Rechtsbijstand; Verslag van een schriftelijk overleg; Verslag schriftelijk overleg over de uitvoering van motie Van Vroonhoven-Kok c.s. inzake de premiestelling van rechtsbijstandverzekeringen
Staten-Generaal — Kamerstuk Verslag van een schriftelijk overleg
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST141057
 2009-2010
 
 31 753
 Rechtsbijstand
 
 
 
 
 Nr. 
 17
 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
 Vastgesteld 18 februari 2010
 De vaste commissie voor Justitie, heeft enkele
vragen en opmerkingen over de brief van de staatssecretaris van Justitie over
de uitvoering van motie-Van Vroonhoven-Kok c.s. inzake de premiestelling van
rechtsbijstandverzekeringen (kamerstuk 31 753, nr. 13) ter beantwoording
aan de regering voorgelegd. Deze vragen, alsmede de daarop op 17 februari
2010 gegeven antwoorden, zijn hieronder afgedrukt.
 
 De voorzitter van de commissie,
 De Pater-van der Meer
 De griffier van de commissie,
 Nava
 
 I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
 Vragen en opmerkingen van de CDA-fractie
 De leden van de CDA-fractie constateren dat het voorstel om de competentiegrens
voor advocaten te verhogen naar € 25 000, zodat vaker geprocedeerd
kan worden zonder dat een advocaat nodig is, belangrijke commerciële
kansen biedt aan de particuliere verzekeraars. Immers, zij kunnen dan vaker
volstaan met een goedkopere juridisch adviseur. Genoemde leden hebben geen
principiële bezwaren tegen de juridische dienstverlening door rechtsbijstandsverzekeraars.
Niet alle geschillen hoeven voor een rechter te worden uitgevochten, niet
alle brieven hoeven door de handen van een advocaat te gaan. Liever een goede
jurist dan een slechte advocaat.
 Voorts wijzen deze leden nog op de achterliggende gedachte van onderhavige
motie. De leden van de CDA-fractie verwachten van de particuliere rechtsbijstandsverzekeraars
dat zij hun maatschappelijke rol niet negeren. De commerciële kansen
die de particuliere rechtsbijstandsverzekeraars geboden wordt, mogen niet
leiden tot zakkenvullerij. Deze leden hebben altijd gesteld dat zij scherp
in de gaten zullen houden of (a) de mensen voldoende waar voor hun geld geboden
wordt en (b) de particuliere verzekeraars voldoende transparantie geven over
de te verstrekken polissen.
 
 De brief stelt deze leden dan ook teleur. Alhoewel zij aangeeft dat concurrentie
volop aanwezig is en dat concurrentie vooral op prijs plaatsvindt, concludeert
zij dat niet op voorhand valt in te schatten wat de economische consequenties
zijn van het kabinetsbesluit om de competentiegrens te verhogen. Hoe verhoudt
deze stellingname zich tot het onderzoek van het SEO «Het proces als
domein, over de effecten van het procesmonopolie in de advocatuur»,
dat juist stelt dat een scherpe concurrentie tussen rechtsbijstandsverzekeraars
zal leiden tot lagere premies en betere kwaliteit? Graag ontvangen deze leden
een reactie.
 Het baart genoemde leden zorgen dat de regering kennelijk geen moeite
heeft met haar conclusie dat de concurrentie op de schadeverzekeringsmarkt
zich niet zozeer zal richten op kwaliteit, maar eerder op de prijs. Deelt
de regering de visie van deze leden dat de kansen die de gewijzigde regelgeving
de verzekeraars biedt, zich niet alleen in de prijs maar ook in de kwaliteit
zou moeten openbaren? Zo ja, hoe denkt zij dit te kunnen stimuleren of bewerkstelligen?
De regering concludeert tenslotte dat niet te veel effect moeten worden verwacht
van de verhoging van de competentiegrens. Met andere woorden, de rechtsbijstandverzekeraars
zullen de hun geboden commerciële voordelen niet vertalen in kwaliteitverbetering
van de geboden dienst of in prijsverlaging van de premie, maar vooral voor
zichzelf houden. Accepteert zij daarmee, zo vragen deze leden zich af, dat
de verzekeraars hun maatschappelijke rol niet hoeven te spelen? Zo nee, welke
maatregelen zal zij treffen om burgers alsnog te laten meeprofiteren van de
commerciële kansen die de overheid de verzekeraars biedt? Is de regering
bereid om hierover in gesprek te treden met het Verbond van Verzekeraars?
 Vragen en opmerkingen van de PvdA-fractie
 De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
de onderhavige brief. Deze leden onderschrijven de wenselijkheid die uit de
motie-Van Vroonhoven-Kok c.s. blijkt, namelijk dat de verhoging van de competentiegrens
van de kantonrechter zich zou moeten vertalen in een daling van de premies
van rechtsbijstandverzekeringen. Nu uit de brief blijkt dat de staatssecretaris
niet van die daling uitgaat, achten de leden van de PvdA-fractie meerdere
vragen op zijn plaats.
 
 De leden van de PvdA-fractie danken de regering voor haar analyse van
de markt van rechtsbijstandverzekeringen. Op deze markt is, zoals de regering
schrijft, in tegenstelling tot andere schadeverzekeringen, nog wel sprake
van een groei. Op een groeiende markt neemt bij een gelijkblijvend aantal
aanbieders doorgaans de onderlinge concurrentie af. Toch wijst de regering
erop dat vanwege het claimgedrag van verzekerden er geen sprake zal zijn van
een relatief groter rendement. Deze leden begrijpen niet wat het verband is
tussen een groeiende markt en het claimgedrag van verzekerden. Zij wensen
op dat punt een nadere uitleg.
 Deze leden lezen dat, vanwege een slechts geringe prikkel om het claimgedrag
te beperken, de regering vermoedt dat verzekerden waarschijnlijk eerder geneigd
zijn een procedure te starten of door te zetten. Verzekeraars trachten dit
gedragseffect te ondervangen door een eigen risico en/of no-claimregeling.
Daarna verwijst de regering naar de literatuur waar erop gewezen wordt dat
het aantal claims per 100 polissen gelijk bleef in de periode dat het aantal
verzekeringspolissen aanzienlijk steeg. Deze laatste constatering lijkt de
leden van de PvdA-fractie tegenstrijdig te zijn met de constatering daarvoor,
waarin juist wel een verband lijkt te worden tussen een groeiende markt en
claimgedrag. Zou de regering op dit punt opheldering kunnen verschaffen?
 De regering stelt naar de mening van de leden van de PvdA-fractie terecht
dat de premiestelling afhankelijk is van meerdere factoren. Zij geeft een
heldere schetst van die factoren. Echter op één punt zouden
de leden van deze fractie nadere uitleg willen. De factoren die de prijs van
een rechtsbijstandsverzekering bepalen, zijn reeds lang bekend. Het effect
van de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter is daarentegen
een nieuwe factor die wel degelijk van invloed zou moeten zijn op de markt.
Deze leden nemen aan dat de verhoging van die competentiegrens leidt tot een
lager beroep op rechtsbijstand dan voorheen. Zo ja, hoe groot wordt dit effect
geschat? Kan een indicatie worden gegeven bij hoeveel van de zaken die nu
voor de kantonrechter komen rechtsbijstandverzekeraars kosten van hun verzekerden
vergoeden?
 
 De leden van de PvdA-fractie lezen dat de regering er op meerdere plaatsen
in haar brief op wijst dat rechtsbijstandverzekeringen geen afzonderlijke
markt vormen maar onderdeel vormen van de schadeverzekeringsmarkt. Deze leden
onderschrijven de feitelijke juistheid van die stelling, maar begrijpen de
portee van deze mededeling niet. Zou de regering dit kunnen toelichten? Ziet
zij binnen het kader van de schadeverzekeringsmarkt vormen van verzekering
of een ander aanbod van rechtsbijstand die substituten vormen voor rechtsbijstandverzekeringen?
Zo ja, welke verzekeringen zijn dit?
 In dit verband (blz. 4) wordt gesteld dat het speelveld waarop de rechtsbijstandverzekeringen
moeten concurreren groter wordt ten gevolge van het feit dat ook andere partijen
rechtsbijstand bieden. Daarbij noemt de regering rechtsbijstandverzekeraars
als een dergelijke andere partij. Dit begrijpen de leden van de PvdA-fractie
niet. Waarom zijn rechtsbijstandverzekeraars op de markt van rechtsbijstandverzekeringen
een andere partij? Wordt er hier op gedoeld dat er meer rechtsbijstandverzekeraars
op de markt actief zijn geworden?
 De leden van de PvdA-fractie begrijpen wel dat vakbonden als een dergelijke
andere partij kunnen worden gekenmerkt. Echter is het deze leden niet bekend
dat vakbonden op grotere schaal rechtsbijstand zijn of willen gaan aanbieden.
Kan de regering hier op ingaan? Op welke wijze heeft de activiteit van vakbonden
op het gebied van rechtsbijstand een groter prijsdrukkend effect dan voorheen?
 De regering stelt dat een verzekeraar van te voren niet weet hoeveel rechtsbijstandpolissen
hij zal verkopen. Maar, zo menen de leden van de PvdA-fractie, men mag toch
aannemen dat vanwege de verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter
het voor consumenten minder aantrekkelijk zal worden op zich te
verzekeren voor de kosten van rechtsbijstand dan wel om een dergelijke verzekering
aan te houden? Zo ja, hoe groot schat de regering dit effect in? Zo nee, waarom
niet?
 De leden van de PvdA-fractie erkennen dat er vele factoren op de markt
van rechtsbijstandverzekeringen en de premiestelling meespelen, maar zijn
ook van mening dat de factor van verhoging van de competentiegrens voor die
markt ceteris paribus zal betekenen dat die markt zal krimpen. Deelt de regering
die mening? Heeft zij het effect van deze verhoging op deze markt laten doorrekenen?
Zo ja, door wie en kan de Kamer de resultaten van die doorrekening ontvangen?
Zo nee, zou de regering die doorrekening alsnog, bijvoorbeeld door het Centraal
Planbureau, willen laten doorrekenen?
 Heeft de regering marktpartijen, anders dan het Verbond van Verzekeraars
en de Nederlandse Mededingingsautoriteit, bij haar analyse van de markt voor
rechtsbijstandverzekeringen betrokken? Zo ja, welke en wat waren de meningen
van die partijen? Zo nee, deelt de regering de mening van de leden van de
PvdA-fractie dat verzekeraars er weinig baat bij hebben om verwachtingen te
schetsen dat er sprake zal zijn van dalende premies?
 Vragen en opmerkingen van de SP-fractie
 De leden van de SP fractie hebben met verbazing kennisgenomen van onderhavige
brief. Zij hebben over deze brief de volgende opmerkingen en vragen.
 
 Volgens het Centrum voor Verzekeringsstatistiek (CVS) waren er in 2007
71 verzekeringsmaatschappijen die een rechtsbijstandpolis aanboden. Zijn dit
allemaal daadwerkelijk verzekeringsmaatschappijen of zijn hier ook de «huismerken»
rechtsbijstandverzekering, zoals bijvoorbeeld van de HEMA, bijgeteld? Is het
juist dat er slechts een beperkt aantal afhandelaars zijn die de zaken voor
de verschillende aanbieders van rechtsbijstandverzekeringen behandelen? Zo
ja, om hoeveel afhandelaars gaat het?
 
 Deelt de regering de mening dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen
grote overeenkomsten vertoont met de markt voor autoverzekeringen? Wat is
de reactie van de regering op de berichten dat na een aantal jaren van prijzenslag
op de markt van autoverzekeringen, de verzekeraars zich nu weer gaan richten
op verhoging van de winsten waardoor de prijzen inmiddels weer met meer dan
tien procent gaan stijgen? Acht de regering een dergelijke ontwikkeling voor
de rechtsbijstandverzekeringen wenselijk?
 Wat is het oordeel van de regering over de constatering dat rechtsbijstandverzekeringen
bijdragen aan een verdere juridisering van de samenleving?
 De leden van de SP-fractie stellen vast dat verzekeraars weliswaar polissen
willen verkopen, maar vervolgens het gebruik ervan willen terugdringen met
hogere eigen risico’s of aangescherpte no-claim regelingen. Naar hun
mening wordt op deze wijze een opwaartse prijsspiraal tot stand gebracht,
die onwenselijk is. Wat is het oordeel van de regering over deze manier van
handelen van de verzekeraars?
 
 Deze leden stellen vast dat in de praktijk bij rechtsbijstandverzekeringen
een vrije advocatenkeuze ontbreekt. De verzekeraar beslist en staat hoogstens
een keus toe uit advocaten waar prijsafspraken mee gemaakt zijn. Naar mening
van deze leden wordt hiermee getornd aan een belangrijk principe van de rechtsstaat
ten kosten van het winstoogmerk van de verzekeraars. Wat is de mening van
de regering op dit punt?
 
 De leden van de SP-fractie handhaven hun in eerdere debatten geuite bezwaren
tegen de verhoging van de competentiegrens naar € 25 000. De
leden zien een aantal grote risico’s. Als bij ingewikkelde procedures
de grens komt te liggen bij € 25 000, treden al of niet goed
bedoelende juridisch adviseurs naar de voorgrond over wie niemand controle
heeft, maar die denken in staat te zijn om een procedure voor een dergelijk
gewichtig belang te voeren. Daarnaast is er het risico van de zelfdoeners.
Het risico bestaat dat goedbedoelende zelfdoeners er een puinhoop van gaan
maken, met alle desastreuze gevolgen.
 
 Verzekeraars hebben zich steeds beklaagd over de hoge oncontroleerbare
kosten van advocaten die zij verplicht in moesten schakelen bij zaken met
een belang van € 5 000 of hoger. Naar nu blijkt, is dit een
niet op feiten berustende overdreven voorstelling van zaken geweest. Nu blijkt
immers dat de kosten voor externe advocaten slechts een zeer beperkte invloed
hebben op de kosten en daarmee de prijsstelling. Pas op langere termijn zal
de verhoging van de competentiegrens zich vertalen in de prijs van de rechtsbijstandverzekeringen.
De leden van de SP-fractie stellen vast dat die prijs niet zal dalen, maar
op langere termijn wellicht in het gunstigste geval iets minder snel stijgen.
Zij constateren dat het verhogen van de competentiegrens slechts bij zal dragen
aan hogere winsten van verzekeraars.
 Vragen en opmerkingen van de VVD-fractie
 De leden van de VVD-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen
van de uitvoering van motie-Van Vroonhoven-Kok inzake de premiestelling van
rechtsbijstandverzekering (31 200 XI, nr. 54). Deze leden zijn immers
van mening dat de goede achtergrondgedachte, verlaging van de kosten voor
de burger, er niet in mag resulteren dat verzekeraars meer winst zullen gaan
maken, terwijl er voor de Staat hogere kosten zullen zijn door meer rechtspraak
en meer belasting van de rechter door procedures met minder juridisch geschoolde
deelnemers. Deze gedachtegang is volgens de leden van de VVD-fractie niet
voldoende door de regering uitgesloten. Voorts hebben zij enige twijfel bij
het voorspelde effect van het verhogen van de competentiegrens.
 
 De leden van de VVD-fractie zouden graag van de regering te horen krijgen
hoe een hogere competentiegrens ervoor kan zorgen dat er minder bij rechtsbijstandverzekeringen
geclaimd zou kunnen worden.
 Zij zijn van mening dat ook mensen die geen rechtsbijstandverzekering
hebben meer zouden gaan procederen, waardoor mensen met een rechtsbijstandverzekering
misschien wel sneller een beroep op deze verzekering zouden moeten doen. Daar
waar minder juridisch geschoolde mensen in procedures meedoen, kunnen de procedures
relatief langer worden wat weer meer kosten met zich meebrengt. De leden van
de VVD-fractie zouden voorts graag te horen krijgen of de regering het vermoeden
heeft dat mensen met een rechtsbijstandverzekering minder snel een advocaat
in de hand zullen nemen na een verhoogde competentiegrens.
 
 De regering is van mening dat een belangrijk deel van de zaken tot € 25 000
niet voor de rechter komt. Zou de regering kunnen melden hoe groot dit gedeelte
is?
 
 Voorts zouden zij ter oordeelvorming graag te horen krijgen welk percentage
van de zaken die nu voor de kantonrechter in aanmerking komen, op alternatieve
wijze wordt beslist en hoe hoog dit percentage is bij de zaken die nu nog
niet maar straks onder de kantonrechter gaan vallen.
 
 De regering is van mening dat de kosten besparingen zich pas op langere
termijn om zullen zetten in stabilisering van de premie en aftopping van de
premiestijging. De leden van de VVD-fractie vragen of de verhoogde kosten
voor de Staat door de verhoging van de competentiegrens (er zal sprake zijn
van meer instroom van zaken en minder expertise vanwege minder juridisch geschoolde
rechtshulp) ertoe zullen kunnen leiden dat verzekeraars op korte termijn meer
winst maken en de burger er in die periode weinig van zal merken.
 II Reactie van de Staatssecretaris van Justitie
 De brief van 15 mei 2009 over de uitvoering van motie-Van Vroonhoven-Kok
c.s. betreffende de premiestelling van rechtsbijstandverzekeringen (TK 2008–2009,
31 753, nr. 13) heeft geleid tot een aantal vragen bij de Vaste Kamercommissie,
die ik in het hiernavolgende graag beantwoord.
 
 De leden van de CDA-fractie merken op dat in de brief is gesteld dat niet
op voorhand is in te schatten wat de economische consequenties zijn van het
kabinetsbesluit om de competentiegrens te verhogen. Dit leidt tot de vraag
hoe deze stellingname zich verhoudt tot het onderzoek van het SEO «Het
proces als domein, over de effecten van het procesmonopolie in de advocatuur».
In dit laatste onderzoek wordt juist gesteld dat een scherpe concurrentie
leidt tot lagere premies en betere kwaliteit, aldus de leden van de CDA-fractie.
 
 In het door de leden van de CDA-fractie aangehaalde SEO-rapport wordt
gemeld dat de mate waarin de kosten voor de verzekeraars zullen dalen sterkt
afhangt met wat men nu «te veel betaalt». Verzekeraars besteden
thans zaken zowel uit aan netwerkadvocaten (preferred suppliers) waarmee afspraken zijn gemaakt over de overdracht van zaken en
de kosten daarvan, als aan overige advocaten. In het SEO-onderzoek is een
steekproef genomen uit de populatie van rechtsbijstandverzekeraars en op basis
daarvan een indicatie van de prijsverschillen afgeleid.
 Prijsverschillen procespraktijk voor rechtsbijstandverzekeraars
(naar soort dienstverlener).
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Gemiddelde
 Minimum 
 Maximum 
 
 
 
 
 Interne jurist1
 100%
 – 
 – 
 
 
 netwerkadvocaat 
 215% 
 117% 
 320%
 
 
 Overige advocaten 
 400% 
 200% 
 1 018% 
 
 
 Percentage uitbesteden van het totale aantal zaken 
 9% 
 3%
 20%
 
 
 
 
 Bron: Het proces als domein – over de effecten van het procesmonopolie
van de advocatuur (SEO-rapport 846, 2005).
 
 1 Waaronder ook een advocaat in loondienst van de rechtsbijstandverzekeraar.
 
 Zoals blijkt uit bovenstaande tabel bestaan er ruime bandbreedtes tussen
de opgegeven gemiddelden wat erop wijst dat er grote verschillen bestaan tussen
verzekeraars onderling, maar ook tussen de verschillende soorten zaken die
verzekeraars uitbesteden. Gemiddeld lijkt het uitbesteden aan een netwerkadvocaat
op uurbasis tweemaal zo duur als een jurist of advocaat in loondienst en het
uitbesteden aan een andere advocaat viermaal zo duur. Volgens het SEO verschillen
rechtsbijstandverzekeraars ook in sterke mate van elkaar wat betreft de uitbesteding.
Er zijn verzekeraars die enkele procenten uitbesteden in verband met de verplichte
procesvertegenwoordiging, maar er zijn ook – voornamelijk kleinere –
verzekeraars die wel 20 procent van de zaken uitbesteden. Overigens vloeit de uitbesteding van zaken niet alleen maar voort
uit de verplichte procesvertegenwoordiging, maar kan deze ook gelegen zijn
aan gebrek aan bepaalde expertise of capaciteitsproblemen bij
de verzekeraar. In de door het SEO onderzochte periode (2003) werden door
de verzekeraars bijna 20 000 zaken uitbesteed aan de advocatuur. Dit
aantal bedroeg slechts een klein deel (6.7%) van het totale aantal
zaken (bijna 298 000) dat in dat jaar door de verzekeraars werd behandeld.
Het SEO meent dat door openstelling van het procesmonopolie de premies kunnen
dalen. De door de Orde van Advocaten opgestelde toelatingseisen in combinatie
met het procesmonopolie zouden een meer gediversifieerd aanbod van procesvertegenwoordiging
in de weg staan, waardoor concurrentie op de markt voor juridische bijstand
geen drukkend effect heeft op de prijsstelling van advocaten. Het SEO stelt
verder dat het grootste voordeel voor de verzekeraars valt te verwachten van
een combinatie van aanpassing (sterke vereenvoudiging) van het procesrecht
en de afschaffing van de verplichte procesvertegenwoordiging. Deze maatregelen
leiden volgens het SEO tot een efficiëntere, eenvoudigere en goedkopere
rechtsspraak. Gelet op de bevindingen van het SEO is het op zichzelf voorstelbaar
dat de kostprijs van de rechtsbijstandverzekeraars enigzins zal dalen, omdat
door de competentieverhoging de verzekeraar minder een beroep hoeft te doen
op vrije gevestigde advocaten. Hierbij moet wel worden aangetekend dat met
de te eenzijdige focus op dit aspect mogelijke andere factoren van de competentieverhoging
onvoldoende op hun waarde worden geschat. In dit verband is in de brief bijvoorbeeld
genoemd dat uitbesteding niet alleen samenhangt met de verplichte procesvertegenwoordiging,
maar ook met het specialisme dat advocaten in huis hebben. In de praktijk
bieden rechtsbijstandverzekeraars in alle gevallen eerstelijnsrechtshulp.
Wanneer een zaak niet onder de dekking van de verzekering valt (bijvoorbeeld
echtscheidingen en strafzaken), wordt doorverwezen naar andere juridische
dienstverleners. Valt een zaak wel onder de dekking, dan verleent de verzekeraar
zelf tweedelijnsrechtshulp. Veel zaken (zoals verkeer- en letselzaken) worden
geregeld zonder dat er een gerechtelijke procedure nodig is. In andere zaken
(zoals bestuurszaken) is in de regel wel een procedure nodig. Op het geheel
van de zaken die bij rechtsbijstandverzekeraars binnenkomen, vereist 3 tot
5% verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat. Volgens gegevens
van het Verbond van Verzekeraars hebben rechtsbijstandverzekeraars in 2008
in totaal 33 108 opdrachten verstrekt aan advocaten. De advocaatkosten
hiervoor bedroegen in 2008 naar schatting € 96 mln. Onder externe
advocaatkosten wordt verstaan: de kosten die een advocaat doorgaans declareert,
zoals het honorarium, kantoorkosten, verschotten (bijvoorbeeld de betaling
van het aan een gerechtelijke instantie ten behoeve van een gerechtelijke
procedure verschuldigde griffiegeld, gerechtsdeurwaarderkosten) en BTW. Uit
een grove schatting van het Verbond van verzekeraars blijkt dat ongeveer 2 000
aan advocaten uitbestede zaken een belang vertegenwoordigden tussen de € 5 000
en € 25 000. Dit betekent dat ongeveer 0,3% van het
totale aantal zaken van rechtsbijstandverzekeraars bij verhoging van de competentiegrens
niet per se door een advocaat behandeld hoeft te worden voor zover wordt aangenomen
dat wordt uitbesteed vanwege de verplichte procesvertegenwoordiging. De praktijk
leert – zoals hier voor reeds is aangegeven – dat er ook nog andere
redenen zijn.
 Dit alles leidt tot de verwachting dat de verhoging van de competentiegrens
waarschijnlijk slechts een beperkt prijsdrukkend effect zal hebben.
 
 Voorts stellen de leden van de CDA-fractie enkele andere vragen over de
werking van de markt van rechtsbijstandverzekeringen als onderdeel van de
schadeverzekeringsmarkt. Deze leden wijzen er allereerst op dat de regering
kennelijk geen moeite heeft met haar conclusie dat de concurrentie op de schadeverzekeringsmarkt
zich niet zozeer zal richten op kwaliteit, maar eerder op prijs. Op basis
hiervan vragen deze leden of de regering de visie van deze leden deelt dat
de kansen die de gewijzigde regelgeving biedt, zich niet alleen in prijs maar
ook in de kwaliteit zou moeten openbaren. Hierop aansluitend vragen
deze leden hoe de regering dit denkt te kunnen stimuleren of bewerkstellingen.
 De vooral technische constatering dat rechtsbijstandverzekering geen afzonderlijke
markt is, maar deel uitmaakt van de schadeverzekeringsmarkt is mede ontleend
aan de Monitor Financiële sector 2003 en 2004 van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa). Dat geldt ook voor de constatering dat concurrentie in die markt zich
niet zozeer richt op kwaliteit, maar eerder op prijs. Ter verdere toelichting
kan dienen dat de kwaliteit van de dienstverlening van een rechtsbijstandverzekering
door particulieren veelal lastig te beoordelen is. Vaak is sprake van een
discrepantie tussen het kennisniveau van de verzekerde en dat van de verzekeraar.
Kenmerkend voor de verlening van rechtsbijstand is bovendien dat het geen «confectiepak»
is, maar maatwerk dat aan de vraagstelling van de individuele verzekerde moet
worden aangepast. Bijvoorbeeld omdat de tegenpartij en de rechter onzekere
factoren zijn, waarvan de invloed op voorhand moeilijk is in te schatten.
Rechtsbijstandverzekeraars beschikken over juridische kennis waarover de verzekerde
niet beschikt. Het gebrek aan juridische kennis is immers veelal juist de
reden dat men een rechtsbijstandverzekering afsluit. De verschillen in kennis
leiden ertoe dat de consument vaak moeilijk kan toetsen of de geboden kwaliteit
goed is en of de prijs-kwaliteitverhouding van de polis in balans is. Omgekeerd
gelden voor verzekeraars de corrigerende effecten van het reputatiemechanisme.
Een gedurende vele jaren opgebouwde reputatie van een rechtsbijstandverzekeraar
is een belangrijke prikkel om goede dienstverlening tegen redelijke kosten
te blijven bieden en af te zien van uitsluitend korte winst. Verzekerden die
niet tevreden zijn kunnen hun zaak voorleggen aan het Klachteninstituut financiële
dienstverlening (Kifid). Verder krijgen consumenten door de groei van de informatie-
en communicatietechnologie steeds meer toegang tot kennis die voorheen tot
de exclusieve expertise van rechtsbijstandverleners behoorde. Via vergelijkingsites
op internet en periodieke onderzoeken van de Consumentenbond kunnen consumenten
eenvoudig een globaal beeld krijgen van de prijs-kwaliteitverhouding en de
consumentenwaardering. Informatie ter beschikking gesteld door belangenorganisaties
zoals de Consumentenbond en consumententelevisieprogramma’s (In je recht,
De Rijdende rechter, Radar e.d.) leiden er verder toe dat er sprake is van
toenemend inzicht in de juridische dienstverlening. Ook deze ontwikkeling
dwingt verzekeraars bij de les te blijven en te investeren in de kwaliteit
van de dienstverlening.
 
 Naar aanleiding van de constatering dat geen grote effecten moeten worden
verwacht van de verhoging van de competentiegrens in termen van kwaliteitsverbetering
en prijsverlaging van de premie, vragen de leden van de CDA-fractie of de
regering accepteert dat de verzekeraars hun maatschappelijke rol niet hoeven
te spelen. En zo nee, welke maatregelen de regering zal treffen om burgers
alsnog te laten meeprofiteren van de commerciële kansen die de overheid
de verzekeraars biedt. Voorts vragen deze leden ook of de regering bereid
is om hierover in gesprek te treden met het Verbond van Verzekeraars.
 Mij zijn geen signalen bekend dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen
onvoldoende werkt. Dat beeld komt evenmin naar voren uit onderzoeken van de
Nederlandse Mededingingsautoriteit. Daarbij zij opgemerkt dat niet gedeeld
wordt de suggestie in de vraagstelling dat verzekeraars de markt misbruiken,
door een prijsvoordeel niet ten gunste te laten komen van de consument. Vastgesteld
moet worden dat er in zijn algemeenheid geen morele verplichting bestaat voor
de verzekeraar een eventueel te behalen financiële voordeel te vertalen
in kwaliteitsverbetering van de geboden dienst of in prijsverlaging van de
premie. Een dergelijke verplichting ligt feitelijk wel opgesloten in de werking
van de markt. Verzekeraars moeten zich in deze concurrerende markt namelijk
onderscheiden op prijs en kwaliteit om hun marktaandeel te behouden. Het mechanisme leidt ertoe dat eventuele prijsvoordelen al snel worden doorvertaald
in een lagere prijs of een betere kwaliteit. Een verzekeraar die een substantieel
hogere premie vraagt dan andere maatschappijen of structureel slechte diensten
levert, wordt al snel door de markt afgestraft.
 Als het gaat om de maatschappelijke rol die verzekeraars hebben, dan kan
worden onderkend dat zij een grote hoeveelheid mensen en bedrijven gemakkelijke
toegang tot het recht verschaffen. Deze rechtsbijstand kent een vaste prijs.
Wanneer men verzekerd is en men heeft een geschil dan kan men een beroep doen
op rechtsbijstand zonder dat bovenop de premie nog extra kosten moeten worden
gemaakt. Uit onderzoek blijkt dat particulieren die niet voor gesubsidieerde
rechtsbijstand in aanmerking komen, belemmeringen ervaren bij het vinden van
een geschikte advocaat. Ook klagen zij over de
prijs en onduidelijkheid van declaraties. Illustratief is bovendien dat rechtsbijstandverzekeraars
verzekerden werven juist op de negatieve aspecten die verbonden zijn aan de
publieke beeldvorming van de advocaat: hoge en onvoorspelbare kosten. Gelet
op de toename van het aantal verkochte polissen wegen de nadelen van die kosten
kennelijk zwaarder dan de beperkingen die inherent zijn aan een rechtsbijstandverzekering.
Tegen deze achtergrond hebben rechtsbijstandverzekeraars een maatschappelijke
functie in die zin dat zij de drempel voor de toegang tot een rechtsbijstandverlener
verlagen. Uit onderzoek van het Centrum voor verzekeringsstatistiek komt naar
voren dat verandering in de persoonlijke levenssituatie – de gezinssituatie
of de aankoop van een huis – de meest genoemde aanleiding is om een
rechtsbijstandverzekering af te sluiten. Het
bieden van zekerheid op goede en goedkope juridische hulp, is de belangrijkste
reden. Eenmaal in het bezit van een polis zegt negentig procent van de verzekerden
het (zeer) waarschijnlijk te vinden de verzekering te verlengen. Ook raadt
een meerderheid een rechtsbijstandverzekering aan bij familie of vrienden.
Consumenten schatten de deskundigheid van juristen van rechtsbijstandverzekeraars
even hoog in als die van andere juridische dienstverleners en noemen vooral
de lagere kosten als onderscheidend kenmerk.
 
 De leden van de PvdA-fractie onderschrijven de wenselijkheid die uit de
motie-Van Vroonhoven-Kok c.s. blijkt, namelijk dat de verhoging van de competentiegrens
van de kantonrechter zich zou moeten vertalen in een daling van de premies
van rechtsbijstandverzekeringen. In dit verband zetten deze leden vraagtekens
bij de opmerking van het kabinet dat vanwege het claimgedrag van verzekerden
er geen sprake zal zijn van een relatief groter rendement. Deze leden vragen
daarom nadere uitleg over het verband tussen een groeiende markt en het claimgedrag
van verzekerden.
 
 De markt van rechtsbijstandverzekeringen groeit nog steeds, zij het minder
snel dan een aantal jaren geleden. Een direct verband tussen het claimgedrag
van verzekerden en groei van de markt ligt genuanceerder dan wel verondersteld.
Uit onderzoek blijkt dat over een langere termijn beschouwd de claimfrequentie
(het percentage verzekerden dat jaarlijks een beroep doet op zijn rechtsbijstandverzekering)
redelijk stabiel is.
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 Claimfrequentie
gezinspolis 
 
 
 
 
 2005
 13% 
 
 
 2006 
 12% 
 
 
 2007 
 12% 
 
 
 2008 
 12%
 
 
 
 
 Bron: Verzekerd van Cijfers 2009, Bond van Verzekeraars
 
 De vraag naar rechtsbijstand beweegt echter wel mee met maatschappelijke
ontwikkelingen zoals de kredietcrisis. Uit onderstaande tabel blijkt dat het
aantal arbeidszaken momenteel een sterke stijging vertoont.
 Beroep op rechtsbijstandpolis (percentage van het totale
aantal meldingen)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Jaar
 Arbeidszaken 
 Letselzaken 
 Overige zaken 
 Verkeerszaken 
 
 
 
 
 2000 
 14% 
 7% 
 33% 
 45%
 
 
 2001 
 16% 
 7% 
 35% 
 42% 
 
 
 2002 
 19% 
 7%
 34% 
 41% 
 
 
 2003 
 22% 
 8% 
 35% 
 36% 
 
 
 2004
 23% 
 7% 
 36% 
 33% 
 
 
 2005 
 22% 
 7% 
 38%
 32% 
 
 
 2006 
 20% 
 8% 
 41% 
 32% 
 
 
 2007 
 18%
 8% 
 42% 
 33% 
 
 
 2008 
 19% 
 7% 
 44% 
 29%
 
 
 2009* 
 25% 
 7% 
 42% 
 27%
 
 
 
 
 Bron: Verbond van Verzekeraars
 * Eerste halfjaar 2009.
 
 Door het Verbond van Verzekeraars wordt gemeld dat zij sinds de kredietcrisis
een sterke toename registeren in telefonische verzoeken om advies en informatie.
Het gaat daarbij vooral om zaken die direct te maken hebben met de effecten
van de crisis (Icesave en DSB, hypotheken, faillissementen, sociale plannen
e.d.). Het Verbond van Verzekeraars schat dat het om circa 400 000 telefonische
adviesverzoeken gaat.
 
 De leden van de PvdA-fractie merken op dat het kabinet verwijst naar literatuur
die erop wijst dat het aantal claims per 100 polissen gelijk bleef in de periode
dat het aantal verzekeringspolissen aanzienlijk steeg. Deze laatste constatering
lijkt de leden van de PvdA-fractie tegenstrijdig te zijn met de constatering
daarvoor, waarin juist wel een verband lijkt te worden gelegd tussen een groeiende
markt en claimgedrag.
 
 In de literatuur worden beide redeneringen gevolgd. Rechtsbijstand wordt
door veel schrijvers vaak gezien als een instrument dat bijdraagt aan ordening
van de samenleving. Daarbij geldt dat rechtsbijstand (toegang tot rechter)
dikwijls een middel is om toegang tot andere schaarse voorzieningen te verkrijgen.
Van het kunnen beschikken over rechtsbijstand gaat bovendien een zekere preventie
uit. Als men weet dat de wederpartij niet vanwege de kosten hoeft af te zien
van een procedure zal men eerder afzien van contractbreuk of het onrechtmatig
berokkenen van schade. En als onheil toch geschiedt, zal dezelfde wetenschap
partijen eerder tot een minnelijke schikking bewegen. In die zin is rechtsbijstand
een instrument om zich tegen potentiële risico’s – schade
en de omvang van eventuele schade – te wapenen. Een rechtsbijstandverzekering
verlaagt de financiële toegangsdrempel tot rechtsbijstand.
 Om die reden zal zijn kosten-batenafweging eerder positief uitvallen.
Zoals onderstaande tabel laat zien, blijven mensen (met een probleem) met
een gezinspolis inderdaad minder vaak passief en doen ze vaker een beroep
op rechtshulp.
 Bezit gezinspolis rechtsbijstandverzekering, reactiepatroon
in %
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 In bezit gezinspolis
 Passieven 
 Doe-het-zelvers
 Rechtshulp-gebruikers 
 Aantal Problemen 
 
 
 
 
 Totaal 
 6,0
 42,0 
 52,0 
 2 234 
 
 
 Nee 
 7,5 
 47,4+ 
 45,1-
 1 000 
 
 
 Ja 
 4,8 
 37,7- 
 57,5+ 
 1 234
 
 
 
 
 +/- Het desbetreffende percentage is significant hoger dan wel lager dan
het gemiddelde van de kolom.
 Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.
 
 Mensen die verwachten een zeker risico op schade te lopen zullen veelal
proberen hun positie te versterken ten opzichte van degenen die schade kunnen
toebrengen. In deze lijn valt te verwachten dat zij vaker een rechtsbijstandverzekering
zullen afsluiten. In de Geschilbeslechtingsdelta 2009 is nagegaan of verzekerden
en onverzekerden in dezelfde mate met (potentieel) juridische problemen te
maken krijgen. Zoals blijkt uit onderstaande tabel krijgen verzekerden meer
problemen dan onverzekerden. Dit wijst er op dat mensen die zich ervan bewust
zijn dat ze een groter risico lopen op het ontstaan van problemen, zich eerder
verzekeren en dat polishouders een probleemgeladen situatie eerder tot een
probleem laten escaleren, omdat ze zich verzekerd weten van rechtsbijstand.
 Frequentie van problemen, een vergelijking van respondenten
met en zonder gezinspolis
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Laag inkomen
 Midden inkomen 
 Hoog inkomen 
 Totaal
 
 
 
 
 Verzekerd 
 Ja 
 Nee 
 Ja 
 Nee 
 Ja 
 Nee
 Ja 
 Nee 
 
 
 Probleemfrequentie 
 2,24 
 2,04 
 1,91
 1,74 
 2,13 
 1,83 
 1,97 
 1,78
 
 
 
 
 Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.
 
 Omgekeerd hebben ook potentiële veroorzakers van schade een prikkel
zich te wapenen tegen mensen die schade op hen willen verhalen. Ook voor hen
neemt het belang van een rechtsbijstandverzekering toe. Bovendien krijgen
zij een prikkel om (meer) maatregelen te nemen ter verkleining van de kans
op het toebrengen van schade (nadeel) aan derden, of afzien van handelingen
die derden kunnen benadelen. Verder lijkt het aannemelijk dat men meer zal
trachten zich «juridisch in te dekken». Door Niemeijer en Van
Wijck is onderzocht hoe de determinanten van risicoacceptatie zich ontwikkelen. Op basis daarvan constateren zij dat sprake is van een
afnemende acceptatie van risico’s. Zowel op civielals bestuursrechtelijk
gebied signaleren zij gedragspatronen die duiden op een afnemende acceptatie
van risico’s.
 Wanneer mensen in afnemende mate accepteren dat ze risico’s lopen,
leidt dat naar verwachting tot een toename van het aantal rechtsbijstandverzekeringen.
In de praktijk blijkt dit aantal inderdaad te groeien. Volgens cijfers van
het Verbond van Verzekeraars is het aantal gezinspolissen gestegen van 1,3
miljoen in 2002 naar 2,2 miljoen in 2008, een stijging met 67%. Het
aantal verkeerspolissen is in diezelfde periode met 12% afgenomen van
1,6 miljoen naar 1,4 miljoen. Deze groei hoeft overigens niet alleen voort
te vloeien uit de afnemende acceptatie van risico’s. Ook de marketinginspanningen
van de verzekeraars kunnen een rol spelen.
 
 De leden van de PvdA-fractie onderschrijven de stelling van het kabinet
dat de premiestelling afhankelijk is van meerdere factoren en vinden de schets
van deze factoren helder. Op één punt wensen zij nog nadere
uitleg. En dat betreft de vraag of de verhoging van de competentiegrens leidt tot een lager beroep op rechtsbijstand dan voorheen. Deze leden
vragen hoe groot dit effect wordt geschat. Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie
of een indicatie kan worden gegeven bij hoeveel van de zaken die nu voor de
kantonrechter komen rechtsbijstandverzekeraars de kosten van hun verzekerden
vergoeden.
 Het Verbond van Verzekeraars heeft mij gemeld dat rechtsbijstandverzekeraars
thans jaarlijks ongeveer 380 000 verzoeken om rechtsbijstand behandelen.
De verzekeraars schatten globaal in (er zijn geen exacte cijfers voorhanden)
dat circa 5 tot 10% van deze verzoeken voor de kantonrechter komen.
Een belangrijk deel hiervan betreft arbeidszaken.
 
 De leden van de PvdA-fractie verzoeken om toelichting op de portee van
de stelling van het kabinet dat rechtsbijstandverzekeringen geen afzonderlijke
markt vormen maar onderdeel vormen van de schadeverzekeringsmarkt. Daarnaast
vragen zij het kabinet of zij binnen het kader van de schadeverzekeringsmarkt
vormen van verzekering ziet of een ander aanbod van rechtsbijstand waarneemt
die substituten vormen voor rechtsbijstandverzekeringen. Zo ja, dan willen
deze leden graag weten welke verzekeringen dit zijn. De verzekeringsmarkt
voor consumenten bestaat ruwweg uit drie afzonderlijke deelmarkten: schade-,
pensioen- en levensverzekeringen (het onderscheid tussen de leven- en de pensioenmarkt
is niet altijd even duidelijk).
 Zoals in de brief van 15 mei 2009 aangegeven maken rechtsbijstandverzekeringen
deel uit van de brede schadeverzekeringsmarkt. Deze markt bestaat onder andere
uit verzekeringen voor motorrijtuigen, aansprakelijkheid, hulpverlening en
diverse geldelijke verliezen. De markt voor schadeverzekeringen is sterk concurrerend.
Er zijn veel aanbieders, de toetredingsdrempels tot deze markt zijn relatief
laag en het is voor verzekerden eenvoudig van verzekeraar te wijzigen.
 Gevraagd naar andere verzekeringen die componenten van rechtsbijstand
bevatten, kunnen worden genoemd: de Wettelijke aansprakelijkheidsverzekeringen
van motorrijtuigen (verkeersaansprakelijkheid), aansprakelijkheids- en beroepsaansprakelijkheidsverzekeringen,
ziekteverzuimverzekeringen. Daarnaast zijn er verzekeringen die bij schade
uitkeren en vervolgens de uitgekeerde schade civielrechtelijke proberen te
verhalen op de veroorzaker(s) van de schade.
 Kenmerkend voor de rechtsbijstandverzekering is dat de schadebehandeling
vrijwel altijd in natura gebeurt (het behandelen van juridisch geschil). Op
het vlak van het volume en de kennisintensiteit van het juridische apparaat,
onderscheidt de rechtsbijstandverzekeraar zich duidelijk ten opzichte van
andere schadeverzekeraars. Dit verklaart wellicht dat rechtsbijstandverzekeraars
zich meer als een juridische dienstverlener associëren dan als verzekeraar.
 
 De leden van de PvdA-fractie wijzen op een passage in de brief waarin
wordt gesteld dat het speelveld waarop de rechtsbijstandverzekeringen moeten
concurreren groter wordt ten gevolge van het feit dat ook andere partijen
rechtsbijstand bieden. Deze leden vragen dit toe te lichten.
 Terecht wijzen de leden van de PvdA-fractie op een passage die wellicht
verkeerd begrepen kan worden. Bedoeld is de rechtsbijstand die onder andere
door vakbonden en consumentenorganisatie aan leden wordt geboden. In het lidmaatschap
van FNV en CNV is een voorziening voor rechtsbijstand inbegrepen. Van belang
is dat de contributiebetalingen ten behoeve van de vakbond voor een deel financieel
door de werkgever fiscaalvriendelijk kunnen worden gecompenseerd. Waardoor
per saldo netto de kosten van het lidmaatschap relatief laag zijn. Voor de
vakbonden geldt bovendien – evenals voor veel andere ledenorganisaties –
dat er doorgaans een zekere parallelliteit van belangen is. Zij hebben vooral
belang bij een goede oplossing voor het juridische probleem van het individuele
lid. Gelet op deze aspecten kunnen deze ledenorganisaties als een concurrent
van de rechtsbijstandverzekeraars worden gezien.
 
 De leden van de PvdA-fractie begrijpen wel dat vakbonden als een dergelijke
andere partij kunnen worden gekenmerkt. Het is deze leden niet bekend dat
vakbonden op grotere schaal rechtsbijstand zijn of willen gaan aanbieden.
Daarom verzoeken deze leden het kabinet hierop in te gaan en tevens aan te
geven op welke wijze de activiteit van vakbonden op het gebied van rechtsbijstand
een groter prijsdrukkend effect heeft dan voorheen.
 Het is juist dat ook vakbonden rechtsbijstand bieden. Mij zijn geen exacte
cijfers bekend over het marktaandeel van vakbonden in de markt van rechtsbijstandverzekeringen.
Wel blijkt uit onderstaande tabel dat vakbonden frequent door mensen met een
juridisch probleem worden geraadpleegd.
 Deskundige personen/organisaties die zijn benaderd voor
advies of hulp (N=1 161)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Benaderd als 
 Totaal
 
 
 
 
 
 1e 
 2e 
 3e 
 4e e.v.
 Aantal 
 % 
 
 
 1 Sociaal raadsman/vrouw 
 36 
 20 
 13
 11 
 80 
 3,2 
 
 
 2 Maatschappelijk werk 
 43 
 36 
 18
 17 
 114 
 4,6 
 
 
 3 Bureau voor Rechtshulp 
 39 
 36
 19 
 16 
 110 
 4,4 
 
 
 4 Het Juridisch Loket 
 43 
 28
 19 
 15 
 105 
 4,2 
 
 
 5 Wets- of rechtswinkel 
 34
 26 
 17 
 17 
 94 
 3,8 
 
 
 6 Vakbond, beroepsvereniging
 133 
 31 
 24 
 25 
 213 
 8,6 
 
 
 7 Vereniging Eigen Huis 
 50 
 18 
 11 
 8 
 87 
 3,5
 
 
 8 Consumentenvereniging 
 28 
 12 
 5 
 9 
 54 
 2,2
 
 
 9 Televisieprogramma (bijv. Kassa, Radar) 
 22 
 15 
 7
 4 
 48 
 1,9 
 
 
 10 Telefonische helpdesk Consuwijzer 
 5
 1 
 5 
 10 
 21 
 0,8 
 
 
 11 Rechtskundig adviseur/adviesbureau 
 32 
 26 
 15 
 18 
 91 
 3,7
 
 
 12 Rechtsbijstandverzekering 
 132 
 59 
 38 
 42 
 271
 10,9 
 
 
 13 Andere verzekering 
 21 
 15 
 4 
 6 
 46
 1,9 
 
 
 14 Branche-organisatie (bijv. ANVR) 
 11 
 8 
 3
 9 
 31 
 1,2 
 
 
 15 Schuldhulpverleningsorganisatie 
 5
 4 
 7 
 9 
 25 
 1,0 
 
 
 16 Advocaat 
 75 
 81 
 52
 73 
 281 
 11,3 
 
 
 17 Notaris 
 27 
 19 
 15 
 12
 73 
 2,9 
 
 
 18 Ombudsman (Nationale, lokale, anders) 
 9
 7 
 6 
 6 
 28 
 1,1 
 
 
 19 Politie 
 88 
 30 
 14
 28 
 160 
 6,4 
 
 
 20 Kerkelijke organisatie 
 10 
 1
 4 
 6 
 21 
 0,8 
 
 
 21 Politicus, politieke partij 
 19
 9 
 10 
 7 
 45 
 1,8 
 
 
 22 Andere deskundige
 299 
 96 
 57 
 34 
 486 
 19,6 
 
 
 Totaal benaderd
 1 161 
 578 
 363 
 382 
 2 484 
 100,0
 
 
 
 
 Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.
 
 Uit de Geschilbeslechtingsdelta 2009 blijkt ook dat vakbondsleden frequenter
een beroep op rechtsbijstand doen bij probleem arbeidskwestie, dan niet-leden.
 Lidmaatschap vakbond, reactiepatroon in %
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Lidmaatschap vakbond
 Passieven 
 Doe-het-zelvers
 Rechtshulp-gebruikers 
 Aantal problemen 
 
 
 
 
 Totaal
 6,0 
 42,0 
 52,0 
 2 234 
 
 
 Probleem op/met werk, lid
 7,0 
 18,9- 
 74,1+ 
 185 
 
 
 Probleem op/met werk, geen lid
 8,0 
 40,6 
 51,4 
 401 
 
 
 Ander type probleem, lid 
 3,5
 41,5 
 55,0 
 453 
 
 
 Ander type probleem, geen lid 
 6,1
 46,3+ 
 47,6- 
 1 195
 
 
 
 
 Bron: Geschilbeslechtingsdelta 2009.
 
 Bovenstaande tabel laat zien dat het effect van het vakbondslidmaatschap
niet geheel beperkt is tot arbeidskwesties. Ook bij andersoortige problemen
zijn vakbondsleden vaker geneigd om in actie te komen en rechtshulp in te
schakelen dan niet-leden. Blijkbaar zijn de mensen die vakbondslid worden
actiever en assertiever dan anderen wanneer hun belangen op het spel staan.
Overigens geldt voor de meeste arbeidskwesties geen verplichte procesvertegenwoordiging.
Om die reden wordt het prijsdrukkende effect op activiteiten van vakbonden
als beperkt geschat.
 
 De leden van de PvdA-fractie menen te mogen aannemen dat het vanwege de
verhoging van de competentiegrens van de kantonrechter voor consumenten minder
aantrekkelijk zal worden zich te verzekeren voor de kosten van rechtsbijstand.
Deze leden willen graag een inschatting van het kabinet hoe groot dit effect
is. In dat verband vragen deze leden of het kabinet de mening deelt dat de
factor van verhoging van de competentiegrens voor die markt ceteris paribus zal betekenen dat die markt zal krimpen.
 Theoretisch beschouwd zou de verhoging van de competentiegrens kunnen
leiden tot een geringere behoefte aan rechtsbijstandverzekeringen, omdat in
minder zaken sprake is van verplichte bijstand door een advocaat. Anderzijds
kent – ondanks het streven naar deformalisering – het civiele
procesrecht nog veel voetangels en klemmen. Kennis en ervaring op het gebied
van termijnen en bewijsvoering zijn dikwijls noodzakelijk om goed toegerust
als procespartij te kunnen optreden. Daarbij is vaak ook kennis van het materiële
recht nodig. Een partij zonder deskundige bijstand is – zekere in complexe
zaken – in het nadeel, indien de andere partij zich (wel) door een deskundige
laat bijstaan. Mede hierom schat het Verbond van Verzekeraars in dat de consument
ook in die zaken relatief vaak gebruik zal willen maken van deskundige hulp.
Daarbij komt dat het verhoudingsgewijs gaat om een klein percentage van zaken.
De verhoging van de competentiegrens zal daarom volgens het Verbond geen duidelijk
merkbaar effect hebben op de verkoop van rechtsbijstandverzekeringen.
 Verder geldt dat er nu al een groot aantal juridische geschillen zijn
die onder de competentiegrens vallen of waarvoor geen advocaat nodig is. Desondanks
bestaat ook in die zaken vaak behoefte aan juridische ondersteuning. Dit heeft
deels te maken met de perceptie van de rechtzoekende. Veel rechtzoekende beschouwen
de term «juridisch» als synoniem voor moeilijk en ingewikkeld.
Door het verhogen van de competentiegrens wordt men voor het oplossen van
het conflict minder vaak gedwongen tot het inschakelen van een advocaat. Maar
zoals aangegeven moet effect daarvan niet worden overschat.
 
 Voorts vragen de leden van de PvdA-fractie of het kabinet het effect van
deze verhoging op de markt voor rechtsbijstandverzekeringen heeft laten doorrekenen.
Een doorrekening specifiek gericht op de effecten voor de markt voor rechtsbijstandverzekeringen
heeft niet plaatsgevonden. Wel kan ik melden dat onderzoek wordt geïnitieerd
naar effecten van de competentieverruiming op de rechtspraak, rechtzoekenden
en rechtsbijstandverleners zoals de advocatuur, gerechtsdeurwaarders, incasso-
en juridische adviesbureau en rechtsbijstandverzekeraars.
 
 De leden van de PvdA-fractie vragen verder of de regering marktpartijen,
anders dan het Verbond van Verzekeraars en de Nederlandse Mededingingsautoriteit,
bij haar analyse van de markt voor rechtsbijstandverzekeringen betrokken,
en of zij de mening deelt dat verzekeraars er weinig baat bij hebben de verwachting
te schetsen dat er sprake zal zijn van dalende premies.
 In het kader van de onderhavige motie is overleg gevoerd met het Verbond
van Verzekeraars, de Nederlandse Mededingingsautoriteit en de Raad
voor rechtsbijstand. Het overleg met de Raad voor rechtsbijstand had betrekking
op de toevoeging van een paragraaf aan de periodieke Monitor gesubsidieerde
rechtsbijstand waarin de ontwikkeling van de premiestelling zal worden gevolgd.
Een dergelijke paragraaf is inmiddels opgenomen in de eind 2009 gepubliceerde
Monitor gesubsidieerde rechtsbijstand 2008. Verder is de rol van rechtsbijstandverzekeraars
uitvoerig aan de orde geweest in het Programma Duurzame en Toegankelijke rechtsbijstand
ter uitvoering van de Coalitieakkoord opgenomen taakstelling voor de gesubsidieerde
rechtsbijstand. Binnen dit programma is onder andere gekeken naar de mogelijkheden
een rechtsbijstandverzekering een plaats te geven binnen het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand. Eén en ander heeft geleid tot het voorstel de hogere
inkomens binnen de Wet op de rechtsbijstand uit te sluiten in civiele en bestuursrechtelijke
zaken die door een rechtsbijstandverzekering kunnen worden gedekt. Dit voorstel
is niet con amore ontvangen. Ik moge hier verwijzen
naar het verslag van het Algemeen overleg met uw Kamer van 17 december
2008. In de opmaat hiertoe hebben praktisch
alle relevante actoren (advocatuur, rechtspraak, Raad voor rechtsbijstand,
consumentenorganisaties en personen uit de wetenschap) mij hun opvattingen
over de positie van de rechtsbijstandverzekeraars indringend kenbaar gemaakt.
Daarbij ging het niet alleen over de vraag of een rechtsbijstandverzekering
een alternatief voor het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand kan zijn,
maar ook over premiestelling en kwaliteit van dienstverlening. Duidelijk is
niet alleen dat over deze vragen de opvattingen sterk uiteenlopen, maar ook
dat veel partijen er belang bij hebben de effecten van beleidsvoorstellen
zwaar aan te zetten, dan wel te bagatelliseren. Dergelijk strategisch gedrag
zal ook het Verbond van Verzekeraars niet vreemd zijn. Overigens kunnen verzekeraars
er vanuit marketingoptiek en versterking van de concurrentiepositie er wel
degelijk belang bij hebben premieverlagingen aan te kondigen.
 
 De leden van de SP-fractie verwijzen naar gegevens van het Centrum voor
Verzekeringsstatistiek (CVS). Volgens het CVS waren er in 2007 71 verzekeringsmaatschappijen
die een rechtsbijstandpolis aanboden. Deze leden vragen of dit allemaal daadwerkelijk
verzekeringsmaatschappijen zijn óf zijn hier ook de «huismerken»
rechtsbijstandverzekering, zoals die van de HEMA, meegeteld. Voorts vragen
zij of het juist is dat er slechts een beperkt aantal afhandelaars zijn die
de zaken voor de verschillende aanbieders van rechtsbijstandverzekeringen
behandelen. En zo ja, dan willen deze leden graag weten om hoeveel afhandelaars
het gaat.
 Het Verbond van verzekeraars heeft mij gemeld dat er in 2007 en 2008 respectievelijk
71 en 69 verzekeringsmaatschappijen waren die een rechtsbijstandverzekering
aanboden. Deze maatschappijen waren alle daadwerkelijk verzekeringsmaatschappijen
die een vergunning hebben voor de branche rechtsbijstand. Bij deze telling
zijn huismerken zoals van de HEMA (uitgevoerd door DAS) meegeteld.
 Wat betreft het aantal behandelaars (juristen in dienst van rechtsbijstandverzekeraars)
zijn geen recente exacte cijfers bekend. Een indicatie van het aantal juristen
werkzaam in deze branche is te vinden in de «Stand van de advocatuur».
 
 
 
 
 
 
 Verzekeraar/Stichting Rechtsbijstand
 Aantal Juristen 
 
 
 
 
 DAS Rechtsbijstand
 340 
 
 
 SKR Rechtsbijstand 
 279 
 
 
 ARAG Rechtshulp 
 260
 
 
 Achmea Rechtshulp 
 233 
 
 
 Univé Rechtshulp 
 151 
 
 
 CNV Rechtshulp 
 25
 
 
 
 
 Bron: KSU uitgeverij, Amsterdam 2009, de Stand van de advocatuur
 
 De leden van de SP-fractie vragen verder of het kabinet hun mening deelt
dat de markt voor rechtsbijstandverzekeringen grote overeenkomsten vertoont
met de markt voor autoverzekeringen. Vanuit dat perspectief bezien vragen
deze leden ten eerste wat de reactie van kabinet is op de berichten dat na
een aantal jaren van prijzenslag op de markt van autoverzekeringen, de verzekeraars
zich nu richten op verhoging van de winsten waardoor de premies met meer dan
tien procent gaan stijgen. Deze leden willen weten of het kabinet een dergelijke
ontwikkeling voor de rechtsbijstandverzekeringen wenselijk acht.
 De markt van rechtsbijstandverzekeringen is niet te vergelijken met die
voor autoverzekeringen. In de markt van autoverzekeringen is het in het verleden
diverse malen gebeurd dat een periode van scherpe prijsconcurrentie en verlaging
van premies werd gevolgd door verhoging van de premies. Bij rechtsbijstandverzekeringen
is dat nog nooit in deze vorm gebeurd. Het Verbond van Verzekeraars heeft
mij gemeld een dergelijke ontwikkeling ook in de nabije toekomst niet voor
de hand liggend te achten. Het Verbond wijst erop dat het premievolume van
rechtsbijstandverzekeringen veel geringer is dan dat van de autoverzekeringen
en daarnaast vertoont de markt van rechtsbijstandverzekeringen nog steeds
een autonome groei. Anders dan motorrijtuigenverzekeraars, die zich in een
verzadigde markt bevinden, zijn rechtsbijstandverzekeraars niet gedwongen
hun groei alleen te zoeken in het afpakken van een marktaandeel van een concurrent,
maar kunnen zij nog steeds autonoom groeien.
 
 Voorts vragen de leden van de SP-fractie wat het oordeel van het kabinet
is over de constatering dat rechtsbijstandverzekeringen bijdragen aan een
verdere juridisering van de samenleving. Het in 2002 verschenen rapport «De
toekomst van de nationale rechtsstaat» van de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid (WRR) bevat een analyse
van de invloed van een aantal maatschappelijke ontwikkelingen op het rechtsbestel.
Het rapport noemt in het bijzonder toenemende individualisering en meer regelgeving
als oorzaak van juridisering. Veel burgers zijn mondiger geworden en voorzien
zichzelf van informatie. Zij maken zelf keuzes die ze vroeger aan professionals
overlieten. Dat uit zich in een groter beroep op recht en rechters. Daarbij
fungeert het rechtssysteem meer als laatste middel dat een heterogeen samengestelde
bevolking aan elkaar en met elkaar verbindt. De behoefte in de samenleving
voor elke situatie een passende oplossing te bieden leidt tot meer regelgeving.
De groeiende complexiteit van de ontwikkelde en open samenleving, de doorwerking
van het Europees gemeenschapsrecht (uniformering, bevordering mededinging)
en de opkomst van nieuwe maatschappelijke probleemgebieden, zoals het milieu
en technologische ontwikkelingen, leiden tot meer rechtsregels. Ook daardoor
neemt juridisering toe. Kortom, de juridisering van de samenleving wordt gevoed
uit veel bronnen.
 
 De leden van de SP-fractie stellen vast dat verzekeraars weliswaar polissen
willen verkopen, maar vervolgens het gebruik ervan willen terugdringen met
hogere eigen risico’s of aangescherpte no-claim regelingen. Naar de
mening van deze leden wordt op deze wijze een opwaartse prijsspiraal tot stand
gebracht, die onwenselijk is. En vragen zij naar wat het oordeel van kabinet
is over deze manier van handelen van de verzekeraars.
 De wijze waarop verzekeraars het gebruik van rechtsbijstand willen beïnvloeden
is niet eenduidig. Er zijn rechtsbijstandverzekeraars die eigen risico’s
en no-claim regelingen gebruiken, maar er zijn ook verzekeraars die dat juist
niet doen. Ook op dit punt is er dus sprake van concurrentie tussen verzekeraars.
Voor zover verzekeraars dit soort maatregelen toepassen, zijn deze te beschouwen
als instrumenten om premieontvangsten en kosten in balans met elkaar te brengen.
Het basisprincipe van verzekeren is het afdekken van het risico van onzekere
gebeurtenissen. Vanwege het laagdrempelige karakter van rechtsbijstandverzekeringen
kan dat ertoe leiden dat verzekerden rechtsbijstand verlangen in zaken met
een betrekkelijk gering belang en/of weinig kans van slagen. Door hiervoor
een drempel op te werpen kan de verzekeraar premieverhogingen voorkomen. Het
opwerpen van een dergelijke drempel is niet uniek voor rechtsbijstandverzekeraars.
Ook de Wet op de rechtsbijstand kent drempels ter voorkoming van het toevoegen
van een advocaat voor bagatelzaken.
 
 De leden van de SP-fractie stellen vast dat in de praktijk bij rechtsbijstandverzekeringen
een vrije advocatenkeuze ontbreekt. De verzekeraar beslist en staat hoogstens
een keus toe uit advocaten waar prijsafspraken mee gemaakt zijn, aldus deze
leden. Naar de mening van deze leden wordt hiermee getornd aan een belangrijk
principe van de rechtsstaat.
 Voorop staat dat het karakter van een verzekering automatisch beperkingen
met zich mee brengt. De kosten moeten immers allemaal uit de premie worden
opgebracht en een onbeperkte keuze maakt een verzekering onbetaalbaar. Vooral
met het oog op kostenbeheersing is de rechtsbijstandverzekering primair een
natura verzekering. Rechtsbijstand aan verzekerden wordt in beginsel verstrekt
door juristen en advocaten in dienst van de verzekeraar. In het laatste geval
zijn verzekerden in beginsel vrij in de keuze van een advocaat. Heeft de verzekerde
geen voorkeursadvocaat, dan wordt de zaak in de regel behandeld door een advocaat
in dienst van de rechtsbijstandverzekeraars, dan wel een netwerkadvocaat.
Overigens kunnen naast de voorkeur van een verzekerde, er andere redenen zijn
waarom een rechtsbijstandverzekeraar een zaak aan een advocaat uitbesteedt.
Bijvoorbeeld bij een collectieve actie van een groot aantal belanghebbenden
of wanneer beide partijen bij dezelfde maatschappij zijn verzekerd.
 Ik zie niet in dat verzekeraars aan een belangrijk principe van rechtsstaat
tornen als zij trachten verzekerden te bewegen een advocaat in dienst van
de verzekeraar in te schakelen of een advocaat van een kantoor waarmee een
prijsafspraak is gemaakt. In het kader van de Wet op de rechtsbijstand worden
komen in beginsel ook alleen advocaten voor toevoeging in aanmerking die bij
de Raad voor rechtsbijstand staan ingeschreven (art. 16 Wet op de rechtsbijstand).
 
 De leden van de VVD-fractie zouden graag van het kabinet te horen krijgen
hoe een hogere competentiegrens ervoor kan zorgen dat er minder bij rechtsbijstandverzekeringen
geclaimd zou kunnen worden of het kabinet het vermoeden heeft dat mensen met
een rechtsbijstandverzekering minder snel een advocaat in de hand zullen nemen.
In antwoord op de vraag van deze leden kan ik melden dat de verhoging van
de competentiegrens niet tot doel heeft dat er meer wordt geclaimd, maar er
wordt dan ook niet vanuit gegaan dat de maatregel tot minder claims bij rechtsbijstandverzekeraars
zal leiden.
 
 De leden van de VVD-fractie merken op dat het kabinet van mening is dat
een belangrijk deel van de zaken tot € 25 000 niet voor de
rechter zal komen. Hoe groot is dit gedeelte is, willen deze leden graag weten.
 Hoewel er geen exacte gegevens bekend zijn, blijkt uit het onderzoek «Geschilbeslechtingsdelta»
dat (potentieel) juridische problemen alom in het dagelijks leven aanwezig
zijn. Ongeveer tweederde van de Nederlandse burgers heeft de afgelopen vijf
jaar te maken gehad met één of meerdere (potentieel) civiel-
of bestuursrechtelijke problemen.
 Een burger met een probleem kan vele verschillende trajecten voor het
oplossen van geschillen bewandelen. In de meeste gevallen komen mensen die
een probleem hebben in actie om een oplossing te zoeken. Ongeveer 44%
van hen roept hierbij advies of hulp in van een deskundige persoon of organisatie.
Deze burgers zijn aangeduid als rechtshulpgebruikers. Een vrijwel
even grote groep (46%) neemt het probleem zelf ter hand en zoekt geen
hulp. De resterende 10% blijft passief, zoekt geen contact met de wederpartij
en schakelt ook geen hulp in. De belangrijkste overwegingen om niets te ondernemen
zijn:
 – het probleem heeft zichzelf opgelost;
 – heb genoeg van de hele zaak/het is niet de moeite waard door te
gaan;
 – er kan niets meer aan worden gedaan/weet niet wat ik nog kan doen.
 
 Gelet op deze bevindingen is het aannemelijk dat een belangrijk deel van
de zaken tot € 25 000 niet aan de rechter worden voorgelegd.
Dit kan overigens ook zijn omdat partijen via een alternatieve routes (geschillencommissie,
mediation e.d.) hun geschil oplossen.
 
 Voorts zouden de leden van de VVD-fractie graag vernemen welk percentage
van de zaken die nu voor de kantonrechter in aanmerking komen, op alternatieve
wijze wordt beslist en verder hoe hoog dit percentage is bij de zaken die
nu nog niet maar straks onder de kantonrechter gaan vallen.
 Bij het Verbond van Verzekeraars zijn geen exacte cijfers bekend van alternatieve
wijzen van geschillenbeslechting. Wel kan in aanvulling hierop worden opgemerkt
dat de behandeling door geschillencommissies evenals de toepassing van mediation
geleidelijk toeneemt. Ondanks dat een aantal verzekeraars wel al een dekking
voor mediation bieden, is het aantal mediationzaken in Nederland nog relatief
beperkt. Het aanpassen van de competentiegrens leidt niet tot wijziging van
de dienstverlening op dit vlak.
 
 De leden van de VVD-fractie refereren aan de mening van het kabinet dat
de kostenbesparingen pas op langere termijn zullen leiden tot stabilisering
van de premie en aftopping van de premiestijging. De leden van de VVD-fractie
vragen of de verhoogde kosten voor de Staat door de verhoging van de competentiegrens
(er zal sprake zijn van meer instroom van zaken en minder expertise vanwege
minder juridisch geschoolde rechtshulp) ertoe zullen kunnen leiden dat verzekeraars
op korte termijn meer winst maken en de burger er in die periode weinig van
zal merken.
 Uit informatie van het Verbond van Verzekeraars blijkt dat van het totale
aantal binnenkomende zaken de rechtsbijstandverzekeraars, na verhoging van
de competentiegrens, naar schatting 1% minder aan advocaten uitbesteden
en dus meer in eigen huis gaan behandelen. Interne behandeling kost gemiddeld
minder dan externe behandeling door advocaten. Vandaar dat de verhoging van
de competentiegrens in beginsel kan leiden tot iets lagere kosten voor de
rechtsbijstandverzekeraars.
 De kosten worden echter beïnvloed door een groot aantal factoren
en een deel daarvan kunnen juist leiden tot een verhoging van de premie. Bijvoorbeeld:
sterke toename van het beroep op de polis of stijging van de gemiddelde advocaatkosten
per zaak. Ook bij verhoging van de competentiegrens worden verzekeraars geconfronteerd
met aanvullende kosten zoals griffierecht, proceskosten en kosten voor externe
deskundigen.
 
 
 
 Samenstelling:
 Leden: Van der Staaij (SGP), De Wit (SP), Arib (PvdA), Ondervoorzitter,
De Pater-van der Meer (CDA), Voorzitter, Çörüz (CDA), Gerkens
(SP), Van Haersma Buma (CDA), Joldersma (CDA), Van Velzen (SP), Van Vroonhoven-Kok
(CDA), De Krom (VVD), Azough (GL), Timmer (PvdA), Griffith (VVD), Teeven (VVD),
Verdonk (Verdonk), Pechtold (D66), Heerts (PvdA), Bouwmeester (PvdA), De Roon
(PVV), Roemer (SP), Thieme (PvdD), Van Toorenburg (CDA), Anker (CU) en Laaper-ter
Steege (PvdA).
 Plv. leden: Van der Vlies (SGP), Langkamp (SP), Besselink (PvdA), Aasted
Madsen-van Stiphout (CDA), Jager (CDA), Leijten (SP), Sterk (CDA), Jonker
(CDA), Ulenbelt (SP), De Vries (CDA), Weekers (VVD), Van Gent (GL), Dijsselbloem
(PvdA), Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD), Van Miltenburg (VVD), Zijlstra
(VVD), Koşer Kaya (D66), Yücel (PvdA), Bouchibti (PvdA), Fritsma
(PVV), Karabulut (SP), Ouwehand (PvdD), Smilde (CDA), Slob (CU) en Spekman
(PvdA).
 
 
 B. Baarsma en F. Felsö – Een economische blik op het procesmonopolie
van de advocatuur, ESB, 10 maart 2006.
 
 
 Het rapport «Toegang tot advocaten. Een kwalitatief onderzoek naar
belemmeringen in de toegang tot advocaten voor betalende particulieren en
MKB-bedrijven.» Rijksuniversiteit Groningen, oktober 2009.
 
 
 Centrum voor verzekeringsstatistiek, 2008.
 
 
 B. Niemeijer en P. van Wijck – Met recht risico’s reduceren,
in B en M, 2007. nr. 34.
 
 
 66% van de verzekerden noemt «uit voorzorg/voor alle zekerheid»
als belangrijkste reden voor het afsluiten van een rechtsbijstandverzekering.
Bron: Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2008, pagina 38.
 
 
 Tweede Kamer 2008–2009, 31 753, nr. 4.
 
 
 De toekomst van de nationale rechtsstaat, een uitgave van de WRR, Sdu
Uitgevers, Den Haag, 2002.