Comptabiliteitswet 2001; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27849, nr. 8

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

21-03-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

27849 nr. 8

15-03-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN1. Inleiding2. De hoofdlijnen van VBTB3. Naar een meer informatieve en transparante begrotingDe begrotingsstaatDe beleidsartikelenVeronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en
ramingBudgetflexibiliteitVerdiepingsbijlageOverzichtsconstructies4. Naar een meer informatieve en transparante verantwoordingDe bedrijfsvoeringsparagraaf5. Financieel jaarverslag van het Rijk6. VBTB en het budgetrechtARTIKELSGEWIJSArtikel 1Begroting KoninkrijksrelatiesArtikel 5Artikel 14Artikel 15Artikel 21Artikel 34Artikel 54Artikel 63Artikel 66Artikel 84Artikel 11OndertekeningLichaamBIJLAGE BIJ DE NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG INZAKE
DE COMPTABILITEITSWET 2001Regels inzake Budgetflexibiliteit, zoals opgenomen in
de Rijksbegrotingsvoorschriften 2002Bepaling 19ToelichtingAlgemeenToelichting bij d tot en met g.Toelichting bij f en gOverige toelichtingModeltabel budgetflexibiliteit Tabel Budgetflexibiliteit
(kasflexibiliteit) 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27849Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 77 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 849Vaststelling van de Wet inzake het beheer van de financiën van
het Rijk (Comptabiliteitswet 2001)nr. 8NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 15 maart 2002Het verheugt mij dat uit het op 2 november 2001 door de Commissie voor
de Rijksuitgaven uitgebrachte verslag over het wetsvoorstel tot vaststelling
van de Comptabiliteitswet 2001 zo'n kamerbrede steun spreekt voor het VBTB-gedachtegoed
(Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording).
Desalniettemin geeft het wetsvoorstel de commissie aanleiding een groot aantal
opmerkingen te maken en vragen te stellen. De vragen beantwoord ik hieronder.
Ik spreek de hoop uit dat na deze antwoorden het wetsvoorstel voor de commissie
voldoende schriftelijk is voorbereid, zodat het wetsvoorstel op korte termijn
plenair kan worden behandeld. Gelijktijdig met deze Nota naar aanleiding van
het verslag doe ik u toekomen een tweede nota van wijziging op het onderhavige
wetsvoorstel.ALGEMEEN1. Inleiding1.1. De leden van de CDA-fractie vragen zich af waarom de herziening van
de lagere regelgeving – en met name de Rijksbegrotingsvoorschriften
(Rbv) – niet tegelijkertijd aan de Tweede Kamer is aangeboden. Wanneer
kan de Tweede Kamer de herziene Rbv tegemoet zien?De Rbv bevatten instructies en een tijdschema voor de departementen ten
behoeve van de voorbereiding van de ontwerp-begroting, de suppletore begrotingen
en de jaarverslagen. De Rbv 2002 zijn op 19 november 2001 formeel in een ministeriële
regeling vastgelegd. Ministeriële regelingen worden in beginsel nooit
aan de Staten-Generaal aangeboden. Zij worden gepubliceerd in ook voor de
Staten-Generaal toegankelijke media, zoals – voor wat betreft de financieel-comptabele
regelgeving – het handboek HAFIR van het Ministerie van Financiën.
Dat handboek is via internet te raadplegen.Ter informatie stuur ik een exemplaar van de Rbv 2002 als bijlage bij
deze nota naar aanleiding van het verslag mee. 1.2. De leden van de D66-fractie willen de aspecten van de motie-Van Walsem
c.s. (Kamerstukken II, 26 573, nr. 55) over de invoering van VBTB in
de begroting en jaarverslagen in de CW 2001 aangescherpt zien. Dit om de VBTB-operatie
zo optimaal mogelijk neer te zetten in de begroting- en verantwoordingscyclus.De motie-Van Walsem bevat een achttal aandachtspunten. In het vervolg
van het verslag wordt door de diverse leden door middel van concrete vragen
dieper op deze aandachtspunten ingegaan. Op die vragen zal ik zo concreet
mogelijk ingaan.1.3. De leden van de fractie van D66 merken op, dat de regering ervoor
heeft gekozen geen integraal nieuwe wettekst in te dienen. Zij vragen deze
keuze te heroverwegen en gehoor te geven aan het advies van de Raad van State
om in de memorie van toelichting de volledige wetteksten te geven.Ik merk op dat het wetsvoorstel wel degelijk integraal de nieuwe wettekst
van de CW 2001 bevat. Wat niet is opgenomen, zijn de bestaande toelichtingen
bij de (leden van) artikelen die ten opzichte van de oude CW niet worden gewijzigd.
In het antwoord aan de Raad van State is aangegeven dat het belang van een
volledige, zelfstandig leesbare toelichting niet moet worden overschat. De
zelfstandige leesbaarheid van de wet wordt bevorderd doordat de bestaande
toelichtende teksten bij de (leden van) artikelen die ten opzichte van de
oude CW niet worden gewijzigd, in het handboek HAFIR zullen worden opgenomen.Overigens is een heroverweging van de gemaakte keuze een gepasseerd station.
Dat zou moeten leiden tot het intrekken van het onderhavige wetsvoorstel en
tot indiening van een nieuw wetsvoorstel. Met de vertraging die dat met zich
meebrengt, is een snelle invoering van het VBTB-gedachtegoed niet gediend.2. De hoofdlijnen van VBTB2.1. De leden van de VVD-fractie vragen of de regering van mening is dat
het werken met heldere doelstellingen per begroting consequenties kan of moet
hebben voor de verantwoordelijkheidsverdeling tussen departementen en/of bewindspersonen
en of de VBTB-operatie er daarnaast toe kan leiden dat er meer coördinerende
taken bij bewindspersonen worden neergelegd, met daarbij grotere bevoegdheden
om direct sturend op te treden bij diverse betrokken departementen.Door in de begrotings- en verantwoordingsstukken te streven naar meer
heldere doelstellingen, wordt de (vaak complexe) samenhang tussen beleidsterreinen,
doelen, activiteiten en organisatieonderdelen op het niveau van de rijksoverheid
beter zichtbaar. Het gaat daarbij niet alleen om samenhang tussen maar ook
om samenhang binnen departementen. Door de VBTB-operatie is de genoemde samenhang
niet anders of complexer geworden dan voorheen.Op tal van terreinen bestonden al tal van afstemmingsmechanismen: van
informeel overleg en interdepartementale werkgroepen tot ministeriële
onderraden en coördinerende bewindspersonen met verschillende bevoegdheden.
De vraag of deze mechanismen adequaat functioneren, komt door VBTB explicieter
aan de orde. Een en ander vormt voor mij – op dit moment – geen
aanleiding tot het wijzigen van huidige verantwoordelijkheidsverdelingen of
afstemmingsmechanismen. Wel is VBTB voor mij aanleiding geweest extra (interdepartementale)
overzichtconstructies in de begrotingsstukken op te nemen. Hierdoor wordt
informatie over samenhangende doelstellingen, instrumenten en activiteiten
van (onderdelen van) verschillende beleidsartikelen in diverse begrotingen
overzichtelijk in de begroting van de meest betrokken bewindspersoon
bijeengebracht. Naast de bestaande constructies (homogene groep Internationale
Samenwerking/HGIS, Grotestedenbeleid/GSB) zijn in de ontwerpbegroting 2002
onder andere voor de beleidsthema's «Asiel en Migratie» en «Integratiebeleid»
interdepartementale overzichtsconstructies opgesteld. Voor 2003 komt daar
bij de overzichtsconstructie Milieu.2.3. De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat het vraagstuk van
de continuïteit in de begroting met het onderscheid tussen algemene en
operationele doelen niet is opgelost, aangezien operationele doelstellingen
aan grotere verandering onderhevig zullen zijn dan de algemene doelstellingen.
Zij vragen of de regering het met de leden van de CDA-fractie eens is, dat
dit inherent is aan het VBTB-proces. Volgens deze leden krijgt juist in de
operationele artikelen (bedoeld zal zijn: doelen) VBTB concrete betekenis
en komt daarin het budgetrecht van de Tweede Kamer tot zijn recht.Doelen moeten maatschappelijk relevant, continu, meetbaar en stuurbaar
zijn. Dit kan bijna nooit worden gerealiseerd in één doelformulering.
Door onderscheid te maken tussen algemene en operationele doelen, wordt tegemoet
gekomen aan dit samenstel van eisen. Er bestaat daarbij een logische samenhang
tussen algemene en operationele doelen. Een goed geoperationaliseerde doelstelling
vormt een indicatie van, respectievelijk levert een directe bijdrage aan het
bereiken van de «hogere» algemene doelstelling (zie ook Van dummy
tot begroting; tussenrapportage VBTB, Kamerstukken II, 26 573, nr. 58).
Van geval tot geval is per beleidsartikel gezocht naar het juiste abstractieniveau
van en de optimale aansluiting tussen het algemene doel en de operationele
doelen.Het klopt dat de operationele doelen vaker aan verandering onderhevig
zijn dan de algemene doelstellingen. De wijzigingen zullen meestal gericht
zijn op een of meer van de constituerende elementen van desbetreffend operationele
doel: de tijdshorizon, de doelgroep, de streefwaarden, het in te zetten beleidsinstrumentarium,
de te ontplooien activiteiten en/of de in te zetten middelen. Dit is niet
zozeer inherent aan het VBTB-proces. Het is veeleer inherent aan overheidsbeleid.Met de opmerking van de leden van de CDA-fractie dat juist in de operationele
doelen het budgetrecht van de Kamer tot zijn recht zou komen, wordt indirect
gepleit voor het autoriseren van de operationele doelen. De opvatting hierover
van het kabinet is in bovengenoemde tussenrapportage (paragraaf 2.2.)
uiteengezet. Samengevat is toen gesteld dat het autoriseren op het niveau
van operationele doelstellingen twee gevolgen zou hebben. Ten eerste zou het
wijzigen van een operationele doelstelling altijd consequenties moeten hebben
voor de daarmee te bereiken «hogere» algemene doelstelling van
beleid. Naar mijn mening is het consequent logisch eerst een uitspraak te
doen over de uitgaven voor deze algemene beleidsdoelstelling, wat zich vervolgens
zou kunnen doorvertalen naar de operationele doelen. In de tweede plaats zou
het autoriseren van operationele doelen – zeker in deze (opbouw)fase
van het VBTB-proces – snel kunnen leiden tot het sturen op middelen,
instrumenten en organisaties. Dit terwijl de intentie van het VBTB-project
juist gelegen is in de idee sturing primair aan te laten grijpen op het niveau
van de doelen van het beleidsartikel. Ik vind dit een stap terug naar een
meer activiteiten-gerichte benadering.Het autoriseren van operationele doelstellingen – een niveau «lager»
dan dat van de artikelonderdelen apparaat en programma – heeft ook meer
praktische gevolgen, voortvloeiend uit het feit dat er zo vele honderden budgetten
dreigen te ontstaan. Deze gevolgen bestaan er bijvoorbeeld uit dat de flexibiliteit
van de begroting – en daarmee de slagvaardigheid van de
overheid – af kan nemen. Hierbij zij bedacht dat de Kamer zowel vooraf,
eventueel tussentijds als achteraf in de toelichting op de beleidsartikelen
wel degelijk zicht houdt op de programma-uitgaven per operationele doelstelling.3. Naar een meer informatieve en transparante begrotingDe begrotingsstaat3.1. De leden van de fracties van de PvdA en D66 brengen het autoriseren
van de begrotingsstaat in relatie met het amendementsrecht van de Tweede Kamer.
Zij verwijzen naar een met mij gevoerd algemeen overleg waarin ik heb opgemerkt
dat met het amendementsrecht het beleid kan worden afgedwongen en dat de regering
daarop kan worden afgerekend. Het is deze leden niet duidelijk of ik hiermee
heb bedoeld dat de Tweede Kamer via het amendementsrecht verder kan ingrijpen
in de besteding van middelen dan sec door het autoriseren van een begrotingsstaat.
In dit verband vragen zij de regering omwille van de parlementaire discussie
omtrent de reikwijdte van het budgetrecht nog eens haar visie hierop te geven
en op het verschil tussen autoriseren en amenderen uiteen te zetten.Zoals deze leden opmerken wordt met de aanpassing van het begrippenkader
geen verandering beoogd van het te autoriseren object, i.c. van de begrotingsstaat
en in feite van de daarin opgenomen ramingen van verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten. Ook onder de oude CW worden de ramingsbedragen per begrotingsartikel
in de begrotingsstaat geautoriseerd.Met de aangehaalde opmerking dat met het amendementsrecht het beleid kan
worden afgedwongen, is geen pleidooi gehouden voor het autoriseren van beleidsdoelstellingen.
Tegen het autoriseren van beleidsdoelstellingen en prestatiegegevens bestaan belangrijke bezwaren. Allereerst laten sommige –
maatschappelijk zeer relevante – beleidsdoelstellingen zich niet goed
kwantificeren; sommige nog niet, sommige nooit. Sturen op de «uitgaven
per eenheid effect» (x miljoen voor 1% meer veiligheidsgevoel op straat)
is zeer gecompliceerd. In de tweede plaats zij bedacht dat een budget jaarlijks
wordt vastgesteld, terwijl het bereiken van doelstellingen meestal meerdere
jaren vergt, soms een kabinetsperiode overstijgend. Het autoriseren van doelstellingen
zou vervolgens kunnen leiden tot het geforceerd zoeken naar meetbare indicatoren
op korte termijn, terwijl het minder meetbare maar wellicht meer relevante
beleid op de langere termijn in de verdrukking raakt. Ik meen dat voorkomen
moet worden dat we in deze «performance paradox» verstrikt raken.
In de derde plaats zij bedacht dat het al dan niet bereiken van een doelstelling
vaak ook afhankelijk is van externe factoren. Externe factoren die zich niet
gemakkelijk laten isoleren. Dit maakt het autoriseren van doelstellingen al
snel een arbitraire aangelegenheid.Het belangrijkste – en wellicht wel meest principiële –
tegenargument is evenwel dat van de dubbele autorisatie. Autorisatie blijft
altijd een budgettaire component houden. Er zou, in geval beleidsdoelstellingen
worden geautoriseerd, alsdan ook altijd sprake moeten zijn van het autoriseren
van het budget. Dat doet de vraag rijzen wat leidend is: het geautoriseerde
budget of het daarmee beoogde beleid. Een concreet voorbeeld: wat te doen
wanneer een budget is uitgeput, maar de doelstellingen nog niet zijn bereikt?
Naar mijn mening staat het beleid in de VBTB-begroting voorop doch vormt het
budget daarbij het kader. Het budgetmechanisme heeft speciaal een onmisbare
functie in de situaties waarin de markt bij de voortbrenging van (quasi-collectieve)
goederen faalt. VBTB beoogt een duidelijk verband tot stand te brengen tussen
de financiële middelen, de daarmee te verrichten prestaties
en de daarmee te bereiken doelen; dit opdat de begroting meer beleidsmatig
en meer toegankelijk wordt. Het wezen van een begroting (kaderstellend in
het allocatieproces) verandert hierdoor echter niet.Wat betreft de verduidelijking die gevraagd wordt over het via het amendementsrecht
verder kunnen ingrijpen in de besteding van middelen dan sec door het autoriseren
van een begrotingsstaat, merk ik op dat dat mogelijk is via het bewerkstelligen
van verschuivingen binnen een begrotingsartikel.
Dat is mogelijk door – net zoals dat nu onder de oude CW het geval is –
via het recht van amendement een bestaand begrotingsartikel op te splitsen
in meerdere artikelen, bijvoorbeeld naar operationele doel. Het is ook mogelijk
zonder opsplitsing van een begrotingsartikel bij amendement in de begrotingsstaat
bij een begrotingsartikel de artikelonderdelen uit de toelichting (tabel Budgettaire
gevolgen van beleid) op te nemen en tussen die onderdelen de gewenste verschuivingen
aan te brengen. In de 4e Voortgangsrapportage VBTB, die onlangs aan de Tweede
Kamer is gestuurd, wordt hier uitgebreider bij stilgestaan.In overleg met het bureau Wetgeving en de staf van de Commissie voor de
Rijksuitgaven zijn voor de diverse amendementsopties een aantal begrotingsmodellen
ontworpen die het toepassen van het amendementsrecht kunnen faciliteren.De beleidsartikelen3.2. De leden van D66 stellen voor om in de memorie van toelichting duidelijk
weer te geven – bijvoorbeeld in tabelvorm – welke informatie moet
worden opgenomen bij de beschrijving van de (operationele) doelstellingen,
zodat voor een ieder de informatie-eisen duidelijk zijn. Indien niet alle
gevraagde informatie wordt opgenomen, zou dit met een duidelijke motivatie
omschreven moeten zijn.Rijksbreed gelden voor iedere begroting dezelfde eisen. Eisen van algemene
aard – die van toepassing moeten en kunnen zijn op alle begrotingen –
zijn opgenomen in de CW 2001. Op grond van artikel 18 kan de Minister van
Financiën nadere regels stellen met betrekking tot onder meer de voorbereiding,
wijziging en inrichting van de begrotingen, met in begrip van daarbijbehorende
toelichtingen en bijlagen. Dit zijn de Rijksbegrotingsvoorschriften (Rbv).In de Rbv zijn de nadere eisen die aan de begroting gesteld worden, opgenomen.
De eisen ten aanzien van de toelichting bij de beleidsartikelen zijn nader
uitgewerkt in een groot aantal bepalingen. Soms betreft het daarbij een nadere
uitwerking van de CW-bepalingen, soms betreft het bepalingen die niet generiek –
op alle begrotingen – van toepassing zijn of specifieke afweging vergen;
bijvoorbeeld de voorschriften in de Rbv aangaande het vermelden van belastinguitgaven
of de toelichting van een beleidsartikel met prijs- en volumegegevens. Naar
mijn mening is een juiste balans gevonden tussen het vastleggen van de hoofdlijnen
van VBTB in de CW 2001 en de nadere uitwerking ervan in de Rbv.Ik ben het eens met de leden van de D66-fractie dat een goede motivatie
in het geval van afwijkingen van de regelgeving op zijn plaats is. Indien
een of meerdere bepalingen uit de Rbv niet van toepassing zijn c.q. niet worden
toegepast, moet dit – conform de voorschriften – in de leeswijzer
van de begroting duidelijk onder de aandacht worden gebracht. Wanneer deze
bepalingen in beginsel wel van toepassing kunnen of moeten zijn, maar er nog
niet aan kan worden voldaan, dient per beleidsartikel in de groeiparagraaf
ingegaan te worden op de te ondernemen acties en het daarbij te
volgen tijdpad om op termijn wel aan de desbetreffende voorschriften te kunnen
voldoen.3.3. De leden van de fractie van D66 verzoeken de regering de toelichting
bij de CW 2001 te verduidelijken op het punt van het beschrijven van het verband
tussen de algemene doelstellingen en de wijze waarop de operationele doelen
hieraan bijdragen. Dit opdat de gevolgen van amendementen op verschuivingen
binnen en tussen artikelen beter ingeschat kunnen wordenZoals hiervoor bij punt 3.1. is aangegeven, is het verband tussen het
algemene doel en de operationele doelen van een beleidsartikel een wezenlijk
element in een VBTB-begroting. Beide staan in een logisch verband tot elkaar.
Ook in het algemeen deel van de memorie van toelichting bij onderhavige wetsvoorstel
(de paragrafen 2 en 3) staat dit verband beschreven. Het operationele doel
vormt een indicatie van en of draagt direct bij aan de realisatie van de algemene
doelstelling. In de Rbv is daartoe opgenomen dat een algemene beleidsdoelstelling
kan zijn onderverdeeld in een of meer operationele beleidsdoelstellingen en
dat de operationele doelen een bijdrage dienen te leveren aan de realisatie
van de algemene beleidsdoelstelling.De mate waarin een operationeel doel concreet bijdraagt aan de realisatie
van de algemene doelstelling c.q. aan het relatieve belang daarvan, zal meestal
vooraf niet precies te duiden zijn; zelfs achteraf zal dit vaak lastig vastgesteld
kunnen worden, mede gegeven externe factoren en optredende neveneffecten.Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en
raming3.4. Leden van de fracties van PvdA, VVD, CDA en D66 vragen waarom de
paragraaf Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid
en raming niet als eis in artikel 5 van de CW 2001 is opgenomen en
zij vragen of de regering dat alsnog – voorzien van een toelichting –
wil doen.Bij het overwegen om dergelijke bepalingen in de wet zelf – i.c.
de CW – op te nemen of – zoals door mij voorzien – in de
Rbv is het relevant om de vraag te beantwoorden in hoeverre het verstandig
is de inhoud van onderdelen van de memorie van toelichting bij een begrotingswet
in de CW al te strikt in te kaderen. Gegeven de diversiteit van beleidsartikelen
zal het inhoudelijk inkaderen al snel het karakter van grootste gemene deler
moeten krijgen, wil die inkadering voor alle beleidsartikelen even ruim toepasbaar
zijn. Dat zal in de praktijk de nodige spanning opleveren. Mijn voorkeur gaat
er daarom om praktische – niet om principiële – redenen naar
uit inhoudelijke bepalingen, ook met betrekking tot de onderhavige paragraaf
van de memorie van toelichting bij een begrotingswet, in de Rbv te regelen,
omdat daardoor op een flexibele wijze de mogelijkheid behouden blijft om zo
nodig maatwerk te leveren. Het wijzigen van een wet in formele zin als de
CW vraagt immers veel meer tijd dan een aanpassing van een bepaling in een
ministeriële regeling.Budgetflexibiliteit3.5. De leden van de fracties van PvdA, VVD en D66 wijzen op de bepalingen
inzake de budgetflexibiliteit en op het belang dat de Tweede Kamer daaraan
hecht, zoals zij door middel van de motie-Van Walsem (Kamerstukken II, 26 573,
nr. 55) heeft kenbaar gemaakt. Ze vragen zich af waarom de in het algemeen
deel van de toelichting vermelde eis, dat inzicht in de budgetflexibiliteit
moet worden geboden, niet in de wettekst (van artikel 5) zelf is opgenomen.
Ook in de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel wordt geen aandacht
aan de budgetflexibiliteit besteed. Inzicht in de budgetflexibiliteit
draagt in belangrijke mate bij aan het inzichtelijk maken van de begrotingen,
één van de leidende principes van de VBTB-operaties. De paragraaf
over budgetflexibiliteit dient daarom kwantitatieve informatie over ruimte
in het budget, zowel het technische als het niet-technische deel, te bevatten.
In de toelichting wordt aangegeven dat de gegevens omtrent budgetflexibiliteit
in percentages, maar niet in absolute bedragen zal worden gegeven. In een
ander verband heeft de regering aangegeven dat gegevens omtrent budgetflexibiliteit
zowel in relatieve als in absolute zin zal worden gegeven. Het is deze leden
niet duidelijk waarom daarover in dit wetsvoorstel geen duidelijkheid wordt
gegeven.De leden van de D66-fractie vragen de regering om naast informatie over
de juridische verplichtingen, ook een raming van de bestuurlijke en complementaire
verplichtingen mee te nemen.Aanvullend vragen de leden van de PvdA-fractie of de invoering van het
baten-lastenstelsel zou kunnen leiden tot wijziging van artikel 5.In het algemeen deel van de toelichting heb ik opgemerkt dat inzicht in
de budgetflexibiliteit een wezenlijke voorwaarde vormt voor de uitoefening
van het budgetrecht. Via de motie-Van Walsem is duidelijk geworden dat ook
de Tweede Kamer grote waarde hecht aan dit presentatie-instrument. Ik heb
daarom alsnog besloten om in artikel 5 op te nemen dat de toelichting bij
de begrotingsstaat bij elk beleidsartikel informatie bevat over de mate waarin
de meerjarig beschikbare bedragen voor het verrichten van uitgaven juridisch
verplicht of anderszins gebonden zijn. Aan het anderszins
gebonden zijn, is in de Rbv 2002 als volgt invulling gegeven: bestuurlijk
gebonden (dat wil zeggen niet-juridisch vastliggende afspraken of intenties
met derden), complementair noodzakelijk dan wel voortvloeiend uit de toepassing
van een formele regeling of uit een beleidsprogrammma waarmee de Tweede Kamer
heeft ingestemd.In de bijgevoegde nota van wijziging is de wijziging van artikel 5 verwerkt.
Ik heb tevens ter informatie de tekst die in de Rbv 2002 met betrekking tot
budgetflexibiliteit is verwerkt als bijlage opgenomen. Uit die bijlage blijkt
dat aan het merendeel van de door de leden gemaakte opmerkingen tegemoet is
gekomen.De vraag of de invoering van het baten-lastenstelsel aanleiding zal zijn
tot wijziging van artikel 5 kan op dit moment niet met zekerheid worden beantwoord.
Op zich staat de invoering van het baten-lastenstelsel los van het VBTB-project.
Artikel 5 bevat met name de kernbepalingen van VBTB; die bepalingen behoeven
in beginsel geen aanpassing. Overigens zal het thema budgetflexibiliteit wel
bij de uitwerking van het baten-lastenstelsel worden meegenomen.Verdiepingsbijlage3.6. De leden van de PvdA- en D66-fractie vragen de regering de eisen –
die gesteld worden aan de verdiepingsbijlage – nader te beschrijven
en toe te lichten welke gegevens in ieder geval opgenomen worden in deze bijlage.De verdiepingsbijlage is geïntroduceerd om de technische informatie
zoveel mogelijk te scheiden van de beleidsmatig relevante informatie. Voorheen
stond deze informatie in de begroting- en verantwoordingstukken door elkaar,
hetgeen de toegankelijkheid en bruikbaarheid van de begroting niet ten goede
kwam. De eisen die gesteld worden aan de verdiepingsbijlage zijn geoperationaliseerd
in de Rijksbegrotingsvoorschriften.De verdiepingsbijlage van de ontwerpbegrotingen 2002 bevat per begrotingsartikel
in ieder geval informatie over de opbouw van verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten, vanaf de stand ontwerpbegroting van het begrotingsjaar t-1
naar de stand ontwerpbegroting van het jaar t. Belangrijke nieuwe mutaties,
dat wil zeggen niet eerder toegelicht in suppletore wetten, worden daarnaast
in deze bijlage geëxpliciteerd en voorzien van toelichting.Verder is in de eerste begroting nieuwe stijl (de ontwerpbegroting 2002)
een zogenaamde was/wordt-tabel opgenomen. Dit om de vergelijkbaarheid van
begrotingen in budgettaire zin in de tijd mogelijk te maken. In deze tabel
wordt de nieuwe artikelindeling toegelicht door aan te geven hoe deze is opgebouwd
uit (delen van) «oude» artikelen. Daarbij wordt waar mogelijk
tevens inzicht geboden in de gehanteerde verdeelsleutels en/of toedelingsuitgangspunten.Het opnemen in de Rbv van de eisen die aan de verdiepingsbijlage worden
gesteld, biedt het voordeel dat op een flexibele manier aan nieuwe wensen
tegemoet kan worden gekomen.Overzichtsconstructies3.7. De leden van de fracties van de PvdA, VVD en D66 vragen of de regering
bereid is om voor overzichtsconstructies eisen in de CW 2001 op te nemen analoog
aan de eisen die worden gesteld aan beleidsartikelen in artikel 5. Waarom
is er niet voor gekozen de rol van de Tweede Kamer bij overzichtsconstructies
in de wet vast te leggen ?Ook hier geldt dat het van belang is rekening te houden met de nodige
flexibiliteit waaraan in de praktijk behoefte zal blijken. Dat leidt ertoe
dat voorkomen moet worden dat allerlei onderdelen van de memorie van toelichting
bij een begrotingswet in de CW worden «bevroren». Dat betekent
niet dat de Tweede Kamer hierbij geen rol kan spelen. Als mede-begrotingswetgever
kan zij aan de hand van concrete begrotingswetsvoorstellen beoordelen of de
informatie die via overzichtsconstructies wordt verstrekt, voor haar voldoende
inzichtelijk wordt gepresenteerd om het betrokken beleid te kunnen beoordelen.
Als dat in concrete situaties naar haar oordeel niet het geval is, kan zij
om verheldering van het inzicht – eventueel ondersteund door een motie –
vragen.4. Naar een meer informatieve en transparante verantwoordingDe bedrijfsvoeringsparagraaf4.1. De leden van de fracties van de PvdA en D66 vragen waarom de definitie
van bedrijfsvoering, zoals door de regering geformuleerd in het voortgangsbericht
VBTB van mei 2001 (Kamerstukken II, 26 573, nr. 65, blz. 4), niet is
opgenomen in artikel 21 van de CW 2001. Bovendien vragen zij wanneer het referentiekader
voor de normen voor de bedrijfsvoering bij het Rijk aan de Tweede Kamer wordt
aangeboden.In de CW 2001 is gekozen voor het definiëren van bedrijfsvoering
als ten minste financieel beheer, materieelbeheer en daartoe bijgehouden administraties.
Dit is opgehangen aan de bepaling in de CW 2001 dat de minister verantwoordelijk
is voor de bedrijfsvoering. In het voortgangsbericht is een definitie gegeven
van bedrijfsvoering. Deze luidt als volgt: «Bedrijfsvoering
is de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om
de gestelde beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het betreft sturing
en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen die hiervoor
faciliterend zijn (de zogenaamde ondersteunende processen)».
Er is voor gekozen deze definitie nog niet in de CW 2001 op te nemen om de
kwaliteit en praktische toepasbaarheid van de definitie eerst te kunnen testen.
Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering en het implementeren ervan vormen feitelijk de uitvoerbaarheidstoets
voor de definitie.Na de in 2005 voorziene evaluatie van het referentiekader zal worden bezien
of de definitie van het begrip bedrijfsvoering in de CW kan worden aangepast.Het ziet er naar uit dat het Referentiekader mededeling
over de bedrijfsvoering in februari 2002 kan worden aangeboden.4.2. De leden van de VVD-fractie vragen waarom er niet voor gekozen is
de normen voor de mededeling over de bedrijfsvoering nu al in de CW op te
nemen. Zij vragen zich af hoe de regering wil bereiken dat de mededeling over de bedrijfsvoering alle relevante informatie geeft,
als daar nog geen normen voor zijn gesteld ?Voor de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen, om verantwoording
daarover af te leggen en toezicht daarop te kunnen uitoefenen is het noodzakelijk
om vooraf eisen of normen vast te stellen. Deze normen kunnen betrekking hebben
op het systeem (dat wil zeggen de sturing en de beheersing van alle bedrijfsprocessen),
op een specifiek bedrijfsproces of op een specifiek product. Voor een groot
deel bestaan de normen al langer en zijn ze al vastgelegd in de wet- en regelgeving
en in de rijksbreed vastgestelde bedrijfsvoeringskaders. Hoewel de sturing
en de beheersing van bedrijfsprocessen niet nieuws is, is het systematisch
benaderen ervan wel nieuw. Het Referentiekader mededeling
over de bedrijfsvoering bevat een aantal rijksbrede normen waarmee
ministeries op een gestructureerde wijze tot een mededeling over de bedrijfsvoering
kunnen komen. Daarbij vormt een systematische risico-analyse het uitgangspunt.De intentie is om het referentiekader na enkele praktijkjaren de status
van ministeriële regeling te geven.5. Financieel jaarverslag van het Rijk5.1. De leden van de fracties van de PvdA en D66 vragen de regering meer
concrete eisen op te nemen ten aanzien van de beleidsmatige voornemens in
de Miljoenennota (artikel 13) en de beleidsmatige verantwoording in het Financieel
jaarverslag van het Rijk (artikel 61); dit gebaseerd op de eisen voor beleidsartikelen
zoals die geformuleerd zijn in artikel 5 CW 2001. De leden van de VVD-fractie
vragen vooralsnog waarom er niet voor is gekozen dergelijke concrete informatie-eisen
in de wet op te nemen.Zoals reeds is aangegeven in mijn antwoorden op vragen bij de Financiële
verantwoordingen over het jaar 2000, zal de informatie die in het Financieel
Jaarverslag van het Rijk wordt opgenomen, aansluiten op de informatie die
in de Miljoenennota is terug te vinden. De Miljoenennota bevat naast budgettaire
en financiële beschouwingen ook een samenvatting van de beleidsvoornemens
van het kabinet. Het ligt daarom in de rede in het Financieel Jaarverslag
van het Rijk aandacht te besteden aan de mate waarin die zijn verwezenlijkt.
De (samenvattende) informatie over de beleidsvoornemens en de beleidsrealisaties
in beide documenten, wordt ontleend aan de beleidsartikelen in betrokken departementale
begrotingen, respectievelijk jaarverslagen. Het is derhalve voldoende om in
de CW informatie-eisen voor beleidsartikelen op te nemen. Dat is gebeurd in
artikel 5, respectievelijk artikel 54 van de CW 2001. Zoals ik eerder heb
aangegeven, zullen de beleidsvoornemens enprioriteiten primair onder de verantwoordelijkheid
van de betrokken bewindspersonen in de departementale begrotingen en de departementale
jaarverslagen worden opgenomen. Dat is ook de plaats waarin zij, conform de
eisen zoals geformuleerd in artikel 5, respectievelijk artikel 54 CW 2001,
worden gepresenteerd en verantwoord. 5.2. De leden van de PvdA-fractie merken voorts nog op dat het onduidelijk
is hoe de regering waarborgt dat de in het Financieel Jaarverslag van het
Rijk gepresenteerde niet-financiële informatie voldoet aan de eis van
een deugdelijke weergave en op welke wijze zeker wordt gesteld dat die informatie
ook volledig betrouwbaar is, als het niet tot de taak van de Rekenkamer behoort
over de betrouwbaarheid een oordeel uit te spreken.Als het gaat om de betrouwbaarheid van niet-financiële informatie
in de departementale jaarverslagen dan geldt dat deze ten alle tijde ordelijk
en controleerbaar tot stand dient te komen en dat zij niet strijdig mag zijn
met het beeld dat de financiële informatie in het departementale jaarverslag
oproept. Om dit te bereiken is besloten om artikel 58, zoals in het onderhavige
wetsvoorstel opgenomen, te wijzigen. In de bijgevoegde Tweede Nota van wijziging
is deze wijziging opgenomen en wordt die wijziging nader toegelicht.6. VBTB en het budgetrecht6.1. In de tussenrapportage VBTB van december 2000 (Kamerstukken II, 27 849,
nr. 3, blz. 12) is gesteld dat, indien de begroting het primaire aangrijpingspunt
voor het vaststellen en wijzigen van doelen zou worden, dat aanzienlijke consequenties
zou hebben voor de inrichting van de begroting en voor de daarmee samenhangende
administraties. De leden van de VVD-fractie vragen waarom het wijzigen van
doelen aanzienlijke consequenties heeft. Betekent deze formulering dat ook
het wijzigen van doelstellingen bij motie nauwelijks mogelijk is vanwege de
«aanzienlijke consequenties»?Naar aanleiding van de passage in de tussenrapportage, luidende: «In
de tweede plaats zou het autoriseren van operationele doelen – zeker
in deze fase van het VBTB-proces – snel kunnen leiden tot het sturen
op middelen, instrumenten en organisaties.», vragen de leden van de
VVD-fractie zich af of het autoriseren van operationele doelen in een latere
fase wel mogelijk is en of het opnemen van een evaluatiebepaling zinvol is.De «aanzienlijke consequenties» waarover in de tussenrapportage
wordt gesproken, zijn niet zozeer verbonden aan het wijzigen van doelen (al dan niet bij motie), maar veeleer aan de door de
Kamer geopperde mogelijkheid om beleidsdoelstellingen te autoriseren. Als
de doelen van het beleid (en daarbij behorende prestatiegegevens) expliciet
opgenomen zouden worden in de begrotings- en verantwoordingsstaat, zou dat
betekenen dat de begrotingsadministraties van alle vakdepartementen op zeer
korte termijn dienen te worden aangepast, respectievelijk dat er een één
op één verbinding zou moeten worden gelegd tussen begrotingsadministraties
en beleidsinformatiesystemen.Het autoriseren van beleidsdoelstellingen en van het budget leidt tot
een dubbele sturing met de problemen waar dat toe kan leiden. Bij de beantwoording
onder punt 3.1. is daarover al het nodige gezegd. Wat is leidend als de beleidsdoelstellingen
niet worden gehaald, maar het budget is uitgeput ?In de financiële systemen worden primair financiële en budgettaire
gegevens vastgelegd. Als deze systemen ook (beleids)informatie over de algemene
en operationele moeten kunnen generen, zullen die systemen daarvoor speciaal
moeten worden ingericht. Het toezichts- en controle-instrumentarium moet daar
dan op worden afgestemd (hoe betrouwbaar is de beleidsinformatie die uit de
financiële systemen wordt afgeleid). Dat is de problematiek van artikel
58 (zie ook hiervoor bij punt 5.2.). Het vraagstuk van de dubbele sturing
en de onervarenheid met het werken met goede consistente, meerjarig constante
doelstellingen is thans nog onvoldoende om als een goede basis te dienen. Het autoriseren van operationele doelstellingen valt
naar mijn mening niet te prefereren.Autoriseren op het niveau van operationele doelstellingen zou twee gevolgen
hebben. Ten eerste zou het wijzigen van een operationele doelstelling altijd
consequenties moeten hebben voor de daarmee te bereiken «hogere»
algemene doelstelling van beleid. Naar mijn mening is het consequent logisch
eerst een uitspraak te doen over de uitgaven voor deze algemene beleidsdoelstelling,
wat zich vervolgens zou kunnen doorvertalen naar de operationele doelen. In
de tweede plaats zou het autoriseren van operationele doelen – zeker
in deze fase van het VBTB-proces – snel kunnen leiden tot het sturen
op middelen, instrumenten en organisaties.Wanneer na verloop van tijd zou blijken dat de operationele doelen een
hoger beleidsrelevant karakter gaan dragen dan dat van activiteiten, blijft
het eerste bezwaar tegen het autoriseren van operationele doelen bestaan.
Datzelfde geldt voor de meer praktische bezwaren tegen het autoriseren van
operationele doelen. Het autoriseren van operationele doelstellingen –
een niveau «lager» dan dat van de artikelonderdelen apparaat en programma – heeft ook
als gevolg dat er vele honderden budgetten dreigen te ontstaan. Dit kan vervolgens
betekenen dat de flexibiliteit van de begroting – en daarmee de slagvaardigheid
van het beleid – afneemt. Hierbij zij bedacht dat de Kamer zowel vooraf,
eventueel tussentijds, als achteraf in de toelichting bij de beleidsartikelen
wel degelijk zicht houdt op de programma-uitgaven per operationele doelstelling.In het jaar 2004 wordt het VBTB-project integraal geëvalueerd. Belangrijk
aandachtspunt daarbij zal de kwaliteit van de algemene en de operationele
doelen zijn. Mede in het licht van de integrale invoering van het stelsel
van baten en lasten zal daarbij ook de vraag aan de orde zijn naar de meest
optimale indeling van een beleidsartikel c.q. de vraag naar het criterium
voor artikelonderdelen. In het verlengde daarvan ligt de vraag naar het beste
aangrijpingspunt voor het autoriseren van de begroting. Ik ben daarom voornemens
deze autorisatiediscussie ten tijde van de evaluatie van VBTB opnieuw te voeren
in het licht van de dan opgedane ervaringen rond het formuleren van algemene
en operationele doelstellingen.6.2. De Tweede Kamer kan alleen amenderen op artikelniveau. Indien de
formulering van doelstellingen op een zeer geaggregeerd niveau plaatsvindt,
zal de begroting slechts bestaan uit een gering aantal artikelen. Het begrotingsrecht
wordt dan de facto uitgehold. Teneinde dit te vermijden, moet de Tweede Kamer
eerst per amendement meerdere artikelen invoeren en die vervolgens wederom
per amendement wijzigen om concrete beleidsdoelen en daartoe ingezette middelen
te wijzigen. Deelt de regering deze zienswijze, zo vragen de leden van de
CDA-fractie.In de tussenrapportage VBTB van december 2000 is al aangegeven dat de
Kamer niet alleen kan amenderen op artikelniveau, maar ook (in uitzonderlijke
gevallen en op incidentele basis) amendementen kan indienen die leiden tot
een verschuiving van bedragen tussen artikelonderdelen. Naar mijn mening wordt
het begrotingsrecht van de Kamer – noch de jure noch de facto –
uitgehold door VBTB. Doordat in de begroting nieuwe stijl niet de middelen,
de instrumenten en/of de organisatorische structuur van een ministerie centraal
staan, maar de doelstellingen van beleid, heeft een reductie van het aantal
begrotingsartikelen plaatsgevonden. In de kern doordat uitgaven die samenhangen
met eenzelfde beleidsdoelstelling worden bijeengebracht, zodat beter zicht
ontstaat op de vragen: «Wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor
doen en wat gaat dat kosten?». Dit met als doel om betere mogelijkheden
te creëren voor een meer beleidsmatige sturing. De bijeengebrachte uitgaven
zijn in toelichting in beginsel gewoon zichtbaar op het beleidsartikel
en wel in de tabel De budgettaire gevolgen van beleid.Ik verwijs verder graag naar hetgeen hiervoor onder punt 3.1. reeds met
betrekking tot het amendementsrecht is opgemerkt.Aanvullend kan daar in technische zin aan worden toegevoegd dat voor het
verschuiven van budgetten tussen artikelonderdelen niet eerst per amendement
meerdere artikelen via afsplitsing zouden moeten worden gecreëerd die
vervolgens wederom per amendement gewijzigd zouden moeten worden. Een en ander
kan praktisch in één amendement vorm worden gegeven conform
de modellen die daartoe in overleg met het bureau Wetgeving en de staf van
de Commissie voor de Rijksuitgaven zijn ontworpen.ARTIKELSGEWIJSArtikel 1De leden van de PvdA-fractie vragen wat het voordeel is van het opnemen
van de begrotingsstaat van een begrotingsfonds in dezelfde wet als de wet
waarin de begrotingsstaat van de departementale begroting wordt opgenomen.
Het zelfde geldt voor het opnemen van het jaarverslag van een begrotingsfonds
als bijlage bij het departementale jaarverslagIn het wetsvoorstel wordt deze procedure niet imperatief voorgeschreven.
Ministers kunnen daar uit doelmatigheidsoverweging voor kiezen. De betrokken
leden merken op dat bij het toepassen van die procedure er één
boekwerk komt dat waarschijnlijk dikker is. Dat lijkt mij niet waarschijnlijk
(1+1=2). De doelmatigheidswinst zit in het feit dat de gehele administratieve
procedure van de totstandkoming van de betrokken begrotingswet (ministerrraadsbehandeling,
Raad van State, Kabinet van de Koningin, SDU, Tweede Kamer, Eerste Kamer,
Kabinet van de Koningin, betrokken departement, Ministerie van Justitie en
SDU) beperkt wordt tot een proceduregang in plaats van twee. Het vermindert
de stukkenstroom tussen een groot aantal bij de totstandkoming van een wet
betrokken organen aanzienlijk. Indien voor alle begrotingsfondsen van deze
mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, worden in plaats van 20 begrotingswetten
er nog maar 14 wetten vastgesteld. Dit werkt bovendien door naar de suppletore
begrotingen en naar de jaarverslagen.Begroting KoninkrijksrelatiesDe leden van de fracties van de PvdA en het CDA vragen waarom de mogelijkheid
wordt gecreëerd om de begrotingen van Koninkrijksrelaties en BZK samen
te voegen, wanneer de regering van die mogelijkheid gebruik wil maken en wat
de meerwaarde van een samenvoeging van beide hoofdstukken is. Zij vragen ook
of het in de bedoeling ligt om het Provinciefonds en het Gemeentefonds aan
de begroting van BZK toe te voegen. De leden van de D66-fractie sluiten zich
hierbij aan en merken daarbij op dat zij in het belang van goede diplomatieke
verhoudingen met de overzeese gebieden hechten aan een gescheiden rapportage.
De leden van de fractie van de ChristenUnie merken aanvullend op dat de vaste
commissie van Nederlands Antilliaanse en Arubaanse Zaken eerder nadrukkelijk
te kennen heeft gegeven te wensen dat er een zelfstandige begroting IV zou
blijven bestaan. Een samenvoeging van beide begrotingen heeft ook consequenties
voor de werkwijze en de inrichting van de Tweede Kamer. Volgens deze leden
zou om die reden de koninklijke weg bewandeld moeten worden, namelijk pas dan
overgaan tot een wettelijke regeling terzake van het integreren van beide
begrotingen als daarover eerst een (nieuwe) politieke overeenstemming
is bereikt tussen regering en Tweede Kamer. Zij vragen derhalve het budgetrecht
in dier voege te respecteren dat de nu in artikel 1, onder c, opgenomen opening
wordt geschrapt.Om bij dit laatste aan te sluiten wijs ik erop dat in het wetsvoorstel
alleen wettelijk de opening wordt geboden tot een samenvoeging van beide begrotingen.
Het spreekt voor zich dat daartoe niet wordt overgegaan dan nadat daarover
politieke overeenstemming is bereikt. Mocht een samenvoeging van beide begrotingen
vooruitlopend op politieke overeenstemming toch aan de orde zijn dan volstaat
het de Kamer via amendering of zelfs verwerping van het betrokken (samengevoegde)
begrotingswetvoorstel een duidelijk politiek signaal aan de verantwoordelijke
bewindspersonen af te geven.In een brief aan de Vaste Commissie van Nederlands Antilliaanse en Arubaanse
Zaken heeft staatssecretaris De Vries van BZK bevestigd dat er vooralsnog
een afzonderlijke begroting IV (Koninkrijksrelaties) blijft bestaan, maar
dat dat besluit de komende jaren in het licht van de dan geldende omstandigheden
zal worden geëvalueerd. Bij die evaulatie kan de meerwaarde van een samenvoeging
als argument pro of contra aan de orde worden gesteld.Als die evaluatie tot de uitkomst leidt dat er een afzonderlijke begroting
IV blijft bestaan, dan staat daar de nieuwe formulering van artikel 1, lid
1, onder c, niet aan in de weg. Mocht die evaluatie leiden tot een (nieuw)
besluit tot samenvoeging van beide begrotingen, dan is dat door de voorgestelde
wettekst eveneens mogelijk. Het voorstel van de leden van de fractie van de
ChristenUnie daarentegen zou dan op dat moment als een wettelijk obstakel
werken om die samenvoeging door te voeren. Overigens merk ik op dat de thans
geboden opening op geen enkele wijze het budgetrecht geweld aandoet. Verder
is er ten opzichte van de regeling in de oude CW – begroting IV is ingesteld
bij Koninklijk Besluit – sprake van een formeel wettelijke verankering
van begroting IV in de CW. In feite is dit wettelijk gezien een versteviging
van de basis van begroting IV. Dit kan de diplomatieke verhoudingen met de
overzeese gebieden ten goede komen.Het ligt niet in het voornemen de begrotingen van het Provinciefonds en
het Gemeentefonds samen te voegen met de begroting van BZK. Daar zou overigens
een wijziging van de Provinciewet, respectievelijk van de Financiële
verhoudingswet voor noodzakelijk zijn.Artikel 51. In de toelichting bij artikel 5 staat de zinsnede «indien zinvol
worden de programma-uitgaven en -ontvangsten toegelicht met volume- en prijsgegevens».
De leden van de PvdA- en van de D66-fractie vragen de regering toe te lichten
op welke wijze ze de voorwaarde «indien zinvol» nader in wil vullen.In het onderhavige wetsvoorstel – de CW 2001 – zijn alleen
voorschriften opgenomen over prestatiegegevens die inzicht bieden in de doeltreffendheid
en doelmatigheid van beleid alsmede in de doelmatigheid van de apparaatsuitgaven.
Dit omdat in de begroting nieuwe stijl doelmatigheid en doeltreffendheid de
richtinggevende ontwerpprincipes zijn. Ook andersoortige prestatiegegevens
of ramingskengetallen kunnen echter wel degelijk belangrijk zijn, bijvoorbeeld
voor het inzicht in de raming en in de beheersbaarheid van de begroting en
voor het inzicht in de terughoudendheid bij de inzet van middelen (zuinigheid).
Maar ook omdat zinvolle gegevens over doeltreffendheid en doelmatigheid van
beleid niet jaarlijks beschikbaar zijn. In een aantal gevallen heeft het opnemen van volume- en prijsgegevens
weinig tot geen zin. Daarbij gaat het om de volgende situaties:a. het in de begroting opgenomen bedrag betreft één rijksbijdrage;b. het toelichten leidt tot zeer gedetailleerde en technische informatie
die voor de Staten-Generaal geen gebruikswaarde heeft (bijvoorbeeld indien
veel soorten subsidies van verschillende omvang worden verstrekt) énc. de gedetailleerde informatie valt niet te aggregeren tot zinvolle informatie
die inzicht biedt in de opbouw van de begroting en in de zuinigheid bij de
inzet van begrotingsgelden.2. De leden van de VVD-fractie vragen wat de regering vindt van de suggestie
van de Algemene Rekenkamer om in artikel 5, derde lid, onder a, het woord
«doelstellingen» aan te vullen met «en de mate waarin het
beleid heeft bijgedragen aan het bereiken ervan».In artikel 5, het derde lid, is nu reeds expliciet de bepaling opgenomen
dat in de toelichting bij een beleidsartikel prestatiegegevens over de doeltreffendheid
van het beleid opgenomen moeten worden. Doeltreffendheid wil zeggen: prestatiegegevens
die antwoord geven op de vraag of het doel wordt bereikt en of de doelbereiking
een gevolg van het gevoerde beleid is. In de artikelsgewijze toelichting wordt
de strekking van deze bepaling nader uiteengezet. Het voorstel van de Algemene
Rekenkamer om een aanvullende zinsnede op te nemen, heeft naar mijn mening
geen toevoegde waarde; wat met de suggestie wordt beoogd, komt in onderhavig
wetsvoorstel al voldoende helder naar voren.3. De leden van de fractie van D66 zijn van mening dat aan de hand van
indicatoren per beleidsartikel (wel degelijk) jaarlijks gerapporteerd kan
worden over de doeltreffendheid van het beleid. Deze rapportage mag naar haar
mening dan ook niet achterwege blijven of te summier worden ingevuld vanwege
de vermeende moeilijkheidsgraad. Verder willen deze leden graag van de regering
vernemen wat «de voorwaarden voor een doelmatig beleid zijn».Als het gaat om het jaarlijks rapporteren over de doeltreffendheid van
het beleid – al dan niet aan de hand van indicatoren – ben ik
van mening dat er geen verschil van mening bestaat tussen mij en de leden
van de fractie van D66. Het volgen van de algemene en/of nader geoperationaliseerde
doelen zal, waar mogelijk, jaarlijks plaats moeten vinden aan de hand van
prestatiegegevens die inzicht geven in de doeltreffendheid van het beleid.
Daarbij gaat het niet alleen om de vraag of het gestelde doel bereikt is (doelbereiking),
maar ook of dat al dan niet te danken is aan het gevoerde beleid. Soms moet
worden teruggevallen op reguliere prestatiegegevens die – in meer of
mindere mate – een indicatie vormen voor de mate van doelbereiking (intermediaire
effecten, input-, throughtput- en outputgegevens), omdat:a. de gewenste maatschappelijke effecten niet altijd direct optreden na
het treffen van beleidsmaatregelen,b. de mate van doeltreffendheid niet altijd eenvoudig is vast te stellen,
aangezien naast het beleid van de overheid ook vele externe factoren een rol
spelen, enc. niet alle doelen van de overheid zich in jaarlijks meetbare indicatoren
laten vatten.Voor een gedegen antwoord op de vraag naar de doeltreffendheid zal in
aanvulling hierop periodiek evaluatieonderzoek ex post moeten worden ingezet.
Ik hecht dan ook veel belang aan de rol van beleidsevaluatieonderzoek en de
uitkomsten hiervan (de zogenaamde niet-reguliere prestatiegegevens). In de
Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek Rijksoverheid zijn nadere
regels gesteld, die onder meer moeten waarborgen dat een goede
mix tussen jaarlijks op te nemen prestatiegegevens en de inzet van periodiek
beleidsevaluatieonderzoek tot stand wordt gebracht.De doelmatigheid van beleid komt tot uitdrukking in de relatie tot de
ingezette middelen en de bereikte resultaten. Op voorhand kunnen geen generieke
voorwaarden worden gesteld voor doelmatig beleid. Dat zal van geval tot geval
sterk verschillen. Het is wel van belang dat vooraf goed wordt nagedacht over
de meest intelligente vorm van beleid. Daartoe dient evaluatieonderzoek ex
ante. In de zojuist genoemde regeling is in dit licht voorgeschreven dat voorafgaand
aan de beslissing over nieuwe of te wijzigen doelen en/of instrumenten van
beleid de verplichting geldt om af te wegen of het uitvoeren van evaluatieonderzoek
ex ante zinvol is en dient plaats te vinden.Artikel 14De leden van de PvdA- en de VVD-fractie merken naar aanleiding van artikel
14 op dat de praktijk met betrekking tot de suppletore begrotingen samenhangende
met de Najaarsnota leert dat niet altijd even duidelijk is welke wijzigingen
in de Miljoenennota zijn gemeld en welke daarna zijn opgetreden. In een aantal
begrotingen wordt dit onderscheid wel gemaakt, in andere niet. Zij vragen
naar één gedragslijn.In het verleden was in de Rijksbegrotingsvoorschriften voorgeschreven
dat de opbouw van de mutaties die in een suppletore begroting samenhangende
met de Najaarsnota werden opgenomen, uitgesplitst werden naar de mutaties
die reeds in de Vermoedelijke Uitkomsten (i.c. in de jongste Miljoenennota)
waren opgenomen en naar mutaties die daarna noodzakelijk of wenselijk bleken.
Het geven van dergelijke technische centrale aanwijzingen past niet meer in
de VBTB-begrotingsopzet die met de onderhavige wetswijziging wordt doorgevoerd.
Van belang zijn de www-vragen ook met betrekking tot de begrotingsmutaties.
De ijkmomenten daarvoor zijn de suppletore begrotingen samenhangende met de
Voorjaarsnota en de Najaarsnota. De budgettaire informatie via de Vermoedelijke
Uitkomsten zijn alleen bedoeld om de budgettaire consequenties van de lopende
begrotingsuitvoering ten tijde van de Miljoenennota in beeld te brengen. Het
is in het algemeen niet zinvol om ten tijde van de Najaarsnota in de afzonderlijke
begrotingen nogmaals afzonderlijk op de Vermoedelijke Uitkomsten in te zoemen.
Het gaat er ten tijde van de Najaarsnota om de nader ten opzichte van de Voorjaarsnota
(de vorige suppletore begroting) opgetreden mutaties in beeld te brengen en
die in VBTB-termen toe te lichten.Artikel 15In artikel 15, lid 1, is de bepaling vervallen inzake de presentatie van
de meerjarige doorwerking van de begrotingsmutaties in de Voorjaarsnota. De
leden van de fractie van D66 vragen naar de voor- en nadelen van het handhaven
de meerjarige doorwerking in de Voorjaarsnota, eventueel alleen voor grote
begrotingsverschuivingen, die een aanzienlijke doorwerking hebben in latere
jaren.De Voorjaarsnota heeft het karakter van een uitvoeringsnota. In de Voorjaarsnota
wordt een overzicht gegeven van de wijzigingen die noodzakelijk worden geacht
in de ramingen van de uitgaven en ontvangsten in het jaar van begrotingsuitvoering.In afwijking van andere uitvoeringsnota's (Najaarsnota, Voorlopige Rekening)
wordt in de Voorjaarsnota tevens aangegeven in hoeverre deze wijzigingen
in de lopende begroting leiden tot wijziging van de meerjarenramingen.In de praktijk is het echter niet altijd eenduidig in welke mate wijziging
van de meerjarenramingen het gevolg zijn van wijzigingen als gevolg van begrotingsuitvoering
of van voorstellen van wet (de begroting) voor een volgend jaar. Wijziging
van de meerjarenramingen als gevolg van het voorstellen van een nieuwe begroting
dienen op de derde dinsdag van september (van het jaar voorafgaand aan het
jaar waarop deze voorstellen betrekking hebben) aan de Tweede Kamer te worden
gezonden. Doordat niet altijd eenduidig een splitsing is aan te brengen en
de kwaliteit van de meerjarenramingen op het moment van duidelijkheid over
de begroting van een volgend jaar beter is, wordt voorgesteld om bij de Voorjaarsnota
de meerjarenramingen achterwege te laten. De Miljoenennota is het moment dat
op zinvolle wijze een geaggregeerd totaalbeeld kan worden gepresenteerd. In
voorkomende gevallen kan eventueel besloten worden grote begrotingsverschuivingen
in de meerjarencijfers wel te vermelden in de Voorjaarsnota.Artikel 21De leden van de CDA-fractie vragen waarom bij artikel 21 over de bedrijfsvoering
niet is gepoogd een aansluiting te formuleren bij de geoperationaliseerde
doelstellingen. Immers indien deze doelstellingen veranderen dient de bedrijfsvoering
daaraan te worden aangepast. De Tweede Kamer dient daarin inzicht te worden
verschaft.In de CW 2001 is de ministeriële verantwoordlijkheid voor de bedrijfsvoering
en het periodiek onderzoeken daarvan expliciet opgenomen. Met de in ieder geval-formulering in artikel 21 is gekozen voor een aansluiting
bij de bestaande wet- en regelgeving. Zoals in de beantwoording op eerdere
vragen rond dit onderwerp in deze Nota naar aanleiding
van het verslag (punten 4.1. en 4.2.) is aangegeven, is een bredere
omschrijving van het begrip bedrijfsvoering beschikbaar.
Om de onderlinge samenhang tussen het beleid en de bedrijfsvoering te verduidelijken
is in de definitie tot uitdrukking gebracht dat de bedrijfsvoering erop is
gericht om de beleidsdoelstellingen te realiseren.Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat de bedrijfsvoering, hoe hoog
de kwaliteit ervan ook mag zijn, nooit zekerheid geeft over het realiseren
van de beleidsdoelstellingen. De bedrijfsvoering zegt immer niets over de
inhoud van het beleid, maar zegt iets over de wijze van de totstandkoming
en de uitvoering van het beleid.Het is zaak de bedrijfsvoering zodanig in te richten dat deze zoveel mogelijk
bijdraagt aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Vanuit die optiek
is het van belang om inzicht te hebben in de risico's die ertoe kunnen leiden
dat de beleidsdoelstellingen niet gehaald worden. Voor een deel zullen deze
risico's via het beleid zelf ondervangen moeten worden. In aanvulling daarop
zal een deel van de risico's beheerst kunnen worden via de bedrijfsvoering.In het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering wordt in dat kader bepaald dat jaarlijks een risicoanalyse moet
plaatsvinden en dat op basis daarvan een systematische afweging moet plaatsvinden
of, en zo ja op welke wijze, deze risico's kunnen worden weggenomen of verkleind
door het nemen van sturings- en beheersingsmaatregelen.Artikel 34De wijzigingen die de leden van de fracties van de PvdA, de VVD en D66
menen geconstateerd te hebben in het onderhavige artikel zijn reeds eerder
in de CW aangebracht en wel bij de Zevende wijziging van de CW (Kamerstukken
II, 26 974; Stb. 2001, 240). Ik volsta daarom te verwijzen naar de kamerbehandeling
van die wijzigingen.Aanvullend vragen deze leden aandacht voor het vervreemden van aandelen
door het Rijk. Er ligt een wens van de Tweede Kamer voor een formele betrokkenheid
bij vervreemding. In de discussie rond de privatisering van Schiphol heeft
de regering toegezegd te bezien of in de wetgeving iets geregeld kan worden
over principebesluiten inzake die verkoop (Kamerstukken II, 25 435, nr.
5, blz. 11). Deze leden vragen wanneer de regering met een voorstel van deze
strekking zal komen en in welk kader.Op 12 december jl. heb ik namens het kabinet de nota Deelnemingenbeleid
Rijksoverheid aan de voorzitter van de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken
II, 28 165, nr. 1–2). In die nota is gemeld dat in het kader van
het Wetsvoorstel markt en overheid (Kamerstukken II, 28 050) alle overheidsdeelnemingen
in beginsel eenmaal in de vijf jaar worden geëvalueerd. Deze evaluaties
zullen aan de Tweede Kamer worden aangeboden. In die evaluaties komt ook het
aspect van het afstoten of vervreemden van staatsdeelnemingen aan de orde.
De algemene beleidslijn ten aanzien van het afstoten is in mijn nota van 12
december als volgt omschreven: deelnemingen worden afgestoten
indien dit met inachtneming van het publieke belang en de zakelijke belangen
van de Staat mogelijk is. Aan de hand van de afzonderlijke evaluaties
kan met de Kamer van gedachten worden gewisseld over de vraag of in concreto
het publieke en zakelijke belang het vervreemden op termijn rechtvaardigt.
Indien daarover consensus bestaat, is het in verband met de noodzakelijke
vertrouwelijkheid – gezien de financiële belangen – niet
mogelijk de Tweede Kamer vooraf van concrete afstotingen op de hoogte te brengen.
Op grond van artikel 34, achtste lid, CW 2001 (het oude artikel 29, zesde
lid) zal de Kamer steeds na afloop van een vervreemding daarover een mededeling
ontvangen. Naar mijn oordeel is een CW-wijziging op dit punt niet nodig.De leden van de VVD-fractie vragen of het juist is dat op grond van artikel
34, zevende lid, een uitbreiding van het aandelenbezit van de Staat in een
onderneming zonder overleg met de Tweede Kamer kan plaatsvinden als het reguliere
belang van de Staat daarmee niet verandert. Ook wanneer daarmee een aanzienlijk
bedrag, bijvoorbeeld van fl. 1 miljard (ca. EUR 0,45 miljard) gemoeid zou
zijn. Zij vragen hoe dat zich verhoudt tot het budgetrecht.In beginsel hebben deze leden gelijk. Daar waar dat mogelijk is in het
licht van de reeds eerder genoemde vertrouwelijkheid zal de Tweede Kamer vooraf
worden geïinformeerd over de voornemens van de regering terzake. De recente
ontwikkelingen bij KPN tonen echter aan dat het vooraf informeren niet altijd
mogelijk is. De Tweede Kamer kan ten alle tijde achteraf een oordeel over
het handelen van de regering vellen. Uiteraard zal voorts iedere deelneming
in een uitbreiding van het aandelenkapitaal, waarmee begrotingsgeld is gemoeid,
altijd via een (suppletore) begrotingswet aan de Staten-Generaal moeten worden
voorgelegd. Het budgetrecht komt op die wijze dan ook niet in het gedrang.Artikel 54De leden van de fractie van D66 vragen of de uitgangspunten die zullen
worden gehanteerd ter bepaling van opmerkelijke verschillen tussen de ramingen
in de ontwerp-begroting en de realisatiegegevens in de verantwoordingsstaat,
nader gespecificeerd worden.In de toelichting waaraan deze leden refereren, is gemeld dat vanwege
de verschillen tussen de beleidsartikelen geen (algemeen geldende) criteria worden geformuleerd ter bepaling wat in concrete situaties als opmerkelijke
verschillen moeten worden aangemerk. Kwantitatieve criteria zijn altijd arbitrair
en voor kwalitatieve (beleidsmatige) criteria is het – gegeven de verschillen –
niet wel doenlijk algemeen geldende criteria te formuleren. Ter adstruering
merk ik in dit verband op dat het in VBTB-optiek als opmerkelijk kan worden
aangemerkt, indien uit de beleidsmatige verantwoording bij een beleidsartikel
zou blijken dat het beleid in belangrijke mate niet is gerealiseerd, maar
het toegekende budget volledig is gebruikt i.c. er geen kwantitatief (financieel)
verschil zichtbaar is.De opmerking over de uitgangspunten, die in de toelichting wordt gemaakt,
heeft voornamelijk betrekking op de uitgangspunten die in de praktijk binnen
een departementaal jaarverslag zullen worden gehanteerd. Als een vakminister
departementale uitgangspunten hanteert, ligt het in de rede dat die uitgangspunten
herkenbaar in het jaarverslag – bijvoorbeeld in de leeswijzer –
tot uitdrukking worden gebracht.De nadere invulling van de voorschriften met betrekking tot de departementale
jaarverslagen over het jaar 2002 (het eerste jaar met VBTB-jaarverslagen)
moeten nog worden uitgewerkt. Deze zullen worden opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften
2003 (Rbv 2003).Als we kijken naar de overeenkomstige bepalingen in de Rbv 2002 dan ligt
het in de lijn der verwachtingen aan te nemen dat als meer algemene uitgangspunten
zullen gaan gelden:a. (verschillen bij) beleidsartikelen waarover de Rekenkamer in het voorafgaande
jaar gerapporteerd heeft;b. (verschillen bij) beleidsartikelen waarop tijdens een (suppletore)
begrotingsbehandeling door de Tweede Kamer een amendement is aangenomen.Artikel 63De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering voornemens is de jaarverslagen
en de slotwetten als afzonderlijke documenten of als één document
aan de Tweede Kamer aan te bieden.Het ligt in mijn voornemen om beide documenten als kamerstuk in één
boekwerk te laten opnemen. Op die wijze ontstaat praktisch een handzaam geheel.
Daarmee ontstaat overigens niet één document. Beide documenten
verschillen immers van karakter, zoals deze leden zelf ook opmerken. Voor
dit verschil in karakter is bewust gekozen teneinde de doeleinden die met
beide stukken worden beoogd, duidelijk gescheiden te houden. Daarom is in
het verleden bij de Zesde wijziging van de CW besloten om de geïntegreerde
slotwet/rekening af te schaffen. De slotwet is een suppletore begrotingswet met een autorisatiedoel; het jaarverslag is een nota
met een verantwoordingsdoel.. Het samenvoegen tot één document
zou bovendien tot problemen kunnen leiden in het parlementaire traject en
bij de koninklijke ondertekening van de slotwet. Het jaarverslag dient immers
niet aan de Koningin ter ondertekening doorgezonden te worden.De leden van de fracties van de PvdA en D66 merken op dat de dechargeverlening
zich in dit artikel beperkt tot het financieel beheer en niet ook betrokken
wordt op het materieelbeheer. De accountantscontrole en de werkzaamheden van
de Rekenkamer strekken zich ook uit tot het materieelbeheer. Zij vragen naar
het waarom van deze beperkte dechargeverlening. De leden van de D66-fractie
leggen daarbij bovendien een relatie met de ruime definitie van dechargeverlening,
namelijk inclusief de materiële dechargeverlening, die een ambtelijke
werkgroep van de Commissie Rijksuitgaven hanteerde. Zij verzoeken
de ruime definitie toe te passen en in de CW op te nemen.De materiële dechargeverlening waar de leden van de D66-fractie aan
refereren, is ter sprake gekomen in het ambtelijk rapport uit 1998 Jaarverslag in de politieke arena. Dit rapport heeft
mede aan de basis gelegen van een aantal voorstellen die in het onderhavige
wetsvoorstel worden doorgevoerd. In dat rapport werd onderscheid gemaakt tussen
formele decharge (decharge over het gevoerde financieel beheer) en materiële
decharge (decharge over het gevoerde beleid en de kosten daarvan).Ik merk allereerst op dat het mij voorkomt dat materiële dechargeverlening
en dechargeverlening over het materieelbeheer twee verschillende zaken zijn.
In de memorie van toelichting bij artikel 63, eerste lid, heb ik uiteengezet
dat ik het niet opportuun acht om de ruime definitie van dechargeverlening
toe te passen. Materiële dechargeverlening over beleid wordt staatsrechtelijk
doorlopend verleend op de momenten dat een minister zich in een van beide
kamers der Staten-Generaal moet verantwoorden over voorgenomen of uitgevoerd
beleid. Zolang een minister daarbij het vertrouwen van de meerderheid van
de betrokken Kamer niet verliest, wordt hij materieel gedechargeerd. Daarvoor
hoeft niets extra geregeld te worden in de CW.Uitbreiding van de (formele) dechargeverlening door daaronder ook het
materieelbeheer te brengen is in theorie denkbaar, maar daar zitten vanuit
verantwoordingsoptiek een aantal haken en ogen aan. Zo zijn de verantwoordingsnormen
voor het materieelbeheer nog niet voldoende uitgekristalliseerd. Bovendien
ligt het bij een uitbreiding van de reikwijdte van de dechargeverlening tot
het materieelbeheer ook in de rede daarbij de andere aspecten van bedrijfsvoering
te betrekken (onder andere de voor het financieel beheer en het materieelbeheer
bijgehouden administraties; zie de definitie van bedrijfsvoering in artikel
21, tweede lid). Op termijn sluit ik een uitbreiding van de reikwijdte niet
uit. Ik stel me voor dat te bezien in relatie tot de herziening van de definitie
van bedrijfsvoering in de CW. Zoals ik bij punt 4.1. van deze nota naar aanleiding
van het verslag heb opgemerkt, zal dat worden bezien na de evaluatie in 2005
van het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering.Artikel 661. De leden van de fracties van de PvdA, VVD en D66 vragen welke normen
de regering hanteert om te beoordelen of de niet-financiële informatie
in de jaarverslagen voldoende betrouwbaar is om een oordeel over het gevoerde
beleid te kunnen vellen.Voor een reactie op deze vraag verwijs ik naar de bijgevoegde Tweede Nota
van wijziging, waarin een wijziging van artikel 58 wordt voorgesteld.2. De leden van de fracties van PvdA, VVD en D66 vragen, onder verwijzing
naar het IBO-rapport De audit-functie in het VBTB-tijdperk (Kamer-stukken II, 27 891, nr. 1) verder op welke wijze de
onafhankelijke positie van de departementale audit-functie – met als
onderdeel daarvan de huidige DAD's – wordt gewaarborgd, in een situatie
waarin de accountantscontrole op financiële informatie en de audits op
niet-financiële informatie en op de bedrijfsvoering in één
hand (een departementale audit-dienst) komt te liggen.De onafhankelijkheid van de audit-functie op centraal niveau binnen de
departementen zal worden gewaarborgd doordat deze functie direct onder de
hoogste ambtelijke leiding (de Secretaris-Generaal) in de departementale audit-dienst
wordt gepositioneerd. Onafhankelijk betekent dat de audit-functie organisatorisch
noch functioneel ressorteert onder het lijnmanagement van de
te controleren directies en diensten. Voorts is de audit-functie onafhankelijk
van degenen die verantwoordelijk zijn voor de inrichting en de uitvoering
van de (beleids)processen. In aanvulling op de organisatorische plaats van
de departementale audit-dienst zijn er – net zoals nu reeds het geval
is – nog andere maatregelen mogelijk die de functionele onafhankelijkheid
versterken, zoals interdepartementale afspraken over een uniforme aanpak met
betrekking tot de accountantscontrole. Bovendien gelden voor de accountantscontrole
ook beroepsregels, waaraan de betrokken functionarissen gebonden zijn.Het uitvoeren van verschillende onderzoeken, zoals de accountantscontrole
van het jaarverslag en het onderzoeken van de bedrijfsvoering, hoeft niet
tot problemen te leiden met betrekking tot de onafhankelijkheid. De diverse
onderzoeken hebben allen als overeenkomst dat zij een interne functie voor het eigen departement c.q. de eigen minister
hebben. De Algemene Rekenkamer is verantwoordelijk voor de externe controle ten behoeve van de Staten-Generaal.Overigens merk ik over het door de leden genoemde IBO-rapport (De audit-functie in het VBTB-tijdperk) op dat dit rapport
is opgesteld door een IBO-werkgroep. Het kabinet heeft toegezegd met een kabinetsstandpunt
te zullen komen. Zodra dit standpunt beschikbaar is, wordt de Tweede Kamer
daarover geïnformeerd.Artikel 84De leden van de CDA-fractie vragen waarom geen rekening is gehouden met
de opvatting van de Rekenkamer dat het in het algemeen niet mogelijk zal zijn
voor de derde woensdag in mei haar rapporten betreffende de deugdelijkheid
van de financiële verantwoordingen klaar te hebben.Uit de opmerking bij artikel 84, derde lid, in de brief van de Rekenkamer
van 19 oktober 2000 (bijlage 3 bij de memorie van toelichting; kamerstukken
II, 27 849, blz. 75) maak ik op dat de Rekenkamer het in het licht van
het oorspronkelijke voorstel – inhoudende dat haar oordelen over de
jaarverslagen en haar verklaring van goedkeuring zouden worden opgenomen in
de betrokken jaarverslagen – niet mogelijk achtte voor de derde woensdag
in mei de bedoelde rapporten klaar te hebben. In dat voorstel was voorzien
dat de Rekenkamer haar stukken enige dagen voor de derde woensdag aan de Minister
van Financiën zou sturen, opdat deze de oordelen en de verklaring in
de jaarverslagen zou kunnen opnemen. Het onderhavige wetsvoorstel gaat echter
uit van het aanbieden door de Rekenkamer zelf van haar rapporten en haar goedkeuring
aan de Koningin en aan de Tweede Kamer op de derde woensdag van mei. In het
tweede lid van artikel 84 is bovendien rekening gehouden met de mogelijkheid
dat de Rekenkamer een controle-onderzoek niet op de derde woensdag van mei
heeft kunnen afronden.Artikel 11De leden van de fracties van de PvdA, VVD, CDA en D66 vragen waarom artikel
11 van de oude CW is vervallen. In dat artikel is geregeld dat de overbrenging
van een begrotingsartikel, geheel of gedeeltelijk, van een begroting naar
een andere begroting in verband met een wijziging in de taakverdeling van
ministers, bij wet geschiedt.Voor een antwoord op deze vraag verwijs ik graag naar de toelichting bij
artikel 15 van het wetsvoorstel.De Minister van Financiën,G. Zalm BIJLAGE BIJ DE NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG INZAKE
DE COMPTABILITEITSWET 2001Regels inzake Budgetflexibiliteit, zoals opgenomen in
de Rijksbegrotingsvoorschriften 2002Bepaling 19a. In de toelichting bij een beleidsartikel wordt in tabelvorm cijfermatige
informatie opgenomen over de kasramingen in relatie tot – in elk geval –
de juridische verplichtingen die aan de kasuitgaven ten grondslag liggen (budgetflexibiliteit).b. De kasinformatie is meerjarig (jaren t tot en met t+4) en wordt in
absolute bedragen opgenomen.c. De kasramingen worden gesplitst naar apparaatsuitgaven en programma-uitgaven.d. De ramingen van de apparaatsuitgaven voor de jaren t+1 tot en met t+4
worden in de tabel gepresenteerd onder de veronderstelling van continuering
van het in de ontwerp-begroting (jaar t) vervatte beleid. Indien bij een beleidsartikel
deze veronderstelling niet geldt, wordt dit expliciet in de toelichting bij
de tabel vermeld.e. In de leeswijzer wordt ingegaan op de flexibiliteit van de apparaatsuitgaven
door aandacht te besteden aan het natuurlijk verloop in het personeelsbestand.
Desgewenst mag deze toelichting ook onder het artikel algemeen worden gegeven,
indien de leeswijzer maar een verwijzing naar deze toelichting bevat.f. Van de ramingen van de programma-uitgaven wordt vermeld – zowel
in absolute bedragen als in percentages – welk deel daarvan op 1 januari
van het begrotingsjaar (jaar t) juridisch zal zijn verplicht.g. Van de ramingen van de niet-juridisch verplichte programma-uitgaven
wordt in de tabel – zowel in absolute bedragen als in percentages –
aangegeven in welke mate deze bestuurlijk gebonden en/of complementair noodzakelijk
zijn. Het gaat hierbij expliciet niet om beleidsmatige reserveringen op grond
van een formele regeling (bijvoorbeeld subsidieregeling) of op grond van een
beleidsprogramma waarmee de Tweede Kamer heeft ingestemd. Deze kunnen desgewenst
in een afzonderlijke rij in de tabel worden opgenomen.ToelichtingAlgemeenMede op verzoek van de Tweede Kamer wordt er in de begroting per beleidsartikel
informatie opgenomen over budgetflexibiliteit. Doel hiervan is om de Staten-Generaal
inzicht te geven in de mate waarin per beleidsartikel – los van het
lopende beleid – de kasbudgetten een andere beleidsmatige aanwending
zouden kunnen krijgen. De bedoeling is om in financieel-technische zin inzicht
te bieden in de mogelijkheden om tot herschikkingen over te gaan. Het inzicht
wordt geboden door opname van een tabel Budgetflexibiliteit. Uit die tabel
moet af te leiden zijn:• in welke mate de flexibiliteit van de meerjarige kasramingen/budgetten
afneemt indien uitsluitend rekening wordt gehouden met de juridische verplichtingen
die daaraan ten grondslag liggen;• in welke mate de flexibiliteit van de meerjarige kasramingen/budgetten
afneemt indien, naast de juridische verplichtingen, ook rekening wordt gehouden
met zogenaamde bestuurlijke gebonden en/of met zogenaamde complementair noodzakelijke
reserveringen; met bestuurlijk gebonden reserveringen wordt gedoeld op geraamde
uitgaven waarover met derden afspraken zijn gemaakt die nog niet in strikte
zin juridisch verplicht zijn (bijvoorbeeld convenanten met decentrale overheden); met complementair noodzakelijke reserveringen wordt gedoeld
op geraamde uitgaven die ten opzichte van de initiële verplichting (meestal
een investering) technisch noodzakelijk zijn om de initiële verplichting
aan haar doel te laten beantwoorden (bijvoorbeeld een weg naar een brug; de
munitie voor tanks, e.d.);• in welke mate de flexibiliteit van de meerjarige kasramingen/budgetten
afneemt indien rekening wordt gehouden met beleidsmatige reserveringen op
grond van een formele regeling (bijvoorbeeld subsidieregeling) of op grond
van een beleidsprogramma waarmee de Tweede Kamer heeft ingestemd. Dergelijke
reserveringen kunnen desgewenst in rij 6 in de tabel worden opgenomen en in
de toelichting nader worden omschreven.Toelichting bij d tot en met g.Ten aanzien van de apparaatsuitgaven (voornamelijk personeel, materieel
en huisvesting) wordt in de tabel meerjarig uitgegaan van continuering van
het in de ontwerp-begroting gepresenteerde beleid. Om die reden wordt voor
de apparaatsuitgaven geen uitsplitsing gemaakt naar juridische verplichtingen
en naar bestuurlijk gebonden en/of complementair noodzakelijke reserveringen.
Een dergelijk onderscheid is ook lastig te maken, omdat voor veel apparaatsuitgaven
geldt: V=K.In de Leeswijzer of desgewenst bij het beleidsartikel algemeen zal in
algemene zin aangegeven dienen te worden hoe groot de budgetflexibiliteit
van de apparaatsuitgaven is. Daarbij dient in ieder geval gedacht te worden
aan de flexibiliteit die ontstaat indien het natuurlijk verloop van personeel
niet wordt opgevangen door herbezetting van de vacatures. Dit kan als percentage
van het personeelsbudget worden weergegeven. Dit percentage zal gebaseerd
kunnen zijn op ervaringscijfers en dus geen aparte administratie vergen. Overigens
veronderstelt continuering van beleid dat deze plaatsen wel herbezet zullen
worden. Dit kan in de toelichting vermeld worden. Mocht besloten worden tot
beleidsextensiveringen dan zal dat uiteraard ook gevolgen kunnen hebben voor
het apparaat. Indien deze gevolgen niet door het natuurlijk verloop opgevangen
kunnen worden en dus sprake zal zijn van gedwongen ontslagen zijn er natuurlijk
wachtgeldconsequenties. Deze hypothetische situatie behoeft niet in de tabel
«budgetflex» verwerkt te worden.Toelichting bij f en gIn de toelichting bij de tabel Budgetflexibiliteit bij een beleidsartikel
wordt ook aandacht besteed aan V=K-verplichtingen in de programmasfeer. Van
de raming van de niet-juridisch verplichte programma-uitgaven wordt aangeven
in welke mate deze bestuurlijk gebonden en/of complementair noodzakelijk zijn.
Daarnaast wordt in een aparte regel in de tabel aangegeven welk deel van de
niet-juridisch verplichte programma-uitgaven gebonden is aan formele regelingen
(bijvoorbeeld subsidieregelingen) of op grond van beleidsprogramma's waarmee
de Tweede Kamer heeft ingestemd.Op het karakter van de niet-juridisch verplichte programma-uitgaven (zie
onder g) is hiervoor in de toelichting bij Algemeen,
tweede en derde aandachtsteken, nader ingegaan.Als peildatum voor de omvang van de juridische verplichtingen wordt 1
januari van het begrotingsjaar (t) genomen. Dat betekent dat op het moment
van opstellen van de begroting voor jaar t (in de zomer van jaar t-1) er ook
al rekening gehouden moet worden met de juridische verplichtingen
die nog in de tweede helft van het jaar t-1 op basis van de geautoriseerde
lopende begrotingsuitvoering zullen worden aangegaan.Overige toelichtingGarantieverplichtingen vormen een aparte categorie juridische verplichtingen.
Indien bij een garantieregeling de wet van de grote aantallen een rol speelt,
zullen er in het algemeen daadwerkelijk meerjarig programma-uitgaven worden
geraamd. Dan kunnen de garantieverplichtingen in de tabel Budgetflexibiliteit
worden verwerkt. Die programma-uitgaven kunnen dan voor 100% als juridisch
verplicht worden beschouwd.In geval de wet van de grote aantallen geen opgeld doet en er dus geen
reële meerjarige raming van de programma-uitgaven is te geven (i.c. pm-ramingen)
dan worden de garantieverplichtingen niet in de tabel Budgetflexibiliteit
verwerkt. In de toelichting bij de tabel wordt daar dan expliciet aandacht
aan besteed.Indien zinvol kan ook voor sommige ontvangsten een soortgelijke tabel
inzake de flexibiliteit van die ontvangsten worden opgenomen.De tabel Budgetflexibiliteit bij een beleidsartikel wordt volgens onderstaand
model in de begroting opgenomen. Modeltabel budgetflexibiliteit Tabel Budgetflexibiliteit
(kasflexibiliteit) Beleidsartikel At t+1 t+2 t+3 t+4 1. Totaal geraamde kasuitgaven 100 100 100 100 1002. Waarvan apparaatsuitgaven - 20 20 20 20 20 3. Dus programma-uitgaven 80 80 80 80 804. Waarvan juridisch verplicht50%4037%3025%2012%106%55. Waarvan complementair noodzakelijk en/of bestuurlijk gebonden44%3557%4569%5582%6586%706. Niet onder 4 en 5 begrepen* (eventueel reserveringen
op basis van een regeling of beleidsprogramma)6%56%56%56%58%57. Totaal100%80100%80100%80100%80100%80           Toelichting.           Het verschil tussen rij 3 (programma-uitgaven)
en rij 4 (juridische verplichte uitgaven) geeft de mate aan waarin de programma-uitgaven
nog niet juridisch verplicht zijn. Dit vormt een indicatie voor de mate van
de budgetflexibiliteit, dat wil zeggen voor de budgetruimte die budgettair-technisch
bezien beschikbaar is voor een herziene beleidsafweging. Het is evident dat
een herziene beleidsafweging niet zonder gevolgen is voor de beleidsdoelstellingen
die in de onderhavige begroting en de meerjarencijfers worden nagestreefd.            Een deel van de niet- juridisch verplichte
uitgavenramingen is bestuurlijk gebonden, bijvoorbeeld op grond van afspraken
met decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen of private partijen.            Verder zullen er complementair noodzakelijke
verplichtingen aangegaan moeten worden. Ook die beperken de financiële
mogelijkheden (budgetruimte) voor een nadere beleidsafweging. In rij 5 is
zowel in absolute bedragen als in percentages aangegeven wat de omvang is
van de bestuurlijk gebonden en/of de complementair noodzakelijke reservering
(kasraming).           In rij 6 kan de kasraming
worden opgenomen die niet bestuurlijk gebonden of complementair noodzakelijk
is. Indien nuttig kunnen hier eventueel beleidsmatige reserveringen worden
opgenomen die zijn gebaseerd op een formele regeling of op een door de Tweede
Kamer goedgekeurd (meerjaren)beleidsprogramma. * Indien gewenst kunnen departementen
ervoor kiezen rij 6 te splitsten in rij 6 en 7, waarbij rij 6 de beleidsmatige
reserveringen op basis van een regeling of beleidsprogramma bevat en rij 7
het overige budget. De oude rij 7 (totaal) wordt in dat geval rij 8 (totaal).            N.B. de rijen 4, 5 en 6 dienen op te
tellen tot 100%. Indien bij een bepaald beleidsartikel geen sprake is van
bestuurlijk gebonden en/of complementair noodzakelijke reserveringen, wordt
in rij 5 overal 0 (nihil) ingevuld. Indien rij 6 wordt gesplitst in rij 6
en 7 dan dienen de rijen 4, 5, 6 en 7 op te tellen tot 100%. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27849-8.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl