrotingsplan. Het proces na afronding van een capaciteitsvergrotingsplan
is onduidelijk geregeld, blijkt uit de evaluatie. De onduidelijkheden hebben
te maken met het wel of niet doorvoeren van de voorgestelde maatregelen voor
capaciteitsvergroting. Het gaat daarbij zowel om infrastructurele maatregelen
als om maatregelen in de capaciteitsverdeling, de bijsturing bij de verkeersleiding,
mogelijk door vervoerders te nemen maatregelen in de exploitatie van de treindienst
(onder andere inzet van personeel en materieel) en verhogingen van de gebruiksvergoeding.
Een aanpassing van de regelgeving is nodig om de te volgen procedure om het
capaciteitsvergrotingsplan te implementeren, sluitend te maken.
 Middellange termijn
 Naast de bovenstaande maatregelen op de korte termijn investeert het kabinet
voor de middellange termijn in capaciteitsuitbreiding. In het kader van het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer wordt gewerkt
aan het mogelijk maken van spoorboekloos reizen op diverse hoofdcorridors
in samenhang met een toekomstvaste routestrategie voor het goederenvervoer.
Gegeven het vraagstuk van toenemende schaarste en de wens om meer flexibiliteit
in het regelgevend kader aan te brengen, gaat het ministerie van Verkeer en
Waterstaat de houdbaarheid van het huidig regelgevend kader en de prioriteitsregels
onderzoeken. Dit onderzoek loopt gelijktijdig aan de planstudiefase van het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer. In dit onderzoek
wordt gekeken naar de wijze waarop het regelgevend kader inclusief de prioriteitsregels
en de bijbehorende verantwoordelijkheden zo kunnen worden bepaald en belegd
dat een robuust, effectief, uitvoerbaar en toepasbaar regelgevend kader ontstaat.
 2.4 Meer duidelijkheid over de bijkomende diensten
en voorzieningen
 Bijkomende diensten en voorzieningen (BDV) zijn voorzieningen die spoorbedrijven
nodig hebben om bijvoorbeeld hun materieel te kunnen onderhouden, van tractie
te kunnen voorzien en zijn bijvoorbeeld ruimtes voor personeel en reizigers.
 
 De vervoerders, de NMa Vervoerkamer en de Visitatiecommissie hebben in
de evaluatie aangegeven dat de duidelijkheid omtrent de definitie, scope,
de tarieven en de toegangsvoorwaarden van de BDV’s te wensen overlaat.
Dit leidt tot onzekerheid bij vervoerders over het kunnen beschikken over
deze voorzieningen en tot onduidelijkheden bij rechthebbenden of zij deze
voorzieningen moeten leveren. Voor de Visitatiecommissie is dit «reden
tot zorg». Bovendien blijkt uit de evaluatie dat de markt voor BDV’s
zich moeizaam ontwikkelt. Vervoerders zijn veelal nog afhankelijk van NS voor
bijvoorbeeld onderhoud van materieel, het systeem Vervoer Per Trein (VPT),
ruimtes op stations en de spooraansluitingen. Volgens de Visitatiecommissie
is NS geen onafhankelijke partij en zou zij operationele of strategische
motieven een rol kunnen laten spelen bij haar opstelling. En daarnaast belemmeren
deze onduidelijkheden in de wet- en regelgeving de toezichthouder NMa Vervoerkamer
om te kunnen optreden.
 
 Het kabinet gaat met aanvullende regelgeving (een AMvB) de onduidelijkheden
omtrent de eerlijke en niet discriminerende toegang tot de BDV’s wegnemen,
de marktontwikkeling van BDV’s verder stimuleren en de toezichtmogelijkheden
verbeteren. Met deze AMvB geeft het kabinet duidelijkheid over de definitie
en de scope van de BDV’s. Hierbij wordt de relatie tussen de lijst van
BDV’s in richtlijn 2001/14/EG en artikel 67 van de Spoorwegwet verduidelijkt
en wordt de lijst uit de richtlijn verder uitgewerkt.
 
 In de AMvB komt een overzicht van BDV’s onderverdeeld naar meerdere
categorieën, zoals voorzieningen die gerelateerd zijn aan infrastructuur
(bijvoorbeeld wasstraten, spooraansluitingen), voorzieningen voor onderhoud
van materieel (bijvoorbeeld inspectiesporen), voorzieningen voor reizigers
(bijvoorbeeld ruimtes voor kaartautomaten, aankomsten verstrekstaten), voorzieningen
voor rijdend personeel (bijvoorbeeld toiletten, wachtruimten) en overige diensten.
De lijst zal niet limitatief zijn en de lijst bevat diensten en voorzieningen
die niet of te algemeen zijn omschreven in de richtlijnen.
 
 Ook de wijze waarop de tarieven van BDV’s moeten worden bepaald,
komt aan de orde. Het kabinet vindt het hierbij van belang dat de vorming
van de markt voldoende voortgang kan blijven houden. De tarieven dienen zodanig
tot stand te komen dat het voor andere partijen nog steeds aantrekkelijk is
om zelf in deze diensten en voorzieningen te gaan investeren en deze te gaan
leveren.
 
 De minister van Verkeer en Waterstaat gaat deze regelgeving in nauwe samenspraak
met de NMa Vervoerkamer en in overleg met de spoorsector zo spoedig mogelijk
uitwerken. Naar verwachting is de regelgeving medio 2010 gereed voor implementatie.
 2.5 Verbeteringen in de samenwerking tussen ProRail
en kleine(re) vervoerders
 Ondernemingen hebben recht op een niet discriminerende toegang tot het
beroep.
 Uit de evaluatie en uit het rapport van de Visitatiecommissie is gebleken
dat vervoerders afhankelijk zijn (en blijven) van ProRail om hun treinen goed
te laten rijden. De balans in de samenwerking met ProRail is voor kleine(re)
vervoerders nu niet optimaal. Het privaatrechtelijke stelsel van ProRail in
zijn relatie met de vervoerders kent veel delen die algemeen geldend dienen
te zijn en non-discriminatoir zijn voor de vervoerders. De afhankelijkheid
van ProRail is groot en de beïnvloedbaarheid van ProRail is te gering
voor deze kleine(re) vervoerders juist vanwege deze afhankelijkheid. Ook is
ProRail in de relatie met vervoerders nog maar beperkt aanspreekbaar en afrekenbaar,
terwijl er wel duidelijke veelal afrekenbare resultaatverplichtingen voor
de vervoerders zijn.
 
 Het kabinet gaat de samenwerking tussen de beheerder ProRail en de kleine(re)
vervoerders verbeteren. Het kabinet kiest er hierbij voor om via de gedragslijn
in combinatie met (verscherpt) toezicht op de aansturing op basis van de beheerconcessie
en het toezicht door de NMa Vervoerkamer te interveniëren. Dit betekent
dat ProRail de verantwoordelijkheid neemt voor het expliciet verbeteren van
de samenwerking met de kleine(re) vervoerders. De minister van Verkeer en
Waterstaat stuurt hier in de sturingsrelatie expliciet op aan.
De betekenis hiervan is dat ProRail meer dan nu met (alle) partijen overleg
gaat voeren, hen betrekt bij de totstandkoming van belangrijke producten en gemotiveerd aangeeft op welke wijze hun adviezen
en inbreng zijn behandeld. Deze procesverplichting voor ProRail en actief
toezicht daarop van de NMa Vervoerkamer, parallel aan de al bestaande overlegplicht
voor de netverklaring, voor de algemene voorwaarden, delen van de toegangsovereenkomst
en generieke operationele regelingen, helpt bij de totstandkoming en het draagvlak
voor deze regels. De aandacht komt meer op de inhoud te liggen en minder op
het proces, hetgeen uiteindelijk leidt tot een betere performance van alle
partijen. Deze kans moet de spoorsector gezamenlijk gaan oppakken en realiseren.
 
 Voorts streeft het kabinet naar meer maatwerk in de relatie van ProRail
met de verschillende vervoerders door meer individuele afspraken en minder
generieke afspraken en meer wederzijds afrekenbare prestaties overeen te komen.
Duidelijkheid over de ruimte om met ProRail te onderhandelen over de gebruiksvergoeding
en over bovengenoemde regels en documenten, helpt daarbij.
 2.6 Vereenvoudigen toegang tot het beroep van spoorwegonderneming
 De evaluatie laat zien dat er geen te hoge barrières zijn om toegang
te krijgen tot het beroep van spoorwegonderneming. Toch moeten vervoerders
een flinke inspanning leveren om aan de vereisten te (blijven) voldoen. De
regels worden daarom wel als een drempel ervaren. Daar komt bij dat de regelgeving
voor deze vereisten niet altijd even duidelijk is, met name de regels voor
voertuigtoelating roepen veel vragen op. Alle partijen zijn het er overigens
over eens dat de regels nodig zijn om het veiligheidsniveau op het spoor te
handhaven.
 
 Het kabinet voert daarom drie acties uit om vervoerders te helpen bij
de toegang tot het beroep. Ten eerste het aanpassen van de geldigheidsduur
van het veiligheidsattest voor spoorwegondernemingen naar het Europese maximum.
Deze geldigheidsduur wordt verlengd tot vijf jaar in plaats van de huidige
drie jaar. Ten tweede het verduidelijken van de regels voor de voertuigtoelating.
De Europese kaders voor deze regels zijn in de afgelopen jaren verduidelijkt.
Dit biedt een goede mogelijkheid om ook op nationaal niveau een helder en
toegankelijk kader te schetsen. En als derde actie gaat het kabinet een helpdesk
instellen voor nieuwe vervoerders. Deze helpdesk, bestaande uit de IVW en
ProRail als de belangrijkste partijen in het vergunningverleningsproces, maakt
nieuwe vervoerders wegwijs in de vereisten. Ook kunnen zij daar hun vragen
stellen.
 2.7 Samenvatting
 De samenwerking tussen de beheerder en de vervoerders is in de afgelopen
jaren verbeterd. Het kabinet vindt deze samenwerking cruciaal bij het realiseren
van de ambitieuze doelstellingen. Om verdere benutting en groei mogelijk te
maken, gaat het kabinet de kaders verduidelijken van de voor samenwerking
in de spoorsector belangrijke instrumenten.
 
 Voor de gebruiksvergoeding presenteert het kabinet een beleidskader dat
moet zorgen voor duidelijkheid en verbeteringen. Het gaat om duidelijkheid
over de tarieven en de uitgangspunten waarop het tarief gebaseerd mag zijn,
transparantie over de kosten en de systematiek van de gebruiksvergoeding die
ProRail hanteert, stabiliteit in de systematiek en de tariefontwikkeling en
om een betere benutting van de spoorwegen. 
 
 Het kabinet geeft in de capaciteitsverdeling voor de korte termijn meer
ruimte aan decentraal personenvervoer door dit in de spits bij overbelastverklaring
voorrang op goederenvervoer te geven, daar waar dat mogelijk is. Verder past
het kabinet op enkele punten de wet- en regelgeving aan. Dit om het proces
en het gedrag van partijen in de samenwerking bij de capaciteitsverdeling
te verbeteren. Voor de middellange termijn investeert het kabinet in capaciteitsuitbreiding
van het spoor. Er komt onderzoek naar het regelgevend kader dat het meest
passend is bij de ontwikkelingen op de middellange termijn, zoals spoorboekloos
reizen en herroutering van het goederenvervoer.
 
 Het kabinet verduidelijkt door aanvullende regelgeving de situatie omtrent
de toegang tot de bijkomende diensten en voorzieningen. Deze regelgeving gaat
in op de samenhang met de EU-regelgeving, geeft een overzicht van de betreffende
diensten en voorzieningen en gaat in op de wijze waarop de tarieven mogen
worden bepaald.
 
 Een verdere verbetering betreft de samenwerking tussen ProRail en de kleine(re)
vervoerders. De positie van de kleine(re) vervoerder ten opzichte van de beheerder
wordt versterkt. ProRail gaat hen nog actiever betrekken bij diverse producten
en streeft naar maatwerk in de afspraken met kleine(re) vervoerders.
 
 Voorts vereenvoudigt het kabinet de toegang tot het spoor door het veiligheidsattest
een langere geldigheidsduur te geven, de regels omtrent de voertuigtoelating
te vereenvoudigen en door het instellen van een helpdesk voor nieuwe vervoerders.
 3. Publieke sturing van ProRail
 De agendapunten voor verbetering uit de evaluatie zijn:
 • verschillen van inzicht over taak- en rolopvatting
van ProRail;
 • positie en zeggenschap van concessieverlenende
decentrale overheden ten opzichte van ProRail;
 • klantgerichtheid van ProRail richting vervoerders
en decentrale overheden;
 • verschil in opvattingen tussen VenW en
ProRail over de reikwijdte van outputsturing;
 • spanningsveld tussen aansturing op hoofdlijnen
en politieke verantwoording;
 • beheerplan heeft geen rechtstreekse grondslag
in de wet;
 • borging van de continuïteit van het
beheer na intrekking van de concessie is nog niet helemaal gerealiseerd.
 • doeltreffend en snelle inzetbaarheid van
het handhavinginstrumentarium;
 • juridische eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur
is nog niet geplaatst bij de staat (artikel 125 van de Spoorwegwet).
 
 Zowel de evaluatie als recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer wijzen uit dat het belangrijk is dat het kabinet zijn
visie op de rol en positionering van ProRail duidelijk neerzet. Voor het kabinet
staat voorop dat ProRail een publieke dienstverlener is die zich niet richt
op marktactiviteiten. ProRail is de uitvoeringsorganisatie van de minister
van Verkeer en Waterstaat voor het spoor, wat niet anders is dan Rijkswaterstaat
als uitvoeringsorganisatie van de minister voor de weg en het water.
 
 De focus van ProRail moet dan ook gericht zijn op het uitvoeren van de
publieke taken en politieke ambities. Het kabinet gaat de publieke belangen
en daarvan afgeleide taken nader invullen in de statuten van ProRail. Wat
het kabinet betreft, zijn voor ProRail de kernbegrippen: klantgerichtheid
tegenover zowel vervoerders als decentrale overheden, transparantie, maatschappelijk
verantwoord, efficiënt, effectief en daarmee bewustzijn van de unieke
maatschappelijke positie. ProRail opereert zakelijk en bedrijfsmatig
en voert alleen die taken uit die samenhangen met de kerntaken. Dat past ook
bij een organisatie die jaarlijks circa 2 miljard euro aan subsidie ontvangt
voor het onderhoud en de uitbreiding van het spoor.
 
 Het kabinet gaat ProRail op basis van deze visie expliciet aansturen door
middel van het aandeelhouderschap, de beheerconcessie en door projectsturing.
Het kabinet neemt de onduidelijkheid in de sturingsrelatie tussen het ministerie
van Verkeer en Waterstaat en ProRail weg door de verschillende relaties te
benoemen en het kabinet breidt daarnaast het handhavingsinstrumentarium uit.
Ook versterkt het kabinet de positie van de klanten van ProRail.
 3.1 ProRail als publieke dienstverlener
 Het kabinet zet ProRail nadrukkelijker neer als een publieke dienstverlener,
gericht op maatschappelijk rendement. Vandaar dat het kabinet wil dat ProRail
zich primair richt op de taken die in de beheerconcessie staan. Deze taken omvatten de zorg voor de veiligheid en het beheer
van de spoorweginfrastructuur:
 1. de kwaliteit, betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de hoofdspoorweginfrastructuur,
waaronder mede wordt verstaan het voorbereiden en uitvoeren van de uitbreiding
van hoofdspoorweginfrastructuur, die een nauwe samenhang heeft met de bestaande
hoofdspoorweginfrastructuur;
 2. de eerlijke, niet-discriminerende verdeling van de capaciteit van de
hoofdspoorweginfrastructuur (zowel ten behoeve van ProRail als ten behoeve
van gerechtigden);
 3. het leiden van het verkeer over de hoofdspoorweginfrastructuur.
 
 Het kabinet stelt hierbij expliciet dat het door ProRail verrichten van
activiteiten die niet rechtstreeks uit de beheerconcessie volgen, met name
met als doel om verdiencapaciteit te creëren, niet aan de orde is. ProRail
mag geen branchevreemde en/of commerciële activiteiten ondernemen. Het
kabinet is het dan ook eens met het standpunt van de leden van de vaste kamercommissie,
dat in het algemeen overleg van 2 oktober 2008 kortweg is verwoord met de uitspraak «geen fratsen bij ProRail».
 
 Het kabinet gaat daarom de taakomschrijving van ProRail in de statuten
en in de concessie nader invullen overeenkomstig zijn visie. Er komt een eenduidige
taakomschrijving in de statuten en er wordt aangegeven van welke activiteiten
ProRail zich dient te onthouden.
 
 Naast eenduidigheid over de rol van ProRail blijft een eenduidige rolverdeling
tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat, ProRail, de Inspectie Verkeer
en Waterstaat (IVW) en de NMa Vervoerkamer als toezichthouders van groot belang.
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is opdrachtgever voor beheer en aanleg
van de hoofdspoorweginfrastructuur. ProRail is opdrachtnemer voor het beheer
en veelal voor de aanleg van de hoofdspoorweginfrastructuur. De IVW is de
toezichthouder op de veiligheid van het spoorsysteem en de NMa Vervoerkamer
is de toezichthouder op de eerlijke en non-discriminatoire toegang tot de
hoofdspoorweginfrastructuur. Vanuit dit perspectief vindt het kabinet het
passend dat ProRail via de minister van Verkeer en Waterstaat spoortechnische
uitvoeringsgerelateerde vragen beantwoordt van de Tweede Kamer, zoals ook
is gevraagd tijdens een overleg met de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat
van de Tweede Kamer. Vragen over de beleidsinhoudelijke
kaders en daaraan gerelateerde zaken zijn uiteraard voorbehouden aan de minister
van Verkeer en Waterstaat aangezien deze kaderstellend zijn voor het uitvoeringswerk
van ProRail. 
 3.2 Positionering ProRail
 De positionering van ProRail moet aansluiten bij de rol van publieke dienstverlener
en bij de ambitie van het kabinet om de kwaliteit van het spoorvervoer te
verbeteren en groei mogelijk te maken. In dit licht past de deelname van ProRail
aan de handvestgroep Publiek Verantwoorden. De deelnemers aan het Handvest
geven aan dat ze zich niet beperken tot het afleggen van verantwoording die
nodig is voor uitoefening van de ministeriële verantwoordelijkheid, maar
zich ook publiek willen verantwoorden voor hun handelen en voor de kwaliteit
van de dienstverlening. In dit kader kan ProRail deelnemen aan een pilot.
 Organisatievorm ProRail
 Het kabinet heeft voor de uitvoering van de motie Wolfson c.s. onderzoek gedaan naar de vraag welke organisatievormen
voor ProRail mogelijk zijn en wat daarvan de consequenties zouden zijn.
 
 Mede op basis van de uitkomsten van de evaluatie en het onderzoek naar
aanleiding van de motie Wolfson c.s. komt het kabinet tot de conclusie dat
de huidige organisatievorm van ProRail en de sturingsinstrumenten die het
ministerie van Verkeer en Waterstaat bij deze vorm heeft voldoende mogelijkheden
bieden om invulling te geven aan de ambities van dit kabinet.
 
 Eén van de aanleidingen voor het onderzoek naar alternatieve beheersvormen
(motie Wolfson c.s.) was dat de indieners zich afvroegen of de aangebrachte «harde»
economische scheiding tussen de vervoer- en de beheertaken wel de juiste was.
Vanwege de grote verwevenheid tussen het laten rijden van treinen en het beheer
van de infrastructuur zou het bij elkaar houden van deze taken verstandiger
zijn. Inmiddels is de scheiding tussen de infrastructuurbeheerder en de vervoerders
vervolmaakt en blijkt de samenwerking tussen de beheerder en de vervoerders
verbeterd en tot een goed product voor de reiziger en verlader te leiden.
De omstandigheden nopen daarom in de huidige situatie niet meer tot dergelijke
fundamentele vraagstellingen. Omvorming van ProRail naar een ZBO of baten-lastendienst
(agentschap) is wat het kabinet betreft onwenselijk en niet noodzakelijk.
Het kabinet heeft daarbij de volgende drie overwegingen:
 
 Ten eerste is het van belang dat de dagelijks intensieve samenwerkingsrelatie
met vervoerders niet doorbroken wordt door zo’n forse organisatorische
maatregel. Spoorvervoer is in tegenstelling tot wegvervoer een gesloten voertuiggeleid
systeem waarbij het uit oogpunt van veiligheid en optimale benutting van groot
belang is dat de beheerder en de vervoerders dagelijks goed en intensief met
elkaar samenwerken.
 
 Ten tweede is naar het oordeel van het kabinet binnen de huidige positionering
van ProRail voldoende verbeterruimte om de aansturing, de focus en de rol
van ProRail als publieke dienstverlener en uitvoeringsorganisatie aan te scherpen.
Deze maatregelen, die naar oordeel van het kabinet ook noodzakelijk zijn,
zijn in het vervolg van dit hoofdstuk nader toegelicht.
 
 De derde overweging van het kabinet is dat uit de evaluatie blijkt dat
de samenwerking tussen ProRail en de vervoerders de afgelopen jaren is verbeterd
en dat daarmee de doelstelling voor de samenwerking van de herbezinning is
gerealiseerd. Ook de verbeterde prestaties van
de afgelopen jaren geven aan dat de samenwerking tussen de vervoerders en
de beheerder werkt. Daarnaast zijn gedurende de evaluatie uit de sector geen
signalen naar voren gekomen dat de huidige ordening een fundamentele herziening
vereist. 
 Het kabinet kiest voor één geïntegreerde
beheerder
 De Visitatiecommissie vraagt zich af of er voordelen zijn in een constructie
waarbij het beheer en onderhoud, met een sterke inhoudelijke en financiële
koppeling met overheidsbeleid bij ProRail blijft en het capaciteitsmanagement
en de verkeersleiding in een aparte organisatie worden ondergebracht en eventueel
worden aanbesteed. Het positieve effect van deze maatregel is dat het risico
van belangenverstrengeling niet optreedt bij ProRail, met name bij de afweging
tussen capaciteit voor vervoer en onderhoud, aldus de Visitatiecommissie. De Visitatiecommissie geeft daarbij echter aan dat er
geen indicatie is dat er in de praktijk ook daadwerkelijk belangenverstrengeling
optreedt bij ProRail. Het kabinet is dan ook van mening dat een dergelijke
opsplitsing van de taken een zeer fundamentele stap is, waarvoor geen noodzaak
is gebleken uit de evaluatie en uit andere onderzoeken naar het functioneren
van ProRail. Daarbij geldt dat het aanpassen van de organisatorische vormgeving
van ProRail de aandacht van het personeel zal doen verschuiven naar de reorganisatie
en herstructurering van de sector.
 
 Daarnaast ziet het kabinet dat bij een dergelijke splitsing inhoudelijk
een aantal voordelen verloren gaan en is het kabinet van mening dat dit nadelige
gevolgen heeft voor de realisatie van de kabinetsambities. Het onderzoek voor
de uitvoering van de motie Wolfson c.s. wijst uit dat het loskoppelen van
capaciteitsmanagement als nadeel heeft dat er nieuwe interfaces ontstaan,
waardoor er synergieverlies op kan treden. Zo is door de koppeling van zowel
ad hoc aanvragen en bijsturing als planning en dienstregelingontwerp een betere
kwaliteit van de treinpaden en een efficiënter gebruik van de capaciteit
mogelijk. Daarnaast is door de koppeling van capaciteitsmanagement en verkeersleiding
met het beheer een betere benutting mogelijk door afstemming van de onderhoudsbehoefte
aan de sturing op (on)beschikbaarheid. Bovendien is, gezien het grote aantal
mutaties in de laatste 36 uur voordat de trein gaat rijden, het loskoppelen
van de railverkeersleiding van capaciteitsmanagement zeer complex. Hierdoor
ontstaat een groot risico op synergieverlies. Dit kan ten koste gaan van de
kwaliteit van het vervoerproduct waardoor de klantbelangen minder goed worden
gewaarborgd. Ook geeft dit onderzoek aan dat het loskoppelen van verkeersleiding
ertoe kan leiden dat de afstemming tussen inframanagement en verkeersleiding
bij bijvoorbeeld verstoringen en opstarten na onderhoud minder goed kan gaan
verlopen.
 
 Het opknippen van ProRail is niet de oplossing. Het kabinet pakt wel het
risico van de mogelijke belangenverstrengeling bij beheer/verkeer conflicten
aan, door de instelling van een verplichte onafhankelijke geschilbeslechting
bij ProRail (zie hiervoor hoofdstuk twee).
 3.3 Sturing door het ministerie van Verkeer en Waterstaat
 De hierboven omschreven rol van ProRail als publieke dienstverlener stelt
eisen aan de sturing door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Dit betreft
de sturing op basis van het aandeelhouderschap, de concessie en de subsidieverlening.
 
 De evaluatie van de spoorwetgeving en het onderzoek door McKinsey Evaluatie voortgang «Op de Rails» in 2008 constateren dat ProRail en het ministerie van
Verkeer en Waterstaat verschillende beelden hebben bij de sturing van ProRail
door het ministerie. In het onderzoek door McKinsey
is bijvoorbeeld een verschil van opvatting gesignaleerd over de reikwijdte
van outputsturing.
 
 Het kabinet neemt de onduidelijkheid weg en definieert de sturing van
ProRail als drieledig: 
 1. outputsturing, sturing op de prestaties, zoals vastgelegd in artikel
6 van de beheerconcessie;
 2. inputsturing, sturing op maatregelen, op het gebied van veiligheid
en milieu, zoals vastgelegd in paragraaf 4 van de beheerconcessie. Het
kabinet stelt ten aanzien van milieu en veiligheid kaders via wet- en regelgeving
en het daarop gebaseerde overheidsbeleid (bijvoorbeeld de tweede kadernota
railveiligheid). Het is belangrijk om van jaar tot jaar in het beheerplan
de maatregelen te zien die ProRail treft op deze gebieden;
 3. projectsturing bij onder andere de projecten van het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT). Hierbij
gaat het om politiek prioritaire projecten. De minister van Verkeer en Waterstaat
kan daarmee rechtstreeks invloed hebben op deze projecten en zal per project
de relatie met ProRail aangaan.
 
 Het kabinet gaat dit in de beheerconcessie expliciet opnemen. De sturingsrelatie
moet gericht zijn op de verdere verbetering van de prestaties van ProRail.
Het kabinet constateert dat de beschikbaarheid en de betrouwbaarheid verbeterd
zijn. Het onderzoek van McKinsey laat zien dat
de performance van ProRail in lijn is met andere Europese infrastructuurbeheerders.
 Sturen door het aandeelhouderschap
 Met de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid uit 2007, is een nieuwe koers ingezet voor de rol van
de aandeelhouder bij staatsdeelnemingen. Het kabinet gaat zorgen dat deze
nieuwe koers neerslaat in de statuten van ProRail.
 
 Sturing door de uitoefening van het aandeelhouderschap geeft een aanvulling
op de sturing vanuit de beheerconcessie op publieke belangen. Binnen het ministerie
van Verkeer en Waterstaat zal een scheiding worden aangebracht tussen het
aandeelhouderschap van ProRail en het concessiebeheer. Het kabinet geeft hiermee
invulling aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om het aandeelhouderschap
onafhankelijk van het beleid te positioneren.
 
 Zoals ook in de reacties van de ministers van Verkeer en Waterstaat en
Financiën aan de Algemene Rekenkamer is aangegeven, is er niet voor gekozen
om het aandeelhouderschap onder te brengen bij de minister van Financiën. Dit aangezien de operationele beleidsmatige verwevenheid
tussen ProRail als deelneming en het vakdepartement zodanig is dat geen goede
scheiding aan te brengen is tussen een op zichzelf staande en zelfstandig
functionerende onderneming en beleidsmatige aspecten. De keuze om het aandeelhouderschap
van ProRail te laten invullen door het ministerie van Verkeer en Waterstaat
als vakdepartement is daarbij mede ingegeven door het feit dat ProRail grotendeels
(circa € 2 miljard per jaar) publiek wordt gefinancierd.
 
 ProRail is een publieke organisatie met als kerntaak de uitvoering van
het beheer en het realiseren van de zorgtaken conform afgesproken prestaties.
De aansturing vanuit de aandeelhoudersrol is dus ook vooral gericht op deze
publieke taak van ProRail. Dit in lijn met de hierboven uiteengezette visie
van het kabinet op de rol, positionering en aansturing van ProRail als publieke
dienstverlener.
 
 Per 4 september 2009 komt ProRail onder het verlicht structuurregime.
De minister van Verkeer en Waterstaat behoudt door doorvoering van het verlicht
structuurregime de bevoegdheden om bestuurders te benoemen, te belonen, te
schorsen of te ontslaan. Het beloningsbeleid van ProRail krijgt nadere invulling
binnen de kaders van het deelnemingenbeleid, waarbij de staat
financiële prikkels voor het management gaat inbouwen ten aanzien van
publieke doelstellingen. Met de positionering van ProRail onder het verlicht
structuurregime behoudt de minister de mogelijkheid om in te grijpen bij ProRail
als dat noodzakelijk is.
 Eigendom
 Zoals in het eindrapport van de evaluatie spoorwetgeving is aangegeven,
heeft de overdracht van het juridisch eigendom van de hoofdspoorweginfrastructuur
aan de staat nog niet plaatsgevonden. Het kabinet acht het van belang dat
deze overdracht plaatsvindt.
 
 Met de overdracht van de infrastructuur geeft het kabinet tevens uitvoering
aan het advies van de Raad van State over de wetsvoorstellen voor de nieuwe
spoorwegwet. Net als het kabinet is de Raad van mening dat, indien het beheer
niet publiekrechtelijk geregeld is, de eigendom van het spoornet ondubbelzinnig
geregeld dient te zijn en bij de staat dient te liggen.
 
 Voordat definitief werd overgegaan tot de overdracht van het eigendom
was het van belang om de consequenties in kaart te brengen. Dit is inmiddels
gebeurd en het kabinet gaat over tot het overdragen van het eigendom. ProRail
zal daarbij als uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
namens de staat het dagelijkse beheer in volmacht uitvoeren. Hiertoe zullen
met ProRail, het ministerie van Financiën en Domeinen operationele afspraken
gemaakt worden die ProRail in staat stellen om zonder belemmeringen dat dagelijks
beheer uit te kunnen voeren.
 Sturen op efficiency
 Het kabinet vindt het van belang dat ProRail op een efficiënte wijze
uitvoering geeft aan de publieke taken en zich zakelijk en bedrijfsmatig opstelt
ten aanzien van het maatschappelijk kapitaal. Uit de evaluatie komt naar voren
dat kernactiviteiten van ProRail die meer routinematig zijn efficiënter
dan voorheen worden uitgevoerd (beheer en onderhoud). De analyse van McKinsey ondersteunt dit. Zo scoort ProRail op het gebied van
efficiëntie en effectiviteit gemiddeld of bovengemiddeld in vergelijking
met andere Europese infrastructuurbedrijven. Daar staat tegenover dat, terwijl
de prestaties op de kerntaken van beheer en onderhoud goed zijn, er ook een
aantal zaken minder goed verloopt, voornamelijk gerelateerd aan decentrale
overheden, vervoerders en projectmanagement. Het kabinet gaat daarom meer
met nadruk sturen op efficiency en transparantie via de subsidieverlening
bij specifieke projecten. De projectaansturing van ProRail gaat zich hierop
toespitsen, waarbij van ProRail wordt verwacht nog transparanter te opereren
zowel voor de minister van Verkeer en Waterstaat, als voor de decentrale overheden
en vervoerders.
 Sturen met het beheerplan
 Het (jaarlijkse) beheerplan bevat de uitwerking van de in de concessie
neergelegde zorgplichten en geeft een overzicht van de te bereiken prestaties.
Daarbij is aangegeven wat de kosten hiervan zijn, zodat er een onderbouwing
is van de subsidieaanvraag.
 
 Het beheerplan heeft nu geen rechtstreekse grondslag in de wet omdat dit
instrument pas aan het systeem is toegevoegd nadat de wet was vastgesteld.
Het beheerplan vormt zoals aangegeven de grondslag voor de subsidieaanvraag
van ProRail. Gezien de sturing van het kabinet op efficiency en transparantie
door de subsidieverlening en het belang van het beheerplan hierbij, gaat het
kabinet dit instrument in de Spoorwegwet opnemen. 
 
 Om de positie van de klant als «countervailing power» ten
opzichte van ProRail te versterken, gaat het kabinet nadere eisen stellen
aan de totstandkoming van het beheerplan. Het kabinet voert gekwalificeerd
adviesrecht met marginale toetsing in voor de klanten van ProRail ten aanzien
van het integrale beheerplan: de concessieverlenende decentrale overheden
en de vervoerders. Dit adviesrecht is gebaseerd op het adviesrecht voor de
consumentenorganisaties, zoals vormgegeven in artikel 31 van de concessiewet.
Het adviesrecht houdt in dat de concessiehouder ten minste eenmaal per jaar
advies vraagt en dat de concessiehouder partijen in de gelegenheid stelt om
overleg te voeren voordat advies wordt uitgebracht. Het advies moet op een
zodanig tijdstip worden gevraagd dat het van wezenlijke invloed kan zijn op
de door de concessiehouder te nemen beslissing. Indien het advies niet (geheel)
is gevolgd, worden afwijkingen gemotiveerd.
 Groei mogelijk maken
 De Tweede Kamer heeft aangegeven, in verband met het actieplan Groei op het spoor en het Programma
Hoogfrequent Spoorvervoer, een meer concrete groei-indicator in het
concessiesysteem te willen zien. Het kabinet vindt aandacht voor groei bij
alle betrokken partijen in de spoorsector belangrijk.
 
 Om het inzicht in de relatie tussen de prestaties van ProRail en de groeidoelstelling
te verbeteren, neemt het kabinet twee maatregelen. Ten eerste vraagt het kabinet
ProRail om in het beheerplan meer specifiek in te gaan op de uitkomsten van
het consultatie-overleg tussen vervoerders en ProRail. Met name dient dan
de relatie aan de orde te komen tussen de door ProRail te realiseren randvoorwaarden
voor de beschikbaarheid en de betrouwbaarheid en de door de vervoerders te
realiseren groei. Hierdoor ontstaat inzicht in de samenhang tussen de projectsturing
op de 5% groeidoelstelling en de outputsturing van het beheer. Als
tweede maatregel om de transparantie te vergroten zal het kabinet de vastlegging
van het resultaat van de beoordeling van het beheerplan op basis van het beoordelingskader
verder verbeteren. Dit maakt ook het proces van beoordeling transparanter.
 
 Vervolgens bewaakt het ministerie van Verkeer en Waterstaat de voortgang
op basis van de kwartaalrapportages van ProRail. Met deze maatregelen geeft
het kabinet invulling aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer met betrekking
tot sturen op beleidsdoelen.
 Interventie- en handhavingsinstrumentarium
 Bij gerichte aansturing hoort goed inzetbaar en verfijnd handhavingsinstrumentarium.
De aansturing van ProRail door het ministerie van Verkeer en Waterstaat is
onderwerp geweest van het genoemde onderzoek door de Algemene Rekenkamer.
Eén van de conclusies is dat de interventieladder van de minister van
Verkeer en Waterstaat verbeterd kan worden.
 
 Het kabinet neemt de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer over en breidt
het handhavingsinstrumentarium uit. Het kabinet denkt daarbij, mede op basis
van de ervaringen met de handhaving in 2008 (het eerste jaar na outputsturing),
in ieder geval aan de invoering van het boete-instrumentarium. Daarnaast onderzoekt
het Kabinet de mogelijkheden en voor- en nadelen van toevoeging van een aanwijzingsbevoegdheid
in de wetgeving. Het voorstel van de Algemene Rekenkamer, namelijk het opschorten
van een deel van de subsidie, gaat het kabinet betrekken bij een onderzoek
naar aanvullende interventiemogelijkheden op basis van de subsidierelatie.
De precieze operationalisering hiervan, zoals de toepassing van
deze nieuwe instrumenten op de verplichtingen uit de beheerconcessie, zal
de komende periode nader worden uitgewerkt.
 3.4 Klantgerichtheid
 Uit het onderzoek van McKinsey komt naar voren dat ProRail nog onvoldoende
een klantgerichte organisatie is, die zowel decentrale overheden als vervoerders
als klant beschouwt. De tevredenheid onder deze klanten laat in 2007 een daling
zien. Voor lokale overheden komt de ontevredenheid vooral voort uit het niet
nakomen van beloftes, onzekerheid rondom doorlooptijd van projecten en gebrek
aan transparantie bij ProRail. Voor vervoerders is de voornaamste bron van
ontevredenheid gebrekkige communicatie, gebrek aan transparantie en onvoldoende
klantgerichtheid.
 
 De Visitatiecommissie constateert dat vrijwel alle partijen aangeven dat
er op het punt van communicatie sinds medio 2008 sprake is van een positieve
ontwikkeling. Vervoerders en decentrale overheden hebben moeten wennen aan
de nieuwe ordening. ProRail heeft zich moeten richten op de klanten, die zo
goed mogelijk bediend moeten worden. Dit vereist een cultuuromslag bij ProRail,
waarvan de Visitatiecommissie constateert dat die gaande is.
 
 Het kabinet vindt het belangrijk dat deze cultuuromslag met kracht wordt
voortgezet. Het kabinet neemt meerdere maatregelen op het gebied van de samenwerking
met de vervoerders (in hoofdstuk twee) en voor de relatie met de decentrale
overheden (in hoofdstuk vijf). Het betreft maatregelen zoals de verduidelijking
en differentiatie van de gebruiksvergoeding, differentiatie van de prestaties
en het opnemen van een prestatie-indicator «werken voor derden»
in het beheerplan. Ook voert het kabinet, zoals aangegeven in paragraaf 3.3,
gekwalificeerd adviesrecht met marginale toetsing in voor de klanten van ProRail.
 3.5 Omvang en duur beheerconcessie
 Omvang beheerconcessie
 Het kabinet vindt de samenhang van het spoornet van groot belang. Gezien
de samenhang van het Nederlandse spoornet acht het kabinet het niet wenselijk
om het beheer te decentraliseren dan wel aan te besteden. Uit onderzoek naar
aanleiding van artikel 25 van de beheerconcessie is ook gebleken dat het Nederlandse
spoornet vanwege de verwevenheid, zeer complex is. Splitsing van het beheernetwerk
leidt tot extra risico’s en interfaces. Daarom kiest het kabinet voor één
beheerder en een integrale beheerconcessie. ProRail is daarbij de uitvoeringsorganisatie
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en beheerder van de hoofdspoorweginfrastructuur.
Alleen het beheer van eventueel losliggende delen kan mogelijk door een andere
beheerder worden uitgevoerd. Het kabinet wacht hiertoe wel de evaluatie van
Randstadrail af. Bovendien bestudeert het kabinet de mogelijkheden omtrent
het beheer van de Betuweroute, zoals toegezegd aan de Tweede Kamer.
 Duur beheerconcessie
 In de oorspronkelijke plannen was het de bedoeling de beheerconcessie
voor onbepaalde tijd te verlenen. Een belangrijke overweging voor een duur
van onbepaalde tijd is dat qua aard van de werkzaamheden van de beheerder
een zeer langlopende concessie voor de hand ligt. De levensduur van spoorinfrastructuur
ligt meestal tussen de 30 jaar (systemen) en 70 jaar (kunstwerken). Om de
beheerder in staat te stellen te optimaliseren tussen vernieuwing, vervanging
en onderhoud, het zogenaamde levenscyclus management, was een langdurige concessie
gewenst. Op verzoek van de Tweede Kamer is de duur van de beheerconcessie eindig gemaakt en gekoppeld aan
de duur van de vervoerconcessie.
 
 Omdat het kabinet ProRail positioneert als de uitvoeringsorganisatie met
de focus op de publieke taak en de klanten, omdat het kabinet het beheer niet
opsplitst en vanwege de overwegingen van levenscyclus management, ligt het
in de rede een beheerconcessie voor onbepaalde tijd te geven. Het kabinet
doet dat nu nog niet.
 Het kabinet intensiveert in de komende tijd zijn rol als aandeelhouder,
toezichthouder en als subsidiegever van de beheerder. Het kabinet bepaalt
uiterlijk 2010 de concessieduur, op basis van de ervaringen met de invulling
die ProRail geeft aan de publieke taak en de focus op de klant.
 3.6 Samenvatting
 Het kabinet positioneert ProRail nadrukkelijker als publieke dienstverlener
die zich moet focussen op de kerntaken. Het kabinet gaat de publieke belangen
en daarvan afgeleide taken nader invullen in de statuten van ProRail. Wat
het kabinet betreft, zijn voor ProRail de kernbegrippen: klantgerichtheid
tegenover zowel vervoerders als decentrale overheden, transparantie, maatschappelijk
verantwoord, efficiënt, effectief en daarmee bewustzijn van de unieke
maatschappelijke positie. Het kabinet gaat ProRail vanuit deze visie expliciet
aansturen op basis van het aandeelhouderschap, de beheerconcessie en de projectsturing.
Het kabinet neemt de onduidelijkheid in de sturingsrelatie tussen het ministerie
van Verkeer en Waterstaat en ProRail weg en breidt daarnaast het handhavingsinstrumentarium
uit.
 
 De cultuuromslag bij ProRail naar een meer klantgerichte organisatie,
gericht op maatwerk en differentiatie, moet met kracht worden voortgezet.
Het kabinet neemt meerdere maatregelen op het gebied van de verbetering van
de samenwerking met de vervoerders en voor de relatie tussen ProRail en de
decentrale overheden. Het betreft maatregelen zoals de verduidelijking en
de differentiatie van de gebruiksvergoeding, differentiatie van de prestaties
en een prestatie-indicator «werken voor derden» in het beheerplan.
Ook voert het kabinet voor het beheerplan gekwalificeerd adviesrecht met marginale
toetsing in voor de klanten van ProRail (de vervoerders en de concessieverlenende
decentrale overheden).
 
 Omdat het kabinet ProRail positioneert als de uitvoeringsorganisatie waarbij
de focus zich richt op de publieke taak en de klanten en omdat het kabinet
het beheer niet opsplitst, ligt het in de rede om vanaf 2015 opnieuw
de beheerconcessie aan ProRail te verlenen. Het kabinet bepaalt uiterlijk
eind 2010 de concessieduur, op basis van de ervaringen met de invulling die
ProRail geeft aan de publieke taak en de focus op de klant.
 4. Publieke sturing van NS
 Uit de evaluatie komen de volgende agendapunten voor verbetering:
 • de (financiële) informatievoorziening
van NS naar VenW;
 • het spanningsveld tussen aansturing op
hoofdlijnen en politieke verantwoording;
 • het vervoerplan heeft geen rechtstreekse
grondslag in de wet;
 • de aandacht voor handhaafbare resultaatafspraken
over toegankelijkheid voor reizigers met een functiebeperking;
 • de handhaving door VenW van vervoerprestaties
bij outputsturing;
 • Consumentenorganisaties hebben behoefte
aan een meer inhoudelijke toetsing van het al dan niet overnemen van adviezen
door NS.
 
 Uit de evaluatie blijkt dat de prestaties die NS realiseert op veel onderdelen
zijn verbeterd. Zo is de aankomstpunctualiteit gestegen van rond de 80%
in 2001 naar circa 87% in 2007 en 2008, ook was het algemene klantoordeel
in 2007 nog nooit zo hoog. Dit is, gecombineerd met de groei in de afgelopen
jaren van rond de 4%, een aanzienlijke prestatie. Ook de Visitatiecommissie
merkt op dat de prestaties in de recente jaren over het algemeen duidelijk
in de lift zitten en de grote problemen van het begin van deze eeuw achter
ons liggen.
 
 Ook voor de toekomst heeft het kabinet een groeiambitie voor het personenvervoer
per spoor en heeft het geld vrijgemaakt om de capaciteit en daarmee het aanbod
en de kwaliteit van het spoorvervoer te verbeteren. Om deze ambities mogelijk
te maken en de lijn van goede prestaties voort te zetten, wordt de sturing
van NS aangescherpt. Zo wordt in de sturingsrelatie een indicator reizigerspunctualiteit
geïmplementeerd die de relevantie voor de reiziger vergroot en wordt
het handhavinginstrumentarium uitgebreid. Ook gaat het kabinet via het aandeelhouderschap
nadrukkelijker op publieke belangen sturen. Daarnaast zal het kabinet vanaf 2009
meer aandacht aan de efficiëntie van het te leveren vervoerproduct besteden.
 
 Voor NS is de reiziger steeds meer centraal komen te staan in haar handelen.
Bij het verlenen van diensten aan andere partijen, zoals regionale overheden
en vervoerders, stelt NS zich echter nog onvoldoende op als dienstverlenende
organisatie, aldus de Visitatiecommissie. Om dit te verbeteren, treft het
kabinet diverse maatregelen die in de hoofdstukken twee en vijf zijn beschreven,
zoals nadere regelgeving voor het gebruik van bijkomende diensten en voorzieningen
en het verbeteren van de positie van regionale partijen op stations.
 4.1 Reizigersbelangen goed geborgd
 De reizigers staan centraal en komen steeds meer centraal te staan in
het denken en handelen van NS als vervoerder en van de overheid als concessieverlener
en aandeelhouder. Zowel vanuit de concessie als vanuit het aandeelhouderschap
stuurt het kabinet NS aan om het belang van de reiziger te dienen. De overheid
rekent NS bijvoorbeeld af op klantoordelen over prestaties, zoals de reinheid
van de trein en de punctualiteit. Uit de evaluatie blijkt dat partijen, waaronder
de consumentenorganisaties, de prestatie-indicatoren uit het vervoerplan in
belangrijke mate overeen vinden komen met de kwaliteitsaspecten die de reiziger
van belang vindt. Het kabinet heeft als aandeelhouder de variabele beloning
van de bestuurders van NS voor 75% afhankelijk gemaakt van de vervoerprestaties,
die zijn gebaseerd op zes indicatoren waarvan vier klantoordelen.
 In aanvulling op de sturing door de overheid vormen de consumentenorganisaties
een stevige «countervailing power». Uit de evaluatie blijkt dat
zij zowel door het informele overleg, door de formele adviezen op basis van
gekwalificeerd advies met marginale toetsing, als door hun contacten met de
pers en de politiek invloed hebben op NS. Ook het Landelijk Overleg Consumentenbelangen
Openbaar Vervoer (Locov), waarin NS (als concessiehouder), het ministerie
van Verkeer en Waterstaat (als concessieverlener) en zeven consumentenorganisaties elkaar regelmatig treffen, draagt bij aan de versterking
van de positie van de reizigers, waaronder die met een functiebeperking.
 
 De in 2006 ingestelde OV-ambassadeur en de invulling van deze functie
door mevrouw Van Nieuwenhoven heeft de afgelopen jaren bijgedragen aan een
betere positie van de reiziger. De OV-ambassadeur heeft een sterke focus op
de reiziger gekozen en een bemiddelende rol gespeeld in conflicten.
De aanstelling van mevrouw Van Nieuwenhoven is met 2 jaar verlengd.
 
 Om de positie van consumenten ook bij klachten te versterken, heeft de
minister van Verkeer en Waterstaat aan de reizigersvereniging Rover een subsidie
verleend om een OV-loket in te richten. Bij dit loket kunnen reizigers terecht
met vragen en worden ze geïnformeerd over hun rechten en plichten ten
aanzien van vervoerders. Ook geeft het OV-loket aan hoe reizigers een klacht
kunnen indienen bij een vervoerder. Het OV-loket kan klachten bundelen en
zo inzicht geven in trends en daarmee vervoerbedrijven prikkelen om hun klachten
beter af te handelen.
 
 Gezien bovenstaande is het kabinet van mening dat het belang van de reizigers
in de relatie tot NS voldoende is geborgd.
 4.2 Groei mogelijk maken
 De Tweede Kamer wil, mede in verband met het actieplan Groei op het spoor en het Programma Hoogfrequent
Spoorvervoer, een meer concrete groei-indicator in de concessie opnemen.
De minister heeft in de Tweede Kamer aangegeven dat de ontwikkeling van een
indicator voor reizigersgroei zal worden meegenomen bij de evaluatie van de
spoorwetgeving.
 
 Het kabinet vindt aandacht voor groei bij alle betrokken partijen in de
spoorsector belangrijk. Het kabinet is van mening dat een groei-indicator
in het jaarlijkse vervoerplan niet het geschikte instrument is om groei te
stimuleren. Zoals ook uit een onderzoek van het Kennisinstituut
voor Mobiliteit uit 2008 blijkt, is groei voor een groot deel namelijk
afhankelijk van niet door NS te beïnvloeden factoren, zoals demografische
en economische ontwikkelingen (economische groei, files, brandstofprijzen). Dit laat echter onverlet dat het kabinet van zowel NS
als ProRail verwacht dat zij zich inzetten om de groeiambitie van het kabinet
te realiseren.
 In de vervoerconcessie heeft NS de zorgplicht, uitgewerkt in een rapportageverplichting,
om het aangeboden vervoer te richten op reizigersgroei.
 
 Groei is alleen mogelijk als NS in een goede samenwerking met ProRail,
bijvoorbeeld voor wat betreft betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de infrastructuur,
afspraken maakt. Om ervoor te zorgen en te kunnen toetsen dat de juiste afstemming
plaatsvindt, dienen ProRail en NS respectievelijk het beheer- en het vervoerplan
over en weer te consulteren en aan de minister van Verkeer en Waterstaat te
motiveren als wordt afgeweken van de inbreng in het consultatieproces. Vervolgens
bewaakt het ministerie de voortgang van het uitwerken van deze plannen op
basis van de halfjaarrapportages van NS.
 4.3 Sturen op vervoerprestaties
 Uit de evaluatie komt naar voren dat de afspraken over vervoerprestaties
in de vervoerconcessie een goed instrument zijn om de publieke belangen te
borgen. De combinatie van sturing op jaarlijks verbeterende prestaties en
de beperking van de tariefstijging van beschermde kaartsoorten leidt tot een
kwalitatief hoogstaand vervoerproduct tegen een redelijke prijs. De evaluatie
geeft geen aanleiding om het tariefartikel aan te passen. De tariefstijgingen
van de afgelopen jaren passen binnen de concessievoorwaarden en waren in 2006
en 2007 vergelijkbaar met de ontwikkeling van de consumentenprijzen. De inzet
van NS, maar ook hetHerstelplan uit 2003, dat heeft geleid tot meer betrouwbare infrastructuur, hebben
de afgelopen jaren bijgedragen aan prestatieherstel. Het is gunstig geweest
dat NS met de vervoerconcessie duidelijkheid kreeg over de positie tot 2015
en daardoor langjarige investeringen in materieel kon doen. Daarnaast
was in die jaren ook sprake van een positieve economische ontwikkeling. De
stapsgewijze professionalisering die NS in de jaren 2005–2007 heeft
doorgemaakt, maakte het mogelijk om sinds 1 januari 2008 over te gaan
op outputsturing op alle prestatie-indicatoren.
 
 Om groei mogelijk te maken en de prestaties verder te verbeteren, ziet
het kabinet op een aantal onderdelen van de vervoerconcessie noodzaak tot
verbeteringen:
 Nieuwe prestatie-indicatoren
 Voor enkele indicatoren is sprake van voortschrijdend inzicht. Zo zal
de norm voor aankomstpunctualiteit vanaf het vervoerplan van 2010 worden gewijzigd
van drie minuten naar de, in de EU meer gebruikelijke, norm van vijf minuten,
waarvoor uiteraard een hogere instelwaarde van de prestatie-indicator geldt
dan voor de norm van drie minuten. NS en de consumentenorganisaties hebben
verder gezamenlijk gezocht naar betere indicatoren voor punctualiteit en zitplaatskans.
Hieruit zijn twee nieuwe indicatoren ontstaan die als informatie-item zijn
opgenomen in het vervoerplan van 2009: reizigerspunctualiteit   en vervoerscapaciteit. Met
 deze nieuwe indicatoren wordt in 2009 ervaring opgedaan. Als ze goed blijken
te werken, zal NS de nieuwe indicatoren voorzien van afrekenbare grenswaarden
in het vervoerplan van 2010. Deze indicatoren komen dan in de plaats van de
indicatoren punctualiteit en zitplaatskans.
 Toegankelijkheid van de trein
 De implementatie van het Stappenplan Toegankelijkheid
van het openbaar vervoer voor reizigers met een functiebeperking ligt op stoom. ProRail ziet kans om op onderdelen te
versnellen. Voor NS brengt het versneld inzetten van nieuwe of aanpassen van
bestaande treinstellen te hoge kosten met zich mee. Hier biedt het systeem
van assistentieverlening voor de komende tijd uitkomst totdat de stations
en het materieel overeenkomstig het Stappenplan zijn aangepast. De evaluatie vraagt aandacht voor de handhaafbaarheid van de afspraken
over toegankelijkheid. De toegankelijkheid is gewaarborgd doordat in (Europese)
wet- en regelgeving, de concessies en het Stappenplan
op de verschillende delen van de keten (stations, perrons en spoorvoertuigen)
eisen zijn gesteld aan de toegankelijkheid. Dit pakket aan maatregelen geeft
mogelijkheden om af te dwingen dat het gehele spoorsysteem toegankelijk wordt.
 
 In de vervoersconcessie is opgenomen dat gestreefd wordt naar een toegankelijk
OV in 2030 en dat de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte op het OV van toepassing zal worden via een AMvB. NS geeft in het vervoerplan
2009 aan op basis van het Stappenplan te zullen voldoen aan de normen voor
deze beleidsambities. ProRail wordt via de kernprestatie-indicator (KPI) toegankelijkheid
afgerekend op de prestaties. In het beheerplan 2009 geeft ProRail aan een
bijgestelde realistische planning te hebben die op koers ligt ten opzichte
van de einddoelstellingen uit het Stappenplan.
 
 Daarnaast is op 1 juli 2008 Europese regelgeving (technische specificaties
inzake interoperabiliteit voor personen met beperkte mobiliteit, afgekort
TSI PRM) in werking getreden die de toegankelijkheid van nieuwe spoorvoertuigen
waarborgt. Indien voertuigen die na de datum van inwerkingtreding van deze
TSI zijn besteld, niet aan de eisen van toegankelijkheid voldoen, zullen ze
door de IVW niet worden toegelaten tot het spoor. Hierdoor vindt een uitfasering
van niet toegankelijke treinen plaats.
 
 De Europese Passagiersrechten Verordening die in 2009 van kracht wordt,
stelt Europese minimumeisen voor informatieverschaffing en bijstand aan personen
met verminderde mobiliteit. Dit zowel voor wat betreft de kaartverkoop
als tijdens de reis op het station en in de trein. Het algemene beeld is dat
de huidige eisen in Nederland en de wijze waarop deze door de vervoerders
en ProRail worden ingevuld, al maken dat wordt voldaan aan dit minimumniveau.
Het minimumniveau van de Verordening geldt zowel voor de binnenlandse als
de internationale treinreiziger.
 Inbreng Tweede Kamer dienstregeling
 Uit de evaluatie komt naar voren dat er een spanningsveld bestaat tussen
aansturing op hoofdlijnen en politieke verantwoording. Dit is voor een deel
te verklaren door de transitie naar outputsturing. Voor een ander deel zal
deze spanning altijd blijven bestaan. Een voorbeeld van deze spanning zijn
de debatten over de dienstregeling 2007 geweest. Het betrof de meest ingrijpende
wijziging in de dienstregeling sinds 1970. De Tweede Kamer heeft op veel onderdelen
van deze dienstregeling inbreng gegeven (bijvoorbeeld rij- en reissnelheden
en bediening en sluiting van stations). Bij debatten in de Tweede Kamer over
de dienstregeling 2007 hebben Kamerleden aangegeven eerder betrokken te willen
zijn bij toekomstige wijzigingen in de dienstregeling. Deze wens heeft geleid
tot de motie Slob c.s. (in 2006), waarin een deel van de Kamer vraagt om meer
invloed op de totstandkoming van de dienstregeling. De Tweede Kamer wil het
vervoerplan voor, in plaats van na, de instemming van de minister van Verkeer
en Waterstaat ontvangen.
 Het kabinet begrijpt dat de Tweede Kamer in een zo vroeg mogelijk stadium
geïnformeerd wil worden over wijzigingen in de dienstregeling die immers
gevolgen hebben voor een groot aantal OV reizigers. Het kabinet neemt daarom
in de concessie op dat NS in het vervoerplan grote wijzigingen in de dienstregeling
tijdig (minimaal in het vervoerplan een jaar voorafgaand aan ingang van de
wijziging) aankondigt en beschrijft. Aanvullende informatie die de minister
van Verkeer en Waterstaat over deze dienstregelingwijzigingen ontvangt, deelt
de minister in een zo vroeg mogelijk stadium met de Tweede Kamer. Aan de hand
van de beschrijving in het vervoerplan en de nadere informatie kan dan het
gesprek met de Kamer plaatsvinden. Voor kleine wijzigingen geeft de huidige
lijn, waarbij de minister met wijzigingen in de dienstregeling instemt via
het vervoerplan na advies van de consumentenorganisaties en decentrale overheden,
voldoende waarborgen voor de borging van reizigersbelangen. Tot 2015 zijn
er twee grote wijzigingsmomenten voorzien: één bij de ingebruikname
van de HSL en één bij de dienstregeling 2012/13 bij het in gebruik
nemen van de Hanzelijn.
 Vervoerplan
 Het vervoerplan heeft nu geen rechtstreekse grondslag in de wet omdat
dit instrument aan het systeem is toegevoegd nadat de wet was vastgesteld.
Gezien de belangrijke rol die dit jaarlijkse plan speelt in de aansturing
van NS, gaat het kabinet dit instrument in de Wet personenvervoer
2000 opnemen.
 4.4 Interventie- en handhavingsinstrumentarium
 Uit de evaluatie komt naar voren dat het handhavingsinstrument van overleg-
en informatieplicht in het algemeen goed werkt, maar soms zijn hardere maatregelen
nodig. Bijvoorbeeld omdat bepaalde financiële informatie niet wordt verstrekt.
Met het instrument dat daarvoor het meest geëigend is, de last onder
dwangsom, is tot de overgang naar outputsturing beperkt ervaring opgedaan.
 
 Het opleggen van een dwangsom bleek een langdurig proces. Het kabinet
zal daarom het handhavingsinstrumentarium uitbreiden. Het kabinet denkt daarbij,
mede op basis van de ervaringen met de handhaving in 2008 (het eerste jaar
na outputsturing) in ieder geval aan een boete. Daarnaast onderzoekt
het Kabinet de mogelijkheden en voor- en nadelen van toevoeging van een aanwijzingsbevoegdheid
in de wetgeving. Vervolgens dient bekeken te worden op welke verplichtingen
uit de vervoerconcessie deze nieuwe instrumenten kunnen worden toegepast.
 
 De ultieme sanctie vormt het intrekken van de vervoerconcessie. Voor deze
situatie is een regeling getroffen, die aan de vervoerconcessie zal worden
toegevoegd. Deze regeling waarborgt de beschikbaarstelling van de aan de vervoerconcessie
gerelateerde productiemiddelen aan de opvolgende concessiehouder. Overigens
dient opgemerkt te worden dat in alle gevallen de werknemers, uitgezonderd
het topmanagement, op grond van de Wet personenvervoer
2000, rechtsbescherming genieten. Er ligt een wetsvoorstel voor om
deze bepaling die aanvankelijk een looptijd kende tot 2010, definitief in
de wet vast te leggen.
 4.5 Efficiëntie door introductie concessieprijs
 Het kabinet kiest ervoor om meer te gaan sturen op efficiëntie, onder
andere door NS vanaf 2009 een concessieprijs te laten betalen en de afspraken
over de financiële informatievoorziening meer in detail in te vullen.
Vanuit de aandeelhouder wordt op efficiëntie op concernniveau gestuurd
onder andere door een rendementseis te stellen. De vervoerconcessie bevat
een aantal prikkels voor efficiëntiesturing door de beperking van de
jaarlijkse tariefstijging voor beschermde kaartsoorten gecombineerd met een
jaarlijkse financiële verantwoording en de vereiste verbetering van prestaties.
 
 Het kabinet komt met deze maatregelen tegemoet aan de breed gesteunde
motie van de Tweede Kamer, waarin het belang van sturing op kostenefficiëntie
c.q. kosteneffectiviteit van NS en ProRail nog eens is benadrukt. Ook spelen deze veranderingen in de vervoerconcessie
in op de opmerking van de Visitatiecommissie dat er in deze concessie te weinig
aandacht bestaat voor de doelmatigheid (efficiëntie) van het te leveren
vervoerproduct.
 Concessieprijs
 NS gaat vanaf 2009 een concessieprijs betalen voor het exclusieve
recht dat voor het hoofdrailnet is verkregen. De concessieprijs is zowel in
1999 als in 2004 op € 0 vastgesteld, op basis van de verwachte financiële
resultaten op het hoofdrailnet en om de rust in de spoorsector terug te krijgen.
Op dit moment echter blijkt het mogelijk en wenselijk dat NS jaarlijks een
concessieprijs betaalt voor het exclusieve recht dat de overheid aan NS met
de vervoerconcessie heeft gegund, aangezien de resultaten beter zijn dan destijds
verwacht. De opbrengst van deze concessieprijs wordt ingezet voor het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (totaal 4,5 miljard
euro). Zoals in de begroting is aangekondigd, wordt dekking van Programma Hoogfrequent Spoorvervoer verder in belangrijke mate beoogd
door een vermogensconversie (uitkering superdividend) vanuit NS naar ProRail.
 Transparantie: financiële informatievoorziening
 Uit de evaluatie komt naar voren dat de informatievoorziening van NS over
financiële gegevens te wensen over laat. De Visitatiecommissie geeft
daarbij aan dat deze informatie van belang is om een beter beeld te kunnen
vormen over de efficiëntie van NS. De discussie tussen NS en het ministerie
van Verkeer en Waterstaat spitst zich met name toe op de wijze van rapportage
en aanlevering en de definitieen stelselwijzigingen in de boekhouding van
NS. Het kabinet gaat de afspraken over de financiële informatie die NS
aan de minister van Verkeer en Waterstaat op basis van de vervoerconcessie
moet aanleveren, meer in detail vastleggen in de vervoerconcessie.
Met deze gegevens bouwt de minister een betrouwbare set van gegevens op en
is de ontwikkeling van de efficiëntie jaarlijks beter te monitoren. Deze
gegevens bieden de mogelijkheid om bij een eventuele nieuwe concessieverlening
aan NS te bekijken in hoeverre de kosten, opbrengsten en het geïnvesteerde
vermogen van de fysieke stationslocaties van invloed zijn op de resultaten
op het hoofdrailnet en of deze moeten worden meegenomen in de financiële
verantwoording over het hoofdrailnet.
 4.6 Reikwijdte en samenloop hoofdrailnet
 Uit de evaluatie blijkt dat de voorgenomen decentralisatie van de uitlopers
en losliggende delen van het spoornetwerk is voltooid. De prestatie-ontwikkeling
op deze lijnen is positief. Het aantal reizigers is toegenomen en de kwaliteit
van de dienstverlening (waaronder de afstemming met bijvoorbeeld busvervoer)
is verbeterd. Daarbij merkt de Visitatiecommissie op dat regionaal vervoer,
in tegenstelling tot het vervoer op het hoofdrailnet, gesubsidieerd is en
zal blijven. Ook kenmerkt het vervoer over het hoofdrailnet zich door een
veel grotere complexiteit en onderlinge samenhang dan deze losliggende regionale
delen.
 
 Een aantal lijnen waarvoor decentralisatie is overwogen, is uiteindelijk
weer toegevoegd aan het hoofdrailnet vanwege de samenhang met de diensten
op het hoofdrailnet. Dit betreft bijvoorbeeld de lijn Alkmaar–Den Helder,
die op verzoek van de Tweede Kamer aan het hoofdrailnet is toegevoegd. De
Kamer wees erop dat deze lijn onderdeel vormt van het kernnet waarmee alle
landsdelen bereikbaar moeten zijn.
 
 De evaluatie laat ook zien dat decentrale overheden en vervoerders nog
mogelijkheden zien om de afstemming en samenloop met vervoersdiensten op het
hoofdrailnet te verbeteren. In dat kader zal het kabinet onderzoeken hoe de
samenloop met de bestaande regionale concessies in de nieuwe concessie vanaf 2015
kan worden vormgegeven. Bij het onderzoek worden opties voor het uitbreiden
van samenloop onder andere getoetst op de volgende criteria: logistieke inpasbaarheid,
exploitatiekosten, maatschappelijke opbrengsten en gevolgen voor de kwaliteit
van het treinproduct (reistijden, aantal overstappen). Dit onderzoek zal in
overleg met betrokken partijen worden uitgevoerd en is uiterlijk in 2010 gereed.
 
 Voor de korte termijn kiest het kabinet ervoor om te verduidelijken onder
welke voorwaarden samenloop tussen bestaande regionale vervoerconcessies en
de concessie voor het hoofdrailnet mogelijk is. Het kabinet gaat daartoe gedurende
de looptijd van de huidige concessie de afspraken monitoren die daarover tussen
NS en deze vervoerders worden gemaakt. In hoofdstuk vijf, over decentrale
overheden en regionale spoorvervoerders, is dat verder uitgewerkt.
 
 Het kabinet ziet nog steeds voordelen om, in het verlengde van de kabinetsvisie
in De Derde Eeuw Spoor, het huidige hoofdrailnet
intact te laten gezien de grote vervoerkundige, commerciële en logistieke
samenhang en verwevenheid van het personenvervoer.
Het hoofdrailnet kent een knooppuntstructuur waarin stoptreinen een«feederfunctie»
hebben voor het intercity vervoer. Het verder opknippen van het hoofdrailnet,
kan deze toevoer verstoren en leiden tot een verslechtering van de dienstverlening
aan de reiziger. De reiziger zal waarschijnlijk vaker moeten overstappen en
minder goede aansluitingen krijgen, waardoor de bereikbaarheid van de landsdelen
verslechtert. Ook het opstarten na verstoringen in de treindienst wordt complexer
met meerdere vervoerders. 
 
 Een geïntegreerd, samenhangend hoofdrailnet is van belang om de ambities
van het kabinet voor groei en spoorboekloos rijden waar te maken. Het vergroten
van het aantal treinen en accommoderen van groei op het hoofdrailnet vraagt
om één vervoerder. Het hoofdrailnet is nu al één
van de meest dicht bereden netwerken ter wereld met een hoge punctualiteit.
Het opknippen van zo’n dichtbereden net, waar de frequenties in de toekomst
worden verhoogd, kan de punctualiteit in gevaar brengen vanwege de complexe
afstemming tussen verschillende vervoerders.
 
 Ondanks de voordelen die het kabinet aan een samenhangend hoofdrailnet
verbindt, ziet het kabinet mede gezien de aanbeveling van de Visitatiecommissie,
de noodzaak een onderzoek te verrichten naar alternatieve modellen voor de
reikwijdte van het hoofdrailnet en de voor- en nadelen van verschillende keuzen
die hiervoor gemaakt kunnen worden in beeld te brengen. Dit onderzoek is uiterlijk
in 2010 gereed.
 4.7 Concessie vanaf 2015
 Het kabinet zal uiterlijk eind 2010 een besluit nemen over het verlenen
van de vervoerconcessie voor het hoofdrailnet vanaf 2015. Dit is in lijn
met de aanbevelingen van de Visitatiecommissie ruim voor 2015 duidelijkheid
te verschaffen en voldoende tijd te bieden om de invulling van de nieuwe concessie
zorgvuldig voor te bereiden. Het kabinet constateert dat de huidige concessiehouder
de afgelopen jaren aanzienlijke prestatieverbeteringen heeft gerealiseerd.
Dat er nu nog geen beslissing wordt genomen, is onder andere gelegen in het
feit dat er pas vier jaar ervaring met de huidige concessie is (die is verleend
voor een tienjarige periode). Dat is onvoldoende om nu een definitieve uitspraak
te doen over de verlenging van deze tienjarige periode of over de verlening
van een nieuwe concessie vanaf 2015. Ook wil het kabinet eerst onderzoek
doen naar de vormgeving van samenloop en de reikwijdte van het hoofdrailnet
zodat de uitkomsten bij de vormgeving van de nieuwe concessie kunnen worden
meegenomen.
 
 NS heeft volgens het kabinet als nationale personenvervoerder op het hoofdrailnet
de opdracht om een zo groot mogelijk deel van de Nederlandse mobiliteitsbehoefte
te accommoderen en de kwaliteit van het spoorvervoer in Nederland te verbeteren.
Gelet op deze opdracht, de prestaties van NS in de afgelopen jaren en onder
de randvoorwaarde van medewerking van NS aan het aanscherpen van de concessie
beziet het kabinet of, en zo ja onder welke voorwaarden, de concessie vanaf 2015
opnieuw onderhands aan NS wordt gegund. Dat is onder de nieuwe EU-regelgeving
ook nog steeds mogelijk.
 4.8 Aandeelhouder stuurt op publieke belangen
 Het kabinet heeft met de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheiduit 2007, een nieuwe koers ingezet voor de rol van de aandeelhouder
bij staatsdeelnemingen. De staat gaat zich als aandeelhouder actiever opstellen
en in aanvulling op efficiëntie ook op publieke belangen sturen. Een
goed voorbeeld hiervan is dat de variabele beloning van bestuurders van de
NV NS voor een 75% afhankelijk is van de vervoersprestaties waarvan
een positieve prikkel uitgaat. Deze insteek sluit aan bij het advies van de
Visitatiecommissie om tot een meer eenduidige publieke sturing vanuit zowel
de concessie als het aandeelhouderschap te komen. De staat heeft daarbij de
inzet om deelnemingen niet te privatiseren tenzij daar goede argumenten voor
zijn. Daarmee is de staat overgestapt van de lijn «privaat, tenzij»
naar de lijn «publiek, tenzij». Sturing vanuit het aandeelhouderschap
beperkt zich tot sturing op hoofdlijnen aangezien de dagelijkse bedrijfsvoering
conform het vennootschapsrecht op afstand van de aandeelhouder is geplaatst.
De aandeelhouder begeeft zich zogezegd op «arm’s length»
van die uitvoering. Directe inmenging van de aandeelhouder met de dagelijkse
gang van zaken bij de onderneming verhoudt zich moeilijk met het aandeelhouderschap.
Met de toepassing van het verlichte structuurregime op NS per 1 oktober
2004 kan de aandeelhouder namelijk individuele bestuurders benoemen, schorsen
en ontslaan.
 
 Het ministerie van Financiën treedt sinds 1 januari 2005 namens
de staat op als aandeelhouder van de NV NS. Het nieuwe deelnemingenbeleid
betekent voor de NV NS dat de staat in aanvulling op efficiëntie:
 • zorgt dat de strategie van de onderneming verenigbaar is met de
publieke belangen waarbij bezien wordt of de statutaire doelomschrijving voldoende
in lijn is met de publieke belangen;
 • toetst of belangrijke investeringsvoorstellen zich verhouden met
de strategische koers;
 • kritisch gaat bezien of drempelbedragen voor investeringen waarmee
de aandeelhouder moet instemmen naar beneden dienen te worden bijgesteld;
en:
 • waar mogelijk in aanvulling op het bestaande beloningsbeleid financiële
prikkels voor het management gaat inbouwen op financieel gebied en ten aanzien
van publieke doelstellingen.
 
 Het ministerie van Financiën gaat intensiever samenwerken met de
vakdepartementen bij de uitwerking van het nieuwe deelnemingenbeleid. Voor
NS wordt hieraan reeds invulling gegeven.
 4.9 Samenvatting
 De prestaties van NS laten een positieve ontwikkeling zien. Uit de evaluatie
komt naar voren dat de afspraken over vervoerprestaties in de vervoerconcessie
een goed instrument zijn om deze prestaties te sturen. Om de lijn van goede
prestaties voort te zetten en groei te stimuleren, ziet het kabinet de noodzaak
om op onderdelen de huidige vervoerconcessie aan te passen door:
 • het testen en mogelijk vervangen van een aantal prestatie-indicatoren;
 • het aanpassen van de rapportageverplichting van NS over groei;
 • het opnemen van een beschrijving van grootschalige wijzigingen
van de dienstregeling in het vervoerplan;
 • het opnemen van een regeling voor overdracht van aan de vervoerconcessie
gerelateerde productiemiddelen; en:
 • het toevoegen van een concessieprijs en het vergroten van de financiële
transparantie.
 
 Het kabinet gaat daarnaast het vervoerplan een wettelijke grondslag geven.
Het kabinet gaat het handhavingsinstrumentarium uitbreiden. Met de uitwerking
van de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid gaat
de aandeelhouder nadrukkelijker op publieke belangen sturen. Het kabinet gaat
de afspraken over samenloop gedurende de looptijd van de concessie monitoren.
Het kabinet gaat een onderzoek doen naar de vormgeving van de samenloop in
de nieuwe concessie en naar alternatieve modellen voor de reikwijdte van het
hoofdrailnet en de voor- en nadelen van verschillende keuzen die hiervoor
gemaakt kunnen worden in beeld brengen.
 
 NS heeft volgens het kabinet als nationale personenvervoerder op het hoofdrailnet
de opdracht om een zo groot mogelijk deel van de Nederlandse mobiliteitsbehoefte
te accommoderen en de kwaliteit van het spoorvervoer in Nederland te verbeteren.
 Gelet op deze opdracht, de prestaties van NS in de afgelopen jaren en
onder de randvoorwaarde van medewerking van NS aan het aanscherpen van
de concessie beziet het kabinet of, en zo ja onder welke voorwaarden, de concessie
vanaf 2015 opnieuw onderhands aan NS wordt gegund. Het kabinet neemt
hierover uiterlijk eind 2010 een besluit.
 5. Decentrale overheden en regionale spoorvervoerders
 Uit de evaluatie blijkt een aantal verbeterpunten mogelijk in de relatie
tussen decentrale partijen en NS en ProRail:
 • de positie van regionale partijen op de
stations;
 • borgen van de samenhang met het hoofdrailnet
door decentrale overheden in relatie tot de instrumenten die de vervoerconcessie
hiervoor biedt;
 • positie en zeggenschap van concessieverlenende
decentrale overheden ten opzichte van ProRail;
 • klantgerichtheid van ProRail richting vervoerders
en decentrale overheden;
 • kennisverbreding als algemene onderliggende
bijdrage aan verbeteren van processen.
 5.1 Rol decentrale partijen
 Het kabinet ziet goede regionale vervoernetwerken als een noodzakelijk
en integraal onderdeel van de vervoerketen, die de reizigers van deur tot
deur brengt. Het kabinet ziet het spoorvervoer als de ruggengraat van samenhangende
regionale OV systemen en is daarom voorstander van verdergaande samenwerking
met en tussen opdrachtgevers van openbaar vervoer. Voor dit openbaar vervoer
hebben het Rijk enerzijds en de provincies en WGR-plus regio’s anderzijds
hun eigen rol.
 
 Uit onder meer de evaluatie van de spoorwetgeving blijkt, dat decentrale
overheden op dit moment niet in alle situaties voldoende positie ervaren om
hun rollen goed te kunnen vervullen. Decentrale overheden zijn over het algemeen
wel tevreden over de instrumenten die de spoorwetgeving biedt om hun rol als
concessieverlener voor regionaal spoorvervoer in te vullen.
 
 Niettemin zijn in de relatie met ProRail en NS verbeteringen gewenst.
Het kabinet vindt het daarom van belang om de positie van de decentrale overheden
en vervoerders te verbeteren en treft wettelijke en organisatorische maatregelen.
Zo wordt de positie van regionale partijen op stations in de regio substantieel
versterkt. Rijk en regio gaan meer samenwerken als opdrachtgevers van het
openbaar spoorvervoer. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat maakt in de
aansturing van ProRail en NS op basis van de concessies duidelijker ruimte
voor de inbreng van decentrale overheden: niet naast, maar met elkaar. Dit
gebeurt binnen de eerder aangegeven beleidslijnen tot 2015 over de vervoer-
en de beheerconcessie (in de hoofdstukken drie en vier).
 
 De evaluatie maakt ook duidelijk dat de kennis over de instrumenten van
de regelgeving een bredere verspreiding nodig heeft. Het kabinet treft daartoe
maatregelen. In de volgende paragrafen staan de acties nader toegelicht.
 5.2 Regionale stations
 Uit de evaluatie komt een aantal knelpunten naar voren op de regionale
stations waar andere personenvervoerders dan NS stoppen. In de eerste plaats
geven de regionale vervoerders aan dat ze geen mogelijkheden krijgen om op
de stations waar ze stoppen een eigen huisstijl aan te brengen om zich te
kunnen profileren. Daarnaast geven decentrale overheden en regionale vervoerders
aan dat NS onvoldoende meewerkt aan nieuwe ontwikkelingen op
regionale stations en aan het beschikbaar stellen van ruimtes voor activiteiten
van regionale vervoerders.
 
 Ook de Visitatiecommissie heeft hier zorgen over geuit. De Visitatiecommissie
constateert dat NS «het voor het zeggen heeft» op de stations
en dat nieuwe vervoerders voor het realiseren van hun dienstverleningsconcepten
op verschillende onderdelen afhankelijk zijn van de medewerking van NS. Die
samenwerking verloopt moeizaam.
 
 Het kabinet vindt de ontstane situatie op de regionale stations onwenselijk
en deelt de zorgen van de Visitatiecommissie. Het kabinet stelt echter ook
vast dat NS inziet dat er verandering nodig is en dat NS bereid is hieraan
mee te werken. Het kabinet heeft daarom met NS afspraken gemaakt om de positie
van de decentrale overheden en vervoerders te versterken inzake:
 • de profilering van regionale vervoerders;
 • commerciële activiteiten op de regionale stations;
 • de beschikbaarstelling van voorzieningen en diensten aan regionale
vervoerders.
 Profilering regionale vervoerders
 Regionale vervoerders krijgen de mogelijkheid tot profilering met hun
eigen huisstijl in de transferruimte op alle stations waar ze komen. Dit betekent
dat ze hun eigen logo’s kunnen aanbrengen waarmee ze voor de reiziger
herkenbaar zijn als regionale vervoerder voor een decentrale lijn.
 
 Op de regionale stations waar NS in het geheel niet meer halteert, zal
NS haar logo’s in de transferruimte verwijderen. Op die stations kunnen
de regionale vervoerders, naast het aanbrengen van hun eigen logo’s,
tevens (van NS gehuurde) kaartautomaten en vertrekstaten in eigen huisstijl
neerzetten. Deze stations kunnen daarmee volledig in stijl van de decentrale
lijn worden gebracht, hetgeen ook aan de reiziger duidelijkheid geeft.
 Commerciële activiteiten op de regionale stations
 Het recht op exploitatie van de perrons en de tunnels («RVVI»),
waarvan het eigendom bij ProRail berust, is in 1995 contractueel aan NS toegekend.
Omdat NS op een aantal decentrale lijnen en de daaraan gelegen stations nu
geen vervoerdiensten meer aanbiedt, is overeengekomen dat NS voor die stations
ruimte creëert voor de decentrale overheden om, gedurende de looptijd
van de regionale vervoerconcessie waarvoor zij concessieverlener zijn, actief
en zelfstandig commerciële activiteiten te bevorderen en te (laten) uitoefenen. Dit geldt ook voor opvolgende concessieperiodes. De
decentrale overheden krijgen daarmee de mogelijkheid om op de perrons zelf
commerciële activiteiten te (laten) ontwikkelen die bijdragen aan het
regionale reizigersvervoer.
 
 Een aantal regionale stations beschikt over een eigen stationsgebouw dat
leeg staat of waarbinnen geen commerciële activiteiten meer plaatsvinden.
NS is eigenaar van deze gebouwen. NS zal het initiatief nemen om de commerciële
exploitatie van deze stationsgebouwen actief te bevorderen en staat open voor
ideeën van decentrale overheden en regionale vervoerders hieromtrent.
 Beschikbaarstelling van voorzieningen en diensten aan
regionale vervoerders
 NS is inmiddels in gesprek met regionale vervoerders om meer inzicht te
geven in de voorzieningen en diensten waarvoor regionale vervoerders bij NS
terecht kunnen en welke voorwaarden daarbij gelden. Dit is een breed pakket
en betreft onder meer de huur van ruimtes voor personeel en reizigers en de
huur van kaartautomaten. Daarnaast geeft NS inzicht in namen
van contactpersonen en doorverwijzingen indien andere partijen verantwoordelijk
zijn.
 
 Het kabinet vindt dit een goede eerste stap van NS. Toch wil het kabinet
door aanvullende regulering waarborgen dat de non-discriminatoire beschikbaarstelling
van de meest noodzakelijke diensten en voorzieningen, ook publiekrechtelijk
goed vastligt. Met het opstellen van een algemene maatregel van bestuur worden de meest essentiële bijkomende diensten
en voorzieningen op de stations, zoals het verschaffen van reisinformatie
en het beschikbaar stellen van ruimtes voor kaartverkoop en personeel, vastgelegd.
De NMa Vervoerkamer kan hierop toezicht houden (zie ook paragraaf 2.4).
 
 De komende periode zullen de betrokken partijen bovenstaande onderwerpen
verder uitwerken ter implementatie.
 
 Met bovengenoemde afspraken worden de knelpunten rondom de regionale stations
geadresseerd en is er ruimte voor verdere ontwikkeling van het regionale reizigersvervoer.
Het kabinet hecht eraan om voor het overige de positie en de rol van NS op
de stations te handhaven, mede gelet op de stringente juridische afspraken
uit 1995 die hieraan ten grondslag liggen. Dit
betekent dat voor de stations langs het hoofdrailnet NS ook in de toekomst
het commercieel exploitatierecht van de perrons en de tunnels in zijn geheel
kan blijven uitoefenen en daarbij synergie met het reizigersvervoer realiseert.
Daarnaast geldt dat NS eigenaar is, en blijft, van de stationsgebouwen en
de commerciële exploitatie daarvan kan uitoefenen. Dit alles binnen de
kaders van de in 1995 gemaakte afspraken.
 5.3 Samenwerking opdrachtgevers spoorvervoer
 Het kabinet vindt het belangrijk dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat
en de regionale overheden als opdrachtgevers voor het openbaar spoorvervoer
vanuit hun eigen verantwoordelijkheid verdergaand samenwerken. Dit zal via
twee lijnen vorm krijgen.
 
 De eerste lijn is het instellen van adviestafels voor het beoordelen van
het beheer- en het vervoerplan. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat nodigt
de decentrale overheden daartoe uit, vertegenwoordigd door de koepels IPO
en SkVV. De vervoerconcessie verplicht NS reeds om het concept van het vervoerplan,
meer specifiek de passages over het aangeboden vervoer, aan de decentrale
overheden (IPO en SkVV) voor te leggen en hun inbreng te verwerken in de omvang
en de kwaliteit van het aangeboden vervoer (dan wel gemotiveerd af te wijken).
Met de wettelijke verankering van het vervoerplan worden voorwaarden gesteld
aan het proces waarmee het plan tot stand komt. Hiermee krijgt ook de positie
van de decentrale overheden bij de totstandkoming van de plannen een wettelijke
basis.
 
 Ook het concept van het beheerplan wordt aan gerechtigden voorgelegd (zie
ook hoofdstuk drie). Het doel van het overleg tussen de decentrale overheid
en het ministerie van Verkeer en Waterstaat over de plannen is te vernemen
hoe de decentrale overheden vinden dat NS en ProRail met de adviezen van de
regionale partijen op de concepten van het beheer- en het vervoerplan zijn
omgegaan. De minister neemt het advies mee in zijn afweging over de instemming
met het beheer- en het vervoerplan. Nadere uitwerking hiervan volgt en deze
inzet krijgt definitief gestalte bij de beoordeling van het beheer- en het
vervoerplan van 2010.
 
 De tweede lijn vormt de bestaande overlegcyclus rondom het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport (MIRT). In
deze halfjaarlijkse overleggen zal specifiek aandacht zijn voor
het spoorvervoer in het algemeen en de samenwerking met NS en ProRail in het
bijzonder.
 5.4 Relatie met NS
 Uit de evaluatie komt naar voren dat decentrale partijen nog mogelijkheden
zien om de samenhang met vervoersdiensten op het hoofdrailnet te verbeteren
door de instrumenten uit de vervoerconcessie verdergaand te benutten. Zo geven
de decentrale overheden aan dat het overleg in het kader van het vervoerplan
mogelijkheden biedt voor verbetering. Om de positie van decentrale overheden
ten opzichte van NS te verstevigen, wil het kabinet, aanvullend op het bovenstaande,
dan ook dat NS voortaan in het vervoerplan uitgebreider beschrijft hoe de
samenwerking met decentrale overheden verloopt en wat NS doet met de inbreng
van regionale partijen. NS heeft aangegeven zich reeds actief in te zetten
om de relatie met decentrale overheden en vervoerders te verbeteren, onder
andere door maandelijks overleg en het sluiten van aanvullende contracten
(zoals nachtnet Brabant).
 
 Ook ziet het kabinet ruimte om het proces uit de vervoerconcessie voor
de samenloop met de bestaande regionale vervoerconcessies beter te benutten.
Mochten de decentrale overheden of vervoerders het vanuit reizigersperspectief
wenselijk vinden de samenloop uit te breiden, dan kunnen zij in overleg treden
met NS. Zoals in de vervoerconcessie staat, moet NS transparant en constructief
aan het overleg over uitbreiding van samenloop meewerken. Het uitgangspunt
is daarbij dat er géén concurrentie op het spoor mag ontstaan.
Samenloop moet voor beide vervoerders voordelen opleveren en logistiek inpasbaar
zijn. Mochten partijen er onderling niet uitkomen, dan kan de minister van
Verkeer en Waterstaat dit proces faciliteren. Tot op heden hebben de decentrale
partijen hier nog niet om gevraagd. Het kabinet gaat de afspraken over samenloop
tussen NS en de regionale vervoerders vanaf het vervoerplan 2010 actief monitoren.
Ook gaat het kabinet onderzoeken hoe de samenloop tussen de concessie voor
het hoofdrailnet en de bestaande regionale concessies kan worden vormgegeven
in de nieuwe concessie voor het hoofdrailnet vanaf 2015. Voorts gaat
het kabinet onderzoek verrichten naar alternatieve modellen voor de reikwijdte
van het hoofdrailnet en de voor- en nadelen van verschillende keuzen die hiervoor
gemaakt kunnen worden in beeld brengen (zie ook hoofdstuk vier). Beide onderzoeken
zijn uiterlijk in 2010 gereed.
 5.5 Relatie met ProRail
 Voor de versterking van de relatie van regionale partijen met ProRail
treft het kabinet aanvullend op het voorgaande nog de onderstaande maatregelen.
 Capaciteit
 Voor de decentrale lijnen is in de evaluatie geconstateerd dat bij het
verlenen van de decentrale vervoerconcessies een discrepantie kan bestaan
tussen de wensen die de decentrale overheden hebben en de mogelijkheden die
er zijn op het spoor. Daarom wil het kabinet wettelijk regelen dat decentrale
overheden voortaan een te verlenen concessie voor advies bij ProRail neerleggen.
De concessieverlener of «houder behoudt als gerechtigde uiteraard de
mogelijkheid tot het aanvragen van extra capaciteit. Het kabinet treft maatregelen
ten aanzien van capaciteit die ook effect hebben voor de decentrale partijen.
Zo geeft het kabinet in de spits streekgewestelijk en nationaal openbaar vervoer voorrang boven het goederenvervoer om meer ruimte te
geven aan de regionale ambities. Deze voorrang wordt gerealiseerd op die specifieke
baanvakken daar waar dit voor het goederenvervoer geen onoverkomelijke
problemen oplevert. De maatregelen zijn nader uitgewerkt in paragraaf 2.3.
 Spoorprestaties op regionale schaal
 Het kabinet vindt het voor de decentrale overheden die opdrachtgever zijn
voor openbaar vervoer per spoor wenselijk om over regionale informatie te
beschikken. ProRail is begonnen een aantal prestatie-indicatoren regionaal
te differentiëren. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal indien
nodig met betrokken decentrale overheden overleggen over de regionale cijfers,
de betekenis ervan en de consequenties voor het beheerplan. Dit gebeurt in
het kader van de reeds genoemde halfjaarlijkse overleggen over het MIRT.
 «Werken voor derden»
 Uit de evaluatie blijkt dat de klantgerichtheid van ProRail bij de zogenaamde «werken
voor derden» beter moet. Alle decentrale
overheden (provincies, WGR-plus regio’s, gemeenten en waterschappen)
kunnen opdrachtgever voor «derden werken» zijn. Zoals in het hoofdstuk
over de Publieke sturing ProRail is gesignaleerd,
zijn decentrale overheden niet tevreden over de inzet van ProRail op dit punt.
Het kabinet neemt daarom een prestatie-indicator «werken voor derden»
op in de relatie met ProRail om de prestaties van ProRail op dit punt te kunnen
monitoren. Deze indicator wordt in het eerstvolgende beheerplan opgenomen.
 Klantgerichtheid
 Het kabinet ziet dat ProRail inmiddels actief is begonnen met het leggen
van meer focus op de regio. Dit in lijn met het «klantfocusprogramma»
dat is opgestart. Zo wordt gewerkt aan (de verdere ontwikkeling van) een klanttevredenheidsonderzoek
gedifferentieerd naar de diverse klantgroepen van ProRail, waaronder regionale
vervoerders, concessieverlenende overheden en andere regionale partners. Ook
werkt ProRail aan steeds meer maatwerk in de regio. Het kabinet ondersteunt
deze ontwikkelingen en ziet toe op een voortvarende aanpak.
 5.6 Kennisverbreding
 Uit de evaluatie blijkt dat decentrale overheden niet voldoende breed
op de hoogte zijn van de mogelijkheden binnen het huidige bestel. Het kabinet
vindt dat het op de weg van het Rijk ligt alle partijen beter en tijdig te
informeren over de beschikbare instrumenten. Deze informatievoorziening bestaat
onder meer uit workshops waarin algemeen aandacht is voor de filosofie van
de wetgeving en de wijze waarop de juridische instrumenten die decentrale
overheden ter beschikking staan, daarin passen. Na de zomer start het kabinet
hiermee.
 
 In de praktijk blijkt verder dat decentrale overheden en regionale vervoerders
vaak onvoldoende zicht hebben op praktische zaken, zoals termijnen en eisen
in wet- en regelgeving. Vooral bij de start van een nieuwe concessie met bijvoorbeeld
nieuw materieel of bij aanleg van een nieuw station in opdracht van een regionale
overheid kan dat problemen geven. Het kabinet realiseert zich dat niet alle
decentrale overheden en vervoerders regelmatig ervaring kunnen opdoen, omdat
veel problemen of vragen verspreid in tijd en plaats opkomen en geen dagelijkse
kost zijn. Het is van belang dat decentrale overheden specifieke kennis snel
en eenduidig aan kunnen boren op het moment dat het nodig is. Daarom wil het
kabinet een loketfunctie inrichten. Dit naast een helpdesk voor inlichtingen
over de vereisten die aan nieuwe toetreders worden gesteld (zie hoofdstuk
2). Overigens meent het kabinet dat het ook op de weg ligt van de decentrale
overheden en hun koepels om een manier te zoeken om kennis te onderhouden
en te delen. 
 5.7 Samenvatting
 Het kabinet constateert op basis van de evaluatie dat de positie van decentrale
partijen versterking behoeft en neemt wettelijke en organisatorische maatregelen
op een aantal terreinen. Het kabinet ziet goede regionale vervoernetwerken
als een noodzakelijk en integraal onderdeel van de vervoerketen, die de reizigers
van deur tot deur brengt. Het kabinet ziet het spoorvervoer als de ruggengraat
van samenhangende regionale OV systemen en is daarom voorstander van verdergaande
samenwerking met en tussen opdrachtgevers van openbaar vervoer.
 
 Het kabinet:
 • Versterkt de positie van regionale vervoerders en decentrale overheden
op regionale stations waardoor er ruimte is voor verdere ontwikkeling van
het regionale reizigersvervoer;
 • stimuleert verdergaande samenwerking tussen opdrachtgevers van
openbaar vervoer. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat stelt adviestafels
in voor het beoordelen van het beheeren het vervoerplan en nodigt daarvoor
de decentrale overheden uit, vertegenwoordigd door de koepels IPO en SkVV.
 • ziet mogelijkheden om de samenhang tussen de vervoersdiensten te
verbeteren door de instrumenten uit het systeem verder te benutten en monitort
actief afspraken over samenloop tussen de NS en regionale vervoersconcessies
vanaf vervoerplan 2010;
 • gaat een onderzoek doen naar de vormgeving van samenloop in de
nieuwe concessie vanaf 2015. Dit onderzoek is uiterlijk in 2010 gereed;
 • gaat onderzoek verrichten naar alternatieve modellen voor de reikwijdte
van het hoofdrailnet en de voor- en nadelen van verschillende keuzen die hiervoor
gemaakt kunnen worden in beeld brengen. Dit onderzoek is uiterlijk in 2010
gereed;
 • geeft meer ruimte aan de regionale ambities door in de spits streekgewestelijk
en nationaal openbaar vervoer voorrang te geven
boven het goederenvervoer. De voorrang wordt gerealiseerd op die specifieke
baanvakken waar dit voor het goederenvervoer geen onoverkomelijke problemen
oplevert;
 • ondersteunt de ontwikkelingen bij ProRail die leiden tot meer maatwerk
voor de klanten van ProRail, zoals regionale differentiatie van relevante
prestatie-indicatoren en onderzoek naar de klanttevredenheid van de diverse
klantgroepen;
 • neemt een prestatie-indicator «werken voor derden»
op in de sturingsrelatie met ProRail om de prestaties van ProRail op dit punt
te kunnen monitoren;
 • informeert alle partijen beter over de reeds beschikbare instrumenten.
 6. Veiligheid
 Voor de spoorveiligheid zijn uit de evaluatie de volgende «agendapunten
voor verbetering» naar voren gekomen:
 • de spoorpartijen ervaren te weinig samenhang
in de veiligheidsregelgeving en missen het overzicht hierover;
 • de systeemverantwoordelijkheid en de regiefunctie
bij grote aanlegprojecten zijn niet voor alle partijen duidelijk. Dit speelt
met name bij kwesties op het raakvlak van infrastructuur en vervoer.
 6.1 Over het veiligheidsbeleid
 Veiligheid op en rond het spoor is voor het kabinet van de hoogste prioriteit.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de veiligheid van onder andere de reizigers
en het personeel (zoals baanwerkers) en om de sociale veiligheid op
de stations en in de treinen. Maar absolute veiligheid bestaat niet. Het is
niet realistisch te verwachten dat er nooit incidenten of ongevallen plaatsvinden.
Het is wel zaak om de risico’s, zo goed en zo veel als mogelijk is,
in kaart te brengen en de juiste maatregelen te treffen om deze risico’s
te beheersen.
 
 Het beleid voor de spoorveiligheid is in 2004 vastgelegd in de tweede
kadernota Veiligheid op de rails. Hierin staan ook de veiligheidsniveaus die ten minste moeten worden
gehaald en die voldoen aan de Europese eisen (de zogenaamde «common
safety targets»). In 2009 vindt een evaluatie van de tweede kadernota
railveiligheid plaats. Dit resulteert mogelijk in een geactualiseerde (derde)
kadernota railveiligheid begin 2010.
 6.2 Staat van de spoorveiligheid
 Het spoor kent al vele jaren een hoog veiligheidsniveau. De jaarlijkse
trendanalyses over de staat van de spoorveiligheid door de toezichteenheid
rail van de IVW wijzen dit uit. Ook extern onderzoek dat in 2008 is uitgevoerd
geeft aan dat Nederland gemiddeld of beter scoort op spoorveiligheidsindicatoren
vergeleken met andere Europese landen.
 
 Het aantal dodelijke slachtoffers onder treinreizigers ligt sinds 1995
permanent onder de streefwaarde die is opgenomen
in de tweede kadernota railveiligheid. Het vijfjaar gemiddelde van het risico
voor baanwerkers en rangeerders ligt boven de streefwaarde voor het maximaal
aanvaardbare risico in 2010. De doelstellingen voor de veiligheid van baanwerkers
en rangeerders worden nog niet gehaald, maar
het vijfjaar gemiddelde vertoont voor de veiligheid van de rangeerders wel
een daling. In de jaren 2007 en 2008 zijn geen dodelijke slachtoffers gevallen.
 
 Het aantal overwegslachtoffers ligt onder de streefwaarde voor 2010 en vertoont een dalende tendens. Het aantal slachtoffers
onder personen die onbevoegd de spoorbaan betreden, fluctueert jaarlijks maar
vertoont vanaf 2005 een dalende trend. Het aantal suïcides op het
spoor is over een langere periode min of meer constant.
 
 De veiligheid van het goederenvervoer is verbeterd, terwijl de omvang
van het personen- en goederenvervoer is toegenomen en het Nederlandse spoornet
in vergelijking met andere landen een zeer intensieve benutting heeft.
 
 Het rijden door een rood sein, de zogenaamde Stoptonend Sein (STS) passage,
is een potentieel ernstig incident dat kan leiden tot botsingen of ontsporingen.
Naar verwachting zullen de sectordoelstellingen op het gebied van de STS-passages
in 2009 nog niet zijn gerealiseerd. De spoorsector
is zich ervan bewust dat het bij de STS-passages gaat om ernstige incidenten
die kunnen leiden tot botsingen, ontsporingen of aanrijdingen. Om de gestelde
doelen te bereiken is een apart programma opgesteld. Over de voortgang informeert
de minister tweemaal per jaar de Tweede Kamer.
 
 Het kabinet realiseert zich dat een directe één op één
relatie tussen de staat van de spoorveiligheid in de jaren 2005 tot en met
2007 en de inwerkingtreding van de spoorwetgeving op 1 januari 2005 niet
te leggen is. Enerzijds is het zo dat een positieve of negatieve trend zich
pas na een langere periode manifesteert. In de jaarlijkse trendanalyses van de staat van de spoorveiligheid hanteert de IVW
om die reden vijfjaargemiddelden. Daarbij geldt dat de veiligheidseisen zelf
niet zijn veranderd, alleen anders (namelijk publiekrechtelijk) zijn ondergebracht.
Wel kan de ontwikkeling van de staat van de spoorveiligheid worden
aangegeven sinds de implementatie van de wetgeving. Dit is zowel uitgewerkt
in het deelrapport Meerjarige monitoring prestaties en
effecten van de eenmeting, als in de jaarlijkse trendanalyses van
de IVW en het rapport van McKinsey. Op basis van deze bevindingen is de conclusie
van het kabinet dat de positieve ontwikkeling van de veiligheidswaarden in
het spoorsysteem zich sinds de implementatie van de wetgeving heeft doorgezet
en dat er geen verslechtering is opgetreden. De Visitatiecommissie heeft eveneens
geconstateerd dat «er geen aanwijzingen zijn dat er in de achterliggende
jaren op veiligheid is ingeleverd.»
 6.3 Over de veiligheidsregelgeving
 De Herbezinningsbrief uit 2001 benoemt het toezicht op de veiligheid van
het goederen- en het personenvervoer over het spoor als één
van de publieke belangen in de spoorsector: «Van
belang is dat de verantwoordelijkheid voor regelgeving, vergunningverlening
en handhaving van de veiligheid eenduidig bij de overheid wordt gelegd. In
de wettekst worden deze taken dus opgedragen aan de Minister (...).
 
 Met de spoorwetgeving is een publiekrechtelijke basis gegeven aan veiligheidseisen
die al enige jaren de bestaande praktijk waren. In de Spoorwegwet en in de
daaruit voortvloeiende regelgeving zijn de verantwoordelijkheden, de taken
en de bevoegdheden op het gebied van de veiligheid belegd bij de verschillende «spoorpartijen»
door middel van gebods- en verbodsbepalingen, attributie van taken en bevoegdheden
en door het stellen van bijvoorbeeld functie- en opleidingseisen aan voor
de veiligheid belangrijke beroepen (zoals dat van machinist).
 
 Het doel om in de spoorwetgeving de overheidszorg te verankeren voor de
veiligheid als publiek belang is bereikt, luidt één van de conclusies
van de evaluatie. De voorheen interne regelgeving van NS en de taakorganisaties
op het gebied van de veiligheid heeft met de inwerkingtreding van de Spoorwegwet
en de daarop gebaseerde regelgeving per 1 januari 2005 een publiekrechtelijke
basis gekregen. Door de weten regelgeving krijgen alle bij het vervoer per
spoor betrokken partijen dezelfde randvoorwaarden mee voor een veilige uitvoering
van het spoorvervoer. Op het niveau van de regels zelf is sprake van een duidelijke
vastlegging van wat in de praktijk nodig is om de veiligheid op het spoor
te waarborgen.
 
 Gelet op de uitkomsten van de evaluatie ziet het kabinet geen aanleiding
om het regelgevend kader voor de veiligheid ingrijpend te wijzigen. Wel toont
de evaluatie volgens het kabinet de noodzaak aan om meer samenhang aan te
brengen in en overzicht over het stelsel van regelgeving. Er zijn momenteel
een herziene Spoorwegveiligheidsrichtlijn en
herziene interoperabiliteitsrichtlijnen. Deze
herzieningen brengen geen grote veranderingen in het reeds bestaande systeem.
De rollen voor de bestaande actoren worden verduidelijkt en procedures worden
verbeterd naar aanleiding van praktijkervaringen.
 
 Eén van de punten uit de spoorveiligheidsregelgeving die om nadere
aandacht vraagt, is de kwestie van de strafrechtbepalingen in de Spoorwegwet.
Er is bij de spoorsector een breed gedragen wens om enkele strafbepalingen
in de spoorwetgeving te vervangen door bestuursrechtelijke instrumenten. De
spoorsector wijst met name op de situatie die kan ontstaan voor de machinisten
bij het ten onrechte passeren van een stoptonend sein (STS-passage). Onderzoek
door de IVW heeft uitgewezen dat het zelden voorkomt dat machinisten opzettelijk
een rood sein negeren. Het wordt ook altijd geconstateerd door de Verkeersleiding;
het is op het spoor – anders dan op de weg – onmogelijk
om ongezien door rood te rijden. Daarnaast wijst de spoorsector erop dat het
Wetboek van Strafrecht al voldoende mogelijkheden biedt om machinisten (of
anderen) aan te pakken die door schuld of verwijtbaar gedrag gevaar veroorzaken.
Het kabinet neemt in het programma voor de verbetering van de wetgeving het
punt mee om waar mogelijk de huidige nadruk op strafrechtbepalingen te vervangen
door bestuurlijk toezicht.
 Systeemverantwoordelijkheid
 Uit de evaluatie komt naar voren dat de zogenaamde «systeemverantwoordelijkheid»
niet voor alle partijen even duidelijk is. De spoorsector doelt met deze term
op kwesties die zich afspelen op het raakvlak van de infrastructuur en het
vervoer en op onduidelijkheid over de regierol bij grote aanlegprojecten.
 
 De minister van Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor het systeem
opdat dit optimaal bijdraagt aan het bereiken van beleidsdoelstellingen. De
minister is daarmee «systeemverantwoordelijk» voor het beleid,
de wet- en regelgeving en het toedelen van verantwoordelijkheden inclusief
het toezicht. De verantwoordelijkheden van de bij de veiligheid betrokken
partijen liggen vast in de spoorwetgeving en zijn mede gebaseerd op Europese
richtlijnen zoals de Spoorwegveiligheidsrichtlijn en de interoperabiliteitsrichtlijnen.
 
 Het kabinet ziet geen aanleiding om meer systeemverantwoordelijkheid vast
te leggen of dit te beleggen bij één organisatie. Het kabinet
wijst er in dit verband op dat met de gekozen ordening en de wetgeving de
verantwoordelijkheid voor de dagelijkse uitvoering van de spoorveiligheid
bij de spoorpartijen is komen te liggen. Dit is ook in lijn met de Spoorwegveiligheidsrichtlijn
die stelt:
 
 
 «Allen die het spoorwegsysteem exploiteren, de
infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, dragen de volle verantwoordelijkheid
voor de veiligheid van het systeem, elk voor zijn eigen deel. Telkens wanneer
dat nodig is, dienen zij samen te werken bij de uitvoering van de risicobeheersingsmaatregelen.
De lidstaten moeten een duidelijk onderscheid maken tussen deze directe verantwoordelijkheid
voor de veiligheid en de taak van de veiligheidsinstanties om een regelgevingskader
te bieden en toezicht te houden op de prestaties van de exploitanten.»
 
 
 
 De spoorsector is verantwoordelijk voor de totstandkoming en de toepassing
van het eigen veiligheidsmanagement(systeem). De IVW toetst de kwaliteit en
de werking van dat systeem. Deze verplichting heeft voor de spoorwegondernemingen
(vervoerders) een wettelijke basis, voor de
beheerder is dit als een voorschrift in de concessie vastgelegd.
 
 De minister houdt op grond van artikel 69 van de Spoorwegwet toezicht
op de naleving van de bij of krachtens de Spoorwegwet gestelde bepalingen
omtrent de veiligheid. De toezichteenheid rail van de IVW, die is opgericht
per 1 januari 2003, is door de minister aangewezen om dit toezicht uit
te oefenen en is namens de minister ook de veiligheidsinstantie als bedoeld
in de Spoorwegveiligheidsrichtlijn (2004/49/EG).
Ook voor de veiligheidsaspecten van de beheerconcessie is het toezicht op
de naleving gemandateerd aan de IVW. De Europese
richtlijn op het gebied van de spoorveiligheid is in mei 2007 volledig geïmplementeerd.
 
 Bij kwesties die zich afspelen op het raakvlak van de infrastructuur en
het vervoer moet samengewerkt worden. Dit krijgt door middel van concrete
afspraken en instrumenten, zoals het Integraal Veiligheidsplan, vorm. Deze samenwerking is essentieel bij spoorveiligheid. Het spoor is
(van oudsher) altijd benaderd als een systeem waarvan de processen allemaal
in elkaar moeten grijpen om een veilig geheel te vormen.
 
 De verantwoordelijkheid voor de samenwerking zit in de Spoorwegveiligheidsrichtlijn
en in de veiligheidszorgsystemen van de beheerder van de infrastructuur en
van de spoorwegondernemingen. Er is onderscheid te maken tussen samenwerking
bij nieuwe aanlegprojecten en bij het dagelijks reilen en zeilen op het spoor.
Met het eerste is vaak veel overheidsgeld gemoeid en gelden regels voor de
regie en de uitvoering van het project. Bij de dagelijkse uitvoering moeten
expliciet afspraken worden gemaakt over de regierol en de samenwerking bij
zaken die zowel de infrastructuur als het spoorvervoer betreffen. Een voorbeeld
van die samenwerking tussen partijen op het gebied van veiligheid is het Overleg
Veiligheid Spoorwegondernemingen (OVS). Het OVS is een platform waar beheerders,
spoorwegondernemingen, beleid en inspectie actief participeren, afstemmen
en overleg voeren, informatie uitwisselen en voornemens voor regelgeving op
het gebied van spoorveiligheid beoordelen.
 6.4 Samenvatting
 De veiligheid van het spoor is voor het kabinet van de hoogste prioriteit,
met die kanttekening dat absolute veiligheid niet bestaat en dus niet is te
garanderen. Het spoor in Nederland heeft al vele jaren een hoog veiligheidsniveau.
De jaarlijkse trendanalyses over de staat van de spoorveiligheid wijzen dit
uit. Ook extern uitgevoerd onderzoek uit 2008 geeft aan dat Nederland gemiddeld
of beter scoort op spoorveiligheidsindicatoren vergeleken met andere Europese
landen. Dit terwijl de omvang van het personen- en goederenvervoer over het
spoor in de afgelopen jaren is toegenomen en het Nederlandse spoornet in vergelijking
met andere landen een zeer intensieve benutting heeft. Ook de Visitatiecommissie
heeft geconstateerd dat er geen aanwijzingen zijn dat er in de achterliggende
jaren op de veiligheid is ingeleverd.
 
 Uit de evaluatie komt naar voren dat een directe één op één
relatie tussen de staat van de spoorveiligheid in de jaren 2005 tot en met
2007 en de inwerkingtreding van de spoorwetgeving op 1 januari 2005 niet
is te leggen. De spoorwetgeving heeft de veiligheidseisen zelf niet veranderd
alleen anders (publiekrechtelijk) ondergebracht. Het doel om in de spoorwetgeving
de overheidszorg voor de veiligheid als publiek belang te verankeren is bereikt,
is één van de conclusies van de evaluatie. De verantwoordelijkheden
van de bij de veiligheid betrokken partijen liggen vast in de spoorwetgeving
mede op basis van Europese richtlijnen.
 
 Wel toont de evaluatie volgens het kabinet de noodzaak aan om meer samenhang
aan te brengen in en overzicht over het stelsel van regelgeving. Het kabinet
maakt dit onderdeel van een programma voor verbetering van de wet- en regelgeving.
Ook de specifieke voorstellen voor verbetering van de veiligheidsregelgeving
door de spoorsector, zoals die naar voren kwamen in de (juridisch-technische)
artikelsgewijze toets, krijgen in dit wetgevingsprogramma een plaats evenals
de herzieningen van de Europese Spoorwegveiligheidsrichtlijn en de interoperabiliteitsrichtlijnen.
 
 Het kabinet heeft in dit hoofdstuk de term «systeemverantwoordelijkheid»
verduidelijkt en aangegeven dat er onderscheid is te maken tussen de verantwoordelijkheid
van de minister van Verkeer en Waterstaat voor de inrichting van het (bestuurlijk-juridische)
systeem en de verantwoordelijkheden van de spoorsector voor de operationele
aspecten van (hun deel van) het spoorsysteem. Daarbij moeten door intensieve
samenwerking de onduidelijkheden weg te nemen zijn die zich afspelen op het
raakvlak van de infrastructuur en het vervoer en bij de regiefunctie
over grote projecten.
 
 In 2009 vindt een evaluatie plaats van het veiligheidsbeleid van de tweede
kadernota railveiligheid. Indien daartoe aanleiding is, resulteert dit begin
2010 in een geactualiseerd beleidskader voor de spoorveiligheid.
 7. Wetgeving
 Uit de evaluatie komen de volgende «agendapunten voor verbetering»:
 • de verouderde wet- en regelgeving voor
lokaal en bijzonder spoor. Deze kwestie verdient een voortvarende aanpak.
Ook het Algemeen Reglement Vervoer (ARV) komt voor modernisering in aanmerking;
 
 • inmiddels zijn verbeteringen doorgevoerd
bij de implementatie van het tweede spoorpakket. Op dit moment vinden verdere
verbeteringen plaats in het kader van de uitwerking van de overige Quick Wins en de implementatie van het derde spoorpakket;
 
 • de verhouding tussen de ruimte voor de
beheerder voor het toepassen van het privaatrecht en de publiekrechtelijke
inkadering daarvan is nog niet in evenwicht;
 • het handhavingsinstrumentarium is nog onvoldoende
snel inzetbaar gebleken;
 • ten aanzien van de implementatie van de
Europese richtlijnen zijn enkele punten ter verbetering naar voren gekomen;
 • deze evaluatie en daarbinnen het artikelsgewijze
commentaar van partijen biedt een goede kans om verder te «schaven en
te vijlen» ter verbetering van een aantal concrete bepalingen in de
wet en in de lagere regelgeving;
 • tenslotte is het grote belang van een proactieve
houding in Brussel en in eigen huis naar voren gekomen als het gaat om de
ontwikkeling van Europese regelgeving en de implementatie daarvan in de Nederlandse
regelgeving en in de praktijk van het Nederlandse spoorsysteem. Dit is door
alle spoorpartijen benadrukt.
 7.1 Geen fundamentele herziening van de wetgeving
 Het kabinet onderschrijft de hoofdconclusie van de wetsevaluatie dat de
beoogde publiekrechtelijke verankering van de op 1 januari 2005 bestaande
ordening in de spoorwetgeving functioneert en dat de gestelde doelen over
het geheel gezien zijn bereikt.
 
 Daarom ziet het kabinet geen aanleiding om de systematiek of de hoofdstructuur
van de wetgeving te wijzigen. In de evaluatie zijn door de sector geen signalen
gegeven dat het wettelijke bouwwerk een fundamentele herziening vereist. De
omvang van de publieke spoorregelgeving is in verhouding tot andere wetgevingsdomeinen
ook niet extreem en er is daarom ook geen noodzaak tot een grootschalige herziening
van de lagere regelgeving. Bovendien stelt het
kabinet op basis van de evaluatie vast dat de kwaliteit van de wetgeving voldoet
aan de kaders van het programma Beter Geregeld
en de Aanwijzingen voor de regelgeving en dat
de implementatie van Europese regels in de spoorwetgeving correct en op de
juiste wijze heeft plaatsgevonden. Het kabinet stelt daarbij vast dat Nederland
de enige lidstaat met spoorlijnen is waartegen de Europese Commissie in 2007
geen infractieprocedure (een ingebrekestellingprocedure) heeft aangespannen
over de implementatie van het eerste spoorpakket.
 
 Met de herziening van de spoorwetgeving per 1 januari 2005 is de
op dat moment bestaande ordening van het spoor publiekrechtelijk verankerd.
Dit uit oogpunt van rust en herstel, het niet zetten van onomkeerbare stappen
en het niet in een publiekrechtelijke gezagsverhouding zetten van de beheerder
ten opzichte van de vervoerders. In deze wettelijke ordening is gekozen voor
een concessiestelsel zowel voor het vervoer als voor het beheer. Het primaat
om in de uitvoering te komen tot een goed spoorproduct ligt bij
de beheerder en de vervoerders. De rol van de overheid daarbij is het borgen
van het publieke belang. Daartoe dienen de publiekrechtelijke wettelijke kaders.
Hierbij is destijds gekozen voor het regelen van een drietal zaken:
 • het actualiseren en moderniseren van de bestaande regels;
 • het codificeren van de bestaande situatie en van reeds aanvaarde
beleidsvoornemens; en
 • het beleidsneutraal implementeren van de Europese regelgeving.
 
 Het kabinet constateert op basis van de evaluatie dat over het geheel
gezien deze doelen zijn bereikt.
 7.2 Verbeteringen in wetgeving nodig en mogelijk
 Gelijktijdig constateert het kabinet ook dat er diverse verbeteringen
mogelijk dan wel nodig zijn. Het kabinet wil de geadviseerde verbeteringen
en nadere uitwerkingen in de wet- en regelgeving met voortvarendheid realiseren.
 
 Overigens is de spoorwetgeving in de periode van 2005 tot 2008 reeds op
verschillende onderdelen aangepast, waaronder de wijziging van de lagere regelgeving
ter implementatie van het tweede spoorpakket. Naar aanleiding van het onderzoeksrapport «Op de Rails» is de
lagere spoorregelgeving doorgelicht in het kader van het programma Beter Geregeld dat eerder (in 2003) was gestart. In overleg
met de sector is daarbij onderzocht welke verbeteringen («Quick Wins»)
uit een oogpunt van Beter Geregeld zijn te behalen
en die mogelijk voor de uitkomsten van de evaluatie spoorwetgeving zijn te
realiseren.
 
 Inmiddels zijn de eerste Quick Wins gerealiseerd en zal de volgende tranche
naar verwachting in 2009 gedeeltelijk worden gerealiseerd. Daarnaast is een wetsvoorstel in voorbereiding met betrekking tot
de implementatie van zowel het derde spoorpakket als de herziening van twee
richtlijnen. Die wetsaanpassingen bieden het
fundament voor verdere realisatie van Quick Wins in de lagere regelgeving.
 
 In de doorlichting Beter Geregeld zijn de
volgende acties voor de langere termijn genoemd, die ook terugkomen in de
evaluatie:
 • Het streven naar meer zelfregulering en doelregelgeving met name
op de onderdelen spoorwegpersoneel en spoorverkeer. Daarbij gaat het om het
vinden van de juiste balans tussen de borging van het publiek belang van de
spoorveiligheid versus de eigen verantwoordelijkheid van de spoorsector. Dit
is in lijn met het kabinetsbeleid tot reductie van regelgeving.
 • De inhoud van de spoorwetgeving is voor een belangrijk deel mede
bepaald door Europese regelgeving. Met de nieuwe spoorwetgeving zijn Europese
richtlijnen geïmplementeerd, die onder meer de contouren aangeven voor
de spoorordening in de lidstaten en die zien op de eerlijke en niet-discriminerende
toegang tot de spoorweginfrastructuur. De toenemende
invloed van Europa op de spoorregelgeving vereist toenemende aandacht voor
Europese regelgeving en voor de implementatie daarvan in de nationale regelgeving.
De huidige Europese regels zijn veelal gedetailleerd. Het kabinet acht verbeteringen
op Europees niveau nodig en mogelijk.
 • Communicatie en overleg over regelgeving vereisen permanente aandacht.
Met name gaat het daarbij om de rechtstreekse doorwerking van Europese Technische
Specificaties voor Interoperabiliteit. Het kabinet stelt vast dat inmiddels
belangrijke stappen ter verbetering van de communicatie met de sector zijn
gezet. Ook in de dienstverlening aan partijen in de spoorsector
zijn inmiddels concrete maatregelen ter verbetering getroffen.
 • Het toezicht op partijen in het spoor verandert en vereist andere
instrumenten. De huidige nadruk op strafrechtbepalingen kan waar mogelijk
worden vervangen door bestuurlijk toezicht (zie ook hoofdstuk zes).
 • Een ander belangrijk punt uit zowel Beter Geregeld als uit de evaluatie betreft de privaatrechtelijke regels van spoorpartijen,
waaronder met name ProRail. ProRail is inmiddels een project gestart om het
huidige stelsel van privaatrechtelijke uitvoeringsregelingen tussen vervoerders
en beheerder te saneren en te herontwerpen. Hierbij zijn de vervoerders betrokken.
Daarbij is het de ambitie van ProRail om in 2009 de eerste resultaten te hebben.
 7.3 Implementatie van de artikelsgewijze toets
 Een belangrijk product van de evaluatie is de artikelsgewijze toets van
de wet- en regelgeving. De toets maakt onderdeel uit van de juridisch-technische
analyse van de spoorwetgeving. In de toets zijn alle knelpunten en opmerkingen
van de spoorsector opgenomen met analyse en advies. Hierin zijn eveneens alle
eerder door de spoorsector aangedragen punten uit Beter
Geregeld verwerkt. De implementatie van de artikelsgewijze toets
heeft enerzijds te maken met onderwerpen die een beleidskeuze vragen en anderzijds
met onderwerpen die in aanmerking komen voor concrete aanpassingen of verbeteringen
van de wetgeving. De onderwerpen die een beleidskeuze vereisen, zijn in de
verschillende hoofdstukken van dit kabinetsstandpunt aan de orde gekomen.
 
 De te realiseren aanpassingen of verbeteringen van de regelgeving zullen
door het kabinet voortvarend worden opgepakt, zowel in al lopende wetgevingsprojecten
als in te starten projecten. Een overzicht van de verschillende projecten
is opgenomen in de uitvoeringsagenda in hoofdstuk acht van dit kabinetsstandpunt.
 
 Het kabinet is van oordeel dat het er nu op aan komt om de mogelijkheden
en de kansen voor verdere verbetering die binnen de huidige ordening in Nederland
bestaan, zo wijst de evaluatie uit, ten volle te benutten. De wet- en regelgeving
geeft een goed fundament, maar moet nog op diverse punten verder worden uitgewerkt
en aangescherpt. Maar ook geldt dat niet alle verbeteringen te realiseren
zijn door wet- en regelgeving. Minstens zo belangrijk zijn gedrag en samenwerking
van partijen. Het vasthouden en versterken van de samenwerking tussen de spoorpartijen
is mogelijk en nodig. De «agendapunten voor verbetering» uit de
evaluatie geven ook aan, dat de instrumenten op onderdelen beter zijn te benutten.
 7.4 Samenvatting
 De wet- en regelgeving geeft een goed fundament voor de publiekrechtelijke
ordening van het spoor. Het kabinet constateert op basis van de evaluatie
dat over het geheel gezien de met de wetgeving beoogde doelen zijn bereikt.
Er is geen aanleiding om de systematiek of hoofdstructuur van de wetgeving
te wijzigen. Wel zijn nog diverse verbeteringen en aanpassingen mogelijk en
nodig.
 
 Verschillende verbeterpunten uit de doorlichting Beter
Geregeld domein spoor zijn inmiddels gerealiseerd dan wel in uitvoering.
De verder te realiseren aanpassingen en verbeteringen van de regelgeving naar
aanleiding van Beter Geregeld en de evaluatie
van de spoorwetgeving, pakt het kabinet voortvarend op in zowel lopende wetgevingsprojecten
als in te starten (nieuwe) projecten.
 8. Uitvoeringsagenda 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Nr
 Maatregel 
 Product, mijlpaal 
 Wie?
 
 
 
 
 2 Beter
spoorvervoer voor reizigers en verladers door betere samenwerking
 
 
 2.1 
 Uitvoering, toepassing en toezicht
op beleidskader gebruiksvergoeding 
 Aangepaste netverklaring 2010 en netverklaring 2011 e.v. 
 ProRail
 
 
 2.2 
 Verduidelijken niet onderhandelbaarheid
gebruiksvergoeding 
 Wetswijziging klaar
voor procedure in 2010 
 MinVenW met
consultatie van de stakeholders
 
 
 2.3 
 Wijziging prioriteitsvolgorde in Besluit
capaciteitsverdeling voor decentraal en nationaal openbaar vervoer in de spits
bij overbelastverklaring in relatie tot goederenvervoer op decentrale lijnen 
 Wetswijziging en Besluit capaciteitsverdeling,
klaar voor procedure in 2010. Opstellen van een kaart van de baanvakken waar
goederenvervoer voorrang heeft.
 MinVenW
met consultatie van de stakeholders
 
 
 2.4 
 Klantgerichte houding ProRail: betrekken
van alle gerechtigden, vergroten van de transparantie in de afwegingen, het
geven van een toelichting op de keuzes en adviezen, het betrekken van partijen
bij de uitwerking van uitvoeringsregelingen en de gebruiksvergoeding. 
 ProRail zet zich hiervoor in bij haar taakuitoefening 
 ProRail met consultatie van de stakeholders 
 
 
 2.5 
 Verbeteringen korte termijn in Besluit capaciteitsverdeling
 
 
 
 
 
 1. verplichte onafhankelijke geschilbeslechting bij verdeling
en afwegingen tussen beheer en verkeer
 1 en 2.
Aanpassen Besluit capaciteitsverdeling, klaar voor procedure in 2010 
 1. MinVenW met consultatie van de stakeholders 
 
 
 
 2. wegnemen onduidelijkheden over reikwijdte en scope begrip
onderhoud in capaciteitsverdeling
 
 2. MinVenW met consultatie van de stakeholders 
 
 
 
 3. vergroten duidelijkheid overbelast verklaren (nabije)
toekomst
 3. Aanpassen Besluit capaciteitsverdeling 
 3. MinVenW
 
 
 
 4. verbeteren afronding capaciteitsvergrotingsplannen 
 4. Afronding capaciteitsvergrotingsplan 
 4. ProRail
 
 
 2.6 
 Stimuleren gebruik stiller spoormaterieel 
 Prestatieregeling reeds in werking
en aanpassing besluit capaciteitsverdeling medio 2012 
 MinVenW in samenwerking met MinVROM 
 
 
 2.7 
 Onderzoek naar de houdbaarheid van
het huidig regelgevend kader en prioriteitsregels op gebied van capaciteitsverdeling
i.r.t. Programma Hoogfrequent Spoorvervoer 
 Onderzoek in 2010 
 MinVenW met consultatie
van de stakeholders 
 
 
 2.8 
 Verduidelijken relatie EU-regelgeving
en nationale regelgeving voor bijkomende diensten en voorzieningen 
 Wetswijziging, start 2009 
 MinVenW met consultatie van de stakeholders 
 
 
 2.9
 Verduidelijken definitie en scope bijkomende
diensten en voorzieningen 
 Opstellen
Besluit bijkomende diensten en voorzieningen (art. 67 Spw.) start 2009 
 MinVenW met consultatie van de stakeholders 
 
 
 2.10
 Verduidelijken kostenoriëntatie
bijkomende diensten en voorzieningen 
 Opstellen Besluit bijkomende diensten en voorzieningen (art. 68 Spw.) start
2009 
 MinVenW met consultatie van de
stakeholders 
 
 
 2.11 
 Aanpassing geldigheidsduur veiligheidsattest
spoorwegondernemingen van 3 naar 5 jaar 
 Wetswijziging, inwerkingtreding in 2010 
 MinVenW en IVW
 
 
 2.12 
 Verduidelijken spelregels voertuigtoelating 
 Wetswijziging, wijziging lagere regelgeving,
start in 2009 
 MinVenW en IVW met consultatie
van de stakeholders
 
 
 2.13 
 Ondersteuning nieuwe vervoerders 
 Inrichting helpdesk, actie per nieuwe vervoerder
 IVW en ProRail met consultatie van
de stakeholders 
 
 
 3 Publieke
sturing van ProRail
 
 
 3.1 
 Aanpassen en verduidelijken beheerconcessie
op de punten: 1. Actualisatie van de beheerconcessie; 2. aanpassingen
nav de evaluatie en 3. Diverse technische aanpassingen. 
 Aangepaste beheerconcessie, start 2009 
 MinVenW met consultatie van de stakeholders
 
 
 3.2 
 Organisatorische scheiding aanbrengen
tussen concessiehouderschap en aandeelhouderschap binnen Ministerie VenW 
 Doorvoering in interne organisatie
van VenW z.s.m. na doorvoering structuurregime bij ProRail 
 MinVenW
 
 
 3.3 
 Aanpassen statuten RIT BV/ProRail BV
aan visie kabinet 
 – Per
4 september 2009 is het verlicht structuurregime van toepassing – Focus
op kerntaak
 MinVenW en ProRail 
 
 
 3.4
 Uitwerken deelnemingenbeleid 
 Wordt toegepast bij uitoefening aandeelhouderschap
door MinVenW in samenwerking met MinFin 
 MinVenW in samenwerking met MinFin 
 
 
 3.5
 Overgang vermogensbestanddelen van
RIT BV naar de Staat 
 Slaan Koninklijk
Besluit artikel 125 Spoorwegwet, eind 2009 
 MinVenW met consultatie van de stakeholders 
 
 
 3.6
 Grondslag beheerplan opnemen in Spoorwegwet 
 Aanpassen wetgeving, klaar voor procedure
in 2010 
 MinVenW
 
 
 3.7 
 Gekwalificeerd adviesrecht met marginale
toetsing voor klanten van ProRail 
 Aanpassen wetgeving, start 2009 
 MinVenW
met consultatie van de stakeholders
 
 
 3.8 
 Inzichtelijk maken relaties tussen
prestaties ProRail en de groeidoelstelling 
 ProRail licht relatie toe in Beheerplan en Minister van VenW verbetert vastlegging
van het resultaat van beoordeling in 2010 
 ProRail in samenwerking met MinVenW 
 
 
 3.9 
 Uitbreiden handhavingsinstrumentarium
ProRail 
 Aanpassen wet- en regelgeving
en concessie 
 MinVenW 
 
 
 3.10
 Prestatie-indicatoren toevoegen naar
aanleiding van onderzoeken uitgevoerd door McKinsey en HCG, waaronder de indicator
werken voor derden en treinpadindicator 
 Prestatie-indicatoren in beheerconcessie/Beheerplan 2010 
 MinVenW in samenwerking met ProRail
 
 
 4 Publieke
sturing van NS
 
 
 4.1 
 Aanpassen vervoerconcessie
 Aangepaste vervoerconcessie uiterlijk eerste
helft 2010 
 MinVenW in samenwerking
met NS en met consultatie van de stakeholders
 
 
 4.2 
 Verlenging aanstelling OV Ambassadeur 
 Reeds verlengd na evaluatie functioneren
OV ambassadeur
 MinVenW 
 
 
 4.3 
 Aanpassen van de rapportage verplichting
van NS over groei 
 Aanpassen vervoerconcessie.
Eerste uitgebreidere rapportage in 2010 in vervoerplan 2011 
 MinVenW in samenwerking met NS en met consultatie
van de stakeholders 
 
 
 4.4
 Efficiency vergroten door: – Concessieprijs
opnemen in vervoerconcessie – Financiële informatievoorziening
aanscherpen
 Aangepaste concessie: – Artikel
3 Concessieprijs – Bijlage C Informatievoorziening – Gereed
uiterlijk begin 2010
 MinVenW in samenwerking
met NS en met consultatie van de stakeholders 
 
 
 4.5 
 Intensiever monitoren afspraken samenloop 
 VenW monitort de aangescherpte afspraken
over samenloop bij de beoordeling van het vervoerplan vanaf 2010 
 MinVenW in overleg met betrokkenen
 
 
 4.6 
 Onderzoek samenloop vanaf 2015 
 Resultaat verwerken in concessie vanaf 2015.
Onderzoek gereed in 2010 
 MinVenW met
consultatie van de stakeholders 
 
 
 4.7 
 Onderzoek reikwijdte HRN
 Resultaat verwerken in concessie vanaf 2015.
Onderzoek gereed in 2010 
 MinVenW met
consultatie van de stakeholders
 
 
 4.8 
 Opname regeling van overdracht productiemiddelen 
 Regeling opnemen in vervoerconcessie.
Gereed uiterlijk begin 2010 
 MinVenW
met consultatie van de stakeholders 
 
 
 4.9 
 Opname rapportageverplichting grootschalige
wijzigingen dienstregeling in vervoerplan 
 Opname in vervoerconcessie begin 2010, uitwerking volgt in vervoerplan 2011 
 MinVenW met consultatie van de stakeholders
 
 
 4.10 
 Uitwerken deelnemingenbeleid 
 Wordt toegepast bij uitoefening aandeelhouderschap
door MinFin in samenwerking met MinVenW 
 MinFin in samenwerking met MinVenW 
 
 
 4.11
 Inrichting OV-Loket voor reizigers
bij Rover 
 Reeds functioneel
 MinVenW 
 
 
 4.12 
 Nieuwe prestatie-indicatoren 
 Test prestatie-indicatoren in 2009. Eventueel
vervangen in vervoerplan 2010 
 MinVenW
in samenwerking met NS
 
 
 4.13 
 Uitbreiden handhavingsinstrumentarium
NS 
 Aanpassen wet- en regelgeving en
concessie, start 2009 
 MinVenW in samenwerking
met NS en met consultatie van de stakeholders
 
 
 4.14 
 Opname grondslag vervoerplan in wetgeving 
 Wijziging in WP2000, klaar voor procedure
in 2010 
 MinVenW
 
 
 5 Decentrale
overheden en regionale spoorvervoerders 
 
 
 5.1 
 Verbeteren positie regionale vervoerders en decentrale
overheden op de regionale stations: 
 
 
 
 
 
 1. Profilering regionale vervoerders
 1. Onderlinge afspraken maken en uitvoering in 2009/2010 
 1. Regionale vervoerders, NS, decentrale overheden en ProRail 
 
 
 
 2. Creëren van ruimte voor decentrale overheden om
commerciële activiteiten te ontplooien.
 2. Onderlinge
afspraken maken en uitvoering in 2009/2010
 2. Decentrale
overheden, NS en ProRail
 
 
 
 3. Beschikbaarstelling van diensten en
voorzieningen van NS aan regionale vervoerders, voor zover aan te merken als
BDV’s ex. artikel 67 en 68 Spoorwegwet.
 3. Opstelling AMvB, klaar voor procedure in 2010 
 3. MinVenW met consultatie van de stakeholders
 
 
 5.2 
 Instellen adviestafels over beoordeling
vervoer- en beheerplannen 
 Adviestafels
voor het beheer- en vervoerplan 
 MinVenW 
 
 
 5.3
 Mogelijkheid tot agenderen spoorvervoer
in overlegcyclus voor het MIRT 
 Behandeling
spoorgerelateerde vraagstukken vanaf MIRT najaar 2009 
 MinVenW 
 
 
 5.4 
 Overheden leggen voortaan hun concept-concessie
ter advisering voor aan ProRail
 Wetswijziging,
klaar voor procedure in 2010/ 2011 
 MinVenW, decentrale overheden en vervoerders
 
 
 5.5 
 Inzichtelijk maken spoorprestaties
op regionale schaal 
 Gedifferentieerde
prestatie-informatie in stappen vanaf rapportage over 2009 
 ProRail
 
 
 5.6 
 Verder ontwikkelen klantfocusprogramma 
 Verbetering prestaties in KPI klanttevredenheid
vanaf rapportage over 2010 
 ProRail
 
 
 5.7 
 Kennisverbredingsprogramma
 Workshops in 2010 
 MinVenW
 
 
 5.8 
 Inrichting loketfunctie
 Werkend loket in 2010 
 MinVenW
 
 
 6 Veiligheid
 
 
 6.1 
 Vervangen strafrechtbepalingen door
bestuurlijk toezicht waar mogelijk
 Wetswijziging en wijziging lagere regelgeving, klaar voor procedure in 2010/2011 
 MinVenW 
 
 
 6.2 
 Evalueren van het veiligheidsbeleid
de tweede kadernota railveiligheid 
 Kamerbrief over resultaten van de evaluatie, begin 2010 
 MinVenW in samenwerking met IVW met consultatie van de stakeholders
 
 
 7 Wetgeving
 
 
 7.1 
 Modernisering wet- en regelgeving lokaal
en bijzonder spoor 
 Wetswijziging, klaar
voor procedure in 2010 
 MinVenW in samenwerking
met IVW en met consultatie van de stakeholders 
 
 
 7.2
 Wetsvoorstel omgevingsregime stamlijnen 
 Inwerkingtreding wijzigingen wetgeving,
eind 2009 
 MinVenW met consultatie van
de stakeholders 
 
 
 7.3 
 Saneren en herontwerpen privaatrechtelijke
uitvoeringsregelingen 
 Herziene uitvoeringsregeling
voor vervoerders en beheerder gereed in 2009. Opgenomen in netverklaring vanaf 2011. 
 ProRail met consultatie van de stakeholders 
 
 
 7.4
 Modernisering Algemeen Reglement Vervoer
(ARV) 
 Wetswijziging, klaar voor procedure
in 2010 
 MinVenW met consultatie van
de stakeholders 
 
 
 7.5 
 Realisatie van de doorlichting Beter
Geregeld (quick wins en langere termijn)
 Inwerkingtreding wijzigingen wetgeving 2009–2011 
 MinVenW met consultatie van de stakeholders 
 
 
 7.6
 Implementatie van Europese richtlijnen
en technische specificaties voor interoperabiliteit 
 Inwerkingtreding wijzigingen wetgeving 2010
 MinVenW met consultatie van de stakeholders
 
 
 7.7 
 Diverse juridisch-technische aanpassingen 
 Wetswijziging, klaar voor procedure
in 2010/2011 
 MinVenW met consultatie
van de stakeholders
 
 
 
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen voor de leden, bij het Centraal
Informatiepunt van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
 
 
 Publieke belangen van het spoor uit de Nota Mobiliteit, Deel IV, PKB,
april 2006, blz. 16.
 
 
 De borging van deze belangen is voor een groot deel in wet- en regelgeving
(Wet Milieubeheer) en lopende beleidstrajecten en plannen (bijvoorbeeld het
MIRT) opgenomen.
 
 
 Mobiliteitsaanpak, ministerie van Verkeer en Waterstaat, oktober 2008,
blz. 24.
 
 
 Uitgave ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2007.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 644, nr. 85.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 553, nr. 4.
 
 
 Staten-Generaal, vergaderjaar 2000–2001, 27 465, nr. 3.
 
 
 Deze wetgeving bestaat uit de Spoorwegwet, ter vervanging van de oude
Spoorwegwet 1875, de Concessiewet personenvervoer per trein, die een wijzigingswet
is van de Wet Personenvervoer 2000, en de daarbij behorende lagere regelgeving
en instrumenten.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 553, nr. 4.
 
 
 Onderzoek ter uitvoering van de motie Wolfson c.s., ministerie van Verkeer
en Waterstaat, juni 2009.
 
 
 Over ’t spoor, Rapportage Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving
September 2008, blz. 88.
 
 
 Het gaat om de tarieven voor het minimum toegangspakket en de toegang
via het spoor tot voorzieningen (bijlage II bij richtlijn 2001/14/EG).
 
 
 De uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 27
april 2009 in de zaken 07/872 en 07/873 bevestigt het uitgangspunt in dit
kabinetsstandpunt dat een wijziging van de Spoorwegwet of een AMvB gebruiksvergoeding
vereist is om onderhandelingsvrijheid over de tarieven voor het minimumtoegangspakket
en de toegang via het spoor tot voorzieningen uit te sluiten.
 
 
 Een recast is het proces van aanpassing van de Europese regelgeving als
reactie op de evaluatie van deze regelgeving en daaraan verbonden ingebrekestellingprocedures.
 
 
 2008: 24 overbelastverklaring en 2009: 9 overbelastverklaringen.
 
 
 Over ’t spoor. Rapportage Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving,
september 2008.
 
 
 Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2008), Quick Scan naar de markt
en capaciteit op de gedecentraliseerde spoorlijnen, Den Haag, 26 september
2008.
 
 
 Conform de definities zoals opgenomen in artikel 1 van het Besluit Capaciteitsverdeling.
 
 
 In de voorbereiding op de Transportraad van 10 oktober 2008 heeft dit
onderwerp in de Tweede Kamer aandacht gekregen. Tweede Kamer, vergaderjaar
2008–2009, 21 501-33, nr. 193.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 893, nr. 56.
 
 
 Op grond van de Europese richtlijnen 91/440/EG en 2000/14/EG en de Spoorwegwet
heeft een spoorwegonderneming recht op toegang tot bijkomende diensten en
voorzieningen op billijke, niet discriminerende voorwaarden van de rechthebbende
van deze voorzieningen.
 
 
 Het gaat dan praktisch om het verkrijgen van de juiste vergunningen en
attesten voor de bedrijfsvergunning, het veiligheidsattest (waaronder het
veiligheidsmanagementsysteem), de verzekeringsplicht, gekwalificeerd personeel
en goedgekeurd en toegelaten spoorwegmaterieel.
 
 
 Het gaat om de netverklaring, algemene voorwaarden, Generieke Operationele
Regelingen en Bevoegdheidsregelingen.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 919, nrs. 1 en 2.
 
 
 Artikel 2, beheerconcessie.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 984, nr. 157; eindrapport
McKinsey & Company, Evaluatie voortgang «Op de Rails», 6 mei
2008, blz. 47 t/m 52.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 984, nr. 169.
 
 
 Onderzoek ter uitvoering van de motie Wolfson c.s., ministerie van Verkeer
en Waterstaat, juni 2009.
 
 
 Staten-Generaal, vergaderjaar 2000–2001, 27 465, nrs. 53a en
3, blz. 3.
 
 
 Over ’t spoor. Rapportage Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving,
september 2009, blz. 59.
 
 
 Onderzoek ter uitvoering van de motie Wolfson, paragraaf 7.6.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 984, nr. 139 (met
als bijlage: Evaluatie voortgang «Op de Rails», McKinsey &
Company, 2008).
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 984, nr. 139 (met
als bijlage: Evaluatie voortgang «Op de Rails», McKinsey &
Company, 2008).
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 28 165, nr. 69.
 
 
 Brief minister van Financiën van 25 maart 2009 (Fin/U) en brief minister
van VenW van 2 april 2009 (VenW/DGMo-2009/2365).
 
 
 Overname aandelenpakket in een aantal taakorganisaties van de NV Nederlandse
Spoorwegen, Staten-Generaal, vergaderjaar 2000–2001, 27 465, nrs.
53a, en 3, blz. 11.
 
 
 Evaluatie voortgang «Op de Rails», McKinsey & Company,
6 mei 2008, blz. 10 en 11.
 
 
 Evaluatie voortgang «Op de Rails», McKinsey & Company,
6 mei 2008, blz. 11.
 
 
 «Over ’t spoor», Rapportage Visitatiecommissie Zelfevaluatie
Spoorwetgeving, september 2008, blz. 57.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 22 589, nr. 263.
 
 
 Tweede Kamer, vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat, 21 oktober 2004
(04/51/VW).
 
 
 Het gaat om ROVER, Consumentenbond, ANWB, Centrale Samenwerkende Ouderenorganisaties,
Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland, Fietsersbond en Landelijke
Studenten Vakbond (LSVb).
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 23 645, nr. 222.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XII, nr. 58.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 984, nr. 106.
 
 
 Marktontwikkelingen personenvervoer per spoor 1991–2007, Kennisinstituut
voor Mobiliteit, 19 november 2007.
 
 
 Plan van Aanpak Beheer en Onderhoud Spoorwegen, Herstelplan 2003. Het
Herstelplan Spoor betekent een investeringsprogramma van circa € 2
mld.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 984, nr. 147.
 
 
 Terwijl aankomstpunctualiteit weergeeft hoe punctueel de treinen rijden,
is in reizigerspunctualiteit ook de bezetting van die treinen verdisconteerd.
Een trein met veel reizigers weegt dus zwaarder dan een trein met weinig reizigers.
Bovendien worden in de reizigerspunctualiteit ook de reizigers meegenomen
die een aansluiting missen. Vervoerscapaciteit (werktitel van NS voor deze
nieuwe indicator) betreft de gewogen kans op een zitplaats per teltraject.
 
 
 Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 23 645, nr.
112.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 25 847, nr. 76.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 984, nr. 142.
 
 
 De derde eeuw spoor, kabinetsvisie op de ontwikkeling en ordening van
de markt voor het openbaar personenvervoer per spoor vanaf 2000, ministerie
van Verkeer en Waterstaat, maart 1999 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999,
26 464, nr. 1).
 
 
 De Wgr-plus regeling is een model voor regionale samenwerking. Het is
een uitbreiding van de reeds bestaande Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).
Provincies en WGR-plus-regio’s zijn verantwoordelijk voor het integrale
vervoernetwerk in hun regio, inclusief het openbaar vervoer. Een aantal provincies
en WGR-plus-regio’s is bovendien concessieverlener voor regionaal spoorvervoer.
Tenslotte hebben alle decentrale overheden een relatie met ProRail op het
moment dat zij een opdracht geven voor een derdenwerk.
 
 
 Over ’t spoor, Rapportage Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving,
Den Haag, september 2008, blz. 66.
 
 
 NS vraagt hiervoor een symbolische vergoeding van 1 euro per looptijd
van de regionale concessie aan decentrale overheden. Decentrale overheden
dragen zelf de kosten voor de stichting en instandhouding van commerciële
activiteiten.
 
 
 Conform artikel 67 van de Spoorwegwet.
 
 
 Intentienotitie Definitie en Zeggenschap Infrastructuur & RIT-overeenkomst.
 
 
 Conform de definities zoals opgenomen in artikel 1 van het Besluit capaciteitsverdeling.
 
 
 «Derden werken» zijn werken buiten het beheerplan om in opdracht
van andere partijen, nauw gerelateerd aan de kerntaak van ProRail te weten
het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur. Het kan zowel gaan om werken
die de functie van het spoor niet raken (zoals kruisen van spoor met andere
infrastructuur) als bijbestellingen van de functionaliteit van het spoor (spoorverdubbeling,
station). ProRail dient ervoor te zorgen dat het beheer van de hoofdspoorweginfrastructuur
niet lijdt onder werkzaamheden voor derden.
 
 
 Conform de definities zoals opgenomen in artikel 1 van het Besluit capaciteitsverdeling.
 
 
 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 893, nrs. 1 en 2.
 
 
 Evaluatie voortgang «Op de rails», McKinsey & Company
(2008), blz. 69–71 (bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
29 984, nr. 139).
 
 
 Streefwaarde reizigersveiligheid: een persoonlijk risico van 1,5 dodelijke
slachtoffers per 10 miljard reizigerskilometers.
 
 
 Maximaal 1 dode per 10 000 fte per jaar in 2010.
 
 
 Maximaal 24 dodelijke overwegslachtoffers per jaar in 2010.
 
 
 De veiligheidssituatie van reizigers lag in 2005, 2006 en 2007 op het
afgesproken niveau, net als in de periode 2000–2004. Hoewel er (in 2006)
1 reiziger om het leven is gekomen en in totaal (over de jaren 2005 tot en
met 2007) 393 reizigers gewond zijn geraakt, ligt het aantal dodelijke slachtoffers
hiemee (ruim) onder de afgesproken waarde die IVW hanteert. Onder personeel
is in de periode 2005–2007 1 baanwerker (in 2006) om het leven gekomen.
Het risico voor personeel ligt op ongeveer 1 slachtoffer per 2,5 jaar bij
de huidige personeelsomvang. In 2005, 2006 en 2007 kwamen 18, respectievelijk
12 en 19 overweggebruikers om het leven. Het aantal overwegslachtoffers ligt
hiermee ruim onder de afgesproken waarde van maximaal 24 doden per jaar en
vertoont bovendien een dalende tendens (gemeten vanaf 1997).
 
 
 Halvering van het aantal STS-passages in 2009 in vergelijking met 2003
(250); een reductie van het risico als gevolg van STS-passages met 75%.
Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 893 en 29 984,
nr. 74 en Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 893 en 29 984,
nr. 75.
 
 
 De trendanalyses geven een beeld van de veiligheid op het spoor aan de
hand van indicatoren die onder andere zijn omschreven in de tweede Kadernota
railveiligheid Veiligheid op de rails.
 
 
 Over ’t spoor. Rapportage Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving,
blz. 71.
 
 
 Staten-Generaal, vergaderjaar 2000–2001, 27 465, nrs. 53a en
3, blz. 13.
 
 
 Richtlijn 2008/110/EG tot wijziging van Richtlijn 2004/49/EG («Spoorwegveiligheidsrichtlijn»).
 
 
 96/48 en 2001/16.
 
 
 Overweging (7) bij de Spoorwegveiligheidsrichtlijn (2004/49/EG).
 
 
 Artikel 32, eerste lid, onderdeel b, Spoorwegwet.
 
 
 Richtlijn nr. 2004/49/EG, art. 16, lid 1. En: Instellingsbesluit Inspectie
Verkeer en Waterstaat, artikel 2, tweede lid. Op 21 december 2006 is een wijziging
van het Instellingsbesluit IVW in werking getreden; die wijziging hield in
dat de IVW sindsdien is belast met de taken van de veiligheidsinstantie (national
safety authority) als bedoeld in richtlijn nr. 2004/49/EG.
 
 
 Artikel 1, leden 1 en 2, Besluit Aanwijzing toezichthouders spoorwegen.
 
 
 De Europese Spoorwegveiligheidsrichtlijn bestaat uit 35 artikelen, waarvan
een groot deel reeds was geïmplementeerd in de vigerende wet- en regelgeving.
Wijzigingen waren nodig ter implementatie van circa 13 artikelen.
 
 
 Het betreft de quick wins, zoals benoemd in het kader van de doorlichting
Beter Geregeld voor het spoordomein. Zie de brief van de minister van Verkeer
en Waterstaat van 11 juli 2007 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
30 800 XII, nr. 81).
 
 
 Zie rapport Deel B: Eenmeting: juridisch-technische toets van 15 december
2008 (hoofdstuk 8) en het Veranderplan lagere regelgeving wetgevingsdomein
Spoor, Beter Geregeld, 5 maart 2007.
 
 
 Staten-Generaal, vergaderjaar 200–2001, 27 465, nr. 3.
 
 
 Rapport van de werkgroep ProRail van de Vaste Commissie voor Verkeer en
Waterstaat van 1 december 2005.
 
 
 Zie de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat van 16 maart 2009,
VENW/DGMo-2009/1995 (Staten-Generaal, vergaderjaar 2008–2009, 31 843,
nr. 1).
 
 
 Het gaat om de volgende richtlijnen: de Liberaliseringsrichtlijn van 23
oktober 2007 (2007/58/EG), de Machinistenrichtlijn van 23 oktober 2007 (2007/59/EG),
de hierziene Interoperabiliteitsrichtlijn van 17 juni 2008 (richtlijn 2008/57/EG)
en de recente herziening van de Spoorwegveiligheidsrichtlijn van 16 december
2008 (Richtlijn 2008/110/EG). De eerste 2 genoemde richtlijnen maken tezamen
met de Verordening betreffende de rechten en verplichtingen van reizigers
in het treinverkeer (EG nr. 1371/2007) onderdeel uit van het Derde Europese
Spoorpakket.
 
 
 Onder andere de implementatie van het zogenaamde «eerste spoorpakket»
(2001/12/ EG, 2001/13/EG, 2001/14/EG en 2001/16/EG).