Jaarverslag en slotwet ministerie van Verkeer en Waterstaat 2008; Brief van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST132733
 2008-2009
 
 31 924 XII
 Jaarverslag en slotwet Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2008
 
 
 31 924 A
 Jaarverslag en slotwet Infrastructuurfonds 2008
 
 
 
 
 Nr. 
 11
 BRIEF VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR VERKEER EN WATERSTAAT
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 1 juli 2009
 
 In opdracht van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat heeft het
Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
(BOR) twee BOR-notities opgesteld over de jaarverslagen van het ministerie
van Verkeer en Waterstaat en het infrastructuurfonds.
 
 In haar procedurevergadering van 30 juni 2009 heeft de vaste commissie
voor Verkeer en Waterstaat besloten bovengenoemde notities tot haar notities
te maken en ze beide openbaar te maken.
 
 Hierbij bied ik u een exemplaar van de notities aan.
 
 De voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat,
 Jager
 
 1. Inleiding en achtergrond
 In de jaarverslagen en in het wetgevingsoverleg dat daarover gehouden
wordt staan drie vragen centraal:
 
 1. Hebben we bereikt wat we wilden bereiken (doelen)?
 2. Hebben we daarvoor gedaan wat we zouden doen (prestaties)?
 3. Heeft dat gekost wat het zou kosten (middelen)?
 
 Voor deze notitie is een nadere analyse uitgevoerd van het jaarverslag
2008 van Verkeer en Waterstaat (XII) en het jaarverslag 2008 van het Infrastructuurfonds
(A). Deze notitie gaat in op:
 – een algemene beschouwing over de kwaliteit van het jaarverslag
van Verkeer en Waterstaat (paragraaf 2),
 – de oordelen van de Rekenkamer over rechtmatigheid en de bedrijfsvoering
(paragraaf 3),
 – Tenslotte wordt in paragraaf 4 een aantal afsluitende opmerkingen
gemaakt over dechargeverlening.
 
 Deze notitie is geschreven als voorbereiding op het wetgevingsoverleg
over het Jaarverslag 2008. De vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat heeft
besloten om het lid Koopmans (CDA) dit jaar als rapporteur voor de kwaliteit
van het Jaarverslag te benoemen.
 
 Op verzoek van de rapporteur en in overleg met de commissie is besloten
om de opvallende verschillen tussen begrote en gerealiseerde uitgaven (met
name voor het hoofdwegennet en het spoor) en opvallende mutaties in de Slotwetten
te benoemen als inhoudelijke thema’s voor het wetgevingsoverleg. Over deze thema’s heeft u een separate notitie ontvangen
(09-BOR-N-089). In die notitie ligt de nadruk op het Jaarverslag van het Infrastructuurfonds,
terwijl deze notitie vooral ingaat op het Jaarverslag van Verkeer en Waterstaat.
 
 Nieuw dit jaar is dat explicieter aandacht zal worden besteed aan dechargeverlening.
De commissies, of beter gezegd de Leden, hebben hierbij het voortouw. Op verzoek
van de commissie voor de Rijksuitgaven wordt in paragraaf 6 van deze
notitie dieper ingegaan op de achtergrond van dechargeverlening en de mogelijkheden
die de commissies/leden ter beschikking staan.
 
 Mogelijke vragen/discussiepunten voor het wetgevingsoverleg worden in
deze notitie cursief weergegeven.
 
 In bijlage 1 bij deze notitie wordt een overzicht
gegeven van alle stukken die in het wetgevingsoverleg aan de orde zijn. De
antwoorden op de feitelijke vragen die door de Leden zijn gesteld over de
Jaarverslagen en de Slotwetten zijn op woensdag 10 juni ontvangen.
 2. Kwaliteit van het Jaarverslag 2008 van Verkeer
en Waterstaat
 2.1 De kwaliteit van het beleidsverslag
 In het Jaarverslag 2008 van Verkeer en Waterstaat zijn enkele concrete
verbeteringen aangebracht ten opzicht van eerdere Jaarverslagen:
 – De toezeggingen uit de behandeling van het vorige Jaarverslag
zijn opgenomen in de Leeswijzer en de minister licht toe hoe hij deze toezeggingen
heeft verwerkt in het voorliggende Jaarverslag.
 – In het Jaarverslag zijn voor het eerst beleidsconclusies opgenomen
voor de verschillende prioriteiten (waarover meer in paragraaf 2.3).
 
 Deze aanpassingen komen de politieke focus van het beleidsverslag ten
goede. Toch zijn er ook de nodige kanttekeningen te maken bij het beleidsverslag
(hoofdstuk 3 van het Jaarverslag):
 Veel tekst, nauwelijks effectindicatoren of kengetallen
 Het beleidsverslag bevat vooral veel tekst. Er wordt nauwelijks gebruik
gemaakt van effectindicatoren of kengetallen. Daardoor wordt in het beleidsverslag
niet duidelijk of de prioriteiten ook worden gerealiseerd. Daarvoor moeten
ook de beleidsartikelen bestudeerd worden. Dat is een belangrijk verschil
ten opzichte van de Jaarverslagen van de ministeries die meedoen aan het experiment
ter verbetering van begroting en verantwoording (BZ, LNV, VWS, J&G, VROM,
WWI). Daarin worden in het beleidsverslag wel effectindicatoren en kengetallen
opgenomen, waardoor in het beleidsverslag al duidelijk wordt hoe het staat
met de prioriteiten.
 Verantwoording over kabinetsdoelstellingen kan nog beter
 Door het ontbreken van effectindicatoren en bruikbare kosteninformatie
in het beleidsverslag komt de verantwoording over de kabinetsdoelstellingen
onvoldoende uit de verf. De verantwoording over de kabinetsdoelstellingen
moet namelijk vooral plaatsvinden in het beleidsverslag, maar daar wordt alleen
informatie gegeven over de geleverde prestaties in 2008 en niet over de effecten
en kosten.
 In de tabel «budgettaire en financiële consequenties van de
beleidsprioriteiten 2008» wordt wel ingegaan op de realisatie 2008,
maar deze cijfers zijn alleen een optelsom van de operationele doelstellingen
die hieraan zijn gekoppeld. Die zijn echter veel breder dan de kabinetsdoelstellingen.
Daardoor zijn de kosten per kabinetsdoelstelling alleen bij benadering bekend.
 
 Ter illustratie: alle uitgaven voor spoor (op de begroting van VenW en
het Infrafonds) worden meegeteld voor de doelstelling «groeiambitie
van 5% per jaar voor het openbaar vervoer per spoor», terwijl
in werkelijkheid een heel groot deel van deze middelen niet wordt ingezet
voor de groeiambitie, maar voor andere zaken (b.v. regulier onderhoud).
 
 Concluderend worden de drie H-vragen (zie inleiding) voor wat betreft
de kabinetsdoelstellingen onvoldoende beantwoord in dit Jaarverslag.
 
 In de beleidsartikelen wordt wel meer gedetailleerde verantwoordingsinformatie
gegeven over de operationele doelstellingen (volgens de bestaande artikelindeling),
maar deze informatie is niet goed te herleiden tot de kabinetsdoelstellingen.
 
 
 – Kan de minister voortaan in het beleidsverslag,
voor de doelstellingen uit het beleidsprogramma «Samen werken, samen
leven», systematisch in beeld brengen of de doelen zijn bereikt, wat
daarvoor is gedaan en wat dat heeft gekost?
 
 In het beleidsverslag veel aandacht voor plannen, weinig
voor echte prestaties
 De nadruk ligt in het beleidsverslag op de in 2008 geformuleerde plannen.
Daardoor wordt er weinig aandacht besteed aan werkelijk geleverde prestaties.
 
 Voor de fileaanpak (de eerste prioriteit) wordt bijvoorbeeld uitgebreid
ingegaan op de follow-up van het advies van de commissie Elverding, maar er
wordt niet stilgestaan bij de concrete resultaten die dat tot nu toe heeft
opgeleverd. Ook wordt er verder niet ingegaan op de gewenste «kwalitatieve
verbetering van het besluitvormingsproces» die wordt nagestreefd.
Die zou moeten worden gerealiseerd door een «fundamentele verandering
van het denken en handelen rond de aanleg van grote werken in Nederland».
Al met al zijn dit niet bijzonder meetbare of SMART-geformuleerde doelstellingen,
waardoor hier ook in het vervolg moeilijk verantwoording over kan worden afgelegd.
 
 
 – Kan de minister bij de begroting 2010
de «kwalitatieve verbetering van het besluitvormingsproces» operationaliseren
m.b.v. bruikbare effectindicatoren?
 
 
 – Kan de minister bij de begroting 2010
de «fundamentele verandering van het denken en handelen rond de aanleg
van grote werken in Nederland» operationaliseren in bruikbare prestatie-indicatoren?
Met andere woorden, wat moet er worden gedaan voor deze fundamentele verandering
en hoe kan worden beoordeeld of dit is gerealiseerd?
 
 
 Een ander voorbeeld is de informatie over «benutting» op p. 15.
Daaruit wordt duidelijk dat er in 2008 een beleidskader aan de Kamer is aangeboden,
dat er een pakket maatregelen is vastgesteld met de decentrale beheerders,
dat er projecten in het programma dynamisch verkeersmanagement in uitvoering
zijn genomen, dat er systeemvoorbereidingen zijn getroffen voor proeven met
dynamische maximumsnelheden en dat er verkenningen zijn uitgevoerd naar twee
aanvullende proeven. Of de voorgenomen maatregelen en geplande projecten en
proeven ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd en – nog belangrijker –
wat de effecten daarvan zijn geweest op de benutting, wordt uit het beleidsverslag
niet duidelijk.
 
 Een positieve uitzondering – en een goed voorbeeld – vormt
de alinea over onderhoud (p. 16) waarin duidelijk wordt gesteld en onderbouwd
dat de afgesproken doelstellingen zijn gehaald.
 
 Overigens geeft de minister zelf wel aan (op p. 12) dat in het beleidsverslag «zoveel
als mogelijk wordt beschreven wat de gerealiseerde output is. Deze ontwikkeling
zal de komende jaren worden voortgezet en geoptimaliseerd». Dat is een
goed voornemen, maar de minister maakt niet duidelijk op welke wijze hij dit
wil realiseren.
 
 
 – Hoe gaat de minister ervoor zorgen dat
de beschrijving van de gerealiseerde output in het jaarverslag de komende
jaren wordt voortgezet en geoptimaliseerd?
 
 2.2 Het oordeel van de Rekenkamer over de kwaliteit
van de beleidsinformatie
 De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de beschikbaarheid,
bruikbaarheid en ontwikkeling van de beleidsinformatie in het Jaarverslag
van Verkeer en Waterstaat.
 
 De Rekenkamer bekijkt daarvoor of voor alle operationele
doelstellingen in het jaarverslag concrete beleidsinformatie wordt
opgenomen dan wel dat door de minister wordt uitgelegd waarom er geen informatie
is opgenomen. Dit onderscheid is wezenlijk van belang.
 
 De Rekenkamer vindt dat de beschikbaarheid van de informatie niet is verbeterd
ten opzicht van 2007. Met betrekking tot de bruikbaarheid is de informatie
deels technisch of geeft het uitsluitend gerealiseerde activiteiten weer.
Nog belangrijker is de conclusie dat het «geen adequate informatie is
waarmee het ministerie sturing zou kunnen geven om de beleidsdoelen te realiseren».
 
 De Rekenkamer geeft wel aan dat er in 2008 bij het ministerie een traject
is gestart om de totstandkoming, de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de beleidsinformatie te verbeteren. Volgens de Rekenkamer zijn
de eerste resultaten daarvan in het eerste kwartaal van 2009 zichtbaar geworden.
De Kamer kan echter pas bij het Jaarverslag 2009 beoordelen of dit ook doorwerkt
in de kwaliteit van het Jaarverslag.
 2.3 Beleidsconclusies
 Zoals hierboven al kort genoemd, zijn bij het Jaarverslag 2008 voor het
eerst beleidsconclusies opgenomen in het Jaarverslag van Verkeer en Waterstaat.
Dat is op zich al een verbetering, al biedt de kwaliteit van de beleidsconclusies
nog wel ruimte voor ontwikkeling.
 De beleidsconclusies hebben nu nog teveel het karakter van een samenvatting.
De meeste conclusies vatten in enkele zinnen samen wat daarboven uitgebreider
is beschreven, maar missen juist het concluderende aspect. In de beleidsconclusie
zou ook duidelijk naar voren moeten komen wat de conclusie is voor de voortzetting
van het beleid: bieden de resultaten aanleiding tot bijstelling van het beleid,
worden de prioriteiten verschoven of blijft de minister op de ingeslagen weg
doorgaan?
 
 Een duidelijker beleidsconclusie is de doelstelling van 5% groei
op het spoor. In de beleidsconclusie (p. 22) wordt herhaald dat de doelstelling
in 2008 niet is gehaald (4,1%) en het wordt ook duidelijk dat meer
dan de helft van het budget is vastgelegd. Ook geeft de minister aan dat het «gezien
de huidige economische situatie nog een hele tour zal worden om de ambities
over de gehele kabinetsperiode te kunnen halen». Toch geeft hij duidelijk
aan dat wat de minister betreft «het ingezette beleid, het uitvoeren
van de maatregelen uit het actieplan Groei op het Spoor wordt voortgezet».
 
 
 – Kan de minister voortaan bij alle beleidsconclusies
aangeven wat de conclusie is voor de voortzetting van het beleid: bieden de
resultaten aanleiding tot bijstelling van het beleid, worden de prioriteiten
verschoven of blijft de minister op de ingeslagen weg doorgaan?
 
 3. De oordelen van de Rekenkamer over rechtmatigheid
en de bedrijfsvoering
 De Algemene Rekenkamer heeft de wettelijke taak jaarlijks bij ieder begrotingshoofdstuk
een «Rapport bij het jaarverslag» (hierna: RJV) op te stellen.
In het RJV geeft de Rekenkamer op twee punten een oordeel:
 
 1. de rechtmatigheid: zijn alle uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten in 2008 rechtmatig geweest, dat wil zeggen in
lijn met de wet- en regelgeving? De Rekenkamer velt op dit punt een oordeel
dat gebaseerd is op het percentage fouten en onzekerheden dat ze geconstateerd
heeft.
 2. bedrijfsvoering ministerie: in dit kader
geeft de Rekenkamer een oordeel over de wijze waarop het ministerie bedrijfsprocessen
stuurt en beheerst. Gekeken wordt naar aspecten zoals accountantscontrole,
financieel beheer, materieel beheer, planning en control, informatievoorziening
e.d. Als deze zaken niet op orde zijn, spreekt de Rekenkamer van «onvolkomenheden»
of zelfs «ernstige onvolkomenheden». Een overzicht van de (ernstige)
onvolkomenheden van de afgelopen drie jaar staat in een tabel op pagina 29
van het RJV.
 
 Een totaaloverzicht van alle aanbevelingen die de Rekenkamer doet, is
opgenomen in de zogenaamde Audit Action List (zie p. 9 RJV/VenW). De Audit
Action List biedt een schematisch overzicht van de aanbevelingen en de toezeggingen
uit de reactie van de minister.
 
 De belangrijkste punten die de Algemene Rekenkamer in het RJV 2008 heeft
opgenomen, zijn:
 3.1 Rechtmatigheid
 De Rekenkamer constateert dit jaar, evenals vorig jaar, geen belangrijke
fouten en onzekerheden.
 
 In twee gevallen (voor een totaalbedrag van € 2,5 miljoen) zijn
Europese aanbestedingsregels niet juist gevolgd. Het gaat hierbij om vaartuigonderhoud
en automatiseringsdiensten. Vorig jaar gold dit nog voor zeven gevallen, voor
een totaalbedrag van € 5,3 miljoen. Tijdens het wetgevingsoverleg
over het Jaarverslag 2007 heeft de minister aangegeven dat er passende maatregelen
genomen zouden worden om ervoor te zorgen dat de Europese aanbestedingsregels
minder vaak niet gevolgd worden.
 
 
 – Is de minister van mening dat de naleving
van de Europese aanbestedingsregels door het ministerie nu voldoende gewaarborgd
is, of voorziet hij nog verdere maatregelen?
 
 
 Verder besteedt de Rekenkamer onder andere aandacht aan het Project Mainportontwikkeling
Rotterdam (PMR), en in het bijzonder aan het bedrag van € 16 miljoen
dat het ministerie volgens de Rekenkamer aan het Havenbedrijf Rotterdam heeft
betaald ter compensatie van de € 16 miljoen die het Havenbedrijf
aan het ministerie heeft betaald voor de pacht van de gronden waarop de haven
zal worden uitgebreid (pagina 8 RJV/Infrastructuurfonds). De Rekenkamer concludeert
dat hier mogelijk sprake is van staatssteun. In de BOR/stafnotitie over de
5e Voortgangsrapportage PMR is overigens ook aandacht besteed aan dit bedrag
van € 16 miljoen, dat aan het budget van het project was toegevoegd
zonder duidelijke toelichting. Bij de feitelijke vragenronde over deze Voortgangsrapportage
zijn hier vragen over gesteld. De Kamer heeft nog geen antwoorden op deze
feitelijke vragen ontvangen.
 
 
 – Is het waar, dat de € 16 miljoen
die aan het budget van het Project Mainportontwikkeling Rotterdam is toegevoegd,
compensatie betreft van de pacht die het Havenbedrijf Rotterdam heeft moeten
betalen voor de gronden waarop de haven zal worden uitgebreid?
 
 
 – Wat vindt de minister van de conclusie
van de Algemene Rekenkamer dat hier sprake is van staatssteun?
 
 3.2 Bedrijfsvoering ministerie
 De Algemene Rekenkamer concludeert dat de bedrijfsvoering van het ministerie
van VenW in 2008 is verbeterd, maar dat desondanks een aantal onvolkomenheden
blijft bestaan.
 – De Rekenkamer is van oordeel dat het contractbeheer eind 2008, in tegenstelling tot in de voorgaande jaren, van voldoende
niveau is. Omdat de verbeteringen hierin echter pas aan het eind van 2008
zichtbaar zijn geworden, handhaaft ze voor 2008 het oordeel van een onvolkomenheid
op dit punt.
 – De Rekenkamer handhaaft voor 2008 ook haar oordeel uit 2007 dat
sprake is van een onvolkomenheid in het materieelbeheer
bij Rijkswaterstaat en het KNMI. Er zijn inmiddels verbeterplannen
opgesteld die verbetering hebben gebracht in deze situatie. De resterende
problemen concentreren zich volgens de Rekenkamer bij Rijkswaterstaat op het
gebied van het materieelbeheer van de ICT en het wagenparkbeheer en bij de
KNMI is een aantal verbeteracties nog niet afgerond. De minister
erkent deze situatie en zet uiteen dat verbeteracties zijn ingezet en dat
hij verwacht dat deze in 2009 tot resultaten zullen leiden.
 – De Rekenkamer handhaaft tevens haar oordeel uit 2007 en 2006 dat
sprake is van een onvolkomenheid in het verplichtingenbeheer
bij het kerndepartement. Volgens de Rekenkamer vereist het verbeteren
van het verplichtingenbeheer bij de beleidsdirectoraten een cultuuromslag.
Vorig jaar onderkende de minister de problemen op dit terrein in zijn reactie
op het Rekenkamerrapport en kondigde hij maatregelen aan, onder andere door
vereenvoudigingen in het financieel beheer. Volgens de Rekenkamer hebben deze
echter nog niet het gewenste effect gehad. De minister kondigt aan de ingezette
lijn van de genomen verbetermaatregelen te bestendigen om in 2009 tot een
beter resultaat te komen.
 – In 2008 heeft de Rekenkamer een nieuwe onvolkomenheid geconstateerd
in het ontvangstenbeheer bij Rijkswaterstaat.
Het gaat hier specifiek om betalingen van lagere overheden voor infrastructuur
die Rijkswaterstaat op hun verzoek aanlegt in de vorm van meerwerk bij het
grote geheel van een infrastructuurproject. In 2007 merkte de Rekenkamer dit
onderwerp al aan als attentiepunt, met de aanbeveling aan Rijkswaterstaat
om deze ontvangsten in te bedden in het reguliere werkproces. De Rekenkamer
constateert nu dat deze aanbeveling nog niet is opgevolgd en dat de facturering
van dit meerwerk door Rijkswaterstaat veelal aan het eind van het jaar op
ad-hocbasis plaatsvindt. Vandaar dat dit attentiepunt nu omgezet is in een
onvolkomenheid. Het gaat hier om € 64 miljoen op jaarbasis, op de
totale jaarlijkse ontvangsten bij Rijkswaterstaat van € 111 miljoen.
De minister erkent het probleem en spreekt de verwachting uit dat Rijkswaterstaat
in 2009 verbetering zal laten zien. Zo zijn bij de dienst Infrastructuur van
Rijkswaterstaat inmiddels aanvullende beheersmaatregelen genomen.
 3.3 Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU)
 Verder gaat de Rekenkamer in op de systematiek van de Wet brede doeluitkering
verkeer en vervoer. Ze constateert daarbij, zoals ze ook in 2006 al deed,
dat het ministerie in deze systematiek geen prestatieafspraken maakt met de
ontvangers van de uitkering, omdat de wetgever besloten heeft het landelijke
en regionale vervoersbeleid te regelen in nationale en regionale verkeer-
en vervoerplannen. Daardoor is er geen directe koppeling tussen de beleidsafspraken
en de financiering daarvan. De Rekenkamer acht zo’n koppeling wel van
belang, omdat die de minister de mogelijkheid zou bieden om de decentrale
beleidsprestaties waar nodig bij te sturen. De Rekenkamer vindt dit een belangrijk
onderwerp voor de evaluatie van de Wet BDU in 2010.
 4. Dechargeverlening
 Achtergrond
 Het sluitstuk van de begrotingscyclus is de goedkeuring van slotwetten
door de Kamer met hieraan gekoppeld de dechargeverlening voor het gevoerde
financieel beheer aan de betreffende ministers. De commissie voor de Rijksuitgaven
heeft echter vastgesteld in haar jaarlijkse evaluaties van het verantwoordingsproces
dat het slotstuk van dit proces, de verlening van decharge per minister, de
afgelopen jaren een formaliteit is geweest. Dit geeft de verantwoordingsdebatten
in commissies in principe een wat vrijblijvender karakter. In veel landen
wordt meer politieke betekenis gehecht aan het besluit tot het al dan niet
verlenen van decharge.
 Het Presidium heeft daarom op voorstel van de commissie voor de Rijksuitgaven
besloten om meer aandacht te besteden aan decharge en dat pas tot decharge
van de jaarverslagen wordt overgegaan na advies van de commissie
voor de Rijksuitgaven. De commissie voor de Rijksuitgaven heeft vervolgens
per brief de vaste commissies gevraagd om zich hierover een oordeel te vormen
en dit tevens te rapporteren aan de commissie voor de Rijksuitgaven.
 
 In de Comptabiliteitswet is geregeld dat dechargeverlening – en
dus ook het oordeel van de leden van de commissies hierover – betrekking
heeft op het financieel beheer van de minister,
in het bijzonder over onrechtmatigheden, tekortkomingen in de administratieve
organisatie (inclusief interne controle), tekortkomingen bij de bestrijding
van misbruik en oneigenlijk gebruik bij de uitvoering van wettelijke regelingen,
alsmede tekortkomingen in de (interne) departementale accountantscontrole.
 
 De Algemene Rekenkamer geeft in haar rapport bij het jaarverslag ook een
oordeel over het financieel beheer. In paragraaf 3 van deze notitie zijn
de belangrijkste bevindingen van de Algemene Rekenkamer samengevat. Daaruit
is gebleken dat er geen belangrijke fouten en onzekerheden zijn geconstateerd.
Wel maakt de Rekenkamer melding van een aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering.
Deze onvolkomenheden hebben o.m. te maken met materieelbeheer bij Rijkswaterstaat
en het KNMI, verplichtingenbeheer bij het kerndepartement en ontvangstenbeheer
bij Rijkswaterstaat.
 
 
 Het is aan de leden van de commissie om aard en ernst
te wegen van deze onvolkomenheden en tekortkomingen die de Algemene Rekenkamer
heeft gesignaleerd.
 
 
 De commissie voor de Rijksuitgaven brengt uiterlijk maandag 29 juni
2009 een advies uit aan de Kamer. Dit advies wordt opgesteld op basis van
de jaarverslagen van het Rijk, de rapporten van de Algemene Rekenkamer hierbij
en de behandeling in de commissies.
 Informatie voor vaste commissies
 Leden van een commissie kunnen, zoals gezegd, voor hun oordeel over het
gevoerde financieel beheer grotendeels steunen op het rapport bij het jaarverslag
van de Algemene Rekenkamer. Daarbij kunnen leden van de commissie hun eigen
weging maken van de tekortkomingen die de Algemene Rekenkamer signaleert en
de reacties van de bewindspersonen hierop. Hiermee kunnen leden van de commissie
vanuit hun eigen controlerende rol meer gewicht geven aan (oplossing van)
ernstige onvolkomenheden die niet direct tot een formeel bezwaar van de Rekenkamer
leiden, maar die de Kamer zelf wel van cruciaal belang acht.
 
 Leden van commissies kunnen daarnaast informatie van andere bronnen en
het nakomen van nadere afspraken tussen de Kamer en de bewindspersonen rondom
de begrotingsuitvoering, zoals toezeggingen en moties, in hun oordeel betrekken.
 Indien leden van een commissie van mening zijn dat niet (zonder meer)
decharge verleend kan worden, zal hiervoor een motie ingediend moeten worden.
 Oordeelsvorming
 Er zijn in beginsel vijf mogelijkheden om de oordeelsvorming inzake het
financieel beheer in te vatten, oplopend in zwaarte:
 1. Geen bezwaren tegen dechargeverlening
 2. (Reguliere) motie met eisen
 3. Motie voor dechargeverlening onder voorbehoud van eisen
 4. Motie voor opschorten dechargeverlening totdat is voldaan aan
eisen
 5. Motie tot onthouden dechargeverlening (kan worden opgevat als
motie van wantrouwen)
 
 De leden van de vaste commissies bepalen dus zelf – door middel
van het al dan niet indienen van moties – of zij dechargeverlening ter
discussie stellen.
 
 De commissie voor Verkeer en Waterstaat heeft in de procedurevergadering
van 27 mei 2009 besloten om in het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag
een derde termijn in te stellen waarin de leden zullen aangeven al dan niet
decharge te zullen verlenen.
 Planning
 De commissie voor de Rijksuitgaven ontvangt met het oog op de krappe planning
de informatie over de uitkomst van de wetgevingsoverleggen bij voorkeur zo
spoedig mogelijk na het betreffende wetgevingsoverleg, maar uiterlijk maandag
22 juni (met uitzondering van de WGO’s die in diezelfde week nog
plaatsvinden). Het advies van Rijksuitgaven heeft in het licht van het voorgaande
vooral een samenvattend karakter.
 
 BIJLAGE 1
 Overzicht van stukken die aan de orde zijn
 Bij de verantwoording over het jaar 2008 zijn de volgende stukken aan
de orde:
 
 
 Het jaarverslag 2008 van het ministerie van Verkeer
en Waterstaat (31 924 XIII, nr. 1) en van het Infrastructuurfonds
(31 924 A, nr. 1)
 
 In het jaarverslag verantwoordt de minister zich over het in 2008 gevoerde
beleid. In beginsel zal per begrotingsartikel, c.q. per beleidsdoelstelling,
inzicht gegeven worden in de mate van doelbereiking, de hiervoor geleverde
prestaties en daarvoor geraamde, respectievelijk feitelijk ingezette middelen.
Naast de departementale jaarverslagen is er het Financieel Jaarverslag van
het Rijk, de tegenhanger van de Miljoenennota 2008. Deze is betrokken bij
het Algemeen Verantwoordingsdebat van 28 mei 2009.
 
 Het rapport van de Algemene Rekenkamer bij de jaarverslagen Verkeer en
Waterstaat (31 924 XII, nr. 2) en Infrastructuurfonds (31 924
A, nr. 2) In het rapport van de Rekenkamer komen drie zaken aan de orde:
 1. de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten in 2008;
 2. het oordeel van de Rekenkamer over de bedrijfsvoering van het ministerie;
 3. de kwaliteit van de beleidsinformatie in het jaarverslag.
 De Rekenkamer geeft haar oordeel over deze aspecten op basis van de eisen
in de comptabiliteitswet.
 
 
 De Slotwet 2008 en Memorie van Toelichting van Verkeer
en Waterstaat (31 924 XII, nr. 3 en 4) en van het Infrastructuurfonds
(31 924 A, nr. 3 en 4) Waar het jaarverslag ingaat op het
gehele begrotingsjaar 2008, wordt in de Slotwet uitsluitend ingegaan op de
begrotingsveranderingen die zich nog hebben voorgedaan ten opzichte van de
begroting zoals die voor het laatst is geautoriseerd door de Kamer (in casu:
de 2e suppletore begroting die de Kamer bij de Najaarsnota 2008 heeft vastgesteld).
Een deel van deze mutaties is overigens al in de Voorlopige Rekening 2008
aan de Kamer meegedeeld, maar de formele autorisatie door de Kamer vindt echter
bij Slotwet plaats. De Slotwet is in feite de derde suppletore begroting 2008
en zorgt ervoor dat de eindstanden per begrotingsartikel exact aansluiten
op het bedrag waarop men in het jaar 2008 daadwerkelijk is uitgekomen. De
slotwet heeft dus een formeel-technisch karakter. Amenderen van de Slotwet
door de Kamer is dus niet mogelijk/zinvol.
 Lijsten van vragen en antwoorden over de Jaarverslagen
Verkeer en Waterstaat en Infrastructuurfonds en de beide Slotwetten (31 924
XII, nr. 5 en 6 en 31 924 A, nr. 5 en 6)
 De Kamer heeft de antwoorden op de feitelijke vragen over de beide Jaarverslagen
en de Slotwetten ontvangen op 10 juni 2009.
 1. Inleiding & overzichtstabel begrotingsmutaties
2008 op het infrastructuurfonds
 Deze notitie is geschreven als voorbereiding op het wetgevingsoverleg
(WGO) over het Jaarverslag 2008 op 24 juni a.s. Eerder deze week is al
een BOR/stafnotitie verschenen, die met name inging op het jaarverslag Verkeer
en Waterstaat. In deze notitie staat het jaarverslag van het Infrastructuurfonds
2008 centraal.
 
 Mogelijke vragen/discussiepunten voor het wetgevingsoverleg worden in
deze notitie cursief weergegeven. De vaste commissie
voor Verkeer en Waterstaat heeft besloten om het lid Koopmans (CDA) dit jaar
als rapporteur te benoemen en daarbij het accent te leggen op een begrotingstechnische
analyse van de middelen in het infrastructuurfonds.
 
 Op het infrastructuurfonds hebben zich in 2008 grote verschuivingen in
uitgaven- en verplichtingenbudgetten voorgedaan. Daarom wordt in deze notitie,
op verzoek van de rapporteur en in overleg met de commissie, specifiek ingegaan
op:
 • opvallende verschillen tussen de oorspronkelijke begroting van
het infrastructuurfonds voor 2008 en de feitelijke realisatie in 2008 (paragraaf 2)
 • opvallende mutaties in de slotwet 2008 van het infrastructuurfonds
(paragraaf 3)
 Zowel opvallende verschillen begroting-realisatie, als opvallende slotwetmutaties
doen zich met name voor op de eerste drie artikelen van het infrastructuurfonds,
namelijk artikel 11 hoofdwatersystemen, artikel 12 hoofdwegennet en artikel
13 spoorwegen.
 Tabel 1, die het BOR heeft opgesteld aan de hand van de begrotingsstukken
uit 2008, is de basis voor de analyse die volgt in de paragrafen 2 en 3.
 Tabel 1: Budgettair beeld in 2008 op 3 artikelen van het
infrastructuurfonds
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Raming begroting 2008 (sep 2007)
 
 mutatie 1e
suppletoire wet 2008 (mei 2008)
 
 mutatie 2e
suppletoire wet 2008 (nov. 2008)
 
 mutatie slotwet
2008
 
 
 Realisatie 2008
 
 
 Veschil raming-realisatie (in €)
 
 
 Veschil raming-realisatie
(in %)
 
 
 
 
 
 
 artikel 11 Hoofdwatersystemen
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 uitgaven
 
 € 724,6
 
 – € 59,1
 € 57,5
 – € 40,2
 
 € 682,8
 
 – € 41,8
 – 5,8%
 
 
 verplichtingen
 
 € 669,7
 
 € 51,0
 € 549,4
 – € 416,5
 
 € 853,6
 
 € 183,9
 27,5% 
 
 
 
 artikel 12 Hoofdwegennet
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 uitgaven
 
 € 2 874,9
 
 – € 339,3
 € 523,2
 – € 0,4
 
 € 3 058,4
 
 € 183,5
 6,4%
 
 
 verplichtingen
 
 € 2 962,3
 
 € 1 583,1
 € 505,3
 – € 1 091,6
 
 € 3 959,1
 
 € 996,8
 33,6%
 
 
 
 artikel 13 Spoorwegen
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 uitgaven
 
 € 2 417,1
 
 – € 22,0
 – € 442,6
 – € 116,9
 
 € 1 835,6
 
 – € 581,5
 – 24,1%
 
 
 verplichtingen
 
 € 1 807,8
 
 € 1 569,2
 – € 294,5
 – € 1 316,9
 
 € 1 765,6
 
 – € 42,2
 – 2,3%
 
 
 
 
 2 Opvallende verschillen tussen raming en realisatie in
2008
 2.1 Transparantie van het infrastructuurfonds
 Over geheel 2008 is op het infrastructuurfonds per saldo € 116,5
mln. minder uitgegeven dan was begroot (begroting: € 7 190,7
mln. versus realisatie: € 7 074,2 mln.). Dit is echter een
saldo van hele grote verschillen tussen, maar
ook binnen begrotingsartikelen. Tabel 1 illustreert
dat: de uitgaven voor bijvoorbeeld spoor zijn ruim € 581 mln. (ofwel
24%) lager uitgevallen dan geraamd, terwijl voor wegen € 183,5
mln. (ofwel 6%) meer is uitgegeven in 2008. Ook binnen artikelen zijn
de verschuivingen groot, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het jaarverslag op
p. 32/33: bij wegen is op subartikel 12.05.02 in 2008 € 665
mln. minder uitgegeven, maar op andere subartikelen honderden miljoenen meer.
 Vanuit het perspectief van het budgetrecht van de Tweede Kamer is dit
geen optimale situatie, want:
 a) de Tweede Kamer kan alleen verschuivingen tussen artikelen autoriseren,
maar niet de honderden miljoenen die binnen artikelen worden verschoven;
 b) door de veelheid aan (soms tegengestelde) verschuivingen, in combinatie
met de veelal technische termen en begrotingstechnische constructies, is het
lastig voor de Kamer te sturen en te controleren.
 c) informatie over de onderliggende projecten is versnipperd en wordt
niet altijd gekoppeld aan budgetten.
 d) in de slotwet worden vaak nog grote verschuivingen meegenomen die daarmee
als voldongen feit aan de Kamer worden gepresenteerd (zie paragraaf 3)
 ad a) Budgetrecht niet van toepassing op subartikelen
 De Kamer autoriseert de artikelen van de begrotingsstaat en niet de subartikelen
daarbinnen. Dit terwijl er tussen subartikelen
en binnen subartikelen vaak ook grote verschuivingen plaatsvinden. Ook zijn
de sub(-sub)artikelen en de verschuivingen daarbinnen relatief van grote omvang.
Op de meeste begrotingen wordt namelijk op één begrotingsartikelen
vaak maximaal € 100 mln. verantwoord. Illustratief in dit verband
is de tegenstelling tussen enerzijds de begroting van VenW, waarbij slechts één
van de beleidsartikelen groter is dan 100 mln., en anderzijds het infrastructuurfonds
waarbij dat precies andersom is. Echter ook vele subartikelen (en zelfs sub-subartikelen)
binnen het infrastructuurfonds zijn (fors) groter dan 100 mln. En zelfs de verschuivingen binnen de subartikelen (die de Kamer dus
niet autoriseert) zijn in een aantal gevallen groter dan 100 mln., ofwel groter
dan complete begrotingsartikelen elders op de rijksbegroting. De vraag rijst
op welk aggregatieniveau de Kamer wenst te kunnen autoriseren en amenderen
op het infrastructuurfonds.
 
 
 De minister zou gevraagd kunnen worden welke voor-
en nadelen hij in dit verband ziet aan het creëren van meer artikelen
op het infrastructuurfonds?
 
 ad b) Veel verschuivingen en technische constructies
 Tabel 1 laat zien dat gedurende het jaar de begroting fors moet worden
bijgesteld en dat dit soms een «jo-jo-effect» geeft. Illustratief
is bijvoorbeeld het budget voor hoofdwatersystemen dat bij Voorjaarsnota is
verlaagd, bij Najaarsnota weer werd verhoogd om in de slotwet weer te worden
verlaagd, steeds met bedragen in dezelfde orde van grootte. Ook voor verplichtingmutaties
ging het in 2008 met (vele) honderden miljoenen vaak op en neer, zo blijkt
uit tabel 1. De vraag wat er in 2008 nu in grote lijnen is gebeurd, is op
deze manier nauwelijks meer te volgen, laat staan te controleren of te sturen.
Voor de Tweede Kamer wordt zodoende diffuus waar ze precies mee instemt indien
een (suppletoire) begroting op het infrastructuurfonds wordt geautoriseerd.
Temeer omdat de toelichtingen in suppletoire wetten zeer summier zijn en deze
wetten bijvoorbeeld (in tegenstelling tot de begroting en het jaarverlsag)
geen informatie op projectniveau bevatten. Het risico is dat de rol van Kamer
verschuift van het kunnen sturen en controleren op basis van heldere prioriteiten
en afwegingen op infrastructuurterrein, naar het accorderen van een momentopname
op een infrastructuurfonds dat permanent in beweging is.
 
 
 De minister zou gevraagd kunnen worden of hij mogelijkheden
ziet om meer «budgettaire rust» in het infrastructuurfonds te
brengen.
 
 
 Behalve dat het voor de Kamer niet meevalt om het overzicht te behouden
vanwege alle verschuivingen en herschikkingen, wordt dit ook nog eens bemoeilijkt
door veel «begrotingstechniek». Enkele voorbeelden:
 – de constructie van het infrastructuurfonds is complex omdat de
voeding loopt via andere begrotingen, i.c. via de VenW-begroting en via het
FES, dat ook zelf weer een fonds is. Dit geeft veel (technische) mutaties
omdat middelen heen en weer gaan tussen FES, VenW-begroting en infrastructuurfonds
en er vaak bepaalde kasritmes gecreëerd moeten worden. De vraag is of het gewenste uitgavenniveau op het infrastructuurfonds
leidend is (en de voeding daarop wordt aangepast), of dat de beschikbaarheid
van middelen uit het FES en de VenW-begroting leidend zijn voor hoeveel er
op het infrastructuurfonds uitgegeven kan worden. Het infrastructuurfonds
en FES lijken soms ook gebruikt te worden om via een groter geheel van schuiven
het meerjarig totaalbeeld op de rijksbegroting sluitend te krijgen. Dit komt
de transparantie van het infrastructuurfonds niet altijd ten goede.
 – het fonds kende de afgelopen jaren grote overschotten aan het
eind van het begrotingsjaar. Deze onderuitputting wordt via artikel 18.01
(een technisch verdeelartikel) weer over volgende jaren verdeeld. Het jaarverslag
2008 geeft geen inzicht of er saldo uit 2007 in 2008 is bijgeboekt en of er
in 2008 een saldo is ontstaan, hoewel uit toelichtingen wel kan worden opgemaakt
dat er iets gebeurd moet zijn. Ter illustratie
een deel van een«toelichting» van de minister (op p. 33 van het
jaarverslag) op een budgetverlaging van € 915 mln. die lastig te
duiden valt: «Het restant betreft met name het saldo
van de diverse kasschuiven die samenhangen met de programmering van de infrastructuur
en de toedeling van het voordelig saldo over 2007 aan de verschillende jaren».
 – voor twee megaprojecten (HSL-Zuid en Betuweroute) wordt gewerkt
met een zogenaamde risicoreservering van waaruit soms middelen worden overgeheveld.
 – op het wegenbudget is een «egalisatiereeks» van minus € 248,8
mln. toegevoegd. De toelichting is niet helder. Zo staat er (op p. 33)
dat de egalisatiereeks is bedoeld om de voorspelbaarheid van het optreden
van vertragingen op te vangen door een deel van het budget door te schuiven
naar latere jaren. Er is echter geen relatie met projecten. Over de slotzin
van de toelichting zou de minister om uitleg gevraagd kunnen worden: «Nu het jaar 2008 is afgerond is de mate van onvoorspelbaarheid
dus geheel afgenomen en moet de egalisatiereeks voor 2008 worden tegengeboekt».
 
 
 De minister zou gevraagd kunnen worden naar de (on)mogelijkheden
om de complexiteit van het infrastructuurfonds te reduceren:
 
 
 – Waarom kunnen bijvoorbeeld het FES en
het infrastructuurfonds niet simpelweg geïntegreerd worden?
 
 
 – Is een budgettair lijntje tussen de VenW-begroting
en het infrastructuurfonds per sé noodzakelijk?
 
 
 – Zijn kunstgrepen als egalisatiereeksen
en risicoreserveringen te vermijden?
 
 ad c)Informatie verbrokkeld en vaak niet budgettair
 De informatie over projecten die uit het infrastructuurfonds worden gefinancierd
is verspreid over veel documenten. In de begrotingswetten (ontwerpbegroting,
1e en 2e suppletoire wet en slotwet) staan de budgetten centraal en dient
de Kamer deze te autoriseren. In de suppletoire wetten en slotwet krijgt de
Kamer echter geen enkel inzicht in de projecten. De budgettaire gevolgen van
de te autoriseren verhogingen en verlagingen zijn dus niet bekend. Een integraal
overzicht van alle projecten krijgt de Kamer in aparte documenten als het
MIRT-projectenboek, de halfjaarlijkse voortgangsrapportages van tracéwetplichtige projecten en in vele losse brieven. Deze gaan echter vaak in op de
planning van de projecten, zonder dat er een duidelijke relatie met het budget
gelegd wordt. Alleen in de begroting en het jaarverlsag wordt een koppeling
tussen geld en projecten gemaakt. Het lastige bij infrastructuurprojecten
is echter dat het beeld uit de begroting (dat al wordt vastgelegd in de zomer
voorafgaand aan het begrotingsjaar) tijdens het begrotingsjaar behoorlijk
verandert. Hoe het verandert ziet de Kamer eigenlijk pas goed in het jaarverlsag,
maar dan is het jaar al ruim voorbij.
 
 
 Welke mogelijkheden ziet de minister om, naar analogie
met het jaarverslag, ook in de suppletoire wetten de Kamer meer inzicht te
geven in de gevolgen van de voorgestelde mutaties, ook op het niveau van projecten?
 
 2.2 Opvallende verschillen op artikel 11 hoofdwatersystemen
 Zandsuppletie
 Een eerste opvallend verschil tussen de begroting 2008 en de realisatie
in 2008 betreft het budget voor beheer en onderhoud waterkeren (subartikel
11.02.01) dat in 2008 met 110% is overschreden (i.c. raming € 102,7
mln. en realisatie € 215,7 mln.). In de toelichting op deze overschrijding
van € 113 mln. wordt onder andere gemeld dat bij Voorjaarsnota en
Najaarsnota extra middelen zijn toegevoegd voor zandsuppletie. Hoeveel staat
er niet bij. Op basis van de gegevens op p. 24 van het jaarverslag komt het
BOR tot de volgende tabel met beleidsresultaten van suppletie in 2008:
 Tabel 2: zandsuppletie in 2008
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1000m3 zandsuppletie
 2007
 2008 begroot 
 2008 gerealiseerd
 Verschil 2008 
 
 
 
 
 Strand
 3 724
 3 070
 1 249 
 – 1 821 (41% doelstelling gehaald) 
 
 
 onderwater 
 8 976
 9 800
 6 213
 – 3 587 (63% doelstelling gehaald) 
 
 
 Totaal 
 12 700
 12 870
 7 462 
 – 5 408 (58% doelstelling gehaald)
 
 
 
 
 
 Tabel 2 laat zien dat ondanks het feit dat er tweemaal extra geld is uitgetrokken
in 2008 voor zandsuppletie ruim 40% van de geplande hoeveelheid is
gerealiseerd. In antwoord op vragen hierover (nrs. 8, 9, 10) stelt de minister
dat dit te wijten is aan vertragingen vanwege vergunningen en prijsstijgingen
en dat de achterstand in 2009 zal worden ingelopen. Resterende vragen zijn
onder meer:
 
 
 – Hoeveel geld is er in 2008 exact uitgegeven
aan zandsuppletie (dus inclusief ophogingen bij Voor- en Najaarsnota) en hoeveel
m3 is hiermee gerealiseerd? Waarom staan deze basale gegevens niet
in het jaarverslag?
 
 
 – Hoe groot zijn de prijsstijgingen m.b.t.
zandsuppletie precies en wat zijn de verwachtingen voor 2009? Is de begroting
2009 toereikend om de achterstand 2008 en het programma 2009 uit te voeren
tegen de huidige prijzen?
 
 
 – Op welke plaatsen is er in 2008 minder
gesuppleerd en welke veiligheidsrisico’s kan dat komende herfst/winter
geven?
 
 Hoogwaterbeschermingsprogramma
 Een andere grote afwijking is te vinden op p. 28, waar blijkt dat voor
het hoogwaterbeschermingsprogramma nog niet de helft van het budget voor 2008
is besteed (van de voor 2008 begrote € 204 mln. is € 87
mln. uitgegeven). In de toelichting staat dat in september 2007 al overeenstemming over dit programma was. In 2008 is de financiële planning
is afgestemd op die van de waterschappen.
 
 
 – Welke maatregelen die in 2008 getroffen
hadden moeten worden i.h.k.v. het hoogwaterbeschermingsprogramma zijn uitgesteld?
Welke gevolgen heeft dat voor de veiligheid?
 
 
 – Waarom zit er zo’n groot verschil
tussen de raming van het ministerie voor 2008 en de feitelijke uitgaven door
de waterschappen in 2008 terwijl er in 2007 al overeenstemming over dit programma
was?
 
 2.3 Opvallende verschillen op artikel 12 hoofdwegennet
 Planstudie-artikelen
 Het «record» afwijking tussen begroting en realisatie is (wat
betreft de uitgaven) te vinden op p. 33 van het jaarverslag, waar in een toelichting
staat dat op de planstudie-artikelen (12.03.02 en 12.05.02) maar liefst € 915
mln. is afgeboekt. Hiervan is € 400 mln. verschoven van het budget
voor planstudie naar het budget voor realisatie en «het restant»
is doorgeschoven naar latere jaren. Dit restant (i.c. ruim een half miljard
euro) wordt in het jaarverslag niet meer toegelicht.
 Van de € 400 mln. is daarentegen wel redelijk goed terug te
vinden in het jaarverslag bij welke realisatieprojecten dit bedrag terecht
is gekomen en wat er mee is gedaan (namelijk in de tabel op p. 38). Daar
blijkt dat er naast de versnellingen vanwege de budgetoverheveling uit de
planstudie-artikelen, op het realisatieprogramma wegen toch ook vertragingen
zijn geweest.
 Opvallend is overigens dat de grootste plus in het realisatieprogramma
een bedrag van € 110 mln. betreft met als omschrijving «spoedwet
wegverbreding» terwijl uit de toelichting blijkt dat dit geld ook voor
onderhoud is gebruikt.
 
 
 – Waar kan de Tweede Kamer zien waar het
totaalbedrag van € 915 mln. dat in mindering is gebracht op de planstudie-artikelen
in 2008 vandaan is gekomen? Welke projecten betreft het en waar is sprake
van versnelde uitvoering (dus overheveling naar realisatieprogramma) en waar
is sprake van vertragingen (en dus doorschuiven van budget naar latere jaren)?
 
 
 – Waar kan de Tweede Kamer zien waar de
ruim half miljard euro uit 2008 op het planstudie-artikel wegen, die naar
latere jaren is doorgeschoven, weer neerslaat?
 
 
 – Waarom wordt in het jaarverslag geen informatie
per project gegeven, maar wordt alleen in algemene termen gesteld dat dit
de oorzaken van de verschuivingen gelegen kunnen zijn in regelgeving, luchtkwaliteit
en capaciteitsgebrek?
 
 
 – Kan de Kamer een overzicht ontvangen van
alle projecten binnen het infrastructuurfonds die in 2008 om reden van capaciteitsgebrek
niet tot uitvoering zijn gekomen?
 
 
 – Hoeveel is in 2008 besteed aan groot variabel
onderhoud aan de Hollandse brug (A6) en waarom is dit ten laste van het aanlegbudget
van wegen gegaan?
 
 Servicepakket Meer veilig
 Een budget waarbij het verschil tussen ramingen en realisatie in 2008
met name in relatieve zin zeer groot is, betreft het budget voor het servicepakket «Meer
veilig». Uit de tabel op p. 36 kan worden opgemaakt dat er in 2008
ruim vier keer minder uitgegeven is voor wegenveiligheid dan geraamd was (budget
2008: € 34,2 mln, realisatie 2008: € 8,1 mln.). Ministens
zo opvallend is dat op p. 36 wel een uitvoerige toelichting op de genomen
maatregelen wordt gegeven (nieuwe belijning, rotondes op N-wegen, bermverhardingen,
motorfietsvriendelijke vangrails, etc.), maar niets gezegd wordt over de omvang
van de onderuitputting op het budget. Gesteld wordt dat «extra voorbereidingstijd
en zorgvuldige afstemming met de regio reden zijn voor vertraging van het
pakket.
 
 
 – Kan de minister nader toelichten waarom
in 2008 nog geen kwart van het budget voor vergroting van veiligheid op de
weg (servicepakket «Meer veilig») is besteed? Waarom was bij de
raming geen rekening gehouden met de benodigde voorbereidingstijd en afstemming
met regio’s?
 
 
 – Welke voorziene veiligheidsmaatregelen
zijn in 2008 niet uitgevoerd?
 
 
 – Wordt in 2009 alsnog het in 2008 niet
bestede geld ingezet voor vergroting van veiligheid op de weg?
 
 2.4 Opvallende verschillen op artikel 13 spoorwegen
 Op het artikel voor spoorwegen is het verschil tussen raming en realisatie
in 2008 ruim € 580 mln. Deze valt grofweg uiteen in drie categorieën:
 – € 270 mln. door onderbesteding op onderhoud en vervanging;
de bijdrage 2008 aan ProRail wordt deels doorgeschoven naar 2009
 – € 225 mln. vertragingen bij aanleg spoor
 – € 85 mln. saldo van overige plussen en minnen op het
spoorbudget 2008
 
 Over de onderbesteding op het spoor door ProRail is de Kamer per brief
van 9 april al geïnformeerd (29 984, nr. 176).
 Met betrekking tot de projecten op het aanlegbudget stelt de minister
in het jaarverslag op p. 47 enigszins eufemistisch dat de per saldo lagere
uitgaven (van € 225 mln.) de som is van «allerlei vertragingen
en versnellingen op individuele spoorwegprojecten». Uit tabel op p. 48,
waar de aanlegprojecten spoor worden uitgesplitst, blijkt dat er 16 maal sprake
is van onderuitputting (meestal a.g.v. vertraging) en in slechts drie gevallen
meer is uitgegeven in 2008. In geen enkel geval wordt ook gesproken over versnelling
van projecten.
 Eén van de drie «aanlegprojecten» die in 2008 meer
hebben gekost dan geraamd betreft overigens de niet geraamde schadevergoeding
van € 23 mln. die aan HSA is betaald.
 
 
 – Voor welke aanlegprojecten spoor is in
2008 sprake geweest van een versnelling, zoals gesteld op p. 47 van het jaarverslag?
 
 
 – Is het gezien de aard van de vele vertragingen
van aanlegprojecten spoor in 2008 (zoals blijkt uit de toelichtingen op p.
48–50) niet aannemelijk dat ook in 2009 weer vertragingen zullen ontstaan?
 
 
 – Gaat de minister op basis van de ervaringen
in 2008 nog maatregelen nemen ter versnelling van het aanlegbudget spoor en/of
het voorkomen van onderuitputting?
 
 
 – Waarom wordt de aan HSA betaalde schadevergoeding
van € 23 mln. ten laste van het aanlegbudget spoor gebracht?
 
 3 Opvallende mutaties in de slotwet 2008
 3.1 Algemeen
 In tegenstelling tot de meeste «gewone begrotingen» vinden
op het infrastructuurfonds nog relatief veel en grote verschuivingen plaats
na de Najaarsnota. Dergelijke verschuivingen kunnen dus niet meer door de
Tweede Kamer geautoriseerd worden gedurende het begrotingsjaar en komen automatisch
terecht in de slotwet en zijn dan een voldongen feit voor de Tweede Kamer.
 
 Vorig jaar is hier ook over gesproken bij de behandeling van het jaarverslag
en betrof het een extra uitgave 99 mln. die gedaan was na de Najaarsnota.
De minister zegde toe zoiets volgende keer meteen uitgebreid in het jaarverslag
op te nemen (zie 31 444 XII, nr. 8, p. 12). De uitwerking die
de minister nu aan deze toezegging geeft, is dat in de tabel budgettaire
gevolgen van beleid ook een kolom met de slotwetmutaties wordt opgenomen (zie
ook tabel met toezeggingen naar aanleiding van de behandeling van het Jaarverslag
2007: p. 11 JVS VenW en p. 10 JVS IF). Daarbij wordt echter al aangegeven
dat voor de toelichting op de meest relevante mutaties wordt verwezen naar
de slotwetten (i.c. de Memorie van Toelichting). De minister komt zijn toezegging
dus in zoverre na, dat de uitgaven na de Najaarsnota wel in het Jaarverslag
worden opgenomen, maar daar niet worden toegelicht. Dit komt de overzichtelijkheid
van de informatie in ieder geval niet ten goede.
 
 
 – Waarom worden de slotwetmutaties alleen
toegelicht in de Memorie van Toelichting van de slotwet en niet in het Jaarverslag?
 
 
 – Kan de minister de slotwetmutaties die
hij in het Jaarverslag opneemt voortaan ook in het Jaarverslag toelichten?
 
 3.2 Opvallende slotwetmutaties op artikel 11, 12 en 13
 De grootste slotwetmutaties doen zich zoals gezegd voor op de artikelen
11, 12 en 13 (zie ook tabel 1 en tabel 3 hieronder).
 Tabel 3: Slotwetmutaties
 
 
 
 
 
 
 
 mutatie slotwet
2008
 
 
 
 
 
 artikel 11 Hoofdwatersystemen
 
 
 
 
 Uitgaven
 – € 40,2
 
 
 Verplichtingen
 –€ 416,5 
 
 
 
 artikel 12 Hoofdwegennet
 
 
 
 
 Uitgaven
 – € 0,4
 
 
 Verplichtingen
 – € 1 091,6 
 
 
 
 artikel 13 Spoorwegen
 
 
 
 
 Uitgaven
 – € 116,9
 
 
 Verplichtingen
 – € 1 316,9
 
 
 
 
 
 In 2008 is het beeld dat er na de Najaarsnota dit keer geen extra uitgaven
zijn gedaan of extra verplichtingen zijn aangegaan. Er zijn echter wel forse
verlagingen doorgevoerd. Dat betekent dat de Kamer ten tijde van de Najaarsnota
in feite veel te hoge budgetten heeft vastgesteld.
 Met name bij de verplichtingen gaat het daarbij letterlijk om miljarden
euro’s. Dit is opvallend omdat een belangrijk uitgangspunt in de begrotingssystematiek
is dat in de slotwet in beginsel uitsluitend nog kleine afwijkingen en correcties
mogen worden meegenomen om de laatste stand zoals door de Kamer geautoriseerd
(in de 2e suppletore wet bij de Najaarsnota) in overeenstemming te brengen
met de uiteindelijke realisatiestand. Dit valt onder meer af te leiden uit
de memorie van toelichting op artikel 14 van de Comptabiliteitswet (CW), maar
ook uit de toelichting van het ministerie van Financiën bij de Rijksbegrotingsvoorschriften
(Rbv). In Box 1 zijn de teksten uit de CW en Rbv opgenomen:
 
 
 Box 1: Teksten uit de Comptabiliteitswet en de Rijksbegrotingvoorschriften
inzake slotwetmutaties
 
 Artikel 14 Comptabiliteitswet 2001
 1. Onze Ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarvoor
hij verantwoordelijk is, zenden ontwerp-begrotingswijzigingen aan Onze Minister
van Financiën. Artikel 12, tweede, derde en vijfde lid, is van overeenkomstige
toepassing.
 2. Ontwerp-begrotingswijzigingen worden in elk geval ingediend met
betrekking tot:
 a. de wijzigingen, samenhangend met die bedoeld in de Voorjaarsnota
en wel gelijktijdig met die nota;
 b. nadere wijzigingen, tenzij boekhoudkundig van aard of voortvloeiend
uit controlebevindingen, waaronder in elk geval begrepen de wijzigingen samenhangend
met die bedoeld in de Miljoenennota en Najaarsnota, en wel gelijktijdig met
de Najaarsnota;
 c. de slotwetwijzigingen, zijnde per begrotingsartikel de wijziging
die leidt tot opheffing van het resterende verschil tussen de begrotingsraming,
inclusief eerdere wijzigingen daarin aangebracht, en het gerealiseerde bedrag
en wel uiterlijk op de derde woensdag van mei na afloop van het begrotingsjaar.
Het tweede lid van artikel 63 is van overeenkomstige toepassing.
 3. De toelichting bij een ontwerp-begrotingswijziging, bedoeld in
het tweede lid, aanhef en onder a of b, wordt op overeenkomstige wijze opgesteld
als de toelichting die op grond van de artikelen 5 en 6 is gegeven bij de
desbetreffende ontwerp-begroting en sluit daarbij aan.
 
 
 I. Memorie van toelichting op artikel 14
 
 De suppletore begrotingen onder c betreffen regularisatiewetsvoorstellen
(machtiging achteraf), ook wel slotwetten genoemd. De daarin opgenomen mutaties
betreffen in beginsel slechts mutaties van boekhoudkundige aard, dan wel technische
uitvoeringsmutaties, die al dan niet naar aanleiding van controlebevindingen
doorgevoerd moeten worden. Autorisatie hiervan na afloop van een jaar is minder
bezwaarlijk te achten.
 In dit verband valt te denken aan:
 • verlaging van het begrotingsbedrag om dat bedrag gelijk aan
de realisatie te maken;
 • mutaties uit hoofde van loon- en prijsbijstelling aangebracht
conform de uitgangspunten
 • die de Minister van Financiën hanteert bij de toedeling;
 • désalderingen, die nodig zijn omdat ontvangsten niet
in mindering van bezwaar mogen worden geboekt op de uitgaven;
 • overboekingen tussen artikelen of tussen begrotingen die voortvloeien
uit een tijdens de begrotingsuitvoering gebleken noodzaak om verplichtingen
en/of uitgaven elders te verantwoorden dan waar deze oorspronkelijk begroot
waren bij gelijkblijvende beleidsuitgangspunten;
 • mineure kasverschuivingen die het gevolg zijn van een ander
betalingstempo van lopende verplichtingen dan eerder geraamd;
 • de mutaties die het gevolg zijn van de controlebevindingen
van de betrokken controleinstanties.
 
 
 II. Algemene toelichting op de Rijksbegrotingsvoorschriften
 
 De slotwet bevat geen beleidsmatige mutaties. De slotwet is bedoeld om
technische uitvoeringsmutaties, mutaties van boekhoudkundige aard of voortvloeiend
uit controlebevindingen te verwerken, zodanig dat per begrotingsartikel de
begrotingsraming aan de realisatie gelijk wordt gesteld.
 Mochten er in de periode november tot en met december van het begrotingsjaar,
nadat de 2e suppletore begroting samenhangende met de Najaarsnota bij de Tweede
Kamer is ingediend, nog beleidsmatige mutaties optreden, dan dienen die mutaties
zo spoedig mogelijk bij Nota van wijziging in de 2e suppletore begroting te
worden verwerkt. Mocht dat, gelet op de stand van de behandeling door de Tweede
Kamer van die suppletore begroting, niet meer mogelijk zijn, dan dienen die
beleidsmatige mutaties zo spoedig mogelijk via de minister van Financiën
aan de Tweede Kamer bij brief te worden gemeld. In die brief kan worden aangegeven
dat deze beleidsmatige wijzigingen in de slotwet worden verwerkt.
 Alsdan wordt in de begrotingstoelichting bij de slotwet afzonderlijk aandacht
aan deze beleidsmatige mutaties besteed en wordt verwezen naar de eerder aan
de Tweede Kamer gezonden brief. Voor het overige kan aan kwantitatief absoluut
of relatief omvangrijke mutaties aandacht worden besteed. Gelet op het karakter
van de slotwet kunnen een overzichtstabel, per beleidsartikel een tabel «Budgettaire
gevolgen van beleid» en een verdiepingshoofdstuk achterwege blijven.
 
 De vraag rijst dus in alle gevallen waarom de slotwetmutaties niet al
in de Najaarsnota zijn gemeld aan de Tweede Kamer dan wel in een aparte brief aan de Kamer zijn gemeld, zoals de Rijksbegrotingsvoorschriften verlangen.
 In de slotwet worden wel toelichtingen verstrekt, maar nergens wordt duidelijk
waarom de daar genoemde factoren en verklaringen voor de mutaties (meestal
vertragingen) niet al voorzien konden worden ten tijde van de Najaarsnota.
 
 
 – Kan de minister alsnog voor alle mutaties
in de slotwet een duidelijke verklaring geven waarom de desbetreffende mutatie
niet al in de Najaarsnota ter autorisatie aan de Kamer kon worden voorgelegd?
 
 
 – Is het melden van miljardenmutaties in
de slotwet niet strijdig met de rijksbegrotingvoorschriften?
 
 
 
 
 
 Het infrastructuurfonds kent zelfs drie niveaus. Ter illustratie artikel
13 spoorwegen. De kamer autoriseert alleen het totale artikel 13 (een budget
van ruim € 2 mrd.). Daarbinnen worden echter weer 5 subartikelen
onderscheiden (bijv. subartikel 13.02 onderhoud en vervanging met een budget
van ca. € 1½ mrd.). En daarbinnen soms weer deelbudgetten
(bijv. sub-subartikel 13.02.01 een budget van ca. € ½ mrd.)
 
 
 Ter illustratie: ook in recent ontvangen suppletoire begroting 2009 IF
(31 965 A, nrs. 1 & 2) is een verlaging van € 402
mln. ter autorisatie aan de Kamer voorgelegd omdat geld van het FES via een
kasschuif gelijk weer doorgeschoven wordt op het infrastructuurfonds.
 
 
 Op p. 71 van het jaarverslag is een zeer technische toelichting opgenomen
over een bedrag van € 783,5 dat aangeduid wordt als het «saldo
van afgesloten rekeningen». In de 1e suppletoire wet 2009 (31 965
A, nr. 2, p.4) wordt echter vermeld dat er in 2008 een saldo van € 248,7
mln. is ontstaan. De verdeling daarvan is overigens weer onduidelijk en technisch
complex omdat de begroting 2009 vervolgens met een groter bedrag (i.c. € 392,7)
wordt verhoogd als gevolg van dit saldo.
 
 
 Voor een nadere analyse en beoordeling van dit fenomeen zij verwezen naar
het rapport van de Algemene Rekenkamer hierover uit 2003 en de bevindingen
van de tijdelijke commissie infrastructuurprojecten (TCI) uit 2004.
 
 
 Ook in de op 2 juni 2009 aan de Kamer gestuurde halfjaarrapportage
over tracéwetplichtige projecten (29 385, nr. 44) is wel
informatie te vinden over oorzaken van verschuivingen, maar bedragen worden
niet genoemd.
 
 
 Toelichting nr. 15 op pagina 39: «het grootste deel van de gerealiseerde
uitgaven is gebruikt ten behoeve van groot variabel onderhoud aan de Hollandse
brug (A6) en verbreding van een deel van de spitsstrook.»
 
 
 In de 1e suppletoire wet 2009 is te zien dat artikel 13.02.01 regulier
onderhoud spoor inderdaad in 2009 wordt verhoogd, i.c. met € 244,5
mln. Dit overigens zonder enige vorm van toelichting en onder gelijktijdige
verlaging van het onderhoudsbudget voor de jaren 2010–2013.