Gedogen in Nederland; Verslag rondetafelgesprek van de vaste commissie voor Justitie met diverse organisaties over nota 'Gedogen in Nederland', 4 maart 1997
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25085, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum vergadering

08-04-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25085 nr. 3

26-03-1997

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamVERSLAG VAN HET RONDETAFELGESPREK OP DINSDAG 4 MAART 1997
IN HET GEBOUW VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL TE DEN HAAG OVER DE
NOTA «GRENZEN AAN GEDOGEN» (25 085, NR. 1) Gesprek tussen enkele leden van de vaste commissies voor
Justitie en voor Binnenlandse Zaken en diverse organisaties en instituten Gesproken wordt met: prof. dr. J.Th.J. van den Berg (VNG),
mr. W.J.B. Zeyl (Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak), mr. N.S.J. Koeman
(Nederlandse Orde van Advocaten), mr. C.R.L.R.M. Ficq (college van procureurs-generaal),
prof. mr. Y. Buruma (Vakgroep Straf- en Strafprocesrecht KU Nijmegen), prof.
mr. P.J.J. van Buuren (Instituut Staats- en Bestuursrecht RU Utrecht), mevr.
mr. G.T.J.M. Jurgens (Instituut Staats- en Bestuursrecht RU Utrecht) en prof.
mr. drs. F.C.M.A. Michiels (Vakgroep Staats- en Bestuursrecht VU Amsterdam) Aanvang 15.30 uur Voorzitter: V.A.M. van der BurgSluiting 17.07 uur. 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25085Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 70 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 085Gedogen in Nederlandnr. 3VERSLAG VAN EEN RONDETAFELGESPREKVastgesteld 26 maart 1997De vaste commissie voor Justitie1
heeft op 4 maart 1997 een rondetafelgesprek gevoerd met diverse organisaties
en instituten over de nota «Gedogen in Nederland» (25 085,
nrs. 1 en 2).Van het rondetafelgesprek brengt de commissie bijgaand verslag uit.De voorzitter van de commissie,V. A. M. van der BurgDe griffier van de commissie,Pe VERSLAG VAN HET RONDETAFELGESPREK OP DINSDAG 4 MAART 1997
IN HET GEBOUW VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL TE DEN HAAG OVER DE
NOTA «GRENZEN AAN GEDOGEN» (25 085, NR. 1) Gesprek tussen enkele leden van de vaste commissies voor
Justitie en voor Binnenlandse Zaken en diverse organisaties en instituten Gesproken wordt met: prof. dr. J.Th.J. van den Berg (VNG),
mr. W.J.B. Zeyl (Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak), mr. N.S.J. Koeman
(Nederlandse Orde van Advocaten), mr. C.R.L.R.M. Ficq (college van procureurs-generaal),
prof. mr. Y. Buruma (Vakgroep Straf- en Strafprocesrecht KU Nijmegen), prof.
mr. P.J.J. van Buuren (Instituut Staats- en Bestuursrecht RU Utrecht), mevr.
mr. G.T.J.M. Jurgens (Instituut Staats- en Bestuursrecht RU Utrecht) en prof.
mr. drs. F.C.M.A. Michiels (Vakgroep Staats- en Bestuursrecht VU Amsterdam) Aanvang 15.30 uur Voorzitter: V.A.M. van der BurgAanwezig zijn voorts de leden van de commissies: Apostolou, Bremmer, Van
de Camp, De Graaf, Hendriks, Klein Molekamp en O.P.G. Vos, alsmede mevrouw
Pe, griffierDe heer Van de Camp (CDA): De CDA-fractie heeft na een eerste
lezing de conclusie getrokken dat bestaand gedoogbeleid wordt geïnventariseerd
en keurig weergegeven. Van de heren Van Buuren en Michiels hoor ik graag wat
nu het nieuwe is in deze nota.Ik heb het proefschrift van mevrouw Jurgens gelezen en daarin komen de
woorden «rechtstatelijk dilemma» niet voor. Op bladzijde 34 van
de nota staan zij wel. Het rechtstatelijk dilemma wordt daar gepresenteerd
als het dragend voertuig van de nota: omdat er sprake is van een dergelijk
dilemma, komen wij eruit. Ik heb graag de visie van mevrouw Jurgens op het
rechtstatelijk dilemma. Voorts hoor ik graag van haar of wij het gedogen niet
kunnen ondervangen door andere wetgevingstechnieken, bijvoorbeeld, zoals mevrouw
Jurgens in haar proefschrift vermeldt, tijdelijke vergunningen en helderheid
in eerste instantie bij het wetgevingsproces.Op bladzijde 2 van de brief van de Vereniging van Nederlandse gemeenten,
gedateerd 19 december 1996, schrijft de heer Van den Berg in de tweede alinea
dat de twee vormen van niet-handhaven in de nota Grenzen aan gedogen buiten
beschouwing worden gelaten. Ik heb van hem graag een toelichting op die passage.De heer Van Buuren: De vraag is wat deze nota toevoegt aan
datgene wat over dit onderwerp van regeringszijde in het verleden is geschreven.
Dat is niet vreselijk veel, want het is een tamelijk voorzichtige nota waarin
veel goeds staat. Dit is op de keper beschouwd een veel genuanceerder en daardoor
waardevoller verhaal dan tot nu toe is opgenomen in stukken die eerder zijn
uitgebracht, bijvoorbeeld in het begin van de jaren negentig door de ministers
van VROM en Verkeer en Waterstaat. Tegelijkertijd is er een aantal kritische
opmerkingen te maken, maar dat wil ik straks wel doen. In het algemeen gaat
het echter om goede en houdbare uitspraken, maar het punt is dat nauwelijks
algemene uitspraken over gedogen te maken zijn. Het is gevaarlijk om dat soort
uitspraken te doen, die dan onverkort zouden moeten gelden. Het gedogen doet
zich namelijk in zeer veel situaties voor en er zijn zeer veel verschillende
vormen van gedogen. Bij een uitspraak waarmee je het op zichzelf
eens kunt zijn, moet je je eigenlijk altijd afvragen wat degene die die uitspraak
doet, precies bedoelt. In dat verband valt het op dat er geen echte definitie
van gedogen in deze nota voorkomt. Er worden wel enkele vormen van gedogen
aangegeven, maar daarmee is nog geen definitie van het verschijnsel gegeven.
Hoewel het kopje «definitie» in de nota voorkomt, is die eigenlijk
niet te vinden.De heer Michiels: Verschrikkelijk veel nieuws staat er niet
in de nota, maar één opvallend nieuw ding is dat deze nota het
gehele overheidsterrein bestrijkt en niet alleen het milieurecht. De belangrijkste
nota's van de regering en van andere overheden op dit terrein betreffen, als
het gaat om het bestuurlijke gedogen, vooral het milieurecht. Dit is een heel
algemene nota en dat is op zichzelf goed.Ook betrekkelijk nieuw is dat de relatie met de normstelling meer wordt
benadrukt en dat lijkt mij heel verstandig. Gedogen en handhaven spelen zich
af binnen een bepaalde normstelling en er kan niet goed gehandhaafd worden
als er geen handhaafbaar recht bestaat. Dat leidt automatisch tot gedogen
en dit wordt meer uitgewerkt dan tot nu toe het geval was. Dat geeft tegelijkertijd
aan dat er voor gedogen geen eenvoudige oplossingen bestaan en dat steeds
teruggegaan zal moeten worden naar de kwaliteit van de normstelling.Een beetje nieuw is voorts de benadrukking van de rechtstatelijkheid.
Opvallend is dat, anders dan in de indertijd uitgebrachte nota van de ministers
van VROM en Verkeer en Waterstaat, de zaak niet op het beleid wordt betrokken
maar op het recht. Er wordt niet gezegd dat het beleid zo zou moeten zijn
dat er niet, althans slechts in uitzonderingsgevallen, wordt gedoogd. Hier
wordt het voorgesteld als een rechtsvraag, waarbij het antwoord is dat gedogen
in beginsel niet mag omdat het recht dat niet toelaat. Dat lijkt mij overigens
een dubieuze stelling, maar daar zal ik nu niet verder op ingaan. Het is in
elk geval iets wat een element aan de discussie toevoegt.Dat laatste geldt ook voor de vraag die aan het eind van de nota wordt
gesteld, namelijk hoe gedogen voorkomen kan worden. Zou dit niet kunnen gebeuren
door allerlei vrijstellings- en ontheffingsmogelijkheden in te bouwen? Over
deze interessante vraag wordt in de nota erg optimistisch gedaan; misschien
kunnen wij hier straks nog op terugkomen.Mevrouw Jurgens: In mijn proefschrift heb ik inderdaad niet
met zoveel woorden het rechtstatelijk dilemma genoemd, maar daaruit blijkt
wel dat gedogen zich in een rechtstatelijk dilemma bevindt. Het aardige dat
ik in deze nota terugvind, is dat de vraag naar het gedogen heel duidelijk
in dat kader wordt geplaatst. In deze nota wordt uit rechtstatelijke principes
soms juist ook een noodzaak tot gedogen afgeleid. Rechtstatelijkheid zou dus
niet alleen grenzen stellen aan het gedogen, maar zou daartoe soms ook nopen.
Het is interessant om te zien dat juist die gedachte in deze nota terugkomt.
Beginselen van rechtstatelijkheid worden namelijk vooral ingezet om te zeggen
dat gedogen eigenlijk een heel kwalijke zaak is die niet mag en kan voorkomen.
Vanuit rechtstatelijk perspectief kunnen zeker vraagtekens gezet worden bij
gedogen, en soms wordt dat wat al te gemakkelijk gedaan. In mijn boek heb
ik geprobeerd om te schetsen dat je hier toch wat genuanceerder over kunt
denken. Het hangt er ook maar net van af wat onder «rechtstatelijkheid»
wordt verstaan. Daaraan kunnen een heleboel invullingen worden gegeven, maar
het gaat veel te ver om te zeggen dat de rechtstaat altijd noopt tot handhaven.
In deze nota is dat ook terug te vinden.Ik kom op de vraag of door middel van andere wetgevingstechnieken het
probleem van het gedogen ondervangen kan worden. Ik dacht zelf dat er met
vrijstellingsbevoegdheden, hardheidsclausules en dergelijke, wel een aantal
problemen ondervangen kan worden dat nu door gedogen moeten worden
opgelost, maar daarmee kunnen niet alle situaties worden voorkomen waarin
nu behoefte bestaat aan gedogen. Een aantal wetten biedt overigens al mogelijkheden
om bijvoorbeeld vrijstellingen te verlenen, en het is frappant om te zien
dat daarvan in een aantal gevallen geen gebruik wordt gemaakt. Dan wordt er
juist gekozen voor gedogen, waarbij ik mij afvraag waarom de oplossing niet
wordt gevonden via de koninklijke weg van de vrijstelling, want die is misschien
wel juist voor dit soort gevallen ontworpen. Als er in de wetgeving meer van
dit soort mogelijkheden wordt geboden, is de behoefte aan gedogen wellicht
geringer. De vraag is natuurlijk wel in hoeverre je in die situatie in de
praktijk meer greep hebt op situaties dan wanneer sprake is van gedogen. Bij
ruime vrijstellingsbevoegdheden in wetgeving is het allemaal formeel wel mooier
geregeld dan bij gedogen, maar het gaat erom welke situaties je wilt tolereren
en toestaan. Daarbij is het niet eens zo interessant of het dan mooier geregeld
is. Het gaat er vooral om, op welke wijze het toelaten van een bepaalde situatie
of activiteit gecontroleerd, genormeerd en gewaarborgd is. Misschien is het
voor een jurist mooier en kunnen er in die sfeer wel oplossingen gevonden
worden, maar ik heb niet de illusie dat daarmee alle gedoogsituaties kunnen
worden voorkomen.De heer Van den Berg: Uit de inhoud van de eerste alinea op
pagina 2 van de nota blijkt dat er situaties zijn die niet vallen onder het
doelbewust gedogen. In feite moet er bestuurlijk prioriteit gegeven worden
aan handhaving, gezien de aard en het belang van voorschriften en gezien de
capaciteit waarover in dit geval het handhavingsapparaat beschikt. De nota
sluit die onderdelen voor dit stuk uit omdat het hier gaat om het doelbewust
besluiten om situaties of toestanden te gedogen. Zou dat niet gebeuren en
zou er worden uitgegaan van de regel dat prioriteiten niet gesteld mogen worden
en dat capaciteit er helemaal niets toe doet bij handhaving, dan legt dat
in elk geval op gemeentebesturen een aanzienlijk grotere bestuurslast. Onze
reactie is dan ook ingegeven door het idee dat het hier gaat over besluiten
van gemeentelijke of andere overheden om doelbewust bepaalde situaties te
gedogen, hoewel zij niet wettig zijn.De heer De Graaf (D66): Ik heb enkele vragen aan de heren Ficq
en Buruma over de strafrechtelijke kant van de materie. Deze nota gaat eigenlijk
nauwelijks over strafrechtelijk gedogen. Toch hoor ik graag van de heer Ficq
een reactie op de vraag of deze nota ook gevolgen heeft voor de praktijk van
het strafrechtelijke gedogen; dat is niet alleen relevant voor het drugsbeleid,
maar ook voor andere terreinen.Ik herinner mij dat in de milieuleidraad van het openbaar ministerie van
1994, waarvoor de toenmalige portefeuillehouder Sorgdrager verantwoordelijkheid
droeg, nadrukkelijk is gezegd dat het OM ook haar eigen verantwoordelijkheid
heeft in de handhaving van bepalingen die wellicht door gemeenten en andere
bestuursorganen om beleidsmatige redenen worden gedoogd. In de nota zat een
zekere spanning tussen OM en bestuursorganen. Vanuit die optiek hoor ik graag
de opvatting van de heer Ficq over deze nota.Vanuit de strafrechtelijke optiek stel ik deze twee vragen ook aan de
heer Buruma.De nota noemt een aantal grenzen voor situaties die «slechts in
de volgende mate aanvaardbaar» zijn, zoals «slechts in uitzonderingsgevallen»,
«beperkt in omvang of tijd», «expliciete belangenafweging»
en «controleonderwerping». Die grenzen zijn betrekkelijk abstract
en kunnen in de praktijk slechts worden ingevuld door de betrokken bestuursorganen
zelf. Dat vraagt natuurlijk om de opvatting van de Vereniging van Nederlandse
gemeenten over die grenzen. Zijn die naar het oordeel van de heer Van den
Berg specifiek genoeg en hoe zouden zij in de praktijk kunnen worden geïmplementeerd? Concrete beleidsvoornemens ontbreken nog in deze nota. Toch zijn er wel
wat mogelijkheden. Aan de heren Van Buuren en Michiels vraag ik of de Algemene
wet bestuursrecht hier iets in kan betekenen; wij hebben indertijd bijvoorbeeld
ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gecodificeerd. Bestaat de
mogelijkheid om iets van die grenzen aan gedogen te codificeren in rechtsregels?Mevrouw Jurgens heeft in haar proefschrift de suggestie geopperd van tijdelijke
vrijstellingen, hardheidsclausules en tijdelijke vergunningen. Zij is nu wat
kritischer over de tijdelijke vrijstellingen. Zouden tijdelijke vergunningen
een betere oplossing zijn?De heer Ficq: De vragen die de heer De Graaf stelde, hebben
een heel nauwe samenhang. Als wij praten over de handhaving van het milieurecht
vanuit de strafrechtelijke optiek, kennen wij een preponderante plaats toe
aan de rol van het bestuur. Ook in de milieuleidraad is terug te vinden dat
het primair het bestuur is dat belast is met de handhaving van het milieurecht.
In het kader van de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht proberen
wij wel zoveel mogelijk om tot afgestemd beleid te komen, bijvoorbeeld in
het kader van het provinciale milieuoverleg, bij het milieuoverleg met bestuurders
over regionale samenwerkingsverbanden of in het driehoeksoverleg. Wij spreken
dus wel degelijk in die kaders over de manier waarop wij vanuit strafrechtelijke
optiek omgaan met het milieurecht op onderscheiden deelterreinen en over de
manier waarop wij in samenhang met het bestuur aanvullend willen opereren.
Dat is namelijk ook de enige manier waarop de strafrechtelijke handhaving
zijn eigen rol kan vervullen. Strafrechtelijke handhaving kan alleen belangrijk
zijn voorzover die een basis vindt in de veel algemenere handhaving. Geïsoleerde
strafrechtelijke handhaving heeft betrekkelijk weinig effect en zin.Bij het provinciale milieuoverleg, het regionale overleg of het driehoeksoverleg
wordt uiteraard gesproken over de prioriteitstelling: hoeveel belang hecht
het bestuur eraan en wat voor capaciteit kan beschikbaar worden gesteld? Dan
kom je wel eens gekke dingen tegen. Niet zo lang geleden voerde ik driehoeksoverleg
met een vakdepartement dat bezig was algemene maatregelen van bestuur voor
te bereiden in het kader van nieuwe wetgeving. In het kader van de prioriteitstelling
werd daar gezegd dat er eigenlijk niet veel handhavingscapaciteit was. Ik
heb toen gesuggereerd om voorlopig dan maar die algemene maatregelen van bestuur
achterwege te laten, omdat die niet zoveel zin hadden; vaststelling zou eerder
contraproductief zijn. Dat is het dilemma dat ook in deze nota te vinden is:
als je regelgeving vaststelt, mag en moet er ook gehandhaafd worden, want
anders ben je met gebakken lucht bezig. Dat is slecht voor het aanzien van
een overheid en voor het aanzien van de wetgever.De handhavende rol van het OM komt wat nadrukkelijker naar voren wanneer
zich incidenten voordoen waaruit blijkt dat er in bepaalde zaken anders gehandeld
is dan men als goede partners van elkaar zou mogen verwachten. Het kan gaan
om «management by reading»: bij het lezen van de krant kan bijvoorbeeld
geconstateerd worden dat er ergens iets fout gegaan moet zijn omdat er ineens
veel dode vissen in een bepaalde rivier drijven. Het kan ook gaan om concrete
klachten. Nu doet zich de situatie voor dat over het algemeen in iedere door
het bestuur afgegeven gedoogbeschikking de clausule is opgenomen dat het OM
niet gebonden is. In de praktijk zal ons dus nooit kunnen worden tegengeworpen
dat er een gedoogbeschikking was. Als er voorts door een overheidsorgaan een
toezegging is gedaan, bindt dit overigens het OM niet als er toch tot handhaving
gekomen moet worden. Ik verwijs naar het DSM-arrest. Een volgend voorbeeld
is het besluit dat in het kader van het driehoeksoverleg was genomen om af
te zien van een bepaalde handhaving in afwachting van sanering. Een van de
belanghebbenden heeft zich toen beklaagd bij het Bossche hof en dat heeft
ertoe geleid dat er een bevel tot vervolging is gegeven: door
de lange duur van het onderhandelingstraject werden toch te zeer de belangen
van de concrete benadeelden achtergesteld. Die zaak is toen naar de rechter
gegaan. Met andere woorden: als het OM in de praktijk naar aanleiding van
incidenten moet handelen, heeft het daarin over het algemeen de handen redelijk
vrij.De heer Buruma: De heer Ficq heeft al gezegd dat de beide vragen
van de heer De Graaf nauw met elkaar samenhangen. Mij viel één
punt op waarvan ik mij afvroeg of de ontwerpers van deze nota het bewust hadden
gedaan of niet. Het betreft het onbesproken laten van de problematiek die
voortvloeit uit het feit dat er nu eenmaal veel meer handhavers zijn op heel
veel terreinen die het gedogen betreffen. Ik denk bijvoorbeeld aan het milieurecht.
Ik heb de stellige indruk dat het daar nogal eens voorkomt dat de ambtenaren
die namens een bepaald bestuursorgaan besluiten om een bepaalde gedoogsituatie
te laten voortbestaan, soms links of rechts kunnen worden ingehaald door bijvoorbeeld
de eenvoudige politieambtenaar die een overtreding waarneemt en vervolgens
verbaliseert. De zaak gaat dan door naar het OM en dat heeft op dit moment
een buitengewoon grote beleidsvrijheid. Ik had mij kunnen voorstellen dat
in de nota over het gedogen – zeker wanneer daarin het woord «rechtstatelijkheid»
valt – zou zijn gestreefd naar het enigszins verduidelijken van de positie
van de betrokken partij wiens handelen gedoogd is.Ik ga nog even in op het optreden van opsporingsambtenaren versus eventuele
andere opsporingsambtenaren versus eventuele andere toezichthouders. Ik zie
daarin ook een thema dat in de nota is weggelaten, maar dat wel van gewicht
is. Het is een probleem op de achtergrond van de vraag hoe men eigenlijk wil
dat er wordt omgegaan met gedogen. In deze nota is ervoor gekozen om aan te
hangen bij de norm waarvan de overtreding gedoogd wordt. Terecht is er zojuist
al op gewezen dat dit in het veld – waar men met zeer veel verschillende,
naast elkaar bestaande, soms even belangrijke en soms in belang verschillende
normen te werken heeft en daarin prioriteiten moet stellen– op zijn
minst lastig is, maar dat er bovendien wellicht een spanning kan ontstaan
tussen het centrale en lokale bestuur over de vraag hoe met gedogen moet worden
omgegaan. En bij het lokale bestuur neem ik, hoe vreemd dit ook mag zijn,
de regionale officieren van justitie mee.Ik stipte al aan dat dit gevolgen kan hebben voor de positie van de persoon
of het bedrijf wiens handelen gedoogd is. Ik vind dat dit wat dikker zou kunnen
worden aangezet, omdat op dit moment zelfs afspraken die van tevoren bekend
worden gemaakt aan het openbaar ministerie – het gaat om afspraken die
door de desbetreffende portefeuillehouders misschien zelfs volledig worden
toegestaan – in het strafrecht voor de uiteindelijke verdachte nauwelijks
effecten hebben. Het blijkt namelijk dat zowel het vertrouwensbeginsel als
rechtsdwaling waarop in het strafrecht wel eens een beroep wordt gedaan, nauwelijks
naar tevredenheid naar voren kan worden gebracht vanwege de buitengewoon onafhankelijke
positie van het OM. Daar wil ik overigens verder niets aan afdoen, maar in
verband met het gedogen zou je je misschien iets meer richtinggevende lijnen
kunnen wensen.De heer Van den Berg: Het probleem dat ik met de grenzen heb,
is niet dat zij globaal niet goed weergeven over welke situaties het wel en
niet gaat, en wel en niet kan gaan, maar dat zij onvermijdelijk in zulke algemene
termen zijn gesteld dat daar niet erg veel concrete conclusies aan verbonden
kunnen worden, gezien vanuit het lokale bestuur. Dat het slechts kan gaan
om uitzonderingsgevallen kun je met je gezonde verstand bedenken, want in
de eerste plaats gaat het toch om handhaving. Maar wat precies uitzonderingsgevallen
zijn, kunnen alleen concrete situaties uitwijzen. Dat geldt misschien wel
a fortiori voor de maatstaf van de tijdelijkheid. Als de norm
volstrekt duidelijk is, kan in een aantal gevallen tijdelijk gedoogd worden.
Een voorbeeld hiervan is het volgende. Er is een uitspraak gedaan tot ontruiming
van een kraakpand. De burgemeester moet ervoor zorgdragen dat de feitelijke
ontruiming ook plaatsvindt. Ik denk dat het geaccepteerd is dat hij daar onder
omstandigheden mee wacht tot het beste moment zich aandient om tot handelen
over te gaan, opdat zo min mogelijk escalatie van geweld tot stand wordt gebracht.
Zo roept de nota nu ook vrolijk dat er een eind gaat komen aan het gedogen
van bordelen omdat er nu normen komen, alsof deze vorm van gedogen nog maar
net een nieuw verschijnsel is. Dat is het volgens mij niet. Het gaat dus om
algemene normen, die noodzakelijkerwijs vaag zijn, en dan komt het dus aan
op de concrete situaties. Daar schiet de commissie echter ook niets mee op.
Wat belangrijker is, is de mate waarin over de toelaatbaarheid van gedogen
van bepaalde situaties kan worden afgestemd met andere instanties, zoals het
openbaar ministerie, die vergelijkbare bevoegdheden hebben en geheel onafhankelijk
zijn van het gemeentelijke bestuur. Zonder afstemming gaat dit soort beperkingen
leiden tot verschillende definities en dat kan tot grote moeilijkheden leiden.
Vandaar dat wij in onze brief van 19 december aandacht hebben gevraagd voor
die afstemming.In het algemeen is de handhaving van regels vergelijkbaar met andere «opdrachten»
van de nationale overheid aan het lokale bestuur. Daarvoor is onder omstandigheden
geld nodig en dat is dan ook vast onderdeel van de discussie daarover. In
vergelijkbare zin moet echter – en dat gebeurt veel te weinig –
bij elke nieuwe wetgeving ook gekeken worden naar de handhavingsmogelijkheden
van de organen die in feite met de uitvoering zijn belast. Aan het slot van
de nota worden daar buitengewoon lofwaardige woorden aan gewijd, maar iedereen
weet dat het hier gaat om situaties waar de geest wel gewillig, maar het vlees
bij tijd en wijle buitengewoon zwak is.De heer Van Buuren: De heer De Graaf stelde de buitengewoon
interessante vraag of terzake iets geregeld zou moeten worden in de Algemene
wet bestuursrecht. Nu wordt daar niets over gezegd. Voorzover ik weet is in
de parlementaire stukken het woord «gedogen» nadrukkelijk vermeden.
Er is wel een hoofdstuk over handhaven (hoofdstuk 5), maar ook daar is over
gedogen niets te vinden. Tegelijkertijd zal het duidelijk zijn dat alles wat
er in de Algemene wet bestuursrecht wordt gezegd over handhaving en de instrumenten
daarvoor, zoals bestuursdwang en de bestuurlijke dwangsom, natuurlijk wel
rechtstreeks van belang zijn voor het gedogen omdat dat nu eenmaal de keerzijde
van handhaven is. Als in de Algemene wet bestuursrecht bijvoorbeeld teruggevonden
kan worden dat bestuursdwang een bevoegdheid is met een nadrukkelijk ruime
beleidsvrijheid voor de overheid, dan is daar de titel voor de overheid om
geen gebruik te maken van dat instrument. Dat is dus de wettelijke grondslag
voor het gedogen. Als het gaat om de belangrijkste bepaling uit de Algemene
wet bestuursrecht in artikel 3:4, lid 2, over de algemenebelangenafwegingsplicht,
dan is dat artikel natuurlijk rechtstreeks van belang voor het gedogen. Wij
moeten dus niet in de opvatting leven dat de Algemene wet bestuursrecht niets
zegt over het gedogen. Daar wordt eigenlijk heel veel over gezegd, maar tegelijkertijd
is het natuurlijk de vraag of wij er in die wet ook iets uitdrukkelijks over
moeten zeggen.Ik ben om twee redenen van mening dat dit niet moet gebeuren. In de eerste
plaats is het een figuur in het bestuursrecht die nu juist «bloeit bij
de gratie van het ongeregelde». Het bestuur heeft hier dus een heel
soepele, informele manier om te besturen. Als dit in regels wordt gevat, zal
te zien zijn dat er in het kwadraat toch weer een soort gedogen ontstaat:
men zal proberen om ook om die regels heen te gaan omdat de praktijk nu eenmaal
moet kruipen – en het is de vraag in hoeverre dat mág gebeuren –
naar waar dat volgens de wet niet helemaal kan. Ik ben dan ook
bang dat de zaak er alleen maar ingewikkelder door wordt gemaakt. Mijn tweede
bezwaar is dat verschrikkelijk moet worden opgepast met algemene uitspraken
over gedogen. Als je regels gaat stellen, loop je tegen die waarheid aan.
Ik zal één voorbeeld geven van het onderscheid dat pertinent
gemaakt moet worden bij de aanvaardbaarheid van het gedogen. Er is een onderscheid
en een subonderscheid. Het voornaamste onderscheid is dat je moet weten of
je het hebt over situaties waarin vooraf gedoogd wordt en waarin het bestuur
op voorhand toestaat dat er een verboden handeling zal worden verricht. Dat
is een geheel andere situatie dan wanneer men achteraf bepaalde sancties moet
toepassen, of dat nu een bestuurlijke of een strafrechtelijke sanctie is.
Dat verschilt enorm.Ik zou willen weten wat de regering bedoelt met bepaalde uitspraken die
in de nota in het hoofdstuk over de aanvaardbaarheid worden gedaan. Ik ben
het ermee eens dat bepaalde uitspraken alleen maar zouden mogen gelden voor
het gedogen vooraf. Maar als men bedoelt dat die ook mogen gelden voor het
gedogen achteraf, dan legt men de lat te hoog. Dat kan dus niet waar zijn,
terwijl ook het gedogen achteraf wel degelijk onder het gedogen valt. Dit
onderscheid is van belang omdat je bij het gedogen achteraf veel vaker met
punitieve sancties – dat kunnen strafsancties of bestuurlijke boetes
zijn – te maken zult krijgen. Het maakt dan wel verschil of wordt afgezien
van het treffen van een punitieve sanctie dan wel of wordt afgezien van een
herstel in de oude toestand. Dat laatste is natuurlijk veel vaker toch nog
redelijk om te verlangen. Als het kan, zul je veel vaker verlangen dat er
een einde wordt gemaakt aan een illegale situatie, terwijl je het misschien
niet zo nodig vindt dat er ook nog een strafrechtelijke of andere punitieve
sanctie wordt opgelegd. Dat laatste speelt vooral bij het gedogen achteraf.Misschien moet ik nog even zeggen waarom het gedogen vooraf zo onaanvaardbaar
is. Dat zit hem in de uitdrukkelijke betrokkenheid van het bestuur bij het
onrechtmatig handelen. De heer Ficq heeft al gezegd wat nu juist het probleem
is van het gedogen: dat heeft te maken met het in de waagschaal stellen van
het gezag van de wetgever en met het uithollen van de legitimiteit van de
wet en van de waarde daarvan. Het gaat weliswaar om een abstracte waarde,
maar die is er wel. Het bestuur kan daar actief aan meewerken door op voorhand
te zeggen: het mag niet want het is bij de wet verboden, maar wij vinden dit
toch uitdrukkelijk wel goed. Dat is dan heel wat anders dan wanneer het bestuur
of de overheid achteraf zegt dat het helemaal niet goed gevonden wordt, maar
dat het iets anders is dat er geen sanctie wordt opgelegd.De heer Michiels: Op een enkel punt ben ik het niet helemaal
eens met de heer Van Buuren. De vraag naar de relevantie van de Algemene wet
bestuursrecht kan op twee manieren worden bekeken. Zou er in de AWB meer geregeld
moeten worden over gedogen dan er nu in staat? Ik ben het in zoverre eens
met de heer Van Buuren dat dit niet moet gebeuren. Als het gaat om de vraag
of de AWB nu al iets regelt over gedogen, moet ik zeggen dat dat een heleboel
is, en niet alleen indirect. Voorzover gedogen plaatsvindt via het nemen van
besluiten – in 99% van de gevallen zijn dat ook nog beschikkingen –
is een heel groot deel van de AWB rechtstreeks van toepassing op die gedoogvorm.
Dat betekent dat allerlei gecodificeerde beginselen van behoorlijk bestuur
en andere wettelijke bepalingen van toepassing zijn op het gedogen. In de
literatuur is nog sprake van een klein meningsverschil over de vraag of gedoogbeslissingen
echt als besluiten moeten worden gezien dan wel alleen als beslissingen die
voor bezwaar en beroep met besluiten gelijk worden gesteld. Ik zou het eerste
menen, maar daarover kun je van mening verschillen. Het betekent echter dat
in de AWB al heel veel wordt geregeld over het gedogen, maar alleen over dat
gedogen dat geschiedt in de vorm van het nemen van besluiten. Ik moet er wel op wijzen – en daar lijkt de nota toch een beetje
aan voorbij te gaan – dat erg veel van het gedogen helemaal niet in
zo'n keurige vorm plaatsvindt. Heel veel gedogen geschiedt stilzwijgend. Wij
weten niet precies hoeveel, juist vanwege die stilzwijgendheid, maar dat het
gebeurt, weten wij zeker. Bovendien wordt er geen duidelijke definitie van
gedogen gegeven. Ik zal terzake twee dingen voorleggen. Het nemen van een
sanctiebesluit waarin een zeer lange termijn wordt gegeven voor het beëindigen
van de overtreding: is dat handhaven of gedogen? Er wordt immers wel toegestaan
dat men nog bijvoorbeeld een jaar doorgaat. Neem een handhavingsbesluit dat
niet wordt geëffectueerd, verbeurde dwangsommen die niet worden ingevorderd,
of bestuursdwangaanzeggingen die niet worden uitgevoerd: is dat handhaven
of gedogen? En wat wanneer een toezichthouder bepaalde handelingen of situaties
constateert die in strijd zijn met de wet en zegt: als ik de volgende keer
kom, moet het in orde zijn? Is hij dan aan het handhaven of aan het gedogen?
Zowel «ja» als «neen» kan bij alle drie de vragen
verdedigd worden en daarover zou ik graag iets meer in de nota gezien hebben.Mevrouw Jurgens: De vraag was of met andere instrumenten, zoals
tijdelijke vergunningen, vrijstellingen en hardheidsclausules, oplossingen
zijn te vinden voor het gedogen. In een aantal gevallen wel. Hiervoor werd
gezegd: het gedogen bloeit bij het ongeregelde. Ik voeg daaraan toe: maar
niet bij het ongenormeerde. Gedogen is wel degelijk iets wat op dit moment
al door het recht in een aantal gevallen aardig kan worden genormeerd. In
een aantal gevallen blijkt er wel behoefte te zijn aan het nemen van gedoogbeslissingen
waarvan je je kunt afvragen of daar niet het instrument van een tijdelijke
vergunning op zijn plaats is, bijvoorbeeld in de sfeer van experimenten in
het milieurecht waarbij met gedoogverklaringen wordt gewerkt. Volgens mij
is op dat terrein al het instrument van een tijdelijke vergunning beschikbaar,
maar dat wordt gewoon niet gebruikt. Naar mijn mening kan dus best aan dit
soort oplossingen gedacht worden, maar dan moet er wel op worden toegezien
dat deze instrumenten worden gebruikt. Maar het zal geen oplossing bieden
voor alle gedoogsituaties.De heer Vos (VVD): Ik vraag de heren Koeman en Zeyl of zij
naar hun persoonlijke oordeel een onderscheid kunnen maken tussen bewust gedogen
en het tekortschieten op het terrein van de rechtshandhaving. Waar ligt die
grens? Wanneer zou gedogen volgens hen uit doelmatigheidsoverwegingen te billijken
zijn? Wat zou naar hun oordeel de meest wenselijke methode zijn om er controle
op uit te oefenen dat het gedogen binnen de te stellen grenzen blijft?De heer Koeman: Ik wijs erop dat ik mijn persoonlijke antwoord
geef, waarmee ik hoop in de geest van de Nederlandse orde van advocaten te
spreken.De grens tussen bewust gedogen en tekortschieten zou in theorie met heel
veel moeite te trekken zijn, maar praktisch niet. De voorbeelden die de heer
Michiels zojuist noemde, laten dat ook wel zien. Dan kan de vraag nog gesteld
worden wanneer de term «gedogen» daarbij past. Ik denk daarbij
aan de gemeenteambtenaar die voorbij een inrichting fietst, denkt dat er wel
wat rare rook uit de schoorsteen komt, maar niet naar binnen gaat om te vragen
wat er is. Als hij de week erna toch voor navraag naar binnengaat, blijkt
dat de naverbrander kapot is en dat de SO2-uitstoot groter is dan
hij mag zijn. Dat is een zeer globaal voorbeeld en ik vind dat voor het gemak
van de discussie ook de eerste situatie gedogen kan worden genoemd. Ik zie
niet in dat het trekken van een scherpe grens ons veel verder brengt, natuurlijk
met uitzondering van de algemene tendens om te zeggen dat uitdrukkelijk gedoogd
moet worden, en wel schriftelijk en na inspraak van derden-belanghebbenden.
Als die lijnen eenmaal uitgezet zijn, kunnen die natuurlijk alleen maar gelden
voor het uitdrukkelijk gedogen.De tweede vraag was of uit een oogpunt van doelmatigheid gedogen te billijken
is. Het antwoord is «ja, in veel gevallen». De nota is keurig
en ik heb er veel respect voor, maar gezien vanuit de rechtspraktijk betwijfel
ik of de schrijvers wel voldoende zicht op de realiteit hebben. In dit land
wordt immers met betrekking tot vele inrichtingen gedoogd, in de ruime definitie
van bewust of onbewust. Wat wij in de jurisprudentie daarover zien terugkomen,
is maar een topje van de ijsberg. Als de vergunning voor de raffinaderij van
Shell in Pernis wordt vernietigd omdat die bijvoorbeeld drie jaar eerder een
dag te kort ter visie heeft gelegen, dan valt die vergunning van het ene op
het andere moment weg zodra de Raad van State uitspraak doet. Van rechtswege
moeten wij dan aannemen dat er in de afgelopen drie jaar geen sprake is geweest
van een vergunning. Niemand in deze zaal zal met droge ogen willen beweren
dat wij de volgende dag de 3000 werknemers naar huis moeten sturen en dat
de knip op de deur gaat. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld de kerncentrale
in Dodewaard en het circuit in Zandvoort. Het zijn heel vaak situaties waarin
de rechter op een formeel punt de vernietiging van de vergunning uitspreekt,
waarna er van het ene op het andere moment geen vergunning meer is. Natuurlijk
is te billijken dat er in zo'n situatie gedoogd wordt, met randvoorwaarden,
belangenafwegingen en beperkingen. Misschien mag ik straks ingaan op de echte
oplossingen en dat zijn situaties waarin het eigenlijk wenselijk zou zijn
dat een ander middel dan dat van de gedoogbeschikking legitimerend zou kunnen
werken. In die zin ben ik het niet helemaal eens met de heren Michiels en
Van Buuren. Daarmee zeg ik niet dat het onderwerp «gedogen» geregeld
moet worden. Veel meer in de lijn van mevrouw Jurgens zou moeten worden nagedacht
over vormen waarbij dit soort overgangs- en overmachtsituaties gereguleerd
worden, zodat het bedrijf, het bevoegd gezag en de omwonenden elkaar recht
in de ogen kunnen kijken. Naar mijn mening is een discussie in die richting
interessant en goed.De laatste vraag betrof de meest wenselijke methode om controle uit te
oefenen op het gedogen uit het oogpunt van rechtsgelijkheid. Ik ga misschien
wat buiten die vraag om, maar blijf wel binnen de reactie van de Orde. Als
«rechtsgelijkheid» wordt genoemd, blijf ik strafrecht en bestuursrecht
aanstippen. Naar mijn eigen overtuiging is het toch weinig bevredigend om
te moeten constateren dat wij met betrekking tot het bestuursrechtelijk gedogen
deze prachtige nota en andere stukken hebben, en dat dit in de jurisprudentie
allemaal uitgekristalliseerd is. Iets anders is het strafrechtelijk gedogen.
Ik wens de heer Ficq natuurlijk gaarne geluk met de autonome positie van het
OM. Maar het is toch wel merkwaardig dat wij daar nu over spreken op dit centrale
niveau van de Tweede Kamer. Ik denk eerlijk gezegd dat minister en Kamer al
met al iets meer over het openbaar ministerie te zeggen hebben dan over de
gemeentebesturen in dit land. Maar laten wij nu niet discussiëren over
de vraag hoever de sturing van het OM gaat. Over het strafrecht wordt eigenlijk
heel weinig gezegd en dat vind ik jammer. Het zou naar mijn idee wenselijk
zijn – en het is niet echt erg dat dit bij verschillende rechters terechtkomt –
dat de overheid aan de beleidsmatige kant niet met de januskop zit: vandaag
ziet de burger de bestuursrechtelijke overheid die onder die en die condities
zegt dat iets wel mag, en morgen komt de burger het OM tegen dat zegt dat
het heel anders loopt. Het moet natuurlijk onder rechterlijke controle gebeuren,
maar ik zou meer rechtsgelijkheid in die twee posities heel wenselijk vinden.De heer Zeyl: Ik stel voorop dat de wetenschappelijke commissie
van de Nederlandse vereniging voor rechtspraak nog een advies zal uitbrengen
over deze nota. Ik spreek dan ook op persoonlijke titel, want ik kan niet nagaan wat alle leden van de vereniging op dit punt denken. Voorts
zal ik met name de optiek van het strafrecht belichten, omdat het bestuursrecht
wat verder van mijn bed is. In het algemeen gesproken is gedogen in de zin
van «niet optreden» of «niet handhaven» in strafrechtelijke
zin al zo oud als de mensheid. Dat is volgens mij al begonnen bij de veldwachter
die iets door de vingers zag of een waarschuwing gaf. Naarmate de regelgeving
ingewikkelder werd, met name op het gebied van het ordeningsrecht, en de handhavingsmogelijkheden
daarmee geen gelijke tred hielden, ontstond de noodzaak tot prioriteitstelling
in de handhaving. Dan wordt gedacht over zo doelmatig mogelijk inzetten van
de toch wat schaarse handhavingscapaciteit. Op een gegeven moment ontstaat
dan het idee dat niet of minder handhaven een bewuste keuze wordt. In het
strafrecht moet dan ook heel goed onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds
niet handhaven achteraf, dus wanneer een overtreding is geconstateerd in die
zin dat een zaak geseponeerd kan worden wegens specifieke omstandigheden van
het geval of van de persoon van de verdachte, en anderzijds niet handhaven
vooraf als het gaat om categorieën van feiten of personen. Het opportuniteitsbeginsel
leidt in dat laatste geval tot wat men zou kunnen noemen een sepotbeleid in
het algemeen belang of, zo men wil, gedoogbeleid.Ik vind het woord «gedogen» in het strafrecht eigenlijk ongepast.
Naar mijn mening hoort het daar niet thuis, zeker niet als het gaat om feiten
die strafbaar gesteld zijn bij de wet in formele zin. Het veronderstelt namelijk
een terzijde stellen door iemand die is belast met de uitvoering van wetten
die de wetgever nu eenmaal gemaakt heeft. Het zogenaamde gedoogbeleid bijvoorbeeld
met betrekking tot coffeeshops, voordat de nieuwe richtlijnen werden ingevoerd,
heeft ons altijd voor veel en grote problemen gesteld. Wij riepen namelijk
altijd dat er geen gedoogbeleid bestond; er is hoogstens een hogere of lagere
prioriteit bij de inzet van de politiecapaciteit. Wij kunnen nu eenmaal niet
overal politie op inzetten, dus doen wij dat op de belangrijkste dingen. Dat
werd in de volksmond al gauw «gedoogbeleid» genoemd. Op dat punt
moesten wij almaar verweren pareren van de zijde van de verdediging en daarom
betreur ik het dat in de nieuwe drugsnota en de daarop gebaseerde richtlijnen
van de PG's dat woord toch is gebruikt. Dat is ook strijdig met de gedachte
die in deze nota is vastgelegd, namelijk dat gedogen alleen maar kan in uitzonderingsgevallen
en beperkt in omvang en in tijd. Van een tevoren afgesproken gedogen, laat
staan van een gedoogbeleid kan naar mijn gevoel in het strafrecht eigenlijk
geen sprake zijn. Als van tevoren wordt afgesproken om bepaalde gedragingen
ongemoeid te laten, kan dat alleen maar ingegeven zijn door een overmachtsituatie
of door capaciteitsgebrek. Zo wordt op het gebied van euthanasie nooit gesproken
van gedogen. De strafwet stelt het strafbaar, alleen zal niet vervolgd worden
in gevallen waarin zeker is dat de rechter tot ontslag van rechtsvervolging
zal komen. Dat wordt per geval bekeken, maar nooit in categorale zin.De vraag was of het verschil tussen bewust gedogen en tekortschieten gehandhaafd
moet blijven. In het strafrecht komt daar de capaciteitsvraag bij aan de orde.
In beginsel mag er geen sprake zijn van bewust gedogen en dan is er ook niets
te billijken. Toetsing en controle zouden dan in beginsel door de rechter
moeten gebeuren. Ik herinner mij dat er in een gemeente bepaald beleid was
afgesproken over het aannemen van geschenken door ambtenaren van de gemeente:
dat mocht daar tot een waarde van f 75. Ik heb de burgemeester geschreven
dat ik mij daaraan niet gebonden achtte omdat dat gemeentelijk beleid was
en geen richtlijn die in samenspraak met het OM tot stand was gekomen. Als
in die situatie ooit iets zou zijn voorgevallen in strafrechtelijke zin, zou
mij niet mogen worden tegengeworpen dat in de krant stond dat dit was toegestaan
en dat ik dus niet mocht vervolgen. Dat kan natuurlijk niet. Als het OM een
zaak aan de rechter wil voorleggen, zouden wij niet voor de voeten gelopen
moeten worden door een andere overheid die iets gedoogt. De heer Ficq: Ik begin met het laatste punt van de heer Van
Zeyl. Ik denk dat wij de nota zullen moeten vertalen naar de specifieke situatie
bij het OM. Het is goed om een duidelijk lijn te bepalen voor de manier waarop
wij omgaan met het onderwerp gedogen. Dat wil niet zeggen dat dit altijd betekent
dat wij zonder meer de bestuurlijke lijn zullen of mogen volgen. Wat dit betreft,
heeft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde toch een eigen rol
te vervullen in de samenleving. Wij zullen dat dan ook veel sterker benaderen
vanuit het belang dat de geschonden norm beoogde te dienen. Tegen de achtergrond
van de vraag hoe het bestuur in relatie tot die norm heeft gehandeld, zal
het OM een eigen afweging moeten maken. Als gezegd wordt dat het strafrecht
een eigen rol heeft, dat het OM in het kader van de rechtshandhaving een eigen
rol heeft, zal erkend moeten worden dat ook dit onderwerp vanuit dat uitgangspunt
benaderd moet worden. Dat heeft ook te maken met een heel wezenlijke functie
van het strafrecht en van het recht in zijn algemeenheid, namelijk dat je
de belangen hebt te dienen van degenen die getroffen worden door het schenden
van de norm. Als een buurman van een bedrijf in zijn belangen wordt geschaad
door een bepaalde uitstoot die in strijd is met de vergunningsvoorwaarden,
kunnen wij dat niet laten liggen omdat het bestuur dat gedoogt.Wel is van belang dat wij duidelijk formuleren hoe wij met gedogen zullen
omgaan, zodat het bestuur weet wat het aan het OM heeft. Dat is ook van belang
voor officieren van justitie die in het driehoeksoverleg zitten en dan weten
wat het referentiekader is waarbinnen zij zich moeten bewegen. Het is ook
van belang hoe je met incidenten omgaat en dat je op incidenten terugkoppelt.
Dat gebeurt in veel gevallen ook. Als namelijk een verweer wordt gevoerd zoals
de heer Van Zeyl zojuist schetste, zal dat een verweer zijn in de geest van
«ja, maar, die en die ambtenaar of wethouder...» In het onderzoek
zal die uitlating zeker worden onderzocht. Ik vind het heel goed dat daarop
wordt teruggekoppeld naar het betrokken bestuursorgaan en dat wordt gezegd:
zo gaan wij dus niet (of wel) met elkaar om. Als er terugkoppeling plaatsvindt,
is zeer wel tot een bepaalde lijn te komen voor de wijze waarop wij met succes
met elkaar kunnen omgaan.De voorzitter: Wanneer bevalt het OM van zo'n gedoogrichtlijn?
Als wij dat weten, kunnen wij die nog meenemen in het algemeen overleg.**De heer Ficq: Dat duurt noch weken noch jaren. Het zal er ergens
tussenin liggen. Wij gaan daarover praten naar aanleiding van deze nota, maar
wij zullen ernaar streven om de richtlijn vóór 1 september uit
te brengen.De heer Apostolou (PvdA): Ik vond het betoog van de heer Zeyl
zeer interessant. Is hij er voorstander van om het woord «gedogen»
helemaal niet meer te gebruiken?De heren Van Buuren en Michiels hebben gezegd dat in de nota geen definitie
wordt gegeven voor «gedogen». Zouden zij een definitie kunnen
geven?De heer Van den Berg stelde dat gedoogregels, als je die wilt controleren,
schriftelijk moeten worden vastgelegd, zodat zij controleerbaar zijn. Ik vraag
mij af of «gedogen en schriftelijk vastleggen» geen contradictio
in terminis is. Beperkt dat niet de handelingsvrijheid van bijvoorbeeld bestuurders
of bewindspersonen? Daarmee is men immers weer aan regels gebonden, terwijl
bij gedogen volgens mij de regels enigszins opzij worden gezet vanuit opportuniteitsoverwegingen.
Zou de heer Van den Berg ervoor zijn om, zoals in de nota staat, besluiten
ten aanzien van gedogen vast te leggen, of juist niet? Ten slotte een algemene vraag. Wat kunnen wij leren van andere landen?
In deze nota staat een aantal beschrijvingen. Zo staat bijvoorbeeld in de
beschrijving van Duitsland dat daar niet wordt gesproken van gedogen, maar
in het bestuursrecht heel duidelijk wordt aangegeven dat vanuit het opportuniteitsbeginsel
gehandeld kan worden. Maar in het strafrecht wordt dat niet gedaan. Is dat
ook niet te verkiezen voor Nederland?De heer Zeyl: In strafrechtelijke zin zou ik het woord «gedogen»
liever niet langer willen gedogen, want het betekent het terzijde stellen
van de wet. Wel denk ik dat in individuele gevallen zaken aan recht en wet
getoetst moeten worden, wat de officier van justitie als lid van de rechterlijke
macht ook moet doen, en in bijzondere gevallen moet hij die zaken aan de rechter
voorleggen, zodat die kan toetsen. Maar gedogen in de zin van «van tevoren
al zeggen dat bepaalde zaken niet vervolgd zullen worden», vind ik onjuist.De heer Van Buuren: Naar mijn gevoel maakt de heer Zeyl zich
alleen maar schuldig aan een woordspelletje. Hij kan best zeggen dat hij dit
geen gedogen noemt, maar het leidt tot een woordspelletje. Als het op voorhand
afzien van een strafrechtelijke vervolging door het OM niet «gedogen»
wordt genoemd, moet er óf niets gedogen meer worden genoemd, óf
heel beperkt een gedoogbegrip worden geïntroduceerd, óf worden
aangegeven dat het strafrechtelijk gedogen wel degelijk ook een vorm van gedogen
is. Op pagina 15 van de nota staat iets wat heel «sneaky» is:
«Wanneer als gevolg van prioriteitstelling minder capaciteit wordt ingezet
voor handhaving van de ene categorie van wetsovertredingen ten faveure van
de andere, dan is geen sprake van gedogen door de overheid, maar dan komt
dit voort uit een zo evenwichtig mogelijk handhavingsbeleid.» Dat is
een heel algemene uitspraak, die men zowel doet voor het strafrecht als voor
het bestuursrecht. Ik denk dat dit een onhoudbare uitspraak is, omdat het
wel degelijk onder gedogen zou moeten worden begrepen. Dan moet er wel een
definitie zijn en die zal ik niet moeilijk maken: het gedogen is gelijk aan
bewust afzien van handhaving. Dat «bewust» betekent dan dat het
bestuur of het strafvorderlijk apparaat, het OM, wel kennis heeft van een
overtreding, maar besluit om niet op te treden. Dat is gedogen. Dan is te
zien dat het gedogen door het huidige strafrechtelijke apparaat van bijvoorbeeld
de handel in softdrugs in coffeeshops of het gedogen van bordelen, wel degelijk
gedogen is.De reactie van de heer Zeyl doet mij heel sterk denken aan Duitsland.
Ik heb in 1991 een aantal maanden in Duitsland gewerkt en ook over dit onderwerp
gesproken. Als ik aan mijn Duitse collega's vroeg of gedogen bij hen bestond,
zeiden zij, toen wij het eenmaal over de term eens waren, dat het wel bestond,
maar dat het juridisch niet relevant was. Dat vond ik heel opmerkelijk. Het
Nederlandse bestuursrecht is volgens mij tamelijk uniek doordat de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State het gedogen tot een juridisch fenomeen
heeft gemaakt. Daarom is het in de late jaren tachtig in de juridische literatuur
naar voren gekomen. Alhoewel ik een van de eersten was die daarover schreef,
is dat niet mijn verdienste, maar die van de rechter die het gedogen in zijn
vingers begon te krijgen in het bestuursrecht. Dan hoef je niet zo'n verschrikkelijk
innovatieve hoogleraar te zijn om te zeggen: daar kan ik dan wel een leuk
verhaal van maken. Dat hebben anderen en ik dan ook gedaan.De heer Michiels: Ik zal zo meteen een definitie van gedogen
geven, maar ik zeg daar wel bij dat je er niet uit bent, welke definitie je
ook geeft. De voorbeelden die ik gaf maken duidelijk dat het hier om een heel
complex probleem gaat. Daarom moeten na het geven van een definitie, wat een
startschot zou kunnen zijn, allerlei varianten onderzocht worden. Mijn
definitie is al jaren: het niet handhavend optreden tegen overtreding van
rechtsregels door een orgaan dat tot zodanig optreden in beginsel juridisch
bevoegd en feitelijk in staat is. In de kern is dat dezelfde definitie die
de heer Van Buuren gaf, maar op bepaalde punten is deze wat verder uitgewerkt.
Het gaat er namelijk wel om wie er gedoogt en onder welke omstandigheden er
over gedogen wordt gesproken. Aansluitend bij wat de heer Van Buuren zei over
de prioriteitstelling, het volgende. Als je niet feitelijk kunt handhaven,
heeft het helemaal geen zin om over gedogen te spreken. Gedogen veronderstelt
een mogelijkheid om te handhaven.De heer Van den Berg: In tegenstelling tot de schrijvers van
de nota denk ik dat het gedogen als onderdeel van wat ik zou willen noemen
de rechtscultuur, wel degelijk een tamelijk Nederlands verschijnsel is. Het
feitelijk niet handhaven, en dat ook nog met een zekere redengeving, is langzamerhand
een overal voorkomend verschijnsel geworden, maar dat heeft iets te maken
met moderne wetsontwikkeling, regelgeving en de complexiteit daarvan. Dit
mag ons echter niet ontslaan van de waarneming dat het doelbewust gedogen,
vooral door het bestuur, iets heeft te maken met de politieke en maatschappelijke
constellatie van de Republiek. Daardoor is het een onderdeel geworden van
het juridisch samenleven in Nederland. Ik denk dan ook nog dat dit een van
de aardige trekken is, maar dat is vers twee.Ik kom op de eigenlijke vraag van de heer Apostolou. Als het gaat om gedogen
zoals zojuist is gedefinieerd, dus als het bewust afzien van handhaven, is
er veel voor te zeggen om het in ieder geval aan betrokkene zo kenbaar mee
te delen dat hij of zij zich daarvoor ook bij de rechter kan beroepen. Als
de rechter dat vervolgens toch opzijzet, ligt er dus een probleem bij de gedoger.
Maar voor de buitenstaander moet het wel kenbaar zijn dat gedoogd wordt als
dat vrucht is van een doelbewuste beslissing. Als dat alleen maar in de binnenkamer
gebeurt, kan ik mij voorstellen dat degene die welgemoed naar huis gaat om
zijn terrasje te bouwen, op een gegeven moment voor heel grote problemen kan
komen te staan. Als dan vervolgens toch wordt vervolgd of wordt ingegrepen
door het bestuur zelf, moet de betrokkene kunnen zeggen dat er anders is beslist.De voorzitter: Ik verzoek de geachte gesprekspartners, voorzover
zij over de rechtsvergelijking nog materiaal kunnen leveren, dat te doen via
de griffier.**De heer Michiels: Ik weet niet of de heer Van den Berg bekend
is met de studie die is verricht ten behoeve van deze nota over gedogen in
een aantal andere landen. Daaruit blijkt toch duidelijk dat het bepaald geen
Nederlands verschijnsel is.De heer Klein Molekamp (VVD): Op het terrein van het milieu
noemde de heer Koeman onder andere de voorbeelden van de vergunningen. Maar
een ander deel van het gedoogbeleid in het milieurecht komt vooral voort uit
het feit dat de wetgeving vrij ondoorzichtig en vaak moeilijk handhaafbaar
is. Ik vraag de heer Ficq dan ook of hij vindt dat dat element beslist in
de nota onderbelicht is. Hoe ziet hij in de praktijk van het milieubeleid
het ene ten opzichte van het andere?De heer Ficq: De complexiteit van de milieuregelgeving kan
wel een rol spelen bij de moeilijke handhaafbaarheid. Dat heeft eerder te
maken met de snelheid van het afgeven van vergunningen, waardoor er eerder
sprake van zal zijn dat in een overgangssituatie gedoogd moet worden, dan
dat het echt te maken heeft met handhaven, waarbij geen vergunning wordt afgegeven
als er een groot belang in het geding is. De heer Klein Molekamp (VVD): Ik bedoelde het volgende. Het
ene deel van het milieurecht gaat heel sterk over vergunningen. Daarvan kan
ik de nodige elementen in deze nota terugvinden. Het andere deel, waarbij
ik denk aan het afvalrecht, heeft ermee te maken dat niet wordt gehandhaafd
omdat men het afvalrecht onvoldoende eenduidig vindt en handhavingsproblemen
verwacht. Dat element van het gedoogbeleid kom ik in deze nota nauwelijks
tegen.De heer Ficq: Ik kan dit alleen maar benaderen vanuit de strafrechtelijke
hoek. Binnen het milieu-OM hebben wij een commissie die zich bezighoudt met
afvalstromen en dergelijke. Ik heb haar gevraagd om eventuele concrete problemen
te signaleren, zodat er iets aan de wetgeving gedaan kan worden als dat handhaving
in de weg staat. Ik heb nooit gehoord dat dit een doorslaggevende rol speelt
bij het besluit om niet tot handhaving over te gaan of bepaalde zaken niet
aan te pakken. Het doet zich wel voor dat zich ingewikkelde situaties voordoen,
waardoor ook een andere insteek wordt gekozen. Daarbij komen wij bij algemene
bepalingen uit, bijvoorbeeld valsheid in geschrifte. Maar dat is geen doorslaggevende
reden om bepaalde zaken niet aan te pakken.De heer Van den Berg: Ik kan daar niet onmiddellijk een concreet
antwoord op geven. In dat opzicht moet ik zeggen dat de helderheid van het
bewust niet handhaven onder meer afhankelijk is van de helderheid van regelgeving,
zoals de heer Klein Molekamp ook zelf aangeeft. Zeker als het over afval gaat,
doen zich minstens zoveel moeilijkheden voor in termen van bewust van handhaving
afzien, want af en toe weet je niet precies wat je te handhaven hebt.De heer Klein Molekamp (VVD): Ook dat is een vorm van gedogen
en dat kom ik in deze nota nauwelijks tegen.De heer Van den Berg: Dat is dus de vraag. De nota betreft
meer het bewust niet handhaven, dus het willens en wetens van handhaving afzien.
Al het andere, dat helemaal niet bewust gebeurt, of hooguit consequentie is
van andere beslissingen, prioriteitstellingen, onduidelijkheid of capaciteit,
wil deze nota liever niet onder de definitie van gedogen brengen. Het is maar
net zoals je het begrip wilt oprekken.De heer Buruma: Volgens mij stelt de heer Klein Molekamp een
heel belangrijk punt aan de orde met die complexiteit van regels. Dit punt
wil ik in verband brengen met een onderwerp dat eerder aan de orde was. Een
paar jaar geleden werd het begrip «zeefzand» in drie verschillende
arrondissementsrechtbanken op drie verschillende manieren uitgelegd. Ik kan
mij voorstellen dat het OM in zo'n situatie op een gegeven moment besluit
om maar even pas op de plaats te maken in de vervolging. Daarin zit hem het
aanknopingspunt met het eerste: het maakt dat ik het gedogen helemaal niet
zo gek vind, hoewel het mooi klinkt om te zeggen dat van tevoren gedogen helemaal
nooit moet mogen. Sterker nog, ik kan mij voorstellen dat van tevoren gedogen
voor dit soort overgangssituaties, waarbij feedback wordt gegeven aan de regelgever
en waarbij duidelijk is dat er iets anders gaat komen, voor de burger veel
begrijpelijker en acceptabeler is dan het gedogen achteraf. Daarbij zie je
immers vaak dat de bestuurder in feite in een klemsituatie is gebracht door
degene wiens gedragingen werden gedoogd. Dat is veel minder bevredigend. Ik
heb er dan ook veel minder moeite mee dat het OM voor het gedogen achteraf
erg veel, zo niet alle vrijheid houdt om te besluiten om al dan niet te vervolgen,
omdat een lokale bestuurder juist dan af en toe in klemsituaties zit. Maar
nou net in die bijzondere gevallen waarbij wel vooraf wordt gedoogd, om een
of ander beleid of omdat er lokaal een afweging is gemaakt of vanwege de regelcomplexiteit,
zou je nu tegen het OM kunnen zeggen dat het moet afweten van
die gedoogbeslissingen vooraf. In zo'n situatie is het wel buitengewoon flauw
om te gaan vervolgen, terwijl het bestuur de gedoogbeslissing heeft afgegeven.De heer Van de Camp (CDA): In de afgelopen 75 minuten is een
degelijke juridische basis gelegd voor het bespreken van de nota, maar nu
wil ik toch even het subjectievere begrip «rechtsgevoel» aan de
orde stellen. Ik vraag de heren Van Buuren en Buruma op welke wijze het rechtsgevoel
van de burger een rol speelt in hun publicaties, waarnemingen en activiteiten.
Het is soms heel moeilijk aan een burger uit te leggen dat de coffeeshop verboden
is, maar wordt gedoogd. Hierbij kijk ik naar de heer Zeyl. Hij zal dan ongetwijfeld
meteen zeggen dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen bestuurlijk
en strafrechtelijk gedogen, maar ik heb als politicus met gewone mensen te
maken, dus ik wil niet alleen maar de demagogische aspecten daarvan aan de
orde hebben. Het gaat wel om rechtsgevoel.De heer Van Buuren: Het is moeilijk om over dit punt iets te
zeggen, terwijl ik er veel over zou kunnen zeggen. Het voorbeeld van het gedogen
van de verkoop van softdrugs in coffeeshops ís voor de burger ook niet
uit te leggen. Wij hebben in internationaal verband afgesproken dat bepaalde
dingen verboden en strafbaar zijn, maar intussen denkt de meerderheid in Nederland
daar eigenlijk anders over. Als gevolg van bij internationale verdragen door
onszelf aanvaarde beperkingen, kunnen wij de wet echter niet aanpassen. Dan
kom je in een onmogelijke patstelling terecht: het is verboden, je wilt het
eigenlijk wel anders, maar internationaal gezien kan dat niet. En wat doe
je dus: je gaat het in feite heel algemeen, structureel, op voorhand en zonder
uitzicht op een overgangssituatie gedogen. Ik vind dat niet goed. Eerlijk
gezegd komt mijn rechtsgevoel dan ook in het gedrang, maar ik snap dat dan
nog wel. Er zou eigenlijk eerlijk erkend moeten worden, ook in dit huis en
ook door de minister, dat je het zelf een ongelukkige situatie vindt, maar
dat dat nou eenmaal gewoon komt doordat je internationaalrechtelijk je handen
hebt gebonden en je eigenlijk wel anders zou willen. Chirac heeft een veel
makkelijker verhaal, want die kan gewoon zeggen dat het verboden is en dat
er iets aan moet gebeuren. Het hoeft misschien niet voor 100% tegengehouden
te worden, want dat lukt toch niet, maar er moet wel iets aan gedaan worden.
En degenen die zeggen dat het verboden is en blijft, maar dat er niet wordt
opgetreden, hebben voor de burger een verhaal dat niet valt uit te leggen.
Dat geldt eigenlijk altijd, ook in andere situaties.De heer Van de Camp (CDA): Hiermee heeft de heer Van Buuren
mijn vraag niet beantwoord. Hoe gaat hij in zijn wetenschappelijke percepties
van het begrip «gedogen» om met het rechtsgevoel?De heer Van Buuren: Dat doe ik in feite niet of nauwelijks,
omdat ik natuurlijk geen psycholoog ben en dus niet over gevoelens ga. In
onze wetenschappelijke publicaties besteden wij echter wel heel veel aandacht
aan de benadeelde derde in allerlei gedoogsituaties. Er ontstaan spanningsvelden
als de overheid tegen de ene burger, vaak een bedrijf, heeft gezegd: ik wek
bij u de verwachting dat ik niet zal optreden, waarna zij wordt geconfronteerd
met de andere burger, vaak een omwonende, die zegt: maar nu kom ik in de knel,
want dit gaat zo niet. Dat spanningsveld, dat in het boek van mevrouw Jurgens
terug te vinden is, beschrijven wij wel en daar hebben wij geen algemene,
pasklare oplossingen voor, maar wel een aantal handreikingen. Ik moet echter
bekennen dat het woord «rechtsgevoel» waarschijnlijk niet in onze
publicaties zal voorkomen.De heer Buruma: Het is een soort hartsvraag, maar ik vind haar
wel helder. Mijn perspectief op het gedogen, in het bijzonder vanuit de positie van het rechtsgevoel, hangt nauw samen met de plaats van het gedogen
voor de desbetreffende justitiabelen. Ik ben zelf geneigd, te denken aan de
persoon wiens handelen werd gedoogd en achteraf toch wordt gesanctioneerd.
Daarmee is mijn positie duidelijk. Het heeft overigens wel twee verschillende
gevolgen. Het eerste is dat ik geneigd ben om te zeggen dat een uitkomst van
een onderzoek als dat van Derksen, waarover in Binnenlands bestuur is gepubliceerd,
duidelijk maakt dat er in steden waar sprake is van een grote softdrugsproblematiek,
veel meer begrip is voor het huidige gedoogbeleid dan in steden en dorpen
waar bijna geen problemen zijn met het gedogen. Ik denk dus dat de omgeving
beter snapt hoe het met dat gedogen werkt, als die er meer vanaf weet. Dat
geldt ook voor de ondernemer die het milieu vervuilt en wiens handelen een
tijd lang is gedoogd. Eigenlijk snap je dan wel waar die grenzen liggen en
waar niet. Het is de derde burger, de «ander», die kritiek heeft
en die het niet snapt. Ik wil dat niet belachelijk maken, want het is een
buitengewoon belangrijke notie dat die ander het niet snapt. Mijn perspectief
is echter dat het ook een beetje gaat om de persoon wiens handelen op dat
moment aan de orde is.Juist dat feit brengt mij op het tweede gevolg: het brengt mij ertoe om
te onderkennen – terwijl ik tot nu toe niet als een ferme tegenstander
ben gehoord – dat het gedogen onder omstandigheden wel degelijk kan
bijdragen aan, laten wij het maar zo zeggen, het niet integer maken van de
samenleving. Dan heb ik het er niet over dat er toevallig eens een keertje
niet wordt opgetreden, want daar praat ik misschien badinerender over dan
de commissies lief is. Ik heb het wel over gevallen waarbij te zien is dat
er juist dankzij het gedogen, dus die variant in ons bestuur, een «breekijzer
gezet kan worden» in de zuivere bestuurlijke besluitvorming. Daarover
wordt in de nota ook wel iets gezegd en er is ook iets over te lezen geweest
in de paar van de brancheonderzoeken die tijdens de commissie-Van Traa hebben
plaatsgevonden. Daarbij was te zien dat er op het terrein van het afval mensen
zijn die beginnen met het aanvragen van de simpelste milieuvergunning, vervolgens
de echte troep laten komen, een keer hun boete betalen en die troep maar steeds
meer laten worden. Op een gegeven moment vragen zij dan of zij daar toch geen
echte vergunning voor kunnen krijgen, omdat zij het anders niet meer kwijtraken
en er gevaar bestaat voor de volksgezondheid. Dan ontstaat er een pressie
die niet goed is. Ondanks mijn begrip, mijn rechtsgevoel en de persoon om
wie het draait, zie ik dus ook wel dat dit een keerzijde heeft.De heer Zeyl: Ik kan vanuit mijn positie natuurlijk wel zeggen
dat het strafrecht gewoon moet worden toegepast en dat het handelen van individuen
en organisaties moet worden getoetst aan recht en wet, waarna in een individueel
geval besloten kan worden om wel of niet te sanctioneren of interveniëren.
Dit lijkt een comfortabele positie, maar ik besef ook wel dat de werkelijkheid
van alledag een stuk ingewikkelder is. Ik geef er echter de voorkeur aan,
een wat principiëler geluid te laten horen en daarbij de rol van OM en
rechter in dit geheel heel duidelijk te stellen: degene die is belast met
de uitvoering van de wetten, kan niet zomaar een deel van de wetgeving structureel,
systematisch en van tevoren opzijzetten. Het kan natuurlijk wel gebeuren dat
het OM, aan de hand van bepaalde uitspraken van de rechter, besluit om bepaalde
gevallen niet te vervolgen omdat het toch niets wordt. Daarbij denk ik aan
de moeilijkheden die wij hebben met bijvoorbeeld de ambtelijke corruptie.
Terzake is de wetgeving zo onduidelijk dat het maar zelden tot een veroordeling
kan komen. Als wij zo'n geval krijgen, zullen wij ons wel twee keer bedenken
voordat wij dat aan de rechter voorleggen, want als dit iedere keer leidt
tot vrijspraak, wordt daarmee ook niet het recht gehandhaafd. Het rechtsgevoel
wordt in mijn geval niet erg bevredigd door officiële gedoogbesluiten,
maar dat is ook een zekere beroepsdeformatie, doordat ik hier altijd mee bezig
ben. De heer Ficq: Hetgeen de heer Buruma zei, confronteerde mij
opnieuw met het belang van een zuivere definitie van het begrip «gedogen».
Naarmate dat begrip verder wordt uitgebreid, komen er andere elementen bij.
Hij zei dat het opmerkelijk was dat mensen die meer zicht hebben op de problematiek,
zich er minder door getroffen voelen. Die notie ben ik in de nota ook tegengekomen:
gedogen moet eigenlijk gereserveerd worden voor de situaties waarin sprake
is van een kenbaar hoger legitiem belang dat je ertoe brengt om de situatie
dan toch maar te accepteren. De opmerking van de heer Buruma over de prioriteitstelling
waar de heer Van Buuren op reageerde, vind ik in dat licht juist: als veel
omstandigheden op andere gronden onder het gedogen worden gebracht, ontstaan
er situaties die niet meer door het gedogen worden bestreken. Dan is er immers
geen sprake meer van een bewuste beslissing in een concreet geval, maar van
veel globalere noties. Er kan voor een bepaalde sector van de handhaving maar
een bepaalde capaciteit worden gereserveerd, dus welke zaken moeten er dan
wel worden aangenomen? Dat is dus meer een selectie van zaken die ik wel wil
aanpakken dan het bewust afzien van de zaken die ik niet wil aanpakken, hoewel
het laatste het impliciete gevolg is van die selectie.De heer De Graaf (D66): De heer Zeyl zei dat er in het strafrecht
eigenlijk geen sprake zou moeten zijn van gedogen. Hij vertegenwoordigt de
Nederlandse vereniging voor rechtspraak en daar komt nogal wat bestuursrechtspraak
bij kijken. Vindt hij het dan wel gelden voor het bestuursrecht? En wat is
het bijzondere aan het strafrecht om daar het gedogen niet op van toepassing
te verklaren, terwijl dat wel kan voor het bestuursrecht, zeker omdat nogal
wat wetten via de beide sanctiesystemen kunnen worden gehandhaafd?Mevrouw Jurgens en de heer Van Buuren spraken over informele of losse
mogelijkheden voor het bestuur. Het aardige is dat de bestuursrechter met
name in het milieurecht en het ruimtelijke-ordeningsrecht een vloed van jurisprudentie
heeft losgelaten die veel gedetailleerder is dan welke wetgever ook maar zou
kunnen bedenken als het gaat over gedogen. Is het argument om de hoofdlijnen
van gedogen in het bestuursrecht in de wet neer te slaan, rechtstatelijk niet
relevant omdat nu alles aan de rechter wordt overgelaten, die daar een hele
architectuur voor heeft gemaakt?De heer Zeyl: Ik verwijs naar waar ik mee begonnen ben: ik
verwoord niet het standpunt van de Nederlandse vereniging voor rechtspraak,
maar spreek op persoonlijke titel. Het standpunt van de vereniging komt nog.De voorzitter: Wanneer kunnen wij dat verwachten?**De heer Zeyl: Ik schat dat er binnen één of twee
maanden een stuk zal verschijnen.Mijn deskundigheid ligt niet op het terrein van het bestuursrecht, dus
ik zal niet namens bestuursrechters spreken omdat ik die hierover niet heb
gesproken. Ik heb geprobeerd, dit vraagstuk te benaderen vanuit mijn eigen
professie.Mevrouw Jurgens: De vraag was of het niet mogelijk zou zijn
om een regeling voor het gedogen op te nemen in de AWB, gezien de normen en
criteria die de bestuursrechter op dat gedogen loslaat? Die normen en criteria
zijn gebaseerd op de Algemene wet bestuursrecht. Die bevat allerlei eisen
die te stellen zijn aan beschikkingen en besluiten. Gedoogbesluiten worden
dus genormeerd door de AWB en de bevoegdheid om te gedogen wordt genormeerd
door het feit dat de handhavingsbevoegdheid een discretionaire is. Wat zou
in een wet gezet moeten worden over het gedogen? «Er mag
gedoogd worden» of iets dergelijks? Wat voegt dat toe aan wat wij op
dit moment hebben? De rechter heeft een aantal aanknopingspunten gevonden
in de wetgeving, met name de discretionaire handhavingsbevoegdheid en het
feit dat het bewust afzien van handhaving een besluit kan opleveren. Vervolgens
is voor het gedogen een normenstelsel ontwikkeld, gebaseerd op datgene wat
de wetgeving ons te bieden heeft. Die jurisprudentie overziend, denk ik dat
daarmee een heel aardig kader is gegeven aan gedoogbeslissingen dat aan de
rechter de mogelijkheid biedt om erop toe te zien dat een aantal zaken in
de sfeer van het gedogen correct wordt afgehandeld.De heer De Graaf (D66): Wat mij is opgevallen, is dat veel
rechters zich hebben gebaseerd op gedoogbrieven van de minister, waardoor
er een informeel recht lijkt te ontstaan, want brieven van ministers bepalen
voor de rechter wat de criteria zijn om gedogen wel of niet te accepteren,
terwijl de wetgever, die rechtstatelijk toch de eerste normeerder zou moeten
zijn, volstrekt buiten schot blijft omdat dit zich verder afspeelt in de verhouding
bestuur/rechtspraak. Dat is mijn probleem en daar probeer ik een reactie op
te krijgen.Mevrouw Jurgens: De gedoogbrieven houden inderdaad voor een
deel een nadere inkadering in van de belangenafweging die het bestuur dient
te maken alvorens al dan niet tot handhaving te beslissen. Het bestuur, bijvoorbeeld
een minister, die zelf bestuursorgaan is en terzake van de handhaving bevoegd
is, geeft invulling aan zijn belangenafweging en geeft aan op welke manier
hij bereid is om met die bevoegdheid om te gaan. Dat een rechter kijkt op
welke wijze dat bestuursorgaan die bevoegdheid wil gaan hanteren en toetst
of dat correct is, is in feite een marginale toetsing van het beleid. Dat
andere bestuursorganen niet zo gek vinden wat die minister heeft bedacht en
vervolgens ertoe overgaan om dezelfde uitgangspunten te hanteren, is daar
een gevolg van. De gedoogbrieven zijn dus gewoon invullingen van de discretionaire
handhavingsbevoegdheden die de desbetreffende minister heeft.De heer Koeman: Naar mijn mening is regulering van het onderwerp
gedogen in de AWB niet zo zinvol. In de AWB zou wel iets anders geregeld kunnen
worden en dat is een «tussenvorm» tussen de legale situatie van
de vergunning of ontheffing enerzijds en het niet optreden door de overheid
anderzijds. Hoe die tussenvorm ook wordt genoemd (bijvoorbeeld een vooruitakkoord
of een verklaring van geen bezwaar), het gaat om een vorm van tijdelijke legitimering
voor een niet onaanzienlijk aantal situaties die nu formeel niet juist zijn,
maar waartegen niet wordt opgetreden. Die legitimering zou ook in een groot
aantal andere wetten kunnen worden opgenomen, maar het is logisch om de Algemene
wet bestuursrecht te gebruiken voor zo'n tussenvorm. Ik heb het hierbij niet
over het reguleren van het onderwerp gedogen. Dat onderwerp wordt dan misschien
een kwart van wat het nu is. Er kan dan geprobeerd worden, drie kwart te reguleren
in die tussenvorm.Mevrouw Jurgens: Eén onderwerp is wel een punt waarvoor
in de sfeer van regulering iets zou kunnen gebeuren, namelijk de problematiek
rond de handhaving van gedoogvoorwaarden. De discussie van vandaag en de discussie
die in het algemeen wordt gevoerd over gedogen spitst zich namelijk toe op
de vragen of gedogen eigenlijk wel mag, of het moet kunnen en wanneer wel
of niet. Het grote probleem is echter hoe vervolgens een gedoogsituatie in
de hand kan worden gehouden. In de nota wordt weliswaar heel kort de mogelijkheid
aangestipt om in het kader van het gedogen voorwaarden te stellen aan degene
die de overtreding begaat, maar het instrumentarium dat het bestuur ter beschikking
staat om erop toe te zien dat de voorwaarden daadwerkelijk worden
nageleefd, is uitermate beperkt en moeizaam te hanteren. Het enige wat men
in feite kan doen, is zeggen: dit waren de condities waaronder wij bereid
waren om niet tegen de overtreding op te treden en als je je daar niet aan
houdt, gaat het feest niet door en is het gedogen afgelopen. Vaak wil je dat
juist niet en wil je alleen maar dat de voorwaarden die het bestuur heeft
gesteld, worden nageleefd. Daartoe ontbreekt op dit moment praktisch gesproken
nagenoeg elk instrumentarium en daar zal, wellicht in de vorm van regelgeving,
een oplossing voor gevonden moeten worden.De voorzitter: Ik dank alle deelnemers voor hun komst en de
verstrekte inlichtingen.** Sluiting 17.07 uur. XNoot1Samenstelling: Leden: V.A.M. van der Burg (CDA), voorzitter, Schutte
(GPV), Korthals (VVD), Janmaat (CD), De Hoop Scheffer (CDA), Soutendijk-van
Appeldoorn (CDA), Van de Camp (CDA), Swildens-Rozendaal (PvdA), ondervoorzitter,
M.M. van der Burg (PvdA), Scheltema-de Nie (D66), Kalsbeek-Jasperse (PvdA),
Zijlstra (PvdA), Aiking-van Wageningen (Groep Nijpels), Rabbae (GroenLinks),
J.M. de Vries (VVD), Van Oven (PvdA), Van der Stoel (VVD), Dittrich (D66),
Verhagen (CDA), Dijksman (PvdA), De Graaf (D66), Rouvoet (RPF), B.M. de Vries
(VVD), O.P.G. Vos (VVD), Van Vliet (D66).Plv. leden: Koekkoek (CDA), Van den Berg (SGP), Van Blerck-Woerdman (VVD),
Marijnissen (SP), Biesheuvel (CDA), Bremmer (CDA), Doelman-Pel (CDA), Van
Traa (PvdA), Van Heemst (PvdA), Bijleveld-Schouten (CDA), Rehwinkel (PvdA),
Vliegenthart (PvdA), R.A. Meijer (Groep Nijpels), Sipkes (GroenLinks), Rijpstra
(VVD), Middel (PvdA), Passtoors (VVD), Van Boxtel (D66), Van der Heijden (CDA),
Apostolou (PvdA), Roethof (D66), Leerkes (U55+), Van den Doel (VVD), Weisglas
(VVD), De Koning (D66). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25085-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl