Wijziging van de Provinciewet en de Gemeentewet in verband met nieuwe voorschriften voor de begroting en verantwoording; Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2002-2003
 
 
 
 KST66457
 2002-2003
 
 28 769
 Wijziging van de Provinciewet en de Gemeentewet in verband met nieuwe
voorschriften voor begroting en verantwoording
 
 
 
 
 A
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 4 december
2002 en het nader rapport d.d. 21 januari 2003, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 23 juli 2002, no. 02.003515, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
met memorie van toelichting houdende wijziging van de Provinciewet en de Gemeentewet
in verband met nieuwe voorschriften voor begroting en verantwoording.
 
 
 Het wetsvoorstel voorziet in de verplichting van gedeputeerde staten en
het college van burgemeester en wethouders om financiële informatie te
verstrekken aan derden, zoals de Europese Unie (EU). Schiet de provincie of
de gemeente tekort in die verplichting, dan kan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties een aanwijzing geven om alsnog aan die verplichting
te voldoen. Het wetsvoorstel betreft daarnaast de vaststelling van documenten
voor de uitvoering van de begroting en jaarrekening.
 Aan het wetsvoorstel wordt nu al voor een deel uitvoering gegeven in een
ontwerp-Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, waarover
de Raad van State vandaag tevens adviseert. De
Raad maakt kanttekeningen met betrekking tot de inhoud van dit besluit.
 De Raad maakt opmerkingen over de uitvoeringsdocumentatie die het college
op basis van de begroting moet opstellen en over de verstrekking van informatie
aan derden. Hij is van mening dat het wetsvoorstel in verband daarmee aanpassing
behoeft.
 
 
 In dit advies wordt steeds gesproken over de Gemeentewet (Gemw), de (gemeente)raad
en het college (van burgemeester en wethouders). De opmerkingen hebben ook
betrekking op de Provinciewet, provinciale staten en gedeputeerde staten.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 juli
2002, nr. 02.003515, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 4 december 2002, nr. W04.02.0329/I, bied ik U hierbij
aan.
 
 
 In dit nader rapport wordt steeds gesproken over de Gemeentewet, de raad
en het college. De opmerkingen hebben ook betrekking op de Provinciewet, provinciale
staten en gedeputeerde staten. 
 
 
 1. Uitvoeringsdocumentatie
 De Gemw bepaalt thans dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming,
de jaarrekening en het jaarverslag worden ingericht overeenkomstig bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. In het wetsvoorstel
wordt nu bepaald dat in die regels tevens voorschriften worden gegeven ten
aanzien van door het college vast te stellen documenten ten behoeve van de
uitvoering van de begroting en de jaarrekening.
 
 
 De vanouds heersende opvatting in rechtspraak en literatuur is dat de
gemeentebegroting geen autorisatie aan het college inhoudt om bepaalde uitgaven
te doen. Het college heeft slechts een bevoegdheid om uitgaven te doen als
daarvoor een grondslag kan worden gevonden in een besluit of voorschrift van
de raad, of als bij of krachtens de wet aan het gemeentebestuur wordt opgedragen
om bepaalde uitgaven te doen. De begroting zelf heeft alleen het karakter
van een raming.
 Een begroting die autoriseert tot het doen van uitgaven past op zichzelf
in een duaal stelsel: de raad stelt dan financiële kaders, maar laat
de uitvoering over aan het college. In de Wet dualisering gemeentebestuur
is echter geen wijziging gebracht in de bepalingen in de Gemw die betrekking
hebben op de begroting, zodat de begroting ook nu nog geen autorisatie voor
het doen van bepaalde uitgaven inhoudt.
 In de toelichting wordt dit niet onderkend. Daar wordt gesteld dat de
begroting zal bestaan uit een aantal door de raad te kiezen programma's; het
college wordt volgens de toelichting geautoriseerd om per programma uitgaven
te doen tot het begrote bedrag. In een meer uitgewerkt uitvoeringsdocument
worden de programma's vertaald in producten, aldus de toelichting.
 De Raad leidt hier uit af dat de uitvoeringsdocumenten zijn bedoeld om
uitwerking te geven aan een op de begroting gebaseerde bevoegdheid van het
college om uitgaven te doen. Nu die bevoegdheid, zoals hiervoor betoogd, niet
bestaat, is de introductie van de bedoelde uitvoeringsdocumenten in de Gemw
alleen mogelijk als in diezelfde wet wordt geregeld dat de begroting een autorisatiefunctie
heeft.
 De Raad is voorts van oordeel dat de financiële huishouding van de
gemeente kan worden gerekend tot de zelfwerkzaamheid van de gemeente. De Raad is niet overtuigd van de gerechtvaardigdheid
van de nu voorgestelde bepaling. Hij meent daarom dat het aan het gemeentebestuur
moet worden overgelaten om te bepalen of het college documenten opstelt waarin
de begroting wordt uitgewerkt en zo ja, aan welke eisen die documenten moeten
voldoen. De Raad adviseert de voorgestelde bepaling te schrappen.
 
 
 1. Ten aanzien van de stelling van de Raad dat de begroting geen autorisatiefunctie
heeft merk ik het volgende op. Artikel 189 Gemeentewet bepaalt dat de raad
voor alle taken en activiteiten op de begroting de bedragen brengt die hij
daarvoor beschikbaar stelt. Ten laste van de gemeente kunnen slechts uitgaven
worden gedaan tot de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht.
Kortom, de raad bepaalt door middel van de begroting hoeveel gelden beschikbaar
zijn en waarvoor. Het college, dat onder meer als taak heeft het dagelijks
bestuur te voeren en uitvoering te geven aan besluiten van de raad, is derhalve
bevoegd, in begrotingstermen «geautoriseerd», om de begroting
uit te voeren.
 In artikel 191 is bepaald dat de raad de begroting vaststelt. Het woord
vaststellen betekent voor de bedragen op de begroting dat wordt geautoriseerd.
Dat de term vaststellen voor de uitgaven de betekenis heeft van autoriseren
is tot nu toe altijd de basis geweest van de regelgeving omtrent de begroting
van provincies en gemeenten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het Besluit comptabiliteitsvoorschriften
1995 waarin in de toelichting op afzonderlijke delen van de begroting, zoals
de investerings- en financieringsstaat, nadrukkelijk wordt ingegaan op de
autoriserende functie.
 
 
 In tegenstelling tot het Rijk is er voor gemeenten niet altijd naast de
begroting een andere juridische basis nodig voor het doen van uitgaven. Voor
het Rijk geldt artikel 3 van de Comptabiliteitswet 2001, waarin staat dat
er voor de geraamde bedragen op de begroting een grondslag moet zijn in een
verdrag, wet, koninklijk besluit enzovoorts. Een dergelijke bepaling is in
de Gemeentewet niet opgenomen. Niettemin geldt ook voor gemeenten dat in het algemeen de begroting alléén niet voldoende grondslag
biedt voor het college om rechtmatig over de in de begroting opgenomen bedragen
te kunnen beschikken. Dikwijls zal daarnaast een juridische grondslag, zoals
een verordening of een ander raadsbesluit vereist zijn, of dient het college
eisen en voorwaarden die in bijvoorbeeld een beleidsnota zijn gesteld, in
acht te nemen. Voor veel uitgaven is het college ook gebonden aan bijzondere
wettelijke vereisten of procedures.
 
 
 De Raad is van mening dat, omdat er voor bedragen op de begroting van
gemeenten niet altijd een andere wettelijke basis hoeft te zijn, de begroting
voor die bedragen de functie heeft van autoriseren, maar dat dat niet expliciet
in de Gemeentewet is opgenomen, hetgeen volgens de Raad wenselijk zou zijn.
Omdat ik van mening ben dat het woord vaststellen voor uitgaven ook autoriseren
betekent, ben ik van mening dat het niet nodig is om in de Gemeentewet op
te nemen dat de begroting autoriseert.
 
 
 Het advies van de Raad om de bepaling dat uitvoeringsdocumenten moeten
worden opgesteld, te schrappen, omdat het besluit daartoe tot de zelfwerkzaamheid
van de gemeente moet worden gerekend, is niet gevolgd. Ik ben van mening dat
het essentieel is voor het Rijk, het CBS, gedeputeerde staten in het kader
van het begrotingstoezicht en de gemeenten zelf, onder meer met het oog op
Europese voorschriften, dat het wettelijk is vastgelegd dat de uitvoeringsinformatie
aanwezig is. Wel deel ik de mening van de Raad dat de eisen die aan de uitvoeringsinformatie
worden gesteld zo summier mogelijk dienen te zijn.
 De uitvoeringsinformatie is nodig vanwege de nieuwe begrotingsopzet. In
de huidige voorschriften zijn alle functies van de begroting samengenomen
in één voorschreven begroting, waardoor gemeenten weinig vrijheid
kennen ten aanzien van de begrotingsindeling; de functionele indeling is de
verplichte begrotingsindeling. In dit nieuwe besluit is ervoor gekozen de
diverse functies van de begroting niet langer meer aan de door de raad vast
te stellen begroting op te leggen, maar de raad, het college en derden elk
te voorzien van op hen toegesneden documenten. Op deze wijze krijgt de raad
juist meer vrijheid de begroting naar eigen inzichten in te richten. Omdat
de begroting voor de raad in het duale stelsel er een op hoofdlijnen is, zijn
echter nader uitgewerkte stukken voor de uitvoering en beheersing noodzakelijk.
Iedere gemeente zal deze documenten dan ook hebben. In die zin is het voorschrijven
van deze documenten dan ook overbodig. Niettemin is toch voor de verplichtstelling
gekozen, omdat de uitvoeringsdocumenten een noodzakelijke voorwaarde zijn
voor het inzicht in de relatie tussen de informatie voor derden en voor de
raad. Zonder de minimumvereisten aan de uitvoeringsdocumenten zouden de toezichthouder,
het CBS, het Rijk en andere derden niet voldoende houvast hebben bij het nagaan
van de opbouw van de diverse documenten en hun onderlinge relatie. Dit geldt
ook voor de raad. In voorkomende gevallen zal het voor de raad noodzakelijk
zijn om over gegevens van de uitvoeringsdocumenten te kunnen beschikken. De
uitvoeringsdocumenten zijn daarmee een belangrijke basis; de borging ervan
rechtvaardigt de verplichtstelling.
 
 
 De voorschriften voor de uitvoeringsinformatie zijn zo beperkt mogelijk
gehouden. Zo is de indeling van de uitvoeringsdocumenten vrij. Er is slechts
voorgeschreven dat de informatie er moet zijn en dat de relatie tussen deze
documenten en de documenten voor de raad, evenals de documenten voor derden
gelegd dient te worden. Voorts zijn enkele bepalingen uit de huidige regelgeving
overgenomen, waarbij ervoor gekozen is om deze bij de uitvoeringsinformatie
verplicht te stellen en niet bij de stukken voor de raad. Reden hiervoor is
dat deze informatie de uitvoering betreft en niet de kaderstelling of de controle.
 
 
 2. Informatie voor derden
 Het college wordt verplicht informatie aan derden te verstrekken op basis
van de begroting en de jaarrekening. Deze verplichting kan nader worden uitgewerkt
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur.
 Uit de toelichting blijkt dat het bij deze derden gaat om: de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als verantwoordelijke voor het
gemeentefonds, gedeputeerde staten als toezichthouder van de gemeenten, en ten behoeve van de EU. De informatie voor de EU wordt eerst verzameld
en bewerkt door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS).
 De Gemw stelt in de artikelen 119 en 120 eisen aan de manier waarop kan
worden voorzien in:
 
 – de verstrekking van systematische informatie aan een minister
of aan gedeputeerde staten, en;
 
 – de verstrekking van statistische informatie aan het CBS.
 Deze eisen houden, kort gezegd, in dat deze vormen van verstrekking bij
de wet of, krachtens de wet, bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden
geregeld; een algemene maatregel van bestuur die voorziet in verstrekking
van statistische informatie aan het CBS moet bovendien totstandkomen op voordracht
van de Minister van Economische Zaken.
 Op dit moment verstrekken de gemeentebesturen al statistische informatie
aan het CBS, maar een algemene maatregel van bestuur, gebaseerd op artikel
119 van de Gemw, die daarvoor de grondslag zou moeten verschaffen, is er nog
niet. Het is dus van belang dat er een regeling komt.
 De nu voorgestelde bepaling voldoet echter niet aan de vereisten die worden
gesteld in de artikelen 119 en 120 Gemw, omdat ruimte wordt gelaten voor nadere
regels bij ministeriële regeling die verder strekt dan artikel 119, bepaalt
en omdat – met betrekking tot verstrekking aan het CBS – niet
voorzien is in een voordracht van de Minister van Economische Zaken.
 De Raad meent dat er geen bijzondere reden is om van dit patroon af te
wijken. Hij adviseert de materie te regelen in aansluiting bij en in het verband
van de artikelen 119 en 120 Gemw.
 
 
 2. Het college wordt verplicht om op basis van de begroting en de jaarrekening
informatie aan derden te verschaffen, ingericht volgens de bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur vast te stellen voorschriften. Het gaat om
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als verantwoordelijke
voor het gemeentefonds, gedeputeerde staten als toezichthouder en informatie
die wordt geëist door de EU. Hiermee wordt voorzien in de wettelijke
basis voor het verstrekken van systematische informatie, zoals wordt vereist
in de artikelen 119 en 120 van de Gemeentewet. Een deel van de informatie
wordt eerst verzameld en bewerkt door het Centraal bureau voor de statistiek
(CBS). De Raad wijst er op dat conform artikel 119, tweede lid, van de Gemeentewet,
een algemene maatregel van bestuur waarin wordt bepaald dat in die maatregel
te omschrijven gegevens ten behoeve van statistische doeleinden aan het CBS
worden verstrekt, op voordracht van de minister van Economische Zaken dient
te worden genomen. Naar aanleiding van het advies van de Raad heb ik in de
wetstekst opgenomen dat in overleg met de minister van Economische Zaken kan
worden bepaald dat gegevens ten behoeve van de informatie voor derden aan
het CBS worden verstrekt. Dit komt overeen met de wijze waarop krachtens de
Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens geregeld wordt dat gegevens
aan het CBS worden verstrekt.
 Verder merkt de Raad op dat de ruimte die wordt gelaten voor het stellen
van nadere regels bij ministeriële regeling verder strekt dan artikel
119 bepaalt. Artikel 119 bepaalt dat bij ministeriële regeling voorschriften
kunnen worden gegeven ten behoeve van de toepassing van de wet of de algemene
maatregel van bestuur. Naar mijn mening gaat de ministeriële regeling
niet verder dan dat, omdat ze een uitwerking is, in matrixvorm, van hetgeen
ten aanzien van informatie voor derden wordt bepaald in Europese voorschriften
en in de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 186 Gemeentewet.
Ook hier geldt dat het uitsluitend gaat om een andere presentatie van de gegevens
die in begroting en rekening zijn opgenomen. Van een afwijking van het kader
als vastgelegd in de artikelen 119 en 120 Gemeentewet is daarom geen sprake.
 
 
 3. Informatieverschaffing bij tekortschieten
 Het college wordt in het wetsvoorstel verplicht bepaalde informatie aan
derden te verstrekken. Schiet het college hierin tekort, dan kunnen gedeputeerde
staten het college een aanwijzing geven om de informatie alsnog te verstrekken.
Volgt het college de aanwijzing niet op, dan zorgen gedeputeerde staten dat
de benodigde informatie alsnog wordt verstrekt, op kosten van het college.
 Deze laatste bepaling is alleen uitvoerbaar als gedeputeerde staten al
over de ruwe gegevens beschikken, zodat zij daarin alleen de juiste selectie
en ordening hoeven aan te brengen. Het is niet duidelijk of dat
zo is. Het verdient dan ook aanbeveling de bepaling toe te lichten of te schrappen.
 
 
 3. Ten aanzien van de bepaling dat gedeputeerde staten een aanwijzing
kunnen geven indien het college tekort schiet bij de informatieverschaffing
voor derden, en indien deze aanwijzing niet wordt opgevolgd op kosten van
het college kunnen zorgen dat alsnog aan de verplichting wordt voldaan, merkt
de Raad op dat dit alleen mogelijk is indien gedeputeerde staten al over de
ruwe gegevens beschikken. Met het oog op deze opmerking van de Raad is van
belang dat de informatie voor derden gegenereerd wordt op basis van de begroting
en de rekening. Gedeputeerde staten beschikken ook over begroting en rekening.
In principe zal voor de beoordeling van de kwaliteit van de informatie voor
derden kunnen worden volstaan met een toets of het systeem deugdelijk is,
waarmee de informatie die in begroting en rekening is opgenomen wordt vertaald
naar de informatie die aan derden verschaft moet worden. In de toelichting
is overeenkomstig het advies van de Raad op dat punt een verduidelijking aangebracht.
 
 
 Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enige andere wijzigingen in het
wetsvoorstel aan te brengen.
 
 
 4. In artikel 212 eerste lid, is «de regels» geschrapt in
de passage «de regels voor de financiële organisatie». Gebleken
is dat de gekozen formulering verwarrend is in verband met het voorschrift
in artikel 160, onder c, waarin is vastgelegd dat het college bevoegd is om
regels voor de ambtelijke organisatie te stellen. Door de overeenkomst in
formulering zou de indruk kunnen ontstaan dat deze bevoegdheid voor zover
het de regels voor de ambtelijke organisatie van de sector financiën
betreft, bij de raad is blijven berusten. Door de huidige wijziging is duidelijk
dat het, ook voor organisatie en beheer, gaat om uitgangspunten. Voorts is
in dit artikel nog een louter redactionele wijziging aangebracht.
 
 
 5. Tenslotte is opgenomen een correctie op het overgangsartikel betreffende
bepalingen uit de Gemeentewet die bij of krachtens de Wet gemeenschappelijke
regelingen van toepassing zijn op gemeenschappelijke regelingen. Vooralsnog
staat ter discussie in hoeverre en op welke wijze de dualisering van het gemeentebestuur
en het provinciebestuur gevolgen heeft voor gemeenschappelijke regelingen,
en welke wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen nodig zijn. Daarom
is bepaald dat in dit verband de bepalingen zoals die luidden vóór
de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur van kracht blijven.
Voor de bepalingen voor begroting en verantwoording is deze «bevriezing»
echter niet bedoeld. Deze bepalingen, in de wet en krachtens de wet bij algemene
maatregel van bestuur, dienen ook voor gemeenschappelijke regelingen te gelden.
Het desbetreffend artikel in de Wet dualisering gemeentebestuur wordt aldus
gewijzigd. Voor provincies is dit reeds in de Wet dualisering provinciebestuur
geregeld.
 
 
 In de artikelen en de memorie van toelichting zijn voorts nog enkele verbeteringen
van zuiver redactionele aard aangebracht.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De waarnemend Vice-President van de Raad van State,
 D. Dolman
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
 
 
 De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 J. W. Remkes 
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Zaak no. W04.02.0300/I.
 
 
 Artikel 186, tweede lid, onderdeel a, Gemw.
 
 
 Bijvoorbeeld Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 31 januari
1997, AB 1997/440.
 
 
 Toelichting op onderdeel A van de artikelen I en II, eerste alinea.
 
 
 Kamerstukken II 1976/77, 13 990, nr. 6, blz. 12 (Naar een nieuwe
Grondwet deel VIIa, bladzijde 72).
 
 
 Artikel 186, tweede lid, onderdeel b, Gemw.
 
 
 Artikel 186, derde en vierde lid, Gemw.