Toezicht op financiële conglomeraten; Nota inzake toezicht op financiële conglomeraten
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27241, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

27-07-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

27241 nr. 1

17-07-2000

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamTOEZICHT OP FINANCIËLE CONGLOMERATENINHOUDSOPGAVESamenvatting1. Inleiding2. Dynamiek financiële conglomeratenFiguur 1 Marktaandeel financiële conglomerater2.1 Vormen van integratie2.1.1 Commerciële integratie2.1.2 Organisatorische integratie2.1.3 Financiële integratieBox 1 Voorbeelden van financiële afscheiding bij
verschillende instellingen 2.1.4 Integratie in de praktijk2.2 Actuele trends in de financiële sector3. Gevolgen voor toezicht1. Het toezicht mag de innovatie niet belemmeren2. Het toezicht dient een gelijk speelveld te waarborgen3. Het toezicht dient effectief te zijn4. Het toezicht dient efficiënt te zijn3.1 Concurrentiekracht van de Nederlandse financiële
sector3.2 Risico's voor het toezichtBox 2 Risico's gerelateerd aan het opereren als financieel
conglomeraat 3.3 Effectiviteit van het toezichtLacunes in een zuiver sectoraal toezichtsmodel kunnen
bijvoorbeeld naar voren komen in de volgende situaties:4. Huidig toezichtkader4.1 Internationaal kader4.2 Nederlandse wet- en regelgeving4.3 Samenwerking toezichthouders5. Groepstoezicht5.1 Kernelementen van aanvullend groepstoezichtSectoraal perspectiefGroepsbrede benadering5.2 Toepassing aanvullend groepstoezicht5.3 Toezichtsinstrumentarium1. Administratieve organisatie, interne controle en transparantie2. Integriteit (betrouwbaarheids- en deskundigentoets;
gedragscodes)3. Informatieverstrekking en verschijningsplicht4. Definitie groep5. Kapitaalsvereisten6. DeelnemingenbeleidImplementatie aanpassingen5.4 Operationele aanpakActualisering van het Protocol5.5 Toekomstperspectief
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27241Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 82 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 241Toezicht op financiële conglomeratennr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËNAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 juli 2000Hierbij bied ik u een nota inzake toezicht op financiële conglomeraten
aan.De Minister van Financiën,G. Zalm TOEZICHT OP FINANCIËLE CONGLOMERATENINHOUDSOPGAVE Samenvatting3   1Inleiding3    2Dynamiek financiële conglomeraten6 2.1Vormen van integratie72.2Actuele trends in de financiële
sector9   3Gevolgen voor toezicht11 3.1Concurrentiekracht van de Nederlandse
financiële sector12 3.2Risico's voor het toezicht12 3.3Effectiviteit van het toezicht13   4Huidig toezichtkader15 4.1Internationaal
kader15 4.2Nederlandse wet- en regelgeving174.3Samenwerking tussen
toezichthouders18   5Groepstoezicht19 5.1Kernelementen van aanvullend groepstoezicht19 5.2Toepassing aanvullend groepstoezicht21 5.3Toezichtsinstrumentarium225.4Operationele aanpak255.5Toekomstperspectief26    Bijlage A1Contourennota Raad van Financiële Toezichthouders Bijlage B1Framework for supervision of financial conglomerates 1SamenvattingHet bestaande sectorale toezicht op financiële conglomeraten, die
bankieren, verzekeren en effectenhandel combineren, dient te worden versterkt
met aanvullend groepstoezicht. Aanleiding is de verdere ontplooiing van financiële
conglomeraten tot all finance-instellingen. Hierin
loopt Nederland internationaal voorop. Zo kiezen conglomeraten vaak voor een
geïntegreerde benadering van de klant. Tevens profileren conglomeraten
zich veelal op de kapitaalmarkt als één financiële groep.
De profilering als financiële groep gaat in veel gevallen gepaard met
een integratie van de interne bedrijfsvoering.Doordat een deel van de activiteiten binnen een financieel conglomeraat
niet langer binnen de bank, verzekeraar of effecteninstelling zelf plaats
vindt, maar elders binnen het comglomeraat gepositioneerd wordt, kunnen deze
activiteiten bij een zuiver sectoraal toezicht buiten het zicht van de toezichthouder
geraken. Zo worden strategische beslissingen voor de hele groep genomen vanuit
de top en vindt het risicobeheer daar dikwijls ook plaats. Ook kunnen onderdelen
van het conglomeraat hun vermogen centraal laten beheren, waardoor organisatorische
risico's zich met name voordoen bij deze centrale eenheid. Daarnaast kan het
risicoprofiel van het conglomeraat als geheel anders zijn. Zo kan diversificatie
van activiteiten er toe leiden dat een groep als geheel een lager risicoprofiel
heeft dan de afzonderlijke instellingen. Het omgekeerde kan het geval zijn
als risico's van instellingen elkaar op groepsniveau versterken.Hierdoor wint in het toezicht de groepsbrede dimensie aan dominantie.
Vorig jaar is onder meer met het oog daarop reeds de Raad van Financiële
Toezichthouders opgericht, waarin de financiële toezichthouders (De Nederlandsche
Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer en de Verzekeringskamer) samenwerken.
In januari van dit jaar heeft de Raad van Financiële Toezichthouders
geadviseerd over het toezicht op financiële conglomeraten. In dit kader
hebben de financiële toezichthouders reeds consulterende gesprekken gevoerd
met de Nederlandse Vereniging van Banken en het Verbond van Verzekeraars.Om de toezichthouders in staat te stellen financiële conglomeraten
ook groepsbreed te benaderen zijn enkele vernieuwingen in het instrumentarium
wenselijk. Zo moeten toezichthouders in de toekomst rechtstreeks eisen aan
de holding en andere relevante groepsmaatschappijen kunnen stellen. Deze eisen
hebben onder meer betrekking op de administratieve organisatie en interne
controle van de voor het toezicht relevante groepsonderdelen. Een wetsvoorstel
om deze aanpassingen in het toezichtinstrumentarium te implementeren is in
voorbereiding.Het aanvullend groepstoezicht voorkomt doublures en lacunes en vergroot
de slagvaardigheid van het toezicht. Tegelijk betekent deze vernieuwing voor
de financiële conglomeraten een stroomlijning van regels, waardoor de
lasten van het toezicht kunnen dalen. Daarnaast coördineren de toezichthouders
in het kader van de Raad van Financiële Toezichthouders het toezicht
op geïntegreerde activiteiten om doublures te voorkomen, hetgeen toezicht
efficiënter maakt.1. InleidingSinds de liberalisering van het structuurbeleid in 1990 is er sprake van
vervlechting tussen banken, effecteninstellingen en verzekeraars. Hierdoor
zijn financiële conglomeraten ontstaan, waarmee vaak ook beleggingsinstellingen
zijn verbonden. Financiële conglomeraten worden in deze nota gedefinieerd
als groepen waarvan ten minste één kredietinstelling dan
wel effecteninstelling en één verzekeraar deel uitmaken en waarvan
de activiteiten voor een aanzienlijk deel bestaan uit bancaire, effecten-
en verzekeringsactiviteiten. Nederland loopt internationaal voorop met de
ontplooiing van financiële conglomeraten tot all finance instellingen. Conglomeraten bieden aan de klant een uitgebreid pakket
van financiële diensten, soms via een geïntegreerde marktbenadering.
Vis-à-vis de kapitaalverschaffer profileren conglomeraten zich in hun
financiële verantwoording en kapitaalmarktberoep steeds meer als één
instelling. De profilering als financiële groep gaat gepaard met een
integratie van de interne bedrijfsvoering. Via integratie van activiteiten
en centralisatie van sturende functies beogen financiële conglomeraten
synergie-effecten te behalen. Overigens is dit mogelijk langs vele uiteenlopende
patronen; de ontwikkelingsgang van financiële conglomeraten is verre
van uniform.In 1990 is een sindsdien enkele malen geactualiseerd Protocol gesloten
tussen de Nederlandsche Bank en de Verzekeringskamer waarin afspraken zijn
gemaakt over de uitvoering van het bedrijfseconomisch toezicht op deze financiële
conglomeraten. De gekozen flexibele benadering, meegroeiend met de markt,
heeft de ontplooiing van Nederlandse conglomeraten mede mogelijk gemaakt.
Voor de concurrentiekracht van onze financiële sector is het van grote
betekenis dat Nederland ook in de komende periode (met nog meer toenemende
internationale mobiliteit) een aantrekkelijk vestigingsland blijft voor financiële
instellingen. In de Kamernota Institutionele vormgeving
van het toezicht op de financiële marktsector van april 1999
zijn actuele ontwikkelingen gesignaleerd die het belang van een nadere analyse
van het toezicht op financiële conglomeraten onderstrepen.1 Ook daarbij gaat het om concurrentiekracht èn om kwaliteit
van toezicht.De voortgaande integratie binnen financiële conglomeraten roept vragen
op over de effectiviteit en efficiëntie van het toezicht. Bestaan er
lacunes in het toezicht op conglomeraten zoals dit thans vanuit een sectorale
optiek is vormgegeven? Doet zich overlap voor in het toezicht doordat verschillende
toezichthouders zich over dezelfde risico's buigen? Zijn er distorsies doordat
conglomeraten worden geconfronteerd met andere dan economisch-gefundeerde
sector-verschillen in het toezicht en daar hun ontwikkeling mede op oriënteren?
Naast de elementen van mogelijke overlap en distorsies is vanuit de optiek
van concurrentiekracht meer in den brede de vraag relevant op welke wijze
het toezicht de verdere ontplooiing, ook internationaal, van de Nederlandse
conglomeraten èn van gespecialiseerde instellingen ten volle de ruimte
kan blijven geven.Tegen de achtergrond van de geschetste vervlechting is een aanvullend
groepsperspectief in het toezicht op financiële conglomeraten wenselijk.
Mede hiertoe is een Raad van Financiële Toezichthouders opgericht waarin
de Nederlandsche Bank (DNB), de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE) en
de Verzekeringskamer (VK) deelnemen. Deze nota gaat, zoals toegezegd in eerdergenoemde
Kamernota Institutionele vormgeving van het toezicht,
in op de vraag hoe de inhoud, de reikwijdte en de aanpak van het toezicht
op financiële conglomeraten zich verder kunnen ontwikkelen.De nota begint in § 2 met een analyse van algemene trends in de financiële
markten. Naar voren komt dat conglomeraatvorming een strategie van bepaalde
financiële instellingen kan zijn, waar andere instellingen juist kiezen
voor een meer gespecialiseerde marktpositie. Vervolgens wordt in 3 de integratie
binnen conglomeraten bezien op haar betekenis voor de effectiviteit en efficiëntie
van het toezicht. Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen worden in §
4 het internationale toezichtkader en de Nederlandse regelgeving voor financiële
conglomeraten geschetst. Om adequaat rekening te houden met de
vergaande integratie binnen conglomeraten wordt in § 5 het zogeheten
aanvullend groepstoezicht geïntroduceerd. Deze benadering vult een sectorale
beschouwing van de separate conglomeraatsonderdelen aan met een groepsbreed
perspectief voor het toezicht op geïntegreerde activiteiten en daarmee
samenhangende centrale functies. Aanvullend groepstoezicht leidt tot vernieuwingen
in het toezichtsinstrumentarium en in de toepassing ervan door de toezichthouders
in het kader van de Raad.De nota is opgesteld met inbreng van de Raad van Financiële Toezichthouders.
Op 3 juni 1999 heb ik de Raad om advies gevraagd over deze materie. Dat heeft
geleid tot een Contourennota op 5 januari 2000 (opgenomen in bijlage A). De
voorgestelde benadering in deze nota is in lijn met de Contourennota. Op basis
van de Contourennota consulteert de Raad momenteel de representatieve organisaties
(de Nederlandse Vereniging van Banken en het Verbond van Verzekeraars) over
de invulling van enkele instrumenten voor het groepstoezicht. Een rapportage
hierover wordt in het najaar verwacht.Tot slot nog een opmerking over de afbakening. De nota bestrijkt alleen
de financiële marktsector. Recent is er ook sprake van het ontstaan van
«hybride financiële conglomeraten», conglomeraten waarin
niet alleen banken, verzekeraars, effecten- en beleggingsinstellingen deel
van kunnen uitmaken, maar ook pensioenfondsen en, in breder perspectief, ook
instellingen in de sociale zekerheid en de zorgverzekeringssector en andere
takken van (financiële) dienstverlening. Zo hebben enkele pensioenfondsen
verzekeringsdochters opgericht en is in een enkel geval zelfs een bank door
pensioenfondsen ingelijfd. Uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid
zijn vooral strategische allianties aangegaan in afwachting van eventuele
privatisering. Tenslotte kunnen ook ziekenfondsen deel uitmaken van financiële
conglomeraten. De schakering van conglomeraten neemt hierdoor toe. In welke
mate deze ontwikkeling zich doorzet, is overigens nog niet duidelijk. Zo is
onlangs voor de publieke weg gekozen in de uitvoering van de sociale zekerheid.
De privatisering van uitvoeringsinstellingen is hiermee komen te vervallen,
waardoor de uitvoeringsinstellingen zelf geen onderdeel meer zullen kunnen
gaan uitmaken van financiële conglomeraten. Dit neemt niet weg dat, zoals
ook nu al het geval is, delen van de activiteiten van uitvoeringsinstellingen
kunnen worden uitbesteed aan de markt, waardoor in sommige gevallen ook activiteiten
van uitvoeringsinstellingen in de praktijk in een financieel conglomeraat
zullen worden uitgevoerd.Deze verbanden tussen financiële instellingen in de marktsector en
instellingen uit sectoren met een collectieve dimensie roepen belangrijke
inhoudelijke beleidsvragen op van ordening tussen markt en collectief. Zijn
er voorwaarden waaraan dergelijke verbanden, vanuit het algemeen belang gezien,
dienen te voldoen? In samenhang daarmee kan worden bepaald welke eisen hier
uit het toezicht voor dergelijke verbanden en de betrokken instellingen voortvloeien,
en welke uitdagingen dat oproept voor het toezicht in brede zin. Het toezicht
gaat uit van een onderscheid tussen markt en collectief (zie de zgn. Grote Röntgenfoto Toezichtswetten).1 Dat geldt ook voor deze nota, die zich beperkt tot de marktsector.
Vorig jaar is toegezegd dat de betrokken departementen gezamenlijk een nota
zullen voorbereiden over de bredere thematiek rond de raakvlakken van de financiële
marktsector met de sectoren sociale zekerheid, zorgverzekeringssector en pensioenen
alsmede de daaruit voortvloeiende consequenties voor beleid en/of regelgeving
en toezicht. Naast de in de vorige alinea genoemde ontwikkelingen die onder
meer voortvloeien uit het kabinetsstandpunt SUWI is inmiddels ook een adviesaanvraag
aan de SER over de nieuwe Pensioenwet verzonden, waarin onder andere op het onderwerp «ondernemen en beleggen» wordt ingegaan. Eind
2000 wordt het advies van de SER tegemoet gezien.Gelet op deze ontwikkelingen zal eerst na ontvangst van het SER-advies
en concretisering van de voorstellen in het kader van SUWI deze bredere thematiek
nader worden geschetst in een nota aan de Tweede Kamer. Ook een eventuele
uitbreiding van het werkgebied van de Raad van Financiële Toezichthouders
tot conglomeraatsonderdelen uit bovengenoemde sfeer zal separaat worden bezien.2. Dynamiek financiële conglomeratenFinanciële conglomeraten nemen in Nederland inmiddels een belangrijke
positie in. In figuur 1 is het marktaandeel van de financiële conglomeraten
op de verschillende deelmarkten in kaart gebracht. Hieruit blijkt dat zij
circa 90% van de bancaire markt voor hun rekening nemen. Hun aandeel in de
beurshandel bedraagt circa 80%. Verder nemen zij circa 70% van de verzekeringsmarkt
voor hun rekening. Circa de helft van de Nederlandse financiële markt
wordt bestreken door gemengde financiële conglomeraten waarin de bank-
en verzekeringsactiviteiten beide belangrijk zijn. Daarnaast zijn er bank-
of verzekeringsconglomeraten waarin de bankrespectievelijk verzekeringsactiviteiten
een primaire rol spelen. Tot slot is er een groep sector-specifieke instellingen
die niet gelieerd zijn aan een conglomeraat. Het marktaandeel van deze overige
financiële instellingen op de verschillende deelmarkten bedraagt 10%
tot 30%. Overigens bevat deze laatste categorie een groot aantal (veelal kleinere)
instellingen, die mede gezien hun eigen problematiek een groot deel van de
werkzaamheden van de toezichthouders beslaan.Figuur 1 Marktaandeel financiële conglomeraterNoot: Cijfers voor bancaire diensten (aan banken toevertrouwde middelen
en kredietverlening door banken) en beurshandel (omzet aandelen-, obligatie-,
opties- en futuresmarkten) zijn gebaseerd op het register DNB, het register
STE, en het AEX jaarverslag, alles ultimo 1997. Cijfers voor verzekeringen
(bruto premie-inkomen levens- en schadeverzekeringen) zijn gebaseerd op jaarverslagen
over 1998.Aan conglomeraatvorming kunnen verschillende economische drijfveren ten
grondslag liggen. Een belangrijk motief kan de opkomst van extern relatiebeheer zijn. Kern van relatiebeheer is het bieden van
een op maat gesneden pakket van financiële diensten aan de klant (zowel
consumenten als bedrijven). Een andere drijfveer kan het behalen van interne synergie-effecten in de organisatie zijn. Zo kunnen
bepaalde activiteiten als vermogensbeheer of bepaalde functies als risicobeheer
worden geïntegreerd. De koppeling van informatiesystemen
maakt een integraal beheer van binnen het conglomeraat verspreide risico's
mogelijk. Ook de mogelijkheden voor diversificatie
van financiële risico's en het productaanbod zijn verklarende factoren
voor de trend tot conglomeraatvorming. Tot slot speelt deregulering een faciliterende rol. Zo heeft de liberalisatie van
het structuurbeleid in 1990 de vorming van financiële conglomeraten in
Nederland mogelijk gemaakt.2.1 Vormen van integratieBovengenoemde motieven hebben bijgedragen aan integratie binnen financiële
conglomeraten op commercieel, organisatorisch en financieel niveau. Deze verschillende
vormen van integratie worden hieronder geanalyseerd.2.1.1 Commerciële integratieDe ontplooiing van financiële conglomeraten tot zogenaamde all finance instellingen komt tot uitdrukking in het geïntegreerde
aanbod van financiële diensten, dat een combinatie is van bankieren,
verzekeren en beleggen. In het proces van producten marktontwikkeling door
financiële conglomeraten zijn verschillende stadia te onderscheiden.
In het eerste stadium is sprake van cross-selling. Hierbij verkopen conglomeraten
verzekeringsproducten via het bancaire distributiekanaal en vice versa. In
een volgend stadium ontwikkelen conglomeraten gecombineerde financiële
producten. In een nog verder gaand stadium positioneren conglomeraten zich
als integrale financiële dienstverlener in plaats van als bank of verzekeraar.
Deze positionering krijgt onder meer vorm door het gemeenschappelijk voeren
van een naam of logo.2.1.2 Organisatorische integratieFinanciële conglomeraten kunnen in de interne organisatie synergie-effecten
trachten te behalen via centralisatie van sturende functies en integratie
van activiteiten. Hierdoor wijkt de operationele structuur van een financieel
conglomeraat in toenemende mate af van de juridische structuur. De mate van
organisatorische integratie is afhankelijk van de strategie van een financieel
conglomeraat.Door centralisatie van functies vinden strategische beslissingen, bijvoorbeeld
inzake de administratieve organisatie of het risicobeheer, niet noodzakelijk
plaats op het niveau van de onder toezicht staande instellingen maar op groepsniveau.
De beslissingen genomen op groepsniveau werken wel door naar alle onderdelen
van de groep. Naarmate centralisatie van functies toeneemt, zal ook de strategische
aansturing meer vanuit de top van de groep plaatsvinden. Dit kan klemmen met
de wettelijke zelfstandigheid van het bestuur van een groepsmaatschappij,
dat een eigen verantwoordelijkheid heeft voor de leiding van die maatschappij.
De aandeelhouder (in dit voorbeeld de holding) heeft niet de bevoegdheid om
het bestuur van de groepsmaatschappij instructies te geven voor concrete handelingen.
Het bestuur mag slechts algemene richtlijnen van de aandeelhouder opvolgen.
Niettemin zal het bestuur zich in de zelfstandige uitoefening van zijn taak
ook moeten laten leiden door het belang van de groep. Dit zal steeds meer
het geval zijn naarmate de centralisatie in de groep toeneemt.Bij integratie van activiteiten als hypothecaire kredietverlening, vermogensbeheer
en distributie in geïntegreerde (operationele) eenheden zijn deze activiteiten
niet langer vanzelfsprekend toe te schrijven aan het bank-, effecten- of verzekeringsbedrijf.
Voor de informatiestromen binnen het financieel conglomeraat heeft
dit tot gevolg dat de managementinformatie binnen de operationele eenheden
dient te worden vertaald naar de juridische entiteiten, waar de activa en
passiva zijn geboekt. Deze vertaling is zowel nodig voor het vaststellen van
de balans en winst- en verliesrekening van juridische entiteiten als voor
de toezichthouders. De bestuurders van de operationele eenheden waar geïntegreerde
activiteiten plaatsvinden zijn niet per definitie dezelfde bestuurders als
in de juridische structuur.2.1.3 Financiële integratieFinanciële conglomeraten kunnen ook diversificatie-effecten trachten
te behalen via een combinatie van verschillende financiële activiteiten.
Financiële integratie kan het ontstaan van financiële
dwarsverbanden binnen het conglomeraat meebrengen. Conglomeraten
profileren zich aan financiers steeds meer als één financiële
instelling. Dit betekent dat er dikwijls sprake is van een gemeenschappelijke
financiering door de uitgifte van aandelen en obligaties van het conglomeraat
als geheel, de publicatie van geconsolideerde cijfers en de positionering
als financiële groep in plaats van als bank, effecteninstelling of verzekeraar.
De topholding van het conglomeraat is vaak op de beurs genoteerd. Het eigen
vermogen van het conglomeraat is dan op groepsniveau aanwezig. De dochters
zijn gefinancierd met eigen of vreemd vermogen van de groep. Een overschot
(winst en/of oversolvabiliteit) van een dochter binnen de groep kan uiteindelijk
ter beschikking komen te staan van de groep, terwijl een tekort (verlies en/of
solvabiliteitstekort) kan worden aangezuiverd door de groep, dan wel onderdelen
daarvan. Hierdoor ontstaan financiële dwarsverbanden.Vanuit het toezicht zijn grenzen gesteld aan financiële integratie
van activiteiten binnen een conglomeraat. Bepaalde onder toezicht staande
activiteiten dienen in juridische zin afgescheiden te zijn van de rest van
de groep. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om verzekeringen, beleggingen voor
rekening van particulieren in beleggingsinstellingen en vermogensbeheer indien
dit in een separate juridische entiteit binnen de groep gebeurt. Uit deze
juridische afscheiding vloeit tevens voort dat de activiteiten financieel
zijn gescheiden. Met de financiële afscheiding van bepaalde activiteiten
wordt bevorderd dat het eigen vermogen dat is gerelateerd aan de afgescheiden
activiteiten, niet kan worden gebruikt voor verliezen elders en beschikbaar
blijft voor de klanten (van dat onderdeel van de groep). Ook kan de financiële
afscheiding ertoe dienen het resultaat van een instelling vast te stellen,
bijvoorbeeld ten behoeve van een eventuele winstdelingsregeling zoals in het
geval van levenpolissen met winstdeling. Omgekeerd heeft afscheiding als consequentie
dat klanten van andere diensten van de groep ook niet direct opdraaien voor
verliezen binnen de afgescheiden eenheden.Belangrijk is op te merken dat de afscheiding van activiteiten niet absoluut
is. Financiële banden kunnen onder meer ontstaan door vergoedingen voor
beheer, de gezamenlijke uitvoering van het beleggingsbeleid, overheveling
van overwinst in onderdelen naar de groep en financiering ten dele vanuit
één groepsmaatschappij (bijvoorbeeld de beursgenoteerde holding).
De wijze van financiële afscheiding van activiteiten is afhankelijk van
de soort van verplichtingen jegens klanten. Ter illustratie hiervan zijn in
box 1 enkele voorbeelden opgenomen. Box 1 Voorbeelden van financiële afscheiding bij
verschillende instellingen A: Beleggingsinstelling• Een deelnemer in een beleggingsinstelling heeft – behoudens
kosteninhoudingen – recht op het totaal behaalde rendement naar rato
van zijn inleg. Het rendement van de beheerder wordt behaald uit de provisie/beheersopbrengsten,
hetgeen bijdraagt aan het resultaat van het conglomeraat. Goede èn
slechte beleggingsresultaten zijn voor risico en rekening van de klant. Het
vermogen van de deelnemers in de beleggingsinstelling is strikt gescheiden
van het vermogen van de rest van de financiële groep, alhoewel er sprake
kan zijn van een geïntegreerd beleggingsbeleid.B: Levensverzekeraar• Een levensverzekeraar belegt de door polishouders ingelegde premies
voor eigen rekening en risico van de verzekeraar en geeft als juridische entiteit
garanties aan polishouders inzake toekomstige uitkeringen. Een houder van
een traditionele levensverzekering ontvangt afhankelijk van een bepaalde op
het leven gebaseerde gebeurtenis een uitkering die gebaseerd is op de opgebouwde
rechten. Deze rechten zijn over het algemeen niet (risico-deel van de verzekering)
of alleen tegen bepaalde kosten (spaardeel van de verzekering) direct opeisbaar.
Een eventuele winstdelingsregeling die afgesproken is met polishouders, is
vaak geheel of gedeeltelijk afhankelijk van het behaalde rendement van de
entiteit. Om de opgebouwde rechten van polishouders (technische voorzieningen)
en de daartegenover aangehouden activa (beleggingen) af te scheiden, is het
verbod op nevenbedrijf opgenomen en is bepaald dat de verzekerden een voorrecht
hebben op de beleggingen die tegenover deze rechten staan. Wel kan een overschot
van een verzekeraar binnen de groep uiteindelijk ter beschikking komen te
staan van de groep.C: Schadeverzekeraar• Door het verbod op nevenbedrijf in het schadeverzekeringsbedrijf,
dat zich kenmerkt als relatief risicovol, wordt voorkomen dat de overige klanten
van de financiële instelling zoals klanten met een levensverzekering
de opgebouwde rechten zien verdwijnen als gevolg van kwade kansen in het schadebedrijf.Het verbod op nevenbedrijf in het schade- en levenbedrijf impliceert een
afzonderlijke jaarrekening voor de (schade en levens)verzekeringsactiviteiten
met daaraan gekoppelde eisen ten aanzien van de omvang van het eigen vermogen
(solvabiliteitseisen) om als buffer te kunnen dienen in geval van tegenvallende
resultaten.2.1.4 Integratie in de praktijkIn de praktijk doen de eerder geschetste mogelijkheden van integratie
zich in verschillende gradaties voor bij financiële conglomeraten. Er
zijn nog geen voorbeelden van conglomeraten die op alle fronten volledig geïntegreerd
opereren. Er zijn conglomeraten die inmiddels via hun oorspronkelijk sectoraal
gerichte distributiekanaal het gehele palet aan financiële producten
op een geïntegreerde wijze aanbieden, waarbij ook de expertise op bancair
en verzekeringsgebied wordt gebundeld (bijvoorbeeld in het kantorennetwerk).
Sommige conglomeraten integreren hun bancaire en verzekeringsactiviteiten
binnen de organisatie om synergievoordelen in de interne bedrijfsvoering te
behalen. Dit komt tot uiting in bijvoorbeeld een geïntegreerde productontwikkeling,
centraal risicomanagement en geïntegreerd vermogensbeheer. Verder zijn
er conglomeraten die als financiële groep op de beurs staan genoteerd.
Tot slot zijn er conglomeraten die onder één naam opereren om
de naamsbekendheid te vergroten.2.2 Actuele trends in de financiële sectorGegeven de snelle en ingrijpende veranderingen in de financiële sector
is het niet waarschijnlijk dat de integratietendensen zich tot het eerder
geschetste beeld zullen beperken. Daarbij is het belangrijk te beseffen dat er naast conglomeraatvorming eveneens sprake is van andere belangrijke
trends. Deze staan deels op zichzelf maar kunnen in sommige gevallen ook hun
weerslag hebben op conglomeraatvorming. Elke financiële instelling houdt
zich bezig met financiële dienstverlening, hetgeen in de kern neerkomt
op het verhandelen van financiële risico's of het bemiddelen daarbij.
Financiële innovatie kan hierbij leiden tot steeds verdere ontrafeling
van onderdelen van risico's en tot toenemende verhandelbaarheid hiervan. Als
gevolg van dit proces van financiële innovatie vervagen sectorale afbakeningen.Zo bieden zogenaamde kredietderivaten de investeerder de mogelijkheid
zich te beschermen («verzekeren») tegen het faillissement van
het bedrijf, waaraan krediet is verleend. Een andere trend is het omvormen
van financiële producten als hypothecaire leningen tot verhandelbare
effecten. Dit wordt securitisatie genoemd. Als gevolg van securitisatie verschuiven
de financiële activiteiten tussen enerzijds financiële markten,
en anderzijds financiële instellingen (banken en verzekeraars).1 Banken verkopen bijvoorbeeld activa als hypothecaire
leningen aan een speciale instelling, die deze aankoop financiert door middel
van uitgifte van effecten. Een voorbeeld in de verzekeringssector is de securitisatie
van verzekeringsrisico's (passiva) via de uitgifte van obligaties. Hierop
behoeft geen terugbetaling plaats te hebben indien het onderhavige risico
(bijv. een aardbeving) zich binnen de contractperiode voordoet. Deze voorbeelden
tonen aan hoe binnen de financiële markt de verschillende sectoren steeds
meer met elkaar verstrengeld raken.Een belangrijke trend in de financiële sector is voorts schaalvergroting
en daarmee nauw samenhangend globalisering. Deze trend doet zich voor zowel
bij conglomeraten als bij gespecialiseerde instellingen. Behalve door autonome
schaalvergroting, nationaal en internationaal, vindt de groei van financiële
instellingen vooral ook plaats via overnames. Deze tendens wordt onder meer
ingegeven door de Europese eenwording en het streven van marktpartijen naar
een voldoende omvang om zich in de internationale concurrentie te kunnen handhaven.
Consequenties van de sterke groei zijn veranderingen in de organisatie en
in de aansturing door het centrale management.Tot slot kunnen financiële instellingen ook inspelen op veranderende
marktomstandigheden door een strategie van specialisatie. Specialisatie hangt
samen met de behoefte van bepaalde klanten aan specialistische en op maat
gesneden pakketten. Vaak bestaan deze pakketten uit combinaties van verschillende
(soorten) financiële producten, bijvoorbeeld uit combinaties van spaar-
en beleggingsproducten. In andere gevallen uit deze specialisatie zich juist
doordat bestaande financiële producten worden afgebakend en toegespitst
op bepaalde doelgroepen, zoals beleggingsproducten met een hoog risicoprofiel
gericht op vermogende klanten. Ook kunnen financiële instellingen expertise
opbouwen in een bepaalde categorie producten (bijvoorbeeld schadeverzekeringen).
Overigens sluiten specialisatie in producten en integratie van sectoren elkaar
in het geval van financiële conglomeraten niet uit.De bovengenoemde voorbeelden illustreren het verdere potentieel voor convergentie
van de traditioneel gescheiden sectoren van bankwezen, effectenwezen en verzekeringswezen.
Gegeven deze (mogelijke) ontwikkelingen is een toezichtsbenadering vereist
die niet alleen adequaat inspeelt op de thans bestaande vormen van integratie
binnen financiële conglomeraten, maar ook verdere integratietendensen
kan accommoderen. Toezicht mag de markt niet onnodig in de weg staan; sterker
nog: goed toezicht is efficiënt en flexibel en kan bijdragen aan concurrentiekracht.
Het verder uitwerken van zo'n toezichtsbenadering is dan ook het doel van
deze nota. 3. Gevolgen voor toezichtUit de analyse van trends treedt een beeld naar voren van verschillende
vormen van integratie binnen financiële conglomeraten. Het toezicht moet
aansluiten op specifieke omstandigheden van financiële conglomeraten,
en daarnaast efficiënt zijn voor zowel conglomeraten als toezichthouders.
Voor hen moet de praktische regeldruk zo marktconform en beperkt mogelijk
blijven. Om de verdere ontwikkeling van financiële conglomeraten èn
eventuele negatieve effecten in de sfeer van lastenverzwaring te voorkomen
wordt in deze nota een aantal uitgangspunten gehanteerd.1 Deze uitgangspunten hebben algemene gelding ten aanzien van de vormgeving
van het toezicht op financiële instellingen. De uitwerking in dit hoofdstuk
betreft een verbijzondering naar het toezicht op financiële conglomeraten.1. Het toezicht mag de innovatie niet belemmerenFinanciële markten zijn zeer innovatief en ontwikkelen zich op wijzen
die moeilijk voorspelbaar zijn voor beleidsmakers. Het toezicht mag deze innovatie
in de financiële markten niet onnodig belemmeren. Het toezicht op financiële
conglomeraten moet derhalve voldoende flexibel zijn om deze marktontwikkelingen
te kunnen accommoderen.2. Het toezicht dient een gelijk speelveld te waarborgenVerschillen in toezicht op financiële conglomeraten enerzijds en
afzonderlijke banken, beleggingsinstellingen, effecteninstellingen en verzekeraars
anderzijds kunnen leiden tot competitieve voor- of nadelen voor afzonderlijke
financiële instellingen. In een omgeving waarin afzonderlijke financiële
instellingen concurreren met conglomeraten, dient het toezicht neutraal te
zijn met betrekking tot het type financiële instelling, teneinde een
gelijk speelveld te handhaven. Het feit dat een financiële instelling
deel uitmaakt van een conglomeraat rechtvaardigt op zichzelf niet een apart
toezichtsregime of afwijkende toezichtsregels voor deze instelling. Dit zou
slechts gerechtvaardigd zijn indien de financiële instelling door het
deelnemen in een groep andere risico's loopt.Vanuit een internationaal perspectief is tevens een gelijk speelveld tussen
een primair Nederlands opererend en een internationaal opererend financieel
conglomeraat van belang. Tot slot is een zoveel mogelijk gelijkwaardige behandeling
wenselijk van een niet onder toezicht staande onderneming en een soortgelijke
onderneming die onderdeel is van een financieel conglomeraat. Hierbij is er
een onderscheid tussen niet- vergunningplichtige financiële ondernemingen
(bijvoorbeeld leasemaatschappijen of herverzekeraars) en niet-financiële
ondernemingen.3. Het toezicht dient effectief te zijnDe effectiviteit van het toezicht op financiële conglomeraten vraagt
om gezamenlijk optreden van de sectorale toezichthouders. Hierbij is het van
belang dat lacunes en overlap in het toezicht op financiële conglomeraten
worden vermeden. Verder dienen toezichthouders zicht te hebben op specifiek
aan het opereren in conglomeraatverband verbonden risico's. Tot slot dienen
zij te beschikken over een toereikend toezichtsinstrumentarium om deze risico's
in het toezicht te betrekken.4. Het toezicht dient efficiënt te zijnHet toezicht dient zodanig te zijn vormgegeven dat de (administratieve)
last van het toezicht zoveel mogelijk beperkt blijft. Onder toezicht staande onderdelen binnen een conglomeraat kunnen te maken hebben met verschillende
toezichthouders. De normen die deze toezichthouders voor deze conglomeraatsonderdelen
hanteren kunnen elkaar overlappen. Toezichthouders moeten samenwerken om te
voorkomen dat hetzelfde onderdeel van een conglomeraat meerdere malen aan
gelijksoortig toezicht is onderworpen.Aan de hand van deze uitgangspunten worden de gevolgen van de voortgaande
integratie binnen conglomeraten voor het toezicht hieronder geanalyseerd.3.1 Concurrentiekracht van de Nederlandse financiële
sectorDe vorming van financiële conglomeraten kan leiden tot verbetering
van de efficiëntie van betrokken instellingen en besparing van kosten.
Dit is mogelijk doordat instellingen in de gelegenheid worden gesteld zich
zo efficiënt mogelijk te organiseren en nieuwe financiële producten
en distributiemethoden te ontwikkelen. Toenemende efficiëntie en kostenvoordelen
kunnen tot lagere prijzen van financiële diensten leiden, hetgeen ook
voordelig is voor de afnemers van deze diensten. Vanuit de optiek van concurrentiekracht
is de vraag relevant op welke wijze het toezicht de verdere ontplooiing, ook
internationaal, van de Nederlandse conglomeraten èn van gespecialiseerde
instellingen ten volle de ruimte kan blijven geven3.2 Risico's voor het toezichtIntegratie binnen financiële conglomeraten brengt naast eventuele
(synergie)voordelen voor de financiële conglomeraten ook risico's mee.
Afhankelijk van de structuur en strategie van het conglomeraat, kunnen zich
de volgende risico's in meer of mindere mate voordoen: specifieke financiële
risico's (bijv. double gearing – het twee maal tellen van het eigen
vermogen voor de berekening van de solvabiliteit op groepsniveau); besmettingsrisico's
(bijv. reputatierisico); organisatorische risico's (bijv. tekortkomingen in
de administratieve organisatie); of integriteitsrisico's (bijv. belangenconflicten
tussen (cliënten van) verschillende instellingen binnen een conglomeraat).
De risico's zijn in box 2 nader uitgewerkt. De uitwerking in box 2 is conform
de analyse van de Raad van Financiële Toezichthouders inzake de risico's
voor het toezicht (zie bijlage A).Box 2 Risico's gerelateerd aan het opereren als financieel
conglomeraat A: Financiële risico's• Risico van double en multiple gearing (meerdere
malen gebruiken van het eigen vermogen voor de solvabiliteit van de onder
toezicht staande instellingen), waardoor een te rooskleurig beeld wordt geschetst
van de solvabiliteitspositie van de groep.– Verschillende entiteiten binnen een conglomeraat kunnen worden
blootgesteld aan dezelfde risico-factoren, of aan ogenschijnlijk verschillende
factoren die echter (zonder dat er op groepsniveau zicht op is vanwege onderlinge
relaties tussen groepsonderdelen) in verbinding met elkaar blijken te staan
bij ongebruikelijke stress-gebeurtenissen als de Azië-crisis in 1998.
Hierdoor kunnen er risico-concentraties ontstaan
op groepsniveau t.a.v. bijvoorbeeld individuele tegenpartijen, tegenpartijen
in specifieke geografische locaties, industriële sectoren, marktrisico's
zoals dalende rente.– Omdat de solvabiliteitsberekeningsmethodiek per groepsonderdeel
verschilt, kan er sprake zijn van toezichtsarbitrage. Dit kan ongewenst zijn wanneer de risico's die worden gelopen met
bepaalde activa (of passiva) niet specifiek zijn voor dat groepsonderdeel
en materieel niet zijn gewijzigd wanneer deze worden overgeplaatst naar een
ander (al dan niet onder toezicht staand) groepsonderdeel.B: Besmettingsrisico's• Reputatie risico; wanneer één
label/entiteit binnen de groep bij het brede publiek als onbetrouwbaar of
financieel discutabel te boek komt te staan kan dit negatieve effecten hebben
op de andere onderdelen van de groep.• Juridische eenheden binnen de groep kunnen met elkaar financiële relaties aangaan. Financiële problemen in één
deel van de groep kunnen op deze wijze doorslaan naar andere delen van de
groep.• Door organisatorische integratie van de onderdelen van het conglomeraat
kunnen problemen bij één onderdeel ook leiden tot logistieke problemen bij andere groepsonderdelen (bijvoorbeeld als
een verzekeraar afhankelijk is van bancaire verkoopkanalen).C: Organisatorische risico's• Op het moment dat bepaalde administratieve processen ten behoeve
van de financiële instellingen in de groep geïntegreerd worden uitgevoerd,
ontstaat de kans dat er fouten worden gemaakt met de toebedeling naar juridische
eenheden (vertalingsrisico's).Voorbeelden zijn:
een hypotheek afgesloten door een bankonderdeel in de groep dient niet in
de boekhouding van een verzekeringsonderdeel in de groep terecht te komen;
toebedeling van beleggingen en beleggingsrendementen aan de diverse entiteiten
binnen de groep.• In het geval van een geïntegreerd vermogensbeheer in een operationale
eenheid, dient er voor gewaakt te worden dat deze eenheid voldoende informatie
heeft om er voor te zorgen dat de beleggingen van de verschillende onder toezicht
staande instellingen aansluiten op de verplichtingen van die onder toezicht
staande instellingen die moeten worden afgedekt met de beleggingen (ALM).• Wanneer de juridische en organisatorische structuur niet overeenkomen
bestaat het risico dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van bestuurders niet goed op elkaar aansluiten. Het gevaar hiervan
is dat niemand zich verantwoordelijk voelt voor bepaalde risico's of dat degene
die verantwoordelijk is, niet bevoegd is om actie te ondernemen.D: Integriteitsrisico's• Wanneer de juridische en organisatorische structuur niet overeenkomen
bestaat het risico dat bepaalde bestuurders die niet geplaatst zijn in het
bestuur van onder toezicht staande instellingen niet aan een deskundigheids- en betrouwbaarheidstoetsingonderworpen worden en
wel grote zeggenschap hebben.• Bij centralisatie van functies en integratie van activiteiten is
het voorkomen van ontoelaatbaar gedrag door medewerkers
binnen deze organisatorische functies en operationele eenheden van even groot
belang als het voorkomen van onbehoorlijk gedrag binnen de onder toezicht
staande instellingen.• Bij een combinatie van activiteiten in een groep bestaat, evenals
het geval kan zijn bij een combinatie van activiteiten in één
instelling, het risico dat belangen van cliënten geschaad kunnen worden
door belangenconflicten tussen een instelling
en haar cliënten, tussen instellingen binnen de groep en tussen cliënten
van verschillende instellingen binnen de groep.Met het bestaan van deze specifiek aan financiële conglomeraten klevende
risico's is niet gezegd dat het totaal aan risico's met de opkomst van financiële
conglomeraten is toegenomen. Het opereren binnen een financieel conglomeraat
opent immers juist ook mogelijkheden om risico's beter te spreiden, bijvoorbeeld
door middel van diversificatie van financiële risico's of van het productaanbod
van het conglomeraat.3.3 Effectiviteit van het toezichtHet opereren in conglomeraatverband brengt mee dat de juridische en operationele
structuur gaan divergeren. Dit heeft gevolgen voor de risico's binnen een
conglomeraat. Allereerst krijgen bepaalde risico's bij een opereren in conglomeraatsverband
een eigen karakter. Voor een illustratie hiervan zij verwezen naar box 2.
Verder doet zich een centralisatie van functies en een integratie van activiteiten
voor. Afhankelijk van het soort risico, kunnen risico's hierbij
mee verschuiven. Door overdracht van het beheer van bijvoorbeeld activa van
een onder toezicht staande instelling naar een operationele eenheid verschuiven
operationele en integriteitsrisico's voor een deel mee. Financiële risico's
als markt en kredietrisico blijven bij de sectorale instelling rusten.Als men onvoldoende oog heeft voor deze beide ontwikkelingen kunnen lacunes,
overlap en distorsies in het toezicht ontstaan, zowel in regelgeving als in
de uitvoering van het toezicht. Om de effectiviteit van het toezicht te waarborgen,
is het van belang dat lacunes adequaat worden gevuld. Voor de concurrentiekracht
van financiële conglomeraten is het cruciaal dat overlap en distorsies
in het toezicht worden vermeden. Er zijn lacunes
wanneer het huidige toezichtsinstrumentarium niet toereikend is om bovengenoemde
risico's die samenhangen met het opereren in conglomeraatverband afdoende
te kunnen monitoren. Overlap ontstaat wanneer
meerdere sectorale toezichthouders – ieder op zijn eigen wijze –
aspecten van de bedrijfsvoering in het toezicht betrekken. Distorsies, tenslotte, ontstaan wanneer een conglomeraat op grond
van sectorale verschillen te maken krijgt met verschillende toezichtseisen
zonder dat hier economisch-inhoudelijke redenen voor zijn. Hierdoor kan het
financieel conglomeraat worden belemmerd in het uitvoeren van zijn strategie
en in de optimale allocatie van beschikbare middelen. Een inhoudelijke reden
om verschillen in toezichtswetgeving te handhaven zijn specifieke verschillen
tussen de sectoren (bijvoorbeeld verschillen in het risicotransformatieproces,
de opbouw van technische voorzieningen bij verzekeraars en de aanwezigheid
van liquiditeit bij banken).De volgende voorbeelden van lacunes, overlap en distorsies kunnen bestaan
in een zuiver sectoraal toezichtsmodel. In 4 wordt aangegeven hoe hiermee
op dit moment wordt omgegaan in het toezicht en in 5 wordt aangegeven welke
aanvullingen wenselijk zijn.Lacunes in een zuiver sectoraal toezichtsmodel kunnen
bijvoorbeeld naar voren komen in de volgende situaties:• geen zicht op de solvabiliteitspositie op groepsniveau, zodat double
of multiple gearing kan optreden;• geen zicht op risico-concentraties die ontstaan op groepsniveau,
bijvoorbeeld blootstellingen aan individuele tegenpartijen;• geen toegang tot verantwoordelijke bestuurders van niet onder het
sectorale toezicht vallende eenheden vanwege het uiteenlopen van de operationele
en juridische structuur van een conglomeraat;• onduidelijkheden over verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten
aanzien van aspecten die zowel op groeps- als werkmaatschappijniveau zijn
georganiseerd;• geen zicht op intra-groep transacties en andere onderlinge relaties
zoals het over en weer houden van garanties en leningen.Voorbeelden van overlap in een zuiver sectoraal
toezichtsmodel zijn:• het ontvangen van voorschriften van en het verstrekken van informatie
aan meerdere toezichthouders over identieke aspecten van bijvoorbeeld de opzet
van de administratieve organisatie, interne controle en risicobeheer;• het ontvangen van verschillende ad hoc rapportageverplichtingen
van de toezichthouders in geval van belangrijke externe ontwikkelingen zoals
de financiële crisis in Azië, historisch lage rentevoeten of een
beurskrach.Bovengenoemde (deels) overlappende voorschriften en informatiebehoeften
van toezichthouders, kunnen overlap in werkzaamheden van de interne accountantsdienst,
afdeling risicobeheer en andere gecentraliseerde afdelingen van het financiële
conglomeraat tot gevolg hebben. Informatie die groepsbreed wordt
verzameld en beleid dat hierop wordt ontwikkeld dient aan te sluiten op de
verschillende voorschriften van de toezichthouders, die als zodanig uiteen
kunnen lopen.Distorsies doen zich bijvoorbeeld voor in
de volgende gevallen:• In het Protocol is een artikel opgenomen waarbij aan de hand van
de omvang van de vereiste solvabiliteit van de sectorale onderdelen is bepaald
of het conglomeraat een gemengd conglomeraat of primair een verzekerings-
of bankgroep is (85–15 regel).1 Deze regel
is bepalend voor welke toezichthouder toeziet op de financiële groep
als geheel om inzicht te krijgen in de solvabiliteitspositie van het conglomeraat.
Vanwege het feit dat DNB en de VK bijvoorbeeld ieder hun eigen door (Europese)
wetgeving bepaalde normen hanteren bij de beoordeling van het conglomeraatvermogen,
kan een conglomeraat als gevolg van een kleine verschuiving van activiteiten
met andere vermogenseisen worden geconfronteerd. Deze discontinuïteit
in het toezicht kan tot gevolg hebben dat conglomeraten hierop anticiperen
in hun keuze om hun groeistrategie te richten in de verzekerings- dan wel
de bancaire activiteiten. Daarmee zou van het toezicht een onbedoelde invloed
kunnen uitgaan op de bedrijfsstrategie;• Ten behoeve van de management informatie voor de raad van bestuur
komt het voor dat een conglomeraat één geïntegreerd automatiseringssysteem
wil hanteren, als binnen het concern bancaire en verzekeringsactiviteiten
geïntegreerd plaats vinden. Daarnaast zal het ook sectorspecifieke automatiseringssystemen
moeten handhaven om aan de verschillende toezichtseisen op het gebied van
deze systemen te kunnen voldoen. Dit impliceert het werken met dubbele geautomatiseerde
systemen, hetgeen vanuit kostenoptiek niet efficiënt is. Het financiële
conglomeraat wordt derhalve belemmerd in zijn strategie om de interne organisatie
zo veel mogelijk af te stemmen op de feitelijke procesgang binnen die organisatie.Naast deze voorbeelden van overlap en distorsies is er de vraag of een
conglomeraat, afgezien van de genoemde specifieke risico's, ook zodanig kan
zijn samengesteld dat interne risicoverevening of diversificatie plaatsvindt.
Als het (sectorale) toezicht daar geen rekening mee houdt, dan is het toezicht
onnodig zwaar.4. Huidig toezichtkader4.1 Internationaal kaderIn 1996 hebben het Bazels Comité, het IOSCO en het IAIS, de internationale
organisaties van toezichthouders uit de banken-, effecten- en verzekeringswereld,
het Joint Forum on Financial Conglomerates opgericht. Doel van het Joint Forum
is principes op het gebied van het toezicht op internationale financiële
conglomeraten te ontwikkelen. In februari 1999 heeft het Joint Forum «principle
papers» uitgebracht inzake: kapitaaltoereikendheid, betrouwbaarheid
en deskundigheid van bestuurders, informatie uitwisseling tussen toezichthouders,
coördinatie van toezicht, risico-concentraties en intra-groepstransacties.
Zie de bijdrage van de Raad van Financiële Toezichthouders in bijlage
A voor een toelichting op deze papers.Op Europees niveau zijn de volgende Europese Richtlijnen onder meer relevant
voor het toezicht op financiële conglomeraten.• Richtlijn inzake toezicht op kredietinstellingen
op geconsolideerde basisDeze richtlijn uit 1992 regelt het geconsolideerde toezicht op alle bankgroepen,
met inbegrip van die groepen waarvan de moederonderneming geen
kredietinstelling doch een financiële holdingmaatschappij is. Hierdoor
is het mogelijk voor de toezichthouder om een beter inzicht te krijgen in
de solvabiliteitspositie van de bankgroep. Ten tweede beoogt de richtlijn
maatregelen te treffen voor de gevallen waarin een kredietinstelling, financiële
holding of een gemengde holding een verzekerings- of een effectendochter heeft.
In die situaties voorziet de richtlijn in de plicht voor de holding om de
door de toezichthouders verlangde inlichtingen te verstrekken, met name met
betrekking tot de relaties en transacties tussen de holding en haar dochters.
De richtlijn is geïmplementeerd door middel van de artikelen 20 en 25
Wet toezicht kredietwezen 1992 (Wtk 1992). Op grond van de Richtlijn inzake
de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen
geldt het voorgaande eveneens voor effecteninstellingen.• Richtlijn teneinde het bedrijfseconomisch toezicht
te versterken (post-BCCI Richtlijn)De richtlijn uit 1995 wijzigt een aantal voor financiële instellingen
geldende kaderrichtlijnen, met als doel de bevoegdheden van de desbetreffende
toezichthouders te versterken en het risico van onregelmatigheden in de financiële
sector zoveel mogelijk te verkleinen. De richtlijn is in 1996 geïmplementeerd
in de financiële toezichtswetten. De vier belangrijkste elementen van
de richtlijn betreffen de doorzichtigheid van de groep waarvan de financiële
instelling deel uitmaakt, de verplichting voor de financiële instelling
de statutaire zetel en het «hoofdbestuur» in dezelfde lidstaat
te hebben, de uitbreiding van de mogelijkheden tot informatie-uitwisseling
tussen toezichthouders en de verplichting voor accountants om bepaalde onregelmatigheden
te melden aan de desbetreffende toezichthouder.• Richtlijn inzake het aanvullend toezicht op
verzekeraars die deel uitmaken van een verzekeringsgroepDoel van deze richtlijn uit 1998 is om het instrumentarium van de toezichthoudende
autoriteiten te versterken ten aanzien van die aspecten van het toezicht die
samenhangen met de solvabiliteitspositie van de onder toezicht staande verzekeraars.
Op 5 juni jl. is de op deze richtlijn gebaseerde aanpassing van de Wet toezicht
verzekeringswezen 1993 (Wtv 1993) en aanvullende lagere regelgeving in werking
getreden. In het geval van twee of meer verzekeraars die met elkaar verbonden
zijn vereist de richtlijn dat de toezichthouders zich niet beperken tot het
(solo) toezicht op individuele verzekeraars, maar expliciet rekening houden
met de relevante financiële banden met andere delen van de groep, zonder
dat die groep overigens zelf als groep onder toezicht wordt geplaatst. Hiertoe
bevat de richtlijn bepalingen ten aanzien van de beschikbaarheid van relevante
informatie over groepsonderdelen ten behoeve van de toezichthouders. Daarnaast
bevat de richtlijn bepalingen ten aanzien van het verifiëren van voornoemde
informatie en bepalingen op basis waarvan verzekeraars die tot een groep behoren
jaarlijks de toezichthouders dienen te informeren over intra-groepstransacties.
Tenslotte is in de richtlijn een drietal rekenmethoden opgenomen op basis
waarvan de toezichthouders zich een oordeel kunnen vormen over de kapitalisatie
van de groep waartoe de onder toezicht staande verzekeraar behoort.De Europese Commissie heeft het voornemen kenbaar gemaakt om een Richtlijn
inzake financiële conglomeraten te ontwerpen. Een werkgroep waarin Nederland
deelneemt is inmiddels gestart met de voorbereidende werkzaamheden. Voortbouwend
op het werk van het Joint Forum richt deze werkgroep zich op toezichtszaken
als de beoordeling van de solvabiliteitspositie van de groep, de toetsing
van groepsbestuurders, de coördinatie (waaronder uitwisseling van informatie)
tussen toezichthouders en de beoordeling van risico-concentraties op groepsniveau.
Zoals aangegeven in 3 hanteert de werkgroep op voorstel van Nederland
de volgende uitgangspunten: i) het toezicht mag de innovatie niet belemmeren;
ii) het toezicht dient een gelijk speelveld te waarborgen; iii) het toezicht
moet effectief zijn en iv) het toezicht moet efficiënt zijn (zie bijlage
B).Daarnaast zijn ook de ontwikkelingen buiten Europa van belang. De grotere
Nederlandse financiële instellingen realiseren veelal een belangrijk
deel van hun omzet in de Verenigde Staten. In 1999 is daar de Gramm-Leach-Bliley
wet aangenomen die uiteenlopende financiële instellingen formeel in staat
stelt om gezamenlijk als financieel conglomeraat te opereren. Ondermeer vanwege
de versnippering in het Amerikaanse verzekeringstoezicht (per deelstaat) en
de ervaring die de Federal Reserve (Fed) heeft met het bank-holding toezicht,
is er voor gekozen om de laatste verantwoordelijk te maken voor het toezicht
op de holding. Binnen een financieel conglomeraat blijven de bestaande sectorale
toezichthouders verantwoordelijk voor het toezicht op de sectorale onderdelen.
Met betrekking tot het holding toezicht verplicht de wet tot samenwerking
tussen de toezichthouders. Daarbij wordt expliciet aangegeven dat de toezichthouders
zich niet op elkaars terrein mogen begeven. De Fed heeft aangegeven na minimaal
een jaar na de inwerkingtreding van de wet (maart 2000) de diverse aspecten
van de wet te toetsen.4.2 Nederlandse wet- en regelgevingVoor het toezicht op financiële conglomeraten bevatten de financiële
toezichtswetten diverse bepalingen. In 1994 zijn de Wtk 1992 en de Wtv 1993
gewijzigd in verband met het versterken van het toezicht
op kredietinstellingen en verzekeraars die deel uitmaken van een groep.
De wijziging betrof een uitbreiding van deze wetten met mogelijkheid voor
DNB en de VK om de deskundigheid en betrouwbaarheid te toetsen van die bestuurders
binnen het conglomeraat die (mede-)beleidsbepalers zijn voor de betrokken
bank respectievelijk verzekeraar. Tevens hebben de toezichthouders de mogelijkheid
de vergunning voor een bank of verzekeraar, alsmede een verklaring van geen
bezwaar voor de holding van een bank of verzekeraar, te weigeren of in te
trekken indien zij van oordeel zijn dat een ondoorzichtige formele of feitelijke
zeggenschapsstructuur binnen het conglomeraat hen belemmert hun toezichtstaak
adequaat uit te oefenen. Deze bepalingen zijn eveneens verwerkt in de Wet
toezicht effectenverkeer 1995 (Wte 1995). De Wet toezicht beleggingsinstellingen
(Wtb) kent geen overeenkomstige bepalingen, maar in het kader van het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wtb worden soortgelijke bepalingen overwogen wat betreft
de toetsing van (mede-)beleidsbepalers.In de brief aan de Tweede Kamer inzake toezicht op financiële conglomeraten
van 12 mei 1998 is nader ingegaan op het toezichtsinstrumentarium met betrekking
tot financiële conglomeraten.1 Hierbij
is een overzicht gegeven van de bestaande toezichtsinstrumenten voor het toezicht
op banken en verzekeraars die deel uitmaken van een groep. In deze brief is
het voornemen aangekondigd om toezichthouders de bevoegdheid te geven aanbevelingen
en richtlijnen ter zake van de administratieve organisatie en interne controle
op groepsniveau vast te stellen. De wettelijke vastlegging van deze bevoegdheid
is onderdeel van de voorgenomen aanpassing van het toezichtsinstrumentarium
(zie § 5.3).Daarnaast is op basis van de toezichtswetten in 1990 een Protocol gesloten
tussen DNB en de VK, bevattende werkafspraken omtrent de wijze waarop gebruik
wordt gemaakt van wettelijke bevoegdheden en meer in het bijzonder ten aanzien
van de voorschriften verbonden aan verklaringen van geen bezwaar (vvgb's).
Voor het samengaan van banken en verzekeraars in een groep of
voor het deelnemen van banken en verzekeraars in elkaars kapitaal zijn vvgb's
vereist. Deze vvgb's worden in beginsel verleend door de Minister van Financiën
na advisering door DNB en de VK. De aan een verklaring van geen bezwaar te
verbinden voorschriften vormen mede de basis waarop de holding wordt betrokken
bij het toezicht op de daartoe behorende banken en verzekeraars. De voorschriften
zijn opgenomen in het Protocol en leggen een rapportageverplichting van de
holding op inzake de aanwezige solvabiliteit binnen de groep. Bij conglomeraten
met een primair bancair karakter bepaalt DNB bij de beoordeling van het conglomeraatvermogen
welke normen worden gehanteerd en bij de primaire verzekeringsconglomeraten
is de VK ter zake bevoegd.Welke toezichthouder bevoegd is wordt bepaald aan de hand van het volgende
criterium. Een financiële groep wordt als een primair bancair of primair
verzekeringsconglomeraat beschouwd wanneer de vereiste solvabiliteit bij bank-
respectievelijk verzekeringsonderdelen van de groep meer is dan 85% van de
totale vereiste solvabiliteit. Bij gemengde financiële conglomeraten
(waarbij de vereiste solvabiliteit van zowel de bank- als verzekeringsonderdelen
tussen de 15% en 85% ligt) moet het eigen vermogen van de holding minimaal
de omvang hebben van het totaal van de vereiste vermogens bij de werkmaatschappijen.
De rapportageplicht geldt in dit geval zowel jegens DNB als de VK en bevat
behalve inzicht in de solvabiliteitspositie ook een opgave van risico-concentraties
van het conglomeraat.Verder kunnen de toezichthouders op grond van het Protocol in onderling
overleg aanbevelingen aan en algemene richtlijnen voor de holding opstellen
ten aanzien van de administratieve organisatie van de groepsmaatschappijen,
met het oog op de bevordering van een transparante bestuurlijke en juridische
organisatie van de bancaire en de verzekeringsactiviteiten.4.3 Samenwerking toezichthoudersIn de toezichtswetten is een algemene bepaling opgenomen dat de toezichthouders
met elkaar samenwerken voor zover noodzakelijk ten behoeve van het toezicht
op de onder toezichtstaande instellingen die deel uitmaken van een groep.
Hiertoe plegen zij overleg en werken waar nodig samen op basis van een of
meer daartoe overeen te komen regelingen.Ter uitvoering van afspraken gemaakt in het Protocol plegen DNB en de
VK onderling overleg over een gezamenlijk advies aan de Minister van Financiën
over de voorschriften die worden verbonden aan een vvgb. Daarnaast plegen
DNB en de VK overleg over individuele gemengde financiële conglomeraten.
Dit overleg betreft de ontwikkelingen bij de holding van het conglomeraat
en de tot het conglomeraat behorende kredietinstellingen en verzekeraars.
Daarnaast is er bestuurlijk overleg tussen DNB en de VK over algemene beleidszaken.De STE en DNB werken op een aantal terreinen samen, zowel in de operationele
als in de beleidsmatige sfeer, zonder dat er sprake is van formele samenwerkingsafspraken.
Operationeel betreft de samenwerking tussen de STE en DNB met name het toezicht
op effecteninstellingen. Veel banken zijn tevens effecteninstelling, waardoor
er waar nodig gezamenlijk wordt opgetreden. De achterliggende motieven betreffen
veelal efficiëntie, mogelijke calamiteiten of een gezamenlijk belang.Ook de STE en de VK werken samen zonder dat er sprake is van een formeel
samenwerkingsprotocol. Niettemin bestaan er raakvlakken tussen beide toezichthouders,
die tot samenwerking in het toezicht hebben geleid. Het komt veelvuldig voor
dat onder toezicht van de VK staande instellingen hun vermogensbeheer geheel
of gedeeltelijk uitbesteden («externe outsourcing») naar vermogensbeheerders
die onder toezicht staan van de STE. Binnen financiële conglomeraten
komt «interne outsourcing» voor door de verschillende entiteiten
aan een vermogensbeheerder binnen de groep, die in een aantal gevallen –
indien het vermogensbeheer niet is beperkt tot de eigen groepsomgeving –
onder toezicht staat van de STE.5. GroepstoezichtDe centralisatie van functies en de integratie van activiteiten binnen
financiële conglomeraten kunnen ertoe leiden dat de plaats waar de beheersing
van de met deze activiteiten en functies samenhangende risico's zich binnen
de organisatie voordoen verschuift dan wel dat zich nieuwe risico's voordoen.
De risico's die zich binnen een conglomeraat voordoen komen dus niet meer
alleen uit een sectorale invalshoek voort. Wil er sprake zijn van een effectief
en op maat gesneden toezicht, dan zal het toezicht moeten aangrijpen daar
waar de beheersing van deze risico's plaatsvindt.5.1 Kernelementen van aanvullend groepstoezichtOm gericht in te spelen op deze ontwikkelingen introduceer ik het model
van een zogeheten aanvullend groepstoezicht. Dit toezicht is aanvullend op
het bestaande sectorale toezicht op banken, verzekeraars, effecteninstellingen
en beleggingsinstellingen. Het doel van aanvullend groepstoezicht is tweeledig:
adequaat toezicht houden op specifieke conglomeraatrisico's èn conglomeraten
niet confronteren met onnodige lasten. Daartoe worden geïntegreerde activiteiten
en gecentraliseerde functies vanuit een groepsbreed perspectief in het toezicht
betrokken. Op operationeel niveau zijn deze activiteiten en functies immers
niet goed te scheiden in sectorale onderdelen, zodat een sectorale benadering
niet helemaal voldoet. In deze benadering kan het toezicht op systematische
wijze rechtstreeks bij de groepsomgeving aangrijpen. Naast de door twee of
drie sectorale toezichthouders gestelde regels ten aanzien van gecentraliseerde
functies als risicobeheer, wordt dat bij groepstoezicht aangevuld door een
set consistente regels ten behoeve van een meer integrale benadering van de
risico's, waarbij het voorkomen van onnodige overlap wordt nagestreefd. Sterker
nog, door deze consistente benadering van het toezicht op de organisatorische
en operationele risico's die verplaatst zijn als gevolg van centralisatie
van functies en integratie van activiteiten bij conglomeraten, zal de totale
toezichtslast mogelijk lichter zijn. Het is geenszins de bedoeling om door
middel van het aanvullend groepstoezicht toezicht op toezicht te stapelen –
integendeel.Aanvullend groepstoezicht bouwt zodoende voort op de huidige solo-plus
benadering, die ook de groepsomgeving in het toezicht betrekt; zij het vanuit
sectoroptiek en indirect via de onder toezicht staande instellingen binnen
de groep. De vernieuwing is dat de relevante groepsrisico's rechtstreeks in
het toezicht worden betrokken, waarbij dit toezicht op de groepsrisico's in
nauw overleg tussen de toezichthouders vorm wordt gegeven. Elk van de toezichthouders
krijgt hiervoor een identieke en gezamenlijk in te vullen verantwoordelijkheid
(zie § 5.4). Tevens kunnen toezichtsinstrumenten worden ingezet bij de
groepsmaatschappijen waar deze risico's zich voordoen. Hierdoor is de effectiviteit
van het toezicht gewaarborgd. Tegelijkertijd wordt het aanvullend groepstoezicht
efficiënt vormgegeven zodat het financiële conglomeraat
geen onnodige beperkingen ondervindt in zijn strategie en werkwijze.Sectoraal perspectiefBeschouwing van de vergunningplichtige sectorale instellingen blijft de
basis van het toezicht. Immers, het zijn de vergunningplichtige sectorale
conglomeraatsonderdelen waar het publiek contractuele relaties mee aangaat,
en waar derhalve de activa en passiva die samenhangen met het totaal aan contractuele
relaties in juridische zin aanwezig dienen te zijn en waar de financiële
risico's uiteindelijk zijn gesitueerd.Het financiële toezicht, ongeacht of dit plaatsvindt in de context
van een financieel conglomeraat of een afzonderlijke financiële instelling,
is er onder andere op gericht om de belangen van de klant ten opzichte van
de financiële instellingen in voldoende mate te beschermen. Dit houdt
onder meer in dat op instellingsniveau voldoende waarborgen aanwezig dienen
te zijn voor het nakomen van de verplichtingen tegenover klanten.Ook binnen het sectorale toezicht speelt de directe groepsomgeving een
belangrijk rol. Op basis van de Geconsolideerd Toezicht Richtlijn (zie §
4.1) wordt aan een kredietinstelling die een deelneming heeft in een andere
financiële instelling alsmede aan elke financiële holding, de plicht
opgelegd gegevens over de financiële positie aan te leveren op geconsolideerde
basis. Met deze consolidatieverplichting ontstaat een beter inzicht in de
solvabiliteitspositie van de bankgroep. Met de op 5 juni jl. in werking getreden
Richtlijn Aanvullend Toezicht op Verzekeraars in een Verzekeringsgroep (zie
§ 4.1) wordt beoogd om financiële banden tussen de onder toezicht
staande verzekeraar en haar groepsomgeving in het toezicht te betrekken. Doel
hiervan is om een goed beeld te krijgen van de financiële positie van
de onder toezicht staande verzekeraar.Groepsbrede benaderingDe huidige sectorale benadering van toezicht dient aldus te worden aangevuld
met een groepsbreed perspectief. De integratie van activiteiten en centralisatie
van functies, maar ook de financiële dwarsverbanden en bepaalde risico's
maken dat de optiek van het toezicht met een cross-sectoraal perspectief moet
worden verbreed. Het aanvullend groepstoezicht is gericht op de soliditeit,
de organisatie (inclusief de administratieve organisatie en interne controle)
en de integriteit van het gehele conglomeraat, voor zover dit voor de onder
toezicht staande instellingen binnen het conglomeraat relevant is en vanuit
een sectorale invalshoek alleen niet meer voldoende separaat identificeerbaar
en controleerbaar is. Het wetsvoorstel inzake de Raad van Financiële
Toezichthouders bevordert deze benadering. Krachtens dit wetsvoorstel krijgen
de toezichthouders een identieke verantwoordelijkheid voor de groepsbrede
dimensie van het toezicht op financiële conglomeraten. Vanuit een groepsbreed
perspectief dienen toezichthouders consistente normen op te stellen ten behoeve
van een risico-georiënteerd toezicht. Dit voorkomt dat financiële
conglomeraten met uiteenlopende normen worden geconfronteerd, hetgeen van
belang is voor de concurrentiekracht.Op basis van de organisatiestructuur en strategie van het financiële
conglomeraat stellen de toezichthouders aan de hand van in regelgeving vastgelegde
criteria (zie § 5.2) vast welke gecentraliseerde functies en geïntegreerde
activiteiten van de groep moeten worden betrokken in het toezicht. Uitgangspunt
is dat alleen die onderdelen worden betrokken in het toezicht die relevant
zijn voor de soliditeit, organisatie en de integriteit van de onder toezicht
staande instellingen (banken, verzekeraars, effecteninstellingen)
in de groep. Deze onderdelen worden groepsbreed bezien waardoor het toezicht
effectief kan worden vormgegeven en eventuele overlap, lacunes en distorsies
in het toezicht kunnen worden vermeden.Daarnaast heeft deze benadering ook betrekking op de financiële analyse
van de groep als geheel. Er bestaan immers naast organisatorische ook financiële
dwarsverbanden. Met het aanvullend groepstoezicht wordt bereikt dat toezichthouders
een beter beeld krijgen van de feiten achter de financiële cijfers van
de onder toezicht staande instellingen. In deze financiële cijfers komen
dwarsverbanden tussen groepsonderdelen tot uitdrukking in intra-groepsrelaties
als onderlinge financieringen, deelnemingen en kostenoverheveling. Hierdoor
ontstaat meer zicht op de in box 2 genoemde financiële risico's als door
intra-groeptransacties veroorzaakte risico-concentraties op groepsniveau.
Deze worden bij een louter sectoraal perspectief onvoldoende zichtbaar. Het
huidige toezicht voorziet via het Protocol nu reeds in rapportageverplichtingen
betreffende elementen van deze financiële aspecten. Dit huidige toezicht
zal worden uitgebreid. Daartoe zal een onderzoek worden gedaan naar de wenselijkheid
van kapitaalseisen aan de groep en zal nader worden gekeken naar risico-concentraties
en intra-groeptransacties.5.2 Toepassing aanvullend groepstoezichtIk ga deze vernieuwing als volgt doorvoeren. De kern is dat er in de wet
wordt vastgelegd dat er groepstoezicht komt, aanvullend op het sectorale toezicht.
Daarin kunnen thans niet-onder-toezicht-staande-groepsmaatschappijen worden
betrokken. In dit model hebben alleen instellingen die bancaire-, verzekerings-
of effectenactiviteiten verrichten een vergunning nodig (evenals bij het sectorale
toezicht). Het toezicht volgt de activiteiten naar niet vergunningplichtige groepsmaatschappijen1
van het conglomeraat als daar voor het toezicht relevante activiteiten plaatsvinden.
Niet iedere willekeurige groepsmaatschappij wordt aan eisen van toezicht onderworpen
door bij wet de voorwaarde te stellen dat het toezicht zich beperkt tot de
relevante activiteiten.Het aanvullend groepstoezicht wordt op de volgende wijze toegepast:• allereerst dienen de toezichthouders vast te stellen waar binnen
de groep de relevante activiteiten voor de bedrijfsvoering van de vergunningplichtige
groepsmaatschappijen worden uitgeoefend. Het kan daarbij voorkomen dat relevante
activiteiten voor de vergunningplichtige groepsmaatschappijen plaatsvinden
in groepsmaatschappijen die geen vergunning hebben;• de tweede stap van het groepsbrede toezicht houdt in dat toezichtsbevoegdheden,
zoals het geven van een aanwijzing, worden uitgeoefend jegens groepsmaatschappijen,
waarin de voor het toezicht relevante activiteiten feitelijk dan wel juridisch
laatsvinden. In feite volgen de toezichthouders de onder toezicht staande
activiteiten, ook wanneer deze niet binnen de vergunningplichtige instelling
plaatsvinden. De relevante toezichtsnormen worden dan rechtstreeks toegepast
op de betrokken groepsmaatschappij. Er is geen sprake van de introductie van
nieuwe normen; er is slechts sprake van een uitbreiding van de toepassing
van bestaande normen.Als bijvoorbeeld in een niet-vergunningplichtige holding de administratieve
organisatie functie is opgenomen waar interne voorschriften worden geformuleerd
voor het bank-, verzekerings- en effectenbedrijf, dan kan het toezicht op
de administratieve organisatie rechtstreeks aangrijpen op die holding. Hierbij zal uiteraard worden beoordeeld of het rechtstreeks in het toezicht
betrekken van een groepsmaatschappij niet een onevenredig zwaar middel is
in verhouding tot andere middelen, die een toezichthouder ten dienste staan.
Bij die beoordeling behoort aan de orde te komen of de werkzaamheden in de
betrokken groepsmaatschappij van voldoende belang zijn voor de onder toezicht
staande instelling.5.3 ToezichtsinstrumentariumOm aanvullend groepstoezicht uit te oefenen dienen de toezichthouders
te beschikken over een adequaat toezichtsinstrumentarium. Ten aanzien van
de groepsomgeving van een onder toezicht staande instelling bieden de huidige
sectorale toezichtswetten op diverse plaatsen aangrijpingspunten (zie §
4.2). De toezichthouders hebben de mogelijkheid om vanuit de sectorale invalshoek
voorschriften en aanwijzingen te geven aan de holding. Daarnaast biedt het
Protocol gesloten tussen DNB en de VK de toezichthouders de mogelijkheid de
groepsomgeving in het toezicht te betrekken: de vvgb-houdende groepsmaatschappijen
via de voorschriften verbonden aan een vvgb en de niet-vvgb-houdende groepsmaatschappijen
slechts op zeer indirecte wijze.De hier voorgestelde aanpassingen in het toezichtsinstrumentarium komen
in belangrijke mate overeen met de door de Raad van Financiële Toezichthouders
gedane aanbevelingen (zie bijlage A). De aanpassingen vinden deels in de wet
en deels in het Protocol plaats. Ten behoeve van de handhaafbaarheid van de
wettelijke toezichtsinstrumenten zal ook het aanwijzingsrecht voor de groepsmaatschappijen
gelden. Dit aanwijzingsrecht is van belang op het terrein van soliditeit,
organisatie (inclusief de administratieve organisatie en interne controle),
transparantie, integriteit en informatieverstrekking aan de toezichthouders.
In het Protocol zullen onder meer samenwerkingsafspraken tussen de toezichthouders
worden opgenomen en de nadere uitwerking van richtlijnen inzake administratieve
organisatie en rapportages (zie § 5.4).1. Administratieve organisatie, interne controle en transparantieDe huidige wettelijke bevoegdheid om aanbevelingen te geven inzake de
administratieve organisatie en interne controle heeft betrekking op onder
toezicht staande instellingen. Het Protocol regelt dat dergelijke richtlijnen
in het kader van de vvgb-verlening ook kunnen worden opgesteld voor de vergunningplichtige
instellingen en de holding, voor zover het gaat om bevordering van een transparante
bestuurlijke en juridische organisatie van de bancaire en verzekeringsactiviteiten.Op basis van de huidige wetgeving kunnen de financiële toezichthouders
weigeren een vergunning af te geven aan, of kan de vergunning worden ingetrokken
van een financiële instelling die deel uitmaakt of wil gaan uitmaken
van een conglomeraat waarbinnen de formele of feitelijke zeggenschapsstructuur
een belemmering vormt voor het uitoefenen van adequaat toezicht op deze instelling.
Deze bevoegdheid is echter bedoeld als ultimum remedium.Conform het eerder aangekondigde voornemen aan de Tweede Kamer zal de
bevoegdheid aan de toezichthouders worden toegekend om jegens groepsmaatschappijen
richtlijnen en aanbevelingen vast te stellen terzake van de administratieve
organisatie en interne controle alsmede de transparantie van de zeggenschapsstructuur.1 Onder administratieve organisatie en interne controle
wordt tevens verstaan risicobeheer en management-informatiesystemen. 2. Integriteit (betrouwbaarheids- en deskundigentoets;
gedragscodes)De betrouwbaarheids(- en deskundigheids)toets van holdingbestuurders is
al opgenomen in de wet. In het kader van de Raad van Financiële Toezichthouders
is de Beleidsregel betrouwbaarheidstoetsing geuniformeerd. Als uitvloeisel
van de Kamernota Integriteit Financiële Sector
wordt gewerkt aan een wetsvoorstel dat het mogelijk maakt instellingen te
verplichten tot het vaststellen en handhaven van interne gedragscodes die
betrekking hebben op integriteitsaspecten in de bedrijfsvoering.1 Deze bevoegdheid zal worden uitgebreid tot groepsmaatschappijen.3. Informatieverstrekking en verschijningsplichtOp basis van de Wtv 1993 en de Wte 1995 hebben de toezichthouders het
recht om bij alle groepsmaatschappijen informatie te vragen. DNB heeft op
grond van de Wtk 1992 minder ruime bevoegdheden. Alleen bij groepsmaatschappijen
die binnen de reikwijdte van de consolidatie vallen en bij instellingen die
een gekwalificeerde deelneming in een kredietinstelling hebben, kan DNB inlichtingen
inwinnen. In de Wtb wordt via het wetsvoorstel Actualisering en Harmonisatie
een zelfde bepaling als in de Wtv 1993 en de Wte 1995 opgenomen.De verplichting voor bestuurders van vergunningplichtige instellingen
om bij de toezichthouder te verschijnen, wanneer deze de betrokkene oproept
is in de Wtv 1993 uitgebreid tot alle betrokken bestuurders van groepsmaatschappijen.
In de Wtk 1992 is deze zogenaamde verschijningsplicht uitgebreid tot medebeleidsbepalers
in de holding, maar strekt zich in tegenstelling tot de Wtv 1993 niet uit
tot bestuurders van andere groepsmaatschappijen. De Wte 1995 en de Wtb kennen
geen verschijningsplicht.In de toezichtswetten wordt een uniforme bepaling opgenomen waardoor de
toezichthouders de mogelijkheid hebben om informatie die zij voor de vervulling
van de bij wet opgelegde taak nodig hebben, te vragen aan groepsmaatschappijen.
Dit geldt eveneens voor de verschijningsplicht van bestuurders, medebeleidsbepalers
en nader te bepalen cruciale functionarissen van groepsmaatschappijen.4. Definitie groepIn de huidige toezichtswetgeving is een (ruime) definitie opgenomen van
een groep, die ertoe leidt dat een instelling deel kan uitmaken van verschillende
groepen die alle hun eigen holding hebben. In de bepalingen in de toezichtswetten
die verwijzen naar de groepsomgeving wordt ervan uitgegaan dat een onder toezicht
staande instelling maar deel uitmaakt van één groep. Door de
definitie scherper te maken wordt aan de bestaande onduidelijkheid een einde
gemaakt.25. KapitaalsvereistenIn het geval van gemengde financiële conglomeraten beschouwt het
Protocol de kapitaaltoereikendheid van de groep als geheel (via de voorwaarden
verbonden aan een vvgb). Deze voorwaarden houden in dat het aansprakelijk
vermogen van de holding ten minste gelijk is aan de som van de solvabiliteitseisen
van de onder toezicht staande instellingen. Aan dit vereiste in het Protocol
is een aanvullende bepaling verbonden waarin DNB en de VK de ruimte wordt
geboden om niet onder toezicht staande dochtermaatschappijen van de holding
in hun beschouwingen te betrekken. Bij de beoordeling van de kapitaaltoereikendheid op groepsniveau is cruciaal
welke risicodimensie de groepsvorming toevoegt aan de sectorale vergunningplichtige
instellingen. Eerder (zie box 2 in § 3.2) is er op gewezen dat er risico-concentraties
op groepsniveau kunnen ontstaan als verschillende entiteiten binnen een conglomeraat
zijn blootgesteld aan dezelfde risico-factoren. Het omgekeerde kan echter
ook het geval zijn: de verschillende entiteiten binnen een groep openen mogelijkheden
voor risico-diversificatie, hetgeen perspectief opent op verlichting van de
toezichtslast. Om na te gaan hoe deze balans uitslaat wordt separaat een studie
gedaan naar de samenhang van risico's (covariantie) binnen een conglomeraat.Vanuit de optiek van een (inter)nationaal gelijk speelveld is het belangrijk
dat kapitaalsvereisten voor financiële conglomeraten niet in isolatie
worden bezien. Daarom wordt een internationale vergelijkende studie gedaan
naar kapitaalsvereisten voor niet onder toezicht staande instellingen binnen
een groep. Deze studie betreft zowel financiële instellingen (bijvoorbeeld
leasemaatschappijen en herverzekeraars) als niet-financiële instellingen.6. DeelnemingenbeleidOp basis van het zogenoemde vvgb-instrumentarium voor deelnemingen tussen
banken en verzekeraars heeft het bedrijfseconomisch toezicht op financiële
conglomeraten in belangrijke mate gestalte gekregen. Meer in het algemeen
zijn verklaringen van geen bezwaar nodig voor deelnemingen in banken, verzekeraars
en effecteninstellingen en voor deelnemingen door banken. Met de introductie
van het aanvullend groepstoezicht dient de effectiviteit en de efficiëntie
van het huidige gebruik van het vvgb-instrumentarium in het bedrijfseconomisch
toezicht en de verankering van het toezicht op financiële conglomeraten
nader te worden bezien met daarbij bijzondere aandacht voor zijn inpassing
in de systematiek van het groepstoezicht. Onverkort blijft noodzakelijk dat
toezichthouders deelnemingen (ook wanneer deze op holdingniveau plaatsvinden)
waar nodig op een adequate wijze in het financiële toezicht kunnen betrekken.Nu reeds lijkt een belangrijke versoepeling mogelijk. Zo zou, gebruikmakend
van de ruimte die de Europese richtlijnen bieden, de hoogte van de grens van
deelnemingen in banken waarvoor een vvgb vereist is, kunnen worden verhoogd.
Tevens is op dit moment voor iedere wijziging van een deelnemingspercentage
een vvgb noodzakelijk. Het introduceren van bandbreedtes waardoor niet iedere
wijziging met een nieuwe vvgb-aanvraag gepaard hoeft te gaan, lijkt de effectiviteit
van het toezichtsinstrumentarium niet in de weg te staan, terwijl de efficiëntie
ervan in belangrijke mate wordt verbeterd. Hetzelfde geldt voor beperking
van het toestemmingsvereiste bij middelijke deelnemingen die vanuit toezichsperspectief
van weinig importantie zijn. Ook voor het toestemmingsvereiste van deelnemingen
door banken in niet-financiële instellingen zou vanuit het perspectief
van het bedrijfseconomisch toezicht een versoepeling mogelijk kunnen zijn.Implementatie aanpassingenVoorbereidingen voor een wetsvoorstel zijn in gang gezet om de eerste
vier aanpassingen te implementeren. Toezichthouders zullen na overleg met
de sector voorstellen doen voor de kapitaalsvereisten op groepsniveau (punt
5) en het toekomstig deelnemingenbeleid (punt 6) met inachtneming van bovengenoemde
uitgangspunten. Een rapportage over deze punten wordt in het
najaar van 2000 verwacht. Hierover zal de Kamer worden bericht.5.4 Operationele aanpakAls uitvloeisel van de Kamernota Institutionele vormgeving van het toezicht
op de financiële marktsector ligt een wetsvoorstel ter advisering bij
de Raad van State waarin de drie toezichthouders, DNB, de VK en de STE, ten
aanzien van niet sector-specifieke onderwerpen een identieke verantwoordelijkheid
voor beleid en regelgeving krijgen. Eén van deze onderwerpen is de
groepsbrede dimensie van het toezicht op financiële conglomeraten. Deze
groepsbrede benadering zal een stroomlijning van nadere regels, bijvoorbeeld
ten aanzien van de administratieve organisatie, en een consistente uitvoering
van het toezicht tot gevolg hebben. Daarnaast zullen toezichthouders hun werkzaamheden
inzake het toezicht op gecentraliseerde functies en geïntegreerde activiteiten
coördineren om overlap – en de daarmee samenhangende inefficiënties
voor financiële conglomeraten èn toezichthouders – voor
zover mogelijk te vermijden.Een correcte uitvoering van het toezicht op de onder toezicht staande
instelling blijft primair de verantwoordelijkheid van de toezichthouders.
In het geval van aangelegenheden waarbij de daaraan verbonden taken en werkzaamheden
van de toezichthouders elkaar raken maken de toezichthouders afspraken vanuit
hun identieke verantwoordelijkheid voor het groepsbrede toezicht op financiële
conglomeraten. Voor de uitoefening van het toezicht kan het immers wenselijk
en noodzakelijk zijn dat de meest aangewezen toezichthouder optreedt, dan
wel dat meerdere toezichthouders gezamenlijk optreden tegenover de betrokken
groepen. Er is afstemming van feitelijke toezichtswerkzaamheden teneinde:• dubbel werk te voorkomen;• een compleet beeld te krijgen van een groep;• gebruik te maken van bij andere toezichthouders aanwezige informatie;
en• gebruik te kunnen maken van elkaars expertise.Actualisering van het ProtocolBij het aanvullend groepstoezicht op financiële conglomeraten, zal
de samenwerking tussen de drie toezichthouders betrekking hebben op gezamenlijke
regelgeving over inhoud en werkverdeling bij de uitvoering van het toezicht.
Hiertoe kunnen nadere werkafspraken worden gemaakt in een geactualiseerd Protocol.
Overigens heeft de vast te leggen werkverdeling geen betrekking op het sectorale
toezicht, dat de eigen verantwoordelijkheid blijft van de sectorale toezichthouders.De werkafspraken behelsen de volgende elementen (zie bijlage A):• Het Protocol wordt uitgebreid met samenwerkingafspraken met de
STE en zal zich dus ook uitstrekken tot effecteninstellingen. De samenwerking
betreft met name het uitwisselen van informatie omtrent de bestuurderstoets
en omtrent vermogensbeheerders binnen conglomeraten die onder STE toezicht
staan;• De toezichthouders bezien vanuit oogpunt van efficiëntie en
effectiviteit of en op welke wijze samenwerking of afstemming van werkzaamheden
kan worden bereikt;• De toezichthouders wijzen in geval van noodsituaties en overigens
waar nuttig één of meer coördinator(en) aan voor een individuele
groep;• De toezichthouders stellen zo vaak als nodig wordt geoordeeld maar
tenminste één maal per jaar een «groepsoverzicht»
op betreffende het conglomeraat. 5.5 ToekomstperspectiefEr is een trend naar «risk-based» toezicht, hetgeen inhoudt
dat de toezichthouder eerst analyseert wat de belangrijkste bronnen van risico
in een onder toezicht staande instelling zijn en waar deze risicobronnen zich
bevinden. Vervolgens worden de prioriteiten in het toezichtsprogramma hierop
afgestemd: toezichthouders onderwerpen de belangrijkste risicobronnen aan
verdere analyse en beoordelen of de risico-beheersingsmechanismen adequaat
zijn. Tot slot kunnen toezichthouders correctieve maatregelen (zoals aanwijzingen
aangaande administratieve organisatie en interne controle) nemen indien een
onder toezicht staande instelling niet aan de toezichtseisen (met betrekking
tot de risico's en/of de risicobeheersingsmechanismen) voldoet. Het in deze
nota ontvouwde groepsbrede toezicht kan in deze denkrichting gesitueerd worden.Een vervolg op risk-based toezicht zou in de toekomst kunnen zijn om toezichtsmaatstaven
per risico-categorie in plaats van per sector te organiseren. Dit is mede
afhankelijk van ontwikkelingen in de markt. Daartoe kunnen bestaande (sectorale)
maatstaven in het toezicht worden geharmoniseerd met differentiatie waar nodig.
Voordeel van een dergelijke stroomlijning (harmonisatie) van toezichtsmaatstaven
is dat deze maatstaven consistent kunnen worden toegepast onafhankelijk van
de locatie (bank, verzekeraar of ander groepsonderdeel) binnen het conglomeraat.
Deze denkrichting past in de ontwikkeling van het Nederlandse toezicht, waarbij
cross-sectorconsistentie één van de kernelementen is. Uitgangspunt
is dat verschillen in toezicht op verschillende financiële instellingen
gemotiveerd moeten kunnen worden vanuit de aard van de instelling, en in dit
kader meer in het bijzonder vanuit de aard van de risico's. In dit bredere
perspectief zal de komende jaren het toezicht op financiële instellingen
verder vorm krijgen. Van belang is dat de in deze nota gekozen benadering
van het toezicht een flexibele uitgangspositie creëert en dat deze kan
inspelen op mogelijke verdere ontwikkelingen. Met andere woorden het toezicht
dient scenariobestendig te zijn. Dit sluit aan op de eveneens flexibele invulling
van de institutionele vormgeving van het toezicht zoals uitgewerkt in de Kamernota Institutionele vormgeving van het toezicht op de financiële
marktsector van april 1999.1Een stroomlijning van maatstaven ligt allereerst voor de hand bij kwalitatieve
toezichtsinstrumenten. Bij de centralisatie van functies als administratieve
organisatie, interne controle en risicomanagement, trachten sommige conglomeraten
een groepsbrede benadering te volgen. Voor zover conglomeraten een groepsbrede
benadering volgen, ligt het in de rede dat toezichthouders hun voorschriften
aangaande deze functies ook stroomlijnen om een consistente toepassing van
deze voorschriften mogelijk te maken.Ook voor kwantitatieve toezichtsinstrumenten als kapitaalsvereisten is
een vanuit de financiële risico's opgebouwd consistent kader wenselijk.
Op het gebied van kapitaalsvereisten gelden afspraken in internationaal verband.
Vanuit de optiek van een gelijk speelveld is het belangrijk dat eisen voor
Nederlandse financiële instellingen aansluiten bij internationale maatstaven.
Binnen het kader van de op Europese Richtlijnen gebaseerde kapitaalsvereisten
kunnen thans al gemeenschappelijke elementen worden onderscheiden. Tevens
zal Nederland binnen de EU de discussie voeren om verdere stroomlijning van
kapitaalsvereisten op basis van risico-categorie in plaats van sector te bevorderen.2 Belangrijk in dit verband is het recente besluit van
het Joint Forum on Financial Conglomerates (het samenwerkingsverband van de
internationale organisaties van toezichthouders) om de mogelijkheid van convergentie
tussen solvabiliteitsvereisten in de bancaire en verzekeringssector te onderzoeken. Nederland zal als lid van het Joint Forum hierin actief participeren.
De Kamer zal worden bericht over de uitkomsten van het onderzoek. XNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Kamerstukken II, 1998–1999, 26 466, nr. 1.XNoot1«Rapportage van de Studiegroep «Grote Röntgenfoto»:
een vergelijking van de toezichtaspecten in zeven wetten», bij brief
van 29 juli 1998 aan de Tweede Kamer aangeboden.XNoot1Zie L.A.A. van den Berghe, K. Verweire en S.W.M. Carchon, «Convergence
in the financial services industry», OESO, 2000.XNoot1Deze uitgangspunten vormen ook de basis van de Nederlandse inbreng in
de voorbereidingen voor een Europese Richtlijn inzake Financiële Conglomeraten
(zie bijlage B).XNoot1De RFT zal de classificatie van financiële instellingen herzien,
mede in het licht van de voorbereidingen voor een Europese Richtlijn inzake
Financiële conglomeraten.XNoot1Kamerstukken II, 1997–1998, 24 456, nr. 19.XNoot1Onder een groepsmaatschappij wordt verstaan iedere vennootschap of rechtspersoon
(juridische entiteit), die deel uitmaakt van een groep. Dit als tegenhanger
van de operationele eenheid (organisatorisch samenwerkingsverband) die in
juridische zin niet zelfstandig bestaat.XNoot1Kamerstukken II, 1997–1998, 24 456, nr. 19.XNoot1Kamerstukken II, 1997–1998, 25 830, nr. 3.XNoot2De ontwikkelingen ten aanzien van de groepsdefinitie bij de voorbereidingen
voor een Europese Richtlijn inzake Financiële Conglomeraten zullen hierbij
in acht worden genomen.XNoot1Kamerstukken II, 1998–1999, 26 466, nr. 1.XNoot2Door de Europese Commissie is een studie gestart voor de fundamentele
herziening van het solvabiliteitsregime voor verzekeraars. Elementen zijn
kijken naar beleggingsrisico's en gebruik van interne risicomodellen. Deze
aanpak is vergelijkbaar met ontwikkelingen in het bancaire toezicht. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27241-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl