Wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere daarmee verband houdende wetten (modernisering van de algemene milieuregels voor inrichtingen); Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30483, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

20-03-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30483 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W08.05.0358/V
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.Artikel I:
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30483Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 58 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 483Wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere daarmee verband houdende
wetten (modernisering van de algemene milieuregels voor inrichtingen)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 10 oktober
2005 en het nader rapport d.d. 7 maart 2006, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2005, no. 05.002724, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere
daarmee verband houdende wetten (modernisering van de algemene milieuregels
voor inrichtingen), met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel voorziet in een wijziging van in het bijzonder hoofdstuk
8 van de Wet milieubeheer (verder: Wm), betreffende de regulering van inrichtingen,
waarbij recht wordt gedaan aan de praktijk waarin de meerderheid van de door
de Wm gereguleerde inrichtingen valt onder de werking van sectorgerichte,
vergunningplichtvervangende algemene maatregelen van bestuur op grond van
artikel 8.40 Wm (verder: artikel 8.40 Wm-amvb). Het wetsvoorstel voorziet
in een fundamentele verandering van het huidige wettelijk systeem voor de
regulering van inrichtingen in de zin dat niet meer gelijksoortige inrichtingen
maar gelijksoortige activiteiten het aangrijpingspunt van de regulering zouden
moeten vormen. Het wetsvoorstel handhaaft een vergunningplicht voor inrichtingen
waartoe een gpbv-installatie2 behoort. Daarnaast
kunnen bij amvb andere categorieën inrichtingen worden aangewezen waarvoor
de verboden van artikel 8.1, eerste lid, Wm gelden en daarmee de vergunningplicht.
De overige inrichtingen zijn vergunningvrij. Het voorgestelde artikel 8.40
Wm ziet op alle Wm-inrichtingen. De memorie van toelichting kondigt aan dat
de huidige artikel 8.40 Wm-amvb’s zullen worden samengevoegd tot één
integrale amvb. Verder voorziet het wetsvoorstel in een discretionaire bevoegdheid
tot het opleggen van een meldingsplicht aan categorieën inrichtingen
(artikel 8.41 Wm). Ten slotte vervallen de artikelen 8.19, eerste lid, en
8.44 Wm.De Raad maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen.
De Raad is van oordeel dat het wetsvoorstel in verband daarmee nader dient
te worden overwogen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 juli
2005, nr. 05.002724, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 10 oktober 2005, nr. W08.05.0358/V, bied ik
U hierbij aan.De Raad van State geeft in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met zijn opmerkingen rekening
zal zijn gehouden. Hieronder ga ik op die opmerkingen in.1. Noodzaak van het voorstelDe Wm is de afgelopen tijd meermalen gewijzigd. Het wetsvoorstel wijzigt
de huidige structuur van hoofdstuk 8 Wm op een ingrijpende wijze, door de
vergunning als kerninstrument te vervangen door algemene regels. De aanleiding
hiervoor wordt in de memorie van toelichting uiteengezet en ligt vooral in
de herijking van de VROM-regelgeving.1 Ook de
amvb’s op grond van artikel 8.40 en 8.44 zijn in de loop van de tijd
regelmatig aangepast, waarbij het aantal verschillende amvb’s is teruggebracht
door de categorie inrichtingen die onder een amvb valt steeds ruimer te omschrijven.Tegelijkertijd vindt in het kader van dezelfde herijking een discussie
plaats over het voorontwerp Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder:
voorontwerp Wabo), waarmee de integratie van de wetgeving aangaande de omgeving
wordt beoogd. Het ligt in de bedoeling een omgevingsvergunning te introduceren,
waarin op termijn de wettelijke toetsingskaders van een aantal wetten, waaronder
de Wm en de Woningwet, zullen worden geïntegreerd.De memorie van toelichting vermeldt dat de artikel 8.41 Wm-melding, die
voorafgaat aan het oprichten en het wijzigen van een vergunningvrije inrichting,
op termijn kan worden gekoppeld aan een omgevingsvergunning, maar gaat niet
in op de vraag hoe de inhoudelijke afstemming tussen de milieueisen en de
eisen betreffende bouwen en ruimtelijke ordening kan worden gewaarborgd.2 In het huidige systeem biedt de artikel 8.41 Wm-melding
geen mogelijkheid om tot een afstemming te komen tussen de milieuvoorschriften
van de amvb’s en de eisen van de bouwen ruimtelijke ordeningswetgeving.
Onder het regime van een toekomstige Wabo zal daarin voor de niet-vergunningplichtige
inrichtingen niets veranderen, terwijl voor de vergunningplichtige inrichting
de problematiek verschuift van externe afstemming tussen de bouw- en de milieuvergunning
naar interne integratie binnen de omgevingsvergunning. Wel zal als gevolg
van het wetsvoorstel de werkingssfeer van de nieuwe amvb sterk worden verruimd.
Dit roept de vraag op hoe de integratie van omgevingswetgeving die in de integrale
omgevingsvergunning gestalte moet krijgen, ook voor de niet vergunningplichtige
inrichtingen inhoud zou moeten krijgen. Concreet betekent dit dat er geen
tegenstrijdigheden zullen mogen voorkomen tussen de inhoudelijke eisen van
de nieuwe amvb en die van de ruimtelijke en bouwwetgeving.Het nieuwe wettelijke doel, de integrale bescherming van de omgeving,
zal wat betreft inrichtingen vooral door algemene regulering moeten worden
bereikt. Kenmerkend voor een stelsel van algemene regulering van inrichtingen
is dat daarbij maar tot op zekere hoogte rekening kan worden gehouden met
de omgeving van de inrichting. Het integraal recht doen aan milieu en omgeving,
zoals wordt voorgestaan in de herijking van de VROM-regelgeving kan hiermee
onder druk komen te staan.Of de in het voorgaande geschetste problematiek zich in werkelijkheid
zal gaan voordoen valt op dit moment nog niet te beoordelen omdat de inhoud
van de amvb’s die ter uitvoering van deze wet zullen moeten worden opgesteld,
nog niet bekend is. Het gaat hierbij om een amvb die de werkingssfeer zal
bepalen en een amvb die de inhoudelijke eisen zal bevatten. Het ontbreken
van deze amvb’s bemoeilijkt de beoordeling van het wetsvoorstel. Hier
komt bij dat volgens de memorie van toelichting een zogenaamde kanteling van
de aanpak in de amvb wordt voorgestaan. Vormen tot nu toe categorieën
inrichtingen het aangrijpingspunt van de regeling, straks moeten dat categorieën
activiteiten worden. Op zich is dit geen vreemde gedachte, omdat ook nu al
vergunningvoorschriften vaak worden ingedeeld aan de hand van een rubricering
van activiteiten, zoals het gebruik van gevaarlijke stoffen, de lozing van
afvalwater etc. Zonder echter de hoofdlijnen van de amvb te kennen, valt niet
te beoordelen in hoeverre het bedrijfsleven met een dergelijke aanpak zal
zijn gebaat en de bescherming van het milieu voldoende zal zijn gewaarborgd.
Weliswaar zullen alle voorschriften in één document zijn opgenomen,
maar voor een individuele inrichting kunnen diverse hoofdstukken van dit document
niet van belang zijn omdat de desbetreffende activiteit niet wordt uitgeoefend.Ten slotte heeft de Raad, mede tegen de achtergrond van de regelmatige
herziening van amvb’s in het verleden, niet de indruk dat het hier gaat
om een spoedeisende aangelegenheid. Dit alles roept de vraag op
naar de noodzaak van het wetsvoorstel op dit moment.De Raad beveelt aan om in de toelichting in te gaan op de verhouding van
dit wetsvoorstel tot de voorgenomen Wabo en om een zo concreet mogelijk beeld
te geven van de nieuwe amvb’s. Op basis daarvan zou moeten worden uiteengezet
waarom indiening van dit wetsvoorstel nú opportuun is.1. De Raad vraagt om in de toelichting in te gaan op de verhouding
van het voorstel van wet tot de voorgenomen Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) en een zo concreet mogelijk beeld te geven van de voorgenomen algemene
maatregel van bestuur.De Raad merkt terecht op dat er een relatie bestaat tussen het traject
van de omgevingsvergunning, waarbij verschillende vergunningen worden samengebracht,
aan de ene kant en het traject van de algemene regels, waarbij bedrijven worden
ontrokken aan de vergunningplicht op grond van de Wet milieubeheer en de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren en ontheffingsplicht op grond van de Wet
bodembescherming, aan de andere kant.Hierbij merk ik op dat het hoofddoel van de omgevingsvergunning is gelegen
in het samenbrengen van verschillende vergunningen onder één
noemer, waarbij de aanvrager te maken krijgt met één vergunning
en één en dezelfde weg voor inspraak en beroep. Hierbij heb
ik niet gekozen voor de optie om tevens een integrale toets tussen de verschillende
terreinen, waaronder milieu en ruimtelijke ordening, in het in voorbereiding
zijnde wetsvoorstel Wabo vast te stellen. Het wetsvoorstel Wabo zorgt er wel
voor, dat deze vergunningen tot één vergunning worden geïntegreerd
indien op grond van verschillende wetten een afzonderlijke vergunning nodig
is (het zogenaamde model 3, zie brief van 23 september 2004, Kamerstukken
II, 2004–2005, nr. 18, p. 6 e.v.).Met de integratie van de amvb’s op grond van hoofdstuk 8 van de
Wet milieubeheer, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet bodembescherming
wordt voor wat betreft de algemene milieuregels een vergelijkbaar doel nagestreefd.
Op basis van de huidige systeem kan een bedrijf op grond van deze wetten met
verschillende amvb’s worden geconfronteerd. Met de voorziene integratie,
waarvoor het wetsvoorstel de weg bereidt, worden de voorschriften zoveel mogelijk
in één amvb opgenomen. Zoals de Raad terecht constateert wordt
vooralsnog niet gekozen voor het integreren van amvb’s op grond van
de ruimtelijke- en bouwwetgeving. Zoals de Raad terecht stelt, zal hierbij
worden gewaarborgd dat geen tegenstrijdigheden voorkomen tussen de verschillende
algemene regels .In de milieuregelgeving is de vergunningplicht afgelopen decennia in belangrijke
mate vervangen door algemene regels. Bovendien is het streven in de toekomst
meer bedrijven onder de reikwijdte van de algemene regels te brengen. Voor
deze bedrijven zal het veelal zo zijn dat een bedrijf wel een omgevingsvergunning
nodig zal hebben vanwege andere aspecten, maar dat daarnaast de algemene regels
wat betreft de bescherming van het milieu zullen gelden.Gelet hierop is het systeem van algemene regels enerzijds en de omgevingsvergunning
anderzijds complementair. Het onderhavige wetvoorstel is dan ook een noodzakelijke
voorwaarde voor een verdere vereenvoudiging en stroomlijning van het systeem
van algemene regels. Ik ben het met de Raad eens dat bij algemene regulering
slechts tot op zekere hoogte rekening kan worden gehouden met de omgeving
van de inrichting. Bij de invulling van de algemene regels speelt dan ook
de afweging in hoeverre het voor bepaalde activiteiten verantwoord is om te
kiezen voor algemene regulering in plaats van vergunningplicht, een cruciale
rol. In die afweging worden ook de mogelijkheden betrokken, die binnen algemene
regels kunnen worden geboden om rekening te houden met lokale omstandigheden
(maatwerk). De algemene regels bieden hiertoe verschillende mogelijkheden.
Een voorbeeld hiervan is de instelling van geluidzones. Door middel van een
gemeentelijk geluidbeleid kunnen binnen zekere grenzen de geluidnormen uit
de algemene regels generiek worden versoepeld dan wel worden aangescherpt.
Bij dergelijk maatwerk kunnen de normen van de algemene maatregel van bestuur
op een redelijk niveau blijven en kan de samenhang met de ruimtelijke ordening
worden verbeterd. Uiteraard zal in de toelichting van de nieuwe algemene regels
worden ingegaan op de overwegingen die hebben geleid tot het onder de
algemene regels brengen dan wel vergunningplichtig laten van bepaalde activiteiten.Ten slotte heeft het kabinet zich ten doel gesteld om nog deze kabinetsperiode
de administratieve lasten met 25% te reduceren. Dit voorstel van wet
zal hiertoe een substantiële bijdrage leveren, omdat de algemene regels
op meer inrichtingen van toepassing zullen zijn dan thans het geval is. De
voorgestelde ombouw van het systeem dient ertoe om dit op uniforme wijze mogelijk
te maken. Ditzelfde geldt voor de toekomstige uitbreiding van de werkingssfeer
van de algemene regels.2. Europees rechtBij het vaststellen van de beoogde integrale amvb en van de amvb op grond
van de voorgestelde artikelen 8.1, tweede lid en 8.6, tweede lid, die de werkingssfeer
zal bepalen, zullen de eisen die het Europese recht stelt in acht moeten worden
genomen. Ook op dit punt kan de Raad niet beoordelen in hoeverre hieraan wordt
voldaan, nu de inhoud van de betrokken amvb’s nog niet bekend is. Wel
wijst de Raad op het volgende.Diverse Europese richtlijnen, waaronder de m.e.r.- en de Vogel- en Habitat-richtlijnen,
vereisen in de daarvoor in aanmerking komende gevallen een vergunningsplicht
of een individuele beoordeling.1 Verder richt
het Verdrag van Aarhus en de uitwerking daarvan zich op het garanderen van
inspraak en rechtsbescherming bij besluitvorming op milieugebied. De memorie
van toelichting gaat niet in op de vraag in hoeverre een stelsel waarin de
overgrote meerderheid van inrichtingen door algemene regels wordt gereguleerd,
zich verdraagt met deze Europeesrechtelijke verplichtingen.Zo zal aandacht moeten worden besteed aan de relatie van dit wetsvoorstel
met het systeem van het Besluit m.e.r., waarin de m.e.r.(beoordelings)plicht
is gekoppeld aan een besluit inzake vergunningverlening conform afdeling 3.4
Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) en afdeling 13.2 Wm. De in het Besluit
m.e.r. genoemde activiteiten, het oprichten en uitbreiden van inrichtingen,
en de daarbij behorende capaciteitsgrenzen vereisen een vergunning, althans
een individueel en concreet besluit. Deze activiteiten en capaciteitsgrenzen
zijn voor een deel terug te voeren op de Europese richtlijnen betreffende
milieu-effectrapportage. Verder vormen de in deze richtlijnen genoemde activiteiten
en capaciteitsgrenzen geen gesloten geheel, omdat volgens de rechtspraak van
het Europese Hof van Justitie ook zonder omstandigheden activiteiten ónder
een capaciteitsgrens in de m.e.r.-beoordeling moeten worden betrokken met
het oog op de omgeving waarin zij plaatsvinden of vanwege hun cumulatieve
effecten.2Ten slotte moet worden gewezen op de verplichting tot het garanderen van
inspraak voor bepaalde projecten (richtlijn 2003/4, richtlijn 96/61 en Verdrag
van Aarhus). Deze verplichting beperkt de mogelijkheid om voor bepaalde inrichtingen
afd. 3.4 Awb niet van toepassing te verklaren en heeft derhalve consequenties
voor de werkingssfeer van de amvb op grond van het voorgestelde artikel 8.6,
tweede lid.De Raad beveelt aan in de memorie van toelichting in te gaan op de verhouding
van de voorgenomen wijze van regulering en de uit het toepasselijke Europese
recht voortvloeiende vereisten.2. De Raad vraagt in hoeverre een stelsel waarin een overgrote meerderheid
van inrichtingen door algemene regels wordt gereguleerd, zich verhoudt tot
(Europeesrechtelijke) verplichtingen inzake het waarborgen van inspraak en
rechtsbescherming op milieugebied. De Raad beveelt aan in de memorie van toelichting
in te gaan op de verhouding tussen de voorgenomen wijze van regulering en
de uit het toepasselijke Europese recht voortvloeiende eisen.Bij de beantwoording van dit onderdeel betrek ik tevens onderdeel 6 van
het advies, waarin de Raad de regering vraagt een visie te ontwikkelen op
het vraagstuk van rechtsbescherming bij de overgang van individuele, concrete
regulering naar algemene regulering.Voordat ik inhoudelijk op dit onderdeel inga, merk ik het volgende op.
De Raad wijst in verband met de verplichting tot het garanderen van inspraak
voor bepaalde projecten met name op het Verdrag van Aarhus en de richtlijnen
96/61/EG en 2003/4/EG. De Raad constateert dat deze regelgeving de mogelijkheid
beperkt om voor bepaalde inrichtingen afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
niet van toepassing te verklaren. Gezien de context waarin deze
opmerking wordt gemaakt, gaat de regering er bij de verdere beantwoording
(zie ook onderdeel 7 van het advies) van uit dat de verwijzing naar richtlijn
2003/4/EG over de toegang tot milieu-informatie berust op een misverstand,
en dat gedoeld wordt op richtlijn 2003/35/EG. Deze laatstgenoemde richtlijn
gaat over inspraak bij specifieke milieubesluiten, en strekt onder meer tot
wijziging van eerdergenoemde richtlijn 96/61/EG.Ik wijs erop dat de vraag in welke gevallen en voor welke activiteiten
een individuele beoordeling is vereist, wordt bepaald door de verschillende
bijzondere, door de Raad aangehaalde EG-richtlijnen zoals de m.e.r.-richtlijn,
de IPPC-richtlijn en de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. De noodzaak
om een vergunningplicht of een individuele beoordeling in het leven te roepen,
vloeit primair uit bedoelde richtlijnen voort. Daarnaast implementeren deze
richtlijnen artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, dat handelt over inspraak
in besluiten over het al dan niet toestaan van specifieke activiteiten. Op
grond van artikel 6 moet, als (in de nationale wetgeving) een vergunningprocedure
in het leven is geroepen voor in bijlage I bij het verdrag vermelde activiteiten,
voldaan zijn aan de eisen die in artikel 6 van het verdrag ten aanzien van
inspraak zijn opgenomen. Artikel 9, tweede lid, van het verdrag koppelt vervolgens
de eis van rechtsbescherming tegen besluiten over specifieke activiteiten
direct aan de reikwijdte van artikel 6.Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van de Europese gemeenschappen van 27 juni
1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG van de Raad van de Europese
Unie van 3 maart 1997 tot wijziging van richtlijn 85/337/EEG (PbEG L
175, hierna: de MER-richtlijn) vereist dat projecten die nadelige effecten
voor het milieu kunnen hebben, aan een individuele beoordeling van de milieu-effecten
worden onderworpen. Projecten van categorieën genoemd in bijlage I van
de richtlijn moeten aan die beoordeling worden onderworpen. Voor projecten
van categorieën genoemd in bijlage II moet worden beoordeeld of hun kenmerken
een individuele beoordeling van de milieu-effecten noodzakelijk maken. Zowel
het wetsvoorstel als de algemene maatregel van bestuur doet aan deze eisen
van de richtlijn niets af. Bij de criteria die bepalen of de algemene maatregel
van bestuur van toepassing is op een inrichting zal, evenals nu het geval
is, expliciet worden bepaald dat de criteria van de MER-richtlijn dienen te
worden meegewogen.De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (richtlijn nr. 79/409/EEG
van de Raad van de Europese gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het
behoud van de vogelstand, PbEG L 103 respectievelijk richtlijn nr. 92/43/EEG
van de Raad van de Europese gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de
instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PbEG
L 206) vereisen dat voor sommige plannen of projecten onderzoek wordt gedaan
naar de gevolgen van het plan of project voor een Natura 2000-gebied. Sinds
de inwerkingtreding op 1 oktober 2005 van de Wet van 20 januari
2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke
verplichtingen (Stb. 195), regelt de Natuurbeschermingswet 1998 dat een vergunning
op basis van die wet vereist is voor projecten die de kwaliteit van de natuurlijke
habitats en de habitats van soorten in een dergelijk gebied kunnen verslechteren
of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is
aangewezen. Zulke projecten zijn in elk geval projecten die de natuurlijke
kenmerken van het gebied kunnen aantasten. Voor plannen van gemeenten en waterschappen
geldt een vergelijkbare bepaling, waarbij goedkeuring van gedeputeerde staten
dient te worden verkregen (voor plannen van andere bestuursorganen is goedkeuring
van dan wel overeenstemming met de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
vereist). Dit betekent dat een plan of project waarvoor een individuele beoordeling
op basis van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn is vereist, in ieder
geval individueel wordt beoordeeld in het kader van de vergunning of goedkeuring
op basis van de Natuurbeschermingswet 1998. Er is dan ook geen reden in het
wetsvoorstel of de algemene maatregel van bestuur een aanvullende regeling
neer te leggen.Wat betreft de IPPC-richtlijn (richtlijn nr. 96/61/EG, PbEG L 257)
was reeds in de artikelsgewijze toelichting opgenomen dat deze vereist dat
inrichtingen als bedoeld in deze richtlijn vergunningplichtig zijn. Alhoewel
niet ondenkbaar is dat onderdelen van deze inrichtingen niettemin algemeen
gereguleerd zouden kunnen worden, is ervoor gekozen om eventuele strijdigheid
met deze richtlijn te voorkomen. Daarom is expliciet bepaald dat
deze inrichtingen niet onder de algemene regels zullen vallen (zie het voorgestelde
artikel 8.1, eerste lid).In het onderhavige wetsvoorstel en de nog in procedure te brengen algemene
maatregel van bestuur is respectievelijk zal worden verzekerd dat inrichtingen
waar activiteiten met omvangrijke en complexe milieueffecten plaatsvinden
en die volgens genoemde richtlijnen individueel beoordeeld moeten worden,
aan een individuele beoordeling en inspraakmogelijkheid onderworpen blijven.
Dit is ook noodzakelijk, omdat het gaat om projecten die gezien de omvang
en aard van de activiteiten een individuele afweging vereisen om het milieu
op de optimale wijze te beschermen. Voor een dergelijke afweging is het primaire
instrument de vergunning inclusief de daarbij behorende inspraak- en beroepsmogelijkheid.
Juist om deze reden zullen de genoemde activiteiten buiten de werkingssfeer
van de integrale algemene maatregel van bestuur worden gehouden. Voor het
verrichten van deze activiteiten is en blijft de vergunning dus het aangewezen
instrument voor regulering.In andere gevallen dan de hiervoor bedoelde gevallen staat de tekst van
het Verdrag van Aarhus niet aan een overgang naar algemene regels in de weg.
Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel uitvoering Verdrag van
Aarhus heb ik reeds in algemene zin aangegeven dat het verdrag juridisch niet
in de weg staat aan het schrappen van bepaalde constructies of rechtsfiguren
in de nationale wetgeving in het kader van bijvoorbeeld de herijking van de
VROM-regelgeving (Handelingen II, 2003–2004, nr. 57).Het wegvallen van inspraak- en beroepsmogelijkheden bij de overgang van
individuele, concrete naar algemene regulering stuit vanuit een bredere optiek
dan die van inspraak en rechtsbescherming op weinig bezwaren. Het gaat hier
om gevallen en activiteiten die in hoge mate vergelijkbaar zijn, waardoor
algemene regulering mogelijk wordt – en ook het meest efficiënt
is. Indien een vergunning grotendeels bestaat uit voorschriften die standaard
in dergelijke vergunningen worden opgenomen, heeft inspraak op een ontwerpvergunning
weinig toegevoegde waarde. Algemene regulering ligt dan voor hand, en heeft
uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid de voorkeur boven
een individuele benadering. Deze benadering stuit niet op Europeesrechtelijke
bezwaren.Voor zover het Europese recht een individuele beoordeling vereist, vallen
inrichtingen niet (volledig) onder de algemene regels. Dit wetsvoorstel (en
het latere ontwerpbesluit) brengt hierin geen verandering.Mocht in voorkomende gevallen overigens behoefte bestaan aan maatwerk,
dan kan het bevoegd gezag in een concreet geval nadere, aanvullende of zelfs
afwijkende voorschriften stellen. Daarbij staat ingevolge het wetsvoorstel
inspraak en rechtsbescherming open. Het stellen van maatwerkvoorschriften
is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht,
dat wordt voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
en waartegen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter.De memorie van toelichting is op genoemde punten aangevuld.3. BevoegdheidHet huidige artikel 8.2 Wm regelt de bevoegdheid tot vergunningverlening.
De hoofdregel is dat burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de
inrichting geheel of in hoofdzaak is gelegen bevoegd zijn (eerste lid). Het
tweede lid maakt het mogelijk dat met betrekking tot bij amvb aangewezen categorieën
inrichtingen gedeputeerde staten of de Minister van VROM bevoegd zijn. Deze
amvb wordt slechts vastgesteld voor categorieën inrichtingen waarvoor
dat geboden is gezien de aard en de omvang van de milieugevolgen van de inrichting
dan wel met het oog op de doelmatige bescherming van het milieu of voor categorieën
gevallen waarin dat geboden is met het oog op het algemeen belang. Deze aanwijzing
heeft plaatsgevonden in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (verder:
Ivb). Het wetsvoorstel voorziet niet in een wijziging van artikel 8.2 Wm.
Dit geeft aanleiding tot twee opmerkingen.a. De huidige artikel 8.40 Wm-amvb’s regelen de aanwijzing
van het bestuursorgaan waaraan de melding moet zijn gericht en waarvan de
bevoegdheden tot beschikkingverlening zijn toegekend (o.a. het stellen van
nadere eisen, gelijkwaardigheidsbeschikking). Dit betreft steeds het voorheen
tot vergunningverlening bevoegd gezag. In de toelichting op de
desbetreffende amvb’s wordt steeds ervan uitgegaan dat dit burgemeester
en wethouders zijn, gelet op de aard en de omvang van de door de desbetreffende
amvb’s gereguleerde bedrijven. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet
eveneens in het bij of krachtens de amvb ex artikel 8.40 Wm aanwijzen van
het bevoegde bestuursorgaan (artikelen 8.40a en 8.42). In de memorie van toelichting
op het wetsvoorstel wordt«de gemeente» als bevoegde bestuursinstantie
voor de niet vergunningplichtige inrichtingen aangeduid. Bedoeld zal zijn
het college van burgemeester en wethouders. Het is echter de vraag of dit
bestuursorgaan altijd het «voorheen tot vergunningverlening bevoegd
gezag» zal zijn, nu volgens het wetsvoorstel de overgrote meerderheid
van de inrichtingen in Nederland niet meer vergunningplichtig is. Het is niet
uitgesloten dat voor de inrichtingen waarvoor momenteel gedeputeerde staten
het tot vergunningverlening bevoegd gezag zijn, straks geen vergunningplicht
meer geldt.De Raad beveelt aan de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.b. Het wetsvoorstel voorziet in een vergunningplicht voor in ieder
geval inrichtingen met een gvpb-installatie. De memorie van toelichting geeft
terecht aan dat dergelijke inrichtingen aanzienlijke milieueffecten veroorzaken.
Dientengevolge mag ervan worden uitgegaan dat gedeputeerde staten of de minister
vaak het tot vergunningverlening bevoegde gezag zullen zijn voor deze inrichtingen.
Deze bestuursorganen zullen veelal het tot vergunningverlening bevoegd gezag
zijn en niet meer burgemeester en wethouders, zoals bepaald in artikel 8.2,
eerste lid, Wm.De Raad beveelt aan artikel 8.2, eerste lid, Wm in overeenstemming te
brengen met het voorgestelde systeem.3.a. De Raad vraagt om de memorie van toelichting aan te vullen met
betrekking tot het bevoegd gezag in de zin van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit.
Het Inrichtingen- en vergunningenbesluit spreekt, anders dan de Raad kennelijk
veronderstelt, niet over «het voorheen tot vergunningverlenend bevoegd
gezag», maar over het gezag dat bevoegd is «te beslissen op de
aanvraag om een vergunning». Het geeft aan voor welke categorieën
van inrichtingen gedeputeerde staten van de provincie (artikel 3.1) of een
bewindspersoon (artikel 3.2 en 3.3) bevoegd zijn te beslissen op een vergunningaanvraag.
Tenzij in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit anders is aangegeven, is
het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag. Hierin brengt
het voorstel van wet geen verandering. In de memorie van toelichting op het
wetsvoorstel wordt het bevoegd gezag aangegeven voor niet-vergunningplichtige
inrichtingen die zich bovendien niet behoeven te melden. Voor meldingsplichtige
inrichtingen wordt er niets gewijzigd. Voor deze inrichtingen en voor vergunningplichtige
inrichtingen waarop algemene regels van toepassing zijn (de huidige zogenaamde
8.44-inrichtingen) kan het bevoegd gezag gedeputeerde staten zijn. Ook in
deze omstandigheid wordt geen verandering gebracht. Voor dergelijke grote
inrichtingen waarvoor gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn, zal zich
de situatie niet voordoen dat zowel de vergunningplicht als de meldingsplicht
vervalt.Zoals de Raad heeft aanbevolen, is dit punt in de artikelsgewijze toelichting
aangepast.b. De Raad verzoekt om een aanpassing van artikel 8.2, eerste lid,
wat betreft het bevoegd gezag voor gpbv-installaties. Anders dan de Raad meent,
mag er niet van uit worden gegaan dat voor zogenaamde gpbv-installaties het
college van burgemeester en wethouders veelal niet meer het bevoegd gezag
zal zijn. Een aanzienlijk deel van deze inrichtingen heeft het college van
burgemeester en wethouders als bevoegd gezag en daarin brengt dit voorstel
van wet geen verandering. Het is om die reden dat artikel 8.2 hierop niet
behoefde te worden aangepast. Zoals in de toelichting al is aangegeven, dienen
deze inrichtingen op grond van Europees recht (de eerdergenoemde IPPC-richtlijn)
vergunningplichtig te zijn.4. Voorbereiding van besluitena. Het wetsvoorstel voegt een nieuw lid toe aan het huidige artikel
8.6. Het huidige artikel 8.6 Wm voorziet reeds in het van toepassing verklaren
van afdeling 3.4 Awb op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag
van een vergunning. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel wordt ervan uitgegaan dat de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Awb nog
niet in werking zijn getreden, hetgeen wel het geval is sinds 1 juli
2005.De Raad beveelt aan de toelichting op dit punt aan te passen.b. De Awb bepaalt dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit afdeling
3.4 Awb van toepassing kan worden verklaard (positief), terwijl het voorgestelde
artikel 8.6, tweede lid, in afwijking daarvan regelt dat bij amvb kan worden
bepaald dat voor bepaalde inrichtingen afdeling 3.4 Awb niet van toepassing
is (negatief).De Raad beveelt aan in de memorie van toelichting uiteen te zetten waarom
op dit punt van het stelsel van de Awb wordt afgeweken.4. De Raad vraagt om aanvulling van de memorie van toelichting op
de veronderstelde afwijking van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
Aangezien de voorgestelde wijziging niet langer in het wetsvoorstel is opgenomen,
behoeft zowel onderdeel als onderdeel b geen bespreking. De mogelijkheid voor
een preventieve toets had tot doel om voorafgaand aan de oprichting van een
inrichting te kunnen toetsen of de inrichting aan de milieuvoorschriften zou
kunnen voldoen. Bij het maken van de algemene maatregel van bestuur zou vervolgens
bekeken worden bij welke activiteiten behoefte aan een dergelijke preventieve
toets zou zijn. Nu de voorbereiding van de algemene maatregel van bestuur
zich in een vergevorderde fase bevindt, is bij nader inzien gebleken dat geen
geval bestaat waarvoor een dergelijke toets is gewenst. De voorgestelde wijziging
van artikel 8.6 van de Wet milieubeheer is dan ook verwijderd uit het gewijzigde
voorstel van wet.Overigens merk ik op dat, anders dan de Raad meent, geen sprake is van
een afwijking van het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht, maar van
een aanpassing van het systeem van de Wet milieubeheer, aangezien deze afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaart.5. Het systeemHet wetsvoorstel kent een nieuwe indeling van (categorieën) inrichtingen,
inhoudende twee categorieën vergunningplichtige inrichtingen (qua grondslag
en procedure) en drie categorieën inrichtingen die onder de werking van
de vergunningvervangende amvb zullen vallen: inrichtingen waarvoor een meldingplicht
geldt, inrichtingen waarvoor geen melding of vergunningplicht geldt en activiteiten
(die plaatsvinden in inrichtingen) waarvoor een vergunningplicht geldt. Deze
indeling, de regulering van activiteiten en het vervallen van de meldingsplicht
geven aanleiding tot enkele opmerkingen.a. Een belangrijke reden om te komen tot de nieuwe opzet van de amvb
met inhoudelijke eisen is dat nu inrichtingen in verschillende categorieën
kunnen vallen en daarom moeten voldoen aan de eisen van meer dan één
amvb. De Raad wijst erop dat het beoogde voordeel van de ene amvb niet ongedaan
moet worden gemaakt doordat zich toch weer afbakeningsen/of overlapproblemen
gaan voordoen tussen de nieuwe categorieën inrichtingen.b. Het wetsvoorstel opent in artikel 8.41, eerste lid, de mogelijkheid
dat de meldingsplicht vervalt voor bepaalde inrichtingen. De memorie van toelichting
geeft aan dat de inrichtingen met een geringe milieurelevantie niet meer behoeven
te worden gemeld.1 In het verleden is dit reeds
voorgesteld door de MDW-werkgroep Ivb, maar hieraan is geen uitvoering gegeven
in verband met de signalerings- en controlefuncties van de melding. Het wetsvoorstel
voorziet niet in een alternatief voor deze functies van de melding, zodat
bestuursorganen straks niet op de hoogte zijn van de vestiging en de wijziging
van deze inrichtingen. Dit komt het toezicht op en de handhaving van de milieuvoorschriften
niet ten goede. Uit diverse praktijkonderzoeken blijkt juist dat het ontbreken
van contact tussen de drijver van de inrichting en het bevoegd gezag wordt
gemist. Het ontbreken van een natuurlijk overlegmoment kan ertoe leiden dat
in de handhavingsfase discussie ontstaat over de wijze waarop de algemeen
geldende voorschriften van een amvb in het concrete geval moeten worden uitgelegd
en dat mogelijk in een late fase dure voorzieningen moeten worden aangebracht.De Raad beveelt aan de voorgestelde wijziging van artikel 8.41, eerste
lid, te heroverwegen.5.a. Ik ben het eens met de Raad dat ervoor moet worden gewaakt dat
het beoogde voordeel van het voorstel van wet niet ongedaan moet worden gemaakt
met nieuwe afbakenings- en/of overlapproblemen. Bij het maken van de voorschriften
van de algemene maatregel van bestuur zal hier voldoende aandacht aan worden
besteed.b. De Raad verzoekt om heroverweging van de voorgestelde wijziging
van de meldingsplicht van artikel 8.41, eerste lid. Met de Raad ben ik het
eens dat de melding een signalerings- en controlefunctie heeft. Deze functie
blijft ook in stand voor milieurelevante inrichtingen. Uit de praktijk blijkt
dat in veel gevallen geen melding plaatsvindt. Bovendien brengt de melding
hoge administratieve lasten met zich. Deze feiten afgewogen tegen de geringe
milieurelevantie van bepaalde inrichtingen, heeft geleid tot de keuze om de
verplichting tot melden in bepaalde gevallen te laten vervallen. Het laten
vervallen van de meldingseis levert niet alleen een aanzienlijke reductie
van administratieve lasten op. Hier is bovendien voor gekozen vanwege de roep
om deze inrichtingen helemaal niet meer onder de milieuregels te laten vallen
door de drempels van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit te verhogen.
Aangezien het van belang is om in bepaalde gevallen toch handhavend te kunnen
optreden, heb ik ervoor gekozen op een andere manier tegemoet te komen aan
het verzoek deze categorie inrichtingen zo min mogelijk administratief te
belasten. Nogmaals leg ik er de nadruk op, dat het gaat om inrichtingen die
zo weinig milieurelevante activiteiten verrichten, zoals kantoorgebouwen en
kledingzaken, dat er weinig voorschriften nodig zullen zijn voor deze inrichtingen.
Voor toezicht op en de handhaving van de milieuvoorschriften zijn deze inrichtingen
derhalve minder relevant, terwijl de mogelijkheid om te kunnen optreden in
geval van overlast blijft bestaan. De suggestie van de Raad om artikel 8.41,
eerste lid, te heroverwegen, leidt derhalve niet tot een aanpassing van dat
artikellid.6. RechtsbeschermingHet wetsvoorstel heeft tot gevolg dat meer inrichtingen dan momenteel
het geval is niet meer vergunningplichtig zullen zijn. Voor deze inrichtingen
geldt dat de milieutechnische voorschriften niet in een appellabele milieuvergunning
zijn te vinden, maar in een amvb waartegen geen rechtstreeks beroep openstaat
bij de bestuursrechter (artikel 8:2 Awb). Tegen de onverplichte reactie op
de melding staat evenmin beroep open bij de bestuursrechter. Wel staat (in
beginsel) rechtsbescherming open bij de burgerlijke rechter en kan via een
aantal omwegen (verzoek tot handhaving van de meldingsplicht of van de milieutechnische
voorschriften of verzoek tot nadere beschikkingverlening) beroep worden ingesteld
bij de bestuursrechter.Deze verandering heeft zich al voorgedaan bij de introductie van de artikel
8.40 Wm-amvb’s in het verleden. Vanwege de zeer ruime werkingssfeer
van de voorgestelde amvb meent de Raad echter dat het gerechtvaardigd is aandacht
te vragen voor de effecten op de rechtsbescherming van het voorgestelde stelsel.
Nu deze verschuiving van een individuele, concrete naar een algemene regulering
zich op meer plaatsen in de milieuwetgeving voordoet ziet hij, mede gelet
op de strekking van het Verdrag van Aarhus, aanleiding de regering te vragen
een visie te ontwikkelen op het vraagstuk van rechtsbescherming bij de overgang
van individuele, concrete naar algemene regulering.De Raad beveelt aan deze visie in de memorie van toelichting uiteen te
zetten.6. De visie op het vraagstuk van rechtsbescherming bij de overgang
van individuele naar algemene regulering waarop de Raad doelt, is reeds ontwikkeld.
De Algemene wet bestuursrecht geeft geen mogelijkheden van bezwaar en beroep
in geval van algemeen verbindende voorschriften (artikel 1:5 van de Algemene
wet bestuursrecht). Omdat algemeen verbindende voorschriften voor een ieder
in beginsel even belastend zijn, bestaat voor de individuele belanghebbende
ook minder behoefte daartegen in beroep te gaan. Het zorgvuldigheidsbeginsel
vereist dat bij het opstellen van de algemeen verbindende voorschriften zoveel
mogelijk rekening wordt gehouden met de belangen van betrokkenen. Bij de voorbereiding
van de voorschriften vindt dan ook overleg met de betrokken partijen plaats.Vanzelfsprekend zullen inrichtingen met aanzienlijke milieurelevantie
vergunningplichtig blijven. Alleen al op grond van Europese regels (zie onder
2) zal dat worden gewaarborgd.Met betrekking tot rechtsbescherming bij algemene regels wil ik er nog
op wijzen dat op grond van de Algemene wet bestuursrecht een belanghebbende
de mogelijkheid heeft om bij het bevoegd gezag een aanvraag tot het geven
van maatwerkvoorschriften te doen, voorzover de algemene maatregel van bestuur
deze maatwerkvoorschriften toestaat. Tegen een beschikking tot het opleggen
van maatwerkvoorschriften (dan wel het besluit om geen maatwerkvoorschriften
op te leggen) staat de weg van bezwaar en beroep open (zie ook uitspraak Afdeling
bestuursrechtspraak Raad van State, nr. 200503709/1, 19 oktober
2005).Daarnaast kunnen belanghebbenden natuurlijk bij de burgerlijke rechter
stellen dat jegens hen onrechtmatig is gehandeld.Tot slot kan een belanghebbende op grond van artikel 18.14, eerste lid,
het bevoegd gezag verzoeken om handhaving. Gelet op deze mogelijkheden binnen
het systeem van de algemene regels en het feit dat, zoals ik onder punt 1
reeds heb aangegeven, bij de invulling van de algemene regels steeds zorgvuldig
wordt bezien in hoeverre het voor bepaalde activiteiten verantwoord is om
te kiezen voor algemene regulering in plaats van vergunningplicht, acht ik
de rechtsbescherming ook bij algemene regels voldoende gewaarborgd.7. Ministeriële regelingHet ligt in de bedoeling de middelvoorschriften voortaan in een ministeriële
regeling op te nemen. Uit diverse praktijkonderzoeken komt steeds weer naar
voren dat de kleine en middelgrote bedrijven (en derhalve de niet-vergunningplichtige
inrichtingen) een voorkeur hebben voor middelvoorschriften. Deze middelvoorschriften
zijn momenteel opgenomen in de sectorgerichte artikel 8.40 Wm-amvb’s.
Voor de totstandkoming van deze amvb’s gelden volgens artikel 21.6,
vierde lid, Wm een aantal procedurele vereisten, overlegging in ontwerp-vorm
aan beide kamers van de Staten-Generaal, publicatie in de Staatscourant en
de gelegenheid tot inspraak voor een ieder. Bij de totstandkoming van een
ministeriële regeling ontbreken zonder een nadere voorziening deze waarborgen.
Ook op dit punt rijst de vraag naar de verhouding tot het Verdrag van Aarhus
en de inspraakmogelijkheden die de Lidstaten moeten garanderen ingevolge de
richtlijnen 96/61 en 2003/4.De Raad geeft in overweging, gelet op het belang van het onderwerp en
de mogelijkheid van inspraak, de materie van de middelvoorschriften bij amvb
te regelen.7. De Raad merkt op dat gekozen wordt voor het opnemen van de middelvoorschriften
in een ministeriële regeling. De Raad geeft in overweging, gelet op het
belang van het onderwerp en de mogelijkheid van inspraak, de middelvoorschriften
bij algemene maatregel van bestuur te regelen. De Raad verwijst in dit opzicht
naar de in de Wet milieubeheer neergelegde procedure van totstandkoming van
algemene maatregelen van bestuur, alsook naar het Verdrag van Aarhus en de
richtlijnen 96/61/EG en 2003/4/EG.Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de structuur van de toekomstige
regelgeving nogmaals beschouwd. Mede gelet op het feit dat de totstandkoming
van een ministeriële regeling met minder waarborgen is omgeven dan een
algemene maatregel van bestuur, zullen regels in de amvb worden opgenomen
die doorslaggevend zijn voor de mate van inspanning die de ondernemer moet
leveren of voor de gevolgen van de inrichting voor de omgeving. Dat zal er
naar verwachting toe leiden dat een deel van de middelvoorschriften op amvb-niveau
zal worden gereguleerd, zoals de Raad in overweging geeft.De regering hecht er wel aan het wetsvoorstel op dit punt ongewijzigd
te laten, zodat er mogelijkheid zal bestaan om een deel van de middelvoorschriften
wel op het niveau van ministeriële regeling vast te leggen. Te denken
valt bijvoorbeeld aan het (in de vorm van middelvoorschriften) in de regeling
vermelden van één niet-limitatieve lijst van middelen, waarmee
de ondernemer aan een in het besluit opgenomen kwantificeerbaar doel kan voldoen.
Vanuit het bedrijfsleven is om opname daarvan verzocht in verband met de –
ook door de Raad geconstateerde – voorkeur van kleine en middelgrote
bedrijven voor middelvoorschriften. Bij dergelijke middelvoorschriften bepaalt
het in de amvb opgenomen doelvoorschrift reeds in grote mate zowel het milieubeschermingsniveau als de inspanningen van de ondernemer. Bij
dergelijke middelvoorschriften is bovendien veelal sprake van een eenduidige
technische invulling van de in het besluit opgenomen doelvoorschrift, waardoor
inspraak in dit geval minder van betekenis is. Wegens de voortdurende technische
ontwikkelingen is het daarnaast ook noodzakelijk dat deze ontwikkelingen snel
en eenduidig doorwerken in de nieuwe voorschriften. Door middelvoorschriften
bij algemene maatregel van bestuur te stellen worden de innovatiemogelijkheden
van het bedrijfsleven beperkt. Voorts biedt de voorgestelde systematiek de
mogelijkheid om in het bedrijfsleven ontwikkelde alternatieven voor reeds
geldende voorschriften op een vlotte en eenduidige wijze onder de werkingssfeer
van het besluit te brengen. Ook dit is een wens die door het bedrijfsleven
naar voren is gebracht. Met het oog op het draagvlak kan ten slotte nog worden
opgemerkt dat aanpassing van de regeling zal geschieden na overleg met het
betrokken bedrijfsleven en de betrokken overheden.Wat betreft de verhouding met het Verdrag van Aarhus en de Richtlijnen
96/61/EG en 2003/4/EG, verwijs ik naar hetgeen hiervoor onder onderdeel 2
is opgemerkt.8. Maatwerk en verordeningenHet wetsvoorstel biedt voor niet-vergunningplichtige inrichtingen meer
mogelijkheden tot maatwerk in de vorm van nadere eisen en aanvullende of afwijkende
voorschriften. Deze voorschriften kunnen ook een generiek karakter krijgen
doordat ze worden opgenomen in gemeentelijke verordeningen. Uit diverse praktijkonderzoeken
blijkt echter dat tot nu toe weinig gebruik wordt gemaakt van de thans bestaande
bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen voor amvb-inrichtingen. De toelichting
wijst er terecht op dat de mogelijkheid tot maatwerk niet tot een verkapte
vergunning moet leiden, maar de vraag is wellicht meer hoe kan worden gegarandeerd
dat in situaties waarin dit noodzakelijk is, daadwerkelijk van deze bevoegdheid
gebruik zal worden gemaakt. Deze vraagt rijst zeker in de gevallen waarin
van de meldingsplicht wordt afgezien.Daarnaast rijst de vraag of, wanneer bijvoorbeeld met het oog op de lokale
en regionale milieusituatie (de toelichting noemt geluidhinder en luchtkwaliteit)
gemeentelijke verordeningen nodig zijn, de winst die met dit wetsvoorstel
wordt beoogd, niet in belangrijke mate teniet gaat.De Raad beveelt aan in de toelichting uiteen te zetten hoe het juiste
evenwicht in stand kan worden gehouden tussen de gewenste uniformiteit en
het noodzakelijke maatwerk.8. De Raad beveelt aan om in de memorie van toelichting een uiteenzetting
te geven van de instandhouding van het juiste evenwicht tussen de gewenste
uniformiteit en het noodzakelijke maatwerk.De nieuwe algemene regels dienen zoveel mogelijk uniform te zijn, maar
ook ruimte te bieden voor flexibiliteit, maatwerk en gebiedsgerichte normering.
Waar nodig moeten de algemene regels mogelijkheden bieden voor het bevoegd
gezag om voorschriften nog verder uit te werken met maatwerkvoorschriften.
Voor de meeste bedrijven kan worden volstaan met de algemene regels, maar
in een aantal gevallen zijn specifieke voorschriften nodig. Dit heeft te maken
met de omgeving waarin de inrichting zich bevindt, zeer specifieke activiteiten
die in een inrichting worden verricht of het regelmatig ontstaan van nieuwe
technieken. In gevallen waarin bedrijven geen meldingsplicht hebben, zal maatwerk
veel minder nodig zijn, aangezien het dan gaat om inrichtingen met geringe
milieurelevantie. Bovendien gelden voor deze inrichtingen minder voorschriften,
hetgeen maatwerk overbodig maakt. Juist in die gevallen waarin de specifieke
omstandigheden vragen om maatwerk, biedt de algemene maatregel van bestuur
verdergaande mogelijk-heden dan uitsluitend de mogelijkheid van de huidige
nadere eis.Daarnaast is het niet mogelijk om op centraal niveau rekening te houden
met specifieke plaatselijke of regionale milieuomstandigheden. Het wetsvoorstel
biedt daarom de mogelijkheid om voor dergelijke specifieke omstandigheden
een afwijkende normering in een provinciale of gemeentelijke verordening op
te nemen.De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.9. OvergangsrechtEr ontbreekt een overgangsregeling ten behoeve van de invoering van de
nieuwe systematiek van het wetsvoorstel. Een dergelijke regeling is bijvoorbeeld
vereist voor de op grond van het huidige artikel 8.42 Wm gestelde nadere eisen.
De daartoe bevoegde gezagsinstanties moeten in de gelegenheid worden gesteld
na te gaan of de reeds gestelde nadere eisen in overeenstemming zijn met de
nieuwe systematiek en de voorschriften in de nieuwe amvb en de ministeriële
regeling. De bedrijven zullen een overgangsperiode nodig hebben om te kunnen
voldoen aan deze eisen. Bovendien ontbreekt straks een wettelijke grondslag
voor de reeds gestelde nadere eisen en overige beschikkingen, die zijn gegeven
op grond van de huidige regeling in de Wm en in de desbetreffende artikel
8.40 Wm-amvb’s.De Raad beveelt aan te voorzien in een overgangsregeling.9. Ten slotte beveelt de Raad aan om te voorzien in een overgangsregeling
voor de bedrijven die een overgangsperiode nodig hebben om te kunnen voldoen
aan de nieuwe voorschriften. Evenals bij eerdere wijzigingen van 8.40- of 8.44-besluiten
het geval was, zal het overgangsrecht worden opgenomen in de nieuwe algemene
maatregel van bestuur. Hierin zal ook aandacht worden besteed aan bestaande
nadere eisen en aan bestaande vergunningen. Er zal alles aan worden gedaan
om de overgang zowel voor het bedrijfsleven als voor de overheden zo soepel
mogelijk te laten verlopen.10. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.10. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt.11. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel
enige juridisch-technische verbeteringen aan te brengen:Bij de samenvoeging van de artikelen 8.40 en 8.44 van de Wet milieubeheer
is per abuis artikel 8.44, vierde lid, niet overgenomen in het voorgestelde
artikel 8.42. Voor bestaande algemene maatregelen van bestuur die zijn gebaseerd
op artikel 8.44 van de Wet milieubeheer en die (vooralsnog) niet worden meegenomen
in de modernisering van de algemene regels, is het echter nooit de bedoeling
geweest dit artikellid te laten vervallen. In het voorgestelde artikel 8.42
is daarom een nieuw tweede lid ingevoegd waarin de inhoud van het bestaande
artikel 8.44, vierde lid, alsnog is opgenomen.Het voorgestelde artikel 8.42, tweede lid, van de Wet milieubeheer is
vervolgens vernummerd tot artikel 8.42, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een overbodige wijziging te corrigeren.
Het voorgestelde tweede lid bepaalde dat bij provinciale of gemeentelijke
verordening met betrekking tot bij algemene maatregel van bestuur aangegeven
onderwerpen regels kunnen worden gesteld. In artikel 118 van de Provinciewet
en artikel 121 van de Gemeentewet is echter reeds bepaald dat de provincie
respectievelijk de gemeente de bevoegdheid houdt regels te stellen over een
onderwerp waarin een hogere regeling reeds voorziet, tenzij strijd ontstaat
met een hogere regeling. De tweede en derde volzin van het voorgestelde artikel
8.42, tweede lid, van de Wet milieubeheer vullen de genoemde artikelen uit
de Provinciewet respectievelijk Gemeentewet aan in de zin dat afwijking van
de hogere regeling wordt toegestaan. Deze volzinnen blijven dan ook gehandhaafd,
maar worden wel vernummerd tot het nieuw voorgestelde artikel 8.42, derde
lid, van de Wet milieubeheer.Daarnaast is in artikel 8.40a het woord «technische» geschrapt.
De reden daarvoor is dat de verplichting om maatregelen te treffen soms ook
op andere dan technische maatregelen betrekking kan hebben. Zo kan bijvoorbeeld
bij of krachtens het besluit ook een werkwijze worden verplicht. Door het
schrappen van het woord «technische» bestaat de mogelijkheid om
bij amvb te bepalen, dat in een dergelijk geval ook een gelijkwaardige werkwijze
mag worden toegepast.Voorts is het voorgestelde artikel 8.41, tweede lid, onder d, van de Wet
milieubeheer op een tweetal punten aangepast. Ten eerste is de mogelijkheid
opgenomen dat de verplichting elektronisch te melden voor slechts een gedeelte
van de melding kan worden opgelegd. Bovendien is de mogelijkheid toegevoegd
om bij algemene maatregel van bestuur het bevoegd gezag te kunnen opleggen
dat meldingen geheel of gedeeltelijk in ontvangst moeten worden
genomen. Elektronisch melden is vanwege de afwezigheid van kopieer- en verzendkosten
een goedkoop alternatief voor een papieren melding. De regering stimuleert
daarom het elektronisch melden. In plaats van het terstond verplichten aan
inrichtingen om elektronisch te melden, wenst de regering echter inrichtinghouders
hieraan geleidelijk te laten wennen door de bevoegde gezagsinstanties te verplichten
geheel of gedeeltelijk elektronisch gedane meldingen in ontvangst te nemen.
Op dit moment is dit nog niet expliciet geregeld, waardoor het bevoegd gezag
een elektronisch gedane melding niet in ontvangst behoeft te nemen. Door deze
mogelijkheid op te nemen, kunnen inrichtingen die dit wensen elektronisch
melden. De overgang naar een verplichting elektronisch te melden, zal dan
minder groot zijn.In het voorgestelde artikel VIII van het voorstel van wet werd bepaald
dat de algemene maatregelen van bestuur die voorheen (onder meer) op artikel
8.44 van de Wet milieubeheer waren gebaseerd en (vooralsnog) niet zullen worden
samengevoegd, voortaan op artikel 8.40 tot en met 8.42 zullen worden gebaseerd.
Per abuis stonden enige besluiten juist wel of juist niet op deze lijst van
besluiten op grond van artikel 8.44. Bovendien was in dit artikel nog geen
rekening gehouden met het feit dat eveneens enige ministeriële regelingen
direct op dit artikel zijn gebaseerd. Deze omissies zijn nu gecorrigeerd.Uit een aantal passages in de memorie van toelichting leek afgeleid te
kunnen worden dat de vergunningplicht niet voor de hele inrichting, maar slechts
voor enkele activiteiten zou gelden. Hier is een nuancering op de plaats:
in het voorgestelde systeem bepaalt het verrichten van bepaalde activiteiten
of de inrichting vergunningplichtig is. In de
vergunning zullen geen voorschriften worden opgenomen voor de activiteiten
waarvoor de algemene maatregel van bestuur reeds voorschriften bevat. Een
vergunning is echter op de gehele inrichting van toepassing. De bedoelde passages
zijn hierop aangepast.Aan de paragraaf over de Wvo is een passage toegevoegd over het voornemen
om waar mogelijk lozingen op of in de bodem in de nieuwe amvb te reguleren.
Deze lozingen worden nu nog gereguleerd bij het Lozingenbesluit bodembescherming.
Het wetsvoorstel zelf is hierop niet aangevuld, aangezien de huidige verhouding
tussen de Wm en de Wet bodembescherming reeds de mogelijkheid biedt om lozingen
op of in de bodem in een amvb op grond van de Wm te reguleren.Daarnaast zijn ter verduidelijking nog enige passages toegevoegd aan de
paragrafen «Verhouding algemene regels en maatwerk» en «Uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid».Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele
onvolkomenheden in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting te corrigeren.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,P. L. B. A. van GeelBijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W08.05.0358/V
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.Artikel I:– Onderdeel S: na «Artikel 17.4, tweede lid» invoegen:
, onderdeel a,– Onderdeel T: na Artikel 18.2, eerste lid,» invoegen: aanhef,XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot2Het begrip «gvpb-installatie» is geïntroduceerd bij de
(nog niet in werking getreden) wijziging van de Wm ter verduidelijking in
verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding
van verontreiniging; vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat, Stb. 2005,
432. Hieronder wordt verstaan: installatie als bedoeld in bijlage 1 van de
EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging
(artikel 1.1, tweede lid).XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 1.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 3.3.XNoot1Richtlijn 96/61/EG, PbEG L 257, richtlijn 85/337/EG, PbEG L 175, richtlijn
79/409/EEG, PbEG L 103, richtlijn 92/43/EEG, PbEG L 206, richtlijn 2003/4/EG,
PbEG L 41 en richtlijn 2003/35/EG, PbEG L 156.XNoot2HvJEG 21 september 1999, zaak C-392/96, Jur. 1999 I-5901, M en R
2000/4, nr. 30 (Commissie/Ierland).XNoot1Algemene toelichting, paragraaf 3.3. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30483-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl