Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording; Nota met voorstellen voor herontwerp van departementale begrotingen en verantwoordingen
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26573, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

03-06-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26573 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVE«VAN BELEIDSBEGROTING TOT BELEIDSVERANTWOORDING»
SAMENGEVATEen lijn van continueren en veranderenBeleid meer centraalZicht op beleidsprestaties en geld: de beleidsbegrotingVerantwoorden over budgettaire- en beleidsresultaten:
eerder en brederBedrijfsvoering compacterVoortaan ook een rijksbreed financieel verantwoordingsverslagEn nu in de praktijk...HOOFDSTUK 1: WAAROM EEN HERONTWERP VAN DE BEGROTINGS-
EN VERANTWOORDINGSSTUKKEN?1.1 Tijd voor een volgende stap1.2 Doelstellingen herontwerpGemakkelijk toegankelijke informatieTijdige beschikbaarheid1.3 LeeswijzerHOOFDSTUK 2: HOE GAAT DE NIEUWE BEGROTING ERUIT ZIEN?2.1 Waarom een nieuwe begroting?Leeswijzer2.2 De nieuwe departementale begroting op hoofdlijnen2.3 Begrotingsstaat2.4 BeleidsparagraafDe beleidsagendaDe beleidsartikelenOpbouw van beleidsartikelenAlgemene beleidsdoelstelling: beoogde effecten in de maatschappijNader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingenBudgettaire gevolgen van beleidToelichting zoveel mogelijk aan de hand van prestatiegegevensBudgetflexibiliteitVeronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en
raming 2.5 Bedrijfsvoeringsparagraaf2.6 Agentschapsparagraaf2.7 Verdiepingsbijlage2.8 Bijlagen2.9 Miljoenennota2.10 Sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt en sector
zorgHOOFDSTUK 3: HOE GAAT DE NIEUWE VERANTWOORDING ERUIT ZIEN?3.1 Waarom een nieuwe verantwoording?Leeswijzer3.2 De nieuwe departementale verantwoording op hoofdlijnen3.3 Verantwoordingsstaat3.4 BeleidsparagraafDe beleidsagendaDe beleidsartikelenAlgemene en nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingenBudgettaire gevolgen van beleidToelichting zoveel mogelijk aan de hand van prestatiegegevens3.5 BedrijfsvoeringsparagraafReguliere bedrijfsvoeringsthema'sSpecifieke bedrijfsvoeringsthema's3.6 Agentschapsparagraaf3.7 Verdiepingsbijlage3.8 Oordeel van de controleur3.9 Saldibalans3.10 Financieel Jaarverslag van het Rijk3.11 Sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt en sector
zorgHOOFDSTUK 4: DE BEGROTINGSCYCLUS VERANDERT!4.1 Een veranderende begrotingscyclus4.2 Het nieuwe tijdpad van de begrotingscyclusFiguur 1 4.3 Belangrijkste veranderingen in de begrotingscyclusBegrotingsvoorbereidingBegrotingsuitvoeringBegrotingsverantwoording4.4 Wanneer wordt de Algemene Rekenkamer betrokken?HOOFDSTUK 5: HOE ZIJN DE AGENTSCHAPPEN EN ZELFSTANDIGE
BESTUURSORGANEN OPGENOMEN IN DE BEGROTING EN VERANTWOORDING NIEUWE STIJL?5.1 Inleiding5.2 Zelfstandige bestuursorganen5.3 AgentschappenHOOFDSTUK 6: WAT KAN INFORMATIE- EN COMMUNICATIETECHNOLOGIE
(ICT) VOOR DE VOORSTELLEN BETEKENEN?6.1 Een wereld in beweging6.2 ICT en de begrotings- en verantwoordingsstukken: een
groeitraject6.3 ConclusiesHOOFDSTUK 7: HOE WORDEN DE VOORSTELLEN GEÏMPLEMENTEERD?7.1 Inleiding en leeswijzer7.2 Implementatietraject7.3 ComptabiliteitswetBegrotingsstukkenVerantwoordingsstukken7.4 Informatiekundige gevolgen7.5 Monitoring van de implementatie7.6 Kosten implementatietraject7.7 Kritische succesfactorenCultuuromslagTotstandkomingsproces
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26573Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 130 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 573Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoordingnr. 2NOTA INHOUDSOPGAVE«Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording»
samengevat4   1.Waarom
een herontwerp van de begrotings- en verantwoordingsstukken?81.1Tijd voor een volgende stap8 1.2Doelstellingen
herontwerp9 1.3Leeswijzer10    2.Hoe
gaat de nieuwe begroting eruit zien?112.1Waarom
een nieuwe begroting?11 2.2De nieuwe departementale begroting
op hoofdlijnen11 2.3Begrotingsstaat11 2.4Beleidsparagraaf122.5Bedrijfsvoeringsparagraaf 18 2.6Agentschapsparagraaf182.7Verdiepingsbijlage18 2.8Bijlagen182.9Miljoenennota19 2.10Sector sociale zekerheid
en arbeidsmarkt en sector zorg20    3.Hoe gaat
de nieuwe verantwoording eruit zien?213.1Waarom
een nieuwe verantwoording?21 3.2De nieuwe departementale
verantwoording op hoofdlijnen21 3.3Verantwoordingsstaat223.4Beleidsparagraaf22 3.5Bedrijfsvoeringsparagraaf253.6Agentschapsparagraaf26 3.7Verdiepingsbijlage263.8Oordeel van de controleur27 3.9Saldibalans273.10Financieel Jaarverslag van het Rijk27 3.11Sector
sociale zekerheid en arbeidsmarkt en sector zorg294.De
begrotingscyclus verandert!304.1Een veranderende
begrotingscyclus30 4.2Het nieuwe tijdpad van de begrotingscyclus304.3Belangrijkste veranderingen in de begrotingscyclus324.4Wanneer wordt de Algemene Rekenkamer betrokken?33    5.Hoe
zijn de agentschappen en zelfstandige bestuursorganen opgenomen in de begroting
en verantwoording nieuwe stijl?345.1Inleiding345.2Zelfstandige bestuursorganen34 5.3Agentschappen35   6.Wat kan Informatie- en Communicatietechnologie (ICT)
voor de voorstellen betekenen?376.1Een wereld in
beweging37 6.2ICT en de begrotings- en verantwoordingsstukken:
een groeitraject37 6.3Conclusies38    7.Hoe
worden de voorstellen geïmplementeerd?407.1Inleiding
en leeswijzer40 7.2Implementatietraject40 7.3Comptabiliteitswet437.4Informatiekundige gevolgen44 7.5Monitoring
van de implementatie44 7.6Kosten implementatietraject447.7Kritische succesfactoren45         «VAN BELEIDSBEGROTING TOT BELEIDSVERANTWOORDING»
SAMENGEVATDe tijd is rijp om de begrotingsstukken in een nieuw jasje te steken.
Deze jas moet eigentijdser zijn en de gebruikers ervan beter in staat stellen
hun functies uit te oefenen. De begrotingen en de verantwoordingen moeten
meer toegankelijk worden, beter hanteerbaar en prettiger leesbaar. De hoofdlijnen
van beleid zijn thans moeilijk te herkennen en vaak ontbreekt een directe
relatie tussen de financiële voorstellen en de achterliggende beleidsplannen.
Naast de inzichtelijkheid, is ook de tijdigheid waarop de diverse stukken
beschikbaar zijn voor verbetering vatbaar.In 1997 heeft de Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal de aanzet tot het project «Versnelling en kwaliteitsverbetering
van de financiële verantwoordingen» gegeven. Dit heeft onder meer
geleid tot het rapport «Jaarverslag in de politieke arena» dat
in juni 1998 aan de Staten-Generaal is aangeboden.De in deze regeringsnota «Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording»
opgenomen voorstellen om de toegankelijkheid van informatie en de tijdigheid
van begrotings- en verantwoordingsstukken te verbeteren, zijn mede gebaseerd
op «Jaarverslag in de politieke arena». De voorbeeldbegrotingen
van de Ministeries van Defensie, Financiën en VROM en het departementale
jaarverslag nieuwe stijl van het Ministerie van VWS illustreren de voorgestelde
veranderingen. Het voorbeeldjaarverslag wordt u separaat aangeboden. De voorbeeldbegrotingen
van Defensie, Financiën en VROM zijn als bijlage bij deze regeringsnota
gevoegd. Een lijn van continueren en veranderenDe structuur, inhoud en presentatie van de begroting en verantwoording
van een ministerie zullen worden aangepast. Veel sterker worden in de nieuwe
voorstellen beleid, prestaties en geld in hun onderlinge relatie gepresenteerd.
Daarbij staan in de begroting de vragen centraal «Wat willen we
bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?» En
in de verantwoording: «Hebben we bereikt wat we hebben beoogd,
hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten
dat het zou kosten?» Door beleid, prestaties en geld sterker aan
elkaar te koppelen, kan de autorisatie- en controlefunctie van de Staten-Generaal,
één van de pijlers van onze democratie, beter worden ondersteund.
Bij deze aanpassingen moeten vanzelfsprekend de resultaten die in de afgelopen
decennia op het terrein van de rechtmatigheid en beheersing van overheidsuitgaven
zijn geboekt, behouden blijven.Bij de begroting en verantwoording nieuwe stijl wordt uitgegaan van een
vaste, herkenbare indeling van alle stukken. Dit stramien bestaat per begroting
en verantwoording uit:• een uiteenzetting over de beleidsprioriteiten;• per beleidsterrein een overzicht van beleidsdoelstellingen en financiële
gegevens;• aparte aandacht voor bedrijfsvoering;• informatie over agentschappen en• een zogenoemde financiële verdiepingsbijlage.De belangrijkste onderdelen van dit stramien worden hierna beknopt toegelicht. Beleid meer centraalIn de ontwerpbegroting neemt ieder ministerie een zogenoemde beleidsparagraaf
op met de beleidsprioriteiten voor het komende jaar. Deze speerpunten van
beleid moeten in één oogopslag de hoofdlijnen van beleid zichtbaar
maken. De door de minister voorgestelde selectie van beleidsprioriteiten kan
bij de begrotingsbehandeling onderwerp zijn van dialoog met de Staten-Generaal.
Ook worden op hoofdlijnen de financiële gevolgen van de prioriteitenstelling
gepresenteerd, waarbij vooral krimp en groei van de diverse budgetten als
gevolg van het stellen van prioriteiten expliciet wordt toegelicht. In de
departementale verantwoording wordt na afloop van een jaar logischerwijs teruggeblikt
op de (mate van) doelrealisatie van de beleidsprioriteiten en de financiële
resultaten. Zicht op beleidsprestaties en geld: de beleidsbegrotingOm voortaan een directe verbinding te kunnen leggen tussen beleid, prestaties
en geld zullen alle financiële gegevens (verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten) die samenhangen met het realiseren van beleidsdoelstellingen
tezamen worden gepresenteerd op één beleidsartikel.
Naast financiële gegevens worden telkens de beleidsdoelstellingen opgenomen
als ook (voorzover mogelijk) prestatiegegevens. Ook nieuw is het opnemen van
een paragraaf per beleidsartikel die een toelichting bevat op de factoren
die het halen van de beleidsdoelstellingen het meest kunnen beïnvloeden.
Alles tezamen moet dit de voorwaarden scheppen tot een betere afweging of
allocatie. De nieuwe indeling van begrotingsartikelen naar onderwerpen van
beleid zal een wijziging tot gevolg hebben voor de samenstelling en indeling
van de artikelen in de begroting.Relevante informatie over de agentschappen wordt in de begroting en verantwoording
nieuwe stijl gepresenteerd in de zogenoemdeagentschapsparagraaf. De beleidsmatige
keuzen van ministeries over de van agentschappen verlangde producten en diensten
zullen terug te vinden zijn in de diverse departementale beleidsartikelen.Om een grotere toegankelijkheid en tijdigheid van de begroting en verantwoording
te bereiken, spreekt het voor zich dat de nieuwe mogelijkheden van de informatie-
en communicatietechnologie uitgebreid worden benut voor begrotings- en verantwoordingsstukken. Verantwoorden over budgettaire- en beleidsresultaten:
eerder en brederDoor beleid een meer centrale plaats te geven in de begroting, verandert
ook de invalshoek van de verantwoording. De realisatie van de beleidsdoelstellingen
maakt in de nieuwe opzet veel meer dan thans onderdeel uit van de verantwoording.
Deze meer integrale verantwoording over beleid, prestaties en geld wordt tot
uitdrukking gebracht in de nieuwe benaming van de financiële verantwoording: het departementale jaarverslag. Uiterlijk de derde woensdag in mei moeten
deze jaarverslagen de Staten-Generaal bereiken. Hiermee wordt een substantiële
versnelling ten opzichte van de huidige praktijk bereikt. Bedrijfsvoering compacterIn de bedrijfsvoeringsparagraaf van ieder ministerie wordt
ingegaan op uiteenlopende elementen van het interne functioneren van het ministerie.
Onder bedrijfsvoering wordt het gebruik van alle middelen door een ministerie
bij de beleids- en begrotingsprocessen verstaan (personeel, materieel
en informatie). Doorgaans zal de bedrijfsvoeringsparagraaf alleen voorkomen
in het jaarverslag, slechts bij uitzonderingen worden nieuwe ontwikkelingen
op dit terrein ook opgenomen in de ontwerpbegroting. Er wordt daarbij onderscheid
gemaakt tussen reguliere en specifieke thema's.Reguliere bedrijfsvoeringsthema's zullen, indien alles naar
wens is verlopen, niet nader worden toegelicht. Volstaan wordt met een meer
algemene mededeling over de bedrijfsvoering door de minister. Eventuele knelpunten
in de bedrijfsvoering of nader te bepalen specifieke bedrijfsvoeringsthema's (bijvoorbeeld voortgang invoering euro) zullen wel apart worden toegelicht.
Deze laatste verschillen per ministerie en krijgen daarom altijd aparte aandacht. Voortaan ook een rijksbreed financieel verantwoordingsverslagEr komt een apart Financieel Jaarverslag van het Rijk. Dit
vormt het logische sluitstuk op de departementale jaarverslagen. Dit jaarverslag
is een bundeling van bestaande door de Minister van Financiën verzorgde
verantwoordingsinformatie in één document. Het Financieel Jaarverslag
van het Rijk geeft inzicht in de financiële realisaties op rijksniveau,
in de resultaten van het gevoerde macro-budgettaire beleid en geeft zonodig
aandacht aan rijksbrede bedrijfsvoeringsthema's. En nu in de praktijk...Het proces om te komen tot een meer beleidsmatige begroting en verantwoording
is geen sinecure. Oppervlakkig beschouwd lijkt het bij de huidige voorstellen
alleen om een andere presentatie van voornemens en resultaten te gaan. Praktijk
is echter dat om de voorgestelde informatie te kunnen leveren voor veel beleidsterreinen
nog een inhoudelijke afweging nodig is. Immers, omdat tot nu toe de eis van
een expliciete koppeling tussen beleid, prestaties en geld nog niet is gesteld,
moet die koppeling vaak inhoudelijk nog worden aangebracht. Het vergt adequate
projectorganisaties op de ministeries, voortvarend interdepartementaal overleg
en een tijdige en ruimhartige dialoog tussen regering en Staten-Generaal.
Dit alles moet leiden tot de gewenste verandering in de begrotings- en verantwoordingsstukken,
als instrument voor een doelmatiger en doeltreffender overheid. Herontwerp
van wet- en regelgeving, het zo nodig aanpassen van geautomatiseerde begrotingsinformatiesystemen
en een zorgvuldige inhoudelijke gedachtewisseling tussen alle betrokkenen
vormen belangrijke elementen in dit veranderingsproces. Een meerjarig traject
is daarom noodzakelijk, met zichtbare stapsgewijze verbeteringen en duidelijke
mijlpalen.Een stapsgewijze aanpak moet leiden tot een volledig vernieuwde begroting
vanaf 2002. Wat gebeurt er tot die tijd? Na een inhoudelijke discussie over
de onderhavige regeringsnota, worden aan de Staten-Generaal uiterlijk 1 mei
2000 voorstellen gedaan over de gevolgen van de nieuwe begrotingsindeling
voor de afzonderlijke departementale begrotingen. Daartoe wordt na de derde
dinsdag van september in 1999 per ministerie een onderzoek gestart, waarin
het desbetreffende vakministerie in samenwerking met andere vakministeries
en het Ministerie van Financiën de gevolgen voor begrotingsindeling en
-opbouw in beeld brengt. Het formuleren van beleidsdoelstellingen en het in
praktijk brengen daarvan zal daarbij de nodige inspanningen vergen. Een zorgvuldig
afwegingsproces is in dit verband dan ook van groot belang. Vandaar dat in
mei 2000 een evaluatiemoment wordt ingelast met name gericht op de haalbaarheid
van het tijdpad. Vervolgens kan dan in een dialoog tussen de vakministers en de Staten-Generaal
de indeling van de nieuwe begrotingsopzet worden vastgesteld. Direct daaropvolgend,
waarschijnlijk in het najaar 2000 / voorjaar 2001 kunnen de voorgestelde veranderingen
volledig worden geïmplementeerd in de dan op te stellen ontwerpbegrotingen
2002.Het departementale jaarverslag, waarin wordt teruggeblikt op de begroting,
zal over 2002 volledig op de nieuwe wijze worden opgesteld. Waar echter materieel
reeds kan worden geanticipeerd op de te wijzigen Comptabiliteitswet, zal dit
worden gedaan. Daardoor zal reeds in de komende begrotings- en verantwoordingsstukken
een beter inzicht ontstaan in de koppeling tussen beleid, prestaties en geld.
Tot 2003 wordt tevens jaarlijks, als onderdeel van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk, een voortgangsrapportage over de implementatie van de voorgestelde
veranderingen aan de Staten-Generaal gezonden.«Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording» zal leiden
tot een transparante beleidsbegroting, een helder begrotingsproces en een
adequate beleidsmatige verslaglegging over de bereikte resultaten voor alle
betrokkenen. HOOFDSTUK 1: WAAROM EEN HERONTWERP VAN DE BEGROTINGS-
EN VERANTWOORDINGSSTUKKEN?In dit hoofdstuk wordt de doelstelling van deze regeringsnota uiteengezet.
Begroting en verantwoording moeten gemakkelijker toegankelijk worden door
begrotings- en verantwoordingsstukken beleidsrelevanter te maken en er meer
samenhang tussen aan te brengen. Vaker dan thans moeten ICT-voorzieningen
worden benut. Daarnaast moet de tijdigheid van stukken verder worden verbeterd.1.1 Tijd voor een volgende stapDe departementale begroting en verantwoording vervullen een wezenlijke
rol in de relatie tussen regering en Staten-Generaal. Een adequaat functionerend
begrotings- en verantwoordingsproces vormt de basis voor de toedeling van
beperkte middelen aan het bereiken van velerlei beleidsprioriteiten. Verder
is het een voorwaarde voor een kwalitatief hoogwaardige beleidsuitvoering
en stelt het de Staten-Generaal in staat hun controlerende taak effectief
inhoud te geven.De ideeën achter de huidige begrotingsstukken dateren inmiddels alweer
van het midden van de jaren tachtig; de Operatie Comptabel Bestel. De daarin
beoogde doelen betroffen in eerste instantie de verbetering van de rechtmatigheid
en beheersing van overheidsuitgaven. Op deze terreinen is inmiddels veel bereikt,
hetgeen ook behouden moet blijven. De laatste jaren staat het streven naar
een meer doelmatige, doeltreffende en slagvaardige overheid centraal. Het
gebruik van doelmatigheid en doeltreffendheid als richtinggevende ontwerp-
en indelingsprincipes in het begrotings- en verantwoordingsproces is derhalve
een logische volgende stap. De begroting moet een antwoord geven op de vragen
«Wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat
kosten?». Bij de verantwoording komen de vragen centraal te staan «Hebben we bereikt wat we hebben beoogd, hebben we gedaan wat
we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?». Aan de begrotings- en verantwoordingsstukken worden derhalve nieuwe
eisen gesteld met betrekking tot inhoud, presentatie en tijdigheid. Kern van
de onderhavige regeringsnota is dan ook een herontwerp van de inrichting van
het begrotings- en verantwoordingsproces en de daarin gebruikte stukken1.De regering constateert dat het thema ook op warme belangstelling van
de Staten-Generaal mag rekenen. In 1997 is door de Commissie voor de Rijksuitgaven
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal de aanzet gegeven tot een versnelling
en kwaliteitsverbetering van de departementale financiële verantwoordingen.
Naar verwachting wordt de versnelling over het begrotingsjaar 1999 gerealiseerd.
In juni 1998 heeft een ambtelijke werkgroep met deelname van de staf van de
Commissie voor de Rijksuitgaven, de Algemene Rekenkamer en enkele ministeries
het rapport «Jaarverslag in de Politieke Arena; naar een nieuwe stijl
van verantwoorden» afgerond. In september 1998 is tijdens de Algemene
Beschouwingen de motie Melkert c.s. (Kamerstukken 26 200, nr. 6) ingediend.
Deze motie bevat een oproep om tijdens de begrotingsonderzoeken 1999 een aantal
beleidsprioriteiten aan te dragen, waarvoor in het departementale jaarverslag
1999 in het bijzonder prestatiegegevens moeten worden opgenomen. De werkgroep
«Financiële Verantwoordingen over 1999» onder voorzitterschap
van Tweede Kamerlid Van Zijl heeft verdere invulling gegeven aan de motie
en per ministerie twee beleidsprioriteiten aangedragen. Met de aanbieding van deze nota geeft de regering een nieuwe kijk op de
inhoud, presentatie en tijdigheid van de begrotings- en verantwoordingsstukken,
in het bijzonder van de departementale begroting en de departementale verantwoording1. De tijd voor een volgende stap is aangebroken. 1.2 Doelstellingen herontwerpDe algemene doelstelling van de onderhavige voorstellen is vergroting
van de informatiewaarde van de begrotings- en verantwoordingsstukken. Dit
gelet op de diverse functies van de begroting voor de gebruikers, primair
de Staten-Generaal. Om de informatiewaarde te vergroten dienen de begrotings-
en verantwoordingsstukken de door gebruikers gewenste informatie te bevatten
op een dusdanige wijze dat deze informatie gemakkelijk toegankelijk is en
tijdig beschikbaar komt. Wat nu exact de gewenste informatie is, zal in essentie in de voortdurende
dialoog tussen regering en Staten-Generaal in concrete situaties telkens specifiek
moeten worden ingevuld. Wel bevat deze regeringsnota in volgende hoofdstukken
richtinggevende noties. De algemene doelstelling «vergroting informatiewaarde»
wordt nader geoperationaliseerd aan de hand van beide andere genoemde criteria,
toegankelijkheid en tijdigheid. Gemakkelijk toegankelijke informatieSinds de Operatie Comptabel Bestel, die ruim tien jaar geleden leidde
tot een integrale herziening van de begrotings- en verantwoordingsstukken
en het begrotingsproces, is telkens nieuwe informatie opgenomen in de begrotings-
en verantwoordingsstukken. Niet alle sindsdien toegevoegde informatie is altijd
beleids- of budgettair even relevant. Mede hierdoor zijn de begrotings- en
verantwoordingsstukken volgens menigeen gaandeweg ontoegankelijk geworden.
Om de toegankelijkheid te verbeteren wordt in deze regeringsnota een aantal
voorstellen gedaan, voor zowel de begroting als de verantwoording. Deze voorstellen
hebben betrekking op de volgende zaken.a. De begrotings- en verantwoordingsstukken moeten beleidsmatiger worden:
dit houdt in dat een relatie moet worden gelegd tussen beleid, prestaties
en middelen, beoogd respectievelijk gerealiseerd. Daarbij moet in één
oogopslag duidelijk zijn wat de kern van het beleid is en wat de prioriteiten
zijn.b. De samenhang moet worden verbeterd, zowel tussen begrotings- en verantwoordingsstukken,
als binnen begrotings- en verantwoordingsstukken. Binnen begrotings- en verantwoordingsstukken
betreft dit de verbetering van de samenhang op verschillende niveau's: tussen
het algemene deel van de toelichting en de toelichting per artikel, tussen
de artikelen onderling en binnen de samenstellende delen van de artikelen
zelf.c. Er moet bij de presentatie van begrotings- en verantwoordingsstukken
meer gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden die de informatie- en communicatietechnologie
kan bieden. Tijdige beschikbaarheidAl in 1997 is door de Staten-Generaal geconcludeerd dat de departementale
financiële verantwoordingen feitelijk te laat beschikbaar komen om deze
effectief te kunnen gebruiken voor een beoordeling van de uitvoering van de
lopende begroting en bij de voorbereiding van de komende begroting.
Met de reeds in gang gezette versnelling van de verantwoording wordt recht
gedaan aan de plaats van de verantwoording in de begrotingscyclus. 1.3 LeeswijzerDe uitwerking van deze voorstellen ziet er als volgt uit: in hoofdstuk
2, 3 en 6 staat het toegankelijker maken van de begrotings- en verantwoordingsstukken
centraal. Daarbij worden in hoofdstuk 2 en 3 de voorstellen weergegeven voor
de departementale begroting respectievelijk departementale verantwoording.
In hoofdstuk 6 wordt aandacht besteed aan de mogelijkheden van informatie-
en communicatietechnologie. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de tijdige
beschikbaarheid van begrotings- en verantwoordingsstukken. In hoofdstuk 5
wordt apart aandacht besteed aan de bijzondere positie van agentschappen en
zelfstandige bestuursorganen. Hoofdstuk 7 beschrijft het implementatietraject
van de in deze regeringsnota opgenomen voorstellen. HOOFDSTUK 2: HOE GAAT DE NIEUWE BEGROTING ERUIT ZIEN?Om de begroting toegankelijker te maken, wordt een nieuwe indeling
gehanteerd. Deze neemt beleidsdoelstellingen als uitgangspunt. Inzicht wordt
geboden in de beleidsagenda waarin bijzondere aandacht wordt besteed aan beleidsprioriteiten.2.1 Waarom een nieuwe begroting?De huidige departementale begroting voldoet niet aan de eis van gemakkelijk
toegankelijke informatie. De hoofdlijnen van het beleid zijn moeilijk te herkennen,
de samenhang tussen en binnen begrotings- en verantwoordingsstukken lijkt
te ontbreken en er wordt vaak geen directe verbinding gelegd tussen beleid,
prestaties en middelen. Om de toegankelijkheid van de departementale begroting
te verbeteren worden in dit hoofdstuk voorstellen gedaan voor een herontwerp
van de begroting. LeeswijzerIn paragraaf 2.2 tot en met 2.8 wordt ingegaan op de voorgestelde wijzigingen
in de departementale begroting. Na een schets op hoofdlijnen van de indeling
van de departementale begroting nieuwe stijl worden de belangrijkste onderdelen
in afzonderlijke paragrafen nader toegelicht. In paragraaf 2.9 worden vervolgens
de voorstellen ten aanzien van de Miljoenennota beschreven. In paragraaf 2.10
wordt kort ingegaan op de gevolgen voor de budgetdisciplinesectoren sociale
zekerheid en arbeidsmarkt respectievelijk zorg.In deze nota wordt niet ingegaan op de doorwerking van de voorstellen
op de inhoud van de suppletore begrotingen. Dit aspect zal nog nader worden
uitgewerkt (zie hoofdstuk 7). 2.2 De nieuwe departementale begroting op hoofdlijnenBij het herontwerp van de begroting worden doelmatigheid en doeltreffendheid
als richtinggevende ontwerp- en indelingsprincipes gehanteerd. De begroting
moet een antwoord geven op de vragen «Wat willen we bereiken, wat
gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?». De departementale
begroting wordt voortaan als volgt opgebouwd: DEPARTEMENTALE BEGROTING•Voorstel van wet  – begrotingsstaat•Leeswijzer •Beleidsparagraaf  –
beleidsagenda – beleidsartikelen•Bedrijfsvoeringsparagraaf •Agentschapsparagraaf•Verdiepingsbijlage2.3 BegrotingsstaatDe huidige departementale begroting bevat een begrotingsstaat met de geraamde
verplichtingen en uitgaven per artikel, een begrotingsstaat met de geraamde
ontvangsten per artikel en (indien van toepassing) een begrotingsstaat met
de geraamde baten en lasten respectievelijk de geraamde kapitaaluitgaven en
-ontvangsten per agentschap. Deze begrotingsstaten zijn onderwerp van formele
autorisatie door de Staten-Generaal. In deze paragraaf wordt
een aantal wijzigingen voorgesteld die de begrotingsstaat meer overzichtelijk
en inzichtelijk maken.In de eerste plaats wordt voorgesteld om de begrotingsstaten te ontdoen
van informatie die geen expliciete waarde heeft voor de autorisatie. Voor
tal van artikelen geldt dat de geraamde uitgaven in enig jaar per definitie
gelijk zijn aan de geraamde verplichtingen. Aparte weergave van het geraamde
verplichtingenbedrag voegt in die gevallen geen waarde toe. Sterker nog, het
leidt de aandacht af van de «echte» verplichtingenartikelen (bijvoorbeeld
investeringen). Door in het vervolg de geraamde verplichtingen alleen nog
in de begrotingsstaat op te nemen als er sprake is van een duidelijk verschil
met de geraamde uitgaven hebben de verplichtingen die wel worden opgenomen
een duidelijk signalerende werking. In de leeswijzer op de begroting wordt
expliciet toegelicht in welke gevallen wel of geen verplichtingenramingen
in de begroting opgenomen zijn. Overigens heeft dit voorstel geen gevolgen
voor de departementale verplichtingen-kasadministratie. De departementale
verplichtingen-kasadministratie blijft een noodzakelijk instrument voor een
goed financieel beheer. Ook blijft een wettelijk vastgestelde controleplicht
van alle verplichtingen door de departementale accountantsdiensten en de Algemene
Rekenkamer gehandhaafd.In de tweede plaats wordt voorgesteld om de begrotingsstaten voor de verplichtingen/uitgaven
respectievelijk ontvangsten te integreren in één begrotingsstaat.
Zo wordt de samenhang tussen uitgaven en ontvangsten in één
oogopslag zichtbaar. De uitgaven en ontvangsten worden wel afzonderlijk geautoriseerd. 2.4 BeleidsparagraafOp dit moment wordt in de Memorie van Toelichting onderscheid gemaakt
tussen een algemeen gedeelte, een algemeen gedeelte per hoofdbeleidsterrein,
een artikelsgewijze toelichting en agentschappen. In de praktijk blijkt dat
de samenhang tussen het algemeen deel en het artikelsgewijze deel vaak moeilijk
te doorgronden is. Om dit te verbeteren en daardoor de toegankelijkheid van
de departementale begroting te vergroten, wordt voorgesteld om de Memorie
van Toelichting anders in te richten. Een belangrijk onderdeel van de Memorie
van Toelichting wordt de beleidsparagraaf. De beleidsparagraaf valt uiteen
in twee delen: de beleidsagenda en de beleidsartikelen. De beleidsagendaIn de beleidsagenda worden de zogenoemde beleidsprioriteiten beschreven.
Hierbij wordt in ieder geval ingegaan op datgene wat er het komende jaar ondernomen
gaat worden om de beleidsvoornemens te realiseren. Deze presentatie van de
doelstellingen van het beleid, de daartoe in te zetten instrumenten en te
leveren prestaties en de daarvoor beschikbare middelen bij de begroting maakt
de separate publicatie van beleidsnota's minder noodzakelijk. Voorzover het
beleid niet al eerder expliciet door de Staten-Generaal is goedgekeurd, hebben
de gepresenteerde beleidsprioriteiten het karakter van een voorstel van de
regering. Slechts in die gevallen waarin de beleidsvoornemens nog niet geheel
zijn uitgekristalliseerd kan in de beleidsparagraaf worden volstaan met een
aankondiging van een later te verschijnen separate beleidsnota. De algemene
lijn is evenwel om beleidsvoornemens zoveel mogelijk op de derde dinsdag in
september te presenteren.Er wordt naar gestreefd om de beleidsagenda beknopt en overzichtelijk
te houden (er wordt gedacht aan maximaal 10 pagina's). Hiertoe is het van belang de omschrijving van de beleidsprioriteiten compact te laten
zijn. Voor een meer uitgebreide omschrijving is plaats in de toelichting op
de beleidsartikelen.Het onderdeel «beleidsagenda» bevat tevens een samenvattend
overzicht van de financiële gevolgen van het voorgestelde beleid. Dit
krijgt vorm via een tabel, waarin de meerjarige ontwikkeling van verplichtingen
(mits opportuun, zoals in de vorige paragraaf beschreven), uitgaven en ontvangsten
per beleidsartikel wordt opgenomen. Tevens worden de belangrijkste beleidsintensiveringen
en beleidsextensiveringen op totaalniveau zichtbaar gemaakt. Door middel van
het onderdeel «beleidsagenda» wordt getracht een samenvatting
te geven van de inhoud van de begroting. Een verdere uitdieping komt in de
toelichting op de beleidsartikelen en in de verdiepingsbijlage aan bod. De beleidsartikelenMet het herontwerp van de departementale begroting wordt vooral beoogd
om de begroting meer beleidsmatig te maken. Centraal daarbij staat de ambitie
om waar mogelijk een direct verband te leggen tussen (1) de doelstellingen
van beleid, (2) de daartoe in te zetten instrumenten en te leveren prestaties
en (3) de daarvoor beschikbare middelen. Deze wens kan ertoe leiden dat in
een aantal gevallen een andere indeling van de begroting in artikelen tot
stand zal komen. De doelstellingen van beleid zijn bepalend voor de indeling
in beleidsartikelen. Het streven is tot een indeling van beleidsartikelen
te komen waarin de beleidsterreinen duidelijk herkenbaar zijn, voldoende homogeen
zijn en waarbij bovenstaand verband te leggen valt.De nieuwe departementale begroting moet een beter antwoord geven op de
vragen: «Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat
mag het kosten?». Hiertoe is het noodzakelijk de integrale uitgaven
voor beleid zichtbaar te maken. Daarbij moet rekening worden gehouden met
het feit dat de uitgaven voor de te realiseren doelen niet alleen programma-uitgaven,
maar ook apparaatsuitgaven zijn. Een consequente uitwerking van de keuze voor
beleidsartikelen leidt tot het bijeenbrengen van apparaatsuitgaven en programma-uitgaven
voor bepaald beleid. Het geïntegreerd ramen van apparaatsuitgaven en
programma-uitgaven biedt niet alleen beter zicht op de totale uitgaven aan
beleid, maar sluit tevens goed aan bij het breed gegroeide en benutte concept
van integraal management. Het geeft het ministerie een grotere vrijheid dan
op dit moment het geval is bij het inzetten van gelden en bij de verdeling
van apparaatsuitgaven en programma-uitgaven. Dit heeft als consequentie dat
een ministerie kan besluiten om programma-uitgaven te substitueren voor apparaatsuitgaven,
of andersom. Om deze reden is het van belang dat vooraf goed inzicht wordt
geboden in de omvang van deze uitgavensoorten en achteraf verantwoording wordt
afgelegd over eventueel opgetreden verschuivingen en de doelmatigheid en doeltreffendheid
daarvan. Het onderscheid tussen apparaatsuitgaven en programma-uitgaven blijft
daarom in artikelonderdelen afzonderlijk zichtbaar1.Het bovenstaande heeft als consequentie dat in de departementale begroting
nieuwe stijl in principe geen artikelen worden opgenomen die zijn ingedeeld
op basis van middelen (apparaatsuitgaven) of instrumenten (onder andere bijdragen,
subsidies, leningen en garanties). De middelen en instrumenten worden in de
nieuwe indeling toegerekend aan de beleidsterreinen en als afzonderlijke beleidsinstrumenten
zichtbaar gemaakt. Niet in alle gevallen is het doelmatig om apparaatsuitgaven
aan beleidsartikelen toe te rekenen. De uitgaven ten behoeve van de algemene
leiding en de centrale stafdirecties hebben veelal een indirecte relatie met de beleidsartikelen. Daar waar het niet doelmatig is de apparaatsuitgaven
aan beleidsartikelen toe te rekenen, kunnen deze separaat worden begroot en
verantwoord op het artikel «algemeen».De overgang van een «middelenbegroting» naar een «beleidsbegroting»
betekent in een aantal gevallen een ingrijpende hergroepering van artikelen
in beleidsartikelen. Het is van belang te beseffen dat het benoemen en onderscheiden
van beleidsmatig relevante beleidsartikelen in de praktijk nog het nodige
aan afweging en overleg zal vergen. De organisatorische indeling tussen en
binnen ministeries sluit niet in alle gevallen naadloos aan op de gewenste
indeling naar beleidsartikelen. Dit vergt derhalve nadere keuzen over verantwoordelijkheden
over beleidsterreinen. De indruk bestaat dat de huidige structuur van de begroting
naar hoofdbeleidsterreinen te grof is om de gewenste helderheid en homogeniteit
van de beleidsterreinen te bereiken. De nieuwe artikelindeling wordt in overleg
met de Staten-Generaal tot stand gebracht.Een beleidsmatige invalshoek stelt integraal overheidsbeleid voorop. Het
is minder van belang welk ministerie welk deel van het beleid uitvoert. In
de huidige opzet en presentatie van de begrotingen is het integrale overheidsbeleid
echter niet in alle gevallen expliciet zichtbaar. Om dit zichtbaar te maken,
moeten daartoe aangewezen ministers voor een aantal relevante beleidsterreinen
in de departementale begroting (en in het departementale jaarverslag) overzichtsconstructies
verstrekken. Dit onder handhaving van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid.
Het opnemen van een overzichtsconstructie betekent niet dat sprake is van
een apart budgetdisciplineregime en/of andere bijzondere bevoegdheden en evenmin
van coördinerende bewindspersonen. Het dient louter een informatiefunctie
voor de Staten-Generaal.In het geval wel sprake is van een coördinerend bewindspersoon, geeft
deze bewindspersoon niet alleen een totaaloverzicht, maar legt hij eveneens
in zijn jaarverslag verantwoording af over de wijze waarop hij zijn coördinerende
taken heeft vervuld. Voorbeelden hiervan zijn: de homogene groep Internationale
Samenwerking en het Grote stedenbeleid.Om geen afbreuk te doen aan de toegankelijkheid moet het aantal overzichtsconstructies
zoveel mogelijk worden beperkt tot een aantal beleidsprioriteiten. De selectie
hiervan is onderwerp van discussie met de Staten-Generaal bij de begrotingsbehandeling.
Met behulp van informatie- en communicatietechnologie wordt het op termijn
overigens ook mogelijk om naar eigen inzicht aanvullende overzichtsconstructies
te maken. Opbouw van beleidsartikelenOm de vergelijkbaarheid van beleidsartikelen te vergroten wordt een vaste
structuur gehanteerd. Deze vaste structuur ziet er als volgt uit: BELEIDSPARAGRAAF, BELEIDSARTIKEL•algemene beleidsdoelstelling •nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen •budgettaire gevolgen van beleid •toelichting
zoveel mogelijk aan de hand van prestatiegegevens •budgetflexibiliteit•veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en
ramingAlgemene beleidsdoelstelling: beoogde effecten in de maatschappijDe toelichting op een artikel begint met een algemene beleidsdoelstelling.
Daarbij gaat het idealiter om de beoogde effecten in de maatschappij, ook
wel de finale beleidseffecten genoemd. Aangegeven wordt op welke doelgroep
het beleid betrekking heeft, wat de beoogde streefwaarden zijn en wanneer
die waarden bereikt moeten zijn. Hierbij worden – indien mogelijk –
ook realisatiecijfers van de afgelopen twee jaar en een meerjarenraming voor
de tussenliggende periode opgenomen; een en ander voor een adequate beoordeling
van de geformuleerde doelstellingen. Beseft wordt dat niet altijd sprake is
van beoogde effecten in de maatschappij. De beoogde effecten kunnen bijvoorbeeld
ook betrekking hebben op de overheidsorganisatie zelf. Nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingenHet expliciteren van de algemene beleidsdoelstelling in streefwaarden
zal niet in alle gevallen mogelijk blijken te zijn. Gedacht kan worden aan
«integratie van minderheden». Daarnaast geldt dat, wanneer een
algemene beleidsdoelstelling wel in streefwaarden uit te drukken valt, de
beleidsvoerder daarmee nog niet altijd over een geschikt aanknopingspunt voor
directe sturing of beleidsinstrumentatie beschikt. In beide gevallen is een
«vertaling» van de algemene beleidsdoelstelling in één
of meer nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen wenselijk. Daarbij
kan het gaan om intermediaire effecten (stuurbare en meetbare effecten die
bijdragen aan het realiseren van de zogenoemde finale beleidseffecten: bijvoorbeeld
het percentage nieuwkomers dat deelneemt aan een inburgeringscursus) of nader
geconcretiseerde effecten die een adequate indicatie geven van de finale beleidseffecten
(bijvoorbeeld het aantal mensen van allochtone afkomst met een betaalde baan).
Bij de nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen wordt aangegeven wat
de doelgroep is en wat de beoogde streefwaarden zijn, idealiter in het perspectief
van de realisatiecijfers vanaf het jaar t-2 en de tussenliggende jaren, tot
het laatste meerjarencijfer t+4.Wanneer de algemene beleidsdoelstelling zowel meetbaar is als concrete
aanknopingspunten biedt voor directe sturing en beleidsinstrumentatie (bijvoorbeeld
handhaving van de kustlijn), is een vertaling naar nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen natuurlijk overbodig. De algemene en nader geoperationaliseerde
beleidsdoelen vallen dan samen.In de toelichting op de beleidsdoelstellingen wordt aangegeven welke producten
of activiteiten moeten leiden tot de te behalen effecten. Bij de afbakening
van artikelen geldt de homogeniteit van de meetbare en stuurbare effecten
als primair criterium. Wanneer er dus meerdere meetbare en stuurbare effecten
bijdragen aan één en dezelfde niet meetbare of stuurbare algemene
beleidsdoelstelling, worden meerdere beleidsartikelen onderscheiden.Het formuleren van zowel algemene als nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen
is geen eenvoudige aangelegenheid. Soms is het in het geheel niet mogelijk
om de beoogde effecten te kwantificeren en te meten. In dat geval zal moeten
worden teruggegrepen op het zoveel mogelijk kwantificeren en meten van de
te leveren producten of de te verrichten activiteiten.De gekwantificeerde en meetbare beleidsdoelstellingen maken het mogelijk
een oordeel te vormen over doeltreffendheid van beleid. De realisatie van
de desbetreffende beleidsdoelstellingen kan op een reguliere – aan de
jaarlijkse begrotingscyclus gekoppelde – wijze worden gevolgd
met behulp van prestatiegegevens. Niet voor elk beleidsartikel zal het mogelijk
zijn om over de volle breedte goede prestatiegegevens te formuleren. Dit doet
zich voor indien de effecten van het beleid, de op te leveren producten dan
wel de te verrichten activiteiten in kwantiteit en/of kwaliteit lastig meetbaar
zijn, of waar het gaat om de interactie van de ministeries met andere actoren
zowel binnen als buiten de (rijks-) overheid. In sommige gevallen zal het
ook te kostbaar zijn. Er zijn echter ook andere instrumenten waarmee de doelmatigheid
en doeltreffendheid gemeten kan worden. Te denken valt aan (periodiek) evaluatieonderzoek. Budgettaire gevolgen van beleidDe budgettaire gevolgen van beleid worden in de departementale begroting
nieuwe stijl weergegeven in een cijferoverzicht dat er als volgt uitziet: Betaalbaar
wonen1997199819992000200120022003Verplichtingen2 850 7093 219 0373 288 7913 452 1643 560 7343 683 2283 746 738Uitgaven3 230 5363 543 8983 526 8413 621 6143 670 1843 765 4783 818 688Programma-uitgaven3 100 5783 370 7423 377 5613 469 7193 541 7113 635 7113 696 511Huursubsidie,
alleenstaand, < 65 jaar584 740646 459658 705704 257733 528761 262778 330Huursubsidie,
alleenstaand, > 65 jaar729 163809 025831 167870 119903 495934 771952 790Huursubsidie,
meerpersoons, < 65 jaar1 104 4531 236 4211 295 6761 354 5091 419 3481 481 9321 524 335Huursubsidie,
meerpersoons, > 65 jaar276 401301 435280 402287 622285 329282 035274 644Vangnetregeling5 41029 06928 20028 40029 20030 10031 100Gewenningssubsidie
eigen woningbezit028 01742 00052 00058 00060 00060 000Bijdragen
eigen woningen398 973317 000238 100169 500109 50082 30072 000Woonconsumenten1 4393 3163 3113 3113 3113 3113 311Apparaatsuitgaven129 958173 156149 280151 895128 473129 767122 177Apparaatskosten
VROM85 26486 17395 87897 49573 67374 86767 177Kostenvergoeding
verhuurders40 26863 20030 40231 40031 80031 90032 000Vergoeding
vangnetregeling4 42623 78323 00023 00023 00023 00023 000Ontvangsten94 528100 000128 500135 50092 90072 00071 200Terugvorderingen
HS94 42899 900128 400135 40092 80071 90071 100Leges
huurcommissie100100100100100100100In het cijferoverzicht worden de verplichtingen (mits opportuun), uitgaven
en ontvangsten voor de jaren t-2 tot en met t+4 integraal gepresenteerd. Voor
de geïntegreerde presentatie (en toelichting) is gekozen om de samenhang
per beleidsartikel beter tot uitdrukking te brengen en de toegankelijkheid
te vergroten doordat versnippering van informatie wordt voorkomen. In het
cijferoverzicht worden de uitgaven nader onderverdeeld in apparaatsuitgaven
en programma-uitgaven. De programma-uitgaven worden tevens uitgesplitst naar
de in te zetten financiële instrumenten (zoals subsidies, leningen en
garanties). De autorisatie door de Staten-Generaal van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten blijft gescheiden en beperkt tot jaar t via de formele
begrotingsstaat. De autorisatie blijft plaatsvinden op artikelniveau. Met
de voorgestelde wijzigingen worden apparaatsuitgaven opgenomen als onderdeel
van een beleidsartikel. Ze worden dus niet meer afzonderlijk geautoriseerd. Toelichting zoveel mogelijk aan de hand van prestatiegegevensPrestatiegegevens vormen een belangrijk onderdeel van de toelichting.
Het is zaak dat de samenhang tussen de op te nemen prestatiegegevens en het
geraamde begrotingsbedrag zo duidelijk mogelijk is. Want daar gaat het om
in het streven naar meer transparantie, het inzichtelijk maken van
de doeleinden die worden nagestreefd, de daartoe te leveren prestaties, de
daarvoor in te zetten instrumenten en de middelen die daartoe ter beschikking
staan.De programma-uitgaven worden zoveel mogelijk toegelicht door middel van
ramingskengetallen, het geraamde bedrag wordt onderbouwd door middel van een
hoeveelheids- en een prijscomponent. Het apparaatsbudget wordt zoveel als
mogelijk onderbouwd in termen van doelmatigheidskengetallen, de uitvoeringskosten
per prestatie. Een en ander vergezeld van informatie over de kwaliteit van
de te leveren producten of activiteiten. Die apparaatsuitgaven onder het beleidsartikel
die niet zinvol of doelmatig aan de te leveren prestaties kunnen worden toegerekend,
worden onderbouwd in termen van ramingskengetallen.Bovenstaande prestatiegegevens worden, net als de uitgaven, meerjarig
weergegeven. Ten behoeve van de leesbaarheid en de herkenbaarheid worden ze
in afzonderlijke tabellen of grafieken gepresenteerd. Daarbij is het voor
een goed begrip van belang om de betekenis van de gegevens te verduidelijken
met een adequate beleidsmatige toelichting. BudgetflexibiliteitInzicht in de budgetflexibiliteit, ofwel het door de Staten-Generaal op
kortere en op langere termijn nog te beïnvloeden deel van de uitgaven,
vormt een wezenlijke voorwaarde voor de uitoefening van het budgetrecht. In
een beleidsmatige begroting is het van belang het onderwerp budgetflexibiliteit
niet te technisch in te vullen. De «geïntegreerde verplichtingen-kasmatrix»
en «de grondslag van het te voeren beleid», zoals die voorheen
werden gebruikt zijn te technisch van aard. De «geïntegreerde verplichtingen-kasmatrix»
is om die reden al eerder komen te vervallen. Het onderdeel «de grondslag
van het te voeren beleid» wordt eveneens niet meer in de departementale
begroting opgenomen. In de nieuwe opzet wordt onder het kopje «budgetflexibiliteit»
allereerst in kwalitatieve zin ingegaan op de aard van de uitgaven. In dit
kader wordt bijvoorbeeld aangegeven in hoeverre sprake is van (meerjarige)
contracten, internationale verplichtingen en nationale wetgeving. In de tweede
plaats wordt concreet de budgetflexibiliteit in meerjarig perspectief weergegeven.
Dit wordt zoveel mogelijk in percentages van de totale geraamde uitgaven tot
uitdrukking gebracht. Met behulp van deze percentages kan worden afgeleid
welk deel van de uitgaven voor het begrotingsjaar en de meerjarenramingen
reeds vastligt door in het verleden aangegane verplichtingen en welk deel
nog vrij te besteden is. Tenslotte wordt een toelichting gegeven op de beoogde
besteding van het nog vrij te besteden budget. Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en
raming Bij het opstellen van de begroting worden uiteenlopende beleidsmatige
en cijfermatige veronderstellingen gehanteerd die aan het beleid respectievelijk
aan het bijbehorende budget ten grondslag liggen. In de departementale begroting
nieuwe stijl wordt in een aparte paragraaf op een selectie van die veronderstellingen
ingegaan. Het gaat hierbij om de veronderstellingen die de belangrijkste variabelen
vormen voor het welslagen van het beleid. Wat betreft beleid kan hierbij gedacht
worden aan sociaal-economische factoren (inkomensontwikkeling, rente of inflatie)
of demografische factoren (bevolkingsontwikkeling of huishoudensvorming).
Wat betreft het bijbehorende budget kan gedacht worden aan de belangrijkste
rekenregels of ramingsveronderstellingen. Met deze paragraaf wordt aan de
Staten-Generaal inzicht verschaft in de achtergrond van het beoogde beleid,
de (bestuurlijke) context waarbinnen het beoogde beleid moet worden uitgevoerd
en de belangrijkste veronderstellingen met betrekking tot het
beleid en het bijbehorende budget. Tevens geeft een ministerie inzicht in
de bijsturingsmogelijkheden. 2.5 BedrijfsvoeringsparagraafIn de huidige departementale begroting wordt in het algemeen deel van
de Memorie van Toelichting expliciet ingegaan op het financieel beheer. Veelal
heeft deze beschrijving het karakter van een verantwoording. Bovendien is
het financieel beheer binnen de ministeries inmiddels van een dusdanig niveau
dat de beschrijvingen minder opportuun geworden zijn. Om deze reden wordt
gekozen voor een nieuwe opzet. In de begrotings- en verantwoordingsstukken
nieuwe stijl wordt niet meer gesproken over financieel beheer maar wordt gesproken
over bedrijfsvoering. De term «bedrijfsvoering» omvat meer dan
alleen financieel beheer. Bedrijfsvoering heeft betrekking op het geheel van
activiteiten inzake de aanwending van financiële, personele, materiële
en informatiemiddelen in het kader van de beleids- en begrotingsprocessen
waarvoor een minister verantwoordelijkheid draagt. In het departementale jaarverslag
moet standaard een bedrijfsvoeringsparagraaf worden opgenomen. In het volgende
hoofdstuk wordt daar uitgebreid aandacht aan besteed. In de departementale
begroting wordt in beginsel geen bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen. Indien
echter sprake is van specifieke bedrijfsvoeringsthema's, zoals voorgenomen
reorganisaties, verzelfstandigingsoperaties of de voorgenomen overstap naar
het baten- en lastenstelsel van een dienstonderdeel, dient hiervan melding
te worden gemaakt in de departementale begroting. 2.6 AgentschapsparagraafOok voor de huidige informatieverstrekking over agentschappen worden wijzigingen
voorgesteld. Deze wijzigingen houden vooral verband met het feit dat de bijdrage
van het ministerie aan het agentschap een instrument is om de beleidsdoelstellingen
te kunnen realiseren. Deze bijdrage wordt dan ook in de nieuwe opzet van de
departementale begroting per beleidsartikel expliciet zichtbaar. De agentschapsparagraaf
bevat in de toekomst vrijwel uitsluitend financiële informatie. In hoofdstuk
5 wordt nader ingegaan op de voorstellen aangaande agentschappen. 2.7 VerdiepingsbijlageDoor de toelichting op een beleidsartikel een meer beleidsmatig karakter
te geven, wordt bepaalde achterliggende, detail- of meer technische informatie
niet meer in deze toelichting opgenomen. De verdiepingsbijlage biedt de mogelijkheid
om deze informatie toch een plaats in de begroting te geven. Concreet gaat
het hierbij om de opbouw van verplichtingen (mits opportuun), uitgaven en
ontvangsten, vanaf stand ontwerpbegroting van het begrotingsjaar t-1 naar
de stand ontwerpbegroting van het jaar t. Bij deze opbouw wordt niet langer
een toelichting verstrekt. De mutaties in het kader van de begrotingsuitvoering
zijn al toegelicht bij de eerste suppletore begroting of zijn, indien beleidsmatig
relevant, toegelicht in de beleidsparagraaf van de departementale begroting.
Dat laatste geldt ook voor de mutaties in het kader van de begrotingsvoorbereiding. 2.8 BijlagenDe huidige ontwerpbegroting kent op dit moment een tiental verplicht voorgeschreven
bijlagen. Concreet gaat het om de bijlage met personeelsgegevens, de wetgevingsbijlage,
het overzicht van de door de Staten-Generaal aanvaarde moties
en door bewindslieden gedane toezeggingen, de bijlage over circulaires, de
aanbevelingen van de Nationale Ombudsman, de subsidiebijlage, de bijlage over
evaluatieonderzoek, de economische en functionele classificaties, over voorlichting
en over convenanten. Deze bijlagen bevatten geen beleidsmatig en budgettair
relevante informatie en passen om die reden niet in de departementale begroting.Voor sommige onderwerpen is een coördinerend bewindspersoon aangewezen,
zoals het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor personeelsgegevens.
Hetzelfde geldt voor de subsidiebijlage, de aanbevelingen van de Nationale
Ombudsman, de evaluatiebijlage en de bijlage over voorlichtingsuitgaven. Juist
bij dit soort onderwerpen is het wenselijk de informatie in de vorm van een
rijksbreed overzicht beschikbaar te stellen. De coördinerende bewindspersonen
hebben andere mogelijkheden om de informatie voor het opstellen van rijksbrede
overzichten te verkrijgen. De genoemde overzichten komen als bijlage bij de
afzonderlijke begrotingen te vervallen.De wetgevingsbijlage, het overzicht van de door de Staten-Generaal aanvaarde
moties en door bewindspersonen gedane toezeggingen, de bijlage over circulaires
en de bijlage over convenanten zijn departementspecifiek en ook voor andere
doelgroepen dan de Staten-Generaal relevant. De informatieve waarde van deze
gegevens wordt verhoogd door de gegevens bijvoorbeeld via Internet ter beschikking
te stellen en actueel te houden. De bijlage economische en functionele classificaties
voorziet vooral in een informatiebehoefte van andere belanghebbenden dan de
Staten-Generaal. Om in deze behoefte te voorzien, zou deze informatie op Internet
gezet kunnen worden. Ook deze overzichten komen als bijlage bij de afzonderlijke
begrotingen te vervallen. 2.9 MiljoenennotaDe Miljoenennota geeft in de eerste plaats in hoofdlijnen het financieel-economische
beleid van de regering weer. Daarnaast wordt ingegaan op de belangrijkste
ontwikkelingen in de economie. Wat deze onderdelen betreft zijn geen wijzigingen
noodzakelijk. In de nieuwe opzet van de departementale begrotingen wordt gebruik
gemaakt van zogenoemde overzichtsconstructies zodat waar nodig aldus het integrale
overheidsbeleid in de departementale begrotingen expliciet zichtbaar wordt.In de Miljoenennota wordt daarnaast het macro-budgettaire beleid aangekondigd.
Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de ontwikkeling van de EMU-schuld en het
EMU-tekort. Dit beleid wordt niet nader toegelicht in één of
meerdere departementale begrotingen. In de Miljoenennota worden waar mogelijk
net als in de departementale begrotingen de algemene en nader geoperationaliseerde
doelstellingen op dit terrein geëxpliciteerd.De huidige Miljoenennota bevat een aantal onderdelen met een in overwegende
mate verantwoordingskarakter. Te denken valt aan de staatsbalans en de terugblik
op het financieel management. Voorgesteld wordt om deze onderdelen in de toekomst
niet meer op te nemen in de Miljoenennota, maar in het nieuw op te stellen
Financieel Jaarverslag van het Rijk. 2.10 Sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt en sector
zorgDe voorstellen in de vorige paragrafen hebben betrekking op de rijksbegroting
en betreffen derhalve voornamelijk de zogenoemde budgetdisciplinesector rijksbegroting.
Daarnaast zijn nog twee budgetdisciplinesectoren relevant die voornamelijk
uit sociale premies gefinancierd worden, te weten de budgetdisciplinesector
sociale zekerheid en arbeidsmarkt en de budgetdisciplinesector zorg. Op dit
moment brengen de Ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid respectievelijk
Volksgezondheid, Welzijn en Sport in september tegelijk met de Miljoenennota
en de departementale begrotingen de Sociale Nota en het Jaaroverzicht Zorg
(JOZ) uit en tegelijk met Voorjaars- en Najaarsnota brieven over de sociale
zekerheid en arbeidsmarkt respectievelijk zorg. De opzet van deze brieven
is al onderling vergelijkbaar. De nieuwe ordening van de departementale begrotingen
zal waar mogelijk worden toegepast op de Sociale Nota en het Jaaroverzicht
Zorg met inachtneming van de karakteristieken van de sector sociale zekerheid
en arbeidsmarkt en de sector zorg. Een belangrijk verschil tussen de rijksbegroting
en de premiegefinancierde sectoren betreft de verantwoordelijkheidsverdeling
voor het beheer van gelden en voor de realisatie van voorzieningen. Ook worden
uitgaven en ontvangsten in de premiesectoren niet formeel, dus niet bij wet,
door de Staten-Generaal geautoriseerd. In dit hoofdstuk is de vraag beantwoord hoe de departementale begroting
en de Miljoenennota er in de toekomst uit gaan zien. Daarbij is tevens ingegaan
op de doorwerking van deze voorstellen in de Sociale Nota respectievelijk
het Jaaroverzicht Zorg. Deze voorstellen werken uiteraard ook door in de verantwoording.
Immers, waar de begroting een vooruitblik geeft, is bij de verantwoording
sprake van een terugblik. In het volgende hoofdstuk wordt daarom ingegaan
op de voorstellen voor wijziging van de opzet en inhoud van de (departementale)
verantwoording.HOOFDSTUK 3: HOE GAAT DE NIEUWE VERANTWOORDING ERUIT ZIEN?In dit hoofdstuk worden voorstellen gedaan voor een nieuwe opzet
en inhoud van de departementale verantwoording. Tevens wordt een nieuw verantwoordingsdocument
geïntroduceerd: het Financieel Jaarverslag van het Rijk.3.1 Waarom een nieuwe verantwoording?In dit hoofdstuk worden voorstellen gedaan voor een wijziging van de opzet
en inhoud van de departementale verantwoording. Deze voorstellen zijn voor
een belangrijk deel ontleend aan het rapport «Jaarverslag in de politieke
arena» dat in juni 1998 aan de Staten-Generaal is aangeboden. Met deze
wijzigingen wordt een verbetering van de toegankelijkheid van de departementale
verantwoording beoogd. Deze is nodig om de Staten-Generaal beter in staat
te stellen hun controlerende taak, in samenhang met de formele dechargeverlening,
uit te oefenen. LeeswijzerIn paragraaf 3.2 tot en met 3.9 wordt de nieuwe opzet en inhoud van de
departementale verantwoording voor de rijksbegroting beschreven. Na een schets
op hoofdlijnen worden de belangrijkste onderdelen in afzonderlijke paragrafen
nader toegelicht. Vervolgens bevat paragraaf 3.10 een voorstel voor een nieuw
verantwoordingsdocument als tegenhanger van de Miljoenennota: het Financieel
Jaarverslag van het Rijk. De laatste paragraaf gaat in op de gevolgen voor
de budgetdisciplinesectoren sociale zekerheid en arbeidsmarkt respectievelijk
zorg. 3.2 De nieuwe departementale verantwoording op hoofdlijnenBij de voorstellen voor de nieuwe departementale verantwoording wordt
nauw aangesloten bij de in hoofdstuk 2 beschreven voorstellen voor de nieuwe
departementale begroting. De begroting is een vooruitblik op een begrotingsjaar.
De verantwoording geeft als tegenhanger van de begroting een terugblik op
hetzelfde begrotingsjaar. Dit betekent dat de departementale verantwoording,
net als de departementale begroting, meer beleidsmatig wordt. Waar in de begroting
de vragen moeten worden beantwoord «Wat willen we bereiken, wat
gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?» moeten in de verantwoording
de vragen worden beantwoord «Hebben we bereikt wat we hebben beoogd,
hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen en heeft het gekost wat we dachten
dat het zou kosten?».Om tot uitdrukking te brengen dat de verantwoording voortaan beleid als
primaire invalshoek heeft, wordt in de toekomst niet langer over de departementale
financiële verantwoording gesproken, maar over het departementale jaarverslag.
Het departementale jaarverslag wordt voortaan als volgt opgebouwd: DEPARTEMENTAAL JAARVERSLAG•Verantwoordingsstaat •Leeswijzer •Beleidsparagraaf – beleidsagenda – beleidsartikelen•Bedrijfsvoeringsparagraaf •Agentschapsparagraaf•Verdiepingsbijlage •Oordeel van de controleur3.3 VerantwoordingsstaatDe huidige financiële verantwoording bevat drie verantwoordingsstaten:
één staat met de oorspronkelijke vastgestelde en gerealiseerde
uitgaven en verplichtingen per artikel, één staat met de oorspronkelijk
vastgestelde en gerealiseerde ontvangsten en één staat met de
oorspronkelijk vastgestelde en gerealiseerde baten en lasten, respectievelijk
de oorspronkelijk vastgestelde en gerealiseerde kapitaaluitgaven en kapitaalontvangsten
per agentschap. In deze verantwoordingsstaten wordt eveneens de totstandkoming
van de realisaties zichtbaar gemaakt aan de hand van de mutaties in de suppletore
begrotingen. Om de verantwoordingspresentatie meer overzichtelijk en inzichtelijk
te maken wordt een aantal wijzigingen voorgesteld.In de eerste plaats wordt de totstandkoming van de realisaties niet meer
in de verantwoordingsstaten zichtbaar gemaakt. Deze informatie wordt in het
vervolg opgenomen in een verdiepingsbijlage bij het departementale jaarverslag.Analoog aan de voorstellen met betrekking tot de begrotingsstaten wordt
in de tweede plaats voorgesteld de verantwoordingsstaten voor de verplichtingen/uitgaven
respectievelijk voor de ontvangsten te integreren in één verantwoordingsstaat
en de verplichtingen alleen weer te geven indien ze in de begroting waren
vermeld. 3.4 BeleidsparagraafIn de huidige departementale financiële verantwoording wordt in de
toelichting een onderscheid gemaakt tussen een algemeen deel en een artikelsgewijs
deel. Zoals dat ook in de huidige departementale begroting het geval is, kan
de samenhang tussen beide delen aanzienlijk verbeterd worden. Ook hier worden
beide onderdelen geïntegreerd in één beleidsparagraaf met
één onderdeel dat beknopt de beleidsagenda beschrijft en één
onderdeel dat is toegespitst op de beleidsartikelen. De beleidsagendaDe inhoud van de begroting is bepalend voor de inhoud van het jaarverslag.
Beleidsprioriteiten die aandacht in de departementale begroting krijgen, behoren
in het departementale jaarverslag eveneens aandacht te krijgen. Tijdens de
uitvoering van een begrotingsjaar kunnen nieuwe beleidsprioriteiten opkomen.
Te denken valt aan de varkenspestepidemie. Deze beleidsprioriteiten krijgen
eveneens aandacht in het departementale jaarverslag.De beleidsagenda betreft een samenvatting van de bereikte resultaten op
hoofdlijnen. Een meer uitgebreide beschrijving wordt opgenomen in de toelichting
op de beleidsartikelen. De samenvatting wordt aangevuld met een tabel waarin
de oorspronkelijk geraamde verplichtingen (mits opportuun), uitgaven
en ontvangsten per beleidsartikel worden afgezet tegen de realisaties. Tevens
worden de belangrijkste beleidsintensiveringen en beleidsextensiveringen op
totaalniveau zichtbaar gemaakt. De beleidsartikelenDoor net als in de departementale begroting beleid een meer centrale plaats
te geven, verandert de invalshoek van de departementale verantwoording. Niet
langer zijn alleen de financiële middelen onderwerp van verantwoording,
ook de beleidsdoelstellingen en te leveren prestaties zoals opgenomen in de
departementale begroting maken nadrukkelijk deel uit van deze verantwoording.
Hierdoor ontstaat een integrale verantwoording over beleid, prestaties en
middelen. De hoofdlijnen en conclusies met betrekking tot de voortgang en
evaluatie van beleid kunnen op grond van deze algemene lijn onderdeel van
het departementale jaarverslag gaan uitmaken. Alleen wanneer een hogere publicatiefrequentie
dan eenmaal per jaar gewenst is vanwege de politieke importantie en/of actualiteit
van een bepaald onderwerp, kan worden overgegaan tot separate publicatie van
voortgangsrapportages en beleidsevaluaties.De kwaliteit en relevantie van de beleidsverantwoording zijn in belangrijke
mate afhankelijk van de informatie in de departementale begroting. Immers,
naarmate beleidsdoelstellingen meer concreet en in meetbare grootheden worden
weergegeven, wordt het beter mogelijk om de realisatie ervan te monitoren.Wat betreft de opbouw van de toelichting per beleidsartikel wordt zoveel
mogelijk aangesloten bij de departementale begroting nieuwe stijl. Achtereenvolgens
komen derhalve eveneens aan bod: de algemene en nader geoperationaliseerde
beleidsdoelstellingen, de daartoe geleverde prestaties en ingezette instrumenten
en de budgettaire gevolgen van beleid. Dit alles wordt zoveel mogelijk toegelicht
met behulp van prestatiegegevens. Budgetflexibiliteit is een onderwerp dat
voor de verantwoording niet relevant is. Een aparte paragraaf over veronderstellingen
in effectbereiking, doelmatigheid en raming is ook niet noodzakelijk, omdat
deze in de toelichting aan de orde komen. Algemene en nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingenIeder beleidsartikel in het departementale jaarverslag begint met de gerealiseerde
algemene en nader geoperationaliseerde doelstellingen uit de departementale
begroting en de daartoe geleverde prestaties. Het kan zijn dat nog niet alle
realisatiegegevens voorhanden zijn op het moment dat het departementale jaarverslag
wordt opgesteld. In dat geval moet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt
van de meest recente gegevens die wel beschikbaar zijn. Uiteraard dient dan
wel een goede toelichting op dit punt opgenomen te worden. Zoals gezegd, kan
de realisatie van de beleidsdoelstellingen op een reguliere – aan de
jaarlijkse begrotingscyclus gekoppelde – wijze worden gevolgd met doeltreffendheidskengetallen.
Indien mogelijk worden desbetreffende prestatiegegevens verstrekt voor de
jaren t-4 tot en met t en wordt voor het jaar t een expliciete vergelijking
gemaakt tussen de beoogde en uiteindelijk gerealiseerde effecten. Verschillen
worden zo goed mogelijk toegelicht.Indien het volgen van de realisatie van beleidsdoelstellingen met prestatiegegevens
niet haalbaar of te kostbaar is, dan kan met behulp van periodiek ex-post
beleidsevaluatieonderzoek inzicht worden gegeven in de mate van doeltreffendheid
of doelbereiking. Tenslotte moet in deze paragraaf tevens worden aangegeven in hoeverre
de bereikte resultaten nopen tot een bijstelling van het beleid en de beleidsdoelstellingen. Budgettaire gevolgen van beleidVoor de verantwoording over de budgettaire gevolgen van beleid wordt in
de beleidsparagraaf per beleidsartikel een cijferoverzicht opgenomen. In dit
cijferoverzicht worden de gerealiseerde verplichtingen (mits opportuun), uitgaven
en ontvangsten opgenomen in meerjarig perspectief (jaar t-4 tot en met jaar
t). Daarnaast wordt voor het jaar waar de verantwoording betrekking op heeft
(jaar t), ook nog een vergelijking gemaakt met de oorspronkelijke begroting.
Dit cijferoverzicht ziet er als volgt uit: Artikel  Realisatie  BegrotingVerschil t-4t-3t-2t-1tttVerplichtingen       Uitgaven       Programma-uitgaven       Apparaatsuitgaven       Ontvangsten       Een dergelijk overzicht maakt het mogelijk zowel een vergelijking te maken
van de gerealiseerde verplichtingen (mits opportuun), uitgaven en ontvangsten
in de tijd (op dit moment is dat niet mogelijk), als een vergelijking tussen
het oorspronkelijk vastgestelde en gerealiseerde bedrag voor het desbetreffende
jaar. Het overzicht geeft niet de opbouw van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
van de stand ontwerpbegroting naar de uiteindelijke realisatie weer. Deze
opbouw is opgenomen in de verdiepingsbijlage. Toelichting zoveel mogelijk aan de hand van prestatiegegevensHet gerealiseerde budget wordt, net zoals in de ontwerpbegroting, zoveel
mogelijk toegelicht met behulp van prestatiegegevens. Het is zaak het gerealiseerde
budget en de gerealiseerde prestaties in het licht te plaatsen van het geraamde
budget en de beoogde prestaties. Dit onder meer door de prestatiegegevens
net als de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten meerjarig weer te geven.
Ten behoeve van de leesbaarheid en de herkenbaarheid worden ze in afzonderlijke
tabellen of grafieken gepresenteerd en worden deze verduidelijkt met een adequate
beleidsmatige toelichting.Op dit moment moeten verschillen tussen de oorspronkelijk vastgestelde
begroting en de realisatie altijd worden toegelicht. Dit gaat ten koste van
de toegankelijkheid van het departementale jaarverslag. Dit roept de vraag
op wanneer wel en wanneer geen toelichting gegeven moet worden. Zoals al eerder
is aangegeven, is de departementale begroting leidend voor de inhoud van het
departementale jaarverslag. Beleidsprioriteiten die in de departementale begroting
onderkend zijn, zullen ook in het departementale jaarverslag expliciet naar
voren moeten komen. Hierbij dienen verschillen tussen begroting en realisatie
altijd toegelicht te worden. De in de departementale begroting onderkende
ramings- en doelmatigheidskengetallen spelen hierbij een belangrijke rol.
Indien geen sprake is van een beleidsprioriteit zouden grenspercentages (relatief
verschil) of grensbedragen (absoluut verschil) gebruikt kunnen worden om vast te stellen of een toelichting noodzakelijk is. Ministeries
maken zelf een afweging en maken de daarbij gehanteerde uitgangspunten expliciet
zichtbaar in de leeswijzer op het departementale jaarverslag. De ministeries
zullen in dialoog met de Staten-Generaal moeten bepalen in hoeverre de gemaakte
afweging voor de Staten-Generaal als gebruiker acceptabel is.Ondanks het feit dat in het departementale jaarverslag niet meer alle
mutaties worden toegelicht, houden de Staten-Generaal wel de beschikking over
deze informatie. De suppletore begrotingen, waaronder de slotwet, maken alle
mutaties per beleidsartikel onverkort zichtbaar. De meerwaarde van het departementale
jaarverslag is gelegen in het feit dat een meer beleidsmatige terugblik op
het gehele begrotingsjaar wordt geboden. 3.5 BedrijfsvoeringsparagraafDe ideeën achter de huidige financiële verantwoording dateren
van het midden van de jaren tachtig; de Operatie Comptabel Bestel. Aangezien
deze operatie als hoofddoelstelling had het op orde krijgen van het financieel
beheer binnen de ministeries heeft informatie over de kwaliteit van het gevoerde
financieel beheer een belangrijke plaats in de huidige financiële verantwoording.
Financieel beheer heeft in dit verband betrekking op het geheel van beslissingen,
handelingen en regels die zijn bedoeld voor de sturing van en verantwoording
over de financiële transacties en saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid
draagt.De tijden veranderen. De Operatie Comptabel Bestel is tot een afronding
gekomen. Het financieel beheer op de ministeries heeft een dusdanig niveau
bereikt dat de toelichtingen in de departementale financiële verantwoordingen
vaak minder informatief zijn geworden. Zoals ook al in hoofdstuk 2 kort is
toegelicht wordt daarom voor een nieuwe opzet gekozen. Daarbij wordt niet
meer gesproken over financieel beheer maar over bedrijfsvoering. Bedrijfsvoering
kan worden gedefinieerd als het geheel van activiteiten inzake de aanwending
van financiële, personele, materiële en informatiemiddelen in het
kader van de beleids- en begrotingsprocessen waarvoor een minister verantwoordelijkheid
draagt. Bedrijfsvoering vormt feitelijk de infrastructuur die de primaire
processen moet faciliteren om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.Indien voldoende zekerheid over de bedrijfsvoering aan het departementale
jaarverslag kan worden ontleend, is het niet zinvol om ieder jaar een integraal
beeld te schetsen. Volstaan kan worden met uitzonderingsrapportages. Daarbij
wordt evenwel onderscheid gemaakt tussen jaarlijks terugkerende thema's (aan
te duiden als «reguliere bedrijfsvoeringsthema's») en incidentele,
meer specifieke thema's (aan te duiden als de «specifieke bedrijfsvoeringsthema's»). Reguliere bedrijfsvoeringsthema'sDe reguliere bedrijfsvoeringsthema's zijn van toepassing op alle ministeries.
Hierbij moet gedacht worden aan zaken als rechtmatige begrotingsuitvoering,
relatiebeheer met periferie, beleidsevaluatie, informatievoorziening en administratieve
organisatie. Jaarlijkse opname van informatie over deze thema's leidt snel
tot weinig zeggende standaardteksten. Om dit te voorkomen wordt in lijn met
de voorstellen in het rapport «Jaarverslag in de Politieke Arena»
de «mededeling over de bedrijfsvoering» geïntroduceerd. Het
gaat hierbij om een uitzonderingsrapportage gericht op een meer doelmatige
communicatie met de Staten-Generaal. Dit betekent dat voorzover elementen
van de bedrijfsvoering op orde zijn, die elementen niet in het
departementale jaarverslag worden behandeld. De minister kan in dat geval
volstaan met de mededeling dat de bedrijfsvoering van het ministerie in het
afgelopen jaar heeft voldaan aan de gestelde eisen. Is niet (geheel) voldaan
aan de gestelde eisen dan wordt dat in de mededeling geëxpliciteerd.
Zijn er tekortkomingen dan wordt aangegeven welke activiteiten zijn ondernomen
of voorgenomen om deze op te lossen.De bedrijfsvoeringsthema's die onder de reikwijdte van de mededeling vallen
en de daarvoor geldende normen moeten helder worden gedefinieerd. Dit vormt
een punt van nadere uitwerking waarbij aan de orde komen:• het bepalen van de elementen die onder het begrip bedrijfsvoering
kunnen vallen;• het bepalen van normen voor deze elementen;• het afwegen van de wenselijkheid om die elementen daadwerkelijk
onder de reikwijdte van de mededeling te brengen ten opzichte van de daarmee
gepaard gaande controlekosten.De mededeling op zichzelf heeft geen juridische betekenis en is dus niet
te vergelijken met de status van een accountantsverklaring. Zij is alleen
bedoeld om te melden dat zich op het terrein van de reguliere bedrijfsvoering
geen bijzonderheden hebben voorgedaan. De mededeling maakt onderdeel uit van
het departementale jaarverslag en wordt als zodanig onderworpen aan accountantscontrole. Specifieke bedrijfsvoeringsthema'sDe specifieke bedrijfsvoeringsthema's zijn niet per definitie bij ieder
ministerie aan de orde. Voorbeelden zijn: de reorganisatie van een departement,
verzelfstandigingsoperaties en de invoering van het baten-lastenstelsel bij
een dienstonderdeel. De specifieke bedrijfsvoeringsthema's worden logischerwijs
in de departementale begroting aangekondigd, waarna in het departementale
jaarverslag erop zal worden teruggekeken. 3.6 AgentschapsparagraafHet onderdeel over agentschappen dat momenteel in de financiële verantwoording
is opgenomen, wordt gewijzigd. Analoog aan de departementale begroting bevat
de agentschapsparagraaf in het departementale jaarverslag vrijwel uitsluitend
financiële informatie. In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de voorstellen
aangaande agentschappen. 3.7 VerdiepingsbijlageIn de beleidsparagraaf wordt niet ingegaan op de opbouw van verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten van de stand ontwerpbegroting naar de uiteindelijke
realisatie. Deze opbouw wordt in de verdiepingsbijlage weergegeven. In tegenstelling
tot de beleidsparagraaf waarin de belangrijkste verschillen tussen oorspronkelijk
vastgestelde begroting en realisatie zoveel mogelijk met behulp van prestatiegegevens
worden toegelicht, bevat de verdiepingsbijlage zelf geen nadere toelichting
bij de mutaties. Deze zijn al toegelicht in de verschillende suppletore begrotingen
(inclusief slotwet). Volstaan kan worden met een verwijzing naar de desbetreffende
suppletore begroting. 3.8 Oordeel van de controleurDe Staten-Generaal moeten zekerheid hebben over de kwaliteit van de informatie
die in het departementale jaarverslag is opgenomen. Een complicerende factor
is dat in het departementale jaarverslag verschillende soorten informatie
worden opgenomen met verschillende gradaties in betrouwbaarheid. Voor financiële
cijfers geldt een hoge gradatie van betrouwbaarheid, voor effect- en prestatiegegevens,
bedrijfsvoering en voor beleidsmatige (kwalitatieve) toelichtingen gelden
andere gradaties. De ministeries maken inzake de gewenste gradaties een afweging
in de leeswijzer op de departementale begroting. De Staten-Generaal maken
de uiteindelijke afweging.De Staten-Generaal zullen behoefte houden aan een onafhankelijk oordeel
over het waarheidsgehalte van de in het departementale jaarverslag opgenomen
informatie. De Algemene Rekenkamer is de externe controleur ten behoeve van
de Staten-Generaal. Het is om die reden wenselijk om het samenvattend oordeel
van de Algemene Rekenkamer in het departementale jaarverslag zelf op te nemen.
Daarbij zal de Algemene Rekenkamer, zoals nu ook gangbaar is, gebruik maken
van de voorcontrole door de departementale accountantsdiensten. 3.9 SaldibalansIn de huidige departementale financiële verantwoording is de saldibalans
opgenomen met toelichting. Een saldibalans is een overzicht van financiële
posten (zoals aangegane verplichtingen en vorderingen) die overlopen naar
het volgende jaar. De saldibalans is het sluitstuk van de financiële
administratie en moet daarom opgesteld worden om de volledigheid van de kas-
en verplichtingenadministratie te waarborgen. Vanuit die optiek blijft de
saldibalans ook onderworpen aan controle door de departementale accountantsdiensten
en de Algemene Rekenkamer.Dit laat onverlet dat bij het opnemen van de saldibalans in het departementale
jaarverslag vraagtekens gezet kunnen worden. De informatiewaarde van de saldibalans
is gering omdat het slechts een beeld geeft van de overlopende financiële
posten en niet van alle bezittingen en schulden van het ministerie. Het voorstel
is dan ook om de saldibalans niet langer te presenteren in het departementale
jaarverslag. Dit betekent niet dat de relevante informatie uit de saldibalans
niet meer in het jaarverslag terug te vinden is. Bijvoorbeeld het beheer van
garanties en het vorderingenbeheer, kunnen vallen onder de werking van de
mededeling over de bedrijfsvoering. 3.10 Financieel Jaarverslag van het RijkOp dit moment wordt in verschillende documenten verantwoording over financiële
realisaties en over het financieel beheer afgelegd op het niveau van het Rijk
als geheel. Met het Financieel Jaarverslag van het Rijk wordt deze verantwoordingsinformatie
samengevoegd in één document. De Minister van Financiën
biedt het Financieel Jaarverslag van het Rijk op de derde woensdag in mei
aan de Staten-Generaal aan.De verantwoordingsinformatie in het Financieel Jaarverslag van het Rijk
heeft betrekking op:• het macro-budgettaire beleid. Deze informatie is nu
verweven in de Miljoenennota ter onderbouwing van het voorgenomen macro-budgettaire
beleid. In de toekomst wordt in het Financieel Jaarverslag van het Rijk expliciet
verantwoording over het gevoerde macro-budgettaire beleid afgelegd. Het gaat
daarbij bijvoorbeeld om de ontwikkeling van de EMU-schuld, het
EMU-tekort, de uitgavenkaders en de lastenontwikkeling;• bedrijfsvoering op het niveau van het Rijk. De Minister
van Financiën brengt jaarlijks een brief uit inzake het financiële
beheer van het Rijk (artikel 68 lid 2 CW; de zogeheten 30-junibrief). Met
de introductie van het Jaarverslag verliest deze brief haar zelfstandige functie.
In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Financieel Jaarverslag van het Rijk
gaat het om die aspecten die vallen onder de coördinerende verantwoordelijkheid
van de Minister van Financiën. De term «bedrijfsvoering»
heeft daardoor in het Financieel Jaarverslag van het Rijk een andere lading
dan deze heeft in het departementale jaarverslag. De bedrijfsvoering in het
Financieel Jaarverslag van het Rijk richt zich op het rijksbrede financieel
beheer en op enkele specifieke bedrijfsvoeringsthema's die voor de centrale
overheid als geheel gelden, zoals het nu voorliggende herontwerp van de begrotings-
en verantwoordingsstukken. In deze paragraaf wordt tevens teruggekeken op
de voorgenomen activiteiten zoals die in hoofdstuk 4 «Financieel management»
in de Miljoenennota zijn aangekondigd, zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling
van het aantal agentschappen en de uitvoering van de Interdepartementale Beleidsonderzoeken;• de financiële realisaties. Op dit moment worden
de financiële realisaties in de rijksrekening opgenomen, die tezamen
met de financiële verantwoordingen aan de Staten-Generaal ter verlening
van decharge wordt voorgelegd. De rijksrekening gaat onderdeel uitmaken van
het Financieel Jaarverslag van het Rijk en verliest daarmee haar zelfstandige
functie. De toelichting op de Voorlopige Rekening wordt in het vervolg opgenomen
in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.In lijn met het weglaten van de departementale saldibalans uit de departementale
jaarverslagen, wordt de rijkssaldibalans eveneens niet opgenomen in het Financieel
Jaarverslag van het Rijk. De rijkssaldibalans is een totaaltelling van de
departementale saldibalansen. Ook hier geldt echter dat de rijkssaldibalans
wel wordt opgesteld en gecontroleerd. Eventuele tekortkomingen in de departementale
saldibalansen worden vermeld in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale
jaarverslag. Wanneer deze tekortkomingen ook rijksbreed van groot belang zijn,
dan worden zij opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Financieel
Jaarverslag van het Rijk.Het Financieel Jaarverslag van het Rijk wordt net als de departementale
jaarverslagen aan controle onderworpen alvorens het aan de Staten-Generaal
wordt aangeboden. Deze taak ligt bij de Algemene Rekenkamer. Naar analogie
van de huidige goedkeuring van de rijksrekening wordt het oordeel van de Algemene
Rekenkamer in het Financieel Jaarverslag van het Rijk opgenomen.Op dit moment is de staatsbalans opgenomen in de Miljoenennota. De staatsbalans
geeft de grootte en samenstelling van het staatsvermogen weer. De staatsbalans
is ten dele gebaseerd op een extra-comptabele administratie van bezittingen
en schulden en ten dele gebaseerd op ramingen. Gezien het verantwoordingskarakter
van de staatsbalans wordt voorgesteld deze in het vervolg op te nemen in het
Financieel Jaarverslag van het Rijk. 3.11 Sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt en sector
zorgDe voorstellen in de vorige paragrafen hebben betrekking op de rijksbegroting.
In hoofdstuk 2 is aangegeven dat de voorstellen met betrekking tot het herontwerp
van de departementale begroting waar mogelijk toegepast zullen worden op de
Sociale Nota en het Jaaroverzicht Zorg. Voor de voorstellen die in dit hoofdstuk
gepresenteerd zijn met betrekking tot de departementale jaarverslagen is dit
niet mogelijk. De verantwoordingsprocedures voor de premiegefinancierde uitgaven
in de sector zorg en de sector sociale zekerheid en arbeidsmarkt wijken sterk
af van die voor de rijksbegroting. Deze verschillen zijn onder meer het gevolg
van het feit dat de premiegefinancierde uitgaven niet formeel door de Staten-Generaal
worden geautoriseerd. De verantwoordingsproducten voor sociale zekerheid en
arbeidsmarkt en zorg worden opgesteld door respectievelijk het CTSV (College
Toezicht Sociale Verzekeringen) en het College voor Zorgverzekeringen (nu
nog Ziekenfondsraad). Deze producten zijn op hun vroegst in het najaar beschikbaar
en kunnen dus niet gekoppeld worden aan het Financieel Jaarverslag van het
Rijk.Los van de formele verantwoordingsrapportages zal in of bij de Voorjaarsbrief
Zorg (parallel aan de Voorjaarsnota) en de Voorlopige Rekening Sociale Zekerheid
en Arbeidsmarkt (parallel aan de Voorlopige Rekening) in de komende jaren
voor deze twee budgetsectoren meer informatie beschikbaar komen over het gerealiseerde
beleid en de resultaten van dit beleid in het afgelopen jaar. Deze informatie
kunnen de Staten-Generaal betrekken bij een te voeren debat over de departementale
jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag van het Rijk. In dit hoofdstuk is de vraag beantwoord hoe de nieuwe verantwoording
eruit gaat zien. Niet alleen worden in de nieuwe opzet departementale jaarverslagen
opgesteld maar er wordt tevens een Financieel Jaarverslag van het Rijk geïntroduceerd.
In dit hoofdstuk is ook kort ingegaan op de doorwerking van deze voorstellen
in de budgetdisciplinesector zorg en de budgetdisciplinesector sociale zekerheid
en arbeidsmarkt. De voorstellen voor een herontwerp van de begrotings- en
verantwoordingsstukken beperken zich echter niet tot de opzet en inhoud van
de stukken zelf maar ook op de tijdige beschikbaarheid van de begrotings-
en verantwoordingsstukken. Op dit aspect wordt in het volgende hoofdstuk ingegaan.HOOFDSTUK 4: DE BEGROTINGSCYCLUS VERANDERT!Voor de informatiewaarde van begrotings- en verantwoordingsdocumenten
is tijdige beschikbaarheid een wezenlijk element. Vanuit deze optiek worden
in dit hoofdstuk voorstellen gedaan om de begrotingscyclus te veranderen.
Overigens is een aantal veranderingen al in gang gezet in het kader van de
versnelling van de verantwoording.4.1 Een veranderende begrotingscyclusDe algemene doelstelling van het herontwerp van de begrotings- en verantwoordingsstukken
is een vergroting van de informatiewaarde van deze stukken. In de hoofdstukken
2 en 3 is dit bekeken vanuit het oogpunt van toegankelijkheid. Hierdoor veranderen
de departementale begrotingen en verantwoordingen van inhoud. Daarnaast wordt
het Financieel Jaarverslag van het Rijk toegevoegd, zodat in het vervolg ook
in één document op rijksbreed niveau financiële verantwoording
wordt afgelegd. Voor de informatiewaarde van een document is de tijdige beschikbaarheid
echter ook een wezenlijk element. Al in 1997 is door de Staten-Generaal geconcludeerd
dat de departementale financiële verantwoordingen feitelijk te laat beschikbaar
komen om deze effectief te kunnen gebruiken voor een beoordeling van de uitvoering
van de lopende begroting en bij de voorbereiding van de komende begroting.
Met de reeds in gang gezette versnelling van de verantwoording wordt recht
gedaan aan de plaats van de verantwoording in de begrotingscyclus. De nieuwe
begrotingscyclus wordt in de volgende paragrafen nader uitgewerkt.Momenteel wordt een aanzienlijk aantal beleidsnota's, voortgangsrapportages
en beleidsevaluaties separaat verzonden aan de Staten-Generaal. In de departementale
begrotings- en verantwoordingsstukken nieuwe stijl maakt deze informatie er
zoveel mogelijk deel van uit. Daarmee krijgen de Staten-Generaal jaarlijks
op vooraf vastgestelde momenten inzichten in de departementale beleidsvoornemens,
de voortgang van het beleid en de resultaten. De toegankelijkheid en de informatiewaarde
van de begrotings- en verantwoordingsstukken zal daardoor toenemen. De noodzaak
om de Staten-Generaal separaat te informeren wordt hierdoor kleiner. 4.2 Het nieuwe tijdpad van de begrotingscyclusDaar waar de financiële verantwoordingen oorspronkelijk uiterlijk
1 september aan de Staten-Generaal werden aangeboden, is een traject ingezet
met als doel aanbieding van de departementale jaarverslagen uiterlijk op de
derde woensdag in mei en aanbieding van het Financieel Jaarverslag van het
Rijk op de derde woensdag in mei. Hiermee wordt recht gedaan aan de plaats
van de verantwoording in de begrotingscyclus en kunnen de bevindingen gebruikt
worden voor de oordeelsvorming over de uitvoering van de lopende departementale
begrotingen en bij de voorbereiding van de komende departementale begrotingen.
Door deze versnelling komen de verantwoordingsdocumenten dichter op elkaar
te liggen: de Voorlopige Rekening in relatie tot de departementale jaarverslagen
en het Financieel Jaarverslag van het Rijk. In figuur 1 op de volgende bladzijde
wordt de nieuwe begrotingscyclus weergegeven. Figuur 1 4.3 Belangrijkste veranderingen in de begrotingscyclusDe veranderingen in de begrotingscyclus kunnen worden onderverdeeld naar
begrotingsvoorbereiding, begrotingsuitvoering en begrotingsverantwoording
(zie figuur 1). BegrotingsvoorbereidingDe begrotingsstukken die bij de begrotingsvoorbereiding aan de Staten-Generaal
worden aangeboden, veranderen wat betreft opzet en inhoud. Het tijdstip van
verschijnen (zijnde de derde dinsdag in september) blijft echter ongewijzigd. BegrotingsuitvoeringDe doorwerking van de voorstellen naar de opzet en inhoud van de suppletore
begrotingen zal nog nader worden uitgewerkt. Het vraagstuk van frequentie
en timing van de suppletore begrotingen hangt daar nauw mee samen en zal bij
de uitwerking eveneens worden meegenomen. BegrotingsverantwoordingDe huidige verantwoordingsdocumenten zijn: de Voorlopige Rekening, de
brief van de Minister van Financiën inzake het financieel beheer (artikel
68 lid 2 CW, de zogeheten 30-junibrief), de rijksrekening, de departementale
financiële verantwoordingen en in zekere zin ook enkele onderdelen van
de Miljoenennota. Hoewel de departementale slotwetten feitelijk de laatste
suppletore begrotingen zijn worden deze pas na afloop van het uitvoeringsjaar
aan de Staten-Generaal ter autorisatie voorgelegd.De Voorlopige Rekening biedt de Staten-Generaal na afloop van het begrotingsjaar
snel inzicht in de gerealiseerde uitgaven en ontvangsten. Daarbij worden op
dit moment de mutaties toegelicht vanaf de Najaarsnota/tweede suppletore begroting
tot de eindstand. Door deze toelichting op te nemen in de Voorlopige Rekening
wordt feitelijk vooruitgelopen op het Financieel Jaarverslag van het Rijk,
de slotwetten en de departementale jaarverslagen. De Voorlopige Rekening nieuwe
stijl zal daarom geen toelichting op de opbouw van de mutaties meer bevatten.
Dit betekent dat de toelichting op een iets later tijdstip beschikbaar komt.
Bezien wordt of het met deze wijzigingen ook mogelijk is om de Voorlopige
Rekening vervroegd aan de Staten-Generaal beschikbaar te stellen. In de nieuwe
begrotingscyclus verliezen de brief van de Minister van Financiën inzake
het financieel beheer en de rijksrekening hun zelfstandige functie omdat ze
geïntegreerd worden in het Financieel Jaarverslag van het Rijk.De departementale financiële verantwoording, waarin de gerealiseerde
uitgaven en ontvangsten per ministerie worden afgezet tegen de oorspronkelijk
vastgestelde uitgaven en ontvangsten, wordt vervangen door het departementale
jaarverslag. In het departementale jaarverslag wordt verantwoording afgelegd
over het gevoerde beleid, de budgettaire consequenties daarvan en de bedrijfsvoering.
Daarnaast wordt ook een Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Staten-Generaal
voorgelegd. Omdat de departementale jaarverslagen en het Financieel Jaarverslag
van het Rijk al op de derde woensdag in mei aan de Staten-Generaal worden
aangeboden, kunnen deze documenten een belangrijke inbreng hebben bij de beoordeling
en gedachtewisseling over de uitvoering van de lopende departementale begrotingen
en bij de voorbereiding van de komende departementale begrotingen. 4.4 Wanneer wordt de Algemene Rekenkamer betrokken?De Algemene Rekenkamer wordt nu laat in het proces van totstandkoming
en controle van de verantwoording betrokken. Hierdoor kan het zijn dat (potentiële)
tekortkomingen pas in een laat stadium naar voren komen en niet meer gedurende
de uitvoering van de begroting gecorrigeerd kunnen worden. Het is daarom zaak
de Algemene Rekenkamer op een zo vroeg mogelijk tijdstip in het proces te
betrekken. Hierbij kan een interimafsluiting door de Directie Financieel Economische
Zaken, gevolgd door een interimcontrole door de departementale accountantsdiensten
en de Algemene Rekenkamer, een goed aanknopingspunt zijn. Dit houdt in dat
gedurende het uitvoeringsjaar een tussenstand wordt opgemaakt door het opmaken,
beoordelen en controleren van de financiële standen. Tevens wordt de
relevante beleidsinformatie verzameld en gerelateerd aan de financiële
standen. Het ligt voor de hand een interimafsluiting te koppelen aan het proces
van totstandkoming van de tweede suppletore begroting. In dit hoofdstuk zijn de veranderingen in de begrotingscyclus toegelicht.
Alvorens in te gaan op de mogelijkheden die de informatie- en communicatietechnologie
kan bieden om de toegankelijkheid van begrotings- en verantwoordingsstukken
te vergroten, wordt in het volgende hoofdstuk allereerst ingegaan op de wijze
waarop agentschappen en (de bijdragen aan) zelfstandige bestuursorganen zijn
opgenomen in de departementale begroting en het departementale jaarverslag.HOOFDSTUK 5: HOE ZIJN DE AGENTSCHAPPEN EN ZELFSTANDIGE
BESTUURSORGANEN OPGENOMEN IN DE BEGROTING EN VERANTWOORDING NIEUWE STIJL?In dit hoofdstuk worden voorstellen gedaan voor een meer transparante
indeling en opbouw van de begroting en verantwoording van agentschappen en
de bijdrage aan zelfstandige bestuursorganen.5.1 InleidingSinds 1994 bestaat de organisatievorm agentschap. Agentschappen vallen
volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid maar kennen een afwijkend
beheersregime. In het geval van zelfstandige bestuursorganen is de ministeriële
verantwoordelijkheid beperkt tot hetgeen in de instellingswet is bepaald.Zoals in eerdere hoofdstukken is aangegeven, zal bij de nieuwe indeling
en opbouw van de departementale begroting en het departementale jaarverslag
de beleidsmatige invalshoek centraal staan. Dit vergt een herbezinning op
de wijze waarop agentschappen en zelfstandige bestuursorganen opgenomen zijn
in de departementale begroting en in het departementale jaarverslag. Voorzover
dit onderscheid thans al gemaakt kan worden, ligt het in de rede in de toekomst
meer samenhang aan te brengen tussen de uitgaven die agentschappen of zelfstandige
bestuursorganen doen voor de uitvoering van beleid en de bijbehorende programma-uitgaven. 5.2 Zelfstandige bestuursorganenEen belangrijk deel van de apparaats- of programma-uitgaven van veel zelfstandige
bestuursorganen wordt gefinancierd uit de departementale begrotingen. De ministeriële
verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen is doorgaans expliciet
gespecificeerd in de instellingswet van het orgaan. De vraag ligt voor op
welke wijze deze doorgaans tot de hoofdlijnen beperkte ministeriële verantwoordelijkheid,
haar weerslag krijgt in de departementale begroting en het departementale
jaarverslag van het desbetreffende ministerie. Voorgesteld wordt dat de bijdrage
van het ministerie in de uitvoeringskosten van het zelfstandig bestuursorgaan
in samenhang met de programma-uitgaven op het desbetreffende beleidsterrein
wordt geraamd. Bijvoorbeeld de studiefinancieringsuitgaven en de daarmee gemoeide
uitvoeringskosten (van het zelfstandig bestuursorgaan InformatieBeheerGroep)
worden zo in één oogopslag zichtbaar in zowel de departementale
begroting als het departementale jaarverslag van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen. Wanneer een zelfstandig bestuursorgaan werkzaam
is op uiteenlopende beleidsterreinen, wordt de bijdrage van het ministerie
aan het zelfstandig bestuursorgaan vanzelfsprekend op de verschillende beleidsterreinen
geraamd en verantwoord. Zo worden de integrale uitgaven van beleid zichtbaar.Iedere minister is en blijft verantwoordelijk voor de rechtmatigheid en
de doelmatigheid van uitgaven van het ministerie aan zelfstandige bestuursorganen.
Dit betekent dat over de in de ontwerpbegroting geraamde verplichtingen en
uitgaven (en eventuele ontvangsten) dezelfde informatie opgenomen wordt als
over de andere begrotingsposten. De op te nemen informatie moet derhalve betrekking
hebben op beoogde en gerealiseerde effecten, prestaties en activiteiten alsook
de geraamde en besteedde middelen. Een en ander is ten opzichte van de huidige
informatieverstrekking een sterke verbetering uit het oogpunt van transparantie. In de huidige departementale financiële verantwoordingen wordt slechts
op zeer bescheiden schaal aandacht geschonken aan de besturing van zelfstandige
bestuursorganen. Voorgesteld wordt dat het departementale jaarverslag inzicht
biedt in de wijze waarop invulling is gegeven aan de in de instellingswet
geformuleerde verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dit betreft doorgaans
het aansturen van en het houden van toezicht op het doelmatig en doeltreffend
functioneren van het zelfstandige bestuursorgaan. Specifieke thema's waaraan
gedacht kan worden zijn de ontwikkeling van de vermogenspositie van zelfstandige
bestuursorganen, de tariefontwikkeling en werken voor derden. Zoals eerder
in deze regeringsnota is aangegeven, wordt in het departementale jaarverslag
een mededeling over de bedrijfsvoering opgenomen die het karakter heeft van
een uitzonderingsrapportage. In het geval van bijzonderheden met betrekking
tot de aansturing en het toezicht op het functioneren van een zelfstandig
bestuursorgaan wordt hiervan melding gemaakt in de bedrijfsvoeringsparagraaf.
Daarbij wordt tevens aangegeven welke acties daaromtrent door het ministerie
zullen worden ontplooid. Vanzelfsprekend kan aanvullend worden doorverwezen
naar het jaarverslag van het desbetreffende zelfstandige bestuursorgaan. 5.3 AgentschappenAgentschappen (en in de toekomst ook andere diensten met een baten- en
lastenstelsel) vallen volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid.
Er is comptabel bezien slechts sprake van een afwijkend beheer, toegespitst
op het bedrijfsvoeringsproces van het agentschap. Agentschappen hanteren het
baten- en lastenstelsel. De vraag ligt voor op welke wijze agentschappen een
plaats krijgen in de departementale begroting nieuwe stijl en het departementale
jaarverslag.In de eerste plaats blijft de begrotingsstaat en verantwoordingsstaat
een regulier onderdeel van de departementale begroting respectievelijk het
departementale jaarverslag. In deze staten wordt het totaal van baten, het
totaal van lasten, het saldo van baten en lasten, de totale kapitaalontvangsten
en de totale kapitaaluitgaven begroot respectievelijk verantwoord.In de tweede plaats raamt het bekostigende ministerie in de departementale
begroting een bedrag voor de «koop» van producten en diensten
bij het agentschap. Deze uitgaven worden in samenhang met de programma-uitgaven
op het desbetreffende beleidsterrein geraamd. Bijvoorbeeld de technologiesubsidies
en de daarmee gemoeide uitvoeringskosten (van het agentschap Senter) worden
zo in één oogopslag zichtbaar in zowel de departementale begroting
als het departementale jaarverslag van het Ministerie van Economische Zaken.
Wanneer een agentschap werkzaam is op uiteenlopende beleidsterreinen, wordt
de bijdrage van het ministerie aan het agentschap vanzelfsprekend op de verschillende
beleidsterreinen geraamd en verantwoord. Zo worden de integrale uitgaven per
beleidsterrein zichtbaar. In de departementale begroting nieuwe stijl en het
departementale jaarverslag wordt op het desbetreffende beleidsartikel inzicht
geboden in beleid, prestaties en middelen.In de derde plaats heeft de mededeling over de bedrijfsvoering ook betrekking
op agentschappen. Alleen indien zich bijzonderheden voordoen wordt hierop
ingegaan in de bedrijfsvoeringsparagraaf.In de vierde plaats wordt in de agentschapsparagraaf van de departementale
begroting respectievelijk het departementale jaarverslag specifieke aandacht
geschonken aan de financiële aspecten van de agentschappen.
De agentschapsparagraaf bevat allereerst een begrote respectievelijk gerealiseerde
staat van baten en lasten. Daarnaast wordt het begrote respectievelijk gerealiseerde
kasstroomoverzicht opgenomen. In dit overzicht wordt de herleiding gegeven
van het saldo van baten en lasten naar het saldo van uitgaven en ontvangsten.
Het overzicht is uitgesplitst naar kasstromen uit operationele activiteiten,
kasstromen uit investeringsactiviteiten en kasstromen uit financieringsactiviteiten.
In het overzicht wordt ook het totaal van de kapitaaluitgaven en -ontvangsten
apart zichtbaar gemaakt. In de agentschapsparagraaf van het departementale
jaarverslag wordt in aanvulling hierop een balans opgenomen alsmede een overzicht
met de bestemming van het saldo van baten en lasten en de ontwikkeling van
de vermogenspositie in meerjarig perspectief. Dit laatste is nieuw ten opzichte
van de huidige situatie, waarin inzicht in de ontwikkeling van de vermogenspositie
van agentschappen ontbreekt. Vanzelfsprekend kan aanvullend worden verwezen
naar het jaarverslag van het desbetreffende agentschap. Met dit hoofdstuk zijn alle voorstellen aangaande de opzet, inhoud
en tijdige beschikbaarheid van begrotings- en verantwoordingsstukken besproken.
In het volgende hoofdstuk worden voorstellen gedaan voor een bredere beschikbaarstelling
en een betere toegankelijkheid van de stukken door de mogelijkheden van informatie-
en communicatietechnologie beter te benutten.HOOFDSTUK 6: WAT KAN INFORMATIE- EN COMMUNICATIETECHNOLOGIE
(ICT) VOOR DE VOORSTELLEN BETEKENEN?In dit hoofdstuk wordt een voorstel gedaan om de begrotings- en verantwoordingsstukken
met behulp van informatie- en communicatietechnologie breder dan nu beschikbaar
te stellen en toegankelijker te maken.6.1 Een wereld in bewegingDe invloed van informatie- en communicatietechnologie (ICT), en Internet
in het bijzonder, op de samenleving van de 21ste eeuw zal groot
zijn. Toch is niet precies te voorspellen op welke terreinen en met welke
toepassingen voor de nabije en de verdere toekomst rekening moet worden gehouden.
Duidelijk is dat deze ontwikkelingen vragen om een overheid die hierop inspeelt
en deze ook benut. Goed toegankelijke overheidsinformatie is essentieel. Toegankelijkheid
van overheidsinformatie is immers een voorwaarde voor actieve participatie
in het democratische proces. Op het terrein van de ICT heeft de laatste jaren
een aantal ontwikkelingen plaatsgevonden, waardoor het mogelijk is geworden
documenten in geautomatiseerde vorm breed en snel toegankelijk te maken. Sleutelwoord
daarbij is dat ICT, en in het bijzonder Internet, de mogelijkheid biedt om
informatie vraaggericht aan te bieden. De gebruiker van de informatie bepaalt
welke informatie hij tot zijn beschikking wil krijgen.De begrotings- en verantwoordingsstukken zijn bij uitstek geschikt om
elektronisch en gedigitaliseerd via Internet beschikbaar te stellen. Met ingang
van 1998 hebben alle ministeries een Internetpagina. Bij bijna alle ministeries
wordt daarop de departementale begroting beschikbaar gesteld. De wijze waarop
dit gebeurt, verschilt per ministerie. Soms wordt de departementale begroting
integraal opgenomen, soms alleen op hoofdlijnen. In een aantal gevallen kan
worden «doorgeklikt» in de departementale begroting en kan de
departementale begroting worden «gedownload». Financiële
verantwoordingen worden in tegenstelling tot de departementale begrotingen
op dit moment nog nauwelijks via Internet beschikbaar gesteld.In dit hoofdstuk wordt een voorstel gedaan om begrotings- en verantwoordingsstukken
met behulp van Internet meer dan nu het geval is beschikbaar te stellen en
toegankelijk te maken. 6.2 ICT en de begrotings- en verantwoordingsstukken: een
groeitrajectUit de vorige paragraaf blijkt dat de opmars van Internet ook steeds beter
merkbaar is binnen de rijksoverheid. Kenmerkend van deze opmars is dat tot
op heden ieder ministerie hier op zijn eigen manier mee omgaat. Om de begrotings-
en verantwoordingsstukken beter toegankelijk te maken, kunnen op dit terrein
vier vervolgstappen worden onderscheiden. Bij deze stappen moet worden bedacht
dat het vraaggericht, en dus selectief, aanbieden van begrotings- en verantwoordingsinformatie
op gespannen voet kan staan met de integrale autorisatie- en decharchefunctie
van de begrotings- respectievelijk verantwoordingsstukken. Dit betekent in
de praktijk dat het beschikbaar stellen van begrotings- en verantwoordingsstukken
via Internet een aanvulling is op de formele beschikbaarstelling van de begrotings-
en verantwoordingsstukken. Een aanvulling die een handvat kan bieden om de
begrotings- en verantwoordingsstukken op een eenvoudige wijze te doorgronden. 1. Het samenbrengen van de begrotings- en verantwoordingsstukken op een
centrale Internetpagina is één van de eerste verbetermogelijkheden
in het beschikbaar stellen van de stukken (één loketgedachte).
Op de departementale Internetpagina's en een groot aantal andere Internetpagina's
(Staten-Generaal, gemeenten, Algemene Rekenkamer e.d.) kan dan een «link»
met de centrale Internetpagina worden aangebracht. Een aandachtspunt hierbij
is het bieden van de mogelijkheid om de informatie te «downloaden».
Dit betekent concreet dat een gebruiker het begrotings- of verantwoordingsstuk
op zijn eigen computer moet kunnen zetten dan wel het eenvoudig moet kunnen
afdrukken.2. Bij het gebruik van Internet kan verder worden gegaan dan het eenvoudig
weergeven van de begrotings- en verantwoordingsstukken. De stukken kunnen
zo worden opgezet dat op diverse plaatsen in de documenten kan worden «doorgeklikt».
Indien bijvoorbeeld in de beleidsagenda een opsomming wordt gegeven van beleidsprioriteiten
dan kunnen deze worden «aangeklikt». Op dat moment belandt de
gebruiker bij het desbetreffende beleidsartikel. Wil de gebruiker meer gedetailleerde
informatie dan kan worden «doorgeklikt» naar de verdiepingsbijlage.
Naast het «doorklikken» binnen de begrotings- en verantwoordingsstukken
kan een «link» worden gelegd met relevante beleidsnota's.3. Ook kan de samenhang tussen de begrotings- en verantwoordingsstukken
inzichtelijk worden gemaakt. Het is bijvoorbeeld mogelijk om informatie die
voorkomt in meerdere departementale begrotingen dan wel informatie die voorkomt
in zowel de departementale begroting als het departementale jaarverslag door
middel van één zoekopdracht op te vragen. De gebruiker kan op
deze wijze (op ieder gewenst niveau) verschillende dwarsdoorsneden maken.
Hierbij kan de gebruiker dus naar eigen inzicht overzichtsconstructies maken. Om stap drie te kunnen realiseren is het nodig dat eenduidige afspraken
tussen ministeries worden gemaakt over het «oormerken» van diverse
typen uitgaven en ontvangsten. De voorgestelde nieuwe indeling van de begrotings-
en verantwoordingsstukken biedt voldoende aanknopingspunten voor het uitwerken
van deze derde stap.4. Aan de gebruikers kunnen ook meer geavanceerde instrumenten ter beschikking
worden gesteld die de gebruiker in staat stellen naar eigen inzicht de gevraagde
gegevens te bewerken. Te denken valt aan het bewerken van de gepresenteerde
meerjarige begrotingscijfers tot een grafiek en het bewerken van de ramingsveronderstellingen
waardoor gevoeligheidsanalyses gemaakt kunnen worden. 6.3 ConclusiesUit de hierboven geschetste stappen is voor de korte en voor de lange
termijn een keuze te maken. Met het oog op de in hoofdstuk 1 geschetste nader
geoperationaliseerde doelstelling van toegankelijke informatie wordt ervoor
gekozen de eerste twee stappen op korte termijn te implementeren. De huidige
praktijk laat zowel in Nederland als internationaal voldoende voorbeelden
zien die een voorspoedige implementatie van deze stappen mogelijk maken. Hierbij
wordt waar mogelijk aansluiting gezocht bij het Actieprogramma Elektronische
Snelwegen. Op de langere termijn wordt ernaar gestreefd om in ieder geval
ook de derde stap uit te werken. In het volgende hoofdstuk wordt meer in detail ingegaan op het implementatietraject
van de in dit hoofdstuk en in de voorgaande hoofdstukken geschetste voorstellen.HOOFDSTUK 7: HOE WORDEN DE VOORSTELLEN GEÏMPLEMENTEERD?Het herontwerp van de begrotings- en verantwoordingsstukken is een
ingrijpend veranderingsproces. Bij het aanbrengen van deze veranderingen is
zorgvuldigheid geboden. Om deze reden wordt voorzien in een implementatietraject.7.1 Inleiding en leeswijzerMet het herontwerp van de begrotings- en verantwoordingsstukken wordt
beoogd om de informatiewaarde van deze stukken te vergroten. Deze algemene
doelstelling is nader geoperationaliseerd: de toegankelijkheid van de informatie
moet vergroot worden door een verbetering van de inhoud en presentatie van
de begrotings- en verantwoordingsstukken en de informatie moet tijdig beschikbaar
zijn. Het herontwerp van de begrotings- en verantwoordingsstukken is een ingrijpend
veranderingsproces. Om deze reden wordt voorzien in een implementatietraject.
Dit wordt beschreven in paragraaf 7.2. Afzonderlijk wordt in paragraaf 7.3
ingegaan op de informatiekundige gevolgen en in paragraaf 7.4 op de belangrijkste
noodzakelijke wijzigingen in de Comptabiliteitswet. De in het implementatietraject
onderkende meetpunten vormen de input voor de voortgangsrapportages aan de
Staten-Generaal (paragraaf 7.5). Paragraaf 7.6 gaat kort in op de kosten die
met het implementatietraject gemoeid zijn. De kritische succesfactoren om
de implementatie te laten slagen, zijn in paragraaf 7.7 beschreven. 7.2 ImplementatietrajectIn de voorgaande hoofdstukken zijn voorstellen gepresenteerd voor verbetering
van de structuur en inhoud van de begrotings- en verantwoordingsstukken en
voor de wijziging van de begrotingscyclus. Dergelijke wijzigingen zijn niet
van de ene op de andere dag te realiseren. De departementale begrotingen voor
het begrotingsjaar 2002 zullen in september 2001 overeenkomstig de nieuwe
stijl (en in euro's) aan de Staten-Generaal worden aangeboden. De departementale
jaarverslagen voor datzelfde begrotingsjaar verschijnen in mei 2003 en vormen
feitelijk het eindpunt van het implementatietraject. Dit laat onverlet dat
nadien een verdere kwaliteitsverbetering van de formulering van algemene en
nader geoperationaliseerde beleidsdoelstellingen en de ontwikkeling van prestatiegegevens
mogelijk en wenselijk zal zijn. De aanloop naar september 2001 wordt gebruikt
om enkele onderdelen van de voorstellen voor te bereiden in interdepartementaal
verband:• de omvorming van een middelengeoriënteerde begroting tot een
beleidsgeoriënteerde begroting;• de uitwerking van de bedrijfsvoeringsaspecten en de daarvoor geldende
normen in het kader van de mededeling over de bedrijfsvoering; • de inventarisatie van informatiekundige en personele gevolgen bij
de verschillende ministeries.Over de resultaten van deze interdepartementale voorbereidingen wordt
de Staten-Generaal uiterlijk 1 mei 2000 geïnformeerd. In mei 2000 wordt
tevens een evaluatiemoment ingelast met name gericht op de haalbaarheid van
het in deze nota opgenomen tijdpad van het implementatietraject. De uitkomsten
van de genoemde drie uitwerkingspunten zullen hierbij een belangrijke rol
spelen. De aanloopperiode wordt eveneens gebruikt om de doorwerking van de
voorstellen naar de opzet en inhoud van de suppletore begrotingen
uit te werken. Daarbij zal ook gekeken worden naar de frequentie en timing
van de suppletore begrotingen.Tevens wordt gedurende de aanloopperiode de noodzakelijke wijziging van
de Comptabiliteitswet opgepakt (zie paragraaf 7.3) als ook de aanpassing van
de departementale administratieve systemen zoals uit bovengenoemde inventarisatie
naar voren is gekomen (zie paragraaf 7.4). Het voorgestelde implementatietraject kan als volgt worden samengevat: IMPLEMENTATIETRAJECT uiterlijk
1 mei 2000interdepartementale afspraken
inzake de mededeling over de bedrijfsvoering  uiterlijk
1 mei 2000afronding van de interdepartementale onderzoeken
naar de beleidsmatige inrichting van de begroting  uiterlijk
1 mei 2000afronding van het interdepartementale onderzoek
naar de informatiekundige en personele gevolgen  uiterlijk
1 mei 2000voorstel voor opzet, inhoud, frequentie en
timing van de suppletore begrotingen  mei
2000evaluatiemoment van het voorgestelde implementatietraject  derde woensdag in mei 2000de
opzet van de jaarverslagen is aangepast  derde
dinsdag in september 2000de opzet van de begrotingen
is aangepast  derde woensdag in mei 2001uitbrengen
van het Financieel Jaarverslag van het Rijk en het als zelfstandige documenten
laten vervallen van de rijksrekening en de brief van de minister van Financiën
inzake het financieel beheer (artikel 68 lid 3 CW)  derde
dinsdag in september 2001de departementale begrotingen
2002 worden voor het eerst volledig in de nieuwe stijl uitgebracht  derde woensdag in mei 2003het
eerste jaarverslag over een begroting in de nieuwe stijlDe departementale begrotingen 2002 worden op de derde dinsdag in september
2001 aan de Staten-Generaal aangeboden. In de aanloop naar deze datum zullen
de ministeries met een voorstel aan de Staten-Generaal voor een nieuwe begrotingsindeling
komen, dat een weerslag vormt van de omvorming van een middelengeoriënteerde
begroting tot een beleidsgeoriënteerde begroting. Een beleidsgeoriënteerde
begroting grijpt in bepaalde gevallen in op de organisatorische indeling binnen
de ministeries en de daaraan gerelateerde verantwoordelijkheden. Daarnaast
vergt het formuleren van algemene beleidsdoelstellingen en het operationaliseren
ervan met zoveel mogelijk onderbouwing met behulp van prestatiegegevens de
nodige inspanningen. Een zorgvuldig afwegingsproces is in dit verband relevant.
Evenmin is het uitgesloten dat afwegingen tussen ministeries gemaakt moeten
worden. Om dit afwegingsproces zorgvuldig uit te voeren, zal in het najaar
van 1999 een ronde interdepartementale onderzoeken starten naar de beleidsmatige
indeling van de begrotingen. Hierin participeren het vakministerie, eventuele
andere vakministeries en het Ministerie van Financiën. Wanneer de uitkomsten
van deze onderzoeken uiterlijk 1 mei 2000 aan de Staten-Generaal worden aangeboden
en uiterlijk 1 december 2000 behandeld zijn door de Staten-Generaal, is het
goed mogelijk de begrotingen 2002 volgens de nieuwe indeling op te stellen.
De departementale jaarverslagen zijn volgend op de departementale begroting.
Het departementale jaarverslag 2002 kan derhalve volledig volgens
het beschreven voorstel opgesteld worden.De departementale begrotingen 2000 en 2001 kunnen nog niet anticiperen
op de wijziging van de Comptabiliteitswet. Wijzigingen in de bestaande begrotings-
en verantwoordingsstukken kunnen derhalve slechts worden doorgevoerd, voor
zover deze niet strijdig zijn met de huidige Comptabiliteitswet. Dit zullen
daarom nog minimale wijzigingen zijn. Dit geldt vergelijkbaar voor de departementale
jaarverslagen 2000 en 2001.Eén van de wijzigingen die onafhankelijk van de huidige Comptabiliteitswet
kan worden doorgevoerd, betreft het aanpassen van de begrotings- en verantwoordingsstukken
conform de nieuwe inhoudsopgave/vormgeving en het gebruik van de nieuwe presentatievormen.
Verder kan de ontwikkeling van beleidsprioriteiten worden opgepakt. De werkgroep
«financiële verantwoordingen over 1999» onder voorzitterschap
van Tweede Kamerlid Van Zijl heeft gevraagd over bepaalde genoemde beleidsprioriteiten
in de financiële verantwoording 1999 expliciet verantwoording af te leggen.
Deze werkgroep heeft per ministerie twee beleidsprioriteiten benoemd. In de
komende jaren kan dit verder worden uitgebouwd. In de departementale begroting
2000 kunnen de ministeries de door de werkgroep «financiële verantwoordingen
over 1999» ingezette richting voortzetten. De bijlagen bij de departementale
begrotingen vervallen met ingang van de departementale begrotingen 2001. De
tussenliggende tijd kan desgewenst gebruikt worden om de informatieverschaffing
in rijksbrede overzichten dan wel via Internet te organiseren. De departementale
jaarverslagen zijn volgend aan de departementale begrotingen. De verbeteringen
in de departementale begroting werken daardoor vanzelfsprekend door in de
departementale jaarverslagen.Daarnaast kan de mededeling over de bedrijfsvoering worden opgepakt. Deze
kan met ingang van het departementale jaarverslag over het jaar 2000 worden
gebruikt. Uit de mededeling moet duidelijk blijken welke aspecten van de bedrijfsvoering
door de mededeling worden afgedekt en welke normen daarbij zijn toegepast.
Tevens moet uit het departementale jaarverslag blijken in welke mate de mededeling
aan controle is onderworpen. Het eindperspectief, waarin alle aspecten van
de bedrijfsvoering worden afgedekt en waarbij normen ontwikkeld zijn, moet
voor het eerst bij de verantwoording over het begrotingsjaar 2002 in mei 2003
worden bereikt. Het pad waarlangs dit eindperspectief wordt bereikt, zal nader
uitgewerkt worden in een interdepartementaal onderzoek en zal uiterlijk 1
mei 2000 aan de Staten-Generaal bekend worden gemaakt.Hoewel het Financieel Jaarverslag van het Rijk inhoudelijk geen nieuw
document is, is ook hierbij een aantal wijzigingen in de Comptabiliteitswet
noodzakelijk. Het Financieel Jaarverslag van het Rijk zal hierdoor voor het
eerst op de derde woensdag in mei 2001 worden uitgebracht. Dit Financieel
Jaarverslag van het Rijk heeft betrekking op de verantwoording over het begrotingsjaar
2000. De brief van de Minister van Financiën inzake het financieel beheer
(artikel 68 lid 3 Comptabiliteitswet) en de rijksrekening over dit begrotingsjaar
worden dan niet langer als zelfstandige stukken uitgebracht. De staatsbalans
wordt in het Financieel Jaarverslag van het Rijk opgenomen en niet langer
in de Miljoenennota.Met behulp van Internet kunnen ministeries de begrotings- en verantwoordingsstukken
breder beschikbaar stellen en beter toegankelijk maken. Op dit terrein kunnen
ministeries snel verbeteringen bereiken. Voor de begrotings- en verantwoordingsstukken
van het begrotingsjaar 2000 zouden de eerste effecten reeds zichtbaar moeten
kunnen zijn. 7.3 ComptabiliteitswetDe inhoud van de begrotings- en verantwoordingsstukken en het proces van
totstandkoming staat beschreven in de Comptabiliteitswet. De doelstelling
van verbetering en versnelling van de begrotings- en verantwoordingsstukken,
maakt enige wijzigingen in de Comptabiliteitswet noodzakelijk. Implementatie
mag immers niet tot strijdigheid met de vigerende wetgeving leiden. Hoewel
de wens aanwezig is snel tot veranderingen over te gaan, moet het proces van
wijziging van de Comptabiliteitswet met zorgvuldigheid worden uitgevoerd.
De gebruikelijke procedure moet worden doorlopen en hiervoor moet voldoende
tijd worden genomen. In deze paragraaf worden de belangrijkste wijzigingen
in kaart gebracht. BegrotingsstukkenDe voorgestelde wijzigingen in de departementale begrotingen, vereisen
op vier onderdelen wijziging van de Comptabiliteitswet:• het uitsluitend ter autorisatie aan de Staten-Generaal afzonderlijk
voorleggen van verplichtingen als er een duidelijk verschil is met de kasuitgaven
(artikel 4);• een beleidsmatige indeling van de begroting, betekent dat bij de
wijziging van de Comptabiliteitswet onderscheid moet worden gemaakt tussen
beleidsartikelen en niet-beleidsartikelen (het artikel algemeen). Voor de
beleidsartikelen moet vervolgens een bepaling worden opgenomen dat de ramingen
zowel personeel, materieel als programma betreffen. Voor de niet-beleidsartikelen
is geen sprake van ramingen inzake het programma (artikel 4 en 5);• ook de nieuwe (meer beleidsmatige) vormgeving van de toelichting
vereist aanpassing van de wet (artikel 7). VerantwoordingsstukkenDe introductie van de terminologie «departementaal jaarverslag»
in plaats van «financiële verantwoording», moet in de Comptabiliteitswet
worden opgenomen. De inhoud van de verantwoordingsstaat, zoals beschreven
in de huidige Comptabiliteitswet, verandert eveneens. De controle van de saldibalans
door de departementale accountantsdienst en de Algemene Rekenkamer moet expliciet
genoemd worden, nu deze geen onderdeel uitmaakt van het departementale jaarverslag
(artikel 22 en 51). De uitsplitsing van het verschil tussen begroting
en realisatie naar suppletore mutaties, moet in de huidige wet worden geschrapt
(artikel 65). Het opnemen van het oordeel van de Algemene Rekenkamer
in het departementale jaarverslag vereist eveneens aanpassing van de Comptabiliteitswet
(artikel 68).Door de introductie van het Financieel Jaarverslag van het Rijk wijzigen
eveneens artikelen in de Comptabiliteitswet (artikelen 66, 67 en 68):• de financiële verantwoording van het Rijk wordt omgevormd
tot het Financieel Jaarverslag van het Rijk;• de rijksbrede financieel beheerbrief van de Minister van Financiën
en de rijksrekening verliezen hun zelfstandige functie en gaan op in het Financieel
Jaarverslag van het Rijk;• de staatsbalans wordt uit de Miljoenennota gehaald en in het Financieel
Jaarverslag van het Rijk gevoegd (artikelen 9 en 67);• de Algemene Rekenkamer geeft een oordeel bij het Financieel Jaarverslag
van het Rijk, dat in het Financieel Jaarverslag van het Rijk wordt opgenomen. 7.4 Informatiekundige gevolgenResultaatgericht management en transparante bedrijfsvoering zijn onderwerpen
die reeds enige jaren in ontwikkeling zijn binnen de rijksdienst. Het zwaartepunt
met betrekking tot de informatievoorziening ligt daarbij op de totstandkoming
van prestatiegegevens. De benodigde informatie is veelal afkomstig uit verschillende
informatiesystemen.Binnen de ministeries zijn en worden initiatieven ontwikkeld om dergelijke
informatie op een meer doelmatige wijze bijeen te brengen. Een algemeen geaccepteerde
werkwijze daarbij is dat de bestaande systemen zoveel mogelijk intact worden
gelaten. Voor het bijeenbrengen van de genoemde gegevens wordt een voorziening
gecreëerd waarmee de managementinformatie op flexibele wijze kan worden
gerealiseerd. Deze aanpak maakt het ook mogelijk om wijzigingen van de bestaande
systemen op een natuurlijk moment uit te voeren (bijvoorbeeld op het moment
van groot onderhoud). Of dit voor alle ministeries opgaat, moet een nader
feitenonderzoek uitwijzen.Tegelijkertijd dient rekening te worden gehouden met de belasting voor
de ministeries in het kader van het millennium en de invoering van de euro.
Door een gezamenlijke aanpak van de informatiekundige aspecten kan een synergie
met deze projecten worden bereikt. In dat kader wordt in 1999 een interdepartementaal
project opgestart naar de «best practices» voor realisatie van
flexibele managementinformatie en prestatiegegevens. 7.5 Monitoring van de implementatieHet herontwerp van de begrotings- en verantwoordingsstukken is een ingrijpend
veranderingsproces. Een interdepartementale regiegroep op hoog ambtelijk niveau
(SG/DG) zal het proces aansturen en bewaken, en zorgdragen dat ervaringen
worden uitgewisseld en geconstateerde problemen van oplossingen worden voorzien.Om tijdens de implementatie de vinger aan de pols te houden, wordt voorgesteld
om op de derde woensdag in mei in het Financieel Jaarverslag van het Rijk
een voortgangsrapportage aan de Staten-Generaal aan te bieden. Hiermee wordt
het belang van het voorgestelde veranderingstraject benadrukt. Bovendien wordt
de realisatie van de nader geoperationaliseerde doelstellingen waar mogelijk
gemeten. De eerste voortgangsrapportage wordt in mei 2000 aan de Staten-Generaal
aangeboden. De laatste staat gepland voor mei 2003. 7.6 Kosten implementatietrajectAan de in deze regeringsnota opgenomen voorstellen zijn diverse kosten
verbonden. Het merendeel van deze kosten zal verband houden met het implementatietraject.
Het gaat hierbij om de informatiekundige gevolgen en de inzet van personele
capaciteit op de verschillende ministeries. Op dit moment is nog niet te overzien
in hoeverre de informatiekundige en presentationele gevolgen van de voorstellen
kunnen meelopen met de reeds geplande aanpassingen of vervangingen van bestaande
informatiesystemen. Ook wat betreft de inzet van personele capaciteit gedurende
en na afloop van het implementatietraject zijn de gevolgen nu nog niet te
overzien. Onderdeel van het implementatietraject is een interdepartementaal
onderzoek naar de informatiekundige en personele gevolgen van de voorstellen.
Deze inventarisatie zal vergezeld gaan van een voorstel van de regering voor
de dekking van de kosten. Het gebruik van Internet is een onderwerp dat nog nadere uitwerking in
de praktijk behoeft. Nagegaan zal worden in hoeverre aangesloten kan worden
op pilots in het kader van het Actieprogramma Elektronische Snelwegen (zowel
beleidsinhoudelijk als budgettair). 7.7 Kritische succesfactorenOm het veranderingsproces naar meer beleidsmatige begrotings- en verantwoordingsstukken
te laten slagen, is een aantal kritische succesfactoren te onderkennen. Deze
zijn te clusteren tot twee hoofdgroepen. Het eerste cluster heeft betrekking
op de noodzakelijke cultuuromslag op de ministeries. Het totstandkomingsproces
zelf vormt het tweede cluster. CultuuromslagDe kern van de cultuuromslag is gelegen in het gaan denken in termen van
beleidsprioriteiten, doelstellingen en prestaties. In het verlengde daarvan
is een goede interactie tussen de financiële en de beleidskolom binnen
de ministeries noodzakelijk om de koppeling tussen doelstellingen, prestaties
en middelen te kunnen aanbrengen. TotstandkomingsprocesVoor de verbetering van de inhoud en kwaliteit van de begrotings- en verantwoordingsstukken,
alsmede de interne gebruikswaarde hiervan vormt de aansluiting tussen de interne
en de externe planning en controlcyclus een kritische succesfactor. De informatie
die de Staten-Generaal vragen, moet ook de informatie zijn waarop binnen de
ministeries wordt gestuurd.Er is een groeitraject noodzakelijk om tot de gewenste kwaliteit van de
beleidsmatige informatie en de informatie over de bedrijfsvoering in de begrotings-
en verantwoordingsstukken te komen. Om ministeries deze ruimte te geven, wordt
deze informatie stapsgewijs aan controle onderworpen.XNoot1Deze regeringsnota is tot stand gekomen dankzij de werkzaamheden van
twee in de Miljoenennota 1999 aangekondigde interdepartementale werkgroepen,
te weten de werkgroep «Begroting 21ste eeuw» en de
 werkgroep «Jaarverslag».XNoot1Hetgeen in deze nota geschreven wordt over de departementale begroting
en het departementale jaarverslag geldt ook voor de begrotingsfondsen.XNoot1Inzake het Infrastructuurfonds is reeds met de Staten-Generaal afgesproken
dat met ingang van de departementale begroting 1998 het onderscheid tussen
programma- en apparaatsuitgaven niet langer zichtbaar wordt gemaakt. Deze
afspraak blijft ongewijzigd. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26573-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl