Goedkeuring Verdrag van Lissabon tot wijziging Verdrag EU en Verdrag EG (Trb. 2008, 11); Advies Raad van State van het Koninkrijk en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31384, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

17-03-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31384-(R1850) nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk betreffende
no. W01.080004/I/K met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging
geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31384Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 82 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 384 (R 1850)Goedkeuring van het op 13 december 2007 te Lissabon totstandgekomen
Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese
Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met Protocollen
en Bijlagen (Trb. 2008, 11)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State van het Koninkrijk
d.d. 15 februari 2008 en het nader rapport d.d. 29 februari 2008,
aangeboden aan de Koningin door de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens
de Minister-President, Minister van Algemene Zaken en de Staatssecretaris
voor Europese Zaken. Het advies van de Raad van State van het Koninkrijk is
cursief afgedrukt.Hieronder de tekst van het advies van de Raad van State van het Koninkrijk
(cursief) en van het nader rapport (romein) om en om opnemen.Bij Kabinetsmissive van 3 januari 2008, no. 07004234, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken en de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van rijkswet houdende goedkeuring van het op 13 december
2007 te Lissabon totstandgekomen Verdrag tot wijziging van het Verdrag betreffende
de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
met memorie van toelichting.Het voorstel van rijkswet strekt tot goedkeuring van het op 13 december
2007 te Lissabon tot stand gekomen Verdrag van Lissabon tot wijziging van
het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van
de Europese Gemeenschap (PbEU 2007, C 306) (hierna: Verdrag van Lissabon).
Het Verdrag van Lissabon zal worden goedgekeurd voor het Koninkrijk en worden
bekrachtigd voor Nederland. De Raad van State van het Koninkrijk onderschrijft
de strekking van het voorstel van rijkswet, maar maakt enkele kanttekeningen
bij de toelichting op het voorstel.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 3 januari
2008, no. 07 004234, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State van het
Koninkrijk zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks
aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 15 februari 2008, nr.
W01.08 0004/I/K, bied ik U hierbij aan.1. AchtergrondNederland heeft, als één van de oprichters van de Europese
Gemeenschappen, een actieve rol gespeeld in het Europese integratieproces.
Alleen door samenwerking kan de eigen nationale rechtsorde overeind worden
gehouden en kunnen problemen effectief worden aangepakt. Alleen gemeenschappelijk heeft Europa gewicht in de mondiale ontwikkelingen. Gelet op de Nederlandse
belangen is de vraag voor Nederland niet òf een (rechts)ordening op
Europees niveau nodig is, maar welke die ordening zal zijn en hoe zij tot
stand moet worden gebracht.Door de uitbreiding van de EU van 15 lidstaten naar inmiddels 27 lidstaten
is de institutionele structuur van de Unie onder druk komen te staan. In het
Verdrag van Nice werd dit onderkend en was een verklaring opgenomen betreffende
de toekomst van de Unie. In deze verklaring werd een aantal problemen geïdentificeerd
die het adequaat functioneren van de Unie in de weg stonden. Het institutionele
evenwicht (het dynamische krachtenveld tussen Commissie, Europees Parlement,
Raad en Hof van Justitie), dat aanvankelijk was ontworpen voor een Gemeenschap
met zes lidstaten, functioneert onvoldoende in een Unie met 27 lidstaten.
De balans binnen de Unie tussen de gelijkheid van lidstaten, partners in de
Unie, en de gelijkheid van burgers, steeds meer ook Europese burgers, uit
landen met een sterk uiteenlopende bevolkingsomvang, is scheef getrokken.
De besluitvormingscapaciteit is onvoldoende geworden. Naast deze institutionele
problemen spelen nog twee (andere) legitimiteitsvraagstukken. Het optreden
van de Unie kent een onvoldoende hechte democratische en rechtsstatelijke
legitimiteit en het stelsel van bevoegdheidstoedeling aan de Unie is onvoldoende
duidelijk en transparant.Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (hierna: Grondwettelijk
Verdrag) beoogde een oplossing te bieden voor deze problemen. Het Verdrag
brak met de traditionele wijze van Europese verdragsherzieningen door de vaststelling
van één Europese Grondwet, waarin de institutionele verhoudingen
en de besluitvorming voor wat thans nog wordt aangeduid als de Eerste, de
Tweede en de Derde Pijler op één samenhangende manier werden
geregeld.1 Zoals de Raad in zijn advies van 12 september
2007 opmerkte, was het grote verschil tussen het Grondwettelijk Verdrag voor
Europa en de eerdere wijzigingsverdragen, zoals die van Maastricht, Amsterdam
en Nice, niet zozeer inhoudelijk van aard; het verschil bestond veeleer uit
de symboliek die men in het Grondwettelijk Verdrag wilde leggen met sterke
nadruk op democratie en grondrechten, en daarmee op het burgerschap van de
Unie.2Na het Nederlandse en Franse «nee» in 2005 is op Europees
niveau besloten tot een jaar van bezinning met als doel inzicht te krijgen
in de wensen en bezorgdheden van de burgers ten aanzien van Europa. In het
voorjaar van 2007 is onder het Duitse voorzitterschap de hervorming van de
Unie opnieuw ter hand genomen en dit heeft geleid tot een gedetailleerd mandaat
voor een nieuwe Intergouvernementele conferentie ter herziening van het Verdrag
tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese
Unie, dat is vastgesteld tijdens de Europese Raad van 21 tot en met 23 juni
2007. Op 12 september 2007 heeft de Raad geadviseerd over dat mandaat.2 In dat advies kwam de Raad onder andere tot de conclusie
dat het voorgestelde Hervormingsverdrag een wijzigingsverdrag zal zijn, dat
naar inhoud, methodiek en ambitie past in de constitutionele ontwikkeling
van de EU tot nu toe. Aan de wijzigingen ten opzichte van het eerdere, verworpen
Grondwettelijk Verdrag, zoals het loslaten van de idee van één
geschreven grondwet, het niet meer integraal opnemen van het Handvest van
de Grondrechten, het nadrukkelijker dan voorheen markeren van de grenzen van
de bevoegdheden van de Unie en het niet opnemen van de symbolen van Europese
eenwording moet behalve afzonderlijke vooral ook gezamenlijke betekenis worden
toegekend. Juist die onderdelen vormden immers het verschil tussen het Grondwettelijk
Verdrag en de verdragswijzigingen zoals die in de afgelopen 50 jaren tot stand
waren gekomen.Daarom beoordeelt de Raad de verschillende elementen van het Verdrag van
Lissabon tegen de achtergrond van en in lijn met deze bestaande constitutionele
arrangementen.3 In het hiernavolgende zal de Raad
ingaan op de institutionele elementen van het Verdrag, op de aanpassingen
binnen de beleidsterreinen zoals die door het Verdrag worden bestreken en
op de consequenties van het Verdrag voor de relatie tussen Nederland en Europa. Voorts zal de Raad ingaan op enkele aspecten van de goedkeuringswet
alsmede op de toekomst van de Europese samenwerking na Lissabon.1. InleidingDe Raad van State van het Koninkrijk (hierna Raad van State) onderschrijft
het voorstel van rijkswet en maakt een aantal inhoudelijke kanttekeningen.
Tevens doet de Raad van State enkele aanbevelingen in het kader van het langere
termijn perspectief van de Europese samenwerking. De regering is de Raad van
State erkentelijk voor zijn advies en neemt de aanbevelingen, zoals hieronder
nader toegelicht, ter harte. Tevens is de memorie van toelichting naar aanleiding
van de aanbevelingen op onderdelen aangepast.In zijn advies roept de Raad van State zijn eerdere advies van 12 september
2007 in herinnering. Dit advies benadrukte zowel de inhoudelijke verschillen
als de verschillen in vorm, terminologie en symboliek tussen het verworpen
Grondwettelijk Verdrag en het voorgestelde wijzigingsverdrag. De nationale
parlementen worden nauwer betrokken bij het proces van totstandkoming van
Europese wetgevingshandelingen. Tegenover de ruimere toepassing van besluitvorming
bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers staat een duidelijker
afbakening van bevoegdheden van de Unie. Er is duidelijkheid geschapen dat
de eerste verantwoordelijkheid voor de publieke diensten bij de lidstaten
ligt. De criteria voor de uitbreiding van de Unie, zoals door de Europese
Raad vastgesteld, worden voor het eerst in het primaire recht verankerd. Voorts
is niet langer sprake van een verdrag dat door vorm en inhoud grondwettelijke
of statelijke ambities uitstraalt. Een Europese grondwet is nu niet meer aan
de orde.Het Verdrag van Lissabon maakt de Unie slagvaardiger, democratischer en
in haar externe optreden ook meer coherent. Daarmee is, na een proces van
zes jaar, aan de gestelde doeleinden van de Europese Raad van Laken in december
2001 invulling gegeven. Toen al werd geconcludeerd dat het Verdrag van Nice
onvoldoende basis bood voor een slagvaardig en democratisch functioneren van
de uitgebreide Unie. Beslissingen moesten dichter bij de burger van de Unie
worden genomen, de bevoegdheidsafbakening tussen de Unie en de lidstaten moest
beter worden georganiseerd en de Unie moest een meer samenhangend en slagvaardiger
extern optreden garanderen. Deze wensen worden door het Verdrag van Lissabon
geadresseerd. De regering voelt zich daarom gesteund door het voorliggende
advies van de Raad van State waarin wordt geconcludeerd dat met het Verdrag
van Lissabon verdere stappen worden gezet tot het verbeteren van de besluitvaardigheid
en van het democratische bestel van de Unie.2. Institutionele elementena. Institutionele veranderingenMet het Verdrag van Lissabon wordt de positie van de Europese Raad aanmerkelijk
versterkt. De Europese Raad wordt volledig geïntegreerd in het institutionele
bestel van de Unie, geeft de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie
en bepaalt de algemene politieke beleidslijnen en prioriteiten. Voorts krijgt
de Europese Raad in het kader van de noodremprocedures, die onder meer betrekking
hebben op sociale zekerheid, wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken
en grensoverschrijdende criminaliteit, een formele rol waar het «wets»voorstellen
van de Commissie betreft.De gewijzigde positie van de Europese Raad roept vragen op omtrent het
institutionele evenwicht in de Unie. Zo rijst de vraag hoe de taak van de
Europese Raad zich zal gaan verhouden tot de positie van de Commissie, in
de traditionele rol van initiator van beleid en wetgeving. Tot nu toe werd
een sterke positie van de Commissie in het voordeel van de kleinere lidstaten
geacht te zijn. Hoewel er geen wijzigingen aangebracht zijn in de prerogatieven
van de Commissie, lijkt haar positie niettemin zwakker te worden. De Raad
beveelt aan in de toelichting hierop nader in te gaan.Het Verdrag van Lissabon voorziet er voorts in dat de Commissie een door
de Europese Raad voorgedragen en door het Europees Parlement gekozen voorzitter
krijgt. De Europese Raad krijgt eveneens een, voor twee en een half jaar
benoemde, vaste voorzitter. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt
dat het mogelijk is de ambten van voorzitter van de Commissie en voorzitter
van de Europese Raad door één persoon te laten bekleden.1 Daarbij wordt op de wenselijkheid van een dergelijke
cumulatie van ambten niet ingegaan. De Raad beveelt aan de visie van de regering
hieromtrent in de toelichting op te nemen.b. BevoegdhedenDe Unie is voor haar optreden afhankelijk van bevoegdheden die haar in
de Verdragen zijn toegekend. Deze bevoegdheden waren in het Grondwettelijk
Verdrag op systematische wijze bijeengebracht. De Raad merkte hier destijds
over op dat het voor de verdere ontwikkeling van de Unie van belang is dat
zij net als in de voorgaande vijf decennia haar dynamiek zal kunnen blijven
ontlenen aan het vermogen in te spelen op nieuwe behoeften en ontwikkelingen.2 De Raad voegde daaraan toe dat de flexibiliteit van het
optreden van de Unie institutioneel zou kunnen worden afgeremd door de catalogus
van bevoegdheden – in samenhang bezien met de subsidiariteitstoets.
Het grote aantal lidstaten zou voorts niet alleen de besluitvorming binnen
de bestaande structuren kunnen bemoeilijken, maar ook een wijziging van het
stelsel tot een moeizame aangelegenheid kunnen maken.Het Verdrag van Lissabon handhaaft deze in het Grondwettelijk Verdrag
geïntroduceerde bevoegdhedencatalogus. In het Verdrag worden voorts nadrukkelijker
dan voorheen en nadrukkelijker dan in het Grondwettelijk Verdrag het geval
was, de grenzen van de bevoegdheden van de Unie aangegeven. In het EU-Verdrag
wordt geëxpliciteerd dat de Unie uitsluitend handelt binnen de grenzen
van haar bevoegdheden en in het Verdrag betreffende de Werking van de Unie
(hierna: Werkingsverdrag) wordt gespecificeerd dat de lidstaten hun bevoegdheden
opnieuw zullen uitoefenen voor zover de Unie heeft besloten haar bevoegdheden
niet langer te benutten. In de bepaling betreffende de wijziging van de Verdragen
wordt verder vastgelegd dat de Verdragen kunnen worden herzien teneinde de
aan de Unie toegekende bevoegdheden in te perken.Ter uitwerking van de bevoegdhedencatalogus en teneinde in te spelen op «nieuwe»
behoeften is op twee belangrijke terreinen een nieuwe bepaling opgenomen.
Zo wordt in artikel 174 van het Werkingsverdrag (milieu) de bijzondere noodzaak
van de aanpak van klimaatverandering door maatregelen op internationaal niveau
gespecificeerd. Voorts wordt in artikel 100 van het Werkingsverdrag in het
eerste lid een verwijzing naar de solidariteit, in het bijzonder op energiegebied,
tussen de lidstaten ingevoegd. Aldus geeft ook het Verdrag van Lissabon blijk
van flexibiliteit en van de capaciteit in te spelen op nieuwe behoeften.De Raad acht het desalniettemin van belang dat in de toelichting wordt
ingegaan op de vraag of thans een goede verhouding is gevonden tussen enerzijds
de wens de bevoegdheden van de Unie scherper af te bakenen, en anderzijds
de gebleken en wellicht toegenomen noodzaak om de voor de ontwikkeling van
de Unie kenmerkende flexibiliteit te behouden. De Raad adviseert daarbij tevens
in te gaan op de ervaringen die inmiddels zijn opgedaan sinds de laatste uitbreidingen
van de Unie tot 25 en inmiddels 27 lidstaten.c. Rechtsmacht van het Hof van Justitie van de Europese UnieIn de afgelopen periode zijn bij het Hof van Justitie enkele maatregelen
getroffen om de behandelduur van prejudiciële vragen te bekorten. De
toestroom van zaken zal echter weer sterk gaan toenemen. De Raad wijst in
dit verband op de toetreding van 12 nieuwe lidstaten tot de Europese Unie
en de formele rechtskracht van het Handvest van de Grondrechten, hetgeen tot
een frequenter beroep daarop zal leiden.De overgang van de bepalingen met betrekking tot de oude Derde Pijler
naar het Werkingsverdrag heeft onder andere tot gevolg dat deze (na een overgangsperiode)
onder de rechtsmacht van het Hof van Justitie van de Europese Unie gebracht
zullen worden. De Raad wijst erop dat er in het bijzonder in het geval van
prejudiciële procedures met betrekking tot de Ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht (hierna: Rvvr), sprake kan zijn van een extra
noodzaak voor spoed in de behandeling van zaken, bijvoorbeeld bij vreemdelingenbewaring.
De nationale gerechten zullen immers in het vervolg het recht en in bepaalde
gevallen de plicht hebben het Hof in aanhangige zaken om een oordeel over
de uitlegging van ook dit nieuwe onderdeel van het Unierecht te vragen.De inzet van capaciteit voor speciale spoedprocedures in deze gevallen
zal de duur van de andere procedures voor het Hof nadelig beïnvloeden.
Alles tezamen doet de vraag rijzen hoe de termijnen bij het Hof beheersbaar
kunnen blijven. De Raad heeft in zijn advies over de Europese Conventie enkele
suggesties gedaan om de procedures voor het Hof enigszins te bekorten. Hij
wees onder andere op de mogelijkheid te bepalen dat de verwijzende rechter,
waar mogelijk, zijn prejudiciële vragen vergezeld moet laten gaan van
een tentatief antwoord, zodat het Hof, voor zover het zich bij dit antwoord
aansluit, met een zeer summier arrest kan volstaan. Ook wees de Raad op de
mogelijkheid dat nationale rechterlijke instanties zelf een beslissing nemen,
waarna zij de uitspraak bij twijfel – al dan niet verplicht toezenden
aan het Hof. Het Hof is vervolgens vrij om zaken voor verdere behandeling
te selecteren wanneer dat noodzakelijk wordt geacht uit een oogpunt van uniformiteit
en consistentie in de uitleg van het Unierecht. Wanneer die selectie niet
plaatsvindt, krijgt de uitspraak van de nationale rechter na verloop van een
tevoren vastgestelde periode rechtskracht.1De Raad beveelt aan in de toelichting in te gaan op de vraag hoe een tijdige
afhandeling van zaken voor het Hof van Justitie van de Europese Unie in de
toekomst kan worden gewaarborgd.d. Handvest van de Grondrechten en de toetreding tot het EVRMHet Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
van 7 december 2000 heeft in de rechtspraak van het Hof van Justitie
inmiddels een belangrijke betekenis gekregen. In het gewijzigde EU-Verdrag
zal het Handvest niet worden opgenomen. Er wordt in artikel 6, eerste lid,
van het EU-Verdrag volstaan met een verwijzing naar het Handvest, zoals dat
is vastgesteld op 7 december 2000, als aangepast op 12 december
2007, dat dezelfde rechtskracht als de Verdragen heeft. Het Handvest wordt
aldus juridisch bindend voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten,
voor zover deze uitvoering geven aan Uniewetgeving. Voorts zal de Unie toetreden
tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De Raad concludeerde in zijn advies
van 12 september 2007 dat de verwijzing in het Verdrag naar het Handvest,
als gevolg waarvan het Handvest bindende kracht krijgt, moet worden beschouwd
als een bevestiging van het feit dat de bescherming van grondrechten deel
uitmaakt van het samenwerkingsverband dat de EU vormt.2 Niettemin mag worden verwacht dat er vaker een beroep op de in het
Handvest neergelegde grondrechten zal worden gedaan voor de nationale rechter
en het Hof van Justitie van de Europese Unie.De Raad wijst erop dat in de toelichting slechts beperkt
aandacht wordt besteed aan de juridische complicaties die een eventuele toetreding
van de Unie tot het EVRM met zich kan brengen. De relatie tussen de twee Europese
hoven verdient in dat verband bijzondere aandacht. Toetreding van de Unie
zal ook de werklast van het zwaar belaste Europese Hof voor de Rechten van
de Mens doen toenemen. Coördinatie en samenwerking tussen de hoven bieden
naar het oordeel van de Raad slechts een beperkte remedie tegen overbelasting,
zodat reeds nu naar een oplossing voor dit probleem dient te worden gezocht.
De Raad beveelt aan in de toelichting hieraan aandacht te besteden.e. De rol van de nationale parlementenIn de loop van de ontwikkeling van de Unie zijn verschillende
instrumenten geïntroduceerd om het democratische bestel in de Unie te
versterken. Genoemd kunnen worden de vergroting van de transparantie van de
Europese besluitvorming, de versterking van de rol van het Europees Parlement
en de vastlegging van een sterke rol van de nationale parlementen in het EU-Verdrag.
Deze instrumenten waren reeds in het Grondwettelijk Verdrag opgenomen en zijn
overgenomen in het Verdrag van Lissabon. Het Verdrag van Lissabon
scherpt de subsidiariteitstoets bovendien op onderdelen aan. In het Protocol
betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid
dat bij de Verdragen zal worden gevoegd, zijn twee controlemechanismen voor
nationale parlementen opgenomen. Indien gemotiveerde adviezen waarin wordt
gesteld dat een ontwerp van wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel,
ten minste eenderde vertegenwoordigen van alle stemmen die aan de nationale
parlementen zijn toebedeeld1, dient de Commissie
dit voorstel opnieuw te overwegen. Indien gemotiveerde adviezen waarin wordt
gesteld dat een ontwerp van wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel,
ten minste een gewone meerderheid vertegenwoordigen van alle stemmen die aan
de nationale parlementen zijn toebedeeld, kan de Commissie het voorstel slechts
ongewijzigd handhaven nadat het is voorgelegd aan de Raad van Ministers en
het Europees Parlement. Indien de Raad met een meerderheid van 55%
van de stemmen of het Parlement met een gewone meerderheid van uitgebrachte
stemmen het oordeel van de nationale parlementen overneemt, wordt het voorstel
buiten verdere behandeling gelaten.De Raad acht het mogelijk, dat het aangescherpte instrument
van de subsidiariteitstoets een bijdrage kan leveren aan een actievere rol
van de nationale parlementen in het Europese wetgevingsproces. Die rol zal
echter alleen betekenis en effect kunnen hebben als diezelfde nationale parlementen
een bredere strategie ontwikkelen als coactoren in het Europese wetgevingsproces.
Bovendien zullen de verschillende nationale parlementen effectiever moeten
samenwerken om het gebruik van de subsidiariteitstoets succesvol te kunnen
laten zijn.f. Burgerschap van de UnieEen belangrijk en bijzonder kenmerk van het Europese
constitutionele bestel is de positie van de burger als zelfstandige drager
van rechten en verplichtingen. De positie van de burger van de Unie heeft
verder gestalte gekregen met de introductie van het burgerschap van de Unie
in het Verdrag van Maastricht en heeft in de jurisprudentie van het Hof van
Justitie inmiddels een prominente betekenis gekregen. De Raad wijst daarbij
op uitspraken van het Hof van Justitie aan de hand waarvan grote groepen burgers
(studenten2, niet-actieven3, Antilliaanse en Arubaanse kiezers4)
inmiddels direct aan hun status van burger van de Unie rechten kunnen ontlenen.
In het Grondwettelijk Verdrag werd uitgegaan van een «Unie van staten
en burgers».5 Daarbij voorzag dat Verdrag
in enkele nieuwe voorzieningen met betrekking tot het burgerschap. In het
Verdrag van Lissabon zijn deze voorzieningen ook opgenomen, maar niet in de
context van een Unie van staten en burgers. Dat betekent dat de verdere ontwikkeling
van het burgerschap van de Unie thans, in lijn met de ontwikkeling tot nu
toe, in belangrijke mate wordt overgelaten aan het Hof van Justitie. Dit heeft
behalve voordelen ook nadelen. Wat vinden de lidstaten zelf wenselijk en nodig?
De Raad beveelt aan de toelichting aan te vullen met een beschouwing over
de toekomst van het burgerschap van de Unie in de visie van de regering.De Raad heeft overigens in het advies over het Grondwettelijk
Verdrag opgemerkt dat het specifieke element van het burgerinitiatief een
voor Nederland en veel andere lidstaten tot nu toe onbekende vorm van directe
democratie betreft. In de toelichting worden de merites van het burgerinitiatief
slechts summier belicht. De Raad beveelt aan de toelichting in het licht van
het vorenstaande aan te vullen.g. ConclusieAlles overziende concludeert de Raad dat met het Verdrag
van Lissabon verdere stappen worden gezet tot het verbeteren van de besluitvaardigheid
van de Unie. Ook worden nuttige voorzieningen getroffen om ervoor te zorgen
dat het democratische bestel van de Unie kan worden verbeterd. De versterking
van de rol van de nationale parlementen maakt daarvan onderdeel uit.2. Institutionele elementena. Institutionele veranderingenDe regering deelt de visie van de Raad van State dat de positie van de
Europese Raad in het Verdrag van Lissabon wordt versterkt ten opzichte van
de eerdere Verdragen. Overigens betreft dit voor een belangrijk deel een codificatie
van de praktijk die in de afgelopen jaren is ontstaan, waarbij de rol van
de bijeenkomsten van de staatshoofden en regeringsleiders in het Europese
politieke proces is toegenomen. De regering acht het een winstpunt dat de
rol van de Europese Raad thans duidelijk in de Verdragen is geregeld. Een
accentuering van de rol van de lidstaten is een van de elementen die eraan
kunnen bijdragen dat de Europese besluitvorming herkenbaarder wordt en kan
helpen het publieke draagvlak voor Europa te versterken. Daarom is in het
Verdrag ook de betrokkenheid van de nationale parlementen bij Europese wetgevingsvoorstellen
van de Europese Commissie vergroot en is nu een duidelijker verdeling van
de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten tot stand gekomen.De Europese Raad zal over specifieke bevoegdheden beschikken ten aanzien
van benoemingen en procedures van besluitvorming. Voorts zal de Europese Raad
zich concentreren op het geven van strategische impulsen aan de samenwerking
in de Unie, maar hij krijgt geen wetgevende bevoegdheid. Die blijft voorbehouden
aan de Raad van Ministers in het communautaire samenspel met de Commissie
en met het Europees Parlement. Op deze wijze blijven de democratische controlemechanismen
en het daarvoor vereiste institutionele evenwicht overeind.In het licht van het bovenstaande deelt de regering niet de vrees van
de Raad van State voor verzwakking van de positie van de Commissie. Binnen
de door de Europese Raad vast te stellen algemene beleidslijnen en politieke
prioriteiten blijft het de bevoegdheid van de Commissie op eigen initiatief
wetgeving en beleid te initiëren. Ook de uitvoerende bevoegdheden van
de Commissie zijn overeind gebleven. Er is geen sprake van dat de Europese
Raad deze bevoegdheden overneemt. In dit opzicht is er geen verandering ten
opzichte van de huidige situatie. Het initiatiefrecht van de Commissie wordt
met het Verdrag van Lissabon verder uitgebreid naar alle wetgevingshandelingen
van de Unie, alsmede de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie.
Daarnaast wordt de politieke legitimiteit – en daarmee ook de institutionele
positie – van de voorzitter van de Commissie aanmerkelijk versterkt
ten opzichte van de Europese Raad door de procedure volgens welke hij wordt
gekozen door het Europees Parlement.De Europese Raad wordt niet alleen in het bestaande institutionele evenwicht
van de EU geplaatst, maar eveneens ingekaderd in de huidige Raadsstructuur.
Met het Verdrag van Lissabon krijgt de nieuwe Raad Algemene Zaken een centrale
coördinerende rol in de voorbereiding en in de opvolging van de werkzaamheden
van de Europese Raad. Dit verzekert een goede aansluiting tussen de vakraden,
voorgezeten door het roulerende voorzitterschap en de Europese Raad bij de
uitvoering van de agenda en de programmering voor de Unie zoals die door het
roulerende voorzitterschap is opgesteld in samenwerking met de Commissie.
De memorie van toelichting is in het licht van voorgaande alinea’s aangepast.Hoewel het Verdrag van Lissabon daar theoretisch de mogelijkheid voor
laat, acht de regering het niet wenselijk de ambten van voorzitter van de
Commissie en van voorzitter van de Europese Raad door één persoon
te laten bekleden. Een dergelijke «personele unie» tast het institutionele
evenwicht aan. De wisselwerking tussen de Commissie – als houdster van
het initiatiefrecht en hoedster van de Verdragen en het gemeenschapsbelang –
en de lidstaten verzameld in de (Europese) Raad, draagt bij aan een transparante
en evenwichtige besluitvorming. Daarnaast gelden voor beide ambten verschillende
termijnen. De voorzitter van de Commissie wordt voor vijf jaar gekozen en
de voorzitter van de Europese Raad voor twee en een half jaar, hoewel het
mandaat van die laatste in beginsel met een tweede termijn verlengd kan worden.
In de memorie van toelichting vermeldt de regering de mogelijkheid van het
combineren van beide ambten slechts als een theoretische optie om te benadrukken dat de voorzitter van de Europese Raad niet gelijktijdig
een nationaal mandaat mag uitoefenen. De memorie van toelichting is op dit
punt aangevuld.b. BevoegdhedenDe Raad van State merkt op dat nadrukkelijker dan voorheen in het Verdrag
de grenzen van de bevoegdheden worden aangegeven. Dit was inderdaad een belangrijke
inzet van de regering tijdens de verdragsonderhandelingen. Het eindresultaat,
zoals vastgelegd in het Verdrag van Lissabon, rechtvaardigt de conclusie dat
de bevoegdheden duidelijker zijn afgebakend, zijn verhelderd en van sterkere
parlementaire controle zijn voorzien.De Raad van State verzoekt de regering in de memorie van toelichting in
te gaan op de vraag of een goede verhouding is gevonden tussen enerzijds de
wens de bevoegdheden scherper af te bakenen en anderzijds de gebleken en wellicht
toegenomen noodzaak om de voor de Unie kenmerkende flexibiliteit te behouden.
De toelichting is op dit punt aangevuld.Gesteld moet worden dat bij de regering de wens van een duidelijke verdeling
van bevoegdheden voorop stond. Ten eerste moet de bevoegdheidsverdeling bewerkstelligen
dat nimmer sprake kan zijn van een sluipend proces van verdere bevoegdheidsuitbreiding
van de EU. Aan bevoegdheidsuitbreiding dient steeds een bewuste politieke
keuze ten grondslag te liggen. Ten tweede wordt hiermee duidelijkheid geboden
ten aanzien van de verhouding tussen de Unie enerzijds en de lidstaten anderzijds.
Dit is ook een teken van volwassenheid van de Unie. De Unie heeft de afgelopen
decennia een snelle verdieping doorgemaakt. Op tal van beleidsterreinen is
Europees beleid tot stand gekomen. Dat betekent ook dat het Unie-beleid vaker
raakt aan beleidsvelden die voor veel burgers bij uitstek tot het domein van
de nationale overheid behoren. De afgelopen jaren is gebleken dat dit leidt
tot een roep om meer duidelijkheid bij de bevoegdheidsafbakening.Dat wil niet zeggen dat een ontwikkeling in de beleidstaken van de Unie
is uitgesloten. De regering heeft bij herhaling duidelijk gemaakt een dynamische
opvatting van het werkterrein van de Unie te hebben: op sommige terreinen
zal blijken dat meer Europa nodig is, zoals ook de mogelijkheid open moet
worden gehouden om op deelterreinen te besluiten tot minder Europa. De bevoegdheidsverdeling
beoogt niet de ontwikkeling van de Unie stil te zetten. Zij dient te garanderen
dat aan een wijziging van de bevoegdheden steeds een politieke keuze –
met volledige betrokkenheid van de nationale politieke instituties –
ten grondslag ligt.Met andere woorden: de regering is met de Raad van State van mening dat
het vermogen tot flexibiliteit – maar nu binnen strikt overeengekomen
kaders – behouden blijft. Hiervoor wordt verwezen naar de in de memorie
van toelichting opgenomen mogelijkheid van nauwere samenwerking, de passerellebepalingen,
de vereenvoudigde herzieningsprocedure en het flexibiliteitsartikel. De flexibiliteit
heeft echter ook zijn grenzen. De flexibiliteit mag niet worden gebruikt om
sluipenderwijs bevoegdheden van de Unie uit te breiden. Ten aanzien van de
uitbreiding van het toepassingsbereik (niet alleen interne markt) van het
flexibiliteitsartikel moet worden opgemerkt dat de regering tijdens de laatste
verdragsonderhandelingen met succes heeft aangedrongen om deze uitbreiding
gepaard te laten gaan van scherper omschreven randvoorwaarden. Zo moet de
Commissie in het kader van de subsidiariteitstoets de aandacht van de nationale
parlementen vestigen op voorstellen op grond van dit flexibilteitsartikel.
Ook is bepaald dat harmonisatie niet mogelijk is op terreinen waar de Verdragen
dit uitsluiten en kan de flexibiliteitsclausule niet voor het GBVB gebruikt
worden. Tot slot bevestigt verklaring 42 ad artikel 308 Werkingsverdrag (artikel 352 VWEU) dat de clausule geen grondslag kan
zijn voor een uitbreiding van het competentiegebied van de Unie tot buiten
het algemene kader dat gevormd wordt door de Verdragen.c. Rechtsmacht van het Hof van Justitie van de Europese UnieDe Raad van State vraagt hoe een tijdige afhandeling van zaken voor het
Hof van Justitie van de Europese Unie in de toekomst kan worden gewaarborgd.Met de Raad van State is de regering van mening dat de beheersbaarheid
van doorlooptermijnen en de tijdige afhandeling van zaken voor het Hof van
groot belang is en derhalve constante aandacht vergt. Er kan in dit verband
worden gewezen op enkele positieve ontwikkelingen. De regering wijst er op
dat sedert 1 maart 2008 een nieuwe spoedprocedure met aangepaste regels
zal kunnen worden toegepast voor prejudiciële vragen die aan het Hof
worden voorgelegd in zaken op het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht. Een bijzondere kamer van het Hof zal worden ingesteld en worden
belast met de afhandeling daarvan. Dat heeft tot gevolg dat de afhandeling
van de overige zaken bij het Hof ongehinderd voortgang zal kunnen vinden.
De regering acht dit een belangrijk winstpunt. De regering acht ook van belang
dat het Hof van Justitie uiterlijk over drie jaar verslag zal uitbrengen van
de toepassing van deze spoedprocedure, en de gegevens daarvan jaarlijks zal
bijwerken. Op deze manier kan nauwlettend de vinger aan de pols worden gehouden.
Wat de overige zaken betreft verwacht de regering, mede gelet op eerdere toetredingen,
dat het aantal zaken uit de nieuwe lidstaten, dat op dit moment beperkt is,
in de toekomst geleidelijk zal toenemen. Tot slot is het goed erop te wijzen
dat een toename van het aantal zaken gedeeltelijk kan worden opgevangen omdat
het Hof ook is uitgebreid met twaalf rechters. Desondanks zal het zaak blijven
de werkdruk van het Hof nauwlettend te blijven volgen en zo nodig aan te dringen
op maatregelen. De regering is ook voornemens dat te doen. De toelichting
is op dit punt aangevuld.d. Handvest van de Grondrechten en de toetreding tot het EVRMDe Raad van State vraagt aandacht voor de juridische complicaties die
toetreding van de Unie tot het EVRM met zich mee kan brengen, in het bijzonder
de relatie tussen het Hof van Justitie te Luxemburg en het Europees Hof voor
de Rechten van de Mens te Straatsburg (EHRM).In dit verband merkt de regering op dat de toetreding van de Unie tot
het EVRM zal worden geregeld in een toetredingsverdrag. Het Protocol betreffende
artikel 6, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake de toetreding
van de Unie tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden zet de kaders uiteen die bij de totstandkoming
van de toetredingsovereenkomst in acht genomen moeten worden. Daarenboven
geldt dat de Unie in beginsel op gelijke voet als individuele staten zal toetreden
tot het EVRM. Dat betekent ook dat in het algemeen eerst een beroep bij het
Hof van Justitie moet zijn ingesteld wegens schending van het EVRM door de
EU, wil er sprake kunnen zijn van uitputting van «nationale rechtsmiddelen»
als bedoeld in artikel 35, eerste lid, EVRM en dat pas daarna een procedure
bij het EHRM aanhangig kan worden gemaakt. De regering zal zich er evenwel
voor inzetten dat de tot stand te brengen toetredingsafspraken over de bevoegdheden
van de beide Hoven zo helder en eenvoudig mogelijk zullen zijn. Dat is in
het belang van alle betrokkenen.Voorts vraagt de Raad van State aandacht voor de toename van de werklast
van het EHRM als gevolg van de toetreding van de Unie en de mogelijke oplossing
voor dit probleem.De regering is van mening dat een stelsel van nauwe coördinatie en
samenwerking tussen de beide Hoven kan bijdragen aan een beperking van de
toename van de zaken voor het EHRM. Een dergelijke samenwerking, onder meer
gericht op het vermijden van divergerende uitspraken, bestaat overigens reeds.
Hierop wijst ook verklaring 2 bij het Verdrag van Lissabon. In deze verklaring
wordt tevens gewezen op de mogelijkheid van versterking van deze dialoog bij
toetreding van de Unie tot het EVRM. De regering zal zich er in de toetredingsonderhandelingen
actief voor inzetten dat ook andere mogelijkheden tot beperking van de toename
van de werklast van het EHRM worden onderzocht.De memorie van toelichting is op beide punten aangevuld.e. De rol van de nationale parlementenDe regering deelt zoals bekend de mening van de Raad van State dat het
aangescherpte instrument van de subsidiariteitstoets een bijdrage kan leveren
aan een actievere rol van de nationale parlementen in het Europese wetgevingsproces. De parlementen krijgen een effectief instrument om hun
mening over de subsidiariteit van nieuwe voorstellen te laten doorklinken.
Het is vooral aan de nationale parlementen zelf om ook daadwerkelijk gebruik
te maken van deze mogelijkheid. De regering is vastbesloten zo goed mogelijk
eraan bij te dragen dat de nationale parlementen deze actievere rol ten volle
kunnen benutten. Verder constateert de Raad van State terecht dat aan ieder
nationaal parlement twee stemmen worden toebedeeld, die worden toegewezen
op grond van het nationale parlementaire stelsel. In een nationaal parlementair
stelsel met twee Kamers – zoals in Nederland het geval is – heeft
elk van de Kamers een stem. In de toelichting is een aanpassing doorgevoerd
op de in het advies van de Raad van State geformuleerde wijze.f. Burgerschap van de UnieDe Raad van State wijst op de prominente plaats van de Europese burger
in het Europese constitutionele bestel en de ontwikkeling van het Europees
burgerschap sinds de introductie daarvan in het Verdrag van Maastricht. De
verdere ontwikkeling van het burgerschap werd in het Grondwettelijk Verdrag
in de context van het uitgangspunt van de Unie als «Unie van staten
en burgers» geplaatst (art. I-1 GV). Bij gebreke van deze context in
het Verdrag van Lissabon wordt de verdere ontwikkeling van het Europees burgerschap
echter, naar de opvatting van de Raad van State, in handen van het Hof van
Justitie gelaten. In dit licht vraagt de Raad van State de toelichting aan
te vullen met een beschouwing over de toekomst van het burgerschap van de
Unie in de visie van de regering.De regering onderschrijft de vaststelling van de Raad van State dat de
positie van de burger in de huidige Europese Unie bijzonder en belangrijk
is. Hoewel het in de voorzienbare toekomst waarschijnlijk zo zal blijven dat
de meeste inwoners van de Unie zich in de eerste plaats burger zullen voelen
van hun eigen land, is het zeer waardevol dat de burger ook in de Unie rechtstreeks
rechten geniet, die kunnen worden ontleend aan het burgerschap van de Unie
dat naast het burgerschap van de lidstaten staat. Daarbij dient te worden
gedacht aan het recht op deelname aan Europese verkiezingen en het recht op
consulaire bijstand van een vertegenwoordiging van een andere EU-lidstaat
indien zijn eigen land geen diplomatieke vertegenwoordiging heeft in het land
waar de Europese burger zich bevindt. Het Verdrag van Lissabon vormt, net
als de voorgaande wijzigingsverdragen na de introductie van het Europees burgerschap
bij het Verdrag van Maastricht, wederom een stap voorwaarts in de ontwikkeling
van het Unieburgerschap.De regering wijst erop dat de versterking van de democratische legitimiteit
van de Unie één van de drie hoofdthema’s van het Verdrag
van Lissabon vormt, conform de opdracht daartoe in de Verklaring van Laken.
De verdere versterking van de positie van de Europese burger door middel van
de ontwikkeling van diens rechten binnen de Unie ten opzichte van de instellingen
en de andere lidstaten, zoals vergrootte directe en indirecte betrokkenheid
bij de Europese besluitvorming, is een belangrijke exponent van de versterking
van de democratische legitimiteit, zoals toegelicht in deel III, paragraaf 3.5
van de toelichting. Met het Verdrag van Lissabon wordt dus het belang van
de positie van de burger in de Unie onderstreept en vergroot. Ook dit Verdrag
onderkent derhalve de belangrijke plaats van de burger als onderdeel van de
Unie, naast de lidstaten van de Unie.De verdere ontwikkeling van het burgerschap staat naar de mening van de
regering in functie van de doelstellingen en bevoegdheden van de Unie. De
materiële inhoud van het burgerschap kan in dit licht meebewegen, zowel
middels wetgevende en beleidsmatige initiatieven als via jurisprudentie van
het Hof van Justitie. De toelichting is in het licht van voorgaande alinea’s
aangevuld.In het advies van de Raad van State over het Grondwettelijk Verdrag heeft
hij opgemerkt dat het specifieke element van het burgerinitiatief een voor
Nederland en veel andere lidstaten tot nu toe onbekende vorm van directe democratie
betreft. De Raad van State is van mening dat in de toelichting te weinig aandacht
wordt besteed aan de merites van het burgerinitiatief. De toelichting is op
dat punt aangevuld. De regering is van mening dat met het burgerinitiatief
het beginsel van de «participerende democratie» zoals opgenomen
in artikel 8 B, eerste lid, EU-Verdrag (artikel 11, eerste
lid, VEU), verder wordt versterkt. Daarbij neemt zij als uitgangspunt
dat de instellingen van de Unie de burgers en «representatieve organisaties»
de nodige middelen ten dienste moet stellen om hun mening op alle beleidsterreinen
van de Unie kenbaar te maken en daarover in het openbaar in discussie te kunnen
treden. Het burgerinitiatief is daarbij een innovatief en effectief instrument.
Op een totale bevolking van bijna 500 miljoen mensen is het halen van een
drempel van tenminste 1 miljoen relatief eenvoudig. Hoewel het recht van initiatief
bij de Commissie blijft berusten, zal de Commissie met burgerinitatieven –
gezien het politieke feit van een dergelijk initiatief – terdege rekening
moeten houden. Uiteraard dienen de procedures en voorwaarden voor het indienen
van een dergelijk initiatief, zoals het precieze aantal lidstaten waaruit
de verzoeken dienen te komen en de wijze waarop een initiatief kan worden
ingediend, nader te worden vastgesteld overeenkomstig artikel 21 van het Werkingsverdrag
(artikel 24 VWEU). De regering zal in de discussie
over de nadere uitwerking van de procedures en voorwaarden het standpunt innemen
dat het instrument van het burgerinitiatief zo uitvoerbaar en zo simpel als
mogelijk dient te zijn.3. Beleidsterreinena. Externe betrekkingenGemeenschappelijk Buitenlands- en VeiligheidsbeleidWaar de bepalingen inzake de Politiële en Justitiële samenwerking
in Strafzaken zullen worden ondergebracht in het Werkingsverdrag zal het Gemeenschappelijk
Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) onder het Verdrag van Lissabon onderworpen
blijven aan een bijzonder regime. De huidige besluitvormingsprocedure, waarbij
in beginsel met eenparigheid van stemmen wordt besloten, wordt gehandhaafd
en het GBVB zal voor het overgrote deel aan de rechtsmacht van het Hof van
Justitie onttrokken blijven. De totstandkoming van wetgeving op dit terrein
blijft uitgesloten.Desalniettemin zijn er met het Verdrag van Lissabon wel enkele belangrijke
stappen gezet om het GBVB meer reliëf te geven. Er wordt een Hoge Vertegenwoordiger
van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid ingesteld. De Hoge
Vertegenwoordiger is vice-voorzitter van de Commissie en voorzitter van de
Raad voor Buitenlandse Zaken en is verantwoordelijk voor de coördinatie
van het externe optreden van de Unie. Voorts geeft hij leiding aan de nieuwe
Europese dienst voor extern optreden. In artikel 15ter, tweede lid, van het
EU-Verdrag is de mogelijkheid van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
gecreëerd indien de Raad een besluit met betrekking tot een optreden
of een standpunt van de Unie vaststelt op voorstel van de Hoge Vertegenwoordiger
naar aanleiding van een verzoek ter zake van de Europese Raad.Binnen het GBVB is op het terrein van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid
(EVDB) eveneens een aantal stappen gezet die, volgens de toelichting, zijn
gericht op verdere ontwikkeling van het EVDB en de versterking van de slagvaardigheid
hiervan. Er kan worden verwezen naar de nieuwe definiëring van het EVDB
in artikel 28A van het EU-Verdrag, naar de uitwerking van de permanente gestructureerde
samenwerking in artikel 28E van het EU-Verdrag en naar de Verdragsrechtelijke
basis voor het Europees Defensieagentschap in artikel 28D van het EU-Verdrag.De Raad merkt op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan
de wenselijkheid van een verdere ontwikkeling van het GBVB en het EVDB noch
een antwoord wordt gegeven op de vraag in welke richting het GBVB zich zou
moeten ontwikkelen. De Raad acht dit wel van belang. Hij adviseert daarbij
tevens aandacht te schenken aan de relatie tussen de EU en de Noord-Atlantische
Verdragsorganisatie daar waar het het EVDB betreft, en aan de verhouding tussen
de Europese dienst voor extern optreden en de nationale diplomatieke diensten.Kopenhagen-criteriaDe wijziging van de Europese Verdragen kan enkel worden bezien in de context
van de uitbreidingen van de Unie in de afgelopen jaren. Immers, met name door
de uitbreiding van EU van 15 naar inmiddels 27 lidstaten is de institutionele
structuur van de Unie onder druk komen te staan.De toelichting stelt dienaangaande vast dat de vereisten voor toetreding
strenger zijn dan onder het oude EU-Verdrag.1
Dit zou volgen uit een aantal aanpassingen van de toetredingscriteria. In
artikel 49 van het EU-Verdrag betreffende de voorwaarden en de procedure voor
toelating tot de Unie zal de verwijzing naar de beginselen worden vervangen
door een verwijzing naar de waarden van de Unie. Voorts zal in de bepaling
worden opgenomen dat rekening dient te worden gehouden met de door de Europese
Raad overeengekomen criteria voor toetreding, de zogenaamde Kopenhagen-criteria.
In de toelichting wordt eveneens verwezen naar de door de Europese Raad in
2006 overeengekomen richtsnoeren met betrekking tot uitbreiding van de Unie,
onder meer betreffende de absorptiecapaciteit van de Unie.De Raad merkt op dat het debat over de eventuele toekomstige uitbreidingen
van de EU nog lang niet is afgerond. Hij wijst daarbij ook op de, tegelijk
met de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon, door de Europese Raad in
het leven geroepen Reflectiegroep die een visie moet ontwikkelen op de Unie
in 2020–2030 (Reflectiegroep Horizon 2020–2030). De toelichting
stelt – naar het oordeel van de Raad terecht – vast dat de beslissing
om een betrokken kandidaat toe te laten uiteindelijk een politieke is. Dit
impliceert wel dat ook op nationaal niveau een visie moet worden ontwikkeld
op de territoriale reikwijdte van de Unie en mogelijkerwijs zelfs op de vraag
waar in de toekomst de grenzen van de Unie dienen te liggen. De Raad beveelt
aan, aan te geven hoe die ontwikkeling in gang kan worden gezet.b. Sociale markteconomie en mededingingIngevolge artikel 3, eerste lid, onder g, van het EG-Verdrag wordt verzekerd
dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst. In het Werkingsverdrag
komt deze bepaling niet meer terug. In het Protocol betreffende de interne
markt en de mededinging wordt echter overwogen dat de interne markt als omschreven
in artikel 2 van het EU-Verdrag een regime omvat dat verzekert dat de mededinging
niet wordt verstoord en dat met het oog daarop maatregelen kunnen worden genomen.
Voorts wordt in artikel 2, derde lid, van het EU-Verdrag bepaald dat de Unie
zich (onder andere) inzet voor een sociale markteconomie. In het huidige EG-Verdrag
staan de interne markt, artikel 3, eerste lid, onder c, en een beleid op sociaal
gebied, artikel 3, eerste lid, onder j, naast elkaar. Uit artikel 2 van het
EG-Verdrag blijkt dat de EG met name tot taak heeft het bevorderen van een
harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit.
Het Hof van Justitie heeft hieruit afgeleid dat de Gemeenschap ook een sociaal
doel heeft, waardoor de uit het Verdrag voortvloeiende rechten inzake het
vrije verkeer moeten worden afgewogen tegen de doelen van de sociale politiek.2 Met de wijzigingen van het Verdrag van Lissabon is
het principe van de sociale markteconomie, waar economische en sociale belangen
tegen elkaar worden afgewogen, behalve in de jurisprudentie, ook in de verdragsteksten
steviger verankerd dan nu het geval is.De Raad merkt in dit verband op dat het vervallen van de verwijzing naar
de «vrije en onvervalste mededinging» en de introductie van de «sociale
markteconomie» gevolgen kan hebben voor de draagwijdte van de uitzonderingen
bij het kartelverbod van artikel 81, eerste lid, van het EG-Verdrag. Daarbij
is het van belang dat het Europese mededingingsbeleid sedert 1 mei 2004
ook volledig (inclusief de toepassing van de uitzonderingen, vervat in artikel
81, derde lid, van het EG-Verdrag) wordt toegepast door de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa) en de Nederlandse (civiele) rechter, omdat, volgens de considerans bij
de Nederlandse Mededingingswet, deze wet «zoveel mogelijk» wordt
toegepast naar analogie met het Europese mededingingsrecht. Een wijziging
in het Europese mededingingsrecht van de vorengenoemde strekking zal dan ook
snel een weerslag hebben op de toepassing van artikel 6 van de Mededingingswet.De Raad vraagt zich, onder verwijzing naar zijn advies over de Mededingingswet1, af of deze nieuwe context van het Europese mededingingsbeleid
tot gevolg heeft dat de NMa en de Nederlandse rechter naast economische belangen
ook niet-economische belangen kunnen of moeten meewegen, dan wel in bepaalde
situaties aan de niet-economische belangen (milieu, gezondheid) voorrang dienen
te geven. De Raad adviseert daarom nader in te gaan op de betekenis van het
laten vervallen van de verwijzing naar de «vrije en onvervalste mededinging»
en de introductie van de«sociale markteconomie».c. Behartiging publieke belangenOnderdeel van de Nederlandse onderhandelingsinzet was ernaar te streven
afspraken te maken over de verenigbaarheid van de interne-marktgedachte met
de inrichting van publieke voorzieningen (onder andere pensioenen, sociale
zekerheid, fiscaliteit, onderwijs en gezondheidszorg).Zoals hiervoor [onder 3.b.] reeds aan de orde is geweest staan
in het huidige EG-Verdrag de interne markt, artikel 3, eerste lid, onder c,
en het beleid op sociaal gebied, artikel 3, eerste lid, onder j, naast elkaar.
Uit het huidige artikel 2 van het EG-Verdrag blijkt dat de EG in het bijzonder
tot taak heeft het bevorderen van een harmonieuze, evenwichtige en duurzame
ontwikkeling van de economische activiteit. In het Verdrag van Lissabon wordt
een en ander aangescherpt door het gebruik van het begrip «sociale markteconomie».Aan het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag is toegevoegd het Protocol betreffende
de diensten van algemeen belang. Het protocol strekt er niet toe de reikwijdte
of de inhoud van de Verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer en het mededingingsrecht
te wijzigen, maar heeft een interpretatief karakter. Het protocol beoogt bij
de interpretatie en toepassing van deze bepalingen het in aanmerking nemen
van bepaalde algemene belangen te verzekeren. Daarbij gaat het om:– de rol en bevoegdheden van overheden (nationaal en decentraal)
bij de verlening van diensten van algemeen economisch belang en afstemming
op behoeften van gebruikers;– diversiteit in behoeften en voorkeuren van gebruikers die kunnen
voortvloeien uit verschillende geografische, sociale of culturele omstandigheden;– een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke
behandeling en de bevordering van algemene toegang.Voorts wordt benadrukt dat de bepalingen van de Verdragen
op generlei wijze afbreuk doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om niet-economische
diensten van algemeen belang te verrichten, te machtigen en te organiseren.Waar soms de indruk bestaat dat de Unie enkel is gericht op marktwerking,
wordt die met de verdragswijzigingen en de toevoeging van het protocol weggenomen.
Dat betekent niet dat beleidsterreinen waarin de lidstaten een actieve rol
hebben in de behartiging van algemene belangen aan de Europeesrechtelijke
toets worden onttrokken, maar wel dat bij de toepassing van de desbetreffende
Verdragsbepalingen door de verschillende betrokken instellingen (met name
de Commissie en het Hof van Justitie) met het belang van de behartiging van
die belangen rekening wordt gehouden. Het Gemeenschapsrecht is daarbij binnen
bepaalde grenzen neutraal ten aanzien van de wijze waarop de lidstaten de
behartiging van die belangen organisatorisch hebben vormgegeven (via de staat,
door middel van aparte lichamen, door middel van openbare dienstverplichtingen,
via de inzet van het maatschappelijk middenveld en dergelijke). Bepalend zijn –
kort gezegd – de gerechtvaardigdheid van de belangen die met overheidsinterventies
(regels, financiële middelen) worden gediend en de evenredigheid en proportionaliteit
van die interventies.De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op deze wijzigingen
inzake publieke voorzieningen (onder andere sociale zekerheid, onderwijs en
gezondheidszorg) mede tegen de achtergrond van de Nederlandse kijk op wat
eertijds particulier initiatief werd genoemd en nu vooral met de term civil
society wordt aangeduid. Deze kijk verschilt in wezen van de kijk waarop elders, bijvoorbeeld in Frankrijk, traditioneel tegen «service
publique» wordt aangekeken.Overigens is het de Raad opgevallen, dat de titel en de considerans van
het Protocol betreffende de diensten van algemeen belang spreken van «diensten
van algemeen belang», terwijl artikel 1 van het protocol, alsmede de
artikelen 16 en 86, tweede lid, van het Werkingsverdrag, waarnaar wordt verwezen,
spreken van «algemeen economisch belang». Artikel 2 van het protocol
heeft het vervolgens over het «te verrichten, te doen verrichten en
te organiseren» van «niet-economische diensten van algemeen belang».
Het protocol biedt geen duidelijkheid over de betekenis van de gehanteerde
begrippen. De memorie van toelichting verschaft over het gebruik van deze
begrippen en de betekenis ervan evenmin duidelijkheid. De Raad adviseert de
toelichting te verduidelijken.d. Ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtIn het Werkingsverdrag zal een titel worden opgenomen over de Rvvr. Deze
regeling vormt in zekere zin een actualisering van de samenwerking op grond
van de Verklaring van Tampere (1999) en het Haags Programma (2004) en het
daarmee samenhangende beleid om de institutionele en procedurele voorzieningen
op dit terrein te verbeteren. Als onderdeel van de overgang van de bestaande
bepalingen inzake Politiële en Justitiële Samenwerking in strafzaken
naar het Werkingsverdrag wordt op een aantal van deze terreinen besluitvorming
bij gekwalificeerde meerderheid ingevoerd.1
Verder wordt voor de Unie een bevoegdheid geschapen om een gemeenschappelijk
beleid inzake visa en verblijfstitels, een gemeenschappelijk asielstelsel,
een gemeenschappelijk immigratiebeleid en minimumharmonisatie inzake het strafprocesrecht
te ontwikkelen.Op de terreinen van asiel en immigratie, privaatrecht en strafrecht worden
aldus verdere stappen gezet in de communautarisering ervan. Op een aantal
punten is de memorie van toelichting bij het voorstel van rijkswet duidelijk
over het standpunt van de Nederlandse regering dienaangaande. Zo wordt de
doelstelling van één uniform asielstelsel onderschreven. De
regering is blijkens de toelichting voorstander van de versteviging van de
positie van Eurojust. Op andere onderdelen geeft de toelichting minder inzicht
in het standpunt van de Nederlandse regering. Gewezen kan worden op de samenwerking
in civiele zaken, de samenwerking in strafzaken, en de mogelijke invoering
van een Europees Openbaar Ministerie. De Raad adviseert de toelichting ter
zake aan te vullen.De Raad merkt voorts op dat, zoals hiervoor al is vastgesteld, met de
communautarisering van de Rvvr de rechtsmacht van het Hof van Justitie zich
in het vervolg volledig over dit beleidsterrein uitstrekt met verstrekkende
gevolgen voor de nationale rechterlijke procedures. In de memorie van toelichting
wordt gewezen op de bijzondere positie van het Verenigd Koninkrijk dienaangaande.
Elders in de toelichting wordt terecht ook gewezen op de uitzonderingsposities
van Ierland en Denemarken met betrekking tot de Rvvr. De Raad beveelt aan
in de toelichting eveneens aandacht te besteden aan de positie van deze staten
ten opzichte van het Hof van Justitie op dit terrein.3. Beleidsterreinena. Externe betrekkingen Gemeenschappelijk Buitenlands- en veiligheidsbeleidDe Raad van State vraagt de regering aandacht te besteden aan de wenselijkheid
van een verdere ontwikkeling van het GBVB en het EVDB, en in welke richting
dit zou dienen te gebeuren. Tevens zou aandacht moeten worden geschonken aan
de relatie tussen de EU en de NAVO. Tot slot wordt gevraagd aandacht te besteden
aan de verhouding tussen de Europese dienst voor extern optreden (EDEO) en
de nationale diplomatieke diensten.De regering is, zoals ook uiteengezet in de memorie van toelichting, voorstander
van de ontwikkeling van een slagvaardig en coherent buitenlands beleid van
de Unie. In de memorie van toelichting is aangegeven hoe de verdragswijzigingen
hier naar het oordeel van de regering aan bijdragen. Op enkele onderdelen
is de toelichting conform het verzoek van de Raad van State aangevuld
(relatie EU/NAVO en EDEO). Ten aanzien van de EDEO kan worden opgemerkt dat
de hoge vertegenwoordiger geassisteerd wordt door deze ondersteunende dienst –
de Europese dienst voor extern optreden – die samengesteld is uit ambtenaren
van de Raad, de Commissie en uit nationale diplomatieke diensten. Deze dienst
komt naast de diplomatieke diensten van de lidstaten
te staan en vervangt deze dus niet. Tevens is vastgelegd dat de GBVB-bepalingen,
inclusief de EDEO, geen afbreuk doen aan de bestaande bevoegdheden van de
lidstaten. De regering deelt deze uitgangspunten. De verdere vormgeving van
de EDEO zal, binnen de aangegeven verdragskaders, de komende periode zijn
beslag krijgen. Tot slot zegt de regering toe dat in de volgende Staat van
de Unie dieper zal worden ingegaan op de wenselijke ontwikkeling van het GBVB
en het EVDB.Uitbreiding van de UnieDe Raad van State gaat in zijn advies in op de toetredingsvereisten. De
Raad van State spreekt in dit verband over een aantal «aanpassingen»
van de toetredingscriteria. De regering hecht er aan te benadrukken dat de
Kopenhagen-criteria zelf niet zijn aangepast. Aan de bestaande criteria zijn
ter aanscherping een aantal belangrijke richtsnoeren toegevoegd die de Europese
Raad heeft vastgesteld. De regering verwijst hiervoor naar de toelichting.
Wel is thans voor het eerst sprake van een verankering van de criteria voor
toetreding in het primaire recht van de Unie.De Raad van State wijst op het belang van de ontwikkeling van een nationale
visie op de territoriale reikwijdte van de Unie. De Raad van State vraagt
aan te geven hoe die ontwikkeling in gang kan worden gezet. De regering speelt
in Europa een actieve rol in de discussie over het uitbreidingsproces. Deze
visie is neergelegd in diverse documenten, waaronder de Staat van de Unie
2007–2008 en de appreciaties van het kabinet van het jaarlijkse uitbreidingspakket
van de Europese Commissie (Kamerstuk 2006–2007, 23 987, nr. 69
en 2007–2008, 23 987, nr. 74). Zoals verzocht door de Raad van
State is hierover een aanvulling opgenomen in de memorie van toelichting.
Terecht merkt de Raad van State op dat een aantal vraagstukken ook aan de
orde kan komen in het verslag van de Reflectiegroep die een visie moet ontwikkelen
op de Unie in 2020–2030, en in het vervolg dat de Europese Raad daaraan
zal geven.b. Sociale markteconomie en mededingingDe Raad van State vraagt in het advies nader in te gaan op de betekenis
van het laten vervallen van de verwijzing naar de «vrije en onvervalste
mededinging» en de introductie van de «sociale markteconomie»
in de doelstellingen van de Verdragen. De woorden «vrije en onvervalste
mededinging», die waren opgenomen in artikel I-3, tweede lid, van het
Grondwettelijk Verdrag, inzake de doelstellingen van de Unie, zijn zoals de
Raad van State terecht opmerkt niet overgenomen in het Verdrag van Lissabon.
Tijdens de Europese Raad van juni 2007 is gebleken dat de lidstaten vonden
dat vrije mededinging niet zozeer een doel van de Europese Unie is, maar eerder
een middel om andere doelstellingen te bereiken. De regering heeft deze lijn
onderschreven onder de strikte voorwaarde dat op geen enkele manier afbreuk
kan worden gedaan aan het belang van de «vrije en onvervalste mededinging»
en dat materieel niets zou veranderen aan de regels die de «vrije en
onvervalste mededinging» waarborgen, noch aan de positie van de Europese
Commissie die hier mede verantwoordelijkheid voor draagt. Het mededingingsbeleid
ligt elders in het Verdrag verankerd (artikelen 81 tot en met 86 Werkingsverdrag
(artikelen 101 t/m 106 VWEU)). Deze bepalingen
uit het EG-Verdrag zijn door het Verdrag van Lissabon niet gewijzigd op dit
punt. Ook wijst de regering er op dat in het bestaande EG- en het EU-Verdrag
de «vrije en onvervalste mededinging» geen deel uitmaakt van de
doelstellingen, maar van de middelen (artikel 3, eerste
lid, onderdeel g, EG). Daarnaast bevat het huidige EG-Verdrag verschillende
bepalingen die expliciet het belang van de eerlijke mededinging onderstrepen
zoals de artikelen 4, eerste lid, en artikel 98 EG. Deze artikelen worden
hernomen in artikel 97 ter en artikel 98 van het Werkingsverdrag (artikelen 119 en 120 VWEU) waarin ook het belang van een
open markteconomie met vrije mededinging wordt erkend als onderdeel van het
economisch beleid van de lidstaten en de EU. Om eventuele zorgen verder weg
te nemen is in het Protocol betreffende de interne markt en de mededinging,
dat eenzelfde juridische status heeft als bepalingen uit het
Verdrag zelf, een aantal waarborgen opgenomen, waarnaar de Raad van State
in zijn advies verwijst.Voorts stelt de Raad van State de vraag wat de betekenis is van de introductie
van een «sociale markteconomie» in de doelstellingen van de Verdragen.
Al in de doelstellingen van de bestaande Verdragen wordt de bevordering van
sociale vooruitgang uitdrukkelijk gekoppeld aan economische vooruitgang, alsmede
een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming aan de totstandbrenging
van evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit. Zoals
de Raad van State terecht opmerkt, heeft ook het Hof van Justitie hieruit
reeds afgeleid dat de EG dus niet alleen een economische, maar ook een sociale
doelstelling heeft en dat bijvoorbeeld de vrije verkeersbepalingen in evenwicht
met de doelstellingen van het sociaal beleid worden uitgelegd (zaak C-438/05,
arrest van 11 december 2007, n.n.g, en zaak C-341/05, arrest van 18 december
2007, n.n.g.). De introductie door het Verdrag van Lissabon van een «sociale
markteconomie» in de doelstellingen van de Unie staat overeenkomstig
deze bestaande bepalingen niet op zichzelf, maar past in deze traditie. Dit
wordt nog eens versterkt door de bewoordingen van de nieuwe doelstelling van
het EU-Verdrag die bepalen dat een sociale markteconomie een economie is met «een
groot concurrentievermogen, gericht op volledige werkgelegenheid en sociale
vooruitgang». De regering is van mening dat deze doelstelling bevestigt
dat de EU niet alleen gericht is op marktwerking. Dit blijkt, zoals de Raad
van State opmerkt, ook uit het Protocol betreffende de diensten van algemeen
belang.Tot slot moet er op gewezen worden dat het laten vervallen van de verwijzing
naar de «vrije en onvervalste mededinging» en de introductie van
een «sociale markteconomie» geen gevolgen heeft voor de huidige
taken, bevoegdheden en afwegingskaders in het kader van het nationale of Europese
mededingingsbeleid. De Europese kaders voor het mededingingsbeleid golden
al voor de vaststelling van het Grondwettelijk Verdrag en zijn gebaseerd op
het thans geldende EG-Verdrag. De Nederlandse Mededingingswet is geheel georiënteerd
op de EG-mededingingsregels en bij de toepassing daarvan door de NMa en de
Nederlandse rechter zijn de Europese beschikkingenpraktijk en jurisprudentie
richtinggevend. Door het Verdrag van Lissabon worden deze kaders voor het
Europese en nationale mededingingsbeleid niet gewijzigd. De bevoegdheden van
de Europese Commissie en de NMa om op te treden tegen kartels en bedrijven
die misbruik maken van een economische machtspositie worden niet aangetast
en ook de fusiecontrole blijft onaangetast. Dit geldt eveneens voor de bevoegdheid
van de Europese Commissie om bij de toepassing van artikel 81, derde lid,
EG niet-economische belangen mee te wegen en voor de bevoegdheid van de NMa
om niet-economische belangen mee te wegen bij de toepassing van artikel 6,
derde lid, Mededingingswet. De introductie van het begrip «sociale markteconomie»
verduidelijkt dat het mededingingsbeleid niet op zichzelf staat en ook niet
blind is voor andere belangen. Dit is echter een verduidelijking van de reeds
geldende praktijk en vormt geen nieuw uitgangspunt.c. Behartiging publieke belangenDe Raad van State vraagt in het advies om in de toelichting nader in te
gaan op de Nederlandse kijk ten aanzien van diensten van algemeen economisch
belang. Naar het oordeel van de regering zou, gezien de diversiteit aan publieke
belangen die door middel van diensten van algemeen economisch belang worden
gerealiseerd, een algemene kijk niet bijzonder informatief zijn. Bij het inrichten
van (nieuwe) diensten van algemeen economisch belang zullen alle relevante
aspecten met betrekking tot de instelling, organisatie en financiering van
deze diensten moeten worden bezien, evenals de relatie met het geldende acquis.
Besluiten tot het opleggen van of instellen van een dienst van algemeen economisch
belang, de wijziging of zelfs de afschaffing daarvan, worden genomen op grond
van een specifieke visie ten aanzien van de betrokken (economische) sector
of dienst. Voor de regering staat vast dat de lidstaten zelf mogen beslissen
om diensten van algemeen economisch belang publiek te verzorgen, volledig
privaat te laten doen of door middel van een mengvorm. Juist deze mengvorm
is een traditie in Nederland. Deze traditie wijkt af van de Franse visie over
de «service publique» die sterker uitgaat van een
dienstverlening door overheidsinstanties en minder dan in Nederland een rol
ziet weggelegd voor intermediaire partijen of voor de private sector.De Raad van State wijst in het advies op de onduidelijkheid over de verschillende
begrippen die in het Protocol worden gehanteerd en de betekenis ervan in het
licht van andere verdragsbepalingen. De bron, betekenis en context van de
verschillende begrippen uit het Protocol betreffende de diensten van algemeen
belang zijn overeenkomstig het advies van de Raad van State in de toelichting
verduidelijkt.d. Ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht (RVVR)Op verzoek van de Raad van State is in de toelichting meer inzicht verschaft
in het standpunt van de regering ten aanzien van de samenwerking in civiele
zaken en in strafzaken, alsmede de mogelijke invoering van een Europees Openbaar
Ministerie.Positie Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken in RVVR ten opzichte
van Hof van JustitieVoorts is de toelichting aangevuld naar aanleiding van de aanbeveling
van de Raad van State meer aandacht te besteden aan de positie van het Verenigd
Koninkrijk, Ierland en Denemarken ten opzichte van het Hof van Justitie in
de RVVR. Hierover kan het volgende worden opgemerkt.Aan het Verdrag van Amsterdam zijn drie Protocollen gehecht die betrekking
hebben op de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken en
waarin de uitzonderingsposities van deze drie lidstaten met betrekking tot
titel IV EG-verdrag en het Schengen-acquis zijn geregeld. Het betreft het
Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland met
betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, het Protocol betreffende
het Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie en het Protocol betreffende
de positie van Denemarken. Uit deze Protocollen vloeit ook voort dat deze
lidstaten een bijzondere positie innemen ten opzichte van het Hof van Justitie.Rechtsmacht Hof over RVVR-besluiten totstandgekomen na inwerkingtreding
Verdrag van LissabonHet Verdrag van Lissabon continueert, zij het met wijzigingen, de bijzondere
positie van deze drie lidstaten met betrekking tot het gehele terrein van
de RVVR en in het verlengde daarvan hun positie ten opzichte van het Hof van
Justitie. Dit leidt, wat betreft maatregelen die na inwerkingtreding van het
Verdrag van Lissabon tot stand worden gebracht, tot het volgende beeld.Op grond van artikel 2 van het Protocol betreffende de positie van het
Verenigd Koninkrijk en Ierland met betrekking tot de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht zijn de bepalingen van titel IV van het Werkingsverdrag
(titel V VWEU) niet van toepassing op het Verenigd
Koninkrijk en Ierland en kan derhalve een arrest van het Hof houdende uitlegging
van enigerlei bepaling van die titel het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet
binden of op deze lidstaat van toepassing zijn. Het Protocol betreffende het
Schengenacquis dat is opgenomen in de Europese Unie, waarin de mogelijkheden
voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland om te participeren in dat acquis zijn
geregeld (artikelen 4 en 5), bevat geen bijzondere bepaling met betrekking
tot het Hof van Justitie ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk en Ierland.
Ook hier heeft het Hof van Justitie op dit terrein geen rechtsmacht ten aanzien
van deze lidstaten.Voor Denemarken geldt op grond van artikel 2 van het Protocol betreffende
de positie van Denemarken evenzeer dat titel IV van het Werkingsverdrag (titel V VWEU) niet op deze lidstaat van toepassing is
en sluit de gebondenheid aan uitspraken van het Hof van Justitie terzake eveneens
uit. De enige uitzonderingen daarop vormen aspecten van het visumbeleid van
de Unie, hetgeen is vastgelegd in artikel 6 van het Protocol. De Deense positie
ten opzichte van het Schengen-acquis wordt beheerst door artikel 4 van het
Protocol betreffende de positie van Denemarken.Het staat de drie lidstaten vrij om hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk
te gaan participeren in de samenwerking op het terrein van de RVVR, inclusief
het Schengen-acquis, hetgeen als consequentie zal hebben dat
zij ook de rechtsmacht van het Hof van Justitie voor de betreffende onderdelen
zullen moeten accepteren.RVVR-besluiten tot stand gekomen voor inwerkingtreding Verdrag van LissabonVoor het Verenigd Koninkrijk en Ierland geldt dat titel IV-maatregelen
ook van toepassing zijn op deze lidstaat voor zover deze verenigbaar zijn
met de bepalingen van het Protocol betreffende de toepassing van bepaalde
aspecten van artikel 7 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap
op het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Voor de beide lidstaten zal bij inwerkingtreding
van het Verdrag van Lissabon de rechtsmacht van het Hof van Justitie gelden
voor de onderdelen van het acquis waarin men al onder het Verdrag van Amsterdam
participeerde.Onder het Verdrag van Amsterdam geldt, op basis van de bij dat Verdrag
behorende protocollen, titel IV EG-Verdrag niet voor Denemarken. De onderdelen
van het Schengen-acquis die al tot stand waren gebracht voor de inwerkingtreding
van het Verdrag van Amsterdam zijn wel van toepassing op Denemarken.Er zijn maatregelen op grond van titel VI EU-Verdrag tot stand gebracht,
die zowel op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken van toepassing
zijn. Met betrekking tot deze maatregelen geldt voor deze lidstaten vanaf
de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dus ook het Protocol betreffende
de overgangsbepalingen, zoals dat is toegelicht in deel III, paragraaf 2.1.8
van de toelichting.Zoals uiteengezet in de toelichting, blijft, ondanks deze regelingen,
het doel van de regering dat de drie betrokken lidstaten zo veel mogelijk
aan het acquis deelnemen teneinde de effectiviteit daarvan te bevorderen.
De regering benadrukt dat de «opt-outs» van het Verenigd Koninkrijk,
Ierland en Denemarken voor Nederland geen aantrekkelijke optie vormen. Dergelijke «opt-outs»
zijn niet in ons belang. Nederland heeft behoefte aan een effectieve EU als
het gaat om het waarborgen van vrijheid en veiligheid. Nederland heeft behoefte
aan een gezamenlijk asiel- en migratiebeleid en aan een gezamenlijke aanpak
van terrorisme en georganiseerde misdaad. Daarom wil Nederland een actieve
speler zijn bij de totstandkoming van het Europese beleid op dit terrein.
Daarbij speelt ook de geografie een rol: Nederland is geen eiland aan de rand
van Europa, maar een open land midden in Europa.Het nadeel van een dergelijke opt-out is bovendien dat het standpunt van
de lidstaten met een «opt-out» geen rol speelt bij de totstandkoming
van de betreffende instrumenten en bij de toepassing van dat beleid. Er bestaat
een zeker gevaar dat landen die over een «opt-out»-mogelijkheid
beschikken in de besluitvorming over relevante wetgeving aan de zijlijn komen
te staan. Het kan gebeuren dat, in het licht van binnenlandse, Europese of
mondiale ontwikkelingen, op termijn besloten wordt alsnog te willen deelnemen
aan het reeds totstandgekomen acquis, zonder dit mee te hebben kunnen vormgeven.
Voorts wijst de regering erop dat het Nederlandse belang er in de regel niet
alleen in gelegen is dat geen wetgeving tot stand komt die voor Nederland
problematisch is, maar vaak ook dat wetgeving tot stand komt die andere lidstaten
(én Nederland) bindt. Een gemarginaliseerde positie van Nederland bij
de totstandkoming van wet- en regelgeving is in dergelijke gevallen weinig
aantrekkelijk.In dit licht wijst de regering erop dat de «opt-outs» in Denemarken
op dit moment onderwerp van discussie zijn. De Deense regering overweegt de «opt-outs»
te beëindigen en hierover de Deense bevolking te raadplegen. Deze ontwikkeling
toont aan dat ook in andere lidstaten de nadelen van een «opt-out»
worden ingezien. Dit onderstreept het belang van directe betrokkenheid bij
de totstandkoming van de desbetreffende instrumenten.4. Nederland en Europaa. De nationale staatsinstellingen onder het nieuwe Verdrag De Raad heeft in zijn adviezen meermalen aandacht geschonken
aan de relatie tussen de Europese arrangementen en de nationale staatsinstellingen.1 In deze adviezen heeft de Raad een aantal aanbevelingen
gedaan om de aansluiting van de nationale rechtsorde op de Europese rechtsorde
te bevorderen. De belangrijkste waren:– Verbeter de informatievoorziening over de betekenis van de EU,
de werking ervan en de verbindingsschakels tussen de Unie en Nederland, bijvoorbeeld
door te bevorderen dat in onderwijs en media structureel aandacht wordt besteed
aan Europese onderwerpen.– Versterk de verbinding tussen de EU en de burger door onafhankelijke
organisaties van burgers en groepen van burgers die zich inzetten voor het
publieke belang in een vroeg stadium te betrekken bij de voorbereiding van
het nationale standpunt over EU-besluiten, bijvoorbeeld door het houden van
hoorzittingen door de (Tweede) Kamer.– Versterk de politieke controle door de Kamers der Staten-Generaal
op de Nederlandse inbreng in het EU-besluitvormingsproces via de toepassing
van de subsidiariteitstoets en door EU-wetgevingsinitiatieven te behandelen
als waren zij nationale wetsvoorstellen.– Versterk de politieke regie op het niveau van ministers en ministerraad
ten behoeve van de ontwikkeling van een visie op het Europese samenwerkingsverband.2– Ga de consequenties na van het verschil in positie tussen de Eerste
en Tweede Kamer der Staten-Generaal en betrek daarbij de verhouding tussen
de Tijdelijke Commissie subsidiariteitstoets van de beide Kamers, de Vaste
Commissie voor Europese Zaken respectievelijk de Commissie Europese Samenwerkingsorganisaties
en de vaste commissies voor de verschillende vakdepartementen.3De Raad wees daarbij eveneens op het belang van een tijdige inbreng van
de nationale instellingen in het Europese besluitvormingsproces. Dit belang
wordt met de institutionele aanpassingen in het Verdrag van Lissabon naar
het oordeel van de Raad alleen maar groter. De Raad wijst daarbij bijvoorbeeld
op de, nu geformaliseerde, rol van de nationale parlementen waar het de toetsing
van voorstellen voor wetgevingshandelingen aan het subsidiariteitsbeginsel
betreft. Artikel 6 van het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen
van subsidiariteit en evenredigheid stelt de nationale parlementen een termijn
van acht weken waarbinnen een reactie dient te worden vastgesteld. Dit stelt
hoge eisen aan de werkwijze van het nationale parlement en verlangt een proactieve
houding. Afwachten tot een voorstel bij het Parlement «aanhangig»
wordt gemaakt, volstaat niet.Evenzeer heeft de veranderde verhouding tussen de instituties consequenties
voor de wijze waarop de Nederlandse regering haar belangen in Europa kan verdedigen.
Het feit dat Nederland in de toekomst niet langer in elk college van de Europese
Commissie «vertegenwoordigd» zal zijn, betekent dat de vraag rijst
door welke lidstaten Nederland zich wenst te laten vertegenwoordigen indien
er geen commissaris met de Nederlandse nationaliteit in het college zitting
heeft. De Raad merkt op dat, gegeven ook de toegenomen betekenis van de Europese
Raad, het belang van vroegtijdige participatie in deze instelling daarmee
nog verder toeneemt. In de Europese Raad is Nederland immers wel altijd vertegenwoordigd.
Tijdige participatie in formele en informele gremia is derhalve vereist evenals
politieke regie op het niveau van ministers en ministerraad.De Raad is van oordeel dat de memorie van toelichting aan een en ander
aandacht dient te schenken.b. Politieke controle door de Staten-GeneraalIn de toelichting wordt aangegeven dat het niet voor
de hand ligt om het parlementaire instemmingsrecht, zoals dat was vormgegeven
in de goedkeuringswetten van de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Nice
en in de goedkeuringswet van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, voort te
zetten onder het Verdrag van Lissabon. De Raad heeft over het parlementaire instemmingsrecht in eerdere adviezen reeds opmerkingen gemaakt. Het
doel van die procedure was te voorzien in een aanvullende parlementaire betrokkenheid,
waar de bevoegdheid van het Europees Parlement niet verder ging dan de consultatieprocedure.
De Raad concludeerde: «indien voldoende betrokkenheid van het Europees
Parlement bij de besluitvorming op deze terreinen zal worden gerealiseerd,
wordt het hanteren van deze procedure overbodig en ook onwenselijk, gelet
op het doel waarvoor deze is ingevoerd.»1
In het Verdrag van Lissabon is het Europees Parlement onder de codecisieprocedure
als volledig bevoegde medewetgever op eenzelfde wijze betrokken bij handelingen
onder de oude Titel VI van het EU-Verdrag als bij wetgevingshandelingen in
de andere sectoren van de voormalige Eerste Pijler.Met des te meer klem wijst de Raad op het belang van
versterking van de politieke controle door de Kamers der Staten-Generaal op
de Nederlandse inbreng in de verschillende fasen van het Europese besluitvormingsproces,
onder meer door Europese wetgevingsinitiatieven te behandelen als waren het
nationale wetsvoorstellen. De betrokkenheid van de vaste kamercommissies en
de fracties bij de voorbereiding daarvan, waartoe de Raad reeds adviseerde
in zijn advies van 15 september 2005, is wezenlijk.Een parlementair instemmingsrecht «oude stijl»
komt te laat. Een actieve opstelling van de Kamers moet om effectief te zijn,
in een eerder stadium plaatsvinden. Dit geldt overigens temeer nu in het kader
van de besluitvormingsprocedure niet langer sprake is van een vetorecht en
de Staten-Generaal beschikken over andere staatsrechtelijke instrumenten dan
het instemmingsrecht oude stijl.Overigens merkt de Raad op dat de artikelen die betrekking
hebben op de instemmingsprocedure in de oude goedkeuringswetten niet worden
ingetrokken. Nu deze artikelen in deze wetten verwijzen naar Titel VI van
het EU-Verdrag, kan men argumenteren dat deze artikelen zonder voorwerp zijn
geraakt. Volgens artikel 2, onder 51, van het Verdrag van Lissabon worden
de artikelen 29 tot en met 39 van Titel VI echter vervangen door de bepalingen
van Titel IV van het Werkingsverdrag. Inhoudelijk bestaan deze bepalingen
nog. De Raad beveelt aan de artikelen in de oude goedkeuringswetten in het
voorstel van rijkswet te laten vervallen.c. De burger in NederlandIn de inleiding van de toelichting wordt gewezen op
de noodzaak de burger te betrekken bij de vormgeving van Europa. Ook de Raad
heeft er in zijn adviezen op gewezen dat het van belang is de burger in Nederland
beter te informeren over de betekenis van de EU, de werking van de EU en de
verbindingsschakels tussen de EU en Nederland.2
Pas als men begrijpt welke doelen worden gediend met het Europese integratieproces,
op welke wijze besluiten op Europees niveau tot stand komen, op welke wijze
Nederland invloed kan uitoefenen op de inhoud van deze besluiten en welke
rechten de burger als burger van de Unie heeft, kan betrokkenheid bij Europa
ontstaan.In de «Staat van de Europese Unie 2008»
merkt de regering op dat «Eén van de belangrijke lessen van het
referendum 2005 is dat veel burgers zich niet voldoende betrokken voelen bij
Europa en slecht op de hoogte zijn van wat Europa is en hoe Europa werkt.»
en «Het beeld van Europa als een rijdende trein zonder machinist, een
autonome bureaucratie die ons op kosten jaagt en bestookt met irrelevante
regelgeving, kan alleen worden gecorrigeerd door feitelijke informatie te
geven en te benadrukken dat wij in Brussel mee aan tafel zitten en een aanzienlijke
invloed hebben op de besluitvorming».3
De Raad onderschrijft deze visie. Hij merkt echter op dat de regering in de
toelichting niet aangeeft hoe zij de burger wil betrekken bij het Verdrag
van Lissabon en zijn gevolgen.4,5 De Raad beveelt aan de toelichting in het licht van
het vorenstaande aan te vullen.4. Nederland en Europaa. De nationale staatsinstellingen onder het nieuwe VerdragDe door de Raad van State van belang geachte tijdige inbreng van nationale
instellingen in het Europese besluitvormingsproces wordt door de regering
onderschreven. Terecht wijst de Raad van State in dit verband op de toegenomen rol van de nationale parlementen in de toetsing van voorstellen
voor wetgevingshandelingen aan het subsidiariteitsbeginsel. Om een effectieve
toets te kunnen uitvoeren zijn de nationale parlementen erbij gebaat hun interne
werkwijze zodanig in te richten dat zij binnen de gestelde termijn van acht
weken na verzending van de ontwerp-wetgevingshandeling hun oordeel kunnen
vaststellen. Niet alleen de interne werkwijze van de parlementen moet daarop
zijn ingesteld, maar ook de samenwerking tussen de parlementen binnen de EU.Een tijdige inbreng om de belangen van Nederland te verdedigen, vergt
een extra inspanning van de regering. In haar reactie op het advies van de
Raad van State van 15 september 2005 betreffende de gevolgen van de Europese
arrangementen voor de positie en het functioneren van de nationale staatsinstellingen
heeft de regering aangegeven op welke wijze zij hiervoor zorg zal dragen en
hoe de politieke regie op het niveau van de ministers en van de ministerraad
versterkt zal worden. De onafhankelijke positie van de leden van de Commissie
laat zich moeilijk rijmen met de gedachte dat Nederland zich door een andere
lidstaat zou laten vertegenwoordigen in de Commissie indien (vanaf 2014)
tijdelijk geen commissaris met de Nederlandse nationaliteit in het college
zitting heeft. De regering kan wel haar invloed doen gelden door pro-actief
op het niveau van de commissarissen, alsook binnen de ambtelijke organisatie
van de Commissie, de visie van Nederland op (aanstaande) wetgevingshandelingen
te verkondigen. Doel blijft de Nederlandse invloed maximaal te laten gelden
bij de beïnvloeding van wetgevingsvoorstellen nog voordat deze intern
in de Commissie aan het college van commissarissen worden voorgelegd, waarbij
om die informele beïnvloeding ook feitelijk te doen gelden, het steeds
hebben van een «eigen» commissaris geen doorslaggevende factor
is.De Nederlandse deelname in de Europese Raad is gegarandeerd, maar dat
ontslaat de regering niet van de plicht vroegtijdig te participeren in de
Raadsstructuur, zoals de Raad van State terecht adviseert. Daartoe zal de
regering zich actief blijven opstellen in alle gremia die de Europese Raad
voorbereiden, van de werkgroepen tot en met de Raad Algemene Zaken, die als
voorportaal van de Europese Raad fungeert. Voorts zal de regering bevorderen
dat Nederlandse ambtenaren sleutelposities in het Raadssecretariaat bekleden
om het inzicht in het interne voorbereidingstraject van de Europese Raad –
en de Nederlandse invloed daarop – te vergroten.b. Politieke controle door de Staten GeneraalHet Nederlandse parlement dient nauw bij de Europese besluitvorming te
worden betrokken te zijn. Het parlement heeft diverse maatregelen genomen
om dit te bewerkstelligen, waarbij de regering zijn volledige steun heeft
aangeboden. Daarbij valt te denken aan instelling van de Tijdelijke Gemengde
Commissie Subsidiariteitstoets, de ambtelijke versterking van parlementaire
commissies en debatten op hoofdlijnen van het EU-beleid naar aanleiding van
de Staat van de Unie. Voorts is, zoals aangegeven in de toelichting, met het
Verdrag van Lissabon onder meer de subsidiariteitstoets door nationale parlementen
versterkt.De Raad van State wijst in zijn advies op het belang van een tijdige inbreng
van de nationale instellingen in het Europese besluitvormingsproces. Sinds
de totstandkoming van de Schengen uitvoeringsovereenkomst in 1990 en de inwerkingtreding
van het Verdrag van Maastricht in 1993, heeft het parlement een bijzondere
rol gehad bij de totstandkoming van maatregelen op het terrein van Justitie
en Binnenlandse Zaken. De bekende instemmingsprocedure die voorafgaand aan
elke Raad wordt gevolgd, strekte ertoe het ontbreken van een adequate rol
van het Europees Parlement te compenseren. Toen in het Verdrag van Amsterdam
werd voorzien in opneming van het personenverkeer in titel IV, deel III, van
het EG-Verdrag werd in de goedkeuringswet een dynamische bepaling opgenomen
die ertoe strekte dat de reikwijdte van de instemmingsprocedure aan deze ontwikkelingen
op EU-niveau werd aangepast. De Raad van State haalt zijn eerdere advies aan
waarin werd geconcludeerd dat bij voldoende betrokkenheid van het Europees
Parlement de instemmingsprocedure overbodig en onwenselijk wordt.De regering deelt de opvatting van de Raad van State dat nu het Verdrag
van Lissabon erin voorziet dat het Europees Parlement bij de Ruimte van Vrijheid,
Veiligheid en Recht als volwaardig medewetgever zal optreden, het instemmingrecht
kan komen te vervallen. Een bepaling terzake is opgenomen in het voorstel
van Rijkswet tot goedkeuring van het Verdrag.Naar aanleiding van de motie-Ten Broeke wordt op dit moment een discussie
gevoerd over de vraag of een algemeen parlementair behandelingsvoorbehoud
zou moeten worden ingesteld. De regering heeft hierover in haar reactie op
het WRR-rapport «Europa in Nederland» opgemerkt dat een behandelingsvoorbehoud
op ieder in Brussel te behandelen dossier in de Brusselse onderhandelingscontext
een welhaast onwerkbare situatie zou opleveren. Mogelijk zou een andere vroegtijdige
betrokkenheid van het parlement, die effectiever is dan het bestaande instemmingsrecht
voor JBZ-aangelegenheden, kunnen worden overwogen. Daarbij kan worden gedacht
aan enkele door het parlement aan te wijzen prioritaire onderwerpen, waarover
de regering op hoofdlijnen een discussie met het parlement voert. Dit ter
aanvulling en verdieping op de praktijk waarbij voorafgaand aan alle Raadsvergaderingen
overleg plaatsvindt tussen de eerstverantwoordelijke kamercommissie en de
eerstverantwoordelijke bewindspersoon. Overigens wordt er op gewezen dat indien
de Staten-Generaal een bepaald Europees onderwerp als prioritair bestempelen,
dit de facto voor de regering al aanleiding is voor intensief overleg met
de Staten-Generaal. De Tweede Kamer heeft eerder zelf aangegeven (brief Presidium
14 juni 2007) dat van een motie eveneens materieel een mandaterende werking
kan uitgaan. De regering is graag bereid met het parlement over deze kwestie
verder van gedachten te wisselen. Een en ander sluit goed aan bij de acties
die de regering heeft genomen om een vroegtijdiger inbreng te leveren in het
Europese besluitvormingsproces naar aanleiding van het eerdere advies van
de Raad van State inzake de gevolgen van de Europese arrangementen voor de
positie en het functioneren van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge
verhouding (Kamerstukken II 2005–2006, 29 993, nr. 22) en het rapport
van de Gemengde Commissie «Sturing EU-aangelegenheden» (Kamerstukken
II 2005–2006, 29 362, nr. 61).c. De burger in NederlandDe regering stelt vast dat de Raad van State de visie van de regering
onderschrijft inzake de betrokkenheid van de Nederlandse burger bij Europa,
zoals verwoord in de Staat van de Unie 2008. Net als de Raad van State is
de regering van mening dat burgers beter dienen te worden geïnformeerd
over de betekenis en de werking van de EU, alsmede de verbindingsschakels
tussen de EU en Nederland. De regering verwijst naar de brief van de Staatssecretaris
voor Europese Zaken «Communicatie over Europa: het Hervormingsverdrag
en de toekomst van Europa» waarin de regering uitdrukkelijk ingaat op
de wijze van communiceren over Europa (Kamerstukken II, vergaderjaar 2007–2008,
31 202, nr. 9). De regering is van mening dat in deze brief afdoende
duidelijk wordt hoe de regering de burger en andere actoren wil betrekken
bij het Verdrag van Lissabon en zijn gevolgen. In de toelichting heeft de
regering een verwijzing opgenomen naar de communicatiebrief met de voornaamste
punten ten aanzien van de communicatie over het nieuwe Verdrag.5. Aspecten van de goedkeuringsweta. KoninkrijkspositieIn de paragraaf in de toelichting, gewijd aan de territoriale
reikwijdte, wordt verwezen naar een brief van de Europese Commissie over de
staatkundige veranderingen. «De Europese Commissie heeft laten weten
dat de staatkundige veranderingen geen invloed hebben op de relatie van de
eilandgebieden van de Nederlandse Antillen met de Europese Unie.» De
Raad wil er evenwel op wijzen dat het niet volstrekt zeker is dat de afzonderlijke
eilanden die nu tot de Nederlandse Antillen behoren, na de opheffing van laatstgenoemd
land zonder meer de status van Land of Gebied Overzee (LGO) overnemen. Dit
is een vraag van uitlegging van het EG-Verdrag, met name van deel IV en bijlage
II, die in laatste instantie alleen door het Hof van Justitie definitief kan
worden beantwoord en die zowel betrekking heeft op de twee eilanden die, naast
Aruba, ieder een status aparte zullen verkrijgen (Curaçao en Sint
Maarten) als op de drie kleine eilanden (Bonaire, Saba en Sint Eustatius)
die deel van het land Nederland zullen worden.Overigens leidt de Raad uit de volgende alinea van
de toelichting af dat de statuswijziging van de Nederlandse Antillen in ieder
geval in zoverre gevolgen heeft voor de relatie van de eilanden met de EU,
dat volgens het nieuwe artikel 311, zesde lid, bij besluit van de Europese
Raad de status van de overzeese gebiedsdelen van onder andere het Koninkrijk
der Nederlanden kan worden gewijzigd. Dat betekent dat zonder wijzigingsverdrag,
de werkingssfeer van de Verdragen tot de Nederlandse Antillen (en Aruba) kan
worden uitgebreid, waaronder het verkrijgen van de status van ultraperifeer
gebied moet worden begrepen. De Raad beveelt aan de toelichting wat beide
punten betreft aan te vullen.Het voorstel voorziet in goedkeuring voor het gehele
Koninkrijk maar in een bekrachtiging alleen voor Nederland. Dat is, zoals
de toelichting vermeldt, in lijn met de eerdere wijzigingsverdragen. De Raad
wijst er echter op dat het Verdrag van Lissabon zich onderscheidt van de eerdere
wijzigingsverdragen, doordat wijzigingsbepalingen zijn opgenomen die specifiek
op de Nederlandse Antillen en Aruba zijn gericht. Gelet daarop vraagt de Raad
zich af of de mogelijkheid niet open dient te worden gehouden dat het Verdrag
niet alleen wordt goedgekeurd voor het gehele Koninkrijk, maar ook voor het
gehele Koninkrijk wordt bekrachtigd.b. VerklaringenIn de rijkswetten van 24 december 1998 (Verdrag
van Amsterdam) en 19 december 2001 (Verdrag van Nice) werd in artikel
2 de volgende bepaling opgenomen: »Met de verklaringen gehecht aan de
Slotakte van het in artikel 1 genoemde Verdrag wordt ingestemd, voor zover
deze een nadere uitleg bevatten van bepalingen van dit Verdrag».De Raad merkt op dat in de voorliggende goedkeuringswet
een vergelijkbare bepaling niet is opgenomen, hoewel er aan het Verdrag van
Lissabon 65 verklaringen zijn gehecht. De Raad beveelt aan een met artikel
2 vergelijkbare bepaling op te nemen, dan wel aan te geven waarom deze bepaling
in dit geval niet nodig is.5. Aspecten van de goedkeuringsweta. KoninkrijkspositieDe Raad van State spreekt zijn twijfels uit over de Europeesrechtelijke
status van eilanden van de Nederlandse Antillen wanneer deze de status aparte
of de status van Nederlandse gemeente zullen hebben gekregen. De regering
deelt deze twijfels niet. Het staat voor de regering, net als voor de Commissie,
vast dat de eilandgebieden van het Land de Nederlandse Antillen de status
van landen en gebieden overzee (LGO) behouden, ook na de opheffing van het
genoemde Land. Zulks vloeit voort uit de systematiek van zowel het EG-Verdrag
als het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. In bijlage II,
waarin de landen en gebieden overzee opgesomd staan, worden de eilandgebieden
waarom het hier gaat expliciet genoemd. Deze bijlage II kan thans, noch straks
door een unilaterale handeling van het Koninkrijk worden gewijzigd. De Raad
van State geeft terecht aan dat artikel 311 bis, zesde lid, Werkingsverdrag
(artikel 355, zesde lid, VWEU) betekent dat de
werkingssfeer van de Verdragen tot de eilandgebieden van de Nederlandse Antillen
en Aruba kan worden uitgebreid zonder dat hiertoe een verdragswijziging nodig
is. De regering merkt hierbij echter op dat daarvoor dan toch in ieder geval
een unaniem besluit van de Europese Raad nodig zal zijn. De regering benadrukt
dat deze mogelijke Europeesrechtelijke statuswijziging los staat van de voorgenomen
staatkundige vernieuwingen binnen het Koninkrijk. Een wijziging van bijlage
II zal ook niet per se gelijktijdig met de interne staatkundige vernieuwing
van het Koninkrijk hoeven plaats te vinden.De regering wijst in dit verband op de positie van het Franse Mayotte.
Ondanks de wijziging in de interne status van dit eiland naar Frans departement,
wordt de LGO-status gehandhaafd. Conform verklaring 43 kan deze status alleen
worden gewijzigd op grond van een besluit van de Europese Raad krachtens artikel
311 bis, zesde lid, Werkingsverdrag (artikel 355, zesde
lid, VWEU).De eilandgebieden zullen dus de rechten en plichten van de LGO-status
van het Land de Nederlandse Antillen overnemen, wanneer dat opgeheven wordt.
Hetzelfde gebeurde in 1986 toen Aruba van eilandgebied van de Nederlandse
Antillen een apart Land binnen het Koninkrijk werd. Hoewel de LGO-bijlage
pas in 1999 aan deze situatie werd aangepast, heeft de Europese Gemeenschap
Aruba van het begin af aan als LGO behandeld. De toelichting is op beide punten
aangevuld.De Raad van State merkt terecht op dat het Verdrag ook wijzigingen bevat
die betrekking hebben op de Landen en Gebieden Overzee, i.c. de Nederlandse
Antillen en Aruba. Hoewel deze wijzigingen in deel IV van het EG-Verdrag (LGO’s)
beperkt van strekking zijn, heeft het Verdrag reeds daarmee ook betekenis
voor de andere landen van het Koninkrijk. De goedkeuring voor het gehele Koninkrijk
maakt het mogelijk de bekrachtiging niet alleen voor Nederland, maar ook voor
de andere landen van het Koninkrijk te doen plaatsvinden. Daarmee wordt niet
vooruitgelopen op de in artikel 311bis Werkingsverdrag (artikel 355 VWEU)
gegeven mogelijkheid van een wijziging van de Europeesrechtelijke positie
van de eilanden van de Nederlandse Antillen en Aruba.b. VerklaringenDe verklaringen zijn gehecht aan de Slotakte van de Conferentie en geven
voornamelijk de mening van de Conferentie weer of betreffen de toekomstige
uitvoering van het Verdrag. Zij hebben geen bindende kracht. Een bepaling
terzake in de goedkeuringswet is derhalve niet nodig.6. Na LissabonDe Raad heeft in zijn eerdere adviezen met betrekking tot de goedkeuring
van het Verdrag van Nice en met betrekking tot het Grondwettelijk Verdrag
steeds gewezen op het feit dat met de totstandkoming van deze Verdragen de
ontwikkeling van de Unie niet is afgerond.1
Dit geldt ook voor het Verdrag van Lissabon. Het Verdrag zelf geeft daarvoor
aanknopingspunten met de toetredingscriteria en de bepalingen betreffende
de (al dan niet vereenvoudigde) wijziging van de Verdragen. In zijn advies
van 12 september 2007 concludeerde de Raad over het Verdrag: «tezamen
beogen deze wijzigingen het voorgestelde Hervormingsverdrag zoveel mogelijk
te zuiveren van die elementen uit het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa die aanknopingspunten hadden kunnen vormen voor een ontwikkeling
in de EU in een meer uitgesproken statelijke of federale richting.»2 De vraag is in welke richting de Unie zich nu dan wel
zal ontwikkelen.Op Europees niveau worden al initiatieven ontplooid om een visie te ontwikkelen
op de Unie op de lange termijn. De Raad wees hiervoor reeds op de Reflectiegroep «Horizon
2020–2030». De Raad acht het van belang in de toelichting aandacht
te schenken aan de toekomstige ontwikkeling van de Unie zowel waar het de
verbreding als waar het de verdieping betreft. Het zou niet raadzaam zijn
de richting van de Europese samenwerking afhankelijk te maken van het ontstaan
van een «Europese» visie op de toekomst van Europa zonder Nederlandse
inbreng.6. Na LissabonDe Raad van State vraagt de regering in de toelichting aandacht te schenken
aan de toekomstige ontwikkeling van de Unie. De Raad van State acht het voorts
van belang dat Nederland betrokken blijft bij de ontwikkeling van een gedeelde
Europese visie op de toekomst van de Europa, zoals deze onder meer aan de
orde zal komen in de Reflectiegroep Europa 2020–2030.De regering heeft een uitgesproken visie op de wijze waarop de EU zich
zou moeten ontwikkelen, en stelt zich ten doel over die visie met parlement
en publiek te blijven communiceren met het oogmerk die visie verder te ontwikkelen.
De zienswijze van de regering is neergelegd in diverse documenten, zoals de
jaarlijkse Staat van de Unie en verschillende Kamerbrieven in de aanloop naar
de totstandkoming van dit Verdrag. In dit kader hebben tevens vele debatten
met de Staten-Generaal plaatsgevonden waarin is gediscussieerd over de wenselijke
ontwikkeling van Europa. De Reflectieperiode die was ingesteld door de Europese
Raad van juni 2005 nadat het Grondwettelijk Verdrag in Frankrijk
en in Nederland per referendum was verworpen, heeft tevens bijgedragen aan
de Nederlandse standpuntbepaling, waarbij eveneens gebruik is gemaakt van
breed door de regering opgezet onderzoek naar de opvattingen van burgers over
de toekomst van Europa (zie ook deel I, paragrafen 2 en 3 van de toelichting).
De regering zal actief betrokken blijven bij de discussie over het toekomstige
functioneren van de Unie en de toekomstige uitdagingen waar Europa mee zal
worden geconfronteerd.7. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.7. Aan de redactionele kanttekening is gevolg gegeven.8. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de toelichting nog
enkele redactionele correcties aan te brengen.De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel
van rijkswet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten
van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba, nadat aan het vorenstaande
aandacht zal zijn geschonken.De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
en de Staatssecretaris voor Europese Zaken, verzoeken het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten van de Nederlandse Antillen
en de Staten van Aruba te zenden.De Minister van Buitenlandse Zaken,M. J. M. VerhagenBijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk betreffende
no. W01.080004/I/K met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging
geeft.– In de titel van het voorstel van rijkswet «te Lissabon totstandgekomen
Verdrag tot wijziging» vervangen door: te Lissabon totstandgekomen Verdrag
van Lissabon tot wijziging.XNoot1De oorspronkelijke tekst van de memorie van toelichting zoals voorgelegd
aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.XNoot1Zie het Advies inzake de goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa, Kamerstukken II 2004/05, 30 025 (R 1783),
nr. 4, blz. 2.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 31 091, nr. 4.XNoot3Bij het citeren van relevante Verdragsartikelen baseert de Raad zich op
de artikelen, zoals luidend in de nummering in het Verdrag van Lissabon.XNoot1Zie paragraaf 2.1.5 van de memorie van toelichting.XNoot2Kamerstukken II 2004/05, 30 025 (R 1783), nr. 4, blz. 6.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 28 473, nr. 35, blz 6.XNoot2Zie in die zin ook de voorlichting van de Raad betreffende het Handvest
van de Grondrechten van de Europese Unie, Kamerstukken II 2000/01, 21 501–20,
A, blz. 3.XNoot1In de toelichting (paragraaf 3.3) wordt ten onrechte gesproken van «indien
ten minste eenderde van de nationale parlementen van oordeel is dat het ontwerp
strijdig is met het subsidiariteitsbeginsel». De Raad adviseert de toelichting
op dit punt te preciseren.XNoot2Zie onder andere het arrest van het HvJEG in zaak C-209/03, Bidar, Jurispr.
2005 I-2119.XNoot3Zie onder andere het arrest van het HvJEG in zaak C-413/99, Baumbast en
R., Jurispr. 2002 I-7091.XNoot4Zie onder andere het arrest van het HvJEG in zaak C-300/04, Eman en Sevinger,
Jurispr. 2006 I-8055.XNoot5Kamerstukken II 2004/05, 30 025 (R 1783), nr. 4, blz. 19.XNoot1Dit was blijkens het coalitieakkoord ook een specifieke Nederlandse wens.XNoot2Zaken C-438/05, Viking Line, arrest van 11 december 2007 en C-341/05,
Laval, arrest van 18 december 2007.XNoot1Advies van 19 februari 1996 inzake het voorstel van wet houdende
Nieuwe regels omtrent de economische mededinging (Mededingingswet), Kamerstukken
II 1995/96, 24 707, A.XNoot1Meer in het bijzonder kunnen maatregelen worden vastgesteld op het gebied
van legale migratie van onderdanen van derde landen in de Unie, niet-operationele
politiële samenwerking.XNoot1Zie recentelijk het advies van de Raad over het mandaat van de Intergouvernementele
Conferentie ter herziening van het Verdrag betreffende de Europese Unie en
het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap Kamerstukken II 2007/08,
31 091, nr. 4., en het advies van de Raad van 15 september 2005
betreffende de gevolgen van de Europese arrangementen voor de positie en het
functioneren van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding,
Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22.XNoot2Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22.XNoot3Zie ook het Advies inzake de goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa, Kamerstukken II 2004/05, 30 025 (R 1783),
nr. 4, blz. 16.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 28 473 nr. 35 blz. 10.XNoot2Kamerstukken II 2005/06, nr. 29 993, nr. 22.XNoot3Staat van de Europese Unie 2007–2008, Kamerstukken II, 2007/08 31 202,
nr. 1.XNoot4In de brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken «Communicatie
over Europa: het Hervormingsverdrag en de toekomst van Europa» wordt
uitdrukkelijk op deze wijze van informeren gewezen. Zie in het bijzonder bladzijde
3 «Hoe het hervormingsverdrag te introduceren.»XNoot5De Rie wiist yn it ramt fan de oanbelangjende Nederlânske boarger
ek op de mooglikheid neffens kêst 53, twadde lid, EU-Ferdrach om it
Ferdrach yn it Frysk oer te setten en dizze oersetting in formele status te
jaan. Sa’n tasizzing is troch it regear yn antwurd op Keamerfragen ek
oangeande it Grûnwetlik Ferdrach dien. Handelingen 2003/04 nr. 87, s.
5580. De Raad wijst in het kader van de betrokkenheid van de Nederlandse burger
ook op de mogelijkheid overeenkomstig artikel 53, tweede lid, EU-Verdrag om
het Verdrag in het Fries te vertalen en deze vertaling een formele status
toe te kennen. Een dergelijke toezegging is door de regering in antwoord op
kamervragen ook met betrekking tot het Grondwettelijk Verdrag gedaan. Handelingen
2003/04 nr. 87, p. 5580.XNoot1Zie het Advies over het voorstel van Rijkswet houdende goedkeuring van
het Verdrag van Nice, Kamerstukken II 2000/01, 27 818 A, blz. 2 en het
Advies inzake de goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa, Kamerstukken II 2004/05, 30 025 (R 1783), nr. 4, blz. 6.XNoot2Kamerstukken II 2007/08, 31 091, nr. 4. blz. 11–12. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31384-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl