Wet financiële dienstverlening; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29507, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

16-04-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29507 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van 2 december 2003,
no.W06.03.0322/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29507Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 119 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 507Regels voor de financiële dienstverlening (Wet financiële
dienstverlening)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 2 december
2003 en het nader rapport d.d. 1 april 2004, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Financiën. Het advies van de Raad van State is cursief
afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 22 juli 2003, no.03.003057 heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Minister
van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet houdende regels voor de financiële dienstverlening (Wet financiële
dienstverlening), met memorie van toelichting.Doel van het wetsvoorstel is de verantwoordelijkheden van de financiële
dienstverleners, en daarmee ook die van de consument, te «markeren»
en toezicht daarop mogelijk te maken.2 Volgens
de toelichting bij het wetsvoorstel is er zowel in aanbod als in distributie
sprake van een aanzienlijke vervlechting en dynamiek in de financiële
dienstverlening. Aanbieders en bemiddelaars gaan meerdere diensten aanbieden,
en bedrijven met een hoofdfunctie buiten de financiële sector gaan tevens
optreden als bemiddelaar. In het belang van de bescherming van de consument
gaat dit wetsvoorstel uit van distributieconsistentie en van cross-sector-consistentie.3 Verder worden niet alleen bemiddelaars maar ook aanbieders
onder de reikwijdte van het wetsvoorstel gebracht.4Om de genoemde doelstelling te verwezenlijken bevat het wetsvoorstel regels
met betrekking tot «kwaliteitskenmerken» die voor alle financiële
dienstverleners gelden en voor het toezicht op de naleving van die regels.
Daarnaast worden regels gesteld die uitsluitend voor specifieke producten
of diensten gelden. Voor ieder kwaliteitskenmerk wordt de mogelijkheid gecreëerd
om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen waarin de wettelijke
vereisten nader worden uitgewerkt. Ook wordt in de mogelijkheid voorzien om
bij algemene maatregel van bestuur aan de toezichthouder de bevoegdheid toe
te kennen om de bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels aan te
vullen met regels op organisatorisch of technisch gebied.5 De te stellen regels zijn middel voor drie beleidsdoelstellingen:
de bescherming van de belangen van de consument, het vertrouwen in de financiële
sector en het efficiënt functioneren van financiële markten.6 Daarbij wordt onderkend dat de rol van de wetgever en
de toezichthouder voor een deel afhankelijk is van het succes van zelfregulering
door de marktpartijen.7De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen. Deze betreffen allereerst het feit dat met dit wetsvoorstel wordt vooruitgelopen op de Wet financieel toezicht (hierna: Wft), en het
toezicht door de Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM). Verder
komen de noodzaak en de doelstelling, alsmede de vormgeving en het bereik
van het wetsvoorstel aan de orde. Daarna vraagt het college aandacht voor
een aantal Europeesrechtelijke aspecten, betreffende de relatie tussen de
Wet financiële dienstverlening (Wfd) en een aantal EG-richtlijnen, en
voor de (verdere) juridische vormgeving, waaronder de begripsvorming, mede
bezien in verband met de verhouding tussen de Wfd en het Burgerlijk Wetboek
(BW).De Raad is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen over het voorstel
in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 22 juli
2003, nr.03.003057, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 2 december 2003, nr.06.03.0322/IV, bied ik U hierbij
aan.In reactie op het advies van de Raad van State merk ik het volgende op,
waarbij de volgorde van de punten wordt aangehouden zoals die door de Raad
is gehanteerd.1. WetgevingsarchitectuurBij brief van 14 mei 2002 heeft de Minister van Financiën het
voornemen geuit om de gehele wetgeving voor de financiële sector op een
nieuwe leest te schoeien en op te doen gaan in een nieuwe Wet inzake het financieel
toezicht.1 Blijkens de brief van de Minister van
Financiën van 20 december 20022 zal
de Wft bestaan uit vier delen. Het eerste deel zal het algemene deel zijn,
waarop een bijzonder deel over het prudentieel toezicht respectievelijk het
gedragstoezicht (zie voor het onderscheid tussen beide hierna, onder 2.1)
voortbouwen; het vierde deel betreft de infrastructuur van de financiële
markten. Alles bijeengenomen, betreft het een omvangrijke operatie. Daarom
zal de Wft in deelprojecten in procedure worden gebracht. Wel wordt inwerkingtreding
op hetzelfde moment beoogd.Het onderhavige wetsvoorstel betreft het gedrag van financiële dienstverleners,
en het toezicht daar op. Het loopt volgens de toelichting in zijn opzet al
zoveel mogelijk langs de lijnen van de beoogde structuur van de Wft; uiteindelijk
zal de Wfd worden opgenomen in de Wft.3 Zoals
ook uit de volgende onderdelen van dit advies blijkt, roept de Wfd bij de
Raad vele vragen op; binnen die vragen heeft het onderwerp toezicht een bijzonder
gewicht. Veel van de vragen van de Raad reiken in feite over de Wfd heen,
en betreffen tevens de uitgangspunten en de voorgenomen inhoud van de Wft.
De omstandigheid dat de tekst van het voorstel voor de Wft (en de toelichting
daarop) waarvan de Wfd een onderdeel zal gaan uitmaken nog niet beschikbaar
is, ervaart de Raad als een belemmering voor een adequate beoordeling van
de Wfd. Zij kan in die zin ook een obstakel zijn voor de verdere behandeling
van het onderhavige wetsvoorstel.De Raad is van oordeel dat dit vooruitlopen, gezien de vragen en opmerkingen
die daaruit voortvloeien, aanleiding dient te geven tot heroverweging van
het voornemen tot het indienen van een voorstel voor een afzonderlijke Wfd
zo kort voordat, naar verwachting, het definitieve voorstel voor (de onderscheiden
onderdelen van) de Wft gereed is en in procedure wordt gebracht. Een rechtvaardiging
voor een dergelijk vooruitlopen zou wellicht gevonden kunnen worden in de
urgentie van het probleem: zodanige knelpunten in het gedrag van financiële
dienstverleners en het toezicht op hen, dat nieuwe regelgeving voor dat gebied
redelijkerwijs geen verder uitstel duldt. De toelichting maakt echter niet
duidelijk welke dwingende redenen er zijn om de onderhavige materie thans
te regelen in een apart wetsvoorstel.De Raad adviseert het wetvoorstel te heroverwegen in het licht van het
voorgaande, mede bezien in verband met hetgeen hierna meer specifiek over
het voorstel zal worden opgemerkt.1Met de aanwijzing van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) als
toezichthouder op het wetsvoorstel Wet financiële dienstverlening (Wfd)
wordt een keuze gemaakt die consistent is met het in gang gezette proces van
de hervorming van het toezicht op de financiële marktsector. De hervorming
van het financieel toezicht is in 2002 in overleg met de Tweede Kamer gestart. Verwezen wordt naar de nota's en brieven die over dit onderwerp aan
de Tweede Kamer zijn gezonden1. In deze eerste
fase van de hervorming is een keuze gemaakt voor het nieuw te vormen functionele
toezichtmodel met twee toezichthouders: een prudentieel toezichthouder (DNB
/PVK) en een gedragstoezichthouder (AFM). In deze fase is ook de bestaande
materiële toezichtregelgeving reeds aangepast op het nieuwe model, waarmee
de scheiding van taken in gedrag en prudentieel in de praktijk al werd doorgevoerd.Tegen deze achtergrond is de keuze voor de AFM als toezichthouder op de
Wfd logisch. Het onderhavige wetsvoorstel betreft immers het gedrag van financiële
dienstverleners, zodat aanwijzing van de AFM als toezichthouder gegeven het
functionele toezichtmodel in feite de enige reële keuzemogelijkheid is.
Overigens volgt de keuze in de Wfd voor de AFM al uit de samenstelling van
haar takenpakket en expertiseopbouw van voor de hervorming. Het overgrote
deel van de taken van de voormalige Stichting Toezicht Effectenverkeer (nu
AFM) bestond al uit gedragstoezicht. In de tweede fase zal de «kanteling»
van het toezicht wettelijk worden verankerd in de Wet inzake het financieel
toezicht (Wft). De Wfd zal in de Wft worden opgenomen.Het voorgaande betekent dat het wetsvoorstel als zelfstandig wetsvoorstel
kan worden beoordeeld. Voorts is van belang dat het wetsvoorstel Wfd op de
kortst mogelijke termijn wordt ingediend bij het parlement. Dit onder meer
vanwege een aantal knelpunten in het gedrag van financiële dienstverleners,
waarbij kan worden gedacht aan de «misselling» van bijvoorbeeld
aandelenleaseproducten en andere beleggingsproducten door assurantietussenpersonen
en hypotheekbemiddelaars, aan consumentenkredietaanbiedingen die niet voldoen
aan de wettelijke voorschriften van de Wet op het consumentenkrediet maar
waarvoor een effectief sanctie-instrumentarium ontbreekt, de zogenaamde «teakhoutfondsen»
waarbij de consument in bepaalde gevallen wordt misleid ten aanzien van te
behalen rendementen en waarvoor geen effectieve toezichtwetgeving bestaat.
Ook worden in het wetsvoorstel twee Europese richtlijnen geïmplementeerd
die tijdig in onze nationale wetgeving verwerkt dienen te zijn en waarvoor
het van belang is dat de implementatie geschiedt in het wetsvoorstel Wfd om
aldus een coherent wettelijk kader voor financiële dienstverlening te
kunnen realiseren. De hiervoor genoemde punten maken dat met de indiening
van het wetsvoorstel Wfd niet het definitieve voorstel voor de WFT kan worden
afgewacht waarin de integrale herziening van de toezichtregelgeving wordt
vormgegeven.Het advies van de Raad van State het wetsvoorstel te heroverwegen is niet
opgevolgd.2. ToezichtHet toezicht is een essentieel onderdeel van het onderhavige wetsvoorstel.
Juist ook op dit onderdeel ziet de Raad reden voor het maken van opmerkingen.
Daarom stelt hij, in directe aansluiting op hetgeen onder 1 is opgemerkt,
zijn opmerkingen over dit onderwerp voorop, alvorens nader in te gaan op andere
onderdelen van het wetsvoorstel.2.1. Twee vormen van toezichtIngevolge het wetsvoorstel zal het toezicht worden opgedragen aan de AFM
als toezichthouder. Dit past in de herziening van de institutionele structuur
van het financiële toezicht, waardoor een sectoraal ingericht stelsel
van toezicht wordt vervangen door een functioneel ingericht toezichtstelsel.
Dit laatste betekent dat onderscheid wordt gemaakt tussen prudentieel toezicht
en gedragstoezicht, op te dragen aan De Nederlandsche Bank NV (DNB) en de
Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK)2 respectievelijk
de AFM. De voornemens tot, en uitgangspunten voor die «kanteling»
van het financiële toezicht zijn neergelegd in de nota «Hervorming
van het toezicht», die aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is toegezonden
bij de hiervoor, onder 1 al aangehaalde brief van 14 mei 2002.3 Intussen heeft al een hervorming van het toezicht langs
de nieuwe lijnen plaatsgevonden. Dit is gebeurd op basis van het bestaande
wettelijke kader, door een herschikking van de toezichttaken tussen DNB en
AFM zoals deze zijn geregeld in een aantal algemene maatregelen van bestuur.
Het onderhavige wetsvoorstel is echter, vooruitlopend op de Wft, de eerste
gelegenheid waarbij de verandering van het toezichtstelsel ook verankerd gaat
worden in wetgeving in formele zin. Dit betekent dat de Raad reden ziet om
in dit advies in te gaan op de nieuwe inrichting van het toezicht,
en (hierna, onder 2.2) op de taken en bevoegdheden van de AFM meer in het
bijzonder.Het is het college opgevallen dat de toelichting buitengewoon summier
is op het punt van de nieuwe toezichtstructuur. In paragraaf 4.4 van
de toelichting wordt opgemerkt dat met dit wetsvoorstel niet wordt beoogd
op dit punt grote vernieuwingen te bewerkstelligen, en wordt aangegeven dat
de positionering van de toezichthouder aan de orde zal komen in het kader
van de Wft. Daarmee wordt de indruk gewekt dat de nieuwe structuur moet worden
gezien als een gegeven. Dit verdraagt zich echter niet met de al genoemde
omstandigheid dat de verandering van de toezichtstructuur thans voor het eerst
op het niveau van een wet in formele zin aan de orde is.Met het oog op een adequate beoordeling van de voorgenomen kanteling van
het financieel toezicht acht de Raad het nodig dat grondig wordt ingegaan
op de keuze ten principale voor een institutionele splitsing van het financieel
toezicht, door de toedeling aan twee afzonderlijke toezichthouders. In dat
kader past ook een vergelijking, mede gelet op ervaringen in daarvoor relevante
andere landen, van dit duale model met de voors en tegens van concentratie
van de beide vormen van toezicht bij één toezichthouder. Daarom
verwacht het college dat in de toelichting op de Wft uitgebreid zal worden
ingegaan op de keuze voor een tweesporige functionele toezichtstructuur.Thans ligt een wetsvoorstel voor dat alleen het gedragstoezicht betreft.
Deze beperking tot één van de beide toezichtvormen kan er naar
het oordeel van de Raad echter niet aan afdoen dat, nu de Wfd vooruitloopt
op de Wft, ook de toelichting op de Wfd al de hiervoor bedoelde onderbouwing
van de keuze voor het tweesporige toezichtmodel dient te bevatten. Immers,
dit wetsvoorstel bestendigt op het niveau van een wet in formele zin de verandering
van de toezichtstructuur die intussen al is ingezet door de aanpassing van
wettelijke regelingen van lagere orde. In het kader van de door de Raad noodzakelijk
geachte onderbouwing zal tevens moeten worden ingegaan op de praktische consequenties
van de institutionele scheiding tussen de beide vormen van toezicht. Het college
wijst in dit verband op het volgende.In de nieuwe structuur is sprake van twee toezichthouders per financiële
instelling: DNB en AFM. De toelichting maakt niet duidelijk hoe de coördinatie
tussen beide toezichthouders gestalte zal krijgen. Voorts zijn er onderwerpen
denkbaar die zowel voor het prudentieel toezicht als voor het gedragstoezicht
relevant zijn. Te denken valt aan eisen met betrekking tot ordelijke administratie
en integriteit. De Raad vraagt zich in dit verband af, hoe het analytisch
onderscheid tussen prudentieel toezicht en gedragstoezicht kan leiden tot
een institutionele scheiding die in de praktijk voldoende werkbaar is. Ook
kunnen op de grensvlakken tussen prudentieel toezicht en gedragstoezicht competentieconflicten
ontstaan. Een voorbeeld daarvan is de omstandigheid dat de integriteit van
bestuurders zowel bij de prudentiële toezichthouder als bij de gedragstoezichthouder
voor toetsing in aanmerking komt. De toelichting maakt niet duidelijk hoe
desbetreffende conflicten beslecht zullen worden. Verder wijst het college
in verband met de verhouding tussen de beide vormen van toezicht op de opmerking
van DNB en PVK, naar aanleiding van een eerder concept voor de Wfd, dat de
bepalingen ten aanzien van de zorgplicht zeer ruim zijn geformuleerd, hetgeen
ook prudentiële consequenties kan hebben.Voorts krijgen financiële instellingen te maken met twee vergunningverleners
en twee toezichthouders. De toelichting maakt niet duidelijk hoe wordt voorkomen
dat de instellingen geconfronteerd worden met doublures in het toezicht en
verzwaring van de met het toezicht samenhangende administratieve lasten. De
Raad vraagt zich in dit verband af of gewerkt zal worden met geïntegreerde
inspecties, of dat er op termijn gestreefd zal worden naar geïntegreerde
vergunningverlening. Ten slotte merkt het college nog op dat financiële
instellingen naast de beide genoemde toezichthouders ook te maken (kunnen)
hebben met andere vormen van overheidstoezicht, zoals door de Nederlands Mededingingsautoriteit.Alles bijeen roept de voorgenomen nieuwe structuur tal van indringende
vragen op, terwijl niet duidelijk is of thans al voldoende inzicht bestaat
in de praktische consequenties van de institutionele scheiding tussen de beide
vormen van toezicht. Bij gebreke van een antwoord op die vragen in het wetsvoorstel
zoals het aan de Raad is voorgelegd en van het bedoelde inzicht, kan niet
goed worden beoordeeld of het verantwoord is om de situatie van het dubbele
toezicht zoals die is gecreëerd binnen de kaders van de nu nog bestaande
sectorale wetgeving nu al, op de wijze zoals nu met de Wfd wordt voorgesteld,
een verankering te geven in een wet in formele zin die de bestaande sectoren
doorsnijdt.De Raad adviseert het voorgaande te betrekken bij de hiervoor onder 1
geadviseerde heroverweging.2.2. De AFMVooruitlopend op de Wft krijgt de AFM met dit wetsvoorstel al een aantal
taken ten behoeve van het uitoefenen van het gedragstoezicht «nieuwe
stijl» in de financiële sector toebedeeld. De AFM verleent vergunningen,
kan inlichtingen vragen, aanwijzingen geven, bestuurlijke boetes (die toekomen
aan de AFM) en lasten onder dwangsom opleggen, informatie publiceren en de
vergunning van een financiële dienstverlener intrekken.1Daarmee heeft ook voor dit terrein het begrip «toezicht» een
zeer ruim bereik, dat veel breder is dan dat van het toezicht op de naleving
zoals dat wordt uitgevoerd door de verschillende overheidsinspecties, of door
ambtenaren met opsporingsbevoegdheid. Immers, de functies die in de regel
worden toegedeeld aan afzonderlijke instituties worden nu in één
en dezelfde hand gelegd: de AFM heeft regelgevende en uitvoerende taken én
is verantwoordelijk voor toezicht en voor sanctionering. Daarmee kan het risico
ontstaan van een té ver gaande concentratie van macht.De Raad wijst in dit verband op het volgende.a. Relatie wetgever–AFMVolgens de toelichting voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om
bij algemene maatregel van bestuur aan de toezichthouder de bevoegdheid over
te dragen om de bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels aan te
vullen met regels op organisatorisch of technisch gebied.2 Het delegatie-artikel 96 bevat evenwel de laatstgenoemde restrictie
niet. In het licht van aanwijzing 124f van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar) dient ervoor gewaakt te worden dat de regelgevende bevoegdheid van de
AFM de reikwijdte van aanwijzing 124f Ar niet zal overschrijden. Bijzondere
aandacht verdient daarbij de situatie waarin een toezichthouder in zijn hoedanigheid
van regelgever, ook als hij zich beperkt tot het stellen van regels van organisatorische
of technische aard, algemeen verbindende voorschriften stelt met een open
of vaag karakter, terwijl hij vervolgens in zijn hoedanigheid van houder van
toezicht op de naleving ook de instantie is die de desbetreffende normen moet
uitleggen, zodat duidelijk wordt of zij al dan niet zijn geschonden, en eventueel
daarna in zijn hoedanigheid van oplegger van sancties te maken krijgt met
personen of organisaties voor wie de desbetreffende norm tevoren wellicht
onvoldoende helder is geweest. Indien normschending kan leiden tot het opleggen
van sancties dienen – zeker bij punitieve sancties – de desbetreffende
normen voldoende scherp en specifiek te zijn geformuleerd.Bij het ontwerpen van (nadere) regels die niet strikt van organisatorische
of technische aard zijn ten behoeve van een wet of algemene maatregel van
bestuur zullen de toezichthouder en de desbetreffende sector(en) overigens
niet buiten spel behoeven te staan: hun praktijkervaring en inzicht zullen
in het ontwerpproces kunnen worden ingebracht.De Raad acht, gezien het voorgaande, precisering van het voorstel geboden.b. Scheiding toezicht en sanctioneringDe AFM wordt belast met het uitoefenen van het toezicht en het opleggen
van sancties. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid voor het uitoefenen van
toezicht en het opleggen van de sanctie bij dezelfde instelling gelegd. Uit
een oogpunt van doelmatigheid en de beschikbaarheid van deskundigheid is deze
keuze begrijpelijk. Uit een oogpunt van checks and balances rijst echter indringend
de vraag of het verantwoord is beide taken te leggen in handen van dezelfde
instelling. Dat geldt temeer wanneer deze instantie ook al de bevoegdheid
heeft tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften.Het vraagstuk van de verhouding tussen toezicht en het daarop gerichte
onderzoek enerzijds en het opleggen van sancties anderzijds doet zich voor
in verschillende wetten. In dit verband kan bijvoorbeeld gewezen worden op
de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, de Mededingingswet, de Telecommunicatiewet
en de Gaswet. De Raad is van oordeel dat gevallen als deze zoveel mogelijk
eenvormig moeten worden geregeld. Hij neemt daarbij als uitgangspunt dat degene
die de sanctie oplegt niet tevens belast is met, dan wel verantwoordelijk
is voor toezicht en onderzoek.3 Indien beide
taken aan dezelfde organisatie worden toegekend, behoort daarbinnen
een organisatorische scheiding te bestaan tussen de verschillende taken1.De memorie van toelichting geeft niet aan, welke overwegingen ten grondslag
liggen aan de keuze om de verantwoordelijkheid voor het uitoefenen van toezicht
èn die voor het opleggen van de sanctie te leggen bij dezelfde instelling.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. In dit verband
dient de toelichting ook in te gaan op de vraag, in hoeverre binnen de AFM
een scheiding van beide taken gewaarborgd zal zijn, en of de sanctieoplegging
wordt opgedragen aan een zelfstandige functionaris binnen de AFM.Ook blijkt uit de toelichting niet of de organisatie van taken binnen
de AFM in overeenstemming is met artikel 5.4.2.6, vierde lid, van het wetsvoorstel
vierde tranche Algemene wet bestuurswet, waarover de Raad onlangs advies uitbracht.2 Ingevolge deze bepaling wordt mandaat tot het opleggen
van een bestuurlijke boete vanaf 340 euro niet verleend aan degene die
van de overtreding een rapport of een proces-verbaal heeft gemaakt.De Raad adviseert gezien het voorgaande de toelichting aan te vullen met
een argumentatie voor de genoemde keuze, voor de toedeling van bevoegdheden
en het voorstel zo nodig aan te passen.c. Externe verantwoordingUit het voorgaande komt naar voren dat de kanteling naar functioneel toezicht
de AFM tot een machtige instantie maakt. De Raad onderkent dat de AFM in zoverre
ook machtig moet zijn, dat zij toezicht dient te houden over instanties die
beschikken over vaak grote expertise, en voor wie aanzienlijke belangen in
het geding zijn. Naarmate het samenstel van bevoegdheden van de AFM groter
is, kan echter tevens het risico toenemen dat de AFM verantwoordelijk wordt
gehouden voor eventueel financieel nadeel voor aan haar toezicht onderworpen
instellingen dat voortvloeit uit de wijze waarop zij, door handelen dan wel
nalaten, haar toezichttaak vervult. In de toelichting ware in te gaan op de
vraag wat dit kan betekenen voor de mogelijke aansprakelijkheid van de AFM.Voor elke instantie die met openbaar gezag is bekleed, geldt het belang
van een goede balans van bevoegdheden – zie hiervoor onder a en b –
alsmede van openbare verantwoording over haar taakuitoefening en het gebruik
van haar bevoegdheden. Dat belang weegt zwaarder naarmate het gewicht en de
concentratie van bevoegdheden groter en sterker zijn. In dit licht bezien,
valt het op dat de toelichting amper aandacht besteedt aan de verhouding tussen
de AFM en de Minister van Financiën, en aan de inbedding van de AFM in
ons stelsel van politieke verantwoordelijkheid en van politieke verantwoording
en democratische controle.De Raad acht dit een lacune, en adviseert de toelichting, en zo nodig
het voorstel, op dit punt aan te vullen. Daarbij ware ook in te gaan op de
vraag of, uit een oogpunt van «interne» checks and balances, de
Raad van Toezicht van de AFM ten opzichte van het bestuur van de AFM voldoende
zal zijn toegerust, en op de betekenis van het bestaan van de Raad van Toezicht
van de AFM voor de externe verantwoording door de AFM als zodanig, gelet op
de omstandigheid dat (uiteindelijk) ook de Minister van Financiën in
die externe verantwoording een wezenlijke rol heeft te vervullen.2.1Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State is de toelichting
uitgebreid langs de hieronder beschreven lijn.In 2002 is in overleg met de Tweede Kamer op basis van de nota Hervorming
van het toezicht op de financiële sector3er
voor gekozen om het financieel toezicht in Nederland te kantelen van een sectoraal
naar een functioneel toezichtmodel met twee toezichthouders. Het prudentieel
toezicht is opgedragen aan de Nederlandsche Bank (DNB) en de Pensioen- &
Verzekeringskamer (PVK), waardoor een duidelijk verband ontstaat met het systeemtoezicht
(stabiliteit van het financiële bestel als geheel) dat door DNB als centrale
bank wordt uitgeoefend. Het gedragstoezicht is opgedragen aan de gedragstoezichthouder,
de AFM. Het nieuwe toezichtmodel is op basis van de criteria doeltreffendheid,
marktgerichtheid en efficiëntie verkozen boven het sectorale toezichtmodel
en het functionele model metéén toezichthouder (concentratiemodel).
Het gekozen model scoort analytisch goed op elk van de drie criteria. In een
markt die zich sterk cross-sectoraal ontwikkelt, is de doeltreffendheid
van het toezicht gediend met toezichthouders die zich voor alle instellingen
richten op hun soliditeit respectievelijk hun gedrag in de markt en ten opzichte
van de consument. De keuze voor twee toezichthouders doet het meest recht
aan beide vormen van functioneel toezicht en het daartussen bestaande onderscheid.
Door een toezichthouder specifiek en uitsluitend te belasten met het prudentieel
toezicht of het gedragstoezicht kan deze doeltreffend en snel optreden. De
uitoefening van de ene vorm van functioneel toezicht zal niet ten koste gaan
van de andere. Dit had anders kunnen liggen wanneer was gekozen voor het concentratiemodel.
Bij één financieel toezichthouder bestaat de kans dat het prudentiële
aandachtsgebied dan wel het gedragstypische aandachtsgebied ondersneeuwt.
Ook voor de marktgerichtheid van een zich steeds meer cross-sector ontplooiend
toezicht biedt het functionele model voordelen. Overlap en bijbehorende administratieve
en financiële lasten kunnen in dit model worden vermeden, mits de doelstellingen en
werkterreinen van de functionele toezichthouders niet alleen analytisch maar
ook in de praktijk worden gescheiden. Hierop wordt uitgebreid ingegaan in
de alinea over praktische consequenties van de institutionele scheiding tussen
prudentieel en gedragstoezicht in relatie tot de Wfd (pagina 3).Bijkomend voordeel van de keuze voor een functioneel model was dat het
model goed aansloot bij de taken, organisatie, expertiseopbouw en habitus
van de toezichthouders voor de hervorming. DNB en PVK richtten zich ook voor
de hervorming met name op het prudentieel toezicht. Voor beide geldt immers
dat hun toezichthoudende taken traditioneel in eerste instantie gericht zijn
op soliditeit van banken respectievelijk verzekeraars. Hun werkzaamheden op
het terrein van het gedragstoezicht, waaronder bijvoorbeeld informatievoorziening
aan de consument, waren van jonger datum. Het overgrote deel van de taken
van de voormalige Stichting Toezicht Effectenverkeer (nu AFM) bestond daarentegen
uit gedragstoezicht. Het prudentieel toezicht dat zij uitvoerde op basis van
de Wte 1995, vormde geen onderdeel van haar kerntaken en was verhoudingsgewijs
beperkt van omvang. De gerichtheid van de toezichthouders op óf prudentieel
óf gedragstoezicht bood derhalve de mogelijkheid naar een functioneel
model te groeien.De eerste fase van de hervorming, vormgegeven in het bestaande wettelijk
kader via lagere regelgeving, besluiten en operationele verschuivingen, is
medio 2002 voltooid.Het werk aan de tweede fase van de hervorming, de kanteling van de structuur
van de formele financiële toezichtwetgeving van sectoraal naar functioneel,
is in volle gang. Doel is te komen tot één cross-sectorale wet
die het toezicht op de financiële markten regelt, de WFT. De WFT zal
op hoofdlijnen bestaan uit een Algemeen deel financieel
toezicht en bijzondere delen voor het
prudentieel toezicht, het gedragstoezicht en het toezicht op de infrastructuur
van de financiële markten.Het onderhavige wetsvoorstel bevat gedragsregels en het voornemen is deze
gedragsregels in de toekomst op te nemen in het bijzondere deel voor het gedragstoezicht
van de WFT, met de AFM als toezichthouder. Het spreekt voor zich dat aan de
verwachting van de Raad om in de toelichting op de toekomstige wetgevingstructuur
uitvoerig in te gaan op de keuze voor het functionele toezichtmodel, tegemoet
zal worden gekomen. Daarbij zal ook uitgebreid aandacht worden gegeven aan
ervaringen in daarvoor relevante andere landen.In zijn advies wijst de Raad op de praktische consequenties van de institutionele
scheiding tussen prudentieel en gedragstoezicht in relatie tot de Wfd, met
name waar het onderwerpen betreft die voor beide toezichttaken relevant zijn.Zoals hiervoor reeds is aangegeven, is een voorwaarde voor het succes
van het functionele model een goede splitsing tussen beide toezichtdomeinen.
De eventuele risico's van overlap of competentiegeschillen tussen de toezichthouders
kunnen worden vermeden door een heldere taakafbakening, zowel in toezichttaken
als bij de uitoefening van het toezicht. Het wetsvoorstel Wfd bevat voornamelijk
gedragsregels. Uitgangspunt is dat de AFM haar toezichttaak steeds zelfstandig
kan uitoefenen, zonder dat overlap ontstaat met taken van de prudentieel toezichthouder.
Punt van aandacht in dat kader zijn die onderwerpen die niet alleen in het
wetsvoorstel, maar ook in prudentiele toezichtwetgeving op vergelijkbare wijze
zijn geregeld. Het betreft de algemene – niet-gedragstypische
en niet-prudentiële – eisen aan de bedrijfsvoering, de eisen aan
de betrouwbaarheid van bestuurders en aan de deskundigheid van bestuurders
in verband met de bedrijfsvoering. Overlap van toezicht op de naleving van
deze eisen zou immers kunnen ontstaan waar het financiële instellingen
betreft die onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen en tegelijkertijd
beschikken over een vergunning ingevolge een prudentiele toezichtwet (banken
en verzekeraars als bedoeld in artikel 14 Wfd)1.
Dergelijke instellingen, en hun bestuurders, zijn immers reeds door de prudentieel
toezichthouder op grond van prudentiele toezichtwetgeving preventief getoetst
aan criteria die overeenkomen met de hiervoor omschreven eisen in het wetsvoorstel.
Om overlap van toezicht te voorkomen is in het wetsvoorstel Wfd gekozen voor
een systeem van «vergunningen van rechtswege». Dit betekent dat
banken en verzekeraars die al beschikken over een vergunning van de prudentieel
toezichthouder, automatisch een vergunning ingevolge de Wfd zullen hebben
om hun eigen producten op de markt te verkopen zonder
voorafgaande toetsing door de gedragstoezichthouder. Dergelijke financiële
instellingen hebben derhalve met slechts één vergunningverlenende
instantie te maken. Voor banken brengt de Wfd zelfs vereenvoudiging met zich
mee: een instelling met een Wtk-vergunning die voornemens is consumentenkrediet
te verstrekken, dient in de huidige situatie ook te beschikken over een vergunning
op grond van de Wet op het consumentenkrediet (Wck), te verlenen door de AFM.
Daarnaast dient een bank die aan verzekeringsbemiddeling wenst te doen zich
te laten inschrijven bij de SER. Op grond van het wetsvoorstel Wfd heeft de
bank slechts te maken met één vergunningverlener, DNB2.Overlap kan zich ook voordoen in het kader van het lopende (gedrags)toezicht
op banken en verzekeraars. De hiervoor genoemde eisen aan de bedrijfsvoering,
betrouwbaarheid en deskundigheid in het wetsvoorstel vormen niet alleen toetsingscriteria
voor de toegang tot de markt, financiële dienstverleners dienen ook tijdens
de uitoefening van het bedrijf blijvend aan genoemde eisen te voldoen. Om
overlap te voorkomen is er voor gekozen het wetsvoorstel zodanig aan te passen
dat eerdergenoemde eisen niet van toepassing zijn op banken en verzekeraars.
Het toezicht op de naleving van vergelijkbare regels in prudentiële toezichtwetgeving
door banken en verzekeraars berust op grond van prudentiële toezichtwetgeving
uitsluitend bij de prudentieel toezichthouder. Aldus wordt bewerkstelligd
dat zich geen competentieproblemen kunnen voordoen.In het verlengde van de opmerking over de praktische consequenties van
de institutionele scheiding van het financiële toezicht, wijst de Raad
op mogelijke prudentiële gevolgen van de ruim geformuleerde bepalingen
ten aanzien van de zorgplicht.De aanvankelijk als open norm geformuleerde bepalingen ten aanzien van
de algemene zorgplicht (oud artikel 29 Wfd) en informatieverstrekking (oud
artikel 31 lid 1 Wfd) zijn naar aanleiding van het advies aangepast en dienen
nu als grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere
regels te kunnen stellen aan de bij de behandeling van de consument in acht
te nemen zorgvuldigheid respectievelijk de informatievoorziening aan de consument.
Deze aanpassing van het wetsvoorstel houdt verband met de door de Raad in
paragraaf 2.2 gemaakte opmerkingen over de uitbreiding van taken van
de AFM en vloeit niet voort uit de opmerking van de Raad over mogelijke prudentiële
gevolgen van de zorgplicht. Overtreding van iedere wettelijke bepaling, waaronder
gedragsregels3, kan financiële gevolgen
hebben voor de instelling die in overtreding is. Dat geldt niet exclusief
voor een ruim geformuleerde bepaling ten aanzien van de zorgplicht. Het feit
dat de overtreding van wettelijke bepalingen financiële gevolgen kan
hebben rechtvaardigt echter niet dat DNB op de naleving van die bepalingen
toezicht zou moeten houden.2.2aHet wetsvoorstel en de daarbij behorende toelichting zijn aangepast in
verband met de opmerking van de Raad over de regelgevende bevoegdheid van
de AFM in relatie tot haar sanctionerende bevoegdheid.De aanvankelijk als open norm geformuleerde zorgplicht is omgevormd tot
een bepaling die een grondslag bevat om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels te stellen ten aanzien van de bij de behandeling
van de consument in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarnaast is
de als open norm geformuleerde algemene informatieverstrekkingsplicht vervallen,
zodat alleen de meer specifieke informatieverplichtingen in het wetsvoorstel
resteren.Naast de hiervoor beschreven aanpassing van het wetsvoorstel is de toelichting
bovendien uitgebreid door in paragrafen 4.3 en 9.3 van het algemeen deel van
de toelichting te benadrukken dat het wetsvoorstel weliswaar voorziet in de
mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur aan de toezichthouder de
bevoegdheid over te dragen om de bij algemene maatregel van bestuur gestelde
regels aan te vullen, maar dat deze bevoegdheid in de betreffende algemene
maatregel van bestuur zal worden beperkt tot het stellen van nadere regels
op organisatorisch of technisch gebied.2.2bHet advies van de Raad van State over de verhouding tussen het uitoefenen
van toezicht en de bevoegdheid tot het opleggen van sancties door de AFM heeft
geleid tot aanvulling van de toelichting in de hierna bedoelde zin.De handhavingsinstrumenten die de AFM op grond van het wetsvoorstel ter
beschikking staan, komen overeen met de handhavingsinstrumenten waarover de
toezichthouders op grond van bestaande financiële toezichtwetgeving beschikken.
Dit geldt ook voor de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
door de AFM. Zoals ook bij andere «marktautoriteiten» (bijvoorbeeld
de Nederlandse Mededingsautoriteit, belast met het toezicht op de naleving
van de Mededingingswet) het geval is, is het daarmee één bestuursorgaan
dat zowel toeziet op de naleving – en in het kader daarvan een overtreding
kan constateren – als een punitieve sanctie (bestuurlijke boete) kan
opleggen. Vanuit een oogpunt van slagvaardigheid van de toezichthouder is
dit gewenst1. Als waarborg tegen eventuele verstrengeling
van belangen bij de uitoefening van de diverse bevoegdheden is uitdrukkelijk
in het wetsvoorstel opgenomen (artikel 82) dat de werkzaamheden in verband
met het opleggen van een boete worden verricht door personen die niet betrokken
zijn geweest bij het vaststellen van de overtreding en het daaraan voorafgaande
onderzoek. Daartoe is binnen de organisatie van de AFM een onafhankelijke
boete- en lastfunctionaris aangewezen aan wie de bevoegdheid tot sanctieoplegging
is toebedeeld. Het takenpakket van deze functionaris is zodanig ingericht
dat deze persoon niet degene is die van een overtreding een rapport of proces-verbaal
opmaakt. De organisatie van taken binnen de AFM is derhalve in overeenstemming
met artikel 5.4.2.6, vierde lid, van het wetsvoorstel vierde tranche Algemene
wet bestuurswet. Daarbij komt dat de boete ter toetsing aan de bestuursrechter
kan worden voorgelegd, en derhalve in zoverre geen onherstelbare sanctie is.
De rechter toetst de hoogte van de boete«vol» (niet marginaal)
en kan bovendien zelf, indien hij tot de conclusie komt dat de hoogte daarvan
niet redelijk is gelet op de feiten van het voorliggende geval, een nieuwe
boete vaststellen en deze in de plaats stellen van de aanvankelijk door de
toezichthouder opgelegde boete.2.2cVanzelfsprekend wordt de AFM geacht «met beleid» gebruik te
maken van haar bevoegdheden. Of, wanneer en hoe de bevoegdheden worden ingezet
is in beginsel ter bepaling aan de AFM, binnen de discretionaire ruimte die
zij daartoe heeft. De bevoegdheden kunnen daarom worden ingezet waar dit ten
behoeve van het toezicht op de naleving van de wet dan wel voor de handhaving
daarvan nodig wordt geacht door de AFM. Zodra eenmaal is gekozen om bepaalde
bevoegdheden in te zetten, dient dit vanzelfsprekend op zorgvuldige wijze
te gebeuren, dat wil zeggen met inachtneming van alle geschreven (in de Algemene
wet bestuursrecht opgenomen) en ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. De omvang en reikwijdte van de bevoegdheden inzake toezicht en handhaving
wordt aldus ingekaderd als waarborg ten behoeve van degenen die met toezicht
en handhaving (kunnen) worden geconfronteerd.Dit heeft ook betekenis voor eventuele aansprakelijkheid van de AFM voor
de uitoefening van haar wettelijke bevoegdheden, of het nalaten daarvan. Gelet
op het discretionaire karakter van de bevoegdheden heeft de AFM – zoals
eerder opgemerkt – ruimte ten aanzien van de vraag of en wanneer ze
haar bevoegdheden inzet. Wanneer eenmaal is gekozen voor het gebruik van bevoegdheden
inzake toezicht en handhaving, dan zal moeten worden voldaan aan
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een vraag naar eventuele aansprakelijkheid
zal dus pas aan de orde zijn indien de rechter tot de conclusie komt dat door
de AFM op onrechtmatige wijze geen of juist wel gebruik is gemaakt van een
discretionaire bevoegdheid. Gelet op de discretionaire ruimte van de AFM zal
de rechter daarbij een marginale toetsing verrichten, dit om te voorkomen
dat hij «op de stoel van de toezichthouder gaat zitten». In zoverre
brengt dit voor de financiële toezichthouder in abstracto niet meer of
minder risico voor aansprakelijkheid met zich dan voor andere bestuursorganen
het geval is. Wel is het zo dat naarmate het takenpakket van de AFM -en daarmee
haar bevoegdheden- verder wordt uitgebreid, de kans dat de AFM op een onrechtmatige
wijze geen of juist wel gebruik maakt van een discretionaire bevoegdheid groter
wordt.De toelichting is aangevuld waar het betreft de verhouding tussen de AFM
en Minister van Financiën en de door de AFM af te leggen externe verantwoording.Net als de overige financiële toezichtwetgeving gaat het onderhavige
wetsvoorstel uit van het beginsel «toezicht op afstand». Dit vanwege
het belang van een onafhankelijke en deskundige uitoefening van het toezicht
op de financiële markten en op de op deze markten werkzame ondernemingen.
Het beginsel «toezicht op afstand» is gebaseerd op het uitgangspunt
dat de toezichthouder onafhankelijk is in de wijze waarop het toezicht wordt
uitgeoefend. De toezichthouder dient daarbij te opereren vanuit zijn specifieke
deskundigheid en binnen het wettelijke kader. De Minister van Financiën
is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de regelgeving, voor een adequaat
toezichtinstrumentarium en de benoeming, schorsing en het ontslag van de bestuurders
van de toezichthouder, alsmede de benoeming, schorsing en het ontslag van
de leden van de raad van toezicht van de toezichthouder.Uitgangspunt is dat de toezichthouder onafhankelijk is in de uitoefening
van het toezicht en dat de minister slechts onderzoek zal doen, indien zijn
verantwoordelijkheid dat vereist.Het voorgaande heeft evenwel niet tot gevolg dat de onafhankelijkheid
van de toezichthouder onbeperkt is. De minister dient toe te zien op de uitvoering
van de toezichtwetgeving en moet zich een juist oordeel kunnen vormen over
de wijze waarop de toezichthouder de wet uitvoert of heeft uitgevoerd. Indien
de toezichthouder niet opereert zoals minister en parlement voor ogen stonden
toen het toezicht aan de toezichthouder werd opgedragen moet de minister kunnen
ingrijpen. Daartoe dient de minister over specifieke bevoegdheden te beschikken
ten aanzien van de AFM.In dat licht is in het wetsvoorstel geregeld dat de minister bevoegd is
inlichtingen bij de toezichthouder in te winnen, teneinde zich een oordeel
te vormen over de toereikendheid van de wet of de wijze waarop de toezichthouder
deze uitvoert of heeft uitgevoerd indien dat ter wille van het toezicht nodig
blijkt. Deze bevoegdheid, ook wel omschreven als «toezicht op toezicht»
is sinds enige jaren in de verschillende toezichtwetten opgenomen en is ook
in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen. De minister kan zijn bevindingen
en daaruit getrokken conclusies aan de Staten-Generaal mededelen.Voorts wordt de AFM verplicht jaarlijks een verslag op te stellen waarin
de werkzaamheden en de bevindingen worden beschreven. Het jaarverslag zal
door de AFM openbaar worden gemaakt, met dien verstande dat in beginsel geen
vertrouwelijke gegevens met betrekking tot afzonderlijke ondernemingen of
personen in het jaarverslag zullen worden opgenomen.Ook binnen de interne organisatie van de AFM zijn verantwoordings- en
controlemechanismen ingebouwd. Het toezicht op het bestuur van de AFM wordt
uitgeoefend door de raad van toezicht. De raad van toezicht ziet er in het
bijzonder op toe dat de taken van de AFM door het bestuur naar behoren worden
uitgevoerd, met inachtneming van de toepasselijke wetgeving en de beginselen
van behoorlijk bestuur. Bovendien behoeft het bestuur voorafgaande goedkeuring
van de raad van toezicht voor bestuursbesluiten onder meer strekkende tot
het vaststellen en wijzigen van jaarplannen en middellange-termijn beleidsplannen,
het afstoten en aanvaarden van (nieuwe) taken en het goedkeuren van begrotingen,
alvorens deze ter goedkeuring aan de minister van Financiën worden voorgelegd.
De leden van beide organen worden benoemd door de minister. De minister is
ook bevoegd de leden van het bestuur en de raad van toezicht te ontslaan en
te schorsen. 3. Noodzaak; doelstelling3.1. Probleemomschrijving; risico's voor de consumentDe memorie van toelichting signaleert dat voor de consument aan de aanschaf
van financiële producten en diensten risico's zijn verbonden en dat de
consument vanuit de complexiteit van financiële contracten, een informatieachterstand
kan hebben ten opzichte van de aanbieder of bemiddelaar. Daarom wordt het
wenselijk geacht om zowel de voorwaarden voor de toegang tot de markt als
die waaraan een financiële dienstverlener tijdens de uitoefening van
zijn bedrijf dient te voldoen, wettelijk te regelen. Zo ontstaat een effectief
systeem waarmee malafide partijen van de financiële dienstverleningsmarkt
kunnen worden geweerd.1De Raad onderschrijft het belang van het beschermen van de consument van
financiële producten en diensten tegen risico's. Hij merkt over de desbetreffende
probleemomschrijving in de toelichting bij het wetsvoorstel het volgende op.
De memorie van toelichting maakt niet duidelijk, wat de schaal is waarop malafide
partijen opereren, op welke terreinen zij in het bijzonder actief zijn en
wat de aard is van hun activiteiten. Ook is niet duidelijk in hoeverre malafide
praktijken ook plaatsvinden in het kader van niet-malafide financiële
instellingen. Evenmin wordt anderszins informatie gegeven over problemen of
klachten waaruit een tekortschieten van de markt duidelijk naar voren komt.
Het rapport van de Sociaal-Economische Raad «Bemiddeling in financiële
diensten» (hierna: SER-rapport) vermeldt in dit verband dat bij gebrek
aan geconcentreerde gegevens over klachten en incidenten moeilijk is aan te
geven hoe omvangrijk de risico's voor de consument zijn.2De Raad mist aldus een duidelijke omschrijving en nadere plaatsbepaling
van het probleem dat ten grondslag ligt aan het wetsvoorstel. Uit het overzicht
in paragraaf 5 van de toelichting lijkt te kunnen worden afgeleid dat
de betekenis van het wetsvoorstel in het bijzonder de categorie tussenpersonen
(bemiddelaars en gevolmachtigde agenten) betreft.Indien kwaliteitstekorten in de financiële dienstverlening en in
het bijzonder malafide praktijken inderdaad een risico vormen voor de consument,
rijst vervolgens de vraag wat de verantwoordelijkheid van de overheid is in
dezen en hoever deze moet reiken. Aan het wetsvoorstel lijkt de veronderstelling
ten grondslag te liggen, dat het beschermen van de consument van producten
van financiële dienstverlening een publieke verantwoordelijkheid is.
Waarom dit een verantwoordelijkheid van de overheid is, wordt echter niet
nader gemotiveerd. Het SER-rapport motiveert de verantwoordelijkheid van de
overheid wel.3De Raad adviseert de toelichting gezien het vorenstaande aan te vullen.3.2. Nieuwe wettelijke regeling?De memorie van toelichting geeft aan dat het wenselijk is om zowel de
voorwaarden voor de toegang tot de markt als die waaraan een financiële
dienstverlener dient te voldoen, wettelijk te regelen. De noodzaak hiertoe
wordt mede afgeleid uit de consultatie over de nota Bemiddeling in financiële
diensten en uit de adviezen van de Raad van Financiële Toezichthouders
en de SER.4 De keuze voor een nieuwe wettelijke
regeling suggereert dat de reeds bestaande wetgeving onvoldoende functioneert.
Het wetsvoorstel maakt niet duidelijk voor welke terreinen dit geldt. In dit
verband kan gewezen worden op de opmerking van de Nederlandse Vereniging van
Gevolmachtigde Assurantiebedrijven (NVGA), in reactie op een eerdere versie
van dit voorstel, dat de relevante artikelen van de Wet Assurantiebemiddelingsbedrijf
(Wabb) uitstekend functioneren. De NVGA betreurt het dat deze bepalingen in
het wetsvoorstel grotendeels zijn verdwenen, waarmee de betekenis van de in
het wetsvoorstel overgebleven bepalingen uiterst onduidelijk wordt.5 Voorts kan in dit verband gewezen worden op de bescherming
die reeds door het BW geboden wordt. Het wetsvoorstel bevat zowel normbepalingen
waar de financiële dienstverlener zich aan dient te houden als bepalingen
waar de consument een beroep op kan doen (bijvoorbeeld het voorgestelde artikel
36). De Raad werpt de vraag op of de Wfd zich niet dient te beperken tot bepalingen
die zich richten tot de financiële dienstverlener. Uit een oogpunt van
wetssystematiek zouden de bepalingen die zich richten tot de consument dan
veeleer opgenomen dienen te zijn in het BW.In algemene zin maakt de toelichting niet duidelijk, of de bestaande wetgeving
op het terrein van de financiële dienstverlening in alle desbetreffende
sectoren onvoldoende functioneert en of de bescherming op dit
gebied van de consument door het BW ontoereikend moet worden geacht, en, zo
ja, of de Wfd, als kaderwet, dan de passende oplossing is, dan wel of de betekenis
van het wetsvoorstel niet zozeer is gelegen in tekortschieten van de thans
bestaande sectorale wetgeving op zichzelf bezien, maar veeleer in het streven
naar cross-sector-consistentie. De Raad adviseert de toelichting op dit punt
aan te vullen.3.3. DoelstellingBlijkens de toelichting is het uiteindelijke doel van het wetsvoorstel
de bescherming van de consument. Om dit doel te bereiken, stelt het wetsvoorstel
regels voor de financiële dienstverlener. Het wetsvoorstel bevat een
aantal algemeen geformuleerde zorgplichten waaraan de financiële dienstverlener
zich dient te houden, met de AFM als toezichthouder. Deze normen zijn nog
dusdanig vaag dat niet duidelijk is waar de financiële dienstverlener
zich aan dient te houden. De toelichting dient aan te geven in hoeverre deze
normen nader zullen worden gespecificeerd in één of meer algemene
maatregelen van bestuur.Evenmin is duidelijk op welke manier de zorgplichten uit het wetsvoorstel
zullen leiden tot de beoogde bescherming van de consument. Als het de bedoeling
is dat de consument met een beroep op deze zorgplichten in een civielrechtelijke
procedure kan opkomen tegen schendingen van deze wet, rijst de vraag of deze
zorgplichten, zoals in het bijzonder die van artikel 29, gezien hun algemene
formuleringen partijen voldoende houvast bieden.Indien daarentegen de zorgplichten primair bedoeld zijn als basis voor
het uitoefenen van toezicht door de toezichthouder, dient duidelijk te worden
gemaakt dat de bescherming van de consument niet zozeer rechtstreeks zal plaatsvinden,
maar indirect, geëffectueerd door de toezichthouder. In verband daarmee
is de vraag van belang of indien een consument zich met een klacht wendt tot
de toezichthouder, hij al dan niet mag rekenen op enige inhoudelijke (re)actie
van de toezichthouder. Verder merkt de Raad op dat optreden van de toezichthouder
in het belang van de consument gebaat is met een zekere openheid, hetgeen
op gespannen voet staat met de geheimhoudingsbepalingen die voor de toezichthouder
gelden.De Raad adviseert de toelichting gezien het voorgaande aan te vullen.3.1Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de toelichting aangevuld.Vooropgesteld moet worden dat het weren van malafide partijen niet het
uitsluitende doel van het wetsvoorstel is. De Wfd zal, door de eisen die daarin
worden gesteld, naar verwachting de professionaliteit en het goed dienstverlenerschap
binnen de gehele markt bevorderen. Dat de wijze waarop de Wfd is ingericht
dit doel kan dienen wordt in de vakpers breed onderschreven. De consequenties
die de Wfd in dat verband voor de marktpartijen zal meebrengen verschillen
overigens van dienstverlener tot dienstverlener. Het algemene beeld is dat
een groot deel van de markt het belang van een deskundige en transparante
dienstverlening onderschrijft. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat het
merendeel van de assurantietussenpersonen zich heeft gecommitteerd aan de
Gedragscode Intermediaire Dienstverlening (GIDI). Ook is een groot deel van
de verstrekkers van consumentenkrediet aangesloten bij de Vereniging van Financieringsonderneming
(VFN) en wordt de Gedragscode VFN door deze partijen onderschreven1. Dit neemt echter niet weg dat er ook assurantietussenpersonen
en consumentenkredietaanbieders zijn die niet bij deze zelfregulering zijn
aangesloten en derhalve niet gecommitteerd zijn aan de in de betreffende gedragscodes
vastgelegde kwaliteitseisen. Een wettelijke verankering van normen op het
terrein van deskundigheid en transparantie, kan er toe bijdragen dat ook deze
dienstverleners gehouden zijn hun dienstverlening naar een hoger niveau te
tillen.Overigens moet worden vastgesteld dat de markt voor financiële dienstverlening
niet ongevoelig is voor incidenten. Het meest recente voorbeeld daarvan zijn
de recente uitspraken van het Dutch Securities Institute over de verkoop van
aandelenlease-producten, waarbij zowel aanbieders als tussenpersonen waren
betrokken.De Raad stelt in dat verband ook de vraag in hoeverre het beschermen van
de consument een publieke verantwoordelijkheid is. Er is een aantal redenen waarom de overheid een verantwoordelijkheid heeft bij de bescherming
van de consument van financiële producten.Financiële producten vervullen vaak een belangrijke rol in het leven
van mensen. De risico's die aan deze producten verbonden kunnen zijn, zijn
voor een consument vaak moeilijk te doorgronden. De financiële dienstverlener
beschikt ten opzichte van de consument over een grote kennisvoorsprong. Deze
informatieasymmetrie hangt samen met de complexiteit en heterogeniteit van
veel financiële producten. Het is in de regel moeilijker om een oordeel
te vormen over een financieel contract dan over een bankstel of een kleurentelevisie.
Daar komt bij dat veel financiële producten niet frequent worden aangeschaft
(denk aan een hypotheek of levensverzekering) zodat er voor de consument weinig
leer- en reputatie-effecten optreden. Bovendien zijn veel financiële
producten ervaringsgoederen waarvan de kwaliteit pas blijkt bij consumptie,
bijvoorbeeld schadeverzekeringen.Om deze informatieasymmetrie op te heffen moet een financiële onderneming
de consument adequate informatie geven. Het is een belangrijk doel van de
Wfd om de financiële dienstverlener te verplichten om de consument die
informatie te bieden, dat hij in staat wordt gesteld een oordeel over een
financieel product te vormen.Naast informatie over het product is het ook van belang dat de consument
adequate informatie krijgt over de dienstverlener. De thans in de praktijk
verschafte informatie zal in de regel onvoldoende zijn om een oordeel te vormen
over de deskundigheid en betrouwbaarheid van de dienstverlener. Door ook de
deskundigheid en de betrouwbaarheid van de financiële dienstverlener
in het toezicht te betrekken wordt het risico van verkeerde advisering aanzienlijk
verkleind.Deze «micro-redenen» om de individuele consument te beschermen
dienen daarnaast nog een bredere doelstelling. Onregelmatigheden op financiële
markten brengen negatieve externe effecten met zich mee omdat ook niet direct
getroffen (individuele) financiële dienstverleners schade oplopen door
de slechte reputatie van sommige financiële dienstverleners. Indien het
vertrouwen in financiële dienstverleners afneemt ontstaat het risico
dat mensen hun geld niet meer aan financiële instellingen durven toe
te vertrouwen. Dat leidt tot een kleiner aanbod van risicodragend kapitaal
voor de economie als geheel. Kapitaalverschaffing en risicodekking vormen
belangrijke voorwaarden voor een goed functionerende nationale economie. Een
negatief imago van de financiële markten schaadt derhalve het algemene
belang. Hiermee wordt duidelijk dat de zorgvuldige behandeling van de consument
tevens bijdraagt aan ordelijke en transparante marktprocessen en een beter
functionerende economie.3.2De kwaliteitskenmerken van een goed financieel distributiekanaal zijn
in de huidige wetgeving niet voor alle producten en distributiemethoden adequaat
gewaarborgd. In algemene zin kan hierover het volgende worden opgemerkt:– Aanbieden van consumentenkrediet:
hier ontbreekt met name een effectief toezichtmechanisme. Dit leidt er in
de praktijk toe dat het thans moeilijk is om overtredingen te achterhalen
en effectief te sanctioneren.– Bemiddelen in consumentenkrediet:
Ook voor deze categorie geldt dat een effectief toezichtsysteem thans ontbreekt.
Bovendien geldt voor deze bemiddelaars nog niet de eis dat zij over een vergunning
dienen te beschikken. Gegeven de belangrijke rol die bemiddelaars vervullen
bij het «verkopen» van consumentenkrediet, waarbij soms de indruk
bestaat dat een aanbieder dochters opricht die voor hem gaan bemiddelen teneinde
van deze lacune te profiteren, is deze verzwaring wenselijk. Daarbij moet
uitdrukkelijk worden opgemerkt dat deze verzwaring met name zal gelden voor
de professionele bemiddelaar in krediet. Voor bijvoorbeeld de verkoper van
witgoed, voor wie het bemiddelen in consumentenkrediet slechts een nevenactiviteit
is, zal een verlicht regime gaan gelden.– Aanbieden van hypothecair krediet:
thans gelden er uitsluitend informatieverstrekkingvoorschriften voor aanbieders
van hypothecair krediet (tenzij de aanbieder een bank of verzekeraar is).
Het wetsvoorstel Wfd vereist dat iedere financiële dienstverlener bovendien
beschikt over voldoende deskundigheid en verplicht tevens tot een deugdelijke
advisering. Bovendien introduceert de vergunningeis een instrument om ondeskundige
financiële dienstverlening te voorkomen. Gegeven de complexiteit van hypotheken, die veelal in combinatie met beleggingsproducten worden
aangeboden, is deze intensivering gerechtvaardigd.– Bemiddelen in hypothecair krediet:
Voor bemiddelaars geldt hetzelfde als zojuist is opgemerkt voor aanbieders
van hypothecair krediet.– Aanbieden van verzekeringen: voor
de aanbieder van verzekeringen gelden thans reeds eisen op het terrein van
deskundigheid, betrouwbaarheid en informatieverstrekking. Voor hen zal met
name de adviesregel nieuw zijn (voorzover deze niet reeds uit het civiele
recht volgt). Daarnaast worden aan de aanbieders regels gesteld met betrekking
tot hun relatie met bemiddelaars. Daarbij zijn de plicht voor de aanbieder
om aan de AFM ernstige normovertredingen door de bemiddelaar te melden en
de verplichting om de bemiddelaar te helpen aan zijn wettelijke verplichtingen
te voldoen indien de bemiddelaar daarvoor van de aanbieder afhankelijk is,
de belangrijkste vernieuwingen. Deze regels zijn van belang om een heldere
verantwoordelijkheidsverdeling tussen aanbieder en bemiddelaar te creëren.– Bemiddelen in verzekeringen (en het optreden
als gevolmachtigd agent): voor bemiddelaars in verzekeringen geldt
thans dat zij ingeschreven moeten zijn bij de SER. Als voorwaarde geldt daarbij
met name dat de bemiddelaar over een bepaalde deskundigheid beschikt. Er gelden
geen eisen ten aanzien van betrouwbaarheid, informatieverstrekking of advisering.
Ook ontbreekt een pro-actief toezichtsysteem. De eisen die de Wfd voor bemiddelaars
introduceert vloeien met name voort uit de richtlijn Verzekeringsbemiddeling.– Beleggingsobjecten: Op dit moment
gelden er geen regels voor het aanbieden van of bemiddelen in teakhoutfondsen,
struisvogelfondsen, etc. Aangezien deze producten in de markt worden aangeboden
als financiële producten en de consument bij de aanschaf van dergelijke
producten serieuze risico's kan lopen is het wenselijk aan de financiële
dienstverlening ten aanzien van deze producten elementaire kwaliteitseisen
te stellen.In de toelichting is een schema opgenomen waarin meer in detail wordt
aangegeven op welke punten het wetsvoorstel vernieuwingen introduceert ten
opzichte van de huidige wetgeving.Voor een deel volgen de vereisten die in het wetsvoorstel worden verankerd
ook reeds uit het civiele recht. Indien een financiële dienstverlener
producten aanbeveelt en de suggestie wekt dat een bepaald product geschikt
is voor de consument, dan zal de consument er op mogen vertrouwen dat de financiële
dienstverlener deze aanbeveling baseert op een gedegen analyse van de omstandigheden
en behoeften van de consument1. Het is echter
om de in paragraaf 3.1 genoemde redenen van belang dat de nakoming van
deze verplichtingen ook door middel van publiek toezicht wordt gewaarborgd.
Dit biedt de mogelijkheid om financiële dienstverleners die de informatieverstrekkings-
en adviesverplichtingen ernstig overtreden te beboeten of zelfs de toegang
tot de markt te ontzeggen. Financiële dienstverleners zullen dit naar
alle waarschijnlijkheid ervaren als een sterkere prikkel tot naleving van
de wettelijke verplichtingen.Tot slot kan nog worden opgemerkt dat het mogelijk is door middel van
een door de Minister van Financiën vast te stellen vrijstellingsregeling
te voorkomen dat partijen onevenredig belast worden door het toezicht.3.3In navolging van het door de SER uitgebrachte advies zijn in het wetsvoorstel
de kwaliteitskenmerken van financiële dienstverleners die een schakel
vormen in het distributiekanaal van financiële producten wettelijk geborgd.
Het gaat daarbij om de volgende kenmerken: deskundigheid, betrouwbaarheid,
zorgvuldige behandeling van de consument, bedrijfsvoering, adequate informatieverstrekking
en financiële zekerheid. De kwaliteitskenmerken zijn gedeeltelijk al
uitgewerkt in het wetsvoorstel, waarbij de mate waarin dit is gebeurd varieert
per kenmerk. De wettelijke verplichtingen zullen bij algemene maatregelen
van bestuur nader worden gespecificeerd. Met het oog op deze nadere invulling
heeft de AFM, op verzoek van ondergetekende en conform het advies van de SER,
het Platform Financiële Dienstverlening ingesteld. In dit Platform zijn
relevante marktpartijen via brancheverenigingen vertegenwoordigd. Doel van
het Platform is de AFM te adviseren over de wijze waarop genoemde
wettelijke kwaliteitskenmerken moeten worden uitgewerkt, op basis waarvan
de AFM vervolgens ondergetekende adviseert. De nadere uitwerking van de kwaliteitskenmerken
in algemene maatregelen van bestuur is derhalve mede afhankelijk van de inhoud
van het advies van de AFM en de daaraan mede ten grondslag liggende adviezen
van het Platform. De voorbereiding van de advisering is inmiddels in volle
gang. In afwachting van de uitkomst hiervan kan in de toelichting op het wetsvoorstel
slechts in algemene zin worden aangegeven hoe de nadere invulling zal worden
vormgegeven.Hiervoor onder 2.2a is reeds aangegeven dat naar aanleiding van het advies
van de Raad van State de aanvankelijk als open norm geformuleerde zorgplicht
is gewijzigd in een bepaling die als grondslag kan dienen voor bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur te stellen nadere regels ten aanzien van de
bij de behandeling van de consument in acht te nemen zorgvuldigheid. De algemeen
geformuleerde informatieverstrekkingsplicht is vervallen, zodat alleen de
meer concrete informatieverplichtingen in het wetsvoorstel resteren.De opmerkingen van de Raad van State hebben geleid tot een verduidelijking
van de toelichting op het wetsvoorstel.In antwoord op de vraag van de Raad van State hoe de zorgplichten uit
het wetsvoorstel kunnen leiden tot de beoogde bescherming van de consument,
kan het volgende worden opgemerkt. De in het wetsvoorstel verankerde normen
zullen op een lager niveau nader worden uitgewerkt. De AFM houdt toezicht
op de naleving van deze weten regelgeving door financiële dienstverleners.
In het kader van haar taakuitoefening beschikt de AFM over diverse bestuursrechtelijke
sanctie-instrumenten. Dit instrumentarium vormt voor financiële dienstverleners
een sterke prikkel om zich aan te wet te houden. Een financiële dienstverlener
die zich aan de wet houdt stelt de consument beter in staat om te beoordelen
of een financieel product voorziet in een bepaalde behoefte. In die zin leidt
het wetsvoorstel tot bescherming van de consument.4. Vormgeving van het wetsvoorstelHet wetsvoorstel bevat een aantal algemeen geformuleerde zorgplichten
voor de financiële dienstverlener. Hiermee biedt het wetsvoorstel, zoals
het SER-rapport het formuleert, een kaderwet waarbij de zorgplichten een «bodem»
in de markt dienen te leggen.1De in het voorstel genoemde kwaliteitskenmerken kunnen nader worden uitgewerkt
bij algemene maatregel van bestuur, waarnaast in de mogelijkheid wordt voorzien
dat bij algemene maatregel van bestuur aan de toezichthouder de bevoegdheid
wordt overgedragen om de bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels
aan te vullen met regels op organisatorisch of technisch gebied. Het in het
wetsvoorstel gekozen model is daarmee, volgens de memorie van toelichting,
zodanig dat de rol van de wetgever en die van de toezichthouder voor een deel
afhankelijk worden gemaakt van het succes van zelfregulering.2 De Raad maakt de volgende opmerkingen over keuze voor dit model.a. KwaliteitskenmerkenIn de memorie van toelichting worden vijf te borgen kwaliteitskenmerken
genoemd: deskundigheid, integriteit, een adequate informatievoorziening, financiële
en juridische zekerheid, een adequate organisatie van de bedrijfsvoering.3 De vereisten met betrekking tot de financiële
en juridische zekerheid en de integriteit van bestuurders worden door de Wfd
wettelijk geregeld. De inrichting van een klachteninstituut, deskundigheid,
informatievoorziening en zorgvuldige behandeling van de consument zouden zich,
volgens de SER en de toelichting, lenen voor uitwerking in zelfregulering.4Hier is de vraag aan de orde naar de verantwoordelijkheid van de overheid
in verhouding tot die van (de aanbieders op) de markt, en naar de daarvan
af te leiden taakverdeling. Een desbetreffende keuze dient te berusten op
weloverwogen criteria, en voldoende te worden geëxpliciteerd. Dit is
mede van belang om te voorkomen dat een door de formele wetgever beoogde ruimte
voor zelfregulering naderhand sluipenderwijs wordt ingevuld door normstellingen
van de gedelegeerde wetgever. Afgeleid van deze keuzecriteria dient te worden
aangegeven over welke terreinen en onderwerpen de zelfregulering zich al dan
niet mag uitstrekken, en hoever zij mag strekken. De memorie van toelichting maakt niet duidelijk, op grond van welke criteria
sommige kwaliteitseisen wel en andere niet voor zelfregulering in aanmerking
zouden moeten komen. De keuze voor wettelijke regulering dan wel zelfregulering
dient gemaakt te worden op basis van een wel doordacht afwegingskader. Daarin
kunnen naast de zwaarte van de desbetreffende kwaliteitskenmerken uit een
oogpunt van het publieke belang ook meegenomen worden de mogelijke functies
van wettelijke regulering voor het toezicht, de eenvoud waarmee het desbetreffende
kwaliteitskenmerk wettelijk dan wel via zelfregulering kan worden geregeld
en de mate van variatie en dynamiek van het desbetreffende kwaliteitskenmerk.Meer specifiek trok het de aandacht van de Raad dat de regeling van een
klachteninstituut geheel wordt overgelaten aan zelfregulering. De toelichting
gaat overigens in het geheel niet in op de thans al bestaande klachtinstellingen
die intussen op basis van zelfregulering tot stand zijn gekomen. Uit een oogpunt
van de bescherming van de consument gaat het hier om een wezenlijke voorziening.
Daarom verdient het aanbeveling om de grondslagen van zo'n voorziening te
verankeren in de wet, met ruimte voor nadere uitwerking via zelfregulering.
Gedacht kan dan worden aan de opdracht aan elke dienstverlener tot adequate
interne behandeling van klachten, gericht op minnelijke oplossing, en in elk
geval tot het gezamenlijk – per sector of intersectoraal – inrichten
van een onafhankelijk instituut voor de behandeling van klachten die niet
in der minne konden worden opgelost. Zo'n klachteninstituut zal een lage drempel
moeten hebben en snel moeten werken, en aldus een passend alternatief kunnen
zijn voor eventueel beroep op de rechter. Om de onafhankelijkheid van het
instituut te onderstrepen, valt te overwegen de voorzitter door de overheid
te doen benoemen.De Raad adviseert de memorie van toelichting gezien het vorenstaande aan
te vullen met betrekking tot het klachtinstituut, en het voorstel aan te passen.b. Organisatie van het veldHet SER-rapport laat zien dat een belangrijke voorwaarde voor effectieve
zelfregulering is dat voldoende bedrijven in de markt zijn aangesloten bij
een stelsel van zelfregulering. Op de markt van financiële diensten zou
ernaar moeten worden gestreefd dat alle bedrijven onder de regeling vallen.1 De toelichting bij het wetsvoorstel geeft niet een
overzicht van de vormen van zelfregulering die thans op het betrokken gebied
al bestaan en van de financiële instellingen die op dit moment deelnemen
aan deze zelfregulering, en evenmin hoe het is gesteld met de naleving. Ook
maakt de toelichting niet duidelijk welke mate van deelname aan de zelfregulering
minimaal nodig wordt geacht voor een zodanig niveau en functioneren van deze
zelfregulering, dat er geen reden is voor optreden door de wetgever.Zelfregulering is in handen van sectorale belangenbehartigers en beroepsverenigingen.
De Sociaal-Economische Raad stelt voor om een overkoepelende instelling in
te stellen die de zelfreguleringsafspraken en de samenwerking die de deelsectoren
overstijgen in de branche stimuleert.2De toelichting meldt niet of er plannen zijn een dergelijke
instelling op te richten. Zo niet, dan vraagt de Raad zich af of de verwachting
gerechtvaardigd is dat de markt vanzelf tot meer transparantie en eenheid
in de zelfregulering komt. Verder wijst het college op de opmerking in het
SER-rapport dat het moeilijk zal zijn om met zelfregulering waarborgen te
bieden die voldoen aan de randvoorwaarden cross-sector-consistentie en distributieconsistentie.3De Raad adviseert in de toelichting
op het vorenstaande in te gaan en eventueel de nodige voorzieningen te treffen.c. Gelijk speelveldEen doelstelling van het wetsvoorstel is het bevorderen van een gelijk
speelveld.4De Raad vraagt
zich af hoe wordt voorkomen dat zelfregulering nieuwe sectorale regulering
in het leven roept met verstorende effecten op het te realiseren gelijke speelveld.
In de toelichting dient ook daarop te worden ingegaan.d. Controle op de zelfreguleringIn de memorie van toelichting wordt «effectieve zelfregulering (inclusief
een adequaat toezicht- en handhavingsmechanisme)» van belang geacht
voor het publieke toezicht.5Uit de door de toelichting aangegeven rolverdeling tussen de markt, de wetgever
en de toezichthouder6wordt niet duidelijk wie de in de zelfregulering
gestelde normen handhaaft. Niet duidelijk is, of de branches hun eigen leden
controleren en hoe de AFM inzicht krijgt in de effectiviteit van deze handhaving,
dan wel of ook voor de zelfregulering het toezicht op de naleving van de desbetreffende
norm ten volle berust bij de AFM.De Raad acht ook hier een nadere uitwerking en toelichting op haar plaats.e. Buitenlandse aanbiedersVan buitenlandse aanbieders die beschikken over een EU-paspoort wordt
verwacht dat zij zich houden aan de regels van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel
bevat veel open normen die door zelfregulering dienen te worden ingevuld.
Voor buitenlandseaanbieders geldt het aanvullende regime van zelfregulering
niet. De Raad vraagt zich af of dit betekent dat buitenlandse
aanbieders een hoger risicoprofiel krijgen toegeschreven, dat mede afhankelijk
is van de wettelijke regulering in hun thuisland. De Raad signaleert dat een
dergelijke toeschrijving van een hoger risicoprofiel aan aanbieders afkomstig
uit een andere EU-lidstaat spanning oplevert met het EG-recht. Hij vraagt
zich verder af of deze problematiek door de AFM voldoende is te overzien.De ultieme sanctie op overtredingen, het intrekken
van de AFM-vergunning, kan niet worden toegepast op buitenlandse aanbieders;
voor hen geldt alleen de mogelijkheid van het verbod ex artikel 20. Dat kan
gevolgen hebben voor het gelijke speelveld.De Raad adviseert op dit punt in te gaan in de toelichting.In het verlengde van het voorgaande merkt de Raad op
dat naarmate de taakvervulling door de toezichthouder intensiever is, het
voor binnenlandse aanbieders aantrekkelijker wordt om te overwegen zich te
verplaatsen naar een ander EU-land, om vervolgens met een EU-paspoort weer
terug te keren op de Nederlandse markt. Het college adviseert in de toelichting
ook in te gaan op dit mogelijke risico.4aDe vragen van de Raad van State over de verdeling van verantwoordelijkheden
tussen overheid en marktpartijen bij de nadere uitwerking van de kwaliteitskenmerken
hebben geleid tot een verduidelijking van de toelichting op dit punt. Er zijn
twee vormen van zelfregulering van belang in het kader van dit wetsvoorstel:
zelfregulering in de vorm van gedragsregels welke in de plaats kunnen komen
van nadere normstelling door de overheid en zelfregulering in de zin dat de
markt een mechanisme creëert om zelf toezicht te houden op eventueel
door de overheid vastgestelde regels («zelftoezicht»). In de toelichting
wordt aangegeven welke kwaliteitscriteria ruimte laten voor nadere uitwerking
in een eventueel door marktpartijen op te stellen gedragscode en hoe ver gedragsregels
ten aanzien van deze kwaliteitscriteria kunnen strekken. Ook zijn de maatstaven
weergegeven waaraan een door marktpartijen opgestelde gedragscode wordt getoetst.
Daarnaast wordt toegelicht op welke wijze marktpartijen kunnen bijdragen aan
de handhaving van geldende regels, ongeacht of deze een overheidsorigine hebben
of zijn neergelegd in een door marktpartijen opgestelde gedragscode. De AFM
zal moeten beoordelen in hoeverre een door marktpartijen georganiseerd systeem
van zelftoezicht in de plaats kan komen van activiteiten in het kader van
haar risicogeoriënteerde toezicht.De Raad van State beveelt aan de grondslag voor een onafhankelijk klachteninstituut
wettelijk te verankeren en voor wat betreft de inrichting van een dergelijke
klachtenvoorziening ruimte te laten voor initiatieven van de markt. Het wetsvoorstel
is overeenkomstig dit advies aangepast. In een algemene maatregel van bestuur
ter uitwerking van de wettelijke norm zal tot uitdrukking worden gebracht
aan welke voorwaarden moet worden voldaan om als klachteninstituut in aanmerking
te kunnen komen voor een erkenning. Daarnaast wordt op advies van de Raad
in de toelichting aandacht besteed aan thans bestaande klachteninstellingen.4bIn de bijlagen bij de toelichting op het wetsvoorstel zijn overzichten
opgenomen waaruit blijkt welke samenwerkingsverbanden van financiële
dienstverleners thans al bestaan en tot welke zelfregulering deze verbanden
tot op heden zijn gekomen. In de toelichting wordt kort ingegaan op de ontoereikendheid van deze bestaande zelfregulering. Uit de in paragraaf 6
van het algemeen deel van de toelichting genoemde toetsingscriteria voor een
gedragscode blijkt onder meer welke deelname door de wetgever minimaal nodig
wordt geacht, zodat deze gedragscode effectief kan zijn en in de plaats kan
komen van nadere overheidsregulering. Daarnaast wordt in deze paragraaf toegelicht
op welke wijze gevolg is gegeven aan het advies van de SER om een overkoepelende
instelling op te richten waarin brancheorganisaties vertegenwoordigd zijn.4cDe Raad van State stelt de vraag hoe zal worden voorkomen dat zelfregulering
nieuwe sectorale regulering in het leven roept met verstorende effecten op
het te realiseren gelijke speelveld. Een van de eisen waaraan een gedragscode
moet voldoen om in de plaats te kunnen komen van overheidsregulering is dat
de gedragsregels zoveel mogelijk cross-sectoraal en distributieconsistent
zijn. Ook geldt de voorwaarde dat een gedragscode geen onverantwoorde beperking
van de mededinging met zich mag brengen. De in een gedragscode opgenomen eisen
dienen niet alleen in een redelijke verhouding te staan tot de te bereiken
publieke doelen, maar mogen ook niet tot gevolg hebben dat een dermate hoge
standaard wordt gezet in de markt, dat toetreding door nieuwe financiële
dienstverleners aanzienlijk wordt belemmerd. Gezien haar expertise op dit
terrein zal de Nederlandse Mededingingsautoriteit worden betrokken bij de
beoordeling van door marktpartijen opgestelde gedragsregels op dit criterium.4dDe vragen wie verantwoordelijk is voor de handhaving van normen die het
product van zelfregulering zijn en wie toezicht houdt op de naleving van deze
normen, worden eveneens beantwoord in paragraaf 3.3 van de toelichting.Indien een gedragscode wordt gerealiseerd die daadwerkelijk in de plaats
kan komen van nadere overheidsregulering en deze als zodanig is erkend, zal
de toezichthouder de financiële dienstverleners die deze gedragscode
onderschrijven kunnen houden aan de naleving van deze code. De erkenning zal
financiële dienstverleners het vertrouwen kunnen geven dat zij voldoen
aan de wettelijke eisen wanneer zij handelen conform de regels van de gedragscode.
Dit laat onverlet dat financiële dienstverleners ook zelfstandig, dat
wil zeggen door zich niet te gedragen conform de door de bij de zelfregulering
aangesloten ondernemingen geformuleerde eisen, aan de wettelijke eisen kunnen
voldoen door hun eigen gedragslijnen voor het handelen op de financiële
markten te volgen. Deze eigen gedragslijnen zullen dan echter nog wel individueel
erkend moeten worden door de AFM als een goede invulling van de in dit wetsvoorstel
gestelde wettelijke eisen, hetgeen een veel intensievere controle door de
AFM en dus hogere administratieve lasten voor de onder toezicht staande financiële
dienstverleners tot gevolg zal hebben. Ongeacht de herkomst van de normen
waaraan financiële dienstverleners zich te houden hebben kunnen marktpartijen
ook een rol hebben bij de handhaving van de geldende regels. Het toezicht
op de naleving van dit wetsvoorstel zal nooit worden uitbesteed aan marktpartijen
omdat dit een taak is van de publieke toezichthouder, de AFM. Controle door
marktpartijen zelf kan de toezichtstaak van de AFM echter aanmerkelijk verlichten.
Marktpartijen kunnen een organisatie opzetten die de naleving van de wet en
lagere regelgeving of een gedragscode door de aangesloten financiële
dienstverleners bevordert, monitort, garandeert en die toezichtinformatie
verzamelt, voorstructureert en aanlevert aan de AFM zodat deze zich zal kunnen
beperken tot risicogeoriënteerd toezicht mede op basis van eigen beoordelingen
van de bij de zelfregulering aangesloten ondernemingen.4eBuitenlandse aanbieders zullen niet automatisch een hoger risicoprofiel
toegeschreven krijgen dan financiële dienstverleners die in Nederland
gevestigd zijn, ook niet vanwege de wettelijke regulering in het thuisland.
De toezichtinformatie waarover de AFM beschikt, die onder meer zal voortkomen
uit de eigen beoordelingen die financiële dienstverleners zullen verrichten,
zal de AFM aanleiding geven tot het verdelen van de ondernemingen in verschillende
risico-groepen, ongeacht de herkomst van deze ondernemingen. De AFM
zal haar toezichtactiviteiten toesnijden op de risicoprofielen van deze groepen.
Buitenlandse financiële dienstverleners kunnen zich, evenals nationale
financiële dienstverleners, aansluiten bij een erkende gedragscode door
aan te geven de gestelde normen te onderschrijven en deze na te zullen leven.
Ook kunnen zij zich aanmelden bij een systeem van zelftoezicht. Door deelname
aan zelfregulering kan ook een buitenlandse financiële dienstverlener
zich kwalificeren voor een toezichtgroep waarvoor een relatief laag risicoprofiel
zal gelden, waardoor het toezicht door AFM minder indringend en dus minder
belastend zal kunnen zijn. De overheid zal er op toe moeten zien dat buitenlandse
financiële dienstverleners zoveel als mogelijk op gelijke wijze toegang
kunnen krijgen tot zelfregulering, dit opdat het gelijke speelveld niet wordt
verstoord.De Raad van State stelt de vraag of, naarmate de taakvervulling door de
AFM intensiever zal zijn, het voor een binnenlandse aanbieder wellicht aantrekkelijker
wordt om zich te verplaatsen naar een ander EU-land om vervolgens met een
EU-paspoort terug te keren op de Nederlandse markt. Het verplaatsen van de
hoofdvestiging zal voor financiële dienstverleners alleen interessant
kunnen zijn indien de AFM dermate hoge eisen stelt aan het verlenen van de
vergunning dat de (eenmalige) kosten die daarmee verband houden de kosten
van het wijzigen van de standplaats (significant) overtreffen. Financiële
dienstverleners zullen zich immers, ongeacht hun herkomst, te allen tijde
toezicht op hun gedrag op de Nederlandse financiële markten moeten laten
welgevallen en aan moeten tonen aan de AFM dat zij hebben gehandeld conform
de in Nederland geldende gedragsregels voor de financiële markten, voorzover
dat gedrag onder enige toezichtwet valt. De kosten die gepaard gaan met dit
doorlopend gedragstoezicht zijn niet te vermijden door de standplaats over
te brengen naar een andere EU-lidstaat. Hierbij moet overigens een uitzondering
worden gemaakt voor financiële dienstverleners die (enkel) via elektronische
handel zaken doen in Nederland vanuit een andere EU-lidstaat. Voor deze ondernemingen
geldt dat zij alleen gehouden zijn zich aan de gedragsregels van het «thuisland»
te houden en dat formeel alleen de «eigen» toezichthouder het
gedrag van de onderneming zal controleren. Overigens zullen de kosten die
financiële dienstverleners moeten maken om te voldoen aan het kwaliteitsniveau
dat voor het verkrijgen van een vergunning is voorgeschreven naar verwachting
niet zo hoog zijn, dat het bedoelde effect zich zal voordoen. De indringendheid
van de toetsing door de AFM wordt begrensd door het wettelijke kader (inclusief
lagere regelgeving) waarbinnen het toezicht zal plaatsvinden. Bovendien maken
de ondernemingen de betreffende kosten vaak al vanwege bedrijfsmatig zelfbehoud.
Zo zullen medewerkers van financiële dienstverleners reeds in enige mate
worden gecontroleerd op hun betrouwbaarheid of deskundigheid, ook al is dit
(nog) niet wettelijk voorgeschreven. De kosten waarover wordt gesproken zijn
dus vaak niet «nieuw» voor de financiële dienstverleners
en strikt genomen dus niet «eigen» aan dit wetsvoorstel of de
daarmee verband houdende vergunningverlening.De Raad van State stelt bovendien dat de ultieme sanctie op overtredingen,
het intrekken van de Wfd-vergunning door de AFM, niet kan worden toegepast
op buitenlandse aanbieders. Voor hen geldt alleen de mogelijkheid van het
verbod ex artikel 21 van het wetsvoorstel. Dat kan volgens de Raad gevolgen
hebben voor het gelijke speelveld en ze adviseert hierop in te gaan in de
toelichting. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 21 is verduidelijkt
dat beide genoemde maatregelen effectief hetzelfde bewerkstelligen; de betrokken
onderneming is niet langer in staat deel te nemen aan het economisch verkeer
waarvoor de vergunning is ingetrokken of waarvoor het verbod geldt. Omdat
het effect van beide interventies door de AFM gelijk is zullen deze maatregelen
het gelijke speelveld niet beïnvloeden.5. Bereik van het voorstel5.1. De werkingssfeer van de Wfd strekt zich niet uit tot de zakelijke
markt (met uitzondering van artikel 6 van het voorstel, dat zich richt op
verzekeringen). Het wetsvoorstel sluit daarmee aan bij het voorstel voor een
nieuwe richtlijn Consumentenkrediet, de richtlijn elektronische handel en
het BW. De richtlijn Verzekeringsbemiddeling en de Wabb strekken zich echter
wel uit tot de zakelijke markt. Bovendien lijkt één
van de motieven voor het wetsvoorstel, de bescherming van de consument, van
overeenkomstig belang voor een groot deel van de zakelijke markt: het midden-
en kleinbedrijf. De Raad onderkent overigens dat het wellicht niet mogelijk
is om de Wfd op de zakelijke markt toe te passen, aangezien de richtlijnen
Verkoop op afstand van financiële diensten en Consumentenkrediet gebaseerd
lijken te zijn op de harmonisatiemethode van de totale harmonisatie. Uitbreiding
van de werkingssfeer is dan alleen mogelijk als dat verenigbaar is met de
Verdragregels over het vrije dienstenverkeer. De vraag rijst ook wat de effecten
op de vrije marktwerking zijn, dat wil zeggen op het vrije dienstenverkeer,
indien de reikwijdte van de bescherming die de richtlijnen beogen, wordt vergroot
tot anderen dan consumenten.De Raad adviseert de keuze voor beperking tot de particuliere klant nader
toe te lichten en het voorstel op dit punt zo nodig te heroverwegen.5.2. Ziet de Raad het goed, dan zullen ook verkopers van bijvoorbeeld
auto's of elektrische of elektronische apparatuur die hun klant een kredietfaciliteit
aanbieden, vallen binnen het bereik van het wetsvoorstel, voorzover dit het
verlenen van deze financiële dienst betreft. In verband met de vergunningplicht
kan dat praktisch gezien ingrijpende consequenties hebben. De Raad adviseert
in de toelichting op dit punt in te gaan.5.3. De Wfd strekt zich niet uit tot de algemene advisering door een financieel
adviseur die niet is gericht op één concreet product. Deze advisering
kan de beslissingen van de consument op het terrein van de inherent risicovolle
financiële planning sturen. De risico's verbonden aan de keuze voor het
type product dat men aanschaft zijn bovendien niet veel kleiner dan de risico's
verbonden aan de keuze van de concrete aanbieder. Bovendien is het mogelijk
een algemeen advies zo in te richten dat de afnemer logischerwijze bij één
concreet product van één concrete aanbieder uitkomt. De Raad
beveelt aan bij het gebruik van de term aanbieden steeds te spreken van het
aanbieden van financiële diensten.5.4. De effectenbemiddelaars en de vermogensbeheerders vallen buiten het
bereik van dit wetsvoorstel. Artikel 12, eerste lid, van het wetsvoorstel,
laat deze financiële dienstverleners onvermeld; zij zullen te zijner
tijd wel komen te vallen onder de Wft. De toelichting motiveert deze uitzondering
met de volgende argumenten: EG-regelgeving is nog sterk in beweging en de
regels uit de Wet toezicht effectenverkeer (Wte) zijn onderling sterk vervlochten,
waardoor het gedragstypische element er moeilijk uit te lichten valt; de noodzaak
van regulering in de Wfd is kleiner omdat de huidige regels voor de genoemde
doelgroepen al een voldoende kwaliteitsniveau borgen.1De Raad vraagt zich af of het feit dat de gedragstypische
elementen moeilijk uit de Wte te lichten zijn, indicatief moet worden geacht
voor problemen bij het maken van onderscheid tussen prudentiële en gedragstypische
regelgeving.De uitzonderingspositie voor effectenbemiddelaars en vermogensbeheerders
wordt voorgesteld als een tijdelijke. Een deel van de gegeven argumenten is
echter meer structureel van aard.De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.5.1Het advies van de Raad om de keuze voor beperking van het wetsvoorstel
tot de particuliere klant nader te lichten, heeft er toe geleid dat de toelichting
op dit punt is uitgebreid.Uitgangspunt is dat het wetsvoorstel bescherming biedt aan de afnemer
van financiële producten die minder goed dan de financiële dienstverlener
in staat is om de aan deze producten verbonden risico's te beoordelen. Een
dergelijke kennisachterstand komt het meest pregnant naar voren bij de consument.
Om die reden is de werkingssfeer van het wetsvoorstel in beginsel beperkt
tot de consument, waarmee het wetsvoorstel bovendien aansluit op het voorstel
voor een nieuwe richtlijn Consumentenkrediet2, de richtlijn elektronische handel en de bepalingen
inzake de koopovereenkomst van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. De beperking
tot de consument kent een uitzondering voor financiële dienstverlening
ten aanzien van verzekeringsproducten. De rechtvaardiging hiervoor is gelegen
in de omstandigheid verzekeringsproducten (waaronder bepaalde pensioenproducten)
niet alleen voor de consument maar ook voor de zakelijke afnemer
uiterst complex zijn. Bovendien wordt de zakelijke afnemer in bestaande wetgeving
op het gebied van verzekeringsbemiddeling1ook al beschermd. De overige financiële producten (kredietverlening,
betaal- en spaarrekeningen) zijn zodanig inherent aan de eigen bedrijfsvoering
van een zakelijke afnemer, dat de terzake benodigde kennis aanwezig wordt
geacht te zijn. Uitbreiding van het begrip consument in geval van dienstverlening
ten aanzien van deze producten is daarom niet nodig, ook al met het oog op
de administratieve lasten. Bovendien zou een dergelijke uitbreiding van de
werkingssfeer op gespannen voet staan met de door de wetgever te betrachten
terughoudendheid ten aanzien van het vervaardigen van nieuwe regelgeving.
Overigens staat het gegeven dat de richtlijnen Verkoop op afstand van financiële
diensten en Consumentenkrediet zijn gebaseerd op het beginsel van maximumharmonisatie
er niet aan in de weg dat het wetsvoorstel waarin deze richtlijn worden geïmplementeerd,
ook wordt toegepast op de zakelijke markt, zoals de Raad onderkent. Het advies
van de Raad van State heeft niet geleid tot een aanpassing van het wetsvoorstel
op dit punt.5.2De constatering van de Raad van State dat ook verkopers van bijvoorbeeld
auto's en elektronische apparatuur die hun klant een kredietfaciliteit aanbieden
onder de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen, is in beginsel juist.In de praktijk treden verkopers van dit soort goederen op als aanbieder
van of bemiddelaar in kredietproducten. Aanbieders van dergelijk (goederen)krediet
vallen ook al onder de vergunningplicht van de Wck2, die in herziene vorm in het wetsvoorstel wordt
geïncorporeerd. Nieuw in het wetsvoorstel is dat ook bemiddelaars in
kredietproducten onder de vergunningplicht van het wetsvoorstel worden gebracht.
Kredietbemiddelaars vallen niet onder de vergunningplicht van de Wck maar
wel onder de belangrijkste gedragsregels van de Wck die betrekking hebben
op informatieverstrekking. Reden om deze groep van financiers onder de reikwijdte
van het wetsvoorstel te brengen is dat de aan deze kredietproducten verbonden
risico's, net als bij andere kredietproducten, voor de consument groot kunnen
zijn (langlopende contracten). Onderkend wordt wel dat een en ander praktisch
gezien ingrijpende consequenties kan hebben voor eerdergenoemde verkopers,
voor wie het bemiddelen in krediet slechts een nevenactiviteit is. Voor deze
groep van financiële dienstverleners zal dan ook een gepast licht regime
gaan gelden. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is de toelichting
op het wetsvoorstel uitgebreid.5.3Uitgangspunt van het wetsvoorstel is het wettelijk borgen van kwaliteitskenmerken
van financiële dienstverleners die een schakel vormen in het distributiekanaal
van financiële producten. De advisering gericht op het doen van concrete
aanbevelingen ten aanzien van een of meer concrete financiële producten
vormt daarbinnen een eerste schakel. De financiële dienstverlener die
een advies in algemene zin verstrekt, valt buiten de distributieketen. Nadat
de consument een dergelijk advies heeft ontvangen, krijgt hij altijd nog te
maken met een aanbieder of een bemiddelaar die hem behulpzaam is om dit algemene
advies toe te spitsen op een concreet productadvies. Op dat moment wordt de
consument door de Wfd beschermd door de op deze dienstverlener rustende zorgplichten.
Tegen deze achtergrond is het niet wenselijk de werkingssfeer van het wetsvoorstel
met algemene advisering te verruimen, temeer daar verruiming tot een aanzienlijke
lastenverzwaring voor de financiële sector zou leiden.De opmerking van de Raad heeft niet geleid tot aanpassing van de werkingssfeer
van het wetsvoorstel.5.4Volgens de Raad zou de keuze om effectenbemiddelaars en vermogensbeheerders
buiten het bereik van de Wfd te laten in de toelichting zijn gemotiveerd met
onder meer het argument dat de regels uit de Wet toezicht effectenverkeer
1995 (Wte) onderling sterk vervlochten zijn, waardoor het gedragstypische
element er moeilijk uit te lichten valt ter onderscheiding van het prudentiele
element. Ondergetekende kan de uitleg van de Raad niet onderschrijven. Ter
motivering van de uitzondering is in de toelichting opgemerkt
dat de regels voor effectenbemiddelaars en vermogensbeheerders die thans in
de Wte zijn opgenomen, sterk zijn vervlochten met de overige regels in de
Wte. Daarmee wordt gedoeld op de vervlechting binnen de Wte van gedragstypische
onderwerpen en niet de vervlechting van gedragstypische met prudentiele onderwerpen.
De scheiding tussen gedragstoezicht en prudentieel toezicht ingevolge de Wte
is overigens reeds gerealiseerd door middel van de overdrachtsbesluiten die
in september 2002 in werking zijn getreden in het kader van de eerste fase
van de herziening van de toezichtwetgeving1.Doorslaggevend argument voor de uitzondering in het wetsvoorstel is dat
de huidige regels voor effectenbemiddelaars en vermogensbeheerders al een
adequaat kwaliteitsniveau waarborgen en bovendien de inhoud van de regels
momenteel sterk in beweging is in de EU in verband met de herziening van de
richtlijn Beleggingsdiensten.In het licht van het bovenstaande is de toelichting verduidelijkt.6. Europeesrechtelijke aspecten6.1. De memorie van toelichting geeft aan dat in het wetsvoorstel verschillende
richtlijnen zijn verwerkt.2De Raad wijst in dit verband op het volgende.Het wetsvoorstel is gebaseerd op de gedachte dat het niet moet uitmaken
in welke financiële sector het desbetreffende product zijn oorsprong
heeft, de zogenaamde cross-sectorconsistentie.3De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op de mogelijke spanning tussen
een cross-sectorbenadering, en het dienovereenkomstig ingerichte toezicht,
terwijl de te (her)implementeren Europese richtlijnen nog sectoraal van opzet
zijn.6.2. Met het voorstel worden de richtlijnen Verzekeringsbemiddeling en
Verkoop op afstand van financiële diensten geïmplementeerd.4Voorts is het wetsvoorstel gerelateerd aan de richtlijn Consumentenkrediet,
die met de Wet op het consumentenkrediet (Wck) is geïmplementeerd.5Nu op grond
van de Wfd de Wck grotendeels komt te vervallen, rijst de vraag of de implementatie
van die richtlijn door dit wetsvoorstel wordt gecontinueerd. De Raad adviseert
om dit in de toelichting duidelijk te maken.6.3. Volgens de toelichting verwerkt het voorstel primair de uitkomsten
van de consultatie over het SER-rapport en wordt de implementatie van deze
richtlijnen meegenomen.6Niet duidelijk is, hoe de implementatie van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling
en de richtlijn Verkoop op afstand van financiële diensten zich verhoudt
tot de doelstellingen in het wetsvoorstel. De toelichting dient dit, in het
licht van aanwijzing 337 Ar, duidelijk te maken.6.4. De Raad constateert dat er door de gekozen wijze van implementatie
een verwarrend geheel is ontstaan, dat vele vragen oproep met betrekking tot
de implementatie van de desbetreffende richtlijnen. Hij plaatst in dit verband
de volgende specifieke opmerkingen.a. Richtlijn VerzekeringsbemiddelingDe Raad signaleert dat een aantal termen uit de richtlijn Verzekeringsbemiddeling
van toepassing wordt verklaard op het gehele bereik van het wetsvoorstel.
Gemotiveerd dient te worden, waarom deze keuze gemaakt is en in het bijzonder
of zij voor alle situaties passend kan worden geacht. Het betreft hier het
volgende:– De termen «beheren» en «uitvoeren» in
artikel 1, onder a, komen uit de definitie van «verzekeringsbemiddeling»
in artikel 2, derde lid, van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling. In de richtlijn
betreft dit heel specifiek verzekeringsactiviteiten. In het wetsvoorstel worden
deze termen van toepassing verklaard op een breder bereik van activiteiten.– Het voorgestelde artikel 1, onderdeel b, geeft een definitie van
adviseren. Verder bevat artikel 32 van het wetsvoorstel nadere regels voor
het adviseren. De memorie van toelichting stelt dat er geen adviesplicht bestaat.
Dit is echter gezien artikel 12, derde lid, van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling
ten aanzien van tussenpersonen niet juist, omdat hierin een verplichting tot
informatieverstrekking is opgenomen. Wel juist is dat er geen algemene adviesplicht
bestaat.– De definitie «herverzekering» in het wetsvoorstel
wijkt af van de definitie uit de richtlijn Verzekeringsbemiddeling.
In het wetsvoorstel worden onder herverzekeringsbemiddeling begrepen «de
werkzaamheden gericht op het als tussenpersoon tot stand brengen van overeenkomsten
waarbij een verzekeraar risico's uit overeenkomsten inzake verzekeringen overneemt
van een andere verzekeraar». Dit heeft tot gevolg dat de wet alleen
van toepassing is op herverzekeraars die tevens verzekeraar zijn. In de richtlijn
Verzekeringsbemiddeling wordt in artikel 2, vierde lid, echter uitdrukkelijk
bepaald dat de herverzekeraar geen verzekeringsonderneming is.De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het
wetsvoorstel zo nodig aan te passen.b. Richtlijn Verkoop op afstand van financiële diensten.Het wetsvoorstel maakt in artikel 1, onder k en l, onderscheid tussen
«financiële dienst» en «financieel product».
De richtlijn Verkoop op afstand van financiële diensten kent dit onderscheid
niet. De Raad adviseert om toe te lichten waarom hier afgeweken wordt van
deze richtlijn.Voorts bevat het wetsvoorstel een definitiebepaling van de term «aanbieden»:
alle werkzaamheden gericht op het als wederpartij aangaan van overeenkomsten
met consumenten inzake financiële producten of bestaande uit het als
wederpartij beheren of uitvoeren van dergelijke overeenkomsten. Deze definitiebepaling
is niet gebaseerd op Europese richtlijnen of reeds bestaande nationale wetgeving.
De richtlijn Verkoop op afstand van financiële diensten bevat wel een
definitie van «aanbieder». Hierin wordt gesproken van een contractuele
verrichter van diensten op grond van overeenkomsten op afstand. Bestaande
wettelijke regelingen spreken van het aanbieden (en verrichten) van diensten
(bijvoorbeeld artikel 7, onderdeel i, Wte). Dit omvat meer dan alleen het
sluiten van een overeenkomst. De reikwijdte van het begrip «aanbieden
van diensten» in het normaal taalgebruik komt overeen met hetgeen het
wetsvoorstel beoogt te bereiken met het definiëren van het begrip «aanbieden».
De memorie van toelichting stelt dat «aanbieden» niet slechts
ziet op het aangaan van overeenkomsten inzake een financieel product. Het
aanbieden van diensten kan namelijk meer omvatten dan alleen het sluiten van
een overeenkomst: ook het uitsluitend beheren of uitvoeren van dergelijke
overeenkomsten valt onder aanbieden.1De Raad is van mening dat hiermee onnodig wordt afgeweken van de gangbare
terminologie, hetgeen tot verwarring kan leiden. Bovendien valt het doen van
een aanbod van een financiële dienst onder artikel 217 lid 1 van Boek
6 BW. De afwijkende definitie uit het wetsvoorstel roept ook met betrekking
tot de verhouding tot deze bepaling vraagtekens op. De Raad beveelt aan de
term aanbieden niet apart te definiëren en daar waar nodig te spreken
van het aanbieden van financiële diensten.c. CoördinatierichtlijnenDe Raad plaatst een paar opmerkingen over de zogenaamde «coördinatierichtlijnen»,
de bestaande EG-richtlijnen op het terrein van banken, verzekeringen en dienstverlening
met betrekking tot effecten. Ten eerste laat de memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel na om te vermelden dat Richtlijn 2002/92/EG (verzekeringsbemiddeling)
de eerdere coördinatierichtlijn 77/92/EEG (vestiging en diensten voor
de werkzaamheden van verzekeringsagent en verzekeringsmakelaar) met ingang
van de implementatiedatum van eerstgenoemde richtlijn intrekt.2Voorts komt de verhouding tussen de oudere coördinatierichtlijnen
en de nieuwe richtlijnen die in de Wfd worden geïmplementeerd in de memorie
van toelichting niet aan bod. De vraag rijst evenwel in hoeverre eerstgenoemde
richtlijnen – afgezien van het hiervoor genoemde geval van intrekking –
van belang zijn voor een goed begrip van de onderhavige nieuwe richtlijnen.
Voorts rijst de vraag in hoeverre het onderhavige wetsvoorstel gevolgen heeft
voor de sectorale wetten waarin de oudere coördinatierichtlijnen zijn
geïmplementeerd. In dit verband wijst de Raad erop dat de Wfd in de artikelen
9 tot en met 24 de relatie bestrijkt tussen de nationale overheid (vergunningverlener,
toezichthouder) en de dienstverlener (vergunninghouder), een materie die thans
nog is geregeld in de sectorale wetgeving. Het college adviseert om beide
vragen in de toelichting te beantwoorden. 6.1Naar aanleiding van het advies van de Raad om in te gaan op de mogelijke
spanning tussen de cross-sectorbenadering van het wetsvoorstel en de te (her)
implementeren Europese richtlijnen die nog sectoraal van opzet zijn, is de
toelichting als volgt uitgebreid.De richtlijn Verkoop op afstand van financiële diensten is cross-sectoraal
van opzet, zodat van enige spanning met de cross-sectorale opzet van de Wfd
geen sprake is. De richtlijn Consumentenkrediet die met de Wck is geïmplementeerd
bevat minimumbepalingen voor consumentenbescherming. De richtlijn Verzekeringsbemiddeling
beoogt eveneens een minimum niveau van harmonisatie. Dit betekent dat het
wetsvoorstel voor aanbieders van consumentenkrediet en verzekeringsbemiddelaars
strengere regels mag bevatten dan op grond van de twee richtlijnen minimaal
geïmplementeerd dient te worden. Bovendien staat dit er niet aan in de
weg dat de regels die op grond van de richtlijnen Consumentenkrediet en Verzekeringsbemiddeling
door het wetsvoorstel worden geïmplementeerd, ook op andere financiële
dienstverleners van toepassing zijn. Aldus levert de (her)implementatie van
genoemde richtlijnen geen spanning op met de cross-sectorconsistente benadering
van het wetsvoorstel.Uitzondering op het voorgaande is dat op grond van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling
ook de zakelijke markt wordt beschermd. In het wetsvoorstel wordt in beginsel
alleen de consument beschermd. Ter implementatie van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling
is het begrip «consument» in het wetsvoorstel uitgebreid tot de
zakelijke afnemer alleen waar het gaat om financiële dienstverlening
ten aanzien van een verzekeringsproduct. Voor financiële dienstverlening
ten aanzien van andere financiële producten beperkt het wetsvoorstel
zich tot de consument. Voor een nadere onderbouwing van de beperkte uitbreiding
in het wetsvoorstel van het begrip consument tot de zakelijke afnemer wordt
verwezen naar paragraaf 5.1.Vanuit het oogpunt van distributieconsistentie ziet de betreffende uitbreiding
in de Wfd overigens niet alleen op bemiddeling
ten aanzien van een verzekeringsproduct, maar op alle
vormen van financiële dienstverlening ten aanzien van een verzekeringsproduct.6.2De richtlijn Consumentenkrediet is destijds geïmplementeerd in de
Wck en de lagere regelgeving die daarop is gebaseerd. In het wetsvoorstel
Wfd wordt een deel van de Wck-bepalingen – in herziene vorm –
geïntegreerd. Daarnaast zal een deel van de Wck worden ondergebracht
in het Burgerlijk Wetboek. Dit betreft de bepalingen uit hoofdstuk IV van
de Wck1. Tenslotte zal een deel
van de bepalingen uit de Wck – in herziene vorm – worden opgenomen
in algemene maatregelen van bestuur onder de Wfd. De lagere regelgeving op
grond van de Wck zal eveneens grotendeels worden opgenomen in algemene maatregelen
van bestuur onder de Wfd.Met deze «opdeling» van de Wck wordt de implementatie van
de richtlijn Consumentenkrediet gecontinueerd. Wel is het zo dat de implementatie
niet langer is terug te vinden in één wettelijke regeling (Wck
en algemene maatregelen van bestuur), maar is verdeeld over het wetsvoorstel
Wfd (en algemene maatregelen van bestuur) en het Burgerlijk Wetboek2.6.3De Raad van State merkt op dat niet duidelijk is hoe de implementatie
van de richtlijnen Verzekeringsbemiddeling en Verkoop op afstand van financiële
diensten zich verhoudt tot de doelstellingen van het wetsvoorstel, mede in
verband met aanwijzing 337Ar. Op grond van deze aanwijzing dient onder meer
zoveel mogelijk te worden vermeden dat in de implementatieregeling «extra»
nationaal beleid wordt meegenomen, waarbij het met name gaat om regels die
geen verband houden met de communautaire regelgeving en om nodeloze verfijningen
ten opzichte van de regelgeving.Naar aanleiding van de opmerking van de Raad is in de toelichting verduidelijkt
dat de regels die ter implementatie van bedoelde richtlijnen in het wetsvoorstel
zijn opgenomen en de «overige» regels in het wetsvoorstel, direct
verband met elkaar houden en wat betreft hun doelstellingen in elkaars verlengde
liggen: bescherming van de consument bij het afnemen van financiële producten
of diensten. De «overige» regels in de Wfd brengen evenmin een
verfijning aan in de communautaire regelgeving. Er is veeleer sprake
van een verbreding van regelgeving naar andere vormen van financiële
dienstverlening. Met het wetsvoorstel is derhalve navolging gegeven aan eerdergenoemde
aanwijzing.6.4aDe toelichting op het wetsvoorstel is aangevuld op de eerste twee punten:– De termen «beheren» en «uitvoeren» uit
de definitie van «verzekeringsbemiddeling» in de richtlijn Verzekeringsbemiddeling
worden in het wetsvoorstel via een gelijkstellingsconstructie (artikel 7 van
het wetsvoorstel) ook binnen de reikwijdte van het begrip «aanbieden»
gebracht. Reden hiervoor is dat «beheren» en «uitvoeren»
ook bij deze vorm van financiële dienstverlening van belang zijn. Hiermee
wordt tot uitdrukking gebracht dat het begrip «aanbieden» de gehele
looptijd van een overeenkomst inzake een financieel product omvat, dus ook
het uitsluitend beheren of uitvoeren van dergelijke overeenkomsten. Zo wordt
degene die een vordering op een consument uit hoofde van een krediettransactie
heeft overgenomen, onder de reikwijdte van het wetsvoorstel gebracht. Aanvankelijk
maakten de termen «beheren» en «uitvoeren» onderdeel
uit van de definitie van «aanbieden». Daardoor week de definitie
volgens de Raad van State af van de gangbare terminologie, hetgeen tot verwarring
zou kunnen leiden (paragraaf 6.4b). Om beter aan te sluiten bij de gangbare
terminologie is de definitie aangepast conform de opmerking van de Raad en
zijn de termen «beheren» en '«uitvoeren» ondergebracht
in een gelijkstellingsartikel. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad
is de definitie van «bemiddelen» aangepast in die zin dat «het
assisteren bij het beheer en de uitvoering van overeenkomsten» nog uitsluitend
ziet op de activiteiten verzekeringbemiddelen en bemiddelen ten aanzien van
krediet. Los van de activiteit verzekeringsbemiddelen waar de richtlijn op
ziet, is het «assisteren bij het beheer en de uitvoering van overeenkomsten»
uitgebreid tot overeenkomsten inzake krediet zodat de bij securitisatie van
krediet betrokken «servicer», die assisteert bij het beheer en
de uitvoering van overeenkomsten inzake krediet, onder de Wfd komt te vallen
en vergunningplichtig wordt als bemiddelaar in overeenkomsten inzake krediet.
Door de activiteit «bemiddelen» aldus te definiëren zou de
deurwaarder die zich in opdracht van een financiële instelling bezighoudt
met het incasseren van (achterstallige) vorderingen, zelf onder de vergunningplicht
van het wetsvoorstel vallen. Deze situatie wordt niet wenselijk geacht, mede
gezien het gegeven dat artikel 39 al voldoende uitkomst biedt1.
Bedoelde activiteiten zullen van de Wfd worden vrijgesteld.– De constatering van de Raad dat het wetsvoorstel geen adviesplicht
kent, is juist. Dat dit gezien artikel 12, derde lid, van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling
ten aanzien van tussenpersonen niet juist is, wordt door ondergetekende niet
onderschreven. Genoemd artikel in de richtlijn bevat een informatieplicht
voor de tussenpersoon die aan de klant een advies verstrekt. Steun voor deze
interpretatie wordt in ieder geval ook gevonden in de Engels-, de Frans- en
de Duitstalige tekst van de richtlijn2, waarin duidelijker
tot uitdrukking komt dat een tussenpersoon geen adviesplicht heeft, doch bepaalde
informatie dient te verstrekken ingeval hij een
advies verstrekt.– Volgens de Raad wijkt de definitie van «herverzekeringsbemiddeling»
in het wetsvoorstel af van de definitie in de richtlijn Verzekeringsbemiddeling,
zodat het wetsvoorstel alleen van toepassing is op herverzekeraars die tevens
verzekeraar zijn, terwijl de richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat de herverzekeraar
juist geen verzekeringsonderneming is. In de definitie van «herverzekeringsbemiddeling»
is getracht tot uitdrukking te brengen dat het gaat om bemiddelingswerkzaamheden
ten aanzien van overeenkomsten waarbij risico's uit verzekeringsovereenkomsten
van verzekeraars (en niet van de klant/verzekeringsnemer) worden overgenomen
door herverzekeraars. De term herverzekeraar komt als zodanig niet terug in
de definitie, omdat deze figuur niet onder de reikwijdte van de Wfd valt (evenmin
onder de reikwijdte van de richtlijn verzekeringsbemiddeling) en de activiteit
van herverzekeringsbemiddelen ook zonder een expliciete
benoeming van de herverzekeraar gedefinieerd kan worden. Uit de definitie
van «verzekering» volgt immers al dat een herverzekeraar geen
verzekeringsonderneming is, aangezien een herverzekering niet als een verzekering in de zin van de Wfd kan worden aangemerkt. De activiteiten
van een herverzekeraar kunnen om die reden niet als de activiteiten van een
verzekeraar worden aangemerkt. De conclusie van de Raad dat het wetsvoorstel
ten onrechte alleen van toepassing is op herverzekeraars die tevens verzekeraar
zijn, is derhalve niet juist en volgt ook niet uit de richtlijn die zich alleen
richt op de herverzekeringsbemiddelaar.De opmerkinge n van de Raad hebben niet geleid tot aanpassingen van het
wetsvoorstel.6.4bNaar aanleiding van het advies van de Raad is de toelichting als volgt
uitgebreid.De werkingssfeer van het wetsvoorstel wordt primair bepaald door de definities
van «financiële dienst» en «financieel product».
Er is gekozen voor deze wetsystematiek omdat aldus op een relatief eenvoudige
wijze specifieke regels kunnen worden gesteld aan bepaalde financiële
diensten of bepaalde financiële producten, dan wel aan bepaalde financiële
diensten ten aanzien van bepaalde financiële producten.In het wetsvoorstel wordt onder meer de richtlijn Verkoop op afstand van
financiële diensten geïmplementeerd. In deze richtlijn wordt een
andere systematiek gehanteerd. De reikwijdte van de richtlijn wordt bepaald
door de definitie van «financiële dienst» (een definitie
van financiële producten ontbreekt) waarin afzonderlijk financiële
diensten niet als zodanig worden benoemd. Omdat de richtlijn geen specifieke
regels bevat voor bepaalde financiële diensten en/of bepaalde financiële
producten, ligt de gekozen systematiek voor de richtlijn ook het meest voor
de hand.Dat in het wetsvoorstel vanuit een andere systematiek dan de richtlijn
wordt gewerkt, doet niets af aan de volledigheid van de implementatie.Aan de opmerking van de Raad van State dat met de definitie van «aanbieden»
onnodig wordt afgeweken van de gangbare terminologie, is tegemoetgekomen door
aanpassing van de definitie, in die zin dat daarin niet langer de zinsnede
«het als wederpartij beheren of uitvoeren van dergelijke overeenkomsten»
is opgenomen. In de aangepaste definitie wordt nadrukkelijker aangesloten
bij artikel 6:217 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek. Omdat het als wederpartij
«beheren» en «uitvoeren» van overeenkomsten inzake
een financieel product wel onder de vergunningplicht van het wetsvoorstel
dient te vallen (zie hiervoor onder 6.4a), is er voor gekozen deze activiteit
via een gelijkstellingsconstructie te koppelen aan de definitie van «aanbieden».6.4cNaar aanleiding van de opmerking van de Raad van State over de intrekking
van de richtlijn inzake verzekeringsagenten en assurantiemakelaars1, is aan de toelichting toegevoegd dat de richtlijn
Verzekeringsbemiddeling de oudere richtlijn intrekt op de implementatiedatum
van de nieuwe richtlijn Verzekeringsbemiddeling. Dat moment valt samen met
de inwerkingtreding van het wetsvoorstel.Wat betreft de vraag van de Raad in hoeverre de oudere coördinatierichtlijnen –
los van de oude richtlijn inzake verzekeringsagenten en assurantiemakelaars –
van belang zijn voor een goed begrip van de nieuwe richtlijnen die in de Wfd
worden geïmplementeerd, kan worden opgemerkt dat de richtlijn Verkoop
op afstand van financiële diensten regels bevat ten aanzien van onderwerpen
die niet door de oudere coördinatierichtlijnen worden bestreken. In die
zin kan de richtlijn Verkoop op afstand van financiële diensten als een
op zichzelf staande richtlijn worden beoordeeld.De gevolgen van het wetsvoorstel voor de sectorale wetten waarin de oudere
coördinatierichtlijnen zijn geïmplementeerd, zijn beperkt. In dat
verband kan worden gewezen op de gedragsregels uit de artikelen 31 en 43 van
de derde richtlijn schadeverzekering2en artikel 31 en bijlage II van de derde levensrichtlijn3die zijn geïmplementeerd in artikel 51 van de
Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (Wtv) en de daarop gebaseerde Regeling
informatieverstrekking aan verzekeringsnemers 1998. Bedoelde gedragsregels
worden overgebracht naar de Wfd en de daarop te baseren lagere regelgeving.
Afgezien van het intrekken van de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf heeft
het wetsvoorstel verder geen gevolgen voor reeds bestaande sectorale wetgeving. 7. Overige juridische puntenOp een eerdere versie van wetsvoorstel is gereageerd door een aantal betrokken
instanties, waaronder het Verbond van Verzekeraars en, in een gezamenlijke
reactie, de Nederlandse Vereniging van Banken, het Contactorgaan Hypothecair
Financiers en de Vereniging van Financieringsondernemingen. Blijkens deze
reacties roept het wetsvoorstel veel juridische en tekstuele vragen op, zodat
het de vraag is of het voorstel wel rijp is om ingediend te worden. Het wetsvoorstel
en de toelichting gaan slechts zeer ten dele op deze vragen in.Mede op basis van de bedoelde reacties maakt de Raad de volgende opmerkingen.
Een groot deel daarvan heeft betrekking op de gebruikte begrippen. Ook op
dit punt ervaart het college het als een handicap dat het nog geen zicht heeft
op de tekst van de Wft, en in het bijzonder het algemeen deel daarvan. Dit
zal daarna ook gelden voor de leden van de Staten-Generaal.a. Gebruik vage termenHet wetsvoorstel kent een aantal termen dat zonder nadere toelichting
en criteria niet duidelijk is. In dit verband kan onder meer gewezen worden
op «betaalfaciliteiten» uit artikel 1l, onder 1°, «adequate
informatievoorziening» uit artikel 31, eerste lid, «een toereikend
aantal» uit artikel 33, tweede lid, en «adequate afhandeling van
klachten» uit artikel 35.Het voorgestelde artikel 31, vierde lid, spreekt van «tijdig».
De memorie van toelichting laat na te vermelden wat onder tijdig dient te
worden verstaan.De Raad adviseert de betekenis van deze begrippen toe te lichten.b. DefinitiesEen aantal begrippen uit het wetsvoorstel wordt niet of onvoldoende gedefinieerd
in artikel 1 van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel bevat diverse vage privaatrechtelijk
getinte begrippen en bovendien ook begrippen die afwijken van de gangbare
begrippen uit het BW. De Raad adviseert aan te sluiten op het begrippenstelsel
van het BW en hier niet van af te wijken, tenzij dit het noodzakelijke gevolg
is van gemeenschapsrecht.Tevens verdient het aanbeveling om in artikel 1 van het voorstel definities
op te nemen van de termen «aanbieder», «aanbrengen»,
«aanbrenger», «tussenpersoon», «adviseur»,
«bemiddelaar», «financiële dienstverlener», «volmacht»,
«verbonden bemiddelaar» en «herverzekering».c. Begrip «beleggingsobject»De term beleggingsobject is een nieuw begrip in wetgeving. Dit begrip
is niet afkomstig uit het Europese recht. Gesteld wordt in artikel 1, onderdeel
c, van het wetsvoorstel dat onder beleggingsobject niet worden verstaan de
financiële producten, bedoeld in onderdeel l, onder 1 tot en met 6. Dit
kan worden uitgelegd in die zin dat de financiële producten, bedoeld
in onderdeel l, punt 7 tot en met 9, hier wel onder vallen. De Raad betwijfelt
of dit de bedoeling is van het wetsvoorstel. Punt 7 ziet op beleggingsobjecten.
Maar punt 8 ziet op financiële producten die bij algemene maatregel van
bestuur worden aangewezen. Dit hoeft niet per se een beleggingsobject te zijn.
Punt 9 is een combinatie van financiële producten. Een combinatie van
punt 1 tot en met 6 is in ieder geval geen beleggingsobject.De Raad beveelt aan het wetsvoorstel op dit punt te verduidelijken.d. Begrip «bemiddelen»Artikel 1, onder d, bevat een definitie van bemiddelen: «alle werkzaamheden
gericht op het als tussenpersoon tot stand brengen van overeenkomsten inzake
financiële producten tussen consumenten en aanbieders, of bestaande uit
het assisteren bij het beheer en de uitvoering van dergelijke overeenkomsten».
De laatste zinsnede («of bestaande uit het assisteren ») is, zoals
de toelichting vermeldt, gedeeltelijk overgenomen uit de definitie van »verzekeringsbemiddeling«
in artikel 2, derde lid, van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling. Daar wordt
echter in het bijzonder gerefereerd aan de behandeling van een schadegeval
(verzekeringsmakelaars zijn dikwijls bevoegd om een schade af te wikkelen).
Niet duidelijk is welke handelingen, in het bijzonder voorzover het handelingen
van de bemiddelaar in financiële diensten betreft, onder de definitie
van het wetsvoorstel vallen.De Raad adviseert om de definitie te verduidelijken. e. Begrip «consument»Artikel 1, onderdeel f, van het wetsvoorstel bevat een definitie van het
begrip consument: «de niet in de uitoefening van zijn bedrijf of beroep
handelende natuurlijke persoon aan wie een financiële dienstverlener
een financiële dienst verleent of aan wie deze voornemens is een financiële
dienst te verlenen». Artikel 6, eerste lid, van het wetsvoorstel breidt
de reikwijdte van het begrip consument ten aanzien van financiële dienstverlening
met betrekking tot verzekeringen of een gecombineerd financieel product uit
tot alle in de uitoefening van zijn bedrijf of beroep handelende natuurlijke
personen of rechtspersonen. Alhoewel dit vereist is op grond van de richtlijn
Verzekeringsbemiddeling, staat deze keuze op gespannen voet met de wijze waarop
het begrip consument in artikel 5 van Boek 7 BW wordt omschreven.De Raad adviseert om het begrip consument uitsluitend te gebruiken zoals
gedefinieerd in artikel 1, en bij artikel 6, eerste lid, gebruik te maken
van de gelijkstellingsconstructie die ook het tweede lid op het oog heeft.Artikel 6, tweede lid, geeft aan dat bij algemene maatregel van bestuur
nog andere categorieën natuurlijke personen of rechtspersonen kunnen
worden aangewezen die voor de toepassing van deze wet met consumenten gelijk
worden gesteld. Bedoeld zal zijn dat ten aanzien van andere categorieën
financiële producten natuurlijke personen of rechtspersonen aan consumenten
kunnen worden gelijkgesteld. De Raad is van mening dat het niet wenselijk
is dit mogelijk te maken bij algemene maatregel van bestuur.De Raad beveelt aan deze bepaling te herzien.f. Aanwijzen van financiële dienst bij algemene maatregel van bestuurArtikel 1, onder k, (financiële dienst) bevat een aantal brede definities:
«aanbieden», «adviseren» en «bemiddelen».
Daarnaast wordt de mogelijkheid geboden om bij algemene maatregel van bestuur
andere diensten aan te wijzen. De vraag rijst of deze mogelijkheid noodzakelijk
en wenselijk is, nu de wet reeds genoemde brede definities kent.De Raad adviseert in de toelichting hier op in te gaan, en het voorstel
zo nodig aan te passen.g. «Gemeentelijke kredietbank»In artikel 1 van het wetsvoorstel wordt in de definitie van «gemeentelijke
kredietbank» afgeweken van de definitie in artikel 1, onderdeel m, Wck.
De toelichting legt niet uit waarom.De Raad beveelt aan dit alsnog te doen.h. «Gevolmachtigd agent»In artikel 1 van het wetsvoorstel wordt in de definitie van «gevolmachtigd
agent» afgeweken van de definitie in artikel 1, onderdeel d, Wabb. De
toelichting legt niet uit waarom.De Raad beveelt aan dit alsnog te doen.i. Begrip «verbonden bemiddelaar»Artikel 11 van het wetsvoorstel spreekt van de verbonden bemiddelaar.
In het wetsvoorstel ontbreekt een definitie van dit begrip, terwijl in de
memorie van toelichting ook niet wordt toegelicht of deze figuur in Nederland
voorkomt en welke werkzaamheden hij precies verricht. De indruk bestaat dat
is aangehaakt bij artikel 2, zevende lid, van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling,
waarin een definitie van «verbonden verzekeringstussenpersoon»
wordt gegeven. Indien de verbonden verzekeringstussenpersoon al in Nederland
zou voorkomen, betekent dit nog niet dat hij ook bekend is op het terrein
van de financiële dienstverlening. Daarbij rijst bovendien de vraag of
het gemeenschapsrecht voldoende ruimte biedt om deze figuur toe te passen.De Raad adviseert het opnemen van de verbonden bemiddelaar te heroverwegen.
Indien de verbonden bemiddelaar in het wetsvoorstel wordt gehandhaafd, adviseert
de Raad het begrip te definiëren en nader te omschrijven in de memorie
van toelichting.j. Surseance van betalingArtikel 21, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van het wetsvoorstel regelt
ten aanzien van faillissement dat het verbod van artikel 9 niet geldt voor
de afwikkeling van overeenkomsten, maar geeft geen regeling voor surseance
van betaling. De Raad beveelt aan deze bepaling uit te breiden zodat surseance van betaling
er ook onder valt.k. De «gemiddelde» consumentIn de toelichting bij artikel 31 wordt gesteld dat de financiële
dienstverlener de «gemiddelde» consument als uitgangspunt mag
nemen bij de naleving van de in dit artikel neergelegde informatieverplichtingen.
De toelichting schept daarmee onduidelijkheid over de vraag wanneer de financiële
dienstverlener zal hebben voldaan aan de genoemde verplichtingen. Het is immers
een ervaringsfeit dat er grote verschillen bestaan uit een oogpunt van kennis
van, inzicht in en ervaring met het terrein van de financiële dienstverlening.
De naleving van de informatieverplichtingen zal in die zin recht moeten doen
aan deze verschillen dat de informatie zeker ook begrijpelijk is voor de consument
met weinig kennis, inzicht en ervaring.Ook hier is daarom verduidelijking geboden. Daarbij ware in te gaan op
de vraag welke mate van eigen verantwoordelijkheid van de consument mag worden
verwacht voor zijn besluit tot het afnemen van financiële producten of
diensten.l. OntbindingsmogelijkheidArtikel 36 van het wetsvoorstel geeft consumenten een ontbindingsgrond.
Artikel 37 van het wetsvoorstel heeft betrekking op artikel 36. Artikel 98
van het wetsvoorstel verwijst weer naar de artikelen 36 en 37.De Raad is van mening dat bepalingen die rechten aan consumenten verlenen
thuishoren in het BW en adviseert daarom deze bepalingen op te nemen in titel
1 van Boek 7 BW.7In verband met de opmerking van de Raad van State over de reacties op
het wetsvoorstel van instanties die erover zijn geconsulteerd, kan worden
opgemerkt dat van marktpartijen, toezichthouders en belangenorganisaties veel
en nuttig commentaar op het wetsvoorstel is ontvangen. Alle reacties zijn
meegewogen bij de opstelling van het wetsvoorstel. De verwerking van het commentaar
heeft geleid tot een groot aantal ingrijpende aanpassingen. De versie die
aan de Raad is voorgelegd is daarvan het resultaat.7aNaar aanleiding van het advies van de Raad de betekenis van een aantal
begrippen toe te lichten, zijn de begrippen «betaalfaciliteit»
uit artikel 1, onderdeel m, onder 1° en «tijdig» uit artikel
31, derde lid, nader omschreven. Aan het eerste begrip is in de toelichting
toegevoegd dat het gaat om middelen met behulp waarvan de consument kan beschikken
over tegoeden op zijn betaalrekening, zoals de pinpas en software voor internetbankieren.
Met «tijdig» wordt bedoeld een zodanig moment dat aan de consument
een reële mogelijkheid wordt geboden om naar aanleiding van de ontvangen
informatie een eventuele actie te ondernemen. De in het derde lid bedoelde
informatie is bijvoorbeeld niet-tijdig verstrekt indien de consument een bepaald
nadeel heeft ondervonden, dat voorkomen had kunnen worden indien hij bedoelde
informatie op een eerder tijdstip had ontvangen (en de informatie ook op dat
eerdere tijdstip beschikbaar was).Het begrip «toereikend aantal» uit artikel 33, tweede lid,
komt voort uit de richtlijn Verzekeringsbemiddeling en zal op het niveau van
algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt.Het begrip «adequate afhandeling van klachten» is in artikel
37 nader uitgewerkt: de wettekst bevat de verplichting voor financiële
dienstverleners om te beschikken over een interne klachtenprocedure, als ook
de verplichting om aangesloten te zijn bij een erkende geschilleninstantie.Tenslotte is met het vervallen van artikel 31, eerste lid, het begrip
«adequate informatievoorziening» verdwenen uit het wetsvoorstel.7bDe aanbeveling van de Raad om definities op te nemen van de termen «aanbieder»,
«bemiddelaar» en «financiële dienstverlener»,
werd niet overgenomen. Inhoudelijk zouden bedoelde definities niets toevoegen
aan het wetsvoorstel (in alle gevallen wordt immers gedoeld op degene die
aanbiedt, bemiddelt respectievelijk een financiële dienst verleent, welke
activiteiten als zodanig wel zijn gedefinieerd), waardoor overneming
overbodig leek. De enige uitzondering hierop wordt gevormd door de «adviseur»,
die alsnog in het wetsvoorstel is gedefinieerd. Door in het wetsvoorstel de
definitie van «adviseur» op te nemen en de term «adviseren»
in de definitie van «financiële dienst» aan te passen, wordt
bewerkstelligd dat een aanbieder, (onder-) bemiddelaar of een (onder)gevolmachtigde
agent die adviseert over een financieel product ten aanzien waarvan hij zelf
ook de aanbieder, (onder-) bemiddelaar of (onder)gevolmachtigde agent is,
voor deze adviesactiviteit geen afzonderlijke (advies)vergunning nodig heeft.
Wel dient een dienstverlener die over zijn «eigen product» adviseert,
daarbij altijd de gedragsregels na te leven die gelden voor adviseren. Omdat
onder het begrip «adviseur» niet iedere financiële dienstverlener
valt die adviseert, doch uitsluitend die adviseur die ten aanzien van het
aanbevolen product niet tevens optreedt als aanbieder, bemiddelaar of gevolmachtigde
agent, was het wel nodig om een definitie van«adviseur» op te
nemen. «Aanbrengen» is geen activiteit die in de Wfd wordt gereguleerd
en komt, net als de term «aanbrenger», niet voor in de tekst van
het wetsvoorstel. Het definiëren van deze twee termen ligt daarom niet
voor de hand.De term «tussenpersoon» wordt alleen gebruikt in de definitie
van «bemiddeling» en wordt om die reden al nader toegelicht in
de toelichting op deze definitie.De term «volmacht» is, net als in de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf,
niet gedefinieerd omdat de betekenis van de term volledig overeenkomt met
de betekenis zoals verwoord in artikel 3:60, eerste lid, van het Burgerlijk
Wetboek.De term «verbonden bemiddelaar» wordt al gedefinieerd in artikel
1, onder cc, van het wetsvoorstel. De term «herverzekering» komt
niet voor in de tekst van het wetsvoorstel, zodat een definitie niets zou
toevoegen. Zie ook paragraaf 6.4a, derde gedachtestreep.7cNaar aanleiding van de opmerking van de Raad van State zijn de punten
8 en 9 toegevoegd aan de definitie van beleggingsobject in artikel 1, onderdeel
d, van het wetsvoorstel.7dNaar aanleiding van het advies van de Raad van State is de definitie van
«bemiddelen» aangepast in die zin dat «het assisteren bij
het beheer en de uitvoering van overeenkomsten» nog uitsluitend als
bemiddelen wordt aangemerkt voor zover het betrekking heeft op verzekerings-
of kredietovereenkomsten. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar
paragraaf 6.4a, eerste gedachtestreep, tweede alinea.7eHet advies van de Raad om in artikel 6, eerste lid, gebruik te maken van
de gelijkstellingconstructie uit het tweede lid, is overgenomen. Ook de opmerking
van de Raad dat met het tweede lid is bedoeld een mogelijkheid te creëren
om andere categorieën van financiële producten aan te wijzen (in
plaats van het aanwijzen van andere categorieën van natuurlijke personen
of rechtspersonen), heeft geleid tot aanpassing van het wetsvoorstel. Het
bezwaar van de Raad tegen de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
andere categorieën van financiële producten aan te wijzen, heeft
niet geleid tot een aanpassing van het wetsvoorstel. De dynamiek in de financiële
sector en de daarmee gepaard gaande snelheid waarmee nieuwe financiële
producten op de markt worden gebracht, brengen met zich mee dat het niet mogelijk
is een zodanige gelijkheidsconstructie op te nemen dat bij voorbaat met alle
toekomstige ontwikkelingen rekening wordt gehouden.7fDe opmerking van de Raad van State heeft geleid tot het schrappen van
de in artikel 1 onderdeel l, onder 6° van het oorspronkelijke wetsvoorstel
genoemde mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur andere diensten
aan te wijzen als financiële dienst.7gDe Raad van State wijst op het ontbreken van een toelichting op de afwijking
van de definitie «gemeentelijke kredietbank» in artikel 1 van
het wetsvoorstel van de in de Wet op het consumentenkrediet (Wck)
opgenomen definitie. Het verschil tussen de twee definities vloeit rechtstreeks
voort uit het gegeven dat in het wetsvoorstel en de Wck verschillende definities
voor de activiteit van kredietverlening worden gebruikt. Dit hangt weer samen
met de in de Wfd gekozen wetstructuur, die anders is dan in de Wck. In materiele
zin wijken de twee definities niet af. Het advies van de Raad werd niet overgenomen.7hDe aanbeveling van de Raad van State om in de toelichting uit te leggen
waarom de definitie van «gevolmachtigd agent» in het wetsvoorstel
afwijkt van de definitie in artikel 1, onderdeel d, van de Wabb, is verwerkt
in die zin dat wordt toegelicht dat met de definitie in het wetsvoorstel is
getracht deze zoveel mogelijk aan te laten sluiten bij het overige begrippenkader,
zonder hem in materiele zin af te laten wijken van de definitie in de Wabb.7iDe opmerking van de Raad over het begrip «verbonden bemiddelaar»
heeft niet geleid tot een aanpassing van het wetsvoorstel. Wel is in de toelichting
opgenomen dat het begrip in het wetsvoorstel is opgenomen ter implementatie
van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling. Vanuit het oogpunt van cross-sectorconsistentie
is het begrip «verbonden bemiddelaar» in brede zin in het wetsvoorstel
opgenomen, waartoe het gemeenschapsrecht overigens voldoende ruimte biedt.
Niet alleen de verzekeringsbemiddelaar, ook de bemiddelaar in andere financiële
producten kan, indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, van de in het
wetsvoorstel opgenomen faciliteit gebruik maken. Het advies van de Raad om
het begrip «verbonden bemiddelaar» te definiëren werd niet
overgenomen, omdat een definitie slechts zou leiden tot een letterlijke herhaling
van artikel 12 van het wetsvoorstel.7jMede naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad van State is surseance
van betaling als vergunningintrekkingsgrond vervallen, zodat de aanbevolen
uitbreiding van de bepaling ten aanzien van het afwikkelen van overeenkomsten
niet langer noodzakelijk is.7kNaar aanleiding van de opmerking van de Raad van State over het begrip
«gemiddelde consument» is de toelichting op dit punt als volgt
uitgebreid.De consument heeft een eigen verantwoordelijkheid bij de aanschaf van
financiële producten. Het wetsvoorstel is er op gericht de consument
in staat te stellen zich een adequaat oordeel te vormen over een bepaald financieel
product. Om die reden bevat het wetsvoorstel een aantal informatieverplichtingen.
In het wetsvoorstel wordt voorgesteld dat de financiële dienstverlener
bij het verstrekken van deze informatie moet uit kunnen gaan van een gemiddelde consument.Wat zijn de kenmerken van deze gemiddelde consument? Neemt men een goedgelovige
consument die zich niet verdiept in wat hij koopt en (daardoor) eenvoudig
te misleiden is, als uitgangspunt dan betekent dit dat de eis aan een financiële
onderneming om zodanige informatie te verstrekken dat de consument zich een
adequaat oordeel kan vormen, onuitvoerbaar en zonder betekenis is. Immers,
welk type informatie deze consument ook krijgt aangeboden, hij zal het niet
bestuderen en de waarschuwingen daarin niet lezen. De «goedgelovige
consument» zou leiden tot een systeem waarbij van de financiële
onderneming wordt verlangd dat hij, en niet de consument, de afweging maakt
of een bepaald product zou moeten worden aangeschaft. Anders gezegd, er zou
voor alle financiële producten een adviesplicht ontstaan. Dit zou echter
tot een aanzienlijke kostenstijging van alle financiële producten leiden
en fundamenteel de verantwoordelijkheden van financiële dienstverlener
en consument verkeerd verdelen.In het wetsvoorstel is als uitgangspunt genomen dat de gemiddelde consument
bereid is zich in de aangeboden informatie te verdiepen om aldus na te gaan
wat de kenmerken en risico's van een financieel product zijn en om te achterhalen
of het product voor hem geschikt is. Bij het opstellen van de informatie mag
de financiële dienstverlener ervan uitgaan dat de consument in staat
is zijn eigen financiële positie in kaart te brengen. Is een consument
dat niet dan zal immers geen enkele vorm van informatieverstrekking
toereikend zijn hem in staat te stellen zich een adequaat oordeel te vormen
over een bepaald financieel product. Dit neemt niet weg dat in specifieke
gevallen, met name bij complexe producten, van de financiële dienstverlener
mag worden verlangd dat hij aangeeft voor welk type consument het product
geschikt is (het is dan echter aan de consument om zelfstandig te beoordelen
welk type consument hij is). Dit betekent dus dat de financiële dienstverlener
bij het opstellen van standaardinformatie een zeker kennisniveau als uitgangspunt
mag nemen. Indien overigens een financiële dienstverlener zijn informatieverstrekking
specifiek richt op een bepaalde doelgroep, dan kan van hem verwacht worden
dat hij zijn informatieverstrekking afstemt op het kennisniveau van deze doelgroep.Van de consument die niet in staat is zijn eigen financiële positie
in kaart te brengen mag in ieder geval worden verwacht dat hij beseft hiertoe
niet in staat te zijn. Het gaat te ver om de financiële dienstverlener
verantwoordelijk te houden voor het gedrag van consumenten die een product
aanschaffen waarvan zij, ondanks adequate informatievoorziening, de implicaties
niet doorzien. Dergelijke consumenten zullen competente hulp moeten zoeken.
Dit kan worden gevonden in het informele circuit (familie en kennissen) of
in het professionele circuit (aanbieders, tussenpersonen, adviseurs). Daar
waar deze competente hulp verbonden is aan de distributie van producten, beschermt
de wetgever de consument doordat deze vormen van hulpverlening onder de reikwijdte
van het toezicht wordt gebracht.De eigen verantwoordelijkheid van de consument is beperkter indien de
dienstverlener de consument adviseert. In dat geval raadt de financiële
dienstverlener immers de consument een specifiek product aan. Bij het geven
van advies hoort de verantwoordelijkheid om na te gaan of het product ook
bij de consument past. De dienstverlener claimt immers het beste met de consument
voor te hebben en over voldoende deskundigheid te beschikken om deze verantwoordelijkheid
waar te maken. Hij zal dan actief bij de consument moeten nagaan wat zijn
behoefte en financiële positie zijn en erop moeten toezien dat het product
ook bij het profiel van de consument aansluit.7lHet advies van de Raad van State om de in artikel 40 opgenomen ontbindingsgrond
op te nemen in titel 1 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, is niet overgenomen.
De betreffende bepalingen zijn sterk toegespitst op financiële producten
en passen om die reden vanuit wetgevingseconomisch oogpunt minder goed in
titel 1 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Bovendien is de ontbindingsgrond
gekoppeld aan de publiekrechtelijke verplichting tot het verstrekken van bepaalde
informatie (artikel 31, eerste lid van het wetsvoorstel). Het ligt voor de
hand de ontbindingsgrond in dezelfde wettelijke regeling op te nemen.8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het
advies behorende bijlage.8De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn verwerkt, met uitzondering
van de kantekening bij artikel 25, eerste lid, van het wetsvoorstel (thans
artikel 26, eerste lid). De betreffende bepaling is gewijzigd zodat de kanttekening
van de Raad niet meer aan de orde is.Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt een aantal technische verbeteringen
in het wetsvoorstel aan te brengen.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk Willink Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister van Financiën,G. Zalm Bijlage bij het advies van de Raad van State van 2 december 2003,
no.W06.03.0322/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.– In artikel 2, tweede lid, onder d, één keer schrappen:
als bedoeld.– In artikel 2, tweede lid, onderdeel k, van het wetsvoorstel invoegen
na «120»: , tweede lid.– In artikel 12, tweede lid, in de eerste zin opnemen het woord
«is».– In artikel 25, eerste lid, van het wetsvoorstel «staat buiten
twijfel» vervangen door: dient buiten twijfel te staan.– In artikel 27, eerste lid, «stelt de Autoriteit» vervangen
door: stellen de toezichthouder.– In artikel 33, eerste lid, de opsomming onder a tot en met e duidelijker
structureren/ordenen: a en e zijn cumulatief, terwijl b tot en met d een alternatieve
opsomming betreffen.– In artikel 107, eerste lid, de zinsnede «in werking getreden»
schrappen.– Ingevolge artikel 112 komt onder meer artikel 3, tweede lid, van
de Wet op het consumentenkrediet te vervallen. Artikel 3, derde lid, verwijst
echter nog naar het tweede lid van deze bepaling; deze onduidelijkheid wegnemen.– In paragraaf 1 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
de term «markeren» vervangen door een duidelijker term.– In de transponeringstabel aangeven dat (het laatste deel van)
artikel 12, eerste lid, van de richtlijn Verzekeringsbemiddeling reeds wordt
geïmplementeerd in artikel 33, eerste lid, van de Wet financiële
dienstverlening (en dus niet alleen door de nog vast te stellen algemene maatregel
van bestuur). XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, onder 6, SER-rapport, bladzijde
72.XNoot3SER-rapport, bladzijde 60.XNoot4Memorie van toelichting, paragraaf 1.XNoot5Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, onder 5.XNoot6Memorie van toelichting, paragraaf 3.2 (ingekaderde tekst).XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 4.1 (onder Financiële producten).XNoot2Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie betreffende de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten inzake consumentenkrediet (COM (2002) 443, 11 september
2002).XNoot1De Wet assurantiebemiddelingsbedrijf wordt in herziene vorm ondergebracht
in de Wfd, waarin bovendien de Richtlijn verzekeringsbemiddeling wordt geïmplementeerd.XNoot2Bijna 20% van de Wck-vergunninghouders is goederenkredietverstrekker (autofinanciers
en witgoed).XNoot1Overdrachtsbesluit toezicht op informatieverstrekking Wck, Wtk, Wtn en
Wtv, het koninklijk besluit van 23 augustus 2002, houdende wijziging
van het Overdrachtsbesluit Wet toezicht beleggingsinstellingen en het Overdrachtsbesluit
Wet toezicht effectenverkeer 1995 in verband met de hervorming van het toezicht
op de financiële sector (Stb. 452) en het Mandaatbesluit 2002 Wet op
het consumentenkrediet.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 3.5. Verwezen wordt naar Richtlijn
nr.87/102/EEG van de Raad der Europese Gemeenschappen van 22 december
1986 betreffende de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen der Lid Staten inzake het consumentenkrediet (PbEG 1987, L 42),
gewijzigd bij richtlijn nr.90/88/EEG (PbEG L 61) en richtlijn nr.98/7/EG (PbEG
L 101), Richtlijn nr.2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van
23 september 2002 betreffende de verkoop op afstand van financiële
diensten van consumenten (PbEG 2003, L 271) en Richtlijn 2002/92/EG van het
Europees Parlement en de Raad van 9 december 2002 betreffende verzekeringsbemiddeling
(PbEG 2003, L 9).XNoot3Memorie van toelichting, paragraaf 1, derde alinea.XNoot4Richtlijn Memorie van toelichting, paragraaf 1, derde alinea.XNoot5Memorie van toelichting, paragraaf 3.5.XNoot6Memorie van toelichting, paragraaf 1, derde alinea.XNoot1Memorie van toelichting bij artikel 1, onder a. aanbieden.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 3.5.XNoot1Hoofdstuk IV van de Wck bevat bepalingen over onder meer het aangaan van
een krediettransactie, de kredietvergoedingen en betalingen en bepalingen
ten aanzien van pandrecht en eigendomsvoorbehoud. De bepalingen hebben een
duidelijk privaatrechtelijk karakter.XNoot2Het verbod op private schuldbemiddeling, opgenomen in hoofdstuk V van
de Wck, zal ook in een andere wettelijke context worden geregeld.XNoot1Op grond van dit artikel dient de financiële dienstverlener die werkzaamheden
uitbesteedt aan een derde, er voor zorg te dragen dat deze derde bij de uitvoering
van die werkzaamheden de regels van het wetsvoorstel naleeft.XNoot2Engelse tekst: «Prior to the conclusion of any specific contract,
the insurance intermediary shall at least specify, (...) as well as the underlying
reasons for any advice given to the costumer (...)». Franse tekst: «Avant
la conclusion d'un contract d'assurance spécifique, (...) en meme temps
que les raisons qui motivent tout conseil fourni au client (...)». Duitse
tekst: «(...) sowie die Gründe für jeden diesem zu einem bestimmten
Versicherungsprodukt erteilten Rat (...)».XNoot1Richtlijn nr. 77/92/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
13 december 1976 houdende maatregelen ter bevordering van de daadwerkelijke
uitoefening van het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten
voor de werkzaamheden van verzekeringsagent en assurantiemakelaar (ex groep
630 CITI) en houdende met name overgangsmaatregelen voor deze werkzaamheden
(PbEG L 26).XNoot2Richtlijn nr. 92/49/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van
de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de Richtlijnen 73/239/EEG
en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering) (PbEG L. 228).XNoot3Richtlijn nr. 92/96/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
10 november 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen betreffende het directe levensverzekeringsbedrijf en tot wijziging
van de Richtlijnen 79/267/EEG en 90/619/EEG (Derde levensrichtlijn) (PbEG
L 360).XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 1.XNoot3Memorie van toelichting, paragrafen 3.1 en 4.1 (onder Financiële
diensten en Financiële producten). Bij distrubutieconsistentie gaat het,
blijkens paragraaf 1 van de memorie van toelichting, er om dat het voor
de bescherming die een consument wordt geboden, in principe niet moet uitmaken
via welk distributiekanaal hij het product aanschaft, en bij cross-sectorconsistentie
om de gedachte dat het niet moet uitmaken in welke financiële sector
het desbetreffende product zijn oorsprong heeft.XNoot4Memorie van toelichting, paragraaf 1–2.3.XNoot5Memorie van toelichting, paragraaf 4.3, eerste alinea.XNoot6Memorie van toelichting, paragraaf 3.1, eerste alinea.XNoot7Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.XNoot1Brief van de Minister van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer, Kamerstukken II 2002/03, 28 122, nr. 5.XNoot2Brief van de Minister van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer, Kamerstukken II 2002/03, nr. 9.XNoot3Memorie van toelichting, paragraaf 4.3.XNoot1Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nrs. 1 t/m 6 en Kamerstukken II
2002/03, 28 122 nrs. 7, 9, 10, 12, 16 t/m 19.XNoot2In verband met het voorstel van wet houdende bepalingen in verband met
de fusie van De Nederlandsche Bank N.V. en de Stichting Pensioen- & Verzekeringskamer,
waarover de Raad op 20 oktober 2003 advies heeft uitgebracht (no.W06.03.0345/IV)
zal hierna gesproken worden over: DNB.XNoot3Brief van de Minister van Financiën aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer, Kamerstukken II 2002/03, 28 122, nr. 5.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 4.4.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 5..3, eerste alinea.XNoot3Advisering Raad van State inzake de Mededingingswet, Kamerstukken II 1995/96,
24 707, A.XNoot1Advisering Raad van State inzake de Gaswet, Kamerstukken II 1998/99, 26 463,
B.XNoot2No.W03.03.0272/I, 11 november 2003.XNoot3Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr. 2, blz. 24.XNoot1Zo kunnen de Wfd-eisen ten aanzien van de bedrijfsvoering worden onderverdeeld
in algemene en gedragstypische eisen. De algemene eisen ingevolge de Wfd zijn
vergelijkbaar aan de algemene eisen aan de bedrijfsvoering die bij of krachtens
prudentiële toezichtwetgeving worden gesteld. Op financiële instellingen
die niet beschikken over een vergunning ingevolge een prudentiële toezichtwet,
doch uitsluitend onder de reikwijdte van de Wfd vallen, zijn uitsluitend de
algemene en gedragstypische bedrijfsvoeringseisen ingevolge de Wfd van toepassing,
behorend tot de competentie van de AFM als gedragstoezichthouder. Wat betreft
deze instellingen doet geen dus geen situatie van overlap voor.XNoot2De Wck wordt gedeeltelijk – in herziene vorm – in het wetsvoorstel
Wfd geïntegreerd.XNoot3Maar dit geldt bijvoorbeeld ook voor de bepalingen uit het Burgerlijk
wetboek, het Wetboek van Strafrecht en de Mededingingswet.XNoot1Kamerstukken II 2003–04, 29 370, n. 1 (evaluatie van de Wet
tot invoering van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete in de financiële
wetgeving).XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 1.XNoot2Sociaal-Economische Raad (SER), Bemiddeling in financiële diensten,
Publicatienummer 13, 18 oktober 2002 bladzijde 23.XNoot3Idem, bladzijden 37–38.XNoot4Memorie van toelichting, paragraaf 1 (onder Noodzaak tot (herziening
van) regelgeving). FIN01–399, Kamerstukken II 2001/02, 28 000,
IXB, nr. 24, Raad van Financiële Toezichthouders, Tussenpersonen in de
financiële sector, december 2001, en SER-rapport.XNoot5Brief NVGA, 17 april 2003.XNoot1In de memorie van toelichting is een overzicht opgenomen van de bestaande
zelfregulering en het aantal dienstverleners dat aan deze zelfregulering gebonden
is.XNoot1Artikel 7:401 BW en zie Barendrecht & Van den Akker, Deventer, 1999,
nr. 126.XNoot1SER-rapport, bladzijde 66.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, voorlaatste alinea.XNoot3Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.XNoot4Memorie van toelichting, paragraaf 3.2, onder 1.XNoot1SER-rapport, bladzijde 42. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29507-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl