Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba; Advies Raad van State van het Koninkrijk en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST133900
 2008-2009
 
 32 018 
 (
 R 1885
 )
 Regeling van de inrichting, de organisatie en het beheer van de openbare
ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Saba en Sint
Eustatius en de samenwerking daartussen (Rijkswet openbare ministeries van
Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State van het Koninkrijk
d.d. 11 maart 2009 en het nader rapport d.d. 6 juli 2009, aangeboden
aan de Koningin door de minister van Justitie, mede namens de staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Raad van
State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 19 december 2008, no. 08.003695, heeft
Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Justitie, mede namens de
staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Raad
van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van rijkswet houdende regeling van de inrichting, de organisatie en het beheer
van de openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire,
Sint Eustatius en Saba en de samenwerking daartussen (Rijkswet openbare ministeries
van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba),
met memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel van rijkswet is de uitwerking van de afspraken over de opsporing
en vervolging van strafbare feiten en over grensoverschrijdende criminaliteit,
neergelegd in de Slotverklaring van het bestuurlijk overleg over de toekomstige
staatkundige positie van Curaçao en Sint Maarten van 2 november
2006 (in het vervolg: de Slotverklaring). De Slotverklaring is ondertekend
door de delegaties van Nederland, de Nederlandse Antillen, Curaçao
en Sint Maarten.
 
 
 De minister van Justitie en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties hebben de aandacht van de Raad van State van het Koninkrijk
meer in het bijzonder gevraagd voor de volgende aspecten:
 a. de verenigbaarheid van de aanwijzingsbevoegdheid, als voorzien
in artikel 14 van het voorstel, met in het bijzonder artikel 43 van het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden;
 b. de keuze in artikel 14, vijfde lid, van het voorstel, om geen
schorsende werking te verbinden aan het beroep door de procureur-generaal
op de rechter in het geval de minister van oordeel is dat uitvoering van de
gegeven aanwijzing geen uitstel duldt, maar de procureur-generaal van oordeel
is dat deze in strijd is met het recht;
 c. de aard (fatale termijn dan wel termijn van orde) van de in artikel
14, negende lid, van het voorstel bedoelde termijn, ook gezien onderdeel B,
sub 10c, van de Slotverklaring van 2 november 2006 en
 d. de keuze voor opneming in paragraaf 7 van de memorie van
toelichting, in het bijzonder de rechtskracht van beschouwingen over de civielrechtelijke
aansprakelijkheid voor schade die is geleden als gevolg van een aanwijzing
op grond van artikel 14 van het voorstel, in plaats van dit onderwerp
te regelen in het voorstel zelf. Met name de vraag of burgers op grond hiervan
met succes een beroep kunnen doen op de rechter tegenover Nederland, zonder
expliciete regeling in de wet in geval van schade, veroorzaakt door het optreden
van de minister van Justitie als lid van de rijksministerraad.
 De Raad maakt opmerkingen over de voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid
van de minister van Justitie als lid van de rijksministerraad, de noodzaak
van de aanwijzingsbevoegdheid, de democratische verantwoording en de verhouding
tussen het openbaar ministerie en de ministers van Justitie van de landen.
Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden
overwogen.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 december
2008, nr. 08.003695, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State van het Koninkrijk
zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 11 maart 2009, nr. W03.08,0566/II/K,
bied ik U hierbij aan.
 
 
 De Raad geeft U in overweging het voorstel van rijkswet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan de Staten van de Nederlandse
Antillen dan nadat met het advies van de Raad rekening is gehouden.
 
 
 De opmerkingen van de Raad van State van het Koninkrijk worden hieronder
besproken. Daarbij worden de volgorde en nummering van het advies van de Raad
aangehouden.
 
 
 1. De aanwijzingsbevoegdheid van de minister van
Justitie als lid van de raad van ministers van het Koninkrijk, neergelegd
in artikel 14 van het voorstel van rijkswet
 
 
 
 a. Afspraken in de Slotverklaring
 
 
 De Slotverklaring bevat, wat betreft de aanwijzingsbevoegdheid
van de minister van Justitie als lid van de raad van ministers van het Koninkrijk
(in het vervolg: minister van Justitie van het Koninkrijk), de volgende afspraken
(hoofdstuk I B., onderdeel 10):
 
 
 a. De minister van Justitie is in zijn hoedanigheid
als lid van de rijksministerraad bevoegd namens de rijksministerraad aan de
procureur-generaal aanwijzingen te geven met het oog op de opsporing en vervolging
van strafbare feiten. Hieraan voorafgaand wordt overleg gevoerd met de regering
van het betrokken land. Is dit niet mogelijk, dan wordt de betrokken regering
zodra mogelijk geïnformeerd.
 
 
 b. De hiervoor bedoelde bevoegdheid kan slechts
worden uitgeoefend in het kader van de waarborgfunctie, bedoeld in artikel
43, tweede lid, van het Statuut.
 
 
 c. De Rijksministerraad beraadslaagt en beslist
binnen 60 dagen of de aanwijzing dient te vervallen.
 
 
 d. In geval van handhaving van een algemene aanwijzing,
wordt deze vervolgens omgezet in een algemene maatregel van rijksbestuur.
 
 
 e. Het vorenstaande wordt verankerd in een consensusrijkswet.
 
 
 
 
 b. Het voorgestelde artikel 14 en de redengeving
in de toelichting
 
 
 In het voorgestelde artikel 14 van het voorstel van
rijkswet worden de afspraken uit de Slotverklaring als volgt uitgewerkt. Geregeld
wordt dat de minister van Justitie van het Koninkrijk in het kader van artikel
43, tweede lid, van het Statuut namens de raad van ministers van het Koninkrijk
aan de procureur-generaal algemene en bijzondere aanwijzingen kan geven met
het oog op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. De minister van
Justitie van het Koninkrijk kan van die bevoegdheid uitsluitend gebruikmaken,
indien dit noodzakelijk is om de fundamentele mensenrechten en vrijheden,
rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur, bedoeld in artikel 43, tweede
lid, van het Statuut te waarborgen. De aanwijzing wordt schriftelijk gegeven.
In geval van spoed kan de bijzondere aanwijzing mondeling worden gegeven.
De procureur-generaal kan een bijzondere aanwijzing aan het Hof voorleggen
ter toetsing aan het recht. Het voorleggen aan het Hof heeft schorsende werking,
tenzij de minister van Justitie van het Koninkrijk van oordeel is dat de uitvoering van de aanwijzing geen uitstel duldt. In dat geval kan de procureur-generaal
beroep instellen bij het Hof dat binnen 48 uur uitspraak doet.
 
 
 Volgens de toelichting kan een aanwijzing op de voet
van artikel 14 slechts betrekking hebben op de opsporing en vervolging van
misdrijven die de rechtsorde ernstig ondermijnen, terwijl de bevoegde organen
van het land geen redres bieden. Toegelicht wordt dat voor de vraag wanneer
sprake is van misdrijven die de rechtsorde ernstig ondermijnen, de omvang
van de aantasting van de belangen of het welzijn van individuen of van de
samenleving als geheel van belang zijn. Aanwijzingen zijn alleen gerechtvaardigd
indien zij noodzakelijk zijn om het doel te bereiken. Dat houdt in dat de
aanwijzing proportioneel is en dat zij geschikt is om een zo spoedig mogelijk
herstel van de normale toestand te bewerkstelligen. Daarom is het geven van
aanwijzingen een laatste redmiddel, ofwel een ultimum remedium, aldus de toelichting.
 
 
 
 
 c. De afspraken in de Slotverklaring in relatie
tot de voorgestelde regeling
 
 
 De Raad constateert dat de aanwijzingsbevoegdheid op
de voet van artikel 14 verschilt van de Slotverklaring, in die zin dat in
de Slotverklaring niet expliciet het karakter van de aanwijzingen –
algemeen en bijzonder – is bepaald, terwijl ook niet is voorzien dat
de aanwijzing mondeling dan wel schriftelijk kan geschieden. Evenmin zijn
in de Slotverklaring de regeling van de schorsende werking van het beroep
op het Hof en de mogelijkheid van doorbreking daarvan door de minister van
Justitie van het Koninkrijk opgenomen.
 
 
 De Raad is van oordeel dat in de toelichting op de
noodzaak en wenselijkheid van deze nadere uitwerking, die aan de bevoegdheid
een ingrijpender karakter verleent, uitgebreider dan thans is geschied, dient
te worden ingegaan. Op deze onderwerpen wordt hierna ingegaan.
 
 
 
 
 2. Noodzaak van de aanwijzingsbevoegdheid
 
 
 
 
 a. Samenloop van toezichtmechanismen, afstemmingsproblematiek
 
 
 De Raad stelt voorop dat de voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid
van de minister van Justitie van het Koninkrijk van zeer ingrijpende aard
is; deze kan een vergaande inbreuk betekenen op het opsporings- en vervolgingsbeleid
van de landen. Bij het toekennen van zulk een bevoegdheid dient grote terughoudendheid
te worden betracht. Aan de redengeving en de voorwaarden voor de toepassing
daarvan dienen dan ook zware eisen te worden gesteld.
 
 
 De Raad wijst in dat verband op de thans reeds bestaande
en aanvullende toezichtmechanismen met betrekking tot opsporing en vervolging.
 
 
 De procureur-generaal wordt op grond van het voorgestelde
artikel 6, derde lid, belast met toezicht op een behoorlijke opsporing en
vervolging van strafbare feiten. In het voorgestelde artikel 12, tweede lid
(ontleend aan artikel 66 van de Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen
en Aruba), wordt geregeld dat de procureur-generaal, behoudens de bepalingen
van strafvordering van het desbetreffende land, verplicht is op bevel van
het Hof te vervolgen of te doen vervolgen. Het Hof kan een dergelijk bevel
ambtshalve geven; het is niet afhankelijk van een klacht over niet-vervolging.
Op deze wijze houdt het Hof toezicht op de vervolging en niet-vervolging van
strafbare feiten. Deze taak wordt aan het Hof expliciet toegekend in artikel
18 van het voorstel van consensusrijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie.
Los daarvan kan een belanghebbende bij het Hof op grond van artikel 15 van
het Wetboek van Strafvordering Nederlandse Antillen (WvSvNA) een klacht indienen
indien hij van mening is dat het openbaar ministerie ten onrechte niet overgaat
tot vervolging. Daarnaast kunnen op de voet van het voorgestelde artikel 13
de landsministers (de minister van Justitie van Curaçao, de minister
van Justitie van Sint Maarten en de minister van Justitie van Nederland voor
Sint Eustatius, Bonaire en Saba) de procureur-generaal aanwijzingen geven
betreffende de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Ten slotte kan
de verdachte op grond van artikel 293 WvSvNA een bezwaarschrift tegen de dagvaarding
indienen.
 
 
 De Raad is van oordeel dat het, tegen die achtergrond
bezien, niet vanzelf spreekt dat de voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid van
de minister van Justitie van het Koninkrijk een noodzakelijke aanvulling vormt
op de beschreven toezichtmechanismen. In de toelichting wordt niet aangegeven
waarom en in welke gevallen al deze mogelijkheden van redres in het land tekort
zullen schieten en hoe de voorgestelde bevoegdheid in een situatie waarin
alle reeds bestaande vormen van toezicht op de opsporing en vervolging –
in handen van de procureur-generaal, het Hof en de ministers van Justitie
van de landen – hebben gefaald, nog effectief kan zijn.
 
 
 De Raad wijst voorts op de niet geheel denkbeeldige
situatie dat de door de landsminister aan de procureur-generaal gegeven aanwijzing
doorkruist wordt door een aanwijzing van de minister van Justitie van het
Koninkrijk, terwijl ook de omgekeerde situatie denkbaar is en daarnaast door
het Hof het bevel kan worden gegeven een vervolging in te stellen dan wel
voort te zetten. In de toelichting wordt op deze situaties en de daarmee samenhangende
afstemmingsproblematiek, en de spanningen en onzekerheid die daaruit voort
kunnen vloeien, niet ingegaan. De Raad adviseert het voorstel in het licht
van het voorgaande nader te bezien.
 
 
 
 
 b. Bijzondere naast de algemene aanwijzing
 
 
 Indien de noodzaak van de aanwijzingsbevoegdheid als
zodanig kan worden aangetoond, merkt de Raad nog het volgende op. Voorgesteld
wordt de minister van Justitie van het Koninkrijk naast de bevoegdheid algemene
aanwijzingen aan de procureur-generaal te geven ook de bevoegdheid toe te
kennen bijzondere aanwijzingen te geven. Onderscheiden dient te worden tussen
aanwijzingen die het door het openbaar ministerie te voeren beleid betreffen
en aanwijzingen die aan het optreden van het openbaar ministerie in individuele
strafzaken raken. De Raad mist in de toelichting een uiteenzetting over dit
onderscheid, waarmee een verschillende intensiteit van ingrijpen in het opsporings-
en vervolgingsbeleid van de bevoegde instanties van het desbetreffende land
correspondeert. Ook wordt onvoldoende belicht dat in een situatie van feitelijk
disfunctioneren van de vorenbedoelde toezichtmechanismen van de bijzondere
aanwijzingsbevoegdheid een voldoende daadwerkelijk effect valt te verwachten,
afgezien van het negatieve symbolische signaal dat hiervan uitgaat.
 
 
 Daarnaast merkt de Raad op dat de aanwijzingsbevoegdheid
slechts kan worden uitgeoefend in het kader van de waarborgfunctie, bedoeld
in artikel 43, tweede lid, van het Statuut. In die bepaling gaat het, algemeen
geformuleerd, om het waarborgen van de beginselen van de democratische rechtsstaat.
De Raad is van oordeel dat, gelet op de algemene strekking van genoemde bepaling
en de daarin vermelde belangen, de toelichting onvoldoende inzichtelijk maakt
dat daarin rechtvaardiging gevonden kan worden voor een bijzondere aanwijzingsbevoegdheid
naast een algemene aanwijzingsbevoegdheid. In het bijzonder wordt niet uiteengezet
waarom de waarborgfunctie niet toereikend verzekerd kan worden met gebruikmaking
van uitsluitend de algemene aanwijzingsbevoegdheid. De Raad adviseert op deze
onderwerpen in de toelichting nader in te gaan en de noodzaak en geëigendheid
van de bijzondere, naast een algemene aanwijzingsbevoegdheid te heroverwegen.
 
 
 
 
 3. Democratische verantwoording
 
 
 Zoals is opgemerkt, is de aanwijzingsbevoegdheid een
maatregel die diep kan ingrijpen in de bestaande toezichtstructuren in de
desbetreffende landen. In de toelichting is een korte uiteenzetting te vinden
over de democratische verantwoording ingeval van de aanwijzingsbevoegdheid
gebruik wordt gemaakt. De Raad adviseert in de toelichting op dit onderwerp
nader in te gaan en daarbij een onderscheid te maken tussen de algemene en
de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid.
 
 
 
 
 4. De relatie van de voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid
tot artikel 43 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden
 
 
 In de Slotverklaring is bepaald dat de afspraken omtrent
de aanwijzingsbevoegdheid worden verankerd in een consensusrijkswet en dat
wat betreft de uitoefening van de bevoegdheid aansluiting wordt gezocht bij
de kaders en normen van de waarborgfunctie, neergelegd in artikel 43, tweede
lid, van het Statuut.
 
 
 De voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid is gebaseerd
op artikel 38, tweede lid, van het Statuut. Die bepaling leent zich voor het
treffen van nadere onderlinge regelingen op rijksniveau. Zij stelt geen beperkingen.
Voor het coördineren van wetgeving stelt artikel 38 slechts één
grens: de landen dienen bij hun wetgeving en bestuur de bepalingen van het
Statuut in acht te nemen. In het voorgestelde
artikel 14 (met name in het tweede lid) wordt aansluiting gezocht bij de normen
van artikel 43, tweede lid, van het Statuut. Bepaald wordt dat
de minister van Justitie van het Koninkrijk van de aanwijzingsbevoegdheid
uitsluitend gebruik kan maken, indien dit noodzakelijk is om de fundamentele
mensenrechten en vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur,
bedoeld in artikel 43, tweede lid, van het Statuut te waarborgen. Paragraaf 4
van het Statuut, waarin artikel 43 is opgenomen, bevat de hoofdregels over
de behartiging van eigen aangelegenheden door de landen van het Koninkrijk
en bepalingen over de mogelijke toezichtinstrumenten daarbij. In artikel 43, eerste lid, wordt de verantwoordelijkheid van de landen
vooropgesteld, waar het gaat om de zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele
menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van
het bestuur. Ook in de nieuwe constitutionele verhoudingen zullen deze rechten
en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur ingevolge
het tweede lid van artikel 43 van het Statuut duurzaam gewaarborgd moeten
zijn. Dit vereiste betreft alle terreinen van
wetgeving en bestuur op alle bestuursniveaus.
Het Statuut draagt aan het Koninkrijk op die waarborgfunctie te vervullen.
In de toelichting op het Statuut wordt benadrukt dat de mogelijkheid van ingrijpen
vanwege het Koninkrijk moet bestaan, indien in de landen een toestand is ontstaan,
welke in strijd is met de fundamentele mensenrechten en vrijheden, de rechtszekerheid
en de deugdelijkheid van het bestuur. Het Koninkrijk moet in die gevallen
de geëigende maatregelen kunnen nemen.
 
 
 Naar het oordeel van de Raad verzetten de bepalingen
van het Statuut in hun onderlinge samenhang bezien zich niet tegen de regeling
van een aanwijzingsbevoegdheid op basis van een onderlinge regeling als bedoeld
in artikel 38, tweede lid, van het Statuut, waarbij voor de nadere normering
van die bevoegdheid nauw is aangesloten bij de eisen van artikel 43, tweede
lid, van het Statuut. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat de regeling
is getroffen met het oog op de bescherming van de zwaarwegende belangen die
artikel 43, tweede lid, beoogt te beschermen.
 
 
 Naar het oordeel van de Raad dienen echter de voorwaarden,
grenzen en waarborgen voor de uitoefening van de aanwijzingsbevoegdheid als
maatregel in het kader van artikel 43 van het Statuut zo nauwkeurig mogelijk
in de consensusrijkswet (i.c. in het voorgestelde artikel 14) te worden opgenomen.
De Raad adviseert de nadere beschrijving van de condities, die in de toelichting
ten aanzien van de aanwijzingsbevoegdheid wordt gegeven, in het voorstel zelf als normering op te nemen.
 
 
 
 
 5. Enige bijzondere onderwerpen met betrekking
tot de aanwijzingsbevoegdheid
 
 
 
 
 a. Opsporing en vervolging
 
 
 De aanwijzingsbevoegdheid kan betrekking hebben op
zowel de opsporing als de vervolging van strafbare feiten. In de toelichting
wordt bij de behandeling van de voorwaarden voor de aanwijzingsbevoegdheid
noch bij de uiteenzetting van de gevallen waarin de aanwijzingsbevoegdheid
mogelijk toegepast zal worden, onderscheid gemaakt tussen de opsporing en
de vervolging.
 
 
 De Raad is van oordeel dat dit onderscheid in de onderbouwing
van de aanwijzingsbevoegdheid niet gemist kan worden. Ingevolge het voorstel
zal een aanwijzing immers betrekking kunnen hebben op zowel het al dan niet
(verder) opsporen als op het al dan niet (verder) vervolgen.
 
 
 De Raad meent dat in de toelichting de onderscheiden
fasen en de functie van de aanwijzing daarin, mede bezien tegen de achtergrond
van de reeds bestaande toezichtmechanismen, onvoldoende worden uiteengezet.
De Raad adviseert de toelichting op dat punt aan te vullen.
 
 
 
 
 b. Schorsende werking van het beroep op het Hof;
voorschriften van procesrecht
 
 
 In het voorgestelde artikel 14, vijfde lid, wordt geregeld
dat de procureur-generaal een bijzondere aanwijzing van de minister van Justitie
namens de rijksministerraad binnen een week nadat de aanwijzing is gegeven
aan het Gemeenschappelijk Hof kan voorleggen ter toetsing aan het recht. Het
voorleggen van de aanwijzing aan het Hof schorst de aanwijzing, tenzij de
minister van Justitie van het Koninkrijk van oordeel is dat uitvoering van
de aanwijzing geen uitstel duldt; dit oordeel wordt gemotiveerd. De procureur-generaal
kan in dat geval onmiddellijk beroep instellen op het Hof dat in dat geval
binnen 48 uur uitspraak doet. In de toelichting wordt vermeld dat de procureur-generaal tevens een voorlopige voorziening kan vragen. De
Raad constateert dat deze laatstgenoemde mogelijkheid niet in het voorstel
is opgenomen. Daarin dient te worden voorzien.
 
 
 De Raad is niet overtuigd van de noodzaak om in het
bijzondere geval dat de uitvoering van de aanwijzing geen uitstel duldt, geen
van rechtswege schorsende werking aan het door de procureur-generaal ingestelde
beroep op het Hof te verbinden. Gelet op het exceptionele en ingrijpende karakter
van zulk een aanwijzing acht de Raad het enkele argument van spoedeisendheid
niet toereikend, nu het Hof binnen zeer korte tijd zijn beslissing neemt.
 
 
 Voorts constateert de Raad dat in de voorgestelde bepaling
niet is geregeld volgens welk procesrecht het verzoek van de procureur-generaal
door het Hof wordt behandeld. De Raad acht van belang dat adequate processuele
voorzieningen worden getroffen, teneinde de procedurele positie van partijen
met voldoende waarborgen te omkleden. Gelet op de verwevenheid van de aanwijzing
met het strafrecht ligt aansluiting bij het strafprocesrecht van de landen
in de rede. De Raad adviseert het voorstel aan te vullen met zulke procedurele
voorschriften.
 
 
 
 
 c. De bevoegdheidsverlening; de aard van de beslistermijn
van de rijksministerraad
 
 
 Het voorgestelde artikel 14, eerste lid, bepaalt dat
de minister van Justitie de aanwijzing namens de rijksministerraad geeft.
In het negende lid wordt geregeld dat de rijksministerraad binnen 60 dagen
nadat de aanwijzing is gegeven, over de handhaving daarvan beslist.
 
 
 De Raad merkt op dat zulk mandaat in dit geval niet
voor de hand ligt, aangezien de rijksministerraad alsnog zelf over de handhaving
van de aanwijzing beslist. De Raad adviseert het onderdeel «namens de
raad van ministers van het Koninkrijk» in het eerste lid van het voorgestelde
artikel 14 te vervangen door «als lid van de raad van ministers van
het Koninkrijk».
 
 
 In de Slotverklaring zijn partijen overeengekomen dat «de
rijksministerraad binnen zestig dagen beraadslaagt en beslist of de aanwijzing
na deze termijn dient te vervallen».
 
 
 De Raad is van oordeel dat, gelet op de bewoordingen
van de Slotverklaring – met name het gewicht dat aan het daarin vermelde
rechtsgevolg «vervallen» moet worden toegekend –, het ultimum
remedium-karakter van de aanwijzing en het belang van rechtszekerheid, de
termijn van 60 dagen niet kan worden aangemerkt als een termijn van orde.
 
 
 De Raad adviseert in het voorstel de rechtsgevolgen
te regelen ingeval de rijksministerraad niet binnen de gestelde termijn over
de aanwijzing beslist, dan wel binnen de termijn beslist tot niet handhaven
van de aanwijzing.
 
 
 
 
 d. Aansprakelijkheid voor schade ten gevolge van
een aanwijzing
 
 
 De minister van Justitie treedt bij het geven van een
aanwijzing op als minister van Justitie van het Koninkrijk dat – naast
de Staat der Nederlanden – de landen omvat. Als gevolg van optreden
naar aanleiding van een dergelijke aanwijzing kan schade worden geleden door
een burger, waarvoor de overheid onder bepaalde omstandigheden aansprakelijk
kan worden gesteld. De landen hebben blijkens paragraaf 7 van de toelichting
afgesproken dat, indien schade wordt geleden als gevolg van een aanwijzing
van de minister van Justitie van het Koninkrijk, de Staat der Nederlanden
daarvoor aansprakelijk is. Indien schade wordt geleden als gevolg van een
landsaanwijzing, is het desbetreffende land aansprakelijk.
 
 
 Aan de Raad is de vraag voorgelegd om in zijn advies
in het bijzonder aandacht te besteden aan de rechtskracht van voornoemde passage
in de toelichting in plaats van dit onderwerp te regelen in het wetsvoorstel
zelf. De Raad merkt op dat aan een toelichting geen rechtskracht kan worden
ontleend. De afspraak dat de aansprakelijkheid beperkt blijft tot de Staat
der Nederlanden is geen geldend recht en dient derhalve om te gelden wettelijk
te worden vastgelegd.
 
 
 De Raad merkt voorts op dat de aanwijzing van de minister
van Justitie van het Koninkrijk gebeurt namens het Koninkrijk. Het Koninkrijk,
dat wordt gevormd door de Staat der Nederlanden de andere landen, heeft geen
rechtspersoonlijkheid en geen vermogen. Niet het Koninkrijk, doch de Staat
der Nederlanden en de landen tezamen kunnen in rechte worden aangesproken
voor de geleden schade. De Raad adviseert het voorstel in deze zin aan te
passen. 
 
 
 
 
 6. Verhouding tussen het openbaar ministerie en
de ministers van Justitie
 
 
 In de toelichting wordt vermeld dat de justitiële
taken, met inbegrip van het vervolgingsbeleid, van elk van de landen vallen
onder de verantwoordelijkheid van de onderscheiden ministers van Justitie.
Om verantwoording af te kunnen leggen aan de eigen volksvertegenwoordiging,
zal de verantwoordelijke minister volgens de toelichting in staat moeten zijn
het openbaar ministerie aan te sturen. Ieder van de landen heeft een eigen
openbaar ministerie dat onder leiding staat van een gezamenlijke procureur-generaal.
De procureur-generaal dient drie ministers van Justitie; aan alle drie de
ministers legt hij verantwoording af. De ministers van Justitie zijn ieder
bevoegd de procureur-generaal algemene en bijzondere aanwijzingen te geven
met betrekking tot de opsporing en vervolging van strafbare feiten in hun
land. Dat de procureur-generaal leiding geeft aan verschillende openbare ministeries
betekent dat rekening met elkaar zal moeten worden gehouden. De ministers
van Justitie van de landen zullen afspraken moeten maken met elkaar en met
de procureur-generaal over de omvang van de werkzaamheden per land en de omvang
van de taken die ten behoeve van de drie landen gezamenlijk worden uitgeoefend.
De inhoud van die afspraken en het toezicht op de naleving daarvan is onderwerp
van parlementaire controle in het eigen land, aldus de toelichting.
 
 
 De Raad constateert dat in het voorstel niet is gekozen
voor een onafhankelijk van de ministers van Justitie opererend openbaar ministerie.
De ministers van Justitie van de landen kunnen door middel van het instrument
van de aanwijzing aan de procureur-generaal in sterke mate de koers van het
openbaar ministerie in algemene en bijzondere zin bepalen. De aansturing van
de procureur-generaal door de onderscheiden ministers van Justitie kan ertoe
leiden dat per land een ander vervolgingsbeleid wordt gevoerd, waardoor verschillen
in bijvoorbeeld de straftoemeting kunnen ontstaan en de rechtseenheid en rechtszekerheid
in de landen in het gedrang kunnen komen. De Raad is van oordeel dat de eigenstandige
positie van de procureur-generaal ten opzichte van de ministers van Justitie
wat betreft de aansturing van de openbare ministeries, met name de zeggenschap
over het te voeren opsporings- en vervolgingsbeleid, en daarmee de in het
Koninkrijksverband wenselijk geachte harmonisatie in het opsporingsbeleid in het voorstel onvoldoende is gewaarborgd. Het gevaar
van een spanningsveld tussen de ministers van Justitie en de procureur-generaal
en politieke beïnvloeding van het opsporings- en vervolgingsbeleid van
het openbaar ministerie is daardoor niet denkbeeldig. De Raad adviseert in
de toelichting op vorenstaande problematiek in te gaan en een regeling te
treffen voor de onderlinge afstemming van het beleid, waarbij in elk geval
wordt bepaald dat het vervolgingsbeleid niet wordt vastgesteld dan nadat terzake
overleg heeft plaatsgevonden tussen de ministers van Justitie.
 
 
 
 1 tot en met 6.
 De kritische kanttekeningen die de Raad plaatst bij de aanwijzingsbevoegdheid
van de minister van Justitie in zijn hoedanigheid van lid van de raad van
ministers van het Koninkrijk zijn aanleiding geweest deze aanwijzingsbevoegdheid
te heroverwegen en te bezien of het doel dat met deze bevoegdheid werd nagestreefd
ook op andere wijze kan worden bereikt. De aanwijzingsbevoegdheid was in de
eerste plaats bedoeld als extra waarborg voor voldoende afstand tussen lokale
politiek en openbaar ministerie, hiertoe diende vooral de bevoegdheid bijzondere
aanwijzingen te geven. Daarnaast werd met de aanwijzingsbevoegdheid beoogd
voldoende afstemming tussen het opsporings- en vervolgingsbeleid in Curaçao,
Sint Maarten en op Bonaire, Sint Eustatius en Saba te garanderen, hiertoe
diende de bevoegdheid algemene aanwijzingen te geven. De heroverweging heeft
ertoe geleid dat de aanwijzingsbevoegdheid is vervangen door enkele bepalingen
die in onderling verband en in het licht van het voorstel als geheel bezien,
een evenwichtige regeling bieden.
 
 
 De heroverweging heeft ertoe geleid dat in het voorstel de volgende wijzigingen
zijn aangebracht. De aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie als
lid van de rijksministerraad is geschrapt. De regeling voor de aanwijzingsbevoegdheid
van de ministers van Justitie van elk van de landen om aanwijzingen te geven
over het opsporings- en vervolgingsbeleid in het eigen land (artikel 13 van
het voorstel) is aangepast. Bepaald is dat de minister van Justitie het voornemen
om een bijzondere aanwijzing te geven aan de procureur-generaal over de opsporing
en vervolging van strafbare feiten in zijn land voorlegt aan het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie ter toetsing aan het recht. Indien het
Hof oordeelt dat de voorgenomen aanwijzing in overeenstemming is met het recht,
kan de minister de aanwijzing geven. De regeling dat de procureur-generaal
een gegeven aanwijzing kan voorleggen aan het Hof en dat tegen de beslissing
van het Hof beroep openstaat bij de Hoge Raad, is daarmee komen te vervallen.
Door deze aanpassing kunnen de ministers van Justitie in individuele gevallen
dus uitsluitend nog na een positief oordeel van de rechter over de rechtmatigheid
een aanwijzing in een concreet geval geven.
 Aan het voorstel is ter versterking van de samenwerking tussen de landen
op het terrein van opsporing en vervolging de verplichting toegevoegd van
een jaarlijks overleg van de ministers van Justitie van de drie betrokken
landen en de procureur-generaal waarin afspraken over het opsporings- en vervolgingsbeleid
worden gemaakt. Verder is toegevoegd dat het beleid van de landen inzake de
opsporing en vervolging van zware en georganiseerde criminaliteit onderling
wordt afgestemd.
 
 
 De voorgestelde wijzigingen versterken de positie van de gezamenlijke
procureur-generaal. De afstand tussen de procureur-generaal en de lokale politiek
wordt vergroot. Daarnaast dienen de ministers van Justitie van de betrokken
landen verplicht samen te werken en ten behoeve van het functioneren van de
PG hun beleid op elkaar af te stemmen. Zij bieden een voldoende alternatief
voor de aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie in zijn hoedanigheid
van lid van de rijksministerraad. Daarbij is overwogen dat artikel 43, tweede
lid, juncto artikel 51 van het Statuut voldoende mogelijkheden biedt om in
het kader van de waarborgfunctie van het Koninkrijk zo nodig maatregelen te
treffen.
 
 
 7. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.
 
 
 7. Redactionele kanttekeningen
 De redactionele kanttekening van de Raad is niet meer relevant door de
in de artikelen 13 en 14 van het voorstel aangebrachte wijzigingen.
 
 
 De Raad van State van het Koninkrijk geeft U in overweging het voorstel
van rijkswet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal en aan
de Staten van de Nederlandse Antillen dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U, mede namens de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Staten
van de Nederlandse Antillen en de Staten van Aruba te zenden.
 
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin 
 
 
 Bijlage bij het advies van de Raad van State van het Koninkrijk betreffende
no. W03.08.0566/II/K met een redactionele kanttekening die de Raad in
overweging geeft.
 – In de artikelen 13 en 14 «beroep open op de Hoge Raad»
vervangen door: beroep in cassatie open. 
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van rijkswet en van de memorie
van toelich ting zoals voorgelegd aan de Raad van State van het Koninkrijk
is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Vergelijk Advies 50 jaar Raad van State van het Koninkrijk, punt 4f (Kamerstukken
II 2005/06, 30 300 IV, nr. 26).
 
 
 Advies over het ontwerpbesluit houdende tijdelijke voorzieningen voor
het toezicht op de begroting en de bedrijfsvoering van de eilandgebieden Bonaire,
Sint Eustatius en Saba van de Nederlandse Antillen (Besluit tijdelijk financieel
toezicht BES) (bijvoegsel Staatscourant 11 december 2007, nr. 240).
 
 
 No.W04.06.0204I/K/A Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid,
van de Wet op de Raad van State inzake de hervorming van de staatkundige verhoudingen
van de Antilliaanse eilanden binnen het Koninkrijk, punt 1.3. onder f. Bijlage
bij Kamerstukken II 2006/07, 30 800 IV, nr. 3.
 
 
 C. Borman, Het Statuut voor het Koninkrijk, Deventer: Kluwer 2005, bladzijde
47.
 
 
 De Toelichting op het Statuut vermeldt hieromtrent het volgende: «De
zorg voor de verwezenlijking in de landen van de fundamentele mensenrechten
en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur is een taak
van de landen. Het is echter in het belang van het Koninkrijk, dat deze taak
inderdaad wordt vervuld. Het Koninkrijk moet de daarvoor geëigende maatregelen
kunnen nemen, indien in een land deze rechten en vrijheden, deze rechtszekerheid
en dit behoorlijk bestuur niet bestaan. Uiteraard moet bij de beoordeling
van de deugdelijkheid van het bestuur volledig rekening te worden gehouden
met de middelen, waarover het land beschikt. Het spreekt voorts vanzelf, dat
niet het tekortschieten van enig landsorgaan alleen zulk een maatregel kan
medebrengen. Slechts wanneer in het land zelf geen redres van een ontoelaatbare
toestand mogelijk zou blijken, kan het nemen van een maatregel in overweging
komen. Een uitputtende opsomming van de maatregelen, die in aanmerking kunnen
komen, is niet te geven. De wijze, waarop moet worden gereageerd, hangt af
van de omstandigheden. Slechts kan als algemeen beginsel worden gesteld, dat
ingrijpen niet verder mag gaan dan de omstandigheden strikt noodzakelijk maken.
Voorts dient het ingrijpen steeds gericht te zijn op zo spoedig mogelijk herstel
van de normale toestand.» Kamerstukken II 1953/1954, 3517, nr. 3, Toelichting
op het Statuut, bladzijde 15. Vergelijk W.H. Van Helsdingen, Statuut voor
het Koninkrijk der Nederlanden: wordingsgeschiedenis, commentaar en praktijk, ’s-Gravenhage:
Staatsuitgeverij, 1957, bladzijde 482.
 
 
 Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 7 getiteld «De
aanwijzingsbevoegdheid van de raad van ministers van het Koninkrijk»,
onder Algemeen.
 
 
 Memorie van toelichting, bladzijde 2, tweede alinea.