Onderzoek integratiebeleid; Rapport bronnenonderzoek Verwey-Jonker Instituut
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28689, nr. 11

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

16-01-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

28689 nr. 11

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamBronnenonderzoek Rapport Verwey-Jonker InstituutInhoud blz. BRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEID OPZET EN RAPPORTAGE1. VRAAGSTELLINGEN VAN HET BRONNENONDERZOEK2. HET INTEGRATIEBELEID IN NEDERLAND3. DOELSTELLINGEN EN RESULTATEN VAN HET INTEGRATIEBELEID
OP BELANGRIJKE DEELTERREINEN VAN WERK & INKOMEN, ONDERWIJS, EN WONEN,
SPORT & RECREERENFiguur 1: Verklarend model resultaten van beleid4. SAMENHANG, CONSISTENTIE EN SUCCES VAN HET INTEGRATIEBELEIDSamenhang en consistentie (1): integrale aanpak van het
beleidHorizontale integrale aanpakVerticale integrale aanpakTerritoriale decentralisatieFunctionele decentralisatieSamenhang en consistentie (2): beleidswisselingen in de
loop van de tijdSucces van het integratiebeleid5. BUITENLANDSE STEDELIJKE ERVARINGEN MET HET INTEGRATIEBELEID6. RAPPORTAGEBRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEID DEELRAPPORT 1Het integratiebeleid van 1970 tot 2002 op hoofdlijnen Inhoudsopgave blz. HOOFDSTUK 1. INLEIDINGHOOFDSTUK 2. DE JAREN ZEVENTIG: SPECIFIEK BELEID VOOR
(DEELS) TIJDELIJKE GROEPEN2.1 Inleiding2.2 Verschillende doelgroepen, verschillend beleid2.3 Het beleid voor rijksgenoten en buitenlandse werknemersRijksgenotenBuitenlandse werknemersSociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieHOOFDSTUK 3. DE JAREN TACHTIG: DE JAREN VAN HET MINDERHEDENBELEID3.1 Inleiding3.2 WRR-Rapport 17 (1979): Etnische MinderhedenDoelen en doelgroepenBeleid3.3 De (Ontwerp)Minderhedennota (1981–1983)DoelgroepenBeleidHet dilemma van de identiteitDebatSociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieHOOFDSTUK 4. DE JAREN NEGENTIG: HET INTEGRATIEBELEID4.1 Inleiding4.2 WRR-nota Allochtonenbeleid (1989)DoelgroepenBeleidSociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatie4.3 Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt (1990)DoelgroepenBeleidDebatSociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatie4.4 Contourennota Integratiebeleid Etnische Minderheden
1994DoelgroepenBeleidDe taken van de rijksoverheidMaatregelen voor specifieke doelgroepenDe lokale samenlevingCentrale beleidssectorenDraagvlak voor het integratiebeleidDebatSociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatie4.5 Investeren in integreren (WVC, 1994)DoelgroepenBeleidIntegratie nieuwkomers0 – 18-jarigenMulticulturele samenlevingOrganisaties van en voor minderhedenDebatSociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatie4.6 Nota Kansen krijgen, kansen pakken (1997–1998)DoelgroepenBeleidHet parlementaire debatHet «Scheffer-debat»Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatie4.7 Integratie in het perspectief van immigratie (2001)DoelgroepenBeleidDebatSociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatie4.8 Het kabinet-Balkenende4.9 Het lokale niveauBRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 2Resultaten van het integratiebeleid op het deelterrein
van werk en inkomen Inhoudsopgave blz DEEL A: WERKResultaten van het integratiebeleid CONTEXTArbeidsmarktomstandighedenStructuurverandering van de economieMigratiebeleidONTWIKKELING ARBEIDSMARKTPOSITIE ALLOCHTONENHoofdconclusieDe eerste wetenschappelijke studiesJaarlijkse rapportagesT&E-publicaties: Statistisch VademecumT&E-publicaties: trendstudiesSCP-studies: Rapportage minderhedenCBS-studies: Allochtonen in NederlandAndere allochtone bevolkingsgroepenREALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGENHoofdconclusieLangetermijn hoofddoelstellingINTERPRETATIEHoofdconclusieDe verklaring van onevenredigheidDe bestrijding van onevenredigheidDEEL B: INKOMENResultaten van het integratiebeleid CONTEXTBETAALDE ARBEID ALS VOORNAAMSTE INKOMENSBRONHoofdconclusieArbeid als inkomensbronDE (RELATIEVE) HOOGTE VAN HET ARBEIDSINKOMENHoofdconclusieDe (relatieve) hoogte van het arbeidsinkomenEvenredigheid in arbeidsinkomensUITKERINGEN ALS VOORNAAMSTE INKOMENSBRONHoofdconclusieUitkeringen als inkomensbronTabel: Voornaamste inkomensbron naar etnische groepering,
1988 en 1998 (personen vanaf 15 jaar), in procenten DE (RELATIEVE) HOOGTE VAN DE UITKERINGENHoofdconclusieDe (relatieve) hoogte van uitkeringenEvenredigheid en uitkeringenINTERPRETATIEHoofdconclusieDe verklaring van oververtegenwoordigingBRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 3Resultaten van het integratiebeleid op het deelterrein
van onderwijs Inhoudsopgave blz.CONTEXTMaatschappelijke omstandighedenStructuurverandering van het onderwijsMigratie, concentratie en «white flight»ONTWIKKELING ONDERWIJSPOSITIE ALLOCHTONENHoofdconclusieOnderwijsstudiesT&E-publicatiesTabel: Verschillen in gerealiseerd opleidingsniveau 15–35-jarigen
t.o.v. autochtone leeftijdgenoten, voor en na matching, per allochtone groepering
(in procentpunten), 1998 SCP-studies: Rapportage minderhedenFiguur 1: Gerealiseerd opleidingsniveau 15–65-jarigen,
naar herkomstgroepering, 1988–1998CBS-studies: Allochtonen in NederlandAndere allochtone bevolkingsgroepenREALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGENHoofdconclusieLangetermijn hoofddoelstellingINTERPRETATIEHoofdconclusieDe verklaring van onevenredigheidFiguur: Model ter verklaring van maatschappelijke achterstandDe bestrijding van onevenredigheidBRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 4Resultaten van het integratiebeleid op het deelterrein
van wonen, sport en recreërenInhoudsopgave blz. DEEL A: WONENResultaten van het integratiebeleid DE CONTEXT: WONEN EN INTEGRATIEHET ALGEMENE WOONBELEID, DE STRUCTUUR VAN DE WONINGMARKT
EN DE ROL VAN DE OVERHEIDTerritoriale en functionele decentralisatieToenemende rijksbemoeienisHerverdeling van bevoegdhedenDe taakverdeling bij stedelijke vernieuwingPolitieke beschouwingen over het algemene beleidPOSITIE VAN HET INTEGRATIEBELEID IN HET ALGEMENE WOONBELEIDJaren zeventig. heeft de overheid een rol bij de entree
op de woningmarkt?Gemeentelijke zorgenJaren tachtig: een algemeen welkom in het woonachterstandenbeleidJaren negentig: probleemwijken differentiërenONTWIKKELING HUISVESTINGSPOSITIE ALLOCHTONENJaren zeventig: noodsprongenJaren tachtig: het verkleinen van de achterstandJaren negentig: de waarneming van concentratiesREALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGENWoonachterstandVestigingspatroonFiguur: Model ter verklaring van maatschappelijke achterstand
op het terrein van het wonenHulpbronnenKansenstructuurPreferentiesOmgaan met concentratiesInterpretatieBuurteffectenDEEL B: SPORT EN RECREËRENResultaten van het integratiebeleid CONTEXTRESULTATENSportdeelnameIntegratieBeleid en effectiviteitBESCHOUWINGFiguur 1: model ter verklaring van participatie in sportieve
en recreatieve activiteitenHulpbronnenMOTIEVEN OM TE SPORTEN EN DE KANSENSTRUCTUURBRONNENSTUDIE INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 5Conclusies: samenhang, consistentie en succes van het
integrattiebeleid Inhoudsopgave blz. HOOFDSTUK 1. INLEIDINGHOOFDSTUK 2. DE CONTEXT VAN HET INTEGRATIEBELEIDHOOFDSTUK 3. KENMERKEN VAN HET INTEGRATIEBELEID VAN DE
AFGELOPEN DERTIG JAARVan categoriaal beleid, via minderhedenbeleid naar integratiebeleidAlgemeen en specifiek beleidZelforganisatiesRelatie minderheden-meerderheidDoelgroepen en doelgebiedenHOOFDSTUK 4. DE SOCIAAL-ECONOMISCHE EN SOCIAAL-CULTURELE
POSITIE VAN MIGRANTENSociaal-economische positieDe sociaal-culturele positieDe verhouding tussen de sociaal-culturele en de sociaal-economische
positieBeleidsvisies op de verbanden tussen sociaal-culturele
positie en sociaal-economische positie in de loop van de tijdHOOFDSTUK 5. STURING DOOR DE RIJKSOVERHEIDWat vermag de rijksoverheid?De maakbare samenleving en de maakbare migrantArbeid en inkomenOnderwijsWonen, sport en recreatieFunctionele en territoriale decentralisatieHOOFDSTUK 6. SAMENHANG EN CONSISTENTIEWerk & inkomenOnderwijsWonen en recreërenHOOFDSTUK 7. HET RELATIEVE SUCCES VAN HET INTEGRATIEBELEIDZijn de doelstellingen gerealiseerd?Welke rol heeft het beleid gespeeld in de realisatie van
resultaten?HOOFDSTUK 8. TWEE CONCLUSIES VOOR BELEIDSONTWIKKELINGI. Het gaat daarbij in de eerste plaats om een redelijke
verhouding tussen doelen en instrumenten.II. Het gaat in de tweede plaats om een zekere prioritering
van beleidsvelden.BRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEID LITERATUUROVERZICHTAmbonezen in Nederland. Rapport van de commissie Verwey-Jonker
(1959). Den Haag: Staatsuitgeverij.Behandeling van de tijdens het notaoverleg over het onderdeel
integratiebeleid minderheden van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(26 800-VII) ingediende moties. (Handelingen Tweede Kamer 1999–2000,
nr. 35, 15 december 1999, p. 2706–2714). Den Haag: SDU.Brief van het Presidium inzake instelling van een tijdelijke
commissie Onderzoek integratiebeleid (28 689). (Handelingen Tweede Kamer
2002–2003, 3 december 2002, nr. 28, p. 2011) Den Haag: SDU.Brief van het Presidium betreffende een nader voorstel
tijdelijke commissie Onderzoek integratiebeleid (28 689, nr. 2). (Handelingen
Tweede Kamer 2002–2003, 18 december 2002, nr. 35, p. 2671) Den Haag:
SDU.Debat over de integratie van nieuwkomers (27 083).
(Handelingen Tweede Kamer 1999–2000, 18 april 2000, nr. 70, p. 4700–4728
en 20 april 2000, nr. 71, p. 4731–4761 en 4766–4792).Eurocities. (www.eurocities.org, gez. 13 maart 2003).Integratiebeleid 1999–2002. Verslag van een algemeen
overleg op 23 juni 1999 over onder meer het plan van uitvoering van de nota
«Kansen krijgen, kansen pakken». (Tweede Kamer, 1989–1999,
26 333, nr. 9). Den Haag: SDU.Integratiebeleid 1999–2002. Verslag van een algemeen
overleg op 6 oktober 1999 over onder meer de kabinetsreactie op het advies
van het RMO Integratie op perspectief. (Tweede Kamer 1999–2000, 26 333,
nr. 10). Den Haag: SDU.Minderheden in Nederland. Statistisch vademecum 1987 t/m
1994. Den Haag: SDU. (Onderzoek uitgevoerd door de Erasmus Universiteit Rotterdam,
ISEO en het Centraal Bureau voor de Statistiek).BIJLAGE 1DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGENINLEIDING1. GLOBALE MIGRATIEGESCHIEDENISTurken en MarokkanenJaren zestigJaren zeventigJaren tachtigJaren negentigSurinamersJaren zestigJaren zeventigJaren tachtigJaren negentigAntillianen en ArubanenJaren zestigJaren zeventigJaren tachtigJaren negentigTabel 1 Migratie (getallen x 1000) Figuur 1 Historie bevolkingAsielmigrantenJaren zestigJaren zeventigJaren tachtigJaren negentigFiguur 2 Absoluut aantal asielverzoeken naar nationaliteit
voor de jaren 1990–1999 Tabel 2 Asielaanvragen naar land van nationaliteit 2. SALDO EMIGRATIE–IMMIGRATIEFiguur 3 Emigratie 1960–1991Figuur 4 Immigratie 1960–1991Figuur 5 Immigratie en emigratie van westerse en niet-westerse
allochtonen 3. HUIDIGE STAND VAN ZAKEN3.1 AantallenTabel 3 Omvang en ontwikkeling van de allochtone bevolking
in Nederland, naar herkomstland Figuur 6 Procentuele toename allochtonen naar herkomstgroep
tussen 1997 en 2002Tabel 4 Aantal allochtonen naar land van herkomst per
1-1-2001, naar geboorteland Figuur 7 Absolute omvang van de «oude» allochtone
groepen in NederlandFiguur 8 Absolute omvang van een selectie «nieuwe»
allochtone groepen in Nederland3.2 LeeftijdFiguur 9 Gemiddelde leeftijd bij immigratie voor een aantal
geselecteerde geboortelanden van immigranten in 1998Figuur 10 Leeftijdsopbouw van enkele allochtone groepen
(als percentage van omvang), 1-1-2002Tabel 5 Absolute omvang van de groep 0-12-jarigen voor
een selectie van allochtone groepen, 1990, 1995 en 1999 3.3 SekseFiguur 11 Aandeel mannen in het totaal aantal immigranten
naar geboorteland 1990 en 1998 (%)3.4 GeneratieFiguur 12 Relatieve omvang van de eerste en tweede generatie
voor de «oude» allochtone groepen in 1990 en 1999 (%)Figuur 13Figuur 14 Eerste generatie allochtonen en herkomst partner,
1 januari 2001Figuur 15 Tweede generatie allochtonen en herkomst partner,
1 januari 20014. TOEKOMSTIGE DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGENFiguur 16 Categorieën allochtonen in 2015Figuur 17 Generaties van «oude» en «nieuwe»
groepen GERAADPLEEGDE BRONNENBIJLAGE 2BRONNENOVERZICHT: DOELSTELLINGEN, BELEIDSINSTRUMENTEN
EN EFFECTIVITEITSTUDIES OP HET DEELTERREIN VAN WERK EN INKOMENInhoudsopgave blz. INLEIDINGHOOFDSTUK 1 INTEGRATIEBELEID OP HET DEELTERREIN VAN DE
ARBEIDSMARKTPOSITIE1.1 Categoriaal beleid: 1973–19921.1.1 Hoofddoelstelling1.1.2 Doelgroepen1.1.3 Beleidsmaatregelen1.2 Minderhedenbeleid: 1992–19961.2.1 Hoofddoelstelling1.2.2 Doelgroepen1.2.3 Afgeleide doelstellingen1.2.4 Beleidsmaatregelen en effectiviteitSTAR-akkoord (1990)Effectiviteit:Interdepartementaal project Vrouwen en MinderhedenbeleidWet BEAA (1994)Effectiviteit:Evenredigheidsdoelstelling ArbeidsvoorzieningsorganisatieEffectiviteit:1.3 Integratiebeleid: 1996–20021.3.1 Hoofddoelstelling1.3.2 Doelgroep1.3.3 Afgeleide doelstellingen1.3.4 Beleidsmaatregelen en effectiviteitMinderhedenakkoord «Met minderheden meer mogelijkheden»
(1996)Wet Samen (1997)Effectiviteit:De overheid als werkgever (1998)Effectiviteit:Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt (1998)Arbeidsconvenanten (1999)Raamconvenant Grote Ondernemingen (2000)Effectiviteit:MKB-convenant Minderheden (2000)Effectiviteit:Intensivering minderhedenbeleid Arbeidsvoorziening (2000)Effectiviteit:Agenda voor de toekomst (2001)Bedrijfsadviseur Minderheden (2002)Arbeidsparticipatie van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen
(2002)KOM-projecten; Krachtig Ondernemen met Minderheden (2002)LANDELIJKE STIMULERINGSPROJECTENArbeidsmarktkansen van nieuwkomersDoelstelling:Effectiviteit:Activeren van mensen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarktDoelstelling:Beleidsinstrumenten met ijkpunten:Effectiviteit:Stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse JongerenDoelstelling:Effectiviteit:Antillianen en Arubanen naar werkDoelstelling:Effectiviteit:Full ColorAtana (2000)HET GROTESTEDENBELEIDDe eerste periode van het grotestedenbeleid (1994–1998)DoelstellingDoelbereiking in 1998De tweede periode van het grotestedenbeleid (1999–2002)DoelstellingDoelbereiking in 20001.3.5 Kortetermijndoelstellingen in de vorm van outcomes1. Halvering van het verschil in de werkloosheid tussen
autochtonen en etnische minderhedenResultaat:2. Minderheden worden evenredig bereikt met het arbeidsmarktinstrumentariumResultaat:HOOFDSTUK 2 INTEGRATIEBELEID OP HET DEELTERREIN VAN INKOMEN2.1 Hoofddoelstelling2.2 Doelgroep2.3 Afgeleide doelstellingen2.4 Beleidsmaatregelen: Beleidsproject «De Sociale
As»2.4.1 Het armoedebeleid2.4.2 Het rapport van de Algemene Rekenkamer over het
armoedebestrijdingsbeleid (2003)2.4.3 Armoedeval2.4.4 WAO en migrantenHOOFDSTUK 3 SAMENHANG IN HET INTEGRATIEBELEID OP DE DEELTERREINEN
VAN WERK EN INKOMENMinderhedenbeleid SZWInterdepartementaal project «De Sociale As»Het grotestedenbeleidLiteratuurBIJLAGE 3Bronnenoverzicht: Doelstellingen, beleidsinstrumenten
en effectiviteitstudies op het deelterrein van onderwijsInhoudsopgave blz. HOOFDSTUK 1 INLEIDINGHOOFDSTUK 2 CATEGORIAAL BELEID (1973–1982)2.1 Hoofddoelstelling2.2 Doelgroepen2.3 Afgeleide doelstellingen2.4 BeleidsmaatregelenAlgemeen onderwijsstimuleringsbeleidAd a.Ad b.Ad c.Onderwijsstimulering in stadsvernieuwingsgebiedenOnderwijsstimuleringsbeleid voor kinderen van buitenlandse
werknemers2.5 Effectiviteit beleidsmaatregelen: ex ante evaluatieNWO/BOPO-reviewstudie (Meijnen, 2003)HOOFDSTUK 3 MINDERHEDENBELEID (1982–1994)3.1 Hoofddoelstellingen3.2 Doelgroepen3.2.1 Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs
(1981)3.2.2 Onderwijsvoorrangsbeleid3.3 Afgeleide doelstellingen3.4 Beleidsmaatregelen3.4.1 Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs
(1981)De groepen die volgens deze beleidsnota prioriteit verdienen
zijn:De vereiste verhoging van de effectiviteit van de aanpak
vraagt daarnaast met voorrang om maatregelen op de volgende gebieden:BasisonderwijsVoortgezet onderwijsHoger onderwijsVolwassenenonderwijsScholingOndersteuning3.4.2 Het onderwijsvoorrangsbeleidOnderwijsvoorrangsgebiedenPrimair onderwijsVoortgezet onderwijsWelzijnsbeleidAndere beleidssectorenOndersteuning, ontwikkeling, scholing en onderzoekEvaluatie van beleidAangrijpingspunten voor OVB-gebiedenOVB-maatregelenMaatregelen gericht op individuele scholenMaatregelen voor samenwerkende scholenMaatregelen die extra mogelijkheden bieden voor gemeenten
en provinciesMaatregelen gericht op kwaliteitsverbetering en innovatieMaatregelen gericht op specifieke groepenHet verbeteren van de taalvaardigheid in het NederlandsMeer evenredige doorstroom naar de verschillende soorten
voortgezet onderwijsVerbetering van de eerste opvang van nieuwkomersVerminderen van schoolverzuimHet terugdringen van ongediplomeerd schoolverlatenA Maatregelen gericht op individuele scholenB Overig beleid van belang voor onderwijsvoorrangsgebiedenC Maatregelen gericht op gemeentenD Maatregelen gericht op specifieke groepenActiviteiten vanuit O&W en WVCFormatie- en gebiedenbeleidVoor-, binnen- en buitenschoolse maatregelenNT2 en eigen taalonderwijsMaatregelen gericht op specifieke groepenOpvang nieuwkomers door gemeentenBestuurlijke ontwikkelingAanpalende beleidsterreinen3.5 Effectiviteit beleidsmaatregelen3.5.1 Voorschoolse programma's3.5.2 Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur3.5.3 OnderwijsvoorrangsbeleidHOOFDSTUK 4 INTEGRATIEBELEID (1994–2003)4.1 Hoofddoelstellingen4.2 Doelgroepen4.3 Afgeleide doelstellingen4.3.1 Onderwijskansenbeleid4.3.2 Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (Landelijk
Beleidskader GOA)A. De voor- en vroegschoolse educatieB. Beheersing van de Nederlandse taalC. Vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningenD. Vermindering van de schooluitvalE. Evenredige deelname aan het onderwijsF. Monitoring4.3.3 Brede scholen4.3.4 Inburgering4.4 Beleidsmaatregelen4.4.1 OnderwijskansenbeleidScholen en leerlingen staan centraalDe schoolspecifieke aanpakDe aanpak voor alle scholen met veel achterstandsleerlingenTaalGrootschalige invoering van voor- en vroegschoolse educatieVoorrang voor informatie- en communicatietechnologieInrichting leer-werktrajectenDoorstroom naar havo/vwoLerarenPeuterspeelzaalleidstersOuders4.4.2 Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid4.4.3 Brede SchoolLopende initiatievenRegelgeving en resultaatsafsprakenOndersteuning, communicatie en onderzoekFinancieringNieuwe initiatievenRegelgeving en resultaatafsprakenOndersteuning, communicatie en onderzoekFinanciering4.4.4 Inburgering4.5 Effectiviteit beleidsmaatregelen4.5.1 OnderwijskansenbeleidOnderzoek van de Algemene Rekenkamer (1998)NWO/BOPO Reviewstudie (2003)4.5.2 Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid4.5.3 Voor- en vroegschoolse educatieNWO/BOPO reviewstudie (2003)4.5.4 InburgeringNT2-Onderzoek van de Algemene Rekenkamer (1998)Voortgangsrapportages InburgeringIBO-onderzoek (2002)NWO/BOPO reviewstudie (2003)4.5.5 Onderwijsachterstanden in basisscholenNWO/BOPO reviewstudie (2003)4.5.6 Zwarte scholenSociale integratie in het primair onderwijsOnderzoek NRC-HandelsbladNWO/BOPO reviewstudieTen Dam en Vermunt (2003)HOOFDSTUK 5 BALANS5.1 Sociaal-economische aanpak: bestrijding van onderwijsachterstanden5.2 Sociaal-culturele aanpak5.3 SamenhangLiteratuurBIJLAGE 4BRONNENOVERZICHT: DOELSTELLINGEN, BELEIDSINSTRUMENTEN
EN EFFECTIVITEITSTUDIES OP HET DEELTERREIN VAN WONEN, SPORT EN RECREËREN Inhoudsopgave blz. DEEL A: WONENInleidingHOOFDSTUK 1 DE JAREN ZEVENTIG1.1 Hoofddoelstelling1.2 Doelgroepen1.3 Afgeleide doelstellingen1.4 Beleid en beleidsmaatregelen1.4.1 De nota Huur- en subsidiebeleid (1974)1.4.2 De verstedelijkingsnota (1976)DoelstellingenDe beperkte beleidsruimte van de rijksoverheid (complementair
bestuur)Ontwikkeling en spreiding van de bevolkingOntwikkelingen in de stedelijke samenlevingKnelpunten in de ontwikkeling op stedelijk niveauBeleidsinstrumenten op gemeentelijk niveau1.5 Beleidsmaatregelen en effectiviteitHOOFDSTUK 2 MINDERHEDENBELEID (1982–1994)2.1 Hoofddoelstelling2.2 Doelgroepen2.3 Afgeleide doelstellingen2.4 Beleid en beleidsmaatregelenDe Overheidsnota Volkshuisvesting in de jaren negentig
(1989)Verdergaande territoriale en functionele decentralisatieSturing vanuit de rijksoverheid: corrigeren van marktimperfecties,
kwaliteit en evenredige toegang tot de woningmarktVerstedelijkingsbeleid en stadsvernieuwingBijzondere aandachtsgroepenBeleidsinstrumentarium en taakstellingenMinderhedenbeleid in de jaren tachtigCirculaire huisvesting minderheden (1983)WoonruimteverdelingPassende huisvesting in het kader van gezinsherenigingVestigingspatroonRegeling RijksvoorkeurswoningenPensionsStadsvernieuwingGrote woningen/Meergeneratie woningenAVRWCirculaire huisvesting minderheden (1988)WoonruimteverdelingVestigingspatroonPassende huisvesting bij gezinshereniging en tewerkstelling2.5 Beleidsmaatregelen en effectiviteitRapportage over toegankelijkheid en evenredigheid van
minister van BiZa 1989Dissertatie Jansen (2002)HOOFDSTUK 3 INTEGRATIEBELEID (1994–2002)3.1 Hoofddoelstelling3.2 Doelgroepen3.3 Afgeleide doelstellingen3.4 Beleid en beleidsmaatregelen3.4.1 De nota stedelijke vernieuwing (1997)Herstructurering, een impuls voor stedelijke vernieuwing3.4.2 Nota Mensen, Wensen Wonen (2000)UitgangspuntenKernopgaven voor beleidMulticulturaliteitHuursubsidieHuurbeleidProbleemwijkenVoortzetting stedenbeleidGeen spreidingsbeleidSturingDe bestuursketen3.4.3 Het grotestedenbeleid (1995–2004)3.5 Implementatie en effectiviteit van beleidsmaatregelen3.5.1 Implementatie van de nota Volkshuisvesting in de
jaren negentigTabel Overzicht doelbereiking Nota VH90 3.5.2 Bestuurlijk-maatschappelijke evaluatie3.5.3 Implementatie en effectiviteit van het beleid t.a.v.
de huisvestingspositie van etnische minderhedenEen aantal systeemkenmerken van aanbodmodellen.Slaagkans etnische minderheden: in totaliteit evenredig;
voor starters meer en voor doorstromers minder dan evenredigBetekenis sturingselementen: volgordecriteria, passendheidscriteria
en labelingKwalitatieve verschillen en vormen van compensatieAanbodmodellen vormen niet een automatisch een tegenwicht
voor concentratie en segregatieAanbodmodellen als samenhangend stelsel van bouwstenenEffectiviteit van huursubsidie als instrument3.5.5 De effectiviteit van het grotestedenbeleidEx ante evaluatie CPB (2001)Tussenstand GSB (2002)Onderzoek Algemene Rekenkamer (2002)3.5.6 Rapportages Integratiebeleid Etnische Minderheden
2000 en 2001Rapportage Integratiebeleid etnische minderheden 2000Rapportage Integratiebeleid etnische minderheden 20023.5.7 Concentratie en achterstand (Uunk, 2001)3.5.8 Migratie in en uit concentratiewijken (Uunk &
Dominguez Martinez, 2002)DEEL B: SPORT EN RECREËRENINLEIDINGHOOFDSTUK 1 SPORT EN RECREATIE IN DE JAREN ZEVENTIGHOOFDSTUK 2 SPORT EN RECREATIE IN DE JAREN TACHTIG2.1 Hoofddoelstelling2.2 Doelgroepen2.3 Afgeleide doelstellingen2.4 Landelijk Beleid en beleidsmaatregelen2.4.1 Experimentenregeling2.4.2 Nota Sport en Minderheden (1984)Sport en sportieve recreatieKnelpunten1. Voorlichting en informatie2. Drempels op sociaal-economisch en cultureel gebied3. Onvoldoende beschikbaarheid en inrichting van benodigde
voorzieningen, zoals leiding en begeleiding, en organisatorische voorzieningenUitgangspunten van beleidSportbeleid voor minderhedenBeperkte verantwoordelijkheid van de rijksoverheidBeleidsmaatregelen2.4.3 Notities accenten sportbeleid (1984 e.v.)2.5 Beleid van gemeenten2.6 Onderzoek naar effectiviteit van beleid(smaatregelen)Sportdeelname van etnische minderheden (Hoolt, 1987)Sport en allochtonen (Lagendijk en Van der Genugten, 1995)Allochtonen en sport in eigen kring (De Jong, 1989; Van
Schelven, 1994)Vrijetijdsbesteding jonge migranten (Brassé, 1985)Amsterdamse Bos als recreatiegebied (Dekker en Verstrate,
1992)HOOFDSTUK 3 SPORT EN RECREATIE IN DE JAREN NEGENTIG3.1 Hoofddoelstelling3.2 Doelgroepen3.3 Afgeleide doelstellingen3.4 Landelijk beleid en beleidsmaatregelen3.4.1 Welzijnsnota 1995–1999BeleidsmaatregelenProgramma sportparticipatie specifieke bevolkingsgroepenProgramma antidiscriminatiebeleid in de sport3.4.2 Welzijnsnota 1999–20023.4.3 Wat sport beweegt (1996)3.4.4 Breedtesport impuls (Stimuleringsregeling vanaf 2000)3.4.5 Openluchtrecreatie3.5 Beleid van gemeenten op het gebied van sport en integratieLagendijk en Van der Genugten (1995)Duyvendak e.a. (1998)Gemeente RotterdamGemeente EindhovenGemeente Den HaagGemeente Arnhem3.6 Effectiviteit van beleid: onderzoeksresultatenEvaluatie door het ministerie van VWS (1998)Gemeentelijk beleid (Duyvendak e.a., 1998)Sportbeoefening (SCP, 1998)Participatie in vrijetijdsorganisaties in 1994 en 2000
(Van Daal 2001; Krouwel en Boonstra, 2002)Van Daal (2001)Krouwel en Boonstra (2001)Vrijwilligerswerk in 1994 en 2000 (Van Daal, 2001)Participatie en vrijwilligerswerk bij de eerste en tweede
generatie (Van Daal, 2001)Participatie en vrijwilligerswerk in relatie tot achtergrondkenmerken
(Visser, 1997; Van Daal, 2001)Visser (1997)Van Daal (2001)Zelforganisaties (Van Daal 2002)VRIJETIJDSBESTEDING IN DE OPENBARE RUIMTEVoorlopige adviesraad voor Openluchtrecreatie (1993)Hooghiemstra (1995)Jongeren in Bos en Lommer en hun tijdsbesteding (Oud e.a.,
2000)Elling (2001)Jókövi (2000, 2001)VRIJETIJDSBESTEDING IN OPENBARE GELEGENHEDEN: VERENIGINGEN,
PUBLIEKE GEBOUWEN, HORECAHuls (1997)Jókövi (1999)VRIJETIJDSBESTEDING IN HUIS (SCHMEINK, 1998; RIJPMA, 2000)VRIJETIJDSBESTEDING JONGE VLUCHTELINGEN (KRUISWIJK, 1999)HET BEREIK VAN DE KUNSTEN (DE HAAN & KNULST, 2000)LiteratuurBIJLAGE 5BUITENLANDSE STEDELIJKE ERVARINGEN MET HET INTEGRATIEBELEID Inhoudsopgave blz. AanleidingOpzetBronnen1. Wat valt er te vergelijken?2. Wat heet integratiebeleid?3. Wat heet integratie?4. Evaluatie van beleid5. Interessante (beleids-) praktijken5.1. Stedelijk integratiebeleidAantal inwonersSamenstelling bevolkingPositie minderhedenBeleidHAMBURGAantal inwonersSamenstelling bevolkingBeleidLUIKAantal inwoners 188 390Samenstelling bevolkingPositie minderhedenBeleidFranstalige Gemeenschap, provincie en regioDe stad LuikMILAANAantal inwonersSamenstelling bevolkingPositie minderhedenWerkenWonenZelforganisatiesPolitieke participatieSociale rechtenBeleid5.2. NieuwkomersbeleidBARCELONAAantal inwonersSamenstelling bevolkingPositie minderhedenZelforganisatiesPolitieke participatieBeleidLISSABONSamenstelling bevolkingPositie minderhedenWerkenWonenOeiras; een deelgemeente aan de rand van LissabonBeleidOeirasHet URBAN-programmaTot slotLiteratuur
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28689Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 1,8 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 689Onderzoek Integratiebeleidnr. 11ONDERZOEKSRAPPORTBronnenonderzoek Rapport Verwey-Jonker InstituutInhoud blz. Opzet en rapportage integratiebeleid3Deelrapport 1Het integratiebeleid
van 1970 tot 2002 op hoofdlijnen13Deelrapport 2Resulaten
van het integratiebeleid op het deelterrein van werk en inkomen 63 Deelrapport 3Resulaten
van het integratiebeleid op het deelterrein van onderwijs 101Deelrapport 4Resulaten
van het integratiebeleid op het deelterrein van wonen, sport en recreëren 123 Deelrapport 5Conclusies:
samenhang, consistentie en succes van het integratiebeleid167 Literatuuroverzicht 203 Bijlage 1Demografische
ontwikkelingen 239 Bijlage 2Bronnenoverzicht: doelstellingen, beleids- intrumenten en effectiviteitsstudies
op het deelterrein van werk en inkomen 261Bijlage 3Bronnenoverzicht: doelstellingen, beleids- instrumenten en effectiviteitsstudies
op het deelterrein van onderwijs 305 Bijlage 4Bronnenoverzicht: doelstellingen, beleids- instrumenten en effectiviteitsstudies
op het deelterrein van wonen, sport en recreëren 387 Bijlage 5Buitenlandse
stedelijke ervaringen met het integratiebeleid489BRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEID OPZET EN RAPPORTAGE1. VRAAGSTELLINGEN VAN HET BRONNENONDERZOEKOp 19 september 2002 heeft de heer Marijnissen de volgende motie ingediend
(28 600. nr. 24): «De Kamer, gehoord de beraadslaging, constaterende
dat het integratiebeleid tot nu toe onvoldoende geslaagd is; van mening, dat
het gewenst is te onderzoeken welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen;
van mening, dat een dergelijk onderzoek de bouwstenen kan aandragen voor een
nieuw te formuleren beleid; besluit tot het instellen van een parlementair
onderzoek naar het gevoerde integratiebeleid, en gaat over tot de orde van
de dag.» Deze motie is in de Tweede kamer aanvaard en heeft geleid tot
de instelling van de tijdelijke commissie Onderzoek Integratiebeleid. De tijdelijke
commissie Onderzoek Integratiebeleid heeft als opdracht een onderzoek uit
te voeren waarvan het doel is: «De Tweede Kamer in staat te stellen
een oordeel te vormen over het integratiebeleid van de Nederlandse regering
in de afgelopen 30 jaren, een oordeel te vormen over de beoogde effecten en
de feitelijke resultaten van dit beleid en over de samenhang van het beleid
op de diverse deelterreinen. Het onderzoek moet tevens bouwstenen opleveren
voor het toekomstige integratiebeleid.» De tijdelijke commissie wilde
direct na aanvang van haar werkzaamheden beschikken over het rapport van een
te houden bronnenonderzoek naar het integratiebeleid. Dit is het onderhavige
rapport.Aan het Verwey-Jonker Instituut is gevraagd om het bronnenonderzoek uit
te voeren. In dit verband is vermeldenswaard dat het Verwey-Jonker Instituut
weliswaar veel kennis heeft opgebouwd op het terrein van integratie en minderheden
maar tot op heden nooit een opdracht van de rijksoverheid heeft gekregen ter
evaluatie van het integratiebeleid noch enige bemoeienis heeft gehad met de
ontwikkeling van dat beleid.De vijf basisvraagstellingen van het bronnenonderzoek luiden als volgt:1. Welk integratiebeleid kende Nederland in de afgelopen dertig jaar?2. Wat waren de doelstellingen en resultaten van dit beleid op belangrijke
deelterreinen van werk & inkomen, onderwijs, en wonen, sport & recreëren?3. Is er sprake geweest van een samenhangend en consistent integratiebeleid,
zoals dat op de verschillende deelterreinen zijn invloed heeft gehad?4. In hoeverre is dit beleid, gegeven de doelstelling, als succesvol te
kwalificeren?5. Zijn er buitenlandse stedelijke ervaringen met het integratiebeleid,
waarmee ons land zijn voordeel kan doen?2. HET INTEGRATIEBELEID IN NEDERLANDHet integratiebeleid van de Nederlandse overheid van de afgelopen dertig
jaar is aan de hand van een documentenstudie onderzocht. Hierbij kunnen drie
fasen worden onderscheiden, waarbij iedere fase ongeveer samenvalt met een
decennium: categoriaal beleid (jaren zeventig), minderhedenbeleid (jaren tachtig)
en integratiebeleid (jaren negentig).De vraagstelling naar het integratiebeleid in Nederland in de afgelopen
dertig jaar is beantwoord aan de hand van de volgende onderzoeksvragen:• Wat waren de doelgroepen van het categoriale beleid in de jaren zeventig?• In hoeverre is het categoriale beleid gericht geweest op het verkleinen
van achterstanden of emanciperen van allochtone bevolkingsgroepen?• In hoeverre is in het categoriale beleid rekening gehouden met
(de mogelijke samenhang tussen) de sociaal-culturele en sociaal-economische
positie van de onderscheiden doelgroepen van beleid?• Wat waren de doelgroepen van het minderhedenbeleid?• In hoeverre is het minderhedenbeleid gericht geweest op het verkleinen
van achterstanden of emanciperen van allochtone bevolkingsgroepen?• In hoeverre is in het minderhedenbeleid rekening gehouden met de
(mogelijke samenhang tussen) sociaal-culturele en sociaal-economische positie
van de onderscheiden doelgroepen van beleid?• Wat zijn de doelgroepen van het integratiebeleid?• In hoeverre is het integratiebeleid gericht op het verkleinen van
achterstanden of emanciperen van allochtone bevolkingsgroepen?• In hoeverre wordt in het integratiebeleid rekening gehouden met
de (mogelijke samenhang tussen) sociaal-culturele en sociaal-economische positie
van de onderscheiden doelgroepen van beleid?De drie fasen van beleidsopvattingen worden beschreven met de bij elke
fase behorende definitie van doelgroepen en beleid. In deelrapport 1 wordt
verslag gedaan van deelonderzoek 1, waarin de eerste basisvraagstelling van
het bronnenonderzoek beantwoord wordt. 3. DOELSTELLINGEN EN RESULTATEN VAN HET INTEGRATIEBELEID
OP BELANGRIJKE DEELTERREINEN VAN WERK & INKOMEN, ONDERWIJS, EN WONEN,
SPORT & RECREERENDe tweede basisvraagstelling van het bronnenonderzoek luidt als volgt:
Wat waren de doelstellingen en resultaten van dit beleid op de drie belangrijke
deelterreinen van (1) werk & inkomen, (2) onderwijs en (3) wonen, sport
& recreëren?Deze basisvraagstelling is voor elk van de drie deelterreinen uiteengelegd
in een aantal onderzoeksvraagstellingen:• Wat zijn de doelstellingen van het integratiebeleid in de afgelopen
dertig jaar op het betreffende deelterrein geweest?• Welke beleidsinstrumenten zijn op dit deelterrein achtereenvolgens
ingezet?• Welke studies zijn verricht naar de effectiviteit van de ingezette
beleidsinstrumenten en wat waren de uitkomsten?• Wat zijn de resultaten van het integratiebeleid op het betreffende
deelterrein?De onderzoeksvraagstellingen worden beantwoord met behulp van bestaande
schriftelijke bronnen, waarbij als selectiecriterium voor de (zeer talrijke)
bronnen geldt dat zij direct betrekking moeten hebben op het genoemde overheidsintegratiebeleid.
Het bronnenonderzoek op de deelterreinen resulteert in beschrijvingen per
deelterrein van belangrijkste ingezette beleidsinstrumenten en de belangrijkste
effectiviteitstudies. Deze omvangrijke beschrijvingen zijn steeds als bijlage
bij elk rapport opgenomen. In elk rapport vindt een beschouwing plaats over
de resultaten van het integratiebeleid op het betreffende deelterrein. Hierbij
zal gebruik gemaakt worden van een verklarend model van Veenman (1997; zie
figuur 1):Figuur 1: Verklarend model resultaten van beleidDe concrete invulling van het model is uiteraard afhankelijk van de toepassing
op het betreffende deelterrein. Zo heeft de kansenstructuur op het deelterrein
van het onderwijs betrekking op het onderwijssysteem. Het gaat dan om het
aantal en het type scholen, het aantal leerlingplaatsen en de
verdeling daarvan over het land en binnen de gemeenten, over de wijken. Uiteraard
is ook de kwaliteit van het onderwijs van belang. Hierbij valt zowel te denken
aan de kenmerken van het onderwijsstelsel zelf (zoals de niveau- en richtingenopbouw,
naast de basisvorming, het tweedekansonderwijs, etc.), als aan de concrete
school- en leerkrachtkenmerken.Bij de in- en uitsluitingsmechanismen gaat het bij onderwijs om alle bewuste
en onbewuste/onbedoelde selecties binnen het onderwijs die er – in dit
geval – mogelijk toe leiden dat allochtone leerlingen meer of minder
kansen krijgen dan autochtone leerlingen. Het kan hierbij gaan om institutionele
effecten, zoals de onvoorziene gevolgen van het studiehuis, maar ook om selectiepraktijken
van scholen bij de toelating van leerlingen, of om bijvoorbeeld leerkrachtverwachtingen
die (on)gunstig uitwerken voor allochtone leerlingen: onder- of «overadvisering»,
die allochtone leerlingen op een te laag of juist te hoog startniveau in het
voortgezet onderwijs doet belanden, met alle gevolgen van dien.De hulpbronnen op het deelterrein van het onderwijs tenslotte verwijzen
naar bijvoorbeeld het sociaal kapitaal waarover allochtone jongeren beschikken
(hun netwerken en datgene wat ze daaraan ontlenen voor hun schoolloopbaan),
het cultureel kapitaal (het geheel van opvattingen en ambities, strevingen
dat van invloed is op de leerprestaties) en het «informatiekapitaal»
(de concrete kennis van allochtone jongeren en hun ouders over het beroepenspectrum,
de beroeps- en de opleidingsmogelijkheden). Voorts kunnen de sociaal-economische
kenmerken van het herkomstgezin en het niveau van het Nederlands tot de relevante
hulpbronnen worden gerekend.Dezelfde analyse in termen van kansenstructuur, hulpbronnen en in- en
uitsluitingsmechanismen (zie ook Gowricharn 2001) wordt ook toegepast op de
andere deelterreinen. Kortheidshalve wordt voor de uitwerking van het analysemodel
voor deze terreinen naar de respectievelijke rapporten verwezen.Het onderzoek naar de tweede basisvraagstelling resulteert in drie afzonderlijke
rapporten: Deelrapport 2Resultaten
van het integratiebeleid op het deelterrein van werk en inkomen   Bijlage 2Bronnenoverzicht:
doelstellingen, beleidsinstrumenten en effectiviteitstudies op het deelterrein
van werk en inkomen  Deelrapport 3Resultaten
van het integratiebeleid op het deelterrein van onderwijs   Bijlage 3Bronnenoverzicht:
doelstellingen, beleidsinstrumenten en effectiviteitstudies op het deelterrein
van onderwijs   Deelrapport 4Resultaten
van het integratiebeleid op het deelterrein van wonen, sport en recreëren  Bijlage 4Bronnenoverzicht:
doelstellingen, beleidsinstrumenten en effectiviteitstudies op het deelterrein
van wonen, sport en recreëren4. SAMENHANG, CONSISTENTIE EN SUCCES VAN HET INTEGRATIEBELEIDIn deelonderzoek 5 staan de derde en vierde basisvraagstelling centraal:
is er sprake geweest van een samenhangend en consistent integratiebeleid,
zoals dat op de verschillende deelterreinen zijn invloed heeft gehad? In hoeverre
is dit beleid, gegeven de doelstelling, als succesvol te kwalificeren?Samenhang en consistentie (1): integrale aanpak van het
beleidDe integrale aanpak van het integratiebeleid wordt in het bronnenonderzoek
zowel langs een horizontale als langs een verticale lijn geoperationaliseerd.
Bij de horizontale integrale aanpak handelt het om samenhang en consistentie
in het integratiebeleid van de rijksoverheid binnen en tussen de verschillende
sectoren of deelterreinen. Bij de verticale integrale aanpak gaat het om de
samenhang en consistentie tussen het beleid van de rijksoverheid enerzijds
en de lagere overheden (territoriale decentralisatie) en het maatschappelijk
middenveld (functionele decentralisatie) anderzijds.Horizontale integrale aanpakDe horizontale samenhang betreft de samenhang van het integratiebeleid
van de overheid (het rijk en de decentrale overheden), zoals dat op de onderscheiden
deelterreinen van onderwijs, inkomen en werk, wonen, sport en recreëren
heeft uitgewerkt.Verticale integrale aanpakTerritoriale decentralisatieHet integratiebeleid gericht op migranten en hun nakomelingen is vooral
ontwikkeld vanuit de landelijke overheid, maar vanaf het begin hebben lagere
overheden en instituties als sociale partners, scholen en woningbouwcorporaties
hierin een belangrijke rol gespeeld. Sinds 1980 voeren achtereenvolgende kabinetten
een actief (territoriaal) decentralisatiebeleid en worden belangrijke taken
en bevoegdheden ook formeel op het provinciale, regionale en gemeentelijke
niveau neergelegd. Dit geldt ook voor het integratiebeleid.Functionele decentralisatieNaast territoriale decentralisatie is in de afgelopen dertig jaar ook
een functionele decentralisatie op gang gekomen: het overdragen van taken
van de rijksoverheid naar een orgaan van functioneel bestuur. De functionele
decentralisatie heeft een belangrijke impuls gekregen via het interdepartementale
project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit dat in 1994 gestart
is. Daarbij worden de rollen van de overheid, maatschappelijk middenveld en
burgers omschreven: de overheid stelt landelijk de kaders vast, waarbinnen
het maatschappelijk middenveld en de burgers zelf hun eigen verantwoordelijkheid
dienen te nemen. Een voorbeeld van functionele decentralisatie is het minderhedenconvenant.
In het voorjaar van 2000 kwamen de toenmalige ministers van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en van het Grote Steden- en Integratiebeleid, MKB-Nederland
en Arbeidsvoorziening overeen om in de periode tot 1 mei 2001 20 000
allochtone werkzoekenden te plaatsen bij het midden- en kleinbedrijf. Samenhang en consistentie (2): beleidswisselingen in de
loop van de tijdDe vraag naar samenhang en consistentie laat zich ook stellen in relatie
tot beleidswisselingen in het integratiebeleid in de afgelopen dertig jaar:
In hoeverre hebben beleidswisselingen in de afgelopen dertig jaar geleid tot
breuklijnen in het integratiebeleid? Het integratiebeleid heeft van meet af
aan betrekking gehad op verschillende dimensies, die in grote lijnen te karakteriseren
zijn als de politiek-juridische, de sociaal-economische en de sociaal-culturele
dimensie. In dit onderzoek zal met name aandacht besteed worden aan de sociaal-economische
en de sociaal-culturele dimensie, mede gelet op de door de tijdelijke commissie
gekozen terreinen waarop de effectiviteit van het integratiebeleid moet worden
onderzocht.Succes van het integratiebeleidDe vraag of de doelstellingen van beleid worden bereikt is eenvoudiger
te beantwoorden dan de vraag of de waargenomen resultaten een direct of indirect
gevolg zijn van het beleid. Het laatste vereist een onderzoeksdesign dat de
mogelijkheid biedt tot vergelijking van uitkomsten met en zonder beleid met
betrekking tot een vergelijkbare populatie. Deze moge-ijkheid doet zich in
het kader van dit bronnenonderzoek, gelet op de door de tijdelijke commissie
geformuleerde opdracht, (nu) niet voor en, van-ege de beperkte informatie
op dat niveau, al evenmin bij het decentrale beleid. Wel zal zo veel mogelijk
worden nagegaan of de beleidsdoelstel-ingen zijn gerealiseerd, waarna op basis
van aannemelijkheid zal worden beredeneerd of dit al dan niet verband houdt
met het gevoerde beleid.Tevens kan in het bronnenonderzoek op basis van informatie over de resultaten
van ingezette beleidsinstrumenten op de onderzochte deelterreinen en in het
licht van de samenhang en de consistentie van het integratiebeleid een voorzichtige
inschatting worden gemaakt van het succes van het integratiebeleid.Deelonderzoek 5 heeft vooral een analytisch en interpretatief karakter.
Overigens worden alleen conclusies getrokken voor zover deze kunnen worden
onderbouwd op basis van het uitgevoerde bronnenonderzoek.In de deelonderzoeken 2 t/m 4 is per deelterrein onderzocht hoe de doelstellingen
van het integratiebeleid zich hebben ontwikkeld (mede in relatie tot de vraag
naar samenhang en consistentie), welke de doelgroepen zijn (geweest), welke
beleidsinstrumenten hiervoor zijn ingezet en wat daarvan de resultaten zijn
geweest. In deelonderzoek 5 wordt het algemene integratiebeleid (deelonderzoek
1) en het sectorale integratiebeleid (deelonderzoeken 2 t/m 4) in samenhang
beschouwd om een antwoord te geven op de volgende onderzoeksvragen:• Wat zijn belangrijke kenmerken van het integratiebeleid?• In hoeverre is in het integratiebeleid rekening gehouden met (de
samenhang tussen) de sociaal-culturele en sociaal-economische positie van
de onderscheiden doelgroepen van beleid?• In hoeverre is het integratiebeleid, zoals dat op verschillende
deelterreinen is uitgewerkt, (onderling) samenhangend en consistent?• In hoeverre is het integratiebeleid, in het licht van de antwoorden
op bovenstaande vragen, als succesvol te kwalificeren?In Rapport 5 wordt verslag gedaan van deelonderzoek 5. 5. BUITENLANDSE STEDELIJKE ERVARINGEN MET HET INTEGRATIEBELEIDHet laatste deelonderzoek betreft een quick scan met behulp van deskresearch
naar buitenlandse stedelijke ervaringen met integratiebeleid, waarmee Nederland
mogelijk zijn voordeel kan doen. Dit onderzoek wil vooral het kader aangeven
waarbinnen lessen te trekken zijn, en vervolgens enkele vindplaatsen (steden)
suggereren en kort beschrijven.Bij deze quick scan hebben de volgende methodische principes als leidraad
gediend: Lessen kunnen getrokken worden:• Uit beleid geënt op vergelijkbare situaties: by similarity;• Uit verschillen: by contrast;• Uit meer extreme situaties.Lessen te trekken uit beleid geënt op vergelijkbare
situaties (by similarity): er zijn in een aantal Europese landen
met name op lokaal niveau beleidsontwikkelingen die vergelijkbaar zijn met
Nederland, o.a. probleemcumulatiegebiedenbeleid, buurten wijkaanpakken in
het kader van een grotestedenbeleid en dergelijke. Onder andere het Franse,
Belgische, Duitse en Britse stedenbeleid kunnen in dit verband genoemd worden.
Aanleiding voor en inzet van dat beleid is op onderdelen goed vergelijkbaar
met de Nederlandse situatie. Ook in de samenstelling van de bevolking en (moeizame)
integratieprocessen van migranten zijn overeenkomsten te ontdekken.Lessen te trekken vanuit verschil met Nederland (by
contrast): tegelijkertijd hebben deze en andere landen een migratiegeschiedenis
die van de Nederlandse te onderscheiden is op punten als: migratiegolven en
periodes, landen van herkomst en (koloniale) relatie met die landen, immigratieredenen,
(relatieve) demografische impact, gezinshereniging. Al deze factoren hebben
invloed (gehad) op de integratie en met name het landelijke integratiebeleid.
De verhouding en de consistentie tussen landelijk en stedelijk beleid kan
interessante lessen opleveren.Lessen te trekken uit meer extreme situaties:
tenslotte hebben deze landen vaak meer ervaring dan Nederland met «uit
de hand gelopen situaties» waarop beleidsantwoorden bedacht zijn: denk
aan de banlieues van Parijs en andere grote steden
in Frankrijk; Brixton e.a. in het Verenigd Koninkrijk. Veelal komen deze meer
extreme situaties voor in steden die, in elk geval qua omvang, minder vergelijkbaar
zijn met Nederlandse steden.In de quick scan werken we in de eerste plaats de vraag naar de vergelijkbaarheid
van steden uit. Dat leidt tot enkele landen en steden waar naar verwachting
wat «te halen» is. De steden die qua omvang ver boven de grote
Nederlandse steden uitstijgen zullen verder buiten beschouwing gelaten worden.Vervolgens geven we de basisprincipes van de vormgeving en uitvoering
van beleid in Europese landen en steden. Daarna gaan we in op de probleemdefinitie
in die landen en steden. Hoe wordt de kwestie van de integratie gesteld? Welke
termen worden gebruikt? Is het volgens de meest betrokken actoren een probleem
van groepen, van levensdomeinen, van omvang, van sociaal-economische context? De evaluatie van beleid is daarna aan de orde en tenslotte, zoals gezegd,
enkele interessante praktijken of locaties Bij het raadplegen van bronnen
zal met name aandacht besteed worden aan buitenlandse studies die Europese
landen (waaronder Nederland) met elkaar vergelijken, omwille van het spiegeleffect/de
perspectiefwisseling.In bijlage 5 wordt verslag gedaan van de quick scan naar buitenlandse
stedelijke ervaringen met integratiebeleid.6. RAPPORTAGEHet bronnenonderzoek is uitgevoerd in de periode tussen 16 januari 2003
en 14 maart 2003 door een onderzoeksgroep van het Verwey-Jonker Instituut
onder leiding van dr. R. Rijkschroeff, prof. dr. J.W. Duyvendak, dr. T. Pels,
en verder bestaande uit drs L. Veldboer, drs. H. Swinnen, dr. N. Tabibian,
drs. J. Mak en drs N. Boonstra, drs. G. Weijers en drs. C. Petit van het Verwey-Jonker
Instituut, aangevuld met prof. dr. J. Veenman van de Erasmus Universiteit
Rotterdam. De laatstgenoemde heeft de beschouwingen over de resultaten van
het integratiebeleid op de deelterreinen van werk & inkomen en onderwijs
opgesteld.De rapportage bestaat uit vijf deelrapporten en vijf bijlagen: Deelrapport 1Het integratiebeleid
in Nederland Deelrapport 2Doelstellingen,
beleidsinstrumenten en resultaten van het integratie-beleid op het deelterrein
van werk en inkomen Deelrapport 3Doelstellingen,
beleidsinstrumenten en resultaten van het integratie-beleid op het deelterrein
van onderwijsDeelrapport 4Doelstellingen,
beleidsinstrumenten en resultaten van het integratie-beleid op het deelterrein
van wonen, sport en recreëren Deelrapport 5Samenhang,
consistentie en succes van het integratiebeleid   Literatuuroverzicht   Bijlagen:   Bijlage 1Demografische
ontwikkelingen Bijlage 2Bronnenoverzicht:
doelstellingen, beleidsinstrumenten en effectiviteitstudies op het deelterrein
van werk en inkomen Bijlage 3Bronnenoverzicht:
doelstellingen, beleidsinstrumenten en effectiviteitstudies op het deelterrein
van onderwijs Bijlage 4Bronnenoverzicht:
doelstellingen, beleidsinstrumenten en effectiviteitstudies op het deelterrein
van wonen, sport en recreërenBijlage 5Quick scan buitenlandse
stedelijke ervaringen met het integratiebeleidBRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEID DEELRAPPORT 1Het integratiebeleid van 1970 tot 2002 op hoofdlijnen Inhoudsopgave blz. Hoofdstuk
1 Inleiding15   Hoofdstuk
2 De jaren zeventig: specifiek beleid voor (deels) tijdelijke groepen162.1Inleiding162.2Verschillende doelgroepen, verschillend
beleid162.3Het beleid voor rijksgenoten en
buitenlandse werknemers17    Hoofdstuk 3 De jaren tachtig: de jaren van het minderheden- beleid243.1Inleiding24 3.2WRR-Rapport 17 (1979): Etnische
Minderheden24 3.3De (Ontwerp)Minderhedennota (1981–1983)27    Hoofdstuk
4 De jaren negentig: het integratiebeleid344.1Inleiding344.2WRR-nota Allochtonenbeleid (1989)354.3Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt
(1990)374.4Contourennota Integratiebeleid
Etnische Minderheden 199441 4.5Investeren in integreren (WVC,
1994)474.6Nota «Kansen krijgen, kansen
pakken» (1997–1998)514.7Integratie in het perspectief van
immigratie (2001)564.8Het kabinet-Balkenende60 4.9Het lokale niveau60HOOFDSTUK 1. INLEIDINGDit rapport, deelonderzoek 1 van de bronnenstudie, behandelt het integratiebeleid
van 1970 tot 2002 op hoofdlijnen.De drie hoofdstukken bestrijken het overheidsbeleid zoals dat in de jaren
zeventig, tachtig en negentig is gevoerd. Hoofdstuk 4 eindigt bij het aantreden
van het eerste kabinet-Balkenende.Elk van de hoofdstukken behandelt de belangrijkste beleidsadviezen en
-nota's. In de jaren zeventig was nog geen sprake van systematisch op integratie
gericht beleid. In de decennia daarna wel. In de desbetreffende hoofdstukken
3 en 4, over het minderheden- respectievelijk integratiebeleid, wordt ook
aandacht besteed aan de politieke debatten die na het verschijnen van de nota's
in de Kamer werden gevoerd.In de beschrijving van de beleidsstukken wordt aandacht besteed aan:• algemene uitgangspunten;• doelgroepen van het beleid;• het beleid zelf: naar doelen en voorgenomen maatregelen.Vervolgens worden, waar opportuun, de belangrijkste uitspraken in de kamerdebatten
beschreven. Daarbij spitst de beschrijving zich toe op de vraag óf
en zo ja, vanuit welke invalshoek door politieke partijen aandacht is besteed
aan de sociaal-economische positie van migranten, hun sociaal-culturele positie
en de mogelijke samenhang tussen beide posities. Eveneens wordt bezien of
en hoe vraagstukken van emancipatie daarbij aan de orde kwamen.Conclusies die kunnen worden verbonden uit de schets zoals gegeven in
dit eerste rapport vindt de lezer in rapport 5. Dat bevat naast een samenvatting
van de belangrijkste elementen van het beleid en hun ontwikkeling door de
tijd heen, ook een beschouwing over kwesties van consistentie, samenhang en
succes.HOOFDSTUK 2. DE JAREN ZEVENTIG: SPECIFIEK BELEID VOOR
(DEELS) TIJDELIJKE GROEPEN2.1 InleidingAangezien lang aan het uitgangspunt van de tijdelijkheid van het verblijf
van «gastarbeiders» werd vastgehouden, was het beleid gericht
op het instandhouden van groepsbindingen, naast een zekere ingroei in de samenleving.
Tevens kwam in de jaren zeventig beleid tot ontwikkeling dat gericht was op
beheersing van de arbeidsmigratie, stimuleren van terugkeer en regulering
van gezins- en huwelijksmigratie.Voor ieder van de drie onderscheiden periodes beantwoorden we vergelijkbare
vragen.Voor deze periode van «categoriaal» beleid luiden deze als
volgt:• Wat waren de doelgroepen van het categoriale beleid in de jaren
zeventig?• In hoeverre is in het categoriale beleid rekening gehouden met
(de mogelijke samenhang tussen) de sociaal-culturele en sociaal-economische
positie van de onderscheiden doelgroepen van beleid?• In hoeverre is het categoriale beleid gericht geweest op het verkleinen
van achterstanden of emanciperen van allochtone bevolkingsgroepen?In deze schets van het beleid in de jaren zeventig kunnen we relatief
kort zijn.In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog gold Nederland primair
als een emigratieland. Wat de immigranten betreft werd tot het einde van de
jaren zeventig een ad hoc beleid gevoerd, mede omdat het verblijf van de meeste
nieuwkomers als tijdelijk werd beschouwd (WRR, 2001, p. 168).2.2 Verschillende doelgroepen, verschillend beleidHet beleid was versnipperd, onder andere omdat het naar doelgroep sterk
verschilde en verspreid was over verschillende ministeries. «Het toenmalige
CRM (via WVC nu VWS) had aparte coördinatiestructuren voor Surinamers,
Antillianen, Molukkers en Woonwagenbewoners en Zigeuners. Het Vluchtelingenbeleid
werd gezamenlijk door Justitie en Buitenlandse Zaken gecoördineerd en
wat toen Gastarbeiders heette viel onder de coördinerende verantwoordelijkheid
van het ministerie van Sociale Zaken» (Molleman, 2003).Voor de gerepatrieerde Indische Nederlanders werd van meet af aan een
actief assimilatiebeleid gevoerd, uitgaande van de verwachting dat zij zouden
blijven. Ten aanzien van de groepen die in deze bronnenstudie centraal staan,
de «buitenlandse werknemers» uit de gebieden rond de Middellandse
Zee en de (voormalige) rijksgenoten uit Suriname en de Antillen, was het beleid
in de jaren zeventig minder eenduidig.Over de rijksgenoten, die vanaf de jaren zestig naar Nederland kwamen,
bestond aanvankelijk geen duidelijkheid over de duur van hun verblijf, met
name gezien hun bezit van de Nederlandse nationaliteit. De WRR-nota Nederland als Immigratiesamenleving (2001, p. 168) stelt
terugblikkend dat sprake was van een tweesporenbeleid, gericht op integratie
aan de ene kant en remigratie aan de andere kant.De buitenlandse werknemers werden vanaf de jaren zestig geworven om tijdelijk
te voorzien in lacunes op de Nederlandse arbeidsmarkt. Het beleid was dan
ook gericht op de tijdelijkheid van hun verblijf. «Nederland is geen
immigratieland», stelt het eerste beleidsstuk over de arbeidsmigranten,
de Nota Buitenlandse Werknemers (1970), nadrukkelijk.
Niet lang na het uitkomen van deze nota werd in het kader van het welzijnsbeleid
de uitdrukking «integratie met behoud van identiteit» geïntroduceerd.
Hiermee werd uitdrukking gegeven aan de gedachte dat weliswaar enige inpassing
nodig was, maar vooral identiteitsbehoud met het oog op terugkeer.2.3 Het beleid voor rijksgenoten en buitenlandse werknemersRijksgenotenIn de jaren zestig was de migratie uit Suriname en de Antillen nog tamelijk
beperkt van omvang en werd ze niet als problematisch ervaren, aldus Penninx
in zijn historische overzicht van het beleid in de jaren zeventig (WRR-nota,
1979, p. 64). De overheidsactiviteit was beperkt en de opvang van de migranten
werd vooral gezien als een plaatselijke aangelegenheid. Het ministerie van
CRM wachtte particuliere initiatieven af en geleidelijk ontstonden er enkele
stichtingen, vooral ten behoeve van Surinamers. Een reeds in 1966 door het
ministerie van CRM ingestelde Adviescommissie (voor Contact en Overleg inzake
bijstand aan Surinamers in Nederland) kwam in 1972 tot de conclusie dat het
aan adequaat beleid ontbrak. Er was enige aandacht voor welzijnswerk, maar
op het gebied van opvang, huisvesting en inpassing in de arbeidsmarkt ontbraken
aangepaste voorzieningen (Rapport van de Adviescommissie, 1972, p. 31). In
1974 werd door CRM een commissie voor de coördinatie van hierop gericht
beleid voor rijksgenoten ingesteld.Naast inpassing in deze zin stond ook remigratie op de beleidsagenda.
De verlening van onafhankelijkheid aan Suriname in 1975 was mede bedoeld om
de migratie uit Suriname in te dammen. Het gevolg was echter een migratiepiek
rondom dit jaar, mogelijk gemaakt doordat voor deze (voormalige) rijksgenoten
tot 1980 vrije toegang tot Nederland bestond. Deze plotselinge en sterke toename
van de migratie was in het geheel niet voorzien. Aanzienlijke problemen bij
de opvang en begeleiding waren het gevolg.In 1977 verscheen de nota De positie van migranten
uit Suriname in Nederland en het beleid op middellange termijn. In
feite, zo stelt Penninx (ibid., p. 68) werd hiermee voortgebouwd op het reeds
ingezette beleid, zij het in enigszins gewijzigde formuleringen. Remigratie,
voor wie dat wilde, bleef op de agenda, door middel van faciliteiten gericht
op het wegnemen van belemmeringen. Inpassing was het adagium voor degenen
die wilden blijven. Daartoe dienden hen gelijke kansen op maatschappelijke
ontplooiing te worden geboden. Op grond van eigen vermogens en aspiraties
moest men in staat gesteld worden «om zich een eigen plaats in de samenleving
te verwerven en daarin met andere groeperingen op aanvaardbare wijze te functioneren».
Om dit te bereiken werd het (lokale) welzijnswerk niet voldoende geacht, maar
moest een brede inspanning geleverd worden door vele departementen, lagere
overheden en andere lokale organisaties. Waar nodig konden de eigen welzijnsstichtingen
blijven bestaan, maar op den duur zouden niet-categoriale instellingen hun
taken moeten overnemen (p. 89–91).Buitenlandse werknemersIn de Nota Buitenlandse Werknemers van 1970
stond het centrale uitgangspunt van beleid ten aanzien van deze categorie
migranten aldus verwoord: «De bestaande en de te verwachten noodzaak
voor de Nederlandse economie tot tewerkstelling van buitenlandse werknemers, waarbij het beleid er op gericht is om het aantal naar Nederland komende
buitenlanders zoveel mogelijk in evenwicht te brengen met de eisen die de
arbeidsmarkt stelt» (p. 13). Enige mate van inpassing wordt volgens
deze nota wel noodzakelijk geacht, maar uitgaande van de tijdelijkheid van
het verblijf dient het beleid «meer dan op de bevordering van inpassing
als zodanig» er op gericht te zijn «de groep de kans te geven
eigen identiteit te bewaren» (p. 10). «Dit betekent dat de groep
op allerlei manieren tot zelfwerkzaamheid wordt aangespoord. Hiertoe is een
groepsgewijze benadering onmisbaar. Daardoor wordt tevens voorkomen dat de
buitenlandse werknemer in een sociaal isolement komt, terwijl de ervaring
heeft geleerd dat de aanpassing beter verloopt met behoud van het eigen groepsverband.
In het aanpassingsproces is de verblijfsduur een belangrijke factor. Ten aanzien
van de buitenlandse werknemers, die doorgaans slechts korte tijd in ons land
zullen verblijven, zal het accent zelfs voornamelijk op het behoud van eigen
identiteit worden gelegd. Heraanpassingsmoeilijkheden bij terugkeer naar eigen
land zullen dan zo gering mogelijk zijn» (ibidem, p. 10). Er bestond
in de visie van het kabinet één oplossing voor alle problemen:
zelforganisatie en zelfwerkzaamheid was zowel goed voor het bestrijden van
het isolement van de buitenlandse werknemer, voor de groepsgewijze emancipatie
en aanpassing aan het nieuwe land als voor een soepele terugkeer naar het
land van herkomst.Kort na het verschijnen van de nota werd de slogan «integratie met
behoud van eigen identiteit» gemunt. De term integratie werd, aldus
Penninx (1979, p. 150), in de beleidsstukken echter nergens inhoudelijk omschreven.
Afgaande op het gebruik ervan werd volgens hem vooral gedoeld op «inpassing»
in maatschappelijke verbanden.In het Kamerdebat betreuren nogal wat kamerleden dat de nota weliswaar
een keurige beschrijving geeft van de feitelijke situatie maar «dat
dit feitenmateriaal niet vergezeld is gegaan van een toekomstvisie op het
met betrekking tot de buitenlandse werknemers te voeren beleid» (voorlopig
verslag, zitting 1970–1971, 5, p. 1). «De veelszins «vrijblijvende»
opstelling in deze nota doet geen recht aan de ernst van de problematiek rond
de buitenlandse werknemers» (ibid., p. 6). De PSP-fractie, die in 1969
om een regeringsnotitie had gevraagd vanwege «ernstige bezorgdheid over
de feitelijke situatie van buitenlandse werknemers» en «het kennelijk
ontbreken van een coherent beleid van de zijde van de Regering» (ibid.)
was teleurgesteld over de nota: «Geconstateerd moet worden dat van de
aankondiging van een werkelijk beleid nauwelijks gesproken kan worden»
(ibid.).Dat de overheid niet met een toekomstgericht beleidsstuk kwam, had naar
de waarneming van enkele Kamerleden1 ook te maken
met het maatschappelijk klimaat dat het kabinet weinig ruimte bood:«Overheidsbeleid
ter zake wordt wellicht bemoeilijkt doordat het zich moet voltrekken in een
ongezond klimaat: de meeste Nederlanders staan– op z'n zachtst uitgedrukt –
niet al te welwillend tegenover de«gast»-arbeiders» (ibid.,
p. 3).Naast de voorwaarden voor «toelating en tewerkstelling» spitste
de discussie zich met name toe op de huisvestingssituatie: «Verscheidene
leden waren van mening dat de huisvesting wellicht het moeilijkste probleem
is met betrekking tot buitenlandse werknemers. In het modelcontract voor de
werkgever staat dat de werkgever voor passende huisvesting moet zorgdragen»
(ibid, p. 13). In de loop van de jaren was echter gebleken dat werkgevers
deze verantwoordelijkheid niet altijd naar behoren waarmaakten en ook niet
meer konden waarmaken toen de gezinshereniging op gang kwam. De overheid moest
haar verantwoordelijkheid nemen en wel om te beginnen bij het huisvestingsbeleid, aangezien vele migranten vaak schrijnend waren gehuisvest in brandgevaarlijke
pensions.Tenslotte ontwaren de Kamerleden enige tegenstrijdigheid in het beleid
met betrekking tot zelfwerkzaamheid. Waar het kabinet meende dat «inpassing»
in de nieuwe samenleving en terugkeermogelijkheden naar het land van herkomst
via hetzelfde mechanisme van groepsorganisatie op basis van «behoud
van eigen identiteit» kon geschieden, leek het «vele andere leden»
van het parlement «in tegenspraak te zijn met de eerder gestelde wens
van voldoende aanpassing aan het Nederlandse levenspatroon als de ondertekenaars
van de nota schrijven dat het beleid er meer op gericht moet zijn de groep
de kans te geven de eigen identiteit te bewaren dan op bevordering van de
aanpassing als zodanig» (ibid., p. 17).Bij de begrotingsbehandeling komen verschillende afgevaardigden nogmaals
terug op de nota Buitenlandse Werknemers, die «een ontstellende stroom
van reacties heeft losgeslagen» (Handelingen, 1971, p. 924). Mevrouw
Gardeniers-Berendsen merkt het volgende op: «Bijna dagelijks blijkt
uit nieuw feitenmateriaal dat het probleem rondom de buitenlandse werknemers
veel groter is dan uit de opsomming van moeilijkheden rond werving, voorlichting,
sociale begeleiding, onderwijs en huisvesting blijkt. Het probleem raakt nl.
op dit moment de samenleving in haar geheel. Het optreden van spanningen in
de oude stadswijken en andere plaatsen waar de buitenlandse werknemers met
en zonder gezinnen geconcentreerd verblijven drukt in een bijna explosieve
toestand weer op die groepen in onze samenleving, die wij tot de zwakkeren
moeten rekenen» (ibid., p. 925).Blijkens de Memorie van Antwoord (1974) op de nota Buitenlandse Werknemers,
uitgebracht door het kabinet-Den Uyl, bleef het accent op de idee van tijdelijkheid
en een beperkte rol voor de nationale overheid met betrekking tot gastarbeiders
grotendeels gehandhaafd. De doelstellingen van het welzijnsbeleid zijn in
de Memorie van Antwoord (p. 16 e.v.) wél enigszins bijgesteld. Integratie
krijgt een sterkere nadruk dan voorheen en het accent op behoud van identiteit
wordt juist wat afgezwakt. Buitenlanders moet weliswaar een eigen ontmoetingsmogelijkheid
worden geboden, «waar zij enig houvast vinden in eigen waarden en gewoonten»
maar dan toch vooral «omdat goede relaties met de omringende samenleving
niet te verwachten zijn van mensen die ontworteld raken en het besef van eigen
waarde dreigen te verliezen». Het behoud van eigen identiteit komt dus
meer in het licht te staan van relaties met de Nederlandse omgeving. Dit moet
vooral worden begrepen in het licht van de toenemende instroom en het feit
dat zich in een aantal gemeenten spanningen en botsingen hadden voorgedaan.
«Men moet elkaar ook kunnen leren kennen en als mens herkennen, met
name daar waar men elkaar concreet ontmoet, in het werk en in de woonsfeer,
waar in sommige oude stadswijken het gebrek aan wederzijds contact en wederzijds
begrip een bron van spanningen blijkt te zijn» (ibid., p. 17). Om de
problemen op te lossen dacht men aan intensivering van de voorlichting aan
de Nederlandse bevolking: «Geïsoleerde groepen van buitenlandse
werknemers functioneren gemakkelijk als uitlaat voor sociale spanningen onder
de autochtone bevolking. Om dergelijke consequenties zoveel mogelijk te voorkomen,
is het noodzakelijk dat nog meer aandacht wordt besteed aan een intensieve
voorlichting van de Nederlandse bevolking» (ibid.). Overigens had het
kabinet tot op zekere hoogte wel begrip voor de spanningen die zich voordeden:
«Wanneer men bedenkt dat de buitenlandse werknemers in menige buurt
ervaren worden als concurrent op de woningmarkt, soms als degene, wiens beschikbaarheid op de arbeidsmarkt wordt gezien als factor die een drukkende werking
heeft op de lonen voor ongeschoold werk en in veel gevallen als een bedreiging
van de vertrouwde woon- en leefgemeenschap van de buurt». Toch meende
het kabinet dat deze autochtonen zich vergisten: «Het gemeenschappelijk
belang dat de buurtbewoners hebben – ongeacht hun afkomst – wordt
licht over het hoofd gezien, waardoor in plaats van solidariteit animositeit
ontstaat» (ibid., p. 19).Men was dus bepaald niet blind of doof voor de maatschappelijke wrevel.
Ook dertig jaar geleden werd daar over geschreven en gediscussieerd. Wel rijst
achteraf de vraag of de autochtonen zich serieus genomen voelden, wanneer
ze lazen dat ze zich vooral meer zouden moeten bekommeren om het gemeenschappelijke
belang.Verschillende politieke partijen gingen in hun reactie ook in op de gerezen
spanningen, waarbij onder andere de KVP-, ARP- en CHU-fracties wijzen op de
schaduwzijden van «sterke concentraties van buitenlandse werknemers»
(Eindverslag, no. 11, zitting 1973–1974, p. 2).Ook in de navolgende jaren bleef «tijdelijkheid» nog het uitgangspunt
van beleid. Wel kwam dit uitgangspunt steeds meer onder vuur vanwege de toenemende
aanwijzingen dat het verblijf van buitenlandse werknemers een structureel
karakter begon aan te nemen. Terwijl de regering enerzijds meende dat «voor
de meerderheid van de buitenlandse werknemers het doel (...) terugkeer naar
het moederland (blijft) na een verblijf van enige jaren in Nederland»
(MvA, p. 4), nam ze voor de zekerheid toch een aantal maatregelen om zich
hiervan te verzekeren. Door de overheid werd toenemend nadruk gelegd op beheersing
van de arbeidsmigratie en het bevorderen van de tijdelijkheid van gastarbeid.Deze uitgangspunten ontmoetten brede steun in de Kamer; de voorgestelde
maatregelen om de tijdelijkheid te stimuleren (een bonus bij vertrek) veel
minder. De brede steun voor de tijdelijkheid van het gastarbeiderschap en
de afwijzing van het idee van Nederland als «immigratieland» betekende
evenmin dat alle fracties hiervoor dezelfde argumenten hebben. Met name de
progressieve fracties laveerden tussen hun opvatting dat gastarbeiders enerzijds
niet mogen worden achtergesteld bij andere ingezetenen in Nederland, terwijl
ze het anderzijds vanuit het oogpunt van de ontwikkeling van de landen van
herkomst onwenselijk vonden dat westerse landen blijvend hun grenzen openstellen
voor talent uit arme landen. Het kabinet-Den Uyl verwoordde dit als volgt:
«Wij zijn van oordeel dat op langere termijn noch het belang van de
landen waaruit de vreemde werknemers komen, noch de belangen van de vreemdelingen
zelf, noch de belangen van de Nederlandse samenleving, met hun komst zijn
gediend. Immers de landen van herkomst ondervinden slechts tijdelijk soelaas
voor het werklozenprobleem en dan nog slechts in jaren van opgaande conjunctuur
in Europa, doch dat betekent geenszins een oplossing voor het werkgelegenheidsprobleem
in hun land» (MvA, 1974, p. 3.). Niemand was dus gediend met immigratie,
zo meende het kabinet, behalve, op korte termijn, de werkgevers en de betrokken
buitenlandse werknemers.Onder andere de VVD bepleitte de belangen van de industrie waar nog steeds
behoefte was aan buitenlandse werknemers (en deze partij was dan ook tegen
de voorgestelde plafonds aan gastarbeiders per sector). De liberalen twijfelden
aan het uitgangspunt van het kabinet om migranten te stimuleren om na twee
of drie jaar weer te vertrekken, aangezien dit voor werkgevers betekende dat,
zolang er behoefte was aan gastarbeiders, steeds nieuwe groepen binnen zouden
moeten komen. Om de terugkeer te bevorderen loofde de regering een premie uit aan gastarbeiders
die werkelijk teruggingen. Deze «oprotpremie» riep veel maatschappelijk
verzet op. De PvdA-fractie vond de «achter de bonus liggende gedachte,
dat de buitenlanders wel hierheen kunnen komen, maar daarna als het enigszins
weer kan na twee of drie jaar weer moeten verdwijnen zeer bezwaarlijk»
(Eindverslag, p. 8). Men was dus tegen de gedachte van gedwongen tijdelijkheid –
buitenlandse werknemers die hier eenmaal waren moesten gelijke rechten krijgen
-, maar wilde tegelijkertijd toekomstige immigratie tegengaan. Mevrouw Barendregt
(PvdA) verwoordde dit in het Kamerdebat als volgt: «Het doel op zich,
namelijk bevordering van de kortere verblijfsduur, vinden wij niet juist»
(Handelingen 1974–195, p. 551). «Vanwege de voorstellen inzake
maximering, tewerkstelling en bonus» kwam bij de PPR-afgevaardigde Van
der Heem-Wagemakers zelfs «de gedachte aan moderne slavernij boven»,
dit zeer tot woede van minister Boersma (Handelingen, p. 565).Naar aanleiding van het Eindverslag schreef minister Boersma een uitgebreide
nota waarin hij in reactie op de vele protesten het volgende stelde: «Dit
betekent dat Nederland (...) een zo restrictief mogelijk beleid ten aanzien
van buitenlandse arbeidskrachten en van buitenlanders in het algemeen dient
te voeren, maar dat een beleid gericht op gedwongen terugkeer van legaal hier
toegelaten buitenlanders na kortere of langere tijd evenmin beoogd wordt.
Dat sluit niet uit dat vreemdelingen, die -zonder enige vorm van dwang –
begeren naar hun vaderland terug te keren, alle mogelijke steun bij dit streven
moet worden verleend» (nota naar aanleiding van het eindverslag, zitting
1974–1975, nr. 12, p. 13).Veel drang om terug te keren werd er uiteindelijk niet meer uitgeoefend.
Doordat de «rechtse» partijen opkwamen voor de belangen van werkgevers
(die niks zagen in steeds weer nieuwe instroom en liever de hier al aanwezige
migranten wilden behouden) en de «linkse» partijen voor de belangen
van de buitenlandse werknemers (die het recht moesten hebben om hier te blijven
indien gewenst) kon de regering de druk op hier al legaal verblijvende gastarbeiders
om terug te keren niet opvoeren. Integendeel. Letterlijk schreef de minister:
«De Regering zal aan al die buitenlandse werknemers en hun gezinnen,
die aanvankelijk als tijdelijk voorzien verblijf in Nederland een permanent
karakter willen geven niets in de weg leggen en de nodige medewerking verlenen
bij het treffen van hiertoe strekkende voorzieningen» (ibid., p. 14).Ondanks het uitgangspunt van tijdelijkheid begon zich aldus in de praktijk
steeds meer beleid te ontwikkelen op de terreinen van huisvesting, onderwijs,
gezondheidszorg en welzijn. De relatief snelle instroom van buitenlandse werknemers
in de grote steden, naast die van Antillianen en Surinamers, was hieraan mede
debet. De huisvesting vroeg om verdere aandacht, met name na een aantal incidenten
met brandgevaarlijke pensions. Maar huisvesting stond ook in de schijnwerpers
vanwege de consequenties van concentratie. De minister meende ook dat er problemen
zijn maar uit zijn betoog bleek dat hij niet over het instrumentarium beschikt
om daar iets aan te doen: «De vereisten ten aanzien van geworven buitenlandse
werknemers zijn overeenkomstig de vereisten voor de huisvesting van Nederlanders.
Bij een te grote concentratie in een bepaald gebied zal de integratie, ook
van hen die wensen te integreren, worden belemmerd. Het nemen van maatregelen
die deze concentratie bevorderen komt de Regering dan ook ongewenst voor.
Dit neemt niet weg dat een besluit van buitenlandse werknemers om zich in
een bepaald stadsdeel bij voorkeur te vestigen zal worden gerespecteerd.
Ook in dat opzicht dient non-discriminatie te worden in acht genomen»
(ibid., p. 30).Zeker toen vrouwen en kinderen in steeds grotere getale begonnen over
te komen, moest ook op tal van vragen rond onderwijs en gezondheidszorg worden
ingespeeld.Bij het lenigen van de noden op deze terreinen lag een sterk accent op
het lokale niveau, waar de overheid aansloot op particuliere initiatieven.
Vanuit het particulier initiatief op het terrein van welzijn waren reeds vanaf
het begin van de jaren zestig overal in den lande stichtingen Bijstand Buitenlandse
Werknemers opgericht. Deze stichtingen ontvingen geleidelijk meer subsidie,
vanaf 1975 voor 100%, waarmee de opvang en begeleiding van de buitenlanders
steeds meer tot hun exclusieve taak werd. Het bestaan van de stichtingen,
die zich op een breed scala aan problemen richtten, heeft er volgens Penninx
(1979, p. 148) toe geleid dat de reguliere welzijnsvoorzieningen zich lang
afzijdig konden houden van de problemen van de buitenlanders en ook niet toegerust
raakten om deze problemen te behandelen.Penninx (ibid., p. 126) wijst nog op een andere fenomeen: «Deze
stichtingen raken (...) steeds meer verstrikt in een tegenstrijdig takenpakket.
Enerzijds moest immers de integratie, emancipatie en het maatschappelijk functioneren
van buitenlanders in de Nederlandse samenleving bevorderd worden, tegelijk
moest aandacht worden gewijd aan hun vorming gericht op remigratie.»
Dergelijke spanningen liet het beleid overigens ook op andere terreinen zien,
zoals dat van het onderwijs. Enerzijds werden faciliteiten verstrekt voor
extra lessen in het Nederlands als tweede taal, anderzijds konden leerkrachten
uit het buitenland worden aangesteld om onderricht te geven in de eigen taal
en cultuur (in Penninx, p. 142). In financiële termen lag overigens op
het eerste element van het beleid een relatief grote nadruk.Penninx concludeert in 1979 dat «het officieel geformuleerde beleid
tot op heden meer is geïnspireerd door economische en politieke wenselijkheden
dan door feitelijke gegevens, onderzoek en literatuur». Hij doelt daarbij
met name op de haalbaarheid van het uitgangspunt van tijdelijkheid: noch de
vraag naar buitenlandse arbeidskrachten vanuit de Nederlandse arbeidsmarkt
blijkt stuurbaar te zijn, noch de arbeidsmigratie en daaruit voortvloeiende
processen van gezinshereniging en neiging tot permanente vestiging, «althans
zonder de fundamentele rechten van deze categorie aan te tasten» (p.
154).Het beleid reageerde traag op de feitelijke ontwikkelingen. Ook werd er
nogal geïmproviseerd. De heer Hermsen (KVP) constateerde in zijn bijdrage
aan het Kamerdebat over de nota Buitenlandse Werknemers in 1974 dan ook: «De
gewisselde stukken maken duidelijk welk een complex vraagstuk hier aan de
orde is. (...) Waarbij ook de regering tast en zoekt naar de juiste vormen
en structuren en beleidsvoornemens niet overal even duidelijk en concreet
zijn» (Handelingen, 1974–1975, p. 536). Van een systematische
aanpak van problemen in termen van doelstellingen-instrumenten-resultaten
was geen sprake, omdat de officiële doelstellingen (tijdelijkheid) op
den duur weinig hadden uit te staan met de realiteit. Pas toen men zich begin
jaren tachtig op deze nieuwe realiteit had ingesteld, kon in beginsel van
een effectiever beleid sprake zijn.Hierbij zij opgemerkt dat het ene departement eerder meende dat het verblijf
van gastarbeiders wel eens minder tijdelijk zou kunnen zijn dan het andere
(Penninx, 1979: p. 156). Met name blijkt zich een kloof te hebben voorgedaan
tussen het ministerie van Sociale Zaken enerzijds en het ministerie van CRM
anderzijds. Het eerste ministerie was verantwoordelijk voor de
toelating en tewerkstelling, en hield het langst vast aan de gedachte van
«tijdelijkheid». CRM moest de maatschappelijke consequenties van
de instroom van gastarbeiders verzachten en werd derhalve sterker geconfronteerd
met de toenemende problemen rond hun opvang en begeleiding.Deze botsing rond de vraag hoe om te gaan met de zittende en vooral de
nieuwe arbeidsmigranten kreeg nog een tweede ronde met de indiening van de
Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers in het parlementair jaar 1975–1976.
Voor de inhoud hiervan zij verwezen naar de deelstudie rondom arbeid (deel
II van rapport 2).Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieWat betreft de Antillianen en Surinamers werd vooral ingezet op het verkleinen
van hun sociaal-economische achterstand. Meer in brede zin werd hun maatschappelijke
ontplooiing, uitgaande van gelijke kansen, zeker in de late jaren zeventig
voorgestaan. In deze zin kan gesproken worden van een streven naar het bevorderen
van hun emancipatie, al werd deze term in dit verband nog niet expliciet gebruikt.
Voor de sociaal-culturele positie van de Antillianen en Surinamers bestond
geen expliciete aandacht.Waar bij Antillianen en Surinamers sprake was van een door de jaren langzaam
toenemende gerichtheid op hun integratie op de arbeidsmarkt, was in het geval
van de buitenlandse werknemers het belang van arbeidsparticipatie verondersteld.
Zij waren immers naar Nederland gekomen om te werken; van kwantitatieve achterstand
op de arbeidsmarkt was op dat moment nog geen sprake. Noch in de beleidsnota's,
noch in de begrotingen voor de jaren daarna vindt men enige vermelding van
op «achterstandsbestrijding» gerichte maatregelen in deze sfeer
(zie ook Penninx, 1979, p. 135). Wel ontstond vooral in de lokale praktijk,
zoals vermeld, geleidelijk enig beleid gericht op inpassing in verschillende
andere «sferen van integratie», zoals huisvesting en onderwijs.Wat de buitenlandse werknemers betreft ging het dus om een (marginale)
inpassing op maatschappelijke deelterreinen. Het doel van integratie werd
in één adem genoemd met het doel van identiteitsbehoud. Dit
betekende niet dat er tussen beide doelen een verband werd gelegd, want met
het laatste werd vooral beoogd de mogelijkheid van een soepele terugkeer open
te houden.We kunnen concluderen dat de gedachte dat de arbeidsmigranten hun eigen
identiteit moesten bewaren niet gebaseerd was op een cultuurpolitieke visie
op (respect voor) andere culturen of op een verzuilingsstrategie met als doel
«emancipatie vanuit eigen kring». Het draaide louter om het behoud
van de oorspronkelijke cultuur ten behoeve van remigratie.In het midden van de jaren zeventig ontstond er wel enige aandacht voor
het verbeteren van de relaties met de omgeving maar hierbij ging het zeker
niet om emancipatie en ontplooiing in de Nederlandse maatschappij.In grote lijnen richtte het beleid zich ofwel vooral op de sociaal-economische
integratie (rijksgenoten), ofwel op voorzichtige inpassing, identiteitsbehoud
en verbetering van sociale contacten (buitenlandse werknemers). In geen van
beide gevallen werd een verband gelegd tussen beide elementen van de positie.
De aandacht voor de sociaal-culturele positie stond in het beleid in deze
periode los van die voor de sociaal-economische positie.HOOFDSTUK 3. DE JAREN TACHTIG: DE JAREN VAN HET MINDERHEDENBELEID3.1 InleidingVanaf de jaren tachtig is het uitgangspunt van tijdelijkheid van verblijf
verlaten en nam het beleid een wending onder de term minderhedenbeleid. Groepen
allochtonen, die cultureel anders zijn met lage maatschappelijke positie combineerden,
werden als doelgroepen van het nieuwe minderhedenbeleid aangemerkt. Het minderhedenbeleid
kende twee sporen:• bestrijding van maatschappelijke achterstand (met name op de terreinen
van onderwijs, arbeidsmarkt en huisvesting), mede door versterking van de
rechtspositie en voorkomen van ongelijke behandeling, vooroordeel en discriminatie;• ruimte bieden voor ontwikkeling van eigen cultuur, religie en taal,
bijvoorbeeld door ondersteuning van eigen organisaties en de ontwikkeling
van een inspraakstructuur; hiermee werd ook een versterking van de maatschappelijke
positie en het bevorderen van interetnische contacten beoogd; beleid gericht
op decategoralisering van (welzijns)voorzieningen en op verhoging van de toegankelijkheid
van algemene voorzieningen werd ingezet.In dit hoofdstuk zullen we voor de jaren tachtig de volgende vragen beantwoorden:• Wat waren de doelgroepen van het minderhedenbeleid?• In hoeverre is het minderhedenbeleid gericht geweest op het verkleinen
van achterstanden of emanciperen van allochtone bevolkingsgroepen?• In hoeverre is in het minderhedenbeleid rekening gehouden met de
(mogelijke samenhang tussen) sociaal-culturele en sociaal-economische positie
van de onderscheiden doelgroepen van beleid?In termen van expliciet overheidsbeleid met betrekking tot de in Nederland
verblijvende rijksgenoten en «gastarbeiders» kan wat betreft de
voorgaande jaren gesproken worden van een versnipperd en reactief beleid.
Dat mag duidelijk zijn geworden uit het voorgaande hoofdstuk. Zo werd de overheid
verrast door de grote instroom van Surinamers rondom de onafhankelijkheid,
en was evenmin voorzien dat de meeste buitenlandse werknemers zich permanent
in Nederland zouden vestigen. Eind jaren zeventig kondigde zich echter, naar
aanleiding van de nieuwe realiteit, een omslag in het denken aan. Deze werd
voor het eerst verwoord in kringen van CRM, het ministerie dat het meest met
de gevolgen van de opvang en begeleiding van de nieuwkomers werd geconfronteerd.
In het WRR-rapport Etnische Minderheden werden
de nieuwe ontwikkelingen uitgebreid uit de doeken gedaan. Dit rapport vormde
een belangrijke opmaat voor het minderhedenbeleid zoals zich dat in de jaren
tachtig ontwikkelde.3.2 WRR-Rapport 17 (1979): Etnische MinderhedenDe WRR schetst in haar rapport de consequenties van de (onjuist gebleken)
gedachte dat de buitenlandse werknemers slechts tijdelijk in Nederland zouden
blijven. In termen van een evaluatie van het tot
dan gevoerde beleid stelt zij dat de notie van tijdelijkheid er toe heeft
geleid dat het beleid te lang en te veel uitsluitend welzijnsbeleid is geweest.
Het was vooral gericht op de opvang, begeleiding en ondersteuning
om het tijdelijke verblijf van de betrokkenen mogelijk te maken. Andere problemen
hoefden niet te worden aangepakt, want die zouden zich oplossen bij vertrek.
Het hoeft dan ook niet te verbazen dat de WRR zich zeer kritisch uitlaat over
de effecten van het beleid tot op dat moment: «Beleidsinspanningen hebben
tot op heden in onvoldoende mate een bijdrage geleverd aan de oplossing van
de problemen» (p. x).De tijdelijkheidsopvatting ging gepaard met de slogan «integratie
met behoud van identiteit». Deze koppeling van identiteitsbehoud met
integratie gold indertijd als noodzakelijk om de weg terug naar het land van
herkomst open te houden. De WRR nam op empirische gronden afstand van het
idee van tijdelijkheid en verwierp aldus de gedachte dat het beleid zich kon
blijven richten op «het behoud van de eigen identiteit» van minderheden.
Daarentegen werd een beleid voorgestaan «dat zich niet richt op behoud
van culturele identiteit, maar dat onder andere via inspraak juist wil appelleren
aan het veranderend vermogen van culturen (...)» (p. xxiii). Minderheden
moesten zich meer oriënteren op de nieuwe samenleving (op de «dominerende
cultuur») maar ook de meerderheid moest zich, op institutioneel en individueel
niveau, heroriënteren. «De raad wil nadrukkelijk stellen dat evenzeer
als minderheid en meerderheid elkaars opvattingen dienen te respecteren, beide
moeten erkennen dat een optimaal deelnemen van minderheden aan de samenleving
verandering van beide culturen vraagt» (p. xxi).In retrospectief is het opvallend dat de WRR weliswaar vond dat zowel
allochtonen als autochtonen moesten bijdragen aan integratie maar dat dit
in haar visie een asymmetrisch proces was: met name migranten moesten «bewegen».
Cultuurrelativisme, in de zin van relativeren van de Nederlandse «cultuur»
in het licht van de andere, was haar vreemd: «het aanpassingsproces
dat de immigrant moet doormaken is ingrijpender dan dat van de ontvangende
samenleving», zo stelt de Raad (p. xx), en enkele pagina's later valt
te lezen dat de verworvenheden van «onze» cultuur verdedigd dienen
te worden «in die gevallen van confrontatie waarbij in de praktijk geen
compromis mogelijk is» (p. xxii).Doelen en doelgroepenHet opgeven van de tijdelijkheidsgedachte wierp in de ogen van de Raad
de vraag op of moest worden doorgegaan met het specifieke, categoriaal georganiseerde
(welzijns)beleid van de jaren zeventig, of dat er voortaan sprake moest zijn
van een «algemeen minderhedenbeleid». De Raad kiest voor het laatste:
het beleid zou zich voortaan moeten richten op het opheffen van de sociale
en economische achterstandspositie van alle minderheden, zowel van degenen
afkomstig van de (voormalige) koloniën als van de buitenlandse werknemers
uit mediterrane landen: «een gelijkwaardige deelneming van minderheden
aan de Nederlandse samenleving» (p. xxxix).BeleidDe Raad stond geen belemmering van remigratie voor, vond ook dat feitelijke
terugkeer door de overheid gesteund moest blijven, maar de mogelijkheid van
een permanent verblijf diende in het beleid te worden vooropgesteld. Als de
politiek zich dit idee van «permanente aanwezigheid» eigen had
gemaakt, kon de discussie vervolgens gaan over het schrikbeeld, te weten «minderheidsvorming»:
de ontwikkeling van een samenleving waarin etnische en sociaal-economische
scheidslijnen samenvallen.Volgens de Raad had een cumulatie van ongunstige sociaal-economische en
culturele factoren ertoe geleid dat vele, zo niet de meeste leden van de voornoemde
minderheden, zich bevonden aan de onderzijde van de maatschappelijke ladder.
«De redenen van de komst van etnische minderheden naar ons land lopen
sterk uiteen en de sociale en culturele verschillen tussen de etnische minderheidsgroepen
zijn groot». Toch meende de Raad, onder verwijzing naar de achtergrondstudie
van Penninx bij de WRR-nota, «dat er duidelijk sprake is van een gemeenschappelijke
problematiek, gelegen in de achterstandspositie en de verhouding tot de overige
bewoners in dit land» (p. x).De Raad zag een samenhang tussen de opheffing van de sociaal-economische
achterstandspositie van de etnische minderheden en opheffing van hun cultureel
isolement. Het eerste gold als voorwaardelijk voor het laatste. «Een
positieve beleving en ontwikkeling van de eigen cultuur is pas dan in vrijheid
mogelijk, als aan een aantal basisvoorwaarden voor het bestaan redelijkerwijs
is voldaan. Ook voor de tolerantie van de culturele meerderheid ten opzicht
van de oriëntaties van minderheden is dit van belang: het beeld dat de
meerderheid zich vormt van de minderheid en haar cultuur, blijkt ook samen
te hangen met de sociale status van de dragers van die cultuur» (p.
xx). In termen van beleidsmaatregelen pleitte de Raad voor het voortvarend
aanpakken van achterstanden en «terughoudendheid ten aanzien van een
positief cultuurbeleid» (zie ook Fermin, 1997: 161). Er was in de jaren
zeventig teveel accent gelegd op de eigen cultuur van de verschillende groepen;
nu moest alle aandacht uitgaan naar het inlopen van achterstanden.In haar advies kwam de Raad slechts met een bescheiden aantal concrete
maatregelen. De Raad pleitte vooral in algemene termen voor het bestrijden
van achterstanden, met name op het gebied van de rechtspositie en de positie
op de arbeidsmarkt, het tegengaan en voorkomen van discriminatie en op sommige
terreinen extra ondersteuning (p. xxiii).De Raad pleitte sterk voor het bevorderen van participatie van minderheden
in de hun positie betreffende besluitvorming en beleidsvoering. «Wanneer
het gaat om minderheidsgroepen waarvan de interne binding zwak is, zullen
meer op integratie gerichte participatievormen moeten worden geboden».
Waar de groepsidentiteit zwaarder weegt «zal meer aansluiting moeten
worden gezocht bij eigen organisaties om een participatieproces op gang te
brengen (...). Aangestuurd zou kunnen worden op het ontstaan van bindingen
met reeds bestaande of nog op te richten centra voor bijvoorbeeld buitenlandse
werknemers, die niet alleen als een cultureel «thuis» zouden kunnen
fungeren, maar ook specifiek op de betrokken minderheidsgroepen gerichte voorzieningen
zouden kunnen bieden, zoals taalcursussen, maatschappelijke en juridische
begeleiding» (p. xxvii).Wat betreft de arbeidsmarkt zou het beleid moeten aansluiten bij het algemene
achterstandsbeleid: in plaats van specifieke regelingen en voorzieningen zou
het reguliere beleid zich sterker moeten richten op de noden van minderheden.
Daarbij moest het beleid, aldus de Raad, soms verschil maken tussen groepen,
al naar gelang de plaats die zij innemen in de maatschappij. De Raad bleek
hiermee vooral te doelen op de acceptatie door de autochtone bevolking van
de blijvende aanwezigheid van de buitenlandse werknemers. Zij stelt dat «het
inhalen van achterstandssituaties van buitenlandse werknemers bij de Nederlandse
bevolking tot grotere spanningen en weerstanden kan leiden dan een beleid
gericht op de sociale mobiliteit van andere etnische groepen». Dit kon
bijvoorbeeld nopen tot extra alertheid op het ontstaan van een
«onjuiste beeldvorming» (p. xxxi).In de tekst werd een verband gelegd tussen arbeidsmarktbeleid en immigratie,
evenals tussen immigratie en integratie. Een succesvol beleid gericht op het
inhalen van achterstanden kon nieuwe migranten aantrekken en zo het voeren
van een restrictief immigratiebeleid bemoeilijken. Anderzijds kon het nalaten
van een dergelijk beleid «bij omvangrijke immigratie de daadwerkelijke
inpassing van etnische minderheden belemmeren» (p. xxxii). In meer algemene
zin constateerde de Raad dat een actief beleid ter bevordering van de gelijkwaardige
deelname van minderheden een verscherping van het restrictief immigratiebeleid
vergde.Ten aanzien van het onderwijs leek de Raad aansluiting voor te staan bij
de ervaringen van kinderen in hun moederland en in hun huiselijke omgeving.
Zij stelde althans, dat het ontbreken van een dergelijke aansluiting er niet
toe zal bijdragen dat achterstanden worden ingelopen. Daarnaast vroeg de Raad
aandacht voor taalonderwijs voor zowel kinderen als volwassenen, met name
uit de gezinnen van de buitenlandse werknemers. Ook oriëntatiecursussen
voor de nieuwkomers uit deze categorie werden aanbevolen, zeker ook voor de
niet-werkende vrouwen onder hen, «ten einde hun isolement op te heffen».
Daarnaast werd het creëren van onderwijsvoorzieningen voor vrouwelijke
immigranten van belang geacht «voor de ondersteuning van het onderwijs
dat hun kinderen genieten» (p. xxxiii, xxxiv).De huisvesting was vaak slecht, zo constateerde de Raad, onder meer door
de woningnood in de grote steden en door discriminatie. «De ernst van
de huisvestingsproblemen wordt mede beïnvloed door het belang van adequate
huisvesting voor gezinshereniging en daarmee voor een volwaardige deelneming
in de Nederlandse samenleving» (p. xxxiii).3.3 De (Ontwerp)Minderhedennota (1981–1983)In de Ontwerpminderhedennota uit 1981, geschreven
onder verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken, die als
enige verantwoordelijk was geworden voor de coördinatie van het minderhedenbeleid,
zien we duidelijk de sporen terug van het WRR-advies. De regering stelde vast
dat het waarschijnlijk was dat veel minderheden in Nederland zouden blijven
en dat het beleid geïntensiveerd zou moeten worden. De hoofddoelstelling
van het nieuwe beleid werd aldus geformuleerd: «Het minderhedenbeleid
is gericht op de totstandkoming van een samenleving, waarin de in Nederland
verblijvende leden van minderheidsgroepen ieder afzonderlijk en als groep
een gelijkwaardige plaats en volwaardige ontplooiingkansen hebben» (p.
35).DoelgroepenDe nota Minderhedenbeleid (1983), die naar
doelstellingen direct voortbouwde op de ontwerpversie, is zeer bepalend geweest
voor de definitie van de reikwijdte van het minderhedenbeleid in de jaren
tachtig en negentig. Deze was verrassend breed. Volgens de visie van de toenmalige
minister (Rietkerk, VVD) had het minderhedenbeleid naast de minderheden zelf
ook de samenleving als geheel op het oog, want deze moest «ruimte bieden
aan minderheden om zich te ontplooien» (p. 11). Daarbij werd wel de
meeste inspanning verwacht van de organisaties van de minderheden, zowel voor
het realiseren van maatschappelijke gelijkheid als van het multiculturele
karakter van de samenleving, zoals Penninx in een overzicht van de beleidsontwikkelingen
(1998, p. 728) stelt. Als doelgroepen van het minderhedenbeleid in engere zin beschouwde de
nota Minderhedenbeleid van 1983 «woonwagenbewoners en hier legaal verblijvende
leden van de etnische minderheidsgroepen, waaronder worden begrepen: Molukkers,
ingezetenen van Surinaamse en Antilliaanse herkomst, buitenlandse werknemers
en hun gezinsleden afkomstig uit de wervingslanden, zigeuners en vluchtelingen»
(p. 11). Voorbeelden van de wervingslanden waren Griekenland, Joegoslavië,
Spanje, Portugal, Tunesië, Marokko en Turkije.Binnen de categorie minderheidsgroepen werd in de nota apart aandacht
besteed aan vrouwen en jeugdigen. In de discussie in de UCV van 15 maart 1984
doet zich een botsing voor tussen de VVD (Dijkstal) en de PvdA (Jabaaij) omtrent
de vraag of er in dit beleid rekening moest worden gehouden met de specifieke
situatie waarin vrouwen uit minderheidsgroepen verkeren of dat juist universele
normen moesten worden gehanteerd. Dijkstal: «Ik denk dat wij moeten
oppassen dat wij niet het emancipatiebeleid, zoals wij dat in Nederland voor
Nederlandse vrouwen voeren en trachten te ontwikkelen, ook op vrouwen in minderheidsgroeperingen
gaan toepassen. Uit het rapport van het SCP lees ik- en daar ben ik het mee
eens – dat de emancipatie in die zin van het woord de problemen van
de vrouwen waarover wij het nu hebben, alleen maar vergroot» (Vaste
Commissie voor het Minderhedenbeleid, UCV 69, 15 maart 1984, p7.) Jabaaij:
«Natuurlijk ben ik het hiermee oneens. Emancipatie en de achterstelling
van vrouwen is universeel» (ibid.). De positie van vrouwen blijft vervolgens
op de agenda staan, onder andere in de Actieprogramma's minderhedenbeleid
die voortvloeien uit de Minderhedennota. Hierin wordt besloten tot een project
«vrouwen en minderheden», waarvoor de PSP-afgevaardigde Van Es
zich onder andere sterk maakt (zie verslag UCV 22 oktober 1984, Bijzondere
Commissie voor het minderhedenbeleid). Daarnaast werd ook op diverse andere
plaatsen in de nota een nader onderscheid gemaakt tussen en binnen groepen,
bijvoorbeeld naar generatie, vaardigheid in het Nederlands, herkomst, woonomstandigheden
en specifieke problemen. In de rapporten 2 tot en met 4 wordt nader ingegaan
op de maatregelen die golden voor de terreinen van onderwijs, volkshuisvesting,
werkgelegenheid en inkomen, en op de vraag of en in hoeverre daarbij rekening
is gehouden met specifieke sociaal-economische en sociaal-culturele kenmerken
van de doelgroepen van het minderhedenbeleid.BeleidIn de Ontwerpnota worden voor het eerst een aantal doelstellingen geformuleerd
die tot op de dag van vandaag in het beleid zijn blijven spelen: het beleid
is zowel gericht op «het verminderen van de sociale en economische achterstand
van leden van minderheidsgroepen» als «op het scheppen van voorwaarden
voor emancipatie in en deelname aan de samenleving van minderheidsgroepen».
Als derde doelstelling – maar deze zal in het vervolg minder aandacht
krijgen gelet op de door de Tijdelijke Commissie gelegde accenten op achterstand
en emancipatie – wordt genoemd «het voorkomen en bestrijden van
discriminatie en het – waar nodig – verbeteren van de rechtspositie».In de nota Minderhedenbeleid (1983) werden
deze doelstellingen overgenomen. Enerzijds moest de Nederlandse samenleving
ruimte bieden aan minderheden om zich te ontplooien. «Anderzijds betekent
dit dat van minderheden mag worden verwacht dat zij zich instellen op het
deelnemen aan de Nederlandse samenleving en dat zij zich inspannen om zich de sociale vaardigheden eigen te maken – inclusief een
voldoende beheersing van de Nederlandse taal die daarvoor noodzakelijk zijn»
(p. 11).Het kabinet onderkende dat de Nederlandse samenleving «blijvend
een multicultureel karakter zal krijgen» (p. 12), maar in navolging
van het WRR-advies nam het geen cultuurrelativistische positie in: «Het
spreekt vanzelf dat ook mensen uit minderheidsgroepen de fundamentele waarden
en normen van de Nederlandse rechtsorde zullen moeten eerbiedigen» (p.
11).In de Ontwerp-Minderhedennota stond de regering ook stil bij de maatschappelijke
effecten van de instroom van migranten in het voorgaande decennium en wat
dit voor het beleid moest betekenen: «Inmiddels is op die plaatsen (de
achterstandswijken) gebleken met welke problemen de ontwikkeling van Nederland
naar een multi-etnische en multi-culturele samenleving gepaard gaat. (...)
De oorspronkelijke bewoners ervaren de nieuwkomers als concurrenten, die met
hen dingen naar goedkope huizen, banen, onderwijs- en andere voorzieningen.
Het is voor hen geen eenvoudige opgave om zulke ontwikkelingen zonder meer
te accepteren. Aan de problemen van deze inwoners moet dan ook evenzeer aandacht
worden geschonken als aan de problemen van de minderheidsgroepen».Of autochtonen met een zwakke maatschappelijke positie inderdaad evenveel
aandacht hebben gekregen en hebben ervaren, is overigens de vraag, zoveel
kunnen we met de wijsheid anno 2002 constateren. Wél leidde de angst
voor discriminatie voortvloeiend uit mogelijke concurrentie tussen autochtonen
en allochtonen tot het accentueren van algemeen beleid in plaats van specifiek.
Politicus en, vervolgens, hoofdambtenaar Molleman constateert dan ook dat
«het niet tot veel specifiek beleid is gekomen» (2003:63).Deze angst voor discriminatie én de angst om van discriminatie
beschuldigd te worden speelden in deze en de hierop volgende debatten een
rol. Dit moet mede worden bezien in het licht van de discussie over wijzigingen
in de Grondwet die in 1983 ertoe leidde dat het recht op non-discriminatie
als eerste artikel werd opgenomen.Het kabinet wijst in de nota Minderhedenbeleid een aantal thema's aan
die in het minderhedenbeleid centraal staan.Ten eerste dienen, in het kader van de achterstandsbestrijding, algemene
voorzieningen zodanig aangepast te worden dat minderheden er met evenveel
rendement gebruik van kunnen maken als andere ingezetenen. Dit geldt voor
alle beleidsterreinen, zowel arbeidsmarkt, huisvesting, onderwijs als welzijn.
Minister Rietkerk wilde breken met het beleid dat de rijksoverheid tot het
einde van de jaren zeventig voerde, waarbij ze nadruk legde op aparte voorzieningen
voor de verschillende minderheidsgroepen. De categoriale welzijnsinstellingen,
de stichtingen voor Buitenlandse Werknemers, moesten dan ook de bakens verzetten.
In plaats van zich nog langer toe te leggen op de eerder genoemde terreinen
die voortaan onder het algemene beleid ressorteerden, moesten zij dienst doen
in de tweede lijn, als steunfunctie voor de organisaties van minderheden en
voor het algemene welzijnswerk.In het kader van achterstandsbestrijding kwam daarnaast beleid ter sprake
dat gericht was op achterstandsgebieden in de grote steden, waar zich processen
van segregatie voltrokken en waar sprake was van een cumulatie van achterstand.
Een ander thema was de bestrijding van achterstelling, door middel van verbetering
van de rechtspositie en het tegengaan van discriminatie. Ten slotte werd verdere uitwerking gegeven aan de doelstelling van emancipatie.
Het kabinet ging ervan uit dat door middel van de bestrijding van achterstand
en achterstelling reeds in belangrijke mate aan deze doelstelling tegemoet
werd gekomen. Daarnaast ging het om «vormgeving aan en beleving van
de eigen cultuur van minderheidsgroepen en hun participatie in de samenleving»
(p. 15). «Het kabinet is van mening dat minderheden op het punt van
identiteitsbeleving evenveel kans moeten hebben als andere bestaande identiteitsgroepen
om daaraan vorm en inhoud te geven in de Nederlandse samenleving» (p.
107). Ten aanzien daarvan claimde de overheid, «binnen de ruime grenzen
van de Nederlandse rechtsorde», geen bemoeienis.Streefde de overheid aan de ene kant naar evenredige toegankelijkheid
van algemene voorzieningen, aan de andere kant kende zij minderheden gelijke
rechten als andere identiteitsgroepen toe waar het de aanspraak op subsidies
betrof, bijvoorbeeld voor scholen, woningbouwverenigingen en voor het verrichten
van welzijnsfuncties (p. 108).Groepen konden dus steun krijgen voor de ontwikkeling of instandhouding
van eigen organisaties die een rol moesten spelen in het emancipatieproces.
Deze steun was vooral ook legitiem omdat volgens de regering, in lijn met
het WRR-rapport, (nog) geen sprake was van symmetrische verhoudingen als het
ging om de cultuur van minderheden en meerderheden. «Het is een confrontatie
tussen ongelijkwaardige partners. De cultuur van de meerderheid ligt immers
verankerd in de Nederlandse samenleving» (p. 108).Het dilemma van de identiteitAan het voorgaande valt af te lezen, dat aandacht voor de eigen identiteit
als beleidsdoel werd gehandhaafd, maar dat dit doel in het licht kwam te staan
van emancipatie van minderheden in de Nederlandse samenleving. Het ging om
emancipatie in eigen kring, waarmee tevens een basis zou ontstaan voor versterking
van de positie in de Nederlandse samenleving. Zo zouden eigen organisaties
de functie vervullen van onderlinge uitwisseling en steun «om zich in
de omringende samenleving beter staande te kunnen houden (...), om maatschappelijke
structuren en verhoudingen die zij als belemmerend ervaren te veranderen en
om invloed uit te oefenen op besluitvormingsprocessen die voor hen van belang
zijn. Ten slotte spelen organisaties van minderheden een rol bij de cultuurbeleving
en in het contact tussen minderheden en meerderheid» (p. 108).Aandacht voor de eigen identiteit kwam dus sterker dan voorheen in het
teken te staan van integratie in de samenleving. In de Minderhedennota werd,
nog meer dan in de Ontwerpversie, «de doelstelling van identiteitsbeleving
(...) ingeperkt en gerelativeerd, en meer dienstbaar gemaakt aan het streven
naar het inlopen van achterstanden en bevorderen van gelijke behandeling»
(Fermin, 1997: 178). Bovendien lag geen nadruk meer op identiteitsbehoud,
maar eerder op ontwikkeling ervan in interactie met de samenleving, zoals
ook door de WRR in 1979 was bepleit. In lijn hiermee werd het motto «integratie
met behoud van eigen identiteit» in de nota niet meer gebezigd.Een en ander betekende niet dat het beleid in dezen van dilemma's bleef
gespeend. Een voorbeeld vormde het onderwijs. Naast achterstandsbestrijding
door middel van het onderwijsvoorrangsbeleid kregen identiteitsvorming en
uitwisseling met leeftijdgenoten daarin eveneens aandacht. Voor beide laatste
doelen bestond apart beleid, dat niet in samenhang werd uitgevoerd: het onderwijs
in eigen taal en cultuur (ETC) en intercultureel onderwijs. Bovendien moest
het ETC-onderwijs doelen dienen waarin de echo uit de vorige
beleidsperiode nog sterk lijkt door te klinken: naast de ontwikkeling van
het zelfconcept en zelfbewustzijn, moest dit onderwijs bijdragen aan een betere
kennis van en toegang tot de cultuur van het land van herkomst, evenals tot
een inpassing in het schoolsysteem aldaar in geval van remigratie (Minderhedennota,
1983: 28).DebatHoewel het motto «integratie met behoud van de identiteit»
in de nota Minderhedenbeleid niet meer werd gehuldigd,
bleef het nog lange tijd na-ijlen. Zoals Fermin (1997) in zijn onderzoek naar
het vertoog van politieke partijen over het minderhedenbeleid beschrijft,
bleven veel partijen en sommige ministeries in de jaren tachtig dit motto
nog hanteren. In de eerste plaats gebeurde dit vanuit een liberale opvatting
dat de overheid zich primair moet toeleggen op het creëren van randvoorwaarden
voor de emancipatie van burgers uit minderheidsgroepen en voor het tegengaan
van hun achterstand, zonder zich te richten op verandering van de culturele
identiteit. Zo hield de VVD in de jaren tachtig veelvuldig een pleidooi voor
het recht op behoud van de eigen culturele identiteit én voor politieke
neutraliteit in culturele kwesties.Ook het CDA en de kleine linkse partijen hanteerden de leuze van het behoud
van de eigen identiteit. Bij hen paste dit in de opvatting dat zelforganisaties,
al dan niet van religieuze aard, een rol konden spelen in het emancipatieproces
van minderheden. Het CDA schreef in 1981: «Wezenlijk is dat de culturele
minderheden in staat worden gesteld hun eigen identiteit te beleven»
(Fermin, 1997, p. 121). Onder andere bij het CDA werd er soms ook een direct
verband gelegd tussen het bewaren van de eigen culturele, en zeker ook religieuze,
identiteit én het tegengaan van sociaal-economische achterstand. Zo
stelde minister Brinkman dat «nergens zo goed Nederlands wordt geleerd
als op islamitische scholen» (gecit. bij Fermin, 1997, p. 127).De PvdA had meer moeite met het benadrukken van de culturele eigenheid
van minderheden. Zij vreesde de afstand tussen gevestigden en nieuwkomers,
met name in de oude stadswijken. Buurmeijer (PvdA): «Het zou echter
onjuist zijn dat wij alleen in «hosanna-termen» over deze multiculturele
samenleving zouden spreken. (...) Minderheden zijn een probleem voor meerderheden,
dat is de kern van de problematiek die de laatste tijd sterk in omvang toeneemt.
(...) Autochtonen hebben te maken gekregen met verschijnselen, cultuuruitingen
en gedragingen waaraan zij niet gewend zijn. De vreemdeling is in hun beleving
de indringer, de persoon met het afwijkende gedrag. Deze ondervindt op zijn
beurt afwerende reacties uit zijn omgeving die voor hem volstrekt vreemd is
en nauwelijks toegankelijk. Dit is de spanning waarmee wij hebben te maken
in een multiculturele samenleving en waarmee het beleid op centraal en lokaal
niveau rekening heeft te houden. De fricties die ontstaan en het gedrag van
de meerderheid dat daaruit voortvloeit is evenzeer object voor het minderhedenbeleid.
Het is namelijk niet waar dat de houding van de meerderheid is af te doen
als omzien in verwondering. Deze gedistantieerde houding gaat alleen op voor
de intellectuele bovenlaag van onze samenleving.» (Bijzondere commissie
voor het minderhedenbeleid, 6 februari 1984, UCV 48, p. 3.) Zij pleitte daarom,
overigens vaak samen met andere politieke partijen, voor een algemeen achterstandsbeleid
dat de verschillen tussen groepen niet benadrukte. Voor zover het om de culturele
eigenheid van minderheden ging, nam de Kommissie Kulturele Minderheden van
de PvdA rond 1980 scherp stelling: «Tot de cultuur van de meeste etnische
minderheden behoort het autoritaire gezag van de man over de
vrouw, van ouderen over jongeren, en van ouders over hun kinderen. Met name
op dit punt kunnen de eigen normen op den duur bezwaarlijk geheel gehandhaafd
worden» (gecit. bij Fermin, 1997, p. 103). Dit betekende overigens niet
dat de PvdA geheel en al afstand nam van het «integratie met behoud
van de eigen identiteit»-denken. Daarvoor was de steun voor deze gedachte
te diep geworteld geraakt en te breed gedeeld.Desondanks was een meer instrumentele visie op «cultuur» in
de loop der tijd dominanter geworden. Emancipatie in eigen kring kwam steeds
meer in het licht te staan van integratie. Fermin (ibid., p. 226) signaleert,
dat tussen 1980 en 1994 de term «emancipatie» in het politieke
debat geleidelijk is vervangen door «integratie». Een motie in
1984 die het emancipatiemodel (groepsgewijze emancipatie) boven het integratiemodel
verkiest, kreeg slechts de steun van het CDA en van PSP, EVP, PPR en CPN (Handelingen,
10 april 1984, p. 4326). Deze wijziging in terminologie ging gepaard aan een
afname van de aandacht voor beleving van de eigen identiteit en verandering
van de bestaande structuren, en een toenemend accent op individuele inpassing
van allochtonen in deze structuren. Dat was de voorbode van nieuwe beleidswijzigingen,
die het onderwerp vormen van het volgende hoofdstuk over het beleid vanaf
de jaren negentig.Bij de behandeling van de Minderhedennota bleek er weinig meningsverschil
over de voorgestelde beleidslijn met betrekking tot een restrictief toelatingsbeleid
tot Nederland. De VVD hamerde in dit verband op een straffere aanpak van illegalen:
«De noodzaak van een terughoudend toelatingsbeleid staat nog steeds
overeind. In dat kader is echter schrijnend dat in onze samenleving nog steeds
vele duizenden mensen illegaal verblijven. Zij zijn in feite het bewijs van
de gebrekkigheid van het toelatingsbeleid. Wanneer de regering stelt dat het
toelatingsbeleid een randvoorwaarde is voor het te voeren integratiebeleid,
dient de overheid dat toelatingsbeleid ook geloofwaardig te maken.»
(UCV 48, p. 11; zie ook UCV 58, p. 23.)Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieWe mogen constateren dat enerzijds de met de tijdelijkheid-van-verblijf
opgekomen gedachte van het behoud van de eigen identiteit van minderheidsgroepen
nog doorwerkte, ook nadat het idee van tijdelijkheid al lang was verlaten.
Anderzijds is dit aspect van het minderhedenbeleid van een doel gericht op
een soepele terugkeer, steeds meer in verband gebracht met het doel van maatschappelijke
ingroei en verbetering van de verhoudingen tussen minderheden en meerderheid.
Voorts was er in de regeringsnota's van begin jaren tachtig geen sprake van
cultuurrelativisme: de grenzen van de Nederlandse rechtsorde werden benadrukt.
Een echt grote «culturele» strijdigheid werd daarbij echter niet
verondersteld: de grootste problemen waren van sociaal-economische aard. Het
inlopen dan wel oplossen van sociaal-economische achterstand stond in het
beleid van de jaren tachtig centraal.Culturele verschillen en het benadrukken van de eigen identiteit leken
daarbij in de beleidsvisie niet op gespannen voet te staan met het voorkomen
en bestrijden van achterstand. Sterker nog, beide elementen zouden elkaar
kunnen versterken: het verbeteren van de sociaal-economische positie zou kunnen
leiden tot een sterke sociaal-culturele positie en vice versa. Daarbij valt
overigens een verschil op tussen de visies die in het advies van de WRR en
in de Minderhedennota uit de doeken werden gedaan. Wat betreft de WRR stond
het verbeteren van de sociaal-economische positie vooral ten dienste van het
opheffen van cultureel isolement. Hoewel achterstand volgens
de WRR in verband is te zien met ongunstige sociaal-economische én
sociaal-culturele factoren, werden aanbevelingen op het laatste vlak toch
vooral gemotiveerd door zorg om de verhouding tussen minderheden en meerderheid.In de Minderhedennota werd eveneens een oorzakelijk verband gelegd tussen
beide typen factoren, maar dan vooral in de omgekeerde richting: emancipatie
op het culturele vlak moest in de eerste plaats bijdragen aan het verbeteren
van de verhoudingen en het versterken van de maatschappelijke positie. Zoals
blijkt uit de beschrijving van het debat tussen de grote politieke partijen,
werd soms zelfs een direct verband gelegd tussen het ondersteunen van de culturele
eigenheid en het tegengaan van achterstand. Zo werd het Onderwijs in Eigen
Taal en Cultuur ook gepropageerd vanuit de motivatie dat dit bijdroeg aan
het verwerven van de Nederlandse taal (Fermin, 1997, p. 184). Van een negatief
verband tussen culturele eigenheid en de economische achterstand werd in de
besproken beleidsstukken niet gerept. HOOFDSTUK 4. DE JAREN NEGENTIG: HET INTEGRATIEBELEID4.1 InleidingDe jaren negentig luidden een nieuwe beleidsperiode in onder de titel
van integratiebeleid. De beleidswijzigingen in deze periode werden geïnspireerd
door de hardnekkige opleidingsachterstand van allochtonen, in combinatie met
een stijgende vraag naar hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt en een relatief
sterke toename van werkloosheid, vooral onder lageropgeleide allochtonen.
Het integratiebeleid richtte zich sterk op het verhogen van de participatie
in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Het beleid werd minder groepsgericht
en meer gericht op individuen binnen groepen die in een achterstandspositie
verkeren. Het achterstandsgebiedenbeleid, dat zijn aanzet kreeg in de loop
van de jaren tachtig, werd, in lijn met het in deze periode gestarte proces
van decentralisatie van het beleid, sterker aangezet en er ontstond toenemende
aandacht voor brandende kwesties in de grote steden.Vanaf het midden van de jaren negentig werd ook «burgerschapsbeleid»
ontwikkeld, gekenmerkt door nadruk op de individuele burger, met een eigen
verantwoordelijkheid, rechten én plichten. Het inburgeringsbeleid werd
minder vrijblijvend. Institutionalisering van etnische pluriformiteit werd
als beleidsdoelstelling losgelaten. Deze werd tot de eigen verantwoordelijkheid
van etnische groepen gerekend. Wel was er blijvende aandacht voor het verhogen
van de toegankelijkheid van reguliere voorzieningen, voor het vergroten van
het sociaal en cultureel kapitaal van allochtonen ten behoeve van hun integratie,
en voor het bevorderen van interetnische contacten.Ten slotte was nog een andere verschuiving van belang: het politieke debat
beperkte zich steeds minder tot het parlement, maar vond en vindt toenemend
daarbuiten en via de media plaats. Rond 2000 trad daarbij een verscherping
van de discussie op: cultureel c.q. religieus verschil werd sterk geproblematiseerd,
zeker door hen die een verband tussen culturele oriëntatie en sociaal-economische
achterstand veronderstelden.Ook voor deze periode gaan we op zoek naar antwoorden op de volgende vragen:• Wat waren de doelgroepen van het integratiebeleid?• In hoeverre is het integratiebeleid gericht geweest op het verkleinen
van achterstanden of emanciperen van allochtone bevolkingsgroepen?• In hoeverre is in het integratiebeleid rekening gehouden met de
(mogelijke samenhang tussen) sociaal-culturele en sociaal-economische positie
van de onderscheiden doelgroepen van beleid?In 1987 bereikte de WRR een adviesaanvraag Etnische
Minderheden van minister-president Lubbers. Hierin wordt gesteld
dat vier jaar na het verschijnen van de Minderhedennota «op een aantal,
voornamelijk immateriële punten, in de afgelopen jaren behoorlijke vooruitgang
is geboekt. Op die terreinen evenwel, die in de Minderhedennota het meeste
gewicht werd verleend – wonen, weten en werken – is ondanks de
geleverde inspanningen te weinig vooruitgang geboekt» (Bijlage WRR-advies
1989, p. 207). De WRR werd uitgenodigd om met name daarover te adviseren.In de WRR-nota Allochtonenbeleid uit 1989
staan de belangrijke ontwikkelingen in de beleidspraktijk geschetst die zich
in de loop van de jaren tachtig hadden voltrokken (pp. 78 e.v.) en die gezien
kunnen worden als de opmaat voor het nieuw te formuleren beleid. Door de snel
toenemende werkloosheid onder migranten was de aandacht voor
emancipatie en cultuurbeleving geleidelijk minder prominent geworden, zo citeert
de Raad Entzinger (1988, p. 120–121), terwijl het achterstands- en achterstellingsbeleid
meer nadruk kreeg. Ook het feit dat een tweede generatie opgroeide die qua
positie niet erg afweek van de eerste speelde hierin mee. Bovendien vroeg
de categoriale benadering om veel voorzieningen, waarvoor het maatschappelijke
draagvlak slechts beperkt was: «anti-minderheidsgevoelens» begonnen
op de voorgrond te treden. Op diverse beleidsterreinen is sprake geweest van
de afbouw van specifieke maatregelen. Daarbij merkte de Raad overigens op
dat het feitelijke gebruik van algemene voorzieningen door migranten daarmee
nog niet in evenwicht is: deze was nog ver verwijderd van de evenredigheidsnorm.
Verder waren steeds meer verantwoordelijkheden op lagere bestuursniveaus komen
te liggen en tenslotte had zich een achterstandsgebiedenbeleid ontwikkeld,
dat zich op alle bewoners van bepaalde stadswijken richtte. In het WRR-advies
werd in belangrijke mate op deze feitelijke ontwikkelingen voortgebouwd.4.2 WRR-nota Allochtonenbeleid (1989)Na de vaststelling in 1979 dat de immigranten
zouden blijven, pleitte de WRR in 1989 voor de erkenning dat immigratie in
Nederland een permanent verschijnsel is geworden. Dit betekende niet dat de
WRR een minder restrictief toelatingsbeleid voorstond, bepaald niet. Maar
de Raad stelde wel vast dat alleen al door gezinshereniging en gezinsvorming
sprake was van een permanente instroom van nieuwkomers. Daarop moest de samenleving
zich hoognodig instellen.DoelgroepenDe Raad ging in haar rapport niet slechts in op de doelgroepen van het
toenmalige minderhedenbeleid, maar op de positie van alle allochtonen in Nederland.
«Allochtonen», aldus de Raad, «zijn, globaal gesproken,
alle personen die zich komend van elders in Nederland hebben gevestigd en
hun nakomelingen tot in de derde generatie, voor zover deze laatsten zich
als allochtoon wensen te beschouwen» (p. 10). Minderheden waren dan
allochtone groeperingen in een achterstandssituatie. Volgens de Raad moest
periodiek worden herijkt welke groepen als minderheden moesten worden aangemerkt.
De nota Minderhedenbeleid (BiZa, 1983) koppelde
etnische afkomst te lichtvaardig en te generaliserend aan maatschappelijke
achterstand. Het minderhedenbeleid, dat grotendeels uitging van voorheen geconstateerde
sociaal-economische achterstanden, werkte «verstarrend naarmate de tijd
verstrijkt: sommige groepen blijken inmiddels zodanig geïntegreerd dat
zij in voldoende mate in een aantal vitale instituties van de samenleving
participeren; desondanks blijft het beleid op hen van toepassing. Tegelijkertijd
zijn er andere groepen gekomen waarvoor in het geheel geen specifiek beleid
geldt, maar waar dit gezien de problemen wel noodzakelijk zou zijn»
(p. 23).Enerzijds stelde de WRR dus voor om het beleid te verbreden – het
gaat niet alleen meer om de voorheen benoemde specifieke groepen -, anderzijds
om het te versmallen: niet iedere nieuwkomer bleef object van overheidsbeleid.
Het beleid moest «maatwerk» gaan leveren: alleen die individuen
die het nodig hadden, dienden nog aandacht te krijgen. Tenminste, wanneer
zij ook aan hun plichten voldeden. Want dat is een tweede opvallend element
in dit WRR-rapport: het beleid moest niet alleen worden gedecategorialiseerd,
nog belangrijker was het om allochtonen niet langer als zorgcategorie te beschouwen. BeleidHet accent verlegde zich van recht op zorg naar plicht tot zelfverantwoordelijkheid.
In het verlengde van de in de loop van de jaren tachtig aanzwellende algemene
kritiek op de verzorgingsstaat – niet alleen onbetaalbaar maar ook afhankelijk
makend – werd gesteld dat met name allochtonen zouden zijn «geknuffeld»,
zo niet «doodgeknuffeld» door het aanbod aan zorgen welzijnsvoorzieningen.
Ze zijn passief gemaakt door het beleid dat hen te weinig aansprak op hun
eigen inbreng, hun eigen verantwoordelijkheid. Hier stond tegenover, aldus
de Raad, dat de afhankelijkheid van de overheid mede haar oorzaak vond in
de relatieve ontoegankelijkheid van algemene voorzieningen (p. 9). De rol
van zelforganisaties hierbij was enigszins onduidelijk. Aan de ene kant waren
zij immers een manifestatie van het eigen initiatief van betrokkenen, anderzijds
vond de Raad dat deze organisaties juist illustreerden dat het beleid te sterk
groepsin plaats van individu-gericht was geweest. De Raad wees in dit verband
ook op het risico van machtsuitoefening jegens individuele personen binnen
allochtone groepen (p. 50).Mede in het licht van deze ontwikkelingen lag in de nieuwe voorstellen
van de Raad een sterk accent op participatie op de arbeidsmarkt: gelet op
de zeer hoge werkloosheid (rond de 40% voor vele groepen) moest alles op alles
worden gezet om toename van de arbeidsparticipatie te bewerkstelligen. De
Raad benadrukte dat ingroei in de maatschappij en interetnische contacten
vooral langs deze weg tot stand komen. Gepleit werd onder andere voor de invoering
van een Wet bevordering arbeidskansen, die bedrijven verplichtte tot een jaarlijks
plan om evenredigheid in de samenstelling van het personeelsbestand te bewerkstelligen.
Naast en in samenhang met «werk, werk, werk» werd het belang van
onderwijs en van volwasseneneducatie benadrukt. Ook een meer voortvarende
begeleiding van nieuwkomers achtte de Raad van belang.De accentuering van de betekenis van arbeidsparticipatie was overigens
in lijn met een aantal rapporten die de WRR rond 1990 publiceerde. Hierin
was alom sprake van de noodzaak van «activerend» beleid. Arbeidsdeelname
werd niet alleen van belang geacht vanwege de economische noodzaak –
voor individuen én voor het overeind houden van de verzorgingsstaat –
maar ook vanwege het effect op de eigenwaarde van mensen die, door arbeid,
deelnemen aan de samenleving.Overigens legde de WRR de verantwoordelijkheid voor het nog weinig succesvolle
integratiebeleid bepaald niet alleen bij de betrokken groepen. Zo stelde de
Raad dat «het minderhedenbeleid te zeer is blijven steken in een discussie
over doelstellingen» (p. 9). Vragen inzake cultuur en moraal hadden
daarbij gedomineerd en de harde kern van de problematiek was te veel veronachtzaamd
(p. 18).Naast integratiebeleid besteedde de Raad niettemin enige aandacht aan
een verder te ontwikkelen cultuurbeleid. In lijn met het voorgaande beleid
zou de overheid er naar moet streven de drempels te slechten voor groepen
die minder materiële mogelijkheden hebben tot culturele en levensbeschouwelijke
zelfbeleving. Hierbij werd gewezen op de wettelijk gewaarborgde vrijheid tot
zelforganisatie en gelijkheid van behandeling dienaangaande. De Raad hanteerde
ook dezelfde beleidsargumenten als voorheen: het kon gaan om een doel op zich,
om belangenbehartiging en om het verbeteren van intra-etnische betrekkingen.
Uitdrukkelijk werd echter gesteld dat het initiatief bij de allochtonen zelf
moest liggen. De desbetreffende formuleringen in het advies getuigden van
toenemende aarzelingen ten aanzien van deze kant van het allochtonenbeleid,
waarbij ook op de risico's werd gewezen. Tenslotte beval de raad aan het cultuurbeleid
tot een zelfstandig onderdeel van het allochtonenbeleid te maken,
zodat het ook van toepassing kon zijn op groepen die geen sociaal-economische
achterstand kenden (p. 50–51). Daarmee werd het cultuurbeleid feitelijk
van het integratiebeleid losgekoppeld.Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieKregen in het WRR-rapport in 1979 zowel sociaal-economische als sociaal-culturele
aspecten van de minderhedenpositie volop aandacht, in dit advies richtte de
focus zich exclusiever op sociaal-economische problemen. De WRR pleitte zelfs
voor een ontkoppeling van het integratie- en cultuurbeleid.Het tweesporenbeleid werd niet geheel verlaten, maar het element van collectieve
emancipatie was sterk afgezwakt vergeleken met het integratiestreven. Deze
gang van zaken moest zeker in verband worden gezien met de accentverschuiving
naar verantwoordelijkheid en activering van de individuele burger. De Raad
liet de gedachte dat emancipatie langs collectieve weg maatschappelijke integratie
kon bevorderen weliswaar niet helemaal los, maar zij legde toch vooral nadruk
op het belang van participatie in de maatschappelijke kerninstituties voor
de verbetering daarvan.4.3 Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt (1990)De regeringsreactie op het WRR-advies is geformuleerd in de nota Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt (1990). Hoewel het
WRR-advies in latere jaren veel invloed heeft gehad op het beleid, zien we
dat niet alle ideeën direct door de overheid werden overgenomen. Zo wordt
in de nota uit 1990 nog steeds gesproken over «minderhedenbeleid»
en dus niet over «allochtonenbeleid». De verklaring hiervoor luidde
als volgt: «De aanduiding «minderheden» is internationaal
geaccepteerd en verwijst naar fundamentele democratische rechtsbeginselen,
met name het beginsel van het respecteren van minderheden» (p. 9).Het kabinet was van oordeel dat «specifiek beleid een tijdelijke
aanvulling zou moeten zijn van het algemeen beleid» (p. 8). Dit standpunt
was geheel in lijn met het beleid zoals geformuleerd in 1983. Algemeen beleid
was noodzakelijk omdat «voluit maatschappelijk deelnemen niet alleen
een inspanning vraagt van de allochtonen zelf, maar ook van de samenleving
als geheel» (p. 3). Waar nodig diende dit algemene beleid aangevuld
te worden door specifiek c.q. categoriaal beleid: «Hierbij tekent het
kabinet overigens nadrukkelijk aan zich verantwoordelijk te weten voor hen
die ondanks alle inspanningen van preventieve aard gemarginaliseerd zijn,
dan wel in de marge van de samenleving zullen geraken» (p. 7).DoelgroepenWat de doelgroepen betreft, hield de overheid bij haar specifieke beleid
vast aan de «beperkte doelgroepomschrijving», zoals beschreven
in de nota Minderhedenbeleid uit 1983. In de regeringsreactie
werd erop gewezen dat in deze nota een keuze is gemaakt «voor een aantal
met name genoemde groepen, waarvoor de Nederlandse overheid een bijzondere
verantwoordelijkheid voor de toelating droeg of die door ons koloniale verleden
met Nederland verbonden waren» (p. 9). De geadviseerde periodieke herijking
van de doelgroepen werd daarentegen positief ontvangen: «Wel zal periodiek
moeten worden nagegaan of dergelijke intensiveringen nog langer nodig zijn,
dan wel dat het algemene beleid inmiddels voldoende effectief is voor deze
doelgroepen.» (p. 8).Daarnaast achtte de regering binnen de doelgroepen prioriteitstelling onvermijdelijk. Extra aandacht diende besteed te worden aan de eerste
opvang van nieuwe immigranten in een achterstandssituatie. De leidende gedachte
hierbij was dat vroegtijdige investeringen in deze groep de kans vergroten
dat zij een «goede weg» zullen vinden in de samenleving en op
de arbeidsmarkt. Ook anno 1990 bleken jonge allochtonen hoog op de agenda
te staan (p. 4).BeleidVeel leden van minderheidsgroepen verkeerden (nog) in een marginale positie,
hetgeen de regering onaanvaardbaar achtte. De participatie in de samenleving
werd te gering geacht: «Niet alleen wordt zo te weinig gebruikgemaakt
van de bijdragen die zij zouden kunnen leveren. Het gedurende langere tijd
marginaliseren van bevolkingsgroepen draagt bovendien voor de betrokkenen
zelf en voor hun maatschappelijke omgeving grote risico's in zich. Geen samenleving
kan zich ongestraft een «etnisch proletariaat» permitteren»
(p. 3). «Integratie staat niet tegenover identiteit», zo stelde
de regering nadrukkelijk, «het voegt er een dimensie aan toe. Alleen
wie voldoende Nederlands spreekt, wie een voldoende beroepsgerichte scholing
heeft gekregen, wie heeft geleerd zich staande te houden in een vrij harde
en competitieve samenleving, kan met behoud van eigen identiteit werkelijk
voluit participeren» (p. 3).Gesignaleerd werd «dat de sinds mei 1984 ingezette afname van de
werkloosheid aan minderheden voorbij is gegaan» (p.21). Allochtonen
waren met name sterk oververtegenwoordigd onder de (zeer) laag opgeleiden
en de langdurig werklozen. Bij Turken en Marokkanen was de werkloosheid onevenredig
groot onder de jongeren. Voor de verslechterde arbeidsmarktpositie van minderheden
werden drie oorzaken aangewezen:• door de onevenwichtige bevolkingsopbouw van allochtonen en het
migratiesaldo was de potentiële beroepsbevolking onder hen in verhouding
relatief vrij sterk gegroeid;• de eigen kwalificaties van de minderheidsgroepen: voor zover deze
kwalificaties in termen van kennis van het Nederlands en het beheersen van
basisvaardigheden en relevante beroepsvaardigheden gebrekkig zijn, was een
slechte concurrentiepositie het gevolg;• de beperkte toegankelijkheid van arbeidsorganisaties.Verder kwam discriminatie in de kabinetsnota ter sprake: «Want ook
als minderheden wel een behoorlijke opleiding hebben wordt hen vaak de feitelijke
toegang tot werken en wonen onthouden. Dan gaat het erom dat bewust of onbewust
discriminerend gedrag wordt vertoond, waartegen minderheden zich nauwelijks
te weer kunnen stellen» (p. 3).De voortdurende immigratie, waardoor Nederland een immigratieland was
geworden, werd problematisch geacht. Gewezen werd op de hoge bevolkingsdichtheid
van het land en het beslag dat immigranten legden op collectieve voorzieningen.
Daarnaast was het kabinet van mening dat «de komst van grote aantallen
immigranten en met name van personen die uiteindelijk geen toestemming zullen
krijgen om zich in Nederland te vestigen, het bereiken van een maatschappelijke
integratie van legaal aanwezige niet-Nederlanders bemoeilijkt» (p. 9).De hoofddoelstelling uit Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt (1990) was het verbeteren van de positie van allochtonen, zodat
zij volwaardig konden deelnemen aan de Nederlandse samenleving. Het kabinet
was er anno 1990 van overtuigd dat er slechts betere resultaten geboekt konden
worden «wanneer het algemene beleid in de diverse sectoren geïntensiveerd gaat worden en zich meer richt op de verbetering van de positie
van allochtonen» (p. 3). Kort samengevat was het uitgangspunt: algemeen
beleid waar mogelijk, specifiek of categoriaal beleid waar nodig. Om de noodzaak
van specifiek beleid vast te stellen waren gegevens over de maatschappelijke
positie en omvang van de beoogde doelgroepen onontbeerlijk. Effectief beleid
was namelijk niet mogelijk indien de doelgroepen van dat beleid geheel of
gedeeltelijk«onvindbaar» waren. Alle betrokken bewindslieden wilden
dan ook een zodanige rapportage of registratie opzetten «dat een goed
inzicht bestaat in de ontwikkeling van de situatie van de doelgroepen van
het minderhedenbeleid» (p. 8).Aangekondigd werd dat «over een breed terrein» een inspanning
moest worden geleverd. Desondanks werden binnen dat brede terrein accenten
gelegd. De sleutel tot volwaardige deelname aan de Nederlandse samenleving
lag namelijk, aldus de nota Allochtonenbeleid: kabinetsstandpunt, in onderwijs en toeleiding naar de
arbeidsmarkt. Voor het onderwijsvoorrangsbeleid (OVB) kwamen extra middelen
beschikbaar, evenals voor opvang in de voorschoolse fase en opvang van zij-instromers,
de jeugdigen die niet van meet af aan het Nederlandse onderwijs hadden gevolgd.
Binnen het kader van het arbeidsmarktbeleid werden onder andere extra inspanningen
van organisaties voor de Arbeidsvoorziening voor leden van minderheidsgroeperingen
gevraagd. Een aantal maatregelen was specifiek gericht op (allochtone) jeugdigen.De opvang van nieuwe immigranten kreeg eveneens prioriteit. Het kabinet
stond een snelle inburgering voor. De opvang van nieuwkomers werd een gemeentelijke
taak. Per nieuwkomer diende een inburgeringtraject te worden opgezet, dat
«deze moet afleggen met het oog op aansluiting bij de samenleving»
(p.13). Daarna volgde doorgeleiding naar de relevante voorziening. Verder
zou in een cursusaanbod voor nieuwkomers worden voorzien, dat bestond uit
Nederlands taalonderwijs en oriëntatie op de Nederlandse samenleving.Op alle drie terreinen dienden gemeenten een belangrijke rol te spelen
bij de afstemming van trajecten. Deze verdere accentuering van het lokale
niveau hing ook samen met het denken in termen van Sociale Vernieuwing, gericht
op decentralisatie, verantwoordelijkheid van «onderop» en «over
elkaars schutting kijken», dat deze jaren opgeld deed. Dergelijke doelen
kregen vorm «door een gezamenlijke inspanning van rijk, gemeenten en
alle relevante maatschappelijke organisaties» (p. 5).De steunfunctie-instellingen kregen als opdracht door begeleiding, pleitbezorging,
voorlichting en ontwikkeling het inburgeren van minderheden in de Nederlandse
samenleving te bespoedigen. Deze instellingen waren vanaf 1990 verplicht
om tenminste 50% van hun inzet, en dus ook van hun budget, aan te wenden voor
toeleiding naar arbeid en onderwijs.Het uitgangspunt van het kabinet bij het cultuurbeleid was dat leden van
minderheidsgroepen dezelfde recht hebben op al dan niet gezamenlijke identiteitsbeleving,
net zoals andere inwoners. Op de kwestie van materiële ondersteuning
van groepen die op dit gebied een achterstand hebben ging het kabinet niet
in. Wel werd verwezen naar enkele in de Nederlandse Grondwet verankerde rechten,
zoals die op vrijheid van godsdienst en van meningsuiting, waaraan werd toegevoegd
dat een land van de mensen die er wonen mag vragen «dat zij de rechtsorde
van dat land respecteren, ook wanneer in het land van herkomst een andere
rechtsorde geldt». Het kabinet stelde voorts dat de leden van de huidige
minderheidsgroepen nauwelijks deel hebben gehad aan het tot stand komen van
de maatschappelijke constellatie. «Zij zullen daardoor minder herkenningspunten
in deze samenleving aantreffen. Sprake is van een geleidelijk ingroeiproces
waarbij het kabinet waarschuwt voor overtrokken verwachtingen
ten aanzien van het inhalen van achterstanden op dat punt» (p. 33–34).DebatBij de discussie in de Kamer over deze kabinetsreactie bleek dat zich
tussen de politieke partijen weinig meningsverschillen voordeden. De versmalling
van het beleid tot sociaal-economische integratie riep nog het meest vragen
op bij het CDA, dat hamerde op het belang van cultuur voor de betrokken groepen.
Ook het CDA benadrukte echter dat deze culturele factor voor het overheidsbeleid
met name relevant is wanneer deze zou bijdragen aan sociaal-economische integratie:
«Bij het opzetten en uitvoeren van maatregelen, ook ter bevordering
van arbeidsparticipatie, moet «uitdrukkelijk aandacht worden geschonken
aan de sociaal-culturele achtergronden van de respectievelijke doelgroepen»
omdat de «effectiviteit van de maatregelen» daar «sterk
van afhangt» (gecit. in Fermin, 1997, p. 204).Dat het debat later in de jaren negentig zeer sterk in het licht kwam
te staan van culturele en religieuze verschillen leek geen enkele politieke
partij rond 1990 te voorzien. Wél was er veel discussie over de vraag
hoe de verantwoordelijkheden waren verdeeld als het ging om het aanpakken
van genoemde sociaal-economische kwesties. Wat kon de overheid eigenlijk doen
aan de hoge werkloosheid? En wat was de verantwoordelijkheid van de sociale
partners? Met name de linkse politieke partijen keerden zich tegen het idee
van minister De Vries (CDA) dat dit overgelaten kon worden aan de zelfregulering
door de sociale partners. Samen met de VVD dienden zij dan ook in 1993 een
wetsvoorstel in ter bevordering van de evenredige arbeidsdeelname van migranten,
die een meer verplichtend karakter beoogde te hebben.Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieHet is duidelijk dat de regering, in lijn met het WRR-advies, zwaarder
ging inzetten op verbetering van de sociaal-economische positie. Zoals reeds
uit de adviesaanvrage aan de WRR viel af te leiden werd het cultuurbeleid,
vanwege de inmiddels bereikte «immateriële» verbeteringen,
minder urgent geacht.Waar in het WRR-advies nog sprake is van enige aandacht voor het streven
naar groepsgewijze emancipatie, klonk hiervan niets meer door in het kabinetsstandpunt.De uitspraken over het van (allochtone) ingezetenen gevraagde respect
voor de heersende rechtsorde, over de traagheid van het culturele ingroeiproces
en de achterstand in dit opzicht, leken eerder op toenemende aarzeling te
duiden. Al zijn deze uitspraken weinig expliciet, zij leken te verwijzen naar
een zekere spanning tussen culturele of levensbeschouwelijke eigenheid en
inpassing in de maatschappij.Een explicieter verband werd, in navolging van het WRR-advies, gelegd
tussen participatie op de arbeidsmarkt aan de ene kant en maatschappelijke
inpassing en verbetering van inter-etnische contacten aan de andere kant.
In dit verband stelde de regering dat integratie niet op gespannen voet stond
met «behoud van de identiteit». Integratie is, integendeel, een
centrale voorwaarde om mét identiteitsbehoud volwaardig deel te nemen
aan de maatschappij.Een en ander duidde erop dat de regering langzamerhand afstapt van haar
steun aan de verzuilingsgedachte: er rezen nog meer twijfels over de haalbaarheid
van emancipatie langs collectieve weg. Daarentegen werd het idee van activering
en emancipatie van het individu, via deelname aan de kerninstituties,
volop onderschreven. De gedachte dat inpassing in de samenleving vooral tot
stand zou komen door integratie van het individu op de arbeidsmarkt kreeg
vaste voet aan de grond. Alleen het CDA bleef hechten aan «identiteitsbeleving»,
maar plaatste deze tevens in het teken van integratie.4.4 Contourennota Integratiebeleid Etnische Minderheden
1994In november 1993 vroeg de Kamer bij motie van de heer Apostolou (PvdA)
om een herijking van het minderhedenbeleid. Hiertoe uitgenodigd, publiceerde
de regering (met Van Thijn – PvdA – als verantwoordelijk minister),
de Contourennota van 1994, pal voor de Tweede Kamerverkiezingen. Ook in deze
nota zien we veel sporen terug van het WRR-advies. Het kabinet «kiest
voor burgerschap en legt het accent op de integratie van leden van minderheidsgroepen
in de samenleving». Daarom werd niet meer gesproken van «minderhedenbeleid»,
maar van «integratiebeleid».DoelgroepenEvenals het geval was voor het minderhedenbeleid in 1983, richtte het
integratiebeleid van het ministerie van BiZa zich volgens de Contourennota (BiZa, 1994) in principe op de gehele samenleving.
Hiermee werd afgeweken van de beperking tot allochtonen in de nota Allochtonenbeleid
1990. De samenleving als geheel bleef volgens BiZa in de laatste jaren teveel
buiten beeld, hetgeen niet bevorderlijk werd geacht voor participatie in de
samenleving. Sociale integratie moest gezien worden als een wederkerig proces
van acceptatie (p. 6).Nieuw was dat het ministerie bij het specifieke beleid de vraag opwierp
of ongewijzigd met de doelgroepen van het minderhedenbeleid uit 1983 verder
gegaan moet worden. Hier blijkt dus enige invloed van het WRR-advies.In de beleidsnota werd de verwachting uitgesproken dat Zuid-Europeanen
binnen afzienbare termijn niet meer als doelgroep van het beleid beschouwd
zouden worden. Uit onderzoek bleek namelijk dat «de positie van Zuid-Europeanen
belangrijk is verbeterd en ten aanzien van onderwijs en arbeid de positie
van autochtonen begint te benaderen» (p. 18). Over Molukkers werd opgemerkt
dat voor hen op termijn hetzelfde zou kunnen gelden. Vooralsnog koos BiZa
er echter voor om «de ontwikkeling van deze groep nog enige tijd scherp
te blijven volgen om er zeker van te zijn dat de in deze kabinetsperiode in
gang te zetten positieve ontwikkelingen gecontinueerd worden» (p. 24).
De positie van woonwagenbewoners en zigeuners kon, aldus de nota, eveneens
op termijn besproken worden. Voor deze groepen gold echter een andere argumentatie:
aangegeven werd dat «het beleid niet meer moet pretenderen dan het kan.
Deze verspreid wonende groep is uit het oogpunt van beleid moeilijk zichtbaar
te maken. Indien dat niet mogelijk blijkt is het nuttig andere alternatieven
onder ogen te zien» (p.24).Op de terreinen van «weten, wonen en werken» werd prioriteit
verleend aan de vijf grootste doelgroepen van het minderhedenbeleid: Surinamers,
Antillianen/Arubanen, Turken, Marokkanen en vluchtelingen.Net zoals bij de eerdere nota's bleken vooral nieuwkomers en jongeren
op extra aandacht van de overheid te kunnen rekenen. Bij de jongeren legde
het ministerie een «nader accent» op jonge Surinamers, Antillianen
en Arubanen, Turken en Marokkanen in de grote en middelgrote steden. Ter legitimatie
van deze keuze werd gewezen op «de omvang van betrokken categorieën,
de relatief ongunstige positie van deze grote categorieën etnische
minderheden op de arbeidsmarkt en in het onderwijs, de sterke concentratie
in een beperkt aantal steden en de verwachte effectiviteit van beleid»
(p. 25).BeleidHet hoge immigratieoverschot wordt bij de probleemanalyse in de Contourennota (BiZa, 1994) als eerste genoemd. Dit overschot
kon, zo stelt BiZa, bij ongewijzigd beleid op de korte en lange termijn verschillende
negatieve gevolgen hebben: hoge werkloosheid (ook in de tweede generatie),
onderwijsachterstand en discriminatie. Daarnaast vreesde het ministerie dat
«de voortdurende immigratie betekenis heeft voor het maatschappelijke
draagvlak voor de integratie, en effect heeft op de resultaten van het integratiebeleid»
(p. 43).Net zoals in 1990 werd in 1994 de onevenredige hoge werkloosheid onder
minderheden zeer onwenselijk geacht. Het ministerie verwachtte dat het arbeidsaanbod
van immigranten in de komende jaren zou blijven toenemen. Hierbij was sprake
van een hoge instroom van laag gekwalificeerde immigranten. Dit werd zorgwekkend
geacht aangezien in het laaggeschoolde segment van de arbeidsmarkt al geruime
tijd sprake was van een trendmatige vermindering van de werkgelegenheid, aldus
de Contourennota. Zorg bestond ook over de positie van grote groepen allochtone
jongeren in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Op verschillende momenten
in de schoolloopbaan, en bij de overgang naar de arbeidsmarkt deden zich aansluitingsproblemen
voor.In 1994 werd zeer nadrukkelijk stil gestaan bij de ongelijke geografische
spreiding van etnische minderheden over Nederland. Gevreesd werd dat hierdoor
hele stadsgebieden van bevolkingssamenstelling zouden kunnen veranderen, met
spanningen tussen etnische groepen als mogelijk gevolg. Ook signaleerde BiZa
dat zich op termijn een ruimtelijke segregatie kon aftekenen tussen de bevolkingsgroepen,
waardoor het gevaar van getto-achtige verschijnselen zou kunnen ontstaan.Het ministerie van BiZa wilde met zijn beleid in 1994 naar «een
effectiever beleid dat gelijke kansen biedt aan iedere burger» (p. 43).
Hoe dacht het ministerie zijn doelstelling te kunnen verwezenlijken? In de
Contourennota presenteerde het zijn aanpak. Achtereenvolgens kwamen aan bod:• de taken van de rijksoverheid;• maatregelen voor specifieke doelgroepen;• de lokale samenleving;• centrale beleidssectoren;• draagvlak voor het integratiebeleid.De taken van de rijksoverheidDe overheid hanteerde bij haar integratiebeleid het beginsel van complementair
bestuur. Dit betekende dat bevorderd werd dat alle betrokken partijen vanuit
hun eigen verantwoordelijkheid zouden bijdragen aan een intensieve en samenhangende
aanpak. Het zwaartepunt bij de invulling en uitvoering van beleid lag doorgaans
bij gemeenten, aldus de Contourennota. De rijksoverheid
concentreerde zich op haar beurt op het scheppen van voorwaarden voor een
betere en meer effectieve aanpak van de problematiek. Hiervoor diende zij
te beschikken over goede informatie- en monitorsystemen. Daarnaast had de
landelijke overheid een «regulerende en controlerende taak» (p.
23).Maatregelen voor specifieke doelgroepenBij de maatregelen voor specifieke doelgroepen, werd in het bijzonder aandacht besteed aan jongeren uit etnische minderheidsgroepen en nieuwkomers.
Een intersectorale benadering en inzet van instrumenten werden voorgesteld
om te zorgen dat jongeren in de verschillende stadia van overgang binnen het
onderwijs en naar de arbeidsmarkt de juiste aansluiting zouden vinden. Daarnaast
diende onderzoek een antwoord te geven op de vraag welke potentiële bijdragen
minderheden leveren aan de arbeidsmarkt. Prioriteit werd tenslotte verleend
aan de grote en middelgrote steden.Voor nieuwkomers wilde men een, zonodig dwingend, inburgeringsbeleid voeren.
Toeleiding via één loket verdiende volgens de Contourennota
de voorkeur. Het idee om in gemeenten een immigratiebureau op te richten,
werd positief beoordeeld.De lokale samenlevingBeleid gericht op de lokale samenleving bleek met name betrekking te hebben
op de achterstands- en concentratiewijken in de grote en middelgrote steden.
In dit beleidskader werden de volgende thema's genoemd: veiligheid, werkloosheid,
concentratie, discriminatie en de aanwezigheid van illegalen. Het ministerie
van BiZa stelde vast dat een actief en samenhangend overheidsbeleid noodzakelijk
bleef om een tweedeling in de lokale samenleving te voorkomen. Vooral de terreinen
van stadsvernieuwing, beheer en onderhoud, het integrale veiligheidsbeleid
en de sociale vernieuwing werden van groot belang geacht.Centrale beleidssectorenVolgens het ministerie van BiZa waren de werkvloer en de school «vitale
integratiekaders»: zij brachten nieuwe en gevestigde ingezetenen met
elkaar in contact en zetten daarmee de toon voor wederzijdse acceptatie. In
het onderwijs konden alle betrokkenen meer inhoud geven aan «het feit
dat Nederland een multiculturele samenleving is geworden» (p. 41). Het
probleem van het «ongemengde» leven van autochtonen en allochtonen
werd hier dus duidelijk geagendeerd. Daarnaast werd het huisvestingsterrein
als een belangrijke beleidssector benoemd, mede in relatie tot de problematiek
van achterstandswijken. De sector kreeg onder meer de taak om ervoor te zorgen
dat er voldoende woningen beschikbaar kwamen. Verder dienden andere geschikte
delen van de woningvoorraad toegankelijker te worden.Tenslotte werd aandacht besteed aan het welzijnsbeleid. Dat had als doel
«de noodzakelijke cohesie te vergroten voor een sociaal stabiele, goed
functionerende samenleving» (p. 45). Als hiervan afgeleide doelen werden
genoemd: vergroting van ontplooiingsmogelijkheden, stimulering van zelfredzaamheid
en van deelname aan de samenleving van risicogroepen, onder andere onder minderheden.
Daarnaast was er het specifieke welzijnsbeleid voor minderheden, dat nader
wordt uiteengezet in de hierna te bespreken WVC-nota Investeren in integreren.Draagvlak voor het integratiebeleidHet ministerie van BiZa was van mening dat voorlichting, communicatie
en onderwijs een cruciale rol spelen bij het verder ontwikkelen van draagvlak
voor het beleid.DebatUit het Kamerdebat over de Contourennota bleek
dat de beleidsverschuivingen door bijna alle partijen worden gesteund. Zo
riep het niet meer spreken over emancipatie van groepen weinig vragen op. De terminologie van burgerschap werd door alle
partijen omarmd, ook al omdat hierdoor niet de verschillen maar
de overeenkomsten tussen mensen werden geaccentueerd. De populariteit van
de burgerschapsgedachte viel mede te begrijpen in het licht van de vele zorgen
die bestonden over de geringe sociale cohesie tussen mensen van verschillende
komaf in de samenleving. Daarom ook bestond er instemming met de term«integratiebeleid»
als opvolger van minderhedenbeleid.In dit verband kwam niettemin ook het onderwerp «cultuur»
weer prominent terug op de politieke agenda. Een belangrijke aanzet hiertoe
werd in 1991 gegeven door de toenmalige politiek leider van de VVD, Bolkestein.
Hij wierp, overigens buiten de politieke arena, de vraag op in hoeverre de
Islam en de westerse cultuur «compatibel» waren én wat
de door hem veronderstelde incompatibiliteit voor het integratieproces betekende,
waarbij hij vooral wees op de onderdrukking van vrouwen. Zoals Prins (2002,
p. 244) stelt, had zijn kritiek niet zozeer betrekking op het doel van emancipatie,
maar meende hij dat de overheid geen rol had te vervullen in het faciliteren
van zelforganisaties.In het debat over de Contourennota stelde VVD-woordvoerder Kamp in het
verlengde van deze beschouwing, dat de overheid minder vrees zou moeten hebben
voor de rol van zedenmeester. Waar de VVD vroeger «politiek neutralisme»
voorstond, pleitten haar woordvoerders nu voor actief beleid om met name islamitische
groepen de Nederlandse normen en waarden bij te brengen. De VVD wees er ook
op dat de hoge criminaliteit onder (jonge) allochtonen mede verband hield
met de slechte integratie van deze groepen.In samenhang hiermee was er ook een stevig debat over de rol van zelforganisaties.
De VVD bleek bij de discussie over de Contourennota afscheid te hebben genomen
van de gedachte dat deze middenveldorganisaties een nuttige rol kunnen spelen.
Zij bestendigen eerder de als problematisch ervaren verschillen. Het CDA daarentegen
beklemtoonde dat deze partij bleef geloven in integratie door emancipatie
in eigen kring (zie ook Fermin, 1997, p. 219 e.v.). Dit overigens met de aantekening
dat ook bij het CDA de terminologie van «individueel maatwerk»
terrein won. De WRR-kritiek dat er in het verleden teveel nadruk had gelegen
op de instandhouding van categoriale voorzieningen, zonder te kijken naar
de effecten hiervan op de integratie, nam het CDA wel degelijk serieus. Fermin
(ibid., 218) merkt op dat de PvdA zich nauwelijks mengde in de discussies
over de uitgangspunten van het beleid, maar voornamelijk met informatieve
vragen kwam.In het overleg van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken met de minister
van BiZa over het Jaaroverzicht integratiebeleid
1996 (24 401, nr. 15), stonden inburgering en de sociaal-economische
integratie opnieuw centraal, waarbij onder meer ook aandacht werd besteed
aan segregatie in relatie tot huisvesting.Alleen het CDA (Dankers) besteedde aandacht aan het punt van identiteit
en zelforganisatie. Zij constateerde «dat het zelforganiserend vermogen
van migranten en de capaciteiten van hun organisaties nog steeds worden onderschat».
Zij meende dat deze organisaties nog te weinig werden betrokken bij de inburgeringsprogramma's,
terwijl emancipatie in eigen kring juist «een goed begaanbare weg (is)
voor geïntegreerd burgerschap. In de zelforganisaties kunnen mensen elkaar
sterken en stimuleren en wordt talent gekweekt voor deelname aan besturen
en overlegplatforms». Ook stelde zij dat wel vaak gedacht wordt dat
het stichten van bijzondere scholen door migranten slecht is voor hun integratie,
«maar dat is nooit bewezen» (p. 5).De minister antwoordde dat er een wettelijk kader zou komen voor landelijk
overleg met zelforganisaties, waarbij hij hun «bonte verscheidenheid»
en het vraagstuk van representativiteit overigens wel als problemen zag (p.
10).Het overleg over het Jaaroverzicht integratiebeleid 1997 (25 001, nr. 11) stond opnieuw sterk in het teken van
achterstandsbestrijding, waarbij onder andere het geringe resultaat van de
WBEAA onderwerp van debat vormde. Ook werd de PvdA (Noorman-den Uyl) ter verantwoording
geroepen voor de recente uitspraak van partijgenoot Wallage dat de autochtone
bevolking het gevoel had dat buitenlanders werden voorgetrokken, waarbij hij
als voorbeeld gratis zwemles voor allochtone vrouwen had genoemd. De partijen,
inclusief de PvdA, onderstreepten dat specifiek beleid, waar dat nodig was,
moest blijven bestaan om achterstand in te halen. «De consequentie van
achterstandsbeleid is altijd voorkeursbeleid» (p. 39), aldus Dijkstal
(VVD) in zijn reactie.Naar aanleiding van de resultaten van in 1996 gehouden rondetafelgesprekken
stond het punt van identiteit weer volop in de aandacht, waarbij het accent
sterk lag op de plaats en rol van islamitische organisaties. Vanuit de organisaties
zelf was gewezen op het probleem van toenemende stigmatisering en op de emancipatoire
en bindende functie die het allochtone middenveld kon vervullen.Noorman-den Uyl vroeg aandacht voor beeldvorming, verdraagzaamheid en
tolerantie in het kader van de sociale cohesie van de samenleving. Zij wees
de beeldvorming over de Islam, die soms als een fundamentalistische bedreiging
werd gezien, af en onderstreepte de bindende rol die de islamitische gemeenschap
in veel gemeenten had (p. 9). Verder stelde zij nadrukkelijk dat de PvdA «ruimte
voor de eigen identiteit en zelforganisatie» intrinsiek van belang achtte,
dus los zag van achterstandsbeleid.Voor het CDA (Dankers) vormde negatieve beeldvorming eveneens een punt
van aandacht. De overheid praatte te exclusief over problemen en droeg daarmee
bij aan negatieve beeldvorming. Maar Dankers ging vooral in op het punt van
identiteit en organisatievorming op basis daarvan. Voor het CDA bleef «het
behoud van de eigen identiteit een belangrijke leidraad voor het integratiebeleid».
«Het CDA voelt zich steeds minder thuis bij de paarse aanpak van het
minderhedenvraagstuk die uit de Contourennota is gevolgd». Dankers noemde
deze onder andere technocratisch en individualistisch en meende dat het model
van de melting pot gehanteerd werd, terwijl het
CDA «een kleurrijk mozaïek van een pluriforme samenleving»
voorstond (p. 10). Zij betreurde het dat de subsidies voor zelforganisaties
steeds verder afnamen en riep op tot herwaardering ervan. Emancipatie moest
weer terug op de agenda, «volgens oer-Hollands recept, namelijk de structuur
van vrijwilligersorganisaties» (p. 12). In het kader van de vrouwenemancipatie
verdienden daarbij ook organisaties van allochtone vrouwen aandacht. Dankers
wees tenslotte op een inconsistentie in het beleid: dit kabinet was gestart
met afbraak van het maatschappelijk middenveld, maar intussen was het Poldermodel
erg belangrijk geworden (p. 42).De VVD meende veeleer dat de Nederlandse cultuur het bindende element
in de samenleving moest blijven. De VVD koos voor individuele integratie,
aldus woordvoerder Kamp. Enige invloed op de dominante cultuur, «die
we natuurlijk met elkaar zullen blijven vernieuwen» sloot ook hij evenwel
niet uit (p. 16). Hij onderschreef eveneens het belang van eigen organisaties
voor zover zij integratiegerichte activiteiten ondernamen. Tenslotte was de
VVD voorstander van een imamopleiding in Nederland.Dittrich (D66) bracht dit punt eerder in het debat eveneens naar voren.
Nederland was kleurrijk geworden, maar dat was nog niet te zien in het bedrijfsleven,
instellingen en organisaties, «op de niveaus waar de beslissingen
worden genomen» (p. 21). Voorts stelde hij, overigens in bedekte termen,
dat vrouwen en homoseksuelen, die als minderheidscategorieën «eigenlijk
de natuurlijke bondgenoten van de etnische groepen» zouden moeten zijn,
zich in hun emancipatie door hen bedreigd voelden. Hij vroeg de overheid meer
aandacht te besteden aan dit probleem en plaatste vraagtekens bij de functie
van de moskee als bruggenbouwer (p. 23–25).Minister Dijkstal onderstreepte in zijn reactie het recht op identiteitsbeleving
en zelforganisatie op identiteitsbasis maar hij betwijfelde of dat ook wenselijk
was in het kader van integratiebeleid. In dat verband zag hij meer in het
vergroten van de toegankelijkheid van algemene voorzieningen, zodat daar ook
ruimte ontstond voor de eigen identiteit, cultuur en godsdienst (p. 43). Een
interpellatie van de kant van enkele andere partijen, waaronder de PvdA, leidde
overigens op het punt van ondersteuning van zelforganisaties in tweede instantie
tot een iets voorzichtiger standpunt van ministerzijde.Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieDe aandacht voor de problematische sociaal-economische positie bleef onverkort
gehandhaafd, terwijl het denken in termen van collectieve emancipatie naar
de achtergrond verdween. Na het verschijnen van de Contourennota hield alleen
het CDA er nog aan vast, waarbij ook voor deze partij de instrumentele functie
van zelforganisaties gericht op integratie in de kerninstituties benadrukt
werd. Naast de gedachte van collectieve emancipatie verdween ook het cultuurbeleid
voor minderheden uit het vizier. Er werd in de Contourennota althans geen
apart hoofdstuk meer aan gewijd. In het deel over onderwijs stond nog wel
een korte verwijzing naar het onderwijs in eigen taal en cultuur.Na een serie door het ministerie van BiZa geëntameerde rondetafelgesprekken
stond het punt van identiteit en zelforganisatie in het politieke debat niettemin
weer op de kaart. Het CDA bleef er de meest uitgesproken voorstander van,
mede in relatie tot de maatschappelijke emancipatie van etnische groepen.
Ook de PvdA leek eerdere aarzelingen te hebben overwonnen, en wees daarbij
op het intrinsieke belang van beleving van de identiteit en zelforganisatie.
De VVD en ook D66 uitten zich terughoudend, waarbij de laatste partij wees
op de mogelijke negatieve consequenties voor andere minderheden. Beide partijen
waren meer geporteerd voor het toegankelijker maken van algemene voorzieningen,
zodat aldaar de eigen identiteit en belangen konden worden gediend.Niet nieuw, maar wel veel prominenter aanwezig in de visie van het kabinet,
was de zorg om de sociale cohesie in de samenleving. «Het integratievraagstuk
wordt in de nota in belangrijke mate opgevat als een kwestie van gebrekkige
maatschappelijke samenhang en solidariteit», zo stelt ook Fermin (1997,
p. 214). Beleidsmaatregelen betreffende de sociaal-culturele positie van leden
van minderheidsgroepen stonden vooral in dit licht. De focus was daarmee verschoven
van de minderheden naar de verhouding tussen minderheden en de samenleving.
Vandaar ook dat de samenleving als geheel opnieuw expliciet als doelgroep
van het integratiebeleid werd aangemerkt. In het debat na de rondetafelgesprekken
werd in dit verband door CDA en vooral PvdA het probleem van negatieve beeldvorming
aangekaart. 4.5 Investeren in integreren (WVC, 1994)WVC sloot aan op het inzetten op integratie zo bleek al uit de titel van
zijn eveneens in 1994 verschenen nota Investeren in integreren. Het ministerie van WVC constateerde dat niet alle immigranten in
staat waren om (snel) een zelfstandig bestaan in Nederland op de bouwen en
wees daarbij met name op achterstanden en non-participatie op het terrein
van onderwijs en werk, evenals overigens op een toename van racistische opvattingen.
Met name de situatie in oude wijken vond WVC zorgelijk, omdat daar sprake
was van achterstand, het wegvallen van oude verbanden en (etnische) groepssegregatie.De nota Investeren in integreren (1994) vestigde
de aandacht op de zwakke onderwijspositie van allochtone jongeren. Deze leidde
namelijk tot een slechte positie op de arbeidsmarkt. Jonge allochtonen hadden
al een achterstand in taal- en cognitieve ontwikkeling vóórdat
ze aan het basisonderwijs begonnen. Belangrijke oorzaken van deze problemen
waren het opleidingsniveau van de ouders en hun (gebrekkige) begeleiding van
de kinderen, aldus WVC.DoelgroepenHet ministerie verantwoordde zijn keuze voor integratiebeleid mede op
grond van de afnemende acceptatie in de samenleving van categoriaal beleid:
«Het is dus belangrijk om aparte maatregelen alleen te treffen in die
omstandigheden waarin ongelijke behandeling onmiskenbaar gerechtvaardigd en
nuttig is. En die omstandigheden liggen nu juist in het begin van het integratieproces»
(p. 3). Dit verklaarde dat in het WVC-beleid voorrang werd gegeven aan jonge
allochtonen (en hun ouders) en nieuwkomers: beide groepen stonden immers aan
het begin van hun integratieproces.Bij het beleid voor allochtonen van 0 tot 18 jaar, werd nader onderscheid
gemaakt naar leeftijdscategorieën, waarbij vooral de 0 – 6-jarigen
en 6 – 12-jarigen aandacht kregen. Een enkele keer werd in de beleidsnota
expliciet de aandacht gevestigd op kinderen van zigeuners en woonwagenbewoners.
Daarnaast werden Antillianen, Arubanen en meisjes genoemd. Verder werd aandacht
gevraagd voor jonge «risicogroepen»: «Daarbij gaat het om
uitval uit het onderwijs (schooldrop-outs), uit de arbeidsmarkt (langdurige
werkloosheid onder jongeren), maar ook uitval uit onze rechtsorde (criminaliteit)»
(p. 22). Vastgesteld werd dat het hierbij zowel kon gaan om jongeren van de
eerste als van de tweede generatie. Marokkaanse en Antilliaanse jongeren werden
meerdere keren in deze context genoemd.De doelgroep van nieuwkomers werd preciezer omschreven: «De doelgroep
van het beleid zijn nieuwe, niet meer leerplichtige immigranten, die het risico
lopen in een achterstandssituatie te geraken. Daarbij gaat het allereerst
om nieuwkomers afkomstig uit Marokko, Turkije, Suriname, de Nederlandse Antillen
en Aruba» (p. 9). Vervolgens werd gesteld dat ook nieuwkomers uit andere
landen eventueel voor het integratieprogramma in aanmerking komen. Het was
daarbij aan de gemeenten om te bepalen welke groepen in een achterstandspositie
kunnen raken.De keuze voor preventief beleid liet onverlet dat, indien noodzakelijk,
ook aandacht besteed kon worden aan minderheden die al langer in Nederland
verblijven. In Investeren in integreren stond
bovendien dat de emancipatie van allochtone vrouwen bevorderd moest worden,
met name via het beleid gericht op nieuwkomers, jeugdigen en hun ouders. Tenslotte kwamen in de nota beleidsmaatregelen aan bod die gericht
waren op allochtone gehandicapten, ouderen en lesbiennes en homoseksuelen.BeleidVanuit het motto «voorkomen is beter dan genezen», gaf het
ministerie voorrang aan preventief beleid. Hiervan verwachtte men dat «de
huidige noodzaak om na een langer durend verblijf aparte, specifieke, vaak
curatieve maatregelen voor allochtonen te treffen» (p. 3), werd teruggedrongen.
Algemeen beleid genoot dus de voorkeur boven specifiek beleid. Via een activerend
welzijnsbeleid wilde WVC barrières wegnemen, die een «optimale
ontplooiing» belemmerden.Het integratiebeleid bestond uit twee componenten. De ene component was
op het individu gericht, en betrof het vergroten van voor ontplooiing nodige
vaardigheden. De andere was een institutionele component, waarbij het openbreken
van instituties voor minderheden centraal stond. Met name gemeenten dienden
de verantwoordelijkheid voor dit beleid te dragen.Het integratiebeleid werd nader uitgewerkt in vier beleidsprogramma's:• integratie nieuwkomers;• 0 – 18-jarigen;• multiculturele samenleving;• organisaties van en voor minderheden.Integratie nieuwkomersGemeenten speelden een belangrijke rol bij de opvang van nieuwkomers.
Zij dienden te bepalen welke groepen nieuwkomers, en vervolgens welke individuele
personen, het risico liepen om in een achterstandpositie te raken. WVC vond
dat de faciliteiten voor nieuwkomers goed dienden aan te sluiten bij hun behoeften,
mogelijkheden en aspiraties. Van de immigranten werd op hun beurt een grote
inzet verwacht. Benadrukt werd dat de opvang een meer verplichtend karakter
moest krijgen, zoals bij nieuwkomers die zijn aangewezen op een uitkering
reeds het geval was. Met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) werd
afgesproken dat er in 1996 een sluitend opvangsysteem moest zijn, aldus Investeren in integreren. Het ministerie richtte zich
onder meer op het geven van voorlichting, op het verhogen van de kwaliteit
van inburgeringsprogramma's, ontwikkeling van goede materialen, deskundigheidsbevordering,
verdere verbetering van het registratiesysteem en het laten verrichten van
effectonderzoek.0 – 18-jarigenHet beleid voor 0–18-jarige allochtonen was gericht op het voorkomen
en bestrijden van onderwijsachterstand. Bij het realiseren van deze doelstelling
dienden volgens WVC ouders, welzijnsinstellingen en minderhedenorganisaties
ingeschakeld te worden. Een belangrijk beleidskader was het Onderwijsvoorrangsbeleid
(OVB), dat zich richtte op autochtone en allochtone kansarme kinderen. De
afstemming tussen welzijnsbeleid en onderwijsbeleid was neergelegd in het
Landelijk beleidskader Onderwijsvoorrang. In het beleid stonden projecten
gericht op gezinnen, kwaliteitsverbetering in het onderwijs en buitenschoolse
activiteiten centraal. Met name de gezinsgerichte projecten zoals Opstap kregen
veel aandacht. Uitgangspunt was dat de aard van de begeleiding van kinderen
door hun ouders moest veranderen om kinderen beter te equiperen voor het onderwijs.
In dit verband worden ook emancipatoire doelen genoemd: naast de schoolse
ontwikkeling van kinderen, was ook de emancipatie in de samenleving
van moeders en «buurtmoeders» met de programma's gediend.Multiculturele samenlevingDe nota richtte zich niet alleen op de integratie van minderheden, maar –
in samenwerking met het ministerie van O&W ook op de samenleving als geheel,
middels het programma «multiculturele samenleving». In het programma
stond het streven naar een harmonieuze samenleving centraal. Het programma
werd gemotiveerd vanuit de zorg voor de afnemende acceptatie van minderheden
in de samenleving. Een groeiende groep mensen, aldus de nota, maakte zich
zorgen over immigratie en bracht allerlei problemen daarmee in verband. «In
de ogen van velen is Nederland te vol». Met het programma wilden de
ministers ertoe bijdragen dat het draagvlak niet verder zou afbrokkelen, om
te beginnen door middel van het tegengaan van discriminatie en het bevorderen
van participatie van minderheden op allerlei terreinen. Ten behoeve hiervan
werd onder meer een bijdrage verwacht vanuit de steunfuncties en zelforganisaties.Voorts wilden de ministers een visie op de multiculturele samenleving
uitdragen waarin het welbevinden van de individuele mens centraal stond. «Het
feit dat hij of zij leeft in een samenleving met een baaierd aan culturen
moet meer als een uitdaging dan als bedreiging gezien worden». Vandaar
dat de aandacht niet alleen moest uitgaan naar problemen, maar ook naar de
voorbeelden waaruit blijkt dat het goed kon gaan. Het bevorderen van tweezijdige
communicatie diende hier als belangrijkste middel. Vooral voor de gemengde
bevolking in de concentratiewijken van de grote steden moest een «proces
van werkelijk multicultureel samenleven» op gang komen «via een
activerend en vitaliserend welzijnsbeleid» (p. 28–29).Na de decentralisatie lag de verantwoordelijkheid voor het uitvoerend
welzijnswerk bij gemeenten. Voor zichzelf zag het ministerie taken weggelegd
ten aanzien van innovatie en kwaliteitsverbetering. Het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP) ging daarnaast de sociaal-culturele ontwikkelingen van buurten
analyseren. Van algemene voorzieningen werd verwacht dat zij inspeelden op
de multiculturele samenleving. Daarom schreef WVC door hem (mede) bekostigde
instellingen aan met het verzoek aan te geven hoe zij binnen het bestaande
budget rekening hielden met die samenleving.Drie aandachtpunten van het ministerie werden bij het programma «multiculturele
samenleving» nader geconcretiseerd. Het ging hierbij o.a. om de deelname
van minderheden aan besturen en de versterking van intercultureel management.In een paragraaf «Cultuur» werd gewezen op het belang van
deelname van allochtonen op dit terrein. Het ministerie wilde stimuleren dat
allochtone kunst- en cultuuruitingen onderdeel gingen vormen van het totale
cultuuraanbod, en het wilde bevorderen dat allochtonen gingen participeren
als kunstenaars en cultuurproducenten, publiek en bestuursleden. Gesteld werd
dat het categoriale beleid ertoe heeft bijgedragen dat de tot dan toe genomen
maatregelen nog een onvoldoende brede werking hadden gehad op de cultuurparticipatie
door allochtonen. Bijzonder beleid moest derhalve gecompleteerd worden «door
gelijkgerichte inspanningen vanuit de algemene voorzieningen» (p. 43). Organisaties van en voor minderhedenHet ministerie van WVC wilde in 1994, vanuit het oogpunt van doelmatigheid,
een betere bestuurlijke en inhoudelijke ordening van het stelsel van de organisaties
van en voor minderheden. Zo stonden kwaliteitsverbetering en
decentralisatie van bovenlokale steunfuncties op de agenda. Deze steunfuncties
werden gezien als belangrijke instrumenten bij de opvang en inburgering, en
daarmee bij de integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving. In
de plaatselijke en regionale zelforganisaties waren, zo concludeert de nota,
naast etniciteit ook religie, sekse en leeftijd toenemend bindende factoren
geworden. «Deze ontwikkeling geeft de mate van inburgering in de Nederlandse
samenleving weer» (p. 57). Ook de term emancipatie viel: zelforganisaties
zijn daarvoor van belang, omdat zij zowel de mogelijkheid bieden «in
eigen kring te wennen aan de Nederlandse maatschappij» als om «op
te komen voor de belangen van de eigen groep» (p. 57).DebatHet debat over de WVC-nota vond plaats in samenhang met de Contourennota.
De beide bewindslieden (Dijkstal, minister BiZa; Terpstra, staatssecretaris
VWS) die deze nota's na de vorming van het eerste paarse kabinet verdedigden,
benadrukten de continuïteit met het voorgaande beleid. Niettemin bleek
uit de discussie dat beide bewindslieden en de aanwezige Kamerleden zich grote
zorgen maakten over de verslechterde maatschappelijke situatie van migranten,
een situatie waarop het voorgaande beleid geen adequaat antwoord had gegeven.
VWS wilde de grote problemen die zich leken aan te kondigen voortvarend het
hoofd bieden en in zijn keuze voor een nadruk op preventieve maatregelen ondervond
het ministerie vanuit de kamer geen weerstand.Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieDe richting die het ministerie van WVC (een later VWS) insloeg, sloot
duidelijk aan bij het minderhedenbeleid zoals het ministerie van Binnenlandse
Zaken dat voorstond. Integratie in de kerninstituties, waarbij voor WVC het
onderwijs voorop stond, nam een prominente plaats in in het voorgestelde beleid.
Verbetering van de sociaal-economische positie was dus voor de opvolger van
het ministerie van CRM een belangrijk beleidsterrein geworden.Beleidsmaatregelen betreffende de sociaal-culturele positie van leden
van minderheidsgroepen zijn mede in dit licht komen te staan. Het gezinsgerichte
beleid vormde daarvan het duidelijkste voorbeeld. Het was erop gericht ouders
bij te sturen in hun voorbereiding op en begeleiding van kinderen in het onderwijs.
Termen als cultuurverschil werden in de nota vermeden, maar dat de opvoeding
diende te worden aangepast is duidelijk. Hier leek dus uitgegaan te worden
van een zekere spanning tussen de (opvoedings)cultuur van minderheden en de
eisen van het onderwijs.Het ministerie uitte grote zorg over de toenemende onvrede onder het Nederlandse
publiek. In overeenstemming met de beleidsvoorstellen in de Contourennota,
werd het welzijnsbeleid daarom gericht op versterking van sociale cohesie.
Om aan de afbrokkeling hiervan het hoofd te bieden verdienden «multicultureel
samenleven», het tegengaan van discriminatie én het verhogen
van de maatschappelijke participatie van minderheden alle aandacht. Ook zelforganisaties
dienden hierin hun rol te spelen. Verhoging van de toegankelijkheid van bestaande
voorzieningen bleef in dit verband eveneens van belang, mede om de deelname
van allochtonen aan kunst en cultuur te bevorderen.De term emancipatie viel in twee verschillende contexten. Enerzijds werden
de gezinsgerichte programma's geacht de (individuele) emancipatie van vrouwen
in de samenleving te ondersteunen. Het ministerie bleef echter
het uitgangspunt van groepsgewijze emancipatie eveneens trouw, en onderstreepte
de rol van zelforganisaties mede in dit verband. In dit opzicht ging het ministerie
dus niet geheel mee met de toenemende politieke twijfel hieromtrent. De erfenis
van voorganger CRM, die ooit aan de wieg stond van het «met behoud van
eigen identiteit» te combineren integratiebeleid, bleek dus nog niet
helemaal afgezworen. Dit nam niet weg, dat met name de integratiebevorderende
functie van zelforganisaties sterk werd benadrukt en dat emancipatie langs
individuele weg ook voor WVC een belangrijk beleidsdoel was geworden.4.6 Nota Kansen krijgen, kansen pakken (1997–1998)Het tweede kabinet-Kok (1998-2002) wilde een nieuwe impuls geven aan het
integratiebeleid ten aanzien van etnische minderheden. Er werd daartoe een
minister aangesteld voor het Grotesteden- en Integratiebeleid (GSI). Het kabinet
informeerde de Tweede Kamer over hoofdaccenten van dit beleid in de nota Kansen krijgen, kansen pakken. In een terugblik constateerde
GSI-minister Van Boxtel dat voortzetting van het oude beleid onvoldoende zou
zijn. Met name stelde hij vast dat er «te weinig oog is geweest voor
de inspanningen die het autochtone deel van de samenleving had te verrichten
om de effecten van migratie te verwerken» (p. 1). Ook was er te weinig
aandacht voor de diversiteit tussen en binnen etnische minderheidsgroepen.
En tenslotte stelde hij verdeeldheid vast: «Of de aanduiding «multiculturele
samenleving» ook het wenkend perspectief van het land vertolkt, is voortdurend
onderwerp van discussie». In deze discussie koos hij zelf positie door
op te merken dat migratie in cultureel opzicht verrijkend is voor de samenleving,
zonder dat hij voorbij wilde gaan aan de grote problemen die migratie óók
met zich meebracht. Want de nota stelde expliciet de vraag – als late
echo van het WRR-advies van 1989 – of: «alle instituties voldoende
toegerust zijn om steeds weer nieuwe immigranten op te nemen.» Na een
expliciete vaststelling («Het is een onmiskenbaar feit dat Nederland
een immigratieland is geworden en dat het zich moet instellen op een steeds
groter wordende druk op het integratiebeleid», p. 2), riep de minister
de vraag op wat het voor het zelfbeeld van het land en voor zijn instituties
betekende om een immigratieland te zijn.DoelgroepenHet integratiebeleid richtte zich in het bijzonder op de grotere etnische
minderheidsgroepen, te weten die met leden van Surinaamse, Turkse, Marokkaanse
en Nederlands-Antilliaanse afkomst, met name de jongeren in de grotere gemeenten,
en op vluchtelingen en asielgerechtigden.BeleidDe primaire doelstelling van het integratiebeleid was de realisering van
actief burgerschap voor leden van etnische groepen (p. 5). Burgerschap werd,
zoals uiteengezet, als kernbegrip van het integratiebeleid beschouwd. Het
beleid ging er vanuit dat alle burgers, dus ook leden van etnische minderheidsgroepen,
primair zelf verantwoordelijk waren voor hun plaats in de samenleving en voor
hun toekomst. Het integratiebeleid was erop gericht de condities te vervullen
voor de ontplooiing en uitoefening van ieders burgerschap. Hierbij werd een
inspanning verwacht van burgers, maar ook van instituties.De nota opende met de volgende constatering: «Met alleen voortzetting
van het staande beleid komen we er niet. Een nieuw elan is nodig om de burgers, behorende tot zogeheten «oudere» en nieuwere
minderheidsgroepen hun talenten te laten ontplooien» (p. 1). Met verwijzing
naar een advies van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) werden
etnische minderheden anno 1998 namelijk beschouwd als «verreweg de meest
kwetsbare risicogroep, waarvoor het algemene instrumentarium niet of in onvoldoende
mate voldoet» (p. 10).Waaruit bestond het nieuw elan? Het kabinet wilde het actief burgerschap van leden van etnische minderheden meer dan voorheen
op de voorgrond plaatsen. Gekozen werd voor het voeren van een actief integratiebeleid,
weer met de nadruk op «actief». Meer concreet ging het om een
intensivering van het beleid op «vitale terreinen» als onderwijs,
werkgelegenheid, etnisch ondernemerschap en het tegengaan van discriminatie.
Met behulp van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) werd het nieuwkomersbeleid
verder ontwikkeld. Het enige relatief nieuwe speerpunt dat naast deze «oude»
thema's genoemd werd, was een ongedwongen omgang van burgers met elkaar.In de nota werd aangegeven op welke terreinen het grotesteden- en integratiebeleid
vooral succes moest hebben:• In de economische infrastructuur draait het om stadseconomie en
werk, beheersing van de Nederlandse taal, een effectieve doorloop van onderwijs
naar arbeidsmarkt, bijzondere aandacht voor de langdurig werkloze jongeren,
ondersteuning van etnisch ondernemerschap (zie ook Eugelen 2002);• In de fysieke infrastructuur gaat het om herstructurering van oude
wijken: op het vlak van veiligheid en leefbaarheid van de woonomgeving, het
voorkomen van marginalisatie, segregatie en criminaliteit;• In de sociale infrastructuur betreft het de voorschoolse situatie
van het kind in relatie tot zijn ouders en zijn omgeving, verhoging van de
onderwijsresultaten, bestrijding van schoolverzuim en verbeterde handhaving
van de leerplicht, een ontspannen samenleven op buurtniveau en uitbanning
van elke vorm van discriminatie en vreemdelingenhaat.Evenals in voorgaande jaren, lag in de periode 1999 – 2002 het zwaartepunt
van het integratiebeleid bij de lokale overheid. Door het grotesteden- en
het integratiebeleid in één ministerspost aan elkaar te koppelen,
werd echter expliciet onderstreept dat de rijksoverheid en de steden gezamenlijk
beleid gingen voeren. Uitgangspunt was (en bleef) dat algemene voorzieningen
en instrumenten naar evenredigheid toegankelijk moesten zijn. Intensivering
voor specifieke categorieën vond plaats als algemeen beleid niet leidt
tot het gewenste resultaat van evenredig nut. Grotestedenbeleid en integratiebeleid
waren vormen van intensivering van algemeen overheidsbeleid.In Kansen krijgen, kansen
pakken werden de volgende vier actieprogramma's onderscheiden:• jeugd van etnische minderheden;• bestrijding van werkloosheid;• het voorkomen en bestrijden van vooroordelen, discriminatie en
racisme;• communicatie.Net als in de voorgaande periode verleende de landelijke overheid dus
weer voorrang aan beleid gericht op jeugdige leden van etnische minderheden,
ditmaal in de vorm van een specifiek actieprogramma. Hierbij werd opnieuw
bijzondere aandacht gevraagd voor de zorgelijke situatie van (een deel van
de) Antilliaanse, Surinaamse, Turkse en Marokkaanse jongeren in de grote steden. Verder valt op dat arbeid en bestrijding van discriminatie opnieuw hoog
op de agenda stond. Communicatie was al eerder in het beleid aan de orde geweest,
maar niet zo prominent als in de nota Kansen krijgen, kansen
pakken.Het parlementaire debatIn de parlementaire debatten over deze nota bleken geen grote meningsverschillen
tussen partijen – wel was sprake van veel ongeduld over uitblijvende
resultaten van het beleid en onbegrip van de zijde van het parlement dat de
nota zo weinig resultaatgericht leek te zijn. In dat verband werd regelmatig
verwezen naar de evaluatie van de Algemene Rekenkamer van het integratiebeleid
over de jaren 1996–1997. Daarin constateerde de Rekenkamer: «De
belangrijkste conclusie (...) is dat er een hoge mate van onzekerheid bestaat
over de werking van het integratiebeleid. Dit komt doordat in het merendeel
van de 230 maatregelen die in de periode 1996–1997 van kracht waren
ter bevordering van de integratie van minderheden, het beoogde doel niet duidelijk
genoeg is geformuleerd. Bovendien wordt de werking van de maatregelen te weinig
geëvalueerd. Slechts bij 3% van de maatregelen is geen van deze tekortkomingen
aan de orde. (26 426, p. 5). Ook constateerde de Algemene Rekenkamer
dat de verschillende maatregelen niet op elkaar aansluiten, hetgeen de vraag
oproept naar de (in)effectiviteit van de coördinerende rol van de minister
van grotesteden- en integratiebeleid.De minister leek niet gelukkig met het door de AR opgeroepen beeld dat
er weinig (effectiefs) zou gebeuren. Zo stelde hij: «Er is geen land
dat zoveel investeert in integratiebeleid» (26 333, nr. 9, p. 8).
Niettemin was hij voornemens om, mede naar aanleiding van het AR-rapport,
over te gaan tot instelling van een taskforce inburgering.In haar evaluatie liet de Algemene Rekenkamer eveneens zien, dat 28% van
de maatregelen beoogde emancipatievoorwaarden te scheppen (p. 20). De Rekenkamer
liet zich kritisch uit over de vraag hoe de doelstelling van actief dan wel
activerend burgerschap zich verhield tot de sinds 1983 gehanteerde beleidsdoelstellingen,
die zij als volgt samenvatte: «de totstandkoming van een samenleving
waarin in Nederland verblijvende leden van minderheidsgroepen ieder afzonderlijk
en als groep een gelijkwaardige plaats en volwaardige ontplooiingsmogelijkheden
hebben». Het ministerie had in een toelichting aan de AR aangegeven
dat activerend burgerschap zowel middel als doel was. Activerend burgerschap
moest als middel bijdragen aan de genoemde doelstellingen, daarnaast was het
ook een precisering ervan. Hiermee werd de verschuiving naar de individuele
burger en diens eigen verantwoordelijkheid opnieuw bevestigd.De grote achterstand die bestond in de inburgering van nieuw- en oudkomers
baarde ook de Kamer zorgen. Daarbij stak opnieuw de vraag de kop op welke
rol is weggelegd voor zelforganisaties en welke plichten van migranten er
tegenover hun rechten staan.Opvallend was dat in deze discussie, mede naar aanleiding van adviezen
van RMO en ROB, van verschillende zijden werd ingegaan op de levensbeschouwelijke
aspecten van integratie, onder andere op de rol van imams. Minister Van Boxtel
wilde graag een bredere discussie over deze aspecten, ook al omdat er over
deze vraagstukken sprake was van politiek meningsverschil. Waar het CDA een
positieve rol van moskeegemeenschappen (26 333, nr. 9, p. 4) benadrukte
bij integratie, bleken de vertegenwoordigers van de VVD hier sceptischer tegenover
te staan. Meer in het algemeen bleek de Kamer verschillend te denken over
de rol van zelforganisaties. De minister stelde hierover: «De zelforganisaties
van migranten kunnen op tal van manieren een rol spelen bij het
bevorderen van participatie van de eigen achterban in de Nederlandse samenleving.
Die rol vloeit min of meer vanzelf voort uit de intermediaire functie van
vele zelforganisaties. De meest geëigende rol daarbij is die van communicatieschakel
tussen de Nederlandse samenleving en de eigen achterban» (26 333,
nr. 3, p. 7).In retrospectief valt hierbij op dat de minister een instrumentele opvatting
huldigde over de rol van zelforganisaties; hij zong geen loflied op de beleving
van eigen identiteit. Deze verandering ging sommige fracties echter nog niet
ver genoeg, omdat zij betwijfelden of dergelijke organisaties wel een intermediaire
rol vervulden. Sloten zij zich niet teveel af van de samenleving?Het was onder meer deze vraag die centraal kwam te staan in wat genoemd
wordt het «Scheffer-debat».Het «Scheffer-debat»In dit debat, dat werd aangezwengeld in een paginagroot artikel in NRC-Handelsblad
van de hand van publicist Paul Scheffer in 2000 over het dreigende «multiculturele
drama», stonden veel afgevaardigden stil bij de noodzaak om met name
de sociaal-economische problematiek stevig aan te pakken. VVD en PvdA benadrukten
in hun bijdrage het belang van goed onderwijs-, arbeidsmarkt- en inburgeringsbeleid.
Het CDA daarentegen stond uitgebreid stil bij de sociaal-culturele dilemma's
van multicultureel Nederland. De gebrekkige integratie van allochtonen hing
volgens het CDA samen met de grote culturele afstand tussen met name moslims
en de Nederlandse samenleving. Deze analyse, waarin sociaal-economische achterstand
werd gekoppeld aan sociaal-cultureel «anders zijn», spoorde met
die van Scheffer die een dergelijk verband ook had gesuggereerd. Hieronder
geven we het debat kort weer, vooral met het oog op de verhouding tussen sociaal-economische
en sociaal-culturele aspecten van integratie.De heer Melkert (PvdA) relativeerde in eerste instantie de zwartgallige
schets van Paul Scheffer. Melkert zei letterlijk: «Er wordt iedere dag
meer bereikt dan de vorige» (70–7401). Niettemin constateerde
hij tegelijkertijd dat «Paul Scheffer heeft blootgelegd dat er onzekerheid
is of we de goede richting opgaan». Wat de goede richting was en wat
de verkeerde, bleek uit de rest van zijn betoog en interpellatiedebatjes met
Marijnissen (SP). Melkert zag grote sociaal-economische verschillen. Positief
geformuleerd: «Aankomst van nieuwe groepen houdt het streven naar sociale
gelijkheid actueel». Culturele verschillen en het elkaar niet meer tegenkomen
van «zwarte» en «witte» inwoners werd door hem minder
geproblematiseerd. Bij zwarte scholen was het vooral zaak om te investeren
in kwaliteit.De heer Dijkstal (VVD) liet zich in gelijke bewoordingen uit. Hij gaf
een positieve evaluatie van wat in de loop van de tijd is bereikt. Wel constateerde
hij – in navolging van de Rekenkamer dat er een gebrek heeft bestaan
aan concrete doelstellingen, concrete output, concrete resultaten. Daarom
ook wilde hij het beleid richten op praktische kwesties: beter arbeidsmarktbeleid,
beter onderwijs, betere inburgering. Hij hield zich verre van een verklaring
voor het nog niet (volledig) slagen van het beleid in culturele termen. Wel
was hij zelfkritisch over paars I, waarin hij minister van BiZa was: «In
de vorige kabinetsperiode had er meer moeten gebeuren».De Hoop Scheffer (CDA) legde andere accenten. Hij had vooral oog voor
de, zijns inziens, gebrekkige culturele inburgering van migranten, waaronder
een tekortschietende talenkennis. Hij merkte hierbij overigens op
dat het juist het CDA was geweest dat (al te) lang steun had gegeven aan zelforganisaties,
ook als niet duidelijk was wat zij bijdroegen aan de integratie. Nu constateerde
hij dat sommige zelforganisaties wel erg gericht waren (geweest) op de eigen
kring en dus eerder een belemmering hadden gevormd voor «de» integratie.
Naast deze zelfkritiek, sprak hij ook andere partijen aan. Hij stelde dat
het beleid te lang vrijblijvend was geweest, ondanks de recente nadruk op
plichten tegenover rechten. Naar zijn idee had «te lang een te grote
mate van vrijblijvendheid in dit debat geheerst».D66 deelde met de andere partijen de mening dat een zekere «culturele»
aanpassing van migranten mocht worden verwacht; zoals anderen dienden ook
zij zich aan de Grondwet te houden. Het ging niet alleen om een sociaal-economisch
maar ook om een sociaal-cultureel probleem. Maar overigens zag De Graaf niets
in een strategie van afgedwongen assimilatie: alsof de problemen met integratie
in Frankrijk, waar zo'n régime heerst, kleiner zouden zijn. Hij meende
dat het beleid te weinig had opgeleverd omdat er te weinig specifiek en teveel
generiek beleid was gevoerd. Dus niet de beklemtoning in het beleid van cultureel
anders-zijn was de oorzaak van de moeizame integratie van allochtonen (zoals
het CDA meende), maar het gebrek aan specifieke maatregelen.Rosenmöller (GroenLinks) plaatste «hoop tegenover een te massief
geformuleerd cultureel drama». Hij accentueerde met de PvdA en de VVD
de concrete sociaal-economische achterstand, ook al omdat hij meende dat de
problemen niet veroorzaakt werden door cultuurmaar door klassenverschillen.
Hij wilde ook concreet zijn omdat het probleem niet zat in de formulering
van de doelstellingen maar in de gebrekkige uitvoering.De SP stelde, bij monde van Marijnissen, dat het «minderheden/integratiebeleid
heeft gefaald». Wat de SP betreft bleek dit met name uit de bestaande
segregatie: witte en zwarte buurten, witte en zwarte scholen. Als integratie
het doel was en segregatie de praktijk dan was de integratie dus mislukt.Minister Van Boxtel reageerde op de verschillende opmerkingen door vast
te stellen dat de meerderheid van de Kamer de beleidsdoelstelling deelde dat
het gaat om het bevorderen van actief burgerschap. Niemand was voor segregatie,
maar ook niet voor assimilatie. Vervolgens wilde hij niet prioriteren of de
bestaande problemen zijn veroorzaakt door sociaal-economische of sociaal-culturele
factoren. Wel «is het een feit dat grote groepen van met name de eerste
generatie te lang en te veel met hun rug naar de Nederlandse samenleving zijn
gaan staan». Tegelijkertijd benadrukte hij dat wanneer migranten iets
gemeenschappelijks hebben of doen, en als dit vrijwillig gebeurde, dit naar
zijn idee niet per definitie haaks hoefde te staan op integratie. Buiten het
parlement bepleitte Van Boxtel (2000) overigens, in reactie op Scheffers verdedigers,
geduld ten aanzien van allochtonen, die volgens hem wel degelijk vooruitgang
in hun positie lieten zien, zij het langzaam (gecit. in Prins, 2002).Uit de rest van het debat bleek dat alleen het CDA in oorzakelijke zin
een verband legde tussen de grote sociaal-economische problemen en een zekere
culturele eenzelvigheid van (sommige) allochtonen. De andere partijen hamerden
vooral op praktische maatregelen, gericht op het bestrijden van achterstand
dan wel achterstelling.Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieOnverkort bleef een krachtige aanpak van sociaal-economische positie gehandhaafd,
door middel van verbetering van de participatie in het onderwijs en op de
arbeidsmarkt, ditmaal met nog sterkere nadruk op de actieve rol van de individuele
burger. Het begrip «actief burgerschap» deed zijn
intrede. Ook de context werd punt van aandacht; concrete maatregelen richtten
zich eveneens op de fysieke infrastructuur van de oude wijken. Het voorschools
beleid werd geplaatst in het kader van de sociale infrastructuur en leek daarmee,
naast achterstandspreventie, ook bevordering van cohesie te moeten gaan dienen.Klonk in voorgaande nota's de aanzwellende maatschappelijke onvrede vooral
door in termen van zorg voor de cohesie en aandacht voor het multiculturele
samenleven, in de eerste nota van de GSB-minister was het autochtone perspectief
meer expliciet aanwezig. De minister riep zelfs de vraag op naar het zelfbeeld
van het land, nu dat de facto een immigratieland was geworden. Hoewel dit
wellicht de verwachting wekte dat in de nota ook bij culturele vraagstukken
en dilemma's zou worden stilgestaan, was dit niet het geval. Eerder vormde
de (negatieve) beeldvorming daarover een duidelijk punt van beleidsmatige
aandacht.Cultuurverschil, identiteitskwesties en de rol van zelforganisaties vormden
onderwerpen waarover in de kamerdebatten veel stof opwoei. Het belang van
de ontwikkeling van identiteit in eigen kring of van emancipatie op basis
daarvan was hierbij in het geheel niet meer aan de orde. Zelforganisaties
werden alleen nog besproken in relatie tot hun integratieve functie. Daarover
werden van de kant van VVD en CDA twijfels geuit. Cultuurverschil werd nu
ook expliciet geproblematiseerd, met name door het CDA, in relatie tot integratie
van minderheden en tot integratie tussen uiteenlopende bewoners in de concentratiewijken.
De minister zelf stelde zich gematigder op: enerzijds hoefden zelforganisaties
niet per definitie integratie in de weg te staan en anderzijds nam hij waar
dat de kamermeerderheid geen assimilatie voorstond.4.7 Integratie in het perspectief van immigratie (2001)De laatst uitgekomen nota had deels een terugblikkende inzet: wat hadden
de paarse kabinetten bereikt? Deels was het ook een aanzet om het beleid op
een aantal punten nader uit te werken. Daarbij wordt integratie (opnieuw)
uitdrukkelijk in het perspectief geplaatst van immigratie. Voor een voorspoedige
integratie van de reeds aanwezige allochtonen is het noodzakelijk dat de immigratie
meer in de hand wordt gehouden.In Integratie in het perspectief van immigratie
stelt het kabinet, dat Nederland de facto een immigratieland is. Om de immigratie
en integratie goed te laten verlopen zijn grote inspanningen nodig. Met nadruk
wijst de nota op het belang van wederkerigheid van integratie tussen de (nieuwe)
etnische minderheden en de ontvangende samenleving. Want de onderlinge verhoudingen
zijn problematisch geworden. «Immigratie en integratie staan sinds de
vreselijke aanslagen op 11 september vorig jaar bijzonder voor het voetlicht.
De eerste reacties en incidenten in ons land trokken een wissel op de veronderstelde
tolerantie in ons land. Dankzij inspanningen van velen in wijken en buurten
en van gemeenten, religieuze en maatschappelijke organisaties en overheidsinstellingen
is het evenwicht in de samenleving behouden. Dat toont de spankracht van onze
samenleving om kritische situaties aan te kunnen» (p. 4). Niettemin
is het debat over immigratie en integratie volgens de nota confronterender
van toon geworden. «Het maatschappelijke klimaat, de effecten van de
aanslagen, de gebleken achterstanden in de kennis van het Nederlands en wellicht
ook een te groot aandeel van leden van etnische groepen in de criminaliteitscijfers
zijn daar debet aan. Op zichzelf is met die confrontatie niets mis, mits de
democratische waarden en normen en wederzijds respect door een ieder in acht
worden genomen en voor een ieder in gelijke mate gelden. Tegelijkertijd moeten
we er voor oppassen, het brede integratiebeleid niet enkel te laten bepalen
door de discussie die plaatsvindt over de Islam en de plaats
van deze religie in de westerse samenleving» (p. 4).DoelgroepenAls einddoel van het integratieproces ziet het kabinet «dat elke
ingezetene zich binnen de Nederlandse democratische rechtsorde zelfstandig
kan staande houden en als burger vrij en onbelemmerd kan participeren in de
volle uitoefening van diens burgerrechten en- plichten». In verband
met de toenemende heterogeniteit binnen voorheen homogene groepen wat betreft
aspecten van structurele en culturele integratie «zal de relevantie
van een naar etniciteit gestructureerd beleid voor de klassieke migrantengroepen
dus in belang afnemen» (p. 31). Daarom zal niet langer op voorhand worden
uitgegaan van veronderstelde achterstanden bij doelgroepen, maar «van
de gebleken problematiek in haar sociale context», en worden specifieke
instrumenten slechts ingezet indien en voor zover specifieke probleemsituaties
daar om vragen.BeleidDe minister stelt met nadruk dat Nederland zijn restrictief toelatingsbeleid
handhaaft en samenwerking en harmonisatie van beleid in Europa nastreeft.
Hij wijst ook op de Vreemdelingenwet 2000, die per 1 april 2001 in werking
is getreden en zijn beoogd effect begint te krijgen. In deze wet zijn de voorwaarden
voor gezinshereniging en gezinsvorming aangescherpt. Maar niettemin blijven
mensen ons land zoeken als plaats van vestiging. «De permanente instroom
van mensen stelt forse eisen aan het absorptievermogen van ons land. Van vele
instellingen, zoals op de terreinen van onderwijs, zorg, huisvesting, arbeidsmarkt,
politie en justitie worden grote inspanningen gevraagd om immigratie en integratie
goed te laten verlopen» (p. 3). Naast de toerusting van migranten, krijgt
«de bevordering van interactie van alle burgers en bevolkingsgroepen
en van toegankelijkheid van de instituties bijzondere aandacht» en ook
«aan communicatie, gericht op alle bevolkingsgroepen wordt bijzondere
aandacht gegeven» (p. 5).Wat betreft het inburgeringsbeleid bevat de nota verschillende voorstellen
voor aanscherping, zoals het vragen van een financiële bijdrage bij gezinshereniging
en- vorming en de invoering van een contract waarmee gemeenten oudkomers tot
deelname aan inburgeringsprogramma's kunnen verplichten. Ook wordt in dit
verband naar de werkgevers gekeken: zij zouden (mogelijk ook in financiële
zin) op inburgering van tijdelijke arbeidskrachten uit het buitenland kunnen
worden aangesproken.Verschillende maatregelen hebben betrekking op het bevorderen van toegankelijkheid
van instituties, bijvoorbeeld het stimuleren van opname van allochtonen in
besturen van culturele instellingen en van hun deelname aan het algemene vrijwilligerwerk.
In dit kader valt ook de term «institutionele interculturalisatie»,
waarmee beoogd wordt dat instituties gelijkelijk hun diensten en producten
aanbieden aan iedere ingezetene. De Wet Samen vervult hier mogelijk een functie
doordat deze evenredigheid in het personeelsbestand stimuleert.Voorts worden maatregelen voorgesteld om dialoog en ontmoeting te bevorderen
op landelijk en lokaal niveau en staat ook «periodiek overleg met representatieve
instanties van godsdienst en levensovertuiging over levensbeschouwelijke aspecten
van het integratiebeleid» en «de totstandkoming van een representatief
orgaan van islamitische stromingen» op de agenda. Verder zal verscherpt
worden toegezien «op anti-integratieve elementen en activiteiten,
variërend van extreem-rechtse politieke tot radicaal-fundamentalistische
religieuze stromingen die al dan niet uit het buitenland worden ondersteund.
Daartegen wordt krachtdadig opgetreden. Hierin ligt een taak voor de BVD die
op dit punt reeds zeer alert is. Voor wat de scholen aangaat heeft de Onderwijsinspectie
bij haar toezicht op bijvoorbeeld onderwijsinhoud en pedagogisch leerklimaat
ook extra aandacht voor mogelijk anti-integratieve elementen en activiteiten»
(p. 5).De nota bevat een korte uitweiding over het door de staatssecretaris van
Cultuur in gang gezette diversiteitsbeleid. Dit beleid is er op gericht om
de diversiteit in de Nederlandse cultuur te vergroten, onder andere door meer
ruimte te maken voor kunstenaars met een niet-Nederlandse achtergrond, een
diverser aanbod op podia en in musea en een toegankelijker maken van het culturele
erfgoed van etnische groepen. Het in 2002 onthulde slavernijmonument vormt
een van de resultaten van dit beleid.Ook heeft de staatssecretaris beleid ontwikkeld gericht op een «evenwichtige
representatie van en een specifiek aanbod voor etnische minderheden in de
media» (p. 38).DebatSinds de commotie na het verschijnen van Scheffers artikel was het maatschappelijke
debat over integratie en vooral de identiteitskwestie in een stroomversnelling
geraakt, in die zin ook dat er steeds opener over «Nederland is vol»
en over de Islam werd gesproken. De affaire naar aanleiding van uitspraken
van imam El Moumni, die homoseksualiteit als een besmettelijke ziekte aanduidde,
vormde in deze ontwikkeling een nieuwe stap, zoals Prins (2002) betoogt. Ook
premier Kok en minister Van Boxtel lieten er geen twijfel over bestaan dat
een grens was overschreden. Beiden, aldus Prins, bezigden de stevige taal
die door «nieuw realisten», degenen die propageren dat «gezegd
moest worden waar het op staat», werd geëist. «De vertrouwde
Nederlandse strategie van pacificatie en overleg werd evenwel niet zomaar
overboord gezet» (p. 49), want daarna organiseerde Van Boxtel een ontmoeting
met een delegatie van moslims, ook om de noodzaak van dialoog te beklemtonen.
De affaire luidde de opkomst in van een radicalere versie van het «nieuwe
realisme». Pim Fortuyn zou niet lang daarna een van de meest welsprekende
woordvoerders hiervan worden. Mede vanwege zijn manier van spreken over migranten
en moslims behaalde de LPF bij de verkiezingen van mei 2002 een eclatante
overwinning.In het debat dat de kamer naar aanleiding van de nota Integratie in het perspectief van immigratie
op 22 mei 2002 heeft gevoerd (28 198, nr. 5) is echter zeer weinig van
deze stormachtige ontwikkelingen te bespeuren. Er wordt vooral veel aandacht
besteed aan de inburgeringsprocedures en het belang van maatwerk daarbij,
evenals aan de voorstellen om immigratie door gezinsvorming te beperken. De
SP (Kant) betreurt het ontbreken van een plan om segregatie in het onderwijs
tegen te gaan.Aan de kwestie van de eigen identiteit en zelforganisatie worden naar
verhouding weinig woorden besteed, maar enige aandacht is er wel. D66 (Ravesteijn)
schaart zich achter de stelling van het kabinet dat eigen culturele organisaties
van allochtonen zich niet in zichzelf moeten keren en vraagt of er over wordt
nagedacht om deze eis op te nemen in de subsidievoorwaarden. PvdA (Belinfante)
stelt dat bij migratie twee processen spelen: ontworteling en integratie.
Op het snijvlak daarvan kunnen zich grote problemen voordoen, zoals de jeugdcriminaliteit
laat zien. «Zelforganisaties kunnen op dat snijvlak een belangrijke
rol spelen en zullen daarin moeten worden gestimuleerd»
(p. 4). CDA (Verburg) pleit voor een actievere rol van zelforganisaties bij
inburgering. Nieuwkomers moeten zelf kunnen kiezen waar zij de inburgeringscursus
volgen. Verschillende partijen breken een lans voor interculturalisatie van
instellingen, waarmee ditmaal tevens de diverse raden worden bedoeld. D66
meent dat dit wellicht «de roep om een eigen adviesraad» kan doen
verstommen (p. 10).In zijn antwoord pleit de minister voor het Grote Steden- en Integratiebeleid
voor een fundamenteler doordenken van sociaal-culturele kwesties. Daarbij
refereert hij aan de recente politieke ontwikkelingen: «De nadruk op
de sociaal-economische component heeft ertoe geleid dat de sociaal-culturele
component misschien, ook in de Kamer, te weinig ten fundamente is bediscussieerd
in het kader van de samenhang tussen immigratie en integratie. Inderdaad staan
de kranten daar vol van en praten de mensen op straat daarover. Welke opvattingen
heeft men over elkaar? Hoever gaat de verdraagzaamheid? Hoe interpreteert
men het normenkader van de Nederlandse wetgeving? Hebben mensen van buiten
Nederland die hier lang of kort aanwezig zijn echt dezelfde burgerschapsrechten
als aan autochtonen zijn toegekend? De komende periode zal de discussie hierover
diepgaand moeten worden gevoerd» (p.16).Sociaal-economische positie, sociaal-culturele positie
en emancipatieDe aandacht voor verbetering van de sociaal-economische positie blijft
ook in de laatste hier besproken nota onverkort gehandhaafd, en daarnaast
ligt weer veel nadruk op inburgering. Het restrictiever wordende immigratiebeleid
en verplichtender karakter van het inburgeringsbeleid lijken er op te wijzen
dat de aanzwellende geluiden van onvrede vanuit de maatschappij niet zonder
invloed op het beleid zijn gebleven.De zorg van de minister over het veranderende maatschappelijke klimaat
en de gevolgen ervan voor de sociale cohesie, heeft tevens tot een sterk accent
geleid op maatregelen die de dialoog moeten bevorderen. In plaats van cultuurverschillen
in het algemeen staan nu verschillen tussen islamitische en «westerse»
normen en waarden in het brandpunt van de belangstelling.In de aandacht voor de sociaal-culturele positie van leden van etnische
groeperingen valt voorts een verschuiving naar het individuele niveau te constateren,
zoals blijkt uit het beleid van de staatssecretaris voor Cultuur. In diens
beleid vormen (culturele) uitwisseling en vergroten van toegankelijkheid van
algemene voorzieningen een aandachtspunt. Beleidsmatige aandacht voor de groepsgewijze
emancipatie van minderheden is, althans in het beleid zoals in de nota geëxpliciteerd,
van het toneel verdwenen. Dit staat ongetwijfeld in verband met de sterke
aandacht in het publieke debat voor het feit dat de eigen identiteit zich
ook kan uiten door intolerantie, conservatisme en anti-integratieve tendensen.
De El Moumni-affaire, die plaatsvond in het jaar dat de nota uitkwam, vormde
een sprekend voorbeeld hiervan, evenals voor de toegenomen gevoeligheid voor
dergelijke uitingen. De minister maakt door verschillende maatregelen duidelijk
dat alert reageren op zowel anti-integratieve als rechts-extremistische uitingen
volgens hem hoogst noodzakelijk is.Anderzijds valt evenwel op te merken, dat de zelforganisaties, juist ook
die op religieuze grondslag, steeds belangrijker zijn geworden als gesprekspartners,
en voorzover zij integratiegericht zijn, ook expliciet in die rol worden erkend. 4.8 Het kabinet-BalkenendeDe scherpere en meer verplichtende toon van de laatste nota van het paarse
kabinet wordt verder aangezet ten tijde van het kabinet-Balkenende. In het
Strategisch Akkoord hebben de drie coalitiepartijen (VVD, CDA en LPF) inburgering,
het tegengaan van segregatie, waarden en normen en preventief beleid inzake
gemarginaliseerde jongeren tot vier speerpunten van het integratiebeleid verklaard.
Het Integratiebeleid, dat in het nieuwe kabinet ressorteert onder de nieuwe
minister van Vreemdelingenzaken en Integratie (Nawijn) op het ministerie van
Justitie, benadrukt sterk de problematische zijde van cultureel verschil,
in lijn met de veranderende posities in het debat die zich vanaf 1999
beginnen af te tekenen. Naast aandacht voor specifieke groepen (jongeren),
is ook de aandacht voor fysieke, sociale én geestelijke scheiding van
bevolkingsgroepen (segregatie) groter dan voorheen. Met name de territoriale
concentratie van nieuwkomers en de afstand van allochtonen tot autochtone
Nederlanders in sociaal-economische ontwikkeling, taal, cultuur en godsdienst
wordt steeds meer als een probleem beschouwd.Door de val van het kabinet-Balkenende en de daarop volgende verkiezingen
zijn de beleidsstukken uit deze periode geen onderwerp meer geweest van (uitgebreide)
parlementaire behandeling. In deze bronnenstudie komt de laatste beleidsperiode
voornamelijk aan de orde in het rapport over Wonen.4.9 Het lokale niveauIn de afzonderlijke rapporten zal bij het beleid op het lokale niveau
worden stilgestaan. Wat betreft het algemene integratiebeleid in de afgelopen
decennia hebben wij in het kader van deze bronnenstudie geen diepgaande analyse
kunnen maken van het beleid in verschillende gemeenten en het Rijksbeleid.
Voorzover wij in vogelvlucht hebben kunnen nagaan, weerspiegelen de beleidsveranderingen
op gemeentelijk niveau op den duur in grote lijnen de veranderingen in het
Rijksbeleid. In de ene gemeente loopt men zelfs op vernieuwing van het rijksbeleid
vooruit (denk aan de Rotterdamse Sociale Vernieuwing), in een andere gemeente
houdt men wat langer aan beproefde uitgangspunten vast.Wat betreft het laatste decennium constateert het SCP (Kwekkeboom e.a.,
2002) dat ook op lokaal niveau afscheid is genomen «van een specifiek
minderhedenbeleid». Maar er lijkt de laatste jaren, zo blijkt uit ons
bronnenonderzoek, niettemin sprake van een verschil tussen rijksbeleid en
lokaal beleid daar waar het gaat om de waardering van «diversiteit»:
«Daaronder worden (...) alle kwetsbare groeperingen geschaard waar extra
aandacht aan gegeven dient te worden.» In sommige van de gemeentelijke
nota's wordt de aanwezigheid van uiteenlopende groepen in de stad als een
«verrijking» van de lokale samenleving beschouwd, een geluid dat
we op landelijk niveau steeds minder vernemen.Het SCP wijst erop dat zich een vreemde situatie ontwikkelt: «Het
ontbreken van een specifiek minderhedenbeleid wil niet zeggen dat er geen
activiteiten zijn voor deze doelgroep. Integendeel, verschillende programma's
zijn vaak speciaal op hen gericht, zoals bijvoorbeeld buurtmoeders, opvang
en introductie van nieuwkomers in een gemeente, VVE-trajecten, Opstapje, enzovoort.
Wel heeft het tot gevolg dat er op dit terrein geen visie ontwikkeld is. Zo
is er slechts de constatering dat er in de afgelopen jaren een grote diversiteit
aan minderheden is gekomen. De voorheen dominante groeperingen van Turkse,
Marokkaanse, Surinaamse, Antilliaanse en Arubaanse afkomst zijn aangevuld
met mensen uit Bosnië, China, Somalië, Ethiopië,
enzovoort. Afgezien van de taken die in het kader van de Wet inburgering nieuwkomers
uitgevoerd moeten worden, ontbreekt een gericht beleid voor deze groeperingen.»Dit geluid hebben we eerder gehoord en wel in de jaren zeventig. Ook toen
was sprake van talloze beleidsinitiatieven, zonder een omvattende visie op
de toekomst. Vanzelfsprekend is de situatie tussen toen en nu verder nauwelijks
te vergelijken, al was het maar omdat de bewonerssamenstelling van de steden
drastisch is veranderd. Maar de vraag naar de richting van het integratiebeleid
vraagt juist door die veranderingen steeds om nieuwe, heldere antwoorden. BRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 2Resultaten van het integratiebeleid op het deelterrein
van werk en inkomen Inhoudsopgave blz Deel A: Resultaten van het integratiebeleid
op het gebied van Werk   Context66 Ontwikkeling arbeidsmarktpositie allochtonen69 Realisatie beleidsdoelstellingen79 Interpretatie81   Deel B: Resultaten van het integratiebeleid
op het gebied van Inkomen   Context86 Betaalde arbeid als voornaamste inkomensbron88 De (relatieve) hoogte van het arbeidsinkomen89 Uitkeringen als voornaamste inkomensbron93De (relatieve) hoogte van de uitkeringen95Interpretatie98DEEL A: WERKResultaten van het integratiebeleid CONTEXTArbeidsparticipatie wordt beschouwd als een van de krachtigste indicatoren
van sociale integratie, terwijl ze tevens wordt gezien als voorwaarde daarvan.
Dit lijkt tegenstrijdig, maar is het niet. We lichten dit toe. Sociale integratie
omvat diverse dimensies, waarvan sociaal-economische of structurele integratie
er een is. Deelname aan betaalde arbeid is volgens vele politici, zo blijkt
uit het bronnenonderzoek, een belangrijke, zo niet de belangrijkste indicator
van deze integratie. Daarmee is ze, op zichzelf beschouwd, een maatstaf voor
sociale integratie. Tegelijkertijd echter heeft betaalde arbeid verstrekkende
gevolgen voor individu en samenleving: betaalde arbeid zorgt bijvoorbeeld
voor zelfstandige inkomensverwerving en voor sociaal contact (inclusief interetnisch
contact), en draagt bij tot identificatie en binding met de samenleving. Als
zodanig is arbeidsparticipatie een voorwaarde voor sociale integratie in de
ruimste zin van het woord, dus inclusief culturele integratie.Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de ruime aandacht voor bevordering
van de arbeidsparticipatie van allochtonen binnen het integratiebeleid, zeker
verdedigbaar is. De hoofddoelstelling was allochtonen naar evenredigheid te
laten deelnemen aan het arbeidsproces (Minderhedennota, 1983). Centraal stond
de terugdringing van de werkloosheid naar het niveau dat geldt voor autochtonen
met dezelfde relevante (arbeidsmarkt)kenmerken1.
Daarbij kan in het bijzonder worden gedacht aan het opleidingsniveau, naast
factoren zoals de leeftijd en het geslacht, de werkervaring en wellicht de
regio waarin men woonachtig is.Voor het beleid zelf, en voor de beleidsevaluatie, zou het aantrekkelijk
zijn indien de arbeidsparticipatie van de doelgroepen volledig afhing van
het beleid. Zo is het echter niet. Arbeidsparticipatie is namelijk sterk context-afhankelijk.
We zullen dit duidelijk maken door drie contextfactoren nader toe te lichten.
Eerst echter merken we op dat de keuze van een relatieve maatstaf , evenredige
arbeidsdeelname, verstandig is wanneer een absolute maatstaf (zoals het werkloosheidscijfer)
te zeer afhankelijk is van externe factoren. De implicatie van deze keuze
is echter wel dat werkloosheidscijfers op zichzelf geen uitspraak toelaten
over de mate waarin de beleidsdoelstellingen zijn gerealiseerd. Veranderingen
in werkloosheidscijfers ondersteunen derhalve geen claims over het succes
dan wel het falen van dit beleid. Om daarover uitspraken te doen is het nodig
de mate van evenredigheid vast te stellen. We komen hierop terug. ArbeidsmarktomstandighedenDe eerste contextfactor die hier aandacht verdient, betreft de arbeidsmarktomstandigheden.
In een ruime arbeidsmarkt, zoals deze bestond in de jaren tachtig en negentig
van de vorige eeuw, is het lastig om de arbeidsparticipatie van allochtonen
te bevorderen. Het tegendeel geldt voor een krappe arbeidsmarkt; overtreft
de vraag naar arbeid het aanbod, zoals eind jaren negentig en begin deze eeuw,
dan krijgen (ook) allochtonen betere kansen – los van het gevoerde beleid.De arbeidsomstandigheden staan zelf weer onder invloed van de algemeen-economische
ontwikkelingen. Een economische recessie, zoals nu dreigt, heeft direct effect
op de arbeidsvraag. De werkloosheid neemt toe, en allochtonen zijn daarvan
navenant vanwege hun aanbodkenmerken waarschijnlijk meer dan navenant het
slachtoffer. Dit ondanks de intenties van het integratiebeleid, dat uiteraard
wel een zekere mitigerende invloed kan hebben.Kijken we een laag dieper, dan is het van belang te constateren dat ons land vanouds een tamelijk «open» economie kent. Vanwege
de sterke oriëntatie op handel en de belangrijke transportfunctie is
onze economie gevoelig voor externe conjunctuurschommelingen. Nemen we ook
dit in ogenschouw, dan is des te meer duidelijk dat de sturingskracht van
het arbeidsmarktbeleid, meer in het bijzonder het integratiebeleid, beperkt
is. We kunnen hier Bill Clinton citeren: «It's the
economy, stupid».Structuurverandering van de economieLos van de conjunctuurbewegingen die hierboven zijn besproken, deed zich
in ons land een economische structuurverandering voor. We delen dit met andere
hoogontwikkelde westerse landen die de overgang meemaakten van een industriële
naar een post-industriële samenleving. Kortweg komt dit proces in essentie
hierop neer dat industriële activiteiten sterk terrein verliezen terwijl
de dienstensector juist een krachtige groei doormaakt. Het gevolg van de opkomst
van de diensteneconomie is dat andere eisen worden gesteld aan werknemers.
Traditionele industriële vaardigheden raken overbodig, op het moment
dat de vraag toeneemt naar nieuwe technisch-instrumentele en sociaal-normatieve
vaardigheden die passen in de «kenniseconomie».In dit verband is van belang dat een niet onbelangrijk deel van de eerste
generatie van de «klassieke» allochtone bevolkingsgroepen naar
ons land kwam als geworven arbeidskracht. De desbetreffende werving was geheel
gericht op laaggekwalificeerde industriële functies. Doordat zulke arbeid
direct beschikbaar was op het moment van werving, is niet of nauwelijks geïnvesteerd
in deze arbeidsmigranten. Ze hebben evenmin op betekenisvolle schaal in zichzelf
geïnvesteerd, in hun arbeidskwalificaties noch in hun taalbeheersing.
Het wegvallen van de lagere industriële arbeid droeg in hoge mate bij
tot de werkloosheid en arbeidsongeschiktheid van deze eerste generatie. Het
vergt enige tijd alvorens in de betrokken bevolkingsgroepen een veranderde
arbeidsoriëntatie ontstaat, meer gericht op de dienstensector dan op
industrieel werk. Vrouwen uit de tweede generatie blijken dit proces sneller
te doorlopen dan de mannen, wat medeverklarend is voor de werkloosheid onder
de laatsten (Veenman, 1998).Voor het integratiebeleid, voor zover gericht op bevordering van de arbeidsparticipatie,
betekent de hierboven geschetste ontwikkeling dat lange tijd tegen de stroom
in geroeid moest worden. Vanwege de aard van het probleem en de gevorderde
leeftijd van veel van de arbeidsmigranten, is het nu waarschijnlijk realistisch
om te spreken van een «lost generation».MigratiebeleidIntegratiebeleid staat naast migratiebeleid. Het is dus niet hetzelfde,
maar ondergaat er wel de invloed van. Migratiebeleid kan in dit licht als
contextfactor worden voorgesteld. Het is bovendien een factor met een niet
geringe betekenis, zoals uit een recente studie van Muus (2003) kan worden
afgeleid. Terwijl vanaf eind jaren zeventig de werkloosheid toenam en vooral
veel allochtonen buitenspel zette, hield ons land vast aan een restrictief
remigratiebeleid en een ruimhartig immigratiebeleid. Dit blijkt bij een vergelijking
met bijvoorbeeld Duitsland. Door een actief remigratiebeleid is in dat land
een deel van de werkloosheid geëxporteerd. Nederland koos daar niet voor,
vooral om redenen van humaniteit en omdat een bevordering van de remigratie
strijdig werd geacht met het op integratie gerichte minderhedenbeleid. Overwegingen
van humaniteit lagen tevens ten grondslag aan het besluit om heel lang geen
beperkingen op te leggen aan volgmigratie. Terwijl de werkloosheid
hoog was, gingen de gezinshereniging en gezinsvorming gestaag door. We kunnen
het ook zo zeggen: in plaats van werkloosheid te exporteren met behulp van
remigratiebeleid, werd in ons land werkloosheid geïmporteerd door het
gevoerde immigratiebeleid.Het gaat er op deze plaats niet om het migratiebeleid te evalueren. Wel
is het van belang te laten zien dat het welslagen van het integratiebeleid,
gericht op de bevordering van de arbeidsparticipatie van allochtonen, een
sterk negatieve invloed onderging van de «contextfactor» migratiebeleid.
Terzijde merken we op dat bij de interpretatie van de resultaten van internationaal
vergelijkend onderzoek (ook) met deze factor rekening gehouden moet worden.
Het is te gemakkelijk, en zelfs onjuist, om verschillen in werkloosheid tussen
landen direct toe te schrijven aan het gevoerde arbeidsmarkt- of integratiebeleid.De kern van deze paragraaf is als volgt weer te geven. Hoewel het streven
naar bevordering van de arbeidsparticipatie van allochtonen rechtvaardigt
dat gekeken wordt naar werkloosheidscijfers, leren deze ons niets over het
effect van het beleid. Daarvoor zijn zulke cijfers te zeer afhankelijk van
andere factoren die soms gunstig zijn voor het doelbereik, soms ongunstig.
In beide gevallen is het onjuist om het resultaat toe te schrijven aan uitsluitend
de werking van het beleid.ONTWIKKELING ARBEIDSMARKTPOSITIE ALLOCHTONENHoofdconclusieWerkloosheidscijfers zijn bij uitstek relevant voor een beoordeling van
de effectiviteit van het integratiebeleid, omdat ze centraal stonden in dit
beleid voor zover het de arbeidsmarktpositie van allochtonen betreft. Dat
is ook terecht, want de werkloosheid1 is een
zeer krachtige indicator waarschijnlijk de krachtigste indicator – van
deze positie. De bruto-arbeidsmarktparticipatie betreft het aandeel werkenden
en werklozen op de potentiële beroepsbevolking, dat is: de totale bevolking
tussen 15 en 65 jaar. Als indicator van de arbeidsmarktpositie is ze niet
goed bruikbaar. Immers, de participatiegraden van bevolkingsgroepen worden
niet uitsluitend bepaald door arbeidsmarktomstandigheden. Andere beïnvloedende
factoren zijn: – de onderwijsdeelneming, die vooral onder jongeren tot
27 jaar van grote invloed is op de bruto-arbeidsmarktparticipatie; –
culturele factoren, die bijvoorbeeld van invloed zijn op de participatiegraden
van vrouwen (ook los van de arbeidsmarktomstandigheden; vgl. Marokkaanse met
Surinaamse vrouwen);– gezondheidsverschillen, die mede van invloed zijn
op de mate waarin een beroep wordt gedaan op de WAO en die dus de bruto-arbeidsmarktparticipatie
beïnvloeden; – institutionele factoren, die medebepalend zijn voor
het aandeel 50+-ers dat actief is op de arbeidsmarkt. Kortom: wanneer we een
uitspraak willen doen over de arbeidsmarktpositie van een groepering, dan
moet een indicator worden gekozen die zomin mogelijk afhankelijk is van andere
factoren dan de arbeidsmarktomstandigheden. De bruto-participatiegraad is
in dit opzicht nauwelijks bruikbaar, want geeft hooguit een eerste indruk.De voornaamste conclusie van deze paragraaf is dat de werkloosheid van
allochtonen sterk onder invloed staat van conjuncturele invloeden. Hierbij
valt op dat allochtonen in het algemeen eerder dan autochtonen worden geraakt
door een teruglopende economie, en later dan autochtonen profiteren van economisch
herstel. Verklarend hiervoor is hun positie in de «aanbodrij»:
allochtonen zijn oververtegenwoordigd achterin deze imaginaire rij. Dit wordt
verklaard door het feit dat werkgevers de arbeidsproductiviteit van allochtonen
gemiddeld lager inschatten, wat onder meer (maar niet uitsluitend) te maken
heeft met het lage opleidingsniveau en de eenzijdige werkervaring van veel
allochtonen.Naast conjunctuurinvloeden is de economische herstructurering van veel
betekenis geweest voor de ongunstige arbeidsmarktpositie van veel allochtonen.
Vooral laagopgeleiden met een sterke oriëntatie op laaggekwalificeerde
industriële arbeid (denk aan de geworven arbeidskrachten) zijn duurzaam
buitenspel komen te staan door het verdwijnen van dit type werkgelegenheid.
Voor een belangrijk deel van de eerste generatie Turken en Marokkanen geldt
zelfs dat gesproken kan worden van een «lost generation». Er is
onvoldoende in hen geïnvesteerd en ook zijzelf hebben onvoldoende gedaan
om kansrijk te zijn in de huidige kennisintensieve diensteneconomie. Het integratiebeleid,
gericht op bevordering van de arbeidsdeelname van allochtonen, is niet opgewassen
geweest tegen deze krachtige factor.De eerste wetenschappelijke studiesAfgezien van onderzoek onder Molukkers eind jaren vijftig (Ambonezen,
1959), was Van Amersfoort (1974) de eerste die wetenschappelijk onderzoek
deed naar integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving. Hij signaleert
een doorgaans lage positie van allochtonen in de beroepshiërarchie
en wijst op het gevaar daarvan: gemakkelijk ontstaat een negatief beeld over
de betrokken bevolkingsgroepen. Volgens Van Amersfoort versterken institutionele
mechanismen dit gevaar. De werving van uitsluitend laaggekwalificeerde arbeidskrachten
noemt hij als voorbeeld. Bovendien voorziet hij dat mede door de beeldvorming
allochtonen in een ruimere arbeidsmarkt, aan de orde in de beginjaren zeventig,
meer dan evenredig slachtoffer zullen worden van de stijgende werkloosheid.
Getuige zijn eigen beschrijving van de arbeidsmarktpositie van allochtonen,
was dit toen echter nog geen actueel vraagstuk.Eveneens in een proefschrift is het Heijke (1979) die de situatie in de
tweede helft van de jaren zeventig beschrijft. Gezien de sterke stijging van
de algemene werkloosheid sedert 1975, verwacht de lezer in deze publicatie
een analyse van de werkloosheid onder allochtonen. Ze ontbreekt echter. De
auteur meldt slechts dat de werkloosheid onder «gastarbeiders»
ruim 8% bedraagt. Blijkbaar trok het vraagstuk in die jaren mede daardoor
nog steeds weinig aandacht.Dit verandert in de jaren tachtig. Hiervan getuigt de «Overzichtsstudie
arbeidsmarktpositie minderheden» die Muus (1984) schreef in opdracht
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het verschijnen van
deze studie maakt duidelijk dat het thema intussen op de beleidsagenda is
beland en dat er zodanig veel onderzoek is verricht dat een overzichtsstudie
wenselijk en mogelijk is geworden. Toch wordt er pas in hoofdstuk 8 gesproken
over de werkloosheid. De met het nodige voorbehoud gepresenteerde cijfers
liegen er echter niet om. Terwijl het totale werkloosheidscijfer circa 8%
bedroeg, was het bij de Antillianen circa 20%, bij de Surinamers bijna 30%,
bij de Turken 33% en bij de Marokkanen en Molukkers 38%. Bij de Molukse jongeren
zou het zelfs om bijna 50% werklozen gaan. Muus houdt bij deze cijfers wel
steeds een slag om de arm, omdat de gegevensvoorziening gebreken vertoont.
Daardoor is het bijvoorbeeld ondoenlijk om ontwikkelingen in de tijd te schetsen.
Ook zonder nauwkeurige gegevens kunnen we echter vaststellen dat de werkloosheid
onder allochtonen in het begin van de jaren tachtig naar grote hoogte is gestegen.
Het is daarom niet verwonderlijk dat sedertdien beleidsmatig sterk wordt ingezet
op bevordering van de arbeidsparticipatie.In het proefschrift van Penninx (1988) staat de werkloosheid centraal
als indicator van de arbeidsmarktpositie. Op grond van GAB-cijfers stelt hij
vast dat de werkloosheidspercentages onder allochtonen ongeveer het drievoudige
bedragen van het algemene werkloosheidscijfer in Nederland en dat ook de werkloosheidsduur
hoger is dan bij andere ingeschrevenen. Bij het laatste zouden de Antillianen
een gunstige uitzondering vormen (p. 68). Penninx constateert voorts dat de
ingeschreven allochtone werkzoekenden een duidelijk lager opleidingsniveau
hebben dan de autochtonen. We mogen aannemen dat dit een belangrijke verklarende
factor is voor de relatief hoge en gemiddeld langdurige werkloosheid onder
allochtonen. Anders gezegd: terwijl het lage kwalificatieniveau vooral de
arbeidsmigranten kansen bood in de jaren zestig en zeventig, keert het zich
tegen hen in de jaren tachtig. Behalve de recessie is de herstructurering
van de Nederlandse economie hierop van invloed. Penninx zelf besteedt nauwelijks
aandacht aan deze structurele factor en verwacht, net als Heijke in 1979,
dat conjunctuurschommelingen de meeste invloed hebben op de arbeidspositie
van allochtonen. In het dissertatieonderzoek van Veenman (1990) wordt de werkloosheid van
Molukkers geanalyseerd. Naast conjuncturele en structurele factoren wijst
hij enerzijds op achterstelling en anderzijds op de arbeidsoriëntatie
als met elkaar samenhangende factoren die mede van invloed zijn op de extreem
hoge werkloosheid binnen deze bevolkingsgroep. De cijfers zijn genoemd bij
de korte bespreking van Muus« overzichtsstudie.Jaarlijkse rapportagesDoor de toegenomen beleidsaandacht is de gegevensvoorziening intussen
aanzienlijk verbeterd. Een belangrijke bijdrage hieraan leverde het monitoringsysteem
«Toegankelijkheid en Evenredigheid» (T&E) dat in 1986 van start ging en aansloot op de informatiebehoefte
die voortvloeide uit de Minderhedennota van 1983. De grondslag is gelegd in
de SCP-publicatie «Evenredigheid en toegankelijkheid» (1984),
waarna het ISEO van de Erasmus Universiteit Rotterdam sedert 1986 belast was
met de uitvoering. Vanwege de tekortkomingen van de bestaande gegevensbronnen
is sinds 1988 om de drie à vier jaar een grootschalig landelijk surveyonderzoek
gehouden onder legaal hier verblijvende Turken, Marokkanen, Surinamers en
Antillianen/Arubanen, en onder een autochtone vergelijkingscategorie. Dit
onderzoek staat bekend als de SPVA (survey Sociale Positie en Voorzieningengebruik
Allochtonen).De jaarlijkse rapportages omvatten, naast achtergrondstudies, tot 1994
de zogenoemde Statistische Vademecums die het
ISEO uitbracht in samenwerking met het CBS. Het ISEO stelde SPVA-data beschikbaar,
het CBS leverde gegevens aan uit CBS-statistieken. In 1994 kwam een einde
aan deze samenwerking. Vanaf 1993 draagt het SCP door de uitgave van
de Rapportages minderheden bij aan de reeks van
publicaties. Op onderdelen wordt samengewerkt met het ISEO. Zo zijn de SPVA's
uit 1998 en 2002 medegefinancierd door het SCP en is de inhoud van de vragenlijst
door beide instellingen gezamenlijk bepaald. Voorts vervaardigde het ISEO
tot nu toe de Integratiemonitor (edities in 2000
en 2002) en leverde het een bijdrage aan een van de Rapportages minderheden
(editie 1997). Het CBS brengt sedert 1995 een eigen publicatiereeks uit onder
de titel Allochtonen in Nederland.Voor de schets van de arbeidsmarktpositie van allochtonen in Nederland
maken we gebruik van gegevens uit T&E-publicaties, SCP-bronnen en de CBS-reeks.
Met elkaar geven ze een omvattend en objectief beeld van de ontwikkelingen.
Wel moet worden aangetekend dat de gegevens overwegend betrekking hebben op
de grotere allochtone bevolkingsgroepen in ons land. Juist vanwege hun omvang
kregen zij de meeste onderzoeksaandacht (o.a. in de SPVA's) en waren ze het
best vertegenwoordigd in algemene statistieken (zoals de Enquête Beroepsbevolking
van het CBS). Slechts tegen relatief hoge kosten kon met behulp van specifiek
onderzoek informatie worden verzameld over kleinere groepen (zoals de Molukkers,
de Zuid-Europeanen en recentelijk de asielgerechtigden). De hierna volgende
gegevens betreffen dus grotendeels de grotere groeperingen. Voor ons doel
is dit geen groot bezwaar omdat het integratiebeleid van de afgelopen decennia
vooral op hen gericht was.T&E-publicaties: Statistisch VademecumIn het laatste Statistisch Vademecum (editie 1993/94) is een schets te
vinden van de ontwikkeling in de arbeidsmarktpositie van allochtonen gedurende
de periode 1987 tot en met 1993. Daartoe is gebruikgemaakt van zeven opeenvolgende
jaargangen van de Enquête Beroepsbevolking (de EBB). Een bezwaar van
deze gegevensbron is dat de identificatie vanallochtonen plaatsvond
op basis van nationaliteit en geboorteland. In elk geval voor de Turken en
de Marokkanen betekent dit dat de geleidelijk groeiende tweede generatie geheel
buiten beeld bleef. Bovendien is de EBB een algemeen steekproefonderzoek waarin
geen speciale voorzieningen zijn getroffen om allochtonen te laten deelnemen.
Onder meer vanwege de taalproblemen moet daarom worden verondersteld dat in
de EBB een belangrijk deel van de «onderkant van de steekproef»
niet is bereikt. De consequentie hiervan is dat de situatie voor Turken en
Marokkanen waarschijnlijk te gunstig wordt voorgesteld.Voor de periode 1987–1994 is in het Statistisch Vademecum 1993/94
eerst de bruto-arbeidsparticipatie beschreven.
Daarmee wordt gedoeld op het aandeel van de potentiële beroepsbevolking
(iedereen tussen 15 en 65 jaar) dat daadwerkelijk op de arbeidsmarkt verschijnt,
als werkende óf werkzoekende. Uit de cijferreeks blijkt dat de beroepsdeelneming
onder autochtonen in de onderzochte periode is gestegen, vooral door de grotere
instroom van vrouwen. Bij de allochtonen doet zich geen stijging voor. De
cijfers voor de Turken, de Surinamers en de Antillianen/Arubanen fluctueren,
terwijl ze voor de Marokkanen zelfs een dalend verloop laten zien. Alle genoemde
groepen blijven qua bruto-arbeidsparticipatie vrij ver achter bij de autochtone
Nederlanders, het sterkst geldt dit voor de Marokkanen.De verklaring, niet gegeven in het Statistisch Vademecum, moet worden
gezocht in:1. culturele factoren die in het bijzonder bij de mediterranen verantwoordelijk
zijn voor de zeer lage participatie van vrouwen;2. de uitstoot van laaggekwalificeerde arbeid die vooral veel ouderen
in de WAO deed belanden;3. de «ontmoedigingseffecten» die ontstaan wanneer de werkloosheid
stijgt en het steeds moeilijker wordt een baan te vinden.De beide laatste factoren speelden zonder twijfel ook bij de autochtone
Nederlanders, maar naar verhouding minder sterk dan bij de allochtonen die
vanwege hun gemiddeld lage opleidingsniveau kwetsbaarder waren in een krimpende
markt.Vervolgens is gekeken naar de netto-arbeidsparticipatie: de feitelijke deelname aan betaalde arbeid, dus het aandeel werkenden,
als percentage van de potentiële beroepsbevolking. Wat dan direct opvalt,
is dat het verschil tussen de allochtonen en de autochtonen groter is dan
bij de bruto-participatie. Dit betekent dat de allochtonen vaker werkloos
waren, ook wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat ze in mindere
mate op de arbeidsmarkt verschenen. De Surinamers en de Antillianen/Arubanen
bleven nog het dichtst in de buurt van de autochtonen, en bovendien zijn het
deze drie groeperingen die een geleidelijke stijging van de netto-arbeidsparticipatie
lieten zien. De Turken en de Marokkanen bleven verder achter, terwijl de trend
eerder neigde naar een daling dan naar een stijging van de netto-arbeidsparticipatie.
Vooral bij de Marokkanen was deze participatie bijzonder laag. Ze daalde in
1993 tot onder de twintig procent, wat betekent dat in dat jaar minder dan
één op de vijf Marokkanen in de leeftijd van 15 tot 65 jaar
een baan had van 12 uur of meer per week. Het laat zich raden dat dit consequenties
heeft voor de inkomenspositie.Ten slotte bevat het Statistisch Vademecum 1993/94 gegevens over de ontwikkeling
van de geregistreerde werkloosheid in de periode
1987–1993. Bij de autochtone Nederlanders was er tot 1991 sprake van een geleidelijke daling, waarna zich in 1992 een stabilisatie en na
1992 een stijging voordeed. De geregistreerde werkloosheid van Surinamers
en Antillianen/Arubanen lag op een hoger niveau dan bij de autochtone Nederlanders,
maar er is in grote lijnen wel sprake van een dalende tendens. De cijfers
voor de Turken en de Marokkanen zijn het ongunstigst; ze zijn het hoogst en
blijven het hoogst gedurende de gehele onderzochte periode. Bovendien vertonen
ze soms sterke fluctuaties, wat door de onderzoekers mede wordt toegeschreven
aan vertekeningen als gevolg van de manier van onderzoeken. Hoe het ook zij,
de geschetste ontwikkelingen doen zeker bij de mediterrane groeperingen vermoeden
dat de beleidsdoelstellingen in de onderzochte periode niet zijn gehaald.
In de volgende paragraaf komen we hierop terug.T&E-publicaties: trendstudiesEen tweede T&E-bron, naast de Statistische Vademecums, wordt gevormd
door twee zogenoemde trendstudies van het ISEO. De eerste (Veenman, 1994)
betreft de periode 1983 tot en met 1991 en is gebaseerd op uiteenlopende gegevensbronnen,
waaronder de SPVA's uit 1988 en 1991. De tweede (Veenman, 1999) betreft de
periode 1991 tot en met 1998 en is gebaseerd op de SPVA's van 1991, 1994 en
1998. Alvorens de uitkomsten te schetsen, merken we op dat de SPVA niet de
bezwaren kent die aan de EBB verbonden zijn. De identificatie van allochtonen
vindt plaats op grond van het geboorteland van de persoon zelf en dat van
zijn of haar ouders, waardoor ook de tweede generatie in beeld komt en er
geen vertekeningen kunnen ontstaan als gevolg van naturalisaties. Bovendien
is het een specifiek onderzoek dat door een aantal bijzondere voorzieningen
(o.a. de vertaling van de vragenlijsten, de matching naar etnische herkomst
van respondenten en interviewers) veel beter aansluit bij de onderzoeksgroepen
en daardoor in mindere mate het risico loopt van een sterk vertekenende non-respons1. Het onderzoek richt zich vooral op de grotere steden,
met veel allochtone ingezetenen. Bij externe validaties is echter steeds gebleken
dat de gegevens over de allochtone groepen als«landelijk representatief»
kunnen worden beschouwd (zie o.a. Martens, 1999). Dit geldt vanwege de urbane
vertekening niet voor de gegevens over de autochtonen die in dezelfde gemeenten
zijn geïnterviewd. Zij worden dan ook uitsluitend gebruikt als referentiecategorie.Zoals gebruikelijk in arbeidsmarktonderzoek, begint Veenman de beide trendstudies
met een schets van de bruto-arbeidsparticipatie.
De bevindingen voor de periode 1983–1992 wijken iets af van de zojuist
besproken EBB-uitkomsten. Nu komt naar voren dat niet uitsluitend de Marokkanen,
maar ook de Turken een negatieve tendens laten zien2. In het begin van de jaren tachtig kenden de Turken zelfs een hogere
bruto-arbeidsparticipatie dan de autochtone Nederlanders, enerzijds door de
hoge arbeidsdeelname van de Turkse mannen, anderzijds door de toen nog lage
arbeidsdeelname van de autochtone vrouwen. De grote uitstoot van het oudere
deel van de Turkse mannen, sterk georiënteerd op laaggekwalificeerde
industriële arbeid, verklaart de ongunstige tendens gedurende de bijna
tien jaar van begin jaren tachtig tot begin jaren negentig. Hetzelfde geldt
trouwens voor de eerste generatie Marokkaanse mannen. Bij hen blijven de vrouwen
op een zeer laag niveau participeren. De uitkomst voor de Surinamers is gunstiger
dan volgens de EBB; er blijkt sprake te zijn van een stijgende bruto-arbeidsparticipatie,
mede als gevolg van de gestegen instroom op de arbeidsmarkt van de Surinaamse
vrouwen. Door twee onderzoeken onder Molukkers bij de vergelijking te betrekken
(uit 1985 en 1990), kan Veenman voorts vaststellen dat hun bruto-arbeidsparticipatie
is gestegen. Toch blijven alle hier besproken allochtone groeperingen duidelijk
achter bij de autochtone Nederlanders die in de periode 1983–1992 een
toename van de bruto-arbeidsparticipatie lieten zien, vooral als gevolg van
de grotere beroepsdeelname van de vrouwen.Voor de periode 1991–1998 valt vooral de algemeen groeiende bruto-arbeidsparticipatie
van de vrouwen op. Ze doet zich dus niet uitsluitend voor bij de autochtone
Nederlanders, maar ook bij de Caribische groepen en bij de Marokkanen. Alleen
bij de Turken is de beroepsdeelneming van de vrouwen ongeveer gelijk gebleven.
Deze algemene ontwikkeling staat onder invloed van factoren als de voortgaande
emancipatie, de kanstoename van vrouwen in een diensteneconomie en (bij de
allochtonen) de opkomst van de tweede generatie die in het algemeen meer georiënteerd
raakt op de omringende samenleving. Voor de eerste generatie mannen pakte
de opkomst van de diensteneconomie veel minder gunstig uit, vooral binnen
de mediterrane groepen. In de jaren negentig zien we dit terug in een verdere
daling van de bruto-arbeidsparticipatie bij de Marokkaanse en vooral de Turkse
mannen. Hierop is echter ook van invloed de langere onderwijsdeelname van
de tweede generatie jonge mannen; een op zichzelf gunstige ontwikkeling die
zich op de arbeidsmarkt in eerste instantie vertaalt in een lagere beroepsdeelneming
binnen de potentiële beroepsbevolking.Al met al blijven de allochtonen door de voortgaande stijging van de bruto-arbeidsparticipatie
onder de autochtone Nederlanders, op dit vlak nog steeds ver bij hen achter.Zonder nader in te gaan op de netto-arbeidsparticipatie bespreekt Veenman
in de beide trendstudies direct de ontwikkeling van de werkloosheid. In 1994 gebruikt hij hiervoor uiteenlopende databronnen.
De algemene conclusie is dat zich een relatieve verslechtering van de positie
van allochtonen heeft voorgedaan. In 1983 was hun werkloosheid (per groepering
enigszins verschillend) 1,8 tot 3 keer zo hoog als onder de autochtonen, in
1990–91 was ze 2,4 tot 5 keer hoger. Dit versterkt de eerdere indruk
dat in deze periode de beleidsdoelstelling niet is gerealiseerd. Uitsluitend
voor de Molukkers is een andere conclusie te trekken. Bij hen daalde het werkloosheidscijfer
tussen 1983 en 1991 van circa 40% naar 17%. Dit is enerzijds het gevolg van
demografische ontwikkelingen (ingroei van de tweede generatie ten koste van
de eerste generatie en nauwelijks immigratie) en anderzijds van specifieke
beleidsmaatregelen. Het zogenoemde Duizendbanenplan voor Molukkers heeft aantoonbaar
gunstige gevolgen gehad voor de arbeidsmarktpositie van deze groepering (Veenman
en Martens, 1991).Voor de periode 1991–1998 constateert Veenman voor alle onderzochte
allochtone groeperingen een gunstige werkloosheidsontwikkeling. Terwijl de
werkloosheid onder autochtonen daalde met 3 procentpunten (van 7% naar 4%),
bedroeg de daling bij de allochtonen tussen 13 (bij de Turken) en 18 procentpunten
(bij de Antillianen/Arubanen). De Surinamers en de Marokkanen nemen een tussenpositie
in met elk 16 procentpunten daling. Deze ontwikkeling is geheel in lijn met
de theorie over «labourqueuing». De arbeidsmarkt wordt daarbij
voorgesteld als bestaande uit twee imaginaire rijen; enerzijds van banen,
geordend naar de mate van aantrekkelijkheid, met de aantrekkelijkste banen
vooraan en de minst aantrekkelijke achteraan, en anderzijds de arbeidskrachten,
geordend naar (verwachte) productiviteit, met de meest productieven vooraan
en degenen die het minst productief worden geacht, achteraan. Wanneer tijdens
een recessie de vraag naar arbeid daalt, verdwijnen de minder aantrekkelijke
banen het eerst en raken degenen achterin de aanbodrij het snelst
werkloos. Dit overkwam de allochtonen vanaf het einde van de jaren zeventig,
vanwege hun ongunstige arbeidskwalificaties en door de negatieve beeldvorming
(zie de eerdere samenvatting van Van Amersfoort, 1974). Toen begin jaren negentig
de werkgelegenheid toenam, waren eerst de autochtonen aan de beurt om (weer)
aan het werk te komen. Bij de verdere banengroei in de tweede helft van de
jaren negentig was het vooral de beurt aan de allochtonen. Dit weerspiegelt
zich in de zojuist besproken cijfers.Toch is de gunstige trend nog geen reden tot juichen. Veenman laat dit
zien door ook het verhoudingscijfer tussen het autochtone en het allochtone
werkloosheidscijfer te berekenen. Dan blijkt dat de relatieve werkloosheid
uitsluitend bij de Caribische beroepsbevolking duidelijk is gedaald (van 3,7
naar 2,5 bij de Surinamers en van 4,4 tot 3,25 bij de Antillianen/Arubanen).
Bij de Marokkanen is de daling verwaarloosbaar (van 5,1 naar 5,0), terwijl
er bij de Turken zelfs sprake is van een lichte stijging van het verhoudingsgetal
(van 4,4 naar 4,5). Toch is ook bij hen de werkloosheidsdaling in procentpunten
vrij fors te noemen (13). Dit maakt duidelijk dat het verhoudingsgetal, meer
dan eens gebruikt in de beleidsdiscussies, aan betekenis verliest wanneer
extreme waarden worden benaderd. Voor het jaar 1998 zouden we immers kunnen
volhouden dat de situatie voor de allochtonen even ongunstig is als in het
jaar 1991, omdat de werkloosheid nog altijd 4,5 à 5 keer zo hoog is
als onder autochtone Nederlanders. Dit doet echter geen recht aan de forse
daling van de allochtone werkloosheid in procentpunten, veel forser dan bij
autochtonen. Niettemin moeten we vaststellen dat de oververtegenwoordiging
in de werkloosheid vooral bij de Turken en de Marokkanen nog steeds groot
is.Omdat de jeugdwerkloosheid onder allochtonen
in 1998 opvallend hoog was, besteedde Veenman daaraan afzonderlijk aandacht.
Hij concludeert dat er in de jaren negentig sprake is van een groeiende achterstand.
Bij de Antillianen/Arubanen komt deze verslechtering vrijwel geheel op het
conto van de jonge vrouwen, wat uitzonderlijk is en toegeschreven kan worden
aan de buitengewoon ongunstige (arbeidsmarkt)kenmerken van recentelijk geïmmigreerde
jonge vrouwen uit deze bevolkingsgroep. Voorts is opvallend dat de werkloosheid
onder de Marokkaanse jongeren pas sedert 1994 begon af te nemen, terwijl de
daling bij de andere allochtone groeperingen zich reeds in 1991 inzette. Per
saldo komen de Marokkaanse jongeren over de gehele periode echter op een zelfde
daling uit als de Turkse jongeren. De Caribische jongeren laten een forsere
daling zien, maar blijven toch achter bij de autochtone jongeren. Dit leidt
tot de hoofdbevinding van een groeiende achterstand voor allochtone jongeren.Ter afsluiting kijkt Veenman naar ontwikkelingen in de werkloosheidsduur. Zijn voornaamste conclusie is dat er voor bijna
alle categorieën (bevolkingsgroepen, onderscheiden naar geslacht) sprake
is van een toename van het aandeel langdurig werklozen (> 2 jaar zonder baan).
In combinatie met het gegeven dat voor alle groeperingen de omvang van de
werkloosheid is gedaald, duidt dit op «afroming» van het werklozenbestand.
Dit is geheel in overeenstemming met de theorie van «labourqueuing».
Het is bepaald geen gunstige ontwikkeling, omdat ze duidt op het ontstaan
van een harde kern van de werkloosheid. Dit wordt bevestigd met paneldata
uit de SPVA: van de 2 900 personen die in 1994 werkloos waren, is bijna
40% in 1998 nog (of weer) werkloos. Voor deze categorie is het zelfs in een
periode van forse banengroei blijkbaar onmogelijk om een baan
te vinden (respectievelijk te behouden). Het is een verschijnsel dat extra
aandacht vereist (zie Veenman, 1998).SCP-studies: Rapportage minderhedenZoals gezegd, brengt het SCP sedert 1993 de Rapportage minderheden uit.
Het zijn publicaties met een variërend hoofdthema, maar vrijwel steeds
ook met uitgebreide aandacht voor de arbeidsmarktpositie van allochtonen.
Hoewel een echte trendstudie geen deel uitmaakt van de rapportages, zijn er
voor ons doel wel interessante gegevens aan te ontlenen.Zo bevat de Rapportage minderheden 1996 een schets van de ontwikkeling
van de absolute aantallen werklozen binnen verschillende
bevolkingsgroepen in de periode 1987 tot en met 1994. Hiertoe is gebruik gemaakt
van EBB-cijfers, wat impliceert dat enig voorbehoud nodig is. Toch zijn de
resultaten het vermelden waard. Zo blijkt dat de licht dalende werkloosheidspercentages
voor Turkse en Marokkaanse mannen in absolute aantallen neerkomen op een stijging
met een factor van ongeveer 1,75. Tegelijkertijd geldt dat de daling van het
werkloosheidscijfer onder Surinaamse en Antilliaanse/Arubaanse mannen met
zo'n 10 procentpunten nauwelijks een vermindering van het absolute aantal
werklozen impliceert. De groei van de beroepsbevolking ligt ten grondslag
aan deze schijnbaar tegenstrijdige uitkomsten. Al met al vormden de 93 600
werklozen uit alle allochtone bevolkingsgroepen (exclusief EU- en VS-onderdanen)
in 1994 ruim 17% van het totale bestand van werklozen in ons land.Een ander belangwekkend aspect van de SCP-studies is dat zij tevens betrekking
hebben op de zogenoemde «nieuwe» migrantengroepen, hoofdzakelijk
bestaand uit vluchtelingen en asielzoekers. In de Rapportage minderheden 1999
wordt over hen gemeld dat in afwijking van de andere allochtone bevolkingsgroepen
de werkloosheid rond het midden van de jaren tachtig niet is gedaald, maar
constant is gebleven. Het SCP merkt hierbij op dat het om snel groeiende groeperingen
gaat die de Nederlandse taal (nog) niet voldoende beheersen. Het kost hun
veel moeite om werk te vinden, zeker op het eigen opleidingsniveau (p. 295).
Het toenemende numerieke belang van deze bevolkingsgroepen en hun bijzondere
positie rechtvaardigen dat in 2003 een SPVA wordt gehouden onder de grotere
«nieuwe» migrantengroepen in ons land. Spijtig genoeg is dit te
laat om de gegevens voor dit bronnenonderzoek te kunnen gebruiken.De Rapportage minderheden 2001, gepubliceerd onder de titel «Meer
werk», bevat een schets van ontwikkelingen in de periode 1990 tot en
met 2000. Daartoe is gebruik gemaakt van EBB-gegevens, wat impliceert dat
opnieuw enig voorbehoud moet worden gemaakt bij de uitkomsten. De data zijn
echter wel bruikbaar voor een schets van de algemene ontwikkelingen, en dit
is precies zoals het SCP ze gebruikt.De bruto-arbeidsparticipatie blijkt in de
onderzochte periode bijna continu te zijn toegenomen bij de groeperingen met
de hoogste arbeidsdeelneming: autochtone Nederlanders en Surinamers. Bij de
laatsten groeide de participatiegraad van 54% in 1990 tot 69% in 2000. Bij
de Antillianen/Arubanen vond in dezelfde periode een lichte stijging plaats.
Bij de Turken veranderde weinig, terwijl de Marokkanen een gestage groei laten
zien. Deze brengt hen uiteindelijk op hetzelfde niveau van beroepsdeelneming
als de Turken. Toch blijven ze ver achter bij de andere bevolkingsgroepen,
vooral als gevolg van de lage arbeidsparticipatie van vrouwen.
Binnen de categorie allochtonen uit niet-geïndustrialiseerde landen (o.a.
vluchtelingen en asielzoekers) nam de bruto-arbeidsparticipatie af. Dit kan
vooral verklaard worden uit de voortgaande instroom van «nieuwkomers»
die hun plek in de Nederlandse samenleving moeten zien te vinden. Deze migratiefactor
heeft eveneens invloed gehad op de Antilliaanse/Arubaanse bevolkingsgroep.De werkloosheidsgegevens die het SCP in 2001
rapporteert voor de periode 1990 tot en met 2000 komen sterk overeen met de
gegevens die Veenman (1999) publiceerde voor de periode 1991 tot en met 1998.
De werkloosheid beweegt voor alle groeperingen mee in het ritme van de conjunctuur,
met voor de allochtonen in het algemeen een vertraagde reactie bij economisch
herstel. Toch is de werkloosheid onder allochtonen over het gehele decennium
beschouwd, fors teruggelopen. Dit geldt het sterkst wanneer de daling in procentpunten
wordt weergegeven. Het SCP baseert hierop de conclusie dat «de door
het kabinet gewenste halvering van het werkloosheidsverschil tussen autochtonen
en minderheden (...) reeds in 2000 (is) gerealiseerd, terwijl de periode tot
en met 2002 voor de realisatie van deze doelstelling was gereserveerd»
(p. 14). Het SCP plaatst hierbij wel twee kanttekeningen. Allereerst blijft
de relatieve werkloosheid onder allochtonen hoog: Turken, Surinamers en Antillianen/Arubanen
zijn drie en Marokkanen zelfs vier keer zo vaak werkloos als autochtone Nederlanders.
Daarnaast hebben vooral de Turken en Marokkanen hun positie pas kunnen verbeteren
toen het reservoir aan andere arbeidskrachten uitgeput raakte. Hieruit wordt
afgeleid dat allochtonen, in het bijzonder Turken en Marokkanen, achterin
de aanbodrij staan en dus kwetsbaar zijn. Het SCP spreekt hier van «selectiviteit»
van de arbeidsmarkt, die onder meer tot uiting komt in hogere werkloosheidspercentages
voor allochtonen dan voor autochtonen, ook wanneer zij een zelfde opleidingsniveau
bezitten. Deze selectiviteit uit zich tevens in het onderscheid dat tussen
de allochtone groeperingen bestaat: Surinamers en Antillianen/Arubanen komen
bij een gelijk opleidingsniveau eerder aan een baan dan Turken en Marokkanen.
In paragraaf 4 gaan we nader in op de reden hiervan.CBS-studies: Allochtonen in NederlandSedert 1995 brengt het CBS op basis van zijn eigen databestanden jaarlijks
de publicatie «Allochtonen in Nederland» uit. Aandacht voor de
arbeidsmarkt maakt er een vast onderdeel van uit. De gebruikte gegevens zijn
hoofdzakelijk afkomstig uit de Enquête Beroepsbevolking. De kenmerken
en beperkingen van de EBB zijn eerder aangegeven, terwijl de voornaamste bevindingen
al zijn vermeld bij de bespreking van de Statistische Vademecums en de Rapportage
minderheden van het SCP. We zullen daarom slechts kort ingaan op de eigen
reeks van het CBS, en ons beperken tot enkele centrale aanvullende gegevens.Wat dan de bruto-arbeidsparticipatie en de werkloosheid betreft, signaleert
het CBS een identieke ontwikkeling als eerder beschreven. Richten we ons op
de werkloosheid, dan zien we een daling van een
gemiddeld drie keer zo hoge werkloosheid als bij autochtonen in 1994 en 1995
(CBS, 1996) via een 2,5 keer zo hoge werkloosheid in 1996 (CBS, 1997) tot
een ruim twee keer zo hoge werkloosheid in 2001 (CBS, 2002). Dit laatste cijfer
geldt voor de Turken, Surinamers en Antillianen/Arubanen. De Marokkanen zijn
volgens het CBS in 2001 nog ongeveer drie keer zo vaak werkloos als de autochtone
Nederlanders. Concreet zou het in 2001 gaan om 10% werkloosheid
bij de Marokkanen, 8% bij de Turken en Antillianen/Arubanen, 6% bij de Surinamers
en 3% bij de autochtonen.Ook het CBS tekent hierbij aan dat de daling van de werkloosheid onder
allochtonen in de afgelopen jaren groter was dan bij de autochtonen. In cijfers:
bij de niet-westerse allochtonen was de werkloosheid in 1995 nog circa 25%
en in 2001 minder dan 10%, bij de autochtonen liep de werkloosheid in dezelfde
periode terug van 7% naar 3%. Het CBS voegt hieraan toe dat de verschillen
in werkloosheid tussen allochtonen en autochtonen gelden voor elk opleidingsniveau.
Om dit te illustreren, noemt het CBS ook hier concrete cijfers. Voor de laagopgeleiden
was de werkloosheid in 2001 bij autochtonen 4% en bij de allochtonen 11%,
terwijl bij de hoogopgeleiden de percentages respectievelijk 2 en 5 zijn.
Hieruit kan worden afgeleid dat een hogere opleiding voor zowel allochtonen
als autochtonen betere baankansen biedt. Er blijkt echter ook uit dat een
identiek opleidingsniveau voor allochtonen nog geen garantie geeft op een
zelfde baankans als autochtonen hebben. Deze constatering was ook door het
SCP gedaan.Andere allochtone bevolkingsgroepenZoals gesteld in het begin van deze paragraaf, is over de vier grootste
allochtone bevolkingsgroepen in Nederland het meest bekend. We noemden dit
voor ons doel geen groot bezwaar, omdat juist deze groeperingen langdurig
tot de doelgroepen van het beleid behoren. Slechts zijdelings maakten we een
opmerking over de arbeidsparticipatie en de werkloosheid van andere allochtone
bevolkingsgroepen. Ter aanvulling vermelden we hier nog enkele gegevens.Martens en Weijers (2000) gebruikten de Enquête Beroepsbevolking
uit 1998 van het CBS om vast te stellen dat personen uit (voormalig) Joegoslavië
en uit de overige Middellandse-Zeelanden1 (met
45% respectievelijk 57%) een lagere arbeidsmarktparticipatie kennen dan autochtone
Nederlanders. Bij de (voormalig) Joegoslaven is de arbeidsparticipatie in
de periode 1995–1998 gedaald en uitgekomen op het niveau van de Marokkanen.
Dit wordt waarschijnlijk veroorzaakt doordat zich onder hen veel vluchtelingen
bevinden die nog slechts kort in Nederland verblijven.Aan een onderzoek van het ITS uit 1999 ontlenen Martens en Weijers voorts
informatie over de arbeidsparticipatie van Iraniërs, Somaliërs,
Afghanen en Ethiopiërs/Eritreërs. Vanwege de geringe aantallen waarnemingen
gaat het slechts om een indruk van hun beroepsactiviteit. Onder Afghanen is
deze gering, onder Iraniërs en Ethiopiërs/Eritreërs hoger,
terwijl Somaliërs een tussenpositie innemen.Dominguez Martinez, Groeneveld en Kruisbergen (2002) baseren zich op ander
ITS-onderzoek onder Irakezen, en melden een ongeveer gelijke arbeidsparticipatie
als bij de Iraniërs en Ethiopiërs/Eritreërs.Veenman (2001) onderzocht de Molukse bevolkingsgroep in Nederland en stelde
vast dat hun arbeidsparticipatie het niveau van de autochtone Nederlanders
benaderde. Dit geldt ook voor hun werkloosheidscijfer (minder dan 5% in 2001).De werkloosheid bij de zojuist besproken vluchtelingengroepen uit het
ITS-onderzoek wordt door Martens en Weijers (2000) aanzienlijk genoemd. Exacte
cijfers kunnen zij niet geven (vanwege de kleine aantallen geïnterviewden),
maar bij de Iraniërs en Somaliërs zou het gaan om circa 40%, bij
de Afghanen om ongeveer een derde en bij de Ethiopiërs/Eritreërs
om ongeveer een kwart van degenen die op de arbeidsmarkt verschijnen. REALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGENHoofdconclusieDe voornaamste conclusie van deze paragraaf is dat de werkloosheid van
allochtonen in een periode van hoge landelijke werkloosheid maar ook gedurende
de eerste fase van de recente hoogconjunctuur onevenredig hoog was, ook wanneer
wordt gecorrigeerd voor verschillen in leeftijd, geslacht en opleidingsniveau.
De hoofddoelstelling van het beleid gericht op bevordering van de arbeidsparticipatie
van allochtonen, werd toen dus niet gerealiseerd. Voor 2002 ontbreken (nog)
de gegevens om te meten of er thans sprake is van (meer) evenredigheid.Langetermijn hoofddoelstellingHet SCP stelde in zijn Rapportage minderheden 2001 vast dat de door het
kabinet beoogde halvering van het werkloosheidsverschil tussen allochtonen
en autochtonen in 2000 werd gerealiseerd, terwijl voor de realisatie van deze
doelstelling de periode tot en met 2002 was gereserveerd. Op grond hiervan
zouden we kunnen zeggen dat in dit opzicht het arbeidsmarktbeleid voor allochtonen
is geslaagd. We moeten ons echter realiseren dat hier in feite sprake is van
een kortetermijndoelstelling die is geformuleerd bij de start van het tweede
kabinet-Kok. Het is waarschijnlijk om deze reden dat het SCP zelf een kanttekening
plaatste bij de zojuist weergegeven constatering. Deze luidt dat de relatieve
werkloosheid onder allochtonen hoog bleef. Deze vaststelling is voor 2001
bevestigd door het CBS.Dit brengt ons bij de langetermijn hoofddoelstelling van het beleid, gericht
op de bevordering van de arbeidsparticipatie van allochtonen. Ze luidt dat
allochtonen naar evenredigheid moeten deelnemen
aan het arbeidsproces (Minderhedennota, 1983). Voor de werkloosheid betekent
dit, dat gestreefd wordt naar een reductie tot het niveau dat geldt voor autochtonen
met dezelfde relevante (arbeidsmarkt)kenmerken1.
Zoals eerder aangegeven, wordt hierbij in het bijzonder gedacht aan het opleidingsniveau,
naast factoren als leeftijd en geslacht, werkervaring en wellicht de regio
waarin men woonachtig is.Gelet op hetgeen is gezegd over de contextafhankelijkheid van de werkloosheid,
is de keuze van een evenredigheidsdoelstelling meer dan terecht. Ze heeft
echter het nadeel dat de realisatie ervan niet eenvoudig – in elk geval
niet direct – kan worden waargenomen. Is het streven gericht op bijvoorbeeld
halvering van het werkloosheidsverschil in een bepaalde periode, dan volstaat
de eenvoudige vergelijking van werkloosheidscijfers voor allochtonen en autochtonen
aan het begin en het einde van deze periode. Bij een evenredigheidsdoelstelling
daarentegen moeten de cijfers worden gecorrigeerd voor de relevant geachte
(arbeidsmarkt)kenmerken. Dit is geen eenvoudige exercitie; ze vereist nader
onderzoek2.Zulk onderzoek is verricht door het ISEO (Dagevos e.a., 1996). De auteurs
beschrijven eerst de verschillen in werkloosheid naar etnische herkomst en
constateren op het niveau van totale bevolkingsgroepen onevenredigheid in
het nadeel van allochtonen. Vervolgens laten ze zien hoe de werkloosheid samenhangt
met achtereenvolgens leeftijd, geslacht en opleidingsniveau. Op het niveau
van elk van deze factoren constateren zij opnieuw onevenredigheid in het nadeel
van allochtonen, nu met de volgende specificaties: • de mate van onevenredigheid is bij de jongeren veel geringer dan
bij de andere leeftijdscategorieën;• de mate van onevenredigheid is bij de mannen veel groter dan bij
de vrouwen;• de mate van onevenredigheid is het hoogst op lbo/mavo-niveau (in
het bijzonder bij de mannen).Na deze partiële analyses volgt een multivariate analyse waarin tegelijkertijd
voor alle drie factoren wordt gecontroleerd. De conclusies uit de deelanalyses
worden bevestigd: ook wanneer rekening wordt gehouden met verschillen in leeftijd,
geslacht en opleidingsniveau tussen de allochtonen en autochtonen, blijft
de werkloosheid bij allochtonen hoger dan bij autochtonen. Kortweg: allochtonen
zijn onevenredig vaak werkloos. De langetermijn hoofddoelstelling van het
beleid, gericht op de bevordering van de arbeidsparticipatie van allochtonen
werd in 1994 derhalve niet gerealiseerd.In de Rapportage minderheden 2001 herhaalt het SCP de analyse, nu met
data uit 1998. De conclusie is gelijkluidend: allochtonen zijn veel vaker
werkloos dan op grond van hun kenmerken te verwachten was. De enige uitzondering
wordt gevormd door de Surinaamse vrouwen die niet ver achterblijven bij de
autochtone vrouwen met identieke (arbeidsmarkt)kenmerken. Ook in 1998, tijdens
de periode van economisch herstel, was er derhalve geen sprake van evenredigheid
en dus ook niet van realisatie van de beleidsdoelstelling.We maken twee kanttekeningen bij bovenstaande conclusies. De eerste is
dat de analyses zijn uitgevoerd op data uit 1994 respectievelijk 1998. De
werkloosheid was in 1994 hoog, terwijl in 1998 de allochtonen hun «inhaalrace»
op de arbeidsmarkt nog grotendeels moesten beginnen. Pas tijdens de laatste
fase van de hoogconjunctuur (2000–2001) wisten zij een relatief gunstiger
arbeidsmarktpositie te bereiken. Helaas zijn (nog) geen geschikte data voor
2002 beschikbaar om te kunnen vaststellen of er onveranderd sprake is van
onevenredigheid. De tweede kanttekening is dat de constatering van (on)evenredigheid
uitsluitsel geeft over het doelbereik, maar strikt genomen nog niets zegt
over de effectiviteit van het beleid. De reden is eerder genoemd: contextfactoren
(zoals economische herstructurering) hebben een grote invloed op de arbeidsmarktpositie
van allochtonen. INTERPRETATIEHoofdconclusieHoewel overeind blijft dat de effectiviteit van het gevoerde beleid niet
goed is vast te stellen, kan wel worden geconstateerd dat het gericht is geweest
op de clusters van factoren die er voor de verklaring van de relatief hoge
werkloosheid onder allochtonen werkelijk toe doen. Het beleid kent niettemin
een wisselend succes, enerzijds vanwege de werking van de vaker genoemde contextfactoren
en anderzijds omdat het niet altijd even krachtig was. Dit geldt in het bijzonder
voor het beleid, gericht op beïnvloeding van de selectiepraktijken van
werkgevers. Bovendien heeft het beleid soms aantoonbaar negatieve effecten
gehad. Dit houdt verband met de «culturele vooringenomenheid»
die ook het beleid kenmerkt. In deze paragraaf worden daarvan voorbeelden
gegeven.De verklaring van onevenredigheidIn de Rapportage minderheden 2001 kwam het SCP tot de conclusie dat allochtonen
ook bij een gelijk opleidingsniveau vaker werkloos zijn dan autochtonen. In
een toelichting hierop worden verschillende verklaringsfactoren aangedragen.
Zo wordt gewezen op het belang van andere opleidingskenmerken dan het opleidingsniveau
(bijv. de vakkenpakketten en eindexamencijfers), op taalbeheersing en culturele
integratie, op arbeidsoriëntatie en zoekgedrag, alsook op de wervings-
en selectiepraktijken van werkgevers die soms evident in het nadeel zijn van
allochtonen. Verder wijst het SCP op de betekenis van de eerder besproken
structuurverandering van de economie, die erop neerkomt dat vooral laaggekwalificeerde
industriële banen zijn verdwenen.Om het belang van deze factoren voor het beleid te verduidelijken, kunnen
we gebruikmaken van een model ter verklaring van maatschappelijke achterstand
(Veenman, 1997). Dit model, hieronder weergegeven, zal eerst kort worden toegelicht
en vervolgens worden toegepast.Figuur: Model ter verklaring van maatschappelijke achterstandHet model is tot stand gekomen nadat in Nederland vrij uitvoerig arbeidsmarktonderzoek
onder allochtonen was uitgevoerd. Dit onderzoek leidde tot de conclusie dat
een samenstel van factoren bepalend is voor de relatief hoge en gemiddeld
langdurige werkloosheid onder allochtonen. Deze factoren zijn elk weer te
geven in de vorm van verklaringsthesen. We noemen er vijf:1. de conjunctuurthese: de (relatieve) werkloosheid van allochtonen wordt
sterk bepaald door conjunctuurinvloeden;2. de structuurthese: de (relatieve) werkloosheid van allochtonen is beïnvloed
door veranderingen in de werkgelegenheidsstructuur;3. de discriminatiethese: de (relatieve) werkloosheid van allochtonen
is afhankelijk van de selectiepraktijken van personeelsselecteurs;4. de deficietthese: de (relatieve) werkloosheid van allochtonen is in
hoge mate bepaald door hun economisch menselijk kapitaal, zoals opleidingskenmerken,
taalbeheersing en werkervaring;5. de differentiethese: de (relatieve) werkloosheid van allochtonen is
afhankelijk van hun sociaal kapitaal (netwerken) en hun cultureel kapitaal
(culturele oriëntatie).Het in Nederland verrichte empirische onderzoek biedt steun aan elk van
deze verklaringsthesen. Deze bevinding is het uitgangspunt geweest voor het
model ter verklaring van maatschappelijke achterstand. Daartoe zijn de beide
eerstgenoemde thesen samengenomen en meer abstract weergegeven dan de kansenstructuur.
Deze betreft voor de arbeidsmarkt het aantal en de aard van de banen die op
enig moment ter beschikking staan. De kansenstructuur staat onder invloed
van conjuncturele en structurele veranderingen. Tegenover de vraagkant van
de arbeidsmarkt staan aan de aanbodzijde de kenmerken van de beroepsbevolking,
in dit geval het economisch menselijk kapitaal, het sociaal kapitaal en het
cultureel kapitaal van de allochtonen. Deze kenmerken zijn in het model kortweg
weergegeven als de hulpbronnen van allochtonen. Het zijn uiteindelijk de selectiepraktijken
van de personeelsselecteurs (werkgevers, personeelsfunctionarissen, etc.)
die bepalen of allochtonen met hun kenmerken een positie weten te verwerven
binnen de kansenstructuur. In het centrum van het model staan daarom de in-
en uitsluitingsmechanismen die betrekking hebben op de beeldvorming over allochtonen,
het wervingsgedrag en de feitelijke selectie, en indirect dus ook op het etnocentrisme
en andere vormen van «culturele vooringenomenheid» die de kansen
van allochtonen – ook bij gelijke aanbodkenmerken – kleiner maken
dan die van autochtonen.De bestrijding van onevenredigheidHet zou te ver voeren om hier de afzonderlijke thesen en het model uitvoerig
te bespreken. De essentie is weergegeven, en dit maakt het mogelijk om te
laten zien dat het gevoerde beleid gericht is op de drie onderdelen waaruit
het model bestaat. De poging tot beïnvloeding van de kansenstructuur
vindt plaats met algemeen beleid. Hierbij valt vooral te denken aan het algemeen-economische
beleid, aan het werkgelegenheidsbeleid en aan beleid dat gericht is op de
creatie van additionele arbeid. De beïnvloeding van de hulpbronnen van
allochtonen omvat een combinatie van algemeen en specifiek beleid. Als voorbeeld
dient het algemene scholingsbeleid naast specifiek taal- en beroepsonderwijs
voor allochtonen. Wat opvalt, is dat veel nadruk is gelegd op het belang van
competentieontwikkeling, alsof dit de dominante verklaringsfactor is, maar
dat heel weinig aandacht is besteed aan de betekenis van sociaal
en cultureel kapitaal. Pas recentelijk is voor deze factoren meer expliciet
belangstelling ontstaan, echter grotendeels los van de arbeidsmarkt.Aan de in- en uitsluitingsmechanismen is naar verhouding weinig aandacht
besteed, in elk geval is minder krachtig beleid gevoerd. Dit geldt bijvoorbeeld
voor (de implementatie en handhaving van) de Wet BEAA en de latere Wet Samen.
Daar staat tegenover dat het rijk met het EMO-plan (Etnische minderheden bij
de overheid) pogingen deed om een voorbeeld te geven voor de marktsector door
zelf te streven naar een hogere instroom van allochtoon personeel, op alle
niveaus van de functiestructuur. Spijtig is dat dit plan niet overal even
goede resultaten opleverde (Dagevos en Beljaarts, 1996; Dagevos en Rodenburg,
1998). Ook het eerdere Duizendbanenplan voor Molukkers en de uitvoering van
het recente MKB-convenant Minderheden behoren tot de maatregelen die erop
gericht zijn beleidsmatig invloed uit te oefenen op de selectiepraktijken
van werkgevers. Zij beogen, met andere woorden, de in- en uitsluitingsmechanismen
te beïnvloeden. Terzijde zij opgemerkt dat het vanwege het succes van
het Duizendbanenplan, opmerkelijk is dat dezelfde formule («job hunting»
door een algemene instelling in combinatie met «head hunting»
door een allochtone instelling) niet vaker is toegepast. Het beleid kan leren
van de gemaakte fouten, echter ook van de successen.In grote lijnen kan worden geconstateerd dat het beleid, weliswaar in
wisselende mate en met wisselend succes, gericht is geweest op beïnvloeding
van de clusters van factoren die verantwoordelijk zijn voor de (relatieve)
arbeidsmarktpositie van allochtonen. In dit opzicht heeft het beleid wel degelijk
positieve betekenis gehad. Dit is niet vanzelfsprekend. Het beleid zelf is
namelijk ook onderhevig aan «culturele vooringenomenheid» en kan
als gevolg daarvan averechtse effecten sorteren. Hiervan zijn voorbeelden
te geven die ons brengen bij een zesde verklaringsthese, de «institutionele
verklaring». Deze benadrukt de invloed, positief dan wel negatief, van
het gevoerde beleid op de (relatieve) arbeidsmarktpositie van allochtonen.
Hierboven zijn al enkele positieve aspecten belicht, thans komen we toe aan
negatieve effecten van het beleid.Een intussen bekend voorbeeld van averechtse effecten betreft de toepassing
van de zogenoemde «draaggolfgedachte» door de arbeidsbureaus in
de periode van hoge algemene werkloosheid (Veenman, 1998). In essentie gaat
het erom dat de arbeidsbureaus in een periode, waarin ze vanwege het imago
van inefficiëntie, een steeds groter deel van de vacaturemarkt verloren,
kozen voor een werkgeversgericht bemiddelingsbeleid. Door eerst en vooral
de door de werkgevers gewenste kandidaten aan te leveren, hoopten de arbeidsbureaus
de relatie met de afnemers te verbeteren, zodat vervolgens ook de moeilijk
plaatsbare werkzoekenden door de werkgevers geaccepteerd zouden worden. Zulk
beleid werkt echter aantoonbaar in het nadeel van degenen die achterin de
aanbodrij staan, met een sterke oververtegenwoordiging van allochtonen. Hun
wachttijd wordt verlengd, waardoor ze in steeds sterkere mate geconfronteerd
worden met het duureffect van de werkloosheid: wie langer werkloos is, ontwikkelt
een «grotere afstand tot de arbeidsmarkt» en heeft alleen al om
die reden minder goede uitstroomkansen1.Een tweede voorbeeld betreft de keuze voor het criterium zelfredzaamheid
bij de beoordeling wie binnen het arbeidsvoorzieningsbeleid actief begeleid
zal worden. Deze keuze stamt eveneens uit de periode van een hoge algemene
werkloosheid toen medewerkers van de arbeidsbureaus elk een te grote «case
load» kregen. Een nadere indeling van ingeschreven werkzoekenden
werd noodzakelijk geacht om te kunnen bepalen wie in welke mate ondersteuning
zou krijgen. Bij dit rationaliseringsproces is het concept zelfredzaamheid
geïntroduceerd. Het diende ertoe de gemotiveerde en vaardige werkzoekenden
te onderscheiden van de overigen, op zodanige wijze dat de arbeidsintensieve
selectie door medewerkers van het arbeidsbureau werd vervangen door zelfselectie
aan de zijde van de werkzoekenden. De uitwerking was aldus: wie zich zelfredzaam
toonde door bijvoorbeeld zelf in de vacaturebank te zoeken en/of met een opleidingsvoorstel
te komen, werd in beginsel voldoende gemotiveerd geacht om geholpen te worden.
Wie dit naliet, kreeg dus geen of minder hulp. Volstrekt onvoldoende is beseft
dat hier een «cultural bias» meespeelt die van invloed is op de
institutionele redzaamheid van de werkzoekenden. Zo weten veel allochtonen
niet beter dan dat het arbeidsbureau zich voor hen inspant en hebben ze geen
vermoeden van hetgeen van henzelf wordt verwacht (Veenman, 1996). Aldus ontstaat
een situatie waarin twee partijen op elkaar wachten, waardoor er uiteindelijk
weinig tot niets gebeurt. Hierboven is al aangegeven dat dit in het nadeel
is van degenen die daardoor langer werkloos blijven.Een actueler voorbeeld van «culturele vooringenomenheid» in
het beleid die negatief zou kunnen uitwerken voor allochtonen, betreft de
mate waarin en de wijze waarop marktwerking is doorgevoerd in het reïntegratiebeleid.
Opnieuw gaat het om het streven naar rationalisering, een culturele waarde,
met gebruikmaking van middelen die onbewust en onbedoeld als sluitingsmechanisme
kunnen werken. Bij marktwerking in het reïntegratiebeleid gaat het om
het effect van het winststreven bij commerciële reïntegratiebedrijven.
Gegeven het eenvoudige uitgangspunt dat de winstmarge wordt bepaald door het
verschil tussen de gemaakte kosten en de verkregen opbrengsten, ligt het voor
de hand te veronderstellen dat de reïntegratiebedrijven zich bij een
gelijke beloning per plaatsing, vooral zullen inzetten voor makkelijk plaatsbare
werkzoekenden. Allochtonen behoren daar in het algemeen niet toe; binnen het
arbeidsvoorzieningsbeleid werd als vuistregel gehanteerd dat de arbeidsmarkttoeleiding
van allochtonen gemiddeld een vier tot zes keer zo grote inspanning vereist
(Veenman, 2000). Bij een gelijke beloning per plaatsing ligt «afroming»
van het werkzoekendenbestand voor de hand. Opnieuw zal de oververtegenwoordiging
van allochtonen achterin de aanbodrij zich tegen hen kunnen keren, ook bij
beleid dat erop gericht is allochtonen naar evenredigheid te laten deelnemen
aan het arbeidsproces.DEEL B: INKOMENResultaten van het integratiebeleid CONTEXTDe arbeidsparticipatie van allochtonen wordt binnen het integratiebeleid
mede van belang geacht vanwege de daaruit voortvloeiende zelfstandige inkomensverwerving.
Zo beschouwd, behoeft de inkomenspositie van allochtonen thans nauwelijks
nadere aandacht. De mate waarin er sprake is van zelfstandige inkomensverwerving
is immers grotendeels complementair aan de mate van arbeidsparticipatie, en
deze is uitvoerig besproken in het onderdeel Werk.Toch bespreken we de inkomenspositie van allochtonen afzonderlijk, en
wel om twee redenen: (a) als het om arbeidsinkomsten gaat, kan het evenredigheidsbeginsel
gerelateerd worden aan de vraag of werkende allochtonen en autochtonen hetzelfde
loon verdienen wanneer zij identiek zijn opgeleid en/of wanneer zij op hetzelfde
functieniveau zijn aangesteld, en (b) naast arbeid vormen uitkeringen een
bron van inkomen, en in relatie daarmee is het van belang om na te gaan in
welke mate allochtonen hierop een beroep doen en welke inkomsten zij hieraan
ontlenen, ook in vergelijking met autochtone Nederlanders. Deze paragraaf
zal vooral gericht zijn op de beantwoording van de zojuist geformuleerde vragen,
en kent daarom een enigszins andere opbouw dan de onderdelen Arbeid en Onderwijs.
Uiteraard wordt wel gepoogd om ontwikkelingen in de tijd te signaleren ten
einde aan de hand daarvan te kunnen vaststellen of de voornaamste beleidsdoelstellingen
geleidelijk aan worden gerealiseerd.In het onderdeel Werk is vrij uitvoerig aangegeven dat de arbeidsparticipatie
van allochtonen niet alleen afhankelijk is van het gevoerde beleid. We spraken
daarom van contextafhankelijkheid en lieten zien welke factoren daarbij een
rol spelen. Voor de verwerving van een zelfstandig arbeidsinkomen geldt ongeveer dezelfde redenering met identieke bepalende factoren.
De mate waarin arbeid de voornaamste inkomensbron is, hangt immers mede af
van de mate waarin werkloosheid bestaat. Ze hangt echter ook af van de bruto-arbeidsparticipatie1, en deze wordt niet uitsluitend bepaald door louter
arbeidsmarktomstandigheden. Het al dan niet verschijnen op de arbeidsmarkt
is immers ook afhankelijk van bijvoorbeeld de onderwijsdeelneming (in het
bijzonder bij jongeren), culturele factoren (vooral van invloed op de arbeidsparticipatie
van vrouwen) en de mate waarin ouderen het arbeidsproces vroegtijdig verlaten
door gebruik te maken van daartoe ontworpen regelingen dan wel door een arbeidsongeschiktheidsuitkering
te ontvangen. Dergelijke factoren staan slechts gedeeltelijk onder directe
invloed van het integratiebeleid, wat impliceert dat het ook op dit terrein
uiterst lastig is om uitspraken te doen over de effectiviteit van dat beleid.Dezelfde redenering geldt wanneer het gaat om de (relatieve)
hoogte van het arbeidsinkomen. Het integratiebeleid mist de instrumenten
om rechtstreeks invloed uit te oefenen op het loopbaanbeleid en het beloningsbeleid,
in elk geval van niet-overheidsinstellingen. Het integratiebeleid kan daarom
in redelijkheid niet worden beoordeeld op de mate waarin zich loonverschillen
voordoen tussen allochtone en autochtone werkenden met identieke kenmerken
qua opleidingsniveau en/of functieniveau, wat de uitkomst van deze vergelijking
ook is.De rechtstreekse invloed van de overheid op uitkeringen is groter, maar dit wil nog niet zeggen dat het integratiebeleid
hierop beoordeeld kan worden. Het is immers zeer de vraag in hoeverre dit
beleid van invloed is op het algemene socialezekerheidsbeleid. Bovendien staat
de uitstroom uit uitkeringen, of dit nu de WAO, de WIW of de bijstand betreft,
onder invloed van factoren die zeker niet rechtstreeks afhankelijk
zijn van het integratiebeleid. We wijzen in dit verband opnieuw op algemene
arbeidsmarktomstandigheden en bijvoorbeeld ook op de communicatie tussen medewerkers
van de sociale dienst of keuringsartsen voor de WAO aan de ene kant en allochtone
uitkeringstrekkers aan de andere kant. Voorts zou hier melding gemaakt kunnen
worden van de mogelijk negatieve invloed van marktwerking in het reïntegratiebeleid,
zoals besproken in het onderdeel Werk.Voordat we (de ontwikkeling van) de inkomenspositie van allochtonen zullen
beschrijven, is de voornaamste gevolgtrekking uit het voorgaande dat uitspraken
over de effectiviteit van het integratiebeleid opnieuw nauwelijks mogelijk
zijn. Wel kunnen we proberen vast te stellen in hoeverre er sprake is van
realisatie van de beleidsdoelstellingen. We gaan daartoe eerst in op de arbeidsinkomens,
en bespreken in hoeverre zich ontwikkelingen hebben voorgedaan in de zelfstandige
inkomensverwerving bij allochtonen en tevens in de (relatieve) hoogte van
hun arbeidsinkomsten. Vervolgens richten we ons op de uitkeringen. We bespreken
de mate van afhankelijkheid van uiteenlopende uitkeringen en de (relatieve)
hoogte ervan. Waar mogelijk betrekken we de relevante achtergrondkenmerken
in de beschouwing. Dit alles zou er uiteindelijk toe moeten leiden dat we
uitspraken kunnen doen over de mate waarin de beleidsdoelstellingen op het
terrein van de inkomensverwerving zijn gerealiseerd.We voegen nog toe dat er in Nederland naar verhouding weinig is geschreven
over de inkomenspositie van allochtonen. Bij het arbeidsmarktonderzoek ging
de aandacht vooral uit naar het vraagstuk van de werkloosheid. Hierin weerspiegelt
zich de beleidsrelevantie van dat onderwerp. Was er belangstelling voor de
werkenden, dan betrof dit meer hun functieniveau en hun loopbaankansen dan
hun arbeidsinkomen. En pas recentelijk is er ruimere aandacht ontstaan voor
de uitkeringsafhankelijkheid van allochtonen. Dit impliceert dat we informatie
moeten sprokkelen, veel meer dan bij de onderdelen Arbeid en Onderwijs. Dit
geldt a fortiori voor andere allochtone bevolkingsgroepen dan de vier grote.
Toch zullen we – waar mogelijk en desnoods zijdelings ook hen bij de
bespreking betrekken. BETAALDE ARBEID ALS VOORNAAMSTE INKOMENSBRONHoofdconclusieOp basis van het beschikbare materiaal is de voornaamste gevolgtrekking
voor de tienjaarsperiode 1988–1998 dat de achterstand in zelfstandige
inkomensverwerving voor de Marokkanen nauwelijks is afgenomen, terwijl ze
voor de Antillianen/Arubanen en (in iets geringere mate) de Turken wel is
verminderd1. De Surinamers slaagden er als enigen
in hun achterstand op de autochtone Nederlanders geheel in te lopen, terwijl
deze in 1988 nog net zo groot was als die van de Marokkanen.Arbeid als inkomensbronDe mate waarin allochtonen erin slagen een zelfstandig inkomen te verwerven,
is direct afleidbaar uit het relatieve belang van betaalde arbeid als inkomensbron.
Gegevens hierover zijn afkomstig uit de SPVA's. Over de situatie in 1988 publiceerden Niesing en Veenman (1990). Zij constateren
dat de vier grootste allochtone groeperingen in ons land in veel geringere
mate dan de autochtone Nederlanders een arbeidsinkomen als voornaamste inkomensbron
hadden. Bij de Turken en Surinamers gaat het om 47%, bij de Marokkanen en
Antillianen/Arubanen om 41%. Voor de autochtone Nederlanders gold in 1988
een percentage van 65. Als tegenhanger hiervan waren voor allochtonen (hoofden
van huishoudens en gezinsleden samengenomen) bijstands-, WW- en WAO/AAW-uitkeringen
belangrijker dan voor autochtonen.De SPVA-gegevens uit 1991 zijn gebruikt door
Veenman (1994b). Duidelijk is dat de autochtone Nederlanders hun voorsprong
behielden, maar deze wel kleiner zagen worden. Zo'n 60% had betaalde arbeid
als voornaamste inkomensbron, wat ten opzichte van 1988 een teruggang betekent
van circa 5 procentpunten. Bij de Turken en de Surinamers gold een percentage
van circa 55, wat betekent dat deze beide bevolkingsgroepen in dezelfde periode
een verbetering realiseerden. Hoewel de Marokkanen en de Antillianen/Arubanen
de ongunstigste positie behielden, met ieder zo'n 42 à 43% zelfstandige
inkomensverwerving door middel van betaalde arbeid, is er voor alle onderzochte
allochtone groeperingen sprake van een kleiner wordende achterstand op de
autochtone Nederlanders.De SPVA-gegevens uit 1994 zijn terug te vinden
in Martens (1995). De essentie verandert niet: autochtone Nederlanders behielden
hun voorsprong (nu 62% met betaalde arbeid als voornaamste inkomensbron).
De Turken lijken het meest te lijden te hebben gehad van de stijgende werkloosheid.
Bij hen liep het aandeel met arbeid als voornaamste inkomensbron terug van
55% naar 51%. Daardoor werden de Surinamers de meest directe volgers van de
autochtonen (met een lichte stijging naar 57%). De Antillianen/Arubanen lieten
echter de grootste verbetering zien (nu 52%), waardoor de Marokkanen in 1994
alleen de rij sloten (onveranderd op 42%).De gegevens uit de SPVA-1998 vinden we bij
Veenman (1999a). Nu lieten de Surinamers de grootste vooruitgang zien. Mede
dankzij de sterk verbeterde arbeidsmarktsituatie had 70% van hen arbeid als
voornaamste inkomensbron. Ze stonden hiermee ongeveer gelijk aan de autochtone
Nederlanders die dus ook flinke vooruitgang wisten te boeken. De Antillianen/Arubanen
tonen eveneens verbetering. Zij kwamen in 1998 uit op ruim 60% en haalden
daarmee de Turken in (iets minder dan 60%). De Marokkanen sloten opnieuw de
rij, nu met circa 50 %, wat ook voor hen een behoorlijke verbetering impliceert. Bij een rechtstreekse vergelijking van de zelfstandige inkomensverwerving
in 1988 en 1998 blijkt dat het beeld per allochtone groepering verschilt.
De Surinamers slaagden er als enigen in hun achterstand op de autochtone Nederlanders
geheel weg te werken, terwijl er voor de (verst achtergebleven) Marokkanen
nauwelijks iets is veranderd. Bij de Antillianen/Arubanen en (in iets mindere
mate) de Turken is de achterstand op de autochtonen enigszins afgenomen.Informatie over de vluchtelingengroepen ontlenen we aan Martens en Weijers
(2000). Op grond van ITS-onderzoek uit 1999, met betrekkelijk lage aantallen
waarnemingen, rapporteren zij dat 60% van de Ethiopiërs/Eritreërs
arbeid als voornaamste inkomensbron hebben. Dit percentage ligt in de buurt
van dat van de Antillianen/Arubanen en de Turken in Nederland. Bij de Afghanen
is het aandeel met arbeid als voornaamste inkomensbron veel lager (15%), terwijl
de Iraniërs met bijna 40% en de Somaliërs met ruim 32% een tussenpositie
innemen.DE (RELATIEVE) HOOGTE VAN HET ARBEIDSINKOMENHoofdconclusieVoor de tienjaarsperiode 1988–1998 geldt dat de achterstand in het
gemiddelde maandelijkse netto-arbeidsinkomen bij de onderzochte allochtone
groeperingen niet is afgenomen. Integendeel, een rechtstreekse vergelijking
van de gemiddelde arbeidsinkomens uit 1988 en 1998 toont een toename van de
achterstand. Voor de naaste volgers (in 1988 de Antillianen/Arubanen, in 1998
de Surinamers) liep het verschil op van fl 184,–
tot fl 330,– netto per maand. Voor de verst
achterblijvende groepering (in 1988 de Turken, in 1998 de Marokkanen) steeg
het verschil in gemiddeld arbeidsinkomen van fl
408,– tot fl 573,– netto per maand.
Het integratiebeleid is er, zo beschouwd, niet in geslaagd een verbetering
tot stand te brengen van de relatieve inkomenspositie van (werkende) allochtonen.Voor de beoordeling van de mate van evenredigheid is van belang dat allochtonen
geen lager loon ontvangen dan autochtonen wanneer zij op hetzelfde functieniveau
werkzaam zijn. De kans om op hetzelfde functieniveau te komen, is voor allochtonen
echter geringer, ook bij gelijke achtergrondkenmerken qua leeftijd, geslacht
en opleidingsniveau. Zo beschouwd, bestaat er dus geen evenredigheid.De (relatieve) hoogte van het arbeidsinkomenVoor een indruk van de (relatieve) hoogte van de arbeidsinkomens kunnen
we informatie over het gemiddelde inkomen en de inkomensverdeling gebruiken.
De gegevens uit de SPVA-1988 vinden we bij Veenman
(1990). Het gemiddelde maandelijkse netto-arbeidsinkomen van de autochtonen
was toen het hoogst (fl 2.037,–). De Antillianen/Arubanen
volgden (met fl 1 853,–) vóór
de Surinamers (fl 1.773,–) en de Marokkanen
(fl 1.718,–). De Turken sloten de rij (met fl 1.629,–). De verdeling van de maandelijkse netto-arbeidsinkomens
correspondeerde hiermee. De autochtone Nederlanders zijn vooral sterk oververtegenwoordigd
in de hoogste inkomensklasse (van fl 2.700,–
en meer): 20% versus 8% bij de Antillianen/Arubanen, 6% bij de Surinamers
en 1% bij de Turken en de Marokkanen.De gegevens uit de SPVA-1991 zijn te vinden
in Veenman (1994a). Zonder hier alle cijfers te noemen, geven we het totaalbeeld:
de rangorde is in vergelijking met 1988 ongewijzigd gebleven, wel was de voorsprong
van de autochtone Nederlanders toegenomen1. Dit laatste gold zowel ten opzichte van de bevolkingsgroep die het
dichtst volgde (de Antillianen/Arubanen) als ten opzichte van de groep met
de grootste achterstand (de Turken). Het aandeel met een maandelijks netto-arbeidsinkomen
boven fl 2.700,– was bij de autochtonen
gestegen tot 35%, terwijl de Caribische groepen op ongeveer 15% uitkwamen
en de mediterrane op circa 8%. Kortom: terwijl alle bevolkingsgroepen vooruitgang
tonen, is deze het grootst bij de autochtone Nederlanders.De SPVA-gegevens uit 1994 zijn gepubliceerd
door Martens (1995). De autochtone Nederlanders blijken hun voorsprong behouden
te hebben, maar de rangorde is iets gewijzigd doordat de Turken de Marokkanen
juist voorbijstreefden en daardoor de laatste plaats aan hen lieten2. Van nivellering is geen sprake; opnieuw is de voorsprong
van de autochtonen toegenomen en wederom geldt dit ten opzichte van de naaste
volgers (de Antillianen/Arubanen) zowel als ten opzichte van de hekkensluiters
(nu de Marokkanen). Houden we vast aan een ondergrens van fl 2.700,– per maand om de hoogste inkomenscategorie af te
bakenen, dan behoorde in 1994 reeds 49% van de autochtonen daartoe. Bij de
Antillianen/Arubanen zou het gaan om 33%, bij de Surinamers om 26%3. De Turken kwamen uit op 12% en de Marokkanen op 8%.Veenman (1999a) gebruikte de gegevens uit de SPVA-1998. Hij constateert dat de autochtone Nederlanders hun voorsprong behielden,
maar deze in vergelijking met 1994 wel zagen teruglopen4. Dit geldt vooral ten opzichte van de (verst achtergebleven) Marokkanen.
De verklaring schuilt in een verbetering van de arbeidsinkomens van de laatsten
zowel als in een verslechtering bij de autochtonen. Deze is het gevolg van
de toegenomen deeltijdarbeid en de hogere arbeidsdeelname van vrouwen. Opmerking
verdient nog dat de Surinamers erin slaagden de Antillianen/Arubanen te passeren,
waardoor zij de naaste volgers werden van de autochtone Nederlanders. Gegevens
over de verdeling van de netto-arbeidsinkomen ontbreken en kunnen hier derhalve
niet besproken worden.Een directe vergelijking tussen 1988 en 1998 laat zien dat de achterstand
in het gemiddelde arbeidsinkomen van allochtonen niet is verminderd, maar
is toegenomen. Bij deze conclusie kan de kanttekening worden gemaakt dat in
het voorafgaande op geen enkele wijze rekening is gehouden met verschillen
in achtergrondkenmerken die relevant zijn voor de hoogte van het arbeidsinkomen.
Dit brengt ons bij de evenredigheidsdoelstelling, waarbij zulke verschillen –
per definitie – wel in ogenschouw worden genomen.Evenredigheid in arbeidsinkomensHet arbeidsinkomen van werknemers hangt, zo mag worden aangenomen, af
van hun functieniveau en dit zal mede worden bepaald door hun opleidingsniveau.
Bovendien weten we dat leeftijd (vanwege het veel gebruikte anciënniteitsbeginsel)
en geslacht van invloed zijn op de arbeidsbeloning. Het volgende model geeft
het veronderstelde verband weer tussen deze variabelen.Dit eenvoudige model is uitgangspunt geweest bij enkele onderzoeken naar
de arbeidsbeloning van allochtonen in Nederland. Daarbij wordt wel onderscheid
gemaakt tussen «directe loondiscriminatie» en «indirecte
loondiscriminatie». De eerste vorm doet zich voor wanneer allochtonen
minder loon ontvangen dan autochtonen met een identiek functieniveau. Van
indirecte loondiscriminatie is sprake wanneer allochtonen werkzaam zijn op
een lager functieniveau dan autochtonen met overeenkomstige kenmerken qua
opleidingsniveau, leeftijd en geslacht1. Een
verschil in beloning vloeit in dat geval voort uit het verschil in functieniveau
en niet noodzakelijk uit beloningsverschillen op een zelfde functieniveau.Niesing en Veenman (1990) gebruikten de SPVA-1988
voor hun onderzoek naar loonverschil tussen allochtonen en autochtonen. Naast
het opleidingsniveau, de leeftijd en het geslacht namen zij de verblijfsduur
in Nederland in hun analyse op, en voorts de jaren werkervaring in Nederland,
de burgerlijke staat en enkele kenmerken van de arbeidspositie. Bij het laatste
gaat het om het verrichten van vast of tijdelijk werk, het al dan niet leiding
geven, het al dan niet werkzaam zijn in ploegendiensten en het al dan niet
werkzaam zijn bij de overheid2. De voornaamste
bevinding is dat de in het model opgenomen kenmerken de achterstand in arbeidsinkomen
ten opzichte van de autochtone Nederlanders voor een belangrijk deel verklaren.
Dit gold voor elke onderzochte allochtone groepering, het minst voor de Marokkanen.
Niettemin verklaren de genoemde kenmerken bij hen met elkaar zo'n 75% van
het loonverschil met autochtonen. Niesing en Veenman wijzen in dit verband
op de sterke vertegenwoordiging van de Marokkanen in de dienstverlening, de
sector met de laagste arbeidsinkomens. De onderzoekers zijn daarom terughoudend
om van achterstelling te spreken. In plaats daarvan bespreken ze het blijkbaar
gunstige effect van collectieve arbeidsovereenkomsten en andere collectieve
regelingen van de arbeidsvoorwaarden op de beloning van allochtone werknemers.
Wel constateren zij dat het loonverschil tussen allochtonen en autochtonen
in het bedrijfsleven gemiddeld groter is dan bij de overheid, en dat dit grotere
verschil minder toegeschreven kan worden aan de gemeten kenmerken. Ze concluderen
daarom dat door de strakke regulering van de arbeidsvoorwaarden, achterstelling
bij de overheid (nog) minder kans krijgt dan binnen het bedrijfsleven. Overigens
doet dit weinig af aan hun constatering dat er geen sprake is van directe
loondiscriminatie.In zijn proefschrift laat Niesing (1993) zien dat de verschillen in functieniveau
tussen allochtonen en autochtonen gedeeltelijk, en dus niet volledig te verklaren
zijn uit relevante achtergrondkenmerken. Onderbenutting van allochtonen (wat
niets anders is dan indirecte loondiscriminatie) kan dus samengaan met het
uitblijven van directe loondiscriminatie. Dagevos (1998) komt in zijn dissertatie
tot dezelfde bevinding.Martens en Veenman (1994) onderzochten de gegevens over het arbeidsinkomen
uit de SPVA-1991 niet met een multivariate analyse,
zoals Niessing en Veenman (1990) deden, maar controleerden bij de loonvergelijking
tussen allochtonen en autochtonen achtereenvolgens voor geslacht, leeftijd,
opleidingsniveau en functieniveau. Binnen de onderzochte categorie van personen
die tussen 35 en 45 uur per week werken, blijkt het geslacht weinig invloed
op het loonverschil te hebben. De andere factoren hebben echter wel degelijk
invloed. Zo neemt het loonverschil bij Turkse, Marokkaanse en in mindere mate
bij Surinaamse mannen toe naarmate de leeftijd, het functieniveau en het opleidingsniveau hoger zijn. Dit duidt erop dat directe loondiscriminatie op
hogere functieniveaus mogelijk wel voorkomt. De eerdere uitspraak over de
afwezigheid van directe loondiscriminatie zou hierdoor gespecificeerd moeten
worden: geen directe loondiscriminatie op lagere niveaus, wel op hogere niveaus.De gegevens over arbeidsinkomens uit de SPVA-1994
zijn geanalyseerd door Dagevos, Martens en Veenman (1996a). Naast de gebruikelijke
achtergrondkenmerken leeftijd, geslacht en opleidingsniveau betrekken zij
de generatie in de analyse. Dit leidt tot een specificatie van de eerdere
bevinding dat er bij allochtonen in ons land sprake is van onderbenutting.
Dit blijkt namelijk niet het geval te zijn voor werkenden uit de tweede generatie.
Het instroomniveau en het loopbaantempo van tweede-generatie allochtonen en
autochtonen met dezelfde achtergrondkenmerken verschillen nauwelijks van elkaar.
De onderzoekers maken hierbij wel een voorbehoud. Omdat de tweede generatie
nog jong is, hebben de geanalyseerde gegevens vooral betrekking op personen
die aan het begin van hun beroepsloopbaan staan. Mede gezien de bevinding
uit de zojuist besproken studie van Martens en Veenman (1994) dat indirecte
loondiscriminatie toeneemt wanneer de leeftijd stijgt, is het dus niet ondenkbaar
dat later in de loopbaan wel onderbenutting van de tweede generatie zal ontstaan.In dit onderzoek blijkt bij een vergelijking van allochtonen en autochtonen
op hetzelfde functieniveau, bij controle voor verschillen in leeftijd en geslacht,
weinig verschil in gemiddeld uurloon te bestaan. Dit geldt opnieuw in het
bijzonder voor de tweede generatie. De onderzoekers menen daarom dat de conclusie
dat er sprake zou zijn van directe loondiscriminatie, niet gerechtvaardigd
is. Een tweetal multivariate analyses bevestigt deze uitkomst, of beter: ze
wordt er nog door versterkt. De onderzoekers stellen dat er geen enkele aanwijzing
is voor het bestaan van directe loondiscriminatie. Een bevestiging hiervan
vinden we in de evenredigheidsstudie van dezelfde onderzoekers (Dagevos, Martens
en Veenman, 1996b)1.Veenman (2001) verkrijgt in een onderzoek onder Molukkers in Nederland
een zelfde uitkomst; er is bij hen wel sprake van indirecte loondiscriminatie
(of onderbenutting) maar niet van directe loondiscriminatie.We stellen op grond van de besproken studies vast dat er voor wat betreft
het arbeidsinkomen niet of nauwelijks sprake lijkt te zijn van directe loondiscriminatie.
Worden evenwel de relevante achtergrondkenmerken (zoals leeftijd, geslacht
en opleidingsniveau) in de beschouwing betrokken, dan blijkt indirecte loondiscriminatie
wel te bestaan. Allochtonen bereiken, gemiddeld genomen, niet hetzelfde functieniveau
als autochtonen met dezelfde relevante achtergrondkenmerken. Zo beschouwd
is evenredigheid qua arbeidsinkomen niet gerealiseerd. Uitsluitend de tweede
generatie zou hieraan vooralsnog ontsnappen. UITKERINGEN ALS VOORNAAMSTE INKOMENSBRONHoofdconclusieIn tien jaar tijd, van 1988 tot 1998, is de uitkeringsafhankelijkheid
binnen de vier grootste allochtone bevolkingsgroepen in ons land duidelijk
afgenomen. Ze is echter nog altijd groter dan bij de autochtone Nederlanders.
Dit impliceert het voortbestaan van achterstand. Vooral ongunstig is het beeld
voor de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Terwijl de arbeidsmarktsituatie
in de beschouwde periode aanzienlijk verbeterde, bleven de Turken en Marokkanen
in onverminderd hoge mate afhankelijk van dit type uitkeringen.Uitkeringen als inkomensbronHet zijn opnieuw de SPVA's die over een reeks van jaren het meest systematisch
informatie opleveren over uiteenlopende uitkeringen als voornaamste bron van
inkomsten. In het algemeen kunnen we een zekere complementariteit verwachten
tussen uitkeringen en betaalde arbeid als voornaamste inkomensbron. De mate
waarin binnen een bevolkingsgroep uitkeringsafhankelijkheid bestaat, houdt
echter ook verband met de leeftijdsopbouw. Een naar verhouding groot aandeel
jongeren verhoogt de kans op studiefinanciering, terwijl een hoog aandeel
ouderen de kans vergroot op arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, pensioenen
en uitkeringen voor vervroegde uittreding. Deze voor de hand liggende constatering
relativeert direct het belang van een ongeclausuleerd beeld van de uitkeringsafhankelijkheid.
Om een indruk te krijgen van de werkelijke betekenis van uitkeringen zou in
elk geval gecorrigeerd moeten worden voor relevante achtergrondvariabelen.
Later in deze paragraaf proberen we dit te doen, hier gaat het vooral om een
eerste indruk.De uitkeringsgegevens uit de SPVA-1988 zijn
gepubliceerd door Niesing en Veenman (1990). Zij voegden hoofden van huishoudens
en gezinsleden met een eigen inkomen samen om vervolgens te constateren dat
de vier onderzochte allochtone groeperingen in ons land ten opzichte van de
autochtone Nederlanders sterk zijn oververtegenwoordigd bij werkloosheids-
en bijstandsuitkeringen (het laatste in mindere mate bij de Turken). Turken
en Marokkanen waren bovendien duidelijk oververtegenwoordigd bij arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.
Een relatie met de ongunstige arbeidsmarktpositie van de allochtonen ligt
in al deze gevallen voor de hand.Op grond van de SPVA-gegevens uit 1991 schetst
Veenman (1994a) voor dat jaar een ongeveer identiek beeld. Allochtonen waren
oververtegenwoordigd bij werkloosheidsuitkeringen, bijstandsuitkeringen (dit
geldt in het bijzonder voor Surinamers en Antillianen/Arubanen) en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
(met name Turken en Marokkanen). Autochtone Nederlanders hebben vaker een
uitkering die gelieerd is aan een hoge leeftijd (pensioen, vervroegde uittreding).Exact hetzelfde signaleerde Martens (1995) op grond van de SPVA-1994. Deze auteur maakte eveneens gebruik van de gegevens uit de SPVA-1998 om voor dat jaar een nagenoeg identiek
beeld te schetsen (Martens, 1999).We kunnen derhalve stellen dat er in een periode van tien jaar nauwelijks
verandering is ontstaan in het relatieve belang van de diverse uitkeringsbronnen voor de allochtone bevolkingsgroepen en de autochtone referentiegroep.
Deze conclusie doet echter geen recht aan het eerder geconstateerde sterk
toegenomen belang van arbeid als voornaamste inkomensbron, ook voor de allochtone
groeperingen. Dit belang kan worden verduidelijkt wanneer voor twee allochtone
groepen, bijvoorbeeld de Turken en de Surinamers, en voor de autochtone Nederlanders
een rechtstreekse vergelijking wordt gemaakt tussen 1988 en 1998. Zie daartoe
de tabel hieronder.Tabel: Voornaamste inkomensbron naar etnische groepering,
1988 en 1998 (personen vanaf 15 jaar), in procenten InkomensbronTurken SurinamersAutochtonen 198819981988199819881998Arbeid Bijstand Werkloosheidsuitk. WAO/AAW AOW/VUT/pens.
Studiefinanc. Overig Totaal: 47 9 21 12 
2 6 3 100% 58 10 10 13 3 4 3 100% 47 17 15 6 2 9 4 100% 70 11 4 6 4 3 2 100% 65 4 7 6 4 11 3100% 68 3 2 5
 19 3 1 100%Bron: SPVA-1988 en SPVA-1998.Voor alle in de tabel opgenomen groeperingen is het belang van arbeid
als inkomensbron toegenomen, bij de allochtonen meer dan bij de autochtonen.
Daardoor is het (relatieve) belang van de overige inkomensbronnen afgenomen.
Dit geldt in het bijzonder voor de werkloosheidsuitkeringen. Deze daling is
bij de allochtonen veel sterker dan bij de autochtonen. Bij de Surinamers,
met een hoge arbeidsdeelname van vrouwen, is tevens het belang van bijstandsuitkeringen
verminderd. Dit geldt niet of nauwelijks voor de beide andere groeperingen.
Bij de Antillianen/Arubanen, niet in de tabel opgenomen, is het aandeel met
een werkloosheidsuitkering vrij fors gedaald, terwijl het aandeel met een
bijstandsuitkering iets is gestegen. Het percentage personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering
is in geen van de groeperingen duidelijk gedaald. Daardoor behielden de Turken
op dit punt een ongunstig profiel; van een nieuw verschijnsel is derhalve
geen sprake. Opmerkelijk is tenslotte de doorwerking van de sterk veranderde
leeftijdsverdeling onder de autochtone Nederlanders; het aandeel met een pensioen
of een uitkering in verband met vervroegde uittreding is zeer sterk gestegen
en dat met studiefinanciering is fors gedaald.We concluderen dat in tien jaar tijd de uitkeringsafhankelijkheid bij
allochtonen in het algemeen duidelijk is verminderd, maar dat er op dit punt
nog achterstand bestaat ten opzichte van de autochtone Nederlanders1. Bovendien is het beeld voor de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
onveranderd ongunstig, in elk geval voor de Turken en de Marokkanen2.Aan het voorgaande kan worden toegevoegd dat van de Afghanen in ons land
in 1999 bijna 70% afhankelijk was van een werkloosheidsof bijstandsuitkering.
Bij de Ethiopiërs/Eritreërs lag dit aandeel beduidend lager (ruim
20%), terwijl het bij de Iraniërs en de Somaliërs schommelde rond
de 50% (Martens en Weijers, 2000). Naast het opleidingsniveau zou de verblijfsduur
een verklaring kunnen bieden voor de grote onderlinge verschillen bij deze
vluchtelingengroepen.DE (RELATIEVE) HOOGTE VAN DE UITKERINGENHoofdconclusieIn de periode 1988–1998 zagen allochtonen hun oorspronkelijke voorsprong
in inkomenshoogte bij de werkloosheidsuitkeringen veranderen in een geleidelijk
groter wordende achterstand. Bij de bijstandsuitkeringen zagen allochtonen
de inkomenshoogte ten opzichte van de autochtonen juist iets stijgen (met
uitzondering van de Surinamers die erop achteruitgingen). Bij de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
is de inkomenshoogte voor allochtonen in het algemeen iets verbeterd ten opzichte
van autochtonen (met uitzondering van de Turken die erop achteruitgingen).Voorzover onze gegevens strekken, is per individu met een eigen inkomen
het gemiddelde inkomen van allochtonen, ongeacht de inkomensbron, in de periode
1998–1994 verder achterop geraakt bij dat van de autochtone Nederlanders.
Op dit punt ontbreken helaas gegevens over 1998.Allochtonen zijn sterk oververtegenwoordigd in de zojuist genoemde uitkeringstypen.
Bij arbeidsongeschiktheidsuitkeringen geldt dit vooral voor Turken en Marokkanen.
Na een correctie voor relevante achtergrondkenmerken kan worden vastgesteld
dat hierbij geen sprake is van evenredigheid.De (relatieve) hoogte van uitkeringenDe bespreking van de inkomensontwikkeling per type uitkering kent twee
bezwaren: in de eerste plaats is er minder systematisch over gerapporteerd,
in de tweede plaats leidt een grondige beschrijving per uitkering en per bevolkingsgroep
al snel tot een volstrekt ontoegankelijke tekst. Daarom zullen we uitsluitend
de hoofdlijnen beschrijven. Daarbij zal opnieuw gebruik worden gemaakt van
SPVA-data.Veenman (1990) gebruikte de inkomensgegevens uit de
SPVA-1988 voor een beschrijving van het gemiddelde inkomen dat aan
verschillende soorten van uitkeringen is ontleend. Allereerst valt op dat
Turken en Marokkanen gemiddeld genomen de hoogste werkloosheidsuitkeringen
ontvingen. Dit is beïnvloed door hun vroegere arbeidskenmerken, zoals
het aantal jaren werkervaring en het laatstverdiende loon. Ook de bijstandsuitkeringen
van de Turken en de Marokkanen waren in 1988 gemiddeld het hoogst. Omdat grotere
gezinnen een ruimere bijstandsuitkering ontvangen, zijn in dit geval vooral
huishoudenskenmerken bepalend. Bij de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen ontvingen
de Turken en de Marokkanen gemiddeld genomen minder dan de autochtone Nederlanders.
De mate van arbeidsongeschiktheid en de kenmerken van de vroegere arbeidspositie
zijn hierop van invloed.Arbeidsinkomens en uitkeringen bijeengenomen, hadden de autochtone Nederlanders
in 1988 gemiddeld het hoogste netto-maandinkomen (fl
1.740,–). Allochtonen met een eigen inkomen ontvingen per maand gemiddeld
ruim driehonderd tot bijna vierhonderd gulden netto minder.De SPVA-gegevens uit 1991 zijn besproken door
Veenman (1994b). Hij laat zien dat in dat jaar de autochtonen gemiddeld genomen
de hoogste werkloosheidsuitkering ontvingen, hoewel het verschil met de Turken
en de Marokkanen gering is. De bijstandsuitkeringen waren nog altijd het hoogst
voor de Turken en (in mindere mate) de Marokkanen. De laatsten ontvingen in
1991 eveneens de gemiddeld hoogste arbeidsongeschiktheiduitkering. Ze hadden
hiermee de autochtone Nederlanders achter zich gelaten. De Turken
namen de derde positie in, ruim voor de Surinamers en de Antillianen/Arubanen.Het gemiddelde netto-maandinkomen van personen met een eigen inkomen,
was in 1991 opnieuw het hoogst voor de autochtone Nederlanders (fl 1.921,–). Het verschil met de allochtonen is ten opzichte
van 1988 toegenomen. Zij ontvingen gemiddeld bijna fl
350,– tot ruim fl 450,– netto minder
per maand.De inkomensgegevens uit de SPVA-1994 zijn
niet uitgesplitst naar type uitkering. Wel publiceerde Martens (1995) de gemiddelde
netto-maandinkomens van personen met een eigen inkomen. Hieruit blijkt dat
de autochtonen (nu met gemiddeld fl 2.040,–
netto per maand) hun voorsprong behielden, maar niet verder vergrootten.De gegevens uit de SPVA-1998 zijn beschreven
door Veenman (1999a). Daaraan ontlenen we dat de autochtone Nederlanders in
1998 opnieuw de hoogste werkloosheidsuitkeringen ontvingen. Bij de bijstandsuitkeringen
werden de autochtonen wederom voorafgegaan door de Turken en Marokkanen en
in lichtere mate door de Antillianen/Arubanen. De Marokkanen ontvingen nog
altijd de gemiddeld hoogste arbeidsongeschiktheidsuitkering.Gegevens over de gemiddelde inkomens per persoon met een eigen inkomen
zijn voor 1998 niet gepubliceerd, en moeten daarom thans buiten beschouwing
blijven.Voor inkomensontwikkeling per type uitkering in de tienjaarsperiode 1988–1998
kunnen we te rade gaan bij Veenman (1999a). Hij signaleert dat bij de werkloosheidsuitkeringen
allochtonen hun oorspronkelijke voorsprong hebben zien veranderen in een geleidelijk
groter wordende achterstand op de autochtonen. Voor de bijstand geldt dat
allochtonen de hoogte van hun uitkering ten opzichte van de autochtonen juist
iets hebben zien stijgen, met uitzondering van de Surinamers die erop achteruitgingen.
De grootste verbetering realiseerden de mediterranen. Bij de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
is het beeld wisselend. Hier geldt dat de inkomenshoogte voor allochtonen
in het algemeen iets is verbeterd ten opzichte van autochtonen, met uitzondering
van de Turken. Zij gingen er juist op achteruit. De grootste verbetering zien
we bij de Marokkanen.Evenredigheid en uitkeringenDagevos, Martens en Veenman (1996b) hebben in hun evenredigheidsonderzoek
op basis van de SPVA-1994 onder meer aandacht besteed aan de uitkeringsafhankelijkheid.
Ze constateren in de eerste plaats een ondervertegenwoordiging van allochtonen
bij arbeid als voornaamste inkomensbron. Daar staat een oververtegenwoordiging
tegenover bij de meeste uitkeringen, uitgezonderd de pensioenen en uitkeringen
voor vervroegde uittreding. Het sterkst is de oververtegenwoordiging in de
bijstand, gevolgd door de werkloosheidsuitkeringen en (daarna) de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.
Bij de laatste zijn vooral de Turken en Marokkanen duidelijk meer dan evenredig
vertegenwoordigd1.Publieke en politieke discussies over de oververtegenwoordiging van mediterranen
in de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen hebben aanleiding gegeven tot nader
onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut (Snel, 2002). Daaraan is in de eerste
plaats te ontlenen dat de Turken en de Marokkanen niet meer dan bijna 3% respectievelijk
1,5% uitmaken van het totale bestand van personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering
(voor de WAO afzonderlijk gaat het om 3,2% respectievelijk 1,8%). Niettemin
is er sprake van oververtegenwoordiging. Gelet op hun aandeel in de totale
beroepsbevolking, is het aandeel WAO-ers bij de Turken en de Marokkanen anderhalf
tot twee keer zo hoog als bij de autochtone Nederlanders. Hierbij is echter
nog geen rekening gehouden met verschillen in opleidingsniveau en in leeftijdsopbouw
tussen de diverse bevolkingsgroepen. Om evenredigheidsuitspraken te kunnen
doen, moet wel voor zulke verschillen worden gecorrigeerd. Dit gebeurt in
een regressieanalyse die deel uitmaakt van de studie van het Verwey-Jonker
Instituut (Snel, 2002). Daaruit kunnen we afleiden dat er van evenredigheid
geen sprake is; ook na correctie voor de zojuist genoemde variabelen blijven
vooral Turken en Marokkanen oververtegenwoordigd in de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen1.Doordat voor andere typen van uitkeringen soortgelijke analyses ontbreken,
kunnen we geen uitspraken doen over de mate van evenredigheid bij bijstands-
en werkloosheidsuitkeringen. Voor de laatste kan wel worden verwezen naar
de uitspraken in het onderdeel Werk over de oververtegenwoordiging van allochtonen
in de werkloosheid. INTERPRETATIEHoofdconclusieDe onevenredigheid in uitkeringen is mede te verklaren uit de arbeidsmarktwerking
en de hulpbronnen waarover allochtonen beschikken, in dit geval bijvoorbeeld
hun institutionele redzaamheid. Ook de inrichting en werking van het socialezekerheidsstelsel
heeft invloed. We stuiten hiermee weer op in- en uitsluitingsmechanismen binnen
de kerninstituties van de Nederlandse samenleving. Het integratiebeleid heeft
hierop onvoldoende invloed gehad, wat meeverklaart waarom de beleidsdoelstellingen
niet zijn bereikt en evenredigheid niet is gerealiseerd.De verklaring van oververtegenwoordigingAllochtonen hebben minder vaak dan autochtonen arbeid als voornaamste
inkomensbron. Voor een verklaring daarvan verwijzen we naar het onderdeel
Werk. Omdat de meeste uitkeringen complementair zijn aan arbeidsinkomens,
is aldus voor een deel ook de oververtegenwoordiging van allochtonen in de
uitkeringen verklaard. Dit geldt in het bijzonder voor arbeidsmarktgerelateerde
uitkeringen, zoals werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen. Voor
de oververtegenwoordiging van allochtonen in de bijstand kan voorts de huishoudensstructuur
als verklaring dienen, waarbij in het bijzonder gedacht moet worden aan het
hoge aandeel eenoudergezinnen bij de Surinamers en de Antillianen/Arubanen
(Veenman, 1997).Een completere en diepgaandere analyse van de uitkeringsafhankelijkheid
van allochtonen dient echter niet uitsluitend in te gaan op factoren die inzicht
geven in de instroom in uitkeringen, maar tevens op die welke belemmeringen
bij de uitstroom verklaren. Bij het laatste speelt de arbeidsmarkt opnieuw
een rol. Wanneer arbeidsreïntegratie voor allochtonen lastiger is dan
voor autochtonen, iets wat in de periode 1988–1998 zeker het geval was,
verklaart dit mede waarom allochtonen langer dan autochtonen aangewezen bleven
op een uitkering. Het is aannemelijk dat dit bijdraagt tot het inzicht in
hun oververtegenwoordiging in de uitkeringen.Naast toegang tot de arbeidsmarkt zijn echter andere factoren van invloed.
Te denken valt bijvoorbeeld aan de wijze waarop medewerkers van sociale diensten
omgaan met allochtone cliënten (Verburg en Veenman, 1992) en aan de inspanningen
die uitkeringsinstanties van hun medewerkers verlangen om juist zwakke aanbodcategorieën
terug te leiden naar de arbeidsmarkt (Veenman, 1999b). We weten dat hier uitstroombelemmeringen
bestaan die gedeeltelijk zijn terug te voeren op beeldvorming bij individuele
medewerkers en gedeeltelijk op institutionele factoren. In dit verband kan
tevens worden gewezen op het gevaar van het geprivatiseerde reïntegratiebeleid
dat «afroming» van cliëntenbestanden in de hand werkt en
daardoor onbedoeld en onvoorzien in het nadeel is van zwakke aanbodcategorieën,
onder wie veel allochtonen. Ook voor deze redenering verwijzen we naar het
onderdeel Werk. Hier voegen we nog toe dat het eerder aangehaalde onderzoek
van het Verwey-Jonker Instituut (Snel, 2002) eveneens laat zien dat er, in
dit geval bij arbeidsongeschiktheidsregelingen, extra uitstroombelemmeringen
bestaan voor allochtonen. Naast communicatieproblemen gaat het om afroming
van cliëntenbestanden bij uitstroombevordering en tevens om prioritering
van uitkeringsverstrekking boven uitstroombevordering, wat vooral
voor zwakke aanbodcategorieën ongunstig uitpakt.In de termen van het verklaringsmodel dat ook voor onderwijs en arbeid
is gebruikt, zijn het wederom niet uitsluitend de kansenstructuur en de hulpbronnen
(bijvoorbeeld de institutionele redzaamheid) van allochtonen die bepalend
zijn voor, in dit geval, hun oververtegenwoordiging in de uitkeringen. Ook
de inen uitsluitingsmechanismen binnen de instituties hebben hun betekenis.
We constateren dat hieraan vanuit het integratiebeleid nog onvoldoende aandacht
is besteed. Dit verklaart mee waarom de beleidsdoelstellingen nog niet zijn
gerealiseerd en waarom de beoogde evenredigheid nog niet is geëffectueerd.
Deze conclusie neemt niet weg dat een ondubbelzinnige uitspraak over de effectiviteit
van het beleid in feite onmogelijk is. Immers, omgevingsfactoren als de arbeidsmarktomstandigheden
en de inrichting van het socialezekerheidsstelsel beïnvloeden de inkomenspositie
van allochtonen in niet geringe mate en zijn moeilijk te sturen vanuit het
integratiebeleid. BRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 3Resultaten van het integratiebeleid op het deelterrein
van onderwijs Inhoudsopgave blz.Context 103Ontwikkeling onderwijspositie allochtonen 108Realisatie beleidsdoelstellingen 116Interpretatie 118 CONTEXTDe Nederlandse samenleving wordt gekenmerkt door meritocratisering (Dronkers
en Ultee, 1995). Kort gezegd, betekent dit dat bij de verwerving van een maatschappelijke
positie het eigen talent en de verworven vaardigheden van het individu steeds
belangrijker worden ten opzichte van zijn of haar toegeschreven kenmerken,
zoals de sociale herkomst of het geslacht. We kunnen dit ook concreet uitdrukken:
de arbeidsmarktpositie hangt steeds sterker af van de eigen opleiding en steeds
minder van het opleidingsniveau of het beroep van de ouders. Weliswaar blijven
zulke herkomstkenmerken indirect invloed uitoefenen, ook binnen het onderwijs,
maar de rechtstreekse invloed van de eigen vaardigheden is van dominante betekenis.
Het is daarom niet zonder reden dat ook in het integratiebeleid volop aandacht
wordt besteed aan het onderwijs. Er zijn echter meer redenen die het belang
van onderwijs aangeven. Naast een kwalificatiefunctie heeft het onderwijs
namelijk een identificatiefunctie. De overdracht van centrale waarden en normen
in het onderwijs kan bijdragen tot de aanvaarding van en zelfs tot loyaliteit
jegens de samenleving en haar ordening. Aldus levert het onderwijs een bijdrage
aan de sociale cohesie op samenlevingsniveau. Op het individuele niveau is
het daarmee een uiterst belangrijk socialisatiemechanisme. De centrale plaats
van het onderwijs binnen het integratiebeleid is derhalve zeer gerechtvaardigd.Wie met betrekking tot de sociale integratie van allochtonen nog een extra
argument wil, kan dit vinden in een recente publicatie van Odé (2002).
Daarin doet hij verslag van een door NWO gesubsidieerd onderzoek naar de causaliteitsrichting
in de relatie tussen culturele en sociaal-economische integratie. De auteur
constateert dat het opleidingsniveau de dominante verklarende variabele is
voor zowel de sociaal-economische als de culturele integratie. Wie een hoger
opleidingsniveau realiseert, heeft aantoonbaar betere kansen op de arbeidsmarkt
en neemt tegelijkertijd gemakkelijker deel aan de dominante westerse cultuur,
gekenmerkt door «modernisering». Deze uitkomst is de weerslag
van hetgeen hierboven in meer algemene termen en iets abstracter is gezegd
over de functies van het onderwijs in onze samenleving.Onderwijs doet er dus toe, ook voor de sociale integratie van allochtonen.
Het is daarom weinig verrassend dat sedert de Minderhedennota van 1983 een
hoofddoelstelling van het integratiebeleid is om allochtonen naar evenredigheid
te laten deelnemen aan het onderwijs en hen tevens naar een onderwijspositie
te leiden die vergelijkbaar is met die van autochtone jongeren met overeenkomstige
relevante achtergrondkenmerken. We herkennen hierin het evenredigheidsstreven
zoals dit ook bij het onderdeel Werk is besproken. Het uiteindelijk gerealiseerde
opleidingsniveau van jongeren die het dagonderwijs hebben verlaten is in het
geval van het onderwijs niet de enige, maar wel een cruciale indicator voor
de realisatie van het evenredigheidsstreven. Daarbij spitst de vergelijking
zich toe op categorieën van allochtone en autochtone jongeren die overeenkomen
qua leeftijd, geslacht en het opleidingsniveau van hun ouders. Ook in deze
bijdrage zal de aandacht vooral op deze indicator gericht zijn. Om te laten
uitkomen dat dit een keuze is, geven we kort aan welke andere indicatoren
eveneens gebruikt kunnen worden. We doen dit aan de hand van de volgende schematische
voorstelling van de onderwijsloopbaan.0 = startniveau in het primair onderwijs (hiervoor zouden latere prestaties
en resultaten gecorrigeerd moeten worden).1 = (ontwikkeling) prestatieniveau gedurende het primair onderwijs.2 = scores Citotoets en/of schooladvies voor voortgezet onderwijs.3 = leeftijdsachterstand bij 12-, 13-, 14- en 15-jarigen (= percentage
jongeren met deze leeftijd in het primair onderwijs).4 = instroomniveau in het voortgezet onderwijs.5 = (ontwikkeling) prestatieniveau gedurende het voortgezet onderwijs.6 = voortijdige schooluitval en eventuele «drop out»1.7 = doorstroom- en instroomniveau in het hoger onderwijs.8 = vakkenpakketten en eindexamenresultaten bij afronding van het dagonderwijs.9 = gerealiseerd eindniveau wanneer geen dagonderwijs meer wordt gevolgd.Naast bovenstaande momentopnamen zou bij een evenredigheidstoets voorts
aandacht besteed kunnen worden aan het verloop van de schoolloopbaan: is er
sprake van directe of indirecte doorstroom, wat is de totale duur van de schoolloopbaan
en op welke leeftijd is het eindniveau bereikt? Ook zulke kenmerken doen er
immers toe voor de verwerving van een maatschappelijke positie. Het is echter
ondoenlijk om binnen het bestek van dit bronnenonderzoek alle zojuist genoemde
indicatoren in de beschouwing te betrekken. Een keuze voor een van de indicatoren
1 tot en met 8 is bovendien tamelijk willekeurig. Zoals gezegd, beperken we
ons tot het gerealiseerde eindniveau (indicator 9) omdat het uiteindelijk
daarom gaat. Hier kan als bezwaar tegen worden ingebracht dat bij deze maatstaf
geen informatie wordt gebruikt over degenen die zich nog in het onderwijs
bevinden. Dit bezwaar is echter minder zwaarwegend nu al zo'n twintig jaar
evenredigheidsbeleid wordt gevoerd, wat inhoudt dat intussen een hele generatie
leerlingen door het onderwijs is gestroomd. Bovendien kan worden aangevoerd
dat de tweede generatie allochtonen intussen een leeftijd heeft bereikt die
het – meer dan enkele jaren geleden – mogelijk maakt om ook voor
haar uitspraken te doen over het gerealiseerde opleidingsniveau.Voor de beoordeling van het integratiebeleid, en voor het beleid zelf,
zou het plezierig zijn indien de onderwijsprestaties van de doelgroepen geheel
afhankelijk zouden zijn van dat beleid. Dit is echter niet het geval. Er zijn
namelijk andere factoren die invloed uitoefenen op deze prestaties. We zullen
daarop nader ingaan door enkele van zulke contextfactoren kort te bespreken.
Eerst echter melden we dat de invloed van contextfactoren impliceert dat het
onmogelijk is en dus onjuist zou zijn om de mate waarin de beleidsdoelstellingen
zijn gerealiseerd, geheel toe te schrijven aan het succes dan wel het falen
van het integratiebeleid. Dit geldt zowel voor de claim dat het beleid effectief
is geweest als voor de claim dat dit niet het geval zou zijn. Net als bij
het onderdeel Werk moet wel onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de
absolute maatstaf van verbetering van het opleidingsniveau en anderzijds de
evenredigheidsdoelstelling die de vergelijking impliceert van categorieën
die (zo veel mogelijk) identiek zijn op relevante achtergrondkenmerken. Zeker
in relatie tot de eerste maatstaf zijn uitspraken over de effectiviteit van
het beleid zo goed als onmogelijk, en moeten we ons beperken tot uitspraken
over het doelbereik. Op de evenredigheidsdoelstelling komen we later terug. Maatschappelijke omstandighedenOnderwijsprestaties staan onder invloed van een aantal factoren. De inrichting
van het onderwijs, rechtstreeks te beïnvloeden door het beleid, behoort
ertoe. Verder is de sociale herkomst van kinderen sterk bepalend voor hun
schoolsucces. In onderzoeksjargon gaat het om de zogenoemde SES-factor, de
sociaal-economische status van het herkomstgezin, doorgaans geoperationaliseerd
als het opleidingsniveau van de vader, de moeder of beide ouders. Achter deze
variabele gaan «zuivere» welstandsfactoren schuil, zoals het gezinsinkomen
dat bepalend is voor bijvoorbeeld het boeken- of computerbezit in het gezin
en het al dan niet beschikken over een eigen kamer waar kinderen hun huiswerk
kunnen maken. Van grotere betekenis voor de onderwijsprestaties zijn echter
de culturele factoren die samenhangen met de SES-factor. Ruim geformuleerd
gaat het hierbij om de gezinssocialisatie, waarbinnen de ouder-kindinteractie
van centraal belang is. Deze bepaalt de overdracht van kennis en opvattingen
die het kind als hulpbronnen meebrengt in het onderwijs. Het belang van deze
factor is alom bekend. In het onderwijsbeleid wordt er daarom terdege rekening
mee gehouden. Het meest nadrukkelijk blijkt dit uit de zogenoemde gewichtenregeling
die een van de grondslagen vormt van het bekostigingsstelsel van het primair
onderwijs. Kort gezegd, komt deze regeling erop neer dat scholen met veel
leerlingen uit lagere sociaal-economische strata, over ruimere financiële
middelen kunnen beschikken. Vanwege de geconstateerde achterstand van allochtone
leerlingen, is de gewichtenregeling ook op hen afgestemd. Dit reflecteert
de pogingen om in het onderwijs rekening te houden met de herkomstverschillen
tussen leerlingen.Een andere omgevingsfactor die de onderwijsprestaties determineert, laat
zich minder gemakkelijk door het beleid beïnvloeden. Het gaat dan om
de maatschappelijke omstandigheden die stimulerend of juist belemmerend kunnen
werken. Zo is bekend dat de (gepercipieerde) arbeidsmarktkansen van invloed
zijn op de onderwijsprestaties. Dit geldt voor allochtone zowel als voor autochtone
jongeren. Omdat de arbeidskansen voor allochtone jongeren in het algemeen
kleiner zijn, ook bij gelijke onderwijskwalificaties (zie het onderdeel Werk),
moet worden aangenomen dat ongunstige arbeidsmarktomstandigheden op hen een
negatievere invloed hebben dan op autochtone jongeren. Dit wordt nog versterkt
indien allochtone jongeren van oordeel zijn dat ze ten onrechte minder kansen
krijgen. Het idee te worden gediscrimineerd, werkt belemmerend voor de onderwijsprestaties.
Het is om deze reden dat onderwijssociologen als Cummins (1984) en Ogbu (1978,
1992) in hun modellen ter verklaring van de onderwijsprestaties van allochtone
leerlingen, ook de factor «relatie tussen minderheids- en meerderheidsgroep»
opnemen. Het is ten opzichte van het onderwijs een externe factor. Dit illustreert
dat het beleid, gericht op bevordering van de onderwijsprestaties van allochtone
leerlingen niet de enige bepalende factor is. Zoals gezegd, bemoeilijkt dit
uitspraken over de effectiviteit van dit beleid.Structuurverandering van het onderwijsIn het voorafgaande spraken we over onderwijsbeleid en over beleid, gericht
op bevordering van de onderwijsprestaties van allochtone leerlingen. Dit zijn
geen synoniemen, hoewel er sprake is van een zekere overlapping. Zo kunnen
binnen het onderwijsbeleid besluiten worden genomen, zonder dat de effecten
daarvan op de onderwijspositie van allochtone leerlingen veel gewicht in de
schaal leggen. De kans hierop is het grootst wanneer het gaat om zogenoemde
stelselwijzigingen, die bij uitstek vanuit een algemeen perspectief
worden doorgevoerd. Als voorbeeld kan dienen de invoering van de basisvorming
die impliceert dat alle leerlingen meer algemeen vormend onderwijs moeten
volgen. Voor degenen met minder schoolse vaardigheden, onder wie veel allochtonen,
bleek dit een barrière te vormen. Voorts valt te denken aan de schaalvergroting
die leidde tot massascholen, waar leerlingen zich minder thuisvoelen. Aangenomen
mag worden dat dit des te meer geldt voor allochtone jongeren die hun plek
nog moeten vinden. Een volgend voorbeeld betreft het streven naar rendementsverbeteringen
in het onderwijs, waardoor het «stapelen» van opleidingen (door
het plaatsen van «horizontale» schotten) minder goed mogelijk
is geworden. Dit verminderde de mogelijkheid om tweedekansonderwijs te volgen,
wat juist voor allochtone jongeren nadelig kan zijn (Veld, 2002).Het gaat hier nu niet om de voorbeelden, maar om de strekking. Deze is –
het zij herhaald – dat beleid, gericht op bevordering van de onderwijsprestaties
van allochtone leerlingen niet de enige factor is die deze prestaties determineert.
Ook het algemene onderwijsbeleid oefent er invloed op uit, soms in positieve
zin en soms in negatieve. Bij uitspraken over de effectiviteit van het integratiebeleid
moet hiermee terdege rekening worden gehouden.Migratie, concentratie en «white flight»De stelling dat nauwelijks uitspraken mogelijk zijn over de effectiviteit
van het integratiebeleid, wint aan kracht wanneer tevens in beschouwing wordt
genomen dat de samenstelling van de allochtone bevolkingsgroepen wordt beïnvloed
door de (voortgaande) migratie. Een treffend voorbeeld hiervan betreft de
Antilliaanse/Arubaanse bevolkingsgroep. De «oude» eerste generatie
bestond voor een groot deel uit elitemigranten: zij kwamen naar Nederland
voor een hogere opleiding en rondden deze vaak af. Hun nakomelingen in de
tweede generatie doen het erg goed in het Nederlandse onderwijs. Als enigen
slaagden zij erin de onderwijsachterstand op de autochtonen binnen één
generatie vrijwel weg te werken (Veenman, 1999). De nieuwe instroom van Antilliaanse/Arubaanse
jongeren heeft echter nogal ongunstige scholingskenmerken; velen zijn zelfs
het Nederlands niet machtig. Op het sterk wisselende beeld van de onderwijsprestaties
van de zojuist genoemde drie categorieën («oude» eerste generatie,
tweede generatie, nieuwkomers) heeft het onderwijsbeleid nauwelijks invloed.De beperkte betekenis van dit beleid kan voorts worden verduidelijkt wanneer
erop gewezen wordt dat de leerlingpopulatie per school of klas van invloed
is op de geleverde onderwijsprestaties. Een school of klas met veel allochtone
kinderen loopt het risico van minder goede opleidingsresultaten doordat het
totaal van de hulpbronnen dat in een klas met veel allochtone leerlingen via
de medeleerlingen beschikbaar komt, relatief klein is (Westerbeek, 1999).
Voor ons betoog is van belang dat de samenstelling van de leerlingpopulatie
slechts indirect kan worden bepaald door het beleid, gericht op bevordering
van de onderwijsprestaties van allochtone leerlingen. Hier is dominant de
invloed van migratie- en vestigingspatronen: hoeveel allochtonen komen ons
land binnen en waar vestigen zij zich? We weten dat voor allochtonen de grote
steden veel aantrekkingskracht hebben, waardoor hun aantal en aandeel daar
in de afgelopen jaren sterk groeiden. We weten ook dat de binnenstedelijke
ruimtelijke vestiging van allochtonen in hoge mate bepalend is voor de samenstelling
van de leerlingpopulatie van scholen in of nabij de concentratiewijken.Voorts is bekend dat autochtone ouders met jonge kinderen de concentratiewijken
bij voorkeur verlaten of, wanneer ze er gevestigd blijven, vaak een school
zoeken buiten de eigen wijk. Deze zogenoemde«white flight» verhoogt
de concentratiegraad van allochtonen in de wijk en op de scholen, wat kan
uitmonden in negatieve effecten op de onderwijsprestaties. Het zou te ver
voeren om te beweren dat het integratiebeleid geen enkele invloed heeft op
de zojuist beschreven processen, maar realistisch is om ervan uit te gaan
dat concentratie en«white flight» hoofdzakelijk contextfactoren
zijn die als zodanig invloed uitoefenen op het resultaat van beleid dat gericht
is op bevordering van de onderwijsprestaties van allochtone leerlingen. Dit
realisme impliceert de erkenning dat uitspraken over de effectiviteit van
dit beleid bijzonder lastig zijn. ONTWIKKELING ONDERWIJSPOSITIE ALLOCHTONENHoofdconclusieOm een goed beeld van de ontwikkeling van de onderwijspositie van allochtonen
te krijgen, zouden we over een reeks van jaren gegevens over het gerealiseerde
opleidingsniveau moeten hebben. Zulke gegevens hebben bij voorkeur betrekking
op dezelfde categorie, bij voorkeur een vaste, jeugdige leeftijdsklasse of
(nog beter) de tweede generatie. Helaas is daarvan geen sprake. De beschikbare
data betreffen soms de totale bevolking tussen 15 en 65 jaar, dan weer een
(wisselende) categorie van jongeren en soms de tweede generatie. De bevindingen
zijn daarom minder hard dan in het onderdeel Werk.Toch zijn enkele belangrijke conclusies te trekken. In de eerste plaats
is het gerealiseerde opleidingsniveau van de allochtonen in ons land geleidelijk
gestegen. Ondanks dat hetzelfde geldt voor het niveau van de autochtone bevolking,
neemt de onderwijsachterstand onder allochtonen af. In dit opzicht is het
beleidsstreven geëffectueerd. In de tweede plaats blijken vooral migratiefactoren
van invloed op deze onderwijsverbetering. De tweede generatie is sterk in
omvang toegenomen en doet het op school veel beter dan de eerste generatie,
mede doordat ze niet de negatieve invloed van zij-instroom ondergaat. In de
derde plaats zijn er aanwijzingen dat de sociale herkomst veel van de onderwijsachterstand
verklaart, maar niet alles. Zo bezien is er dus nog steeds sprake van onevenredigheid.OnderwijsstudiesNederland kent een lange traditie van onderwijsonderzoek, vooral vanuit
de onderwijssociologie. In de jaren zestig en zeventig concentreerde de aandacht
zich op de verklaring van achterstand bij «arbeiderskinderen»
en de (on)mogelijkheid van hun opwaartse mobiliteit. Dit onderzoek was sterk
geïnspireerd door het emancipatiestreven. De speurtocht naar verklarende
variabelen voor de onderwijsachterstand van allochtone jongeren in de afgelopen
decennia, verliep op vrijwel dezelfde wijze als die naar de factoren achter
de onderwijsachterstand van «arbeiderskinderen». Zo is uitvoerig
aandacht besteed aan de kenmerken van het herkomstgezin, met inbegrip van
mogelijk cultuurverschil tussen het ouderlijk milieu en het onderwijs. In
het geval van de allochtonen ging het minder om de disconnectie tussen de
«lower class»-subcultuur van het herkomstgezin en de «middle
class»-normen van het onderwijssysteem en meer om cross-culturele verschillen,
maar het verklaringsmodel zelf behield de vorm die gebruikelijk was bij onderwijsonderzoek
onder laaggeklasseerde autochtonen. Dit geldt eveneens voor de aandacht die
is besteed aan de betekenis van schoolkenmerken voor de onderwijsprestaties.
Specifiek voor het onderzoek onder allochtonen is de aandacht voor migratiefactoren,
waartoe de nadelen van zij-instroom behoren, alsmede de problemen met het
Nederlands als tweede taal en de gebrekkige kennis van het onderwijssysteem.Intussen is een grote hoeveelheid publicaties beschikbaar die duidelijk
maken dat alle zojuist genoemde clusters van factoren betekenis hebben. Dominant
is evenwel de SES-factor: het opleidingsniveau van de ouders is in hoge mate
bepalend voor de onderwijsprestaties van de kinderen. In dit opzicht verschillen
allochtone leerlingen niet van autochtone leerlingen. Wel voegen bij hen migratiefactoren
en cultuurverschil iets toe aan de verklaring. Hetzelfde geldt voor schoolkenmerken.
Zo constateerden Tesser en Iedema (2001) dat juist scholen met een hoge concentratie
van allochtone leerlingen – meer dan 75% relatief goede
resultaten weten te bereiken door een gerichte onderwijsaanpak. Westerbeek
(1999) stelde bovendien vast dat verschil in prestaties tussen concentratiescholen
toegeschreven kan worden aan de wijze waarop zij hun onderwijs inrichten.Zulk inzicht in factoren die de achterstand van allochtone leerlingen
verklaren, betekent nog niet dat ook inzicht bestaat in de feitelijke ontwikkeling
van de onderwijspositie. Daartoe moeten we een beroep doen op meer beschrijvende
studies. Anders dan voor de arbeidsmarkt heeft het voor het onderwijs niet
veel zin om daarbij ver terug te gaan in de tijd en aldus ontwikkelingen te
volgen. Turbulenties op kortere termijn, zoals deze zich in de werkloosheid
kunnen voordoen als gevolg van conjunctuurschommelingen, kent het onderwijs
niet. Bovendien is de vraag naar de onderwijspositie van de eerste generatie
(de feitelijke migranten) in onze context veel minder interessant dan de vraag
in hoeverre een volgende generatie erin slaagt haar positie te verbeteren.
Een mogelijkheid om daarover geïnformeerd te worden, biedt de zogenoemde
intergenerationele vergelijking: kinderen worden vergeleken met hun ouders.
Een andere, en voor ons doel bruikbaarder mogelijkheid is een vergelijking
met autochtone leeftijdgenoten, liefst met metingen op opeenvolgende momenten
zodat een uitspraak kan worden gedaan over de ontwikkeling van de relatieve
onderwijspositie van allochtone jongeren.Martens en Veenman (1996) gebruikten gegevens uit 1994 voor een intergenerationele
vergelijking. Voor alle door hen onderzochte bevolkingsgroepen (de Turken,
Marokkanen, Surinamers en Antillianen/Arubanen) geldt dat het percentage kinderen
met een hoger gerealiseerd opleidingsniveau dan de ouders, groter is dan het
percentage kinderen met een lager niveau dan dat van de ouders. Het impliceert
dat er per saldo sprake is van opwaartse sociale mobiliteit. Dit is niet verrassend,
gegeven het feit dat veel eerste-generatie ouders (vooral uit de mediterrane
groeperingen) in hun land van herkomst veel minder opleidingsmogelijkheden
hadden dan hun kinderen in Nederland hebben. Nochtans blijkt binnen elke onderzochte
groepering een meerderheid van de kinderen níet hoger opgeleid dan
de eigen ouders1. Bij de Surinamers en Antillianen/Arubanen
is een vrij groot deel zelfs lager opgeleid. In dit opzicht is de mate waarin
via het onderwijs opwaartse sociale mobiliteit voorkomt, teleurstellend.Vanwege de sterk verschillende onderwijskansen van de ouders (in het herkomstland)
en de kinderen (in Nederland), heeft de intergenerationele vergelijking het
karakter van een vergelijking van «appels en peren». Bovendien
levert ze geen informatie op over de onderwijspositie van allochtone jongeren
ten opzichte van autochtone jongeren. Omdat de evenredigheidsdoelstelling
juist daarop is gericht, concentreren we ons nu op deze vergelijking. We baseren
ons hierbij op dezelfde informatiebronnen als gebruikt in het onderdeel Werk.
Voor een bespreking van de kenmerken van deze bronnen wordt daarnaar verwezen.T&E-publicatiesBinnen het monitoringsysteem «Toegankelijkheid en Evenredigheid»
(T&E) verscheen in 1988 een publicatie over
de onderwijspositie van allochtonen (Roelandt en Veenman, 1988). Daarbij is
gebruikgemaakt van de SPVA-1988, met informatie over de legaal in Nederland
verblijvende Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen/Arubanen en een autochtone vergelijkingscategorie. Op grond van deze informatie wordt
geconstateerd dat allochtonen die in Nederland een opleiding hebben gevolgd
en het onderwijssysteem intussen hebben verlaten, een grote achterstand vertonen
ten opzichte van de autochtone Nederlanders. Vooral de Turken en de Marokkanen
blijven ver achter. Uit een daarop volgende multivariate analyse leiden de
onderzoekers af dat het opleidingsniveau van de ouders sterk bepalend is voor
deze achterstand, maar dat ook andere factoren (zoals school- en leerkrachtkenmerken)
van invloed zijn.Een zelfde conclusie trekken Roelandt en Martens in de bundel «Ver
van huis» (1990), waarin opnieuw gebruik wordt gemaakt van de SPVA-1988.
Hoewel de analyse gericht is op het scholingsniveau binnen het voortgezet
onderwijs, en dus niet op het gerealiseerde eindniveau, bespreken we haar
kort. Interessant is namelijk dat wordt vastgesteld dat de achterstand van
allochtone leerlingen niet verdwijnt wanneer gecorrigeerd wordt voor het sociale
herkomstmilieu. Dat allochtone jongeren een ongunstiger onderwijspositie hebben
dan autochtone jongeren uit een zelfde sociaal milieu, schrijven de onderzoekers
hoofdzakelijk toe aan migratiefactoren, in het bijzonder aan de eerder genoemde
zij-instroom. Voor tweede-generatie jongeren, die in Nederland zijn geboren
en vanaf het begin van de schoolloopbaan deelnemen aan het Nederlandse onderwijs,
is het perspectief dus gunstiger.De SPVA-editie uit 1991 is door Kloprogge e.a. gebruikt voor een bijdrage
aan de bundel «Onzeker bestaan» (1994). Omdat in deze periode
steeds vaker wordt beweerd dat de opleidingsproblemen van allochtone jongeren
niet anders zijn dan die van autochtone jongeren uit een zelfde herkomstmilieu1, stellen de onderzoekers de vraag aan de orde in hoeverre
het herkomstmilieu verklarend is voor de onderwijsachterstand van allochtone
jongeren. Ze richten zich hierbij op het bereikte scholingsniveau en het gerealiseerde
eindniveau van jongeren tussen 12 en 19 jaar. Om zeker te zijn van hun zaak,
gebruiken de onderzoekers uiteenlopende analysetechnieken (o.a. tabellenanalyse
en matching). Hun conclusie is niet anders dan bij eerder T&E-onderzoek:
de sociale herkomst van leerlingen draagt in belangrijke mate bij tot de verklaring,
maar is zeker niet allesbepalend. Migratiefactoren en schoolkenmerken hebben
nog steeds invloed. Dit impliceert logischerwijze dat er nog geen sprake is
van evenredigheid.Anders dan bij eerdere SPVA's, is het door de snelle groei van de tweede
generatie mogelijk om met behulp van de SPVA-1994 afzonderlijke analyses te
doen voor de nakomelingen van de feitelijke migranten. Veenman en Martens
(1995) constateren dat de tweede generatie beter presteert in het onderwijs:
er is minder schooluitval, de onderwijsdeelneming ligt hoger en de doorstroom
naar hogere niveaus is groter dan bij degenen die te maken hadden met zij-instroom.
Doordat de onderwijsprestaties van autochtone jongeren ook verbeterden, bestaat
er bij de allochtone jongeren nog wel achterstand. Deze is het grootst bij
de Turken en de Marokkanen. De onderzoekers berekenen voor een scala van indicatoren
zo'n 20–40% slechtere prestaties bij de mediterranen en zo'n 10–20%
slechtere prestaties bij Surinamers en Antillianen.Martens en Veenman analyseren deze achterstand met behulp van de SPVA-1994
in een bijdrage aan de bundel «Keren de kansen?» (1996). Omdat
de tweede generatie nog relatief jong is en velen zich dus nog in het onderwijs
bevinden, richten de onderzoekers zich niet uitsluitend op het gerealiseerde
eindniveau maar op de combinatie hiervan met het in het voortgezet onderwijs
bereikte scholingsniveau. De analyses betreffen personen tussen
12 en 25 jaar en worden uitgevoerd met behulp van logistische regressie en
matching. De uitkomst is dat de combinatie van sociaal herkomstmilieu, leeftijd,
geslacht en kamerruimte een deel van de achterstand verklaart, maar dat de
onverklaarde rest nog altijd groot is. Hiervoor kan zij-instroom niet verantwoordelijk
worden geacht, omdat – zoals gezegd – de analyses zich toespitsen
op de tweede generatie. Op grond van kwalitatief onderzoek in Rotterdam en
Amsterdam (Veenman, 1996a,b) wijzen de onderzoekers op het mogelijke belang
van cultuurfactoren, zoals de opvoedingsopvattingen en -praktijken en de onderwijsambities
en -oriëntaties, alsook op tekortschietende kennis van het Nederlandse
onderwijssysteem. Wat de verklaring ook is, de analyseresultaten maken duidelijk
dat er in 1994 ook bij de tweede generatie nog geen sprake is van evenredigheid.De SPVA-1998 is door Veenman (1999) gebruikt in een zogenoemde trendstudie.
Hij beschrijft hierin de ontwikkelingen in de onderwijspositie van allochtonen
op grond van de SPVA's en constateert dat de onderwijsachterstand geleidelijk
afneemt, maar desondanks nog tamelijk fors is. Dit staat niet los van de verbetering
van de onderwijspositie die autochtone Nederlanders te zien gaven in de periode
1988–1998. Door middel van correctie voor verschillen in relevante achtergrondkenmerken
wordt getracht de invloed van het herkomstmilieu vast te stellen op het gerealiseerde
opleidingsniveau van jongeren tussen 15 en 35 jaar. Voor elk van de onderzochte
allochtone bevolkingsgroepen geldt dat na matching de oorspronkelijke verschillen
in eindniveau soms aanzienlijk dalen, maar dat toch tamelijk forse verschillen
resteren. De voornaamste resultaten zijn weergegeven in onderstaande tabel.Tabel: Verschillen in gerealiseerd opleidingsniveau 15–35-jarigen
t.o.v. autochtone leeftijdgenoten, voor en na matching, per allochtone groepering
(in procentpunten), 1998  Turken Marokkanen Surinamers Antill./Arubanen  voornavoornavoornavoornamax. bao+ 42+ 20+ 49+ 24+ 12+ 6+ 13+ 9vbo/mavo0– 1– 5– 12+ 12+ 8+ 8+ 3mbo/havo/vwo– 15– 7– 18– 2– 40– 5– 1hbo/wo– 27– 13– 26– 10– 19– 13– 16– 11Bron: SPVA-1998.In de tabel is te zien dat Turkse jongeren op het niveau van het basisonderwijs
(max. bao) oorspronkelijk een oververtegenwoordiging ten opzichte van autochtone
jongeren kenden van 42 procentpunten. Na matching, wanneer dus is gecorrigeerd
voor sociale herkomst (in casu: het opleidingsniveau van de hoogstopgeleide
ouder), resteert een verschil van 20 procentpunten. De ondervertegenwoordiging
van Turkse jongeren in het hoger onderwijs loopt na matching terug van 27
naar 13 procentpunten. Het herkomstmilieu heeft dus vrij veel invloed, maar
verklaart niet het totale verschil. Deze conclusie geldt voor alle vier de
onderzochte groepen en blijft overeind wanneer sociale herkomst wordt geoperationaliseerd
als het «gemiddelde» opleidingsniveau van de beide ouders. Opnieuw
stellen we vast dat van evenredigheid nog geen sprake is. Doordat de analyses
onderling verschillen kunnen we helaas geen uitspraak doen over de ontwikkeling
van de mate van onevenredigheid. SCP-studies: Rapportage minderhedenZoals naar voren gebracht in het onderdeel Werk, brengt het SCP sedert
1993 de Rapportage minderheden uit. Het zijn publicaties met een variërend
hoofdthema, maar vrijwel steeds ook met uitgebreide aandacht voor de onderwijspositie
van allochtonen.Reeds in de eerste rapportage, die dus stamt
uit 1993, wordt diep ingegaan op het gerealiseerde opleidingsniveau. Dit gebeurt
hoofdzakelijk aan de hand van gegevens uit de SPVA-1991. Door leeftijdscohorten
met elkaar te vergelijken, concludeert het SCP dat jongeren het beter doen
dan ouderen uit dezelfde bevolkingsgroep. Door ook autochtonen in deze vergelijking
te betrekken, stelt het SCP voorts vast dat de onderwijsachterstand van allochtonen
weliswaar erg groot blijft, maar geleidelijk afneemt. Het SCP toont zich terughoudend
wanneer het erom gaat de betekenis van sociale herkomst voor deze achterstand
te bepalen. Enerzijds wordt verwezen naar eigen onderzoek (Tesser e.a., 1991)
waaruit blijkt dat deze factor lang niet alles verklaart en wordt kritisch
gereageerd op studies waaruit het tegendeel zou blijken. Anderzijds wordt
geconcludeerd dat «in weerwil van het grote aantal onderzoeken»,
geen stellige conclusies te trekken zijn over de invloed van de SES-factor.In de rapportage van 1996 is opnieuw uitvoerig
aandacht besteed aan het gerealiseerde opleidingsniveau, nu op grond van data
uit de SPVA-1994. Om ontwikkelingen in de tijd te kunnen waarnemen, is deze
keer een vergelijking gemaakt met de SPVA-1988. In het algemeen blijkt er
sprake te zijn van een enigszins gestegen opleidingsniveau. Een vergelijking
van leeftijdscohorten, op basis van «gemiddeld» gerealiseerd opleidingsniveau,
laat eveneens een stijging zien – nu bij jongeren ten opzichte van ouderen
binnen dezelfde bevolkingsgroep. Bij de mannen en de Caribische vrouwen blijven
de allerjongsten echter achter bij de tussengelegen leeftijdscategorieën.
Uitsluitend bij de Turkse en de Marokkaanse vrouwen is vrijwel iedere leeftijdscategorie
hoger opgeleid dan de in leeftijd eerstvolgende oudere categorie.De rapportage uit 1997 richt zich geheel op
de arbeidskansen van allochtone jongeren. Dit betreft overwegend de leeftijdsklasse
van 15–24-jarigen. Bij hen hebben de Turken en Marokkanen de grootste
onderwijsachterstand. In 1994 had meer dan de helft geen diploma van het voortgezet
onderwijs behaald. Van de gediplomeerde Turkse en Marokkaanse jongeren had
het merendeel een diploma op vbo/mavo-niveau, de eerste trede van het voortgezet
onderwijs. Het opleidingsprofiel van de autochtone jongeren wordt door het
SCP omschreven als «vrijwel het spiegelbeeld van dat van de Turkse en
Marokkaanse 15–24-jarigen». Hierbij wordt wel aangetekend dat
de tweede-generatie jongeren het in het onderwijs veel beter doen dan de eerste-generatie
jongeren, ook al blijft achterstand bestaan ten opzichte van autochtone leeftijdgenoten.
Het grootst is deze achterstand bij de Marokkaanse tweede generatie, van welke
bijna de helft zonder diploma het voortgezet onderwijs verliet. Deze uitkomsten
worden bevestigd door het VOCL'89, een zogenoemd cohortonderzoek. In dit geval
gaat het om jongeren die in 1989 hun schoolloopbaan in het voortgezet onderwijs
startten en sedertdien zo goed mogelijk zijn gevolgd bij hun gang door het
onderwijs en hun intrede in de arbeidsmarkt. Van de Marokkaanse jongeren in
dit cohort bezit bijna 40% bij de aanvang van het schooljaar 1995/96 geen
enkel diploma. Ze spannen hiermee de kroon. Van alle leerlingen die in 1989
met het voortgezet onderwijs begonnen, had iets meer dan 80% wel een diploma
behaald. Het SCP analyseert vervolgens de kans op ongediplomeerd
schoolverlaten, maar gebruikt daarbij niet de variabele sociale herkomst.
De overigens interessante analyseresultaten zijn daardoor niet bruikbaar voor
de door ons beoogde evenredigheidstoets en zullen daarom hier niet worden
besproken.In de rapportage uit 1999 wordt opnieuw geconstateerd
dat het opleidingsniveau van allochtonen in de loop van de tijd is gestegen,
maar dat er nog altijd sprake is van achterstand ten opzichte van de autochtone
Nederlanders (zie onderstaande figuur)1. Het
SCP nuanceert deze achterstand echter door erop te wijzen dat de opleidingsverschillen
tussen en binnen de allochtone bevolkingsgroepen groot zijn. Zulke verschillen
worden toegeschreven aan de migratiegeneratie, aan de leeftijd en (vooral)
aan het land waar de opleiding is gevolgd. Uit een regressieanalyse op basis
van de SPVA-1998 blijkt dat deze kenmerken meer dan een derde van de opleidingsverschillen
binnen de onderzochte groepen verklaren. Dat het land waar de opleiding is
gevolgd een centrale betekenis heeft, geeft opnieuw aanleiding tot optimisme.
Van de nakomelingen van de feitelijke migranten, dat wil zeggen: de tweede
en volgende generaties, mag immers een gunstiger onderwijspositie worden verwacht
dan van de eerste generatie. Vanwege de invloed van het opleidingsniveau van
de ouders, zal het echter tijd kosten alvorens de onderwijsachterstand is
verdwenen. Dit blijkt, ook volgens het SCP, vooral uit het hoge aandeel allochtone
jongeren dat zonder diploma het onderwijs verlaat.Figuur 1: Gerealiseerd opleidingsniveau 15–65-jarigen,
naar herkomstgroepering, 1988–1998Bron: SCP, Rapportage minderheden 1999, p. 69.Bij de vergelijking tussen allochtonen en autochtonen, zoals weergegeven
in de grafiek, ontbreekt in deze SCP-rapportage een analyse van factoren die
de onderwijsverschillen verklaren.De voor onze beschouwing essentiële achterstandsanalyse ontbreekt
eveneens in de rapportage uit 2001. Om deze reden
zullen we er slechts kort aandacht aan besteden, hoe belangwekkend de inhoud
van deze rapportage ook is voor een visie op de toekomstige ontwikkelingen.
Daarover toont het SCP zich – op grond van zijn empirische bevindingen –
overwegend optimistisch. Allochtone leerlingen blijken in het primair onderwijs
meer leerwinst te boeken dan autochtone leerlingen. Dit houdt in dat niet
langer geldt dat de achterstand waarmee allochtone kinderen hun schoolloopbaan
beginnen, door het onderwijs louter wordt getransporteerd. De beoogde emancipatoire
bijdrage van het onderwijs wordt nu dus waargemaakt. We zouden hooguit kunnen
opmerken dat dit wel lang heeft geduurd. Hoe het ook zij, mede dankzij de
verbeterde doorstroom naar het voortgezet onderwijs verwacht het SCP een voortgaande
positieve ontwikkeling van het onderwijsniveau van allochtone jongeren. De
hogere voortijdige schooluitval en de ongunstiger examenresultaten impliceren
evenwel dat grote tevredenheid nog niet gerechtvaardigd is.CBS-studies: Allochtonen in NederlandNemen we de sedert 1995 jaarlijks verschenen CBS-studie Allochtonen in Nederland door, dan blijkt dat daarin geen beschrijving
of analyse voorkomt van (de ontwikkeling van) het gerealiseerde opleidingsniveau
van allochtonen. Wel is er achtereenvolgens aandacht voor hun prestaties in
het voortgezet onderwijs (1995), voor de resultaten van de basiseducatie (1996),
voor de eindexamenresultaten in het voortgezet onderwijs (2000) en voor het
verschil daarin met autochtone leerlingen (2001). De ongunstiger resultaten
van allochtone eindexamenkandidaten worden echter niet geanalyseerd naar sociale
herkomst. Wel wordt in de editie van 2001 vastgesteld dat allochtone leerlingen
naar eigen zeggen meer prestatiegericht zijn (ze willen vaker de beste leerling
van de klas worden). In de jaargang 2002 is er wel aandacht voor de sociale
herkomst, in dit geval bij de beoordeling van de hogere schooluitval van allochtone
leerlingen. In het algemeen geldt dat hoe hoger de ouders zijn opgeleid, des
te geringer de kans dat het kind voortijdig uitvalt. Bij allochtonen neemt
de kans op voortijdig schoolverlaten echter minder sterk af naarmate de ouders
hoger zijn opgeleid. Dit duidt erop dat er ook in dit opzicht geen evenredigheid
bestaat.In dezelfde editie wordt opnieuw vastgesteld dat allochtone leerlingen
minder goede resultaten behalen bij de eindexamens van het voortgezet onderwijs.
Ze slagen daardoor minder vaak dan autochtone leerlingen, maar interessant
is dat wanneer zij het diploma behalen op havo/vwo-niveau, zij vaker doorstromen
naar vervolgonderwijs. Bovendien kiezen ze dan voor een hoger schoolniveau
dan autochtone doorstromers. We zouden kunnen zeggen dat hier blijkbaar een
allochtone voorhoede bestaat die doorzet om de hoge prestatiegerichtheid (zie
boven) waar te maken. Toch moet worden geconstateerd dat uiteindelijk slechts
een relatief klein aantal allochtonen terechtkomt in het hoger onderwijs.Andere allochtone bevolkingsgroepenMede vanwege hun omvang en hun langduriger verblijf in Nederland is in
de statistieken het meest bekend over de Turken, Marokkanen, Surinamers en
Antillianen/Arubanen. Om deze reden heeft de tekst tot nu toe uitsluitend
betrekking op hen. Toch is er over de andere allochtone bevolkingsgroepen
wel iets bekend. We noemen thans de hoofdpunten. Voor de Molukkers in ons
land is vastgesteld dat zij bij een vergelijking van de tweede met de eerste
generatie een duidelijke verbetering van het opleidingsniveau te zien gaven
(Veenman en Martens, 1991), maar dat deze opgaande lijn vooralsnog niet is
doorgetrokken door de derde generatie (Veenman, 2001). Een voorbehoud hierbij
is dat deze derde generatie nog jong is en voor het grootste deel bestaat
uit kinderen van de «oudere» tweede generatie (ook wel aangeduid
als de tussengeneratie). Zo beschouwd, is er een zekere verbetering te verwachten
voor de eindresultaten van de gehele derde generatie. Niettemin zijn de eerste
uitkomsten teleurstellend en een signaal wanneer het gaat om de derde generatie
van de andere allochtone bevolkingsgroepen, in elk geval de Turken en de Marokkanen.
Bij hen zien we immers een aantal van de verschijnselen die ook gelden voor
de Molukkers: (zeer) lage opleidingsniveaus in (het oudere deel van) de tweede
generatie en hoge ruimtelijke concentratie die het contact met autochtonen
gedurende de schoolloopbaan bemoeilijkt. Bovendien moet worden bedacht dat
de speciale aandacht voor allochtone leerlingen in de eerder besproken gewichtenregeling,
niet meer van toepassing is op de derde generatie.De analyses in het onderzoek onder Molukkers beperken zich tot de groepsinterne
verschillen in opleidingsniveau. Naast leeftijd en in mindere mate geslacht,
blijken daarop van invloed: het opleidingsniveau van de ouders en tevens het
al dan niet etnisch-gemengd zijn van de relatie van de ouders. Kinderen uit
een etnisch-gemengde relatie realiseren uiteindelijk een hoger opleidingsniveau,
ook in vergelijking met volledig-Molukse ouderparen met hetzelfde opleidingsniveau.
Omdat de sociale herkomst geen volledige verklaring oplevert, geldt ook voor
de derde generatie uit de Molukse bevolkingsgroep dat evenredigheid nog niet
is gerealiseerd.De zogenoemde «nieuwe» groepen, hoofdzakelijk bestaand uit
vluchtelingen en asielzoekers, zijn voor deze beleidsstudie minder relevant
vanwege hun nog korte verblijf in Nederland. De hierna volgende gegevens,
ontleend aan de Integratiemonitor 2000 en 2002, zijn daarom slechts voor de
volledigheid toegevoegd. In 2000 rapporteren Martens en Weijers (2000) over
het gerealiseerde opleidingsniveau van Afghanen, Iraniërs, Somaliërs
en Ethiopiërs/Eritreërs in 1999. Door hun korte verblijfsduur gaat
het in hoofdzaak om het opleidingsniveau dat in het land van herkomst is behaald.
Bovendien zijn de aantallen waarnemingen in het door het ITS uitgevoerde onderzoek
aan de lage kant. We beperken ons dan ook tot de mededeling dat het opleidingsniveau
van deze «nieuwe» groepen vergelijkbaar is met of hoger is dan
dat van de Surinamers en de Antillianen/Arubanen. Bij de Afghanen overtreft
het opleidingsniveau dat van de autochtonen. Ruim de helft heeft een opleiding
op hbo/wo-niveau. Door voorts te kijken naar het opleidingsniveau van ouders
van leerlingen in het zogenoemde Prima-cohortonderzoek konden de onderzoekers
vaststellen dat van de (voormalig) Joegoslaven in ons land een kleine 20%
het hbo/wo-niveau bereikte, terwijl een kwart geen enkel diploma bezit. Van
de Irakezen behaalde een derde een diploma op hbo/wo-niveau. Inzicht in ontwikkelingen
in de tijd ontbreekt helaas. REALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGENHoofdconclusieDe voornaamste conclusie van deze paragraaf is dat het gerealiseerde opleidingsniveau
van allochtonen in de afgelopen tien jaar is gestegen en dat de achterstand
op autochtonen enigszins is afgenomen. Vooral demografische factoren zijn
hierop van invloed geweest, hoewel recentelijk ook gunstige effecten van het
onderwijs zelf zijn gesignaleerd. Van evenredigheid is evenwel nog geen sprake,
getuige de «onverklaarde rest» in de opleidingsverschillen tussen
allochtonen en autochtonen nadat is gecontroleerd voor sociale herkomst, leeftijd
en geslacht. Een kanttekening hierbij is dat er voor 2002 nog geen gegevens
beschikbaar zijn en dat er ook wel studies zijn verschenen waaruit evenredigheid
kan worden afgeleid. Deze ondervinden echter kritiek op de analysetechniek
en worden daarom hier niet gevolgd.Langetermijn hoofddoelstellingDe langetermijn hoofddoelstelling van het integratiebeleid voor het onderwijsterrein
is in feite tweeledig. In absolute termen gaat het om verbetering van het
opleidingsniveau van allochtonen, in relatieve termen om een zodanige verbetering
dat gesproken kan worden van evenredigheid. Het laatste wil niet zeggen dat
het doel pas is bereikt wanneer allochtonen hetzelfde («gemiddelde»)
opleidingsniveau hebben bereikt als autochtonen. Dit zou ook weinig realistisch
zijn, gezien het verschil in relevante achtergrondkenmerken. Evenredigheid
verwijst daarom naar een zodanig gerealiseerd opleidingsniveau dat dit identiek
is aan het niveau van autochtonen met dezelfde relevante kenmerken. Zoals
eerder aangegeven, moet hierbij in het bijzonder worden gedacht aan het sociale
herkomstmilieu (geoperationaliseerd als het opleidingsniveau van de ouders),
naast factoren als leeftijd en geslacht.Wat de «absolute» hoofddoelstelling betreft, hebben we kunnen
vaststellen dat hier gunstige resultaten zijn geboekt. Dit is zichtbaar gemaakt
in figuur 1. Over het geheel genomen, is de onderwijsachterstand onder allochtonen
in tien jaar tijd (tussen 1988 en 1998) enigszins afgenomen. Deze ontwikkeling
zegt nog weinig over de effectiviteit van het beleid. Zoals besproken in de
vorige paragraaf, hebben vooral demografische factoren veel invloed gehad.
De opkomst van de tweede generatie, ter gedeeltelijke vervanging van de «oude»
eerste generatie, legde hierbij veel gewicht in de schaal. De recente bevindingen
van het SCP dat allochtone leerlingen in het primair onderwijs meer leerwinst
boeken dan autochtone leerlingen, duiden erop dat ook het (onderwijs)beleid
invloed heeft. Dat deze invloed pas nu zichtbaar wordt, is een kanttekening
bij een op zichzelf gunstige constatering.Voor de evenredigheidsdoelstelling geldt dat de realisatie ervan niet
eenvoudig, in elk geval niet direct, waarneembaar is. Dit bleek in de vorige
paragraaf toen de voorlopige conclusies over deze doelstelling pas getrokken
konden worden nadat multivariate analyses waren besproken. De voornaamste
bevinding was dat de sociale herkomst (in combinatie met de leeftijd en het
geslacht van de leerlingen) niet het gehele verschil in opleidingsniveau tussen
allochtonen en autochtonen kon verklaren. Dit duidt erop dat evenredigheid
niet is gerealiseerd.Om daarover een meer definitieve uitspraak te kunnen doen, verlaten we
ons op het door het ISEO verrichte specifieke evenredigheidsonderzoek dat ook in het onderdeel Werk is besproken (Dagevos e.a., 1996).
Voor het terrein onderwijs beschrijven de auteurs eerst de verschillen in
onderwijsparticipatie naar etnische herkomst en vervolgens een aantal indicatoren
voor de (relatieve) onderwijspositie, zoals de leeftijdsachterstand in het
basisonderwijs, de instroom in het voortgezet onderwijs, het huidige scholingsniveau
in het voortgezet onderwijs, het «drop out»-percentage en het
gerealiseerde eindniveau. Voor de laatste indicator voeren zij een multivariate
evenredigheidsanalyse uit, waarin naast het opleidingsniveau van de ouders
de leeftijd en het geslacht van de kinderen zijn opgenomen. De conclusie op
basis van deze analyse is dat de in het model opgenomen variabelen wel een
deel, maar niet de totale onderwijsachterstand van allochtonen verklaren.
Er is met andere woorden sprake van onevenredigheid.Omdat voor de zojuist beschreven analyse gebruik is gemaakt van de SPVA-1994,
mag strikt genomen niet worden geconcludeerd dat ook nu nog onevenredigheid
bestaat. Gegevens over 2002 ontbreken echter1.
Wel zagen we dat analyses op basis van de SPVA-1998 tot dezelfde slotsom leidden.
Dit is niet verrassend: onderwijsontwikkelingen vergen tijd, en plotselinge
schommelingen zijn niet te verwachten. Zo beschouwd, is het veilig om ook
voor het huidige moment te veronderstellen dat er geen sprake is van een evenredige
onderwijspositie voor allochtonen. Hierbij moet echter een voorbehoud worden
gemaakt. Zoals we zagen bij de bespreking van de SCP-rapportages, verschijnen
er sedert het begin van de jaren negentig studies waaruit afgeleid zou kunnen
worden dat de onderwijsachterstand van allochtonen wel geheel of grotendeels
verklaarbaar is uit sociale herkomst (bijvoorbeeld Driessen en Van der Werf,
1992; Van 't Hof en Dronkers, 1993; Hustinx, 1998; Van Ours, Veenman en Verhoeven,
2002). Deze publicaties gaven regelmatig aanleiding tot kritisch commentaar
op de wijze van analyseren (bijvoorbeeld Veenman, 1993; Tesser, 1993; Latuheru
en Hessels, 1996 en Martens en Veenman, 1998)2.
Ons standpunt mag worden afgeleid uit het feit dat we bij de bespreking van
het onderzoek hebben vastgehouden aan ISEO- en SCP-publicaties. Bovendien
kan worden verwezen naar Martens en Veenman (1998) die analyseren hoe en waarom
verschillende analysetechnieken de uitkomsten bepalen en welke keuze het meest
gerechtvaardigd is. Wij houden daarom vast aan de conclusie dat in het onderwijs
nog geen evenredigheid is gerealiseerd.INTERPRETATIEHoofdconclusieEvenredigheid in schoolprestaties en opleidingsresultaten is nog niet
geëffectueerd. Dit ligt enerzijds aan de weerbarstigheid van de materie
(snelle resultaten zijn niet te verwachten), anderzijds aan het gebrek aan
invloed van het beleid op essentiële oorzakelijke factoren. Zo is vooral
invloed uitgeoefend op de hulpbronnen van allochtone leerlingen en hun omgeving,
maar minder op de in- en uitsluitingsmechanismen binnen het onderwijs, en
nog minder op het onderwijs als kansenstructuur. Deze paragraaf bevat hiervan
de voorbeelden.De verklaring van onevenredigheidIn het voorafgaande passeerden diverse factoren de revue die bijdragen
aan de verklaring van onevenredigheid in het onderwijs. Allereerst zagen we
het grote belang van migratiefactoren. Vooral zij-instroom, kenmerkend voor
de zogenoemde tussengeneratie, en een minder goede beheersing van de Nederlandse
taal spelen hierbij een rol. Het belang van dit type factoren is afgenomen
nu de tweede generatie sterk in omvang is gegroeid. Dit weerspiegelt zich
in de schoolprestaties en het gerealiseerde eindniveau. Toch is er nog geen
sprake van evenredigheid. We noemen daarom andere verklaringsfactoren, zoals
de maatschappelijke omstandigheden. Een ongunstig arbeidsmarktperspectief,
mogelijk gepaard gaande met arbeidsmarktdiscriminatie, heeft een negatieve
invloed op de onderwijsprestaties van allochtone jongeren. Voorts heeft ruimtelijke
concentratie (indirecte) invloed; via de bevolkingssamenstelling op wijkniveau
bepaalt zij de samenstelling van de leerlingpopulatie op scholen. Weinig contact
met autochtone leerlingen binnen de concentratiescholen kan zoals eerder verwoord –
negatieve effecten hebben op de leerprestaties van allochtone leerlingen (Westerbeek,
1999).Wat de zojuist genoemde factoren met elkaar gemeen hebben, is dat het
voor het onderwijs contextfactoren zijn die niet of nauwelijks beïnvloed(baar)
zijn door het integratiebeleid. Willen we dichter bij de kern blijven, dan
kunnen we gebruik maken van hetzelfde model dat toegepast is bij de analyse
van de werkloosheid. Dit model wordt hier nogmaals weergegeven. Voor de toelichting
wordt verwezen naar het onderdeel Werk.Figuur: Model ter verklaring van maatschappelijke achterstandDe concrete invulling van het model wijkt uiteraard af van de toepassing
in het onderdeel Werk. Zo heeft de kansenstructuur
hier geen betrekking op de arbeidsmarkt, maar op het onderwijssysteem. Het
gaat dan om het aantal en het type scholen, het aantal leerlingplaatsen en
de verdeling daarvan over het land en binnen de gemeenten, over de wijken.
Uiteraard is ook de kwaliteit van het onderwijs van belang. Hierbij valt te
denken aan de kenmerken van het onderwijsstelsel zelf (zoals de niveauen richtingenopbouw,
naast de basisvorming, het tweedekansonderwijs, etc.), zowel als aan de concrete
school- en leerkrachtkenmerken.Bij de in- en uitsluitingsmechanismen gaat
het om alle bewuste en onbewuste/onbedoelde selecties binnen het onderwijs
die er – in dit geval – toe leiden dat allochtone leerlingen minder
kansen krijgen dan autochtone leerlingen. Het kan hierbij gaan om institutionele
kenmerken, voor welke we verwijzen naar de onbedoelde en onvoorziene (negatieve)
gevolgen van de invoering van de basisvorming. Maar ook selectiepraktijken
van scholen bij de toelating van leerlingen kunnen van betekenis zijn, naast
bijvoorbeeld leerkrachtverwachtingen die ongunstig uitwerken voor allochtone
leerlingen of «overadvisering» die allochtone leerlingen lange
tijd op een te hoog startniveau in het voortgezet onderwijs deed belanden,
met alle ongunstige gevolgen vandien.De hulpbronnen tenslotte verwijzen naar bijvoorbeeld
het sociaal kapitaal waarover allochtone jongeren beschikken (hun netwerken
en datgene wat ze daaraan ontlenen voor hun schoolloopbaan), het cultureel
kapitaal (het geheel van opvattingen en ambities, strevingen dat van invloed
is op de leerprestaties) en het «informatiekapitaal» (de concrete
kennis van allochtone jongeren en hun ouders over het beroepenspectrum, de
beroepsmogelijkheden en de opleidingsmogelijkheden). Voorts kunnen de sociaal-economische
kenmerken van het herkomstgezin en het niveau van het Nederlands tot de relevante
hulpbronnen worden gerekend.Zonder hier uitgebreid op de verklaring van de onderwijsachterstand in
te gaan, merken we wel op dat alle zojuist genoemde clusters van factoren
invloed hebben. Het onderwijsstelsel als kansenstructuur werkt zeker niet
altijd in het voordeel van allochtone leerlingen. Integendeel, de eerder gegeven
voorbeelden van de invoering van de basisvorming, de schaalvergroting, en
het streven naar rendementsverbeteringen in het onderwijs mogen als illustratie
dienen. We kunnen hieraan nog toevoegen het verschijnsel van de concentratiescholen
en het leerkrachttekort dat extra zwaar weegt voor scholen in achterstandswijken.Uit talrijke empirische studies, vaak uitstekend samengebracht in diverse
edities van de Rapportage minderheden van het SCP, blijkt dat ook de zojuist
genoemde in- en uitsluitingsmechanismen hun negatieve effecten hebben gehad.
Het is niet onwaarschijnlijk dat de langdurig ineffectieve wijze waarop het
onderwijs omging met allochtone leerlingen, hieruit te verklaren valt. Ondanks
de nadrukkelijk uitgesproken intenties van een positieve bejegening, denk
hierbij aan het zogenoemde interculturele onderwijs (bijv. Fase, 1997), hebben
de negatieve aspecten lang overheerst. Zoals vaker blijkt, zijn de kerninstituties
van onze samenleving weinig stuurbaar. Gegeven de tijd dat het duurde alvorens
positieve tendensen konden worden gesignaleerd, is de vergelijking met de
sturing van een zeetanker niet ongepast.Tenslotte weten we uit talrijke studies, voor een deel aangehaald in dit
hoofdstuk, dat ook de hulpbronnen van allochtone leerlingen een negatieve
invloed hebben op hun onderwijskansen. Zij-instroom, taalproblemen, kennistekorten,
weinig begeleiding, etc. zijn medeverklarend voor hun achterstand (Veenman,
1996a,b). Dit betekent dat het achterstandsbeleid ook daarop
gericht moet zijn. De beide andere clusters van factoren mogen echter niet
uit het oog verloren worden.De bestrijding van onevenredigheidZonder in detail te treden (zie hiertoe Deel II van dit rapport waarin
meer concreet aandacht wordt besteed aan de afzonderlijke beleidsmaatregelen),
kunnen we vaststellen dat het integratiebeleid onvoldoende vooruitgang teweeg
heeft gebracht, zeker wat betreft de door ons bestudeerde indicator van het
gerealiseerde eindniveau.Zoals eerder besproken, hebben algemene stelselwijzigingen in het onderwijs
zich veelal buiten het integratiebeleid om voorgedaan. Het vraagstuk van de
onderwijsachterstand van allochtonen legde te weinig gewicht in de schaal.
Mede door de vergaande decentralisering van het onderwijs kon evenmin voldoende
invloed worden uitgeoefend op de school- en leerkrachtkenmerken. Leerlingselectie
en bijvoorbeeld ook de langdurig bestaande en negatieve «overadvisering»
konden daardoor nauwelijks worden beïnvloed. Evenmin is het beleid er
voldoende in geslaagd om van de concentratiescholen een «pedagogische
voorhoede» te maken, ondanks lokale successen met specifieke onderwijsprogramma's
en projecten. Blijkbaar is onvoldoende beseft, of onvoldoende gebruik gemaakt
van het besef, dat juist concentratiescholen het mogelijk maken onderwijsvernieuwingen
door te voeren die maximaal het belang dienen van allochtone leerlingen. Een
voorbeeld kan als illustratie dienen. De aanvangsachterstand van allochtone
leerlingen blijkt van eminent belang voor hun latere opleidingskansen. Naast
taalproblemen is de disconnectie tussen het ouderlijk milieu en de school
als oorzaak van de aanvangsachterstand geduid. Het beleid reageerde hierop
door zich aanvankelijk vooral te richten op opvoedingsondersteuning en gezinsgerichte
stimuleringsprojecten. De andere kant van de toonbank, het onderwijs, bleef
daardoor lange tijd buiten schot. Niet op papier, wel in de praktijk.Het zou niet juist zijn om te stellen dat het integratiebeleid of onderwijsbeleid
in het geheel geen pogingen ondernam om de in- en uitsluitingsmechanismen
te beïnvloeden. De vaker genoemde gewichtenregeling kan als voorbeeld
dienen, al onttrekt het feitelijke gebruik van de extra toegekende financiële
middelen zich grotendeels aan de invloed van het beleid. Andere voorbeelden
betreffen het zogenoemde gebiedenbeleid, een onderdeel van het onderwijsvoorrangsbeleid,
eveneens met een decentrale implementatie, en de initiatieven met betrekking
tot de brede school. Zoals Reezigt stelt in de recente studie van Meijnen
e.a. (2003), zijn de meeste middelen uit het onderwijsstimulerings- en voorrangsbeleid
besteed aan klassenverkleining, een maatregel die geen effectiviteit garandeert
als er niet tevens aandacht bestaat voor effectieve pedagogisch-didactische
werkwijzen (zie Deel II). Pas recentelijk is daarin (lokaal) enige verandering
gekomen door middel van projecten die (ook) kwaliteitsverbetering in de onderbouw
van het primair onderwijs beogen. Het is echter de vraag of deze maatregelen
voldoende tegenwicht bieden ten opzichte van de verschijnselen die we hier
samenbrachten onder de noemer in- en uitsluitingsmechanismen. Te meer daar
zulke mechanismen op verschillend niveau werkzaam zijn: op het institutionele
niveau als kenmerk van het onderwijsstelsel, op schoolniveau als uitvloeisel
van de besluiten van schoolbesturen en op het niveau van de klas en de leerkracht
waar weer eigen selectiemechanismen spelen.Het lijkt al met al niet onjuist om te stellen dat veel van het integratiebeleid,
gericht op de verbetering van het opleidingsniveau van allochtone kinderen,
vooral georiënteerd was op hun hulpbronnen. De gewichtenregeling
zou hier (ook) genoemd mogen worden, naast bijvoorbeeld de internationale
schakelklassen, de opvoedingsondersteuning, de programma's voor gezinsgerichte
stimulering, de ontwikkeling van speciale NT2-programma's, het OETC en de
latere opvolger OALT.Over de effectiviteit van zulke maatregelen, voor zover onderzocht, is
in Deel II van dit hoofdstuk het nodige te lezen. Hier trekken we een algemene
conclusie. In de termen van het hier gebruikte analysemodel heeft het integratiebeleid/onderwijsbeleid
zich meer gericht op de hulpbronnen van allochtone leerlingen en hun omgeving
dan op de in- en uitsluitingsmechanismen en op het onderwijs als kansenstructuur.
De invloed op het laatste is het geringst geweest, zo mag worden gesteld.
Het is aannemelijk dat dit gevolgen heeft gehad voor de beleidsresultaten.
Concreet: het voortbestaan van onevenredigheid is mede veroorzaakt door het
grotendeels ongemoeid laten van het onderwijs als kansenstructuur en van het
beperkte effect van pogingen om de in- en uitsluitingsmechanismen te beïnvloeden.BRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 4Resultaten van het integratiebeleid op het deelterrein
van wonen, sport en recreërenInhoudsopgave blz. Deel A: Resultaten van het integratiebeleid
op het gebied van wonen   De context: wonen en integratie126Het algemene woonbeleid, de structuur van de woningmarkt en de
rol van de overheid128 Positie van het integratiebeleid in het algemene woonbeleid134 Ontwikkeling huisvestingspositie allochtonen140 Realisatie beleidsdoelstellingen145  Deel B: Resultaten van het integratiebeleid
op het gebied van sport en recreëren   Context156Resultaten157 Beschouwing161 Motieven om te sporten en de kansenstructuur163DEEL A: WONENResultaten van het integratiebeleid DE CONTEXT: WONEN EN INTEGRATIEIn politieke beschouwingen is de relatie tussen integratie en wonen op
verschillende manieren gethematiseerd. Het wonen werd gezien als een relatief
autonoom (beleids)terrein, waarbij de integratie van migranten op de woonmarkt
werd vergeleken met die van autochtone bevolkingsgroepen. Het verbeteren van
de woonomstandigheden van diegenen die op achterstand staan, stuurde daarbij
de blik. Een tweede zienswijze was (en is) om het wonen in een breder perspectief
te plaatsen dan de woningmarkt zelf. De invloed van de woonpositie van migranten
op hun inburgering in de samenleving is hierbij het aandachtspunt. De reikwijdte
van het woonbeleid wordt dan opgerekt tot medebepalend voor de algemene integratie
van migranten.De veronderstelling in deze tweede zienswijze is dat de woonsituatie deels
voorafgaat aan posities in andere sectoren. Een pover onderkomen en een povere
leefomgeving kunnen problemen veroorzaken die andere sferen van integratie
beïnvloeden (Veenman, 1994). Overbewoning waardoor kinderen hun huiswerk
niet kunnen maken, schaadt mogelijk de onderwijskansen. Hetzelfde wordt soms
ook gesteld met betrekking tot het wonen in concentratiegebieden. Zwarte wijken
gaan vaak hand in hand met zwarte scholen: «zwarte» leerlingen
zouden slechter presenteren dan vergelijkbare allochtone leerlingen uit andere,
meer gemengde wijken. Bovendien zou in gebieden waar de bevolking voor een
belangrijk deel bestaat uit uiteenlopende minderheden de oriëntatie op
de waarden en normen van de ontvangende samenleving minder sterk kunnen zijn.
De stelling dat de woning en de woonomgeving zelfstandig verklarende factoren
kunnen zijn voor een moeizaam integratieproces, is – met verwijzing
naar Amerikaanse getto's – in maatschappelijke en politieke discussies
regelmatig betrokken. Het woonbeleid is in deze visie dus speerpunt van integratie.In de debatten over wonen en integratie wordt echter geregeld ook het
standpunt ingenomen dat in Nederland de angst voor zogeheten buurteffecten –
dat het wonen in een bepaalde buurt een zelfstandige verklaring is voor de
maatschappelijke positie -overtrokken is. In ons land zou niet zo zeer het
wonen de maatschappelijke positie bepalen, maar ligt de relatie omgekeerd:
de maatschappelijke positie drukt zich uit in het wonen. Huisvesting dient
vooral te worden beschouwd als een afgeleide van de verdeling van andere maatschappelijke
goederen (Van Praag, 1984; Musterd en Ostendorf, 2000). Onderwijs, arbeid,
inkomen en de toegang en hoogte van sociale voorzieningen zijn voorwaardenscheppend
voor structurele integratie en daarmee tevens van belang voor de mogelijkheden
op het gebied van wonen. Ongunstige huisvesting in een minder aantrekkelijke
woonomgeving wordt in deze visie niet gezien als een oorzaak, maar juist als
een gevolg van minder succesvolle integratie op andere terreinen.De relatie tussen de woonsituatie en de maatschappelijke positie is echter
niet per se eendimensionaal. Via woonbeleid kunnen structurele factoren zoals
de inkomenspositie tot op zekere hoogte worden gecorrigeerd. Hoe sterker de
correcties zijn, hoe minder groot de invloed van andere sferen op huisvesting
wordt. De integratiekracht van het woonbeleid reikt in deze visie dus niet
verder dan de grenzen van de woningmarkt zelf en wonen wordt nauwelijks als
voorwaarde gezien voor integratie op andere terreinen.Welk soortelijk gewicht aan huisvesting als integratiefactor wordt toegekend
kan dus sterk uiteenlopen. De geschiedenis van het woonbeleid gericht op allochtonen
wijst dat ook uit. Feitelijk is de vraag of wonen moet worden beschouwd als
een zelfstandig (groot) goed of als een aangrijpingspunt voor
andere sociale doeleinden, nog veel ouder. Ten aanzien van de woonpositie
en de vestigingsplek van autochtone arbeidersbevolking hebben zich gedurende
de 20e eeuw al soortgelijke discussies ontsponnen. Die debatten speelden zich
vooral af op het lokale niveau.Met name architecten en sociologen hebben – al dan niet in opdracht
van gemeenten of corporaties – geregeld hun gedachten laten gaan over
de vraag hoe woonomgevingen (lees: wijken) kunnen functioneren als optimale
integratiekanalen voor de arbeidersbevolking. De vooroorlogse tuindorpen en
een aantal naoorlogse wijken die zijn opgezet als «balanced communities», zijn illustraties van de gedachtegang
dat de bevolkingssamenstelling van een gebied van belang is voor de maatschappelijke
positie en integratie (Veldboer en Kleinhans, 2001). Deze gedachte van «sociale
architectuur» – dat de fysieke inrichting het sociale gedrag kan
sturen – is door de jaren heen op aanzienlijke (wetenschappelijke) kritiek
gestuit. Al in 1955 schrijft de dan jonge socioloog Van Doorn dat door de
toenemende sociale mobiliteit en sociale heterogeniteit «een min of
meer totale organisatie van het wijkleven bij voorbaat illusoir is.»
Ondanks dergelijke kanttekeningen is het nadenken over de ideale wijk en de
ideale bevolkingsmix een belangrijk onderwerp van discussie gebleven.De discussie over de (bevolkings)compositie van wijken is de laatste decennia
ook geregeld betrokken op allochtonen. Aanvankelijk vaak buiten de landelijke
overheid om, maar soms (na aandringen van andere partijen) ook met een meer
prominente rol voor het Rijk. In hoofdzaak concentreert de landelijke overheid
zich echter op het «primaire» wonen. Dat komt ook naar voren als
we de ontwikkeling van het algemene woonbeleid en van de verdeling van verantwoordelijkheden
beschouwen. HET ALGEMENE WOONBELEID, DE STRUCTUUR VAN DE WONINGMARKT
EN DE ROL VAN DE OVERHEIDVan oudsher zijn verschillende partijen betrokken bij het woonbeleid.
In de Woningwet van 1901 is de eerste basis gelegd voor de verdeling van de
verantwoordelijkheden. Pas na de Tweede Wereldoorlog groeit daarbij de rol
van het Rijk aanzienlijk. Rond 1990 worden nieuwe verhoudingen geëntameerd.Territoriale en functionele decentralisatieIn de Woningwet wordt voor het eerst vastgelegd dat huisvesting tot het
terrein van de rijksoverheid behoort. Hoewel onderkend wordt dat wonen een
sociale voorziening is, ziet de rijksoverheid in de eerste helft van deze
eeuw geen initiërende rol voor haarzelf weggelegd. De bouw van nieuwe
woningen, het afkeuren van slechte woningen en het voorkomen van overbewoning
worden niet door het Rijk zelf ter hand genomen, maar gereglementeerd. Gemeenten
en woningbouwverenigingen vormen met name in het interbellum de meest actieve
partijen op het vlak van nieuwbouw van sociale huisvesting. Die activiteiten
beslaan echter maar een deel van de woningsector. Tot de Tweede Wereldoorlog
blijft particuliere huur de dominante woonvorm (Jansen, 2000).Volgens de Woningwet is volkshuisvestingsbeleid vooral gemeentezorg. De
gemeente beschikt over subsidies en bouwgronden, levert bouw- en woonvoorschriften
en telt in veel gevallen een woningbedrijf met een vangnetfunctie (Gerrichhauzen,
1999). Woningcorporaties of woningbouwverenigingen hebben in het bestuurlijk
arrangement de rol van «toegelaten instellingen» met een niet-commerciële
doelstelling. De corporaties zijn in de vorige eeuw voortgekomen uit initiatieven
van kerkelijke of seculiere belangenorganisaties om de woon- en leefomstandigheden
van arme mensen te verbeteren. Als lokale instellingen uit het maatschappelijk
middenveld hebben zij omvangrijke woningbouwprogramma's in buurten, wijken
en steden op hun naam staan. Het bouwen en beheren van woningen vanuit een
sociale doelstelling van betaalbare huisvesting is de kerngedachte. De corporaties
hebben vaak een over de stad c.q. gemeente verspreid bezit en kennen een verenigingsstructuur.
Vrijkomende woningen worden aangeboden aan woningzoekende leden.Toenemende rijksbemoeienisDeze taakverdeling tussen de verschillende woonactoren blijft ook na de
Tweede Wereldoorlog in grote lijnen van kracht. Maar de rijksoverheid neemt
vanaf die periode wel veel meer initiatief. Krachtig optreden blijkt gewenst
vanwege het enorme woningtekort. Door verwoesting is het aanbod sterk afgenomen,
terwijl de vraag juist flink toeneemt. De woningnood («volksvijand nr.
1») leidt tot impulsen voor grootschalige bouwprogramma's om voldoende
woonruimte te realiseren. Daarnaast komen er interventies zoals de Woonruimtewet
van 1947, die gemeenten via een urgentie- en vergunningenstelsel invloed geeft
op de verdeling van woonruimte, en de Huurwet van 1950, die de huurbescherming
en de huurprijzen regelt. De toelating van en het toezicht op woningcorporaties,
de controle op de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de woonruimteverdeling
en vooral het subsidiëren van woningbouw via subsidies aan bouwers en
exploitanten (corporaties) worden opgenomen in het takenpakket van een nieuw
gevormd ministerie, dat naar verloop van tijd de naam VROM gaat
dragen. Hoewel het instrumentarium voor toezicht wordt uitgebreid, blijft
de woningverdeling in hoofdzaak de taak van gemeenten en corporaties (Jansen,
2000). Regelingen waarbij het Rijk direct woningen kan toewijzen, worden wel
op kleine schaal ingevoerd (rijksvoorkeurswoningen).De rol van de rijksoverheid is vooral een kwantitatieve: er moet gebouwd
worden. Ten einde de productie van betaalbare woningen op te stuwen, dijt
de overheidsinvloed uit via wet- en regelgeving en via bouw-, huur- en subsidiebeleid.
Daarbij doet vanaf de jaren zeventig ook de individuele huursubsidie op grote
schaal zijn intrede. Door verdunning van huishoudens, een snelle bevolkingsgroei
en regionale overbelasting (met name in de grote steden zijn er lange wachtlijsten)
blijft woningnood tot in de jaren tachtig een hoofdissue van beleid. Door
middel van de bouw van eerst buitenwijken en later groeikernen worden overloopgebieden
voor de binnensteden gecreëerd. Bij het bouwen in suburbane gebieden
wordt in toenemende mate ook voldaan aan de meer kwalitatieve vraag naar hoogwaardige
woningen. De binnenstedelijke stadsvernieuwing van verpauperde vooroorlogse
woninggebieden is een andere maatregel gericht op kwaliteit en vergroting
van de keuzevrijheid. Aanvankelijk krijgt dit vooral gestalte via sanering
en reconstructie, later komt er meer oog voor behoud van de woningen en de
rechten van buurtbewoners.Zo rond 1980 bereikt de financiële overheidsbemoeienis haar hoogtepunt.
Bijna de hele bouwproductie is op dat moment zwaar gesubsidieerd. Het Rijk
heeft dan een sterk sturende rol als bepaler van bouwcontingenten, financier
van grondkosten bij nieuwbouwlocaties, verstrekker van objectsubsidies en
als herverdeler van woonlasten (huursubsidie). Door de bemoeienis van het
Rijk is het aandeel particuliere huur (inclusief pensions en kamers) zeer
sterk teruggelopen tot onder de tien procent. De nieuwbouw betreft vooral
(sociale)huur- en koopwoningen, met daarbij een lichte overhand voor de huursector.
Dit evenwicht is deels het gevolg van welbewust beleid. Bij het opstuwen van
de woningproductie is op geaggregeerd niveau uitgegaan van zogenaamde sectorneutraliteit.
Op lokaal niveau kan het beeld echter sterk verschillen. De huursector is
vooral groot in de steden, terwijl in dorpen en middelgrote gemeenten de koopsector
overheerst. Wanneer de kwantitatieve naoorlogse woningnood merendeels als
gelenigd wordt beschouwd, start een bezinningsproces op de landelijke taak-
en doelstelling. Moet er nog wel worden gebouwd voor massamarkten? En wie
draagt daarbij welke verantwoordelijkheden?Herverdeling van bevoegdhedenDe aangegane subsidieverplichtingen beginnen in de jaren tachtig steeds
zwaarder te wegen en maken het beleid log. Om ruimte te scheppen voor nieuw
beleid en om de overheidsfinanciering op orde te brengen worden de financiële
lasten omgebogen (VROM-raad, 2000). In de nota «Volkshuisvesting in
de jaren negentig» wordt niet langer uitgegaan «van een klassiek
verzorgingsstaat denken, maar van het idee van imperfecte markten» (Gerrichhauzen,
1999).Omdat de toegenomen welvaart er toe leidt dat meer mensen de kosten van
goed wonen zelf kunnen dragen, wordt het eigen woningbezit sterk gestimuleerd
en worden veel huren op een kostendekkend niveau gebracht. Wonen op eigen
kracht wordt een belangrijk nieuw credo, waarbij de overheid haar taak bijstelt
tot het zorgdragen voor kwalitatief goede huisvesting voor de
aandachtsgroep van minder draagkrachtigen. De individuele huursubsidie blijft
daarbij overeind als kerninstrument. Om ook in de sociale sector meer mensen
op eigen kracht te laten wonen staat het aanpakken van «dure en goedkope
scheefheid» hoog op de agenda. Al snel wordt dit tegengaan van «mislocaties»
van subsidies (hogere inkomens die profiteren van een goedkope sociale woning,
lagere inkomens die te duur huren) na protesten van gemeenten van minder prioriteit
voorzien uit angst voor afname van de inkomensdifferentiatie in de steden
en toename van (inkomens)concentratie. De stelling wordt betrokken dat de
aanwezigheid van financieel draagkrachtige bewoners in goedkope wijken de
vitaliteit van de gebieden ten goede komt (Vermeijden, 1997).Ondanks de hoge kosten wordt de stadsvernieuwing van vooroorlogse wijken –
vanuit het idee van kwaliteitsverbetering en behoud van bebouwing en stedelijke
structuren – voortgezet. De stadsvernieuwing ontwikkelt zich zelfs tot
een zelfstandig beleidsterrein met eigen wetgeving. Daarnaast blijft het Rijk
actief als het gaat om het aanwijzen van locaties voor nieuwbouw (onder andere
VINEX). De gemeenten zetten eind jaren tachtig nog een derde spoor uit: via
de herontwikkeling van vervallen industriegebieden tot luxe woonmilieus wordt
geprobeerd hogere inkomensgroepen te binden aan de steden.In de marktsector (middeldure huur en koop, dure huur en koop) krijgen
projectontwikkelaars voortaan veel ruimte: het Rijk wil niet langer zelf de
risico's in de particuliere bouwsfeer afdekken. Dit leidt tot sterke verschuivingen
bij de bouwproductie. Terwijl eind jaren tachtig de markt de helft van de
nieuwbouw realiseert, is dit eind jaren negentig opgelopen tot 80%. De grote
nadruk op eigen woningbezit krijgt van de overheid nog wel een flinke steun
in de rug via de hypotheekaftrek en wordt extra gestimuleerd door een lage
rente.De woningbouw in de sociale sector (lees: goedkope huur- en koopwoningen)
komt hoofdzakelijk in handen van corporaties. Deze moeten zich gaan richten
op de primaire doelgroep van beleid. Gevolg van deze herordening is onder
andere dat het gemeentelijk woningbezit – enkele uitzonderingen daargelaten –
in grote getale verzelfstandigd wordt tot een «normale» corporatie.
Om de financiële verstrengeling tussen overheid en corporaties te beëindigen,
worden via de Wet Balansverkorting uit 1995 (de «brutering») de
schulden die de corporaties nog uit hebben staan bij het Rijk, vereffend met
de object-subsidieverplichtingen van het Rijk aan de corporaties. Om aan financiële
slagkracht te winnen zijn de corporaties fusies met elkaar aangegaan met als
gevolg schaalvergroting (VROM, 1999). Naast het zelfstandig bouwen en beheren
van de kernvoorraad van sociale sectorwoningen blijven de corporaties verantwoordelijk
voor de verdeling van woonruimte binnen hun huurvoorraad. Deze aloude taak
is in de loop van de tijd op verschillende manieren ingevuld (zelfstandige
toewijzing, centrale verdeling via wachtlijsten, aanbodmodel). In het vervolg
komen we hier nog uitgebreid op terug. In aanvulling op het onderhouden en
verdelen van de kernvoorraad investeren de corporaties vanaf midden jaren
negentig ook samen met de gemeenten in de leefomgeving.Al deze veranderingen op het gebied van sturing zijn welbewust door VROM
geëntameerd. Meer marktwerking, verplaatsing van bevoegdheden, deregulering
en een grotere autonomie voor corporaties, passen nadrukkelijk
in de sturingsfilosofie waarbij met name aan het maatschappelijk middenveld
meer verantwoordelijkheden worden toebedeeld.De taakverdeling bij stedelijke vernieuwingSamen met de gemeenten – die hun taken op het gebied van gronduitgifte,
inspectie, vergunningen, bestemmingsplannen, medefinanciering e.d. houden –
ziet het Rijk vanaf dat moment vooral een coördinerende rol voor zich
weggelegd richting corporaties en andere partijen. Het Rijk wil agenderen,
kaders scheppen en corrigeren (bijvoorbeeld als corporaties zich teveel richten
op de marktsector).Tekenend voor de gedeelde regie is dat de «herpositionering»
van naoorlogse stadswijken voor het eerst aan de orde komt in een gezamenlijke
rapportage van de vier grote steden en het Rijk (G4 & VROM, 1996, TK,
Kamerstuk 25 427 nr. 2, 1997). Naar aanleiding van dit gezamenlijke rapport
en op basis van een Kamerbrede notitie (1995) komt het ministerie –
dat zichzelf met de decentralisering van beleid enigszins op afstand heeft
geplaatst – met een nieuwe nota (VROM, 1997) en een nieuwe doelstelling:
het versterken van de inkomensdifferentiatie in wijken waar «eenzijdigheid»
domineert of dreigt alsmede het in algemene zin aantrekkelijker maken van
deze veelal naoorlogse wijken door functiemenging en sociale investeringen.
Uitgangspunt van het Rijk wordt om door middel van een Investeringsfonds Stedelijke
Vernieuwing (ISV) een betere gebruiks-, toekomst- en belevingswaarde van stadswijken
te stimuleren.De differentiatie van de woningvoorraad dient door de inzet van een scala
aan instrumenten gestalte te krijgen. Via sloop, nieuwbouw, samenvoeging,
ingrijpende renovatie of upgrading, aftopping
of optopping van flats, verkoop van sociale huurwoningen en splitsing kan
in dergelijke wijken de woningvoorraad worden geherstructureerd. Door menging
van prijsen kwaliteitsklassen moeten alternatieven aangeboden worden aan huishoudens
met een bovenmodaal inkomen die anders mogelijk de wijk en de stad zouden
(moeten) verlaten. Beoogd wordt dus zowel een versterking van de vitaliteit
van steden als van (flat)wijken door een verbreding van de (sociaal-economische)
bevolkingssamenstelling. Bij de eerste herijking, de nota Wonen (2000) wordt
de kwantitatieve omvang van deze stedelijke vernieuwing flink opgeschroefd
(tot in tien jaar tijd de sloop van 300 000 huurwoningen, samenvoeging
van 80 000 huurwoningen, verkoop van 700 000 betere huurwoningen).
Een dergelijk tempo blijkt echter al snel te hoog gegrepen.Bij het herstructureren van de woningvoorraad zijn probleemwijken het
aangrijpingspunt voor beleid. Nadrukkelijk wordt gesteld dat er sprake moet
zijn van een integrale gebiedsgerichte benadering. Het doorbreken van de neerwaartse
spiraal in delen van de steden vereist niet alleen fysieke maatregelen, maar
ook maatregelen vanuit de sociale infrastructuur (welzijn, zorg, onderwijs,
veiligheid).Naast corporaties en gemeenten worden marktpartijen betrokken bij de binnenstedelijke
ontwikkelingen. De nieuwe ontwikkelingslocaties aan de randen van steden blijven
het belangrijkste werkterrein van projectontwikkelaars, maar ook de meer risicovolle
nieuwbouw in gebieden die tot dan vooral gekenmerkt worden door goedkope gestapelde
bouw, wordt in portefeuille genomen. Deze publiek-private samenwerking rond stedelijke vernieuwing staat symbool
voor het meest recente beleid. De restrictieve aandacht voor een kleine doelgroep
is gedeeltelijk losgelaten met het oog op het belang van afwisselende woonmilieus
(met koop en huur) en het tegengaan van ruimtelijke uitsortering van lage
en hoge inkomens. Hoewel de situatie sterk veranderd is en in velerlei opzichten
niet vergelijkbaar is, staan net als rond 1980 alle
woonconsumenten weer in de aandacht van het beleid. Kerngedachte daarbij is
dat de institutionele actoren op de woningmarkt vraaggericht moeten opereren.
Het Rijk heeft de intentie de aansturing niet zozeer te baseren op regelgeving,
maar vooral op indirecte instrumenten zoals overleg, het faciliteren van processen
en het achteraf toetsen van de prestaties van de decentrale aanpak (VROM,
2000).Politieke beschouwingen over het algemene beleidBij de politieke beschouwingen over het algemene beleid keren twee onderwerpen
regelmatig terug in de discussie. Allereerst de vraag of de toenemende marktwerking –
de koopsector is inmiddels de grootste deelmarkt en zal in de toekomst nog
verder groeien -en het idee van wonen op eigen kracht niet te ver worden doorgevoerd.
De Nederlandse traditie van een relatief grote sociale kernvoorraad alsmede
van een evenwichtige inkomenspolitiek via overheidsbeleid, is bijzonder geweest
in Europees perspectief. Maar Nederland is meer gaan lijken op omringende
landen. Zo zijn de woonlasten voor lage inkomens relatief sterk gestegen.
Tegelijkertijd is het aanbod van goedkope woningen gedaald. Telde Nederland
in 1990 nog 32% goedkope huurwoningen – met een prijsgrens die iets
lager lag dan 500 gulden – in 1998 is dit percentage gezakt naar 26%,
bij een prijsgrens van 700 gulden. Deze daling van 6% wordt bijna in zijn
geheel «gecompenseerd» door het (zelfde) groeicijfer bij koopwoningen,
zo blijkt uit periodieke woningbehoefte-onderzoeken (VROM, 1998). Gesteld
wordt dat hiermee wordt ingespeeld op de voorkeur onder de meeste Nederlandse
huishoudens voor eigen woningbezit (Dieleman en Nijstad, 1997). Ook wordt
het bouwen van koopwoningen beargumenteerd door te wijzen op het vrijkomen
van (door kopers achtergelaten) goedkope of in ieder geval betaalbare huurwoningen.
Met name dit idee, dat het bouwen aan de bovenkant van de markt leidt tot
doorstroming en elkaar opvolgende verhuisketens en dus ook gunstig is voor
de onderkant van de woningmarkt, wordt betwist. Met verwijzing naar de lange
wachttijden in de sociale huursector, wordt deze benadering als veel te indirect
beschouwd.Aangegeven wordt ook dat in de toekomstprognoses vaak een (te) optimistisch
beeld wordt geschetst over de afname van de aandachtsgroep van beleid. Het
beeld klopt in zoverre dat naar verhouding deze groep minder groot is geworden,
maar in absolute aantallen blijft de omvang gelijk. Het (via herstructurering)
verder inkrimpen van de kernvoorraad en van de bouwproductie van sociale huurwoningen
kan dus riskant zijn.Een tweede punt van discussie is dat het woonbeleid veelal de neiging
heeft zich primair op technische, bestuurlijk-organisatorische en sociaal-economische
kwesties te richten (tot de jaren tachtig is het opschroeven van het bouwvolume
de leidraad, daarna trekken vooral het bestuurlijk arrangement en de woningmarktpositie
van minder draagkrachtigen veel aandacht). Sociaal-ruimtelijk beleid wordt
veel minder als initiële taak opgevat. Bij de meer sociaal-ruimtelijke
dimensies van wonen (zoals het onderwerp van de bevolkingssamenstelling van
steden en wijken) stelt VROM zich reactief op, terwijl vooral gemeenten voortdurend
met dit onderwerp worstelen. Pas als er ongewenste effecten optreden bij algemeen beleid (groeikernen die leiden tot een leegloop van de steden,
scheefheidbestrijding die kan leiden tot concentratievorming en minder stedelijke
«vitaliteit») komen sociaal-ruimtelijke onderwerpen hoger op de
agenda.Dit leidt bijna nergens tot rechtstreeks sturend beleid met betrekking
tot geconcentreerd wonende bevolkingsgroepen. Men spreekt veeleer over de
aanpak van gebieden dan van groepen. Zo formuleert men in de jaren negentig
beleid voor «eenzijdige» wijken. Hierbij is geen sprake van het
direct beïnvloeden van vestigingspatronen van (etnische) doelgroepen.
Dat de aanpak van onaantrekkelijke gebieden niettemin indirecte effecten heeft
op de vestigingsplaats van bevolkingsgroepen wordt wel onderkend, maar zelden
worden die effecten openlijk als doel uitgesproken. Het direct sturen van
vestigingspatronen op basis van persoonskenmerken past niet in het rijksbeleid.
Integendeel: men heeft zich op dit punt vaak negatief uitgelaten over (voornemens
tot) het spreiden van groepen door gemeenten en corporaties. Anderzijds zijn
er aanwijzingen dat de centrale overheid zelf ook – in tegenstelling
tot deze publieke geluiden – wel degelijk met spreidingsgedachten heeft
gespeeld, met name wanneer het de positie van allochtonen betreft, zonder
dat dit in beleid is vertaald (Jansen, 2000: p.170 en 172). POSITIE VAN HET INTEGRATIEBELEID IN HET ALGEMENE WOONBELEIDDe algemene doelstelling die als een rode draad door het volkshuisvestingsbeleid
van de overheid loopt, is de bevordering van voldoende goede woongelegenheid
voor iedere burger. Binnen deze algemene doelstelling is er specifieke aandacht
voor de problemen van sociaal-zwakkere economische groepen. Met name via het
huursubsidiebeleid en via beleid gericht op de woon- en woonomgevingsproblematiek
in achterstandswijken van grote steden, wordt uitdrukking gegeven aan de zorg
voor de, economisch gedefinieerde, aandachtsgroep. Dat veel allochtone huishoudens
tot deze aandachtsgroep behoren wordt onderkend, maar dit houdt niet in dat
allochtonen op nationaal niveau als een zelfstandige beleidscategorie worden
aangemerkt (SCP, 1993). Vanuit het idee van gelijke behandeling van vergelijkbare
gevallen wordt het maken van onderscheid naar etniciteit veelal afgewezen.Meer bijzondere aandacht voor minderheden wordt vooral als het terrein
gezien van werkgevers en gemeenten. Zij zijn verantwoordelijk voor de inspectie
van woonomstandigheden, het vestigingsbeleid en vooral de woonruimteverdeling.
Het Rijk richt zich op het toegankelijk maken van algemene middelen zoals
de huursubsidie. Aanvullende specifieke maatregelen worden door het Rijk alleen
«zonodig» beproefd. In de jaren zeventig en tachtig komt het een
aantal keren aan de orde dat specifieke maatregelen worden ingezet. Voor een
categoriaal minderhedenbeleid wil men echter waken.Jaren zeventig. heeft de overheid een rol bij de entree
op de woningmarkt?Van een actief woonbeleid ten aanzien van minderheden is in de jaren zeventig
nog geen sprake. Bij buitenlandse werknemers wordt huisvestingsbeleid niet
nodig geacht, primair vanwege de tijdelijkheidsgedachte. Ook bij de komst
van Surinaamse en Antilliaanse immigranten, wordt aanvankelijk geen woonbeleid
geformuleerd. Dit in tegenstelling tot de opvang in een eerdere periode voor
mensen uit Nederlands Indië en voor Molukkers (Jansen, 2000). In een
later stadium wordt onder druk van organisaties en grote gemeenten wel een
regeling opengesteld.Voor de buitenlandse werknemers die door de Nederlandse industrie zijn
aangetrokken, wordt in deze periode geen opvang op de woningmarkt georganiseerd.
Het ministerie van VRO(M) acht zich ook niet verantwoordelijk voor die opvang.
Het wordt overgelaten aan de werkgevers en de gemeenten. De aanwezigheid van
gastarbeiders wordt daarbij op rijksniveau vooral gezien als een welzijnsvraagstuk.
De maatschappelijke begeleiding vanuit CRM wordt door VRO(M) geflankeerd door
het stimuleren van inspecties van de (brand)veiligheid en de woonomstandigheden
in pensions, maar verder toont het ministerie zich terughoudend. Een actief
huisvestingsbeleid voor gezinnen van buitenlandse werknemers ontbreekt. Terwijl
de gezinshereniging en gezinsvorming eind jaren zeventig steeds duidelijkere
vormen aannemen, houdt het ministerie vast aan het beeld van de individuele
tijdelijke arbeidsmigrant die gehuisvest is op een pensionkamer. De huisvesting
van buitenlandse gezinnen is in deze periode beleidsmatig een stiefkind gebleven
(Penninx, 1979: p. 140). De inzet van rijksvoorkeurswoningen om de nood bij
deze groep te lenigen is overigens wel eenmaal in 1979 in de ministerraad
aan de orde gekomen. Maar ambtenaren adviseren het niet te doen.
Tegenover de «eigen woningbehoevenden» zou het niet te verkopen
zijn (archiefonderzoek Jansen, 2000: p.162).Bij het onderdak vinden van rijksgenoten voelt men zich na verloop van
tijd wel gedwongen om maatregelen te nemen om de steden te ontlasten bij wat
het «Surinameprobleem» gaat heten. De maatregel – een gebundeld
deconcentratiebeleid via de regeling voor rijksvoorkeurswoningen – komt
pas relatief laat (1975) als blijkt dat de kleinere gemeenten niet reageren
op een verzoek van VRO(M) tot opname van Surinamers en Antillianen. De gebundelde
deconcentratie houdt echter niet lang stand. Een in 1978 door de Kamer aangenomen
motie roept op de (her)huisvesting beter aan te sluiten op de vraag en dus
met name in de grote steden te laten plaatsvinden (Ahmad en Breunissen, 1980:
p. 158–159).Gemeentelijke zorgenWaar VROM relatief passief of laat reageert, zijn de grote steden noodgedwongen
minder afwachtend. Al snel ontstaat op lokaal niveau een discussie over de
woonruimteverdeling in relatie tot minderheden. Reeds in 1972 – na rellen
in de Afrikaanderwijk komt de gemeente Rotterdam met voorstellen voor een
zogenaamde 5%-regeling (geen toewijzing van woningen uit de gemeentelijke
woningvoorraad aan minderheden zodra in een wijk dit percentage wordt overschreden).
Rechterlijke uitspraken verhinderen echter het maken van dit etnische onderscheid.
Eind jaren zeventig lanceert de gemeente opnieuw een dergelijk voorstel, maar
deze keer op basis van vrijwilligheid en met een bovengrens van 16%. Ook dit
wordt teruggewezen door de rechtbank.Uiteindelijk worden de Rotterdamse spreidingsplannen ontdaan van elk streefcijfer.
De «gevoelens van noodzaak tot spreiding» blijven in Rotterdam
en andere gemeenten sterk, maar stuiten op principiële bezwaren (Veldboer
en Duyvendak, 2000). In Den Haag wijst men mede op grond van die ervaring
gedwongen spreiding af. Men streeft ernaar woningen buiten de concentratiegebieden
beter te ontsluiten voor de migranten. In Amsterdam is vergroting van de vestigingsvrijheid
ook het parool. Zeker als in 1978 opschudding ontstaat door een onderzoek
waaruit spreekt dat diverse stadswijken voor buitenlanders gesloten zijn (zie
Jansen, 2000). Mede hierdoor richt het beleid zich vanaf 1979 op integratie
van buitenlanders in de stedelijke samenleving. In de «Nota inzake een
geïntegreerd minderhedenbeleid in Amsterdam» (Gemeente Amsterdam,
1982) wordt aangegeven dat de woningtoewijzing bij gemeentelijke woningen
en corporatiebezit stedelijk moet worden georganiseerd op basis van een puntensysteem
om de mate van urgentie van woningzoekenden vast te stellen. Zo groeit bijvoorbeeld
de urgentie bij gezinshereniging. Het realiseren van een eerlijk verdelingssysteem
wordt gezien als een praktischer en principieel juistere keuze dan een op
etniciteit gestuurd plaatsingsbeleid.Deze lokale discussies vinden in de jaren zeventig bij het Rijk nog weinig
weerklank. Het ministerie stelt wel dat er nadelen verbonden zijn aan concentratie
(«Bij een te grote concentratie in een bepaald gebied zal de integratie,
ook van hen die wensen te integreren, worden belemmerd»), maar ziet
weinig mogelijkheden om op te treden: «Een besluit van buitenlandse
werknemers om zich in een bepaald stadsdeel bij voorkeur te vestigen zal worden
gerespecteerd. Ook in dat opzicht dient non-discriminatie in acht te worden
genomen» (VROM, 1974: p. 30). Jaren tachtig: een algemeen welkom in het woonachterstandenbeleidNa de start van het gecoördineerde minderhedenbeleid, besluit VRO(M)
tot een «intensivering van het beleid» inzake de huisvesting van
minderheden. Een kleine, aparte afdeling wordt in het leven geroepen om binnen
de algemene kaders aandacht te schenken aan de positie van minderheden. Nadrukkelijk
mag er geen ontwikkeling ontstaan naar categoriaal beleid. «Dat accentueert
juist het anderszijn van etnische minderheden en zou derhalve op de lange
duur eerder raciale spanningen in de hand werken dan voorkomen» (archiefonderzoek,
Jansen, 2000: p.164). Heel veel macht en prioriteit krijgt de afdeling dan
ook niet en na 1987 wordt zij weer opgeheven. Het minderhedenbeleid krijgt
al met al dus een kleine plaats in het algemene volkshuisvestingsbeleid dat
gericht is op decentralisatie en op economisch gedefinieerde aandachtsgroepen.
Uitgangspunt wordt dat het reguliere instrumentarium bij woonachterstand –
met name de individuele huursubsidie en de woonruimteverdeling – in
gelijke mate en op gelijke wijze op een ieder van toepassing dient te zijn.In de grote nota's uit die periode komen minderheden weinig expliciet
aan bod. In de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening wordt bij het onderwerp sociaal-ruimtelijk
isolement bijvoorbeeld geen enkele relatie gelegd met etnische minderheden.
Er wordt bij dit thema vooral geschreven over ouderen voor wie voorzieningen
onbereikbaar worden (Reijndorp, 1996). Ook in de nota Volkshuisvesting in
de jaren negentig komen minderheden nauwelijks voor.Zelfs waar sprake is van tamelijk specifieke (woonachterstand)problemen,
beziet het ministerie de minderheden meestal niet apart. Omdat de sociale
woningmarkt eind jaren zeventig voor hen grotendeels op slot zit, kopen nogal
wat minderheden, met name Turken en Marokkanen, een huis, om toch hun gezinnen
te kunnen laten overkomen. Het gaat vaak om zogeheten «noodkoop»
van kwalitatief slechte woningen die tegen een hoge prijs zijn gekocht van
speculanten. Als de huizenmarkt instort en de werkloosheid toeneemt, komen
veel kopers in betalingsproblemen (Bolt, 2001: p. 164). Hoewel door het ministerie
in 1985 na kamervragen wordt onderkend dat de aanleiding om te kopen specifiek
is, wordt tegelijkertijd gesteld dat ook autochtone kopers worden getroffen
door inkomensverlies. Die groep wordt evenmin gecompenseerd, en dus kan er
voor de etnische noodkopers geen uitzondering worden gemaakt.Welke specifieke obstakels worden wel erkend? Dat de sociale huursector
voor veel minderheden op slot zit, en dat dit leidt tot pensionproblematiek
en overbewoning wordt onder ogen gezien. Knelpunten als de onderbedeling bij
woningtoewijzing door veel corporaties, het moeilijk toegang krijgen tot passende
huisvesting met het oog op gezinshereniging door speciale voorwaarden en een
tekort aan grote woningen, worden gesignaleerd. In de circulaire MG 83–16
die de staatssecretaris doet uitgaan naar gemeenten (VROM, 1983), wordt met
klem aandacht gevraagd voor deze vraagstukken. Achterstelling bij de woonruimteverdeling,
alsmede een geplande spreiding van etnische minderheden door corporaties worden
nadrukkelijk afgewezen. Spreiding van bevolkingsgroepen als vooropgezet doel
is principieel en volgens (internationale) wetgeving uit den boze. Om sturend
inplaatsingsbeleid tegen te gaan wordt gedreigd met het inzetten van instrumenten,
maar overleg en overreding zijn eerste keus. Dwingend opgelegde maatregelen
blijven uiteindelijk ook uit. Het ministerie is gevoelig voor het probleem van concentratie van minderheden,
maar acht het middel (spreiding) ongeoorloofd. Liever zet men in op het spoor
van het verminderen van woonachterstanden en het vergroten van keuzevrijheid,
waarvan verwacht wordt dat dit leidt tot «ontclustering». Deconcentratie
wordt dus wel bestempeld als een (wenselijke) resultante, maar dan van beleid
dat zich richt op het openbreken van voor minderheden ontoegankelijke woongebieden.Een andere maatregel uit de circulaire is het doorbreken van de vicieuze
cirkel bij het probleem van «passende huisvesting». Buitenlandse
werknemers die hun gezin naar Nederland willen halen, dienen voor de vreemdelingenpolitie
te beschikken over een woonruimtevergunning. Maar deze vergunning wordt door
de gemeenten pas verstrekt als het gezin er al is. De circulaire stelt voor
dat gemeenten deze voorwaarde laten vallen en zelf gaan toezien op de passendheid
van de woning. Bovendien zouden voor gezinshereniging extra urgentiepunten
moeten worden toegekend.Met het oog op de gezinshereniging stelt het Rijk ook extra subsidies
beschikbaar voor het realiseren van grote woningen voor grote gezinnen (meestal
minderheden). Daarnaast worden de voorlichting ten behoeve van anderstaligen
en de huur aan zeer grote gezinnen zwaarder gesubsidieerd (Cebeon, 1985:p.
8).In 1988 volgt een nieuwe circulaire waarin met name de kwestie van de
woonruimteverdeling nog eens onder de aandacht wordt gebracht, alsmede het
verzoek aan gemeenten om daar jaarlijks over te rapporteren. In formeel opzicht
zijn er dan nog maar weinig gemeenten en corporaties die streefpercentages
hanteren in de zin van een maximum aan minderheden, per wijk, straat of portiek,
of juist omgekeerd een naar rato verdeling per wijk van deze groep. Signalen
dat een dergelijke cijfermatige systematiek in de praktijk toch wordt gehanteerd,
blijven echter «hier en daar» opduiken (VROM, 1988). Nogmaals
wordt benadrukt dat een evenredige slaagkans en individuele keuzevrijheid
uitgangspunten moeten zijn van beleid. Concentratie of spreiding gebaseerd
op etnische criteria zijn in strijd met het non-discriminatiebeginsel. Het
ministerie verwerpt dergelijk beleid dus andermaal met stevige taal, maar
ziet ook andermaal af van dwingende maatregelen tegen corporaties die dergelijk
beleid voeren.Jaren negentig: probleemwijken differentiërenRond 1990 staat het woonbeleid volop in het teken van de nieuwe taakverdeling
tussen partijen, waarbij het Rijk zichzelf een minder prominente rol heeft
toebedeeld. De woonachterstand van etnische groepen en de minder grote toegang
tot de woningmarkt komen primair aan de orde in het kabinetsstandpunt over
het allochtonenbeleid (1990). Tegelijkertijd is de focus bij het kabinet ten
aanzien van allochtonen vooral gericht op onderwijs en arbeid.Al met al ziet men weinig aanleiding om het beleid zoals dat is ingezet
in de jaren tachtig te wijzigen (VROM, 1993). De vooruitgang van allochtonen
op de woningmarkt gaat weliswaar langzamer en met meer kleine stappen dan
beoogd, maar dat wordt gezien als welhaast onvermijdelijk. Van beleid, gericht
op een groep die in de eerste periode is verdubbeld en ook nog verder zal
groeien, kan eenvoudigweg niet alles worden verwacht, zo meent het ministerie.
En passant wordt gesteld dat het algemene minderhedenbeleid
gekenmerkt wordt door een «zekere mate van ongeduld en de pretentie
dat de integratie van de minderheden in een veel kortere periode gerealiseerd
zou moeten kunnen worden dan elders mogelijk is gebleken» (VROM, 1993:
p. 45).Met enig optimisme wordt voor de nabije toekomst verwezen naar nieuwe
ontwikkelingen zoals het op objectiveerbare labels
(inkomen, gezinsgrootte) gebaseerde aanbodmodel dat door steeds meer gemeenten
en corporaties gehanteerd wordt. Dit wekt de verwachting dat de gewenste kleurenblinde
woonruimteverdeling gerealiseerd kan worden. De Huisvestingswet van 1993,
die gemeenten in staat moet stellen de woonruimteverdeling beter te regisseren,
maakt dergelijke modellen, waarbij het initiatief bij woonruimteverdeling
meer bij de woningzoekende dan bij de verdeler ligt, ook mogelijk.Het zijn begin jaren negentig vooral de gemeenten die zorgelijke geluiden
laten horen. Zij keren zich bijvoorbeeld tegen het terugdringen van goedkope
scheefheid uit angst voor eenzijdige opgebouwde wijken. De relatieve rust
op landelijk niveau wordt doorbroken door het eerste Paarse kabinet. Het ministerie
van Binnenlandse Zaken – verantwoordelijk voor het integratiebeleid –
voert het geconcentreerd wonen van minderheden nadrukkelijk als probleem op
(1994). Gevreesd wordt voor eenzijdig opgebouwde stadsgebieden, spanningen
tussen etnische groepen en gettoachtige verschijnselen.Een rapport van het SCP over concentratie en segregatie (1995) geeft verdere
voeding aan deze angst. Het rapport waarschuwt nadrukkelijk voor de mogelijkheid
van gettovorming en «Amerikaanse toestanden» bij ongewijzigd beleid.
Gewezen wordt op de «zuigkracht van eenmaal gevestigde concentratie»
en op de ongehinderde voortschrijding van concentratieprocessen omdat minderheden
niet geweerd mogen worden uit concentratiewijken. «De ingrediënten
voor marginalisering, ruimtelijke segregatie en het ontstaan van een armoedecultuur
zijn voorhanden. De grote steden in de VS kunnen in dit opzicht als perspectief
fungeren» (SCP, 1995: p. 47). Mede in reactie op dit rapport bepleit
Bolkestein, de toenmalige fractievoorzitter van de VVD, een spreidingsbeleid
voor nieuwe immigranten over het land. Daar dit al gebeurt bij asielzoekers
en vluchtelingen, leidt dit debat echter niet tot nieuw beleid (zie ook Jansen,
2000: p. 171).Hoewel de rapportage van het SCP vooral spreekt over etnische concentraties,
vertaalt het Rijk de problematiek uiteindelijk breder. Het voorkomen van een
(ruimtelijke) tweedeling langs sociaal-economische, etnische en maatschappelijke
lijnen in de grote steden, wordt inzet van het convenant grotestedenbeleid
(1995: 6). In het woonbeleid valt op dat niet etnische concentratie, maar
sociaal-economische inkomensconcentratie als het centrale probleem wordt gesteld.
En niet doelgroepen, maar doelgebieden worden de focus van het beleid. Het
vraagstuk van de vestigingspatronen van etnische minderheden in de grote steden
wordt in de beleidsnota voor stedelijke vernieuwing zelfs niet expliciet benoemd
(zie ook RMO, 1997: p. 8). Wel wordt in indirecte zin een relatie gelegd met
etnische minderheden: «Herstructurering zal ook te maken krijgen met
etnische minderheden en kan eraan bijdragen dat, als het waarschijnlijk is
dat een veelheid van woongebieden ontstaat met een hoge concentratie van minderheden,
deze een sociaal gedifferentieerde opbouw krijgen. Dat zal de stabiliteit
van de wijken vergroten en kan een positief effect
op het imago hebben» (VROM, 1997). Bij de eerste herijking, de nota Wonen (2000), groeit de kwantitatieve
doelstelling van de herstructurering. De sociale ambities van een «evenwichtige
bevolkingsopbouw» die in de uitvoering door gemeenten aan de ingrepen
worden gekoppeld, worden echter getemperd. De suggestie van social engineering wordt gerelativeerd. De nadruk bij differentiatie
wordt gelegd op keuzevrijheid, vrijwilligheid en ook op het vergroten van
de kans op doorstroming in de buurt voor de zittende bevolking. Instemmend
wordt de VROM-raad aangehaald die stelt dat sturen op differentiatie van de
bevolking onwenselijk en onhaalbaar is. De leuze van de raad (1997: p. 18):
«Werk liever met keuzevrijheid van onderop, dan met evenwichtige bevolkingsopbouw
van bovenaf» klinkt daarbij als een vertrouwde echo van het landelijke
beleid uit de jaren tachtig. De nadruk op keuzevrijheid krijgt nu onder andere
uitvloeisel in een positieve bejegening van multicultureel bouwen (VROM, 2000).In de Rapportage Integratiebeleid (2002) volgt echter een opmerkelijke
ommezwaai. Expliciet wordt gesproken over een streven naar een minder sterke
concentratie van sociaal-economisch zwakkere allochtonen in de wijkbevolking. «Omdat het veroorzaken van overlast en
of het plegen van criminaliteit onder kansarme allochtone groeperingen in
achterstandswijken oververtegenwoordigd is en de integratie vooral in deze
wijken moeizaam verloopt, heeft het beleid dat gericht is op het bevorderen
van spreiding vooral betrekking op de allochtone groeperingen in deze wijken»
(TK, 2002–2003, 28 162, nr. 3, p. 3).Het tegengaan van wijken met een «eenzijdige» allochtone bevolkingssamenstelling
wordt nu nadrukkelijk als doel gesteld bij de (enigszins stagnerende) herstructeringsopgave.
Spreiding moet ook mogelijk worden gemaakt door een versterking van de toegankelijkheid
van de woningmarkt op andere locaties. Bij de woonruimteverdeling wil men
studeren op het functioneren van het systeem van woningtoewijzing en nagaan
of «bevordering van de integratie» te hanteren is als woonruimteverdelingscriterium. ONTWIKKELING HUISVESTINGSPOSITIE ALLOCHTONENJaren zeventig: noodsprongenDe meeste Surinamers en Antillianen kunnen of willen geen gebruik maken
van de voor hen opengestelde RVK. In de regel trekken deze rijksgenoten in
de jaren zeventig na hun overtocht rechtstreeks naar Den Haag (Hindoestanen),
Rotterdam en vooral naar Amsterdam. Al aanwezige vrienden of familie zijn
daarbij een belangrijke pull-factor. Deels wordt daarbij ingetrokken, deels
wordt huisvesting gezocht in kamers en pensions en uiteindelijk vooral in
de minder gewilde duurdere flatwoningen, onder andere in de Bijlmermeer in
Amsterdam. In deze nieuwbouwwijk zijn de kansen op een zelfstandige woning
vanaf het midden van de jaren zeventig het meest gunstig. Er bevinden zich
veel nieuwe woningen die door hoge huurprijzen buiten de sociale distributiesector
vallen. Men kan er dus direct in. Maar de corporaties verhuren de woningen
ook relatief gemakkelijk aan de nieuwkomers, vanwege de dreigende verhuurproblemen
(leegstand).Een relatief klein deel van de Surinamers en Antillianen meldt zich wel
voor de RVK-regeling aan en betrekt een eengezinswoning in een kleinere gemeente.
Velen verzoeken echter na verloop van tijd om herhuisvesting in de Randstad.
De achterliggende redenen zijn divers. Allereerst heeft men niet altijd veel
keus gekregen bij de woningen en regio's. In de kleinere gemeenten zijn bovendien
werkgelegenheid, opleidingsmogelijkheden en sociale netwerken minder ruim
voorradig dan in de steden, terwijl men daar wel naar op zoek is (Leistra,
1995). De geringe acceptatie door de omringende samenleving is een belangrijke
extra reden om tot herhuisvesting te verzoeken (Ahmad Ali en Breunesse, 1980).
Het nadeel van een geografisch en sociaal geïsoleerde positie telt voor
de (potentiële) deelnemers aan dit programma dus relatief zwaarder dan
de directe beschikking over een eengezinswoning.Voor Turkse en Marokkaanse gastarbeiders die werk vinden in de Nederlandse
industrie is zoals geschetst nooit een opvangbeleid gevoerd. De huisvesting
van de verondersteld tijdelijk aanwezige groep gastarbeiders geschiedt via
de werkgever in pensions of via persoonlijke netwerken. Met het oog op een
permanent verblijf en op gezinshereniging gaan veel buitenlandse werknemers
vanaf midden jaren zeventig op zoek naar zelfstandige woonruimte. Men wijkt
vooral uit naar particuliere huurwoningen, naar door de gemeente beheerde
woningen en – noodgedwongen – ook naar koopwoningen. De corporaties
nemen in veel plaatsen maar een zeer klein deel van de minderheden op (Cebeon,
1985: p. 31).Door deze relatieve geslotenheid van de sociale woningmarkt en door hun
gemiddeld geringe inkomen zijn met name veel Turken en Marokkanen aangewezen
op woningen in de minst gunstige delen van de woningvoorraad. Ze komen terecht
in huizen die vaak onder de door VROM gehanteerde kwaliteitsstandaard blijven
(Jansen, 2000). Deze woningen zijn veelal gelegen in de verpauperde vooroorlogse
wijken van de grote steden. Daar nemen Turken en Marokkanen de plaatsen in
van autochtone bewoners die zijn vertrokken naar groeikernen. De relatie met
de resterende autochtone bevolking is soms gespannen. Angst voor «overname
van de buurt» speelt een rol. Bij de autochtonen leidt de kennismaking
met vreemde buren niet tot afname van de vooroordelen, maar vaak tot versterking
van concurrentiegevoelens (Bovenkerk e.a., 1985).Jaren tachtig: het verkleinen van de achterstandDe jaren tachtig laten een verdubbeling zien van de omvang van de minderhedenpopulatie
(van ca. 450 000 tot ca. 900 000 personen). Deze stijging komt hoofdzakelijk
op het conto van de gezinshereniging en van gezinsuitbreiding. Tegen het eind
van de jaren tachtig hebben veel minderheden – ondanks een niet altijd
evenredige toegang – de overstap gemaakt naar de sociale huursector.
De afhankelijkheid van de steun van de overheid en corporaties is daarmee
gegroeid.In termen van woonachterstand, stelt het Sociaal en Cultureel Planbureau
(1993) dat minderheden afgezet tegen vergelijkbare groepen in de jaren tachtig
nog niet altijd gelijke mogelijkheden kennen op de woningmarkt. De kwaliteit
van de woning is minder, men is vaker ontevreden en wil vaker verhuizen, maar
heeft meer moeite de gewenste woning te bemachtigen. Het ministerie van VROM
(1993: p. 46) benadrukt echter vooral de pluspunten: ondanks een verslechtering
van de inkomenspositie van veel minderheden, is hun achterstand met betrekking
tot de woonpositie minder groot geworden. Met name bij de huisvesting van
Surinamers en Antillianen is vooruitgang geboekt.Verschillen tussen de huisvestingspositie van minderheden in de jaren
zeventig werken sterk door in de jaren tachtig. De startpositie van Surinamers
en Antillianen op de woningmarkt is in de jaren zeventig gunstiger geweest
dan die van Turken en Marokkanen. De plaatsing via de tijdelijk opengestelde
RVK-regeling alsmede de zelfverwerving van nieuwbouwwoningen zoals in de Bijlmermeer,
hebben in deze periode geleid tot een bestendiging van de gerichtheid op de
sector van moderne na-oorlogse woningen. De verhoudingsgewijs hoge woonlasten
worden daarbij gecompenseerd door een bovengemiddeld gebruik van individuele
huursubsidie (SCP, 1993). Dit patroon gaat vooral op voor Surinamers en Antillianen
in Amsterdam en Utrecht. In Rotterdam en Den Haag is de gerichtheid op naoorlogse
gebieden minder, men woont daar nog vooral in de oude wijken.In het algemeen is de woonsituatie van Surinamers en Antillianen in de
jaren tachtig meer in overeenstemming geraakt met die van Nederlanders met
een vergelijkbare sociaal-economische situatie (Roelandt en Veerman, 1989).
Voor Turken en Marokkanen geldt dit in veel mindere mate.De ongunstige startpositie op de woningmarkt van met name Turken en Marokkanen
wordt in de jaren tachtig verzwaard door een relatief sterke daling van het
netto-inkomen. Het aantal uitkeringsgerechtigden groeit met name onder deze
bevolkingsgroepen. Ten opzichte van het begin van de jaren tachtig stijgt
het percentage huursubsidiegebruikers sterk. Turken en Marokkanen ontvangen
eind jaren tachtig net zo vaak individuele huursubsidie als de overige bevolking
(Van Praag, 1989: p. 61). Tegelijkertijd doen ze een relatief minder groot
beroep op de regeling dan verwacht zou kunnen worden op grond van hun inkomen.
De reden is dat ze nog zijn oververtegenwoordigd in de categorie woningen
met een kale huur die onder de huursubsidiegrens valt.Turken en Marokkanen zijn eind jaren tachtig steeds sterker aangewezen
geraakt op het woningbezit van gemeenten en corporaties. Ze bezetten daarbij
met name het oude, minder gewilde deel van het sociale woningbezit
in de vooroorlogse gebieden. Veel noodkopers zijn verhuisd naar deze huurwoningen
en zodoende daalt het percentage eigen woningbezit. Een belangrijke manifestatie
van achterstand is dat beide groepen in de jaren tachtig krapper behuisd blijven
dan andere minderheden en de overige bevolking. Omdat de huishoudensgrootte
niet afneemt en men niet altijd een passende woning kan vinden, daalt de gemiddelde
kamerbezetting nauwelijks.Turken en Marokkanen wonen aan het eind van dit decennium relatief minder
vaak in verbeterde woningen dan de gemiddelde bevolking. Deze minderheden
hebben wel geprofiteerd van de woningverbetering door stadsvernieuwing, maar
niet in gelijke mate (SCP, 1993). Ze trekken er vooral profijt van als bij
de vernieuwing relatief grote woningen zijn teruggebouwd (zoals in Rotterdam
het geval is geweest). Een deel vertrekt echter uit de wijken naar aanleiding
van de sanering, een ander deel volgt na de oplevering. Door de stadsvernieuwing
zijn de huren immers zodanig gestegen dat gerenoveerde vooroorlogse gebieden
vaak duurder zijn geworden dan het huurniveau in vroeg na-oorlogse wijken.
In de tweede helft van de jaren tachtig beginnen met name in Utrecht en Amsterdam
deze minderheden zich sterker te richten op deze buurten.De stadsvernieuwing zet dus in sommige steden een (niet altijd zelfverkozen)
overgang naar naoorlogse woningen in gang. In hoeverre hier sprake is van
impliciet spreidingsbeleid is moeilijk vast te stellen, al zijn er in deze
periode gemeenten bekend bij VROM die – met het oog op het vergroten
van de kansen van financiering van een (deconcentrerende) stadsvernieuwing –
in deze gebieden eerst een bewust etnisch concentratiebeleid voeren (archiefonderzoek
Jansen, 2000: 173).Iets wat alle minderheidsgroepen gemeen hebben is dat ze sterk op de grote
steden zijn gericht (Bolt en Van Kempen, 2000: 23). Bij de Antillianen is
het percentage het laagst (30%), bij de Surinamers het hoogst (48%). Opvallend
is dat ondanks alle verhuisbewegingen in de periode tussen 1980 en de eerste
helft van 1990, in deze steden zich weinig verschuivingen voordoen in de totale
omvang van de binnengemeentelijke etnische segregatie. Er is geen duidelijke
toe- of afname (Bolt en Van Kempen, 2000: 13). In Den Haag en Rotterdam is
de segregatie wel steeds sterker dan in Amsterdam en Utrecht. De belangrijkste
verklaring is dat in de Zuid-Hollandse steden de minderheden minder zijn doorgedrongen
tot de na-oorlogse wijken. Deels omdat er geen noodzaak is (de stadsvernieuwing
levert grotere woningen op), deels omdat er weinig woningen vrijkomen in de
onder autochtonen dan nog steeds populaire tuinsteden. In Amsterdam en Utrecht
blijven concentraties bestaan, maar dus niet noodzakelijkerwijs op dezelfde
plaats (verplaatsing naar de na-oorlogse gebieden). Deze overgang kan samenhangen
met de opzet van de stadsvernieuwing (prijsniveau, omvang woningen), maar
kan mogelijk ook op het conto worden geschreven van een evenrediger systeem
van woonruimteverdeling.Jaren negentig: de waarneming van concentratiesWaar in de jaren tachtig vooral de woonachterstanden worden onderzocht,
komen voor de volgende periode vooral rapporten uit over concentratietendensen.
Via woonwensenonderzoek blijft er echter ook aandacht voor de kloof tussen
het type woning waarover allochtonen (kunnen) beschikken en hun woonbehoefte.In 2000 vormen niet-westerse allochtonen ongeveer 25% van de grootstedelijke
bevolking (Vreeswijk e.a., 2000). Amsterdam spant de kroon: bijna een derde
van de stadsbevolking behoort tot deze categorie. Mede ook door de aanwezigheid
van buitenlandse ingezetenen uit westerse landen, neemt het aandeel autochtonen
in de grote steden af tot 60%. Landelijk ligt dit percentage op 83% en vormen
de 1,4 miljoen niet-westerse allochtonen bijna 9% van de bevolking (Van Huis,
2001).Een parallel met de jaren tachtig is dat de binnengemeentelijke segregatie-indexen
in Rotterdam en Den Haag nog steeds hoger liggen dan in de andere grote steden.
Opvallend is wel dat de segregatie van minderheden in Amsterdam en Utrecht
en in middelgrote gemeenten (door een sterkere concentratie in naoorlogse
gebieden) toeneemt, terwijl de twee Zuid-Hollandse steden een afname van het
geconcentreerd wonen laten zien. De reden is dat daar een sterke doorstroming
bezig is naar de voorheen vrijwel blanke naoorlogse buurten (Bolt en Van Kempen,
2000: p. 22). In grote lijnen geldt een lichte toename van binnenstedelijke
etnische segregatie, dit mondt in de grote steden inmiddels ook uit in stadswijken
waar de meerderheid van de bevolking niet-autochtoon is (1 op de 6 wijken).
Van wijken met een volledige etnische homogene samenstelling is echter geen
sprake.Een trek uit de stad is zichtbaar bij de voorheen sterk stedelijk georiënteerde
Surinamers en Antillianen. Zij dringen veel vaker door tot groeikernen (Almere,
Nieuwegein etc.) dan Turken en Marokkanen. Het suburbanisatieproces van Turken
en Marokkanen blijft, afgezet tegen Surinamers en Antillianen en zeker ten
opzichte van de autochtone bevolking, beperkt. Turken en Marokkanen wonen
dus nog vooral in de steden. Met uitzondering van Amsterdam wonen zij ook
relatief meer etnisch geconcentreerd dan Surinamers en Antillianen (Van Huis,
2001:30).De stedelijke woonvoorraad (vooral huurwoningen), maar ook het geringere
inkomen, werken door in het type woning van migranten (Amse en Faessen, 2000:
p. 61). De Nederlandse woningmarkt bestaat in 2000 bijvoorbeeld voor meer
dan de helft uit koopwoningen. Onder niet-westerse huishoudens is het percentage
eigenaar-bewoners evenwel 20%. Dat percentage stijgt wel, maar blijft duidelijk
achter bij autochtonen (54%). Tegenover een kwart van de Surinamers en Antillianen
met een koopwoning, staan bovendien slechts 3% Marokkanen.Dan het soort woning. Terwijl flats een derde van alle woningtypen vormen,
woont meer dan de helft van de huishoudens van niet-westerse herkomst in een
flat. Van de Marokkanen zelfs 70%. Het gaat daarbij vooral om oudere flatwoningen
zonder lift. Het aandeel eengezinswoningen ligt onder allochtonen op 41% en
kruipt maar langzaam omhoog. De tweede generatie allochtone huishoudens (met
6% van het totaal nog zeer bescheiden van omvang) lijkt het op het eerste
gezicht wat woonvorm en woningtype betreft minder goed te doen dan de totale
groep. Dit heeft vooral te maken met de starterspositie op de woningmarkt.
Gecorrigeerd voor verschillen in leeftijdsopbouw blijkt de tweede generatie
niettemin juist beter te zijn gehuisvest dan de eerste generatie.In het algemeen geldt dat de woonomstandigheden van migranten niet overeenkomen
met de woonwensen. Allochtonen blijken vaker ontevreden te zijn over hun woning
en over de woonomgeving (stank, lawaai, vervuiling) dan autochtone Nederlanders.
Een zeer hoog aantal allochtonen (50% tegenover 21% bij autochtonen) heeft
dan ook verhuiswensen (VROM, 2000:90). Met name bij de tweede
generatie lijken de wensen op die van Nederlanders. Specifieke culturele wensen
over de indeling, architectuur en de woonomgeving zijn wel latent (en dan
vooral bij ouderen) aanwezig, maar spelen pas een rol als aan de«Nederlandse»
basisbehoeften is voldaan (The Smart Agent Company, 2001: p. 1). Vooralsnog
komt men nauwelijks aan dergelijke wensen op het vlak van multicultureel bouwen
toe.Turken en Marokkanen wonen, zoals gesteld, meer dan de andere minderheden
vooral in de sociale sector. Dit hangt sterk samen met hun inkomenspositie.
Toch zijn ze niet te typeren als stilstaande «achterblijvers».
Binnen de deelmarkt van sociale huurwoningen wordt door hen veelal «zijwaarts»
verhuisd. Analyses van verhuisbewegingen laten zien dat als deze allochtone
bewoners uit concentratiewijken verhuizen, ze vaker dan autochtonen weer op
een adres in een andere concentratiewijk terechtkomen (Uunk en Dominguez Martinez,
2002). Hun plek in de oude wijken wordt vooral ingenomen door nieuwe groepen
migranten die onderaan de woningmarkt starten.Zijwaarts «stijgende» migranten verhuizen – door kenmerken
van de stedelijke sociale woningvoorraad – vaker door naar een ander
appartementengebouw dan naar een eengezinswoning. Het gemiddelde woonoppervlak
per huishouden is als gevolg van de doorstroming wel gestegen, maar ook na
verhuizing is – samenhangend met de gezinsomvang- nog vaak sprake van
een relatief hoge kamerbezetting (Amse en Faessen, 2000: p. 63). Naast groter
zijn de meeste van de recent betrokken woningen ook duurder in prijs. Een
toenemend gebruik van de individuele huursubsidie is hiervan het gevolg. In
het algemeen doen migranten inmiddels vaker een beroep op de individuele huursubsidie
dan de overige bevolking (44% versus 30%).REALISATIE BELEIDSDOELSTELLINGENWoonachterstandDe woonsituatie van migranten is sinds hun entree in Nederland sterk verbeterd.
Schrijnende situaties zoals huisvesting in brandgevaarlijke pensions of zeer
krappe, povere zelfstandige huisvesting in verpauperde buurten, zijn geschiedenis
geworden. Vergeleken met dertig jaar geleden is er duidelijk een kwaliteitssprong
gemaakt en zijn allochtonen sterk geïntegreerd in dat deel van het volkshuisvestingsbeleid
dat zich richt op de sociale huursector. Tegelijkertijd is er nog lang niet
altijd sprake van een evenredige positie op de woningmarkt. Achterstanden
gelden met name nog voor Turken en Marokkanen. Vergeleken met autochtonen
en met Surinamers en Antillianen verloopt de opwaartse verhuismobiliteit van
deze groepen traag. De achterblijvende inkomensontwikkeling is daar in belangrijke
mate debet aan, maar ook de (jonge) leeftijdsopbouw speelt mee. Bij Surinamers
daarentegen zijn de (inkomens- en woon)verschillen met autochtonen aanzienlijk
kleiner geworden.VestigingspatroonVoor de integratie op de woningmarkt van migranten is vooral vertrouwd
op het algemene beleid voor minder draagkrachtigen. Ten aanzien van beleid
met betrekking tot het vestigingspatroon van (arme) migranten is bij voortduring
een dubbelzinnige positie ingenomen. «Het volkshuisvestingsinstrumentarium
is niet specifiek gericht op of ontwikkeld voor bestrijding van (dreigende)
ruimtelijke concentratie van minimuminkomens. Mede dankzij het volkshuisvestingsbeleid
is er niettemin sprake van een grote diversiteit aan inkomens en wijken»
(VROM, 1993: p. 44). Het formuleren van een ideale verdeling van de bevolking
over de woonvoorraad behoort dus niet tot het (expliciete) streven, maar een
relatie tussen het beleid en de bevolkingssamenstelling (meestal in termen
van inkomen, soms in termen van etniciteit) wordt wel steeds gelegd. Daarbij
dient te worden aangetekend dat bij het vestigingspatroon de institutionele
partijen op de woningmarkt wel veel (kunnen) willen, maar dat ze niet alle
factoren in de hand hebben.Waar mensen kunnen en willen wonen hangt af van hun preferenties, kennis
van de woningmarkt, (financiële) mogelijkheden en tegemoetkomingen in
de woonlasten. Maar ook de aanbodstructuur op de woningmarkt is van groot
belang voor de «woonplaats». De inrichting van de woningvoorraad
en de verdeling van de woningen over de bevolking zijn van deze kansenstructuur
de belangrijkste kenmerken. Zowel bij het gebruik van individuele hulpbronnen
als bij de werking van instituties aan de «aanbodzijde» spelen
mechanismen van in- en uitsluiting. Figuur: Model ter verklaring van maatschappelijke achterstand
op het terrein van het wonenHulpbronnenHet toerusten van individuen op de woningmarkt krijgt in het algemene
woonbeleid gestalte via voorlichting (waarbij voor minderheden vanaf de jaren
tachtig aparte aandacht is ingeruimd) en met name door de financiële
compensatie bij hoge woonlasten. Zo is de invoering van de Individuele Huursubsidie
(IHS) een van de meest aanwijsbare oorzaken van de relatief grote toegankelijkheid
van de Nederlandse woningmarkt. Deze subjectsubsidie is ook een belangrijk
instrument gebleken bij vestigingspatronen van migranten op de woningmarkt.
Vooral Surinamers en Antillianen konden hierdoor van meet af aan kwalitatief
goede woningen in na-oorlogse gebieden betrekken. Voor Turken en Marokkanen
speelde de IHS pas vanaf een later moment een doorslaggevende rol (door noodkoop
of huisvesting in sociale woningen met een kale huur onder de huursubsidiegrens
bleef hun gebruik van huursubsidie aanvankelijk relatief klein). Door de IHS
hebben velen – via veel zijwaartse en kleine stapjes – een kwalitatief
betere woning in het (naoorlogse) huursegment kunnen bemachtigen.KansenstructuurDe structuur van de Nederlandse woningmarkt met een grote hoeveelheid
sociale woningen is een andere zeer bepalende factor geweest bij het vestigingspatroon
van migranten. Hoewel de bakens – door afschaffing van veel objectsubsidies
en inkrimping van de kernvoorraad – zijn verzet, is vergeleken met het
buitenland die kernvoorraad nog steeds tamelijk omvangrijk. «De keuze
om na de oorlog in Nederland een grote hoeveelheid betaalbare en tegelijkertijd
kwalitatief vaak goede woningen in de sociale sector te bouwen, is ook nu
nog van een enorme invloed op de spreiding en concentratie van verschillende
bevolkingsgroepen op verschillende ruimtelijke schaalniveaus» (Bolt
en Van Kempen, 2000: p. 28).Niet alleen is er in het verleden relatief veel sociaal gebouwd, daarnaast
is er altijd al in zekere mate (naar woningtypen) gemengd gebouwd. Daarbij
komt dat binnen de sociale voorraad mede omdat er in veel steden sprake is
van een gespannen woningmarkt – ook naar inkomen tamelijk gemengd wordt
gewoond.Vergroting van het aanbod door de bouw van duurdere nieuwbouwwoningen,
heeft – zeker als het gaat om de aanleg van nieuwe buitenwijken –
wel consequenties voor de binnenstedelijke concentratie. Bij middelgrote steden
leidt bijvoorbeeld een toevoeging van een of twee nieuwbouwwijken al snel
tot een stijgende etnische segregatie-index omdat autochtone stadsbewoners
wel overgaan naar deze gebieden, terwijl allochtonen er nauwelijks komen wonen
(Bolt, 1996). Ook door herstructurering (omzetting van huur naar koop) kan
de etnische concentratie in de (gehele) stedelijke sociale voorraad stijgen.
Daar staat tegenover dat op het schaalniveau van de vernieuwde wijk of buurt
de concentratie kan afnemen.De invloed van distributiemodellen voor sociale huurwoningen op het vestigingspatroon
van migranten is welhaast permanent een gevoelig punt van discussie en beleid.
Juist hier is veel sprake geweest van (plannen voor) sturing c.q. uitsluiting.
De neiging om de woonplek van etnische groepen in de sociale voorraad direct
of indirect te sturen is vrijwel altijd (latent) aanwezig. De posities van
enerzijds het Rijk en anderzijds corporaties en gemeenten zijn daarbij sterk
verschillend. Het Rijk kan via de regeling RijksVoorkeursWonen nieuwkomers
gespreid opvangen, en doet dat ook (voorheen bij rijksgenoten, nu vooral bij
vluchtelingen, asielzoekers en asielgerechtigden). Voor de reguliere, lokale
woningmarkt ziet de landelijke overheid echter geen heil in spreiding en wordt
rechtmatige en doelmatige woonverdeling als koninklijke weg verkozen.Gemeenten en vooral corporaties hebben zich niet altijd gemakkelijk gevoegd
naar dit rijksbeleid. Zo krijgen de verschillende groepen minderheden bij
de trek naar de grote steden aanvankelijk – vaak uit angst voor onvrede
bij andere huurders – maar gelimiteerd toegang tot (bepaalde delen van)
het corporatiebezit. Dit leidt bij Surinamers tot het uitwijken naar leegstaande
dure en vrij verkrijgbare woningen met name in de Amsterdamse Bijlmermeer.
Bij Turken en Marokkanen veroorzaakt het allerlei noodsprongen naar huisvesting
in verpauperde buurten om toch zelfstandige (gezins)woonruimte te kunnen bemachtigen.
Omdat minderheden maar mondjesmaat toegang tot de sociale woningvoorraad krijgen
en vaak langer moeten wachten op een woning dan autochtone woningzoekenden
in een vergelijkbare positie, blijven veel buurten lange tijd voor hen op
slot. Een heimelijk sturende opstelling van woningcorporaties ligt daar soms
aan ten grondslag.De woningcorporaties worden hier stevig op aangesproken, maar dergelijke
praktijken blijven tot in de jaren negentig regelmatig de kop op steken. Rechtvaardige,
doelmatige woonverdeling komt wel meer op gang door centrale verdelingssystemen
bij gemeenten en doordat woningcorporaties en buurtbewoners minder nadrukkelijk
over de gewenste etnische compositie in wijken en op portiekniveau (durven
te) spreken. Rond de woningtoewijzing blijft echter een zweem van gesjoemel
hangen. Hoe groter de vrijheid is van toewijzers, hoe nadeliger dit in de
regel uitpakt voor de woningpositie van minderheden (Cebeon, 1985 en 1992).VROM waarschuwt wel veelvuldig, maar treedt niet handelend op. De angst
om zich in te laten met situaties die minderheden kunnen bevoordelen (zie
ook de argumentatie om niet over te gaan tot openstellen van de rijksvoorkeurswoningen
voor buitenlandse werknemers in de jaren zeventig), leidt ertoe dat men geen
corrigerende (categoriale) actie onderneemt. Men blijft hameren op het bevorderen
van een evenredige slaagkans bij de distributie van woningen.
Het «kleurenblinde» aanbodmodel wordt dan ook omarmd. Terugkijkend,
op basis van dit bronnenonderzoek, moeten we constateren dat de introductie
van dit model uiteindelijk inderdaad in sterke mate de mogelijkheid tot selectieve
inplaatsing beperkt.In een eigen onderzoek concludeert VROM (1996) dat de slaagkans van minderheden
bij aanbodmodellen evenredig is aan die van andere woningzoekenden. Dit is
echter een gemiddelde uitkomst. Voor starters is het aanbodmodel bovenmodaal
gunstig, voor doorstromers is de kans relatief minder groot, doordat er een
kortere woonduur is opgebouwd. Dit kan alleen worden gecorrigeerd door een
scherpere labeling van grotere woningen voor grotere
huishoudens.De verwachting dat aanbodmodellen een tegenwicht vormen voor processen
van concentratie en spreiding wordt niet bewaarheid. Het idee dat van een
optimale toegang tot de huursector een deconcentrerende werking uit gaat,
blijkt niet op te gaan. «Voor de mate van spreiding en concentratie
zijn kenmerken van de voorraad en de (im-)populariteit van de buurten veel
belangrijker. Deze factoren bepalen in sterke mate de voorkeuren van de overige
woningzoekenden, de mate waarin zij uit woningen en buurten wegtrekken en
de ruimte die daardoor ontstaat voor nieuwkomers (die kwalitatief mindere
opties accepteren).» (VROM, 1996: p. 10).PreferentiesPreferenties van woningzoekenden zijn dus van belang bij concentratieprocessen
en op die preferenties hebben institutionele actoren weinig greep. Kiezen
allochtonen bijvoorbeeld zelf voor kwalitatief minder goede woningen om specifieke
redenen? Veronderstellingen dat men vanuit het herkomstland gewend is aan
povere huisvesting, dat men minder geld wil besteden aan wonen of dat het
samenwonen met landgenoten belangrijker is dan een goede woning, blijken uit
onderzoek niet op te gaan. Turken en Marokkanen verschillen nauwelijks van
Nederlanders in hun woonwensen, maar wel in de mate waarin zij hun woonwensen
weten te realiseren (Bolt, 2001: p. 161–165). Ook uit andere literatuur
komt niet naar voren dat allochtonen een sterke voorkeur hebben om bij elkaar
te wonen. Er wordt wel enig belang gehecht aan de aanwezigheid van landgenoten
of specifieke voorzieningen, maar dat weegt niet zwaarder dan de wens voor
een goede woning, liefst in een gemengde omgeving met ongeveer evenveel autochtonen
als allochtonen (NCB, 2001). Wel kan in de fase van de entree in een land
de voorkeur om met land- en lotgenoten te wonen relatief sterker zijn (zie
de trek onder Surinamers naar de Bijlmermeer), maar na deze aanloopfase gaat
men toch op zoek naar positieverbetering.Concentratieverschijnselen zijn dan ook niet zozeer de uitkomst van door
allochtonen gewenste processen maar van een andere dynamiek. Het heeft er
daarbij veel van weg dat de voorkeuren van autochtone Nederlanders van grotere
invloed zijn op het spreidingspatroon van allochtonen, dan de preferenties
van allochtonen zelf (Bolt en Van Kempen, 2000: p. 29).Mede door de preferenties van de «gevestigde» bevolking heeft
zich in de afgelopen dertig jaar vaak een repeterend patroon afgespeeld in
wijken waar allochtonen huisvesting vinden. Door een optelsom van moeilijk
te interpreteren individuele afwegingen – waarbij in ieder geval de
gewenste wooncarrière (vaak: een grotere woning elders
met tuin, SCP 2001) wordt afgewogen tegen push-factoren in de eigen buurt
(veranderende bevolkingssamenstelling, statusverlies, onveiligheid, gebrek
aan noodzakelijk geachte voorzieningen) – verlaten autochtonen deze
gebieden. Dit zet een proces van verder toenemende selectieve migratie in
gang (meer autochtonen verlaten de wijk, meer allochtonen nemen hun plaatsen
in). Deze witte trek versterkt zo de tendentie naar etnische concentratie.Omgaan met concentratiesZowel de publieke opinie (vergelijk Penninx, 1995) als lokaal en landelijk
beleid keren zich steeds opnieuw tegen de uitkomst van deze ontwikkeling.
In het publieke debat gaat de voorkeur bijna voortdurend uit naar een verdunde
of gemiddelde aanwezigheid van migranten in stadswijken. De toewijzing van
woningen en of de inrichting van de woningvoorraad in een gebied moet zo gestuurd
worden dat concentratiewijken een in stedelijk opzicht meer uitgebalanceerde
opbouw krijgen. Met name (delen van) de autochtone bevolking van deze wijken
en soms ook lokale bestuurders zijn sterk voorstander van dergelijke gerichte
strategieën. Recentelijk heeft ook het kabinet zich in deze zin uitgelaten.Achtereenvolgende kabinetten hebben evenwel bij voorkeur een etnisch-neutrale
middenweg gekozen. De uitvoerende organisaties op lokaal niveau zijn (eerst
via stadsvernieuwing en later via herstructurering) in staat gesteld om in
geval van een povere kwaliteit van de woningen en een onaantrekkelijke leefomgeving,
de woningvoorraad in dergelijke probleemwijken aan te pakken. Daarbij is van
Rijkswege veelal gesteld dat de ingreep gepaard moet gaan met een differentiatie
van het woningaanbod. Bij stadsvernieuwing wordt bijvoorbeeld door het Rijk
aangegeven dat een «bevriezing van de bevolkingssamenstelling»
niet het doel kan zijn (VROM, 1976) en twintig jaar later wordt bij herstructurering
gesproken over de wenselijkheid van een naar inkomen sociaal-gedifferentieerde
opbouw (VROM, 1997).Hoewel het beleid vooral in het teken staat van het verbeteren van de
concurrentiepositie van wijken, wordt er indirect op aangestuurd dat overtallige
groepen gaan uitwijken. Het veranderen van de woningvoorraad is dus weliswaar
geen expliciet spreidingsbeleid, maar de uitwerking kan – zeker als
het in de praktijk leidt tot onvrijwillige verdringing van arme en etnische
groepen – op hetzelfde neerkomen (Veldboer en Duyvendak, 2000: 153).
Dat verklaart ook de gevoeligheid bij de overheid bij protesten tegen dit
beleid. Zowel bij de stadsvernieuwing als bij herstructurering valt op dat
de overheid zich in tweede instantie meer gaat buigen over de wensen van de
zittende kansarme bewoners. Daarmee kunnen de kansen voor deze groepen keren.
Er zijn dan ook aanwijzingen dat bij herstructurering de woonsituatie van
vertrekkers «ondanks of dankzij» de ingreep verbetert (Kleinhans
en Kruijthoff, 2001: p. 85).Impliciet wordt via de aanbodzijde van de woningmarkt dus toch «bijzonder»
beleid gevoerd. De verschillen in segregatiecijfers bij de grote steden maken
duidelijk dat dergelijke indirecte maatregelen veel invloed hebben op het
vestigingspatroon van migranten. Maar ze maken ook duidelijk, dat zulke maatregelen
op den duur op een grens stuiten. Het (logische) gevolg van het differentiëren
van de woningvoorraad van een concentratiegebied is namelijk niet zozeer dat
concentraties afnemen, als wel dat deze zich gaan verplaatsen
naar andere goedkope delen van de woningvoorraad.Vergeleken met Amerikaanse en Engelse steden is de mate van etnische concentratie
in de vier grote Nederlandse steden overigens nog steeds betrekkelijk laag
en afgezet tegen andere Europese steden ongeveer gelijk (Musterd en De Winter,
1998).Dat de overheid er veel aangelegen is om die situatie in ieder geval te
handhaven, blijkt wel uit het feit dat de aanpak begin jaren negentig van
«mislocaties» van huursubsidies (de zogenaamde scheefheidsbestrijding)
niet effectief wordt voortgezet. De maatregel conflicteert te zeer met het
idee van de gewenste deconcentrerende werking van het woonbeleid. Als middeninkomens
worden aangezet de goedkope woningvoorraad te verlaten, kan dit immers leiden
tot concentratie van lagere inkomensgroepen.De hoop is juist gevestigd geraakt op een dragende rol voor middengroepen
in gemengde wijken, bijvoorbeeld omdat zij zich actiever met de buurt zouden
bemoeien (Blokland 2001). De komst van hoge inkomens zou ook meer kansen voor
participatie en inburgering creëren voor mensen met een maatschappelijke
achterstand. Bovendien zou het de sociale cohesie in de gebieden kunnen versterken.
Bij de lancering van de stedelijke vernieuwing is er dan ook sprake van een
«onderliggende overtuiging» (RMO, 1997: p. 12) dat van een fysieke
en sociale menging positieve resultaten te verwachten zijn. De voor die positieve
resultaten noodzakelijk interactie tussen (inkomens)groepen blijkt in de praktijk
echter maar spaarzaam vorm te krijgen. Sowieso blijkt de buurgerichtheid in
deze (en andere) buurten maar partieel. Voor de meeste sociale contacten verlaten
bewoners de buurt en ook in herstuctureringsgebieden wordt door de ingrepen
de kans op contacten tussen inkomensgroepen niet vergroot (Van Beckhoven en
Van Kempen, 2002: p. 32). Kleinhans en anderen (2000) concluderen dat in gedifferentieerde
gebieden de sociale afstand tussen statusgroepen blijft bestaan. In gemengde
wijken leidt meeting (de gelegenheid tot contact)
zelden tot intensieve mating (het daadwerkelijk
hebben van betekenisvolle contacten). Interacties met buurtgenoten voldoen
veelal aan het principe soort-zoekt-soort. Door het blijvende sociale onderscheid
trekken arme mensen zich niet op aan hogere inkomens en doen hogere inkomens
ook geen toenaderingspogingen.Hoewel de statistische score van een gebied door herstructurering vaak
verbetert – afnemende werkloosheid, dalende criminaliteit heeft dit
niet zozeer te doen met ander gedrag van mensen, als wel met een andere populatie
(entree van middeninkomens, vertrek van lagere inkomens). Het gaat dus om
zeer plekgebonden succes. In die zin levert differentiatie wel een bijdrage
aan de verbetering van de belevingswaarde van een gebied. Elders kan de belevingswaarde
echter onder druk komen te staan (het zogeheten waterbedeffect): door de ingreep
verplaatst het problematische gedrag zich.InterpretatieMinisteries en steden die bijzonder beleid willen formuleren voor migranten,
vonden bij VROM in de afgelopen dertig jaar zelden direct een gewillig oor.
Het woonbeleid moest zoveel mogelijk op algemene noemers worden gevoerd. Met
specifieke aandacht was VROM dertig jaar lang niet scheutig. Ondanks deze relatieve afhoudendheid van het ministerie, geldt voor de
gehele volkshuisvestingssector dat met name waar het gaat om de vestigingspatronen
van migranten er wel (heimelijk) ambitieuze doelstellingen spelen: «Wie
het geheel van sturingspogingen met welke bedoelingen dan ook overziet, valt
het op dat de gedachte dat vestigingsprocessen van mensen te sturen zijn,
dat een bepaalde bevolkingssamenstelling maakbaar is, voortdurend leefde in
de volkshuisvesting» (Jansen, 2000: p. 137). Deze gedachte leeft in
de jaren zeventig en tachtig het sterkst op het lokale niveau van de grote
steden die de meeste migranten herbergen. Het Rijk tempert niet zozeer de
doelstellingen maar wijst gemeenten er wel bij voortduring op dat sturing
op etniciteit niet geoorloofd is. De ambitieuze doelstellingen zullen moeten
worden bereikt door indirecte sturing. Deels kunnen veranderingen in de aanbodzijde
(kansenstructuur) daarbij mogelijk een rol spelen, maar het sterkst wordt
ingezet op het versterken van de individuele keuzevrijheid van alle woningzoekenden
(door versterking hulpbronnen, minder uitsluitingsmechanismen in relatie tot
een ander woningaanbod). Van deze optimale woonruimteverdeling wordt als uitkomst
een deconcentrerend effect verwacht.In het woonbeleid is de doelstelling van evenredigheid, in de zin van
gelijke kansen voor migranten op de woningmarkt, de afgelopen decennia consequent
volgehouden. Deze gelijke kansen zouden moeten worden bereikt door de vergroting
van de toegankelijkheid van het woningaanbod (met name sociale huurwoningen).
Migranten dienden als individuele woningzoekenden te worden behandeld, ongeacht
hun etnische achtergrond. Er was dus consistentie in de overtuiging dat door
middel van algemeen beleid (met name IHS en woningverdeling op niet-discriminatoire
wijze) woonachterstanden konden worden weggewerkt.Hoewel er nog achterstanden bestaan (met name bij Turken en Marokkanen)
heeft dit beleid na verloop van tijd vruchten afgeworpen. Migranten werden
door de aanvankelijk afhoudende sociale huursector uiteindelijk massaal opgenomen
en konden door het gebruik van huursubsidie en deels ook door de verhuizingsdynamiek
rond stadsvernieuwing verder integreren op de woningmarkt. Dit succes leidde
echter tot nieuwe problemen c.q. politieke ambities in de jaren negentig.
De relatief hoge concentratie van migranten, nu in de na-oorlogse stadswijken
met veel sociale huurwoningen, wordt vanaf dan geproblematiseerd: zij zou
zowel oorzaak als illustratie van de stagnerende integratie zijn.Terwijl de overheid qua instrumenten en invloedsmogelijkheden in de jaren
negentig op volkshuisvestingsgebied een drastische stap terugzet, worden de
nieuwe ambities, met name op het terrein van de stedelijke vernieuwing, opgeschroefd.
Dat de corporaties (en overheden) de controle op de vraagzijde (toewijzing)
kwijt zijn, impliceert dat de instrumenten zich hoofdzakelijk gaan richten
op de aanbodzijde: het bouwen van nieuwe, andere woningen in deze wijken moest
volgens de beleidsmakers uiteindelijk leiden tot een andere bevolkingssamenstelling.
Deze indirecte sturing gaat overigens wel gepaard met hoge streefcijfers in
termen van de slopen en te verkopen huurwoningen.Waar bij het wegwerken van individuele woonachterstanden het accent dus
heeft gelegen op het subject (de maakbare wooncarrière van migranten
als onderdeel van een bredere aandachtsgroep), is bij het tegengaan
van concentratie de nadruk steeds meer komen te liggen op de maakbare wijk,
op de veranderbare woningvoorraad (object). Hoewel het Rijk afgezet tegen
de jaren tachtig veel minder directe invloed heeft op de woningvoorraad (afschaffing
objectsubsidies ten gunste van stimuleringsgelden, vergroting zeggenschap
voor andere investeerders) ontwikkelen zich steeds grotere (wijk)ambities.
Daarbij wordt ook verondersteld dat gemengd wonen allerlei integratievoordelen
in andere sferen met zich meebrengt. Het kabinet-Balkenende I zet ook sterk
in op deze gedachte. Tegelijkertijd is de expliciete link die door dit kabinet
wordt gelegd met etniciteit een breuk met de neutraal-territoriale focus op
de wijk. Differentiatiebeleid wordt namelijk niet langer gevoerd gericht op
gebieden, maar in termen van (spreiding van) groepen: migranten wonen te geconcentreerd
en de regering wil dit door gerichte maatregelen tegengaan.BuurteffectenDaarmee zijn we terug bij het beginpunt van deze beschouwing, bij de kernvraag
of woonconcentraties nadelig zijn voor de integratie van migranten op andere
terreinen. Een heel eensluidend en definitief wetenschappelijk oordeel ontbreekt,
maar de meeste empirische gegevens relativeren vooralsnog het bestaan van
dergelijke buurteffecten. Een terugkerende bevinding is namelijk dat individuele
kenmerken (opleidingsniveau, etniciteit, geslacht) van veel sterkere invloed
zijn op iemands positie op de sociale ladder dan wijkkenmerken. De «slechte»
buurt is bij werkloosheid bijvoorbeeld van veel minder grote invloed dan de
lage opleiding (Van Berkel et al., 1996).In lijn hiermee vindt Uunk (2000) slechts een zwakke samenhang tussen
het aandeel allochtonen in een wijk en hun sociaal-economische positie. Voor
zover die samenhang er is, is deze niet toe- maar afgenomen in de afgelopen
periode. Alhoewel de risico's van wijkstigmatisering en negatieve voorbeeldwerking
niet te snel mogen worden uitgesloten, lijken woonkenmerken dus nauwelijks
van invloed op kansarmoede. Uit Nederlands onderzoek naar de schoolloopbanen
van jongeren komt evenmin een duidelijke negatieve invloed van achterstandsbuurten
naar voren. Hoogstens kan worden gesteld dat in een buurt met veel problemen
er wellicht minder uitdaging is om tot individuele verbetering te komen dan
in zeer gegoede buurten (Gramberg, 2000).Dat in buurten met veel sociaal-economisch zwakke huishoudens meer criminaliteit
dan gemiddeld voorkomt, is bekend. Individuele omstandigheden (slechte maatschappelijke
vooruitzichten, leeftijd) verklaren dit in sterke mate. In hoeverre het bij
elkaar wonen van mensen met een risicoprofiel, de kans op criminaliteit nog
eens extra verhoogt is onduidelijk (Van der Leun, Snel en Engbersen, 1998).Een van de weinige wel aangetroffen buurteffecten is de mate van sociaal-culturele
integratie. Dagevos (2001:p. 169) heeft een effect waargenomen tussen het
aandeel allochtonen in de wijk en de mate van assimilatie (moderne opvattingen
over man-vrouwrollen en dergelijke, beheersing van de Nederlandse taal). Met
het stijgen van het aandeel allochtonen in een wijk blijkt de sociale en culturele
afstand ten opzichte van de autochtone samenleving groter te worden. Een verminderde
ontmoetingskans met autochtonen en een grotere sociale controle binnen de
etnische groep zouden hiervoor een verklaring kunnen bieden. Deze bevinding
sluit nauw aan bij de publieke discussie. Etnische concentratie wordt
meer en meer als oorzaak en tegendeel van (culturele) integratie beschouwd.Resumerend kan worden gesteld dat bij sociaal-economische achterstanden
nauwelijks sprake is van buurteffecten (het geconcentreerd wonen is eerder
een uiting van sociaal-economische achterstand dan een oorzaak). Buurteffecten
kunnen echter niet geheel worden uitgesloten en in een enkel geval zijn ze
ook aangetroffen, maar wel op een andere wijze dan men in het beleid vermoedt
(namelijk met name met effect op beperkte sociaal-culturele integratie). Daarmee
is nog niet gezegd dat menging van de woningvoorraad in een gebied een oplossing
biedt voor het geringe contact tussen autochtonen en allochtonen. Evaluatieonderzoek
laat immers zien dat gemengd bouwen nauwelijks leidt tot gemengd leven. Voor
het versterken van gemengde netwerken, zijn daarom dan ook andere kanalen
nodig dan het woonbeleid.DEEL B: SPORT EN RECREËRENResultaten van het integratiebeleid CONTEXTDe verwachtingen van de bijdrage van sport aan het bevorderen van integratie
zijn hooggespannen. Zo krijgt sport «als zinvolle vrijetijdsbesteding
en als bindmiddel in de samenleving» een belangrijke maatschappelijke
rol toebedeeld (Werkelijkheid van de welzijnswet, 2002).De verwachtingen ten opzichte van de invloed van sport blijven echter
niet beperkt tot bijdragen aan de integratie van allochtonen in de samenleving.
Men gaat ervan uit dat sportbeoefening ook van belang is voor de gezondheid
en vitaliteit van mensen.Deze twee doelstellingen van het sportbeleid in relatie tot allochtonen
(evenredigheid én integratie) hebben, in wisselende mate en met wisselende
nadruk, het beleid in de afgelopen jaren getekend.Zeker wanneer sport primair wordt gezien als instrument ter bevordering
van een hoger doel (in casu: integratie en sociale cohesie) zijn er veel linken
met het reguliere welzijnswerk. De hoofddoelstelling van de Welzijnswet (1994),
het bevorderen van maatschappelijke participatie en het bestrijden van maatschappelijke
achterstand, is dan een doelstelling waaraan de sport wordt geacht bij te
dragen. Sport wordt in dit perspectief één van de instrumenten
waarmee wordt getracht om sociale cohesie te bevorderen ( zie de «Implementatienota
Wat Sport Beweegt»).Vanuit de wereld van de sport wordt enigszins ambivalent tegen deze dubbele
doelstelling aangekeken. Enerzijds is het voor een sector positief als het
doelbereik wordt verruimd tot (ver) buiten de eigen grenzen, anderzijds dreigt
instrumentalisering van de sport (met alle risico's van dien wanneer de resultaten
tegenvallen).Ook in de politiek werd en wordt er wisselend gedacht over deze ambitieuze
dubbeldoelstelling. Sport en recreatie zijn geen terreinen waarop de rijksoverheid
van oudsher al een grote rol speelde (Van Bottenburg, 2002). Deze bescheiden
rol moet in de eerste plaats worden begrepen vanuit het terrein waarover het
hier gaat: sport en recreatie zijn handelingen die in de vrije tijd worden
verricht en waar de overheid, zo vinden alle politieke partijen, een zekere
terughoudendheid past. Bovendien, en in relatie hiermee, is er op het terrein
van de sport sprake van allerlei vormen van particulier initiatief. Kwam de
overheid al in beeld, dan was dat ten slotte vaak op het lokale niveau.De geringe(re) sportparticipatie van migranten én de mogelijkheid
tot ontmoeting en wellicht verbroedering door de sport leidden er niettemin
toe dat de landelijke politiek zich ging bezighouden met de thematiek van
sport en integratie (zie voor een overzicht van dit beleid de bijlage bij
dit deelrapport).Hieronder kijken we eerst naar de resultaten -in het licht van zowel de
doelstelling van evenredige participatie als van integratie door sport –
en vervolgens bezien we hoe deze kunnen worden begrepen. Met één
opmerking vooraf: juist in de vrije tijd, bij sport en recreatie, volgen mensen
hun eigen voorkeuren, zoeken ze verwanten op. In- en uitsluitingsmechanismen
spelen op deze terreinen dus niet alleen tussen instituties en migranten.
Sporters en recreanten, autochtonen en allochtonen, sluiten ook zelf anderen
in hun activiteiten in en uit. We komen hierop nog terug. RESULTATENSportdeelnameOm het effect van sportactiviteiten te meten, is het van belang om eerst
vast te stellen hoe groot de participatie van allochtonen in sport is.Een overzicht van de onderzoeken over de deelname van allochtonen in de
sport in de afgelopen decennia maakt duidelijk dat er veel kwalitatieve informatie
is verzameld over vooral de grootste groepen allochtonen. Kwantitatieve gegevens
over allochtonen als geheel en vooral over «kleinere» allochtone
groepen zijn echter schaars.De belangrijkste conclusie uit de literatuur over de mate waarin allochtonen
in hun vrije tijd aan sport doen, is – helaas – dat daarover geen
overeenstemming bestaat. De bevindingen in diverse onderzoeken lopen sterk
uiteen. Meerdere redenen liggen hieraan ten grondslag, waaronder verschillen
in leeftijd van de doelgroepen in de onderzoeken, hun culturele verschillen
en niet te vergeten, variaties in de definitie van «sport» en
«sporter».Zo laat een literatuurstudie op het gebied van sportbeoefening onder allochtonen
in opdracht van WVC in 1986 laat zien dat het percentage sporters onder de
Turkse mannen in het ene onderzoek op 0,5%, in een ander onderzoek op 24%
en weer in een ander onderzoek op 74% wordt geschat (WVC, 1986). Deze studie
is een van de vele onderzoeken die zich bovendien beperkt tot de grootste
groepen allochtonen. Hierdoor is er onvoldoende informatie voor handen over
de vrijetijdsbesteding van andere groepen allochtonen.Een ander voorbeeld: Brassé (1985) heeft uitgebreid onderzoek gedaan
naar de vrijetijdsbesteding van jonge migranten in Eindhoven en Dordrecht.
Hij kwam tot de conclusie dat bijna 70% van jonge Turkse mannen en ruim 80%
van jonge Marokkaanse mannen aan sport deden. De corresponderende percentages
voor jonge Turkse en Marokkaanse vrouwen en meisjes waren beduidend lager
(respectievelijk 5% en 24%). Volgens het CBS-rapport «De leefsituatie
van Turken en Marokkanen in Nederland, 1984» bedraagt het aandeel van
sporters onder Turkse en Marokkaanse mannen echter 16%. Het grote verschil
met het onderzoek van Brassé is ten dele te verklaren uit het feit
dat de doelgroep van het CBS-onderzoek 18 jaar en ouder was.Toch weten we in grote lijnen wel welke verschillen er bestaan. Hoolt
(1987) voerde in 1987 een onderzoek uit naar de sportdeelname van Amsterdammers.
Op grond van haar bevindingen kan worden geconcludeerd dat er verschillen
bestaan in de houding van allochtonen en autochtonen ten opzichte van sport
en wat vrije tijd voor hen betekent. Zij concludeert het volgende.1. «Allochtonen zijn veel minder vaak dan autochtonen lid van sportverenigingen,
met name van Nederlandse verenigingen. Er is echter een groep die relatief
vaak lid is van een sportvereniging, bijna net zo vaak als Nederlanders, dat
zijn Surinaamse jongens en jonge mannen.2. Allochtone volwassen mannen, met name Turken en Marokkanen, doen minder
vaak aan sport dan autochtone volwassen mannen. Bovendien doen ze aan minder
takken van sport.3. Allochtone meisjes én allochtone vrouwen doen veel minder vaak
aan sport dan autochtone leeftijdsgenoten, én ze doen minder vaak aan
sport dan allochtone jongens en mannen. Bovendien doen de meeste alleen aan
«bewegingsrecreatie», voor zover ze aan sport doen en dat komt
weinig voor» (Hoolt, 1987, p.12). 4. Zij constateert verder dat naast sekse ook leeftijd een opvallend sterke
invloed heeft op de mate waarin allochtonen deelnemen aan sportactiviteiten.
Bij veel sporten vallen de deelnameverschillen tussen allochtonen en autochtonen
wél weg of worden ze aanzienlijk minder als het opleidingsniveau hetzelfde
is.In veel grote (landelijke) sportonderzoeken in de afgelopen drie decennia
werd geen onderscheid gemaakt naar etniciteit. In de jaren 1978, 1984 en 1990
heeft ITS drie landelijke onderzoeken uitgevoerd naar de sportdeelname van
de Nederlandse bevolking. Deze onderzoeken bieden een cijfermatig beeld van
de ontwikkelingen in de sportdeelname voor autochtonen maar niet (specifiek)
voor allochtonen. Ook in een speciale CBS-uitgave over de sportbeoefening
in het jaar 1991 worden geen uitspraken gedaan over de deelname van allochtonen
aan sport.Dat is anders in de SPVA (Survey Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen).
In 1991 werd voor het eerst gevraagd naar het lidmaatschap van sport- of gezelligheidsverenigingen
onder de legaal in Nederland woonachtige Turken, Marokkanen, Surinamers en
Antillianen (hoofden van huishoudens) in veertien gemeenten. Als referentiegroep
werd een steekproef onder autochtone hoofden van huishoudens getrokken met
een vergelijkbare sociaal-economische positie. De gegevens laten aanzienlijke
verschillen zien tussen de onderzochte groepen onderling voor wat betreft
sporten in georganiseerd verband. Het bleek dat de deelname aan verenigingen
het minst voorkomt onder Turken en Marokkanen en het hoogst is onder de autochtone
bevolking. Bij gelijke leeftijdsklasse bleef de deelname van allochtonen aan
verenigingen aanzienlijk lager dan die van autochtonen. Antillianen vormen
hier overigens een uitzondering op (Rap, 1998).Een belangrijke breed gedeelde constatering is dat terwijl sportdeelname
in de afgelopen twee decennia in het algemeen is toegenomen, de participatie
van ouderen, allochtonen en gehandicapten achterblijft (SCP 2002).Bij recreatie gaat het niet zozeer om meer
of minder – wel om anders. Schmeink (1998) richt zich op de verschillen
in de recreatiebeleving onder autochtonen en de vier grootste groepen allochtonen.
Hij constateert onder andere dat allochtonen (vooral die uit de eerste generatie)
veel meer belang blijken te hechten aan de recreatieve functies van de openbare
ruimte in hun naaste omgeving dan recreatie ver van hun woonomgeving. Allochtone
gezinnen gaan regelmatig naar de nabijgelegen parken en recreatiegebieden
om samen met gezin, familie en vrienden te picknicken, barbecuen, voetballen
of volleyballen. Net als Hoolt (1987) constateert Schmeink het effect van
sociaal-economische factoren op recreatief gedrag. Hij merkt op dat het recreatief
gedrag van jonge Turkse en Marokkaanse jongens op dat van de Nederlandse jongens
van dezelfde sociaal-economische klasse lijkt. Deze gelijkenis gaat echter
niet op voor Turkse en Marokkaanse meisjes enerzijds en autochtone Nederlandse
meisjes anderzijds. Hij schrijft de verschillen in het recreatief gedrag tussen
beide groepen toe aan zes factoren:• de invloed van Islam;• rolpatronen voor mannen en vrouwen;• de wij-cultuur va allochtonen die meer gericht is op groepsgebeuren;• verschillen in gewoonten: geen onderscheid tussen vrije tijd en
dagelijks leven bij migranten;• ongunstige financiële positie van veel allochtonen; • de woonsituatie: grotere gezinnen in veelal kleinere woningen (Schmeink,
1998).We komen op deze verklaringen verderop terug.IntegratieOm een beeld te krijgen van de contacten tussen groeperingen tijdens sport-
en recreatiebeoefening, staan we stil bij onderzoeken uit Den Haag, Haarlem
en Amsterdam. Daaruit komt naar voren dat tussen 35% en 40% van de allochtonen
deelneemt aan sportactiviteiten. Naar schatting 7% van alle sportende allochtonen
sport in categoriaal verband en 93% in algemene verenigingen of op «eigen
houtje» (Lagendijk en van der Gugten, 1995). Het onderzoek in Amsterdam
biedt een mogelijkheid om beter naar deze verhouding te kijken. Daaruit blijkt
dat het aantal categoriale verenigingen in Amsterdam tussen 1989 en 1992 van
33 naar 42 is gestegen. Allochtone verenigingen zijn vooral aantrekkelijk
voor de grotere allochtone groepen als Marokkanen, Turken en vooral Surinamers.
Ongeveer 20% van de verenigingssporters uit deze drie groepen koos in 1992
voor sporten samen met andere allochtonen. Het aantal categoriale sportverenigingen
in Amsterdam is sindsdien niet meer gestegen. (Lagendijk en van der Gugten,
1995).Keune, Boonstra en Overgaag (2002) voerden een kwalitatief onderzoek uit
naar de vrijetijdsbesteding van 61 jonge Turken en Marokkanen in de openbare
ruimte. Dit met de bedoeling om inzicht te krijgen in de achtergronden van
vrijetijdsgedrag van allochtonen in de stedelijke openbare ruimte. Eén
van de relevante bevindingen voor onze studie is de afwezigheid van interetnische
contacten. Vrijwel alle ondervraagden bleken tijdens hun vrijetijdsbesteding
in de openbare ruimte overwegend contact te hebben met landgenoten van hetzelfde
geslacht (Keune e.a., 2002).De invloed van het opleidingsniveau op de mate van contacten tussen groeperingen
tijdens het sporten is relevant: «Lageropgeleiden bleken zich vooral
te oriënteren op de eigen buurt en de eigen groep. Vooral voor laagopgeleide
mannen was de aanwezigheid van vrienden, landgenoten van hetzelfde geslacht
in de openbare ruimtes belangrijk» (ibid.). Uit het oogpunt van sociale
veiligheid recreëren vrouwen vooral in de open ruimte in de buurt. De
recreatieradius van de hoger opgeleide mannen en vrouwen bleek groter en hun
interetnische contacten meer divers dan hun lager opgeleide landgenoten.Beleid en effectiviteitZoals geschetst in deelrapport 1, stond in de eerste helft van de jaren
zeventig het beleid in het teken van tijdelijkheid van migranten en een geringe
rol voor de nationale overheid. In de tweede helft van het decennium kreeg
integratie een sterkere nadruk; de relatie van allochtonen met de Nederlandse
samenleving werd geaccentueerd. Culturele integratie was echter (nog) geen
belangrijke doelstelling van het beleid. Deze periode wordt gekenmerkt door
de afwezigheid van een specifiek sportbeleid voor migranten. In het Sociaal
en Cultureel Rapport van 1974 bijvoorbeeld werd ruim aandacht besteed aan
vrijetijdsbesteding zonder enige referentie naar allochtonen.In de jaren tachtig stonden de versterking van de positie van minderheden
in de samenleving en het verbeteren van contacten tussen diverse groeperingen
centraal. Deze visie betekende de afbouw van de categoriale welzijnsvoorzieningen
waaronder die voor sport. In de Ontwerpnota Minderheden 1981–1983 was
zowel «het verminderen van de sociale en economische achterstand van
leden van minderheidsgroepen» als «het scheppen van voorwaarden
voor emancipatie in en deelname aan de samenleving van minderheidsgroepen»
het doel van het beleid. Sport kreeg in het realiseren van deze doelstellingen
slechts een bescheiden plaats toegewezen.In de jaren tachtig wordt op het ministerie ook zwaar getwijfeld aan de
integratieve rol van sport: «Integratie in de sport is al geen gemakkelijke
zaak. Sport als vrijetijdsactiviteit biedt weliswaar de gelegenheid om met
mensen met een andere culturele achtergrond in contact te komen, maar voorziet
evenzeer in de mogelijkheid om juist die contacten af te houden. De gesignaleerde
behoefte aan sport in eigen kring maakt dit duidelijk. Het nastreven van integratie
in de Nederlandse samenleving kan nooit het hoofddoel van een sportbeleid
voor minderheden zijn. Zo'n sportbeleid doet er goed aan zich in eerste instantie
te richten op het bevorderen van de sportdeelname door leden van etnische
en culturele groeperingen en daartoe de voorwaarden scheppen» (WVC,
1986: p. 43–44).Sport wordt in de jaren negentig niettemin bij uitstek gezien als middel
om integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving te bevorderen.
Er wordt gesteld dat gezamenlijke sportactiviteiten en deelname aan het verenigingsleven
zouden bijdragen aan de integratie van minderheden in Nederland. Dit zou moeten
geschieden in het kader van het bredere welzijnsbeleid. De rijksoverheid had
in het kader van de Welzijnswet de gemeenten de regierol gegeven op het brede
terrein van welzijn. Zij worden geacht het lokaal sociaal beleid te ontwikkelen
waarin sport als een bindend element wordt gebruikt.In de jaren negentig stond sport dus nadrukkelijk op de politieke agenda
en werd ook genoemd in de landelijke verkiezingsprogramma's van diverse partijen.
In de nota «Wat sport beweegt» is de doelstelling van het sportbeleid
omschreven als «het optimaal benutten van de positieve maatschappelijke
waarde van sport» (Agenda 2000+). De instrumentalisering van sport was
volop gaande. De «Conceptregeling tot stimulering van breedtesport op
lokaal niveau», die door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport samen met de minister van Grote Steden- en Integratiebeleid tot stand
werd gebracht en die de maatschappelijk nuttige rol van sport beklemtoont,
besteedt echter geen aparte aan allochtonen.Hoe hoog ook de ambities van lokale, provinciale en nationale overheden,
er wordt uiteindelijk weinig onderzoek naar de effectiviteit van het sportbeleid
gedaan: «In de beleidsanalyse is geconstateerd dat evaluatie van het
gemeentelijk sportstimuleringsbeleid onvoldoende plaatsvindt. Zoals (...)
al duidelijk naar voren is gekomen, doen gemeenten niet of nauwelijks onderzoek
naar de sportdeelname van allochtonen. Het weinige onderzoek dat er de afgelopen
tien jaar naar is verricht, is ver beneden de maat als het gaat om validiteit,
betrouwbaarheid en beleidsmatige relevantie. Hierdoor is een gefundeerde uitspraak
over effecten van sportstimuleringsmaatregelen op de deelname van allochtonen
bij voorbaat niet mogelijk. Ook landelijk en provinciaal wordt er weinig aandacht
aan evaluatie en deelnameonderzoek besteed. In de jaren tachtig en negentig
verschenen met enige regelmaat beleidsnota's over sportstimulering. Deze bevatten
de uitgangspunten van beleid en bijbehorende sportstimuleringsprogramma's.
Meestal blijft het ook bij deze intenties, doelstellingen en
organisatiemethoden. De schaarse evaluatierapporten die betrekking hebben
op sportstimulering voor allochtonen blinken niet uit in helderheid»
(Lagendijk en van der Gugten, 1995).Het SCP is al even kritisch: «Het sportbeleid is de afgelopen jaren
danig geïntensiveerd. Er verschenen diverse nota's en er kwam meer geld
beschikbaar. Over het gevoerde beleid laat zich echter niet gemakkelijk een
oordeel vellen, enerzijds omdat het rijksbeleid vooral ondersteunend is voor
het beleid van lokale en/of private organisaties, anderzijds omdat veel beleidsmaatregelen
zo recent zijn dat ze zich (nog) niet laten evalueren». Om iets positiever
te eindigen: «In zoverre het formuleren van concrete doelstellingen
als een beleidskwaliteit opgevat kan worden, is de kwaliteit van het sportbeleid
recentelijk sterk verbeterd» (SCP, 2002).Voorzover er zich wel resultaten aftekenen, moeten de hooggestemde verwachtingen
niettemin worden getemperd, o.a. met betrekking tot het tempo waarin een en
ander zou kunnen worden gerealiseerd. Hoewel er voortgang wordt geboekt, blijkt
de migrant minder «maakbaar» dan de overheid op het terrein van
sport had gedacht dan wel gehoopt: «Lange tijd heeft het minderhedenbeleid,
ook met betrekking tot sport, in het teken gestaan van evenredige deelname
en toegankelijkheid van voorzieningen. Integratie van minderheden en het bevorderen
van een multiculturele samenleving moesten deze doelstellingen zien te realiseren.
Sociale wetenschappers wezen op de onhaalbaarheid van de doelstellingen, en
op het effect ervan op zowel de beleidsuitvoerders als de autochtone en allochtone
burgers. De indruk werd gewekt dat «evenredige deelname» en de
«multiculturele samenleving» binnen redelijk korte termijn gerealiseerd
zouden worden. Maar ook voor de sport kan na ruim tien jaar minderhedenbeleid
worden geconcludeerd dat zowel de toegankelijkheid van Nederlandse sportorganisaties
en -voorzieningen, als de culturele en sociaal-economische achtergronden van
de meeste naoorlogse immigranten een snelle integratie van henzelf en hun
kinderen in de weg staan. Net zo min als de samenleving maakbaar is, kan de
sportparticipatie van welke doelgroep dan ook naar de hand worden gezet. Deze
constatering mag niet leiden tot passiviteit of het veralgemeniseren van het
probleem, maar het noopt wel tot meer bescheiden verwachtingen en het formuleren
van realistische doelstellingen.» (Lagendijk en van der Gugten, 1995:p.
83–84).BESCHOUWINGHet beleid en zijn instrumentarium zijn echter bepaald niet de enige factoren
die bepalen in welke mate vrijetijdsbesteding bijdraagt aan sociale integratie
van allochtonen. Uit het bronnenonderzoek blijkt dat er andere factoren van
groot belang zijn voor sportdeelname én sociale integratie via recreatieve
activiteiten. Dit zijn naast persoonlijke, sociaal-economische en culturele
factoren ook aard en inhoud van het aanbod en de fysieke verspreiding van
de accommodaties. Deze factoren bepalen de voorkeur van allochtonen en autochtonen
voor de aard en inhoud van recreatieve en sportieve activiteiten. Lagere deelnamecijfers
van allochtonen mogen zeker op dit terrein dan ook niet (direct) worden gezien
als teken van het falen of het slagen van het beleid. Het stimuleren van sportdeelname
(evenredigheid) omwille van zichzelf dan wel omwille van de sociale integratie
is misschien een belangrijke doelstelling van overheidsbeleid maar ook een
moeilijke: hoeveel laten burgers zich sturen in hun vrije tijd?Figuur 1: model ter verklaring van participatie in sportieve
en recreatieve activiteitenElling wijst er in dit verband op dat de doelstelling van het stimuleren
van evenredigheid, en het spreken over «achterstand» bij het niet-realiseren
van evenredigheid, heroverwogen zou moeten worden: «Omdat mensen (...)
hun vrije tijd grotendeels naar eigen wensen mogen invullen, lijkt mij het
gebruik van een begrip als «achterstand» in relatie tot sportdeelname
niet adequaat. Niet voor iedereen maakt sport namelijk deel uit van het «goede
leven» » (2002: p. 238). Zij wijst er bovendien op dat Turkse
meisjes, die het minst deelnemen aan sport, het in het onderwijs heel goed
doen: «De vaak veronderstelde samenhang tussen sportbeoefening en sociale
integratie wordt niet bevestigd, wanneer we bedenken dat de relatief lage
sportparticipatie van Turkse meisjes in vergelijking tot Turkse jongens juist
gepaard gaat met betere prestaties op het gebied van onderwijs (Tesser &
Idema, 2001)» (ibid.) Met andere woorden: de overheid moet zich bezinnen
in hoeverre en voor wie sportstimulering in het licht van integratie gewenst
is, mede rekening houdend met de voorkeuren van de betrokkenen.Elling onderkent echter dat afgezien van deze voorkeuren «niet iedereen
gelijke kansen en mogelijkheden heeft om de vrije tijd naar eigen wensen in
te vullen. Vormen en processen van in- en uitsluiting zijn niet eenduidig;
sommigen jongeren willen, anderen mogen en weer anderen kunnen (n)ergens
bijhoren (Schuyt, 1997). In hoeverre zijn de empirisch vastgestelde participatieverschillen
kortom vrijwillig en wenselijk?» (ibid.).HulpbronnenVerschillen in sportbeoefening tussen groepen kunnen deels worden teruggevoerd
op religieuze of culturele factoren. Zo wordt binnen een deel van de allochtone
populatie de zorg voor het gezin gezien als de belangrijkste taak voor vrouwen
en blijft er weinig of geen vrije tijd over om aan sport te gaan doen. Ook
zou sporten een gevaar opleveren voor de «maagdelijkheid» en daarom
mogen veel allochtone meisjes vanaf de puberteit niet meer sporten. Ten slotte
wordt het veel islamitische vrouwen niet toegestaan te sporten in aanwezigheid
van mannen. De aangestipte culturele factoren vormen een belemmering voor
sociaal-culturele participatie.Toch voldoen deze culturele verklaringen niet geheel. De verschillen in
(sport)participatie moeten voor een flink deel door structurele factoren worden
verklaard. Uit het reeds aangehaalde onderzoek van Brassé (1985) blijkt dat er zowel een directe relatie tussen inkomen en (sport)participatie
bestaat als een indirecte relatie. Van directe invloed zijn bijvoorbeeld de
kosten van deelname. Een recreatief festival is eenmalig en soms gratis, terwijl
een lidmaatschap van een sportclub een voortdurende kostenpost is: voor veel
mensen met een laag inkomen zijn deze kosten te hoog en deze financiële
barrière beperkt hun deelname aan georganiseerde sportactiviteiten.
Allochtonen behoren vaker tot die lagere sociaal-economische strata en dit
beïnvloedt (...) de geringe mate waarin zij in sport participeren.Het verband tussen sportparticipatie en opleiding is eveneens aanschouwelijk
te maken: minder dan éénderde van de mensen met hooguit een
lagere opleiding doet aan sport, terwijl van diegenen met een hogere opleiding
de overgrote meerderheid een of meer sporten beoefent. De meeste correlaties
wijzen in dezelfde richting: leden van de samenleving met een hogere opleiding
nemen actiever deel aan de civil society. Alleen
bij het bezoek aan evenementen en het gebruik van buurtvoorzieningen is een
omgekeerd patroon zichtbaar: hier neemt de deelname af bij stijging van het
opleidingsniveau. Desalniettemin lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat inkomen
en met name het opleidingsniveau een belangrijke invloed uitoefenen op de
mate waarin mensen deelnemen aan georganiseerde sport en andere sociaal-culturele
activiteiten. (Krouwel en Boonstra, 2001.Volgens Van Dijk e.a. (1994) worden allochtonen bovendien belemmerd door
het feit dat zij – als gevolg van het ontbreken van kennis van de bestaande
bestuurscultuur in Nederlandse sportorganisaties – hun belangen op dit
vlak niet goed kunnen behartigen. Onvoldoende mogelijkheden om op de eigen
vertrouwde wijze sport te beoefenen zouden zo tot achterstand in participatie
kunnen leiden.Hulpbronnen als opleiding en «cultureel kapitaal» spelen niet
alleen een rol in sportdeelname. Of en in welke mate allochtone Nederlanders
in hun recreatienetwerken in de toekomst ook meer autochtonen zullen tegenkomen
hangt ook sterk af van een aantal structurele kenmerken: hun opleidingsniveau
en hun werkervaring. Hoe «hoger» de opleiding en het niveau van
werk, hoe meer gelegenheid om autochtone Nederlanders tegen te komen met wie
vriendschapsbanden kunnen worden opgebouwd. Veranderingen in de structurele
situatie lijken dus vooraf te gaan aan culturele
verschuivingen. Culturele integratie kan pas plaatsvinden wanneer er ook in
directe contacten kennis wordt opgedaan van de
Nederlandse samenleving en er kennissen gemaakt
kunnen worden. In die zin moet er van de vrijetijdsbesteding niet teveel worden
verwacht, juist omdat grotendeels in andere sferen wordt bepaald wie men kent,
met wie men vriendschappen kan opbouwen (Keune et. al., 2002).MOTIEVEN OM TE SPORTEN EN DE KANSENSTRUCTUURSporters vertonen een grote variatie in hun motieven om aan sport te gaan
doen (zie ook Elling en De Knop 1999, 103–117). Bij autochtone Nederlanders
zijn «de gezelligheid» en de ontmoeting met mensen van buiten
de eigen vriendenkring belangrijke redenen om aan sport te gaan doen. Een
andere reden is dat men zich tijdens sport individueel kan onderscheiden van
anderen. Een minder belangrijke dimensie is de motivatie een individuele sportinspanning
te leveren in een omgeving met mensen van de «eigen groep». Een
op het eerste gezicht vergelijkbaar motivatiepatroon doet zich voor bij Antilliaanse,
Arubaanse en Surinaamse sporters. Ook hier is de «externe groepsmotivatie»
de ontmoeting met mensen buiten de eigen vriendenkring – een belangrijk motief om aan sport te doen. Anderzijds geldt voor Antilliaanse,
Arubaanse en Surinaamse sporters sterker dan voor autochtonen dat zij bij
een individuele sport omgeven willen zijn met mensen die ook weer niet teveel
anders zijn dan zijzelf. Bij Turkse sporters domineert het motief dat men
sport kan beoefenen binnen een vertrouwde omgeving met mensen van de eigen
groep. Een tweede belangrijke motivatie om te sporten ligt in de ontmoeting
van (nieuwe) mensen, maar wel met het doel door de sport ergens bij te horen.
Beide duiden op een«identiteitsbevorderende» motivatie. Een derde
motivatie van Turkse sporters kan worden gekarakteriseerd als het zoeken van
gezelligheid binnen de eigen groep. Bij Marokkaanse sporters zien we evenzeer
een identiteitsversterkende motivatie terug, zij het dat deze identiteit niet
zo sterk collectief gericht is als bij de Turkse sporters.Uit een nadere analyse van de sociale motieven blijkt dat zelfs wanneer
er een en ander zou veranderen in bijvoorbeeld het (wervings)beleid en de
cultuur van witte of gemengde sportverenigingen, in de plek en de fysieke
en financiële toegankelijkheid van accommodaties, in het aantrekken van
allochtoon kader en het bestrijden van de discriminatie in de sport, dat er
bij etnische groepen nog steeds een onafhankelijke behoefte bestaat om onder
elkaar te sporten. Anders gezegd: er kan wellicht van alles verbeteren aan
de toegankelijkheid van algemene verenigingen, maar dat zal uiteindelijk weinig
aan de separate sportbeoefening veranderen. Voor zover er sprake is van separate
sportbeoefening is het een bewuste keuze, geen gedwongen marginalisering of
uitsluiting. (Krouwel en Boonstra, 2001) Eigen aan vrije tijd is het optrekken
met min of meer gelijkgezinden, constateert ook Jókövi (2001).
«Gelijk» hoeft hierbij niet altijd te staan voor exact identiek,
maar een vergelijkbare etnisch-culturele achtergrond, eenzelfde sekse en min
of meer dezelfde leeftijd lijken tamelijk harde variabelen te zijn die vriendschapsbanden
structureren. Harde variabelen, die bovendien onderling verbonden zijn. Zo
blijkt cultuur zich o.a. uit te drukken in (de mate van) seksesegregatie.Het is hier niet de plaats om een kleine sociologie van de vrije tijd
te schrijven, maar een paar kenmerken van vrije tijd moeten onder de aandacht
worden gebracht om deze neiging tot relatief homogene verpozing te begrijpen.
Veel meer dan op de werkvloer en op school, is de vrije tijd een sfeer waarin
mensen zelf kunnen kiezen met wie men optrekt. Hoewel ook deze keuze aan veel
beperkingen onderhevig is, is het «vrije» aan vrije tijd niet
alleen dat er geen arbeid of opleiding hoeft plaats te vinden maar ook dat
in relatieve vrijheid kan worden gekozen waar en met wie men wil optrekken.
Dat in die «keuzes» vervolgens culturele opvattingen doorklinken –
doordat ouders bepaalde zaken goed vinden en andere niet; doordat zij bijvoorbeeld
meer vrijheid toestaan aan hun zoons dan aan hun dochters, door roddel en
achterklap, blikken van goed- en van afkeuring – illustreert het relatieve
van de «vrijheid» van vrije tijd. Juist belangrijke identifiers kleuren met wie men in de vrije tijd optrekt en etnische
identiteit is zo'n identifier voor jongeren die
zichzelf primair als Marokkaans of Turks definiëren (Phalet et al., 2000).
Dit betekent niet dat er geen cultureel gemengde activiteiten zullen plaatsvinden –
het betekent wel dat menging die vanwege functionele noodzaak op scholen en
werk optreedt, zich minder vanzelfsprekend manifesteert in vrijetijdscontacten
gebaseerd op verwantschap, vertrouwdheid, affiniteit en affectiviteit. Soms
doet zich in de vrije tijd overigens wel functionele noodzaak tot menging
voor, bijvoorbeeld omdat allochtone voetballertjes bij de beste club willen
spelen. Worden zij echter ouder en is de droom om een tweede Gullit te worden
vervlogen, dan zien we dat zij zich bij het voetballen-om-het-plezier vaak
weer «terugtrekken» in eigen kring (Duyvendak et al., 1998; Krouwel
et al., 1999, etc.). Dit «terugtrekken» is overigens
een positieve keuze. Uit onderzoek blijkt dat het«ongemengde»
vrijetijdsgedrag geen doelbewust vermijdingsgedrag inhoudt, behalve als het
gaat om het afstand houden van groepen overlast veroorzakende jongeren. (Keune
et al., 2002)Ook Elling constateert dat sport wel een rol speelt in sociale cohesie,
maar dan toch eerder als vorm van «bonding» dan van «bridging»:
«Sport kan ook zeker leiden tot (hechte) vriendschappen tussen jongeren,
maar lijkt vooral bij te dragen aan de reeds bestaande affectieve bindingen
tussen jongeren met vergelijkbare sociale kenmerken. Terwijl allochtone en
autochtone jongeren beide in hoge mate participeren in dezelfde sporten (zoals
voetbal), dit ook vaak doen in etnisch gemengd verband en allochtone sporthelden
een belangrijke voorbeeld- en identificatiefunctie hebben voor veel allochtone
én autochtone jongeren, blijkt sportbeoefening geen belangrijke factor
in de totstandkoming van etnisch «gemengde» vriendschappen»
(2002: p. 245).Sport verschaft en versterkt de identiteit – en juist daarom zoekt
men dat gezelschap waar men mee bevriend is of hoopt te kunnen raken (Dekker,
De Hart en Peters, 1997, p. 29; Bottenburg en Schuyt, 1996). De meeste sporters
vinden hun weg naar de sportschool, sportvereniging of sportclub via familie,
vrienden of kennissen, daarin speelt de overheid niet of nauwelijks een rol.
Met name bij Turkse sporters blijkt de omgeving van zeer grote invloed. De
eigen identiteit en de directe sociale omgeving zijn grotendeels bepalend
voor de keuze van sportbeoefening. Maar ook in de verdere «sportcarrière»
is de identiteit van belang. Veel allochtone sporters verlaten in de puberteit
de algemene sportverenigingen. Deze uittocht heeft te maken met identiteit
en clubcultuur: juist op het moment dat jongeren zeer actief bezig gaan met
hun (etnische) identiteit wordt van hen verwacht dat «zij zich aanpassen»
aan de aanwezige (over het algemeen traditioneel blanke) clubcultuur. En daar
wringt de schoen. Allochtone respondenten geven aan dat de hele sfeer bij
de club, van het verwachtingspatroon van de leidinggevenden tot en met de
aankleding van veel verenigingskantines, nog geheel «Hollands»
is. Er wordt met de organisatie van de vereniging, de muziek, hapjes en drankjes,
maar ook bij sportdagen en feesten weinig rekening gehouden met de religieuze
en culturele achtergrond van leden uit andere etnische groepen.Wellicht moet hieruit de conclusie worden getrokken dat de «Nederlandse»
verenigingen zich meer moeten openstellen voor sportende nieuwkomers. Maar
dan rijst de vraag of autochtone Nederlanders niet evengoed hun sfeer en voorkeuren
mogen volgen als allochtonen die (deels) onder elkaar willen verpozen. Waar
is sprake van gezellig-onder-elkaar, waar begint discriminatie?De conclusie lijkt te moeten luiden dat het sportbeleid een te grote broek
aantrekt wanneer het zich meer wil richten op bevordering van sociale integratie
dan op stimulering van sportdeelname. In de eerste plaats is het de vraag
in hoeverre sport integrerend werkt (Boonstra en Veldboer, 2003); in de tweede
plaats is het de vraag wat de overheid hierin kan en mag sturen, gelet op de voorkeuren van betrokkenen, voorkeuren die in
de vrije tijd zwaar zouden moeten wegen. Bijdragen aan verhoging van sportdeelname
van migranten, wanneer deze «achterblijft» door bijvoorbeeld financiële
beperkingen of andere tekortschietende hulpbronnen, is wél een begaanbare
weg.In de woorden van Elling: «Legitimatie van sportstimulering zou
daarom (...) vooral gebaseerd moeten zijn op het streven naar individuele
en groepsgebonden keuze- en handelingsvrijheden en het wegnemen
van structurele en culturele belemmeringen en minder vanuit maatschappelijk
gewenste en abstracte processen zoals sociale integratie. Je kunt de wereld
niet verbeteren door middel van sport, wanneer de sportwereld zelf nog volop
in beweging is» (2002: p.246). BRONNENSTUDIE INTEGRATIEBELEIDDEELRAPPORT 5Conclusies: samenhang, consistentie en succes van het
integrattiebeleid Inhoudsopgave blz. Hoofdstuk 1Inleiding169    Hoofdstuk 2De context van het integratiebeleid172    Hoofdstuk 3Kenmerken van het integratiebeleid
van de afgelopen dertig jaar175    Hoofdstuk 4De sociaal-economische
en sociaal-culturele positie van migranten182    Hoofdstuk 5Sturing door de rijksoverheid186    Hoofdstuk 6Samenhang en consistentie193    Hoofdstuk 7Het relatieve succes van
het integratiebeleid196    Hoofdstuk 8Twee conclusies voor beleidsontwikkeling201HOOFDSTUK 1. INLEIDINGHet Verwey-Jonker Instituut heeft in een periode van twee maanden (tussen
half januari en half maart 2003) op verzoek van de Tijdelijke Commissie een
bronnenonderzoek uitgevoerd naar het integratiebeleid in Nederland.Aanleiding tot het bronnenonderzoek is de door de Kamer aanvaarde motie
van de heer Marijnissen (SP): «De Kamer, gehoord de beraadslaging, constaterende
dat het integratiebeleid tot nu toe onvoldoende geslaagd is; van mening, dat
het gewenst is te onderzoeken welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen;
van mening, dat een dergelijk onderzoek de bouwstenen kan aandragen voor een
nieuw te formuleren beleid; besluit tot het instellen van een parlementair
onderzoek naar het gevoerde integratiebeleid, en gaat over tot de orde van
de dag».De motie bevat drie elementen:• de constatering dat het integratiebeleid tot nu toe onvoldoende
is geslaagd;• de wens te onderzoeken welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen;• de ambitie om bouwstenen aan te dragen voor nieuw te formuleren
beleid.In het verlengde van deze motie heeft de Tijdelijke Commisie vijf basisvraagstellingen
geformuleerd die in het bronnenonderzoek moesten worden beantwoord:1. Welk integratiebeleid kende Nederland in de afgelopen dertig jaar?2. Wat waren de doelstellingen en resultaten van dit beleid op belangrijke
deelterreinen van werk & inkomen, onderwijs, en wonen, sport & recreëren?3. Is er sprake geweest van een samenhangend en consistent integratiebeleid,
zoals dat op de verschillende deelterreinen zijn invloed heeft gehad?4. In hoeverre is dit beleid, gegeven de doelstelling, als succesvol te
kwalificeren?5. Zijn er buitenlandse stedelijke ervaringen met het integratiebeleid,
waarmee ons land zijn voordeel kan doen?In dit bronnenonderzoek is de aandacht – conform de opdracht uitgegaan
naar de vraag in hoeverre de doelstellingen van het integratiebeleid in de
afgelopen dertig jaar zijn gehaald, met name op de beleidsterreinen (1) Arbeid
en inkomen, (2) Onderwijs en (3) Wonen, sport en recreatie. Vanzelfsprekend
komt hierbij ook de vraag aan de orde waaraan het eventuele succes te danken
is (of het gebrek aan succes te wijten is). Het tweede onderdeel van de motie-Marijnissen –
de vraag naar de oorzaken – krijgt dus ook de noodzakelijke aandacht,
voorzover er op basis van het bronnenonderzoek uitspraken over oorzaak en
gevolg kunnen worden gedaan. De kwestie van de causaliteit tussen beleid en behaalde resultaten is namelijk complex. Duidelijk
is op voorhand dat voorzover de doelstellingen van het beleid niet of niet
volledig gehaald zijn, dit niet per se hoeft te liggen aan het falen van het
beleid maar aan allerhande omgevingsvariabelen en, vice versa, dat voorzover
de doelstellingen van het beleid wél zijn gehaald, dit nog niet wil
zeggen dat deze dankzij het beleid zijn gerealiseerd (ook hier kunnen andere
factoren een rol spelen). De vraag of de doelstellingen van beleid zijn bereikt,
is dan ook eenvoudiger te beantwoorden dan de vraag of de waargenomen resultaten
een direct of indirect gevolg zijn van het beleid.Dit laatste is overigens niet alleen een methodologisch probleem; het
beantwoorden van de vraag naar de effectiviteit van het beleid wordt ook nog
eens bemoeilijkt door de (gebrekkige) kwaliteit van de bronnen. Het onderzoek
naar het integratiebeleid op de drie deelterreinen (zie rapporten 2 t/m 4)
maakt duidelijk dat pas in de laatste jaren de betrokken ministeries de systematiek
van de VBTB-doelboom (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording, Ministerie van Financiën, 1999) in hun beleid zijn gaan toepassen:• adequate operationalisatie van de gekozen doelstellingen en parameters;• inzet van middelen door de overheid (beleidsinstrumenten);• ijkpunten: relevante indicatoren met betrekking tot de gekozen
doelstellingen en streefcijfers (prestatiegegevens: vooruitgang op indicatoren);• referentiegegevens voor de ijkpunten en streefcijfers.Het overgrote deel van de onderzochte beleidsinspanningen in de afgelopen
dertig jaar voldeed niet aan deze systematiek (zie ook het rapport van de
Algemene Rekenkamer over het integratiebeleid). Het veelvuldig ontbreken van
een logische lijn tussen doelstellingen, instrumenten, indicatoren van resultaten
en referentiegegevens maakt dat alleen daarom al, zeker voor de eerste twintig
jaar van het beleid, de vraag naar de effectiviteit moeilijk en zeker niet
precies kan worden beantwoord.Maar: ook wanneer het beleid zich de VBTB-systematiek wél eigen
heeft gemaakt – of wanneer in het bronnenonderzoek het beleid, de gebruikte
instrumenten en de effecten hiertoe konden worden herleid – dan nog
blijft het de vraag in hoeverre de resultaten toe te schrijven zijn aan het
integratiebeleid. In het bronnenonderzoek is daarom per deelterrein niet alleen
onderzocht hoe het integratiebeleid zich qua doelstellingen heeft ontwikkeld
(mede in relatie tot de vraag naar samenhang en consistentie), welke de doelgroepen
zijn (geweest), welke beleidsinstrumenten hiervoor zijn ingezet en wat daarvan
de resultaten zijn geweest. Ook is vervolgens op basis van aannemelijkheid beredeneerd of de resultaten al dan niet verband
houden met het gevoerde beleid: richtte het beleid zich op factoren waarvan
op basis van een verklaringsmodel verwacht kan worden dat zij van belang zijn
voor de ontwikkelingen op een bepaald gebied? Zo ja, hoe effectief is het
beleid op die factoren dan geweest, ook in vergelijking met omgevingsfactoren?
Zo nee, was dit onwil van de politiek of onmacht (andere factoren zijn domweg
belangrijker en liggen buiten de greep van de nationale overheid)? Op deze
wijze is het mogelijk om tot voorzichtige en voorlopige uitspraken over de
effectiviteit van beleid te komen.Voor de finale beantwoording van de vraag naar de werkelijke effectiviteit
van het beleid is nader, ook internationaal vergelijkend onderzoek gewenst.Het derde onderdeel van de motie-Marijnissen, het aandragen van bouwstenen
voor nieuw beleid, valt grotendeels buiten de opdracht voor dit bronnenonderzoek.
Wel zal op basis van een aantal conclusies met betrekking tot het verleden,
voorzichtig de vraag worden opgeworpen of altijd de juiste doelen centraal
hebben gestaan in het beleid, ook in relatie tot de aanwezige middelen om
deze doelen te realiseren.Uit de opdrachtformulering voor het bronnenonderzoek van de Tijdelijke
Commissie Onderzoek Integratiebeleid valt op te maken dat de Commissie veronderstelt
dat een gebrek aan samenhang en consistentie in het integratiebeleid mogelijk
een belangrijke oorzaak is voor het minder geslaagd zijn van
dit beleid. In het onderhavige deelonderzoek 5 wordt de onderzoeksgroep geacht
tot een oordeel te komen over deze samenhang en consistentie van het integratiebeleid.
We zullen hieraan dan ook aandacht besteden. Met één kanttekening
vooraf: wisselingen in beleid en veranderingen in standpunten van politieke
partijen zijn vaak reacties op nieuwe ontwikkelingen in de samenleving. Als
zodanig kunnen deze wisselingen en veranderingen ook getuigen van «lerend
vermogen» van de overheid c.q. de politiek.De vraag naar de mogelijke (in)consistentie van het beleid is niettemin
relevant. In de eerste plaats om na te gaan wanneer
er waarom van dergelijke wijzigingen sprake is.
Bovendien moet worden onderzocht in hoeverre beleidswijzingen op het ene terrein
samenhangen met, of doorgevoerd worden met inachtneming van ontwikkelingen
op andere terreinen. Bij deze laatste kwestie moet nog het volgende bedacht
worden: iedere maatschappelijke sfeer (arbeid, vrije tijd, onderwijs, wonen,
politiek) kent zijn eigen regels en «logica» (Engbersen en Gabriëls
1995). De vraag óf het beleid met betrekking tot de integratie van
minderheden op ieder terrein min of meer hetzelfde zou moeten zijn, is in
de loop van de tijd inzet geweest van politieke en maatschappelijke discussie,
zoals in deelonderzoek 1 naar voren komt. De verhouding tussen de uiteenlopende
maatschappelijke sferen is hoogst omstreden. De wens tot consistentie van
beleid op verschillende gebieden kan dan ook niet a priori worden versmald
tot de gedachte dat het beleid op de verschillende gebieden per se identiek
zou moeten zijn. Wél moet worden bekeken of er minimaal gestreefd is
naar afstemming tussen beleidsinspanningen op verschillende terreinen op basis
van een beleidsopvatting over de verhouding tussen de sferen. Concreet: vertaalde
een bepaalde opvatting over de samenhang tussen bijvoorbeeld de beleving van
de «eigen» identiteit enerzijds en integratie in het arbeidsproces
anderzijds, zich ook in beleid en beleidspraktijken die recht deden aan dit
veronderstelde verband?In dit deelonderzoek worden het algemene integratiebeleid (deelonderzoek
1) en het sectorale integratiebeleid (deelonderzoeken 2 t/m 4) in samenhang
beschouwd om een antwoord te geven op de volgende onderzoeksvragen:• Wat zijn belangrijke kenmerken van het integratiebeleid?• In hoeverre is in het integratiebeleid rekening gehouden met (de
samenhang tussen) de sociaal-culturele en sociaal-economische positie van
de onderscheiden doelgroepen van beleid?• In hoeverre is het integratiebeleid, zoals dat op verschillende
deelterreinen is uitgewerkt, (onderling) samenhangend en consistent?• In hoeverre is het integratiebeleid als succesvol te kwalificeren?Voordat we op deze vragen in het navolgende antwoorden formuleren, staan
we eerst stil bij een aantal cruciale kwesties die we samenvatten onder de context waarbinnen het integratiebeleid zich de afgelopen
dertig jaar heeft ontwikkeld.HOOFDSTUK 2. DE CONTEXT VAN HET INTEGRATIEBELEIDHet integratiebeleid heeft geprobeerd om een antwoord te geven op een
van de meest majeure maatschappelijke ontwikkelingen van de afgelopen decennia:
de instroom van honderdduizenden migranten in Nederland met een zeer uiteenlopende
achtergrond. Uit deelstudie 1 kan worden opgemaakt dat de politiek met name
in de eerste periode – toen deze ontwikkeling zich door het op grote
schaal werven van gastarbeiders relatief plotseling voordeed – traag
reageerde. Door in het officiële, landelijke beleid lang vast te houden
aan de gedachte dat het slechts om tijdelijk verblijf ging, kwam er (te) laat
en (te) weinig beleid tot stand op allerlei gebieden waar men – met
name lokaal – te maken kreeg met gastarbeiders (en later hun gezinnen).
Zeker in deze periode liep de politiek «achter de feiten aan».Uit dit bronnenonderzoek blijkt dat de politiek zich begin jaren tachtig
realiseerde dat de ontwikkelingen om veel steviger beleid vroegen. Vanaf dat
moment is er in Den Haag en in gemeenten met veel migranten sprake van wat
we nu integratiebeleid zouden noemen. Het beeld dat de politiek «achter
de feiten aanloopt» is niettemin hardnekkig. In de hedendaagse publieke
discussie overheerst de indruk dat in de politiek het gevoel van urgentie
met betrekking tot integratie heeft ontbroken.Deze bronnenstudie heeft zich geconcentreerd op de vraag in hoeverre de
doelstellingen zijn bereikt zoals de politiek deze zichzelf heeft gesteld.
Bronnen waarop het onderzoek zich heeft gericht zijn dan ook de (discussies
over de) relevante nota's zoals vastgesteld door beide Kamers en (voor)studies
die de basis voor deze beleidsontwikkeling hebben gevormd (o.a. van de WRR).
Dit betekent evenwel niet dat de bronnenstudie uitsluitend een studie is geweest
naar wat er binnen «de staat» gebeurde. Op verzoek van de Tijdelijke
Commissie is het Verwey-Jonker Instituut niet voorbijgegaan aan «de
straat». Zeker in die perioden dat discussies rond immigratie en integratie
maatschappelijk hoog opliepen, reageerde «de» politiek hier vaak
direct of indirect op en werden deze ook van belang voor deze bronnenstudie.
Het parlementaire debat over het artikel van Paul Scheffer (Het multiculturele
drama) is hiervan het meest duidelijke, recente voorbeeld. Gelet op het feit
dat het in het debat over de multiculturele samenleving vaak niet alleen gaat
over concrete problemen, maar ook over de vraag óf problemen wel voldoende
benoemd zijn (dan wel mochten worden), gaan we hier op de vraag naar de geschiedenis
van het debat iets dieper in.Het verwijt in het maatschappelijk debat aan de politiek dat, met uitzondering
van enkele perioden en enkele personen, het integratiebeleid niet of nauwelijks
onderwerp van serieuze beraadslaging en beleidsontwikkeling is geweest, dan
wel dat er in het debat sprake is geweest van allerhande «taboes»,
kan aan de hand van dit bronnenonderzoek deels worden weersproken. Hoewel
er zeker opmerkingen te maken zijn over het tempo, de precisie en de effectiviteit
van het beleid (zie hierna), valt op grond van dit bronnenonderzoek vast te
stellen dat integratie van nieuwkomers de afgelopen decennia permanent aandacht
in en van de politiek heeft gehad. Vanaf het begin is hierbij sprake van grote
zorg over de zeer kwetsbare positie van migranten en de matige effectiviteit
van het beleid. Hierbij werden onderwerpen als de verhouding tussen immigratie
& integratie en de mogelijk problematische relatie tussen de culturele
opvattingen van sommige migranten en de Nederlandse grondwet niet geschuwd.
In deze discussies valt op dat welhaast alle politieke partijen in de loop
van de tijd deze themata aan de orde hebben gesteld. Er is geen sprake
van een bepaalde vaststaande rolverdeling tussen de politieke partijen –
daarvoor hebben de partijen ook teveel wisselingen in hun standpuntbepaling
doorgemaakt.De integratie van migranten en hun nakomelingen heeft vanaf de jaren tachtig
consistent op de agenda gestaan. Veel minder expliciete aandacht is echter
uitgegaan naar de maatschappelijke onvrede over de aanspraak van de minderheden
op algemene en specifieke voorzieningen en over het tempo van integratie.
Van beleidswege is hierop tot voor kort alleen bedekt gereageerd in termen
van zorg voor interetnische verhoudingen en sociale cohesie, en door middel
van beleidsmaatregelen gericht op het tegengaan van discriminatie en negatieve
beeldvorming. Geluiden van onvrede aan autochtone zijde zijn lang slechts
beschouwd als een kwestie van onvolkomen maatschappelijke acceptatie, als
een kwestie van tijd. De achterliggende gevoelens van bedreiging en veronachtzaming
van (delen van de) autochtone bevolking zijn veel minder onderwerp van gesprek
geweest in het parlement.De opinie binnen (delen van) de samenleving dat het integratiebeleid gefaald
heeft omdat «de integratie van minderheden» überhaupt geen
politiek issue is geweest en dus onvoldoende aandacht
heeft gekregen, strookt desondanks niet met de feiten. Blijkbaar bestaat in
de samenleving onvoldoende zicht op de geschiedenis van het (debat over het)
integratiebeleid in Nederland. Dit bronnenonderzoek kan de onjuiste beeldvorming
op dit punt mogelijk corrigeren.Overigens is de beeldvorming niet alleen in de buitenwereld onjuist en/of
onvolledig. Ook in de politiek, zo blijkt uit de geanalyseerde nota's en discussies,
is soms sprake van een gebrekkige kennis van het verleden. Enerzijds onderstreept
deze constatering de noodzaak van het uitgevoerde bronnenonderzoek; anderzijds
roept zij de vraag op hoe «het geheugen van de politiek» functioneert,
met name op terreinen die zich mogen verheugen in grote politieke belangstelling.
We kunnen hier slechts, op basis van de verzamelde kennis over de geschiedenis
van het integratiebeleid, constateren dat de stereotypering van elkanders
posities in het politieke en maatschappelijke debat niet altijd recht doet
aan de grote veranderingen in standpuntbepaling van alle politieke partijen.De politiek heeft overigens niet alleen gebrekkige historische «zelfkennis»,
er is soms ook sprake van onvoldoende kennis van ontwikkelingen in de samenleving.
Net zoals de samenleving soms eenzijdige beelden heeft over de politiek, zo
heeft de politiek er niet altijd voldoende oog voor gehad hoeveel er in de
samenleving aan integratieondersteuning is gedaan. Zo spreekt uit de parlementaire
discussies over inburgering en dan met name Nederlandse taalverwerving, onvoldoende
kennis over de talloze cursussen Nederlandse taal verzorgd door autochtone
vrijwilligers in de loop van de jaren zestig, zeventig en tachtig. Soms denkt
de politiek dat zij een issue ontdekt (taalachterstand!) terwijl er op vrijwillige
basis al jaren aan een dergelijke kwestie wordt gewerkt.De vaststelling dat te weinig aandacht in de politiek geen (voldoende)
verklaring kan zijn voor het (stagnerende) integratieproces maakt de weg vrij
om stil te staan bij inhoudelijke kwesties. Wat is de kwaliteit van het beleid
geweest? Heeft de politiek teveel accent gelegd op bepaalde aspecten en te
weinig op andere? Zijn normatieve vragen rondom cultuurverschillen te lang
afgedaan als een kwestie van privé-overtuigingen? Is er teveel specifiek
beleid gevoerd? Of juist te weinig? Om deze vragen te kunnen
beantwoorden zullen we hieronder de belangrijkste resultaten van de deelonderzoeken
op een rij zetten.Eerst echter nog een enkele andere kwestie met betrekking tot de context
van het debat. Het minderhedenbeleid ontwikkelt zich niet in een vacuüm.
Zo keren de geluiden van de straat terug in (veranderingen in) beleid en debat.
Maar het beleid met betrekking tot minderheden is nog op andere manieren onderdeel
van een groter geheel. Regeringen van sommige herkomstlanden hebben in de
loop van de tijd een aanzienlijke rol in de opstelling van migranten in Nederland
gespeeld. Deze kwestie verdient zeker nader onderzoek (Bouddouft, 2001; BVD,
2001).Kijken we naar de bredere context binnen Nederland dan valt op dat verschuivingen
binnen het minderhedenbeleid vaak opvallend parallel liepen met bredere veranderingen
in beleidsopvattingen. Zo was de gedachte dat het minderhedenbeleid meer «activerend»
moest zijn en minder «doodknuffelend» een directe echo van de
brede kritiek op het functioneren van de verzorgingsstaat zoals deze zich
in de loop van de jaren tachtig in de Nederlandse politiek ontwikkelde. Ook
spoorde de WRR-aanbeveling om het beleid sterk te richten op het vergroten
van de arbeidsparticipatie van migranten, met het gedachtegoed van deze Raad
én de politiek begin jaren negentig dat «werk, werk, werk»
de belangrijkste doelstelling van het regeringsbeleid zou moeten zijn.In dit licht zou onze aandacht vooral uit moeten gaan naar waar het minderhedenbeleid
opvallend afwijkt van het algemene beleid: meer dan de overeenkomsten zijn
het eventuele verschillen die opmerkelijk zijn. HOOFDSTUK 3. KENMERKEN VAN HET INTEGRATIEBELEID VAN DE
AFGELOPEN DERTIG JAARVan categoriaal beleid, via minderhedenbeleid naar integratiebeleidHet bronnenonderzoek laat zien dat het integratiebeleid in de afgelopen
dertig jaar evolueerde van categoriaal beleid (jaren zeventig), via minderhedenbeleid
(jaren tachtig) tot integratiebeleid (jaren negentig). Iedere periode verstond
iets anders onder «integratie»; voor het overzicht zijn omschrijvingen
in de tekst gecursiveerd.De voorgeschiedenis van het integratiebeleid ligt in de werving van gastarbeiders
in de jaren vijftig en zestig en de migratie vanuit de (voormalige) koloniën,
waarbij het beleid ervan uitging dat het verblijf van de meeste migranten
tijdelijk zou zijn. In de jaren zeventig komt tevens een grote stroom van
«volgmigratie» van partners, kinderen en verder verwijderde familieleden
op gang. Omdat lang aan het uitgangspunt van de tijdelijkheid
van het verblijf werd vastgehouden, was het beleid gericht op het instandhouden
van groepsbindingen, naast een zekere ingroei in de samenleving. De gedachte
van «integratie met behoud van eigen identiteit» werd geformuleerd
met het oog op deze groepen gastarbeiders. Tevens kwam in de loop
van de jaren zeventig beleid tot ontwikkeling dat gericht was op beheersing
van de arbeidsmigratie, stimuleren van terugkeer en regulering van gezins-
en huwelijksmigratie.Vanaf de jaren tachtig is het uitgangspunt van tijdelijkheid van verblijf
verlaten en nam het beleid een wending onder de term minderhedenbeleid.
Groepen allochtonen, die cultureel «anders zijn» met een lage
maatschappelijke positie combineerden, werden als doelgroepen van het nieuwe
minderhedenbeleid aangemerkt. Het minderhedenbeleid kende twee sporen:• Sociaal-economisch: bestrijding van maatschappelijke
achterstand (met name op de terreinen van onderwijs, arbeidsmarkt en huisvesting),
mede door versterking van de rechtspositie en voorkomen van ongelijke behandeling,
vooroordeel en discriminatie. Dit achterstandsbeleid maakte op de
genoemde terreinen veelal onderdeel uit van het algemene beleid, zij het dat
daarbinnen soms aparte aandacht bestond voor bepaalde groepen met specifieke
of extra achterstand. Het achterstandsgebiedenbeleid, dat zijn aanzet kreeg
in de loop van de jaren tachtig, werd, in lijn met het in deze periode gestarte
proces van decentralisatie van het beleid, sterker aangezet en er ontstond
toenemende aandacht voor brandende kwesties in de grote steden.• Sociaal-cultureel: ruimte bieden voor ontwikkeling
van «eigen» cultuur, religie en taal, bijvoorbeeld door ondersteuning
van zelforganisaties en de ontwikkeling van een inspraakstructuur.
Daarnaast ontstond toenemende aandacht voor verhoging van interetnische contacten
ten behoeve van de bevordering van integratie. Vanaf midden jaren tachtig
werd een meer instrumentele visie op «culturele eigenheid» langzamerhand
dominant: draagt deze bij aan structurele integratie? Een beleid van decategoralisering
van (welzijns)voorzieningen werd ingezet. Verhoging van toegankelijkheid van
algemene voorzieningen kwam op de agenda.De jaren negentig luidden een nieuwe beleidsperiode in onder de titel
van integratiebeleid, met name geïnspireerd
door de hardnekkige opleidingsachterstand van allochtonen ten opzichte van
autochtone Nederlanders, in combinatie met een stijgende vraag
naar hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt en een dalende vraag naar lager opgeleiden,
en dus een relatief sterke toename van werkloosheid onder allochtonen. Het integratiebeleid richtte zich met name op het verhogen van
de participatie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt.Waar het integratiebeleid in de jaren negentig op de sociaal-economische
dimensie een naadloze voortzetting van het minderhedenbeleid betekende, was
er op de sociaal-culturele dimensie sprake van een duidelijke breuklijn tussen
het integratiebeleid en het minderhedenbeleid. Het beleid
werd minder groepsgericht en meer gericht op individuen binnen groepen die
in een achterstandspositie verkeerden.Vanaf het
midden van de jaren negentig is ook «burgerschapsbeleid» ontwikkeld,
gekenmerkt door nadruk op de individuele burger, met een eigen verantwoordelijkheid,
rechten én plichten, onder meer als grondslag voor een minder
vrijblijvend inburgeringsbeleid. Institutionalisering van
etnische pluriformiteit werd als beleidsdoelstelling losgelaten. Deze wordt
meer tot de eigen verantwoordelijkheid van etnische groepen gerekend.
Wel blijft de aandacht voor het verhogen van de toegankelijkheid van reguliere
voorzieningen, voor het vergroten van het sociaal en cultureel kapitaal van
allochtonen ten behoeve van hun integratie, en voor het bevorderen van interetnische
contacten.Algemeen en specifiek beleidVanaf het begin van de jaren tachtig is van beleidswege een combinatie
voorgestaan van algemeen beleid en, waar nodig, specifiek beleid. In het decennium
van het minderhedenbeleid vormde het categoriale welzijnsbeleid in eerste
instantie nog een belangrijke pijler van het specifieke beleid. Het categoriale
welzijnswerk, dat zich bezighield met een breed scala aan problemen, is vanaf
midden jaren tachtig echter sterk ingeperkt, waarmee meer nadruk kwam te liggen
op welzijnsbeleid als aanvullend op andere beleidsterreinen.Hoewel telkens werd benadrukt dat specifiek beleid slechts aangewend zou
worden zo lang dat nodig was, is tot dit moment van dergelijk beleid sprake.
In de eerste plaats hangt dit samen met de hardnekkigheid van oude problemen
en de manifestatie van nieuwe problemen binnen specifieke groepen (bijvoorbeeld
de hoge criminaliteit onder bepaalde groepen jonge allochtonen; hogere zuigelingensterfte;
grote taalachterstand bij oud- en nieuwkomers). Het beleid zou liefst geen
specifiek beleid meer voeren, ook gelet op de groeiende weerstand daartegen
vanuit (delen van) de autochtone bevolking, maar juist gezien de problemen
van of veroorzaakt door groepen migranten valt aan specifiek beleid en/of
aan een specifieke benadering van groepen soms blijkbaar niet te ontkomen.Overigens valt uit de deelonderzoeken 2, 3 en 4 op
te maken dat werkelijk specifieke maatregelen niettemin slechts een bescheiden
plaats innemen in het geheel van het achterstandsbeleid gericht op alle Nederlanders.Binnen het arbeids- en inkomensbeleid is sprake van enkele aparte en gerichte
maatregelen, zoals de Wet BEEA en de wet Samen, en een paar werkgelegenheidsplannen
gericht op migranten. Het streven naar een evenredige deelname aan het arbeidsproces
maakt dat de overheid extra aandacht vraagt voor alle groepen die een zeer
hoge werkloosheid kennen, waaronder migranten. Een politiek van «positieve
actie» – waarbij migranten bij gelijke dan wel voldoende geschiktheid
worden aangenomen – is echter zwaar omstreden en blijft
dan ook een marginaal verschijnsel. Een dergelijke vorm van positieve discriminatie
versterkt de gevoelens van achterstelling bij delen van de autochtone bevolking
die ook met achterstanden kampen, zo stellen verschillende politieke partijen.Binnen het onderwijsintegratiebeleid bestaat de specifieke aandacht voor
allochtone leerlingen uit het onderwijs in eigen taal (en cultuur). Daarnaast
is sprake van algemeen achterstandsbeleid, waarbij afhankelijk van de mate
van achterstand een leerling extra gewicht in de schaal legt. De extra gelden
voor allochtone leerlingen zijn vooral ingezet voor verbetering van hun hulpbronnen
en voor klassenverkleining, en veel minder (effectief) voor structurele aanpassingen
in het onderwijs zelf, zoals bijvoorbeeld het taalbeleid in het (vak)onderwijs.
Intercultureel onderwijs is sinds 1985 onderdeel van regulier beleid. Intercultureel onderwijs heeft niettemin vooral gestalte
gekregen in multi-etnische scholen. In deze zin kan gesteld worden dat het
algemeen beleid heeft bijgedragen aan verhoging van toegankelijkheid -in sociaal-culturele
zin – van onderwijsvoorzieningen voor allochtone leerlingen. De vraag
is wel hoeveel autochtone kinderen zijn voorbereid op het leven in een multiculturele
samenleving.Voorzover verschillen tussen leerlingen en scholen als problematisch worden
gedefinieerd vanwege hun eenzijdige etnische samenstelling, is er van specifiek
nationaal beleid niet of nauwelijks sprake geweest. Segregatie in het onderwijs
wordt, met name de laatste jaren, door de meeste politieke partijen wél
als probleem beschouwd maar van specifiek hierop gericht (preventie)beleid
kan nauwelijks gesproken worden, ook al omdat de mogelijkheden om tot (specifiek)
beleid te komen volgens de opeenvolgende kabinetten, o.a. door de wet, zeer
beperkt zijn.Binnen het huisvestingsbeleid is van specifiek beleid voor migranten ook
weinig sprake. Dit komt met name doordat woningtoewijzing op basis van etniciteit
bij wet is verboden. Het was dan ook in het kader van algemeen volkshuisvestings-
en woonbeleid dat aandacht werd en wordt besteed aan de minder florissante
positie van migranten in vergelijking met de autochtone bevolking. Via algemeen
achterstands- en ondersteuningsbeleid (denk aan huursubsidie) werden en worden
veel migranten bereikt.Vanaf de jaren tachtig is nadruk gelegd op het belang van het vergroten
van de toegankelijkheid van algemene organisaties en instellingen. Het probleem
van ontoegankelijkheid van de arbeidsen woningmarkt en de witte scholen is
evenwel hardnekkig gebleken (zie bij resultaten). Dit wordt mede veroorzaakt
doordat er nauwelijks verplichtende maatregelen zijn genomen of konden worden
genomen door de nationale overheid ten aanzien van relatief autonome «instituties»
als scholen, woningcorporaties en bedrijven. De vergroting van de toegankelijkheid
van deze voor integratie centrale algemene voorzieningen blijft dan ook de
gehele beleidsperiode, tot op vandaag, een belangrijk doel van het integratiebeleid.Recentelijk worden segregatie binnen het onderwijs en het wonen in concentratiewijken
nog sterker dan voorheen door politici als probleem gedefinieerd. Afgezien
van het feit dat de mogelijkheden van de overheid om hier corrigerend in op
te treden beperkt zijn (zie ook verderop), roept specifiek beleid in het tegengaan
van segregatieve tendensen ook de nodige politieke discussie op. Specifiek
beleid gericht op actieve spreiding van migranten over wijken en scholen is,
zo blijkt uit onze analyses van het politiek debat, omstreden. Individuen
krijgen in deze gevallen op basis van een groepskenmerk een
bepaalde «behandeling» en dat is volgens de rechter een vorm van
discriminatie.In het parlementaire debat over het «multiculturele drama»
merkte De Graaf (D66) op dat het beleid wellicht te weinig specifiek was geweest
en juist teveel algemeen: de onvoldoende effectiviteit van het beleid en het
stagneren van het integratieproces verklaarde hij vanuit zijn waarneming dat
er uiteindelijk vooral veel algemeen en weinig specifiek achterstandsbeleid was gevoerd. Dit beeld staat haaks op een andere
verklaring voor het onvoldoende effectief zijn van het beleid: in Nederland
zou tot op de dag van vandaag in het integratiebeleid specifiek groepsbeleid
centraal staan (Koopmans, 2002). Op grond van het bronnenonderzoek kan worden
geconcludeerd dat, afgezien van de ondersteuning van categoriaal welzijnswerk
(tot het midden van de jaren tachtig), van zelforganisaties, van enkele arbeidsstimulerende
maatregelen en van OETC (zie ook hierna), van een groepsgerichte, specifieke
politiek op nationaal niveau weinig sprake is geweest. Al vanaf begin van
de jaren tachtig maakte het bestrijden van achterstanden bij migranten onderdeel
uit van het generieke beleid, zowel in het onderwijs, in het wonen als op
de arbeidsmarkt. Bovendien werd het specifieke beleid, voorzover aanwezig,
ook ingezet om de toegang tot deze kerninstituties, evenals hun toegankelijkheid,
te vergroten.Dat zich in het onderwijs en in wijken concentraties voordoen van «zwarte»
(en witte) leerlingen en bewoners, is ook geen gevolg van (groepsgericht)
integratiebeleid maar van algemeen beleid, te weten de grondwettelijke rechten
in Nederland, zoals het recht op vrijheid van onderwijs en het verbod op discriminatie
(in woningtoewijzing). Ook de oververtegenwoordiging van migranten in de WAO,
WW en bijstand is geen effect van falend groepsgericht integratiebeleid, maar
veeleer van het niet of onvoldoende in beschouwing nemen van specifieke kenmerken
van groepen en van mogelijke «perverse effecten» van algemene
voorzieningen op bepaalde groepen (zie de rapporten 2 tot en met 4). De oververtegenwoordiging
van migranten in de lagere regionen van de arbeidsmarkt, tenslotte, heeft,
zo is uit dit onderzoek gebleken, onder andere van doen met de vooroordelen
van werkgevers over de kwaliteiten van migranten tijdens selectieprocedures
en een gebrek aan beleid om dergelijke groepsbeelden
effectief te corrigeren.In plaats van in het debat te sterk te focussen op enkele specifieke maatregelen
of op sociaal-culturele kwesties van «identiteit», is de vraag
veeleer of het algemene achterstandsbeleid wel voldoende effectief is geweest
en of het algemene beleid wel voldoende rekening heeft gehouden met specifieke
groepen. Deze laatste vraag kan en moet zeker ook worden gesteld met betrekking
tot autochtonen die in een maatschappelijk zwakkere positie verkeren. De instroom
van migranten in hun wijken, buurtscholen en arbeidsorganisaties bracht vele
door hen ongewenste veranderingen met zich mee waarvoor in het politieke debat
lange tijd weinig expliciete aandacht was (mede uit angst dat partijen als
de CD daarvan zouden profiteren).Niettegenstaande het feit dat de samenleving als geheel vaak (mede) als
doelgroep van het integratiebeleid werd omschreven, ging dat beleid vooral
over de vraag hoe de positie van migranten kon worden verbeterd; veel minder
over door autochtonen ervaren problemen en kwesties van samenleven van verschillende
groepen onder soms moeilijke omstandigheden. Aan de hand van het bronnenonderzoek kunnen we conclusies trekken over
waar het debat over ging en met betrekking tot welke groepen er beleid is
ontwikkeld. Minstens zo interessant echter is de vraag waar men niet of nauwelijks
of slechts besmuikt over sprak. In aansporing van de Tijdelijke Commissie
hebben wij onze onderzoeksopdracht breed opgevat: vandaar dat ook het «niet-gezegde»,
bijvoorbeeld met betrekking tot autochtonen die hun wereld snel zagen veranderen,
hier wordt gesignaleerd.Dit «niet-gezegde» is ook van belang wanneer politieke conclusies
worden verbonden aan dit bronnenonderzoek. Het succes van integratiebeleid
kan immers niet alleen worden afgemeten aan de vraag of, en zo ja, in welke
mate migranten vooruitgang hebben geboekt op de terreinen van het «wonen,
werken en weten». Ook de interetnische verhoudingen zijn hierbij een
belangrijk criterium.ZelforganisatiesEr zijn een paar uitzonderingen op de regel dat algemeen beleid prevaleerde,
met name op het sociaal-culturele terrein: de afgelopen dertig jaar is er
steun geweest voor 1) categoriale welzijnsorganisaties (met name in de jaren
zeventig en tachtig) en 2) zelforganisaties van migranten, ook al is die steun
wisselend onderbouwd en soms omstreden geweest.De jaren zeventig en tachtig hebben de opkomst van tal van zelforganisaties
laten zien, waarvan de doelen uiteenliepen van identiteits- en religieuze
beleving tot voorlichting en belangenbehartiging.Na de overgang van minderhedenbeleid naar integratiebeleid worden deze
organisaties van beleidswege steeds exclusiever op hun instrumentele functie
voor integratie benaderd: het ging niet meer om het «behoud van hun
eigen identiteit», maar om hun mogelijke brugfunctie naar de samenleving.Rond de jaren negentig, en culminerend in het midden van die jaren, ontstaat
een groeiende twijfel over de integrerende functie van de zelforganisaties,
met name van organisaties op islamitische grondslag. Steeds meer wordt benadrukt
dat een deel ervan integratie belemmert en een risico oplevert voor de onderlinge
cohesie tussen allochtonen en autochtonen. Het CDA en de kleinere linkse partijen
zijn lange tijd de belangrijkste voorstanders van ondersteuning van zelforganisaties,
terwijl met name de VVD zich hier steeds meer tegen verzet. In het Scheffer-debat
is het evenwel het CDA dat sterk op culturele kwesties ingaat en de grote
afstand van groepen migranten tot de Nederlandse samenleving signaleert. Deze
partij neemt daarbij expliciet afstand van haar verleden van steun aan zelforganisaties.
Vanwege het afnemende draagvlak in de politiek hoeft het niet te verbazen
dat de bezuinigingen, naast de welzijnsorganisaties, in toenemende mate, ook
in de lokale politiek, zelforganisaties treffen.Paradoxaal genoeg wordt de maatschappelijke en politieke rol van allochtone
organisaties de laatste jaren echter eerder groter dan kleiner. Enerzijds
is sprake van afnemende acceptatie van immigratie en met religie geassocieerde
cultuurverschillen bij delen van de autochtone bevolking, anderzijds moet
er steeds vaker met vertegenwoordigers van minderheden worden overlegd om
de spanningen binnen de perken te houden. «De boel bij elkaar houden»
noopt tot een «poldermodel» op het gebied van integratie, waarbij
de overheid van allochtonen vergt dat zij uit hun midden aanspreekbare en
aansprekende vertegenwoordigers aanwijzen. Dus, ook al blijven de dilemma's
rondom de zelforganisaties bestaan en vrezen politieke partijen anti-integrerende
tendensen, tegelijkertijd is het «allochtone middenveld»
voor het beleid een niet meer weg te denken realiteit.Relatie minderheden-meerderheidAan het begin van de jaren tachtig, bij de ontwikkeling van het minderhedenbeleid,
werd de vraag gesteld of sprake zal zijn van acceptatie van een permanenter
verblijf van met name buitenlandse werknemers, die een toenemende aanspraak
zullen doen op de algemene voorzieningen. De relatie minderheden-meerderheid
en het vraagstuk van sociale cohesie stond dus ruim twintig jaar geleden (al)
op de agenda. De bewoordingen waren evenwel nog tamelijk neutraal. Gewezen
werd op het belang van maatschappelijke inpassing van de minderheden en het
voorkomen van hun cultureel isolement. Nadruk werd gelegd op wederzijds respect
en het tegengaan van discriminatie – waar met name de kleinlinkse partijen
op hamerden. Een pijler van het beleid vormde het intercultureel onderwijs,
dat werd opgenomen in het reguliere onderwijsbeleid. Vanaf het midden van
de jaren tachtig nam het maatschappelijke draagvlak voor categoriaal (welzijns)beleid
voor minderheden evenwel af, hetgeen mede de aanzet lijkt te hebben gevormd
om dit beleid grotendeels af te bouwen. In plaats van steun voor zelforganisaties
(collectieve emancipatie), ging het beleid steeds meer aandringen op integratie
door middel van activering en zelfverantwoordelijkheid van het individu.In de vroege jaren negentig werd de toon waarop over allochtonen gesproken
buiten het parlement scherper. Daarbinnen was hiervan minder sprake. In de
beleidsnota's werd zorg geuit over de consequenties van de toenemende spanningen
voor de sociale cohesie in de samenleving. Aanvankelijk werd daarbij vooral
gedacht in termen van voortzetting van het achterstandsbeleid en het bestrijden
van discriminatie en vooroordeel. Toen echter vanuit de maatschappij steeds
openlijker kritiek kwam op gedrag en normen van allochtonen en op het voor
hen gehanteerde «voorkeursbeleid», deed zich tenslotte vanaf de
late jaren negentig een wisseling van perspectief voor. Waar de nadruk voorheen
lag op het tegengaan van discriminatie en vooroordeel van de kant van autochtonen,
werden er door de politiek sindsdien meer vragen geplaatst bij waarden en
normen van migranten. Er werd en wordt van beleidswege ook openlijk(er) begrip
getoond voor de, vooral in de gemengde stadswijken, gegroeide onvrede.Vanuit delen van de autochtone bevolking kwam steeds sterker naar voren
dat men zich te lang veronachtzaamd had gevoeld. Naast problemen rondom achterstand
en probleemcumulatie in de oude wijken, bleken ook culturele kwesties de gemoederen
sterk bezig te houden. Voormalig minister Van Boxtel gaf tijdens een van zijn
laatste Kamerdebatten aan dat een fundamentele discussie over deze kwesties,
zowel binnen het parlement als met betrokkenen daarbuiten, te lang uit de
weg is gegaan.Op grond van onze bronnenstudie kunnen we constateren dat dit beeld van
«heikele kwesties» uit de weg gaan, niet voor de gehele periode
geldt en ook niet in alle opzichten. Er laten zich verschillende perioden
onderscheiden waarin er meer of minder aandacht was voor «culturele
kwesties». Bovendien is, vanaf het begin van het integratiebeleid, door
de overheid, hierin gesteund door alle politieke partijen, met regelmaat aangegeven
dat culturele verscheidenheid haar grenzen vindt binnen de Nederlandse rechtsorde.
Van cultuurrelativisme is in het beleid geen sprake geweest. Tegelijkertijd
moeten we constateren dat deze positiebepaling onvoldoende houvast heeft geboden
om antwoord te geven op de dilemma's die zich rondom culturele verschillen
voordoen. Alle partijen meenden tot voor kort dat sociaal-economische
ongelijkheid een groter probleem was dan cultureel verschil, ook al omdat
cultureel verschil niet als belangrijke belemmering werd gezien voor integratie.
De laatste tijd zijn mogelijke cultureel-religieuze verschillen echter een
heftig strijdpunt buiten en binnen de Kamer.Doelgroepen en doelgebiedenVanaf de jaren tachtig vielen zowel rijksgenoten als buitenlandse werknemers
onder het minderhedenbeleid. In de jaren negentig, die in het teken kwamen
te staan van integratiebeleid, ontstond geleidelijk oog voor de toenemende
diversiteit binnen groepen naar sociaal-economische positie en participatie
in de maatschappij. Het (achterstands)beleid ging zich meer richten op risicogroepen
onder minderheden. Vooral jongeren kregen steeds meer aandacht.Hoewel «achterstandsgebieden» al vanaf medio jaren tachtig
in beeld kwamen, verschoof vooral vanaf medio jaren negentig het accent van
doelgroepen naar doelgebieden. Het beleid concentreerde zich steeds meer op
concentratiewijken in de (middel)grote steden, waar zich een cumulatie van
problemen voordoet.Deze territorialisering van beleid werd enerzijds gevoed door de gedachte
dat het letterlijk «in de buurt komen» van burgers met de grootste
problemen, ook zou leiden tot de meest effectieve aanpak. Anderzijds bestond
er een verband met het niet, of in ieder geval veel minder, willen voeren
van specifiek (doelgroepen)beleid. In het nieuwe beleid werden territoria
aangepakt, ongeacht of de achterstanden zich bij allochtone of autochtone
bewoners voordeden.De vraag of de plek waar de problemen zich manifesteren ook de plek is
waar oplossingen voor deze problemen kunnen worden gevonden, heeft het beleid
de afgelopen dertig jaar sterk beziggehouden. Lange tijd werd ruimtelijke
segregatie weliswaar betreurd, maar deze werd niet beschouwd als een zelfstandige
factor ter verklaring van de achterstandssituatie van migranten. Het was daar
wel een illustratie van.Recentelijk heeft de ruimtelijke segregatie veel meer aandacht gekregen,
ook al omdat het mislukken van de integratie door sommige politieke partijen
direct werd gerelateerd aan (het toenemen van) segregatie. Ook het kabinet-Balkenende
I leek deze opvatting te delen: het wonen in bepaalde buurten was zowel bewijs
als verklaring voor de gebrekkige integratie. Andere partijen zijn minder
overtuigd dat segregatie een verklaring is voor gebrekkige integratie, hoezeer
alle partijen de segregatie ook betreuren. Deze discussie is van belang aangezien
de visie op de oorzaken van onvoldoende integratie vanzelfsprekend consequenties
heeft voor de aanpak. Moet het accent vooral worden gelegd op het onderwijs
en de arbeidsparticipatie of (ook) op het (gespreid) wonen? Tot voor kort
werd in het beleid het zwaarste accent gelegd op het belang van evenredige
arbeids- en onderwijsdeelname; deze werden beschouwd als de sleutel tot emancipatie
en integratie van migranten. Bij de blik op de toekomst komen we op deze kwestie
terug. HOOFDSTUK 4. DE SOCIAAL-ECONOMISCHE EN SOCIAAL-CULTURELE
POSITIE VAN MIGRANTENSociaal-economische positieHet beleid kent een grote mate van consistentie in
de tijd wat betreft aandacht voor de sociaal-economische positie van migranten
en hun nakomers. Voor rijksgenoten geldt dit vanaf de jaren zeventig.
Voor de arbeidsmigranten gaat dit pas sinds de jaren tachtig op, omdat in
hun geval lang aan het uitgangspunt van «tijdelijkheid» is vastgehouden.Vanaf de jaren tachtig vallen de genoemde groepen onder het minderhedenbeleid
waarin een evenredige sociaal-economische positie van nieuwkomers een onomstreden
doel is. Vanaf het einde van de jaren tachtig verandert, vanwege hardnekkige
achterstanden in de sociaal-economische positie, de beleidsnoemer in integratiebeleid.
Dit beleid is exclusiever gericht op verbetering van achterstanden in het
onderwijs en op de arbeidsmarkt; sociaal-culturele factoren verdwijnen naar
de achtergrond, ook al omdat zij minder tot de primaire verantwoordelijkheid
van de (nationale) overheid worden gerekend.De accentverschuiving van sociaal-cultureel naar sociaal-economisch integratiebeleid
betekent ook een verandering in «wie» object van beleid is. Gold
aanvankelijk groepsgewijze emancipatie op identiteitsbasis
als een belangrijk middel om maatschappelijke participatie te bevorderen,
vanaf eind jaren tachtig zet het beleid in op de individuele verantwoordelijkheid van de burger.Hoewel al eerder enig beleid ontwikkeld was op oriëntatiecursussen
voor nieuwkomers – vaak in aansluiting op en samenwerking met vrijwillige
initiatieven – komt een specifiek inburgeringsbeleid vanaf de jaren
negentig op gang. Inburgering geldt als belangrijke voorwaarde voor integratie.
Vanaf het midden van deze jaren vormt dit beleid, naast het achterstandsbeleid,
een steeds centraler onderdeel van het geheel aan integratiegerichte maatregelen,
waarbij in de late jaren negentig ook oudkomers met (taal)achterstanden in
het vizier komen. Activering wordt ook hierbij een steeds centraler begrip.
Tegen het einde van de jaren negentig krijgt het inburgeringsbeleid een verplichtender
karakter.De sociaal-culturele positieHet beleid gericht op de sociaal-culturele positie
kenmerkt zich voor de onderscheiden perioden daarentegen door een grote mate
van variëteit. In de jaren zeventig was er voor de rijksgenoten
geen sprake van een specifiek beleid op dit punt, terwijl identiteitsbehoud
gericht op terugkeer centraal stond voor de «gastarbeiders».In de jaren tachtig ontwikkelde zich een beleid gericht op groepsinterne
binding en identiteitsontwikkeling. Identiteitsbeleving gold als een doel
in zichzelf, maar emancipatie in eigen kring werd tevens bevorderlijk geacht
voor versterking van de positie van minderheden in de samenleving en voor
het verbeteren van interetnische relaties. Hierbij was er in de beleidsstukken
overigens niet zozeer sprake van «integratie met behoud van eigen identiteit»,
zoals in de jaren zeventig toen de identiteit uit het land van herkomst moest
worden gekoesterd vanwege de verwachte terugkeer. Nu de migranten bleven,
was het duidelijk dat hun identiteit ook zou veranderen. De WRR pleitte in
1979 expliciet voor het afscheid nemen van de beproefde leuze; deze was echter
een lang(er) leven beschoren toen zij bij sommige politieke partijen een nieuwe
inhoud kreeg. «Integratie met behoud van eigen identiteit» betekende
in de nieuwe context dat emancipatie op grond van organisatie in eigen kring als mogelijkheid én wenselijkheid werd beschouwd. Er was dus
geen aandrang tot «assimilatie»; wél werd intensivering
van de interetnische contacten wenselijk geacht. Organisatie in eigen kring
werd hiermee niet in strijd geacht: «bonding» stond niet (noodzakelijk)
haaks op «bridging».Vanaf medio jaren tachtig raakten de doelen van identiteitsbeleving en
groepsemancipatie op de achtergrond, althans in de beleidsstukken. In de praktijk
zijn zij nooit helemaal verlaten. Verdediging ervan van de kant van het CDA
heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld. Niettemin groeide de twijfel over
de haalbaarheid van groepsgewijze emancipatie. Met het oog op de hardnekkigheid
van de sociaal-economische achterstand werd toenemend ingezet op emancipatie
langs individuele weg. Waar groepsgewijze emancipatie voorheen gold als een
van de middelen tot versterking van de maatschappelijke positie, werd geleidelijk
juist individuele sociaal-economische participatie gezien als middel om dat
doel te bereiken.Activering en zelfverantwoordelijkheid werden daarvoor steeds vaker als
de geëigende weg gezien. Zo beschouwd, werd het in Nederland dominant
geworden cultuurpatroon van de individualisering ook van toepassing verklaard
op de etnische minderheden. Beter gezegd, er ontstond een beleid dat zich
hun ontwikkeling in deze richting ten doel stelde, net zoals dit overigens
gold voor de te zorgafhankelijk geachte autochtone burger.Vanaf het midden van de jaren tachtig werd begonnen met de afbouw van
de categoriale welzijnsvoorzieningen, die vanaf de jaren zeventig steeds meer
zorgtaken toebedeeld hadden gekregen (en wellicht ook naar zich hadden toegetrokken).
Naast het gesignaleerde probleem van de gegroeide zorgafhankelijkheid, lijkt
ook het afnemende draagvlak voor categoriale voorzieningen bij autochtonen
hierbij een rol te hebben gespeeld. Wel bleef de steunfunctie van deze voorzieningen,
steun zowel voor zelforganisaties als voor de overheid, behouden.De terminologie van emancipatie in eigen kring verdween uit het beleidsvocabulaire,
maar van het (mogelijke) belang en de waarde van identiteitsgebonden groepsvorming
werd nooit geheel afstand genomen. Dit werd niet alleen onderbouwd met een
verwijzing naar het wettelijke recht op organisatie op basis van identiteit.
Het groeiende «allochtone middenveld» werd in toenemende mate
ook door de overheid erkend als gesprekspartner en als brug tussen etnische
groepen en «de meerderheid».Alleen op de deelterreinen van onderwijs en sport &
recreatie bleef een sociaal-culturele dimensie van het integratiebeleid
gehandhaafd.In het onderwijs wordt vanaf de jaren zeventig
een categoriale aanpak voor kinderen van buitenlandse werknemers ontwikkeld
via onderwijs in de eigen taal en cultuur van het land van herkomst. In het
begin van de jaren tachtig zijn integratie en acculturatie, naast evenredige
onderwijsdeelname, als hoofddoelstellingen geformuleerd. Bij integratie werd
volwaardig sociaal-economisch, maatschappelijk en democratisch functioneren
en participeren in de Nederlandse samenleving benadrukt, «met de mogelijkheid
zulks te doen vanuit de eigen culturele achtergrond». Onder acculturatie
werd verstaan een tweezijdig of meerzijdig proces van elkaar leren kennen,
aanvaarden en waarderen en het zich openstellen voor elkanders cultuur of
elementen daarvan. In 1985 is bij wet vastgelegd dat «onderwijs er mede
vanuit gaat dat leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving».
Vanaf het begin van de jaren tachtig is «intercultureel onderwijs»
tot ontwikkeling gekomen. Ook al gaat het sindsdien om regulier onderwijsbeleid,
met name in multi-etnische scholen voor basisonderwijs en in mindere mate
voortgezet onderwijs is intercultureel onderwijs, «dat
zich in haar overwegend socialiserende oriëntatie duidelijk laat onderscheiden
van overige pijlers van het minderhedenbeleid», in lespraktijken doorgedrongen
(Fase, 1997, p. 71).In de sport & recreatie staat vooral de
«interculturele» ontmoeting voorop: de sport en recreatieve activiteiten
worden met name sinds de jaren negentig in beleidsdoelstellingen vergaand
geïnstrumentaliseerd. Het gaat niet – of hoogstens secundair –
om stimulering van sportdeelname, maar om de verbroederende rol die sport
kan spelen. Binnen de sport en andere recreatieve activiteiten wordt organisatie
in eigen kring minder gewaardeerd. Juist de vrije tijd lijkt te worden beschouwd
als een sfeer waar mensen elkaar kunnen treffen. Sport als motor van sociale
cohesie wordt dan ook bijna vanzelfsprekend door deze (beleids)sector geclaimd
(hoewel tegenover voorbeelden van cohesieversterkende effecten van sport tussen
verschillende etnische groepen er ook talrijke negatieve te plaatsen blijken
te zijn).De verhouding tussen de sociaal-culturele en de sociaal-economische
positieIn de loop der tijd blijken zich verschuivingen te hebben voorgedaan in
de beleidsvisie op de verhouding tussen de sociaal-economische positie van
minderheden enerzijds en hun sociaal-culturele positie anderzijds. Aanvankelijk
werden deze los van elkaar gezien (en als goed combineerbaar): migranten zouden
sociaal-economisch integreren met behoud van hun identiteit. Dat waren twee
zaken die naast elkaar stonden.Vervolgens werden beide elementen geacht elkaar te kunnen versterken.
In de eerste helft van de jaren tachtig werd deze versterking vooral gedacht
door een bijdrage vanuit het sociaal-culturele aan het sociaal-economische.
De verzuilingsstrategie zou moeten uitmonden in emancipatie. Migranten organiseerden
zich in eigen kring om vervolgens «gesterkt» in de Nederlandse
samenleving te integreren, met name ook in de sferen van onderwijs en arbeid.In de tweede helft van de jaren tachtig, begin jaren negentig werd het
verband omgedraaid: sociaal-economische participatie zou op haar beurt bij
kunnen dragen aan verdere sociaal-culturele integratie. Vervolgens werd het
verband tussen beide in het beleid weer losser. Halverwege de jaren negentig
constateerde de politiek dat de sociaal-economische achterstand veruit het
grootste probleem was, terwijl er zich wat betreft de sociaal-culturele, immateriële
kwesties steeds minder problemen voordeden. Dat hoefde dan ook minder een
terrein van overheidsbemoeienis c.q. -zorg te zijn. Met één
uitzondering: de zorg voor de jeugd. Hier manifesteerde zich als eerste de
gedachte dat sociaal-culturele «aanpassing» noodzakelijk was,
wilde de sociaal-economische ongelijkheid zich niet nog generaties lang voortzetten.
Dit leidde tot aandacht voor op aanpassing gerichte opvoedingsondersteuning.
In de tweede helft van de jaren negentig werd dit een veel algemener geluid:
de sociaal-culturele «eigenheid» van allochtonen is in het laatste
decennium steeds meer gaan gelden als risico voor gebrekkige integratie. Bovendien
werd hun culturele «anders zijn» ook als problematisch beschouwd
omdat binnen hun gemeenschappen vrouwen en homoseksuelen geen gelijkwaardige
positie hadden. Tenslotte werd culturele eigenheid meer en meer opgevat als
een bedreiging voor de cohesie in de samenleving. Uiteindelijk werd Cultuur
daarmee, ook los van de mogelijke effecten op de sociaal-economische positie
van migranten, een zelfstandige kwestie in zowel het publieke als het politieke
debat. Sociaal-cultureel en sociaal-economisch waren dus weer (deels) ontkoppeld,
net zoals aan het begin. Maar dit keer ging het niet meer om
het behoud van de «eigen identiteit», maar veeleer om de wens
dat migranten zich zouden aanpassen aan «de Hollandse normen en waarden».Schematisch samengevat:Beleidsvisies op de verbanden tussen sociaal-culturele
positie en sociaal-economische positie in de loop van de tijdHOOFDSTUK 5. STURING DOOR DE RIJKSOVERHEIDWat vermag de rijksoverheid?Welke ambities heeft de overheid in algemene zin in de loop van de voorgaande
dertig jaar geformuleerd op het terrein van het integratiebeleid? Waren de
doelstellingen bescheiden of, in het licht van de mogelijkheden van dat moment,
als ambitieus te kwalificeren? Met andere woorden: hoe verhielden de doelstellingen
zich tot de voorhanden zijnde instrumenten? Deze vraag zal worden uitgewerkt
voor de drie onderzochte terreinen. Wat valt er over de verhouding tussen
doelstellingen en middelen op die terreinen te zeggen?De maakbare samenleving en de maakbare migrantWe constateerden eerder dat veel verschuivingen in het debat over minderheden
samenhangen met algemenere verschuivingen in het politieke klimaat. Zo valt
de WRR-nota in 1989 niet uit de toon in een klimaat waarin in bredere zin
wordt gesteld dat de verzorgingsstaat mensen afhankelijk en passief maakt
(«doodgeknuffeld»). Alleen de kritiek op de gedachte van de «maakbare
samenleving», die op veel terreinen mede aanleiding heeft gegeven voor
een meer bescheiden opstelling van de overheid («de terugtredende overheid»),
lijkt weinig effect te hebben gehad op de ambities van het integratiebeleid.
Weliswaar moeten allochtone organisaties en/of individuele migranten meer
eigen verantwoordelijkheid gaan dragen, de beleidsvoornemens blijven de ambitie
ademen van een door de politiek maakbare multiculturele samenleving. Deze
gedachte van een samenleving die zich laat veranderen door gericht overheidsbeleid
vinden we in alle periodes terug.Voorzover het beleid volgens tussentijdse evaluaties niet effectief (genoeg)
was, was intensivering van het beleid bijna altijd het antwoord van de politiek.
Ook partijen die recentelijk twijfelen aan de effectiviteit van het gevoerde
minderhedenbeleid (bijvoorbeeld de SP en de LPF), pleiten niet zozeer voor
het afzien van verder beleid maar voor ander beleid. Of het nu gaat om aanpassing
aan «Nederlandse» normen en waarden of om het bestrijden van segregatie
in wonen en onderwijs, de politiek had en heeft stevige doelstellingen op
het gebied van immigratie en integratie.We kunnen dus op grond van het bronnenonderzoek constateren dat er niet
zozeer sprake is van verdeeldheid over het principe van overheidsbemoeienis
met vraagstukken van integratie; wel is er de nodige discussie wát
ze moet doen.In het debat over minderheden wordt niet alleen de samenleving maakbaar
geacht, maar ook de migrant. Zeker waar het gaat om de recente wending in
het debat, waarin door verschillende politieke stromingen wordt aangedrongen
op het zich meer aanpassen van migranten aan «de Nederlandse waarden
en normen» door migranten, worden culturele identiteiten niet alleen
als veranderlijk maar ook als veranderbaar opgevat.Het in het maatschappelijk debat opklinkende verwijt dat de politiek zich
te weinig zou hebben bekommerd om de ernst van de integratieproblematiek,
bleek op grond van het bronnenonderzoek weinig hout te snijden. Wie de ambitieuze
en vaak ook royale doelstellingen van het beleid tot zich neemt (zie deelstudie
1) kan niet anders concluderen dan dat de overheid veel wilde omdat er blijkbaar
in haar ogen veel mis was. Dat vervolgens de effectiviteit van
het geplande en (deels) uitgevoerde beleid soms te wensen overliet, verklaart
waarschijnlijk meer van de maatschappelijke onvrede dan een veronderstelde
afwezige sense of urgency.Dit gevoel van urgentie ontbrak wél als het ging om de zorgen van
sommige autochtone inwoners die hun wereld in hoog tempo zagen veranderen.
De politiek leek daarin minder geïnteresseerd, anders dan in termen van
het voorkomen van discriminatie en het verbeteren van interetnische verhoudingen.De nationale overheid was terdege doordrongen van de grote achterstandsproblemen
van migranten en ontwikkelde op talloze terreinen beleid. Het formuleren van
meer, nieuw en verdergaand beleid stond hierbij niet altijd in verhouding
tot de middelen waarover de nationale overheid beschikte of beschikt, vandaar
ook de kwalificatie «ambitieus». In het algemeen gesproken tekent
zich de volgende paradox af: terwijl de effectieve invloed van de overheid
op verschillende maatschappelijke terreinen in de afgelopen decennia (bedoeld
of onbedoeld) is afgenomen, werden de beleidsambities opgevoerd. Ging het
bij het onderwijs in eerste instantie vooral om de evenredigheidskwestie,
dus achterstandsbestrijding, met het ook vanwege sociale motieven problematiseren
van het ontstaan van zwarte en witte scholen is er een beleidsdoelstelling
bijgekomen (de gemengde school), waar relatief weinig beleidsinstrumenten
bij voorhanden zijn. Hetzelfde geldt voor het volkshuisvestingsbeleid. Vanaf
de nota stedelijke vernieuwing heeft de overheid een aantal zeer ambitieuze
doelstellingen over gedifferentieerde en sociaal cohesieve wijken geformuleerd,
terwijl haar sturingsmogelijkheden eerder zijn af- dan toegenomen.Als we kijken naar de instrumenten die de overheid ter beschikking heeft
dan ontstaat het volgende beeld. Op het terrein van arbeid en inkomen valt
op dat de overheid altijd al over relatief weinig middelen beschikte en veel
overliet aan de sociale partners. De enige wet, waartoe het parlement (VVD,
GroenLinks, D66) op dit terrein het initiatief nam, de Wet BEEA, werd binnen
enkele jaren afgezwakt en ingewisseld voor de Wet Samen, met duidelijk minder
bevoegdheden voor de overheid om in te grijpen in het particuliere bedrijf.
De introductie van marktwerking in de reïntegratie van WAO'ers (het uitbesteden
van reïntegratieactiviteiten) heeft de overheid deels de mogelijkheid
ontnomen om zelf toe te zien of er werk wordt gemaakt van de reïntegratie
van alle groepen, inclusief allochtonen. Op het terrein van de volkshuisvesting
werd de invloed van de overheid (nationaal en lokaal) op de woningcorporaties,
de woningbouwproductie en de woningtoewijzing («aanbodmodel»)
het laatste decennium geringer. Ten slotte gingen en gaan er steeds meer stemmen
op om het onderwijs minder te reguleren vanuit Zoetermeer, terwijl de zeggenschap
van de overheid, bijvoorbeeld met betrekking tot de vrije schoolkeuze van
ouders, zoals bekend, al miniem is. De overheid is niet de «baas»
van het bijzonder onderwijs; deze vorm van organisatie op basis van identiteit
is bij wet verankerd.Voor de duidelijkheid: op basis van het bronnenonderzoek wordt in dit
bestek vanzelfsprekend geen oordeel geveld over de vraag over welke instrumenten
de Nederlandse overheid in het integratiebeleid op de genoemde terreinen zou
moeten beschikken. Hier wordt slechts geconstateerd dat de middelen achterblijven
bij de ambities. Ambities die groeien wanneer er in somberder termen over
het integratieproces wordt gesproken. Op de onderzochte terreinen zijn er
echter niet of nauwelijks wetten aangenomen of andere instrumenten
ontwikkeld die bij deze nieuwe ambities passen.Anders gezegd: de maakbaarheidskritiek mag dan voorbij zijn gegaan aan
het terrein van de integratie, de terugtredende overheid heeft op de onderzochte
terreinen de facto wel minder te zeggen gekregen, terwijl de doelstellingen
op integratiegebied niet zijn getemperd. Hierdoor is de kloof tussen doelstellingen
en instrumenten in de loop van de tijd verder gegroeid. Zoals ook uit de volgende
terreinbeschrijvingen moge blijken.Arbeid en inkomenIn de beschouwing over de resultaten van het integratiebeleid op het deelterrein
van werk en inkomen is beargumenteerd hoe «de economie» (arbeidsmarkt
en structuurveranderingen in de economie) beperkingen oplegt aan de mogelijkheden
om te sturen vanuit de overheid: bij een krappe arbeidsmarkt wordt bijvoorbeeld
sneller voldaan aan de doelstelling van evenredige arbeidsdeelname door allochtonen
dan bij een ruime. Het effect van de Wet Samen als beleidsinstrument van het
integratiebeleid van de rijksoverheid is, vergeleken met de macro-economische
ontwikkelingen, slechts beperkt.Uit de analyse van met name het arbeidsmarktbeleid bleek niettemin dat
de overheid op een aantal punten wel degelijk doelstellingen formuleerde waarbij
ook middelen voorhanden waren. Zo verbeterden de hulpbronnen van en voor migranten
op de arbeidsmarkt. Op het cruciale punt van de in- en uitsluitingsmechanismen
(cruciaal omdat migranten achteraan staan in een imaginaire arbeidsrij) heeft
de overheid echter weinig krachtig beleid gevoerd en zichzelf ook geen instrumenten
in handen gegeven om op te kunnen treden. Veel wordt overgelaten aan de sociale
partners (wat soms overigens wél tot ambitieuze plannen heeft geleid
zoals in het geval van het MKB), veel aan uitsluitend werkgevers – zoals
de selectie van personeel – en steeds meer aan de markt (zoals de al
genoemde reïntegratie). De kloof tussen doelstellingen en middelen is
groot- hetgeen meer zichtbaar is in tijden van laag- dan hoogconjunctuur.In het deelonderzoek over inkomen is eveneens geconstateerd dat het integratiebeleid
nauwelijks van invloed is op de kansenstructuren die de inkomenspositie van
werkende allochtonen en de mate van uitkeringsafhankelijkheid (mede) bepalen:
het loopbaanbeleid en beloningsbeleid van werkgevers. Aangetoond is dat ook
hier sprake is van in- en uitsluitingsmechanismen die in het nadeel van allochtonen
kunnen werken. Het integratiebeleid heeft in dezen evenmin een corrigerende
rol van betekenis gespeeld.Dit betekent nog niet dat het beleid ineffectief is geweest. Sterker nog,
in de deelstudie over Werk en Inkomen concluderen we op grond van een evaluatie
van allerhande maatregelen dat «in grote lijnen kan worden geconstateerd
dat het beleid, weliswaar in wisselende mate en met wisselend succes, gericht
is geweest op beïnvloeding van de clusters van factoren die verantwoordelijk
zijn voor de (relatieve) arbeidsmarktpositie van allochtonen. In dit opzicht
heeft het beleid wel degelijk positieve betekenis gehad.» Problematisch
blijft echter dat de overheid op een aantal kerninstituties weinig greep heeft
gehad: «de onevenredigheid in uitkeringen is te verklaren uit de arbeidsmarktwerking
en de (geringere) hulpbronnen waarover allochtonen beschikken, in dit geval
bijvoorbeeld hun mate van institutionele redzaamheid. Ook de inrichting en
werking van het socialezekerheidsstelsel heeft invloed. We stuiten hiermee
weer op in- en uitsluitingsmechanismen binnen de kerninstituties van de Nederlandse
samenleving. Het integratiebeleid heeft hierop onvoldoende invloed
gehad, wat meeverklaart waarom de beleidsdoelstellingen niet zijn bereikt
en evenredigheid niet is gerealiseerd.»OnderwijsTen aanzien van het onderwijs kan worden geconcludeerd dat het integratiebeleid
onvoldoende invloed heeft gehad om de hoofddoelstelling, evenredigheid in
onderwijsdeelname, te bereiken. Veel van het beleid was en is gericht op het
verbeteren van de hulpbronnen van allochtone leerlingen, bijvoorbeeld door
middel van gezinsgerichte stimulering en speciale programma's voor Nederlands
als tweede taal. De in- en uitsluitingsmechanismen die zich in het onderwijs
zélf voordoen bleken moeilijker beïnvloedbaar. Zo zijn de extra
middelen uit de gewichtenregeling met name ingezet voor de (te) weinig effectief
gebleken klassenverkleining, en wordt pas recent meer aandacht besteed aan
structurele kwaliteitsverbetering, vooral in de onderbouw van het basisonderwijs.
Ondanks lokale successen, is het beleid er niet in geslaagd om van concentratiescholen
een pedagogische voorhoede te maken. Mede door de decentralisering van het
onderwijs ontbraken ook de sturingsmogelijkheden hiertoe.Daarnaast hebben zich veelal buiten het integratiebeleid om algemene stelselwijzigingen
en ontwikkelingen in het onderwijs voorgedaan, waardoor het onderwijs als
kansenstructuur mede of extra in het nadeel van allochtone leerlingen kan
hebben gewerkt. Te noemen valt de basisvorming en de schaalvergroting, evenals
het reeds genoemde verschijnsel van concentratiescholen en het toegenomen
leerkrachttekort. De invloed van het integratiebeleid op het onderwijs als
kansenstructuur is feitelijk zeer gering geweest.Het intercultureel onderwijs is sinds het begin van de jaren tachtig tot
ontwikkeling gekomen en in 1985 bij wet verankerd. Sinds 1985 vormt het intercultureel
onderwijs dan ook geen onderdeel meer van het integratiebeleid, maar van het
reguliere onderwijsbeleid. De doelstellingen zijn in de wet slechts globaal
geformuleerd en niet operationeel gemaakt. «De inspectie is voor wat
het toezicht betreft op de naleving van de wet met bijna lege handen op pad
gestuurd» zo stelt Fase (1997, p. 69). Afgezien hiervan zijn ook in
dit verband door de decentralisering de sturingsmogelijkheden beperkt.In de termen van het door ons in de deelstudie Onderwijs gebruikte analysemodel
heeft het integratiebeleid/onderwijsbeleid zich meer gericht op de hulpbronnen
van allochtone leerlingen en hun omgeving dan op de in- en uitsluitingsmechanismen
en op het onderwijs als kansenstructuur. De invloed op het laatste is het
geringst geweest, zo mag worden gesteld. Het is aannemelijk dat dit gevolgen
heeft gehad voor de beleidsresultaten. Concreet: het voortbestaan van onevenredigheid
is mede veroorzaakt door het grotendeels ongemoeid laten van het onderwijs
als kansenstructuur en van het beperkte effect van pogingen om de in- en uitsluitingsmechanismen
te beïnvloeden. Het is dus aannemelijk dat het beleid wel enig effect
heeft gehad (want hulpbronnen zijn bepaald niet onbelangrijk) maar de effectiviteit
zou kunnen toenemen als ze op andere centrale factoren haar invloed zou doen
gelden.Wonen, sport en recreatieIn de jaren tachtig had het volkshuisvestingsbeleid ambitieuze doelstellingen:
«Wie het geheel van sturingspogingen met welke bedoelingen dan ook overziet,
valt het op dat de gedachte dat vestigingsprocessen van mensen
te sturen zijn, dat een bepaalde bevolkingssamenstelling maakbaar is, voortdurend
leefde in de volkshuisvesting» (Jansen, 2000, p. 137). Deze gedachte
leefde het sterkst op lokaal niveau. Het Rijk temperde niet zozeer de doelstellingen
maar wees gemeenten er wel bij voortduring op dat sturing op etniciteit niet
geoorloofd is. De ambitieuze doelstellingen moesten worden bereikt door indirecte
sturing (optimale woonruimteverdeling leidend tot deconcentratie van migranten).
Per saldo was specifiek beleid gericht op migranten zo goed als onmogelijk.Zoals geschetst in rapport 4 betekende dit niet dat de doelstellingen
van het beleid daardoor niet werden gehaald. Integendeel, door te realiseren
dat migranten onderdeel werden van het algemeen geldende volkshuisvestingsbeleid
en hen «toe te laten» tot de sociale huursector werden belangrijke
doelstellingen van het beleid gerealiseerd. Hoewel er nog achterstanden bestaan
(met name bij Turken en Marokkanen) heeft dit beleid na verloop van tijd vruchten
afgeworpen. Migranten werden door de aanvankelijk afhoudende sociale huursector
uiteindelijk massaal opgenomen en konden door het gebruik van individuele
huursubsidie en deels ook door de verhuizingsdynamiek rond stadsvernieuwing
verder integreren op de woningmarkt. Dit succes leidde echter tot nieuwe problemen
c.q. politieke ambities in de jaren negentig. De relatief hoge concentratie
van migranten in naoorlogse woonwijken met veel sociale huurwoningen staat
nu hoog op de politieke agenda: zij wordt zowel als oorzaak als illustratie
van de stagnerende integratie gezien. Terwijl de overheid qua instrumenten
en invloedsmogelijkheden in de jaren negentig op volkshuisvestingsgebied een
drastische stap terugzette, werden de nieuwe ambities, met name op het terrein
van de stedelijke vernieuwing, opgeschroefd. Dat de overheden (en corporaties)
de greep op de vraagzijde (toewijzing) kwijt raakten, impliceerde echter dat
de instrumenten hoofdzakelijk beperkt bleven tot de aanbodzijde: het bouwen
van nieuwe, andersoortige (koop)woningen in deze wijken moest volgens de beleidsmakers
uiteindelijk leiden tot een andere bevolkingssamenstelling. Deze indirecte
sturing ging overigens met hoge streefcijfers in termen van te slopen en te
verkopen huurwoningen gepaard.Het accent lag de laatste jaren in het woonbeleid dus niet zozeer op de
aanpak van het subject (de maakbare migrant) als wel op de maakbare wijk,
de veranderbare woningvoorraad (object). Terwijl de sturingsmogelijkheden
verder afnamen (uitvoerende organisaties kregen meer zelfstandigheid, het
Rijk voerde vooral een regierol, met toezicht op prestaties en met stimuleringsgelden
waarvan een multipliereffect werd verwacht) ontpopten zich in de jaren negentig
en daarna grote wijkambities.In het sport- en recreatiebeleid staan twee doelstellingen boven aan de
politieke agenda met betrekking tot allochtonen en integratie: verhogen van
de deelname én integratie door (verhoogde) participatie. Uit het bronnenonderzoek
blijkt dat beide doelstellingen slechts langzaamaan worden gerealiseerd en
dat er serieuze twijfels rijzen over hun verdere realiseerbaarheid. Zo blijkt
niet iedereen te willen sporten, en ook niet iedereen wil dit altijd gemengd
(autochtoon/allochtoon) doen. Los van de voorkeuren om wel of niet te sporten
en te recreëren en in welk verband, is het van belang om vast te stellen
dat de mogelijkheden van het beleid om dit te beïnvloeden beperkt zijn,
want voornamelijk indirect. Of en in welke mate allochtone Nederlanders in
hun recreatienetwerken in de toekomst ook meer autochtonen zullen tegenkomen
hangt namelijk sterk af van een aantal structurele kenmerken: hun opleidingsniveau
en hun werkervaring. Hoe «hoger» de opleiding en het niveau van
het werk, hoe meer gelegenheid om autochtone Nederlanders tegen te komen met
wie vriendschapsbanden kunnen worden opgebouwd. Veranderingen
in de structurele situatie blijken vooraf te gaan
aan culturele verschuivingen – een belangrijke
conclusie in een tijd waarin het beleid zich meer begint te buigen over culturele
aspecten. Culturele integratie kan pas plaatsvinden wanneer er ook in directe
contacten kennis wordt opgedaan van de Nederlandse
samenleving en er kennissen gemaakt kunnen worden.
In die zin moet er, zo leert het bronnenonderzoek, van de vrijetijdsbesteding
niet teveel worden verwacht, juist omdat grotendeels in andere sferen wordt
bepaald wie men kent, met wie men vriendschappen kan opbouwen (ook al wordt
ook de vrije tijd zelf voor het aangaan van vriendschappen langzamerhand iets
belangrijker).Op basis van het bronnenonderzoek concluderen we dat de tendens om veel
te verwachten van de vrije tijd, ook al omdat het integratieproces in de sferen
van arbeid, onderwijs en huisvesting soms moeilijk verloopt, waarschijnlijk
tot teleurstellingen zal leiden. Culturele integratie blijkt sterk afhankelijk
te zijn van structurele integratie. Bovendien manifesteert de «menging»,
die vanwege functionele noodzaak op scholen en werk optreedt, zich minder
vanzelfsprekend in vrijetijdscontacten gebaseerd op verwantschap, vertrouwdheid,
affiniteit en affectiviteit. De conclusie lijkt te moeten luiden dat het sportbeleid
een te grote broek aantrekt wanneer het zich meer wil richten op bevordering
van sociale integratie dan op stimulering van sportdeelname. In de eerste
plaats is het de vraag óf sport integrerend werkt (Boonstra en Veldboer,
2003); in de tweede plaats is het de vraag wat de overheid hierin kan sturen, gelet op de voorkeuren van betrokkenen, voorkeuren
die de vrije tijd betreffen, een terrein waarop de overheid slechts bij uitzondering
intervenieert. Bijdragen aan verhoging van sportdeelname van migranten, wanneer
deze achterblijft door bijvoorbeeld financiële beperkingen of andere
tekortschietende hulpbronnen, lijkt de best begaanbare weg.Functionele en territoriale decentralisatieSturing op het terrein van het integratiebeleid geschiedt vanaf de jaren
tachtig volgens het beginsel van complementair bestuur. «Dit betekent
dat bevorderd wordt, dat alle betrokken partijen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid
bijdragen aan een intensieve en samenhangende aanpak. Het zwaartepunt bij
de invulling en uitvoering van beleid ligt doorgaans bij gemeenten»,
zo stelt de Contourennota Etnische Minderheden
(1994, p.23). «De rijksoverheid concentreert zich op haar beurt op het
scheppen van voorwaarden voor een betere en meer effectieve aanpak van de
problematiek. Hiervoor dient zij te beschikken over goede informatie- en monitorsystemen.
Daarnaast heeft de landelijke overheid een «regulerende en controlerende
taak» (Idem).Het sturingsprincipe van functionele en territoriale decentralisatie geldt
zowel voor de arbeidsmarkt en voor huisvesting, als voor het onderwijs. In
de drie rapporten hebben we stilgestaan bij het samenspel tussen verschillende
overheidsniveaus en de verhouding tussen overheden enerzijds en maatschappelijke
instellingen anderzijds. Vanzelfsprekend zijn deze drie terreinen door hun
uiteenlopende geschiedenissen moeilijk onderling vergelijkbaar, maar één
aspect springt in het oog: omdat de zeggenschap van de overheid op het terrein
van onderwijs, arbeidsmarkt én wonen relatief beperkt is, worstelen
met name de lagere overheden in Nederland met hun rol. Zij worden wel geacht
om de «regie» te voeren – zeker ook bij de integratie van
nieuwkomers – maar de samenwerking met private en semi-publieke partijen
moet geschieden op basis van vrijwilligheid en kan niet worden afgedwongen. In de gespreide verantwoordelijkheid die de drie onderzochte terreinen
kenmerkt, kan de eindverantwoordelijkheid zoek raken. Met name de overheid
zit hier in een ingewikkeld parket. Steeds vaker wordt immers geroepen om
verantwoording en afrekening. Maar als voor het behalen van resultaten «derden»
noodzakelijk zijn zonder dat de overheid formeel iets over hen te zeggen heeft,
waarop kan de overheid dan worden afgerekend? Is de overheid verantwoordelijk
als er witte en zwarte scholen ontstaan of als andere in- en uitsluitingsmechanismen
hardnekkig blijken? Of heeft een deel van de scholen zich te weinig ingespannen
om migrantenkinderen binnen de muren te halen en zich aan hun specifieke noden
aan te passen? Hebben de sociale partners werkelijk hun verantwoordelijkheid
genomen om de onevenredig hoge werkloosheid onder migranten aan te pakken?
Welke rol hebben Rijk, gemeenten, CWI's en sociale diensten hierin gespeeld?
Met welke verantwoordelijkheid? Hebben corporaties migranten gelijke kansen
op huisvesting gegeven? En zo niet, kan de gemeente daar dan iets aan doen?Het bronnenonderzoek heeft laten zien dat sprake is van algemene maatschappelijke
ontwikkelingen die het beleid kunnen doorkruisen zonder dat de overheid hier
(veel) invloed op uit kan oefenen (de economische conjunctuur, de vergrijzing,
individualisering, e.d.). Daarnaast zijn er actoren met een aanwijsbare invloed
die buiten de jurisdictie van de overheden – lokaal en nationaal vallen.
Zij zijn weliswaar onderdeel van het noodzakelijke instrumentarium om de hooggespannen
doelstellingen te verwezenlijken, maar de overheid heeft nauwelijks greep
op deze functionele partners. Niettemin heeft de overheid op een aantal onderdelen
haar beleidsdoelstellingen deels weten te realiseren. Hoogste tijd voor afrondende
beschouwingen over samenhang, consistentie en succes. HOOFDSTUK 6. SAMENHANG EN CONSISTENTIEVanaf 1982 is er op de «sociaal-economische» deelterreinen
onderwijs, werk en inkomen en volkshuisvesting een samenhangend en consistent
integratiebeleid gevoerd met betrekking tot de volgende gemeenschappelijke
kenmerken:• geen groepsbenadering, maar overwegend een individuele benadering;• achterstandsbeleid van allochtonen primair als onderdeel van algemeen
achterstandsbeleid;• inzet: het realiseren van een evenredige kans tot toegang van allochtonen
tot onderwijs, werk en inkomen en volkshuisvesting;• verhoging van toegankelijkheid van algemene voorzieningen.Werk & inkomenDe hoofddoelstelling van het integratiebeleid van het ministerie van SZW
is in de loop der jaren ongewijzigd gebleven: de positie van minderheden op
de arbeidsmarkt versterken en bijgevolg uitstroom uit de sociale zekerheid
bewerkstelligen. Bij de realisatie van de hoofddoelstellingen geeft het ministerie
van SZW voorrang aan de bevordering van arbeidsparticipatie. De hoofddoelstelling
van het betrokken beleid luidt dat allochtonen naar evenredigheid moeten deelnemen aan het arbeidsproces. Deze evenredigheidsdoelstelling
werd eerst vastgelegd in de Wet BEAA (Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname
van Allochtonen) en later in de Wet Samen (Wet stimulering arbeidsdeelname
minderheden).Een tweede consistente factor in het integratiebeleid op het deelterrein
van werk vormt de nadruk op afspraken en convenanten van de sociale partners
(functionele decentralisatie), ondersteund door wetgeving (eerst Wet BEAA,
later de Wet Samen).De samenhang in het integratiebeleid is van meet af aan een aandachtspunt
geweest in het beleid van het ministerie van SZW. In de eerste nota Werk en
Minderheden (1992, p.10) wordt de noodzaak van horizontale samenhang (tussen
departementen) en verticale samenhang (zowel tussen sociale partners en Rijk
als tussen Rijk en gemeenten) benadrukt:Ook in het plan van aanpak arbeidsmarktbeleid etnische minderheden 2000–2003
wordt het belang van samenhang en samenwerking benadrukt: maatregelen moeten
worden getroffen om de samenhang en samenwerking tussen verschillende actoren
te verbeteren (met name G25), om een integrale aanpak ook in de praktijk verder
van de grond te krijgen.Hoewel in de genoemde zin samenhang in het beleid is nagestreefd, zij
hier nog eens herhaald dat het integratiebeleid feitelijk een relatief beperkte
invloed heeft gehad op het realiseren van evenredigheid in werk, inkomen uit
werk en uitkeringsafhankelijkheid. Van een (samenhangend) beleid gericht op
het aanpakken van alle centrale, voor allochtonen nadelig uitwerkende, in-
en uitsluitingsmechanismen kan niet gesproken worden.OnderwijsDe hoofddoelstelling van het onderwijsachterstandenbeleid is in de afgelopen
dertig jaar consistent geweest. Een kernelement van het integratiebeleid op
het deelterrein van onderwijs is de bevordering van evenredige onderwijsdeelname.
Met evenredige deelname aan het onderwijs wordt gedoeld op een positie van
allochtone leerlingen die vergelijkbaar is met die van leerlingen
met dezelfde achtergrondkenmerken: het gaat dus om het opheffen van onderwijsachterstand
van allochtone ten opzichte van autochtone jongeren van dezelfde leeftijd,
hetzelfde geslacht en in ieder geval dezelfde SES-kenmerken (geoperationaliseerd
als het opleidingsniveau van de ouders).Van consistentie is minder sprake als het gaat om de doelstellingen met
betrekking tot Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur. De doelstellingen veranderen
in de loop van de tijd, van taal- en cultuurbehoud gericht op het mogelijk
houden van terugkeer, naar onderwijs met het oog op opgroeien in de Nederlandse
samenleving. Na 1985 wordt het accent verlegd naar het taalonderwijs (OALT)
en sinds 1992 worden alleen hiervoor nog faciliteiten beschikbaar gesteld.
Culturele elementen worden namelijk geacht, in de vorm van intercultureel
onderwijs, onderdeel uit te maken van het reguliere onderwijsaanbod. Niettemin
kunnen ook met het OALT nog uiteenlopende doelen worden beoogd, van meer cultuurpolitieke
(in de eigen taal kennis opdoen van de eigen cultuur) tot ondersteuning van
verwerving van het Nederlands.Mede door de decentralisering kon op de keuze van doelstellingen van rijkswege
geen invloed meer worden uitgeoefend. Overigens bleek al in 1992 dat de verwerving
van het Nederlands niet bespoedigd werd door het eigen taalonderwijs. Niettemin
bleef het tweesporenbeleid gehandhaafd. Het intercultureel onderwijs heeft
slechts kortstondig deel uitgemaakt van het integratiebeleid, zodat uitspraken
in termen van consistentie van dit beleid feitelijk niet opportuun zijn. Wel
kan gesteld worden dat er sprake is van consistentie doordat integratiebeleid
in dit opzicht tot doelstelling van het reguliere beleid is verheven, al is
dit beleid niet of nauwelijks doorgedrongen tot scholen met een relatief gering
aandeel allochtone leerlingen.Ook een ander «sociaal-cultureel» aspect van het onderwijs
krijgt in de loop van de tijd wisselende aandacht: de scheiding tussen witte
en zwarte leerlingen, het ontstaan van witte en zwarte scholen. In het landelijk
beleid is het pas recentelijk tot een echt beleidsissue geworden. Hierbij
speelt de vraag waarom zwarte (en witte) scholen (on)gewenst zijn: vanwege
cognitieve aspecten en/of sociale aspecten?In de afgelopen dertig jaar is er in het integratiebeleid op het deelterrein
van onderwijs ondanks de ingewikkelde bestuurlijke verantwoordelijkheid consequent
sprake geweest van een combinatie van landelijke stimulering én lokale
aanpak, waarbij het zwaartepunt verschoven is naar een lokale aanpak via gemeenten
(territoriale decentralisatie) en scholen (functionele decentralisatie): van
onderwijsstimulering in stadsvernieuwingsgebieden, via een gebiedenaanpak
binnen het onderwijsvoorrangsbeleid naar het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid.Wat betreft het beleid gericht op het bestrijden van onderwijsachterstanden,
kan geconstateerd worden dat door de rijksoverheid via landelijke beleidskaders
en stimuleringsprogramma's samenhang in integratiebeleid op het deelterrein
van onderwijs is gerealiseerd. Tegelijk moet geconcludeerd worden, dat van
een systematische samenhang tussen het achterstandsbeleid en het beleid gericht
op de ontwikkeling van de eigen taal en op intercultureel onderwijs geen sprake
is geweest. Hoewel enige samenhang wel is beoogd, met name tussen het eigen
taalonderwijs en achterstandsbestrijding, lijken de verschillende onderdelen
van het integratiebeleid toch vooral naast elkaar te hebben gefunctioneerd.
Over de vraag hoe deze beleidsonderdelen op elkaar hebben ingewerkt en in
welke mate zij elkaar hebben versterkt dan wel verzwakt, is het laatste woord
nog niet gezegd. Nader vervolgonderzoek zou hier op zijn plaats zijn. Wonen en recreërenIn het wonen is de doelstelling van evenredigheid, in de zin van gelijke
kansen voor migranten op de woningmarkt, de afgelopen decennia consequent
volgehouden. Deze gelijke kansen zouden moeten worden bereikt door de vergroting
van de toegankelijkheid van het woningaanbod (met name sociale huurwoningen).
Gedurende (bijna) de gehele onderzochte periode heeft de landelijke politiek
ook benadrukt dat geen sprake kon zijn van een spreidingsbeleid van migranten.
Zij zouden als individuele woningzoekenden moeten worden behandeld, ongeacht
hun etnische achtergrond. Er was dus consistentie in de overtuiging dat dit
diende te geschieden door middel van algemeen beleid (met name IHS en woningverdeling
op niet-discriminatoire wijze). Het kabinet-Balkenende I is tot op zekere
hoogte een breuk met dit beleid omdat voor het eerst beleid wordt aangekondigd
in termen van groepen: migranten wonen te geconcentreerd en het beleid wil
dit door gerichte maatregelen tegengaan. HOOFDSTUK 7. HET RELATIEVE SUCCES VAN HET INTEGRATIEBELEIDDe vraag naar het succes van het integratiebeleid kan niet ondubbelzinnig
worden beantwoord, we constateerden dat eerder. Er kunnen immers successen
geboekt zijn gelet op de doelstellingen van het beleid, zonder dat (aangetoond
kan worden dat) het beleid hieraan in oorzakelijke zin heeft bijgedragen.
Het kan ook zijn dat de doelstellingen niet gehaald zijn, maar dat betekent
nog niet meteen dat het geformuleerde beleid dus geheel en al gefaald heeft.
Misschien waren de tegenkrachten domweg te groot of waren doelstellingen van
het beleid onrealistisch ambitieus geformuleerd.We gaan eerst in op de vraag of en, zo ja, in hoeverre de doelstellingen
op de drie onderscheiden terreinen zijn gehaald. In tweede instantie staan
we stil bij de vraag in hoeverre dit te danken is aan het overheidsbeleid.Zijn de doelstellingen gerealiseerd?In het integratiebeleid van de rijksoverheid heeft het opheffen van de
sociaal-economische achterstand centraal gestaan. Alle resultaten in ogenschouw
nemend, kunnen we constateren dat een deel van de in de tijd geformuleerde
doelstellingen zijn gerealiseerd. Het verkleinen van de achterstand is met
name gelukt op het terrein van het onderwijs; de evenredigheidsdoelstelling
is op het terrein van werk & inkomen minder gehaald. Op het terrein van
het wonen zijn veel doelstellingen gerealiseerd; de huisvestingssituatie van
migranten is aanzienlijk verbeterd, zowel in absolute als relatieve zin.We spreken ook van een behoorlijk mate van doelstellingenrealisatie omdat
succes op het ene terrein mogelijk meer van belang is dan op het andere. Aangezien
succes binnen het onderwijs de sleutel lijkt voor het verder slagen van het
integratieproces, zijn de overwegend positieve resultaten in het onderwijs
van extra betekenis. Opleiding is de belangrijkste factor voor sociale mobiliteit
in onze samenleving. Het verkleinen van de achterstand bij allochtone achterstandsgroepen
geeft hoop voor de toekomst, ook al geeft een identiek opleidingsniveau voor
allochtonen nog steeds geen garantie op een zelfde baankans als autochtonen
hebben (vanwege de imaginaire arbeidsrij). Onder de laagopgeleiden was bijvoorbeeld
de werkloosheid in 2001 bij autochtonen 4% en bij de allochtonen 11%, terwijl
onder de hoogopgeleiden de percentages respectievelijk 2% en 5% zijn. Hieruit
kan enerzijds worden afgeleid dat migranten nog steeds minder kansen hebben
en dat onderwijsbeleid alleen niet zaligmakend kan zijn. Maar anderzijds blijkt
uit deze cijfers duidelijk dat een hogere opleiding voor zowel autochtonen
als allochtonen betere baankansen biedt.Deze kansen op een goede baan en een hoger inkomen zijn op hun beurt weer
van belang voor verbetering van de huisvestingssituatie en het doorbreken
van woonsegregatie (witte en zwarte buurten). Uit het bronnenonderzoek bleek
dat mobiliteit in het wonen primair een kwestie is van sociaal-economische
kansen. De relatieve stijging van migranten in, eerst, het onderwijs en, vervolgens,
de arbeidsmarkt heeft als resultaat gehad dat er in de concentratiewijken
geen groepen van permanente «achterblijvers» bestaat, ook niet
onder allochtonen. Wél is het zo dat de nog steeds achterblijvende
inkomenspositie van allochtonen ten opzichte van autochtonen een belangrijke
belemmerende factor vormt voor migratie uit concentratiewijken naar wittere,
kansrijkere, wijken. Daarvoor moet de ongelijkheid in onderwijs
en arbeidsmarkt nog verder worden overwonnen.Op het terrein van de sociaal-culturele integratie is het beeld gemengd.
Het sociaal-culturele integratiebeleid van de rijksoverheid is weinig consistent
geweest. Het heeft zich ontwikkeld van een categoriale, op groepsemancipatie
gerichte aanpak naar een individuele inburgeringsaanpak. De laatste tijd formuleert
de politiek doelstellingen met betrekking tot de gewenste aanpassing van migranten
aan «Nederlandse» normen en waarden om het dreigende gevaar van
tekortschietende cohesie in de samenleving te keren.De resultaten hebben geen gelijke tred kunnen houden met de veranderende
en soms ook ambitieuze sociaal-culturele doelstellingen in verhouding tot
de voorhanden middelen (zo zijn er nog wachtlijsten voor taalcursussen terwijl
er zowel voor nieuw- als oudkomers inmiddels taalvereisten zijn geformuleerd).
De vele wisselingen en recente aanscherpingen in de sociaal-culturele doelstellingen
wijzen bovendien op verdeeldheid over deze doelstellingen, verdeeldheid die
we bij sociaal-economische doelen niet tegenkomen. Deze verdeeldheid waar
veel autochtonen tegenwoordig aanpassing van migranten aan «Nederlandse»
normen en waarden voorstaan, daar ambiëren allochtonen de combinatie
van een eigenstandige culturele ontwikkeling met aanpassing waar dit nodig
is voor maatschappelijke integratie (Phalet, Vanlotringen, Entzinger, 2000) –
maakt de kans op realisatie van de doelstellingen overigens ook niet groter.De uitspraak in de motie-Marijnissen dat de integratie nog onvoldoende
is geslaagd blijkt dus op basis van dit bronnenonderzoek deels correct te
zijn: op enkele sociaal-economische onderwerpen en met name op sociaal-cultureel
terrein is er een zekere afstand tussen de geformuleerde doelstellingen en
de tot op heden bereikte resultaten. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd
dat de resultaten vooral daar achterblijven waar recentelijk nieuwe en scherpere
doelstellingen zijn geformuleerd. Dit is minder het geval wanneer we de resultaten
afzetten tegen eerder in de tijd geformuleerde doelstellingen. De kamercommissie
wilde dat de evaluatie werd uitgevoerd op basis van de in de loop van de tijd
vastgelegde doelen; de resultaten alleen afmeten aan hedendaagse opvattingen
leidt tot een anachronistische beoordeling.Dat er, vooral op sociaal-economisch terrein, het nodige is bereikt in
het licht van de doelstellingen van het integratiebeleid in de loop van de
afgelopen dertig jaar, wil bepaald niet zeggen dat «de» integratie
is geslaagd. De onvrede aan met name autochtone zijde laat zien dat er nog
een lange weg te gaan is. Formeel geredeneerd is dat tot op zekere hoogte
een «andere» kwestie, aangezien de overheid zichzelf met betrekking
tot de «integratie» van de autochtone
bevolking in de multiculturele samenleving nooit veel concrete doelen heeft
gesteld. Toch kunnen we niet zeggen dat «het» integratiebeleid
geslaagd is. Enerzijds hebben we in de empirie gevonden dat de gestelde doelen
met betrekking tot achterstandsbestrijding bij allochtonen deels behaald zijn, anderzijds maakt de recente onvrede duidelijk
dat er geen sprake is van goede verhoudingen tussen bevolkingsgroepen. Hoe
kan dat?Op grond van het bronnenonderzoek en in het licht van de recente politieke
turbulentie rijst de vraag of in het verleden de doelen wel voldoende breed zijn geformuleerd. Met de wijsheid van het heden
kan worden geconstateerd dat het integratiebeleid een zekere eenzijdigheid heeft gekend omdat de zorgen van autochtone bewoners van o.a. achterstandswijken
in 's lands vergaderzaal onvoldoende hebben doorgeklonken. In die zin kent
de multiculturele samenleving onmiskenbaar grote problemen en daarnaar verwees
o.a. de vaststelling van de motie-Marijnissen dat het integratiebeleid onvoldoende
is geslaagd. Het integratiebeleid met betrekking tot migranten mag dan, zo
blijkt uit dit bronnenonderzoek, in hoofdlijnen en afgemeten aan de in de
loop tijd geformuleerde doelstellingen, op de door ons onderzochte terreinen
redelijk «op schema» liggen, daarmee zijn de problemen van de
multiculturele samenleving blijkbaar bepaald nog niet opgelost.Dit betekent dat de kwestie niet alleen is of het in het verleden geformuleerde
beleid succesvol is geweest maar ook of dat beleid onvolledig, zo niet beperkt
is geweest. Dit aspect dreigt buiten de boot te vallen wanneer het onderzoek
naar de onvolkomen integratie zich uitsluitend zou richten op de positieverbetering
van migranten op de terreinen van het wonen en sport & recreëren,
onderwijs, en arbeid & inkomen.Op grond van de resultaten van het bronnenonderzoek lijkt het autochtone
ongenoegen over de multiculturele samenleving niet voldoende te kunnen worden
verklaard door de veronderstelde achterblijvende integratie van migranten
op de terreinen van wonen, weten en werken. Deze vaststelling geeft aanleiding
voor een volgende vraag: waardoor wordt dat onmiskenbare ongenoegen dan nog
meer verklaard? Hoewel beantwoording van deze vraag het bronnenonderzoek te
boven gaat, zijn er in onze bevindingen wel aanwijzingen te vinden voor een
aanvullende verklaring die relevant kan zijn voor toekomstig beleid.Op de woning- en arbeidsmarkt en binnen het onderwijs was en is sprake
van concurrentie tussen mensen en tussen groepen. In deze bronnenstudie valt
talloze malen te lezen dat politici tegen bepaalde maatregelen zijn uit angst
voor de reactie aan autochtone zijde. Categoriaal beleid werd vaak tegengehouden
uit bezorgdheid over «raciale spanningen»; migranten hadden lange
tijd beperkt toegang tot corporatiewoningen vanwege angst voor «onvrede»
bij autochtone bewoners. Recentelijk hebben velen in de media, op straat en
in de politiek gesteld dat autochtonen in oude wijken veronachtzaamd zijn
door de politiek omdat de aandacht teveel zou zijn uitgegaan naar migranten.
Ook nu het beter gaat met sommige migranten, lijken deze sentimenten bepaald
niet af te nemen. Mogelijk heeft het recente multiculturele ongenoegen dan
ook niet alleen te maken met «achterblijvende» migranten maar
ook met het redelijk slagen van delen van de migrantenpopulatie. «Scheve
ogen» zullen vooral bestaan bij die autochtonen die zich in hun snel
veranderende wijk in de steek gelaten voelen door het beleid: zij ervaren
immers de meeste wedijver om schaarse goederen als werk en (huur)woning. In
die zin leidt de huidige situatie tot een moeilijke en misschien ook wel sombere
vraag: stel dat de positieverbetering van migranten doorzet, is dat wel een
voldoende voorwaarde om het autochtone ongenoegen te temperen?Verbreding van het beleid naar verschillende groepen in moeilijke situaties –
zowel naar allochtonen als autochtonen – zou een mogelijk antwoord zijn
op de oplopende etnische spanningen en de historische «verwaarlozing»
van autochtonen in het integratiebeleid.Diskwalificatie van het integratiebeleid gericht op allochtonen als zou
het geheel en al mislukt zijn, wordt niet door de feiten gestaafd. Ook de
stelling dat er teveel beleid is gevoerd en dat minder of geen beleid beter
ware geweest, spoort niet met de feiten. Mogelijk is er eerder te weinig beleid geweest, met name met betrekking tot het multicultureel samenleven
in straten, wijken, fabrieken, kantoren, disco's en schoollokalen.Welke rol heeft het beleid gespeeld in de realisatie van
resultaten?Enerzijds blijkt uit de bronnenstudie dat de overheid een aanzienlijke
bijdrage heeft geleverd aan het bereiken van resultaten. Zowel op het gebied
van de arbeidsmarkt, het onderwijs als de woningmarkt kon in de deelstudies
vrij nauwkeurig worden aangegeven waar de overheid op welke manier heeft bijgedragen
(en ook waar de overheid niet bijdroeg omdat zij het niet wilde of omdat het
buiten haar macht lag). Anderzijds bleek de overheid soms slechts over beperkte
instrumenten te beschikken, zeker in het licht van de door haar geformuleerde
doelstellingen. In die gevallen is duidelijk dat het aan andere factoren heeft
gelegen wanneer de doelstellingen eventueel toch zijn bereikt (conjunctuur,
ambitie van migranten, ondersteuning door vrijwilligers, e.d.).De laatste constatering maakt ook meteen duidelijk dat de resultaten,
waar het de verbeterde positie van migranten betreft, kwetsbaar kunnen zijn.
Bijvoorbeeld in tijden van economische stagnatie zou kunnen blijken dat de
overheid niet over de middelen beschikt om in te grijpen en bij te sturen.
Op de drie onderzochte terreinen is de overheid bovendien in hoge mate afhankelijk
van de bereidwilligheid van anderen in het bereiken van resultaten: de sociale
partners, het onderwijsveld en de woningcorporaties.Een andere conclusie die wij trekken is de volgende. Voorzover de geformuleerde
doelstellingen niet zijn gerealiseerd (en voorzover dit niet ligt aan «verschuivende»
doelstellingen) lijkt dit eerder te zijn veroorzaakt door de kloof tussen
hooggestemde doelstellingen en relatief beperkte instrumenten waarover de
overheid beschikt dan door interne inconsistentie in beleidsdoelstellingen.
Het achterstandenbeleid was immers redelijk consistent over de terreinen van
het weten, werken en wonen heen. Niet verkokering van het beleid is de boosdoener
van bij de doelstellingen achterblijvende resultaten maar veeleer de kloof
tussen doelen en instrumenten per terrein. Het is onder andere de grote afhankelijkheid
van de overheid van maatschappelijke partners die mede debet is aan het niet
(volledig) realiseren van de doelstellingen.De categoriale, op groepsemancipatie gerichte, aanpak van het sociaal-culturele
integratiebeleid lijkt niet of nauwelijks belemmerend te hebben gewerkt op
de individuele sociaal-economische aanpak. Dit kan ook niet, aangezien de
sociaal-economische aanpak werd ontwikkeld vanaf het midden van de jaren tachtig,
toen de overheid de op groepsemancipatie gerichte aanpak al aan het verlaten
was. De enige terreinen waar dit heeft kunnen interfereren zijn het onderwijs
(OETC, maar ook daar is sprake van een verandering van het sociaal-culturele
perspectief naar een individueel, instrumenteel perspectief) en de rol van
zelforganisaties. Over deze zelforganisaties is het laatste woord nog niet
gezegd. Een vraag voor nader onderzoek is of en in welke mate zij een belemmerende
dan wel stimulerende rol hebben gespeeld in het onderwijs, het arbeidsmarkt-
en het volkshuisvestingsbeleid. Enerzijds lijkt dit onwaarschijnlijk omdat
zij hierin überhaupt geen directe rol van betekenis hebben of hadden.
Anderzijds (zie Penninx & Schrover, 2001) stonden en staan zij deels met
de rug naar de maatschappij en waren zij, zeker aanvankelijk, meer op «bonding»
dan op «bridging» gericht. Een dergelijke defensieve houding en
de mogelijke anti-integrerende tendens waarmee deze houding gepaard
ging, kunnen een belemmerende invloed hebben gehad op bijvoorbeeld de onderwijsparticipatie
van meisjes of de arbeidsparticipatie van vrouwen. Anderzijds kan van «bonding»
ook een beschermende werking zijn uitgegaan; zo wordt de relatief geringe
mate van marginalisering onder Turkse jongeren wel aan een sterkere groepsinterne
cohesie binnen de Turkse groepering toegeschreven (zie bijvoorbeeld Vermeulen
& Penninx, 1994).HOOFDSTUK 8. TWEE CONCLUSIES VOOR BELEIDSONTWIKKELINGIn de voorgaande hoofdstukken hebben we op basis van het bronnenonderzoek
al een aantal mogelijke richtingen aangegeven voor het toekomstige beleid.I. Het gaat daarbij in de eerste plaats om een redelijke
verhouding tussen doelen en instrumenten.Zeker met het doorzetten van de territoriale en functionele decentralisatie
moet de centrale overheid zich afvragen welke instrumenten zij heeft om bij
te dragen aan doelrealisatie en welke zaken kunnen worden overgelaten aan
anderen.Sturing door de rijksoverheid geschiedt vanaf de jaren tachtig immers
volgens het beginsel van complementair bestuur, zowel ten opzichte van de
lagere overheden (met name grote steden) als ten opzichte van de sociale partners.
Via het grotestedenbeleid (bestuursconvenanten en meerjaren ontwikkelingsplannen),
landelijke beleidskaders (zoals het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid)
en convenanten (bijvoorbeeld het MKB-convenant) geeft de rijksoverheid vorm
en inhoud aan het integratiebeleid dat vervolgens moet worden uitgevoerd door
de gemeenten, instellingen en werkgevers en werknemers.Binnen een dergelijk sturingssysteem verschuift de verantwoordelijkheid
van de rijksoverheid van directe uitvoering naar het garanderen van gelijke
toegang van alle burgers (in ieder geval tot publieke voorzieningen zoals
onderwijs, arbeidsbemiddeling en volkshuisvesting), transparantie van de publieke
voorzieningen en toezicht houden op de kwaliteit van de publieke voorzieningen.Uitgaande van de doelstelling van een evenredige kans op toegang van allochtonen
tot onderwijs, werk en wonen, en gegeven de directe uitvoeringsverantwoordelijkheid
(weliswaar mede met gelden van de rijksoverheid) van derden (scholen, Centra
voor Werk & Inkomen, werkgevers en woningcorporaties), worden transparantie
en het houden van toezicht centrale beleidsinstrumenten van de rijksoverheid
in het integratiebeleid.Transparantie kan in het onderwijs onder andere worden gerealiseerd via
kwaliteitskaarten en op de terreinen werken en wonen door het opzetten van
overheidsloketten. Toezicht is een functie die op het terrein van het onderwijs
beter en steviger ingevuld lijkt te zijn dan bij werken en wonen. Toch verdient
het aanbeveling om (ook) in die sectoren toe te zien op prestatieafspraken
die tussen lagere overheden en maatschappelijke ondernemingen worden gemaakt.Voorzover deze instrumenten niet toereikend zijn, zal moeten worden overwogen
of de overheid niet meer of andere (machts-)middelen op de betreffende terreinen
moet krijgen om de doelstellingen ook werkelijk af te dwingen.Naast het garanderen van transparantie en toegang tot de hier onderzochte
terreinen, kunnen we constateren dat de landelijke politiek ook een belangrijke
rol speelt door het simpelweg over bepaalde problemen te hebben. In plaats
van de politiek uitsluitend te beschouwen als een beleids- c.q. wetgevingsmachine
is het, gelet op de resultaten van dit onderzoek (met name de autochtone onvrede),
van belang om de articulatiefunctie van de politiek te benadrukken. Overigens
met de kanttekening dat de politiek ook moet zorgen voor het overbruggen van maatschappelijke tegenstellingen. Maar dit laatste is geen reden,
laat staan een alibi, om met meel in de mond over de multiculturele samenleving
te spreken.II. Het gaat in de tweede plaats om een zekere prioritering
van beleidsvelden.Wat weegt het zwaarst in de verklaring voor de (afnemende) achterstand
van migranten: sociaal-economische factoren, culturele of ruimtelijke? En
hoe is dan hun verband? In het bronnenonderzoek is geschetst hoe cultuur opnieuw
een relevante factor werd in de jaren negentig, maar dan vooral als probleem:
de eigen identiteit zou de structurele integratie belemmeren. Een andere verschuiving
is het steeds prominenter worden van territoriale concentratie van migranten
als «pijnpunt»: van een kwestie die hun achterstand illustreerde,
werd het meer en meer beschouwd als een oorzaak van hun achterstand. Zeker
toen de term integratie dominant werd, verklaarde segregatie het tekort aan
integratie. In dit kader past het ons niet om een beoordeling te geven van
het politieke gewicht van de problemen op het ene of andere veld. Wél
kan in analytische zin worden opgemerkt dat verbetering van onderwijsprestaties
een breekijzerfunctie lijkt te vervullen in de integratie van nieuwkomers.
Zowel hun latere arbeidsmarktpositie, hun verdiencapaciteit als hun huisvestingskansen
worden hierdoor in hoge mate beïnvloed, evenals overigens hun integratie
in sociaal-culturele zin.Dat er door migrantenkinderen «leerwinst» wordt geboekt is
in dat opzicht bemoedigend en nodigt uit tot voortgang van dit beleid. Tegelijkertijd
zou heroverwogen kunnen worden welk «gewicht» het loutere feit
van het-kind-van-een-«allochtoon»-zijn in de financiële weegschaal
moet leggen. Dit mede in het licht van het feit dat voor de autochtone achterstandsgroepen
de opleidingskloof juist groter is geworden.Dat brengt ons bij een tweede inhoudelijke prioriteit. Aandacht voor sociaal-culturele
kwesties is de komende jaren blijvend van belang. De verhouding tussen bevolkingsgroepen
is mede door internationale ontwikkelingen gespannen. Maar ook los daarvan
zou aan het samenleven van mensen met uiteenlopende culturele achtergronden
meer aandacht moeten worden besteed dan voorheen. Integratiebeleid is niet
alleen achterstandsbeleid voor migranten maar ook het bespreken en aanpakken
van problemen die ontstaan bij allochtonen én autochtonen door de snelle
veranderingen van hun wereld. Zoals door de jaren heen is gesteld, zou integratiebeleid
ook gericht moeten zijn op het versterken van de cohesie in de samenleving.
Daar is het veel te weinig van gekomen. BRONNENONDERZOEK INTEGRATIEBELEID LITERATUUROVERZICHTAdviescommissie Onderzoek Minderheden ACOM (1989). Programmeringsadvies Onderzoek Etnische Groepen 1991. Leiden: ACOM.Adviescommissie Onderzoek Minderheden ACOM, Ministerie van Binnenlandse
Zaken, Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (1985). Overzicht onderzoek minderheden 1980–1985. Een geselecteerde
bibliografie. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.Adviescommissie Onderzoek Minderheden ACOM, Ministerie van Binnenlandse
Zaken (1989). Onderzoek etnische minderheden. Een geselecteerde
bibliografie van onderzoek inzake etnische groepen tussen 1984 en 1989 en
samenvattingen van een selectie van onderzoeken, verricht in opdracht van
de rijksoverheid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.Adviescommissie Onderzoek Minderheden ACOM, Ministerie van Binnenlandse
Zaken (1992). Onderzoek etnische minderheden. Een geselecteerde
bibliografie van onderzoek inzake etnische groepen tussen 1989 en 1992 en
samenvattingen van een selectie van onderzoeken, verricht in opdracht van
de rijksoverheid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.Ahmad, A. en K. Breunissen (1980). Huisvesting van Surinamers in Nederland.
In: R. Spreekmeester en V. Evers. Huisvesting van etnische
minderheden. Den Haag: Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening
en Volkshuisvesting.Algemene Rekenkamer (1999). Nota «Integratiebeleid
etnische minderheden». (Tweede Kamer 1998–1999 26 426,
nr. 2.) Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (1999). Rapport aanpak illegale
arbeid. (Tweede Kamer 1999–2000, 26 617, nr. 2.) Den Haag:
SDU.Algemene Rekenkamer (2000). Rapport «Inburgering
en taalonderwijs allochtonen». (Tweede Kamer 1999–2000,
27 275, nr. 2. Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (2001). Grotestedenbeleid.
(Tweede Kamer 2000–2001, 27 650, nr. 2.) Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (2003). Armoedebestrijding. De
financiële ondersteuning. (Tweede Kamer 28 785, nr. 1–2.)
Den Haag: SDU.Ambonezen in Nederland. Rapport van de commissie Verwey-Jonker
(1959). Den Haag: Staatsuitgeverij.Amersfoort J.M.M. van (1974). Immigratie en minderheidsvorming.
Een analyse van de Nederlandse situatie 1945–1973. Alphen aan
de Rijn: Samsom.Amse, A. en W. Faessen (2000). Allochtonen en hun woonsituatie. In: Allochtonen in Nederland 2000. Voorburg/Heerlen: Centraal
Bureau voor de Statistiek.Andreotti, A. e.a. (2001). The spatial dimensions of urban social exclusion
and integration The case of Milan, Italy. In: Urbex series nummer 16, Fourth RTD Framework Programme Targeted Socio-Economic
Research Arends e.a. (2000). Inactiviteit van etnische minderheden. Rotterdam: NEI.Aspelagh, R. en S. Raven (red.) (1997). De multiculturele
samenleving, een wensdroom. De integratie van migranten in de samenlevingen
van Nederland en Duitsland. 's-Gravenhage : Nederlands Instituut
voor Internationale Betrekkingen «Clingendael».Batelaan, H., D. Leveling en A. Odé (2001). Bedrijfsadvisering Minderheden. Een evaluatie. Amsterdam: Regioplan.Beaujon, E. (1986). Minderhedensport in perspectief,
literatuurstudie. Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid
en Cultuur.Becker, H. e.a. (2002). Socially integrative city programme: An encouraging
three-year appraisal. In: Deutsches Institut für Urbanistik (red.). Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms
«Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt». Berlin: s.n. (http://www.difu.de/english/occasional/, gez.
13 maart 2003). Beckhoven, E. van en R. van Kempen (2002). Effecten van herstructurering
op de buurt. Tijdschrift voor de Sociale Sector,
jrg. 56, nr. 9, pp. 26–32.Behandeling van de tijdens het notaoverleg over het onderdeel
integratiebeleid minderheden van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(26 800-VII) ingediende moties. (Handelingen Tweede Kamer 1999–2000,
nr. 35, 15 december 1999, p. 2706–2714). Den Haag: SDU.Berkel, R. van, A. Brand en J. Maaskant (1996). Uitgeschreven
of afgeschreven? Werklozen door de tijd gevolgd. Utrecht: Van Arkel.Beus, J. de (1998). De cultus van vermijding. Visies
op migrantenpolitiek in Nederland. Utrecht: FORUM.Bijzondere Commissie voor het Minderhedenbeleid (1984). Behandeling van de Nota over het minderhedenbeleid (16 102).
(Handelingen Tweede Kamer, UCV 48, 6 februari 1984, UCV 52, 13 februari 1984,
UCV 58, 27 februari 1984, UCV 64, 1 maart 1984 en UCV 69, 15 maart 1984).
Den Haag, Staatsuitgeverij.Bijzondere Commissie voor het Minderhedenbeleid (1984). Behandeling van het Actieprogramma minderhedenbeleid 1985 (18 102, nr.
89). (Handelingen Tweede Kamer, UCV 11, 22 oktober 1984). Den Haag:
Staatsuitgeverij.Bolt, G. (2001). Wooncarrières van Turken en
Marokkanen in ruimtelijk perspectief. Utrecht: Universiteit Utrecht.Bolt, G. en R. van Kempen (2000). Concentratie en segregatie in Nederlandse
steden. In: R. van Kempen, P. Hooimeijer, G. Bolt, J. Burgers, S. Musterd,
W. Ostendorf en E. Snel. Segregatie en concentratie in
Nederlandse steden: mogelijke effecten en mogelijk beleid. Assen:
Van Gorcum.Bottenburg, M. en C.J.M. Schuyt (1996). De maatschappelijke
betekenis van sport. Arnhem: NOC*NSF.Bouddouft, S. (2001). Marokkaanse migratiepolitiek. Toezicht op arbeidsmigranten
en hun valuta. Justitiële Verkenningen, jrg.
27, nr. 5, p. 72–86. Bouwmeester, J., R. Schambach en M. van der Aalst (2001). Stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse jongeren. Leiden:
Research voor Beleid.Bovenkerk, F., K. Bruin, L. Brunt en H. Wouters (1985). Vreemd volk, gemengde gevoelens: etnische verhoudingen in een grote stad.
Amsterdam/Meppel: Uitgeverij Boom.Brassé, P. (1985). Jonge migranten en hun vrije
tijd. Het sporten vrijtijdsgedrag van jonge Turken en Marokkanen in Eindhoven
en Dordrecht. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Instituut voor
sociale geografie, publicatie nummer 15.Breebaart, M., Musterd, S. en W. Ostendorf (1996). Etnische segregatie en beleid. Een internationale vergelijkend onderzoek. Amsterdam: AME.Brief van het Presidium inzake instelling van een tijdelijke
commissie Onderzoek integratiebeleid (28 689). (Handelingen Tweede Kamer
2002–2003, 3 december 2002, nr. 28, p. 2011) Den Haag: SDU.Brief van het Presidium betreffende een nader voorstel
tijdelijke commissie Onderzoek integratiebeleid (28 689, nr. 2). (Handelingen
Tweede Kamer 2002–2003, 18 december 2002, nr. 35, p. 2671) Den Haag:
SDU.Broeder, P. en G. Extra (1997). Taal. In H. Vermeulen (red.) Immigrantenbeleid voor de multiculturele samenleving. Integratie-, taal- en
religiebeleid voor immigranten in vijf West-Europese landen. TWCM-voorstudie
9. Amsterdam: Het Spinhuis.Broeders, D. (2001). Immigratie- en integratieregimes
in vier Europese landen. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid.Broek, Andries van den (1999). Naar andere tijden?
Tijdsbesteding en tijdsordening in Nederland, 1975–1995. Den
Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Buitendam, A. en A.J.H.T.H. Reinders (1996). Arbeidsvoorziening: terugtreden
en optreden van de overheid. Sociaal Maandblad Arbeid, jrg. 51, 1996, p. 386–397.Campbell, H.W. (2001). Vrijetijdsbesteding en culturele
diversiteit. Vizier op cultuurparticipatie, openluchtrecreatie en sport.
Rotterdam: Stimulans.Centraal Bureau Arbeidsvoorziening (1990). Uit de rij
voor een baan. Suggesties voor arbeidsvoorzieningsbeleid etnische minderheden
in het licht van onderzoeksresultaten. Rijswijk: Centraal Bureau
Arbeidsvoorziening.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1986). De
leefsituatie van Turken en Marokkanen in Nederland 1984. Deel 1. Eerste uitkomsten. Den Haag: Staatsuitgeverij.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1989). Niet
Nederlanders in Nederland op 1 januari 1989. Heerlen: Centraal Bureau
voor de Statistiek, (1986–1999). Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1995). Allochtonen
in Nederland 1995. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1996). Allochtonen
in Nederland 1996. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1997). Allochtonen
in Nederland 1997. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1998). Allochtonen
in Nederland 1998. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2000). Allochtonen
in Nederland 1999. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2000). Allochtonen
in Nederland 2000. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2001). Allochtonen
in Nederland 2001. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1994). Sociaal-culturele
berichten 1994–13. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)(1996). Sociaal-culturele
berichten 1996–3. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek.Centraal Plan Bureau (2000). Op weg naar een actiever
grotestedenbeleid. Den Haag, Centraal Plan BureauCentrum Beleidsadviserend onderzoek CEBEON (1985). Onbedoelde effekten minderhedenbeleid. [Onderzoek uitgevoerd in opdracht
van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer]
Amsterdam: CEBEON.Centrum Beleidsadviserend onderzoek CEBEON (1989). Stadsvernieuwing en etnische minderheden vier jaar later. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Centrum Beleidsadviserend onderzoek CEBEON (1993). De plaats door verdeling. Woonruimteverdelingsbeleid en etnische minderheden. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer. (Onderzoek uitgevoerd door CEBEON in opdracht van het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer).Centrum Beleidsadviserend onderzoek CEBEON (1999). Tweede vervolgmeting monitoring statushouders; huisvesting, verhuizingen en
verhuismotieven, Eindrapport. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Commissie «Onderzoek lokale sociale infrastructuur» (Commissie
Etty) (1998). Deuren openen. Investeren in sociale integratie
en participatie. Rijswijk: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport.Cross, M. (2000). Building bridges. Towards effective
means of linking scientific research and public policy. Migrants in European
cities. Utrecht: Netherlands School for Social and Economic Policy
Research (AWSB). Cummins, J. (1984). Bilingualism and special education.
Issues in assessment pedagogy. Cleveland: Multi-lingual Matters Ltd.Daal, H.J. van (2001). Het middenveld als smeltkroes. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Daal, H.J. van (2002). Geef ze de ruimte. Een onderzoek
naar zelforganisaties van allochtonen, gemeentelijk integratiebeleid en mogelijkheden
voor donatiebeleid van Fonds 1818. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Dagevos, J.M. (1998). Begrensde mobiliteit. Over allochtone
werkenden in Nederland. Assen: Van Gorcum.Dagevos, J.M. (2001). Perspectief op integratie: over
de sociaal-culturele en structurele integratie van etnische minderheden in
Nederland. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.Dagevos, J. (2001). Rapportage minderheden 2001. Meer
werk. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Dagevos, J.M., E.P. Martens en J. Veenman, J. (1996). Scheef verdeeld. Minderheden en hun maatschappelijke positie. Assen:
Van Gorcum.Dagevos, J.M., E.P. Martens en J. Veenman (1996). Over directe en indirecte
loondiscriminatie. In: J. Veenman (red. Keren de kansen?
De tweede-generatie allochtonen in Nederland. Assen: Van Gorcum,
p. 63–81.Dagevos, J.M. en M.A.M.M. Beljaarts (1996). Vijf jaar
voorkeursbeleid. Instroom, doorstroom en uitstroom van minderheden bij de
Rijksoverheid. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Dagevos, J.M. en A. Rodenburg (1998). Ongekend talent.
Hoog opgeleide allochtonen en hun kansen op instroom, doorstroom en uitstroom
bij de ministeries van VROM, OcenW en V&W, ISEO. Rotterdam: Erasmus
Universiteit.Dagevos, J. e.a. (2000). Quick scan arbeidstoeleiding
en nieuwkomers. Tilburg: IVA.Dam, G. ten en J. Vermunt (in druk). De leerling. In J. Lowijck en N.
Verloop (Red.), Onderwijskunde een kennisbasis voor professionals (tweede, geheel herziene versie). Groningen: Wolters-Noordhoff.Dam, G. ten, M. Volman, K. Westerbeek, e.a. (2003). Sociale competentie langs de meetlat. Het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstand. Den Haag: Transferpunt Onderwijsachterstanden.Debat over de integratie van nieuwkomers (27 083).
(Handelingen Tweede Kamer 1999–2000, 18 april 2000, nr. 70, p. 4700–4728
en 20 april 2000, nr. 71, p. 4731–4761 en 4766–4792).Dekker, S. en C.A Verstrate (1992). Het Amsterdamse
bos als recreatiegebied. Een onderzoek onder bezoekers van enkele voorzieningen
in het Amsterdamse Bos. Amsterdam: Stichting BRON. Dieleman F. en R. Nijstad. (1997). Eenzijdige bevolking in sociale huursector
vooral probleem buiten grote steden. In: Tijdschrift voor
de volkshuisvesting, nr. 7.Distelbrink, M. en T. Pels (2002). Normatieve oriëntaties en binding.
In: J. Veenman (red.). De toekomst in meervoud. Perspectief
op multicultureel Nederland. Assen: Koninklijke Van Gorcum.Dominguez Martinez, S., S. Groeneveld en E. Kruisbergen (2002). Integratiemonitor 2002. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch
Onderzoek (ISEO).Doorn, J. A. A. van (1955). Wijk en stad: reële
integratiekaders? Prae-adviezen voor het congres over sociale samenhangen
in nieuwe stadswijken. 17 december 1955, Amsterdam: Instituut voor
Sociaal Onderzoek van het Nederlandse Volk.Driessen, G. en G. van der Werf (1992). Het functioneren
van het voortgezet onderwijs. De positie van leerlingen in het eerste leerjaar. Nijmegen/Groningen: ITS-Katholieke Universiteit Nijmegen/RION.Driessen, G., en J. Bezemer (1999). Islamitisch basisonderwijs.
Schipperen tussen identiteit en kwaliteit. Nijmegen: Instituut voor
toegepaste sociale wetenschappen.Dronkers, J. en W.C. Ultee (red.) (1995). Verschuivende
ongelijkheid in Nederland. Sociale gelaagdheid en mobiliteit. Assen:
Van Gorcum.Dugteren, F. van (1993). Woonsituatie minderheden
1982–1990. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Duyvendak, J.W. en A. Krouwel (1999). Sportbeoefening van immigranten.
De kloof tussen wens en werkelijkheid. Vrijetijdsstudies, nr. 4, p. 25–46.Duyvendak, J.W. en L. Veldboer (2001). Meetingpoint
Nederland. Over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom.Duyvendak, J.W., A. Krouwel, N. Boonstra en R. Kraaijkamp (1998). «Mengen
moet! Sport en de belofte van een multicultureel Nederland». Vernieuwing, Tijdschrift voor onderwijs en opvoeding,
jrg. 57, nr. 9/10, p. 31–34.Duyvendak, J., G. Engbersen, E. Snel en F. Spierings (2001). De sociale pijler gefundeerd. Utrecht, Verwey-Jonker Instituut.Duyvendak, J.W. e.a.(1998). Integratie door sport?
Een onderzoek naar de gemengde en ongemengde sportbeoefening van autochtonen
en allochtonen. Rotterdam: Bestuursdienst Rotterdam.Eldering, L & P. Vedder (1992). Opstap. Een opstap
naar meer schoolsucces. Amsterdam/Lisse: Swets & Zeitlinger.Elling, A. (2001). Sport verbroedert, praktijk of mythe?
Waarden en normen in de sport deel II. Arnhem: NOC*NSF. Elling, A. (2002). «Ze zijn er [niet] voor gebouwd».
In- en uitsluiting in de sport naar sekse en etniciteit. Nieuwegein,
Arko Sports Media.Elling, A. en P. De Knop (1999). De sociaal-integrerende functie van sport:
een kwestie van interpretatie?. In: Beleid en Maatschappij, 25/4: 215–228.Emmelot, Y. en E. van Schooten (2003). Onderwijs Nederlands voor anderstalige
leerlingen op de basisschool. In W. Meijnen e.a. (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen. Leuven/Apeldoorn: Garant.
(NWO/BOPO Onderzoek).Engbersen, G. en R. Gabriëls (red.) (1995). Sferen
van integratie. Naar een gedifferentieerd allochtonenbeleid, Amsterdam/Meppel:
Boom.Engelen, E. (2002, ongepubliceerd). Immigrants in the
Netherlands. Socio-economic incorporation policies assessed.Entzinger, H.B. en P.J.J. Stijnen (1990). Etnische
minderheden in Nederland. Meppel; Heerlen: Boom; Open Universiteit.Entzinger, H. (1998). «Het voorportaal van Nederland inburgeringsbeleid
in een multiculturele samenleving». In Geuijen (red.) (1998), Multiculturalisme, Lemma: Utrecht, 67–79.Esveldt, I., I. Kulu-Glasgow, J. Schoorl en H. van Solinge (1995). Migratiemotieven,
migratienetwerken en partnerkeuze van Turken en Marokkanen in Nederland. Den
Haag: Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut.Esveldt, I. en Traudes (2001) Kijk op en contacten
met buitenlanders. Immigratie, integratie en interactie. Den Haag:
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.Eurocities. (www.eurocities.org, gez. 13 maart 2003).European Commission (2001). Joint Report on social
inclusion. (http://europa.eu.int/comm/employmentsocial/soc-prot/soc-incl/
jointrepen.htm, gez. 13 maart 2003).European Commision (2002). Work Programme 2002 -2003
: FP 6. INTEGRATING Programme. Priority 7: Citizens and Governance. in a knowledge
based society. (http://www.cordis.lu/fp6/citizens.htm, gez. 13 maart
2003).European Commission, Eurostat (2002). First demographic
estimates for 2002. Luxembourg: Office for official publications
of the European Communities. (Statistics in focus ; Theme 3 – 25/2002)
(http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/, gez. 13 maart 2003).Fase, W. (1997). Intercultureel onderwijs in het licht van sociale integratie.
In: G.W. Meijnen (red.). Opvoeding, onderwijs en sociale
integratie, Wolters-Noordhoff, Groningen, p. 67–77.Fermin, A. (1997). «Nederlandse politieke partijen
over minderhedenbeleid» 1977–1995. Dissertatie Amsterdam:
Thela Thesis.Fermin, A. (2000). Burgerschap en integratiebeleid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Feijter, H. de, m.m.v. H. Blok (1999). Huishoudens
en woonlocatie van de tweede generatie allochtonen in Amsterdam in de jaren
negentig. Amsterdam: DGVH; Nethur Partnership.Fitié, H.J. (1988). Trendrapport woningbehoefte
1988. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer. (Het onderzoek is in opdracht van het ministerie uitgevoerd
door Strategisch Marktonderzoek, Delft).Garbaye, R. (...). City Template Birmingham Basic information
on ethnic minorities and their participation. Report according to the grid
for city templates of the MPMC project. Oxford: Oxford University.
(http://www.unesco.org/most/p97city.htm, gez. 13 maart 2003)Garssen, J. e.a. (red.) (2001). Samenleven : Nieuwe
feiten over relaties en gezinnen. Voorburg: Centraal Bureau voor
de Statistiek CBS.Gaxie, D. e.a.(1999). Les politiques municipales d'intégration
des populations d'origine étra ngère. Migrations
Études, nr. 86.G4 en Ministerie van VROM (1996). De gedifferentieerde
stad, gezamenlijke rapportage van de vier grote steden en het Rijk.
Den Haag: Ministerie van VROM.Gelauff-Hanzon, C. en M. de Gruijter (1999). Verworvenheden
en perspectief. Het 0–18 jarige allochtonenbeleid. Utrecht;
Den Haag: Verwey-Jonker Instituut; Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport.Gemeente Arnhem (1994). Jaarverslag sportstimulering. Arnhem: Dienst Cultuur, Educatie, Welzijn en Sport.Gemeente Arnhem (1997). Van sportstimulering naar sportontwikkeling. Arnhem: Dienst Cultuur, Educatie, Welzijn en Sport.Gemeente Breda (1989). Minderhedenbeleid in de jaren
negentig. Breda: gemeente Breda.Gemeente Den Haag (1995). Sturen op doelen. Vertrekpunten
voor sport, zorg en welzijn. Den Haag: gemeente Den Haag.Gemeente Eindhoven (1993). Eindhoven sportstad.
Eindhoven: gemeente Eindhoven.Gemeente Eindhoven (1996). Nieuwsbrief buurtaanpak. Eindhoven: Stichting O en O.Gemeente Eindhoven (1997). Nieuwsbrief buurtaanpak. Eindhoven: Stichting O en O.Gemeente Eindhoven(1997). Nieuwsbrief Eindhoven in
beweging. Eindhoven: gemeente Eindhoven.Gemeente Eindhoven (1998). Nieuwsbrief Eindhoven in
beweging. Eindhoven.Gemeente Rotterdam (1978). Migranten in Rotterdam.
Rotterdam. Gemeente Rotterdam (1978). Rotterdam in beweging.
Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1991). De nieuwe Rotterdammers:
facetbeleid culturele minderheden in de jaren '90. Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1992). Communiceren met nieuwe
Rotterdammers. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1994). Collegeprogramma Werk en
Veiligheid. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1996). Werk en veiligheid nog steeds
bovenaan. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1997). Minderhedennota, effectief
allochtonenbeleid. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1998). Collegeprogramma: Met raad
en daad. Rotterdam: Gemeente Rotterdam.Gerrichhauzen, L. (2001). De dynamiek in de ordening
van de volkshuisvesting. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Gestel, B. van (1999). Nieuwe doelgroepen van de volkshuisvesting. Amsterdam: Regioplan Stade en Land.Gowricharn, R. (2001). In- en uitsluiting in Nederland.
Een overzicht van empirische bevindingen. Den Haag: Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid WRR. (Werkdocumenten W122)Gramberg, P. (2000). De invloed van de buurt op schoolloopbanen. Agora, nr. 3, pp. 20 – 21.Grinten, P. van der (1993). Lokaal allochtonenbeleid. Utrecht: NIZW; LCGW.Gunsteren, H.R. van en P. den Hoed (red.) (1992). Burgerschap en praktijken. Den Haag: SDU. (Voorstudies en achtergronden/Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid; 77).Haan, J. de en W. Knulst (2000). Het bereik van de
kunsten. Een onderzoek naar veranderingen in de belangstelling voor beeldende
en podiumkunsten sinds de jaren zeventig. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.Harmonisatieraad Welzijnsbeleid (1979) Meer of minder
coördineren? Advies over coördinatie van het beleid inzake de etnische
minderheden en woonwagenbewoners. Den Haag: Staatsuitgeverij. (B100m).Heijke, J.A.M. (1979). Sociaal-economische aspecten
van gastarbeid, diss. Rotterdam. Rotterdam, s.n.Hettema, E. van (1995). Sportdeelname van allochtone
meisjes. Scriptie, Rijksuniversiteit Groningen. S.l.: s.n. Hof, L. van 't en J. Dronkers (1993). Onderwijsachterstanden van allochtonen.
Klasse, gezin of etnische cultuur? Migrantenstudies,
jrg. 9, nr. 1, p. 2–26.Hofland, J. en J.H. Hoogteijling (1988). Welzijnsinstellingen
voor minderheden. Den Haag: Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
(Onderzoek verricht op verzoek van de ministeries van Financiën en van
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur).Hooghiemstra, E. (1995). Culturele begrenzingen? Het ruimtegebruik van
Turkse en Marokkaanse scholieren in Nederland. Vrije tijd
en samenleving, jrg. 13, nr. 3–4, p. 29–50.Hoogsteder, M.H.H. en S. Schalk-Soekar (2001). Allochtonen
over Nederlan(ders) in 2001. Onderzoek naar opvattingen van migrantengroepen
in Nederland over de multiculturele samenleving. Utrecht: Nederlands
Centrum Buitenlanders.Hoolt, J. (1987). De sportdeelname van etnische minderheidsgroepen. Hooven, M., ten (2001). De lege tolerantie: over
vrijheid en vrijblijvendheid in Nederland. Amsterdam: Boom.Huis, L. van en J. Nicolaas (2000). Allochtonen en hun verhuisgedrag.
In: Allochtonen in Nederland 2000. Voorburg/Heerlen:
Centraal Bureau voor de Statistiek.Huis, L. van (2001). Spreiding van niet-westerse allochtonen over Nederland.
In: Allochtonen in Nederland, 2001. Voorburg/Heerlen:
Centraal Bureau voor de Statistiek.Huls, F.W.M. (1997). Allochtonen en maatschappelijke participatie. In: Allochtonen in Nederland 1997. Voorburg: CBS.Hustinx, P. (1998). Milieu, sekse, etniciteit en schoolloopbaan.
Een onderzoek onder Nederlandse jongeren in het begin van de jaren negentig. (diss. Utrecht). Utrecht, s.n.Integratiebeleid 1999–2002. Verslag van een algemeen
overleg op 23 juni 1999 over onder meer het plan van uitvoering van de nota
«Kansen krijgen, kansen pakken». (Tweede Kamer, 1989–1999,
26 333, nr. 9). Den Haag: SDU.Integratiebeleid 1999–2002. Verslag van een algemeen
overleg op 6 oktober 1999 over onder meer de kabinetsreactie op het advies
van het RMO Integratie op perspectief. (Tweede Kamer 1999–2000, 26 333,
nr. 10). Den Haag: SDU.Interdepartementale Werkgroep IBO Inburgering (2002). Perspectief op integratie. IBO naar doelmatigheid van het inburgeringsbeleid. Den Haag: Ministerie van Financiën.Jaarverslag Binnenlandse Veiligheidsdienst 2000. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Jaarverslag Binnenlandse Veiligheidsdienst 2001. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Jansen, H. (2001). De arbeidsmarktpositie van de ex-deelnemers
aan de EAU. Amsterdam: Regioplan.Jansen J. (2000). Ergens anders onderdak : een geschiedenis
van opvang en huisvesting van immigranten in Nederlands, 1945 – 1995. Leiden: Universiteit LeidenJanssen, R. (2003). Het integratiefiasco ontleed.
(http://www.sp.nl/nieuws/tribune/200 209/integratie.stm, gez. 13 maart
2003)Jaspers, T. en J. Outshoorn (red.) (2002). De bindende
werking van concepten: reflecties over participatie, binding en betrokkenheid
in opvoeding & onderwijs, arbeid en zorg. Amsterdam: AksantJókövi, E.M. (1999).Vrijetijdsbesteding van de 1e en 2e generatie
Turken, Marokkanen en Surinamers. Vrijetijdsstudies,
nr. 4, p. 47–61.Jókövi, E.M. (2000).  Vrijetijdsbesteding
van allochtonen en autochtonen in de openbare ruimte. Een onderzoek naar de
relatie met sociaal-economische en etnische culturele kenmerken.
Wageningen: Alterra.Jókövi, E.M. (2000). Recreatie van Turken,
Marokkanen en Surinamers in Rotterdam en Amsterdam. Een verkenning van het
vrijetijdsgedrag en van de effecten van de etnische cultuur op de vrijetijdsbesteding. Wageningen: Alterra.Jókövi, E.M. (2001). Beleidsaanbevelingen
en samenvatting uit het rapport: Vrijetijdsbesteding van allochtonen en autochtonen
in de openbare ruimte. Een onderzoek naar de relatie met sociaal-economische
en etnisch-culturele kenmerken. Wageningen: Alterra.Karsten, S. (2002). Onderwijsachterstandenbeleid. In: W. Meijnen e.a. Onderwijsachterstanden in basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek).
Leuven/Apeldoorn: Garant.Kempen, R. van. (2000). Segregatie en concentratie
in Nederlandse steden. Mogelijke effecten en mogelijk beleid. Assen:
Van Gorcum.Keune, C., N. Boonstra en A. Overgaag (2002). Mijn
vrienden ken ik van de straat . Vrijetijdsbesteding van jonge Turken en Marokkanen
in de openbare stedelijke ruimte. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Keune, C. en C. Horssen (2002). Trendstudie allochtone
jeugd. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Klaver, J. (2001). Antillianen en Arubanen naar werk. Amsterdam: Regioplan.Kleinhans R., L. Veldboer en J.W. Duyvendak (2000). Integratie door differentiatie? Een onderzoek naar de sociale effecten van
gemengd bouwen. Rotterdam/Den Haag: Erasmus Universiteit Rotterdam/Ministerie
VROM.Kleinhans, R. en H. Kruythoff (2002). Herstructurering:
in het spoor van vertrekkers. Utrecht/Den Haag: DGVH/Nethur en Ministerie
VROM. Klinkenberg, T. van den en S. Huismans (red.) (2002). Er zit muziek in mozaïek. De toekomst van de Nederlandse samenleving. Utrecht: FORUM.Kloprogge, J. e.a. (1994). Verschillen in onderwijspositie, gedeeltelijk
verklaard. In: J. Veenman en Th. Roelandt (red.) Onzeker
bestaan. De maatschappelijke positie van Turken, Marokkanen, Surinamers en
Antillianen in Nederland. Amsterdam: Boom, p. 79–108.Knol, F.A. (1998). Van hoog naar laag, van laag naar
hoog. De sociaal-ruimtelijke ontwikkeling van wijken tussen 1971–1995. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Koopmans, R. en P.J. Statham (eds.) (2000). Challenging
immigration and ethnic relations politics. Comparative European perspectives. Oxford: Oxford University Press.Koopmans, R. (2002). Zachte heelmeesters : een vergelijking van de resultaten
van het Nederlandse en Duitse integratiebeleid en wat de WRR daaruit niet
concludeert. Migrantenstudies, 2002, nr. 2; p.
87–92.Krouwel, A. en N. Boonstra (2001). Etnische tweedeling in sport en vrijetijdsbesteding?.
In: J.W. Duyvendak en L. Veldboer (red.) Meeting Point
Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom.Kruiswijk, P. (1999). Vrijetijdsbesteding van jonge
vluchtelingen. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Kruyt, A. en J. Niessen (1997). Integration In: Immigrant
policy for a multicultural society. Brussel: IMESKwekkeboom, R., T. Roes en V. Veldheer (2002). De werkelijkheid
van de welzijnswet. Verkenning van de werking van de welzijnswet op lokaal,
provinciaal en landelijk niveau. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Lagendijk, E. en M. van der Gugten (1996). Sport en
allochtonen. Den Haag: Van Dijk Van Soomeren Onderzoeksbureau/Ministerie
van VWS.Latuheru, E. en M. Hessels (1996). Schoolprestaties en de invloed van
etnische en sociaal-economische herkomst. Sociologische
Gids, jrg. 18, nr. 2, p. 100–114.Ledoux,G. (2003). Ontwikkelingen in het basisonderwijs. In W. Meijnen
e.a. (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen.
NWO/BOPO Onderzoek. Leuven/Apeldoorn: Garant.Ledoux, G. e.a. (2003). Sociale integratie in het primair
onderwijs. Amsterdam/Nijmegen: SCO-Kohnstamm Instituut/ITS.Leistra, G. (1995). Parbo aan de Amstel. Surinamers
in Nederland. Amsterdam: De Arbeiderspers.Leun, J. van der, E. Snel en G. Engbersen (1998). Ongelijkheid in onveiligheid. Tijdschrift voor de criminologie, nr. 4, p. 370 e.v. Lindo, M. Ph. , R. den Uyl en E. van den Hout (1998). De positionering van het Nederlandse minderhedenbeleid in vergelijkend perspectief.
Overzichtsnotitie integratiebeleid 1998. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling RMO. (RMO achtergrondstudie; advies 7).Loo, M. van het, e.a. (2001). A comparison of American
and Dutch immigration and integration experiences. Den Haag, Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid WRR.Lucassen,L. en A.J.F. Köbben (1992). Het partiële
gelijk. Controverses over het onderwijs in de eigen taal en cultuur en de
rol daarbij van beleid en wetenschap. Amsterdam/Lisse: Swets en Zeitlinger.Mahning, H. (1998). Integrationspolitiek in Grossbritannien,
Frankreich, Deutchland und den Niederlanden. Neuchâtel: FSM.Mak, C.D., m.m.v. E.G.M. van Gessele (1984). Onderzoek
minderheden en decentralisatie. Deel 1: een analyse van beleid en reacties
daarop. Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Mak, C.D., m.m.v. E.G.M. van Gessele (1984). Onderzoek
minderheden en decentralisatie. Deel 2: vergelijkend onderzoek in twee gemeenten. Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Marques, M. e.a. City template Oeiras Basic information
on ethnic minorities and their participation . Report according to the grid for city templates of the MPMC project.
Lissabon: Universidade de Lisboa. (http://www.unesco.org/most/p97city.htm,
gez. 13 maart 2003)Martens, E.P. (1995). Minderheden in beeld.
Rotterdam: ISEO.Martens, E.P. (1999). Minderheden in beeld.
Rotterdam: ISEO.Martens, E.P. en J. Veenman (1994). Inkomens van allochtonen en autochtonen
vergeleken. In: J. Veenman en Th. Roelandt (red.). Onzeker
bestaan. Amsterdam: Boom, p. 134–148.Martens, E.P. en J. Veenman (1996). Inhalen en ingehaald worden in de
opleidingsrace. In: J. Veenman (red.). Keren de kansen?
De tweede-generatie allochtonen in Nederland. Assen: Van Gorcum,
p. 15–39.Martens, E.P. en J. Veenman (1998). De betekenis van generieke en etnisch-specifieke
factoren bij de verklaring van achterstand van etnische minderheden. Mens en Maatschappij, jrg. 73, nr. 1, p. 62–74.Martens, E.P. en Y.M.R. Weijers (2000). Integratiemonitor
2000. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek
(ISEO).Martiniello, M. (?). City template Luik Basic information
on ethnic minorities and their participation. Report according to the grid
for city templates of the MPMC project. Luik: Université de
Liege. (http://www.unesco.org/most/p97city.htm, gez. 13 maart 2003)Meiburg, H. (1982). Sport bevordert de integratie. Rotterdam: gemeente Rotterdam. Meiburg, H. (1982). Sport en integratie. Evaluatierapport. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Meijnen, W. e.a. (2003). Onderwijsachterstanden in
basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Meijnen, W. (2003). Onderwijsachterstanden: een historische schets. In:
W. Meijen e.a. Onderwijsachterstanden in basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Mens, A. en C. van Calcar (1981). Onderwijsstimulering
op weg. Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO.Minderheden in Nederland. Statistisch vademecum 1987 t/m
1994. Den Haag: SDU. (Onderzoek uitgevoerd door de Erasmus Universiteit Rotterdam,
ISEO en het Centraal Bureau voor de Statistiek).Minderhedennota (1983). Regeringsnota over
het minderhedenbeleid. Den HaagMinister van Binnenlandse Zaken (1987). Werkgelegenheid
etnische minderheden bij de rijksoverheid. (Tweede Kamer 1987–1988,
20 339, nrs. 1–2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1989). Actieprogramma
minderhedenbeleid 1990. (Tweede Kamer 1989–1990, 21 301,
nrs. 1–2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1990). Actieprogramma
minderhedenbeleid 1991. (Tweede Kamer 1990–1991, 21 971,
nrs. 1–2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken en minister van Justitie en de staatssecretaris
van Jusititie (1991). Nota rechtspositie en sociale integratie. (Tweede Kamer 1990–1991, 22 138, nrs. 1 en 2). Den Haag:
SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1991). Minderhedenbeleid
1992. Jaaroverzicht en brief van de Minister van Binnenlandse Zaken.
(Tweede Kamer 1991–1992, 22 314, nrs. 1 en 2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1992). Minderhedenbeleid
1993. Jaaroverzicht en brief van de Minister van Binnenlandse Zaken.
(Tweede Kamer 1992–1993, 22 809, nrs. 1 en 2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1993). Minderhedenbeleid
1994. Jaaroverzicht en brief van de Minister van Binnenlandse Zaken.
(Tweede Kamer 1993–1994, 23 409, nrs. 1 en 2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1994). Minderhedenbeleid
1995. Jaaroverzicht en brief van de Minister van Binnenlandse Zaken.
(Tweede Kamer 1994–1995, 23 901, nrs. 1 en 2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1995). Minderhedenbeleid
1996. Jaaroverzicht en brief van de Minister van Binnenlandse Zaken.
(Tweede Kamer 1995–1996, 24 401, nrs. 1 en 2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken (1996). Minderhedenbeleid
1997. Jaaroverzicht en brief van de Minister van Binnenlandse Zaken.
(Tweede Kamer 1996–1997, 25 001, nr. 1–2). Den Haag: SDU. Minister van Binnenlandse Zaken (1997). Minderhedenbeleid
1998. Jaaroverzicht en brief van de Minister van Binnenlandse zaken.
(Tweede Kamer 1997–1998, 25 601, nrs 1 en 2.) Den Haag: SDU.Minister van Binnenlandse Zaken en minister van Justitie (1997). Brief en nota Criminaliteit in relatie tot integratie van etnische
minderheden. (Tweede Kamer 1997–1998, 25 726, nr. 1).
Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en minister van Justitie (1975). Bepalingen inzake het doen verrichten van arbeid door buitenlandse werknemers
(wet arbeid buitenlandse werknemers). Koninklijke boodschap en Ontwerp van
wet. (Tweede Kamer 1975–1976, nrs. 1 en 2). Den Haag: Staatsuitgeverij.Minister van Sociale Zaken en minister van Justitie (1975). Bepalingen inzake het doen verrichten van arbeid door buitenlandse werknemers
(wet arbeid buitenlandse werknemers).Memorie van toelichting. (Tweede
Kamer 1975–1976, nrs. 1 en 2). Den Haag: Staatsuitgeverij.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1993). Werk en minderheden. Minderhedennota 1993. (Tweede Kamer 1992–1993,
22 825, nr. 1). – Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Minister van Justitie
(1998). Wet van 9 april 1998 tot wijziging van de Wet bevordering evenredige
arbeidsdeelname allochtonen in verband met het vergroten van de effectiviteit
van de wet (Wet stimulering arbeidsdeelname minderheden). In Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1998, 241. Den Haag:
SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2000). Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met het vergroten van
de effectiviteit van de handhaving van die wet. Brief van de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (Tweede Kamer 1999–2000,
27 022, nr. 10). Den Haag, SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2000). Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. Brief
minister inzake de gezamenlijke aanpak ter voorkoming en bestrijding van problematische
schuldensituaties 24 mei 2000. (Tweede Kamer 1999–2000, 24 515,
nr. 56). Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, minister voor Grote Steden-
en integratiebeleid en minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000). Arbeidsmarktbeleid etnische minderheden 2000–2003. Nota «Arbeidsmarktbeleid
voor etnische minderheden plan van aanpak 2000–2003».
(Tweede Kamer 1999–2000, 27 223, nr. 1). Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001). Arbeidsmarktbeleid etnische minderheden. Brief minister over de naleving van
de Wet SAMEN. (Tweede Kamer 2001–2002, 27 223, nr. 20).
Den Haag, SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001). Nota knelpunten op de arbeidsmarkt en arbeidsmigratie. (Tweede Kamer
2001–2002, 28 026, nr. 1). Den Haag: SDU. Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en minister voor Grote Steden-
en Integratiebeleid (2001). Arbeidsmarktbeleid etnische
minderheden 2000–2003. Brief ministers bij aanbieding rapport naar aard
en oorzaken inactiviteit bij etnische minderheden (NEI). (Tweede
Kamer 2000–2001, 27 223, nr. 16). Den Haag: SDU.Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (1976). Derde nota over de ruimtelijke ordening. Deel 2: verstedelijkingsnota. (Tweede kamer 1975–1976, 13 754, nrs. 1–2). Den
Haag: Staatuitgeverij.Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mileubeheer en
minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2002). Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2002. Brief ministers over het tegengaan van de groei van wijken met een eenzijdige
bevolking van allochtone herkomst. (Tweede Kamer, 2002–2003,
28 162, nr. 3). Den Haag: SDUMinister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1998). Minderhedenbeleid 1999: jaaroverzicht. (Tweede Kamer 1998–1999,
26 210 nr. 1–2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1998). Nota «Kansen krijgen, kansen pakken, Integratiebeleid 1999–2002» (Tweede Kamer 1998–1999, 26 333, nr.2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1999). Integratiebeleid 1999–2002. Brief van de minister voor Grote Steden
en Integratiebeleid n.a.v. overleg over ondermeer de nota «Kansen pakken,
kansen krijgen». (Tweede Kamer, 1989–1999, 26 333,
nr. 3). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1999). Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 1999., (Tweede Kamer
1999–2000, 26 815, nr. 2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1999). Integratiebeleid 1999–2002.Brief minister met kabinetsreactie op SCP-rapport
positie en leefsituatie van ouder wordende eerste generatie etnische minderheden. (Tweede Kamer 1998–1999, 26 333, nr. 8). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Grotestedenbeleid. Brief minister inzake ondertekening
convenanten en overwegingen en voornemens GSB-beleid op langere termijn.
(Tweede Kamer, 1999–2000, 21 062, nr. 87). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Grotestedenbeleid. Brief minister over de actuele
ontwikkelingen bij het grotestedenbeleid en een reactie op de CPB rapportage
en het jaarboek GSB. Tweede Kamer 1999–2000, 21 062, nr.
90). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Voortgangsrapportage inburgering en een globale tussenstand van de uitvoering
van de nota «Kansen krijgen, kansen pakken». (Tweede
Kamer 1999–2000, 27 083, nr. 2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2000. (Tweede Kamer
2000–2001, 27 412, nr. 2). Den Haag: SDU. Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2001). Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 2001. (Tweede Kamer
2001–2002, 28 006, nrs. 1–2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2002). Grotestedenbeleid. Brief minister met Tusenstand
Grotestedenbeleid. (Tweede Kamer 2001–2002, 21 062, nr.
104). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2002). Inburgering. Brief minister met de tweede voortgangsrapportage in het kader
van het Groot Project Inburgering Oudkomers. (Tweede Kamer 2001–2002,
27 083, nr. 24). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2002). Steden op Stoom. Tussenstand grotestedenbeleid 1994–2002. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2002). Brief minister bij de Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2002. (Tweede Kamer, 2002–2003, 28 612, nr. 1). Den Haag: SDU.Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2003). Inburgering. Brief minister met de derde voortgangsrapportage in het kader
van het Groot Project Inburgering Oudkomers. (Tweede Kamer 2002–2003,
27 083, nr. 31). Den Haag: SDU.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1981). Ontwerp-minderhedennota. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1983). Minderhedenbeleid.
Nota uitgebracht aan de Tweede Kamer van de Staten Generaal (Tweede
Kamer 1982–1983, 16 102, nrs. 20–21). Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1989). Actieprogramma
minderhedenbeleid 1990. Den Haag: SDU.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1990). Regeringsstandpunt
ten aanzien van het rapport Allochtonenbeleid. (Tweede Kamer 1990–1991,
21 472, nr. 2). Den Haag, SDU.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1991). Nota Registratie
en Rapportage Minderhedenbeleid. (Tweede Kamer 1991–1992, 22 314,
nr.11). Den Haag: SDUMinisterie van Binnenlandse Zaken (1994). Integratiebeleid
etnische minderheden, contourennota (Tweede Kamer 1993–1994;
23 684, nr.1, 2). Den Haag: SDU.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1995). Steden staan
voor stedelijkheid. Concept convenantGrote-Stedenbeleid kabinet-G15.
Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (1999). Nota Vertrouwen in verantwoordelijkheid. Den Haag: SDU.Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2000). Brochure Het grote stedenbeleid. Den Haag: SDU. Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (1977). De positie van migranten uit Suriname in Nederland en het beleid
op middellange termijn. Den Haag, Ministerie van Cultuur, Recreatie
en Maatschappelijk Werk.Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (1982). Nota beleidspunten 1981–1985 van de afdeling Welzijn Buitenlanders. Rijswijk: Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk.Ministerie van Financiën (1999). Van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording. Den Haag: SDU.Ministerie van Justitie, Directie Coördinatie Integratiebeleid Minderheden
(2002). Rapportage integratiebeleid etnische minderheden
2002. Den Haag: SDU.Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (1993). Kiezen voor recreatie. Beleidsnota openluchtrecreatie 1992-2010.
Den Haag: Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij.Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Ministerie van Economische
Zaken (2002). Toeristisch-Recreatief Actieprogramma.
Den Haag: Ministeries van Landbouw, Natuur en Visserij en van Economische
Zaken.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1992). Ceders in de tuin: naar een nieuwe opzet van het onderwijsbeleid voor allochtone
leerlingen. (Rapportage van de commissie Allochtone Leerlingen in
het Onderwijs). Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1995). Regeling omzetting faciliteitenregelingen fbs naar lump sum vo, inclusief
overgangsrecht en samenvoeging van scholen in het vo per 1 augustus 1996,
artikel 1 regeling personele vergoeding culturele minderheidsgroepen en anderstalige
leerlingen WVO, Uitleg OCenW-regelingen nr. 28a.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1997). Landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 1998 –
2002. Den Haag: SDU.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1998). Cultuurbeleid in Nederland. Den Haag, SDU.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999). Cultuur als confrontatie. Uitgangspunten voor het cultuurbeleid 2001–2004. Den Haag: SDU.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000). Cultuur als confrontatie. Cultuurnota 2001–2004. Den Haag,
SDU.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000). Aan de slag met onderwijskansen. Den Haag: SDU.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1974). Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandssituaties. Maatregelen
tot uitvoering van het Onderwijsstimuleringsbeleid.
Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1981). Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs. (Tweede Kamer,
1980 1981, 16 825, nrs. 1–2). Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1982). Onderwijsvoorrangsplan. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1983). Onderwijsvoorrangsplan 1983 – 1985. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1984). Ontwerp van wet houdende vaststelling van een wettelijk kader voor het voeren
van een samenhangend onderwijsvoorrangsbeleid (Onderwijs-voorrangswet).
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1984 1985, 18 775, nrs. 1–3).
Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1985). Het formatiebesluit WBO. Staatsblad 1985 nr. 337. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1985). Onderwijsvoorrangsplan 1985 – 1989. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid
en Cultuur (1992). De OVB-draad samen weer opgepakt. Positieve
verworvenheden van de onderwijs-voorrangsgebieden, als basis voor werkafspraken
voor de komende periode. Den Haag: DOP.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid
en Cultuur (1993). Landelijk Beleidskader Onderwijsvoorrang
1993 – 1997. Den Haag: SDU.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1993). Beleidsreactie bij het advies «Ceders in de tuin»; naar meer schoolsucces
voor allochtone en autochtone leerlingen. Den Haag: Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen.Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid (1970). Nota buitenlandse werknemers. (Tweede Kamer 1969–1970, 10 504,
nr. 1–2). Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1993). Werk en minderheden, minderhedennota 1993.
(Tweede Kamer, 22 825 nr. 1, 2). Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1994). Werken onder druk. Den Haag.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1997). Sociale Nota 1998. Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1997). Wijziging van de Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen (BEAA)
in verband met vergroting van de effectiviteit van de Wet. (Wet stimulering arbeidsdeelname minderheden).
(Tweede Kamer 1996–1997 25 369, nrs. 1,2 en 3. Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1998). Sociale Nota 1999. Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001) Brochure EQUAL Europese subsidies ter bestrijding van discriminatie en ongelijkheid
op de arbeidsmarkt. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2003). Inventarisatie van het kabinetsbeleid voor allochtone vrouwen in Nederland. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu (2002) Eindverslag Bewonersparticipatie en stedenbeleid. Brussel:
Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en LeefmilieuMinisterie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1994). Naar eigen vermogen. Welzijnsnota 1994–1998. Den Haag: Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport .Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1996). Wat sport beweegt. Contouren en speerpunten voor
het sportbeleid van de rijksoverheid. Rijswijk: Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport.Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1997). Sport blijft sociaal vernieuwend. Doel, criteria en voorbeelden van multiprojecten. Rijswijk: Ministerie van VWS directie sportzaken.Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1998). De terugblik. Verslag over de periode 1995–2002. Den Haag:
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1998). Werken aan sociale kwaliteit. Welzijnsnota 1998–2002. Den Haag:
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport..Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1999). Breedtesport. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport.Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (1974). Nota woon- en huursubsidiebeleid. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1982–1983). Meerjarenplan stadsvernieuwing 1983/871 992/96. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1990). Evaluatienota stadsvernieuwing jaren '80/Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. –
Den Haag: SDU.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1992). Trendrapport volkshuisvesting 1992. Den
Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1992). Nota beleid voor stadsvernieuwing in de toekomst:
samenvatting. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, Centrale Directie Voorlichting en Externe Betrekkingen.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1993). Rapportage huisvesting minderheden. Ontwikkelingen
in de jaren tachtig, perspectief voor de jaren negentig. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1995). Trendrapport volkshuisvesting 1995. De woningmarkt:
een verkenning. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer. (In opdracht van het ministerie uitgevoerd door
AB Onderzoek)Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1996). Minderheden aan bod. Betekenis van aanbodmodellen
van woonruimteverdeling voor etnische minderheden: eindrapport. Den
Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
(Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het ministerie door het Centrum Beleidsadviserend
Onderzoek CEBEON)Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1997). Nota stedelijke vernieuwing. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Centrale
Directie Voorlichting en Externe BetrekkingenMinisterie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1997). Woonverkenningen. Wonen in 2030. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer .Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1999). Evaluatie nota volkshuisvesting in de jaren negentig
Evaluatie: Wonen in de 21e eeuw. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Centrale
Directie Communicatie.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(2000). Nota mensen, wensen, wonen. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting en Milieubeheer, Centrale Directie Communicatie.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(2000). Perspectief op wonen. Rapportage van het Woningbehoefte-onderzoek
1998. Den Haag: SDU.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(2001) Volkshuisvesting in de jaren negentig. Een evaluatie
van de mate waarin de inhoudelijke doelen van de Nota Volkshuisvesting zijn
bereikt. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (1984). Ontwerp Rijksprogramma Welzijn Minderheden 1984. Rijswijk: Ministerie
van WVC.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (1984). Rijksprogramma Welzijn Minderheden 1984. Rijswijk: Ministerie
van WVC. Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur WVC (1985). Nota sport en minderheden. Rijswijk: Ministerie van WVC.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (1988). Rijksprogramma welzijn minderheden 1988. Rijswijk: Ministerie van
Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Directie Jeugdbeleid
(1989). Jeugdige Minderheden: belemmeringen, samenhangen
en beleid. Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (1994). Investeren in integreren. Het WVC-minderhedenbeleid. Rijswijk: Ministerie
van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Ministerie van Binnenlandse
Zaken, Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
(1994). Kleurrijk grijs: Reactie op het advies «Kleur
bekennen» over allochtone ouderen van de Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid. Rijswijk: Ministerie van WVC.Molleman, H. (2003). Het minderhedenbeleid in retrospectief. De drie I's:
Immigratie – Integratie – Islam (5). Socialisme
en democratie, jaargang 60, nummer 1/2, p. 62–66.Moren, R. City Template Barcelona Basic information
on ethnic minorities and their participation. Report according to the grid
for city templates of the MPMC project. Warwick: University of Warwick
en Centre for Research in Ethnic Relations. (http://www.unesco.org/most/p97city.htm,
gez. 13 maart 2003).Musterd, S. en M. de Winter (1998). Conditions for spatial segregation:
some European perspectives. In: International Journal of
Urban and Regional Research, vol 22, no.4, pp. 665 673.Musterd, S. en W.Ostendorf (2000). De context van verantwoordelijkheid:
een specificatie op het gebied van het wonen.
In: Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling. Aansprekend
burgerschap, advies 10, Bijlage 4, p. 105–127. Den Haag: Raad
voor Maatschappelijke Ontwikkeling.Muus, Ph.J. (1984). Overzichtsstudie arbeidsmarktpositie
minderheden. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Naar een wet op de Stadsvernieuwing (1974).
(Rapport van de Werkgroep Aanvullende Regeling Stadsvernieuwing waarin vervat
een Voorontwerp van Wet met aanbiedingsnota van de staatssecretaris en minister
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening). Den Haag: s.n.Niesing, W. (1993). The labor market position of ethnic
minorities in the Netherlands, diss. Rotterdam. Rotterdam, s.n.Niesing, W. en J. Veenman (1990). Achterstand en achterstelling in het
inkomen. In: J. Veenman (red.). Ver van huis, Achterstand
en achterstelling bij allochtonen. Groningen: Wolters-Noordhoff,
p. 69–87. Nota Buitenlandse Werknemers. Voorlopig verslag. (Tweede
Kamer, 1970–1971, 10 504, nr. 5). Den Haag: Staatsuitgeverij.Nota Buitenlandse Werknemers. Memorie van Antwoord.
(Tweede Kamer, 1973–1974, 10 504, nr. 9). Den Haag: Staatsuitgeverij.Nota Buitenlandse Werknemers. Eindverslag. (Tweede
Kamer, 1973–1974, 10 504, nr. 11). Den Haag: Staatsuitgeverij.Nota Buitenlandse Werknemers. Nota naar aanleiding
van het eindverslag. (Tweede Kamer 1974–1975, 10 504, nr. 12).
Den Haag: Staatsuitgeverij.Nota Buitenlandse Werknemers. (Handelingen Tweede Kamer
1974–1975, p. 535–596). Den Haag: Staatsuitgeverij.Nota «Integratie in het perspectief van immigratie»
(2001). (Tweede Kamer, 2001–2002, 28 198, nr. 2). Den Haag: SDU.Odé, A. (2002). Ethnic-cultural and socio-economic
integration in the Netherlands. Assen: Van Gorcum.Ogbu, J.U.(1978). Minority education and caste, The
American system in cross-cultural perspective. Orlando: Academic
Press.Ogbu, J.U. (1992). Understanding cultural diversity and learning. Educational Researcher, jrg. 21, nr. 8, p. 5–14.Onbedoelde effekten minderhedenbeleid. Samenvatting. [Onderzoek uitgevoerd door Cebeon] (1986). Den Haag: Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Onderzoek integratiebeleid. Brief van het presidium.
(2002). (Tweede Kamer 2002–2003 28 689, nr. 1) Den Haag: SDU.Onderzoek integratiebeleid. Brief van het presidium.
(2002). (Tweede Kamer 2002–2003 28 689, nr. 2) Den Haag: SDU.Oud, W., P. Koopman en A. Veen (2000). Jongeren in
Bos en Lommer en hun tijdsbesteding. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.Ours, J.C. van, J. Veenman en W.J. Verhoeven (2002). Van ouder op kind. Scholing en arbeidsmarktpositie van tweedegeneratie allochtone
jongeren. (OSA-publicatie A185). Tilburg: Organisatie voor Strategisch
Arbeidsmarktonderzoek OSA.Ouwehand, A. red. (2000). De vernieuwing halverwege.
Evaluatie vernieuwing Bijlmermeer 1992 – 1999. Amsterdam: Begeleidingsgroep
Evaluatie Vernieuwing Bijlmermeer.PBR (2000). Een barbecue in het Kralingse bos. Hoe
allochtone Rotterdammers de groene ruimte waarderen. Rotterdam: PBR.
In opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.Pengel, G. (et al) (1999). Etnische tweedeling in de
sport :een onderzoek in opdracht van NOC*NSF. 's-Hertogenbosch: Diopter-Janssens
& Van Bottenburg. Penninx, R. (1988). Minderheidsvorming en emancipatie,
diss. UvA. Alphen aan den Rijn, Samsom.Penninx, R. (1992). Wie betaalt en wie bepaalt? Onderzoeksbeleid
van de overheid m.b.t. minderheden en de invloed van onderzoek op beleid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.Penninx, R. (1998). Migratie, minderheden en multicultureel beleid in
Nederland in vergelijkend perspectief. In: Penninx, R., H. Münstermann
en H. Entzinger. Etnische minderheden en de multiculturele
samenleving. Groningen: Wolters-Noordhoff, p. 717–738.Penninx, R., e.a. (1995). Migratie, minderheden en
beleid in de toekomst. Een trendstudie, in opdracht van de Tijdelijke Wetenschappelijke
Commissie Minderhedenbeleid. Amsterdam: Het Spinhuis.Penninx, R., H. Münstermann en H. Entzinger (red.). (1998). Etnische minderheden en de multiculturele samenleving.
Groningen: Wolters-NoordhoffPenninx, R., J. Schoorl en C. van Praag (1993). The
impact of international migration on receiving countries. the case of the
Netherlands. Den Haag: Nederlands Interdisciplinair Demografisch
Instituut.Penninx, R. en M. Schrover (2001). Bastion of bindmiddel?
De organisatie van migranten in een lange termijnperspectief. S.l.:
NWO/NMPS.Perchinig, B. (2001). Migrantenpolitik europäischer
Städte: Strategien gegen soziale exklusion und fremdenfeindlichkeit im
vergleich. Amsterdam, Birmingham, Hamburg und
Wien im Vergleich.Endberichcht für das Bundesministerium für bildung,
Wissenschaft und Kultur. Wien: s.n.Phalet, K., C.van Lotringen en H. Entzinger (2000). Islam in de multiculturele samenleving. Opvattingen van jongeren in Rotterdam. Utrecht: Universiteit Utrecht, European Research Centre on Migration
and Ethnic Relations.Praag, C.S. van (1981). Allochtonen, huisvesting en
spreiding. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Praag, C.S. van (1984). Evenredigheid en toegankelijkheid. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Praag, Carlo van (1989). De woonsituatie van etnische
minderheden. Een analyse van het woning-behoefte-onderzoek 1985/1986.
Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Prins, B. (2000). Voorbij de onschuld: het debat over
de multiculturele samenleving. Amsterdam: Van Gennep.Prins, B. (2002). Het lef om taboes door te breken. Nieuw realisme in
het Nederlandse discours over multiculturalisme. Migrantenstudies,
18, 241–255.Prinssen, J. en J. Kropman (1986). De huisvesting van
etnische minderheden geregeld? Verslag van een onderzoek naar het gebruik
en de effekten van de VROM-circulaires MG 83–16 en MG
83–47. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen.Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) (2000). Interculturalisatie van de gezondheidszorg. Zoetermeer: Raad voor
de Volksgezondheid en Zorg.Raad voor de Volkshuisvesting (1989). Advies inzake
de ontwerp-nota volkshuisvesting in de jaren negentig. Zoetermeer:
Raad voor de Volkshuisvesting.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(VROM-raad) (1997). Advies over de ontwerpnota Stedelijke
Vernieuwing. Den Haag: VROM-raad.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(VROM-raad) (1999). Stad en wijk: verschillen maken kwaliteit.
Visie op de Stad. Den Haag: VROM-raad.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(VROM-raad) (2001). Verscheidenheid en samenhang: stedelijke
ontwikkeling als meervoudige opgave. Visie op de Stad 2. Den Haag:
VROM-raad.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(VROM-raad) (2002). Smaken verschillen: multicultureel
bouwen en wonen. Den Haag: VROM-raad.Raad voor het Jeugdbeleid (RJb) (1989). Toekomst gevraagd:
Kommentaar op de notitie jeugdige minderheden. Rijswijk: Ministerie
van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) (1999). Retoriek
en realiteit van het integratiebeleid. Den Haag: Raad voor het Openbaar
Bestuur.Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) (2001). Etniciteit,
binding en burgerschap. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur.Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (1997). Stedelijke vernieuwing; advies 2. Den Haag: SDU.Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (1998). De positionering van het Nederlandse minderhedenbeleid in vergelijkend perspectief.
Overzichtsnotitie Integratiebeleid 1998. Den Haag: SDU.Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (1998). Integratie in perspectief: advies over integratie van bijzondere groepen en
van personen uit etnische groeperingen in het bijzonder: Den Haag:
RMO. (RMO-advies; 7).Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (1999). Nationale identiteit in Nederland. Internationalisering en nationale identiteit. Den Haag: RMO. (RMO-advies; 9).Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (2000). Ongekende aanknopingspunten. Strategieën voor de aanpassing van de sociale
infrastructuur. Den Haag: RMO. (RMO-advies; 11). Redmond, R., m.m.v. G. van Hooijdonk, S. Tan, G. van der Veen (2002). Het onderwijs-achterstandenbeleid. Maatwerk door gemeentelijke
partners. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Reezigt, G. (2003) Voor- en vroegschoolse educatie. In Meijnen, W. e.a.
(2003). Onderwijs-achterstanden in basisscholen.
(NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Regeling onderwijsvoorrangsgebieden. Wet van 21 april 1993, houdende wijziging
van de wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs
en het voortgezet onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs, ten behoeve
van de opheffing of vermindering van onderwijsachterstanden van 1993. In: Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1993, nr.
253.Reijndorp, A. (1996). Wie stelt de bevolking samen?
De ontwikkeling van de sociale component van het ruimtelijk beleid.
notitie in opdracht van de Rijksplanologische Dienst. Rotterdam: Reijndorp
B.V.Reijndorp, A. (1997). Vooruitkomen in achterstandswijken. In: Schuyt,
C. (red.). Het sociaal tekort. Veertien sociale problemen
in Nederland. Amsterdam: De Balie.Reinsch, P. (2001). Measuring Immigrant Integration:
Diversity in a Dutch City. Dissertatie. Utrecht: Universiteit Utrecht.Rijkschroeff, R. J. de Savornin Lohman, J.W. Duyvendak, K. Vos, C. van
Gelder, en M.J. de Gruijter (2001). Toekomstverkenning
gefinancierde rechtsbijstand. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Rijpma, S.G. en C. Roques (2000). Diversiteit in vrijetijdsbesteding.
Rapportage van een onderzoek naar de deelname van Surinaamse, Turkse en Marokkaanse
Rotterdammers van de 1e en 2e generatie aan onder andere cultuur, openluchtrecreatie
en sport in 1999. Rotterdam: Centrum voor onderzoek en statistiek.Roelandt, Th. en E. Martens (1990). Ongelijke kansen in het onderwijs:
sociale herkomst, migratie en etniciteit. In: Veenman, J. (red.). Ver van huis. Achterstand en achterstelling bij allochtonen.
Groningen: Wolters-Noordhoff, p. 19–41.Roelandt, Th. en J. Veenman (1988). Onderwijs en minderheden. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Roelandt, Th. en J. Veeman, J. (1989). Minderheden
in Nederland. Sectorstudie Huisvesting. Rotterdam: ISEO.Roelandt, Th., J.H.M. Roijen en J. Veenman (1992) Minderheden in Nederland : Statistisch vademecum 1992. Den Haag:
SDU. (Onderzoek uitgevoerd door de Erasmus Universiteit Rotterdam, ISEO en
het Centraal Bureau voor de Statistiek).Roelandt, Th., H.M.A.G. Smeets en J. Veenman (1993). Jaarboek minderheden 1993. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande. Schmeink, H. en Wolde, S.J. ten (1998). Allochtonen
en recreatie. Den Haag: Stichting Recreatie, Kennis- en Innovatiecentrum.
In opdracht van Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Directie
Groene Ruimte en Recreatie.Schnabel, P. (2000). De multiculturele illusie.
Utrecht: Forum.Schonewille, B., J. Kloprogge en A. van der Leij (2000). Kaleidoscoop en Piramide. Utrecht: Sardes.Schuppen, N. van (1989). De sportdeelname en het sportstimuleringsbeleid
van Turken en Marokkanen in Nederland. Amsterdam, Vrije Universiteit.Schuster, J. (1999). Poortwachters over immigranten.
Het debat over immigratie in het naoorlogse Groot-Brittannië en Nederland. Amsterdam: Het Spinhuis.Schuyt, C.J.M. (1995). Kwetsbare jongeren en hun toekomst. Rijswijk: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Schuyt, K. (red.) (1997). Het sociaal tekort: veertien
sociale problemen in Nederland. Amsterdam: De Balie.Schuyt, K. en E. Taverne (2000).1950. Welvaart in zwart-wit. Den Haag: SDU.Smeets, H.M.A.G. [et al.], m.m.v. het Nederlands Ccentrum Buitenlanders
(NCB) (1994) Jaarboek minderheden 1994. Houten/Lelystad:
Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke Vermande.Smeets, H.M.A.G., E.P. Martens en J. Veenman (1995). Jaarboek minderheden 1995. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande.Smeets, H.M.A.G., E.P. Martens en J. Veenman (1996). Jaarboek minderheden 1996. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande.Smeets, H.M.A.G., E.P. Martens en J. Veenman (1997). Jaarboek minderheden 1997. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande.Smeets, H.M.A.G., E.P. Martens en J. Veenman (1998). Jaarboek minderheden 1998. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande.Smeets, H.M.A.G., E.P. Martens en J. Veenman (1999). Jaarboek minderheden 1999. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande.Smeets, H.M.A.G., E.P. Martens en J. Veenman (2000). Jaarboek minderheden 2000. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande. Smeets, H.M.A.G., E.P. Martens en J. Veenman (2001). Jaarboek minderheden 2001. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande.Smeets, H.M.A.G., S. Dominguez Martinez en J. Veenman (2002). Jaarboek minderheden 2002. Houten/Lelystad: Bohn Stafleu
Van Loghum/Koninklijke Vermande.Smeets, H.M.A.G., e.a. (2003). Jaarboek minderheden
2003. Houten/Den Haag: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke Vermande.Smit, V.J.M. (1994). Van segregatie naar toegankelijkheid. Volkshuisvesting
in Rotterdam. Stedenbouw en volkshuisvesting,
jaargang 75, nummer 1/2, pagina 16–21.Snel, E. (1998). Gekleurde armoede. Armoede en bestedingspatronen
onder etnische minderheden. Utrecht: Forum.Snel, E. en M. Stavenuiter (2002). In de fuik. Turken
en Marokkanen in de WAO. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Sociaal-Economische Raad (SER) (1998). Samen voor de
stad. SER-Advies 98/01. Den Haag: SER.Sociaal-Economische Raad (SER) (2000). Kansen geven,
kansen nemen. Advies bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden,
uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister
voor Grote Steden- en Integratiebeleid. Den Haag: Sociaal-Economische Raad.Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (1996). Sociaal
en Cultureel rapport 1996. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (1998). Sociaal
en Cultureel Rapport 1998: 25 jaar sociale veranderingen. Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (1999). Sociale
en Culturele Verkenningen 1999. Rijswijk:
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (2000). Sociaal
en Cultureel Rapport 2000. Nederland in Europa. Den Haag: Sociaal
en Cultureel Planbureau (SCP).Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (2002). Sociaal
en Cultureel rapport 2002. De kwaliteit van de quartaire sector.
Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Sperna Weiland, J. en J.H.P. Paelink (red.) (1985). Etnische minderheden. Wetenschap en beleid. Meppel: Boom.Staatssecretaris van Justitie (2002). Rapportage Integratiebeleid
Etnische Minderheden 2001. Kabinetsstandpunt op het rapport «Nèt
Loke Falta; ontbrekende schakels» van de adviescommissie Antilliaans
Medeburgerschap in Nederland. (Tweede Kamer 2001–2002, 28 006,
nr. 10). Den Haag: SDU. Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1996). Minderhedenbeleid 1997. (Tweede Kamer 1996–1997, 25 001, nr.6). Den Haag: SDU.Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999). Notitie media en minderhedenbeleid. (Tweede Kamer, 1998–1999,
26 597, nr. 1). Den Haag: SDU.Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2001). Brief van de staatssecretaris over de procedure rond het cultuurnotastelsel. (Tweede Kamer 2000–2001, 27 432, nr. 32). Den Haag: SDU.Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002). Brief van de staatssecretaris met o.a. reactie op he advies van
de Raad over publieksbereik hedendaagse kunst en musea van 31 januari 2002. (Tweede Kamer 2001–2002, 27 432, nr. 49). Den Haag: SDU.Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister voor
Grote steden- en Integratiebeleid (2002). Arbeidsmarktbeleid
etnische minderheden 2000–2003. Brief minister en staatssecretaris met
kabinetsreactie op aanbevelingen van commissie AVEM over arbeids- en maatschappelijke
participatie van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen. (Tweede
Kamer 2001–2002, 27 223, nr. 23). Den Haag: SDU.Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1999). Integratiebeleid 1999–2002. Brief staatssecretaris met kabinetsreactie
op adviezen Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling en Raad v. Openbaar Bestuur
over integratiebeleid. (Tweede Kamer 1999–1999, 26 333,
nr. 6). Den Haag: SDU.Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, in overeenstemming
met de Minister van Grote Steden- en Integratiebeleid. Conceptregeling tot stimulering van breedtesport op lokaal niveau (Stimuleringsregeling
breedtesport) S/P&K-2010 856.Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1989). Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig : van
bouwen naar wonen. (Tweede Kamer 1988–1989, 20 691, nr.
2). Den Haag: SDU.Stemmingen over 36 moties, ingediend tijdens de UCV's
van 6, 13 en 27 februari en 1, 5 en 15 maart over het minderhedenbeleid. (Handelingen
Tweede Kamer, 10 april 1984, p. 4324–4327). Den Haag: Staatsuitgeverij.Stichting van de Arbeid (1990). Nota «Meer werk
voor minderheden». Den Haag: Stichting van de Arbeid.Stikvis, R. (1996). Migranten, minderheden en sport. Een vergelijking
in de tijd. In: M. 't Hart, J. Lucassen, H. Schmal (red.). Nieuwe Nederlanders. Vestiging van migranten door de eeuwen heen.
Amsterdam: IISG.Struijs, A. (1998). Minderhedenbeleid en moraal. Erkenning
van culturele identiteit in het perspectief van de liberale moraal.
Assen: Van Gorcum. Tesser, P.T.M. (1993). Rapportage minderheden
1993. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau SCP/VUGA. Tesser, P.T.M. (1995). Rapportage minderheden 1995.
Concentratie en segregatie. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau SCP/VUGA.Tesser, P. (2003) Ontwikkelingen in de schoolloopbanen van leerlingen
uit achterstandsgroepen. In: W. Meijnen e.a. (2003). Onderwijsachterstanden
in basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Tesser, P. e.a. (1991). De eerste fase van de longitudinale
OVB-onderzoeken. Het leerlingenonderzoek. Nijmegen: ITS-Katholieke
Universiteit Nijmegen.Tesser, P.T.M., F.A. van Dugteren en J.G.F. Merens (1996). Rapportage minderheden 1996. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).Tesser, P.T.M. en J. Veenman (1997). Rapportage minderheden
1997. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Tesser, P.T.M., F.A. van Dugteren en J.G.F. Merens (1998). Rapportage minderheden 1998. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).Tesser, P.T.M., J.G.F. Merens en C. van Praag (1999). Rapportage minderheden 1999. Positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Tesser, P.T.M. en J. Iedema (2001). Rapportage minderheden
2001. Vorderingen op school. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).The SmartAgent Company (2001). Woonbeleving allochtonen. Amersfoort: The SmartAgent Company.Tijdelijke Wetenschappelijke Commissie Minderhedenbeleid (TWCM) (1995). Eenheid en verscheidenheid: op zoek naar de balans. Beschouwingen
over immigratie- en integratiebeleid. Amsterdam: Het Spinhuis.Tijdelijke Wetenschappelijke Commissie Minderhedenbeleid (TWCM) (1995). Migratie, minderheden en beleid in de toekomst. Een trendstudie. Amsterdam: Het Spinhuis.Tinnemans, W. (1994). Een gouden armband. Een geschiedenis
van mediterrane immigranten in Nederland (1945–1994). Utrecht:
NCB.Tuijl, C., van (2001). Effecten van Opstap Opnieuw. Den Haag: Ministerie van VWS.Turkenburg, M. (1999). Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
Een inhoudelijke en bestuurlijke typering. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.Turkenburg, M. (2003). Onderwijs in allochtone levende talen (OALT) voor
leerlingen in het basisonderwijs. In: W. Meijnen e.a. (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn:
Garant.Uunk, W. (2002). Concentratie en achterstand.
Assen: van Gorcum. Uunk, W., en S. Dominguez Martinez (2002). Wijken in
beweging. Migratie in en uit concentratie-wijken. Assen: Van Gorcum.Valk, H. de, en N. van Nimwegen (2003). De allochtone
bevolking van Nederland: een uitdaging voor het onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut.Vanreusel, B. en C. Bulcean (1992). De sociale betekenis
van sportdeelname. Rapport in opdracht van het Ministerie van VWS.
Leuven: Universiteit Leuven.Vaststelling van hoofdstuk XVI (Cultuur, Recreatie
en Maatschappelijk Werk (1972). (Handelingen Tweede kamer 1971–1972,
p. 924–925).Veenman, J. (1990). De arbeidsmarktpositie van allochtonen
in Nederland, in het bijzonder van Molukkers, diss. Utrecht. Groningen:
Wolters-Noordhoff.Veenman, J. (1990). De positie van allochtonen in Nederland. In: J. Veenman
(red.). Ver van huis. Achterstand en achterstelling bij
allochtonen. Groningen: Wolters-Noordhoff, p. 1–19.Veenman, J. (1993). Voorzichtigheid geboden. Commentaar bij het artikel
van Van 't Hof en Dronkers. Migrantenstudies,
jrg. 9, nr. 1, p. 26–30.Veenman, J. (1994). Participatie in perspectief. Ontwikkelingen
in de sociaal-economische positie van zes allochtone groepen in Nederland. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum.Veenman, J. (1994). De maatschappelijke positie van allochtonen in Nederland.
In: J. Veenman, en Th. Roelandt (red.). Onzeker bestaan. Amsterdam: Boom, p. 19–52.Veenman, J. (1995). Integratie in het onderwijs. In: G. Engbersen en R.
Gabriëls (red.) (1995). Sferen van integratie. Naar
een gedifferentieerd allochtonenbeleid. Amsterdam: Boom.Veenman, J. (1996). Heb je niets, dan ben je niets.
Tweede-generatie allochtone jongeren in Amsterdam. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1996). Als de toekomst naar je toekomt.
Tweede-generatie jongeren in Rotterdam. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Veenman, J. (1997). Arbeidsmarkt en maatschappelijke
ongelijkheid, Over oorzaken en gevolgen, oratie Erasmus Universiteit Rotterdam. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1997). Armoede onder allochtonen. In: G. Engbersen, J.C.
Vrooman en E. Snel (red.). De kwetsbaren, Tweede jaarrapport
armoede en sociale uitsluiting. Amsterdam: Amsterdam University Press,
p. 211–229.Veenman, J. (1998). Buitenspel, Over langdurige werkloosheid
onder etnische minderheden. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1998). Rotterdam in kleur. De toekomst
van een multi-etnische samenleving. Rotterdam: Gemeente Rotterdam. Veenman, J. (1999). Participatie en perspectief, Verleden
en toekomst van etnische minderheden in Nederland. Houten/Zaventem/Lelystad:
Bohn Stafleu van Loghum/Koninklijke Vermande.Veenman, J. (1999). Mazen in het net. Problemen van
instanties met het sluitende beleid. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit
Rotterdam.Veenman, J. (2000). CWI en allochtonen op de arbeidsmarkt. Utrecht: Forum.Veenman, J. (2001). Molukse jongeren in Nederland.
Integratie met de rem erop. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (red.) (2002) De toekomst in meervoud.
Perspectief op multicultureel Nederland. Assen: Koninklijke Van Gorcum.Veenman, J. en E.P. Martens (1991). Een lange weg.
Molukkers op de arbeidsmarkt 1990. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Veld, Th. (2002). Onderwijs. In: J. Veenman (red.). De toekomst in meervoud. Perspectief op multicultureel Nederland.
Assen: Van Gorcum, p. 55–85.Veldboer, L. en J.W. Duyvendak (2000). De woningmarkt en de politiek van
gelijke kansen: segregatie als probleem en differentiatie als gerechtvaardigde
oplossing. In: Commissie Gelijke Behandeling, De toekomst
van gelijkheid. Deventer: Kluwer.Veldboer, L en R. Kleinhans (2001). De gemengde wijk: living together
apart. In: J.W. Duyvendak en L. Veldboer (red.) Meeting
Point Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom.Veraart, J. (1986). Turkse koffiehuizen in Nederland. Utrecht, s.n.Verburg, R.M. en J. Veenman (1992). Belemmeringen rond de uitstroom van
Surinaamse GSD-cliënten. Den Haag: Vuga.Verhaar, O. (1998). Pluriformiteit als politieke opgave.
Het Nederlandse debat over voorkeurs-behandeling in het licht van de filosofische
discussie over echtvaardigheid en burgerschap. Amsterdam: Thela Thesis.Vermeijden, B. (1997). Stadsvernieuwing '66 –
'96. Dynamiek in het beleidsdenken. Delft: Publikatieburo Bouwkunde.Vermeulen, H. en R. Penninx (1994). Slotbeschouwing. In: H. Vermeulen
en R. Penninx (red.). Het democratische ongeduld. De emancipatie
en integratie van zes doelgroepen van het minderhedenbeleid. Amsterdam:
Het Spinhuis, p. 207–235.Vermeulen, H en R. Penninx (red.) (1994). Het democratische
ongeduld. De emancipatie en integratie van zes doelgroepen van het minderhedenbeleid. Amsterdam: Het Spinhuis.Verslag algemeen overleg op 17-03-1996 over de rapportage
Minderhedenbeleid 1996. (Tweede Kamer, 1995–1996, 24 401, nr. 15).
Den Haag, SDU. Verslag algemeen overleg op 23-04-1997 over de Rapportage
Minderhedenbeleid 1997 (Tweede Kamer, 1996–1997, 25 001, nr. 11).
Den Haag: SDU.Verslag van een algemeen overleg op 22–05–2002
over de nota Integratie in het perspectief van immigratie (Tweede Kamer, 2001–2002,
28 198, nr. 5). Den Haag: SDU.Verweij, A.O. en E.J. Latuheru, E.J. (2000). De kracht
van de stad: een nieuw instrument voor de evaluatie van het Grote-stedenbeleid. Assen: Van Gorcum.Verweij, A.O., B. Goezine, m.m.v. M.L. Hermans en Y.M.R. Weijers (1996). Jaarboek 1995 grote-stedenbeleid. Rotterdam: Instituut
voor Sociologisch-Economisch Onderzoek (ISEO).Verweij, A.O. [et al.] (1997). Jaarboek 1996 grote-stedenbeleid. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek (ISEO).Verweij, A.O. [et al.] (1999). Jaarboek 1998 grote-stedenbeleid,
2 delen. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek
(ISEO).Verweij, A.O. et al.] (2000). Jaarboek 1999 grotestedenbeleid. Assen, Van Gorcum.Verwey-Jonker, H. (red.) (1971). Allochtonen in Nederland
beschouwingen over de gerepatrieerden, Ambonezen, Surinamers, Antillianen,
buitenlandse werknemers, Chinezen, vluchtelingen, buitenlandse studenten in
onze samenleving. Den Haag: Staatsuitgeverij.Visitatiecommissie Grote-stedenbeleid (1998). Groot
onderhoud der steden: samenwerking in samenhang. Eindrapport van de VisitatiecommissieGrotestedenbeleid. Den Haag: B&A Groep.Visitatiecommissie Grote-stedenbeleid (1999). Perspectief
op prestaties: rapport van Visitatie-commissie Grotestedenbeleid.
Den Haag: B&A Groep.Voorlopige Adviesraad voor de Openluchtrecreatie (1993). Op weg naar kleurrijke recreatie. Een verkennend advies over recreatiegedrag
en behoeften van Turken en Marokkanen in Nederland. Amersfoort: Voorlopige
Adviesraad voor de Openluchtrecreatie.Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid (RO) (1993). Kleur bekennen. Advies over allochtone ouderen in de Nederlandse samenleving. Rijswijk: Voorlopige Raad voor het Ouderenbeleid (Advies; 32).Voorstel van wet van het lid Rosenmöller c.s.
betreffende de bevordering van evenredige arbeidsdeelname van allochtonen
(Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen WBEAA) (1992). (Tweede
Kamer 1991–1992, 22 581, nrs. 1–2, 3). Den Haag: SDU.Voortgang Grotestedenbeleid (2000). Den Haag: Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Vreeswijk, A.M.G. e.a. (2001). Jaarboek 2000 grotestedenbeleid. Assen: Van Gorcum. Vreeswijk, A.M.G. e.a. (2002). Jaarboek 2001 grotestedenbeleid. Assen: Van Gorcum.Werkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen (2000). De armoedeval, analyse en oplossingen. Den Haag: Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Westerbeek, K. (1999). The colours of my classroom.
A study into the effects of the ethnic composition of classrooms on the achievement
of pupils from different ethnic backgrounds. Rotterdam: CED.Wet van 11 mei 1994 betreffende de bevordering van
evenredige arbeidsdeelname van allochtonen (Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname
allochtonen WBEAA) (1994) Staatsblad, jaargang 1994, nr. 423.Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1979). Etnische minderheden. Den Haag: Staatsuitgeverij (Rapporten
aan de Regering; 17).Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1989). Allochtonenbeleid 1989. Den Haag: SDU. (Rapporten aan de Regering;
36).Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1996). Tweedeling in perspectief. Den Haag: SDU. (Rapporten aan
de Regering; 50).Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1996). De sociale segmentatie van Nederland in 2015. Voorstudies en achtergronden. Den Haag, SDU. (V96).Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2001). Nederland als immigratie-samenleving. Den Haag: SDU. (Rapporten
aan de Regering; 60).Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2001). Oude en nieuwe allochtonen in Nederland. Den Haag: Sdu.
(Werkdocumenten 123).World Travel Guide. (www.cityguide.travel-guides.com/cities/mil/CityStatistics.asp,
gez. 13 maart 2003).Wouden, H.C. van der (1996). De beklemde stad; stad,
grootstedelijke problemen in demografisch en sociaal-economisch perspectief. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Zandvliet, C. e.a. (2000). Evaluatie Wet Samen. Eindrapport. Den Haag: Elsevier bedrijfsinformatie. (Onderzoek verricht in opdracht
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door NEI Arbeid en
Onderwijs).Zanfrini, L. City template Milan. Basic information on ethnic minorities
and their participation. Report according to the grid for city templates of
the MPMC project. Milaan: Cariplo-ISMU Foundation. (http://www.unesco.org/most/p97city.htm,
gez. 13 maart 2003).Zubrinsky Charles, C. (2000). Neighbourhood racial-composition preferences;
evidence from a multiethnic metropolis. Social problems, vol. 47, nr.3. pp. 379–407. Zwan, A. van der & H.B. Entzinger (1994). Beleidsopvolging minderhedendebat:
Advies in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken. Den Haag: Ministerie
van Binnenlandse Zaken. BIJLAGE 1DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGENINLEIDINGHieronder volgt een schets van demografische ontwikkelingen, welke bedoeld
is als achtergrondinformatie bij het bronnenonderzoek naar het integratiebeleid.
In de eerste paragraaf zal de globale migratiegeschiedenis aan de orde komen.
Deze beperkt zich tot de vier grootste «oude migrantengroepen»:
Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen. Weergegeven wordt hoe deze
groepen zijn toegenomen vanaf de jaren zestig en wat hun migratiepatronen
zijn. Ook zal ingegaan worden op asielmigranten. In de tweede paragraaf worden
emigratie en immigratie tegen elkaar afgezet en in de derde paragraaf komt
vervolgens de huidige stand van zaken aan de orde; gekeken wordt naar aantallen,
leeftijd, sekse en generatie. Tot slot komt in de laatste paragraaf kort aan
bod welke ontwikkelingen in de toekomst te verwachten zijn. 1. GLOBALE MIGRATIEGESCHIEDENISTurken en MarokkanenJaren zestigNederland sloot tussen 1960 en 1970 bilaterale wervingsverdragen af om
de tijdelijke tekorten op de arbeidsmarkt op te vullen. Dit leidde tot de
komst van gastarbeiders uit Italië, Spanje, Portugal, Turkije, Griekenland,
Marokko, Joegoslavië en Tunesië. Zij gingen vooral werken in de
textielen metaalsector waar een tekort aan laaggeschoolde beroepskrachten
bestond. De overheid ging uit van een tijdelijke inzet van gastarbeiders.Jaren zeventigIn de jaren zeventig volgde er, vanwege de oliecrisis en de toename van
het aantal vrouwen op de arbeidsmarkt, een restrictief toelatingsbeleid, maar
daarna nam met name het aantal Marokkanen en Turken weer gestaag toe vanwege
familiehereniging, wat de piek rond 1980 verklaart (zie tabel 1 en figuur
1). De grote welvaartsverschillen tussen Nederland en landen als Turkije en
Marokko zijn hierbij belangrijke oorzaken. Door het restrictieve toelatingsbeleid
was terugkeer naar Nederland niet meer goed mogelijk als men naar Turkije
of Marokko was teruggegaan en de terugkeer geen succes zou blijken te zijn.
Daarom besloten de meeste migranten in Nederland te blijven. Bovendien was
de weg om op grond van economische redenen naar ons land te komen, afgesloten,
waarop gezinshereniging voor nieuwe immigranten een brug werd om naar Nederland
te komen.Jaren tachtigIn de jaren tachtig lieten jongeren een huwelijkspartner overkomen; in
bijna de helft van de gevallen betrof dit, althans volgens De Beer verwijzende
naar Esveldt et al. (1995), een gearrangeerd huwelijk. Naast asielaanvragen
was dit de enige manier tot legale migratie: gezinsvormende migratie. In 1984
valt een duidelijk dal waar te nemen (figuur 1). Migratie in verband met gezinshereniging
liep terug, omdat de meeste gezinnen reeds in de jaren zeventig herenigd waren.
Kort na 1985 was er sprake van een sterke remigratie. Oorzaak was de in 1985
van kracht geworden remigratieregeling: werklozen of arbeidsongeschikten die
ouder zijn dan 50 jaar kunnen terugkeren met een uitkering waarvan de hoogte
is afgestemd op de koopkracht in het betreffende land.Jaren negentigDe immigratie liep in de jaren negentig terug, waarschijnlijk door de
strengere regels: gezinshereniging was alleen nog maar binnen drie jaar na
aankomst in Nederland mogelijk. Voor gezinsvorming moet men tenminste vijf
jaar legaal in Nederland verblijven en daarnaast een eigen inkomen en passende
huisvesting hebben. Sofi-nummer en bijstandsuitkeringen werden gekoppeld aan
verblijfsvergunningen.SurinamersJaren zestigSuriname was van 1668 tot 1975 een kolonie van Nederland. In de eerste
helft van de twintigste eeuw kwamen vooral veel hoog opgeleiden naar Nederland
(voornamelijk Creolen). Surinamers verwierven in 1954 het Nederlands burgerschap
door het Statuut van het Koninkrijk. Tot halverwege de jaren zestig emigreerden
echter maar weinig Surinamers naar Nederland en andersom. Het
ging alleen om studenten (net zoals dit vóór de Tweede Wereldoorlog
het geval was).Jaren zeventigVlak voor de onafhankelijkheid in 1975 echter vertrokken steeds meer Surinamers
vanwege politieke redenen naar Nederland, ook omdat de spanningen tussen de
verschillende bevolkingsgroepen in Suriname opliepen. De piek lag rond 1974–1975
(zie figuur 1) toen 55 000 immigranten in Nederland arriveerden. Dit
waren met name Hindoestanen (uit angst voor een Creoolse overheersing in Suriname),
Javanen en Chinezen. Op het moment van de onafhankelijkheid waren er 140 000
Surinamers in Nederland. Een tweede immigratie-piek ontstond in 1979–1980
aan het einde van de vijfjarige overgangsperiode (zie figuur 1).Jaren tachtigIn de jaren tachtig kwam er een visumplicht voor Surinamers. 1980 was
het laatste jaar waarin in Suriname woonachtige personen voor de Nederlandse
nationaliteit konden kiezen. Sinds die tijd wordt aan Surinaamse staatsburgers
nog slechts toestemming tot verblijf in Nederland gegeven vanwege gezinshereniging,
het volgen van een opleiding of medische behandeling. 1982 was het jaar van
de decembermoorden; dit had tot gevolg dat Surinamers als vluchteling naar
Nederland kwamen. Door de politieke instabiele situatie volgden er in de daarop
volgende jaren meer.Jaren negentigDe sterke achteruitgang van de economie in Suriname zorgde eind jaren
tachtig, begin jaren negentig voor een sterke migratiestijging. In 1994 daalde
de migratie weer; waarschijnlijk mede vanwege de aangescherpte toelatingscriteria
voor gezinshereniging en gezinsvorming.Antillianen en ArubanenJaren zestigVanaf 1954, het jaar van het Statuut van het Koninkrijk, konden Antillianen
zich vrij vestigen in Nederland. Voorheen was men meer op de VS en de Caribin
georiënteerd Vanaf de jaren vijftig kwamen enkel studenten naar Nederland.
Velen keerden later weer terug vanwege de sterke economische groei. In de
jaren zestig echter dook werkloosheid de kop op en vertrokken velen naar Nederland.
Op kleine schaal werden ook arbeidskrachten geworven.Jaren zeventigDoor de werkloosheid in Nederland kwam er een einde aan de arbeiderswerving
van migranten, maar door de stijging van de werkloosheid op de Antillen en
toenemende politieke onrust, bleef de migratie naar Nederland toenemen.Jaren tachtigVanwege de verslechterde economische omstandigheden nam het aantal immigranten
sterk toe, met name in de tweede helft van de jaren tachtig (zie figuur 1).Jaren negentigBegin jaren negentig ging het weer wat beter met de economie, met name
op Aruba, waarop de immigratie naar Nederland daalde. De retourmigratie
is altijd hoog geweest; het migratiesaldo was dan ook beperkt van omvang.
Voor Aruba is dit precies in evenwicht.In de volgende tabel van het CBS (Statline, 2003) wordt de immigratie
van de drie grootste groepen, vanaf 1960 tot 2002, naar geboorteland
weergegeven.Tabel 1 Migratie (getallen x 1000)  Totaal immigratieSuriname
+ Nederl. AntillenMarokkoTurkije196045,42,3. . 196155,12,5. .196266,02,9. . 196355,13,3. .196467,13,7. . 196576,65,0. .196681,85,5. .196755,84,91,31,6196864,55,62,84,6196976,47,23,47,7197090,89,16,09,0197195,110,63,910,1197281,39,72,46,9197384,712,22,89,9197493,819,23,510,31975127,340,57,912,6197683,08,15,710,1197783,97,75,810,3197889,210,77,211,41979104,621,17,713,81980112,522,810,417,1198180,27,48,48,3198270,76,06,55,1198366,87,04,93,6198466,95,84,73,8198579,410,05,75,6198687,410,86,68,0198795,912,67,19,1198891,211,08,29,8198998,912,48,510,31990117,414,99,612,11992116,912,57,48,81993119,012,76,17,4199499,37,43,54,3199596,16,03,24,71996109,07,54,56,21997109,98,34,96,31998122,412,25,55,51999119,212,04,74,82000132,913,84,55,42001133,411,95,26,0Figuur 1 Historie bevolking* Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen 2003AsielmigrantenAsielmigranten zijn er altijd geweest. Hun getallen zijn sterker aan fluctuaties
onderhevig dan de cijfers van «de oude migrantengroepen», wat
inherent is aan de achtergronden van asielmigranten. Hieronder worden de ontwikkelingen
vanaf de jaren zestig kort beschreven.Jaren zestigNederland kent al eeuwenlang grote vluchtelingenstromen. In de jaren vijftig
en zestig komen er duizenden uit Oost-Europa: rond 1956 veel Hongaren na de
Russische inval en in 1968 veel Tsjechoslowaken.Jaren zeventigVanaf begin jaren zeventig was er weer een grote toename.Jaren tachtigVanaf de tweede helft van de jaren tachtig neemt het aantal asielzoekers
zeer sterk toe, met een piek in 1990. Voorheen kwamen vluchtelingen vooral
uit Europa. Vanaf de jaren tachtig, als gevolg van de toenemende vervoers-
en communicatiemogelijkheden, komt men uit steeds verder gelegen landen. De
eerste grote groep in 1985 waren de Tamils uit Sri Lanka. Later kwamen er
vluchtelingen uit Ethiopië, Libanon, Irak, Iran en Somalië. Eén
van de oorzaken van de stijging van het aantal asielzoekers was dat de mogelijkheden
om zich langs andere wegen in ons land te vestigen beperkt waren. Omdat asielzoekers
in het algemeen mochten blijven zolang de procedure liep en de lengte van
de procedure toenam, en omdat bovendien veel asielzoekers zelfs na het afwijzen
van het verzoek niet teruggestuurd werden, kreeg asielmigratie steeds meer
het karakter van «gewone migratie».Jaren negentigVanaf 1987 volgt, als reactie op de sterke toename van het aantal asielzoekers, een restrictiever beleid. Drie maatregelen kunnen worden
onderscheiden:1. Versobering van de opvang (asielzoekers krijgen geen bijstandsuitkering
meer).2. Strengere beoordelingsprocedure (juridisch onderscheid in «kennelijk
ongegronde» en «kennelijk gegronde» asielverzoeken).3. Maatregelen om het aantal asielaanvragen te beperken (akkoord van Schengen).Begin jaren negentig waren er vooral veel asielzoekers uit het voormalig
Joegoslavië; in 1994 was er een piek van 50 000 asielzoekers. Dit
was o.a. het gevolg van het strengere beleid ten aanzien van de toelating
van asielzoekers in andere Europese landen, met name in Duitsland en Zweden.
Om de instroom te beperken, scherpte Nederland ook haar beleid aan waarop
in 1995 het aantal halveerde. Deze ontwikkeling is ook duidelijk te zien in
figuur 2.Figuur 2 Absoluut aantal asielverzoeken naar nationaliteit
voor de jaren 1990–1999 Bron: CBS (1996b, 199b en 2000c), uit: WRR (2001)In tabel 2 is te zien waar de asielmigranten vanaf 1997 vandaan komen
en in welke getale. Tabel 2 Asielaanvragen naar land van nationaliteit Totaalw.o.              Afghani-stanAngolaBosnië-Herze-govinaChinaGuineaIrakIranServië en MontenegroSierra LeoneSomaliëSri LankaTurkije199734 4435 9203731 9681 1581209 6411 2531 6523501 2801 4971 135199845 2177 1186083 7699183288 3001 6804 2884822 7751 0491 222199942 7294 4001 5851 1691 2485283 7031 5277 1251 2802 7318561 460200043 5595 0322 1811 6371 393 2 7472 5303 81320042 0959722 246200132 5793 6274 1131 0267061 4671 3291 5229132 4101 1006821 4002002 (t.m. okt)16 6209971 8081955034408705704471 448475277573Uit: CBS (2002)«Oude» migrantengroepen komen uit Indonesië, Marokko,
Nederlandse Antillen en Aruba, Suriname en Turkije. «Nieuwe» migrantengroepen
zijn afkomstig uit Afghanistan, China, Egypte, Ghana, Hong Kong, Irak, Iran,
Kaapverdië, Pakistan, Polen, Somalië, Vietnam, voormalig Joegoslavië
en de voormalige Sovjet-Unie. 2. SALDO EMIGRATIE–IMMIGRATIEIn figuur 3 van het CBS zijn de emigratiecijfers weergegeven voor de periode
1960–1991 en in figuur 4 de netto immigratiecijfers naar nationaliteit
in die periode. Onder Nederlanders vallen tot 1980 ook Surinamers en Antillianen/Arubanen
die tot die tijd voor de Nederlandse nationaliteit konden kiezen. Volgens
Penninx et al. (1993) kan uit de figuren afgeleid worden dat emigratie in
de afgelopen dertig jaar stabiel van aard is geweest. De totale emigratie
ligt op ongeveer 50 000 tot 60 000 personen per jaar, met pieken
in tijden van economische depressie. Autochtone Nederlanders emigreren meer
dan allochtonen: 30 000 tot 40 000 per jaar versus 20 000 tot
25 000 per jaar. De netto migratie van de Nederlanders is altijd negatief
geweest, met uitzondering van de jaren voorafgaand aan de onafhankelijkheid
van Suriname in 1975, toen veel Surinamers naar Nederland trokken. Je zou
kunnen stellen dat de netto migratietendens van allochtonen verantwoordelijk
is voor de totale migratiebalans van Nederland.Figuur 3 Emigratie 1960–1991Figuur 4 Immigratie 1960–1991Bron: CBS, uit Penninx et. al. (1993)In figuur 5 zijn de «recente» emigratie- en immigratiecijfers
weergegeven van westerse en niet-westerse allochtonen, vanaf 1995. Volgens
de WRR (2001) is emigratie vanaf 1990 stabiel en beperkt van omvang.
Antillianen/Arubanen vormen hierop een uitzondering, mogelijk doordat zij
met hun Nederlandse nationaliteit eenvoudig van en naar Nederland kunnen reizen.
Allochtonen uit de «oude groepen» (niet in Nederland geboren)
keren op latere leeftijd in beperkte mate terug naar hun land van herkomst,
maar met het verouderen van de pioniersgeneratie kan verwacht worden dat de
komende jaren een groeiend deel van hen terugkeert naar het herkomstland.
Onder de tweede generatie emigreren juist jongeren. Hier speelt het verlopen
of het niet verkrijgen van een verblijfsvergunning mee. Figuur 5 Immigratie en emigratie van westerse en niet-westerse
allochtonen Uit: CBS (2002)3. HUIDIGE STAND VAN ZAKEN3.1 AantallenIn tabel 3 valt af te lezen dat de vier grootste allochtone groepen per
1 januari 2001 in Nederland de Turken zijn met 320 000, gevolgd door
de Surinamers met 309 000 en vervolgens de Marokkanen met 273 000
en de Antillianen/Arubanen met 117 000. De Irakezen en de Somaliërs
zijn de grootste groepen uit de vluchtelingenlanden. In vergelijking met 1
januari 1999 zijn de (nazaten van de) oorspronkelijke «gastarbeiders»
en inwoners van de (voormalige) koloniën met 7% toegenomen. Bij de vluchtelingengroepen
bedraagt de toename 24%; vooral de toename van het aantal personen uit Soedan,
Afghanistan en Angola valt op.De (voormalig) Joegoslaven nemen een bijzondere positie in. Personen uit
(voormalig) Joegoslavië kunnen vanwege hun migratieverleden zowel tot
de vroegere migrantengroepen gerekend worden als tot de vluchtelingen. Een
deel van de (ex-)Joegoslaven is in de jaren zestig als arbeidsmigrant naar
Nederland gekomen. Het andere deel is als gevolg van de oorlogen in voormalig
Joegoslavië als asielzoeker naar Nederland gekomen. Daarom zijn de (voormalig)
Joegoslaven afzonderlijk in de tabel weergegeven. De Ghanezen zijn een andere
groep die een bijzondere positie inneemt. Zij kunnen niet tot de vluchtelingengroepen
gerekend worden omdat de meesten als arbeidsmigranten naar Nederland zijn
gekomen. De Ghanezen zijn daarom in de tabel ook afzonderlijk weergegeven
(Dominguez Martinez en Groeneveld in Veenman, 2003).Tabel 3 Omvang en ontwikkeling van de allochtone bevolking
in Nederland, naar herkomstland  1-1-19901-1-19951-1-19991-1-2001% toename 1999–2001Turkije205 898264 027299 662319 6007Suriname236 995277 706296 984308 8244Marokko167 810218 743252 493272 7528Antillen/Aruba81 07992 83599 130117 08918Italië31 40331 67633 13034 5294Spanje28 72428 91129 64330 4173Kaapverdië12 25416 36917 92518 5584Portugal11 54213 03313 65014 97610Griekenland9 20010 57410 85711 6377Tunesië4 6065 7166 3886 9088Vroegere migratielanden789 511959 5901 059 8451 135 2907      Irak–8 29030 00238 19127Somalië–16 86227 42129 6318Iran–14 24221 79024 64213Afghanistan–3 35915 81126 39467Vietnam–12 65414 27715 3027 Ethiopië      – 8 0988 6969 3928  Sri Lanka–8 2227 0468 38419Congo/Zaire–3 8295 5746 82822Syrië–3 2854 6866 48838Angola–1 8853 6935 85258Soedan–7523 0235 49782Liberia–1 3662 1912 45212Vluchtelingenlanden–82 844144 210179 05324      (voormalig) Joegoslavië24 23248 76862 82171 43814Ghana–12 35814 90516 42910 Overige niet-westerse landena–197 882214 346243 98314Uit: Dominguez Martinez en Groeneveld in Veenman (2003) en Dominguez Martinez
et al. (2002), ontleend aan de Maandstatistiek van de Bevolking en Statline
van het CBS.a Overige landen in Afrika, Latijns-Amerika en Azië (inclusief
de voormalige Sovjet-Unie), excl. Japan en Indonesië.Figuur 6 geeft de percentuele toename weer van alle allochtonen naar herkomstgroep,
maar dan tussen 1997 en 2002.Figuur 6 Procentuele toename allochtonen naar herkomstgroep
tussen 1997 en 2002Uit: CBS (2002)Verschillen zijn ook te constateren in de aantallen binnen verschillende
generaties. Zo wordt voor wat de «oude migranten» betreft, het
hoogste percentage in Nederland geborenen (tweede generatie) onder de Italianen
aangetroffen. Het laagste aandeel van de tweede generatie treffen we aan bij
de Antillianen/Arubanen, waarschijnlijk vanwege de blijvende instroom. Het
aandeel van de tweede generatie onder de vluchtelingengroepen is nog relatief
gering van omvang; het hoogste percentage vinden we bij de Vietnamezen, het
laagste bij de Afghanen. De recente toename van de groepsomvang staat bij
de vluchtelingengroepen dus relatief sterk in verband met toename van de eerste
generatie. Naast de Afghanen geldt dit het meest voor de Irakezen en Soedanezen
(Dominguez Martinez et al., 2002).Tabel 4 Aantal allochtonen naar land van herkomst per
1-1-2001, naar geboorteland  TotaalGeboren in land van herkomstGeboren in Nederland (2e
generatie)  (1e generatie)Abs.Perc. Turkije319 600181 595138 00543Suriname308 824184 737124 08740Marokko272 752155 669117 08343Antillen/Aruba117 08976 62640 26334Italië34 52916 59917 93052Spanje30 41717 47112 94643Kaapverdië18 55811 0487 51040Portugal14 97610 0304 94633Griekenland11 6376 7514 88642Tunesië6 9083 7543 15446 Vroegere migratielanden1 135 290664 480470 81041     Irak38 19133 6854 50612Somalië29 63121 7057 92627Iran24 64221 2223 42014Afghanistan26 39424 2542 1408Vietnam15 30210 5434 75931 Ethiopië     9 3926 9062 48626 Sri Lanka8 3846 4571 92723Congo/Zaire6 8284 7972 03130Syrië6 4884 9381 55024Angola5 8524 6221 23021Soedan5 4974 81867912Liberia2 4521 81363926Vluchtelingenlanden179 053145 76033 29319     (voormalig) Joegoslavië71 43853 74717 69125Ghana16 42910 9985 43133 Overige niet-westerse landena243 983158 17685 80735a Overige landen in Afrika, Latijns-Amerika en Azië (inclusief
de voormalig Sovjet-Unie), excl. Japan en Indonesië.Uit: Dominguez Martinez en Groeneveld in Veenman (2003) en Dominguez-Martinez
et al. (2002), ontleend aan de Maandstatistiek van de Bevolking en Statline
van het CBS.Terugredenerend in de tijd blijkt uit de onderstaande figuren 7 en 8 volgens
de WRR (2001) dat de «oude» groepen tussen 1990 en 1999 met ongeveer
30 tot 50% zijn toegenomen (met uitzondering van Indonesiërs). De «nieuwe
groepen» zijn in absolute omvang kleiner dan de «oude groepen»,
maar zijn sterker in omvang toegenomen. Voor alle in tabel 4 onderscheiden
allochtone groepen (ook die niet in de figuur) kan worden geconcludeerd dat
de omvang van het aantal in Nederland verblijvende allochtonen is toegenomen.
De oorzaken zijn de groei van het aantal nieuwkomers en de komst van een nieuwe
generatie. De Valk en Van Nimwegen (2003) stellen dat naast de omvang van
de groep immigranten die naar Nederland komt, vooral de samenstelling veranderd
is. In 1990 kwam een derde van alle immigranten uit de «oude»
herkomstlanden en ongeveer een tiende uit de «nieuwe» herkomstlanden.
In 1998 was dit beeld totaal anders en komt een even groot deel uit de «oude»
als uit de «nieuwe» herkomstlanden. Figuur 7 Absolute omvang van de «oude» allochtone
groepen in NederlandBron: CBS-gegevens, uit: WRR (2001)Figuur 8 Absolute omvang van een selectie «nieuwe»
allochtone groepen in NederlandBron: CBS-gegevens, uit: WRR (2001)3.2 LeeftijdIn figuur 9 is aangegeven wat de gemiddelde leeftijd in 1998 was voor
immigranten uit een aantal geselecteerde geboortelanden bij immigratie naar
Nederland. Somaliërs waren toen de jongste immigranten (gemiddeld ongeveer
22 jaar oud) en Indonesiërs de oudste (gemiddeld ongeveer 34 jaar oud).
Een duidelijk verschil in gemiddelde leeftijd tussen alle «oude»
en «nieuwe» groepen is er niet. Het overgrote deel is onder de
30. Vrouwen zijn vaak iets jonger bij immigratie dan mannen. De gemiddelde
leeftijd van alle groepen is toegenomen van 26,4 in 1990 naar 27,1 in 1998.
Alleen voor de Chinezen geldt een daling; van 31 jaar in 1990 naar 24 jaar
in 1998. Dit is te verklaren door de toename van 0–19-jarigen in de
immigratie onder Chinezen (WRR, 2001). Figuur 9 Gemiddelde leeftijd bij immigratie voor een aantal
geselecteerde geboortelanden van immigranten in 1998Uit: WRR (2001), bewerking van CBS-gegevensIn figuur 10 valt de feitelijke leeftijdsopbouw van enkele allochtone
groepen op 1 januari 2002 af te lezen. Tabel 5 geeft de aantallen 0 tot en
met 12-jarigen voor een selectie van herkomstlanden weer op drie tijdsmomenten
(1990,1995 en 1999). Volgens De Valk en Van Nimwegen (2003) (zie tabel 5)
kennen migrantenbevolkingen doorgaans een jonge leeftijdsopbouw in vergelijking
met autochtonen. Het merendeel van alle jongeren behoort tot de oude allochtone
groepen of is autochtoon; dit is het gevolg van de grote absolute totale omvang
van deze groepen in Nederland. Tussen 1990 en 1999 stijgt het aantal 0- tot
12-jarigen voor alle groepen, exclusief Indonesië. De oorzaak ligt zowel
in de continue instroom van jonge migranten als het relatief hoge vruchtbaarheidsniveau
onder een aantal groepen.Figuur 10 Leeftijdsopbouw van enkele allochtone groepen
(als percentage van omvang), 1-1-2002Uit: CBS (2002)Tabel 5 Absolute omvang van de groep 0-12-jarigen voor
een selectie van allochtone groepen, 1990, 1995 en 1999  199019951999Turkije62 56078 32087 880 Ned. Antillen/Aruba21 09023 48525 605Suriname61 84067 69066 210Indonesië58 17041 48030 830Marokko61 20072 10577 925 (vm) Sovjet-Unie2551 3903 410Afghanistan1751 1305 280China4 0454 7506 240Irak4352 2058 205Ghana1 3403 0354 450Somalië4655 54010 085Autochtonen1 926 5951 983 5902 016 295Bron: CBS-gegevens, uit: De Valk en Van Nimwegen (2003)3.3 SekseUit figuur 11 valt af te leiden dat mannen bij de meeste van de onderscheiden
groepen een meerderheid vormen, met uitzondering van Polen en de migranten
uit de voormalige Sovjet-Unie waar 60% in 1990 vrouw was. Dit komt waarschijnlijk
mede omdat Nederlandse mannen soms een partner uit deze landen halen. Het
hoogste percentage mannen wordt in 1990 gevonden onder Egyptenaren en in 1998
onder Irakezen. Het laagste percentage in 1998 onder Vietnamezen. In de periode
1990–1998 bleek de geslachtsverdeling wat gelijkmatiger te zijn geworden
waarschijnlijk als gevolg van gezinshereniging of gezinsvorming. De «nieuwe»
groepen zijn voor wat betreft geslachtsverdeling bij immigratie redelijk vergelijkbaar
met de «oude groepen». «Waar de «oude» groepen
een inhaalslag hebben gemaakt middels gezinshereniging, lijken de vrouwen
uit de «nieuwe» groepen vaker direct naar Nederland te migreren»
(WRR, 2001).Figuur 11 Aandeel mannen in het totaal aantal immigranten
naar geboorteland 1990 en 1998 (%)Uit: WRR (2001), bron: CBS-gegevens3.4 GeneratieDe WRR (2001) geeft aan dat voor zowel de «oude» als de «nieuwe»
groepen het merendeel van de verblijvenden onder de eerste generatie valt
(zie ook § 3.1.). Voor vrijwel alle «oude» herkomstlanden
blijkt het aandeel in de tweede generatie gegroeid te zijn, met name onder
Turken en Marokkanen. De eerste generatie groeit vooral onder de «nieuwe»
migrantengroepen nog duidelijk als gevolg van de recente grote migratie naar
Nederland. De toename van de eerste generatie onder voormalig Joegoslaven
tussen 1990 en 1999 was het gevolg van de immigratie door de oorlog op de
Balkan. Alleen voor Ghanezen en Somaliërs blijkt de tweede generatie
tussen 1990 en 1999 duidelijk toe te nemen mogelijk ten gevolge van de relatief
langere verblijfsduur in combinatie met een relatief hoog vruchtbaarheidscijfer.
Voor vrijwel alle allochtone groepen geldt dat de tweede generatie vooral
uit jongeren bestaat. Volgens De Valk en Van Nimwegen (2003) geldt dit niet
voor Indonesiërs, Polen en personen uit de voormalige Sovjet-Unie. De
tweede generatie is daar namelijk te verdelen in een tweede generatie kinderen
van immigranten uit de jaren vijftig en zestig en de tweede generatie van
degenen die meer recentelijk naar Nederland kwamen (figuren 12 en 13).Figuur 12 Relatieve omvang van de eerste en tweede generatie
voor de «oude» allochtone groepen in 1990 en 1999 (%)Uit: WRR (2001), bron: CBS-gegevensFiguur 13Uit: WRR (2001), bron: CBS-gegevensAls we kijken naar de verschillende generaties en de herkomst van hun
partner krijgen we het beeld zoals valt af te leiden uit de figuren 14 en
15. Voor wat betreft de eerste generatie heeft de meerderheid van de personen
die in het buitenland geboren is een eveneens in het buitenland geboren partner
(veelal zelfde geboorteland): 65% van de vrouwen en 70% van de mannen. Negen
van de tien gehuwde Turkse en Marokkaanse mannen van de eerste generatie zijn
getrouwd met een vrouw uit hun herkomstland; voor vrouwen ligt dit percentage
nog hoger. De tweede generatie Turken en Marokkanen is nog vrij jong (85%
is jonger dan 20 jaar); hierdoor zijn er dus nog niet zoveel gehuwde tweede-generatie
Turken en Marokkanen; degenen die er zijn, kiezen niettemin ook vrij massaal
voor een partner uit het herkomstland. De tweede generatie Surinamers, Arubanen
en Antillianen kiest daarentegen voor een autochtone partner (80%) (bron:
CBS, 2002). Figuur 14 Eerste generatie allochtonen en herkomst partner,
1 januari 2001Figuur 15 Tweede generatie allochtonen en herkomst partner,
1 januari 20014. TOEKOMSTIGE DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGENIn figuur 16 worden de meest omvangrijke categorieën allochtonen
in het jaar 2015 weergegeven. Volgens De Valk en Van Nimwegen (2003) is de
snelst groeiende groep allochtonen van Aziatische oorsprong, hetgeen met name
door asielmigratie en de daaruit voortvloeiende gezinshereniging komt. Hetzelfde
geldt voor de bevolking van Afrikaanse afkomst.Figuur 16 Categorieën allochtonen in 2015Uit: De Valk en Van Nimwegen (2003)In een toekomstscenario verwijst Veenman (2002) naar het CBS dat stelt
dat het aantal niet-westerse allochtonen zal gaan toenemen van ruim 8% aan
het eind van de jaren negentig tot 14% in 2015. Deze toename is vooral te
danken aan de groei van de groep Aziaten. In 2030 zouden er dan, bij ongewijzigde
ontwikkelingen, 20% allochtonen in Nederland wonen. Ook het CBS en NIWI voorzien
een fikse stijging van het percentage allochtonen. Twee categorieën oorzaken
liggen daaraan ten grondslag:a. Gemiddeld jeugdige leeftijd allochtone bevolkingsgroepen; meer vrouwen
in de vruchtbare leeftijd; grotere «natuurlijke aanwas».b. Voortgaande migratie: 1. asielmigratie, 2. volgmigratie (gezinshereniging
en gezinsvorming), 3. arbeidsmigratie (door krapte op de arbeidsmarkt en vergrijzing).Het aantal allochtonen kan in de toekomst ook hoger komen te liggen door
een sterke groei van de wereldbevolking (kan migratiedruk verhogen). Een restrictief
toelatingsbeleid kan ook als gevolg hebben dat veel afgewezen asielzoekers
voor een leven in illegaliteit kiezen en Nederland niet verlaten. De uitbreiding
van de EU (b.v. met Turkije) zou het aandeel allochtonen eveneens kunnen verhogen.Voor wat betreft de Turken en Marokkanen zal het aantal nieuwkomers dalen.
Met de groei van de Turkse en Marokkaanse bevolking in Nederland en het steeds
restrictiever wordende beleid voor gezinshereniging, neemt de kans toe dat
zij in Nederland een partner zoeken. Het lijkt echter niet aannemelijk
dat retourmigratie van Turken en Marokkanen in sterke mate zal gaan toenemen.
Het aantal oudere allochtonen neemt weliswaar toe, maar daar staat tegenover
dat de neiging om te vertrekken terugloopt naarmate een groter deel van de
gezinsleden ook in Nederland woont.Volgens Veenman zullen generaties van allochtonen gaan overlappen. Vanaf 2015
zal er in het onderwijs en op de arbeidsmarkt een tweede generatie zijn vanuit
de «nieuwe» groepen, terwijl zich daar op hetzelfde moment vanuit
de «klassieke» groepen een derde generatie aandient. Het beeld
wordt nog gecompliceerder door de voortgaande instroom die zorgt voor de bijzondere
aanwezigheid van eerste generatiemigranten. Onderstaande figuur 17 maakt volgens
Veenman duidelijk dat de «nieuwe» groepen tussen nu en 2030 aanzienlijk
aan betekenis zullen winnen. Veenman: «Binnen de «nieuwe»
groepen groeit de tweede generatie. Tegelijkertijd blijft er een grote instroom
van migranten bestaan. Dit impliceert een permanente betekenis van de eerste
generatie. Binnen de «klassieke» groepen daarentegen neemt het
belang van de eerste generatie naar verwachting af, terwijl dat van de tweede
en derde generatie toeneemt» (Veenman, 2002).Figuur 17 Generaties van «oude» en «nieuwe»
groepen Uit: Veenman (2002)GERAADPLEEGDE BRONNENBeer, J. de (1998). Migratie naar Nederland. In: Penninx, R., H. Münstermann
en H. Entzinger. Etnische minderheden en de multiculturele
samenleving, pp. 236–256. Groningen: Wolters-Noordhoff.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2002). Allochtonen
in Nederland 2002. Heerlen: CBS.Dominguez Martinez, S., S. Groeneveld en E. Kruisbergen (2002). Integratiemonitor 2002. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch
Onderzoek (ISEO).Dominguez Martinez, S. en S. Groeneveld. (2003). Etnische minderheden
in Nederland. In: Smeets, H.M.A.G., e.a. (2003). Jaarboek
minderheden 2003, pp. 79-92. Houten/Den Haag: Bohn Stafleu Van Loghum/Koninklijke
Vermande.Esveldt, I., I. Kulu-Glasgow, J. Schoorl en H. van Solinge (1995). Migratiemotieven,
migratienetwerken en partnerkeuze van Turken en Marokkanen in Nederland. Den
Haag: Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut.Martens, E.P. (1999) Minderheden in beeld.
Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek (ISEO).Penninx, R., J. Schoorl en C. van Praag (1993). The
impact of international migration on receiving countries, the case of the
Netherlands. Den Haag: Nederlands Interdisciplinair Demografisch
Instituut.Valk, H. de, en N. van Nimwegen (2003). De allochtone
bevolking van Nederland: een uitdaging voor het onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut.Veenman, J. (2002). Drijvende krachten van een veranderende samenleving.
In:Veenman J. (red.) (ISEO). De toekomst in meervoud.
Perspectief op multicultureel Nederland, pp. 11–38. Assen:
Koninklijke van Gorcum.Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2001). Oude en nieuwe allochtonen in Nederland. Den Haag: Sdu
(Werkdocumenten 123).BIJLAGE 2BRONNENOVERZICHT: DOELSTELLINGEN, BELEIDSINSTRUMENTEN
EN EFFECTIVITEITSTUDIES OP HET DEELTERREIN VAN WERK EN INKOMENInhoudsopgave blz. Inleiding263   Hoofdstuk 1 Integratiebeleid
op het deelterrein van de arbeidsmarktpositie2641.1Categoriaal beleid:
1973-1992264 1.1.1Hoofddoelstelling2651.1.2Doelgroepen265 1.1.3Beleidsmaatregelen2651.2Minderhedenbeleid:
1992-19962651.2.1Hoofddoelstelling265 1.2.2Doelgroepen2661.2.3Afgeleide doelstellingen2661.2.4Beleidsmaatregelen
en effectiviteit2671.3Integratiebeleid:
1996-20022691.3.1Hoofddoelstelling269 1.3.2Doelgroep2701.3.3Afgeleide doelstellingen2701.3.4Beleidsmaatregelen
en effectiviteit2701.3.5Kortetermijndoelstellingen
in de vorm van outcomes282   Hoofdstuk
2 Integratiebeleid op het deelterrein van inkomen2862.1Hoofddoelstelling2862.2Doelgroep286 2.3Afgeleide doelstellingen2872.4Beleidsmaatregelen:
Beleidsproject «De Sociale As»2872.4.1Het armoedebeleid289 2.4.2Het rapport van
de Algemene Rekenkamer over het armoedebestrijding (2003)2892.4.3Armoedeval292 2.4.4WAO en migranten293   Hoofdstuk
3 Samenhang in het integratiebeleid op de deelterreinen van werk en inkomen295   Literatuur298Wanneer beleidsnota's worden weergegeven betreft het zoveel mogelijk letterlijke
aanhalingen. INLEIDINGIn deze bijlage wordt een overzicht gepresenteerd van het integratiebeleid
van de rijksoverheid op de deelterreinen van werk en inkomen. In hoofdstuk
1 komt het integratiebeleid op het deelterrein van arbeidsmarktpositie aan
de orde en in hoofdstuk 2 het integratiebeleid op het deelterrein van inkomen.
De samenhang in het integratiebeleid op het terrein van werk en inkomen komt
tot slot in hoofdstuk 3 aan de orde. HOOFDSTUK 1 INTEGRATIEBELEID OP HET DEELTERREIN VAN DE
ARBEIDSMARKTPOSITIEHet integratiebeleid op het deelterrein van de arbeidsmarktpositie wordt
voor het eerst in 1992 gestalte gegeven met de nota Werk en Minderheden (TK
22 825, nr. 1) en het voorstel van wet betreffende de bevordering van
evenredige arbeidsdeelname van allochtonen (Wet BEAA; TK 22 581, nr.
3).De hoofddoelstelling van het integratiebeleid van het ministerie van SZW
is in de loop de jaren ongewijzigd gebleven: de positie van minderheden op
de arbeidsmarkt te versterken en bijgevolg uitstroom uit de sociale zekerheid
te bewerkstelligen. Bij de realisatie van de hoofddoelstellingen geeft het
ministerie van SZW voorrang aan de bevordering van arbeidsparticipatie.De hoofddoelstelling van het beleid, gericht op de bevordering van de
arbeidsparticipatie van allochtonen luidt dat allochtonen naar evenredigheid moeten deelnemen aan het arbeidsproces. Deze evenredigheidsdoelstelling
wordt eerst vastgelegd in de Wet BEAA (Wet Bevordering evenredige arbeidsdeelname
van allochtonen) en later in de Wet Samen (Wijziging van de Wet Bevordering
Evenredige arbeidsdeelname allochtonen in verband met het vergroten van de
effectiviteit van de wet: Wet stimulering arbeidsdeelname minderheden).Een tweede consistente factor in het integratiebeleid van het ministerie
van SZW op het deelterrein van werk vormt de nadruk op afspraken en convenanten
van de sociale partners (functionele decentralisatie), ondersteund door wetgeving
(eerst Wet BEAA, later de Wet Samen).1.1 Categoriaal beleid: 1973–1992In de periode tot 1992 is er geen sprake van integratiebeleid op het terrein
van arbeid. Wel wordt via de Wet buitenlandse werknemers (1975) getracht een
meer restrictief beleid met betrekking tot buitenlandse werknemers in te voeren.
In de Memorie van Toelichting van deze wet wordt de aanleiding tot deze wet
als volgt aangegeven: Het onderhavige ontwerp van wet strekt tot vervanging
van de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen van 1964. De wet kwam destijds
tot stand in een tijd van aanzienlijke economische groei en een snel toenemende
behoefte aan arbeidskrachten, waarin het aanbod in eigen land onvoldoende
kon voorzien. Evenals in andere geïndustrialiseerde landen van West-Europa
overheerste ook in Nederland de opvatting dat aanvulling van deze tekorten
uit voornamelijk landen in het Middellandse-Zeegebied als tijdelijke oplossing
voor de heersende spanningen op de arbeidsmarkt grote voordelen opleverde
zowel voor de Nederlandse economie als voor de thuislanden en niet in het
minst voor de migrerende werknemers zelf. Dat de komst van buitenlandse werknemers
problemen van zwaarwegende betekenis voor alle betrokkenen zou opleveren,
werd nog nauwelijks onderkend. Toen de eerder genoemde wet in 1969 in werking
trad, was reeds gebleken dat een veel grotere toevloed van buitenlandse werknemers
op gang was gekomen dan aanvankelijk werd verwacht en dat het niet ging om
een verschijnsel van kortstondige aard. Toen steeds duidelijker werd dat deze
internationale arbeidsmigratie geheel eigensoortige problemen opleverde, die
om een veel sterker op de sociale en maatschappelijke bezwaren toegespitst
beleid vroegen, is over de betrokken problematiek nog in hetzelfde
jaar in interdepartementaal verband een uitvoerige nota opgesteld (Nota buitenlandse
werknemers, 1970).1.1.1 HoofddoelstellingHet voeren van een restrictief beleid met betrekking tot de inschakeling
van buitenlandse werknemers.1.1.2 DoelgroepenBuitenlandse werknemers voornamelijk afkomstig uit landen in het Middellandse-Zeegebied.1.1.3 BeleidsmaatregelenDe Wet arbeid buitenlandse werknemers uit 1975 is erop gericht om de vraag
naar buitenlandse werknemers aan een kritische beoordeling te onderwerpen,
waarmee bevorderd kan worden dat door het bedrijfsleven alternatieven voor
de inschakeling van buitenlanders worden ontwikkeld. Ten einde een restrictief
beleid met betrekking tot de inschakeling van buitenlandse werknemers door
het Nederlandse bedrijfsleven mogelijk te maken wordt een vergunningenlimietstelsel
ingevoerd. De wet bevat verder een regeling die ertoe strekt dat bij voorkeur
die buitenlandse werknemers in het Nederlandse arbeidsbestel worden ingeschakeld
die afkomstig zijn uit landen waarmee Nederland een wervingsovereenkomst heeft
gesloten, alsmede een verscherpte strafbaarstelling van de werkgever die een
buitenlandse werknemer zonder vergunning arbeid laat verrichten. Behalve dat
deze wet een doelgericht en voldoende genuanceerd arbeidsmarktbeleid mogelijk
moet maken, dient de wet een zo groot mogelijke vrijheid van arbeidskeuze
te laten aan eenmaal tot Nederland toegelaten buitenlandse werknemers.1.2 Minderhedenbeleid: 1992–19961.2.1 HoofddoelstellingIn de Nota Werk en Minderheden (1992) presenteert het ministerie van SZW
het minderhedenbeleid op al zijn beleidsterreinen in samenhang. Voorwaarden
scheppen voor emancipatie, achterstanden bestrijden en tegengaan van discriminatie
vormen de kern van het beleid. Dit beleid is er in de eerste plaats op gericht
de positie van minderheden op de arbeidsmarkt te versterken en bijgevolg uitstroom
uit de sociale zekerheid te bewerkstelligen.De overheid en de minderhedenorganisaties zullen zich moeten richten op
het motiveren en activeren van de mensen, succes is in de eerste plaats afhankelijk
van inspanningen van personen uit de minderheidsgroepen zelf. Het is belangrijk
dat minderhedenorganisaties hun eigen achterban motiveren en mobiliseren:
zo kunnen zij bijvoorbeeld een zeer belangrijke rol spelen bij het duidelijk
maken aan ouders dat onderwijs en scholing van eminent belang zijn om een
plaats te kunnen veroveren nte behouden – op de arbeidsmarkt. Initiatieven
van minderheden en hun organisaties zelf om, bijvoorbeeld via scholing, hun
positie te verbeteren, moeten zo veel mogelijk aangemoedigd worden. Ook de bewaking van gelijke behandeling op de arbeidsmarkt, in de arbeidsorganisaties
en de sociale zekerheid rekent SZW tot zijn taak. Omdat minderheden gemiddeld
vaker onder slechte omstandigheden werken dan Nederlanders, is een aantal
voorgenomen wijzigingsvoorstellen van de Arbo-wet van belang. In de nota komt
daarom ook de rol van communicatie bij de beleidsontwikkeling en -uitvoering
aan de orde.De tijdelijke Wet Bevordering arbeidsdeelname allochtonen (Wet BEAA, 1994)
dient vooral ter ondersteuning van het akkoord dat in 1990 in de Stichting
van de Arbeid werd gesloten en waarin concreet werd afgesproken dat er tot
eind 1994 minstens 60 000 personen behorend tot de etnische minderheden
aan het werk moesten worden geholpen.Het uitstroombeleid van de uitkeringsorganen m.b.t. minderheden zal worden
geïntensiveerd door de samenwerking tussen deze organen en de arbeidsbureaus
te verbeteren. In het voorwaardenen sanctiebeleid, waarbij het niet maken
van onderscheid tussen autochtonen en allochtonen blijft gehandhaafd, is meer
accent nodig op verplicht taalonderwijs en basiseducatie (mits er voldoende
lokale voorzieningen zijn). Bestaande regels bieden voldoende ruimte om het
volgen van een taalcursus zo nodig af te dwingen.Voor jongeren is met name deelname aan het leerlingwezen te verkiezen
boven instroming via de Jeugdwerkgarantiewet (JWG), en waar nodig zijn taalonderwijs
en basiseducatie prioriteit. Vanuit het emancipatiebeleid krijgt de positie
van vrouwen uit minderheden bijzondere aandacht, met name in het kader van
het interdepartementale project Vrouwen en Minderhedenbeleid (VEM).Het ministerie van SZW beschouwt tot slot aanhoudende bestrijding van
discriminatie als een belangrijke voorwaarde van het op integratie gerichte
beleid. SZW is in dit kader betrokken bij verschillende activiteiten, waaronder
de Algemene Wet Gelijke Behandeling.1.2.2 DoelgroepenDe doelgroep van het minderhedenbeleid omvat allereerst: Italianen, Spanjaarden,
Portugezen, Joegoslaven, Turken, Marokkanen, Surinamers, en Antillianen/Arubanen.
Daarnaast rekent het Ministerie van SZW ook tot de doelgroep van het minderhedenbeleid:
Grieken, Kaapverdianen, Tunesiërs, Molukkers, zigeuners, woonwagenbewoners
en vluchtelingen (Nota Werk en minderheden, 1993, p. 40).Binnen het SZW-beleid wordt bijzondere aandacht geschonken aan jongeren
en vrouwen uit minderheidsgroepen: voor deze laatste groep heeft SZW een bijzondere
verantwoordelijkheid in verband met zijn coördinerende taak voor het
emancipatiebeleid van de rijksoverheid. Binnen de totale groep van minderheden
verkeren vrouwen veelal in een nog slechtere positie dan mannen. Als de maatschappelijke
participatie van minderheden niet reeds krachtig op jeugdige leeftijd wordt
bevorderd, verslechtert de kans op een succesvolle participatie en neemt de
kans op het ontstaan van een «verloren» generatie toe.1.2.3 Afgeleide doelstellingenIn de Nota Werk en minderheden (1993) worden de volgende (afgeleide) doelstellingen
gepresenteerd: • het bestrijden van achterstanden op de arbeidsmarkt en het bevorderen
van instroom van minderheden in de arbeid;• het bevorderen van gelijke behandeling binnen arbeidsorganisaties
en het tegengaan van discriminatoire bejegening;• het verzekeren van een gelijke behandeling in, en het bevorderen
van de uitstroom uit, de sociale zekerheid;• het verbeteren van de arbeidsomstandigheden;• het wegnemen van belemmeringen bij remigratie.1.2.4 Beleidsmaatregelen en effectiviteitSTAR-akkoord (1990)In 1990 werd het STAR-akkoord gesloten waarin landelijke actoren en werknemers-
en werkgeversorganisaties afspraken maakten over de toeleiding van allochtonen
naar de arbeidsmarkt. In het Stichtingakkoord is concreet afgesproken dat
er tot eind 1994 minimaal 60 000 personen behorend tot de etnische minderheden
aan het werk moesten worden geholpen. Daartoe werden bedrijven opgeroepen
taakstellende werkplannen op te stellen waarin werd aangegeven op welke wijze
de bedrijven de komende periode meer personen behorend tot de etnische minderheden
in dienst konden nemen.Effectiviteit:• De Stichting van de Arbeid heeft voorzien in een periodieke evaluatie
van het STAR-akkoord op basis van onderzoek van de Loontechnische Dienst van
SZW. Bij de eerste evaluatie is gebleken dat de resultaten vooralsnog tegenvallen:
24% van de onderzochte bedrijven was op de hoogte van het akkoord, 42% kende
het bestaan van het akkoord maar was niet bekend met de inhoud ervan, en 34%
was in het geheel niet op de hoogte. Van de bedrijven die het akkoord kenden
was 63% niet voornemens een werkplan of een inventarisatie op te stellen,
7% had een taakstellend werkplan tenminste in de fase van voorbereiding en
3% van de bedrijven spande zich actief in om de werkgelegenheid van allochtonen
te bevorderen.• Daarnaast volgt het Ministerie van SZW via de rapportages van de
Dienst Collectieve Arbeidsverhoudingen de ontwikkelingen in de uitvoering
van het STAR-akkoord. Daaruit blijkt dat het aantal CAO-afspraken gericht
op minderheden tussen 1989 en 1991 bijna verviervoudigd is.• De Commissie Minderheden en Arbeid van de Stichting, belast met
evaluatie, constateert dat de werking van het akkoord in 1991 onvoldoende
was geweest. Het Kabinet neemt deze conclusie van de evaluatiecommissie over.Interdepartementaal project Vrouwen en MinderhedenbeleidHet landelijke VEM (Vrouwen en Minderhedenbeleid)-bureau werkt met subsidie
uit het emancipatiebudget van SZW van 1991 tot en met 1994 aan de instroom
van 900 vrouwen uit minderheidsgroepen in opleidingen en banen in de sectoren
gezondheidszorg, kinderopvang, media, bank- en verzekeringswezen, gemeentelijke
diensten, detailhandel en vrouwenhulpverlening.Wet BEAA (1994)De tijdelijke Wet BEAA (1994) beoogt de initiatieven van het bedrijfsleven
om de deelname van allochtonen aan het arbeidsproces te vergroten, te ondersteunen
door nadere regels te stellen op het punt van informatievoorziening. Werkgevers
worden verplicht aan het RBA, en indien aanwezig, ook ongevraagd
schriftelijk aan het overlegorgaan van werknemers informatie te verstrekken
over de situatie van het gevoerde en te voeren beleid voor allochtonen binnen
hun onderneming. Verwacht wordt dat aan de hand van deze informatieverschaffing
de werkgever in het hierop volgende overleg met zijn overlegorgaan gestimuleerd
wordt tot het opstellen van een werkplan en andere concrete activiteiten die
de positie van allochtonen verbeteren. De informatieverstrekking aan het RBA
is bedoeld om het regionale arbeidsmarktbeleid voor minderheden een impuls
te geven. Om aan de informatieverplichting te voldoen worden werkgevers tevens
verplicht een administratie bij te houden.Effectiviteit:Uit de resultaten van de tweede evaluatie van de Wet BEAA die in de zomer
van 1997 is uitgevoerd door onderzoeksbureau Regioplan komt naar voren dat
er ten opzichte van de situatie een jaar eerder nauwelijks veranderingen zijn
opgetreden in de uitvoering van de wet; werkgevers zijn de wet noch beter
noch slechter gaan uitvoeren t.o.v. 1996. De drie onderdelen van de wet: registratie,
jaarverslag en taakstellend werkplan, zijn door respectievelijk 54%, 22% en
13% van de werkgevers uitgevoerd. De nadruk wordt nog steeds gelegd op de
administratieve uitvoering van de wet, terwijl de actiegerichte onderdelen
van de wet minder aandacht krijgen.Bij deze evaluatie is, naast een kwantitatieve meting van de uitvoering
van de wet, het accent gelegd op het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop
een effectieve uitvoering van de gewijzigde Wet Samen kan worden bevorderd.
Daartoe is in het onderzoek bij een dertigtalbedrijven gevraagd wat volgens
de werkgever en de OR de noodzakelijke randvoorwaarden zijn om te komen tot
een actief minderhedenbeleid. De ondervraagde bedrijven zijn zowel «best
practices» als bedrijven waar nog geen minderhedenbeleid wordt gevoerd.
Redenen om over te gaan tot een minderhedenbeleid, volgens deze dertig bedrijven:• CAO-afspraken: sommige geïnterviewde bedrijven en OR-en vinden
CAO-afspraken een stimulans om over te gaan tot inspanningen op het terrein
van minderhedenbeleid;• de afzetmarkt: het willen binden van klanten uit minderheidsgroepen;• de arbeidsmarkt: een te verwachten tekort aan personeel op de arbeidsmarkt;• contract compliance: bij opdrachtverlening door gemeenten;• de bedrijfscultuur: één onderneming heeft een bedrijfscultuur
waarin het nemen van de maatschappelijke verantwoordelijkheid door het hoogste
management als essentieel onderdeel van de bedrijfsvoering wordt gezien. Het
management van de verschillende vestigingen wordt op resultaten afgerekend.
Dit heeft ook een positieve invloed op de houding van het middenmanagement
en de medewerkers.Volgens dit onderzoek zijn randvoorwaarden om vervolgens een succesvol
beleid te voeren:• goed functionerende intermediairs met het oog op het aanleveren
van geschikte kandidaten zijn essentieel;• draagvlak binnen de onderneming; niet alleen op managementniveau
maar juist ook op middenmanagementniveau en op de «werkvloer»;• een goed uitgewerkt project.Werkgevers verwachten van:• de overheid: voor de overheid zien werkgevers met name een voorlichtende
rol weggelegd door middel van het doorgeven van goede voorbeelden. Ook het
uit handen nemen van administratieve rompslomp bij subsidieverlening
is belangrijk. Op de rol van de overheid als werkgever zijn de werkgevers
niet ingegaan;• de sociale partners: de rol van sociale partners is volgens werkgevers
met name het maken van concrete CAO-afspraken;• intermediairs w.o. Arbeidsvoorziening: deze moeten vooral goed
geselecteerde kandidaten leveren.Deze uitkomsten vormen naar het oordeel van de minister van SZW geen aanleiding
om het ingezette beleid te wijzigen.Evenredigheidsdoelstelling ArbeidsvoorzieningsorganisatieHet Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) heeft zich –
in het kader van de profilering, regionalisering en intensivering van het
arbeidsvoorzieningsbeleid voor minderheden – tot doel gesteld eind 1994
te bereiken dat het aandeel van de etnische minderheden in het totaal aantal
bemiddelingen even groot is als het aandeel van de minderheden in het werklozenbestand.
Het creëren van eenvoudige functies (bijvoorbeeld taaksplitsing) moet
worden gecombineerd met een goed scholings- en doorstroombeleid.Effectiviteit:In 1991 heeft de Arbeidsvoorziening bijna 12 000 personen uit de
minderheidsgroepen aan werk geholpen. Dat is 110% van de jaartaakstelling
van 1991. Ten opzichte van 1990 is het aantal bemiddelingen gestegen met 25%.
In 1992 wil men ruim 13 000 personen uit de minderheidsgroepen naar werk
bemiddelen. In de eerste helft van 1992 is reeds 57% van deze taakstelling
gerealiseerd. Het aantal bemiddelingen in de eerste helft van 1992 is anderhalf
keer zo groot als in dezelfde periode in 1991.1.3 Integratiebeleid: 1996–20021.3.1 HoofddoelstellingOok in deze periode blijft de hoofddoelstelling: meer instroom van etnische
minderheden op de arbeidsmarkt. Het gezamenlijke Plan van aanpak arbeidsmarktbeleid
etnische minderheden van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid en de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (2000) geeft een overzicht van het beleid op het
deelterrein van arbeid.Het kabinet ziet ook in deze periode minderhedenorganisaties als bondgenoten,
en wil minderhedenorganisaties aanspreken om een schakel te vormen tussen
de eigen achterban en de overheid. Het kabinet gaat met de minderhedenorganisaties
bekijken hoe zij deze rol adequaat in kunnen vullen. Hierbij wordt nadrukkelijk
gekeken naar de rol die vrouwenorganisaties in dit verband hebben. Het kabinet
wil dat de minderhedenorganisaties een directe bijdrage leveren aan dit plan
van aanpak en zal concrete activiteiten hiertoe van minderhedenorganisaties
faciliteren.Het ministerie van SZW blijft aanhoudende bestrijding van discriminatie
als een belangrijke voorwaarde van het op integratie gerichte beleid zien
en hecht daarom veel waarde aan de Algemene Wet Gelijke Behandeling en de
Commissie Gelijke Behandeling. 1.3.2 DoelgroepDoelgroep is de groep van etnische minderheden: personen met de nationaliteit
van, of geboren in Turkije, Marokko, Suriname, de Nederlandse Antillen, Aruba,
voormalig Joegoslavië of in niet-Europese landen, met uitzondering van
de Verenigde Staten van Amerika en voormalig Nederlands Indië/Indonesië.Verder wordt voor deelgroepen die met specifieke achterstanden of omstandigheden
te maken hebben aanvullend specifiek beleid noodzakelijk geacht: vluchtelingen
en inburgeraars, vrouwen en jongeren.1.3.3 Afgeleide doelstellingenIn de nota Plan van aanpak arbeidsmarktbeleid etnische minderheden (2000)
worden voor het eerst afgeleide doelstellingen geformuleerd in termen van
beoogde outcomes:• een halvering van het verschil in de werkloosheid tussen autochtonen
en etnische minderheden;• minderheden worden in ieder geval evenredig bereikt met het algemene
arbeidsmarktinstrumentarium (waaronder de sluitende aanpak, de Wet inschakeling
werkzoekenden (WIW) en de Regeling in- en doorstroombanen voor langdurige
werklozen (ID-regeling)).1.3.4 Beleidsmaatregelen en effectiviteitEind 1996 hebben sociale partners en het kabinet afspraken gemaakt over
de hoofdlijnen van het arbeidsmarktbeleid voor etnische minderheden tot en
met het jaar 2000. Drie instrumenten worden van speciaal belang geacht: het
minderhedenakkoord «Met minderheden meer mogelijkheden» van de
Stichting van de Arbeid, de ondersteunende Wet Samen en de intensivering van
het minderhedenbeleid van Arbeidsvoorziening. Medio 1998 is door de minister
van SZW en de minister voor GSI de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt ingesteld.
De Taskforce had als opdracht boven op deze driehoek de verantwoordelijke
partijen in de uitvoering te activeren en dit nieuwe offensief te promoten
bij bedrijfstakken en bedrijven. De Taskforce is volgens afspraak begin 2000
opgeheven.Minderhedenakkoord «Met minderheden meer mogelijkheden»
(1996)Sociale partners doen in het in 1996 afgesloten minderhedenakkoord de
aanbeveling aan sectoren om CAO-afspraken over de instroom van minderheden
te maken en voor de uitvoering daarvan een infrastructuur in te richten. Eind
2000 wordt het stichtingsakkoord geëvalueerd.De voortgang van afspraken tussen het kabinet en sociale partners wordt
op Voor- en Najaarsoverleggen besproken. Op het Najaarsoverleg 1999 zijn de
volgende afspraken gemaakt:• SZW werkt aan de verbetering van de kwaliteit van de informatievoorziening
over etnische minderheden in statistiek en monitors.• Sociale partners brengen etnische minderheden onder de aandacht
van hun achterban en zullen ESF(3)-middelen voor scholing van werkenden zonder
startkwalificatie mede inzetten voor etnische minderheden.• Arbeidsvoorziening concentreert zich binnen de Bijdrageregeling
Bedrijfstaksgewijze Scholing Werklozen (BBSW) en het sectorbeleid op etnische
minderheden en streeft naar synergie tussen de BBSW en het sectorbeleid. Wet Samen (1997)De Wet Samen is een wijziging van de Wet BEAA in verband met het vergroten
van de effectiviteit van de wet. Nog sterker dan in de Wet BEAA staat de evenredigheidsdoelstelling
centraal. Zo luidt het nieuwe opschrift van artikel 2 van de Wet Samen: het
bevorderen van evenredige arbeidsdeelname van minderheden.Ook wanneer voor opleidingsverschillen wordt gecorrigeerd komen etnische
minderheden minder vaak voor werk in aanmerking. Andere factoren, zoals fricties
in de aansluiting tussen vraag en aanbod en het wervings- en personeelsbeleid
dragen daaraan bij. De Wet Samen tracht met name deze laatste factor te beïnvloeden
door bedrijven met minimaal 35 werknemers een aantal verplichtingen op te
leggen. Deze wet is op 1 januari 1998 met terugwerkende kracht in werking
getreden. De Wet Samen beoogt individuele ondernemingen te stimuleren tot
het voeren van multicultureel personeelsbeleid en maakt zodoende deel uit
van het beleid dat wordt gevoerd om een evenredige arbeidsmarktpositie van
etnische minderheden te bereiken. De Arbeidsinspectie houdt toezicht op deze
wet en stelt jaarlijks vast welke ondernemingen de Wet Samen dienen na te
leven. De Arbeidsinspectie maakt hiertoe gebruik van gegevens van de Kamer
van Koophandel. Werkgevers die verplicht zijn deze wet na te leven, dienen
jaarlijks voor 1 juni het jaarverslag Wet Samen te deponeren bij het regionale
depot van Arbeidsvoorziening. Arbeidsbureau Nederland voorziet de Arbeidsinspectie
van gegevens van werkgevers die het jaarverslag hebben gedeponeerd.De Wet Samen is als een tijdelijke wet, met een looptijd tot en met 2001,
in het leven geroepen. Gelet op het structurele karakter van de achterblijvende
arbeidsmarktpositie van personen uit minderheidsgroepen, is gebruikgemaakt
van de mogelijkheid de wet met twee jaar te verlengen tot 1 januari 2004.Effectiviteit:• De organisaties geven aan dat de wet procesmatige resultaten heeft.
Deze wet draagt bij in het proces van bewustwording, maakt de positie van
de organisatie t.a.v. minderheden inzichtelijk, brengt gedachtevorming op
gang, geeft impulsen aan discussie, en de sociale partners gebruiken de Wet
Samen om het minderhedenbeleid op bedrijfsniveau onder de aandacht te brengen
en bespreekbaar te maken (Zandvliet, 2000).• In de beleidsbrief Arbeidsmarktbeleid etnische minderheden 2000–2003
van de minister van SZW d.d. 26 november 2001 (TK 27 223) wordt verslag
gedaan van de naleving van de Wet Samen. Uit dit verslag blijkt dat deze wet
in toenemende mate nageleefd wordt: naar verwachting zal het deponeringspercentage
voor het verslagjaar 2000 uitkomen op 72%. Uit de analyse van de jaarverslagen
2000 blijkt dat 95% van de ondernemingen maatregelen heeft geformuleerd om
te komen tot een meer evenredige arbeidsparticipatie van minderheden. Het
gemiddelde aantal maatregelen per jaarverslag ligt twee tot drie maal hoger
dan in voorgaande jaren. Een groot deel van de maatregelen richt zich op «instroom,
werving en selectie» waaronder het voeren van een voorkeursbeleid bij
gelijke geschiktheid, gebruikmaking van een gespecialiseerd wervings- en selectiebureau
en het gebruik van cultuurvrije assesmenttesten.Uit de analyse van de jaarverslagen 2000 blijkt dat:• afgezet tegen het landelijk evenredigheidspercentage van 7%, de
ondernemingen gemiddeld meer werknemers uit de doelgroep in dienst
hebben (8,8%). In 1999 bedroeg dit percentage, bij een zelfde landelijk evenredigheidspercentage,
nog 8,4%;• het aandeel etnische minderheden met een deeltijddienstverband
groter is dan het aandeel etnische minderheden met een voltijddienstverband,
respectievelijk 10,2% en 8,4%;• het aandeel etnische minderheden dat is ingestroomd 16,3% betreft
tegenover een uitstroom van 15,3%. Per saldo zijn er derhalve meer etnische
minderheden ingestroomd;• op de twee hoogste functieniveaus het evenredigheidspercentage
wordt behaald, dit in tegenstelling tot de twee laagste functieniveaus. In
2000 is in vergelijking tot voorgaande jaren het aandeel etnische minderheden
op alle functieniveaus, met uitzondering van het laagste functieniveau, gestegen.De overheid als werkgever (1998)Conform de afspraken in de kabinetsnotitie «Kansen krijgen, kansen
pakken», onderneemt de overheid ook als werkgever acties om het personeelsbeleid
te interculturaliseren. De boodschap van de Taskforce dat de overheid in deze
een voorbeeldrol vervult, onderstreept nogmaals het belang daarvan. De acties
zijn zowel op onderdelen van de rijksoverheid als op de decentrale overheden
gericht. Het accent ligt op de bevordering van in- en doorstroom van etnische
minderheden.Effectiviteit:Uit het «Mobiliteitsonderzoek 1999», een grootschalige enquête
van het ministerie van BZK onder werknemers die in 1998 bij de overheid in
of uit dienst traden, blijkt dat in 1998 de omvang van de groep etnische minderheden
sterker is toegenomen dan de omvang van de groep autochtonen. Etnische minderheden
blijken oververtegenwoordigd in de instroom in gesubsidieerde banen. Daarmee
is de overheid een belangrijke werkgever voor etnische minderheden aan de
onderkant van de arbeidsmarkt. Wel is de positie van minderheden binnen de
overheid slechter dan die van autochtonen, volgens een recent onderzoek van
het ministerie van BZK naar de mobiliteit onder het overheidspersoneel.Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt (1998)Zoals in de nota «Kansen krijgen, kansen pakken» werd aangekondigd,
heeft een Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt zich gedurende een periode
van twee jaar intensief gericht op het stimuleren en ondersteunen van actoren
op het minderhedenterrein en het initiëren van projecten en maatregelen
om de arbeidsdeelname van etnische minderheden te bevorderen.De Taskforce heeft een aantal initiatieven ondernomen, zoals onder andere:• In het najaar van 1998 zijn zes regionale bijeenkomsten voor ondernemers
met workshops, informatiestands en plenaire debatten georganiseerd. Doel van
deze bijeenkomsten was werkgevers te informeren over en te betrekken bij een
meer minderhedenvriendelijk personeelsbeleid. Als follow-up hiervan heeft
de Taskforce in april 1999 de brochure «Breng kleur in uw zaak»
verzonden aan alle Wet Samen-plichtige bedrijven in Nederland.• Voor de groep hoger opgeleide jongeren uit minderheidsgroepen is
in oktober 1999 door de Taskforce een expertmeeting georganiseerd, waarin
werkgevers uit het bedrijfsleven en de overheid samen met vertegenwoordigers
van studentenverenigingen van minderheidsgroepen en bemiddelingsorganisaties
met expertise op het gebied van werving en selectie van etnische minderheden
gesproken hebben over de bevordering van de instroom van academici
uit minderheidsgroepen in traineeprogramma's.• Ter ondersteuning van het intercultureel personeelsbeleid is door
de Taskforce een inventarisatie gemaakt van HBO-opleidingen Personeel en Arbeid
(P&A) en de aandacht voor interculturaliteit binnen deze opleidingen.
Hieruit blijkt dat de aandacht voor interculturaliteit in het onderwijsprogramma
nog gering is. Mede op basis van de resultaten van deze inventarisatie is
in oktober 1999 een expertmeeting georganiseerd, waarin naast de P&A-opleidingen
onder andere het bedrijfsleven en bemiddelingsorganisaties vertegenwoordigd
waren. Centraal stond de vraag op welke manier aandacht voor interculturaliteit
in personeelsopleidingen, maar ook bij zittende personeelsfunctionarissen
binnen bedrijven, vergroot kan worden. Op basis van de bevindingen zal de
Taskforce bezien op welke manier een effectief vervolgtraject in gang kan
worden gezet.De Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt heeft een slotdocument met 26
aanbevelingen aan de minister van SZW en de minister van GSI aangeboden. In
dit slotdocument zijn de uitkomsten van de activiteiten meegenomen.Arbeidsconvenanten (1999)In 1999 zijn de meerjarige beleidskaders Arbeidsmarktbeleid zorgsector
en Arbeidsmarktbeleid welzijn en jeugdhulpverlening afgesloten (respectievelijk
in juni en oktober 1999). Doelstelling van de beleidskaders is een werkwijze
vast te leggen waarop de convenantpartijen in de periode 2000–2004 (gezamenlijk)
arbeidsmarktbeleid in de zorgsectoren voeren. Dit gebeurt in de vorm van de
door de partijen vastgestelde en in de beleidskaders beschreven ontwikkelingen,
knelpunten, doelstellingen en oplossingsrichtingen. De partijen zijn overeengekomen
dat de vaststelling en uitvoering van concrete projecten en/of maatregelen
plaatsvindt aan de hand van jaarlijks op te stellen beleidsplannen. In beide
convenanten wordt nadrukkelijk aandacht aan etnische minderheden geschonken.Raamconvenant Grote Ondernemingen (2000)De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister voor het
Grote Steden- en Integratiebeleid hebben een raamconvenant gesloten met 110
grote bedrijven in Nederland aangaande instroom, behoud en doorstroom van
allochtoon personeel en multicultureel personeelsbeleid. Ter ondersteuning
van werkgevers die in het kader van het Raamconvenant grote ondernemingen
werk willen maken van multicultureel personeelsbeleid, is bij het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het bureau Ruim Baan voor Minderheden
ingesteld. Het bureau fungeert als vraagbaak voor werkgevers en organiseert
onder andere bijeenkomsten voor bedrijven die deelnemen aan het raamconvenant.
Tijdens deze bijeenkomsten worden ervaringen uitgewisseld en worden bedrijven
van tips en suggesties voorzien.Effectiviteit:«Het convenant is sinds juni 2000 van kracht en loopt door tot en
met juni 2004. Inmiddels zijn er 727 afspraken met 110 bedrijven gemaakt.
Dat varieert van afspraken over werving&selectie, duale trajecten, personeelsbeleid
etc. Inmiddels zijn 144 afspraken gerealiseerd, 266 zijn in uitvoering, 203
zijn in voorbereiding, 114 afspraken zijn nog niet gestart» (Ministerie
van SZW, 2003, p. 40).MKB-convenant Minderheden (2000)Doelstelling: aan de ene kant de werkloosheid onder etnische minderheden te verkleinen en aan de andere kant vacatures in het midden-
en kleinbedrijf sneller te vervullen.Beleidsinstrumenten met ijkpunten: Convenant Instroom Etnische Minderheden
in het MKB met als ijkpunt het aanleveren van 30 000 vacatures.Effectiviteit:• Aantoonbaar is dat door de intensieve aanpak meer allochtonen zich
tot het arbeidsbureau hebben gewend, de uitstroom van allochtonen is toegenomen
en dat 40% van de benaderde allochtonen zelf stelt dat ze de huidige baan
niet hadden gekregen zonder toedoen van het arbeidsbureau (Monnikhof e.a.,
2001).• «Het convenant betrof afspraken tussen SZW, MKB en CWI omtrent
de aanmelding door werkgevers in het MKB van vacatures bij het CWI en vervulling
van die vacatures met allochtone werkzoekenden. Het CWI heeft een aparte projectorganisatie
ingericht en consulenten vrijgemaakt om maatwerk te kunnen bieden bij de bemiddeling
van allochtone fase-1 cliënten en werkgevers. Het convenant heeft geresulteerd
in bijna aangemelde 80 000 vacatures en bijna 70 000 werkzoekenden
zijn aan het werk waarvan ruim 60 000 etnische minderheden» (Ministerie
van SZW, 2003, p. 40).Intensivering minderhedenbeleid Arbeidsvoorziening (2000)Arbeidsvoorziening neemt een belangrijke plaats in bij de toeleiding van
etnische minderheden naar werk. Bij de toekenning van het budget aan Arbeidsvoorziening
wordt een onderscheid gemaakt tussen de basisdienstverlening en de prestatiedienstverlening.
De prestatiedienstverlening is bedoeld voor extra dienstverlening, zoals scholing
en sollicitatietrainingen, om daarmee werkzoekenden beter bemiddelbaar te
maken. In opdracht van het ministerie van SZW, uitvoeringsinstellingen en
gemeenten voert Arbeidsvoorziening reïntegratietrajecten uit voor werklozen.
Uit het onderzoek dat Arbeidsvoorziening in 1999 op verzoek van de Taskforce
Minderheden en Arbeidsmarkt heeft gedaan naar de verschillen en overeenkomsten
in de bemiddeling van direct bemiddelbare etnische minderheden door uitzendbureaus
en arbeidsbureaus is de aanbeveling voortgevloeid om de basisdienstverlening
voor deze doelgroep uit te breiden. Deze aanbeveling is overgenomen en in
2000 heeft Arbeidsvoorziening 30 miljoen gereserveerd voor deze doelgroep.Effectiviteit:«In 1999 bestond 26 procent van het ingeschrevenenbestand bij Arbeidsvoorziening
uit etnische minderheden. Bijna de helft daarvan, 46 procent, was vrouw. Het
aandeel aan etnische minderheden aangeboden en uitgevoerde bemiddelingsplannen
(respectievelijk 27 en 26 procent) is de laatste jaren toegenomen en is nu
evenredig aan hun aandeel in het bestand. Het plaatsingspercentage voor etnische
minderheden is eveneens toegenomen. De planning voor de plaatsing van etnische
minderheden voor 1999 was 30 000. Uiteindelijk is hiervan een aantal
van bijna 28 000 gerealiseerd (1998: 26 000). In 1997 is Arbeidsvoorziening
gestart met het Initiatief Minderhedenbeleid. Voor het hele proces van intake
tot en met bemiddeling zijn producten ontwikkeld die een betere dienstverlening
aan de doelgroep moeten bewerkstelligen.Mede in het kader van de voornemens die zijn geformuleerd in het plan
van uitvoering van de nota «Kansen krijgen, kansen pakken» zijn
afspraken gemaakt met Arbeidsvoorziening ten aanzien van evenredige bemiddeling
van etnische minderheden in fase 1 en 2 en intensivering van het beleid voor
werkzoekende etnische minderheden in fase 3 en 4. De inspanningen
van Arbeidsvoorziening hebben reeds tot goede resultaten geleid» (Ministers
van SZW, GSI en Ocen W, 2001, p.38).Agenda voor de toekomst (2001)«Gemeenten zijn in de nieuwe SUWI-structuur verantwoordelijk voor
de reïntegratie en participatie van bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden.
Om te stimuleren dat etnische minderheden naar evenredigheid profiteren van
het beleid dat wordt gevoerd ter bevordering van de reïntegratie en participatie,
worden specifieke afspraken gemaakt en instrumenten ingezet. Met de ondertekening
van de Agenda voor de Toekomst is met de VNG overeengekomen dat extra inspanningen
worden gedaan voor een sluitende keten. Deze overeenkomst is geconcretiseerd
in afspraken met de G4 en de G26. Gezien het grote aandeel bijstandsgerechtigden
van niet-westerse afkomst (31% in Nederland en zelfs 49% in de vier grote
steden) is in de afspraken met de gemeenten opgenomen dat gestreefd wordt
naar evenredige uitstroom van etnische minderheden. Ook zijn afspraken gemaakt
over duale trajecten, herintredende vrouwen en hoger opgeleide vluchtelingen.
De agenda voor de toekomst valt onder de verantwoordelijkheid
van SZW, VNG en gemeenten, is gestart in 2001 en wordt afgerond in 2004. (Ministerie
van SZW, 2003, p. 42).Bedrijfsadviseur Minderheden (2002)Met de CWI-organisatie zijn in 2002 afspraken gemaakt aangaande een resultaatgerichte
inzet van de Bedrijfsadviseurs Minderheden. Proactief en reactief, op basis
van al dan niet gedeponeerde jaarverslagen Wet Samen, hebben de Bedrijfsadviseurs
Minderheden als opdracht in contact te treden met werkgevers om hen te ondersteunen
bij de uitvoering van de wet en het voeren van multicultureel personeelsbeleid.Arbeidsparticipatie van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen
(2002)Op 7 maart 2002 heeft de commissie Arbeidsdeelname van Vrouwen uit Etnische
Minderheidsgroepen (AVEM) een advies uitgebracht aan het kabinet. De commissie
is in februari 2001 geïnstalleerd en had als doel advies uit te brengen
over de wijze waarop de maatschappelijke participatie en in het bijzonder
de arbeidsparticipatie van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen bevorderd
kan worden.In de kabinetsreactie (Brief staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
en de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid 17 mei 2002) op het
advies van de commissie AVEM worden maatregelen voorgesteld ter bevordering
van de arbeids- en maatschappelijke participatie van vrouwen uit etnische
minderheidsgroepen: In de eerste plaats is ook op deze doelgroep het algemene
arbeidsmarktbeleid, met als kern de sluitende aanpak, van toepassing. Daarnaast
is er flankerend beleid dat ingrijpt op de arbeidsmarktpositie van vrouwen
uit etnische minderheidsgroepen, zoals de maatregelen die het kabinet heeft
genomen om arbeid en zorg beter te kunnen combineren. In aanvulling op het
beleid is er ook specifiek beleid ontwikkeld gericht op de verbetering van
de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden. Vrouwen uit etnische minderheidsgroepen
hebben baat bij het gevoerde beleid. Naast specifiek beleid gericht op etnische
minderheden is er ook specifiek beleid gericht op herintredende vrouwen. Aangezien
een aanzienlijk deel van de herintredende vrouwen tot de groep etnische minderheden
behoort, hebben deze maatregelen ook invloed op de arbeidsparticipatie van
vrouwen uit etnische minderheidsgroepen. Kern van de kabinetsreactie is dat
het kabinet reeds veel activiteiten in gang heeft gezet om, zowel direct als
indirect, de achterstand in arbeidsparticipatie van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen op autochtonen verder in te lopen en om knelpunten
op te lossen. Dit wordt ook bevestigd door de commissie AVEM. De«bottleneck»
ligt vooral bij het bereik van de groep vrouwen. Enerzijds hebben zij moeite
om hun weg naar de arbeidsmarkt te vinden en zijn zij onvoldoende bekend met
regelingen en ondersteuningsmogelijkheden. Anderzijds slagen instellingen
en werkgevers er onvoldoende in om vrouwen uit etnische minderheidsgroepen
effectief te bereiken. Het kabinet pleit ervoor om in het (algemene) beleid
meer aandacht te besteden aan de specifieke kenmerken en behoeften en het
bereiken van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen. De voornaamste maatregelen
om de belemmeringen op de arbeidsmarkt voor vrouwen uit etnische minderheidsgroepen
weg te nemen en deze groep beter te bereiken, zijn:• In het kader van de Intentieverklaring herintredende vrouwen is
als doelstelling gesteld om tot en met 2005 70 000 herintredende vrouwen
naar de arbeidsmarkt te geleiden. In de kabinetsreactie wordt als doelstelling
gesteld dat in het eerste jaar van de intentieverklaring 15% van de groep
herintredende vrouwen die wordt bemiddeld naar de arbeidsmarkt tot de groep
etnische minderheden behoort. «Doelstelling van het Kabinet is om de
arbeidsparticipatie te verhogen van 51 procent in 1999 tot 65 procent in 2010.
Een belangrijke bijdrage hiervoor moet worden geleverd door verhoging van
het aantal herintredende (allochtone) vrouwen. Een belangrijke succesfactor
voor de toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen is de mate waarin partijen
erin slagen vraag en aanbod bij elkaar te brengen. Hiertoe is het belangrijk
dat zij nauw samenwerken, dat alle partijen zich open en flexibel naar elkaar
toe openstellen. Het afsluiten van convenanten met relevante partijen lijkt
daarom het meest effectieve instrument. Het doel van dit project is de participatie
van herintredende vrouwen op de arbeidsmarkt te vergroten door een effectievere
samenwerking tussen werkgevers, CWI en gemeenten te bewerkstelligen. Het project
is gestart in mei 2002.Specifiek wordt gestreefd naar 15% bemiddeling van allochtone vrouwen
via deze convenantaanpak. Op 30 mei 2002 hebben de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid en de Staatssecretaris van Emancipatie de eerste drie convenanten
herintredende vrouwen ondertekend met1. de Centrale Organisatie Werk en Inkomen (CWI), het Nederlands Verbond
van de groothandel (NVG), de sector Call Centers, de ECABO en MKBdetailhandel
(looptijd t/m 2005);2. de gemeente Den Haag en het CWI Den Haag (t/m medio 2003);3. de gemeente Nijmegen, de omliggende gemeenten en het CWI Nijmegen (t/m
2003).Drie nieuwe uitvoeringsconvenanten zijn in voorbereiding. De specifieke
convenanten zijn een uitwerking van een algemene Intentieverklaring waarin
een gezamenlijk inspanning om meer herintredende vrouwen aan het werk te helpen
wordt onderschreven. Speciale aandacht zal hierbij worden geschonken aan allochtone
vrouwen. De intentieverklaring is inmiddels door tien partijen getekend, waaronder
de VNG en het CWI.Het Ministerie van SZW ondersteunt convenantspartners bij de uitvoering
van de afspraken door regelmatig overleg, en met informatie en communicatiemiddelen.
Het Ministerie van SZW volgt de voortgang in de afspraken uit de convenanten
en werft nieuwe convenantspartijen. In totaal moeten door toedoen van de (huidige
en nieuwe) convenantspartijen 70 000 herintredende vrouwen aan het werk
komen tot en met 2005. Inmiddels is geleerd door ervaringen met andere projecten
gericht op herintredende vrouwen, dat deze taakstelling erg
ambitieus is. De doelgroep is minder groot dan gedacht en minder goed te «verleiden»
dan verwacht» (Ministerie van SZW, 2003, p. 28–29).• De commissie AVEM stelt dat er meer aandacht zou moeten zijn voor
regie op het gebied van initiatieven ten behoeve van vrouwen uit etnische
minderheidsgroepen. Het kabinet is van mening dat daarbij een belangrijke
taak is weggelegd voor gemeenten; het stimuleren van deze groep vrouwen vindt
immers veelal plaats op het lokale niveau. Om gemeenten bij deze taak te ondersteunen
zal er op landelijk niveau een stuurgroep worden opgericht, die tevens zorg
zal dragen voor de actiepunten uit het kabinetsstandpunt. Ook zal deze stuurgroep
een leidraad, een bundeling van kennis, ervaring en ideeën, laten ontwikkelen
om gemeenten te ondersteunen bij hun regiefunctie.• Om vrouwen uit etnische minderheidsgroepen beter te bereiken en
hen meer bekend te maken met bestaande regelingen en dienstverlening, zullen
onder meer de volgende maatregelen worden genomen:• Expertise van bestaande organisaties, zoals het kenniscentrum GSB,
zal worden ingezet om informatie aan gemeenten ten behoeve van de doelgroep
te verspreiden.• Er zullen verschillende voorlichtingscampagnes worden opgestart:
een voorlichtingscampagne gericht op werkzoekenden uit etnische minderheidsgroepen
(CWI) en een voorlichtingscampagne rondom de invoering van de Wet Basisvoorziening
kinderopvang, specifiek gericht op vrouwen uit etnische minderheidsgroepen
(ministeries van VWS en SZW).• Om vrouwen uit etnische minderheidsgroepen te interesseren voor
gastouderopvang (zowel om hun kinderen door gastouders te laten opvangen als
om zelf als gastouder werkzaam te zijn) en om gastouderbureaus te stimuleren
om deze groep vrouwen als potentiële werknemers te zien, wordt door het
ministerie van SZW een netwerkbijeenkomst georganiseerd voor gastouderbureaus
en zelforganisaties van etnische minderheden.• Ook zal vaker expertise van zelforganisaties worden ingezet om
informatie ten behoeve van de doelgroep te verspreiden en het bereik van de
groep te verbeteren.KOM-projecten; Krachtig Ondernemen met Minderheden (2002)«Het project Krachtig Ondernemen met Minderheden (KOM) is een initiatief
van de Taskforce Minderheden en Arbeidsmarkt (1998–1999). Het project
heeft tot doel een branchegerichte aanpak te ontwikkelen en implementeren
om bedrijven beter in staat te stellen gebruik te maken van het grote potentieel
aan allochtone arbeidskrachten. Partijen die in de regionale pilots participeren
zijn o.a. de branchevereniging, werkgevers, CWI, reïntegratiebedrijven,
opleidingsinstituten, gemeentelijke diensten en steunfunctieorganisaties.
Regionale pilots in vijf branches: horeca, beveiliging, transport & logistiek,
schoonmaak, en de bouw. Er is voor elke deelnemende branche een werkboek geschreven
over het verbeteren van de instroom en het belang van behoud van allochtoon
personeel. Een belangrijk uitgangspunt van.KOM is het optimaliseren van de
samenwerking tussen relevante partijen op de regionale arbeidsmarkt. In 2002
zijn met de vijf branches KOMvenanten getekend waarin bedrijven binnen de
branches worden aangespoord om de aanpak van.KOM toe te passen. Met de ondertekening
van de KOMconvenanten is fase 1 van het project afgerond. Tijdens fase 2 is
gewerkt aan het realiseren van streefcijfers voor instroom, behoud en doorstroom
van allochtoon personeel waarbij als minimum wordt aangehouden dat 50 kandidaten
per pilot in 2002 zullen instromen. In elk van de participerende bedrijven
is in mei 2002 met behulp van een quick scan een nulmeting gedaan
naar het intercultureel klimaat en een vervolgmeting in november 2002. Bij
de nulmeting is door elk bedrijf verbeterpunten vastgesteld die tezamen met
het speerpunt van de branche de indicatoren vormen voor het meten van ICM.
Het.KOM project is op 19 februari 2003 afgesloten met een conferentie. De
aanpak van het tweesporenbeleid, instroom en behoud waarmee in het project
is gewerkt, vormt de basis voor de vorm en inhoud van de eindproducten van
het project: de.KOMbox en brochure voor andere branches. De KOMbox bestaat
uit een CD-rom waarop alle instrumenten staan die gedurende het project in
de diverse branches zijn ontwikkeld. De instrumenten zijn geordend op basis
van een trajectbenadering in 5 stappen. Voor elk van de 5 stappen zijn gedurende
het project instrumenten ontwikkeld op 2 niveaus: het bedrijf en de werkvloer.
De brochure heeft als doel andere branches te inspireren en te motiveren om
ook krachtig te gaan ondernemen met minderheden. De uitgangspunten, de aanpak
en de resultaten van.KOM worden hierin beschreven» (Ministerie van SZW,
2003, p.41).LANDELIJKE STIMULERINGSPROJECTENArbeidsmarktkansen van nieuwkomersDoelstelling:Het vergroten van de (toekomstige) arbeidsmarktkansen van nieuwkomers.Beleidsinstrumenten met ijkpunten: Bijdrage van de Arbeidsvoorziening
in het kader van de WIN (Wet Inburgering Nieuwkomers).Effectiviteit:Alleen procesmatig gemeten: in de overgrote meerderheid van de steden
is het Arbeidsbureau betrokken bij de uitvoering van de WIN (Dagevos, 2000).Activeren van mensen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarktDoelstelling:Langdurig werklozen werkervaring te laten opdoen via werkervaringsplaatsen
(experimenteren met methodieken en uitstroom naar regulier werk).Beleidsinstrumenten met ijkpunten:Tijdelijk Besluit Subsidiëring.Experimenten Activeren van Uitkeringsgelden (EAU), waarbij bijstandsgelden
(ABW, IOAW, IOZA) werden ingezet voor her creëren van werkervaringsplaatsen.Effectiviteit:Het langetermijneffect van de EAU kan geschat worden op 16% tot 20% stijging
van de uitstroom uit de bijstand (Jansen, 2001).Stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse JongerenDoelstelling:Toeleiden naar werk en/of scholing.Beleidsinstrumenten met ijkpunten: financiële steun aan 21 stimuleringsprojecten
voor Turkse en Marokkaanse jongeren met voor elk project een instroomtaakstelling. Effectiviteit:• De doelstellingen van het Ministerie van SZW zijn voor een belangrijk
deel, maar niet geheel gerealiseerd:– zichtbare verbetering van arbeidskansen van de deelnemers;– reguliere instellingen zoals arbeidsbureau, sociale dienst en
WIW-organisatie zijn beter bekend geraakt met de doelgroep en hun specifieke
situatie.• In totaal zijn in de periode 1998–2001 2500 jongeren
ingestroomd in de projecten. Een meerderheid van de projecten heeft de zelfopgelegde
instroomtaakstelling niet gehaald. De twee belangrijkste redenen daarvoor
zijn de gunstige economische ontwikkelingen sinds 1998, waardoor de werkloosheid
onder de doelgroep sterk is afgenomen en de niet optimale werving van sommige
projecten.• De projecten hebben voor bijna de helft van de deelnemers een positief
effect gehad in de zin dat zij zijn begeleid naar werk, beroepsgerichte scholing,
het reguliere instrumentarium of combinaties daarvan. Bovendien waren ten
tijde van de evaluatie nog 1000 jongeren bezig met een traject. Een groep
van 6% is voortijdig gestopt met het traject (Bouwmeester e.a., 2001).Antillianen en Arubanen naar werkDoelstelling:Aansluiting van de doelgroep te bevorderen.Beleidsinstrumenten met ijkpunten: toeleiding naar werk en scholing via
stimuleringsprojecten.Effectiviteit:• De stimuleringsprojecten hebben ruim 1900 Antillianen en Arubanen
bereikt.• Van de projecten die in 1994 zijn gestart, zijn nagenoeg alle projecten
geïmplementeerd of zijn concrete plannen gemaakt voor de organisatorische
inbedding van de ontwikkelde werkwijzen. In de nieuwe projecten is de implementatie
minder ver gevorderd.• Het rapport bevat een gedetailleerde opsomming van faal- en succesfactoren
voor de organisatie, de instroom, de doorstroom en uitstroom (Klaver, 2001).Full ColorIn 1999 is, op initiatief van toenmalig Staatssecretaris van OCenW Adelmund,
het project Full Color gestart. Het wordt uitgevoerd door het Sectorbestuur
Onderwijsarbeidsmarkt (SBO). Aanleiding was de evaluatie naar het Intercultureel
Onderwijs. Eén van de aanbevelingen was dat er wat gedaan moest worden
aan de personeelskant (meer cultureel divers onderwijspersoneel). Doel van
het project is meer allochtoon onderwijspersoneel te werven. Daarnaast is
het doel om het thema op de agenda te krijgen van schoolbesturen en schoolleiders;
middelen en instrumenten voor intercultureel personeelsbeleid te ontwikkelen;
en het promoten van ervaringen en good practices. Daarnaast wordt er een kennisdesk
ontwikkeld op het terrein intercultureel personeelsbeleid. In de 4 grote steden
is inmiddels zichtbaar dat er een hogere instroom van allochtone studenten
naar de lerarenopleidingen is (Ministerie van SZW, 2003, p.48).Atana (2000)Aanleiding voor het project Atana was de slechte vertegenwoordiging van
minderheden in raden, besturen en commissies van culturele instellingen Atana
werft, selecteert en coacht mensen met een dubbele culturele achtergrond.
Daarnaast is Atana een sociaal en zakelijk netwerk en een actieve bestuurdersbank
waar culturele organisatie uit kunnen putten. Atana heeft als doel om raden,
commissies en besturen van culturele instellingen (meer) «kleur»
geven. De doelgroep zijn mensen met een dubbele culturele bagage. Het project
is gestart in februari 2000 en vanaf september 2001 is de blik verbreed naar
jongeren en vrouwen, alhoewel deze als vanzelf al hun weg wisten te vinden
naar Atana. Op 17 september 2002 zijn 83 mensen van Atana geplaatst in besturen,
raden en commissies. Atana werkt met zogenaamde verkenningsteams. Deze teams
vormen de schakel tussen de culturele instellingen en de potentiële nieuwe
bestuurders. Zij inventariseren de behoeften aan en de profielen voor specifieke
functies als bestuurder, commissielid of adviseur. Zij kennen de deelnemers
aan het programma op hun specifieke terrein van expertise (Ministerie van
SZW, 2003, p. 48).HET GROTESTEDENBELEIDDe eerste periode van het grotestedenbeleid (1994–1998)In de eerste periode is het grotestedenbeleid georganiseerd rond vijf
centrale thema's in het stedelijk beleid (werk, onderwijs, veiligheid, leefbaarheid
en zorg).DoelstellingSubstantiële vermindering van de (langdurige) werkloosheid, in het
bijzonder in achterstandswijken en onder kansarme groepen.Doelbereiking in 1998Aandeel ingeschreven werkzoekenden van de potentiële beroepsbevolking
is volgens de tussenstand Grote Stedenbeleid 1994–2000 gedaald van 23,8%
naar 17,9%. Het aantal werkzoekenden dat langer dan 3 jaar is ingeschreven
is gedaald van 7,2 naar 6,6% van de potentiële beroepsbevolking. Langdurig
werklozen en etnische minderheden profiteren minder dan gemiddeld van de werkloosheidsdaling.
In 1996 lag het aandeel etnische minderheden in het NWW-bestand (Niet Werkende
Werkzoekenden) ongeveer 2,5 maal zo hoog als het aandeel in de beroepsbevolking.
In 1999 is dat opgelopen tot 3 maal.Uit het Jaarboek Grotestedenbeleid 1999 blijkt dat de werkloosheid in
de achterstandswijken voor het overgrote deel sneller daalt dan de werkloosheid
in de gehele stad. Maar in de grote steden is de werkloosheid onder etnische
minderheden nog steeds hoger dan de werkloosheid onder autochtonen. Voor het
eerst noteert het Jaarboek echter wel een trendomkeer: de werkloosheid onder
allochtonen is ten opzichte van de vorige waarnemingen met 3 procentpunt gedaald.
Hoewel deze daling fors kan worden genoemd, neemt het aandeel van allochtonen
in de werkloosheid zelfs toe. Deze ontwikkeling wordt verklaard door de vertraging
van de teruggang in de werkloosheid onder allochtonen ten opzichte van de
werkloosheid onder autochtonen.De tweede periode van het grotestedenbeleid (1999–2002)Een belangrijke wijziging van het beleid is, dat het GSB niet meer zoals
voorheen georganiseerd wordt rond centrale thema's, maar rond drie pijlers:
het streven naar een adequate fysieke, economische en sociale infrastructuur
in de steden. De achterliggende gedachte hierbij is, dat er een grote samenhang
bestaat tussen de ontwikkelingen binnen de drie pijlers. Tevens wordt betoogd
dat alle drie pijlers noodzakelijk zijn voor een gerichte aanpak van de stedelijke
problematiek. In de ministeriële stukken worden de pijlers
van het GSB nader omschreven. Bij de eerste pijler («Werk en economie»)
zijn twee thema's dominant: enerzijds het versterken van de economische vitaliteit
van de stad en van de stedelijke aandachtswijken in het bijzonder, anderzijds
het aanpakken van langdurige werkloosheid. Van belang hierbij is zowel het
aantrekken en stimuleren van kansrijke economische sectoren in de steden (ICT,
financiële dienstverlening, toerisme) als het bevorderen van laagwaardige
werkgelegenheid voor mensen met een geringe opleiding. Ook het beleid van
scholing en activering en de nieuwe sluitende aanpak voor nieuwe werklozen
valt onder deze pijler van het GSB. De sluitende aanpak beoogt langdurige
werkloosheid te voorkomen door aan alle nieuwe werklozen die niet zelf aan
het werk kunnen komen binnen 12 maanden van werkloosheid een arbeidsmarktgericht
aanbod te doen. Daarmee krijgt het arbeidsmarktbeleid een preventief karakter
en kan langdurige werkloosheid worden voorkomen.Echter, in de praktijk gaat het bij de drie pijlers vaak toch om afzonderlijke
beleidsclusters (met resp. fysieke, economische en sociale maatregelen), zonder
veel aandacht voor de onderlinge samenhang en wisselwerking tussen dit alles.
Heel duidelijk blijkt dit uit de door de steden ingediende Meerjarige Ontwikkelingsplannen
(zie ook CPB, 2000). Hier zijn de drie pijlers niets meer dan een nieuwe verkaveling
van de diverse beleidssectoren van het stedelijk beleid. Bij de pijler Werk
en economie gaat het om de toeleiding en activering van werklozen, het verbeteren
van de aansluiting van onderwijs en arbeidsmarkt en het stimuleren van de
stedelijke economie.Over het algemeen geven de stedelijke meerjarenprogramma's – in
kwalitatieve zin – een goed beeld van de grootstedelijke arbeidsmarktproblematiek
en mismatch op de arbeidsmarkt in de steden. Bij een situatie van toenemende
krapte op de arbeidsmarkt is er in de meeste steden toch sprake van een te
hoge werkloosheid, die bovendien gepaard gaat met een laag opleidingsniveau
(met name jongeren zonder een startkwalificatie) en een laag inkomen. Generatie
op generatie werkloosheid dreigt hier. In veel steden is bovendien sprake
van een hoge werkloosheid onder etnische minderheden. Een aantal steden zet
in op het halveren van de afstand tussen de gemiddelde werkloosheid onder
etnische minderheden en die onder autochtonen, anderen geven doelstellingen
die overeenkomen met een daling van de werkloosheid onder etnische minderheden
met 10 tot 25%. Ter bestrijding van de werkloosheid wordt in de programma's
in de eerste plaats het bestaande Rijksinstrumentarium ingezet, zoals scholings-
en activeringstrajecten en de sluitende aanpak nieuwe instroom werklozen.
In veel programma's worden daarbij lijnen doorgetrokken naar de sociale pijler:
naar jeugdprogramma's, taalbeheersing en/of sociale activering. Diverse steden
maken ook afspraken over de inzet van langdurig werklozen bij aan te besteden
(bouw)projecten («social return»). Ook op het niveau van de wijken
wordt gezocht naar PPS-constructies om werkloosheid aan te pakken.Ook met betrekking tot de arbeidsmarktproblematiek is de regionale afstemming
een nadrukkelijk aandachtspunt. Nauw verbonden aan de aanbodzijde van de arbeidsmarkt
zijn de maatregelen gericht op het tegengaan van voortijdig schoolverlaten,
het vergroten van het aandeel jongeren dat met een adequate startkwalificatie
de arbeidsmarkt betreedt en het aanbieden van werk/leertrajecten. Vaak geven
de steden aan zich in te spannen om voor het voortijdig schoolverlaten met
betrokkenen sluitende registratiesystemen te ontwikkelen en te implementeren.
Omdat het volg- en meetinstrumentarium nog onvoldoende is ontwikkeld, geven
de steden verschillende kwantitatieve doelstellingen. Zo zijn er steden die een afname met 10% of meer als doelstelling hanteren
voor het aandeel jongeren zonder startkwalificatie. Andere steden hanteren
als doelstelling een afname van het aantal voortijdig schoolverlaters gedurende
de convenantperiode 2000–2003, waarbij de percentages uiteenlopen van
10 tot 50. Ook hierbij worden lijnen over de pijlers heen gelegd, bijvoorbeeld
via opvoedingsondersteuning en taalprogramma's. Voor een betere aansluiting
tussen (beroeps)onderwijs, arbeidsmarkt en bedrijvigheid noemt een groot aantal
steden de oprichting of deelname aan een technocentrum als maatregel. De technocentra
moeten onder meer voorzien in de behoefte van het bedrijfsleven aan technisch
opgeleiden. In veel programma's wordt een relatie gelegd tussen het gebruik
van informatietechnologie, scholing en de arbeidsmarkt. Dergelijke initiatieven
worden door de steden veelal autonoom – los van de beleidskaders –
opgepakt. Leiden biedt cursussen en internetfaciliteiten aan om jongeren vertrouwd
te maken met ICT, Den Bosch faciliteert jongeren met vrije toegang tot het
digitaal knooppunt. Naast het afstemmen van onderwijs op informatie en telematica,
zijn er initiatieven voor een virtueel startersloket waar dienstverlening
voor startende ondernemingen digitaal wordt ontsloten.DoelstellingTerugdringen (structurele) werkloosheid; onderscheiden naar etnische herkomst
en werkloosheidsduur.Doelbereiking in 2000Sinds 1998 is het totaal aandeel niet-werkende werkzoekenden (NWW'ers)
in de grote steden volgens de tussenstand Grote Stedenbeleid 1994–2000
gedaald met 36 procent. Het aandeel NWW'ers dat langer dan een jaar is ingeschreven
is gedaald met 39%, langer dan 3 jaar ingeschreven met 29 procent. Als aandeel
van het totaal aantal NWW'ers stijgt het aantal etnische minderheden van 40,5
naar 43,7%. Als aandeel van de beroepsbevolking stijgt het aantal NWW'ers
uit etnische minderheidsgroepen minder snel. Dit betekent dat etnische minderheden
minder profiteren van de werkloosheidsdaling dan autochtonen. Dit heeft onder
meer te maken met het voortdurend instromen van nieuwkomers in de grote steden.
Deze nieuwkomers kampen met grote achterstanden ten opzichte van de overige
werkzoekenden.1.3.5 Kortetermijndoelstellingen in de vorm van outcomesNaast de langetermijn-hoofddoelstelling, dat allochtonen naar evenredigheid
moeten deelnemen aan het arbeidsproces, formuleert het ministerie van SZW
twee kortetermijndoelstellingen met betrekking tot het integratiebeleid op
het deelterrein van werk.1. Halvering van het verschil in de werkloosheid tussen
autochtonen en etnische minderhedenResultaat:Het kabinet gaat bij de berekening van het verschil uit van de cijfers
over 1998. In de Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 1999 van
BZK werd de doelstelling op basis van de toen beschikbare werkloosheidscijfers
over 1998 nader geoperationaliseerd: uitgaande van een werkloosheidscijfer
van 4 procent bij autochtonen en een werkloosheidscijfer van 16 procent bij
etnische minderheden betekent halvering van het werkloosheidsverschil dat
de werkloosheid onder etnische minderheden in vier jaar (1999–2002)
moet dalen tot 10 procent. In het voorjaar van 2003 zullen de
officiële werkloosheidscijfers over het jaar 2002 beschikbaar zijn. Op
dat moment kan worden vastgesteld of de doelstelling is behaald.Uit de eerste resultaten – over het jaar 1999 – blijkt een
afname van de werkloosheid onder etnische minderheden van 16 naar 14 procent.
Om de halveringsdoelstelling in 2002 te behalen zal er de komende jaren toch
nog veel moeten gebeuren. Daarbij is een extra inspanning van alle betrokken
partijen (werkgevers, sociale partners, intermediairs, centrale overheid,
gemeenten, onderwijsinstellingen, uitvoeringsinstellingen, minderhedenorganisaties
en niet in de laatste plaats werkzoekenden zelf) noodzakelijk. Alleen door
een extra inzet van alle betrokken partijen komt het behalen van de halveringsdoelstelling
in zicht.Overigens bevestigt onderzoek van Arends e.a. (2000) de indruk dat etnische
minderheden in mindere mate participeren in het arbeidsproces. Zij zijn vaker
werkloos, maar zij zijn ook vaker inactief in de zin dat zij zich niet aanbieden
op de arbeidsmarkt. Een algemene conclusie uit dit onderzoek is verder dat
de inactiviteit onder Turken en Marokkanen problematischer is dan onder Surinamers
en Antillianen/Arubanen. De verschillen in inactiviteit tussen deze etnische
groepen hangen mede samen met verschillen in onderwijsniveau en taalvaardigheid.
De grote mate van inactiviteit onder etnische minderheden in vergelijking
tot autochtonen vertaalt zich in een grotere mate van uitkeringsafhankelijkheid.
Turken en Marokkanen zijn vaker afhankelijk van een uitkering dan overige
groepen. Een opmerkelijke conclusie is evenwel dat Turken vaker afhankelijk
zijn van een WW- of een WAO-uitkering, terwijl Marokkanen, Surinamers en Antillianen
met name een beroep doen op de bijstand. Kennelijk ontbreekt het deze laatste
groepen vaker aan een arbeidsverleden waarin ze voldoende uitkeringsrechten
hebben opgebouwd om een WW- of WAO-uitkering te claimen.2. Minderheden worden evenredig bereikt met het arbeidsmarktinstrumentariumMinderheden worden in ieder geval evenredig bereikt met het algemene arbeidsmarktinstrumentarium
(waaronder de sluitende aanpak, de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) en
de Regeling in- en doorstroombanen voor langdurige werklozen (ID-regeling)).Resultaat:• De sluitende aanpak beoogt langdurige werkloosheid te voorkomen
door aan alle nieuwe werklozen die niet zelf aan het werk kunnen komen, binnen
12 maanden van werkloosheid een arbeidsmarktgericht aanbod te doen. Daarmee
krijgt het arbeidsmarktbeleid een preventief karakter en kan langdurige werkloosheid
worden voorkomen. De sluitende aanpak is bedoeld voor volwassen werklozen
vanaf 23 jaar; voor werkloze jongeren is de sluitende aanpak vormgegeven
in de WIW en de sluitende aanpak voor arbeidsgehandicapten is vormgegeven
in de Wet REA. Elk jaar stelt het Rijk aan de uitvoerders van de sluitende
aanpak extra reïntegratiemiddelen ter beschikking. Het beleid wordt stapsgewijs
geïntensiveerd, zodanig dat in 2002 sprake is van een volledig sluitende
aanpak van nieuwe werklozen. De werkprocessen van de uitvoerders (uitvoeringsinstellingen,
gemeenten en Arbeidsvoorziening) moeten dan volledig zijn ingericht op het
doen van een aanbod binnen 12 maanden.Er is binnen de sluitende aanpak geen specifiek doelgroepenbeleid. Uitgangspunt
is immers dat in de structurele situatie aan alle nieuwe instromers
(binnen één jaar) een aanbod wordt gedaan. Hiermee worden ook
personen uit doelgroepen bereikt. Dat er geen specifiek doelgroepenbeleid
binnen de sluitende aanpak is, laat onverlet dat een aanzienlijk deel van
de trajecten wordt ingezet voor personen uit etnische minderheidsgroepen.
Zo kwam van de 8400 trajecten die Arbeidsvoorziening in 1999 extra heeft uitgevoerd,
23 procent ten goede aan etnische minderheden. Er zijn ook indicaties dat
minderheden een belangrijk deel van de trajecten van de gemeenten vullen.
De Uvi's ten slotte hebben als beleid dat alle nieuwe instromers die niet
zelf aan werk kunnen komen direct een traject aangeboden krijgen. Volgens
het beleid is er ten aanzien van allochtone WW'ers derhalve al sprake van
een volledig sluitende aanpak.In het kader van het MKB-convenant gaat Arbeidsvoorziening in de zeven
RBA-regio's die daarbij betrokken zijn een volledig sluitende aanpak voor
etnische minderheden realiseren (in aanvulling op datgene dat gemeenten en
Uvi's in de regio's doen).• Met de WIW (Wet Inschakeling Werkzoekenden) beschikken gemeenten
over een breed scala van instrumenten om uitkeringsgerechtigden (ook personen
met een andere dan een gemeentelijke uitkering), langdurig werklozen en werkloze
jongeren te activeren en waar mogelijk toe te leiden naar de arbeidsmarkt.
Hoewel hier in de WIW geen aparte doelstellingen voor zijn geformuleerd is
het streven van het kabinet, net als bij andere arbeidsmarktinstrumenten,
een evenredige participatie van etnische minderheden, dat wil zeggen een aandeel
minderheden in de WIW gelijk aan het aandeel minderheden in de gehele doelgroep
van de WIW (langdurig werklozen). Om te bezien of de WIW etnische minderheden
daadwerkelijk in voldoende mate bereikt is vanaf medio 1998 door middel van
de zogenaamde WIW-statistiek de mogelijkheid gecreëerd om de etniciteit
van deelnemers aan de WIW in kaart te brengen. Thans zijn cijfers beschikbaar
over het aantal WIW-dienstbetrekkingen naar etniciteit per 31 december 1998
en over de in- en uitstroom in het vierde kwartaal van dat jaar. Eind 1998
waren er ruim 39 000 personen met een WIW-dienstbetrekking. Eenderde
daarvan was allochtoon. Het merendeel van deze groep (9180 personen) behoorde
tot de categorie niet-westerse allochtoon ofwel tot de etnische minderheden.
Zowel voor wat betreft het aandeel in de potentiële beroepsbevolking
als het aandeel in de werkloze beroepsbevolking is de groep etnische minderheden
daarmee in de WIW-dienstbetrekkingen oververtegenwoordigd. De grootste groep
hierbinnen wordt met ruim 3000 deelnemers gevormd door Surinamers. Het aantal
Turken en Marokkanen met een WIW-dienstbetrekking is ongeveer even groot,
van beide groepen 1800 personen. De groep Antillianen en Arubanen is iets
kleiner, bijna 1000 personen. Opvallend is dat het aantal etnische minderheden
van de tweede generatie met een WIW-dienstbetrekking veel kleiner is dan het
aantal van de eerste generatie. Van de niet-westerse allochtonen is slechts
één op de zeven personen met een WIW-dienstbetrekking van de
tweede generatie.De verdeling naar geslacht is binnen de WIW-dienstbetrekkingen min of
meer gelijk verdeeld. Vrouwen maken over het algemeen iets minder dan de helft,
maar altijd meer dan 40 procent van het bestand uit. Voor alle groepen geldt
dat de personen met een VBO-, LBO- of mavo-opleiding de grootste groep uitmaken,
gevolgd door de groep met alleen basisniveau.De groep met een HBO/WO-niveau bedraagt onder niet-westerse allochtonen
twee procent. Onder autochtonen is dit vijf procent. Door het aandeel etnische
minderheden in de WIW wordt het nut van dit instrument bij de
inschakeling van etnische minderheden op de arbeidsmarkt bewezen. Ook ten
aanzien van de uitstroom zijn de resultaten positief, hoewel deze voor de
groep etnische minderheden op onderdelen iets achterblijven bij het gemiddelde.
In het laatste kwartaal van 1998 stroomden er in totaal ruim 3100 personen
uit de WIW uit (bijna acht procent van het bestand per ultimo 1998). De uitstroom
van etnische minderheden lag met ruim 800 personen op een bestand van ruim
9000 personen met negen procent dus boven het gemiddelde. De uitstroom uit
de WIW wegens ontslag bedroeg in het vierde kwartaal van 1998 onder de groep
etnische minderheden 28 procent van de uitstroom onder die groep, ten opzichte
van gemiddeld 20 procent. Daartegenover bedroeg de uitstroom vanwege het verkrijgen
van een baan buiten de WIW in die periode onder de groep etnische minderheden
maar liefst 46 procent. Gemiddeld voor de gehele groep lag de uitstroom echter
nog hoger: aan 53 procent van de totale uitstroom lag het verkrijgen van een
baan buiten de WIW ten grondslag.• De regeling instroom- en doorstroombanen voor langdurig werklozen
(ID-regeling) biedt werkgelegenheid voor langdurig werklozen en kent een beloningsgrens
van 100 tot 130 procent van het wettelijk minimumloon. Daarbij gaat het om
functies bij gemeenten en in de zorgsector, waaraan over het algemeen weinig
tot geen scholingseisen worden gesteld. Aan het eind van 1999 zijn er in totaal
41 420 arbeidsplaatsen bij gemeenten en in de zorg bezet. De instroom
van mannen en vrouwen is ongeveer gelijk; de instroom van vrouwen bedroeg
in het laatste kwartaal van 1999 51 procent. De regeling kent geen specifieke
doelstelling voor etnische minderheden, maar is voor deze groep desalniettemin
van groot belang, getuige ook het relatief hoge percentage etnische minderheden
dat in een ID-baan actief is. Ongeveer eenderde van de instroom in de ID-regeling
behoort tot de etnische doelgroep. HOOFDSTUK 2 INTEGRATIEBELEID OP HET DEELTERREIN VAN INKOMENIntegratiebeleid op het deelterrein van inkomen concentreert zich op de
inkomensafhankelijke regelingen ten behoeve van de sociaal kwetsbaren. Het
beleid wordt interdepartementaal gecoördineerd via het project «Sociale
as».De «Sociale As» is een beleidsproject van het ministerie van
VROM waarin zowel een vervolg als een vernieuwing plaatsvindt van de beleidsdoelen
met betrekking tot kwantiteit, kwaliteit, betaalbaarheid en keuzevrijheid
voor de doelgroep van het volkshuisvestingsbeleid. Aanleiding tot het beleidsproject
waren de toezegging in de MvT VROM 1999 aan de Tweede Kamer om een ex ante
beleidsevaluatie Armoedebeleid te verrichten (toets van het instrumentarium
van volkshuisvesting in relatie tot armoedebeleid), de aangekondigde evaluatie
van de nota Volkshuisvesting in de jaren '90 (de «nota Heerma»)
en de aankondiging in het Regeerakkoord dat de corporaties zich specifieker
moeten richten op de huisvesting van bijzondere groepen. De term «Sociale
As» is passend bij dit beleidsproject omdat het twee betekenissen heeft:
het is op de sociale en menselijke component gericht (het «sociale»)
en het zoekt afstemming met andere beleidssectoren (de «as»).
Door deze twee betekenissen kent de sociale as ook twee hoofdoriëntaties.
Enerzijds richt het zich op de doelgroep van kwetsbaren op de woningmarkt.
De groep kwetsbaren bestaat uit mensen die niet of in onvoldoende mate op
eigen kracht in hun huisvestingsbehoefte kunnen voorzien. Anderzijds legt
de sociale as de nadruk op de relaties met de sociale component op aanpalende
beleidssectoren. Deze afstemming kan plaatsvinden op rijksniveau (met de «mensgerichte»
departementen, zoals SZW, VWS en OC&W) en op lokaal niveau (bijvoorbeeld
tussen gemeenten, corporaties en zorginstellingen).2.1 HoofddoelstellingHet tegengaan van tweedeling in de samenleving via inkomensondersteuning
van sociaal kwetsbaren.2.2 DoelgroepGroepen die de aansluiting bij de voorspoedige economische ontwikkeling
missen of dreigen te missen zijn:• Etnische minderheden/allochtonen: qua omvang in een kwart eeuw
verachtvoudigd (thans ruim 1,6 miljoen inwoners, dat wil zeggen 11% van de
bevolking); ruim de helft van hen zijn Surinamers, Turken, Marokkanen en Antillianen/Arubanen.• Langdurig werklozen en jonge arbeidsongeschikten, meestal met een
lage of afgebroken opleiding en sociale handicaps.• De immigranten van nu: voornamelijk vluchtelingen en asielzoekers
uit Oost-Europa en derdewereldlanden met slechte startcondities. Juist de
langdurige werkloosheid concentreert zich bij deze groepen.• Eenoudergezinnen in een situatie van langdurige werkloosheid/bijstandsafhankelijkheid.• Mensen met ernstige lichamelijke beperkingen en weinig economische
perspectieven, die geïsoleerd zijn geraakt.• Meest alleenstaande ouderen met een gering inkomen en een lage
zelfredzaamheid en toenemend zorgafhankelijk. • Andere groepen in de marge als (ex-)verslaafden, dak- en thuislozen,
(ex-)psychiatrische patiënten en ex-gedetineerden.• Jongeren die door een slechte start, een mislukte schoolcarrière
en weinig steun van thuis een groot risico lopen op een crimineel/verslaafd
bestaan in de marge.2.3 Afgeleide doelstellingenEen belangrijke afgeleide doelstelling is het bevorderen van sociale cohesie.
Groeiende tweedelingen doen zich voor tussen mensen met betaald werk en mensen
die zijn aangewezen op de sociale zekerheid, tussen yuppies en kansarme jongeren
zonder een enkele startkwalificatie, tussen onveilige buurten en rustige wijken.
Een op sociale integratie gerichte inhaalslag is nodig, waarbij positieve
impulsen gegeven worden aan het sociaal functioneren van gedesintegreerde
groepen en hun woon- en leefmilieu. In het regeerakkoord dat ten grondslag
ligt aan het tweede Paarse kabinet, wordt onder het kopje «sociale cohesie»
gesteld dat «de kracht van een samenleving wordt bepaald door de mate
waarin burgers en bevolkingsgroepen bereid en in staat zijn te participeren
in economische en sociale verbanden». Vervolgens wordt geconstateerd
dat bij teveel Nederlanders en medelanders sprake is van sociale uitsluiting
en dat het tot een kerntaak van de overheid gerekend wordt om dit soort achterstanden
te voorkomen of op te heffen. Tijdens een tweetal bijeenkomsten van het kabinet
in april en mei 1999 is aan de hand van inleidingen door de directie van het
Sociaal en Cultureel Planbureau discussie gevoerd over de vraag hoe de overheid
sociale uitsluiting kan voorkomen via beleidsmaatregelen ter versterking van
de sociale infrastructuur (Sociaal en Cultureel Planbureau, 1999). Het Sociaal
en Cultureel Planbureau (Idem, p. 6) gaat ervan uit dat sociale uitsluiting
op verschillende wijzen aangepakt kan worden:• Door het scheppen van een specifiek aanbod voor een welomschreven
doelgroep, wanneer mocht blijken dat deze groep onvoldoende wordt bereikt
via het algemene aanbod.• Door het verbeteren van de samenhang in het aanbod, wanneer bijvoorbeeld
sprake is van een cumulatie van problemen.• Door het versterken van de lokale coördinatie, wanneer bijvoorbeeld
sprake is van een concentratie van problemen in een wijk of buurt.Daarnaast vormt het tegengaan van de armoedeval (waardoor de overgang
van uitkering naar werk wordt belemmerd) een belangrijke afgeleide doelstelling
op dit deelterrein.2.4 Beleidsmaatregelen: Beleidsproject «De Sociale
As»In vergelijking met de fysieke as is de kennis over de sociale as minder
goed ontwikkeld. Daarom is in het beleidsproject Sociale As ervoor gekozen
om in de beginfase veel aandacht te besteden aan het genereren van kennis
en inzichten die voor de opbouw van de sociale as benodigd zijn. De eerste
stap is kennisopbouw op drie gebieden:• Het lokale beleid voor de doelgroep.• De relaties met het beleid van andere departementen.• De samenstelling van en dynamiek in de doelgroep (met nadruk op
minima en kansarmen).Het lokale beleid voor de doelgroep is in het kader van het beleidsproject
de Sociale As in kaart gebracht door Regioplan Stad en Land (1999) via een
kwalitatief veldonderzoek naar denkbeelden, maatregelen en suggesties
van lokale beleidsmedewerkers in opdracht van het ministerie van VROM (Van
Gestel, 1999). Uit dit onderzoek blijkt dat er naast de minima vijf doelgroepen
zijn die bij de formulering van het lokale beleid extra aandacht krijgen:
ouderen, gehandicapten, jongeren, grote huishoudens en gemarginaliseerde groepen.
Een gebrek aan geschikte en betaalbare huisvesting of onderdak voor deze groepen
ligt altijd aan de definiëring ten grondslag. Allochtonen maken volgens
de lokale«volkshuisvesters» een aanmerkelijk deel uit van de groep
«grote huishoudens» en de minima.De problemen van de minima blijven volgens de medewerkers van de Sociale
Dienst niet (meer) beperkt tot het inkomen: mensen die leven met een bijstandsuitkering
kampen in toenemende mate met een lage opleiding en een langdurige werkloosheid.
Daarnaast hebben zij vaker te maken met lichamelijke en psychische problemen
en wonen ze bijna allemaal in een sociale huurwoning.Volgens het onderzoek van Van Gestel (1999) lijkt er in het lokale beleid
meer expliciete aandacht voor de groep mensen die leeft op het bestaansminimum
dan tien jaar gelden. Verder wordt vanuit de sociale diensten geconstateerd
dat de doelgroep weliswaar kleiner wordt maar wel armer. De groep die overblijft
heeft vaak te maken met meervoudige problematiek: een lage opleiding, langdurige
werkloosheid, slechte gezondheid en soms een gebrekkige beheersing van de
Nederlandse taal.Om sociale uitsluiting tegen te gaan wordt op lokaal niveau een aantal
maatregelen genomen:• In een aantal gemeenten wordt gewerkt met een woonlastenfonds:
mensen met een laag inkomen hoeven niet meer dan een bepaald percentage van
hun inkomen aan woonlasten te besteden.• In een aantal gemeenten worden verschillende bestanden gekoppeld
om specifieke doelgroepen te selecteren. Meestal gaat het om een koppeling
van het bestand van de sociale dienst, het huursubsidiebestand en het bestand
van de belastingsdienst. De koppeling wordt gebruikt om regelingen en financiële
toeslagen gericht in te zetten om zo niet-gebruik te minimaliseren.• In verschillende gemeenten werken verschillende gemeentelijke sectoren,
corporaties en zorginstellingen samen om huisuitzettingen te voorkomen. Dit
«tweede kansbeleid» wordt ingezet bij uitzettingen ten gevolge
van huurschulden of extreme woonoverlastsituaties.Van Gestel (1999) constateert dat het opzetten van lokaal beleid voor
doelgroepen soms wordt gehinderd doordat regels van het rijksbeleid op een
aantal vlakken niet goed aansluiten op de lokale praktijk. Zo worden bij inkomensafhankelijke
regelingen uiteenlopende criteria gehanteerd die niet altijd goed op elkaar
aansluiten. Verschillende regelingen ten aanzien van inkomensverdeling en
sociale zekerheid (huursubsidie, bijzondere bijstand, kwijtschelding van belastingen)
zouden beter op elkaar afgestemd moeten worden zodat niet-gebruik beter kan
worden tegengegaan. Door koppeling van bestanden en automatische verstrekking
van financiële extra's wordt in sommige gemeenten getracht het niet-gebruik
te voorkomen en de inkomensval vóór te zijn. Ook de huursubsidiewet
zorgt voor knelpunten: sluit niet aan bij de toenemende vraag naar tijdelijke
onzelfstandige huisvesting, aftoppingsgrenzen voor ouderen vormen soms een
probleem, de prestatienormering houdt te weinig rekening met specifieke lokale
situaties. 2.4.1 Het armoedebeleidIn de notitie «Nieuwe impulsen ter voorkoming en bestrijding van
schulden» (2000) legt het Kabinet zijn visie neer op de aanpak van de
schuldenproblematiek in brede samenhang met andere beleidsvelden: «Het
gaat daarbij niet alleen om het armoedebeleid, maar ook om het consumentenbeleid
en het beleid om faillissementen (van natuurlijke personen) te voorkomen».
Als onderdeel van dit armoedebeleid heeft de minister van SZW een actieprogramma
opgesteld voor preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting
(Brief 24-5-2000). Speerpunten in dit actieprogramma vormen de preventie
en de kwaliteit van de lokale schuldhulpverlening.In het actieprogramma is veel ruimte geschapen voor concrete acties op
het terrein van voorlichting en signalering, waaronder de volgende acties:• Gemeenten worden via het Transferpunt armoedebestrijding van de
VNG geïnformeerd over schuldhulpverlening en over goede projecten in
het land. Het Transferpunt dat wordt gesubsidieerd door het Rijk heeft een
nieuwsbrief en een website ontwikkeld die onder meer worden gevuld met praktijkvoorbeelden
en de ervaringen en de kennis in het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening.• Een werkgroep bestaande uit gemeentelijke voorlichters en voorlichters
van het ministerie van SZW ontwikkelt een communicatiemodel dat gemeenten
kunnen hanteren ten behoeve van de publieksvoorlichting over schuldhulp.• Het Rijk zal meer bekendheid geven aan de Wet schuldsanering natuurlijke
personen (WSNP). De door de ministeries van Justitie en SZW ontwikkelde folders
over de WSNP worden in 2000 geactualiseerd. De folders worden bij gemeenten
beschikbaar gesteld en onder bewindvoerders en de rechtelijke macht verspreid.2.4.2 Het rapport van de Algemene Rekenkamer over het
armoedebestrijdingsbeleid (2003)De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het armoedebestrijdingsbeleid
zoals dat van 1995 tot 2000 onder de vlag van De andere kant van Nederland
is uitgevoerd. De doelstelling van dit beleid was de risico's die tot armoede
en sociale uitsluiting leiden tot een minimum terug te brengen. Naast het
stimuleren van werk, dat het kabinet als belangrijkste middel zag om armoede
te voorkomen en te bestrijden, moest financiële ondersteuning worden
geboden. De Algemene Rekenkamer concentreerde zich in haar onderzoek op de
financiële ondersteuning (rondkomen). Daarvoor bleken er 79 maatregelen
te zijn, waarvan zij er 49 onderzocht. Deze 49 hadden in 2000 in totaal een
financieel belang van naar schatting 4,5 miljard. Het ging bijvoorbeeld om
de huursubsidie, aanpassingen van de Ziekenfondswet, de kinderbijslag en enkele
fiscale regelingen. De Algemene Rekenkamer ging na of de doelen en uitgangspunten
van dat deel van het beleid zijn gerealiseerd. Zij betrok daarbij ook de Sociale
Conferenties en de onderzoekprogramma's, die een bijdrage moesten leveren
aan de beleidsontwikkeling.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat het kabinet in 1995 de problemen
rond armoede en sociale uitsluiting zeer serieus nam en met grote ambitie
de aanzet gaf tot een beleid dat deze problemen moest bestrijden. Het kabinet
typeerde armoede als een complex en veelzijdig verschijnsel met een multidimensionaal
karakter. Met De andere kant van Nederland moest de maatschappij beter worden
ingericht op het voorkomen van armoede en sociale uitsluiting.
Dit moest worden bereikt met maatregelen, jaarlijkse Sociale Conferenties,
de Armoedemonitor en de jaarrapporten Arm Nederland. Het moest gaan om een
samenhangend pakket waarbij preventie en maatwerk de voorkeur hadden. Belangrijke
uitgangspunten, begrippen en doelstellingen van het beleid zijn echter nauwelijks
geoperationaliseerd of uitgewerkt. Van een doorwerking van de armoedeproblematiek
naar de beleidsuitgangspunten en -instrumenten is slechts in beperkte mate
sprake. Analyses van samenhang of interactie van beleidsmaatregelen worden
niet gemaakt. Evenmin werd via organisatorische inbedding gezorgd voor een
doorvertaling van de beleidsuitgangspunten naar de selectie, uitvoering en
monitoring van concrete maatregelen. De gebrekkige operationalisatie van uitgangspunten
en cruciale begrippen vormt volgens de Algemene Rekenkamer een risico voor
de effectieve uitvoering en aansturing van het beleid. Door deze tekortkoming
blijkt het ook niet mogelijk om vast te stellen of resultaten aan het doel
beantwoorden en of het beleid bijsturing behoeft.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de uitkomsten van de Sociale Conferenties
en de onderzoekprogramma's in de onderzochte periode niet zichtbaar hebben
geleid tot aanpassingen van het beleid of de veronderstellingen die eraan
ten grondslag lagen. Ze hebben bijvoorbeeld niet geleid tot een nadere uitwerking
van begrippen of aanpassing van de visie op de oorzaken die aan armoede ten
grondslag liggen. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer komt naar voren,
dat via de totstandkoming van deze rapportages werd bepaald welke maatregelen
al dan niet tot het armoedebestrijdingsbeleid moesten worden gerekend. Het
aanleveren van materiaal voor de De andere kant van Nederland viel onder de
verantwoordelijkheid van de betrokken departementen. Dat waren voor «rondkomen»
negen departementen. Voor de opstelling van de voortgangsrapportages waren
geen expliciete afspraken of richtlijnen voor de selectie van maatregelen
of over de rapportagevorm. De rapportages De andere kant van Nederland bevatten
geen heldere overzichten van de concrete maatregelen die voor de armoedebestrijding
werden ingezet. De Algemene Rekenkamer maakte zelf een dergelijk overzicht
van de maatregelen gericht op financiële ondersteuning. Dit leverde 79
maatregelen op, waarvan er 49 zijn onderzocht. De doelstellingen, beoogde
effecten en doelgroepen van de maatregelen die op rondkomen waren gericht
bleken in het algemeen wel een relatie te hebben met inkomensondersteuning
en beperking van vaste lasten van lage inkomens, maar een structuur ontbrak.
Zo kende iedere maatregel haar eigen doelgroep, had een deel van de maatregelen
een eigen beleidsdoel en ontbrak in alle gevallen een definitie van armoede.
Het clusteren van de maatregelen onder de twee speerpunten inkomensondersteuning
en beperking vaste lasten is naar opvatting van de Algemene Rekenkamer op
zichzelf onvoldoende om de door het kabinet beoogde samenhang in het beleid
te realiseren. Evenmin kwam de geformuleerde voorkeur voor maatwerk in het
beleid goed uit de verf. Bij slechts een klein aantal van de maatregelen was
sprake van maatwerk, dat wil zeggen dat zij zijn afgestemd op de persoonlijke
omstandigheden van de betrokkenen. De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht
in hoeverre er over de 49 maatregelen beleidsinformatie beschikbaar was. Met
een aantal van deze maatregelen waren, onder meer via het regeerakkoord 1998,
omvangrijke financiële intensiveringen gemoeid. De Algemene Rekenkamer
moet echter constateren dat ondanks een grote hoeveelheid aan rapporten en
monitors het zicht op de prestaties en effecten van deze (extra) inspanningen
voor arme huishoudens zeer beperkt is. Gegevens zijn onderling niet vergelijkbaar,
de specifieke bijdragen aan arme huishoudens zijn zelden bekend en veel gegevens
betreffen gemiddelden en hebben daarom slechts beperkte betekenis
waar het om een specifieke groep gaat. De aanwezige informatie betreft vooral
de generieke inkomensmaatregelen en maatregelen die ook aan huishoudens buiten
de doelgroepen van De andere kant van Nederland ten goede kwamen. Het is volgens
de Algemene Rekenkamer dan ook niet vast te stellen in hoeverre de financiële
ondersteuningsmaatregelen hebben geleid tot een reductie van de risico's die
tot armoede en sociale uitsluiting leiden. Zij komt tot de slotsom dat niet
kan worden vastgesteld of de doelen en uitgangspunten van De andere kant van
Nederland zijn gerealiseerd. In de veelheid van activiteiten die in het kader
van het beleid zijn verricht mist zij vooral samenhang. In het in juni 2001
verschenen Nationaal actieplan ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting
(NAP) heeft het kabinet het armoedebestrijdingsbeleid voor de komende periode
uiteengezet. In vergelijking tot de beleidsperiode die de Rekenkamer onderzocht,
biedt het NAP door de consequentere structuur van streefdoelen, maatregelen
en indicatoren, meer aangrijpingspunten voor de aansturing en monitoring van
het beleid. Echter, ook in het NAP ontbreken geoperationaliseerde uitgangspunten,
risico's en begrippen en de doorwerking naar de beleidsinstrumenten. Het bevat
een grote verscheidenheid aan maatregelen waarbij geen sprake is van een duidelijke
inperking naar de meest kwetsbare doelgroepen.In zijn reactie geeft de minister van SZW (de andere ministers hebben
geen reactie gegeven) een samenvatting van de conclusies die de Algemene Rekenkamer
op basis van haar onderzoek heeft getrokken. Op grond hiervan «zou het
beeld kunnen ontstaan dat het beleid, gemeten aan maatstaven van doeltreffendheid,
maar nauwelijks aan de maat is». De minister deelt mee zich niet in
dit beeld te herkennen. De regering heeft, zo gaat hij verder, het gevoerde
beleid in uiteenlopende documenten uiteengezet, alsmede «wat de inzichten
waren en hoe die inzichten zich ontwikkelden. Over de mate waarin die inzichten
voldoende zijn of aanleiding geven tot nadere maatregelen» voert de
minister gemeen overleg met de Staten-Generaal. Hieraan ontleent hij, zoals
de minister schrijft, de standaards waaraan het beleid moet voldoen. De minister
vraagt zich af tot welk detailniveau de rijksoverheid het armoedebeleid vormgeeft.
De verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten legt naar zijn
mening beperkingen op aan de mate waarin de effecten van het beleid op individueel
niveau gemeten kunnen worden.Een beter inzicht in de effecten verhoudt zich zijns inziens slecht tot
het voornemen van het kabinet de administratieve lasten terug te dringen.
Verder geeft de minister aan, dat het beleid tot positieve resultaten heeft
geleid. De conclusie van de Algemene Rekenkamer dat niet kan worden vastgesteld
dat de doelen en uitgangspunten van het beleid zijn gerealiseerd, deelt de
minister niet. Hij wijst hiervoor op de afname van het aantal huishoudens
op minimumniveau, de ontwikkeling van koopkracht van de lagere inkomens, de
afname van het aandeel vaste lasten in uitgaven van lagere inkomenshuishoudens
en de afname van het aandeel lagere huishoudens dat aangeeft niet rond te
kunnen komen. De minister ontleent deze gegevens onder meer aan het Armoedebericht
2002, dat CBS en SCP eind november 2002 publiceerden. Ook wijst de minister
erop dat de groei van de werkgelegenheid en het arbeidsmarktbeleid substantieel
werk heeft geboden. Dat de «doorwerking» van de maatregelen voor
alle huishoudens niet exact is vast te stellen doet volgens de minister daaraan
geen afbreuk. Hij schetst hierbij de spanning tussen enerzijds een verdere
verfijning – «die in omstandigheden wenselijk kan zijn» –
en anderzijds onderzoekstechnische beperkingen, regeldruk en administratieve
lasten. De minister vraagt zich daarnaast af of de beperking die de Algemene
Rekenkamer in haar onderzoek heeft aangebracht voldoende recht doet aan het
brede scala van genomen maatregelen. Tenslotte geeft de minister aan dat uit
evaluatie blijkt dat de Sociale Conferenties een belangrijke impuls hebben
gegeven aan het lokale armoedebeleid en het versterken van netwerken van organisaties
van uitkeringsgerechtigden en lokale bestuurders. Ook op dit punt deelt hij
de conclusie van de Algemene Rekenkamer niet.2.4.3 ArmoedevalInkomensafhankelijke regelingen ter voorkoming van sociale uitsluiting
hebben cumulatief als negatief effect dat de netto inkomensverbetering die
samenhangt met de overgang van een uitkering naar werk zeer gering of zelfs
afwezig is: de zogeheten armoedeval. In mei 1999 heeft het kabinet een interdepartementale
werkgroep ingesteld met als taak het effect van de huidige inkomensafhankelijke
regelingen op de armoedeval te inventariseren. Tevens is de werkgroep gevraagd
om de mogelijkheden tot verdere harmonisatie en vereenvoudiging in kaart te
brengen. In het rapport «De armoedeval, analyse en oplossingen»
(2000) komt de Werkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen tot
de conclusie dat vanwege de armoedeval gestreefd moet worden naar het beperken
en afbouwen van aantal en reikwijdte van inkomensafhankelijke regelingen in
combinatie met generieke inkomenscompensatie. Uit de brief van de minister
van SZW van 20 april 2000 blijkt dat het Kabinet het advies van de werkgroep
in hoofdlijnen overneemt. Het kabinet stelt met name maatregelen voor op het
gebied van de huursubsidie, de regeling voor kwijtschelding van lokale lasten
en het gemeentelijk inkomensondersteunend beleid:• «Voorop staat dat met huursubsidie een belangrijk doel wordt
gediend, namelijk het waarborgen dat huishoudens met lage inkomens goede en
betaalbare woningen kunnen bouwen. Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat
op rijksniveau de huursubsidie de belangrijkste oorzaak is van de armoedeval.
(...) Het benutten van de huursubsidie voor inkomenspolitiek leidt tot ongelijke
behandeling van gebruikers en niet-gebruikers. (...) Dergelijke overwegingen
dragen ertoe bij oplossingen voor het verminderen van de armoedeval mede te
zoeken in de fiscale sfeer».• «Het Kabinet is voornemens om een uitwerking te maken van
de mogelijkheden om het vangnetkarakter van de regeling van kwijtschelding
te herstellen. Uit het rapport blijkt dat aanpassing van de kwijtscheldingsnorm
een bijdrage kan leveren aan het verminderen van de armoedeval».• Ten aanzien van gemeentelijke inkomensondersteunende maatregelen
is het volgens het kabinet «wenselijk dat medeoverheden in hun beleidsafweging
nadrukkelijk het effect op de armoedeval meewegen. Uitgangspunt daarbij dient
te zijn dat het Rijk verantwoordelijk is voor de generieke ondersteuning en
de gemeenten zorg dragen voor individueel maatwerk».Het Kabinet volgt ook het advies van de werkgroep op voor wat betreft
de uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen: «Het Kabinet acht
het gewenst om voortaan inkomens- en vermogensgegevens rechtstreeks door de
belastingdienst aan te laten leveren, omdat dit tot aanzienlijke efficiencywinst
kan leiden. Tevens is het wenselijk om op lange termijn te streven naar centrale
registratie ten behoeve van het tegengaan van cumulatie van eigen bijdragen
en subsidies en uit het oogpunt van efficiëntie en synergie». Overigens is het in dit verband goed om te vermelden dat uit dit onderzoek
is gebleken dat de zogenoemde armoedeval weinig relevant lijkt in het kader
van een discussie over de relatie tussen inkomensontwikkeling en gefinancierde
rechtsbijstand. De bovengenoemde werkgroep stelt vast dat de gesubsidieerde
rechtsbijstand niet bijdraagt aan de armoedeval: «Gesubsidieerde rechtsbijstand
is een inkomensafhankelijke regeling waarop incidenteel een beroep wordt gedaan
dat bijna altijd onvoorzienbaar is. De hoogte van de bijdrage wordt vooraf
bepaald. Iemand die reeds gebruik maakt van rechtsbijstand zal dus niet afzien
van arbeidsparticipatie, omdat de hoogte van de eigen bijdrage na eenmaal
te zijn vastgesteld, niet verandert bij overgang naar betaald werk. Een zelfde
redenering geldt voor werkenden; zij zullen, anticiperend op de kosten van
rechtsbijstand, niet (tijdelijk) van arbeidsparticipatie afzien» (p.
10–11). Daarom stelt de werkgroep geen aanpassingen van de regeling
van gesubsidieerde rechtsbijstand voor. Uit de brief van de minister van SZW
van 20 april 2000 blijkt dat het kabinet het advies van de werkgroep in hoofdlijnen
overneemt.2.4.4 WAO en migrantenIn 2002 heeft het Verwey-Jonker Instituut onderzoek gedaan naar Turken
en Marokkanen in de WAO (Snel e.a., 2002). Uit dit onderzoek blijkt dat Turkse
en Marokkaanse werknemers vaker in de WAO belanden dan autochtonen, maar dat
van het totaal aantal WAO'ers slechts 5% van Turkse of Marokkaanse afkomst
is. In relatief opzicht is het aantal Turken en Marokkanen in de WAO echter
bovenproportioneel. Gerelateerd aan de beroepsbevolking ligt het aantal WAO'ers
bij de Turkse groep tweemaal zo hoog als bij de autochtonen en bij de Marokkaanse
groep anderhalf maal zo hoog. Dit geldt niet alleen voor (oudere) mannen,
maar onder Marokkanen ook bij de jongere leeftijdsgroepen (tot veertig jaar)
en bij vrouwen.Wat betreft de uitkeringsduur wordt in dit onderzoek vastgesteld dat Turkse
en Marokkaanse WAO'ers niet vaker dan autochtonen langdurig arbeidsongeschikt
zijn. In tegendeel, vooral Turkse en Marokkaanse vrouwen zitten juist kort
in de WAO (hooguit een jaar). Mogelijk hangt dit samen met de recentelijk
relatief hoge instroom in de WAO bij deze groepen. Het beeld dat Turkse en
Marokkaanse WAO'ers vooral de zeer langdurig arbeidsongeschikten zijn, wordt
niet bevestigd door de gegevens betreffende de uitkeringsduur.Wat betreft de mate van arbeidsongeschiktheid of het arbeidsongeschiktheidspercentage
blijkt dat Turkse en Marokkaanse WAO'ers vaker dan autochtonen volledig arbeidsongeschikt
zijn (respectievelijk 80, 80 en 70%). Een mogelijke verklaring hiervoor ligt
in de uitkeringssystematiek van de WAO. Tijdens de claimbeoordeling voor een
WAO-uitkering worden Turkse en Marokkaanse zieke werknemers vaker dan autochtonen
volledig arbeidsongeschikt (de categorie 80–100% arbeidsongeschikt)
of juist arbeidsgeschikt (minder dan 15% arbeidsongeschikt) verklaard. Dit
laatste hangt samen met de verdiencapaciteit van de werknemer. Een werknemer
met een laag inkomen heeft een grote kans in principe nog een functie te kunnen
vervullen met hetzelfde inkomen als voorheen. In dat geval is geen sprake
van inkomensderving en komt men niet in aanmerking voor een WAO-uitkering.
Allochtonen verrichten vaker lager betaalde arbeid dan autochtonen met als
gevolg dat ze minder snel een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering
krijgen.Wat verder opvalt in het onderzoek is dat Turkse vrouwen vaker dan autochtone
vrouwen wegens psychische klachten in de WAO terechtkomen. Het verschil bedraagt
circa 10%. Onder de Turkse vrouwen die pas kort in de WAO zitten
(hooguit een jaar) ligt het aandeel psychische klachten nog hoger (48% tegen
35% bij autochtone vrouwen).Een laatste kenmerk betreft de bedrijfssector waarin de zieke werknemers
werkzaam waren voor ze in de WAO terechtkwamen. Opmerkelijk is dat ongeveer
een kwart van alle Turkse en Marokkaanse WAO'ers voorheen werkzaam was in
een van de volgende drie sectoren: loonbedrijven en uitzendbureaus, de schoonmaakbranche
en de sector van de gesubsidieerde arbeid (WIW/WSW). Vooral Turkse en Marokkaanse
vrouwen in de WAO waren werkzaam aan de onderkant van de diensteneconomie:
bijna een op de drie Turkse of Marokkaanse vrouwen in de WAO werkte in de
schoonmaakbranche of voor een uitzendbureau. Met name voor de uitzendbranche
geldt dat er weinig binding is tussen werkgever en werknemer en dat de formele
werkgever weinig zicht heeft op de feitelijke arbeidsomstandigheden. HOOFDSTUK 3 SAMENHANG IN HET INTEGRATIEBELEID OP DE DEELTERREINEN
VAN WERK EN INKOMENMinderhedenbeleid SZWDe samenhang in het integratiebeleid is van meet af aan een aandachtpunt
geweest in het beleid van het ministerie van SZW. In de eerste nota Werk en
Minderheden (1992, p. 10) wordt de noodzaak van horizontale samenhang (tussen
departementen) en verticale samenhang (zowel tussen sociale partners en Rijk
als tussen Rijk en gemeenten) benadrukt.Het minderhedenbeleid van SZW is niet los te zien van de bijdragen van
andere departementen, instanties en bestuurslagen. Binnen de rijksoverheid
is het welslagen van de arbeidsmarktinspanningen voor een belangrijk gedeelte
mede afhankelijk van het welslagen van andere departementen op hun terrein:
Onderwijs en Wetenschap voor wat betreft het initiële onderwijs, de basiseducatie,
de deeltijd-MBO, deeltijd hoger onderwijs en VAVO, WVC voor wat betreft een
goede opvang van nieuwkomers en het aanreiken van methoden en technieken voor
het motiveren en begeleiden van minderheden naar kansrijke trajecten, Justitie
voor wat betreft het immigratiebeleid voor zover dat consequenties heeft voor
het arbeidsaanbod en Binnenlandse Zaken als coördinerend departement
voor het beleid van de overheid als werkgever.Daarnaast is SZW voor de verwezenlijking van beleidsvoornemens in belangrijke
mate afhankelijk van de inzet en het enthousiasme van organisaties en bestuurslagen.
Daarom heeft SZW gekozen voor een meer afstandelijke aansturing van het beleid
dat op regionaal en lokaal niveau wordt uitgevoerd. De arbeidsvoorzieningsorganisaties
op regionaal niveau moeten de centraal ontwikkelde doelstellingen en plannen
waarmaken, zonder dat sprake is van een rechtstreekse bevoegdheid om uitvoering
af te dwingen. Hetzelfde is van toepassing op gemeenten die in het kader van
de Sociale Vernieuwing taken en zeggenschap toebedeeld hebben gekregen. Dit
leidt enerzijds tot een vermindering van de mogelijkheden voor verreikende
centrale beleidssturing en prioriteitstelling, maar biedt anderzijds overeenkomstig
de benadering van het sociale vernieuwingsbeleid de intermediaire actoren
de mogelijkheid een en ander in hun eigen prioriteiten in te passen. Decentralisatie
van taken en bevoegdheden zal derhalve een heilzame uitwerking op de praktijk
hebben; immers door de grotere beleidsvrijheid neemt ook de betrokkenheid
toe en kan het dagelijkse beleid veel beter op de plaats- en tijdgebonden
problemen worden afgestemd.Ook in het Plan van aanpak arbeidsmarktbeleid etnische minderheden 2000–2003
wordt het belang van samenhang en samenwerking benadrukt: maatregelen moeten
worden getroffen om de samenhang en samenwerking tussen verschillende actoren
te verbeteren, om een integrale aanpak ook in de praktijk verder van de grond
te krijgen. Gerichte facilitering door de overheid is daarbij van groot belang.
De SER pleit voor het versterken van de rol van gemeenten en aansluiting van
het integratiebeleid bij het grotestedenbeleid. De Taskforce Minderheden en
Arbeidsmarkt wijst op de noodzaak om, in het kader van de convenanten met
grote steden, afspraken te maken over de instroom van mensen uit minderheidsgroepen.
In het grotestedenbeleid vormt het integratie- en minderhedenbeleid een belangrijk
onderdeel. De doelstelling van halvering van het werkloosheidsverschil moet
ook deel uit gaan maken van de afspraken die in de convenanten met de G25
in het kader van het grotestedenbeleid met gemeenten worden gemaakt. De minister
van SZW heeft de G25 eerder dit jaar nog eens opgeroepen om
hiertoe een optimale inzet te plegen, en zal stimuleren dat deze inzet zich
in concrete afspraken vertaalt.Interdepartementaal project «De Sociale As»In het project «De sociale as» wordt zowel horizontaal op
rijksniveau samengewerkt tussen de departementen van VROM, SZW, VWS en OC&W
als verticaal tussen gemeenten, corporaties en zorginstellingen.Het grotestedenbeleidIn de ex ante evaluatie van de tweede periode van het grotestedenbeleid
komt de integrale aanpak als een positief punt naar voren. Positief voor zowel
het Rijk als de steden is alleen al het feit dat er programma's zijn waardoor
een integraal beeld van het stedelijk beleid wordt verkregen. Door de gehanteerde
aanpak worden nieuwe verbindingen gelegd tussen diverse beleidsvelden. Positief
is ook de zekere ontschotting die is bereikt door de instelling van het ISV.Vanuit het beeld dat het grotestedenbeleid een eind op weg is maar dat
er nog veel valt te verbeteren, geeft het CPB een aantal centrale aandachtspunten.
In de eerste plaats constateert het CPB een grote mate van gelijkvormigheid
in het voorgestelde beleid. In de tweede plaats legt het CPB de vinger op
het instrumentarium: de meetbare doelstellingen die moeilijk zouden zijn te
hanteren, het gebrekkige financiële inzicht dat de programma's leveren
en de behoefte aan systematische beleidsevaluaties. Daarnaast vraagt het CPB
aandacht voor de soms beperkte gemeentelijke invloed op de grotestedenproblematiek
en voor de beleidsobstakels en prikkels voor betrokken partijen.Voor wat betreft de opmerkelijke gelijkvormigheid in het voorgestelde
beleid wijst het CPB op de sterke sturing die uitgaat van de door de departementen
gehanteerde beleidskaders en het omvangrijke aantal departementale regelingen.
Het CPB ziet mogelijkheden tot verbetering langs twee hoofdlijnen: in de eerste
plaats zouden door middel van verdere fondsvorming en het creëren van
prikkels tot innovatie steden gestimuleerd kunnen worden programma's te ontwikkelen
die meer zijn afgestemd op de lokale situatie. Anderzijds kunnen meer systematische
beleidsevaluaties en lessen uit andere steden en uit buitenlandse ervaringen
leiden tot versterking van het leerproces en een effectiever en efficiënter
grotestedenbeleid. Fondsvorming is een gedachte die door het kabinet wordt
ondersteund. Opzet is dat langs die weg een op elkaar afgestemde inzet van
middelen vanuit verschillende beleidsclusters wordt bereikt, zoals ook aangegeven
in het SER advies «samen voor de stad» van januari 1998. Zowel
in de fysieke pijler als in de economische is daarvoor een stevige basis gelegd.
De vraag of er verdergaande mogelijkheden zijn vergt nadere studie. Daarbij
zal tevens aandacht worden besteed aan de ook door de steden geuite wens om
financiële stimulansen in te bouwen.De tweede door het CPB voorgestelde lijn is die van de systematische beleidsevaluatie.
De in het kader van het grotestedenbeleid gehanteerde meetbare doelstellingen
staan volgens het CPB te ver af van het gemeentelijk beleidsproces, veel exogene
factoren zijn bepalend voor de realisering van de gehanteerde doelstellingen.
Tegelijkertijd ontbreekt het op projectniveau teveel aan systematische beleidsevaluaties.
De steden en het Rijk hebben gezamenlijk vooraf meetbare doelstellingen geformuleerd
die bakens vormen voor de juiste koers naar een vitale complete stad.
Het kabinet erkent dat die meetbare doelstelling en bijbehorende indicatoren
niet uitsluitend en eenduidig kunnen worden gerelateerd aan het gemeentelijke
beleid. Wel representeren zij, tezamen met de door de steden aangegeven ambitie,
een overwegende betrokkenheid bij de maatschappelijk te bereiken resultaten.
Dat steden nog moeite kunnen hebben met het aangeven van hun ambitie, dat
vragen kunnen rijzen over de bijdrage van het gemeentelijk beleid aan de doelbereiking,
doet niet af aan de overtuiging dat de programmatische aanpak past bij volwassen
bestuurlijke verhoudingen. Vertrouwen, ieder zijn eigen verantwoordelijkheid
laten waarmaken, op alle niveaus kunnen leren, in dialoog tot bijstellingen
komen, zijn daartoe belangrijke ingrediënten, aldus het kabinetsstandpunt. LiteratuurAlgemene Rekenkamer (2001). Grotestedenbeleid.
(Tweede Kamer 2000–2001, 27 650, nr. 2.) Den Haag: SDU.Algemene Rekenkamer (2003). Armoedebestrijding. De
financiële ondersteuning. (Tweede Kamer 28 785, nrs. 1–2.)
Den Haag: SDU.Ambonezen in Nederland. Rapport van de commissie
Verwey-Jonker (1959). Den Haag: Staatsuitgeverij.Amersfoort J.M.M. van (1974). Immigratie en minderheidsvorming.
Een analyse van de Nederlandse situatie 1945–1973. Alphen aan
den Rijn: Samsom.Arends e.a. (2000). Inactiviteit van etnische minderheden. Rotterdam: NEI.Batelaan, H., D. Leveling en A. Odé (2001). Bedrijfsadvisering Minderheden. Een evaluatie. Amsterdam: Regioplan.Bouwmeester, J., R. Schambach en M. van der Aalst (2001). Stimuleringsprojecten voor Turkse en Marokkaanse jongeren. Leiden:
Research voor Beleid.Buitendam, A. en A.J.H.T.H. Reinders (1996). Arbeidsvoorziening: terugtreden
en optreden van de overheid. Sociaal Maandblad Arbeid, jrg. 51, 1996, p. 386–397.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1995). Allochtonen
in Nederland 1995. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1996). Allochtonen
in Nederland 1996. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1997). Allochtonen
in Nederland 1997. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1998). Allochtonen
in Nederland 1998. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2000). Allochtonen
in Nederland 1999. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2000). Allochtonen
in Nederland 2000. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2001). Allochtonen
in Nederland 2001. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Plan Bureau (2000). Op weg naar een actiever
grotestedenbeleid. Den Haag, Centraal Plan Bureau.Commissie «Onderzoek lokale sociale infrastructuur» (Commissie
Etty) (1998). Deuren openen. Investeren in sociale integratie
en participatie. Rijswijk: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport. Dagevos, J.M. (1998). Begrensde mobiliteit. Over allochtone
werkenden in Nederland. Assen: Van Gorcum.Dagevos, J.M. en A. Rodenburg (1998). Ongekend talent.
Hoog opgeleide allochtonen en hun kansen op instroom, doorstroom en uitstroom
bij de ministeries van VROM, OCenW en V&W. ISEO. Rotterdam: Erasmus
Universiteit.Dagevos, J.M. en M.A.M.M. Beljaarts (1996). Vijf jaar
voorkeursbeleid. Instroom, doorstroom en uitstroom van minderheden bij de
Rijksoverheid. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Dagevos, J.M., E.P. Martens en J. Veenman, J. (1996). Scheef verdeeld. Minderheden en hun maatschappelijke positie. Assen:
Van Gorcum.Dagevos, J.M., E.P. Martens en J. Veenman (1996a). Over directe en indirecte
loondiscriminatie. In: J. Veenman (red. Keren de kansen?
De tweede-generatie allochtonen in Nederland. Assen: Van Gorcum,
p. 63–81.Dagevos, J.M. e.a. (2000). Quick scan arbeidstoeleiding
en nieuwkomers. Tilburg: IVA.Dagevos, J. (2001). Rapportage minderheden 2001. Meer
werk. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Dominguez Martinez, S., S. Groeneveld en E. Kruisbergen (2002). Integratiemonitor 2002. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch
Onderzoek (ISEO).Engelen, E. (2002, ongepubliceerd). Immigrants in the
Netherlands. Socio-economic incorporation policies assessed.Gestel, B. van (1999). Nieuwe doelgroepen van de volkshuisvesting. Amsterdam: Regioplan Stade en Land.Heijke, J.A.M. (1979). Sociaal-economische aspecten
van gastarbeid, diss. Rotterdam. Rotterdam, s.n.Jansen, H. (2001). De arbeidsmarktpositie van de ex-deelnemers
aan de EAU. Amsterdam: Regioplan.Klaver, J. (2001). Antillianen en Arubanen naar werk. Amsterdam: Regioplan.Martens, E.P. (1999). Minderheden in beeld.
Rotterdam: ISEO.Martens, E.P. en Y.M.R. Weijers (2000). Integratiemonitor
2000. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch Onderzoek
(ISEO).Martens, E.P. en J. Veenman (1994). Inkomens van allochtonen en autochtonen
vergeleken. In: J. Veenman en Th. Roelandt (red.). Onzeker
bestaan. Amsterdam: Boom, p. 134–148.Minderheden in Nederland. Statistisch vademecum 1987
t/m 1994. Den Haag: SDU. (Onderzoek uitgevoerd door de Erasmus Universiteit
Rotterdam, ISEO en het Centraal Bureau voor de Statistiek). Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1993). Werk en minderheden. Minderhedennota 1993. (Tweede Kamer 1992–1993,
22 825, nr. 1). Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2000). Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met het vergroten van
de effectiviteit van de handhaving van die wet. Brief van de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (Tweede Kamer 1999–2000,
27 022, nr. 10). Den Haag, SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2000). Brief aan de Tweede Kamer 20 april 2000. Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2000). Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting. Brief
minister inzake de gezamenlijke aanpak ter voorkoming en bestrijding van problematische
schuldensituaties 24 mei 2000. (Tweede Kamer 1999–2000, 24 515,
nr. 56). Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, minister voor Grote Steden-
en integratiebeleid en minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000). Arbeidsmarktbeleid etnische minderheden 2000–2003. Nota «Arbeidsmarktbeleid
voor etnische minderheden plan van aanpak 2000–2003».
(Tweede Kamer 1999–2000, 27 223, nr. 1). Den Haag: SDU.Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001). Arbeidsmarktbeleid etnische minderheden. Brief minister over de naleving van
de Wet SAMEN. (Tweede Kamer 2001–2002, 27 223, nr. 20).
Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2003). Inventarisatie van het Kabinetsbeleid voor allochtone vrouwen in Nederland. Den Haag: DCE.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Grotestedenbeleid. Brief minister inzake ondertekening convenanten en overwegingen
en voornemens GSB-beleid op langere termijn. (Tweede Kamer, 1999–2000,
21 062, nr. 87). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Grotestedenbeleid. Brief minister over de actuele ontwikkelingen bij het grotestedenbeleid
en een reactie op de CPB rapportage en het jaarboek GSB. Tweede Kamer
1999–2000, 21 062, nr. 90). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2002). Grotestedenbeleid. Brief minister met Tussenstand Grotestedenbeleid.
(Tweede Kamer 2001–2002, 21 062, nr. 104). Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1994). Werken onder druk. Den Haag.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1997). Sociale Nota 1998. Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1997). Wijziging van de Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen (BEAA)
in verband met vergroting van de effectiviteit van de Wet. (Wet stimulering arbeidsdeelname minderheden). (Tweede Kamer 1996–1997
25 369, nrs. 1,2 en 3. Den Haag: SDU.Muus, Ph.J. (1984). Overzichtsstudie arbeidsmarktpositie
minderheden. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Niesing, W. (1993). The labor market position of ethnic
minorities in the Netherlands, diss. Rotterdam. Rotterdam, s.n.Niesing, W. en J. Veenman (1990). Achterstand en achterstelling in het
inkomen. In: J. Veenman (red.). Ver van huis, Achterstand
en achterstelling bij allochtonen. Groningen: Wolters-Noordhoff,
p. 69–87.Penninx, R. (1988). Minderheidsvorming en emancipatie,
diss. UvA. Alphen aan den Rijn, Samsom.Praag, C.S. van (1984). Evenredigheid en toegankelijkheid. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(Vrom-raad) (1999). Stad en wijk: verschillen maken kwaliteit.
Visie op de Stad. Den Haag: VROM-raad.Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (2000). Ongekende aanknopingspunten. Strategieën voor de aanpassing van de sociale
infrastructuur. Den Haag: RMO. (RMO-advies; 11).Reijndorp, A. (1997). Vooruitkomen in achterstandswijken. In: Schuyt,
C. (red.). Het sociaal tekort. Veertien sociale problemen
in Nederland. Amsterdam: De Balie.Rijkschroeff, R. J. de Savornin Lohman, J.W. Duyvendak, K. Vos, C. van
Gelder, en M.J. de Gruijter (2001). Toekomstverkenning
gefinancierde rechtsbijstand. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Schuyt, C.J.M. (1995). Kwetsbare jongeren en hun toekomst. Rijswijk: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Snel, E. (1998). Gekleurde armoede. Armoede en bestedingspatronen
onder etnische minderheden. Utrecht: Forum.Snel, E. en M. Stavenuiter (2002). In de fuik. Turken
en Marokkanen in de WAO. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Sociaal-Economische Raad (SER) (1998). Samen voor de
stad. SER-Advies 98/01. Den Haag: SER.Tesser, P.T.M. (1993). Rapportage minderheden 1993. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau SCP/VUGA.Tesser, P.T.M. (1995). Rapportage minderheden 1995.
Concentratie en segregatie. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau SCP/VUGA.Tesser, P.T.M., F.A. van Dugteren en J.G.F. Merens (1996). Rapportage minderheden 1996. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP). Tesser, P.T.M. en J. Veenman (1997). Rapportage minderheden
1997. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Tesser, P.T.M., F.A. van Dugteren en J.G.F. Merens (1998). Rapportage minderheden 1998. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).Tesser, P.T.M., J.G.F. Merens en C. van Praag (1999). Rapportage minderheden 1999. Positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Tesser, P.T.M. en J. Iedema (2001). Rapportage minderheden
2001. Vorderingen op school. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).Veenman, J. (1990). De arbeidsmarktpositie van allochtonen
in Nederland, in het bijzonder van Molukkers, diss. Utrecht. Groningen:
Wolters-Noordhoff.Veenman, J. (1990). De positie van allochtonen in Nederland. In: J. Veenman
(red.). Ver van huis. Achterstand en achterstelling bij
allochtonen. Groningen: Wolters-Noordhoff, p. 1–19.Veenman, J. (1994). Participatie in perspectief. Ontwikkelingen
in de sociaal-economische positie van zes allochtone groepen in Nederland. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum.Veenman, J. (1994a). De maatschappelijke positie van allochtonen in Nederland.
In: J. Veenman, en Th. Roelandt (red.). Onzeker bestaan. Amsterdam: Boom, p. 19–52.Veenman, J. (1998). Buitenspel, Over langdurige werkloosheid
onder etnische minderheden. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1996). Heb je niets, dan ben je niets.
Tweede-generatie allochtone jongeren in Amsterdam. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1997). Arbeidsmarkt en maatschappelijke
ongelijkheid, Over oorzaken en gevolgen, oratie Erasmus Universiteit Rotterdam. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1997). Armoede onder allochtonen. In: G. Engbersen, J.C.
Vrooman en E. Snel (red.). De kwetsbaren, Tweede jaarrapport
armoede en sociale uitsluiting. Amsterdam: Amsterdam University Press,
p. 211–229.Veenman, J. (1999). Participatie en perspectief, Verleden
en toekomst van etnische minderheden in Nederland. Houten/Zaventem/Lelystad:
Bohn Stafleu van Loghum/Koninklijke Vermande.Veenman, J. (1999a). Mazen in het net. Problemen van
instanties met het sluitende beleid. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit
Rotterdam.Veenman, J. (2000). CWI en allochtonen op de arbeidsmarkt. Utrecht: Forum.Veenman, J. (2001). Molukse jongeren in Nederland.
Integratie met de rem erop. Assen: Van Gorcum. Veenman, J. en E.P. Martens (1991). Een lange weg.
Molukkers op de arbeidsmarkt 1990. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Werkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen (2000). De armoedeval, analyse en oplossingen. Den Haag: Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (1996). De sociale segmentatie van Nederland in 2015. Voorstudies en achtergronden. Den Haag, SDU. (V96).Zandvliet, C. e.a. (2000). Evaluatie Wet Samen. Eindrapport. Den Haag: Elsevier bedrijfsinformatie. (Onderzoek verricht in opdracht
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door NEI Arbeid en
Onderwijs). BIJLAGE 3Bronnenoverzicht: Doelstellingen, beleidsinstrumenten
en effectiviteitstudies op het deelterrein van onderwijsInhoudsopgave blz. Hoofdstuk 1 Inleiding307   Hoofdstuk 2 Categoriaal
beleid (1973–1982)3092.1Hoofddoelstelling3092.2Doelgroepen310 2.3Afgeleide doelstellingen310 2.4Beleidsmaatregelen3112.5Effectiviteit beleidsmaatregelen:
ex ante evaluatie322   Hoofdstuk
3 Minderhedenbeleid (1982–1994)3263.1Hoofddoelstellingen326 3.2Doelgroepen3273.2.1Beleidsplan culturele minderheden
in het onderwijs (1981)327 3.2.2Onderwijsvoorrangsbeleid3283.3Afgeleide doelstellingen3303.4Beleidsmaatregelen330 3.4.1Beleidsplan culturele minderheden
in het onderwijs (1981)330 3.4.2Het onderwijsvoorrangsbeleid335 3.5Effectiviteit beleidsmaatregelen347 3.5.1Voorschoolse programma's3473.5.2Onderwijs in Eigen Taal en Cultuur3473.5.3Onderwijsvoorrangsbeleid347    Hoofdstuk
4 Integratiebeleid (1994–2003)3494.1Hoofddoelstellingen350 4.2Doelgroepen3504.3Afgeleide doelstellingen3504.3.1Onderwijs-kansenbeleid3504.3.2Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
(Landelijk Beleidskader GOA)3514.3.3Brede scholen354 4.3.4Inburgering3554.4Beleidsmaatregelen3554.4.1Onderwijskansenbeleid355 4.4.2Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid358 4.4.3Brede School3594.4.4Inburgering362 4.5Effectiviteit beleidsmaatregelen363 4.5.1Onderwijskansenbeleid3634.5.2Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid3644.5.3Voor- en vroegschoolse educatie3664.5.4Inburgering369 4.5.5Onderwijsachterstanden in basisscholen373 4.5.6Zwarte scholen374   Hoofdstuk
5 Balans3775.1Sociaal-economische aanpak: bestrijding
van onderwijsachterstanden377 5.2Sociaal-cultureel aanpak378 5.3Samenhang378   Literatuur380Wanneer beleidsnota's worden weergegeven betreft het zoveel mogelijk letterlijke
aanhalingen. HOOFDSTUK 1 INLEIDINGIn het deelonderzoek naar het integratiebeleid op het terrein van onderwijs
worden de volgende vragen beantwoord:• Wat zijn de doelstellingen van het integratiebeleid in de afgelopen
dertig jaar op het terrein van het onderwijs geweest?• In hoeverre is er sprake geweest van een integrale aanpak van het
integratiebeleid op het terrein van het onderwijs?• In hoeverre is het integratiebeleid op het terrein van het onderwijs
samenhangend en consistent geweest?• Welke beleidsinstrumenten zijn op dit terrein achtereenvolgens
ingezet?• Wat waren met betrekking tot elk beleidsinstrument de ijkpunten
(indicatoren en streefcijfers)?• Welke studies zijn verricht naar de effectiviteit van de ingezette
beleidsinstrumenten en wat waren de uitkomsten?• In hoeverre is het integratiebeleid op het terrein van het onderwijs
succesvol geweest?Het integratiebeleid op het terrein van het onderwijs is in kaart gebracht
aan de hand van de relevante overheidsnota's waaronder het Beleidsplan voor
het onderwijs aan groepen in achterstandsituaties (1974), Beleidsplan culturele
minderheden in het onderwijs (1981), Onderwijsvoorrangsplannen (1983, 1984,
1985), Onderwijsvoorrangswet (1984), Ceders in de tuin. Naar een nieuwe opzet
voor het onderwijsbeleid voor allochtone leerlingen (1992), Regeling Onderwijsvoorrangsgebieden
(1993), Landelijk Beleidskader Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid 1998–2002,
De OVB-draad samen weer opgepakt (O&W en WVC 1992), Landelijk Beleidskader
Onderwijsvoorrang 1993–1997 (O&W en WVC 1993), Aanpak onderwijsachterstanden;
Brief staatssecretaris bij de notitie Onderwijskansen. Ruimte voor kwaliteit
bij de aanpak van onderwijsachterstanden (27 020, nr. 1, 1999–2000),
Nota Aan de slag met onderwijskansen (2000), Beleidsbrief voor- en vroegschoolse
educatie (2000), Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op
de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met het
uitwerken van taalondersteuning en het vastleggen van de eisen om taalondersteuning
aan allochtone leerlingen te geven (2001), Wijziging van onder meer de Wet
op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet
speciaal onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs inzake het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid (Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid) (1997),
Nota brede scholen (2000).De beantwoording van de onderzoeksvragen geschiedt via de volgende zes
stappen:1. Op basis van de beleidsdocumenten worden de hoofddoelstellingen voor deze onderdelen vastgesteld. Ook wijzigingen in hoofddoelstellingen
worden geregistreerd.2. Op dezelfde wijze worden de afgeleide doelstellingen zo veel mogelijk in beeld gebracht. Hetzelfde geldt voor wijzigingen
daarin.3. Opnieuw met behulp van beleidsdocumenten worden de beleidsmaatregelen die verband houden met (a) de hoofddoelstellingen
en (b) de afgeleide doelstellingen geïnventariseerd.4. Op grond van het beschikbare evaluatieonderzoek worden uitspraken gedaan
over het bereik en de (interne en externe) effectiviteit van de maatregelen.5. Met behulp van empirische gegevens, zo
veel mogelijk verspreid over de periode van onderzoek, worden
uitspraken gedaan over de mate waarin hoofd- en subdoelstellingen van het
beleid zijn gerealiseerd.6. De uitkomsten van deze empirische analyse en van de effectiviteitsstudies
worden vervolgens gebruikt voor een beschouwing
over het slagen dan wel falen van (onderdelen van) het integratiebeleid. Daarbij
gaat het om de invloed van contextfactoren, zoals kenmerken van migranten,
zowel als om tekortkomingen in het beleid, zoals onduidelijke of tegenstrijdige
doelstellingen of verkeerde of ineffectieve maatregelen.In dit deelonderzoek wordt verslag gedaan van deze zes stappen. Ons doel
is hiermee een antwoord te geven op de centrale vragen:• In hoeverre is er sprake geweest van een integrale aanpak van het
integratiebeleid op het terrein van het onderwijs?• In hoeverre is het integratiebeleid op het terrein van het onderwijs
samenhangend en consistent geweest?• In hoeverre is het integratiebeleid op het terrein van het onderwijs
succesvol geweest?Wanneer beleidsnota's worden weergegeven betreft het zoveel mogelijk de
letterlijk weergegeven teksten.Dit bronnenoverzicht bevat naast de inleiding de volgende vier hoofdstukken:Hoofdstuk 2 Categoriaal beleid (1973–1982)Hoofdstuk 3 Minderhedenbeleid (1982–1994)Hoofdstuk 4 Integratiebeleid (1994–2002)Hoofdstuk 5 Balans HOOFDSTUK 2 CATEGORIAAL BELEID (1973–1982)De belangrijkste nota in deze periode is het «Beleidsplan voor het
onderwijs aan groepen in achterstandsituaties» uit 1974.2.1 HoofddoelstellingAls doelstelling van het onderwijsstimuleringsbeleid kan worden genoemd
het treffen van zodanige maatregelen binnen en in relatie tot het onderwijs,
dat de achterstand in onderwijskansen van kinderen uit achterstandssituaties
wordt opgeheven c.q. wordt verminderd, zodat deze kinderen niet meer alleen
formeel, maar ook in werkelijkheid dezelfde onderwijskansen krijgen als kinderen
in gunstiger omstandigheden.Dit onderwijsstimuleringsbeleid is in twee opzichten beperkt:a. De onderwijsachterstanden vormen slechts een deelaspect van de achterstand
in de totale maatschappelijke positie van de betreffende groepen. Het onderwijsstimuleringsbeleid
kan dus ook slechts een onderdeel zijn van het totale beleid dat tot doel
heeft verbeteringen aan te brengen in de maatschappelijke positie van degenen
die in achterstandssituaties verkeren. Overigens is het uit een oogpunt van
effectiviteit van het onderwijsstimuleringsbeleid gewenst, dat dit beleid
waar mogelijk een geïntegreerd deel uitmaakt van een algemeen stimuleringsbeleid.b. Het onderwijsstimuleringsbeleid heeft een ad-hoc-karakter. Het is gericht
op het bestaande onderwijs en niet op structurele vernieuwing van dit onderwijs.
Wel kan het onderwijsstimuleringsbeleid bijdragen tot de structurele onderwijsvernieuwing.
Zo kan het invoeren van moderne en meer aangepaste leermiddelen en didactische
methoden in een school met relatief veel kinderen uit achterstandssituaties
worden gezien als het in gang zetten van een proces van geleidelijke vernieuwing
van het onderwijs.Het onderwijsstimuleringsbeleid is niet uitsluitend gericht op de bevordering
van doorstroming naar «hogere» vormen van voortgezet onderwijs.
Uiteraard is het gunstig wanneer als gevolg van het onderwijsstimuleringsbeleid
kinderen vormen van voortgezet onderwijs kunnen volgen die anders te moeilijk
voor hen geweest zouden zijn. Het onderwijsstimuleringsbeleid is echter ook
bedoeld voor kinderen die niet naar «hogere» vormen van voortgezet
onderwijs, of naar een universiteit zullen gaan. Het onderwijsstimuleringsbeleid
heeft ook tot doel dat deze kinderen meer profijt hebben van het gevolgde
onderwijs dan thans het geval is.Uiteindelijk gaat het er om, dat ieder kind, gegeven zijn aanleg, tot
optimale ontplooiing van zijn mogelijkheden kan komen.Om binnen het kader van de bovengenoemde hoofddoelstelling van het onderwijsstimuleringsbeleid
de meer specifieke doelstellingen – subdoelstellingen te kunnen formuleren,
moet inzicht bestaan in de factoren die veelal de individuele ontplooiing
belemmeren. In de literatuur zijn allerlei schema's met betrekking tot deze
factoren te vinden, die meestal niet wezenlijk van elkaar verschillen.In de meeste gevallen worden de volgende factoren genoemd:• de sociaal-economische status van gezin en school;• de waarden, vooral ten aanzien van de opvoeding, die in het gezin
centraal staan;• de prestatiemotivatie, die binnen het gezin wordt gevormd;• de instelling van het kind ten aanzien van de school;• de milieuspecifieke taal en wijze van denken;• de wijze waarop kinderen uit achterstandssituaties hun gevoelens
uitdrukken;• effectiviteit van het onderwijs;• kansenstructuur van de ontvangende/omringende samenleving, waaronder
de houding van de bevolking, naast – in relatie tot onderwijs –
de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt;• kenmerken van de school, zoals taalgebruik, didactiek en benaderingswijze;• kenmerken van de woon- en leefsituatie in wijk en/of buurt, waarin
de kinderen opgroeien.In het kader van deze nota zijn alleen die factoren van belang, die door
het beleid van de centrale overheid, met name door dat van het ministerie
van Onderwijs en Wetenschappen, te beïnvloeden zijn. Door dit beleid
is de sociaal-economische status van gezinnen niet rechtstreeks te beïnvloeden,
hoewel deze factor als zodanig zeer essentieel kan zijn. Genoemde factor zal
dan ook bij het formuleren van de subdoelstellingen voor het onderwijsstimuleringsbeleid
buiten beschouwing blijven.2.2 DoelgroepenIn de periode 1973–1982 worden kinderen uit achterstandsituaties
en kinderen van buitenlandse werknemers als doelgroepen van het integratiebeleid
op het deelterrein van onderwijs beschouwd.2.3 Afgeleide doelstellingenIn het «Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandsituaties»
worden de volgende afgeleide doelstellingen geformuleerd:• verminderen van taalachterstand c.q. stimuleren van taalontwikkeling
bij de leerling;• zodanige beïnvloeding van cognitief, emotioneel, sociaal en
expressief functioneren van het kind dat optimale mogelijkheden tot ontplooiing
ontstaan;• duidelijk maken aan de leerkrachten hoe de discrepantie tussen
gezinsmilieu en schoolmilieu van de leerling een nadelige invloed heeft op
de ontwikkeling van de leerling en het aanreiken van mogelijkheden aan de
leerkrachten om deze discrepantie te verminderen;• beïnvloeding van de waarden en het opvoedingsgedrag van de
ouders op zodanige manier, dat deze meer bewuste en meer gerichte aandacht
gaan schenken aan de ontplooiing van hun kinderen en dat bovendien de belangstelling
van de ouders voor het onderwijs van hun kinderen gestimuleerd wordt;• beïnvloeding van de milieu-omstandigheden in het algemeen
door verbetering van de sociaal-culturele situatie en de woon- en leefsituatie,
voorzover van belang voor het onderwijs.De eerste drie subdoelstellingen liggen vooral op het beleidsterrein van
het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, omdat deze primair op het onderwijs
betrekking hebben.De vierde subdoelstelling betreft ook het ministerie van Cultuur, Recreatie
en Maatschappelijk Werk; hier gaat het primair om de beïnvloeding van
de factor milieu en in het bijzonder de ouders van de betreffende leerlingen. De vijfde subdoelstelling heeft niet direct betrekking op het beleid
van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, wel op dat van de ministeries
van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk en van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening. De reden dat deze subdoelstelling in het kader van het
onderwijsstimuleringsbeleid toch wordt genoemd is, dat het hier gaat om de
belangrijkste raakvlakken met het onderwijsstimuleringsbeleid. Ten aanzien
van de in deze subdoelstelling genoemde beleidsaspecten zal nieuwe samenwerking
met het onderwijsstimuleringsbeleid moeten plaatsvinden.Voor een effectief beleid, dat gericht moet zijn op het verminderen van
onderwijsachterstanden, is het eigenlijk nodig te weten welke relaties er
bestaan tussen genoemde factoren en met name of wellicht bepaalde factoren
een sleutelpositie hebben in het geheel. Gezien de huidige stand van zaken
op het gebied van onderzoek en theorievorming is dit echter niet goed mogelijk.
Er kan dan ook alleen worden gesteld, dat het onderwijsstimuleringsbeleid
gericht moet zijn op elk van de subdoelstellingen.Behalve compensatieprogramma's zijn er activeringsprogramma's, die breder
van opzet zijn en er naar streven het onderwijs meer op het niveau en de behoefte
van leerlingen uit achterstandssituaties te doen aansluiten. Gezin en buurt
worden bij een activeringsprogramma betrokken. In ons land bekende stimuleringsprogramma's
zijn het lnnovatieprojekt Amsterdam van het Research Instituut voor Toegepaste
Psychologie en het Adviesen Begeleidingscentrum voor het Onderwijs in Amsterdam,
het Rotterdams project Onderwijs en Sociaal Milieu en het project Gedifferentieerd
Onderwijs aan kinderen van minst geschoolden in de leeftijdsgroep 5–7
jaar (GEON), dat is voortgekomen uit het Utrechtse compensatieproject Evenals
partiële activiteiten hebben stimuleringsprogramma's vooral betrekking
op kleuteronderwijs en lager onderwijs.Door het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen worden projectsubsidies
verleend aan schoolbegeleidingsdiensten die activiteiten aan kleuterscholen
en lagere scholen gaan ontwikkelen in het kader van de bevordering van gelijke
kansen in het onderwijs voor groepen in achterstandssituaties.2.4 BeleidsmaatregelenAlgemeen onderwijsstimuleringsbeleidDe uitgangspunten van het onderwijsstimuleringsbeleid zijn:a. Er zal een beperkt aantal grote stimuleringsprojecten moeten worden
uitgevoerd.b. Hiernaast dienen er op ruime schaal zogenaamde stimuleringspakketten
te worden toegekend die uit een aantal maatregelen zijn opgebouwd.Zowel de pakketten van maatregelen als de onder a genoemde projecten moeten
voldoen aan de volgende criteria.• Er moet een goede aansluiting mogelijk zijn op vernieuwingsmaatregelen
die in een later stadium in het gehele onderwijs worden doorgevoerd.• Zo veel mogelijk moeten sociaal-culturele aspecten als uitgangspunt genomen worden die eigen zijn aan het milieu van herkomst van de
leerlingen.• Er dient een goede begeleiding van het onderwijzend personeel plaats
te vinden.• De hier bedoelde programma's moeten langere tijd functioneren.• De ouders moeten bij de projecten betrokken worden.• De programma's moeten op meer zijn gericht dan alleen op taalontwikkeling.Er dient een zodanige aanpak van het onderwijsstimuleringsbeleid plaats
te vinden, dat dit beleid gedifferentieerd wordt naar de te onderscheiden
categorieën van scholen.• Categorie I wordt gevormd door scholen die doorgaans een score
op de beroepsschaal van 100 tot 160 punten hebben.• Categorie II omvat de scholen met relatief de meeste kinderen uit
groepen die in achterstandssituaties verkeren. De score op de beroepsschaal
bedraagt dan 160–200 punten.• Een gemeente kan ook voor eigen rekening boventalligen aanstellen.
Een gemeente die daartoe overgaat moet een vergoeding voor een evenredig aantal
leidsters c.q. onderwijzers aan het bestuur van een bijzondere school uitkeren.
De evenredigheid is gegrond op het gemiddeld aantal leerlingen per leidster
c.q. per onderwijzer aan de gezamenlijke openbare scholen, de zogenoemde gemeentelijke
klassendeler. De laatste jaren is het aantal gevallen waarin een boventallige
voor rijksrekening wordt toegekend sterk toegenomen.Vooral in de grotere plaatsen verkeren vaak meer openbare dan bijzondere
scholen in bijzondere omstandigheden tengevolge van milieufactoren die bijstand
van boventalligen voor rijksrekening rechtvaardigen.• Bij de bepaling van bovenbedoelde klassendeler wordt rekening gehouden
met deze boventalligen, zodat de bijzondere omstandigheden van bepaalde openbare
scholen meespelen voor alle bijzondere scholen. Hierdoor kan het voorkomen,
dat een aantal bijzondere scholen aanspraak kan maken op een boventallige
leerkracht, hoewel die scholen er gezien de sociale samenstelling van de schoolbevolking
eigenlijk niet voor in aanmerking komen.De score op de beroepsschaal wordt als een eerste toetsing gehanteerd;
bij de selectie van scholen zal er voldoende ruimte moeten zijn voor inbreng
van de specifieke onderwijskundige situatie van de betrokken school. Tevens
zal rekening worden gehouden met een eventueel bestaand lokaal stimuleringsbeleid.Voor de geïntegreerde aanpak worden de volgende maatregelen voorgesteld
die zowel betrekking hebben op het kleuteronderwijs als op het lager onderwijs.• Activiteiten gericht op onderwijskundige verbeteringen binnen de
school.• Activiteiten die welzijnswerk binnen
de school beogen.• Activiteiten op het gebied van het welzijnswerk, die buiten de
school plaatsvinden.Per categorie worden de volgende onderwijsstimulerende activiteiten voorgesteld.Ad a.Activiteiten gericht op onderwijskundige verbeteringen binnen de school.• Het toekennen van boventallige leerkrachten in het basisonderwijs
onder de voorwaarde, dat onderwijskundige verbeteringen tot stand worden gebracht.• Taakverlichting van het schoolteam, onder meer door toekenning
van hulppersoneel.• lntensivering van de begeleiding door schoolbegeleidingsdiensten.
De maatregelen moeten zowel betrekking hebben op vernieuwing en verbetering
van het onderwijs als op de hulpverlening aan de individuele leerling (onder
andere remedial teaching).• Nascholing van leerkrachten.• Het toekennen van extra leermiddelen, waarbij ook in didactisch
opzicht verbeteringen moeten worden doorgevoerd.Ad b.Activiteiten die welzijnswerk binnen de school beogen.Hierbij gaat het om activiteiten via de school; eventueel kan hier het
welzijnswerk een rol in spelen. Gedacht wordt aan:• Huisbezoeken en ouderavonden, waarbij voorlichting over opvoedingsvraagstukken
in het algemeen en het onderwijs en de school in het bijzonder wordt gegeven.• Het werken met groepen ouders, met als doel via het uitwisselen
van ervaringen bij de ouders een ontwikkeling in opvoedingsgedrag te stimuleren.
Door afstemming van de school op het gezinsmilieu is beïnvloeding van
de ouders wellicht beter te verwezenlijken. Voor een goede ouderbegeleiding
is het noodzakelijk, dat vormingswerk en club- en buurthuiswerk uitgaan van
een gezamenlijke optiek.Ad c.Activiteiten op het gebied van het welzijnswerk, die buiten de school
plaatsvinden.Met name ten aanzien van de volgende door instellingen voor welzijnswerk
uitgevoerde activiteiten dient coördinatie met het onderwijs tot stand
te komen.• Activiteiten ten behoeve van kinderen beneden de vier jaar en van
kinderen in het kleuteronderwijs; een goede onderlinge afstemming is wenselijk.• Het sociaal-cultureel werk voor kinderen ouder dan vier jaar en
voor hun ouders. Coördinatie van dit werk met het onderwijs is vooral
van belang, wanneer de betreffende instellingen voor sociaal-cultureel werk
en de betreffende scholen zich in dezelfde buurt of wijk bevinden.• Het onderwijsopbouwwerk (indien aanwezig) en eventueel het wijkopbouwwerk.
Het onderwijsopbouwwerk richt zich vooral op de relaties tussen de school
en andere instellingen in een buurt of wijk. Het schoolmaatschappelijk werk
richt zich meer op de individuele leerling. Verdere taakafbakening tussen
onderwijsopbouwwerk en schoolmaatschappelijk werk is echter noodzakelijk.
Overleg hierover vindt plaats tussen de ministeries van Onderwijs en Wetenschappen
en van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk.• Indien de activiteiten die door toekomstige educatieve centra ontplooid
zullen gaan worden mede van belang blijken te zijn voor het onderwijsstimuleringsbeleid,
zal hiermee een goede coördinatie noodzakelijk zijn.Uiteraard is een goede onderlinge afstemming nodig van de onder a, b en
c genoemde activiteiten. Zorgvuldig overleg zal nodig zijn om tot een werkbaar
model te komen. De scholen die vallen onder de eerder genoemde categorie II –
de categorie met relatief de meeste kinderen uit achterstandssituaties –
moeten in principe voor het hele pakket van maatregelen in aanmerking komen.
Geleidelijke invoering ervan zal vaak wenselijk zijn.De scholen van categorie 1, die in vergelijking met die van categorie
II, minder leerlingen uit achterstandssituaties hebben, dienen beperktere
faciliteiten te krijgen.Aan deze scholen zouden, afhankelijk van de omvang, een gedeeltelijke,
een hele boventallige leerkracht of meer boventalligen kunnen worden toegekend.
Om het onderwijskundig rendement te verzekeren, moeten eventueel andere faciliteiten
verleend worden ten behoeve van de begeleiding van leerkrachten.Er zijn echter omstandigheden waarin een dergelijk algemeen stimuleringsbeleid
vanwege de bijzondere aard van de onderwijsproblematiek niet toereikend is
om de achterstanden op te heffen. Dit is het geval bij het onderwijs ten behoeve
van kinderen van buitenlandse werknemers en in stadsvernieuwingsgebieden.
In dit hoofdstuk worden voor deze bijzondere situaties aanvullende maatregelen
voorgesteld.Onderwijsstimulering in stadsvernieuwingsgebiedenIn stadsvernieuwingsgebieden doen zich onderwijsproblemen voor die aanvullende
maatregelen vereisen. Deze aanvullende maatregelen zullen ertoe bijdragen
dat het onderwijsstimuleringsbeleid met meer kans van slagen kan worden uitgevoerd.
Zij kunnen echter ook bezien worden als een bijdrage tot een integraal stadsvernieuwingsbeleid
dat naar de huidige inzichten een sterk sociale inslag moet hebben.Het doel van het stadsvernieuwingsbeleid is een verbetering van de woon-
en leefsituatie in een bepaald gebied. In de oude stadsdelen bevinden zich
grote concentraties van bevolkingsgroepen in achterstandssituaties, zodat
op die grond veel scholen reeds voor onderwijsstimulering in aanmerking zullen
komen.In verschillende grote gemeenten zijn plannen ontwikkeld om de stadsvernieuwing
op systematische wijze gestalte te kunnen geven. In het «Voorontwerp
van Wet op de Stadsvernieuwing» (1974) worden enkele uitgangspunten
aangegeven voor het toekomstige stadsvernieuwingsbeleid.Er kan – aldus de nota van aanbieding – niet worden volstaan
met de verbetering van woningen en de woonomgeving, maar waar nodig zullen
tevens maatregelen moeten worden genomen op het gebied van winkelvoorzieningen,
recreatie, onderwijs, medische voorzieningen en sociaal-culturele voorzieningen.
Er zullen «behoedingsgebieden» en «stadsvernieuwingsgebieden»
worden aangewezen. Deze gebieden zullen op basis van een groot aantal criteria
worden bepaald. In overleg met andere betrokken departementen zal de methode
om deze gebieden te bepalen verder worden uitgewerkt. Aanwijzing tot «behoedingsgebied»
komt erop neer, dat men in het gebied (nog) niet toe is aan werkelijke stadsvernieuwing,
maar dat er wel maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat de situatie in
het gebied verslechtert. De aan te wijzen «vernieuwingsgebieden»
zullen in de regel binnen het ruimere behoedingsgebied vallen. Aanwijzing
tot stadsvernieuwingsgebied zal de verplichting geven voor het gehele vernieuwingsgebied
of voor delen ervan een stadsvernieuwingsplan op te stellen. Aanwijzing van
deze gebieden tenslotte, zegt weinig over te verwachten concrete
maatregelen, omdat daar in een later stadium over wordt beslist.In stadsdelen die voor vernieuwing in aanmerking komen doen zich vanwege
sociale, economische en stedebouwkundige omstandigheden een aantal onderwijsproblemen
verscherpt voor.Veel daarvan is terug te voeren op de slechte stedebouwkundige situatie
van buurt en wijk die ook direct invloed uitoefent op het onderwijs. De oude
buurten worden doorsneden door drukke verkeerswegen, die onveiligheid en lawaai
veroorzaken. Er is een nijpend gebrek aan speelgelegenheden en ook de gebrekkige,
vaak veel te kleine woningen werken nadelig op het onderwijs in. De gebieden
die in aanmerking komen voor stadsvernieuwing hebben vaak een ongunstig sociaal-psychologisch
klimaat, wat in de hand wordt gewerkt door een steeds eenzijdiger sociale
samenstelling. De onderwijsproblemen worden hierdoor verzwaard.De vermindering van de woningbezetting en het versneld wegtrekken van
de jonge gezinnen, veroorzaken een sterke daling van het aantal leerlingen.
De daling van het aantal leerlingen heeft tot gevolg, dat leerkrachten zullen
moeten worden ontslagen. Ook het verloop van leerkrachten is tengevolge van
de ongunstige woon- en leefsituatie in deze wijken doorgaans vrij hoog. Een
ander gevolg van de daling van het aantal leerlingen is, dat scholen zullen
moeten overgaan tot het vormen van combinaties van klassen of moeten worden
samengevoegd. Bij verdere teruggang van het aantal leerlingen worden scholen
in hun bestaan bedreigd.In de oude stadswijken bevinden zich traditioneel veel scholen, waarvan
er thans vele een geringe omvang hebben gekregen. Bij deze relatief kleine
scholen zijn centrale voorzieningen als bibliotheek en documentatiecentrum
moeilijker te realiseren.Een stadsvernieuwingsbeleid is erop gericht de gehele leefsituatie te
verbeteren en het proces van een steeds eenzijdiger wordende sociale samenstelling
tegen te gaan. Het is dan ook mogelijk dat – zeker in de aanvangsfase
van een stadsvernieuwingsbeleid – de terugloop van het aantal inwoners
en de leerlingen van de scholen tijdelijk is.Meer zekerheid voor het onderwijzend personeel over het toekomstperspectief
van de school kan het verloop bij het onderwijzend personeel beperken en een
stabiliserende invloed op de ontwikkeling van de leefsituatie in stadsvernieuwingsgebieden
hebben.In die gevallen, waar door uitvoering van een stadsvernieuwingsbeleid
een tijdelijke terugloop van het aantal leerlingen plaats heeft, zou het wenselijk
zijn dat het aantal leerkrachten niet onmiddellijk in gelijke mate mee terugloopt.
Het soepele dispensatiebeleid met betrekking tot het opheffen van scholen
zoals dat ten tijde van het verschijnen van de nota gehanteerd wordt, zou
in ieder geval gehandhaafd moeten blijven.Bij de vorming van combinatieklassen en fusie van scholen in stadsvernieuwingsgebieden
zouden extra faciliteiten in de vorm van boventallige leerkrachten beschikbaar
kunnen worden gesteld.Een ander aspect van de bijzondere onderwijsproblematiek in stadsvernieuwingsgebieden
is de gebrekkige bouwkundige situatie van de schoolgebouwen. Veel van de schoolgebouwen
en schoolpleinen voldoen niet aan de huidige onderwijskundige eisen. De scholen
lenen zich dikwijls minder goed voor moderne didactische werkvormen. Ook de
mogelijkheid tot verbetering of uitbreiding ontbreekt vaak. De ouderdom van
de gebouwen maakt onderhoud en exploitatie meestal vrij kostbaar. Bij vernieuwing van buurt en wijk zullen de schoolgebouwen niet buiten
beschouwing kunnen blijven. In een aantal gevallen zal vervanging van oude
scholen en herschikking van het scholenbestand noodzakelijk zijn. In sommige
gevallen zullen – mede met het oog op de verkeersonveiligheid –
scholen in stadsvernieuwingsgebieden behouden moeten blijven. Er zal dan voorzichtigheid
geboden zijn bij het stichten van nieuwe scholen in andere wijken of buurten.De huisvestingskant van het kleuteronderwijs en het gewoon lager onderwijs
valt primair onder verantwoordelijkheid van de gemeenten. Maatregelen die
een verbetering van de bouwkundige aspecten van de scholen beogen, worden
dan ook niet in deze nota genoemd.Door de leegstand van lokalen of gedeelten van scholen kunnen er zich
meer mogelijkheden tot multifunctioneel gebruik van accommodaties voordoen.
Een overweging om juist in deze gebieden het multifunctioneel gebruik van
schoolgebouwen en speelpleinen te bevorderen is, dat hierdoor de kloof tussen
school en milieu verkleind kan worden.Stadsvernieuwing vergt op verschillende terreinen aanzienlijke inspanningen.
Met de vernieuwing van de wijk en buurt zou ook het onderwijs vernieuwd moeten
worden. Een goed samenspel met de schoolbegeleidingsdiensten en andere instanties
is daarbij wenselijk.De aanvullende maatregelen zullen zich in de regel uitstrekken tot gebieden
waar van stadsvernieuwing sprake is. Van geval tot geval zal bekeken moeten
worden welke maatregelen noodzakelijk zijn.Over de wijze waarop onderwijsstimuleringsbeleid en stadsvernieuwingsbeleid
op elkaar worden afgestemd, zal verder overleg met het ministerie van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening en de gemeenten noodzakelijk zijn. Dit is eveneens
het geval bij de uitvoering van het beleid. De volgende maatregelen worden
voorgesteld:• In stadsvernieuwingsgebieden zal het in gevallen waar sprake is
van een tijdelijke terugloop van het aantal leerlingen, mogelijk worden dat
het aantal leerkrachten niet onmiddellijk in gelijke mate mee terugloopt.
Dit zou door toepassing van art. 56.2 van de Lageronderwijswet en art. 40.3
van de Kleuteronderwijswet kunnen geschieden.• Het soepele dispensatiebeleid met betrekking tot het opheffen van
scholen in stadsvernieuwingsgebieden zal in ieder geval worden gehandhaafd.• In voorkomende gevallen zullen boventalligen worden toegekend als
door tijdelijke teruggang van het aantal leerlingen het vormen van combinaties
van klassen en samenvoegen van scholen noodzakelijk wordt.• Het multifunctioneel gebruik van onderwijsaccommodaties –
zal waar mogelijk – bevorderd worden in stadsvernieuwingsgebieden. De
werkgroep Multifunctionele Accommodaties houdt zich bezig met de problematiek
van het multifunctioneel gebruik van accommodaties, waaronder schoolgebouwen.
In deze interdepartementale werkgroep hebben vertegenwoordigers zitting van
de ministeries van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk en van Onderwijs
en Wetenschappen, alsmede vertegenwoordigers van een aantal niet-ambtelijke
organisaties.Aangezien de bevoegdheden van de centrale overheid op dit terrein slechts
beperkt zijn, zal veel afhangen van de initiatieven die op lokaal niveau ontplooid
worden. Uit dien hoofde is het van belang dat de betrokkenen goed op de hoogte
zijn van de beschikbare mogelijkheden. Aan een goede voorlichting zal daarom
grote aandacht worden besteed. Onderwijsstimuleringsbeleid voor kinderen van buitenlandse
werknemersIn de loop van de tijd dat in Nederland buitenlandse werknemers werkzaam
zijn, hebben zich steeds duidelijker twee categorieën afgetekend. In
de eerste plaats is er een groep die na enkele jaren weer vertrekt en in de
tweede plaats een categorie die voor langere tijd in Nederland blijft. Volgens
gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek was in het begin van de
zestiger jaren de retourmigratie na 21/2 jaar ongeveer 50% van de oorspronkelijke
emigratie. Daarna daalde dit percentage tot ongeveer 35%. Beide categorieën
buitenlandse werknemers laten vaak hun gezin naar Nederland overkomen.Van tevoren weten in veel gevallen de buitenlandse werknemers niet of
ze zullen blijven dan wel of ze na verloop van tijd naar het land van herkomst
teruggaan. Dit hangt zowel samen met de economische en politieke situatie
in het moederland als met de werkgelegenheid in Nederland zelf.Door de sterke groei van het aantal buitenlandse werknemers werd het een
probleem hoe de kinderen op te vangen. Ten tijde van het verschijnen van de
nota hebben 1600 van de ruim 8000 lagere scholen in Nederland buitenlandse
kinderen onder hun leerlingen; in het voortgezet onderwijs is dat in veel
mindere mate het geval.De gastarbeider staat in de Nederlandse samenleving op een van de onderste
treden van de maatschappelijke ladder. Als zodanig heeft het onderwijs aan
deze buitenlandse kinderen, ook wat betreft regionale spreiding, duidelijke
raakvlakken met het stimuleringsbeleid voor groepen in achterstandssituaties
zoals dat in de voorgaande hoofdstukken ter sprake kwam. Daarnaast zijn er
grote verschillen in taal, cultuur en godsdienst. Kenmerkend is de ambivalente
positie van het kind van de buitenlandse werknemer door de gerichtheid op
twee, zeer uiteenlopende, culturen.Op verschillende plaatsen in Nederland zijn allerlei opvangmethoden uitgeprobeerd.
Deze plaatselijke initiatieven werden voor zover mogelijk ondersteund door
de centrale overheid. Van een systematische aanpak was echter nauwelijks sprake.
Wel worden er steeds meer aanzetten voor een dergelijk beleid gegeven.In de nota Buitenlandse Werknemers (Zitting 1973/1974–10 504),
wordt een aantal uitgangspunten voor het onderwijs aan buitenlandse kinderen
genoemd:• Bij onderwijs aan kinderen van buitenlandse werknemers kan onderscheid
worden gemaakt tussen kinderen die slechts enige jaren in Nederland blijven
en kinderen die hier langer zullen blijven.• Er dienen voor beide groeperingen mogelijkheden te zijn om bicultureel
onderwijs te ontvangen, dus zowel onderwijs in taal en cultuur van Nederland
als van het moederland.• Bij de categorie kinderen die vrij snel weer naar het moederland
terugkeren, moet de nadruk liggen op de taal en cultuur van het moederland.
Het onderwijs aan kinderen die hier naar verwachting vrij lang zullen blijven,
moet daarentegen gericht zijn op integratie in het Nederlandse onderwijssysteem.• Het onderwijs aan kinderen van buitenlandse werknemers zal bij
voorkeur niet plaatsvinden in het kader van het buitengewoon onderwijs. Opvang
in het buitengewoon onderwijs lijkt ongewenst, omdat dit een snelle integratie
van de buitenlandse kinderen in het lager onderwijs in de weg staat.Beide onderscheiden groeperingen – de blijvers en zij die na enkele
jaren terugkeren – vragen om een afzonderlijke benadering. Het te voeren
beleid dient daarom flexibel te zijn, omdat het voor een belangrijk deel in moet spelen op de tijdelijke situatie die bovendien plaatselijk sterk
verschillend kan zijn. In grote lijnen zal een integratiebeleid gevoerd kunnen
worden, behalve voor de groeperingen die slechts enkele jaren in Nederland
verblijven. Keuze moet mogelijk zijn uit diverse modellen waarin de opvang
gestalte kan krijgen.a. Door het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen worden de volgende
faciliteiten verleend.• Indien zich op een school een aantal niet of onvoldoende aanspreekbare
buitenlandse kinderen bevinden, worden boventallige leerkrachten toegekend.
In het kleuteronderwijs kunnen op grond van artikel 40, derde lid van de Kleuteronderwijswet,
indien nodig en mogelijk, extra kleuterleidsters op kosten van het Rijk worden
aangesteld. Er bestaan echter in dit verband geen vaste normen.• In het lager onderwijs worden op grond van artikel 56, tweede lid
van de Lageronderwijswet extra leerkrachten toegekend. De gegeven richtlijnen
hebben een algemeen karakter. leder verzoek wordt op zijn eigen merites beoordeeld,
omdat vaak een groot verschil in taalvaardigheid bestaat en er sprake kan
zijn van een grote heterogeniteit van nationaliteiten.• Aan scholen voor vwo-havo-mavo worden faciliteiten verleend voor
het vormen van specifieke brugklassen. Men gaat uit van het principe, dat
de kinderen zo snel mogelijk in het reguliere onderwijs moeten worden opgenomen.
In deze klassen kan extra aandacht worden besteed aan het onderwijs in taal
en cultuur van het land van herkomst.• Aan negen scholen of scholengemeenschappen voor het lto en lhno
in het Rijnmondgebied is toestemming verleend voor het vormen van elf opvangklassen
met een cursusduur van een jaar. Aan deze scholen zijn extra faciliteiten
verleend in de vorm van toekenning van extra taakuren en een geringere groepsgrootte
voor deze opvangklassen in vergelijking met het reguliere onderwijs. Het is
mogelijk zogenaamde buitenlandse onderwijsassistenten in het lager onderwijs
aan te stellen, wanneer deze werken onder verantwoordelijkheid van het bevoegde
gezag. Deze onderwijsassistenten geven onderwijs in taal en cultuur van het
land van herkomst van de buitenlandse kinderen.• Mede in samenhang met voorgaande maatregelen wordt in het lager
onderwijs door de Rijksinspectie in speciale gevallen afwijking van het lesrooster
toegestaan.• In het geval van sterk gespreide aanwezigheid van buitenlandse
kinderen op lagere scholen worden er verschillende methoden toegepast voor
het onderwijs in het Nederlands. Een voorbeeld daarvan is de «vliegende
brigade» in Rotterdam.• Het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen geeft twee soorten
publicaties uit voor ouders van buitenlandse kinderen, die hen informatie
verschaffen over het Nederlandse onderwijs. Het ene boekje wordt in het geboorteland
van de buitenlandse werknemer overhandigd, voordat deze zich voor tewerkstelling
in Nederland heeft aangemeld. Dit boekwerkje is algemener van aard dan het
tweede, dat bij aankomst in Nederland wordt aangeboden. Bij het ministerie
van Onderwijs en Wetenschappen zijn twee coördinatoren voor het onderwijs
aan buitenlandse kinderen aangesteld, die de verdergaande beleidsontwikkeling
zullen stimuleren.b. Het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk subsidieert
de Stichtingen voor Buitenlandse Werknemers, die te maken hebben met het onderwijs
aan de buitenlandse kinderen. Deze stichtingen ontplooien enkele activiteiten
die het onderwijs raken, onder meer het geven van voorlichting
over het Nederlandse onderwijs aan de ouders.c. Verder heeft het particuliere initiatief ten aanzien van verschillende
aspecten bemoeienis met het onderwijs aan buitenlandse kinderen; hierbij kunnen
o.a. genoemd worden de ambassades en een aantal actiegroepen.Daarnaast bewegen ook gemeenten, landelijke pedagogische centra en de
Nederlandse Federatie van Onderwijsvakorganisaties zich op dit terrein. De
huidige activiteiten lijken, wellicht niet in opzet maar dan wel in hun uitwerking,
vooral gericht op de opvang met als uiteindelijk doel integratie in het Nederlandse
onderwijs. Slechts zelden is het onderwijs aan buitenlandse kinderen zo opgezet,
dat het primair en hoofdzakelijk gericht is op een vrij snelle terugkeer naar
het moederland.Er kunnen, aldus de nota, in dit stadium nog weinig uitspraken worden
gedaan over de effectiviteit van de diverse opvangmethoden. Duidelijk is wel,
dat opvangmogelijkheden noodzakelijk zijn.De inschakeling van buitenlandse onderwijsassistenten voor het geven van
onderwijs in de taal en cultuur van het land is op zichzelf een juiste maatregel
en past in het kader van een bicultureel beleid. De indruk bestaat evenwel
dat er te weinig contact bestaat tussen de buitenlandse onderwijsassistent
en het Nederlands onderwijzend personeel. Het zou daarom wenselijk zijn, dat
de onderwijsassistent op de hoogte is c.q. wordt gebracht van de Nederlandse
taal. Het toekennen van boventallige leerkrachten heeft waarschijnlijk niet
de verwachte effecten indien er geen structurele verbeteringen plaatsvinden
in het onderwijs aan buitenlandse kinderen. Nascholing van de betrokken leerkrachten
is noodzakelijk. Hun opleiding is immers helemaal niet afgesteld op het geven
van onderwijs aan buitenlandse kinderen. Op middellange en lange termijn zullen
de pedagogische academies op deze problematiek moeten inspelen. Afhankelijk
van de aanwezigheid van buitenlandse werknemers kan dit per pedagogische academie
verschillen.De voorlichting aan ouders over het Nederlandse onderwijs is reeds redelijk
op gang gebracht, maar kan worden geïntensiveerd, zeker als hierbij in
de toekomst een duidelijk onderscheid gemaakt zal worden tussen onderwijs
aan langblijvers en onderwijs aan kinderen die vrij snel weer naar hun moederland
vertrekken.In het volgende wordt een aantal maatregelen genoemd, die ten behoeve
van het onderwijs aan kinderen van buitenlandse werknemers getroffen zouden
moeten worden:a. Er dient een flexibel beleid gevoerd te worden bij de opvang van de
buitenlandse kinderen. Al naar gelang de specifieke situatie zullen er mogelijkheden
moeten zijn om verschillende opvangmodellen te hanteren. Deze opvangmodellen
moeten op ruime schaal kunnen worden toegepast.Hoewel over de effecten van de verschillende opvangmodellen geen nauwkeurige
gegevens bestaan, is wel duidelijk, dat een speciale opvang in het begin beter
is dan de kinderen meteen in het Nederlandse onderwijssysteem op te nemen,
wanneer zij de Nederlandse taal nog niet machtig zijn.b. Onderzoek zal moeten worden verricht om inzicht te krijgen in de effectiviteit
van de verschillende opvangmogelijkheden. Eventueel moeten ook experimenten
worden uitgevoerd. Het onderzoek zou zich mede op de vraag moeten richten
of regionale opvangcentra beter zijn dan opvangmogelijkheden per school. Voorshands
wordt aangenomen dat dit laatste het geval is, omdat zo geleidelijke
aanpassing mogelijk wordt, en de binding met buurt en woonomgeving behouden
blijft.c. Met betrekking tot het onderwijs in de eigen taal en cultuur van het
land van herkomst zal het beleid erop gericht zijn dat ieder buitenlands kind
dit onderwijs kan ontvangen. Dit specifieke onderwijs moet worden gegeven
onder verantwoordelijkheid van de gemeente- en schoolbesturen, hetgeen inhoudt
dat buitenlandse onderwijsassistenten in dienst moeten zijn van deze besturen.
De salariskosten van de leerkrachten zullen door de rijksoverheid worden vergoed,
zoals reeds in een aantal gevallen gebruikelijk is. Deze regeling maakt het
mogelijk ten aanzien van inhoud en organisatie van dit onderwijs de verantwoordelijkheden
te leggen waar ze behoren namelijk bij de school- en gemeentebesturen, terwijl
bovendien de rijksinspectie toezicht kan uitoefenen.De hieronder te noemen maatregelen d t/m i houden verband met het onderwijs
in de taal en cultuur van het land van herkomst van de buitenlandse kinderen.
Pas wanneer deze maatregelen worden uitgevoerd, zal het onderwijs in de eigen
taal en cultuur optimaal kunnen functioneren.a. Er zal zoveel mogelijk worden gestreefd naar concentratie van buitenlandse
leerlingen, zowel naar aantal, als naar nationaliteit. Indien concentratie
in de grote steden maar ook in de regio's niet mogelijk of wenselijk is, zal
gekozen moeten worden voor een organisatorische opzet, waarbij de buitenlandse
kinderen verspreid over verschillende scholen, naar nationaliteit op bepaalde
tijden en bepaalde plaatsen bicultureel onderwijs kunnen ontvangen. Te denken
valt hierbij aan een zogenaamde «vliegende brigade» met buitenlandse
onderwijsassistenten. Samenspraak en overleg over een dergelijke organisatie
tussen bevoegde instanties, gemeente- en schoolbesturen enerzijds en oudergroeperingen
anderzijds, zijn daarbij zonder meer noodzakelijk.Met concentratie wordt in principe niet beoogd het aantal buitenlandse
leerlingen op één school te doen uitgaan boven ± 25%
van de totale schoolbevolking. Grotere aantallen buitenlandse leerlingen op
één school zouden de integratie kunnen belemmeren.b. Veel overleg, wellicht ook met de landen van herkomst, zal nodig zijn
opdat de onderwijsassistent zo goed mogelijk in het Nederlandse onderwijs
kan functioneren. Daarbij is vooral van belang, dat de onderwijsassistent
de Nederlandse taal enigermate beheerst en kennis draagt van het Nederlandse
onderwijs in organisatorische zowel als in pedagogisch-didactische zin. Uiteraard
zal de onderwijsassistent voor het geven van onderwijs bevoegd zijn. Voor
zover een en ander slechts op langere termijn te regelen is, zullen op korte
termijn scholingsmogelijkheden als tijdelijke voorzieningen ten behoeve van
dit onderwijs gecreëerd moeten worden.Het werken in teamverband met de Nederlandse leerkrachten verlangt echter
ook van de Nederlandse onderwijsgevenden enige kennis van het onderwijs en
de cultuur van het moederland van de buitenlandse kinderen.c. Gezien de bijzondere situatie waarin de buitenlandse leerlingen zich
bevinden is het noodzakelijk, dat de ontwikkeling van aangepaste leermiddelen
ter hand wordt genomen. Dit is evenwel geen zaak van vandaag of morgen. In
ieder geval zal dit zodanig moeten geschieden, dat binnen afzienbare tijd
de scholen hulp kan worden geboden, waardoor zij ook beter in staat zullen
zijn de verantwoordelijkheid voor dit onderwijs te dragen. Daarbij zal rekening
moeten worden gehouden met de wensen van de ouders en de aansluitingsmogelijkheden
op het onderwijs in het moederland.d. Het integratiemodel stelt beperkingen aan het aantal wekelijkse lesuren
in het onderwijs in de eigen taal en cultuur. Voor doelmatig onderwijs moet
het mogelijk gemaakt worden dat een buitenlands kind gedurende ± 6
uur per week onderwijs kan ontvangen in de eigen taal en cultuur.De veelal grote verschillen bij deze kinderen in kennis en vaardigheid
vergen een gedifferentieerde aanpak. De gemiddelde groepsgrootte zal daarop
ingesteld moeten zijn.Hoewel elke situatie ook op eigen merites beoordeeld dient te worden,
kan voor de vaststelling van het totale aantal wekelijkse lesuren een minimale
groepsgrootte van tien á twaalf leerlingen een acceptabel en werkbaar
criterium zijn. Door toepassing van een formule waarmee de bekostiging van
dit onderwijs kan worden geregeld, worden de school- en gemeentebesturen in
de gelegenheid gesteld het onderwijs in de eigen taal en cultuur binnen de
hiervoor gestelde marges te organiseren.e. Het ligt in het voornemen formele belemmeringen bij de introductie
van het onderwijs in de eigen taal en cultuur in het basisonderwijs weg te
nemen door aanpassing van de Lageronderwijswet.f. De invoering van het onderwijs in de eigen taal en cultuur kan voor
de betrokken gemeentebesturen een verhoging betekenen van die onderwijsuitgaven,
die voornamelijk liggen in de sfeer van bekostiging van leer- en hulpmiddelen.
Maatregelen worden getroffen om aan die lastenverzwaring van de gemeenten
financieel tegemoet te komen.g. Het beleid ten aanzien van de toekenning van boventallige leerkrachten
en onderwijsassistenten in het basisonderwijs en de toekenning van extra taak-
en tolkuren in het voortgezet onderwijs zal worden voortgezet en waar nodig
worden uitgebreid.h. Voldoende aandacht zal moeten worden besteed aan nascholing van de
voor het onderwijs aan buitenlandse leerlingen toegekende boventallige leerkrachten.
Deze nascholing kan het beste door de pedagogische academies verricht worden.i. De scholen met veel buitenlandse kinderen zullen door de schoolbegeleidingsdiensten
begeleid moeten worden. Op kortere termijn zal dit voor veel diensten echter
moeilijk te realiseren zijn.j. Voor de beide onderscheiden categorieën buitenlandse kinderen
en hun ouders is een goede voorlichting wenselijk. In het nieuwe tijdschrift
van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen ten behoeve van het onderwijs
aan buitenlandse kinderen, waarvan het eerste nummer in het najaar 1974 aan
onderwijsgevenden en besturen wordt gepresenteerd, zal ook aan de problemen
en de voorlichting omtrent het bicultureel onderwijs aandacht worden besteed.
De Stichtingen voor Buitenlandse Werknemers zullen bij de voorlichting een
rol kunnen blijven spelen. Voor zover deze Stichtingen zich op het terrein
van het onderwijs bewegen, zal coördinatie en overleg met schoolbegeleidingsdiensten
noodzakelijk zijn. Dit is vooral van belang in het kader van de activiteiten
die door de schoolbegeleidingsdiensten op het punt van onderwijsstimulering
worden uitgevoerd. Buitenlandse kinderen bezoeken namelijk vooral die scholen,
die ook veel kinderen uit achterstandssituaties onder hun leerlingen tellen. 2.5 Effectiviteit beleidsmaatregelen: ex ante evaluatieHet Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandsituaties
pleegt een ex-ante evaluatie ten aanzien van de voorgestelde beleidsmaatregelen.Volgens de ex ante evaluatie is de kritiek die in de literatuur wordt
geuit op stimuleringsprogramma's zowel van onderwijskundige als van ideologische
aard, hoewel de grenzen tussen beide categorieën niet altijd scherp te
trekken zijn. Vooral de volgende punten van kritiek worden genoemd:a. Stimuleringsprogramma's zouden veelal niet de bevolkingsgroepen bereiken
waarvoor ze bedoeld zijn. Hierdoor zouden geen achterstanden worden ingelopen,
maar juist vergroot. De kritiek geldt vooral programma's in de Verenigde Staten.
In Nederland gaat deze niet op.b. Vanuit het kleuteronderwijs wordt vooral de kritiek gehoord, dat de
methodische opzet van stimuleringsprogramma's vaak zou leiden tot een te grote
mate van opzettelijke cognitieve beïnvloeding van de kleuter en een te
ver gaande systematisering van het kleuteronderwijs. Hiertegen is echter aan
te voeren, dat het mogelijk moet zijn bij de ontwikkeling van het kind aan
te sluiten en van daaruit programma's op te zetten, zodat de nadelige effecten
van een te schoolse werkwijze niet hoeven optreden.c. Met het uitvoeren van stimuleringsprogramma's zouden geen wezenlijke
onderwijskundige problemen worden opgelost. Het zou de voorkeur verdienen
structurele verbeteringen in het onderwijs door te voeren, in plaats van de
kinderen aan te passen aan de bestaande structuur van het onderwijs. Ten aanzien
van deze kritiek kan men echter stellen, dat deze alleen kan gelden voor compensatieprogramma's
en niet voor activeringsprogramma's. Met activeringsprogramma's wordt juist
meer beoogd dan aanvulling op vermeende tekorten.d. Het cultuurpatroon, waaronder het taalgebruik, van de middle-class
zou worden opgedrongen aan kinderen uit achterstandssituaties. In het kader
van een onderwijsstimuleringsbeleid waarbij wordt uitgegaan van de eigen leefwereld
en het eigen cultuurpatroon van kinderen uit benadeelde milieus, is dit geen
terecht verwijt. De kritiek heeft dus niet betrekking op het nut van stimuleringsprogramma's.
Als argument tegen het opleggen van het middle-class cultuurpatroon aan kinderen
uit benadeelde milieus wordt vooral aangevoerd, dat hierdoor de eigenheid
van groepen in achterstandssituaties wordt aangetast en de positieve elementen
uit de cultuur van dit milieu op deze wijze worden genegeerd.e. Het idee van het realiseren van gelijke kansen door middel van stimuleringsprogramma's
zou slechts leiden tot een nieuwe standenmaatschappij, zij het op een andere
basis dan tot nu toe het geval is, namelijk nu op basis van «intelligentie».Een dergelijke, op verschillen in intelligentie gebaseerde maatschappelijke
ongelijkheid mag geen gevolg zijn van stimuleringsprogramma's, daar een doel
van het overheidsbeleid juist een verdergaande democratisering van de maatschappij
is. Dit doel kan echter niet alleen via het onderwijsbeleid bereikt worden.
Met name het beleid in de sociaal-economische sector is in het kader van een
democratiseringsbeleid van belang.Uit de op empirisch onderzoek gebaseerde evaluaties zijn volgens de ex
ante evaluatie geen eenduidige conclusies te trekken ten aanzien van positieve effecten van stimuleringsprogramma's. Uit empirisch onderzoek
naar de effecten van stimuleringsprogramma's kunnen wel een aantal voorwaarden
worden afgeleid waaraan voldaan moet zijn, wil een stimuleringsprogramma grotere
kans van slagen hebben. Uit de bespreking van de partiële activiteiten
kan worden geconcludeerd, dat de resultaten hiervan groter zijn wanneer meerdere
daarvan tegelijkertijd en in samenhang met elkaar worden uitgevoerd. Omdat
met stimuleringsprogramma's nadrukkelijk zo'n geïntegreerde aanpak wordt
beoogd, wordt in de ex ante evaluatie nagegaan welke conclusies getrokken
kunnen worden uit de behandeling van deze programma's.Ten eerste kan worden gesteld, dat het huidige theoretisch inzicht en
de stand van zaken met betrekking tot empirisch onderzoek naar de effecten
van stimuleringsprogramma's onvoldoende aanleiding geven tot de gevolgtrekking,
dat stimuleringsprogramma's een uiterst effectief beleidsmiddel zijn om gelijke
kansen in het onderwijs te realiseren. Er bestaat echter ook onvoldoende grond
voor de tegenovergestelde opvatting, dat stimuleringsprogramma's in het geheel
geen bijdrage leveren tot het opheffen van onderwijsachterstanden. De tweede
conclusie betreft een aantal voorwaarden, waaraan stimuleringsprogramma's
of onderwijsstimulerende maatregelen zouden moeten voldoen om de effectiviteit
ervan te vergroten.In dit verband kunnen volgens de ex ante evaluatie de volgende voorwaarden
worden geformuleerd.a. Stimuleringsprogramma's moeten een goede aansluiting mogelijk maken
op vernieuwingsmaatregelen die in een later stadium in het gehele onderwijs
worden doorgevoerd.b. Stimuleringsprogramma's moeten zo veel mogelijk uitgaan van de ontwikkeling
van de kinderen, zoals die op het moment van de start van de programma's is.
Dit betekent, dat in genoemde programma's zo veel mogelijk die sociaal-culturele
aspecten benadrukt moeten worden die eigen zijn aan het milieu waaruit de
betreffende kinderen komen.c. Er dient een goede begeleiding van onderwijzend personeel plaats te
vinden.d. Stimuleringsprogramma's moeten langere tijd functioneren, ook al worden
na betrekkelijk korte tijd reeds resultaten geboekt.e. Ouders dienen bij een project betrokken te worden.f. Stimuleringsprogramma's moeten op meer zijn gericht dan alleen op taalontwikkeling.Overziet men wat is gesteld over de resultaten van stimuleringsprogramma's,
dan lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat stimuleringsprogramma's het voordeel
van de twijfel gegeven moet worden. De redenen hiervoor zijn de volgende.• Een aantal kritiekpunten betreft meer bepaalde typen programma's
dan stimuleringsprogramma's als zodanig; de bezwaren richten zich vooral tegen
de zogenaamde compensatieprogramma's.• Methodisch verantwoord empirisch onderzoek naar de effecten van
stimuleringsprogramma's heeft in feite nog zeer weinig plaats gevonden.Voor wat betreft het te voeren onderwijsstimuleringsbeleid kunnen volgens
de ex-ante evaluatie de volgende conclusies worden geformuleerd:• Een aantal grote stimulerings- c.q. activeringsprogramma's is gewenst.
Deze moeten aan een aantal voorwaarden voldoen. Er moet met name aandacht
geschonken worden aan een goede methodische opzet en een gerichte
evaluatie. Verder moet voldaan worden aan de bovengenoemde voorwaarden a t/m
f.• Het aantal van deze grote stimuleringsprogramma's kan slechts beperkt
zijn, gezien de noodzakelijke deskundigheid en het kostbare karakter ervan.
Naast deze «dieptestrategie» is daarom een «breedtestrategie»
nodig. Hierbij kan worden gedacht aan een pakket van voorwaardenscheppende
maatregelen dat op vele plaatsen kan worden ingezet. Deze maatregelen moeten
zo veel mogelijk en bij voorkeur worden toegepast in aansluiting op andere
vormen van stimuleringsbeleid, zoals het beleid ten aanzien van de stadsvernieuwing.Neemt men in beschouwing wat eerder over de partiële activiteiten
is gesteld, dan zouden in een pakket van onderwijsstimuleringsmaatregelen
voor wat betreft het kleuteronderwijs en het lager onderwijs de volgende activiteiten
kunnen worden opgenomen.• Het toekennen van boventallige leerkrachten, onder voorwaarde dat
onderwijskundige verbeteringen worden doorgevoerd. Wel zouden dan de leerkrachten
begeleiding moeten kunnen krijgen bij het opstellen van die programma's en
bij het realiseren daarvan.• Taakverlichting van het schoolteam, onder meer door toekenning
van hulppersoneel.• lntensivering van de begeleiding door schoolbegeleidingsdiensten.
De maatregelen moeten zowel betrekking hebben op de vernieuwing en verbetering
van het onderwijs als op hulpverlening aan de individuele leerling (o.a. remedial
teaching).• Nascholing voor leerkrachten.• Extra faciliteiten voor leermiddelen.• De inschakeling van het welzijnswerk. Doel hiervan is vooral het
leggen van relaties tussen school en gezin c.q. school en buurt, om zo verbetering
te krijgen in de deelname aan het onderwijs.Dergelijke activiteiten zouden op gecoördineerde wijze moeten worden
uitgevoerd om een integrale benadering te kunnen realiseren. In dat geval
blijven de voorwaarden, die hierboven ten aanzien van stimuleringsprogramma's
werden geformuleerd, hun geldigheid behouden. Omdat er communis opinio bestaat
over de opvatting dat beïnvloeding van gedrag en houding van kinderen
het meest effectief is naarmate deze jonger zijn, wordt er voorlopig geen
prioriteit gegeven aan het voortgezet onderwijs. Toepassing van onderwijsstimulerende
maatregelen zou vooral moeten plaatsvinden in het kleuteronderwijs en het
lager onderwijs. Het verdient aanbeveling met onderwijsstimulerende activiteiten
te starten in de lagere leerjaren. Uitbreiding naar hogere leerjaren kan geleidelijk
plaatsvinden. Buiten het onderwijs zou in samenwerking met het kleuteronderwijs
aandacht geschonken moeten worden aan de bevordering van de ontplooiingsmogelijkheden
voor kinderen beneden de vier jaar.NWO/BOPO-reviewstudie (Meijnen, 2003)Over de periode van het onderwijsstimuleringsbeleid van 1974 tot 1980
is in 1981 verslag uitgebracht (Mens en Van Calcar, 1981). Het verslag behelst
vooral gegevens over de implementatie van het beleid. De auteurs komen desalniettemin
met een opvallende conclusie: «Het onderwijsproces maakt in het algemeen
een traditionele indruk. Dit komt tot uiting in allerlei aspecten, zoals de
groeperingsvormen van de leerlingen, de leermiddelen, de didactische werkvormen,
de aanpak van de leerlingen. Daarnaast constateren wij een verschuiving in
de richting van sociaal-emotionele doelen, waarbij tevens sprake is van een
verlaging van het wenselijke niveau van traditionele leerdoelen.
Ook ten opzichte van deze bijgestelde doelen blijven de prestaties in het
algemeen achter. De scholen ervaren dit niet als problemen, zien althans geen
aanleiding/mogelijkheid om hierin verandering na te streven» (p. 352,
geciteerd door Meijnen, 2003). HOOFDSTUK 3 MINDERHEDENBELEID (1982–1994)In 1981 wordt naar aanleiding van de grote instroom van allochtone leerlingen
in de tweede helft van de jaren zeventig, een beleidsplan opgesteld voor «Culturele
minderheden in het onderwijs» (O&W, 1981). Vanaf dat jaar wordt
toegewerkt naar een wet op het onderwijsvoorrangsbeleid, waarin deze twee
beleidsstromen samengevoegd worden. Het ministerie van O&W brengt, in
samenwerking met het ministerie van WVC, in de jaren tachtig verschillende
Onderwijsvoorrangsplannen (O&W en WVC, 1982, 1983, 1985a) uit. De ontwerp-Onderwijsvoorrangswet
(O&W, 1984) wordt door de Tweede Kamer in 1985 aangenomen, maar in 1987
verworpen door de Eerste Kamer. Daarom wordt er gedurende dit decennium gewerkt
met onderwijsvoorrangsplannen, zonder dat deze wettelijk verankerd zijn.Aan de samenwerking van de ministeries van O&W en WVC komt in 1989
een tijdelijk einde, als minister Brinkman van WVC besluit het deel van de
OVB-gelden dat door zijn ministerie wordt betaald, niet meer rechtstreeks
naar de onderwijsvoorrangsgebieden te sluizen. Bovendien wordt er bezuinigd
op deze gelden. De OVB-gelden van WVC worden vanaf januari 1989 aan de gemeenten
uitgekeerd. Zij beslissen aan welke welzijnsdoelen de middelen worden besteed.
De decentralisatie van de OVB-gelden van het ministerie van WVC past in de
gehele decentralisatie van het welzijnsbeleid dat in die jaren wordt uitgevoerd.Naar aanleiding van onderzoek naar het functioneren van onderwijsvoorrangsgebieden
in 1990 en 1991, wordt vastgesteld dat er een duidelijker beleidskader moet
komen voor het OVB. Bovendien wil de inmiddels aangetreden minister d'Ancona
van WVC op het OVB-terrein weer samenwerken met het ministerie van O&W.
In 1992 verschijnt de gezamenlijke nota «De OVB-draad samen weer opgepakt»
(O&W & WVC, 1992).Hoewel het in 1982 al duidelijk is dat er een wet op het Onderwijsvoorrangsbeleid
moest komen, duurt het tot 1993 voordat het Onderwijsvoorrangsplan omgezet
wordt in wettelijke regelingen (Mulder, 1996). De Wet Regeling onderwijsvoorrangsgebieden
(Wet van 21 april 1993) regelt de bekostiging van de onderwijsvoorrangsgebieden
en bepaalt dat er voor een periode van telkens vier jaar een landelijk beleidskader
(LBK) moet worden vastgesteld voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.
In 1993 verschijnt het Landelijk Beleidskader Onderwijsvoorrang 1993 –
1997 (O&W en WVC, 1993). Het beleidskader geeft de inhoudelijke voorwaarden
aan op basis waarvan financiering kan plaatsvinden.3.1 Hoofddoelstellingen1. «Met het onderwijsvoorrangsbeleid wil de overheid onderwijsachterstanden
die het gevolg zijn van economische, sociale of culturele factoren voorkomen
of verminderen» (De OVB-draad samen weer opgepakt). «De maatschappelijke
ontwikkelingen maken duidelijk dat de noodzaak om te komen tot een gebundelde
aanpak bij de bestrijding van onderwijsachterstanden in achterstandsgebieden
alleen maar is toegenomen» (Onderwijsvoorrangsplan 1985–1999,
1985). Een kernelement van het integratiebeleid is de bevordering van evenredige
onderwijsdeelname. Met evenredige deelname aan het onderwijs wordt gedoeld
op een positie van allochtone leerlingen die vergelijkbaar is met die van
leerlingen met dezelfde achtergrondkenmerken: het gaat dus om het opheffen
van onderwijsachterstand van allochtone ten opzichte van autochtone jongeren
van dezelfde leeftijd, hetzelfde geslacht en in ieder geval
dezelfde SES-kenmerken (geoperationaliseerd als opleidingsniveau ouders).2. «Het onderwijs dient de leden van minderheidsgroepen voor te
bereiden op en in staat te stellen tot volwaardig sociaal-economisch, maatschappelijke
en democratisch functioneren en participeren in de Nederlandse samenleving,
met de mogelijkheid zulks te doen vanuit de eigen culturele achtergrond»
(Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs, 1981, p. 6).3. «Het onderwijs dient, o.m. via intercultureel onderwijs, de acculturatie
van de minderheden én de overige leden van de Nederlandse samenleving
te bevorderen. Onder acculturatie wordt hier verstaan een tweezijdig of meerzijdig
proces van elkaar leren kennen, aanvaarden en waarderen en het zich openstellen
voor elkaars cultuur of elementen daarvan» (Beleidsplan culturele minderheden
in het onderwijs, 1981, p. 6).3.2 Doelgroepen3.2.1 Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs
(1981)De komst naar Nederland, gedurende de laatste decennia, van enkele honderdduizenden
mensen uit andere landen heeft Nederland nog meer gemaakt tot een sterk pluralistische
samenleving, dat wil zeggen tot een gemeenschap waarin, vaak ook in etnisch
opzicht, verschillende groepen, met verschillende culturen en opvattingen,
samen leven.Deze diversiteit, die op zich positief moet worden gewaardeerd, omdat
zij een voor allen verrijkend effect kan hebben, schept echter ook problemen,
in het bijzonder voor die groepen die een culturele minderheidspositie paren
aan een overwegend zwakke sociaal-economische positie.Het zijn deze groepen die speciale aandacht vragen en die, voor zover
zij zich voor lange tijd of blijvend in Nederland hebben gevestigd, in dit
beleidsplan bedoeld zijn.Een minderheidsgroep kan dan worden omschreven als een groep personen
van relatief beperkte omvang, met gemeenschappelijke etnische en/of culturele
kenmerken, die meerdere generaties omvat en waarvan het grootste deel, als
gevolg van sociaal-economische en culturele factoren, problemen ondervindt
bij de participatie in de Nederlandse samenleving. In navolging van de concept-regeringsnota
«Minderhedenbeleid» worden de volgende groepen tot de minderheden
gerekend (Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs, 1981, p. 3):• Buitenlandse werknemers en hun gezinnen (ca 280 000 personen)
voornamelijk bestaande uit Turken, Marokkanen, Spanjaarden, Italianen, Joegoslaven,
Portugezen, Kaap Verdianen, Grieken en Tunesiërs.• Ingezetenen van Surinaamse herkomst (180 000).• Ingezeten afkomstig uit de Nederlandse Antillen (ca 30 000).• Vluchtelingen (7 000).• Zigeuners (2000 – 2500).• Woonwagenbewoners (20 000).Op het moment, aldus de nota, bedraagt het aantal leden van minderheidsgroepen
in Nederland ruim 600 000 of ca. 4% van de totale Nederlandse bevolking.In het licht van o.m. de prognoses van het Sociaal en Cultureel Planbureau
moet echter binnen de komende tien jaar worden gerekend op een belangrijke
toename, mogelijk een verdubbeling van dit aantal, als gevolg van verdere
gezinshereniging en geboorten. Deze ontwikkeling brengt met zich mee dat naast maatregelen voor de eerste
generatie: mannen, vrouwen en oudere kinderen, in toenemende mate aandacht
moet worden geschonken aan de hier geborenen en de zeer jonge kinderen die
in het kader van de gezinshereniging naar Nederland komen.Leden van de eerste generatie van minderheidsgroepen zijn en waren gediend
met maatregelen gericht op eerste opvang, taalverwerving en het zich in korte
tijd vertrouwd maken met de belangrijkste aspecten van de Nederlandse samenleving.
De positie van leden van de tweede generatie is aanleiding voor meer structurele
maatregelen, namelijk opvang en taalaandacht van jongs af aan, die meer uitzicht
bieden op onderwijskansen in basis- en voortgezet onderwijs en inspelen op
de omstandigheid dat zij in ons land opgroeien en er, met hun ouders, zullen
blijven.Daarmee samenhangend, zal ook het beleid voor de eerste generatie verder
moeten worden ontwikkeld. Meer aandacht voor de vrouwen en verdieping van
kennis van de taal en de Nederlandse samenleving voor volwassenen in het algemeen,
mede om te voorkomen dat kinderen en ouders in verschillende werelden komen
te leven.Voor het onderwijs betekent dit alles dat er sprake is van een zich sterk
veranderende problematiek met accentverschuivingen naar maatregelen voor de
tweede generatie.Echter, ook al dwingt de toenemende aandacht voor de genoemde tweede generatie
tot prioriteit voor de periode van het onderwijs gedurende de leerplichtige
leeftijd, van belang blijft dat onderwijsbeleid en onderwijspraktijk zich
bewust zijn van de diversiteit in de onderwijsvraag van de leden van de verschillende
generaties.3.2.2 OnderwijsvoorrangsbeleidHet «Onderwijsvoorrangsplan 1985 – 1989» (O&W, 1985a)
geeft verschillende aanduidingen voor de doelgroepen van het beleid. Ten eerste
wordt gesteld dat het leerlingen betreft die ten gevolge van sociale, economische
en culturele omstandigheden onderwijsachterstanden oplopen. Ten tweede wordt
aangegeven dat het gaat om dezelfde doelgroepen als van het onderwijsstimuleringsbeleid
en het onderwijsbeleid inzake culturele minderheden. Beide beleidsstromen
kunnen dus getypeerd worden als de voorlopers van het onderwijsvoorrangsbeleid.
Ten derde stelt de nota dat het onderwijsvoorrangsbeleid een bijdrage kan
leveren aan de emancipatie van meisjes en vrouwen. Om hier meer concreet aan
te kunnen geven wat de doelgroepen zijn van het OVB, is het nodig te vermelden
dat het beleid twee componenten kent: het formatiebeleid en het gebiedenbeleid.Het formatiebeleid houdt in dat scholen met
een substantieel aantal leerlingen uit achterstandsgroepen extra middelen
voor formatie (meer leerkrachturen per kind) krijgen. In het basisonderwijs
geldt voor de berekening van deze middelen een gewichtenregeling. Aan verschillende
categorieën van achterstandskinderen worden verschillende gewichten toegekend.
De categorieën, met tussen haakjes de bijbehorende gewichten, zijn: Nederlandse
arbeiderskinderen (1.25), schipperskinderen (1.4), woonwagen- en zigeunerkinderen
(1.7) en allochtone arbeidersleerlingen (1.91
). Opleidingsniveau, beroep van de ouders en de etnische afkomst bepalen de
categorie en daarmee het «gewicht» van de leerling. Het aantal
extra formatie-uren is afhankelijk van het «gewicht» van de leerling.
Deze regeling is opgenomen in het Formatiebesluit van de Wet op het basisonderwijs
(O&W, 1985). Voor het voortgezet onderwijs geldt de gewichtenregeling niet. Scholen
krijgen extra formatie toegekend op basis van de Regeling personele vergoeding
culturele minderheidsgroepen en anderstalige leerlingen WVO, de CuMi-regeling1 (OCenW, 1995). Ook met deze regeling kan het aantal
formatie-uren van een school worden vergroot. De omvang van de faciliteiten
is onder andere afhankelijk van de verblijfsduur van de leerlingen in Nederland.
Zo wordt onderscheid gemaakt tussen leerlingen die korter dan één
jaar, één tot vier jaar, vier tot acht jaar, of acht jaar of
langer in Nederland zijn.Naast dit formatiebeleid kent het OVB het gebiedenbeleid. Dit beleid voorziet in faciliteiten voor onderwijsvoorrangsgebieden.
Het onderwijsvoorrangsgebiedenbeleid is niet gericht op alle leerlingen in
een achterstandssituatie, maar op gebieden. Een onderwijsvoorrangsgebied wordt
gedefinieerd als «een geografische eenheid waarbinnen sprake is van
een cumulatie van sociale, economische en/of culturele omstandigheden die
onderwijsachterstanden veroorzaken. Een samenwerkingsverband wordt gevormd
door scholen en welzijnsinstellingen die besloten hebben ten behoeve van een
onderwijsvoorrangsgebied samen te werken» (p. 9). In het Onderwijsvoorrangsplan
1985 – 1989 worden tal van voorwaarden gesteld waaraan scholen en gebieden
moeten voldoen, wil er sprake kunnen zijn van het vormen van een onderwijsvoorrangsgebied.
Uiteindelijk zijn de criteria gebaseerd op het aantal achterstandsleerlingen
in een gebied. Ook worden daarbij de criteria gegeven die bepalen of een leerling
een achterstandsleerling is. Hiervoor wordt hetzelfde instrumentarium gebruikt
als in de formatieregeling Basisonderwijs volgens de Wet op het Basisonderwijs.
De voorrangsscore van een school is gebaseerd op de sociaal-economische factor
van de school en op het percentage leerlingen afkomstig uit minderheidsgroepen.Anno 1992 heeft het onderwijsvoorrangsbeleid, volgens de nota «De
OVB-draad samen weer opgepakt» (O&W en WVC, 1992), betrekking op
kinderen in de leeftijd tot omstreeks 16 jaar en hun ouders. Het gaat daarbij
om leerlingen uit maatschappelijke achterstandsgroepen.Bij de beschrijving van de maatregelen blijkt dat naast deze algemene
categorie ook enkele specifieke groepen onderscheiden worden zoals nieuwkomers,
woonwagen- en zigeunerleerlingen, Antilliaanse, Arubaanse en Surinaamse leerlingen
(van laagopgeleide ouders), Molukkers, allochtone meisjes en asielzoekers.
Uit het feit dat het beleid ook maatregelen omvat gericht op voorschoolse
educatie, blijkt dat ook kinderen jonger dan vier jaar tot de doelgroep gerekend
worden. Verder gelden in deze periode dezelfde normen als die, welke in het
Onderwijsvoorrangsplan 1985 – 1989 geformuleerd zijn. Wel blijken er
na dit plan op vele plaatsen veranderingen te zijn aangebracht in de structuur
en de organisatie van de voorrangsgebieden. Deze zijn voornamelijk het gevolg
van het socialevernieuwingsbeleid.In de wet Regeling Onderwijsvoorrangsgebieden (Wet van 21 april 1993),
waarvan het landelijk beleidskader een uitvloeisel is, is in feite sprake
van een getrapt stelsel van doelgroepen. Hoewel het beleid uiteindelijk bedoeld
is voor leerlingen (en ouders) met een achterstand, richt het zich in eerste
instantie op scholen. De wet omschrijft welke scholen in principe in aanmerking
komen voor bekostiging van activiteiten. Bij algemene maatregel van bestuur
worden nadere voorschriften gegeven over de criteria waaraan het leerlingenbestand
van een school dient te voldoen voor de vaststelling van onderwijsachterstanden. Scholen voor basisonderwijs waarvan ten minste aan 75% van het aantal
leerlingen1 een gewicht groter dan 1.0 is toegekend,
komen in aanmerking voor bekostiging van activiteiten. Verder gaat het om
scholen voor speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs, die bedoeld
zijn voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden en voor moeilijk lerende
kinderen. Voor het voortgezet onderwijs gelden geen percentages ten aanzien
van leerlingen. Scholen voor voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) komen sowieso
in aanmerking. Scholen voor vwo, havo en mavo2
komen alleen in aanmerking indien daarover in een OVB-samenwerkingsverband
overeenstemming is bereikt.3.3 Afgeleide doelstellingen1. «Het onderwijsvoorrangsbeleid is erop gericht door middel van
een samenstel van gerichte maatregelen individuele scholen en welzijnsinstellingen,
dan wel scholen en welzijnsinstellingen in een samenwerkingsverband, in staat
te stellen onderwijsachterstanden van leerlingen ten gevolge van sociale,
economische en culturele omstandigheden op te heffen of te verminderen»
(Onderwijsvoorrangsplan 1985 – 1989 (O&W, 1985, p.1).2. In het Landelijke Beleidskader Onderwijsvoorrang 1993 – 1997
(O&W en WVC 1993) worden tevens specifieke
doelstellingen voor het gebiedenbeleid geformuleerd:• het verbeteren van de leerprestaties in taal en rekenen in het
basisonderwijs;• het verbeteren van de taalvaardigheid in het Nederlands, zowel
van de autochtone leerlingen als van de leerlingen met een andere moedertaal;• een meer evenredige doorstroom naar de verschillende soorten van
voortgezet onderwijs in vergelijking met de niet-doelgroepleerlingen;• het verbeteren van de eerste opvang van nieuwkomers;• het verminderen van het schoolverzuim;• het terugdringen van het ongediplomeerd schoolverlaten in de eerste
fase van het voortgezet onderwijs (p.7-8).3. De derde hoofddoelstelling (Beleidsplan culturele minderheden in het
onderwijs, 1981, p. 6) vergt activiteiten die ingaan op de specifieke onderwijservaring
van de minderheden, die veelal wordt gekenmerkt door:• onbekendheid met de Nederlandse samenleving;• het niet of onvoldoende beheersen van de Nederlandse taal;• de eigen specifieke culturele achtergrond;• de lage sociaal-economische positie waarin veel mensen uit minderhedengroepen
verkeren.3.4 Beleidsmaatregelen3.4.1 Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs
(1981)Het Beleidsplan kent vier aangrijpingspunten:• De eerste opvang in het onderwijs:Deze omvat onderwijs in de Nederlandse taal, een globale oriëntatie
op de Nederlandse samenleving en een voorbereiding in het algemeen op een
volledig deelnemen aan de activiteiten van de schoolgemeenschap.• De eigen taal en cultuur in samenhang met het Nederlandse onderwijsleerprogramma: Doel van onderwijs in eigen taal en cultuur is o.m. het bijdragen aan
de ontwikkeling van het zelfconcept en het zelfbewustzijn van de leerling
en het handhaven van de mogelijkheden tot contact met familieleden, vrienden
en kennissen in en uit het land van herkomst. Het onderwijs in eigen taal
en cultuur zal zoveel mogelijk moeten worden geïntegreerd in het algemene
onderwijsleerprogramma.• De meerzijdige achterstandsproblematiek:De bestrijding van de achterstandssituatie voor de minderheden vraagt
momenteel, gezien de cumulatie en zwaarte van de achterstandsfactoren, extra
aandacht, naast en boven de aandacht die hieraan wordt geschonken in het kader
van het stimuleringsbeleid.• Het intercultureel onderwijs:Intercultureel onderwijs zal belangrijke consequenties hebben voor onderwijsleerplannen,
leermiddelen en de opleiding en nascholing van onderwijsgevenden.In de komende jaren zal het beleid steeds sterker worden bepaald door
enerzijds de snelle groei van het aantal kinderen van minderheidsgroepen in
Nederland en anderzijds door de nog toenemende financieel-economische problematiek,
aldus het beleidsplan.Beide factoren dwingen tot het streven naar een verhoging van de doelmatigheid
van de inzet van de beschikbare middelen en tot een stringente prioriteitstelling,
gericht op de zwaarste problemen en probleemgroepen.De groepen die volgens deze beleidsnota prioriteit verdienen
zijn:• de vrouwen en meisjes;• de jongeren zonder adequate scholing en voorbereiding op de arbeidsmarkt;• de kinderen van minderheden, én de autochtone kinderen,
op scholen in de oude stadswijken met hoge concentraties van minderheden.De vereiste verhoging van de effectiviteit van de aanpak
vraagt daarnaast met voorrang om maatregelen op de volgende gebieden:• scholing en nascholing van onderwijsgevenden, inclusief de buitenlandse
leerkrachten;• de ontwikkeling van leermiddelen;• een harmonisatie van minderhedenbeleid en van emancipatie- en stimuleringsbeleid
in het raam van het algemene innovatiebeleid;• een verdere versoepeling van de faciliteitenregelingen in die zin
dat de school of samenwerkende groepen van scholen een zodanige vrijheid hebben
bij de keuze en de inzet van middelen dat deze zo goed mogelijk op de behoeften
van de school of de samenwerkende scholen in de regio kunnen worden afgestemd.BasisonderwijsIn het onderwijsbeleid ten aanzien van de minderheden neemt het basisonderwijs
een centrale plaats in. Het aantal leerkrachten werd in dit verband bij de
actieplannen 1978 en 1979 aanzienlijk, met ca. 1000, uitgebreid.Faciliteiten voor de eerste opvang zijn vooral bedoeld voor kinderen van
buitenlandse werknemers, die eerst kort in Nederland verblijven en niet of
nauwelijks in het Nederlands aanspreekbaar zijn. Zij worden verstrekt voor
de duur van twee jaar. Zowel een opvang door uitsluitend Nederlandse als door
Nederlandse en buitenlandse leerkrachten tezamen is toegestaan. In de Lager onderwijswet 1920 zal een wijziging worden voorgesteld, die
het onderwijs in eigen taal en cultuur een wettelijke basis geeft. Het ontwerp
Wet op het basisonderwijs en het ontwerp Interimwet speciaal onderwijs zijn
reeds aangepast voor dit doel.De rechtspositie van de buitenlandse leerkracht zal worden gelijkgetrokken
met die van de Nederlandse leerkracht.Een harmonisatie van de bestaande faciliteitenregelingen binnen het minderheden-,
het emancipatie- en het stimuleringsbeleid wordt voorbereid. De regelingen
voor de personele faciliteiten zullen op elkaar worden afgestemd in het kader
van de formatieregeling voor de Wet op het basisonderwijs. Daarnaast zullen
projecten worden opgezet waarin stimulerings- en minderhedenbeleid worden
gecombineerd. Voorts zal o.m. worden gestreefd naar het onderbrengen van de
verschillende begeleidingsfaciliteiten in een samenhangende regeling.Een voorstel is ingediend tot aanvulling van het ontwerp WBO, waarbij
de noodzaak aandacht te schenken aan intercultureel onderwijs wettelijk wordt
vastgelegd.Het voornemen bestaat om vier ontwikkelingsprojecten op te zetten, gericht
op de vormgeving van intercultureel onderwijs. Aan gemeenten met vijftig of
meer leerlingen uit minderheidsgroepen is een extra financiële bijdrage
verstrekt voor het aanschaffen en vervaardigen van leermiddelen.Aan gebieden met zeer hoge concentraties kleuters en leerlingen van culturele
minderheden zijn nog circa 235 extra leerkrachten toegekend boven de reeds
aan de scholen afzonderlijk beschikbaar gestelde extra leerkrachten.De mogelijkheid is voorts geopend, zij het op beperkte schaal, om op basis
van de Verruimingswet, medewerking te verlenen aan de uitbreiding van scholen
met kleine lokalen, teneinde leerlingen in klein groepjes te kunnen opvangen.De bevordering van de deelname van meisjes uit de minderheidsgroepen aan
het onderwijs is een belangrijk onderdeel van het takenpakket van de schoolcontactpersonen.Evenals aan de scholen voor lager onderwijs worden aan de scholen voor
buitengewoon onderwijs extra faciliteiten beschikbaar gesteld. Een verhoudingsgewijs
vrij sterke toename van het aantal leerlingen uit minderheden vindt plaats
door een duidelijke instroom, met name uit de wervingslanden, van lichamelijk
of zintuiglijk gehandicapte leerlingen die in Nederland familie hebben en
voorts doordat scholen voor gewoon lager onderwijs soms wegens problemen met
de opvang van leerlingen de hulp inroepen van het buitengewoon onderwijs.Voortgezet onderwijsMomenteel zijn ongeveer 470 extra leerkrachten in deze sector ingezet
om de opvang, begeleiding en doorstroming van leerlingen uit minderheidsgroepen
te bevorderen. De prognoses voor de middellange termijn laten een forse toename
zien van het aantal leerlingen uit deze groepen, waarvan een steeds groter
deel reeds enige jaren of zelfs acht jaar basisonderwijs zal hebben gevolgd.Aan circa 120 scholen zijn een of meer «internationale schakelklassen»
verbonden voor de opvang van leerlingen die de Nederlandse taal niet of nog onvoldoende beheersen. Gezien de grote heterogeniteit van de
leerlingen is een grotere differentiatie binnen de schakelperiode nodig, waarbij
drie opvanggroepen kunnen worden onderscheiden:a. leerlingen van ca. 12–14 jaar die uit het basisonderwijs komen
en die nog een korte opvangperiode nodig hebben, alvorens door te stromen
naar het reguliere voortgezet onderwijs;b. leerlingen van ca. 12–16 jaar die rechtstreeks uit het buitenland
komen en zodanige achterstanden hebben dat zij ook na de opvangperiode geen
aansluiting meer zullen vinden bij het reguliere voortgezet onderwijs. Voor
hen zijn aanpassingen binnen het reguliere voortgezet onderwijs nodig;c. leerlingen boven de volledig leerplichtige leeftijd, die geen aansluiting
meer vinden bij enige vorm van regulier onderwijs. Voor hen zijn specifieke
voorzieningen gecreëerd of in voorbereiding.Met de opname in het programma van onderwijs in de eigen taal zal worden
geëxperimenteerd binnen de verschillende vormen van voortgezet onderwijs.Het hoofdaccent van de maatregelen in het reguliere voortgezet onderwijs
ligt op de achterstandsbestrijding. De maatregelen in dezen bestaan uit de
inzet van extra leerkrachten, een aanpassing van het vakkenaanbod, een versoepeling
van de examenregeling en de opzet van een aantal projecten, waarin een geïntegreerde
aanpak van de achterstandssituatie in het kader van het stimulerings- en emancipatie-
en minderhedenbeleid wordt nagestreefd.Binnen deze projecten zal zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij
de maatregelen die in het basisonderwijs zijn getroffen.Aan de vormgeving van het intercultureel onderwijs binnen het voortgezet
onderwijs zal, in het kader van de schoolwerkplanontwikkeling, de leermiddelenontwikkeling
en de scholing, aandacht worden geschonken.Een analyse zal worden verricht van de positie van de tolken of tolkleraren
in het voortgezet onderwijs. Hun functies en diploma's verschillen sterk,
waardoor een regeling van hun positie gecompliceerd zal zijn.Nagegaan zal worden of in bepaalde gevallen de vorming van afzonderlijke
(schakel)klassen voor meisjes de deelname aan het voortgezet onderwijs van
meisjes uit sommige minderheidsgroepen zal kunnen bevorderen.Verscheidene maatregelen zijn tenslotte genomen of in voorbereiding om
de kansen van jongeren uit de minderheidsgroepen op de arbeidsmarkt te vergroten.Hoger onderwijsHet aantal deelnemers uit de minderheidsgroepen aan het hoger beroepsonderwijs
en het wetenschappelijk onderwijs is nog gering. Exacte cijfers zijn niet
beschikbaar.Bij het wetenschappelijk onderwijs bestaat de mogelijkheid, voor studenten
die de Nederlandse taal nog niet of onvoldoende beheersen, een introductiecursus
te volgen. De mogelijkheid een dergelijke cursus in te richten voor het hbo
wordt onderzocht.Ook binnen het wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs wordt
de aandacht voor intercultureel onderwijs bevorderd, waarbij mede wordt gestreefd
naar een voorbereiding van de studenten op de contactendie zij
in hun toekomstige beroepsstudie met personen uit de verschillende bevolkingsgroepen
zullen hebben.De in te stellen open universiteit zal mede worden afgestemd op de behoeften
van de leden van minderheidsgroepen.Faciliteiten zijn beschikbaar gesteld voor twee buitengewone leerstoelen
op het terrein van de minderheidsproblematiek. Bij de uitbouw van de universitaire
vestiging te Leeuwarden is een studierichting voor deze problematiek in het
vooruitzicht gesteld.VolwassenenonderwijsVolwassenenonderwijs is een der componenten van de volwasseneneducatie
waarvoor drie departementen gezamenlijk verantwoordelijk zijn: Sociale Zaken,
Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk en Onderwijs en Wetenschappen.
Dit beleidsplan handelt uitsluitend over het volwassenenonderwijs dat rechtstreeks
ressorteert onder het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.De toegankelijkheid van bestaande algemene voorzieningen voor minderheden
blijkt in de praktijk nog te gering. Door differentiatie in de bestaande vormen
aan te brengen kunnen misschien drempels worden weggenomen.Voor het dag/avondonderwijs worden daartoe extra faciliteiten beschikbaar
gesteld, evenals voor het vormingswerk Jong Volwassenen.Vijf schakelcursussen worden gegeven in instituten in Rotterdam en Amsterdam
die voorbereiden op de deelname aan het arbeidsproces. In totaal zijn tien
consulenten aangesteld om in een aantal gemeenten of regio's met concentraties
van minderheden de activiteiten ten behoeve van hen een extra stimulans te
geven. Er zijn ook specifieke voorzieningen gecreëerd voor leden van
minderheidsgroepen.Zo worden 35 projectgroepen gefinancierd die taal- en maatschappelijke
oriëntatiecursussen organiseren.Daarnaast zijn maatregelen, gericht op alfabetisering, getroffen in het
kader van het projectenbeleid. Het betreft hier ca. 70 projecten, uitgaande
van 120 gemeenten, waarmede thans meer dan 10 000 cursisten worden bereikt.ScholingVoor het realiseren van het beleid is een adequate toerusting van de onderwijsgevenden
een essentiële voorwaarde. Aan de rijksopleidingen zullen richtlijnen
worden verstrekt om de aandacht voor de minderheden in het gehele instituutswerkplan
tot uitdrukking te brengen.Per 1 augustus 1981 zal aan enkele instituten voor de opleiding tot leraar
basisonderwijs een project worden gestart met als doel nader vorm te geven
aan de aanpassingen die nodig zijn om de onderwijsgevende voor te bereiden
op zijn taken met betrekking tot opvang, achterstandsbestrijding en intercultureel
onderwijs.Bij PABO en NLO zullen instroomfaciliteiten beschikbaar komen ten behoeve
van studenten uit de minderheidsgroepen.Aan een aantal instituten zullen middelen ter beschikking worden gesteld
ten behoeve van de ontwikkeling van aangepaste, direct toepasbare programma's
en leermiddelen.Het zwaartepunt van de activiteiten berust vooralsnog bij de nascholing.
De nascholingscursus voor Nederlandse onderwijzers zal in het cursusjaar 1981-'82
opnieuw worden uitgebreid, ditmaal van 1000 tot 1 500 cursusplaatsen.In het nieuwe raamplan van de IVB-cursus wordt mede aandacht geschonken
aan de minderhedenproblematiek. Voor het voortgezet onderwijs is een cursus gestart «onderwijs aan
anderstaligen».Sedert 1 augustus 1980 is er een applicatiecursus voor buitenlandse onderwijsgevenden
in het basisonderwijs, die hen in staat stelt een Nederlandse onderwijsbevoegdheid
te halen die gelijkwaardig is aan die van de Nederlandse volledig bevoegde
onderwijzer. Het aantal cursisten wordt voor het komende cursusjaar uitgebreid
van 20 tot 75. De tot nu toe door het NCB verzorgde cursussen voor buitenlandse
onderwijzers zullen per 1 augustus 1981 worden overgedragen aan een aantal
initiële opleidingen.Over de toekomstige, systematische, aanpak van de opleiding en bijscholing
van de buitenlandse leerkracht voor eigen taal en cultuur wordt een afzonderlijke
beleidsnotitie voorbereid, die op 1 januari 1982 in concept gereed zal zijn.OndersteuningDe begeleiding van scholen met minderheden is een verantwoordelijkheid
en een onderdeel van de reguliere taak van de schoolbegeleidingsdienst als
geheel. De kennis en ervaring van de consulenten anderstaligen zullen derhalve
moeten worden ingebracht in de dienst als zodanig. Bij het proces van spreiding
van kennis en ervaring kan ondersteuning vanuit de Landelijke Pedagogische
Centra een belangrijke rol spelen. Ook deze zullen hun reguliere activiteiten
meer op de problemen van de minderheden in het onderwijs moeten afstemmen,
waarbij met name gedacht wordt aan de informatievoorziening, de ondersteuning
van het voortgezet onderwijs, de samenwerking met de schoolbegeleidingsdiensten
en de ondersteuning van scholings- en nascholingsactiviteiten.De ontwikkeling van toetsen en ander diagnostisch materiaal ten behoeve
van de opvang, doorstroming en eventuele verwijzing naar het buitengewoon
onderwijs zal verder worden bevorderd. De «instaptoets anderstaligen»
van het CITO komt dit jaar beschikbaar.Aan de Stichting voor de Leerplanontwikkeling zijn extra faciliteiten
verleend om leerplanontwikkelingsactiviteiten op het terrein van het onderwijs
aan culturele minderheden te kunnen ontplooien. Voor de leermiddelenontwikkeling
ten behoeve van de opvang en het onderwijs in eigen taal en cultuur zullen
zes à acht ontwikkelingsteams worden gevormd, bestaande uit ervaren
leerkrachten, zonodig aangevuld met gespecialiseerde deskundigen.3.4.2 Het onderwijsvoorrangsbeleidHet Onderwijsvoorrangsplan 1985 – 1989 (O&W, 1985a) bouwt voort
op eerdere ontwikkelingen. Die ontwikkelingen betreffen de stimuleringsfaciliteiten
die sinds 1974 in individuele scholen voor kleuter- en lager onderwijs beschikbaar
zijn gesteld, de faciliteiten die in het basis- en voortgezet onderwijs worden
verstrekt voor leerlingen uit culturele minderheidsgroeperingen en de stimuleringsprojecten
in basis- en voortgezet onderwijs. Het Onderwijsvoorrangsplan wordt ingevoerd
om de continuering van deze activiteiten te waarborgen. Daarnaast wordt ernaar
gestreefd om ontwikkelingen op een meer structurele basis en in een grotere
onderlinge samenhang te laten plaatsvinden. Ook zal een zwaarder accent moeten
liggen op de bepaling van effecten van het voorrangsbeleid. Tenslotte wil
het plan een koppeling leggen tussen het onderwijsvoorrangsbeleid en het onderwijsemancipatiebeleid
voor vrouwen en meisjes.Bij de presentatie van de aanpak en maatregelen van het OVB in de periode 1985 – 1989, worden in het Onderwijsvoorrangsplan de
volgende zeven aandachtsgebieden onderscheiden:• onderwijsvoorrangsgebieden;• primair onderwijs;• voortgezet onderwijs;• welzijnsbeleid;• andere beleidssectoren;• ondersteuning, ontwikkeling, scholing en onderzoek;• evaluatie van het beleid.Per aandachtsgebied geven we een korte beschrijving van de voorgestelde
aanpak.OnderwijsvoorrangsgebiedenIn de beleidsnota wordt de aanwijzing en bekostiging van onderwijsvoorrangsgebieden
uitgewerkt. Allereerst wordt aangegeven aan welke voorwaarden een gebied moet
voldoen, wil het voor bekostiging in aanmerking komen. Eisen ten aanzien van
de opbouw van onderwijsvoorrangsgebieden, de selectieprocedure en het gebiedsplan
worden hierbij beschreven. Op de tweede plaats wordt de toetsing van de plannen
aan de orde gesteld. Deze taak behoort tot de verantwoordelijkheid van de
onderwijsinspectie en de bureaus landelijk contact WVC. Tenslotte wordt de
regelgeving omtrent de bekostiging geschetst. Van de volgende, tweeledige
berekeningsgrondslag wordt uitgegaan:• een basisbedrag per onderwijsvoorrangsgebied;• een bedrag per basisschool en per twee brugklassen van een deelnemende
school voor voortgezet onderwijs.Primair onderwijsBij de beschrijving van maatregelen in het primair onderwijs komt in de
beleidsnota allereerst het basisonderwijs aan bod. De eerder besproken formatieregeling
(zie paragraaf 3.4) wordt uit de doeken gedaan, evenals de wijze waarop
de extra formatie door scholen mag worden ingezet.Uitgangspunt van het onderwijs in de eigen taal en cultuur (OETC) dient
volgens O&W niet langer meer de terugkeer van de leerlingen naar het land
van herkomst te zijn, maar het opgroeien in de Nederlandse samenleving. Daarnaast
wordt benadrukt dat binnen het OETC het accent moet liggen op het eigentaalonderwijs.
Culturele elementen worden namelijk geacht, in de vorm van intercultureel
onderwijs, onderdeel te worden van het reguliere onderwijs. Verder wordt onder
andere aangegeven voor welke doelgroepen OETC bedoeld is en welke formatieregeling
gehanteerd wordt.Vervolgens staat het speciaal onderwijs centraal. Vastgesteld wordt dat
de beleidsontwikkeling in het speciaal onderwijs zich in een eerdere, meer
voorbereidende fase, bevindt dan in het reguliere basisonderwijs. Aangekondigd
wordt dat in de periode 1985 – 1989 een speciaal beleidskader ontwikkeld
zal worden voor leerlingen van culturele minderheden in deze vorm van onderwijs.
Hierbij zal aandacht besteed worden aan de aanpak van onderwijsachterstanden
van culturele minderheden, de vormgeving van OETC en de introductie van intercultureel
onderwijs. Tenslotte zal de rol van scholen voor speciaal onderwijs in onderwijsvoorrangsgebieden
bij het bestrijden van onderwijsachterstanden uiteengezet worden.Het ministerie van O&W pleit voor het instellen van regionale overleg-
en samenwerkingsorganen. Op deze wijze verwacht men enerzijds dat de samenwerking
tussen scholen bij schooloverstijgende problemen bevorderd wordt. Anderzijds
worden deze organen belangrijk geacht voor bijvoorbeeld de relatie
tussen het primair onderwijs en peutervoorzieningen en de overgang van primair
naar voortgezet onderwijs.Voortgezet onderwijsIn het Onderwijsvoorrangsplan 1985 – 1989 wordt geconstateerd dat
gericht beleid met betrekking tot achterstandsbestrijding in het voortgezet
onderwijs een minder lange traditie heeft dan in het basisonderwijs. Daarnaast
wordt opgemerkt dat het vóórkomen van achterstanden in het voortgezet
onderwijs, in tegenstelling tot in het primair onderwijs, niet gelijkelijk
verspreid is over de verschillende schooltypen.Het basisonderwijs kent een schoolfaciliteitenregeling op basis van sociaal-economische
indicaties. Bij het voortgezet onderwijs is dit niet het geval. De formatieregeling
van het OVB biedt scholen voor voortgezet onderwijs daarentegen wel ingangen
om extra faciliteiten te verwerven:• Scholen met leerlingen afkomstig uit minderheidsgroepen, genoemd
in het beleidsplan Culturele Minderheden in het Onderwijs (O&W, 1981),
komen in aanmerking voor faciliteiten van beperkte omvang.• Voor leerlingen die onvoldoende vaardigheid hebben in de Nederlandse
taal kunnen extra faciliteiten aangevraagd worden.• Er zullen faciliteiten beschikbaar zijn voor bijzondere projecten/activiteiten
op het terrein van achterstandsbestrijding bij leerlingen van culturele minderheden.Het ministerie van O&W verwacht dat via deze regeling de toegankelijkheid
van het onderwijs voor doelgroepleerlingen bevorderd zal worden.Met behulp van wijzigingsvoorstellen gaat het ministerie het bovendien
mogelijk maken dat op scholen met een zekere concentratie van doelgroepleerlingen
de eigen taal als facultatief vak gegeven kan worden.WelzijnsbeleidDoordat het OVB gericht is op gebieden, zijn er volgens O&W mogelijkheden
om een meervoudige benadering van de achterstandssituatie na te streven. Aangegeven
wordt welke relevante maatregelen vanuit het welzijnsbeleid getroffen worden.
Achtereenvolgens wordt aandacht gevraagd voor het welzijnsbeleid ten aanzien
van culturele minderheden, buitenschoolse vorming, jeugdwelzijnsbeleid en
het volksgezondheidsbeleid.Andere beleidssectorenNaast het welzijnsbeleid komen in het Onderwijsvoorrangsplan 1985 –
1989 ook andere beleidssectoren aan bod. Het betreft het beleid in hoger en
wetenschappelijk onderwijs, het onderwijsemancipatiebeleid en de samenhang
tussen onderwijsvoorrangsbeleid en beleid op het terrein van volwasseneneducatie.Ondersteuning, ontwikkeling, scholing en onderzoekHet OVB heeft, zoals we eerder gezien hebben, twee belangrijke pijlers:
de toekenning van extra faciliteiten aan scholen en instellingen op individuele
basis en de gebiedsgewijze benadering. Om het rendement en de kwaliteit van
alle activiteiten te verhogen zijn volgens het ministerie nog andere maatregelen
noodzakelijk. Nieuwe inzichten dienen uitgeprobeerd te worden, ervaringen
moeten worden verspreid en informatie over de uitvoering en de effecten moet
systematisch worden verzameld, al dan niet voor de bijstelling van het beleid.
Kortom: er is behoefte aan ondersteuning, ontwikkeling, scholing en onderzoek.De ondersteuning die voor het onderwijs nodig
geacht wordt, blijkt uit twee onderdelen te bestaan, namelijk begeleiding
en informatievoorziening. Bij de ontwikkelingswerkzaamheden wordt vervolgens een aantal categorieën onderscheiden. Op de
eerste plaats wordt de ontwikkeling genoemd van instrumenten voor verbetering
van het onderwijs in de groep. Op de tweede plaats staat de ontwikkeling van
instrumenten voor de eerstelijnsondersteuning vermeld, zoals samenwerkingsmodellen
voor onderwijs en welzijn.Bij het OVB wordt ernaar gestreefd de afstemming tussen opleiding en primair respectievelijk voortgezet onderwijs, zo optimaal
mogelijk te doen zijn. Er dient een scholings- en nascholingsaanbod te ontstaan,
dat daarop afgestemd is. Daarnaast wordt het wenselijk geacht dat opleidingen
betrokken worden bij het opzetten van activiteiten in het kader van het OVB.Tenslotte benadrukt O&W in zijn beleidsnota het belang van onderzoek. Voor de programmering van onderzoek in de periode
1985 – 1989 is een tweetal maatregelen getroffen. Op initiatief van
de Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs (SVO) is een probleemverkenning
uitgevoerd waarbij het OVB centraal heeft gestaan. Via deze verkenning wil
men komen tot een aantal relevante en onderzoekbare vraagstellingen. Daarnaast
is een trendstudie uitgevoerd, waarin een overzicht geboden wordt van de bestaande
kennis over culturele minderheden. Ook zijn er lacunes in onderzoek vastgesteld
en is de bruikbaarheid van onderzoeksresultaten en theorie op andere terreinen
bepaald.Evaluatie van beleidOm inzicht te krijgen in effecten van het beleid wordt in de nota Onderwijsvoorrangsplan
uit 1985 tot slot een evaluatieonderzoeksprogramma aangekondigd, bestaande
uit effectenonderzoek, implementatieonderzoek en deelstudies naar operationalisering
van effectvariabelen, zoals ontwikkelingskansen.In de nota De OVB-draad samen weer opgepakt (O&W en WVC, 1992) staat
als kernprobleem vermeld dat de schoolresultaten van leerlingen van wie de
ouders een laag opleidings- en beroepsniveau hebben, achterblijven bij die
van leerlingen met ouders in hogere beroeps- en opleidingscategorieën.
De eerste groep leerlingen haalt lagere onderwijseindniveaus en verlaat het
onderwijs veel vaker zonder diploma. Dit geldt in versterkte mate voor leerlingen
uit de allochtone doelgroepen van het onderwijsvoorrangsbeleid. Vermeld wordt
dat vooral de positie van allochtone meisjes niet rooskleurig is (p.10).De oorzaken worden gezocht in de gemiddeld zwakkere taal- en rekenprestaties
van deze leerlingen in het basisonderwijs. De prestaties van allochtone doelgroepleerlingen
in het basisonderwijs, met name van allochtone meisjes, liggen ver onder het
gemiddelde van alle basisschoolleerlingen. De resultaten van de autochtone
doelgroepleerlingen lijken veel gunstiger, behalve van kinderen van wie beide
ouders een laag opleidingsniveau hebben. Eerder wordt in de nota opgemerkt
dat zij-instromers de zwakste schoolresultaten halen. Dit zijn allochtone
leerlingen die op latere leeftijd naar een Nederlandse school gaan.De nota stelt dat de achterblijvende prestaties van de OVB-leerlingen
in de eerste fase van het taal- en rekenonderwijs, voor het grootste deel
het gevolg zijn van achterstanden die al voor de start van dit onderwijs zijn
ontstaan. Bedoeld worden achterstanden in algemene cognitieve, taal- en sociale
ontwikkeling. Ouders die zelf weinig opleiding hebben genoten, stimuleren
de taal- en cognitieve ontwikkeling van hun kinderen in veel mindere mate
dan hoger opgeleide ouders. Voor de meeste allochtone doelgroepleerlingen
komt hier, als meest centrale probleem, een gebrekkige beheersing van de Nederlandse
taal nog bij. Deze komt, aldus de nota De OVB-draad samen weer
opgepakt, vooral tot uiting in een uiterst beperkte woordenschat. Kinderen
kunnen hierdoor een negatief zelfbeeld krijgen en leerkrachten kunnen dit
proces versterken door te lage verwachtingen van deze leerlingen te hebben.In de nota wordt verder geconstateerd dat onderwijsvernieuwingen tot dan
toe de algehele kwaliteit van het onderwijs verbeterd hebben. Zij hebben er
echter niet toe geleid dat de prestatieverschillen tussen leerlingen uit verschillende
sociaal-economische groepen kleiner zijn geworden.Op het moment dat de nota De OVB-draad samen weer opgepakt (1992) wordt
geschreven, is er inmiddels vele jaren ervaring opgedaan met de OVB-praktijk.
De nota beschrijft daarom niet alleen de doelstellingen van het beleid, maar
probeert op basis van de opgedane ervaringen de aanpak te verbeteren. Bovendien
tracht men met deze nota weer tot samenwerking te komen tussen de ministeries
van O&W en WVC. Daarom wordt aandacht besteed aan de aanpak op de terreinen
van beide ministeries. We geven hier kort aan welke ontwikkelingen men in
de OVB-praktijk waarneemt en hoe men daarop wil inspelen.Het OVB kent twee subsidiestromen. Op de eerste plaats krijgen scholen
extra basisformatie door toekenning van wegingsfactoren aan leerlingen uit
de OVB-doelgroepen. Anno 1992 stelt de nota dat uit de landelijke evaluatie
van het OVB bekend is dat veel scholen de OVB-formatie niet doelgericht inzetten,
en vooral gebruiken voor klassenverkleining. De wijze waarop dit geld wordt
besteed heeft, volgens de nota, geen effect op de prestaties van de leerlingen
uit de OVB-doelgroepen (zie p.13 van de nota). Men concludeert dat deze vorm
van inzet van deze OVB-faciliteit niet zinvol is. Deze vorm van subsidieverstrekking
wordt echter niet opgeheven.Op de tweede plaats zijn er middelen voor het instandhouden van onderwijsvoorrangsgebieden.
In de nota De OVB-draad samen weer opgepakt wordt geconstateerd dat de gebieden
in de eerste beleidsperiode (1985 – 1992) over het algemeen goed van
de grond zijn gekomen. Maar op verschillende plaatsen is in de loop van schooljaar
1990/1991 drastisch ingegrepen in de structuur en de organisatie van de gebieden,
vooral door de sociale vernieuwing. Op plaatselijk niveau zijn veel «OVB-gebieden»
als uitvoerende eenheden opgeheven en opgegaan in initiatieven in het kader
van sociale vernieuwing. Dit heeft in een aantal gevallen geleid tot een nieuwe
start met nieuwe structuren. Het heeft er ook toe geleid dat er drie organisatievormen
zijn ontstaan voor de OVB-gebieden (p. 13). Als voordeel van de opname in
het socialevernieuwingsbeleid ziet men de ontkokering: organisaties zijn bij
elkaar gekomen die voorheen niet zelden elkaars concurrenten waren. Een nadeel
is dat veel afstandelijkere stedelijke organisaties zich nu bezighouden met
het OVB. Het eigen karakter van de gebieden als samenwerkingsverbanden tussen
scholen en welzijnsinstellingen, is in de nieuwe organisatievormen grotendeels
verdwenen.Op basis van deze ervaringen stelt men vervolgens aangrijpingspunten voor
beleid en afspraken met OVB-gebieden vast. Hieronder wordt hier verder op
in gegaan. Daarnaast worden er in de nota vijf soorten OVB-maatregelen onderscheiden.
Aan ieder type maatregelen wordt in deze paragraaf kort aandacht besteed.Aangrijpingspunten voor OVB-gebiedenOp basis van de geschetste ervaringen stelt men in de nota aangrijpingspunten
voor beleid en afspraken met OVB-gebieden vast. Met de gebiedsaanpak wil men
een meerwaarde realiseren ten opzichte van de schoolgebonden aanpak. De bewindslieden
van O&W en WVC geven een lijst van thema's, waarvan zij
denken dat zij de best mogelijke garantie geven voor resultaten. Deze thema's
zijn:• taalontwikkeling;• uitbreiding van de directe instructietijd;• schooloverstijgende, doelgroepgerichte maatregelen voor opvang
van schooluitvallers;• voor- en buitenschoolse activiteiten;• het vormen van een netwerk (scholen met andere instellingen);• registratie en monitoring van leerlinggegevens;• contacten met ouders.Ten aanzien van de werkwijze wordt het belangrijk gevonden dat de gebieden
concrete doelstellingen formuleren, die voorzien zijn van streefcijfers. Over
de behaalde resultaten dient ieder gebied een verslag op te stellen. Enerzijds
om de eigen vooruitgang in beeld te brengen, anderzijds om de landelijke ontwikkelingen
te kunnen volgen.OVB-maatregelenDaarnaast onderscheiden de bewindslieden vijf soorten OVB-maatregelen:• maatregelen gericht op individuele scholen;• maatregelen voor samenwerkende scholen;• maatregelen die extra mogelijkheden bieden voor gemeenten en provincies;• maatregelen gericht op kwaliteitsverbetering en innovatie;• maatregelen gericht op specifieke doelgroepen.We gaan hierna in op de vijf verschillende typen maatregelen.Maatregelen gericht op individuele scholenScholen krijgen faciliteiten, en daarmee ruimte, om op specifieke onderwijsvragen
en/of problemen zelf een antwoord te geven. Hierbij kunnen bijvoorbeeld regelingen
voor eigentaalonderwijs aan bod komen. Daarnaast wordt, indien leerlingen
met een bepaalde sociaal-economische achtergrond aanwezig zijn, extra personeel
toegekend voor de bestrijding van onderwijsachterstanden. Wanneer een school
veel van dergelijke leerlingen heeft, wordt het mogelijk geacht om daadwerkelijk
specifieke voorzieningen voor hen te creëren. Gebiedsactiviteiten zijn
gericht op deskundigheidsbevordering van leerkrachten.Scholen met allochtone leerlingen uit bepaalde doelgroepen, komen ook
in aanmerking voor eigentaalfaciliteiten. De overheid stimuleert dat het eigentaalonderwijs,
naast een zelfstandige functie, ook de functie heeft van ondersteuningstaal
bij het leren van het Nederlands en bij het overige onderwijs. De invoering
van tweetalig onderwijs behoort, op scholen met een cumulatie van extra middelen,
tot de mogelijkheden. De extra middelen dienen ook ingezet te worden voor
de versterking van het onderwijs van Nederlands als tweede taal (NT2). Voor
intercultureel onderwijs, dat een wettelijk voorgeschreven thema is, kunnen
echter geen extra faciliteiten verkregen worden.Het belang van nascholing op het terrein van achterstandsbestrijding wordt
in de beleidsnota erkend. Schoolbesturen dienen het (algemene) nascholingsbudget
hiervoor te reserveren. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van het door
de landelijke overheid gefinancierde nascholingsaanbod. Bovendien moeten er
afspraken gemaakt worden over begeleiding. Hierbij wordt benadrukt dat verschillende
beleidssoorten, zoals onder meer OVB en Weer Samen Naar School (WSNS), in
samenhang moeten worden gezien. Maatregelen voor samenwerkende scholenDe subsidiëring van de onderwijsvoorrangsgebieden is bedoeld om de
samenwerking tussen scholen en welzijnsinstellingen mogelijk te maken en te
bevorderen. Dit moet werken als een integrerende maatregel, aldus de beleidsnota.
Beoogd wordt dat de diverse bovenschoolse samenwerkingsverbanden goed op elkaar
aansluiten en dat budgetten gebundeld ingezet worden.In de nota wordt verder een aantal acties aangekondigd, die voorrangsgebieden
goed voorbereiden op hun taak bij het terugdringen van voortijdig schoolverlaten.
Zo zullen bepaalde opvangprojecten voor schoolverzuimers worden gecontinueerd
en wordt er gewerkt aan de overdraagbaarheid.Maatregelen die extra mogelijkheden bieden voor gemeenten
en provinciesVanaf oktober 1991 is een deel van de O&W-middelen voor minderhedenbeleid
beschikbaar gesteld voor gemeenten. Het gaat om de 26 gemeenten met de hoogste
aantallen etnische minderheden in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs,
alsmede nieuwkomers in de leerplichtige leeftijd. Zij moeten van het ministerie
in ieder geval aandacht besteden aan:• eerste opvang van leerplichtige nieuwkomers;• vergroting van de deskundigheid van onderwijspersoneel op het gebied
van onderwijs aan leerlingen uit minderheidsgroepen;• aanpassing van het onderwijsprogramma in de betrokken scholen met
het oog op de doelstelling van het minderhedenbeleid;• een meer evenredig profijt van het minderhedenbeleid in het onderwijs
voor allochtone meisjes.Als tweede maatregel voor de periode 1990 – 1993 wordt de uitbreiding
van de kinderopvang genoemd. Hierbij zijn belangrijke aandachtspunten de uitbreiding
van de capaciteit, kwaliteit en het versterken van de positie van de gebruikers
van de kinderopvang. Men wil ook stimuleren dat de mogelijkheden van kinderopvang
optimaal benut worden, door netwerkontwikkeling in de wijken en afstemming
met sociaal-cultureel werk, onderwijs, preventie en (jeugd)hulpverlening.Maatregelen gericht op kwaliteitsverbetering en innovatieDe nota stelt dat centrale coördinatie nodig blijft van evaluatie-
en ontwikkelactiviteiten. Men acht het voor een optimaal rendement van de
landelijke activiteiten gewenst om, in overleg met de gebieden, over te gaan
tot een landelijke programmering van het totaal aan landelijke activiteiten.
De lopende activiteiten van het evaluatieprogramma, landelijke ontwikkelactiviteiten
en deskundigheidsbevordering worden in de nota kort samengevat.Het OVB wordt gevolgd door een landelijk evaluatieprogramma. Dit programma
omvat effectonderzoek, implementatieonderzoek en een beperkt aantal diepteonderzoeken.
Verder worden genoemd het transferpunt OVB, dat zich richt op het toegankelijk
maken van onderzoeksresultaten voor de praktijk. Daarnaast staat de Projectgroep
Evaluatie Welzijn 0–18-jarige Allochtonen (PEWA) vermeld. Deze is in
1992 door het ministerie van WVC ingesteld en heeft als belangrijkste taak
het adviseren over de verder beleidsontwikkeling en het bevorderen van de
ontwikkeling van effectieve programma's.De nota geeft vervolgens weer welke landelijke activiteiten het ministerie
van WVC onderneemt, gericht op innovatie en kwaliteitsverbetering. Het gaat
om voorschoolse activiteiten, met name de ontwikkeling van het programma Opstap
voor 4- tot 6-jarige kinderen. Andere activiteiten die hierbij
genoemd worden zijn: leesbevordering, buitenschoolse aanpak/verlengde schooldag,
opvoedingsondersteuning en integraal jeugdbeleid, projecten opvoedingsondersteuning,
voorkomen schooluitval, maatschappelijke oriëntatie jeugdigen en jeugdinformatie.In de beleidsnota worden verder landelijke ontwikkel- en ondersteuningsactiviteiten
van het ministerie van WVC aangekondigd. Het gaat om ontwikkeling van leermiddelen,
activiteiten van de landelijke pedagogische centra op het gebied van OVB,
Nederlands als tweede taal en de ontwikkeling van een leerlingvolgsysteem.Als laatste punt komt de opleiding van leerkrachten aan de orde. De opleiding
voor leerkrachten eigen taal staat centraal en het vergroten van het aantal
allochtonen dat een lerarenopleiding gaat volgen.Maatregelen gericht op specifieke groepenIn de nota wordt gesteld dat binnen het onderwijsvoorrangsbeleid een aantal
doelgroepen te onderscheiden is, waarvoor, gelet op de ervaringen uit het
verleden, een specifieke aanpak vooralsnog noodzakelijk blijft. Bij de beschrijving
van de maatregelen blijkt het echter niet altijd om een specifieke aanpak
te gaan, maar om enkele bestuurlijke maatregelen.Zo dienen de bestaande specifieke onderwijsprojecten voor woonwagen- en
zigeunerleerlingen (OWWZ-projecten) aansluiting te zoeken bij en te integreren
met onderwijsvoorrangsgebieden. Voor Antilliaanse, Arubaanse en Surinaamse
leerlingen (van laag opgeleide ouders) zijn schoolfaciliteiten voor de achterstandsbestrijding
en gebiedsfaciliteiten beschikbaar. Maar scholen ontvangen voor deze leerlingen
geen faciliteiten voor onderwijs in de eigen taal. Verder wordt ten aanzien
van Molukkers vastgesteld dat Molukse leerkrachten ondersteund worden vanuit
het Landelijk Steunpunt Edukatie Molukkers (LSEM).Alleen voor allochtone meisjes worden maatregelen beschreven die moeten
leiden tot een andere aanpak. Men wil enkele projecten die voor deze meisjes
zijn ontwikkeld, met elkaar in verbinding brengen. Er moet een samenhangende
aanpak ontwikkeld worden voor de overgang van basis- naar voortgezet onderwijs.
En ook voor de aansluiting van het voortgezet onderwijs op de arbeidsmarkt
in het algemeen en op de zorgsector in het bijzonder. De uitwerking van een
projectplan hiervoor wordt aangekondigd.Ten slotte is er aandacht voor kinderen van asielzoekers. De nota stelt
vast dat deze kinderen in toenemende mate deel zullen uitmaken van de leerlingpopulatie
in de onderwijsvoorrangsgebieden. Het wordt van belang geacht dat deze groep
leerlingen – en zeker diegenen onder hen van wie vaststaat dat zij voor
langere tijd in Nederland zullen verblijven – zo snel mogelijk vertrouwd
raakt met de Nederlandse taal. De nota kondigt aan dat het Katholiek Pedagogisch
Centrum (KPC) studiedagen zal organiseren en een handreiking gaat ontwikkelen
voor scholen die met deze leerlingen te maken krijgen.De Regeling onderwijsvoorrangsgebieden van 1993 (Staatsblad 1993, nr.
253) schrijft voor dat het Landelijk Beleidskader Onderwijsvoorrang 1993 –
1997 (O&W en WVC, 1993) een kader is voor de bestrijding van onderwijsachterstanden.
In het LBK wordt daarom niet aangegeven waarom beleid nodig is. In de wet
wordt het begrip onderwijsachterstanden omschreven als: «die negatieve
effecten op de leer- en ontwikkelingsmogelijkheden van leerlingen die het
gevolg zijn van sociale, economische en culturele omstandigheden» (p.
2).Het Landelijk Beleidskader Onderwijsvoorrang 1993 – 1997 geeft aan
welke activiteiten voor bekostiging in aanmerking komen. Het betreft activiteiten
waarmee onderwijsvoorrangsgebieden effectief kunnen werken aan
de realisering van hun doelstellingen. Per doelstelling wordt in de beleidsnota
een aantal activiteiten genoemd1. We geven ze
hier kort weer.Vervolgens wordt een globale indruk gegeven van vier typen maatregelen
die landelijk getroffen worden. Het gaat achtereenvolgens om maatregelen gericht
op individuele scholen, overig beleid van belang in dit kader, maatregelen
gericht op gemeenten, en maatregelen gericht op specifieke groepen. Ten slotte
schetst de nota welke activiteiten vanuit het ministerie van O&W en dat
van WVC verwacht kunnen worden.Maatregelen per doelstelling:Verbeteren van de leerprestaties in taal en rekenen
in het basisonderwijsVoor het verbeteren van de leerprestaties in taal en rekenen in het basisonderwijs,
wordt enerzijds gewezen op voor- en buitenschoolse voorzieningen en anderzijds
op binnenschoolse maatregelen. Bij de eerste categorie voorzieningen worden
activiteiten aanbevolen zoals gezinsgerichte activeringsprogramma's en het
ondersteunen van ouders bij de opvoeding en begeleiding van hun kinderen.
Bovendien wordt het belangrijk geacht om de deelname van kinderen te stimuleren
aan club- en buurthuiswerk, bibliotheken, jeugd- en jongerenwerk, kunstzinnige
vorming en sport. Bij de tweede categorie staan effectief leerkrachtgedrag
en schoolorganisatorische maatregelen centraal. Meer concreet gaat het erom
dat leerkrachten gewenst gedrag expliciet positief moeten waarderen, effectieve
hulp bieden wanneer leerlingen iets verkeerd aanpakken, hoge eisen moeten
stellen aan leerlingen, de directe instructietijd uitbreiden en een leerlingvolgsysteem
hanteren.Het verbeteren van de taalvaardigheid in het NederlandsDe tweede doelstelling is het verbeteren van de taalvaardigheid in het
Nederlands, zowel van de autochtone leerlingen als van de leerlingen met een
andere moedertaal. Dit kan volgens het LBK gebeuren door een aanpak te volgen
die door de projectgroep Nederlands als Tweede Taal is ontworpen. Lezen kan
gestimuleerd worden via buitenschoolse en gezinsgerichte activiteiten.Meer evenredige doorstroom naar de verschillende soorten
voortgezet onderwijsOok wordt gestreefd naar een, in vergelijking met de niet-doelgroep leerlingen,
meer evenredige doorstroom naar de verschillende soorten van voortgezet onderwijs.
Hierbij worden drie subdoelstellingen en activiteiten onderscheiden. Dit zijn:
het verbeteren van de aansluiting van het basis- op het voortgezet onderwijs,
het organiseren van ouderbetrokkenheid en keuzebegeleiding.Verbetering van de eerste opvang van nieuwkomersDe vierde doelstelling betreft een aparte doelgroep, namelijk nieuwkomers.
Voor hen dient de eerste opvang verbeterd te worden, onder meer door ze voor
te bereiden op deelname aan de Nederlandse samenleving. Daarnaast wordt een
succesvolle doorstroming binnen het reguliere Nederlandse onderwijs belangrijk
geacht.Verminderen van schoolverzuimDoelstelling vijf luidt: het verminderen van het schoolverzuim. Aanbevolen
wordt om hiervoor schoolinterne maatregelen te treffen. Daarnaast wordt het
belang van externe netwerkontwikkeling benadrukt, met instellingen die kunnen
assisteren bij de opvang van schooluitvallers.Het terugdringen van ongediplomeerd schoolverlatenDe zesde doelstelling tenslotte, betreft het terugdringen van het ongediplomeerd
schoolverlaten in de eerste fase van het voortgezet onderwijs. Dit wil men
bereiken door aangepaste leerwegen aan te bieden, door spijbelopvangprojecten
en projecten voor ongediplomeerde schoolverlaters.Het Landelijk Beleidskader 1993 – 1997 geeft ook aan welke maatregelen
landelijk getroffen worden om het onderwijs voor achterstandsgroepen te verbeteren.
Er wordt onderscheid gemaakt tussen:A. maatregelen gericht op individuele scholen;B. overig beleid van belang in dit kader;C. maatregelen gericht op gemeenten;D. maatregelen gericht op specifieke groepen.A Maatregelen gericht op individuele scholenIn het basisonderwijs blijft de gewichtenregeling van kracht, en in het
voortgezet onderwijs de CuMi-faciliteitenregeling. Deze faciliteiten zijn
bestemd voor aanpassing van het onderwijs, extra begeleiding en studiehulp
aan leerlingen in achterstandssituaties. Bovendien dienen zij voor het onderwijs
in het Nederlands als Tweede Taal en voor het onderhouden van contacten met
de ouders. Scholen kunnen per 1 augustus 1993 ook hun nascholingsbudget voor
het OVB gebruiken en een beroep doen op het nascholingsaanbod van de landelijke
overheid.B Overig beleid van belang voor onderwijsvoorrangsgebiedenNaast de bekostiging van activiteiten op basis van de Wet regeling onderwijsvoorrangsgebieden
zijn nog andere beleidsstromen van belang: de sociale vernieuwing, het beleid
ten aanzien van voortijdig schoolverlaten, opvoedingsondersteuning op maat,
kinderopvang en jeugdinformatie.C Maatregelen gericht op gemeentenVanaf 1991 zijn aan de 26 gemeenten met de hoogste aantallen allochtone
leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs, voor een periode van vier
jaar extra middelen ter beschikking gesteld. Dit geld is bedoeld voor de opvang
van nieuwkomers uit etnische minderheidsgroepen in de leerplichtige leeftijd.
Hierbij moeten de desbetreffende gemeenten in elk geval aandacht besteden
aan:• eerste opvang van leerplichtige nieuwkomers;• vergroting van de deskundigheid van het onderwijspersoneel;• aanpassing van het onderwijsprogramma van de betrokken scholen;• de specifieke problematiek van allochtone meisjes.D Maatregelen gericht op specifieke groepenAls specifieke groepen worden aangeduid: allochtone meisjes, asielzoekers,
ontheemden en woonwagenleerlingen. Voor allochtone meisjes in de leeftijd
van 10 tot 16 jaar worden twee projecten aangekondigd. Voor een betere schoolloopbaan
wordt het belang benadrukt van met name leerlingbegeleiding en roldoorbrekende
activiteiten. Het andere project is gericht op ondersteuning bij schoolkeuze
en het behalen van een beroepskwalificatie.Ten aanzien van asielzoekers wordt hetzelfde gemeld als in de nota De
OVB-draad samen weer opgepakt. Voor leerplichtige ontheemden wordt vanaf 1
augustus 1993 een onderwijsaanbod gerealiseerd dat op integratie is gericht.
Het zal een intensief NT2-programma bevatten. Voorheen was het onderwijs afgestemd
op datgene wat zij in het eigen land aan onderwijs zouden hebben
genoten. Maar inmiddels gaat men er in de nota van uit, dat 90% van de leerplichtige
ontheemden in Nederland zal blijven.Ten aanzien van woonwagenleerlingen wordt ongeveer hetzelfde vermeld als
in de nota De OVB-draad samen weer opgepakt. Alleen de zigeunerleerlingen
zijn uit de doelgroepaanduiding verdwenen.Activiteiten vanuit O&W en WVCVervolgens geeft het Landelijk Beleidskader aan welke activiteiten vanuit
het ministerie van O&W en dat van WVC verwacht kunnen worden. Het ministerie
van O&W geeft aan leermiddelen te laten ontwikkelen op het terrein van
Nederlands als Tweede Taal en Onderwijs in Eigen Taal. Verder wordt gewerkt
aan een leerlingvolgsysteem voortgezet onderwijs. De ondersteuning van de
onderwijsvoorrangsgebieden wordt verzorgd door de Landelijke Pedagogische
Centra. In 1992 is de projectgroep NT2 uitgebreid met een projectmanagement,
dat de implementatie van de uitkomsten van de projectgroep NT2 ondersteunt.
Er is voorzien in een landelijke evaluatie van het OVB. Dit Landelijk Evaluatieprogramma
OVB heeft tot doel inzicht te verwerven in de mate waarin de doelstellingen
van het OVB worden bereikt en in de effectiviteit van werkwijzen.Het ministerie van WVC stimuleert op zijn beurt de ontwikkeling van programma's
in de voor- en buitenschoolse sfeer, die gericht zijn op zowel allochtone
jeugdigen als hun ouders (LBK, p.19). Het Averroès-programma Opstap,
dat bestemd is voor 4- tot 6-jarige (allochtone) kinderen en hun moeders,
wordt in deze context door het ministerie getypeerd als «het belangrijkste
getoetste project» (p. 20). Gemeenten krijgen voor de duur van het Opstap-project,
in aanvulling op de OVB-middelen, als aanjaagpremie een aflopende bijdrage
van 100, 75 en 50% van de kosten. Ook voor andere leeftijdgroepen worden door
de Averroès-stichting gezinsgerichte programma's ontwikkeld in deze
jaren. Daarnaast stimuleert WVC programma's voor leesbevordering, buitenschoolse
aanpak en opvoedingsondersteuning voor allochtone ouders. De ondersteuningsstructuur
die door WVC wordt gesubsidieerd betreft vooral de Averroès-stichting
en het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW).De belangrijkste trends in deze periode:Formatie- en gebiedenbeleidHet OVB kent gedurende de gehele onderzoeksperiode twee belangrijke, structurele
pijlers: het formatiebeleid en het gebiedenbeleid. In het basisonderwijs blijft
in de jaren 1989 -1997 de gewichtenregeling van kracht, en in het voortgezet
onderwijs de CuMi-faciliteitenregeling.Voor-, binnen- en buitenschoolse maatregelenDoordat het OVB voortkomt uit het gezamenlijke initiatief van O&W
en WVC, bestaat de bijbehorende aanpak enerzijds uit maatregelen voor scholen,
en anderzijds uit voor- en buitenschoolse voorzieningen. De tweede categorie
maatregelen is niet gericht op scholen maar op allochtone jeugdigen en hun
ouders.NT2 en eigen taalonderwijsEen vast onderdeel van het OVB gedurende de jaren 1985 – 1997 is
NT2, waarvoor de projectgroep NT2 actief is. In 1992 is de projectgroep NT2
uitgebreid met een projectmanagement, dat de implementatie van de uitkomsten
van de projectgroep NT2 ondersteunt.Het beleid ten aanzien van eigentaalonderwijs heeft in de periode 1985 – 1997 enkele wijzigingen ondergaan. In 1985 is OETC onderdeel van
het OVB, met de kanttekening dat het accent gelegd dient te worden op het
eigen taalonderwijs. Culturele elementen worden namelijk geacht, in de vorm
van intercultureel onderwijs, onderdeel te worden van het reguliere onderwijs.
In 1992 worden vanuit het OVB alleen nog faciliteiten beschikbaar gesteld
voor het eigen taalonderwijs. Voor intercultureel onderwijs, dat een wettelijk
voorgeschreven thema is, kunnen echter geen extra faciliteiten verkregen worden.
De overheid stimuleert dat het eigen taalonderwijs, naast een zelfstandige
functie, ook de functie heeft van ondersteuningstaal bij het leren van het
Nederlands en bij het overige onderwijs.Maatregelen gericht op specifieke groepenVanaf 1992 is sprake van OVB-maatregelen die gericht zijn op specifieke
etnische groepen. In deze context wordt om extra aandacht gevraagd voor woonwagen-
en zigeunerleerlingen, Antilliaanse, Arubaanse en Surinaamse leerlingen (van
laag opgeleide ouders), Molukkers en kinderen van asielzoekers. Daarnaast
is een speciale aanpak gepresenteerd voor allochtone meisjes.Anno 1993 worden wederom asielzoekers, woonwagenleerlingen en allochtone
meisjes als specifieke groepen aangeduid. Een nieuwe doelgroep lijkt te bestaan
uit ontheemden. Zigeunerleerlingen blijken op hun beurt uit de doelgroepaanduiding
verdwenen te zijn.Opvang nieuwkomers door gemeentenVanaf 1991 stelt O&W aan de 26 gemeenten met de hoogste aantallen
allochtone leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs, voor een periode
van vier jaar extra middelen ter beschikking. Dit geld is vooral bedoeld voor
de opvang van nieuwkomers uit etnische minderheidsgroepen in de leerplichtige
leeftijd. Hierdoor komen OVB-taken voor deze groep jonge allochtonen met name
op het bordje van lokale overheden te liggen.Bestuurlijke ontwikkelingHet OVB is in 1974 geïntroduceerd door het ministerie van O&W.
Vanaf dat jaar heeft het OVB altijd duidelijk op de agenda van O&W gestaan.
Toch duurt het tot 1993 voordat het OVB daadwerkelijk wettelijk verankerd
wordt.Vanaf de jaren tachtig wordt het OVB beschouwd als een beleidsterrein
dat tot de verantwoordelijkheid behoort van het ministerie van O&W én
dat van WVC. Aan deze interdepartementale samenwerking komt in 1989 een tijdelijk
einde, als WVC besluit haar aandeel in de OVB-gelden niet meer rechtstreeks
aan de onderwijsvoorrangsgebieden te geven. WVC kiest voor decentralisatie
van deze gelden, terwijl O&W op de oude voet blijft doorwerken. Vanaf 1992
is wederom sprake van een gezamenlijke aanpak van het OVB door O&W en
WVC. Beide ministeries bepalen samen het OVB voor de jaren 1992 – 1997.Tussen beide ministeries geldt op het terrein van OVB een globale taakverdeling.
Het ministerie van O&W concentreert zich op activiteiten binnen scholen.
Bij WVC staan daarentegen voor- en buitenschoolse activiteiten centraal.Aanpalende beleidsterreinenIn het OVB wordt in 1985 gewezen op de raakvlakken met het welzijnsbeleid,
het beleid in hoger en wetenschappelijk onderwijs, het onderwijsemancipatiebeleid
en de samenhang tussen onderwijsvoorrangsbeleid en beleid op het terrein van
volwasseneneducatie. In de jaren negentig worden onder meer Weer Samen naar School (WSNS),
de sociale vernieuwing, opvoedingsondersteuning op maat, kinderopvang en jeugdinformatie
als relevante beleidsterreinen voor het OVB beschouwd.3.5 Effectiviteit beleidsmaatregelen3.5.1 Voorschoolse programma'sVan het beleid gericht op voorschoolse educatie in het gezin vormen de
programma's Opstap en de verbeterde versie ervan, Opstap Opnieuw, het meest
centrale onderdeel. Beide programma's zijn op hun effectiviteit onderzocht.
In 1987 werd gestart met de experimentele uitvoering van het Opstap-programma.
Ruim voor het gereed komen van het evaluatieonderzoek is vanaf het einde van
de jaren tachtig begonnen met grootschalige implementatie van dit programma.
Uit het evaluatierapport van Eldering & Vedder (1992) kwam evenwel naar
voren dat de effecten op de talige en cognitieve ontwikkeling van kinderen,
evenals op de mate van ontwikkelingsstimulering in het gezin, gering waren.
Wel vertonen sommige indicatoren een samenhang met intensiteit van deelname.
De auteurs pleiten voor een aantal verbeteringen in de uitvoering van het
programma en stellen tevens dat een «center-based» uitvoering,
bijvoorbeeld via scholen, overwogen zou moeten worden. Zoals verder in hoofdstuk
4 aan de orde komt, is Opstap vanaf 1992 grondig herzien en wordt het
herziene programma onder de naam Opstap Opnieuw vanaf 1996 landelijk
uitgevoerd. Dit programma blijft gezinsgericht; in de late jaren negentig
komen daarnaast «centrumgerichte» stimuleringsprogramma's, gericht
op het voorkomen van onderwijsachterstand bij jonge kinderen, tot ontwikkeling.3.5.2 Onderwijs in Eigen Taal en CultuurTer bevordering van het verwerven van het Nederlands is ook het Onderwijs
in Eigen Taal en Cultuur (OETC), later Onderwijs in Allochtone Levende Talen
(OALT) genoemd, een rol toegedacht (Meijnen, 2003, p. 19). De redenering daarbij
was dat een zekere ontwikkeling in de moedertaal de verwerving van het Nederlands
zou begunstigen. Het OALT wordt echter ook een cultuurpolitieke doelstelling
toegedacht. Na de decentralisatie van het OALT naar gemeenteniveau mogen de
gemeentes nu zelf kiezen of ze de OALT-middelen inzetten voor achterstandsbestrijding
of voor cultuurpolitieke doelstellingen. Evaluatieonderzoek in het begin van
de negentiger jaren leverde overigens geen ondersteuning voor de hypothese
dat het onderwijs in eigen taal de verwerving van het Nederlands ten goede
komt (NWO/BOPO reviewstudie, 2003).3.5.3 OnderwijsvoorrangsbeleidDe evaluatie van het Onderwijsvoorrangsbeleid in de tachtiger jaren is
zorgvuldig voorbereid en opgezet (Meijnen, 2003, p. 27): «Het onderzoeksprogramma
onder de titel Landelijke Evaluatie Onderwijsvoorrangsbeleid (LEO) bevat twee
hoofdlijnen: onderzoek op landelijk niveau naar het functioneren en de effecten
van beleid, en deelstudies naar specifieke aspecten van het OVB, zoals onderzoek
naar de gebiedsplannen, naar de relatie tussen OVB en basiseducatie en naar
de aspiraties van ouders van allochtone leerlingen. Het landelijk onderzoek
wordt vormgegeven middels het LEO-cohort waarbij in meer dan 600 basisscholen
de leerlingen uit de groepen 4, 6 en 8 worden getoetst en getest op taal, rekenen en intelligentie. Voorts worden directeuren en leerkrachten
bevraagd over de organisatie van de school en hun manier van lesgeven. Om
de twee jaar wordt een nieuwe meting georganiseerd bij, in principe, dezelfde
scholen. De LEO-metingen zijn uitgevoerd in 1988, 1990 en 1992». Dit
onderzoeksprogramma heeft de mogelijkheid gecreëerd tot het plegen van
meerjarige vergelijkingen van de ontwikkeling van schoolloopbanen. De analyses
die met behulp van dit onderzoekprogramma gemaakt zijn, komen in paragraaf 4.5
aan bod.Mulder (1996) heeft in haar promotieonderzoek het onderwijsvoorrangsbeleid
(OVB) onderzocht en concludeert dat:• de doelstellingen van het OVB door de overheid vaag zijn geformuleerd
en tegenstrijdigheden bevatten;• de formatiecomponent van het beleid een zeer zwak onderdeel vormt;• de gebiedencomponent van het beleid aanmerkelijk sterker is dan
de formatiecomponent.Mulder heeft in haar promotieonderzoek ook de resultaten van het onderwijsvoorrangsbeleid
getoetst via een cross-sectionele en longitudinale vergelijking:• De resultaten van deze cross-sectionele vergelijking «wijzen
uit dat de onderlinge verhoudingen tussen de wegingsfactoren, de schooltypen
en de herkomstlanden in deze periode niet veranderd zijn. Ook in 1992 blijven
de taal- en rekenscore van de allochtone doelgroepleerlingen (en dan met name
die van de Marokkanen en Turken) ver achter bij die van de autochtone doelgroepleerlingen.
De autochtone achterstandsleerlingen halen op hun beurt weer lagere scores
dan de leerlingen die niet tot de OVB-doelgroep worden gerekend. Bij alle
drie de metingen presteren leerlingen, ongeacht hun wegingsfactor, op scholen
zonder OVB-faciliteiten beter dan op de twee andere schooltypen. De belangrijkste
oorzaak van de lagere prestaties op formatie- en gebiedscholen is gelegen
in de ongunstiger sociaal-etnische achtergrondkenmerken van de leerlingen»
(p. 167).• «De longitudinale vergelijking laat zien dat de prestaties
van autochtone achterstandsleerlingen meer achterblijven bij die van de niet-achterstandsleerlingen
naarmate zij verder in het basisonderwijs komen. Dat geld voor alle leerlingen,
ongeacht of ze op een formatie- of een gebiedschool zitten of op een school
zonder OVB-faciliteiten. Opvallend is dat de achterstand van allochtone leerlingen
in de loop van het basisonderwijs niet verder toeneemt, maar constant blijft»
(p.168).• «Uit de analyse blijkt dat op formatie- en gebiedsscholen
het negatieve effect van herkomstland op de prestaties is afgenomen en het
effect van het opleidingsniveau van de ouders is toegenomen. De verschillen
zijn echter nog te klein om er veel waarde aan te hechten. Toch doet het feit
dat zowel bij de cross-sectionele als de longitudinale vergelijking hetzelfde
beeld naar voren komt, wel vermoeden dat er een ontwikkeling is ingezet waarbij
het prestatieniveau minder door het herkomstland en meer door het opleidingsniveau
van de ouders wordt bepaald» (p. 168–169). HOOFDSTUK 4 INTEGRATIEBELEID (1994–2003)In de nota «Kansen krijgen, kansen pakken» (BZK/GSI, 1998)
zijn de beleidsinspanningen op het gebied van integratie en achterstandsbestrijding
van de verschillende departementen in kaart gebracht. In het onderwijs wordt
al lange tijd geïnvesteerd in methoden, materialen en projecten die aansluiten
bij de leeren ontwikkelingsbehoeften van leerlingen met achterstanden. Tussen
1989 en 1997 liet de projectgroep NT2 veel materiaal ontwikkelen. De projectgroep
ICO (1994–1998) gaf een stimulans aan het intercultureel onderwijs.
De landelijke ondersteuningsinstellingen (LPC) hebben een aanbod. De procesmanagements
primair en voortgezet onderwijs ondersteunen de vernieuwingen in scholen.
Voortdurend wordt bijgehouden en onderzocht wat de vorderingen zijn van verschillende
groepen leerlingen. Het SCP (minderhedenrapportage) en de inspectie rapporteren
geregeld over de ontwikkelingen in het onderwijs, waarbij speciale aandacht
uitgaat naar minderheden en achterstanden. Gemeenten worden ondersteund bij
de decentralisatie van onderwijsachterstandenbeleid.Omdat het lokale niveau beter in staat is om lokaal maatwerk te leveren,
bijvoorbeeld door samenwerking tussen verschillende sectoren, is een aantal
beleidsonderdelen in het onderwijs gedecentraliseerd. Daardoor is de gemeente
een «spin in het web» geworden. Onderwijs is bijvoorbeeld onderdeel
van de sociale infrastructuur van het grotestedenbeleid. Rijk en 25 gemeenten
hebben per gemeente afspraken gemaakt over een meerjarig ontwikkelingsplan
voor de stedelijke ontwikkeling, dat condities moet bieden voor het bestrijden
van achterstanden. De gemeenten hebben daarin een regisserende rol. Zij zorgen
bijvoorbeeld voor contacten tussen de scholen en de Regionale Meld- en Coördinatiefunctie,
en voor een sluitend netwerk, waarin leerlingen worden opgevangen en doorgeleid
naar een andere school of een arbeidsplaats. De gemeente kan verbanden leggen
met sociale zaken (Wet Integratie Werkzoekenden WIW), het midden- en kleinbedrijf
en de regionale opleidingencentra (ROC). De gemeente zorgt voor (bovenschoolse)
voorzieningen waarin leerlingen tijdelijk kunnen worden opgevangen en begeleid.
Dit betreft leerlingen die de schoolorde dusdanig verstoren dat zij de schoolgang
van andere leerlingen hinderen. Ook de schoolbegeleidingsdiensten (SBD) vallen
nu onder de regie van de gemeente. Dit biedt de mogelijkheid om met steun
van de SBD lokale kennisontwikkeling en gerichte interventie tot stand te
laten komen. Bovendien hebben gemeenten zeggenschap gekregen over de huisvesting
van scholen. Daarnaast is de laatste jaren ook vorm gegeven aan het lokaal
(preventief) jeugdbeleid, waarin de gemeente een regierol heeft.Relevant kader voor dit onderwijskansenplan is het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
(GOA), waarmee de condities voor maatwerk op lokaal niveau zijn gecreëerd.
Gemeenten hebben meer verantwoordelijkheid, maar ook meer ruimte om oplossingen
op maat te kiezen.In overleg met de schoolbesturen formuleert de gemeente een lokaal GOA-plan,
dat concrete activiteiten beschrijft voor de aanpak van achterstanden. Daarbij
hanteren de gemeenten het landelijk beleidskader als leidraad. In dat kader
zijn zes prioriteiten aangegeven, die hier voor de volledigheid alle zes worden
genoemd:• de taalontwikkeling en de formulering van integraal taalbeleid;• een goede afstemming tussen de voor- en vroegschoolse educatie
en de basisschool; • bestrijding van voortijdig schoolverlaten;• het monitoren van ontwikkelingen;• een evenredige doorstroming;• vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningen.De sociaal-culturele component van het integratiebeleid op het terrein
van onderwijs krijgt een inbedding via de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN)
die in 1998 van kracht wordt.4.1 Hoofddoelstellingen1. Het bestrijden van onderwijsachterstanden bij autochtone en allochtone
leerlingen.2. De optimale ontplooiing van alle talenten van leerlingen dichterbij
brengen en de verbetering van onderwijskansen voor achterstandsleerlingen.3. Inburgering als eerste stap van een langduriger proces van integratie.4.2 DoelgroepenAutochtone en allochtone kinderen met een onderwijsachterstand. Van de
1,6 miljoen kinderen in het basisonderwijs, behoren er ongeveer 450 000
tot de doelgroep van het achterstandenbeleid. Circa 250 000 daarvan zijn
autochtone leerlingen uit een achterstandssituatie. De overige 200 000
leerlingen zijn van allochtone afkomst. In het voortgezet onderwijs bedraagt
het aantal allochtone leerlingen 71 600.Nieuwkomers en oudkomers: jaarlijks komen mensen naar Nederland om zich,
om verschillende redenen, blijvend in Nederland te vestigen. Ons land ziet
zich voor de uitdaging geplaatst hen zo snel mogelijk in staat te stellen
een plek te verwerven in de Nederlandse samenleving. Inburgering is daartoe
een eerste stap. Integratie is echter een langduriger proces en vereist meer
dan een cursus Nederlands en maatschappij-oriëntatie. De Nederlandse
samenleving biedt de nieuwkomers een kans, een opstap, van de nieuwkomers
moet worden verwacht dat zij deze kans aangrijpen en daarmee investeren in
hun eigen toekomst. Dit is ook in het belang van blijvende cohesie in de Nederlandse
maatschappij.Naast de inburgering van nieuwkomers heeft het kabinet ook ingezet op
de inburgering van migranten die reeds langere tijd in Nederland verblijven.
Binnen de totale groep oudkomers worden twee specifieke doelgroepen onderscheiden,
te weten: werkzoekenden en opvoeders.4.3 Afgeleide doelstellingen4.3.1 Onderwijskansenbeleid1. Het verbeteren van de voorwaarden voor onderwijskwaliteit en onderwijsresultaten,
gebruikmakend van de beschikbare kennis, materialen en middelen.2. Op een actieve en intensieve wijze verspreiden van kennis, ervaring
en werkwijzen die leiden tot kwaliteitsverhoging op scholen.Deze twee doelstellingen moeten er gezamenlijk toe leiden dat scholen
de eigen kwaliteitsontwikkeling beter vorm kunnen geven – ook in de
toekomst. Op basis van bovenstaande doelstellingen worden de volgende opbrengsten
beoogd:• De situatie op een aantal scholen wordt verbeterd. Het gaat om
veranderingen in de schoolorganisatie en werkwijzen zodat de onderwijsprestaties
van de leerlingen kunnen verbeteren.• Voor alle betrokkenen (rijk, gemeente, de school, het schoolbestuur,
de inspectie en de onderwijsverzorgingsinstellingen) zal beter zicht ontstaan
op de schoolontwikkelingsprocessen die de kwaliteit van het onderwijs bevorderen
en de toepassing daarvan.• Door de actieve verspreiding en uitwisseling van kennis over kwaliteitsverbetering
zal de professionaliteit van scholen worden verhoogd, mede in relatie tot
het gevoerde onderwijsachterstandenbeleid.• De inzichten die worden opgedaan door de kennisintensivering worden
benut om het nieuwe landelijk beleidskader onderwijsachterstandenbeleid op
te stellen en om het daarmee samenhangende landelijke ondersteuningsaanbod
te organiseren en toe te spitsen.Karsten (2003, p.150) merkt op dat in de notitie «Onderwijskansen.
Ruimte voor kwaliteit bij de aanpak van onderwijsachterstanden» van
juni 2000 (TK 1999–2000, 27 020, nr. 1) voor het eerst in een officiële
probleembeschrijving van het achterstandenbeleid gesproken wordt over etnische
segregatie in het onderwijs als probleem. De segregatie langs sociaal-economische
lijnen zet zich volgens de notitie voort in het onderwijs «en wordt
versterkt door de zogenoemde «witte» vlucht» (p.3, geciteerd
door Karsten, 2003).4.3.2 Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (Landelijk
Beleidskader GOA)A. De voor- en vroegschoolse educatieDe verwachting van onderwijskundigen en beleidsmakers is dat kinderen
hun startcondities bij hun intrede op de basisschool kunnen verbeteren door
bepaalde interventies. Het is dus zinvol om kinderen met achterstand zo vroeg
mogelijk, in de voor- of vroegschoolse periode, een inhaalslag te laten maken
met gerichte voorzieningen en speciale pedagogische of onderwijskundige programma's.
Op deze wijze kunnen zij hun achterstand verkleinen of geheel inlopen. Op
grond van onderzoeksgegevens blijkt dat vooral allochtone kinderen, vergeleken
met autochtone leeftijdgenoten, in verschillende opzichten achterlopen bij
hun autochtone leeftijdgenoten. Aangezien de verwachting eveneens is dat ouders
ook een belangrijke rol spelen in de versnelling van dit proces zouden de
programma's tegelijkertijd aan hen aangeboden dienen te worden voor een effectieve
uitwerking.Ten aanzien van de voor- en vroegschoolse situatie formuleert het Landelijk
Beleidskader Onderwijsachterstandenbeleid (LBK) de volgende doelstellingen:1. De startcondities van leerlingen bij hun intrede op de basisschool
worden onder meer op het gebied van de Nederlandse taal verbeterd door:a. Het tot stand brengen van samenwerkingsrelaties tussen scholen voor
basisonderwijs, peuterspeelzalen en kinderopvangvoorzieningen met het oog
op het voorkomen van achterstand in de ontwikkeling van kinderen; daarbij
kan worden aangesloten bij de activiteiten van consultatiebureaus.b. Deskundigheidsbevordering van medewerkers van kinderopvangvoorzieningen,
peuterspeelzalen en de onderbouw van het basisonderwijs met het oog op een
adequate aanpak van de onderwijsachterstanden.2. Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:a. Informatie-uitwisseling met betrekking tot toekomstige leerlingen in
het basisonderwijs.b. Bevordering van planmatig handelen en deskundigheid met betrekking
tot educatieve activiteiten in de voorschoolse voorzieningen.c. Gebruik van programma's en instrumenten voor stimulering van de (taal-)ontwikkeling
bij kinderen in peuterspeelzalen.d. Ondersteuning van ouders door het aanbieden van gezinsgerichte programma's.B. Beheersing van de Nederlandse taalHet in onvoldoende mate beheersen van de Nederlandse taal wordt gezien
als een belangrijke oorzaak voor het ontstaan van onderwijsachterstand van
de individuele leerling. Een goede beheersing van de Nederlandse taal wordt
beschouwd als een voorwaarde voor een succesvolle schoolloopbaan.Het Landelijk Beleidskader Onderwijsachterstandenbeleid (LBK) formuleert
de volgende doelstellingen ten aanzien van de beheersing van de Nederlandse
taal:1. Ter bestrijding van achterstanden op het gebied van de Nederlandse
taal bij allochtone en autochtone leerlingen wordt een lokaal beleid ontwikkeld
in samenwerking met scholen en andere relevante instellingen. Het lokale beleid
is gericht op de beheersing van de Nederlandse taal en op het wegnemen van
belemmeringen daarbij.2. Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:a. Gezamenlijke eerste opvangvoorzieningen ten behoeve van de onderinstromers
en zij-instromers, desgewenst met andere gemeenten.b. Afstemming tussen eerste opvang en vervolgactiviteiten op het gebied
van Nederlands als tweede taal (NT2) en tussen NT2-onderwijs en het reguliere
onderwijs in de Nederlandse taal.c. Stimulering van het gebruik van buitenschoolse programma's Nederlandse
taal.d. Deskundigheidsbevordering van leraren, met het oog op de eerste en
vervolgopvang.e. Beheersing van de Nederlandse taal van moeders, door activiteiten in
het kader van de basiseducatie en opvoedingsondersteuning.C. Vermindering van de verwijzing naar speciale voorzieningenDoor gedragsproblemen komen veel leerlingen met onderwijsachterstanden
terecht in het (voortgezet) speciaal onderwijs. Deze gedragsproblemen zijn
vaak gerelateerd aan opvoedings- en sociaal-emotionele problematiek. Deze
gedragsproblemen dienen ook onderkend te worden en evenveel aandacht te krijgen
als een cognitieve leerachterstand. In dit verband zullen relaties worden
gelegd tussen lokaal onderwijsbeleid en lokaal preventief jeugdbeleid, en
zal gezorgd moeten worden voor de afstemming tussen de samenwerkingsverbanden
Weer Samen Naar School (WSNS) en die van het voortgezet (speciaal) onderwijs:1. De verwijzing van de doelgroepleerlingen naar het (voortgezet) speciaal
onderwijs wordt zoveel mogelijk verminderd. Voor het speciaal onderwijs voor
kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden, moeilijk lerende
kinderen en in hun ontwikkeling bedreigde kleuters gelden daarbij de doelstellingen
van het Weer Samen Naar School-beleid als richtsnoer. Voor het voortgezet
onderwijs betreft dit de doelstellingen van het leerwegondersteunend onderwijs
en het praktijkonderwijs in het mavo/vbo.2. Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:a. afstemming van activiteiten ter bestrijding van onderwijsachterstand
op de samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School met die van het voortgezet
(speciaal) onderwijs (vo-vso);b. samenwerking van scholen met medische kinderdagverblijven, jeugdwelzijnsinstellingen,
instellingen voor jeugdhulpverlening, politie, justitie, jeugdgezondheidszorg
en de RIAGG voor de hulpverlening aan leerlingen met sociaal-emotionele problemen;c. inzet en expertise uit genoemde niet-onderwijsinstellingen in het onderwijs.D. Vermindering van de schooluitvalDe groep die de meeste aandacht verdient bij het voorkomen van voortijdige
schooluitval is de groep van schoolverlaters zonder startkwalificatie. Dit
zijn leerlingen die niet in het bezit zijn van een vbo- of mavo-diploma of
een beroepskwalificatie ten minste vergelijkbaar met het eindniveau van het
primaire leerlingwezen of de korte opleiding mbo. Leerlingen met een afgeronde
opleiding op het niveau van primair leerlingwezen, kort-mbo, havo of vwo,
voldoen wel aan deze startkwalificatie. Gezien de specifieke problematiek
van het relatief veelvuldig schoolverlaten zonder een diploma van allochtone
leerlingen verdient deze doelgroep extra aandacht. Ook leerlingen met laaggeschoolde
ouders zijn oververtegenwoordigd in de groep van schoolverlaters.Leerlingen die genoemde startkwalificaties niet hebben kunnen halen, staat
nog de mogelijkheid open van het volgen van praktijkonderwijs of de assistentenopleiding
in het secundair beroepsonderwijs.Ten aanzien van de vermindering van de schooluitval formuleert het Landelijk
Beleidskader Onderwijsachterstandenbeleid (LBK) de volgende doelstellingen:1. Jaarlijks wordt in samenwerking met de lokale partner het aantal voortijdige
schoolverlaters zoveel mogelijk verminderd.2. Bij de uitwerking wordt aan de volgende aspecten aandacht besteed:a. stroomlijning van de aansluiting basisonderwijs en voortgezet onderwijs;b. informatie-uitwisseling over leerlingen;c. afstemming van activiteiten met die in het kader van de regionale meld-
en coördinatie functie;d. samenhang met de regionale ontwikkelingen in het kader van vernieuwd
voorbereidend beroepsonderwijs en middelbaar algemeen voortgezet onderwijs.E. Evenredige deelname aan het onderwijsDoel van het onderwijsachterstandenbeleid is de deelname van de doelgroepleerlingen
aan de verschillende vormen van voortgezet onderwijs, secundair beroepsonderwijs
en hoger beroepsonderwijs zodanig te vergroten dat deze evenredig is aan de
deelname van leerlingen die niet tot de doelgroep behoren van het achterstandsonderwijs.
Lokaal worden initiatieven ontwikkeld om de deelname van doelgroepleerlingen
aan vormen van voortgezet, secundair beroepsonderwijs en hoger onderwijs meer
te laten sporen met de leerloopbaan van vergelijkbare leerlingen die niet
tot de doelgroep behoren. F. MonitoringVoor opstelling, evaluatie en bijstelling van het beleid ter bestrijding
van achterstanden in het onderwijs is het noodzakelijk de resultaten van het
lokale beleid te volgen. Registratie van die basisgegevens zal steeds meer
verfijnd en geoptimaliseerd dienen te worden.Lokaal komt registratie tot stand van ten minste:a. de instroom, doorstroom en uitstroom van (doelgroep)leerlingen in scholen
voor basisonderwijs, voor (voortgezet) speciaal onderwijs, voor voortgezet
onderwijs, voor secundair beroepsonderwijs en voortgezet speciaal onderwijs;b. de verwijzing naar het speciaal onderwijs en het voortgezet onderwijs;c. het verzuim en de uitval van leerlingen in het onderwijs.4.3.3 Brede scholenHet kabinet ziet het ontstaan van brede scholen als een veelbelovende
ontwikkeling (Staatssecretarissen OCenW en VWS, 2000). De kansen die er liggen
om de voorzieningen die zich richten op kinderen en jongeren beter op elkaar
te laten aansluiten verdienen te worden ondersteund en bevorderd; het elan
en de dynamiek die op lokaal niveau zijn losgekomen mogen zich gesteund weten
en voelen door de rijksoverheid. In het Regeerakkoord worden de mogelijkheden
die het concept van de brede school inhouden onderkend, met de aantekening
dat dit niet mag leiden tot taakverzwaring van leerkrachten.Bij de bredeschoolontwikkeling gaat het om het organiseren van praktische
samenhang tussen school en omgeving binnen bestaande beleidskaders. De resultaten
die bij de doelgroep (kinderen, jongeren) nagestreefd worden zijn neergelegd
in de te onderscheiden onderdelen van het rijksbeleid. De voor de brede-schoolontwikkeling
meest relevante intersectorale beleidskaders zijn het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
(GOA), het voortijdigschoolverlatenbeleid, het integratiebeleid («Kansen
krijgen, kansen pakken»), het lokaal jeugdbeleid, het grotestedenbeleid
(GSB), het veiligheidsbeleid (IVP, Justitie in de Buurt, Jeugd en Veiligheid/Van
Montfrans), het kinderopvangbeleid en beleid Arbeid en zorg (commissie Dagindeling),
het jeugdparticipatiebeleid, de provinciale en regionale preventieve en curatieve
jeugdzorg, het sportbeleid (waaronder Jeugd in Beweging en het breedtesportbeleid),
het cultuurbeleid (waaronder Cultuur en School), het (jeugd)gezondheidsbeleid
(waaronder consultatiebureau en jeugdarts). Scholen en welzijnsinstellingen
hebben daarnaast respectievelijk met het onderwijs- en het welzijnsbeleid
van doen. De steun aan de bredeschoolontwikkeling is opgenomen in het Bestuursakkoord
Nieuwe Stijl (BANS). In het kader van het jeugdbeleid is met de VNG overeengekomen
dat als onderdeel van het VNG-project Lokaal Jeugdbeleid gemeenten in hun
regie- en beleidsontwikkelende rol ten aanzien van brede scholen zullen worden
gesteund.De veelheid van ambities van genoemde intersectorale beleidskaders, bevat
voor de school en haar bondgenoten een aantal prioritaire doelstellingen:• Vergroting van de deelname van het aantal jonge kinderen in achterstandssituaties
aan kwalitatief goede programma's voor voor- en vroegschoolse educatie, opdat
anderstalige leerlingen zo jong mogelijk Nederlands leren.• Voorkomen en bestrijden van het voortijdig schoolverlaten. • Het bevorderen van de veiligheid voor en door kinderen, in en om
de school en in de buurt.• Het realiseren van longitudinale en intersectorale samenhang in
het aanbod aan kinderen en jeugdigen, van 0 – 18 jaar (vergelijk ook
de visie op Jeugdbeleid, BANS-afspraken december 1999).• Vergroten van de ontwikkelingsmogelijkheden van kinderen en jongeren.• Snelle onderkenning en behandeling van kinderen die zijn aangewezen
op de expertise van de jeugdzorg.De genoemde beleidskaders geven volgens de brief van de staatssecretarissen
van OCenW en VWS (2000) ook in bestuurlijke zin uitdrukking aan de andere
sturingsfilosofie die de Kamer met de nota «Vertrouwen in verantwoordelijkheid»
(ministerie van BZK, 1999) is voorgelegd. Maatschappelijke vraagstukken zijn
in toenemende mate complex en onderling afhankelijk. Zij vragen om een intersectorale
benadering, en om een andere sturingsrelatie tussen Rijk en gemeenten. Het
sleutelwoord is decentralisatie, minder centrale sturing, meer aandacht voor
de procesarchitectuur (horizontalisering van de beleidsvorming) en mét
gemeenten in plaats van tegenover gemeenten.4.3.4 InburgeringInburgering van nieuwkomers is een eerste stap op weg naar integratie.
Integratie echter is een langduriger proces, dat meer vereist dan een cursus
Nederlands en maatschappij-oriëntatie. De Nederlandse samenleving biedt
de nieuwkomers een kans, een opstap, van de nieuwkomers moet worden verwacht
dat zij deze kans aangrijpen en daarmee investeren in hun eigen toekomst.
Dit is ook in het belang van blijvende cohesie in de Nederlandse maatschappij.Een substantieel deel van de groep zogenaamde oudkomers verkeert in een
achterstandspositie, die met behulp van een inburgeringstraject kan worden
verbeterd. In het Regeerakkoord 1998 is dit oudkomersbeleid expliciet opgenomen
als intensivering ten opzichte van de reguliere educatie (NT2), die in Nederland
verblijvende migranten reeds konden krijgen en waarvan per jaar zo'n 100 000
personen met een etnische achtergrond gebruikmaakten. Gezien de grote omvang
van de doelgroep oudkomers (naar schatting tussen de 100 000 of meer
personen) en de ondoorzichtige samenstelling daarvan, is gekozen voor een
gerichte en taakstellende aanpak van de inburgering van oudkomers. Die aanpak
heeft tot gevolg dat de beschikbare middelen zijn toebedeeld aan de gemeenten
waar de problematiek het grootst is, namelijk de G25, en aan nog eens 17 gemeenten
die 7% of meer etnische minderheden in hun populatie hebben (G17).4.4 Beleidsmaatregelen4.4.1 OnderwijskansenbeleidScholen en leerlingen staan centraalHet zwaartepunt van de maatregelen uit het actieprogramma ligt bij de
afzonderlijke scholen. De maatregelen gaan twee kanten uit: er komt een «schoolspecifieke»
aanpak, in eerste instantie voor circa 100 scholen in de vier grote steden,
en tegelijkertijd komen er extra faciliteiten voor alle scholen met leerlingen
uit achterstandssituaties. Deze breedtestrategie is nodig om de onderwijskansen
voor de betrokken leerlingen snel te verbeteren. Achtergrond
voor de schoolspecifieke strategie is het gegeven dat scholen tot sterk uiteenlopende
resultaten komen, ook als de randvoorwaarden vergelijkbaar zijn. Die verschillen
kunnen alleen worden aangepakt als het onderwijs en de onderwijsorganisatie
in de afzonderlijke school tot in detail inzichtelijk worden gemaakt. Deze
gegevens zijn de basis voor concrete acties om problemen van de scholen aan
te pakken.De schoolspecifieke aanpakHet actieprogramma voor onderwijskansenscholen gaat van start in de vier
grote gemeenten, op circa 100 scholen voor primair en voortgezet onderwijs.
Er lopen besprekingen met de zogenoemde G21, aangevuld met andere gemeenten
die meer dan 100 000 inwoners hebben, om de schoolspecifieke aanpak naar
deze steden te verbreden. De Tweede Kamer zal geïnformeerd worden over
de wijze waarop het onderwijskansenbeleid wordt uitgebreid naar andere gemeenten.
Daarbij wordt ook aandacht besteed aan kinderen van asielzoekers. Tegelijkertijd
bevat de onderwijskansenaanpak maatregelen voor álle onderwijskansenscholen.
Die komen in de volgende paragraaf aan de orde. De vier grote steden inventariseren
momenteel welke scholen voor het actieprogramma in aanmerking komen. In een
convenant leggen het Rijk en de vier grote steden vast wat de wederzijdse
inspanningsverplichtingen inhouden. Dit convenant brengt de gezamenlijke verantwoordelijkheid
van rijk en gemeenten in het onderwijskansenbeleid tot uitdrukking. Gemeenten
maken afspraken met schoolbesturen over hun gezamenlijke inspanningen om de
onderwijsprestaties van leerlingen te verbeteren en de scholen leggen hun
voornemens vast in een schoolontwikkelingsplan. De rapportages uit het integraal
en regulier schooltoezicht van de onderwijsinspectie zijn de basis voor de
diagnose van de problemen op deze scholen. De rapporten van de inspectie zijn
dus van cruciaal belang voor het schoolontwikkelingsplan. Gemeenten en Rijk
willen deze schoolspecifieke aanpak krachtig stimuleren. Daarvoor wordt een
Bestuurlijk Overleg Onderwijskansen ingesteld. Dit overleg bestaat uit de
staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de verantwoordelijke
wethouders van de vier grote gemeenten. Voor een adequate coördinatie
van het kansenbeleid in de vier grote steden wordt een Task-force in het leven
geroepen. Daarnaast ondersteunen de landelijke en lokale ondersteuningsinstellingen
de onderwijskansenscholen. Om de aanpak te versterken en te intensiveren stemmen
deze hun aanbod af op de specifieke vragen van individuele scholen. Verder
komen er een expertisenetwerk en een website «onderwijskansen»
(kennisnet – gemnet), waar scholen en gemeenten terechtkunnen voor advies
en ondersteuning.De aanpak voor alle scholen met veel achterstandsleerlingenDe onderwijskansenaanpak bevat tegelijkertijd een scala aan maatregelen
voor degenen die het onderwijskansenbeleid in de praktijk moeten brengen op
scholen met veel achterstandsleerlingen. In hoofdlijnen gaat het om de volgende
maatregelen.TaalEen goede beheersing van de Nederlandse taal is essentieel voor de onderwijskansen
van allochtone leerlingen. Scholen met veel anderstalige leerlingen komen
vaak in de knel, omdat ze veel tijd moeten besteden aan kernvakken, maar tegelijkertijd
alle kerndoelen moeten nastreven. Vanwege de huidige afschrijvingstermijnen
van leermiddelen gebruiken niet alle scholen de modernste methoden. Vanaf 2001
kunnen de scholen voor primair onderwijs die er niet in slagen alle kerndoelen
te realiseren, prioriteit geven aan taal, rekenen en sociale
competenties. Bovendien komt extra geld beschikbaar waarmee scholen met 70%
of meer leerlingen uit achterstandsgroepen eenmalig hun taalmethoden versneld
(in vijf jaar) kunnen afschrijven. Verder komen de producten die het Expertisecentrum
Nederlands ontwikkelt voor de basisscholen, versneld ter beschikking voor
scholen met veel allochtone leerlingen. De extra investering in voor- en vroegschoolse
educatie moet kinderen een goede start geven om voldoende taalvaardigheid
te verwerven.Grootschalige invoering van voor- en vroegschoolse educatieDe voor- en vroegschoolse periode is een zeer essentiële fase in
de ontwikkeling van kinderen. Een grote groep kinderen begint aan het basisonderwijs
met een achterstand en die lopen ze later niet meer in. Het kabinet wil deze
kinderen vanaf twee jaar stimuleren in hun cognitieve, talige en sociale ontwikkeling.
Deze ambitie past in het Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid en is vastgelegd
in het BANS-akkoord. Het beleid om kwaliteitsprogramma's in te voeren voor
voor- en vroegschoolse educatie (VVE) wordt geïntensiveerd. Dit beleid
is ingezet met de regeling van april 2000 (20 miljoen gulden op basis van
de motie Melkert, september 1999). Veertig miljoen extra en een beduidend
structurele uitbreiding komt beschikbaar om de implementatie van deze programma's
te versterken. Doel is een sluitende aanpak te realiseren voor 0- tot 6-jarigen
en alle achterstandsleerlingen te bereiken met intensieve VVE-programma's.
Van rijkszijde is daarvoor een inzet van 400 miljoen gulden nodig. Met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten zal worden overlegd over een ambitieuze
maar realistische fasering van het uitvoeringstraject. Er worden maatregelen
getroffen om de keten van voorzieningen voor jonge kinderen te versterken,
te beginnen bij de signalerende functie van het consultatiebureau. Gemeenten,
scholen en voorschoolse voorzieningen zullen intensief worden begeleid en
ondersteund zodat ze goede programma's voor voor- en vroegschoolse educatie
kunnen invoeren en kunnen werken aan een sluitende aanpak van onderwijsachterstanden.De extra impuls voor voor- en vroegschoolse educatie draagt zo bij aan
de vorming van brede scholen.Voorrang voor informatie- en communicatietechnologieInformatie- en communicatietechnologie (ict) biedt goede mogelijkheden
om het onderwijs meer toe te spitsen op verschillen tussen leerlingen. Op
een school met veel achterstandsleerlingen zijn die verschillen groter dan
op andere scholen, omdat de leerlingpopulatie er veel heterogener is. Daarom
worden de basisscholen met veel achterstandsleerlingen versneld aangesloten
op kennisnet. Bovendien krijgen deze scholen extra middelen om computers of
educatieve programma's aan te schaffen.Inrichting leer-werktrajectenGemeenten, regionale opleidingscentra (roc's), het bedrijfsleven en de
scholen voor voortgezet onderwijs maken afspraken over de inrichting van leer-werktrajecten
in het vmbo. Gemeenten spreken met scholen af de ervaringen met leer-werktrajecten
te gebruiken om voor een heterogene groep binnen de basisberoepsgerichte leerweg
een meer variabel aanbod te scheppen. Daarin worden naast de diplomatrajecten
ook beroepsvoorbereidende leer-werktrajecten aangeboden. Het aanbod moet voorkomen
dat leerlingen ongekwalificeerd de arbeidsmarkt betreden. Scholen en gemeenten
maken afspraken met regionale opleidingscentra en het bedrijfsleven om de
juiste leerwerktrajecten vorm te geven. Doorstroom naar havo/vwoGemeenten maken met basisscholen en scholen voor voortgezet onderwijs
afspraken om de doorstroom naar havo/vwo te bevorderen.LerarenLeraren die nu op onderwijskansenscholen werken, krijgen extra coaching
aangeboden. Leerkrachten die op onderwijskansenscholen willen werken, kunnen
vanaf het schooljaar 2001–2002 terecht bij een initiële en post-initiële
opleiding voor onderwijs op onderwijskansenscholen.De pabo-differentiatie «lesgeven op achterstandscholen» krijgt
een duaal karakter, zodat studenten studeren én werken op onderwijskansenscholen.
Er is inmiddels een budget van 50 miljoen gulden beschikbaar gesteld voor
knelpunten in de personeelsvoorziening op scholen in het primair en voortgezet
onderwijs met veel allochtone leerlingen.PeuterspeelzaalleidstersEen professionele aanpak in de voor- en vroegschoolse periode vraagt gekwalificeerd
personeel. Op hbo-niveau zijn al opleidingsmogelijkheden ontwikkeld voor peuterspeelzaalleidsters.
Om het aanbod van gekwalificeerd personeel in de voor- en vroegschoolse periode
te vergroten wordt voor peuterleidsters een gespecialiseerde opleiding op
mbo-niveau ontwikkeld.OudersOuders zijn een belangrijke factor voor schoolsucces van hun kinderen.
Samen met Forum zet OCenW een campagne op om allochtone ouders uit achterstandsgroepen
te doordringen van het belang van deelname aan voorschoolse voorzieningen
en vroege inschrijving op de basisschool. Tegelijkertijd worden ouders gestimuleerd
om zelf deel te nemen aan educatieve activiteiten.Met het actieprogramma «Aan de slag met onderwijskansen» wordt
in 2000 gestart. Daarvoor is 10 miljoen gulden beschikbaar gesteld in de Voorjaarsnota.
Vanaf 2001 komen beduidend meer structurele middelen ter beschikking.
Het actieprogramma moet het achterstandenbeleid intensiveren, waarvoor structureel
circa 1,1 miljard ter beschikking is.Het beleid voor voor- en vroegschoolse educatie wordt door VWS en OCenW
gezamenlijk vormgegeven. Hiervoor is, naast de recente investering van 20
miljoen structureel en 5 miljoen incidenteel, voor het jaar 2000 nog eens
40 miljoen extra beschikbaar. Vanaf 2001 zal een structureel beduidende
uitbreiding plaatsvinden.4.4.2 Gemeentelijk OnderwijsachterstandenbeleidPer 1 augustus 1998 is de Wet Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
(GOA) in werking getreden. Voorheen was het Onderwijsvoorrangsbeleid vanuit
de rijksoverheid van kracht. Het beleid is nu gedecentraliseerd naar de gemeenten.
Het nieuwe beleid is gebaseerd op het uitgangspunt dat de gemeente de samenhang
tussen verschillende beleidsterreinen goed kan overzien en kan zorgen voor
maatwerk, toegespitst op de lokale situatie.Gemeenten die meer dan 250 000 gulden voor het onderwijsachterstandenbeleid
ontvangen, dienen een onderwijsachterstandenplan op te stellen dat in overeenstemming
is met het landelijk beleidskader. Het huidige landelijk beleidskader is opgesteld
voor de periode 1998–2002. Het bevat doelstellingen voor het onderwijsachterstandenbeleid
dat gemeenten en scholen moeten uitvoeren (zie paragraaf 4.3.2). 4.4.3 Brede SchoolHet instrumentarium waarover het Rijk beschikt om de ontwikkeling van
de brede school te ondersteunen omvat regelgeving, voorlichting, facilitering,
de inzet van landelijke steunfuncties, monitoring en onderzoek (Staatssecretarissen
van OCenW en VWS, 2000). Daarnaast wil het kabinet een rol vervullen in de
dialoog over de koers en de toekomst van de brede school. In deze dialoog
speelt de vraag naar kansen en risico's en het op effectieve wijze benutten
van succesformules om hiermee om te gaan een centrale rol.Lopende initiatievenBij de bredeschoolontwikkeling bleek een sterke behoefte aan uitwisseling
van ervaringen, zicht op goede voorbeelden, communicatie met deskundigen en
collega-initiatiefnemers. De overweldigende belangstelling voor conferenties
over de Brede School (tijdens de NOT, de twee NIZW-conferenties) getuigt daarvan.
Dit vormgeven en organiseren vergt impulsen die niet of nauwelijks van individuele
gemeenten of besturen kunnen worden verwacht. Om hierin te voorzien zijn de
volgende beleidsinitiatieven genomen:Regelgeving en resultaatsafspraken• Met de decentralisatie van het welzijnsbeleid, het GOA-, OALT-,
en onderwijshuisvestingsbeleid en van de financiering van de schoolbegeleidingsdiensten
is beleidsruimte op het lokale niveau gecreëerd. Voor GOA geldt dat door
de bundeling van de middelenstromen tot één GOA-budget een aanzienlijke
deregulering heeft plaatsgevonden.• De brede school in GSB: de brede school is als ambitie overeengekomen
in het doorstartconvenant Grote Stedenbeleid. De meerjarige ontwikkelingsplannen
van de G25 zijn op de vertaling van die ambitie naar het lokale beleid bezien.
Gebleken is dat de brede school in nagenoeg alle meerjarige ontwikkelingsplannen
is opgenomen.• Voor- en vroegschoolse educatie: peuterspeelzaal en basisschool
vormen in veel gemeenten reeds belangrijke samenwerkingspartijen in bredeschoolverband.
Deze samenwerking wordt met het oog op tijdige en kwaliteitsvolle voor- en
vroegschoolse educatie bevorderd. Doel is de deelname aan kwalitatief goede
voor- en vroegschoolse programma's door kinderen in achterstandsituaties in
risicowijken te verhogen. Ook deze ambitie is opgenomen in het doorstartconvenant
GSB. Het blijkt dat bijna alle betreffende gemeenten in hun meerjarige ontwikkelingsplannen
inmiddels concrete ambities hebben geformuleerd. Ter ondersteuning van de
lokale beleidsontwikkeling, intensivering van de nascholing en de implementatie
van succesvolle programma's worden maatregelen getroffen.• Het kabinet heeft met de mede overheden in het kader van BANS afspraken
gemaakt over criteria voor goed jeugdbeleid. De criteria vormen een ondersteuning
voor de kritische succesfactoren van de brede school.• Het kabinet heeft structureel extra middelen uitgetrokken voor
de bestrijding van voortijdig schoolverlaten (VSV). In het plan van aanpak
VSV, dat in 1999 aan de Tweede Kamer is aangeboden, wordt het beleid VSV beschreven.
Bestrijding van VSV is ook een belangrijk aandachtspunt in het GSB.Ondersteuning, communicatie en onderzoek• Het stimuleren van samenwerking tussen landelijke ondersteuningsinstellingen,
verenigd in het Transferpunt De Brede School (PMPO, PMVO, NIZW,
FORUM, LPC, SARDES). Doel is samenhang aan te brengen in het ondersteuningsaanbod.
Op basis van een door de ondersteuningsinstellingen op te stellen plan van
aanpak zal worden bezien of nadere maatregelen door het kabinet nodig zijn.• Het stimuleren van de interactie van bestuurlijk betrokkenen door
middel van de bekostiging van een interactieve website (www.bredeschool.net).
De website biedt vooral inzicht in de bestuurlijke aanpak binnen de verschillende
gemeenten en in relevante beleids-ontwikkelingen op rijksniveau. De website
is interactief: er kan over en weer gereageerd worden op de ontwikkelingen.• Onderzoek: er heeft een inventarisatie plaatsgevonden, die een
momentopname biedt van de beleidsontwikkeling in veel gemeenten. Uit deze
inventarisatie is een aantal cases gekozen voor een diepte-onderzoek.• Het kabinet draagt via cofinanciering bij aan gerichte voorlichting
aan gemeentelijke bestuurders door de VNG. In de loop van 2000 zullen daartoe
een brochure en een video verschijnen.• Het kabinet financiert het VNG-project Lokaal jeugdbeleid. Dit
project omvat tevens de inspanningen die zich richten op Jeugd en Veiligheid.
Op deze wijze is een solide ondersteuningsfunctie gecreëerd. Dit project
is in november 1999 van start gegaan en richt zich op de ondersteuning van
gemeenten bij het ontwikkelen van lokaal jeugdbeleid, in het verlengde van
de initiatieven van de projectgroep Ontwikkeling lokaal preventief jeugdbeleid
(OLPJ, 1995–1998). Onderdeel daarin is onder meer het thema «relatie
lokaal onderwijsbeleid en lokaal jeugdbeleid, waaronder de bredeschool».• Experimenten brede school, gefinancierd door het Projectbureau
Dagindeling.FinancieringDe bestaande (gedecentraliseerde), voor de bredeschoolontwikkeling aan
te wenden, budgetten zijn:• Het Gemeentefonds (GF) (waarin ondergebracht de gedecentraliseerde
middelen welzijnsbeleid).• GOA-middelen en gewichtengelden. Ter ondersteuning van het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid (waaronder de kosten voor de interactieve website
voor bestuurlijke betrokkenen) is per jaar 0,8 mln. uitgetrokken.• Middelen voor schoolbegeleidingsdiensten.• Fonds Sociale Integratie en Veiligheid GSB, waarin ondergebracht
de middelen voor voortijdig schoolverlaten en de Van Montfransmiddelen voor
de G25.• Kinderopvangmiddelen.Nieuwe initiatievenHet Kabinet zal in aanvulling op lopende initiatieven de ontwikkeling
van brede scholen van nieuwe impulsen voorzien:Regelgeving en resultaatafspraken• Overleg met gemeenten heeft niet geleid tot identificatie van knellende
regelgeving. Dienen zich knelpunten in de landelijke wet- en regelgeving aan,
dan zal het Rijk zich inspannen deze te bestrijden. VWS en OCenW zullen in
overleg met in ieder geval BZK/GSI bezien hoe knelpunten in de uitvoeringspraktijk
snel geïnventariseerd en waar nodig door aanpassing van regelgeving verholpen
kunnen worden.• Teneinde scholen met meer dan 70% 1.9 leerlingen beter toe te rusten
voor de uitdagingen waar zij voor staan zal de vorming van een onderling
netwerk worden bevorderd. Voor een beperkte groep van deze scholen zullen
maatwerkarrangementen worden getroffen.• Voorbereiding landelijk beleidskader GOA 2002: mede op basis van
de evaluatie van het vigerende beleidskader zullen resultaatverplichtingen
met het oog op het realiseren van samenwerking en het bereiken van resultaten
dienen te worden aangescherpt. Dit betreft in ieder geval de prioriteit voor
taal en de deelname aan voor- en vroegschoolse programma's.• In de monitoring en evaluatie van het grotestedenbeleid zal –
gelet op de ambities ten aanzien van de brede school in de meerjarige ontwikkelingsprogramma's
van de steden – de brede school worden opgenomen.Ondersteuning, communicatie en onderzoek• Het Transferpunt De Brede School is gevraagd een plan van aanpak
op te stellen waarin zichtbaar moet worden welke ondersteuningsen ontwikkelingstaken
landelijk kunnen worden aangeboden.• De bredeschoolontwikkeling krijgt prioriteit in de programmering
van de landelijke ondersteuningsinstellingen van onderwijs en welzijn.• Gelet op de dynamiek bij het totstandbrengen van brede scholen
zal er met regelmaat inventariserend onderzoek worden aanbesteed. Daarnaast
zullen dieptestudies ten aanzien van kritische succesfactoren nodig blijven
om de kennis over het optimale benutten van deze factoren te vermeerderen.• Bij het procesmanagement primair onderwijs zal een procesmanager
School en Omgeving worden aangesteld.• Het kabinet presenteert een gespreksagenda over kansen en risico's
bij de bredeschoolontwikkeling, met als doel zowel praktijkervaringen als
bestuurlijke opvattingen aan elkaar te toetsen, en succesvolle aanpakken een
snelle verspreiding te geven. Over deze dialoog zal in 2001 aan de Kamer worden
gerapporteerd.Financiering• Een bredeschoolaanpak betekent: het bestaande werk anders organiseren,
een manier om bestaande activiteiten van diverse instellingen beter op elkaar
te laten aansluiten ten behoeve van de ontwikkelingskansen van kinderen. Het
gaat dus om activiteiten die in principe al worden gefinancierd. De regierol
van de gemeente betreft ook financiële regie. De gemeente kan –
op basis van een lokaal beleidsplan – de eerder genoemde financiële
bronnen bij elkaar brengen. Er is dan ook niet voorzien in additionele financiële
ondersteuning van lokale bredeschoolontwikkelingen die de uitvoering betreffen.• Wel zal de mogelijkheid om in de risicowijken van Nederland vooren
vroegschoolse programma's aan te bieden aan die kinderen die anders met grote
achterstand het basisonderwijs betreden worden verruimd. Het kabinet heeft
hiertoe in aanvulling op de bestaande middelen (als extra) uitgetrokken: 5
mln. éénmalig voor het jaar 2000 en 20 mln. structureel (motie
Melkert). OCenW treft in overleg met VWS – gekoppeld aan GOA –
een regeling.• De gemeentelijke regierol wordt ondersteund via het door VWS en
BZK gefinancierde VNG-project Lokaal jeugdbeleid (1999–2002).• Voor versterking van de communicatie, ondersteuning en onderzoek
is in het bestedingsplan 2000 van OCenW 0,4 mln. gereserveerd (dit in aanvulling
op de middelen beschikbaar voor de ondersteuning van GOA (0,8 mln.), waaronder
de kosten voor de interactieve website voor bestuurlijk betrokkenen).
Door VWS is naast de middelen voor het VNG-project Lokaal jeugdbeleid voor
het jaar 2000 0,2 mln. gereserveerd.4.4.4 InburgeringIn 1998 is met de inwerkingtreding van de Wet inburgering nieuwkomers
(WIN) de uitvoering van de inburgering van nieuwkomers door de gemeenten ter
hand genomen en is een beleid ingezet tot inburgering van hen die al langer
in Nederland zijn, de zogenoemde oudkomers. Daarbij is prioriteit gegeven
aan die oudkomers die het Nederlands niet of onvoldoende beheersen en daardoor
een achterstand hebben tot de arbeidsmarkt dan wel als opvoeder niet kunnen
bijdragen aan het voorkomen van een taalachterstand bij hun kinderen. (Minister
voor Grote Steden- en Integratiebeleid, 2002). «In de periode 1998–2002
zijn, naast de al bestaande reguliere educatiemiddelen, ook specifieke middelen
voor oudkomers beschikbaar gesteld om een groter deel van deze groep oudkomers
een inburgeringstraject te kunnen aanbieden. De potentiële groep oudkomers
die een taalachterstand heeft is nog groot. De specifieke middelen voor de
oudkomers zijn in de afgelopen vier jaar verhoogd van 5,6 miljoen euro in
1999 tot 96,5 miljoen euro in 2002. In totaal kunnen hierdoor nu 54 gemeenten
een specifiek oudkomersbeleid voeren en een steeds grotere groep oudkomers
inburgeren. De uitvoering van dit specifieke beleid bleek in de praktijk echter
nog de nodige problemen op te leveren. Er waren wachtlijsten voor oudkomers,
de uitval was groot, er kon onvoldoende maatwerk worden geleverd in de cursus
en het beoogde niveau kon vaak niet worden bereikt. Daarnaast vergde de uitvoering
van het inburgeringsbeleid van de gemeenten een zware regievoering als het
ging om het combineren van inburgeringsbeleid met ander beleid, zoals werk,
scholing en educatie, opvoedingsondersteuning, kinderopvang etc. Het kabinet
heeft vervolgens een Task Force ingesteld om de gemeenten tijdelijk te ondersteunen
bij de verbetering van de uitvoering van het beleid, om de wachtlijsten weg
te werken en om een model te maken voor de informatievoorziening tussen rijk
en gemeenten en tussen gemeenten en uitvoeringsinstellingen (ROC's)»
(Ibidem p.1–2).In de derde voortgangsrapportage meldt de Minister voor Vreemdelingenzaken
en integratie (2003) dat de «uitvoering van het inburgeringsbeleid goed
op stoom is gekomen. (...) Geconstateerd kan worden dat veel gemeenten zich
zeer bewust zijn geworden van het belang van een snelle en goede inburgering
van hun burgers. Rotterdam is daar een goed voorbeeld van. Via het Deltaplan
inburgering wordt de komende jaren flink geïnvesteerd in een versnelde
inburgering van oudkomers. Dit wordt gestaafd door de ervaringen van de Taskforce
Inburgering. De Taskforce Inburgering rondt (...) de werkzaamheden af. Tweeënhalf
jaar lang zijn de gemeenten volop ondersteund bij de uitvoering van inburgering
en zijn de knelpunten rond inburgering aangepakt. Dat heeft zijn effect gehad
bij gemeenten en andere uitvoeringsorganisaties in de vorm van bestuurlijke
en politieke aandacht en concrete verbeteringen. Na 1 januari 2003 zal de
ondersteuning worden voortgezet in een relatief kleine projectorganisatie
en zal de ontwikkelde kennis en ervaring via het zogenaamde kenniscentrum
Integratie Etnische Minderheden worden verspreid» (p.1). 4.5 Effectiviteit beleidsmaatregelen4.5.1 OnderwijskansenbeleidOnderzoek van de Algemene Rekenkamer (1998)De Algemene Rekenkamer heeft vijf regelingen onderzocht waarmee het ministerie
van OCW aan scholen in het voortgezet onderwijs jaarlijks f122 mln. aan extra
faciliteiten biedt voor het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstanden.
Het zijn: Onderwijs eigen taal voortgezet onderwijs (OET), Formatierekeneenheden
culturele minderheden en anderstalige leerlingen voortgezet onderwijs (CuMi),
Visueel of auditief gehandicapte leerlingen voortgezet onderwijs (VIAU), Regionale
samenwerkingsverbanden (voortgezet) speciaal onderwijs -voortgezet onderwijs
((v)SO-VO), Landelijk beleidskader onderwijsvoorrang 1993–1997 (OVB).
Via een enquête probeerde de Algemene Rekenkamer zich een beeld te vormen
van de doelrealisatie van de onderzochte regelingen. De Rekenkamer ging ervan
uit dat de minister inzicht moet kunnen hebben in de resultaten van de onderzochte
regelingen om op sectorniveau te kunnen monitoren en om zo nodig het bevoegd
gezag van de scholen te kunnen aanspreken op de hun toegekende verantwoordelijkheden.
De minister moet de voorwaarden daartoe scheppen in de desbetreffende regelingen
en in de opzet van de verantwoordingsen toezichtsstructuur. De scholen moeten
de wettelijke rapportage- en verantwoordingsplicht naleven en er voor zorgen
dat de verantwoording en rapportage ook inhoudelijk spoort met de functie
die de wetgever daaraan heeft toebedacht. De scholen moeten jaarlijks een
schoolwerkplan en een jaarverslag uitbrengen. Uit de enquête bleek dat
een aanzienlijk deel van de scholen in deze documenten geen aandacht besteedt
aan de wijze waarop faciliteiten van de regelingen worden gebruikt.De Rekenkamer concludeert uit haar onderzoek dat de minister van OCW niet
alle noodzakelijke voorwaarden heeft gecreëerd om op het niveau van de
individuele scholen zicht te krijgen op de resultaten die worden behaald met
de vijf onderzochte regelingen voor het bestrijden van onderwijsachterstanden.
De doelstellingen van de regelingen waren niet concreet genoeg geformuleerd.
De schoolwerkplannen en jaarverslagen van de scholen waren ontoereikend om
zicht te krijgen op de resultaten die de scholen behaalden met de onderzochte
regelingen en om deze goed te kunnen monitoren. De verantwoordelijkheidsverdeling
voor de sturing van het beleid op resultaten en de bewaking van de kwaliteit
van de scholen hangt af van nog te nemen (wettelijke) maatregelen. De minister
maakte beperkt gebruik van de aanwezige informatie over het bereik van de
doelgroep of de doelstelling. Ongeveer 60% van de scholen was positief over
de vermindering van de onderwijsachterstand. De Rekenkamer vindt dit percentage
teleurstellend.NWO/BOPO Reviewstudie (2003)In zijn analyse van ontwikkelingen in de schoolloopbanen van leerlingen
uit achterstandsgroepen komt Tesser (2003) in de NWO/BOPO reviewstudie tot
de volgende conclusie: «De mate van achterstand hangt negatief samen
met het schoolgemiddelde. Dit wil zeggen dat op scholen waar de gemiddelde
prestaties hoger zijn de achterstand van de leerlingen uit de minderheden
ten opzichte van de autochtone leerlingen kleiner is dan op scholen met een
lager prestatiegemiddelde. Dit resultaat is niet zonder praktische betekenis.
Er zijn argumenten aan te ontlenen om beleid toe te spitsten op verhoging
van de onderwijskwaliteit van slecht presterende scholen, zoals nu gebeurt
in het Onderwijskansenplan. Te verwachten is dat een verhoging
van het prestatiegemiddelde ook de verschillen tussen allochtone en autochtone
leerlingen zal verminderen.» (p.76).4.5.2 Gemeentelijk OnderwijsachterstandenbeleidHet Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft een kwantitatief onderzoek
verricht naar het GOA-beleidsproces op lokaal niveau, en wel naar de totstandkoming,
de inhoud en de organisatie van het onderwijsachterstandenbeleid (Turkenburg,
1999). Redmond (2002) heeft in aanvulling op het SCP-onderzoek een kwalitatief
onderzoek verricht bij zes gemeenten.Uit het onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau blijkt dat er
over het algemeen een specifieke dynamiek is tussen landelijk beleid met de
bijbehorende globale richtlijnen of kaderlijnen en het lokaal sociaal beleid
(Turkenburg, 1999). Het Landelijk beleidskader onderwijsachterstandenbeleid
is het richtinggevend kader voor het onderwijsachterstanden- c.q. onderwijskansenbeleid.
De verantwoordelijkheden van schoolbesturen en gemeenten in het onderwijsachterstandenbeleid
zijn vastgelegd in een aantal wetten en regelingen, zoals de Wet op het primair
onderwijs. Deze wet- en regelgeving bepaalt ook de verhouding tussen gemeenten
en schoolbesturen en tussen gemeenten en rijksoverheid. Gemeenten ontvangen
de algemene rijksmiddelen en scholen en hun besturen de schoolgebonden middelen.
Iedere vier jaar wordt beoordeeld of de doelstellingen van het landelijk beleidskader
niet aan relevantie hebben ingeboet. Conform de uitgangspunten van decentralisatie
en deregulering bieden de wetten en regelingen gemeenten en schoolbesturen
ruimte voor een nadere invulling, binnen de marges van het lokaal sociaal
beleid. Planplichtige gemeenten nemen het landelijk beleidskader als uitgangspunt
en selecteren hun eigen speerpunten, zo blijkt uit het onderzoek van het Sociaal
en Cultureel Planbureau (Turkenburg, 1999). Het gemeentelijk beleid heeft
in haar doelformulering van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
in het algemeen gekozen voor een bepaalde leeftijdscategorie, die bepaalde
vaardigheden dient te beheersen: speerpunten van het beleid werden de leeftijdsgroep
van 0–6-jarigen, de vaardigheid, «beheersing van de Nederlandse
taal» en het middel «voor- en vroegschoolse educatie». Andere
kerndoelen van het landelijk beleidskader werden voor deze jonge kinderen
op enige afstand gezet, zoals «vermindering van schooluitval»
en «evenredige deelname aan het onderwijs». De lokale beleidsuitvoering
tot aan het primair onderwijs richt zich in het algemeen op beheersing van
de Nederlandse taal en de voor- en vroegschoolse educatie.Uitgangspunt van de decentralisatie van het onderwijsachterstandenbeleid
is dat de gemeente kan zorgen voor maatwerk, toegespitst op de lokale situatie
en daarbij samenhang tussen de relevante landelijke beleidskaders kan aanbrengen.
De resultaten van het onderzoek van Redmond (2002) bevestigen over het algemeen
de juistheid van deze premisse, hoewel het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
nog niet in alle gemeenten even ver ontwikkeld is en ook nog niet op alle
terreinen de beoogde resultaten heeft.Het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid staat in de kleinere gemeenten
nog in de kinderschoenen. In de grotere gemeenten wordt ook een grotere noodzaak
gevoeld om dit beleid te maken. Veelal kan in deze gemeenten voortgeborduurd
worden op de expertise die met onderwijsachterstandbestrijding
is opgedaan in de periode van het onderwijsvoorrangsbeleid.De gemeenten neigen ertoe dicht bij het landelijk beleidskader te blijven,
dat als tamelijk volledig wordt ervaren. De gemeenten nemen de doelstellingen
van het landelijk beleidskader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid
integraal over, waarbij zij de prioriteit leggen bij de leeftijdsgroep van
0–6 jaar. Er worden geen aanvullende doelstellingen geformuleerd.Bij de implementatie van de doelstellingen is sprake van maatwerk door
de gemeenten. De meeste gemeenten hebben een gevarieerd aanbod aan programma's
voor opvoedingsondersteuning en ontwikkelingsstimulering. De programma's zijn
voor een deel gezinsgericht en voor een deel instellingsgericht.De gemeenten hebben de uitdaging van de ontwikkeling van een integraal
onderwijsachterstandenbeleid over het algemeen serieus opgepakt. Samen met
de schoolbesturen spelen ze een actieve rol bij de aansturing van het onderwijsachterstandenbeleid.
Daarbij wordt samen met partners uit sectoren van welzijn en jeugd een integrale
aanpak nagestreefd, waarbij een verbinding gelegd wordt met andere relevante
beleidskaders zoals het grotestedenbeleid, het lokaal sociaal beleid en het
jeugdbeleid.Een belangrijk doel van het onderwijsachterstandenbeleid voor 0–6-jarigen
is «realisatie van de sluitende aanpak» bij de opvang en begeleiding
van deze jonge kinderen. Dit gebeurt buiten het schoolverband voor de 0–4-jarigen,
terwijl het onderwijs de 5–6-jarigen begeleidt. Doel is dat er een ideale
situatie ontstaat waarin de schakels van de opvangketen in elkaar grijpen.
In die omstandigheid zullen jonge «achterstandskinderen» goed
doorverwezen worden naar de juiste opvang of begeleiding, binnen of buiten
de school. De sluitende aanpak wordt mede verkregen door vanuit functionele
netwerken gericht samen te werken. Deze samenwerking, die globaal genomen
resulteert in overzichtelijke en bereikbare instanties (integraliteit), is
eveneens een middel om de driehoek rond te krijgen waarin het kind centraal
staat: de driehoek die wordt gevormd tussen gezin, school, en alle vormen
van buitenschoolse opvang en vorming. De sluitende aanpak is nog geenszins
bereikt. De gemeenten onderkennen het belang van deze ketengedachte, maar
in de praktijk is er sprake van grote discontinuïteit in de overgangen
tussen het consultatiebureau, het peuterspeelzaalwerk en de basisschool. Wellicht
dat het beleidskader van de nieuwe Wet op de Jeugdzorg hierin verandering
gaat brengen.Bij de gemeenten is er veel vraag naar meer middelen voor het onderwijsachterstandenbeleid.
Het huidige aanbod van voorzieningen in het kader van het onderwijsachterstandenbeleid
wordt nu te veel beperkt door de financiële mogelijkheden. Sommige gemeenten
wenden hiertoe ook middelen aan vanuit andere beleidskaders, zoals het grotestedenbeleid.Een belangrijk knelpunt is het ontbreken van een systematische en gestructureerde
verzameling van gegevens van het onderwijsachterstandenbeleid, hoewel de grotere
gemeenten zelf een monitor hebben laten ontwikkelen of participeren in het
landelijk project van de G4-monitor.Gemeenten hebben een beperkt inzicht in hun financiële situatie en
de relatie met het ingezette beleid. Ze hebben te maken met tal van geldstromen
uit de verschillende beleidskaders van de rijksoverheid, alsmede met uiteenlopende
berekeningsstandaarden en rekenperiodes. Het is bij geen enkele gemeente gelukt
om een overzicht te verkrijgen van de bedragen gemoeid met gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.
De gemeenten zijn van oordeel dat hier een rol is weggelegd voor de landelijke
overheid om faciliterend op te treden voor het opzetten van een overzichtelijke
verantwoordingssystematiek.De effecten van het GOA-beleid worden de komende jaren met toenemende
precisie gevolgd, zo kondigt de nota «Aan de slag met onderwijskansen»
aan. Het onderwijskansenbeleid is daarvan een onderdeel. Daarbij worden de
inzet van gemeenten, de processen, de resultaten in de leerwegen en de leeropbrengsten
in kaart gebracht. De resultaten worden per gemeente en per school zichtbaar
gemaakt en zijn beschikbaar voor de verschillende doelgroepen. Na invoering
van het onderwijsnummer is het bijvoorbeeld mogelijk te rapporteren over de
invloed van voorschoolse opvang op de taalprestaties in groep acht van Turkse
kinderen in Utrecht. Of over het aantal Nederlandse leerlingen met laag opgeleide
ouders in Deventer dat vertraging oploopt in het basisonderwijs of verwezen
wordt naar het speciaal onderwijs.Met de vier grote gemeenten is overeenstemming bereikt over de indicatoren
die gemonitord worden. Per gemeente en per doelgroep gaat het om de volgende
indicatoren:• deelname aan voorschoolse voorzieningen;• verdeling van groepen leerlingen over schoolsoorten;• spijbelen;• doubleren;• uitval uit een schooltype;• overgangen tussen schooltypen;• examen (en toets)resultaten;• ongediplomeerd schoolverlaten;• schoolverlaten zonder startkwalificatie.Daardoor kunnen beleidsinspanningen gekoppeld worden aan concrete resultaten
van achterstandenbestrijding, zoals die blijken uit onderwijsloopbanen en
leerresultaten. Voor de middellange termijn worden de monitorresultaten afgeleid
uit gegevens die aan het onderwijsnummer zijn verbonden. Daarmee komt zonder
extra belasting van scholen informatie vrij voor de monitor van het gemeentelijk
onderwijsachterstandenbeleid en andere monitoren. Voorwaarde is dat de invoering
van het onderwijsnummer succesvol is en dat de leerplichtregistratie die verbonden
is met de RMC-registratie, wordt verbeterd. Aan beide voorwaarden wordt momenteel
gewerkt. Omdat voor lesgeldplichtigen meer informatie op individueel niveau
beschikbaar is, kan in de vier grote steden voor de leerlingen van 16 jaar
en ouder een deel van de genoemde indicatoren geleverd worden door de informatie
bij de IB-Groep te benutten. Vanaf 2001 kunnen deze indicatoren breder
worden ingezet. Voor de groep leerlingen uit het primair onderwijs is deze
aanpak nog niet mogelijk. Voor de monitoring de eerstkomende jaren moet daarom
worden volstaan met het gebruik van steekproeven om informatie per gemeente,
per doelgroep te verzamelen. Dit gebeurt onder andere door het uitbreiden
van het PRIMA-onderzoek, waarin prestaties van verschillende groepen leerlingen
worden vergeleken, waarbij veel informatie wordt verzameld over achtergronden
van leerlingen, scholen en klassen.4.5.3 Voor- en vroegschoolse educatieZoals in het vorige hoofdstuk is besproken, is het – gezinsgerichte –
programma Opstap vanaf 1992 grondig herzien en wordt de herziene versie
onder de naam Opstap Opnieuw vanaf 1996 landelijk uitgevoerd. In hetzelfde
jaar is een onderzoek gestart naar de effecten op Turkse en Marokkaanse deelnemers.
Uit het eindrapport van Van Tuijl (2001) blijkt dat Opstap Opnieuw effectiever
is dan Opstap. Wat de testprestaties na beëindiging van
het programma betreft geldt dit vooral voor de Turkse groep. Bij de berberkinderen
worden geen significante effecten gevonden, en bij de overige kinderen van
Marokkaanse origine is er alleen effect op voorbereidende rekenvaardigheid.
Prestaties op de Nederlandse woordenschattoetsen blijken niet beïnvloed.
De doorstroming naar groep 3 is in beide etnische groepen verbeterd. Leerkrachtbeoordelingen
van een half jaar na afloop van het programma zijn, opnieuw, vooral voor de
Turkse Opstap Opnieuw-leerlingen positiever dan voor controlekinderen. Een
tezelfdertijd uitgevoerde exploratieve dieptestudie onder Turkse gezinnen
laat een positief effect zien op de kwaliteit van de moeder-kind interactie
(cognitieve en taalstimulering en emotionele ondersteuning door de moeder).
Van Tuijl (ibid.) pleit vanwege de relatief gunstige resultaten voor een voortzetting
van gezinsgerichte stimulering als onderdeel van een integraal beleid ter
verbetering van de integratie en positie van gezinnen in de Nederlandse samenleving.In 1995 is begonnen met de ontwikkeling van twee centrumgerichte voor-
en vroegschoolse educatieve programma's, uit te voeren in peuterspeelzalen
en kleutergroepen: Kaleidoscoop en Piramide. Deze programma's beogen zowel
kwaliteitsverbetering in het curriculum en de pedagogisch-didactische aanpak
als betreffende de pedagogische context, zoals de leidster/leerkracht-kindratio,
ouderbetrokkenheid en meertalige opvang. Ook een betere aansluiting tussen
peuteropvang en de eerste jaren basisonderwijs wordt beoogd. In 1997 zijn
de programma's op een aantal plaatsen voldoende in uitvoering genomen om een
evaluatie-onderzoek te kunnen starten naar de effectiviteit. In de eindrapportage
van Veen, Roeleveld en Leseman (2000) worden de resultaten van de programma's
als overwegend positief gekenschetst. Dit geldt ook in vergelijking met Opstap
Opnieuw. De scores op woordenschattoetsen (eigen taal en Nederlands) zijn
hoger bij de centrumgerichte programma's, en Marokkaanse kleuters lijken van
deze programma's meer profijt te hebben dan van Opstap Opnieuw.Inmiddels worden Kaleidoscoop en Piramide op ruimere schaal geïmplementeerd
en is sprake van een verschuiving in het voor- en vroegschoolse beleid van
gezinsgerichte programma's naar centrumgerichte ontwikkelingsstimulering en
kwaliteitsverbetering in het pedagogisch-didactische aanbod, zoals ook in
de hierna te bespreken reviewstudie naar voren komt.NWO/BOPO reviewstudie (2003)Reezigt (2003) komt tot de volgende conclusie ten aanzien van de effecten
van het beleid voor voor- en vroegschoolse educatie (VVE), bedoeld voor kinderen
van ongeveer 2 tot en met 5 jaar: de centrale verwachting van VVE is, dat
achterstanden van kinderen op zijn minst gedeeltelijk voorkomen kunnen worden
door vroegtijdige en intensieve interventies. Het onderwijsachterstandenbeleid
richtte zich aanvankelijk vooral op oudere kinderen in de basisschoolleeftijd
en dat leidde niet tot bevredigende resultaten. Al in groep 2 van de basisschool
bestaan grote verschillen tussen kinderen, waarbij vooral Turkse en Marokkaanse
kinderen in het nadeel zijn. Hun achterstand bedraagt ongeveer twee jaar bij
het taalonderwijs en een jaar bij rekenen. Tot nu toe werden deze achterstanden
in de loop van de basisschool bij rekenen wel enigszins gereduceerd, maar
bij taal nauwelijks. De verwachtingen van de VVE zijn mede daarom hooggespannen.
De prestatieverschillen tussen kinderen worden mede bepaald door hun deelname
aan voorschoolse voorzieningen, de taal die ze thuis spreken, de opvoeding
die ze van hun ouders krijgen en de kwaliteit van scholen. Het huidige VVE-aanbod
is erop gericht de deelname aan voorschoolse voorzieningen te vergroten, allochtone kinderen daardoor eerder met de Nederlandse taal in contact
te brengen, ouders beter te informeren over het Nederlandse onderwijs en hen
bij activiteiten te betrekken en het onderwijsaanbod in de eerste jaren van
de basisschool te verbeteren. De huidige VVE-programma's Piramide en Kaleidoscoop,
geschikt voor invoering op speelzalen en de onderbouw van basisscholen, zijn
belangrijke handvatten om een betere start in de basisschool te bewerkstelligen.
Het beleid legt tegenwoordig de nadruk op centrumgerichte programma's, waarbij
gezinsgerichte programma's zoals Opstap Opnieuw eventueel aanvullend gebruikt
kunnen worden. De beschikbare onderzoeksgegevens laten zien dat de effecten
van de eerstgenoemde programma's doorgaans groter zijn dan die van gezinsgerichte
programma's. Het VVE-beleid stelt, anders dan voorheen, enkele eisen waar
instellingen die geld willen krijgen van hun gemeente aan moeten voldoen.
De belangrijkste eis is, dat een gestructureerd programma voor peuters en
kleuters wordt ingevoerd. Dit is een trendbreuk met het vroegere onderwijsstimulerings-
en voorrangsbeleid, waar scholen de volledige vrijheid hadden om gelden te
besteden zoals ze wilden. Het meeste geld werd altijd, ook nu nog, gestoken
in verkleining van klassen, een maatregel die geen effectiviteit garandeert
als er niet ook aandacht is voor effectieve didactische maatregelen. Die aandacht
wordt in de VVE-regeling expliciet gestimuleerd, al zijn instellingen niet
strikt verplicht om te kiezen voor de programma's Kaleidoscoop en Piramide.Ervaringen met vroege interventies in binnen- en buitenland laten zien
dat VVE effectief kan zijn, zeker op de korte termijn. Wel bestaat het gevaar
dat effecten na afloop van de interventie, dus op het moment dat kinderen
naar groep 3 van de basisschool gaan, snel uitdoven. Als de effectieve benadering
van kinderen in de peuter- en kleuterperiode geen vervolg krijgt in de schoolloopbaan
erna, is ook moeilijk te verwachten dat effecten zullen blijven bestaan. Onderzoek
naar Piramide en Kaleidoscoop maakt duidelijk, dat bij een goede implementatie
zeker gunstige effecten op kinderen bereikt kunnen worden. Wanneer vroeg begonnen
wordt, in de peuterperiode, zijn de effecten sterker dan bij een latere start.
Extra investeringen in de peuterperiode lijken dus zonder meer zinvol. Ook
is echter duidelijk dat van een goede implementatie nog lang niet altijd sprake
is. Het huidige personeelstekort op basisscholen is een ernstige bedreiging
voor een van de pijlers van de programma's, de dubbele bezetting in de groepen
die nodig is voor de specifieke taken die beide leidsters of leerkrachten
geacht worden uit te voeren. Voortdurende wisseling van personeel en mede
daardoor onvoldoende goed getraind personeel in de groepen bedreigt ook de
tweede pijler, de professionalisering die leidsters en leerkrachten nodig
hebben om goed met de programma's te kunnen werken. Zelfs wanneer ze wel twee
jaar getraind zijn, blijken sommige aspecten nog lastig te hanteren. Dat is
ook niet verwonderlijk wanneer men zich realiseert dat de programma's voor
leidsters van speelzalen doorgaans een geheel nieuwe werkwijze betekenen,
terwijl leerkrachten van groep 1 en 2 hun bestaande routines deels ingrijpend
moeten omgooien. Het gevaar bestaat, dat de verwachtingen rond VVE momenteel
iets te hooggespannen zijn. Op grond van empirische evidentie zijn bij een
goede implementatie wel effecten te verwachten, maar ook is duidelijk dat
een goede implementatie geen eenvoudig karwei is. Bovendien zijn waarschijnlijk
zelfs bij een goede implementatie nog niet automatisch alle achterstanden
van kinderen bij hun entree in groep 3 voor de rest van hun schoolloopbaan
weggewerkt. Voorkomen moet worden dat een te zware bewijslast op de schouders
van de voorschoolse voorzieningen terechtkomt. Het voorkomen en reduceren
van achterstanden voorafgaand aan en in de basisschoolperiode is een complexe
onderneming, waarvoor meerdere strategieën over langere tijd moeten
worden aangewend. De vooren vroegschoolse educatie is niet meer, maar ook
niet minder dan één van die strategieën» (p. 105–106). 4.5.4 InburgeringNT2-Onderzoek van de Algemene Rekenkamer (1998)Op het NT2-beleidsterrein zijn vanaf 1989 twee doelgroepen te onderscheiden,
namelijk de brede doelgroep van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs en de
doelgroep van de Wet Inburgering Nieuwkomers. De brede doelgroep van het NT2-onderwijs
is ruimer dan de doelgroep van het inburgeringsbeleid. De doelgroepen van
het NT2-onderwijs zijn weer andere dan de specifieke doelgroep van het integratiebeleid
minderheden. Het naast elkaar bestaan van verschillende doelgroepen en doelstellingen
voor NT2, en het bestaan van verschillen tussen de NT2-doelgroepen en de doelgroep
van het integratiebeleid, draagt in zich het risico van onduidelijkheid voor
de uitvoerders en voor de potentiële deelnemers.Conclusies:• De NT2-doelstellingen blijken veelal alleen geformuleerd in termen
van het beoogde maatschappelijke effect; slechts zelden is ook de beleidsprestatie
aangegeven.• Een deel van de NT2-doelstellingen, onder meer de doelstelling
betreffende de toegankelijkheid van het onderwijs, is onvoldoende toetsbaar
geformuleerd. De capaciteits- en bereikdoelstellingen voor nieuwkomers vormen
een uitzondering in positieve zin.De omvang van het onderwijsaanbod in de basiseducatie en in vavo wordt
op verschillende manieren bijgehouden. Daardoor zijn landelijk geen totaalgegevens
over de capaciteit van het NT2-onderwijs beschikbaar. Wel is duidelijk dat
in beide onderwijsvormen de capaciteit van NT2-onderwijs in de betekenis van
het aantal cursisten is toegenomen; in 1995–1996 is hierin stagnatie
opgetreden, mogelijk als gevolg van intensivering van het onderwijs. Over
de periode na 1996 waren bij afsluiting van het onderzoek nog geen gegevens
beschikbaar. De beoogde verschuiving van cursisten met een hogere vooropleiding
van de basiseducatie naar het vavo is maar gedeeltelijk gerealiseerd. De minister
heeft ondanks de capaciteitsvergroting zijn beleidsdoelstelling, namelijk
het wegwerken van wachtlijsten, niet gerealiseerd. De wachtlijsten zijn sinds
1993 korter geworden, maar zij zijn niet verdwenen. In 1996 stonden er nog
circa 8000 personen op de wachtlijst. De capaciteitsvergroting voor NT2 ging
samen met een inkrimping van het aanbod van andere cursussen in de basiseducatie
die ook voor niet-allochtonen van belang zijn, hoewel de minister vond dat
dit aanbod gehandhaafd moest blijven. Het inburgeringsbeleid heeft een impuls
betekend voor de kwaliteit van het NT2-onderwijs, maar de verbeteringen hebben
niet voor elke groep evenveel opgebracht. Zo lijkt het nieuwe aanbod, met
intensieve cursussen en zelfstandig leren, niet direct aan te sluiten bij
de mogelijkheden van bepaalde groepen (analfabeten en langzaam lerenden, met
zorgtaken en mensen met psychische problemen).Conclusie: De kwaliteit van het NT2-onderwijs heeft zich op de onderzochte
punten ontwikkeld in de door de minister beoogde richting. Doordat hiervoor
geen toetsbare doelen zijn geformuleerd, kan echter niet worden beoordeeld
of voldoende verbetering is opgetreden.Veel van de voor het vaststellen van het doelgroepbereik benodigde informatie
is niet betrouwbaar of ontbreekt. De betrokken ministers zijn daardoor niet
in staat te beoordelen of het NT2-beleid voldoende resultaat heeft. De Rekenkamer
schat de doelgroep van het inburgeringsbeleid tussen de 31 000
en 39 000 personen voor 1997; in relatie tot het aantal gefinancierde
plaatsen zou voor 1997 circa 65% van de doelgroep bereikt kunnen worden. Met
de inwerkingtreding van de Wet Inburgering Nieuwkomers op 30 september 1998
zal aan alle nieuwkomers die in een achterstandssituatie kunnen geraken een
traject moeten worden aangeboden (100%-doelgroepbereik). Hoewel de minister
in 1995 extra middelen beschikbaar heeft gesteld, is het waarschijnlijk dat
oudkomers in het NT2-onderwijs zijn verdrongen. Dit is een gevolg van de prioriteitsstelling
voor nieuwkomers in het kader van het inburgeringsbeleid. Precieze gegevens
hierover ontbreken echter. Ook over resultaten van NT2-onderwijs is weinig
bekend. Recente gegevens hebben vooral betrekking op de resultaten van het
inburgeringstraject voor nieuwkomers, en betreffen het eerste jaar waarin
de voorwettelijke regeling landelijk van kracht was. Zij wijzen in de volgende
richting. Het traject van gemiddeld 500 uur was voor 90% van de nieuwkomers
te kort om het door de minister beoogde streefniveau van educatieve en professionele
redzaamheid (NT2-niveau 3) te bereiken. Ook bij uitbreiding naar 600 uur zal
dit naar verwachting voor de meeste nieuwkomers het geval blijven. Het niveau
van sociale redzaamheid (NT2-niveau 2) blijkt voor veel nieuwkomers wel haalbaar.Als gevolg van het lage taalvaardigheidsniveau vinden doorstroming naar
beroepsgericht onderwijs en bemiddeling naar de arbeidsmarkt nog nauwelijks
plaats. De uitval onder de voorwettelijke situatie van 20% tot 25% van de
nieuwkomers uit het inburgeringstraject vormt een risico voor het realiseren
van de sluitende aanpak uit de Wet Inburgering Nieuwkomers.De in de wet opgenomen verplichting tot deelname biedt de mogelijkheid
om dit risico te verminderen. Van de resultaten van het brede NT2-onderwijs
in het kader van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs is alleen bekend dat
53 130 kandidaten opgingen voor het staatsexamen; ongeveer 30% van hen
slaagde voor het volledige diploma NT2. De bekendheid met en waardering voor
van het staatsexamen bij werkgevers is nog beperkt.Conclusie: Het inzicht in de beleidsresultaten is nog onvoldoende. Daardoor
kan niet worden beoordeeld of de doelstellingen van maatregelen worden gerealiseerd
en kan geen relatie gelegd worden tussen inzet van middelen en resultaten.Voortgangsrapportages InburgeringPer 1 december 2001 blijkt de omvang van de wachtlijsten verder te zijn
afgenomen, zo blijkt uit de voortgangsrapportage van 6 maart 2002 van de minister
voor Grote Steden- en Integratiebeleid (TK 27 083, nr. 22). Er zijn nu
6 856 personen die wachten op een cursus NT-2 bij de verschillende ROC's
in Nederland. Hierbij is uitgegaan van een minimale wachttijd van twee maanden.
Indien een termijn van vier maanden wordt gehanteerd en aldus wordt aangesloten
bij de termijnen van de WIN en de afspraken tussen Bve Raad, VNG en Taskforce
Inburgering in het kader van het uniform wachtlijstbeleid blijkt dat de omvang
van de lijst verder daalt tot 4 898 personen (een daling van bijna 30
procent). De daling van de wachtlijst gaat gepaard met een stijging van het
percentage wachtenden in de vier grote steden van 63% van de totale wachtlijst
op 1 juli 2000 naar 77% van de totale wachtlijst op 1 december 2001. De wachtlijstproblematiek
lijkt zich derhalve in de vier grote steden te concentreren. In dit onderzoek
is ook gekeken naar de dynamiek en doorstroming in de wachtlijsten. De indruk
bestaat dat de doorstroming zich in een steeds sneller tempo voltrekt. Anderzijds
valt op dat, na een aanvankelijk forse afname, van de oorspronkelijke wachtlijst
een relatief steeds kleinere groep verdwijnt. De daling volgt
geen lineair patroon maar vlakt geleidelijk af. Naar totale omvang gerekend
worden de wachtlijsten per peildatum kleiner, enerzijds door een snellere
instroom in cursussen van personen die op de wachtlijst staan en anderzijds
door een afname van het aantal personen dat nieuw op de wachtlijst wordt geplaatst.
De verruiming van het aantal cursusplaatsen en een aanscherping van het wachtlijstbeleid
zijn hier debet aan.Van de wachtlijst van juli 2000 van oorspronkelijk 10 202 personen
zijn op 1 december 2001 nog 207 personen over (ingeschreven bij slechts enkele
ROC's). Dit is twee procent van de oorspronkelijke wachtlijst. Uit een steekproef
bij acht ROC's blijkt dat van degenen op de wachtlijst 25 procent niet aan
een cursus begint omdat zij voor de start van een traject van de wachtlijst
zijn verwijderd. Redenen hiervoor zijn onder meer: 1) het niet reageren op
een oproep en 2) het geen gebruik kunnen of willen maken van het aanbod van
het ROC. Van degenen die instromen in een taaltraject stopt 35 procent zonder
de cursus te hebben afgemaakt. Een kleine groep (zeven procent) keert terug
naar de wachtlijst, 28 procent stopt en keert ook niet terug op de wachtlijst.
Zes ROC's registreren de redenen waarom deelnemers stoppen; uit hun gegevens
blijkt dat de meeste van de afhakers stoppen zonder opgaaf van reden. Van
degenen die per 1 juli 2000 met een traject zijn gestart heeft per 1 december
drie procent het traject afgerond. Dit is een relatief klein percentage. Voor
dit geringe aantal is een tweetal verklaringen. In de eerste plaats duren
de meeste taaltrajecten tenminste anderhalf jaar en zijn veel personen dus
nog niet aan afronding toe. In de tweede plaats kan uit de gegevens van de
ROC's niet worden afgeleid of degenen die deelnemen aan een traject nog steeds
deelnemen aan hun oorspronkelijke traject, dan wel inmiddels (na afronding)
aan een ander traject zijn begonnen.In de samenstelling van de wachtlijsten treden nagenoeg geen verschuivingen
op. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat, evenals in de eerdere metingen,
een aanzienlijk deel van alle wachtenden van 1 december 2001 (42 procent)
personen zijn uit de traditionele migrantengroepen, namelijk Marokkanen, Turken,
Surinamers, Antillianen en Arubanen. Ook nu staan, evenals in de vorige metingen,
meer vrouwen dan mannen op de wachtlijst. Met name Turkse vrouwen zijn oververtegenwoordigd.
En net als in de vorige metingen is meer dan de helft van de personen op de
wachtlijst ouder dan 30 jaar (54 procent).In de voortgangsrapportage van 13 januari 2003 rapporteert de minister
voor Vreemdelingenzaken en Integratie het volgende over de voortgang van het
inburgeringsbeleid: «De uitvoering van het inburgeringsbeleid (...)heeft
zichtbaar resultaat. In de eerste helft van 2002 zijn in totaal 14 300
oudkomers bezig aan een inburgeringsprogramma, 5600 daarvan zijn in deze periode
gestart. Over de gehele periode is er een uitval van 15%, van de starters
is 9% uitgevallen. Dat strookt overigens met de trend die we bij nieuwkomers
zien: uit recente gegevens blijkt de uitval tijdens het volgen van een programma
rond de 10% te zijn» (p.1).IBO-onderzoek (2002)In het IBO-onderzoek (Interdepartementale Werkgroep IBO Inburgering, 2002)
is «gekeken naar de effectiviteit en doelmatigheid van het inburgeringsbeleid.
Effectiviteit kan worden onderverdeeld in het bereik van de doelgroep en de
bepaalde niveaus aan kennis en vaardigheden. Voor de beoordeling van de doelmatigheid
is gekeken naar de relatie tussen de behaalde resultaten en ingezette middelen
én naar de prikkels die in het huidige systeem zitten om prestaties
te leveren. Dit levert het volgende totaalbeeld op:• De verplichting tot inburgering voor alle nieuwkomers, die is ingesteld met de WIN, heeft het bereik van nieuwkomers aan het begin van het
traject vergroot van ongeveer 80% tot 90%. Over het bereik van oudkomers kan
alleen gezegd worden dat de vraag het aanbod voorlopig zal overtreffen, maar
dat de bestaande wachtlijsten wel zijn teruggebracht in omvang en duur.• Bij zowel nieuwkomers als oudkomers is sprake van uitval in alle
fasen van het inburgeringstraject. De uitval gedurende het traject varieert
van ongeveer 20% bij nieuwkomers tot 35% bij oudkomers. Daarnaast begint 25%
van de oudkomers die zich hebben aangemeld nooit aan een cursus.• Over de behaalde niveaus aan kennis en vaardigheden is alleen voor
nieuwkomers beperkte informatie beschikbaar. Deze geeft aan dat de «streefniveaus»
die zouden moeten worden behaald voor taal en maatschappijoriëntatie
door een belangrijk deel van de inburgeraars niet wordt gehaald. Bij taal
haalt bijna de helft het streefniveau (NT2 niveau 2) niet, bij maatschappijoriëntatie
haalt 40% niet het streefniveau.• De «externe effectiviteit» van het beleid bij nieuwkomers
is gering: van de bereikte nieuwkomers wordt uiteindelijk maar 17% doorgeleid
naar een vervolgtraject en 6 % naar werk. Bij het percentage van werk hoort
de kanttekening dat een belangrijke reden voor uitval is dat nieuwkomers gedurende
het traject al werk hebben aanvaard. Voor oudkomers zijn geen cijfers beschikbaar
over de doorgeleiding.• Factoren die een mogelijke verklaring vormen voor uitval en teleurstellende
resultaten kunnen worden verdeeld in twee clusters: 1. Kenmerken, omstandigheden
en gedragingen van inburgeraars (verhuizing en remigratie, het zwangerschap,
psychische klachten, een laag niveau van vooropleiding, het aanvaarden van
werk, gebrekkig motivatie).2. Kenmerken van de inburgeringstrajecten, waardoor de motivatie van de
inburgeraar minder wordt en werk of zwangerschap een reden voor uitval worden
(onduidelijk perspectief, weinig prikkels, te weinig sprake maatwerk en combinatietrajecten,
bijvoorbeeld combinaties van taal met werk of opvoeding).• Hoewel maatwerk en combinatietrajecten niet onmogelijk zijn in
de huidige situatie, zitten er in het huidige systeem wel een aantal formele
en informele kenmerken dat dit bemoeilijkt. Dit geldt met name voor de WIN,
die bepaalt dat inburgeringsprogramma's voor nieuwkomers moeten worden doorlopen
bij ROC's en een gerichtheid in zich heeft op het aanbieden van standaardprogramma's
van een bepaald aantal (600) uur. Combinatietrajecten worden bemoeilijkt door
de complexiteit die bestaat in het combineren van regelingen van aanpalende
beleidsterreinen.• Op basis van beschikbare cijfers is de conclusie gerechtvaardigd
dat de relatie tussen inburgeringsresultaten en ingezette middelen kan worden
verbeterd. Voorlopige vergelijkingen in een aantal gemeenten tussen de prestaties
van ROC's en andere instellingen bij de inburgering van oudkomers laten zien
dat met dezelfde of minder middelen (financieel en qua uren) meer vooruitgang
kan worden geboekt. Meer resultaten met dezelfde middelen zijn ook mogelijk
door grenzen te stellen aan de structurele reserveringen die nu plaats vinden
met de middelen voor inburgeringstrajecten (10 tot 20%). Een laatste bron
van doelmatigheidswinst betreft de beperking van administratieve lasten door
stroomlijning van de regelgeving die een rol speelt bij het aanbieden van
combinatietrajecten.• Dat de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid ruimte voor verbetering
laat kan ook worden afgeleid uit het institutionele aspect: de
prikkels voor de betrokken partijen in de uitvoering inburgeraars, scholingsinstellingen,
gemeenten, rijk) om daadwerkelijk prestaties te leveren bij inburgering, zijn
in het huidige systeem te zwak. Het ontbreekt aan voldoende duidelijkheid
over het perspectief van inburgering en de te behalen niveaus aan kennis en
vaardigheden. Dit werkt negatief op de motivatie van de inburgeraar en maakt
het moeilijk om afspraken te maken met ROC's en gemeenten over de (honorering
van) resultaten van de inburgeringstrajecten. De 5 complexe verantwoordelijkheidsverdeling
van inburgering binnen het rijk zorgt voor onduidelijke prikkels op dat niveau.NWO/BOPO reviewstudie (2003)Turkenburg (2003) concludeert dat eenduidige cognitieve effecten van het
eigentaalonderwijs in Nederland nooit duidelijk zijn aangetoond. Er zou in
de OALT-les (overigens ingevuld met taalondersteuning) meer sprake zijn van
interactie; de leerlingen zouden hulpvaardiger zijn en gemotiveerder (p. 174).4.5.5 Onderwijsachterstanden in basisscholenNWO/BOPO reviewstudie (2003)In zijn NWO/BOPO reviewstudie over onderwijsachterstanden in basisscholen
trekt Meijnen (2003) op basis van internationaal en nationaal onderzoek naar
ongelijke kansen in het basisonderwijs de volgende belangwekkende conclusie:
«De relatie tussen de sociaal-economische positie van ouders, uitgedrukt
in termen van genoten opleiding, en bereikt opleidingsniveau van hun kinderen
is zeer robuust: historisch noch geografisch zijn er uitzonderingen te vinden.
Wel varieert de sterkte van de samenhang. De relatie tussen buitenlandse herkomst
en onderwijskansen is veel complexer. Het opleidingsniveau van immigranten
bij binnenkomst bepaalt in aanzienlijke mate hoe integratieprocessen verlopen
en ook de onderwijskansen van hun kinderen. En aangezien bijvoorbeeld meer
dan 80% van de Turkse en Marokkaanse ouders tot de laagste sociale milieus
behoren is het ook niet verwonderlijk dat hun kinderen, gemiddeld genomen,
tot de zwakpresterende leerlingen behoren. Vergeleken met kinderen van autochtone
ouders met dezelfde opleidingsniveaus blijven ze vaak nog iets verder achter.
Dat is dan vooral te wijten aan het feit dat ze de Nederlandse taal minder
goed beheersen. Samengevat: niet de buitenlandse herkomst is de belangrijkste
oorzaak van het achterblijven van veel allochtone kinderen, maar hun sociaal-economische
achtergrond, in casu de opleiding van hun ouders.» (p.14).In 1994 is het LEO-cohortsysteem (zie paragraaf 3.5) omgezet in het
PRIMA-cohortonderzoek. De opzet van het LEO-cohort blijft grotendeels in tact
maar nu worden ook de leerlingen van groep 2 in het design opgenomen, evenals
ongeveer 100 scholen voor LOM/MLK. Het PRIMA-cohort diende namelijk ook gegevens
op te leveren voor de evaluatie van het Weer Samen Naar Schoolbeleid en andere
beleidsoperaties. Het was daarmee een multi-purpose project. PRIMA-metingen
zijn uitgevoerd in 1994, 1996, 1998 en 2000.Tesser (2003) heeft deze databronnen gebruikt voor een analyse van de
prestatieontwikkeling en schoolloopbanen van de doelgroepenleerlingen in het
basisonderwijs en komt tot de slotconclusie dat allochtone leerlingen meer
leerwinst boeken. Over een periode van tien jaar blijken vooral Turkse, Marokkaanse
en Surinaamse leerlingen aantoonbare vooruitgang in hun leerprestaties te
boeken, vooral op het gebied van rekenen: «De prestaties van Turkse,
Marokkaanse en in mindere mate ook die van Surinaamse leerlingen
in groep 8 zijn in de loop van de tijd verbeterd. In groep 2 en ook in groep
4 zagen we daarentegen weinig of geen verandering in de loop van de tijd.
Dit suggereert dat deze leerlingen na groep 4 een deel van hun aanvangsachterstand
inlopen. We kunnen het ook anders zeggen: de gegevens suggereren dat de allochtone
leerlingen meer leerwinst boeken dan de autochtone leerlingen. Helemaal zeker
is dit niet omdat het gaat om cross-sectionele gegevens.Om leerwinst te kunnen vaststellen zijn longitudinale gegevens nodig.
De Primabestanden bevatten ook deze gegevens en de analyse daarvan wijst uit
dat Turkse en Marokkaanse leerlingen zowel in taal als in rekenen inderdaad
meer leerwinst boeken dan autochtone leerlingen. De extra winst in taalvaardigheid
wordt vrijwel geheel behaald tussen groep 4 en groep 6. Na groep 6 stopt de
inhaalslag voor wat betreft de taalvaardigheid. In rekenen is er zowel van
groep 4 naar groep 6 als van groep 7 naar groep 8 extra leerwinst voor de
allochtone leerlingen.» (p. 78–79).Wie in de reviewstudie de resultaten van leerlingen van groep 8 in de
periode 1988–1998 vergelijkt, ziet een gestage vooruitgang van alle
allochtone doelgroepleerlingen op het gebied van rekenen en in mindere mate
ook van taal. Op de Cito-toets blijken Marokkaanse en Turkse leerlingen eenderde
van hun oorspronkelijke achterstand te hebben weggewerkt, Surinaamse leerlingen
zelfs nog iets meer. Marokkaanse, Turkse en Surinaamse kinderen hebben flinke
sprongen gemaakt in hun ontwikkeling, meer dan autochtone leerlingen. De scores
van autochtone leerlingen van laagopgeleide ouders gaan er door de jaren heen
zelfs licht op achteruit. Ook Antilliaanse scholieren blijven achter (Meijnen
in een interview in Didaktief & School, 2002, 10).4.5.6 Zwarte scholenSociale integratie in het primair onderwijsLedoux e.a. (2003) hebben onderzoek gedaan naar sociale segregatie in
het onderwijs met de volgende uitkomsten:• Segregatie naar sociaal milieu neemt af.• Segregatie naar etnische herkomst neemt toe.• Segregatie naar godsdienst: continuïteit, maar ook een steeds
lossere relatie tussen school en religie.• Segregatie op basis van leerproblemen neemt (iets) af.Uit het onderzoek van Ledoux e.a. (2003) blijkt verder dat er een duidelijke
relatie is tussen de richting van de school en het aandeel allochtone leerlingen
op school: openbare scholen tellen gemiddeld zestien procent allochtone (achterstands)leerlingen,
tegen zeven procent voor de protestants-christelijke scholen en tien procent
voor de rooms-katholieke scholen. Ook is het zo dat in de groep sterk zwarte
scholen (scholen met minimaal 75% allochtone leerlingen) openbare scholen
duidelijk zijn oververtegenwoordigd. Daaruit kan volgens de onderzoekers echter
niet zomaar worden afgeleid dat scholen voor bijzonder onderwijs allochtone
leerlingen weren, zoals wel wordt verondersteld. Zwarte scholen komen immers
vooral voor in stedelijke gebieden, en daar zijn ook openbare scholen het
sterkst vertegenwoordigd. In die stedelijke gebieden, vooral in zwarte wijken,
zijn de daar voorkomende bijzondere scholen in de regel evenzeer zwart als
de openbare scholen. Uitzonderingen daarop zijn vooral wat strengere protestants-christelijke
scholen (bijvoorbeeld scholen op gereformeerde grondslag) en algemeen bijzondere
scholen met een speciale pedagogische signatuur (bijvoorbeeld Montessori scholen).Onderzoek NRC-HandelsbladUit een klein onderzoek van het NRC-Handelsblad in februari 2003 blijkt
dat het effect van spreidingsbeleid minimaal is. Zeven gemeenten probeerden
het, in zes daarvan was de segregatie op de scholen niet verminderd. De zwarte
scholen – scholen die voor meer dan de helft uit achterstandsleerlingen
bestaan – bleven zwart. En de ouders van autochtone kinderen blijven
hun kind naar scholen in de buitenwijken sturen, waar geen allochtone kinderen
naar school gaan.NWO/BOPO reviewstudieTesser (2003) concludeert op basis van zijn analyses van taal- en rekenprestaties
in de basisschool in de NWO/BOPO reviewstudie het volgende over het «zwarte
schooleffect»: «dit is het eigen effect van de concentratie van
allochtone leerlingen op een school op de prestaties van alle leerlingen op
die school en daarmee op het schoolgemiddelde. (...) Prestatieverschillen
tussen scholen blijken ook in groep 8 slechts in beperkte mate geassocieerd
met verschillen in de concentratie van allochtone leerlingen op school. De
gemiddelde taal- en rekenprestaties op scholen met 10%-25% allochtone leerlingen
verschillen niet van de gemiddelden op scholen met minder dan 10% allochtone
leerlingen. Komt het percentage allochtone leerlingen boven de 25% dan zijn
de prestaties lager. Bij taal is het verschil vooral bij meer dan 50% substantieel.
De gemiddelde taalscores zijn op deze scholen bijna 2,5 standaardpunten lager
dan op scholen met minder dan 10% allochtone leerlingen. De concentratie-effecten
bij rekenen zijn bijzonder. Op scholen in de range van 25%-75% allochtone
leerlingen zijn de prestaties significant lager, maar op de scholen met de
hoogste concentraties allochtone leerlingen is er geen significant effect.
Juist op de «zwartste» scholen is het zwarte schooleffect voor
rekenen afwezig. Dit kan erop duiden dat deze scholen, die meestal al langer
te maken hebben met allochtone leerlingen, in de loop van de tijd wegen hebben
gevonden om de prestaties op niveau te houden. Dat dit bij taal minder goed
lukt is wel te begrijpen. Hiervoor is immers al gesuggereerd dat scholen minder
grip hebben op de taalvorderingen van hun leerlingen. Bovendien zijn op vrijwel
geheel zwarte scholen leerlingen voor hun onderlinge communicatie minder aangewezen
op het Nederlands als voertaal. Het is aannemelijk dat dit een ongunstig effect
heeft op de ontwikkeling van hun taalvaardigheid in het Nederlands. De bevindingen
over de rekenprestaties op zwarte scholen sluiten aan bij de resultaten van
een studie van Driessen en Bezemer (1999) naar de prestaties op Islamitische
basisscholen. Ook deze scholen onderscheiden zich door relatief goede rekenprestaties.
Net zoals in groep 2 is ook in groep 8 maar een gering deel van de achterstand
van allochtone leerlingen geassocieerd met de concentratie van allochtone
leerlingen op de scholen. Ook bindt het zwarte schooleffect maar een klein
deel van de verschillen in prestaties tussen scholen: bij taal minder dan
tien procent, bij rekenen minder dan vijf procent. Dat op sommige scholen
de prestaties veel lager zijn dan op andere scholen heeft dus maar weinig
te maken met het zwarte schooleffect. (...) Eerder in deze paragraaf zijn
beperkte effecten vastgesteld van de concentratie allochtone leerlingen op
een school op de taal- en rekenprestaties. Daarbij is opgemerkt dat de interpretatie
van deze effecten niet vaststaat. Ze kunnen het gevolg zijn van tekort schietende
kwaliteit op zwarte scholen maar het kan ook zijn dat zwarte scholen worden
bevolkt door een specifieke selectie van minder goed presterende leerlingen.
Een verklaring in termen van selectiviteit wordt minder waarschijnlijk wanneer
we kijken naar de leerwinst. Analyse van leerling- en schooleffecten op leerwinst
wijst uit dat het zwarte schooleffect in dat geval volledig verdampt. Zwarte
scholen realiseren bij hun leerlingen niet minder vooruitgang
in prestaties dan witte scholen» (p. 74–79).Ten Dam en Vermunt (2003)Ook Ten Dam en Vermunt concluderen op basis van Nederlands onderzoek dat
zwarte scholen, dat wil zeggen scholen met meer dan zeventig procent allochtone
leerlingen, niet slechter presteren dan witte of gemengde scholen. De kleur
van de school is nauwelijks van invloed op de leerwinst van allochtone leerlingen.
Sommigen wijzen juist op de positieve effecten van zwarte scholen, zoals bijvoorbeeld
de (positieve) aandacht van docenten voor de allochtone leerlingen, de relatie
tussen de school en de buurt, de pedagogische contacten met ouders. Het sociale
effect van de kleur van de school pakt naar het zich laat aanzien wel verschillend
uit voor verschillende groepen leerlingen: terwijl Turkse en Marokkaanse leerlingen
zich op witte scholen meer gediscrimineerd en gepest voelen en zichzelf daarom
minder sociaal vaardig voelen, geldt dat voor autochtone leerlingen op zwarte
scholen. Als het gaat om het voorbereiden van leerlingen op de multiculturele
samenleving lijkt een gemengde groepssamenstelling en daarmee dus ook gemengde
scholen de voorkeur te verdienen. Tegelijkertijd zijn er aanwijzingen dat
de in multicultureel opzicht diverse klas niet als vanzelf de rijke heterogene
leergemeenschap is waarin leerlingen van elkaars ervaringen, gewoonten, opvattingen
en waarden leren. De multiculturele klas levert niet alleen meerwaarde op,
maar ook blokkades. Sommige woorden tellen zwaarder dan andere, sommige interpretaties
zijn gewoner dan andere. Waar participatie voor de een stimulerend is, levert
het voor de ander frustraties op. Non-participatie kan voor sommige groepen
leerlingen een normale bescherming zijn tegen het ontwikkelen van een negatief
zelfbeeld. Bij het zoeken naar verklaringen voor de verschillen tussen scholen
in de mate waarin ze de onderwijsachterstanden van minderheden effectief weten
te bestrijden, wordt door ten Dam en Vermunt gekeken naar de gehanteerde didactiek.
Op basis van internationaal onderzoek wordt verondersteld dat directe instructie
de onderwijskansen van minderheden ten goede komt. Er zijn in Nederland echter
te weinig zwarte scholen die een constructivistisch (leerlinggericht) onderwijsmodel
hanteren, om zonder meer te kunnen concluderen dat een traditioneel (leerkrachtgericht)
onderwijsmodel het meest effectief is. Uit Nederlands onderzoek blijkt vooral
dat de aanpak van succesvolle scholen varieert.Eventuele verschillen in leren tussen allochtone en autochtone studenten
zijn volgens ten Dam en Vermunt in het bijzonder interessant als het gaat
om zelfstandig leren. Recent Nederlands onderzoek laat zien dat leerlingen
uit etnische minderheidsgroepen meer gebruik zeggen te maken van zelfregulatiestrategieën.
Dit verschil kan grotendeels worden toegeschreven aan de allochtone meisjes.
Bovendien beschikken allochtone leerlingen naar eigen zeggen over een breder
repertoire aan leerstrategieën dan autochtone leerlingen. Ook dit geldt
in het bijzonder voor de allochtone meisjes. De gevonden verschillen tussen
allochtone en autochtone leerlingen kunnen niet verklaard worden door hun
sociaal-economische achtergrond of door verschillen in intelligentie. Internationaal
onderzoek wijst echter op de hoge motivatie van studenten uit minderheden
en hun vertrouwen in eigen kunnen, ook als hun prestaties anders uitwijzen. HOOFDSTUK 5 BALANSHet integratiebeleid op het terrein van het onderwijs heeft zowel een
sociaal-economische component als een sociaal-culturele component.5.1 Sociaal-economische aanpak: bestrijding van onderwijsachterstandenDe sociaal-economische component betreft de aanpak van onderwijsachterstanden.Deze component is uitgewerkt in de volgende beleidsthema's van de afgelopen
dertig jaar: 1973–19821982–19941994–2002   onderwijsstimuleringsbeleid: •
onderwijsstimulering • stadsvernieuwinggebieden • kinderen gastarbeiders onderwijsvoorrangsbeleid: •
formatiebeleid • gebiedenbeleid GOA-beleid: • onderwijskansenbeleidDe hoofddoelstelling van het onderwijsachterstandenbeleid is in de afgelopen
dertig jaar consistent geweest.• In 1974 werd deze hoofddoelstelling als volgt omschreven: «Het
treffen van zodanige maatregelen binnen en in relatie tot het onderwijs dat
de achterstand in onderwijskansen van kinderen uit achterstandsituaties wordt
opgeheven c.q. verminderd, zodat deze kinderen niet meer alleen formeel, maar
ook in werkelijkheid dezelfde onderwijskansen krijgen als kinderen in gunstige
situaties» (Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandsituaties,
1974, p. 9).• In 1985 luidde deze doelstelling: «Het onderwijsvoorrangsbeleid
is erop gericht door middel van een samenstel van gerichte maatregelen individuele
scholen en welzijnsinstellingen, dan wel scholen en welzijnsinstellingen in
een samenwerkingsverband, in staat te stellen onderwijsachterstanden van leerlingen
ten gevolge van sociale, economische en culturele omstandigheden op te heffen
of te verminderen» (Onderwijsvoorrangsplan 1985 -1989, 1985, p.1).• En de hoofddoelstelling van het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
is het bestrijden van onderwijsachterstanden bij autochtone en allochtone
leerlingen, de optimale ontplooiing van alle talenten van leerlingen dichterbij
te brengen en de verbetering van onderwijskansen voor achterstandsleerlingen.Een kernelement van het integratiebeleid op het deelterrein van onderwijs
is de bevordering van evenredige onderwijsdeelname. Met evenredige deelname
aan het onderwijs wordt gedoeld op een positie van allochtone leerlingen die
vergelijkbaar is met die van leerlingen met dezelfde achtergrondkenmerken:
het gaat dus om het opheffen van onderwijsachterstand van allochtone ten opzichte
van autochtone jongeren van dezelfde leeftijd, hetzelfde geslacht en in ieder
geval dezelfde SES-kenmerken (geoperationaliseerd als opleidingsniveau ouders).5.2 Sociaal-culturele aanpakDe sociaal-culturele aanpak is in de afgelopen dertig jaar ontwikkeld
van «een categoriale aanpak ten behoeve van kinderen van buitenlandse
werknemers», via «integratie en acculturatie» naar «uitsluitend
integratie».Onderwijsstimuleringsbeleid voor kinderen van buitenlandse werknemers
(Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandsituaties, 1974):• «Met betrekking tot het onderwijs in de eigen taal en cultuur
van het land van herkomst zal het beleid erop gericht zijn dat ieder buitenlands
kind dit onderwijs kan ontvangen. Dit specifieke onderwijs moet worden gegeven
onder verantwoordelijkheid van de gemeente- en schoolbesturen, hetgeen inhoudt
dat buitenlandse onderwijsassistenten in dienst moeten zijn van deze besturen».Het Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs (1981, p. 6) formuleerde
twee sociaal-culturele hoofddoelstellingen:• Acculturatie: «Het onderwijs dient, o.m. via intercultureel
onderwijs, de acculturatie van de minderheden én de overige leden van
de Nederlandse samenleving te bevorderen. Onder acculturatie wordt hier verstaan
een tweezijdig of meerzijdig proces van elkaar leren kennen, aanvaarden en
waarderen en het zich openstellen voor elkaars cultuur of elementen daarvan».• Integratie: «Het onderwijs dient de leden van minderheidsgroepen
voor te bereiden op en in staat te stellen tot volwaardig sociaal-economisch,
maatschappelijk en democratisch functioneren en participeren in de Nederlandse
samenleving, met de mogelijkheid zulks te doen vanuit de eigen culturele achtergrond».De Wet Inburgering Nieuwkomers (Rapportage minister GSI, 2002):• «Jaarlijks komen mensen naar Nederland om zich, vanwege verschillende
redenen, blijvend in Nederland te vestigen. Ons land ziet zich voor de uitdaging
geplaatst hen zo snel mogelijk in staat te stellen een plek te verwerven in
de Nederlandse samenleving. Inburgering is daartoe een eerste stap. Integratie
is echter een langduriger proces en vereist meer dan een cursus Nederlands
en maatschappij-oriëntatie. De Nederlandse samenleving biedt de nieuwkomers
een kans, een opstap, van de nieuwkomers moet worden verwacht dat zij deze
kans aangrijpen en daarmee investeren in hun eigen toekomst. Dit is ook in
het belang van blijvende cohesie in de Nederlandse maatschappij».5.3 SamenhangDe Algemene Rekenkamer (1999) heeft in een ander kader gewezen op de ingewikkelde
bestuurlijke verantwoordelijkheid in het onderwijs. «De verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van het NT2-onderwijs ligt op lokaal niveau, bij (samenwerkende)
gemeenten. De gemeenten hebben de regie en werken samen met verschillende
partners op regionaal niveau, zoals onderwijsinstellingen en Arbeidsvoorziening.
De rijksoverheid heeft een faciliterende rol en is eindverantwoordelijk voor
het resultaat op landelijk niveau. Hierbij zijn verschillende ministers betrokken:• De minister van OCenW is verantwoordelijk voor het algemene NT2-beleid.
Hij is eerstverantwoordelijk voor het actieplan «Weg met de Wachtlijsten»
en voor de Wet Educatie en Beroepsonderwijs. Daarnaast is hij medeverantwoordelijk
voor het inburgeringstraject, met name de educatieve component
(NT2, maatschappij- en beroepsoriëntatie) daarin.• De minister van GSI is betrokken:– als coördinerend bewindspersoon voor het integratiebeleid;– als coördinerend bewindspersoon voor het inburgeringsbeleid.• De minister van VWS is medeverantwoordelijk voor het inburgeringsbeleid,
met name de welzijnscomponent hierin.• De minister van SZW is belast met taken inzake het NT2-beleid op
basis van de Algemene Bijstandswet. Uitkeringsgerechtigden kunnen verplicht
worden deel te nemen aan scholing (waaronder NT2) en het inburgeringstraject.• De Arbeidsvoorziening heeft een taak in het geschikt maken voor
de arbeidsmarkt van moeilijk plaatsbare werkzoekenden, in het bijzonder door
scholing; NT2-onderwijs in vaktaal kan hiervan deel uitmaken».In de afgelopen dertig jaar is er in het integratiebeleid op het deelterrein
van onderwijs ondanks de ingewikkelde bestuurlijke verantwoordelijkheid consequent
sprake geweest van een combinatie van landelijke stimulering en lokale aanpak,
waarbij het zwaartepunt verschoven is naar een lokale aanpak via gemeenten
(territoriale decentralisatie) en scholen (functionele decentralisatie): van
onderwijsstimulering in stadsvernieuwingsgebieden, via een gebiedenaanpak
binnen het onderwijsvoorrangsbeleid naar het Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid.In een proces in beweging van territoriale en functionele decentralisatie
is er door de rijksoverheid via landelijke beleidskaders en stimuleringsprogramma's
samenhang in integratiebeleid op het deelterrein van onderwijs gerealiseerd. LiteratuurAlgemene Rekenkamer (1999). Nota «Integratiebeleid
etnische minderheden». (Tweede Kamer 1998–1999 26 426,
nr. 2.) Den Haag: SDU.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1995). Allochtonen
in Nederland 1995. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1996). Allochtonen
in Nederland 1996. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1997). Allochtonen
in Nederland 1997. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1998). Allochtonen
in Nederland 1998. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2000). Allochtonen
in Nederland 1999. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2000). Allochtonen
in Nederland 2000. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (2001). Allochtonen
in Nederland 2001. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS).Cummins, J. (1984). Bilingualism and special education.
Issues in assessment pedagogy. Cleveland: Multi-lingual Matters Ltd.Dagevos, J. (2001). Rapportage minderheden 2001. Meer
werk. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Dagevos, J.M., E.P. Martens en J. Veenman, J. (1996). Scheef verdeeld. Minderheden en hun maatschappelijke positie. Assen:
Van Gorcum.Dam, G. ten en J. Vermunt (in druk). De leerling. In J. Lowijck en N.
Verloop (Red.), Onderwijskunde een kennisbasis voor professionals (tweede, geheel herziene versie). Groningen: Wolters-Noordhoff.Dam, G. ten, M. Volman, K. Westerbeek, e.a. (2003). Sociale competentie langs de meetlat. Het bestrijden en voorkomen van onderwijsachterstand. Den Haag: Transferpunt Onderwijsachterstanden.Dominguez Martinez, S., S. Groeneveld en E. Kruisbergen (2002). Integratiemonitor 2002. Rotterdam: Instituut voor Sociologisch-Economisch
Onderzoek (ISEO).Driessen, G. en G. van der Werf (1992). Het functioneren
van het voortgezet onderwijs. De positie van leerlingen in het eerste leerjaar. Nijmegen/Groningen: ITS-Katholieke Universiteit Nijmegen/RION.Driessen, G., en J. Bezemer (1999). Islamitisch basisonderwijs.
Schipperen tussen identiteit en kwaliteit. Nijmegen: Instituut voor
toegepaste sociale wetenschappen.Dronkers, J. en W.C. Ultee (red.) (1995). Verschuivende
ongelijkheid in Nederland. Sociale gelaagdheid en mobiliteit. Assen:
Van Gorcum. Eldering, L & P. Vedder (1992). Opstap. Een opstap
naar meer schoolsucces. Amsterdam/Lisse: Swets & Zeitlinger.Emmelot, Y. en E. van Schooten (2003). Onderwijs Nederlands voor anderstalige
leerlingen op de basisschool. In W. Meijnen e.a. (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen. Leuven/Apeldoorn: Garant.
(NWO/BOPO Onderzoek).Fase, W. (1997). Intercultureel onderwijs in het licht van sociale integratie.
In: G.W. Meijnen (red.). Opvoeding, onderwijs en sociale
integratie, Wolters-Noordhoff, Groningen, p. 67–77.Hof, L. van 't en J. Dronkers (1993). Onderwijsachterstanden van allochtonen.
Klasse, gezin of etnische cultuur? Migrantenstudies,
jrg. 9, nr. 1, p. 2–26.Hustinx, P. (1998). Milieu, sekse, etniciteit en schoolloopbaan.
Een onderzoek onder Nederlandse jongeren in het begin van de jaren negentig. (diss. Utrecht). Utrecht, s.n.Interdepartementale Werkgroep IBO Inburgering (2002). Perspectief op integratie. IBO naar doelmatigheid van het inburgeringsbeleid. Den Haag: Ministerie van Financiën.Karsten, S. (2002). Onderwijsachterstandenbeleid. In: W. Meynen e.a. Onderwijsachterstanden. Ontwikkelingen in prestaties en beleid. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Keune, C. en C. Horssen (2002). Trendstudie allochtone
jeugd. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Kloprogge, J. e.a. (1994). Verschillen in onderwijspositie, gedeeltelijk
verklaard. In: J. Veenman en Th. Roelandt (red.) Onzeker
bestaan. De maatschappelijke positie van Turken, Marokkanen, Surinamers en
Antillianen in Nederland. Amsterdam: Boom, p. 79–108.Latuheru, E. en M. Hessels (1996). Schoolprestaties en de invloed van
etnische en sociaal-economische herkomst. Sociologische
Gids, jrg. 18, nr. 2, p. 100–114.Ledoux,G. (2003). Ontwikkelingen in het basisonderwijs. In W. Meijnen
e.a. (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen.
NWO/BOPO Onderzoek. Leuven/Apeldoorn: Garant.Ledoux, G. e.a. (2003). Sociale integratie in het primair
onderwijs. Amsterdam/Nijmegen: SCO-Kohnstamm Instituut/ITS.Lucassen,L. en A.J.F. Köbben (1992). Het partiële
gelijk. Controverses over het onderwijs in de eigen taal en cultuur en de
rol daarbij van beleid en wetenschap. Amsterdam/Lisse: Swets en Zeitlinger.Martens, E.P. en J. Veenman (1996). Inhalen en ingehaald worden in de
opleidingsrace. In: J. Veenman (red.). Keren de kansen?
De tweede-generatie allochtonen in Nederland. Assen: Van Gorcum,
p. 15–39. Martens, E.P. en J. Veenman (1998). De betekenis van generieke en etnisch-specifieke
factoren bij de verklaring van achterstand van etnische minderheden. Mens en Maatschappij, jrg. 73, nr. 1, p. 62–74.Martens, E.P. en Y.M.R. Weijers (2000), Integratiemonitor
2000, ISEO-Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam.Meijnen, W. e.a. (2002). Onderwijsachterstanden in
basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Meijnen, W. (2003). Onderwijsachterstanden: een historische schets. In:
W. Meijen e.a. Onderwijsachterstanden in basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Mens, A. en C. van Calcar (1981). Onderwijsstimulering
op weg. Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1998). Nota «Kansen krijgen, kansen pakken, Integratiebeleid 1999–2002» (Tweede Kamer 1998–1999, 26 333, nr.2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (1999). Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 1999., (Tweede Kamer
1999–2000, 26 815, nr. 2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2000. (Tweede Kamer
2000–2001, 27 412, nr. 2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2001). Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 2001. (Tweede Kamer
2001–2002, 28 006, nrs. 1–2). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2002). Inburgering. Brief minister met de tweede voortgangsrapportage in het kader
van het Groot Project Inburgering Oudkomers. (Tweede Kamer 2001–2002,
27 083, nr. 24). Den Haag: SDU.Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2003). Inburgering. Brief
minister met de derde voortgangsrapportage in het kader van het Groot Project
Inburgering Oudkomers. (Tweede Kamer 2002–2003, 27 083, nr. 31).
Den Haag: SDU.Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (1999). Nota Vertrouwen in verantwoordelijkheid. Den Haag: SDU.Ministerie van Justitie, Directie Coördinatie Integratiebeleid Minderheden
(2002). Rapportage integratiebeleid etnische minderheden
2002. Den Haag: SDU.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1992). Ceders in de tuin: naar een nieuwe opzet van het onderwijsbeleid voor allochtone
leerlingen. (Rapportage van de commissie Allochtone Leerlingen in
het Onderwijs). Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1995). Regeling omzetting faciliteitenregelingen fbs naar lump sum vo, inclusief
overgangsrecht en samenvoeging van scholen in het vo per 1 augustus 1996,
artikel 1 regeling personele vergoeding culturele minderheidsgroepen en anderstalige
leerlingen WVO, Uitleg OCenW-regelingen nr. 28a.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1997). Landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 1998 –
2002. Den Haag: SDU.Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000). Aan de slag met onderwijskansen. Den Haag: SDU.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1974). Beleidsplan voor het onderwijs aan groepen in achterstandssituaties. Maatregelen
tot uitvoering van het Onderwijsstimuleringsbeleid. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1981). Beleidsplan culturele minderheden in het onderwijs. (Tweede Kamer,
1980 -1981, 16 825, nrs. 1–2). Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1982). Onderwijsvoorrangsplan. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1983). Onderwijsvoorrangsplan 1983 – 1985. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1984). Ontwerp van wet houdende vaststelling van een wettelijk kader voor het voeren
van een samenhangend onderwijsvoorrangsbeleid (Onderwijs-voorrangswet).
(Tweede Kamer, vergaderjaar 1984 -1985, 18 775, nrs. 1–3). Den
Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1985). Onderwijsvoorrangsplan 1985 – 1989. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid
en Cultuur (1993). Landelijk Beleidskader Onderwijsvoorrang
1993 – 1997. Den Haag: SDU.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2003). Inventarisatie van het Kabinetsbeleid voor allochtone vrouwen in Nederland. Den Haag: DCE.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Directie Jeugdbeleid
(1989). Jeugdige Minderheden: belemmeringen, samenhangen
en beleid. Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (1994). Investeren in integreren. Het WVC-minderhedenbeleid. Rijswijk: Ministerie
van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Naar een wet op de Stadsvernieuwing (1974).
(Rapport van de Werkgroep Aanvullende Regeling Stadsvernieuwing waarin vervat
een Voorontwerp van Wet met aanbiedingsnota van de staats-secretaris
en minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening). Den Haag: s.n.Odé, A. (2002). Ethnic-cultural and socio-economic
integration in the Netherlands. Assen: Van Gorcum.Ogbu, J.U.(1978). Minority education and caste, The
American system in cross-cultural perspective. Orlando: Academic
Press.Ogbu, J.U. (1992). Understanding cultural diversity and learning. Educational Researcher, jrg. 21, nr. 8, p. 5–14.Ours, J.C. van, J. Veenman en W.J. Verhoeven (2002). Van ouder op kind. Scholing en arbeidsmarktpositie van tweedegeneratie allochtone
jongeren. (OSA-publicatie A185). Tilburg: Organisatie voor Strategisch
Arbeidsmarktonderzoek OSA.Raad voor het Jeugdbeleid (RJb) (1989). Toekomst gevraagd:
Kommentaar op de notitie jeugdige minderheden. Rijswijk: Ministerie
van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.Reezigt, G. (2003) Voor- en vroegschoolse educatie. In Meijnen, W. e.a.
(2003). Onderwijs-achterstanden in basisscholen.
(NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn: Garant.Regeling onderwijsvoorrangsgebieden. Wet van 21 april 1993, houdende wijziging
van de wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs
en het voortgezet onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs, ten behoeve
van de opheffing of vermindering van onderwijsachterstanden van 1993. In: Staatsblad van het KoninkRijk der Nederlanden, 1993, nr.
253.Roelandt, Th. en E. Martens (1990). Ongelijke kansen in het onderwijs:
sociale herkomst, migratie en etniciteit. In: Veenman, J. (red.). Ver van huis. Achterstand en achterstelling bij allochtonen.
Groningen: Wolters-Noordhoff, p. 19–41.Roelandt, Th. en J. Veenman (1988). Onderwijs en minderheden. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Schonewille, B., J. Kloprogge en A. van der Leij (2000). Kaleidoscoop en Piramide. Utrecht: Sardes.Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1996). Minderhedenbeleid 1997. (Tweede Kamer 1996–1997, 25 001, nr.6). Den Haag: SDU.Tesser, P. e.a. (1991). De eerste fase van de longitudinale
OVB-onderzoeken. Het leerlingenonderzoek. Nijmegen: ITS-Katholieke
Universiteit Nijmegen.Tesser, P.T.M. (1993). Rapportage minderheden 1993. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau SCP/VUGA.Tesser, P.T.M. (1995). Rapportage minderheden 1995.
Concentratie en segregatie. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau SCP/VUGA. Tesser, P.T.M., F.A. van Dugteren en J.G.F. Merens (1996). Rapportage minderheden 1996. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).Tesser, P.T.M. en J. Veenman (1997). Rapportage minderheden
1997. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Tesser, P.T.M., F.A. van Dugteren en J.G.F. Merens (1998). Rapportage minderheden 1998. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).Tesser, P.T.M., J.G.F. Merens en C. van Praag (1999). Rapportage minderheden 1999. Positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).Tesser, P.T.M. en J. Iedema (2001). Rapportage minderheden
2001. Vorderingen op school. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).Tuijl, C., van (2001). Effecten van Opstap Opnieuw. Den Haag: Ministerie van VWS.Turkenburg, M. (2003). Onderwijs in allochtone levende talen (OALT) voor
leerlingen in het basisonderwijs. In: W. Meijnen e.a. (2003). Onderwijsachterstanden in basisscholen. (NWO/BOPO Onderzoek). Leuven/Apeldoorn:
Garant.Veenman, J., (1993). Voorzichtigheid geboden. Commentaar bij het artikel
van Van 't Hof en Dronkers. In: Migrantenstudies,
jrg. 9, nr. 1, p. 26–30.Veenman, J. (1994). Participatie in perspectief. Ontwikkelingen
in de sociaal-economische positie van zes allochtone groepen in Nederland. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum.Veenman, J. (1995). Integratie in het onderwijs. In: G. Engbersen en R.
Gabriëls (red.) (1995). Sferen van integratie. Naar
een gedifferentieerd allochtonenbeleid. Amsterdam: Boom.Veenman, J. (1996a). Heb je niets, dan ben je niets.
Tweede-generatie allochtone jongeren in Amsterdam. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1996b). Als de toekomst naar je toekomt.
Tweede-generatie jongeren in Rotterdam. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit.Veenman, J. (1997). Arbeidsmarkt en maatschappelijke
ongelijkheid, Over oorzaken en gevolgen, oratie Erasmus Universiteit Rotterdam. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. (1999). Participatie en perspectief, Verleden
en toekomst van etnische minderheden in Nederland. Houten/Zaventem/Lelystad:
Bohn Stafleu van Loghum/Koninklijke Vermande.Veenman, J. (2001). Molukse jongeren in Nederland.
Integratie met de rem erop. Assen: Van Gorcum.Veenman, J. en E.P. Martens (1991). Een lange weg.
Molukkers op de arbeidsmarkt 1990. Rotterdam: ISEO-Erasmus Universiteit
Rotterdam.Veld, Th. (2002). Onderwijs. In: J. Veenman, De toekomst
in meervoud. Perspectief op multicultureel Nederland. Assen: Van
Gorcum, p. 55–85. Westerbeek, K. (1999). The colours of my classroom.
A study into the effects of the ethnic composition of classrooms on the achievement
of pupils from different ethnic backgrounds. Rotterdam: CED. BIJLAGE 4BRONNENOVERZICHT: DOELSTELLINGEN, BELEIDSINSTRUMENTEN
EN EFFECTIVITEITSTUDIES OP HET DEELTERREIN VAN WONEN, SPORT EN RECREËREN Inhoudsopgave blz. Deel A: Wonen389   Inleiding 390 Hoofdstuk 1 De jaren zeventig3911.1Hoofddoelstelling3921.2Doelgroepen392 1.3Afgeleide doelstellingen392 1.4Beleid en beleidsmaatregelen3931.5Beleidsmaatregelen en effectiviteit399   Hoofdstuk 2 Minderhedenbeleid
(1982–1994)4002.1Hoofddoelstelling400 2.2Doelgroepen4002.3Afgeleide doelstellingen400 2.4Beleid en beleidsmaatregelen401 2.5Beleidsmaatregelen en effectiviteit410    Hoofdstuk 3 Integratiebeleid
(1994–2002)412 3.1Hoofddoelstelling4123.2Doelgroepen412 3.3Afgeleide doelstellingen412 3.4Beleid en beleidsmaatregelen4133.5Implementatie en effectiviteit
van beleidsmaatregelen428   Deel
B Sport en recreëren446   Inleiding 447 Hoofdstuk 1 Sport en recreatie
in de jaren zeventig448    Hoofdstuk 2 Sport en recreatie
in de jaren tachtig449 2.1Hoofddoelstelling4492.2Doelgroepen449 2.3Afgeleide doelstellingen449 2.4Landelijk Beleid en beleidsmaatregelen449 2.5Beleid van gemeenten4542.6Onderzoek naar effectiviteit van
beleid(smaatregelen)455   Hoofdstuk 3 Sport en recreatie
in de jaren negentig4583.1Hoofddoelstelling458 3.2Doelgroepen4583.3Afgeleide doelstellingen458 3.4Landelijk beleid en beleidsmaatregelen458 3.5Beleid van gemeenten op het gebied
van sport en integratie461 3.6Effectiviteit van beleid: onderzoeksresultaten466   Literatuur478DEEL A: WONENWanneer beleidsnota's worden weergegeven betreft het zoveel mogelijk letterlijke
aanhalingen.InleidingDe algemene doelstelling die als een rode draad door het volkshuisvestingsbeleid
van de overheid loopt, is de bevordering van voldoende goede woongelegenheid
voor iedere burger. Nadat de woningnood minder nijpend is geworden, wordt
daar het belang van kwalitatief goede woningen aan toegevoegd. Binnen deze
algemene doelstelling is er specifieke aandacht voor de problemen van sociaal-zwakkere
economische groepen. Met name via het huursubsidiebeleid en via beleid gericht
op de woon- en woonomgevingsproblematiek in achterstandswijken van grote steden,
wordt uitdrukking gegeven aan de zorg voor de economisch gedefinieerde aandachtsgroep.
De positie van minderheden wordt vanaf de jaren tachtig wel apart beschouwd,
maar voor hun integratie op de woningmarkt wordt hoofdzakelijk gekozen voor
inpassing in het sociaal-economisch georiënteerde beleid. Aanvullende
specifieke maatregelen worden alleen «zonodig» beproefd. In de
jaren zeventig en tachtig komt het een aantal keren aan de orde dat specifieke
maatregelen worden ingezet. De voorkeur gaat echter nadrukkelijk niet uit
naar categoriaal minderhedenbeleid. HOOFDSTUK 1 DE JAREN ZEVENTIGIn de Memorie van Antwoord op het voorlopige verslag van de Wet Buitenlandse
Werknemers van 1974 (geciteerd door Jansen, 2000, p.72) blijkt hoe de rijksoverheid
over de verantwoordelijkheid voor huisvesting voor deze groep dacht: «De
ondergetekenden willen erop wijzen dat in hun visie de werkgevers de eerste
verantwoordelijken blijven voor het verschaffen van goede huisvesting in die
zin dat de werkgever, alvorens tot werving van buitenlandse arbeidskrachten
kan worden overgegaan, verplicht is aan te tonen dat passende huisvesting
beschikbaar is». Het toezicht op de zorg voor huisvesting van werknemers
uit den vreemde werd verder aan de gemeenten overgelaten. Om misstanden tegen
te gaan, werd gemeenten in 1971 via de circulaire MG 71–11 wel gevraagd
regelmatig aandacht te besteden aan de bezettingsgraad en de naleving van
veiligheidsvoorschriften bij pensions. Alleen de grote gemeenten kenden in
de praktijk logeeren pensionverordeningen, maar onder andere door geringe
sanctiemogelijkheden, werd op de naleving van die voorschriften nauwelijks
toegezien.Ook in de ambtelijke Werkgroep Huisvesting Buitenlandse Arbeidskrachten,
die was gestart in 1969, werden gemeenten en werkgevers als eerst verantwoordelijken
gehouden. Een vertegenwoordiger van VRO(M) wees daarbij op het verschil tussen
permanent woningbehoevenden en variërende dan wel tijdelijke woningbehoeften.
De gastarbeiders zag hij duidelijk als vertegenwoordiger van de tweede groep
(ontleend aan archiefonderzoek Jansen, 2000, p. 160). Bij een nieuwe ambtelijke
werkgroep met dezelfde titel die zich vanaf 1978 richtte op de gevolgen
van de gezinshereniging, stelde VRO(M) zich op eendere wijze op. De «niet-permanente»
werknemers werden bovendien vooral aangeduid als alleenstaanden. In die zin
waren ze wel een van de zijdelingse doelgroepen van de Nota Huisvesting Alleenstaanden
en Tweepersoonshuishoudens (1976). VRO(M) toonde zich minder toeschietelijk
op het punt van tegemoetkomingen in de gezinsvorming. Zo ontraadde in 1979
het ministerie aan de minister om de zogenaamde rijksvoorkeurswoningen beschikbaar
te stellen voor buitenlandse werknemers en hun gezinnen. Deze RVK-regeling
was te krap om deze groep op te vangen. Bovendien zou het «tegenover
de «eigen» woningbehoevenden niet te verkopen» zijn. Alternatieve
oplossingen voor het probleem van een nijpend aantal gezinswoningen werden
niet aangedragen (ontleend aan archiefonderzoek Jansen, p. 162).Dezelfde regeling van rijksvoorkeurswoningen was wel van toepassing op
(voormalige) rijksgenoten zoals Surinamers en Antillianen. Tussen 1975 en
1978 kreeg een deel van hen gespreid over het land, huisvesting aangeboden.
Het onderliggende idee van gebundelde deconcentratie was bedoeld om de grote
steden te ontlasten. De groeiende gezinsimmigratie uit Suriname (die vooral
fors was in de periode dat Nederland en Suriname onderhandelden over zelfstandigheid)
was tot dan vooral opgevangen in de steden via familie en pensions. In november
1974 verzocht de minister van CRM vanuit diens verantwoordelijkheid voor maatschappelijk
welzijnsbeleid, diverse kleinere gemeenten vrijwillig mee te werken aan de
huisvesting van deze groep. De respons was gering. Wat volgde was dat de staatssecretaris
van VRO(M) 5% van de rijksvoorkeurswoningen voortaan mede reserveerde voor
Surinamers en Antillianen (Cebeon, 1985, p.14). 1.1 HoofddoelstellingIn het algemene woonbeleid stond in de jaren zeventig de bevordering van
voldoende woongelegenheid voor iedere burger voorop. De aanhoudende woningnood
diende door financiële ondersteuning aan huurders en door verbetering
van de woonmilieus binnen en buiten de steden beantwoord te worden.1.2 DoelgroepenSociaal zwakkere groepen vormen de meest uitgesproken doelgroep van beleid.
Kenmerkend op dit punt is het huur- en subsidiebeleid waarbij naast subsidies
aan bouwers en exploitanten ook wordt overgegaan tot individuele huursubsidie.
In deze periode is in belangrijke nota's nog geen sprake van aparte aandacht
voor minderheden. In de Nota Huur- en subsidiebeleid (1974) worden ze helemaal
niet genoemd. In de verstedelijkingsnota wordt de immigratie («in het
bijzonder vanuit de landen rond de Middellandse Zee en uit Suriname en de
Nederlandse Antillen») wel als relevante ontwikkeling aangestipt in
het kader van de bevolkingsgroei. Ook op meer impliciete wijze komt de positie
van minderheden soms aan bod.1.3 Afgeleide doelstellingenHet versterken van de keuzevrijheid van financieel minder draagkrachtigen
is een belangrijk streven van het beleid. Beperkingen worden vooral gesignaleerd
in de oude woonwijken van steden. Gebrekkige verhuismogelijkheden zouden kunnen
leiden tot spanningen. «Gegeven een bereidheid om naar een andere buurt
te verhuizen, is het belangrijkste probleem dat goede en goedkopen woningen
niet in voldoende mate beschikbaar komen. Omdat de knelpunten zich vooral
voordoen in de oude gebieden is in het bovenstaande de aandacht gericht op
deze stadsdelen», aldus de verstedelijkingsnota (1976). Dat een gebrek
aan keuzevrijheid de bevolkingsoverloop uit de steden kan versterken, wordt
wel gesignaleerd. Het verschijnsel van de trek uit de stad wordt deels gezien
als een algemene ontwikkeling die in alle ontwikkelde landen niet te stuiten,
maar wel te kanaliseren is.Het bevorderen van diversiteit naar levensstijlen wordt in de verstedelijkingsnota
wel van belang geacht. Geconstateerd wordt dat vooral naoorlogse stedelijke
woonwijken op het punt van bevolkingssamenstelling en leefstijl tamelijk eenzijdig
zijn en weinig «stedelijke» variatie laten zien. Intensivering
van het sociale welzijnsaanbod wordt als oplossing gezien. Over het nastreven
van een «evenwichtige bevolkingsopbouw» via stadsvernieuwing en
woonruimteverdeling in vooroorlogse wijken wordt terughoudend gesproken. «Sommigen
zouden hier voorstander van zijn, maar het sociale probleem van ongelijkheid
wordt door ruimtelijke verschuivingen niet opgelost». Daarmee reageert
het rijksbeleid impliciet op het idee van veel gemeenten om allochtone groepen
te spreiden en om de stadsvernieuwing aan te grijpen om na de sanering en
reconstructie van verkrotte gebieden een deel van de arme bewoners (allochtoon
of autochtoon) op die plek niet te laten terugkeren, maar hun plaatsen te
laten innemen door middengroepen, ter wille van een bevolking die in balans
is (zie o.a. Jobse, 1974). 1.4 Beleid en beleidsmaatregelen1.4.1 De nota Huur- en subsidiebeleid (1974)De nota begint met de constatering dat bij de volkshuisvesting zich een
groot aantal problemen voordoet waarvan er een drietal naar voren springt:1. Allereerst het probleem van het woningtekort. De bewindslieden hebben
het voornemen op basis van meer recente en meer gedetailleerde gegevens hun
woningbouwprogramma's zodanig bij te sturen, dat een situatie ontstaat waarin
zonder uitzondering iedere Nederlander een behoorlijk onderdak kan vinden.
In de nota wordt uiteengezet dat het huur- en subsidiebeleid daartoe een voorname
bijdrage kan leveren.2. Een tweede probleem waarmee de volkshuisvesting kampt, is de lastenverdeling.
De prijs die voor het woongenot moet worden betaald, is veelal afhankelijk
van allerlei toevalligheden, die weinig of geen verband houden met het geboden
wooncomfort en die geleid hebben tot een onbillijke lastenverdeling. Behalve
de verstoorde verhouding tussen prijs en kwaliteit is een ander aspect, dat
de kans dat er geen vrije woningen beschikbaar zijn in de prijsklasse waarop
men, gezien het inkomen, is aangewezen. Sommigen moeten een woning betrekken
waarvan prijs en comfort wel op elkaar zijn afgestemd, maar die eigenlijk
een te zware aanslag doet op het gezinsbudget. Anderen die woonachtig zijn
in goedkope huizen zijn voordelig uit. Ondanks hun vaak aanwezige bereidheid
om duurder te gaan wonen stroomt een deel van de bewoners niet door, omdat
daar in hun ogen niet voldoende kwaliteit tegenover staat. Dit leidt op sommige
plaatsen tot onvoldoende aanbod van goedkope woningen. Ook bij een ruim aanbod
van woningen in een goed assortiment en met een goede verhouding tussen prijs
en kwaliteit kan het zeer wel voorkomen dat financieel minder sterke groepen
een passende, goede woning niet kunnen betalen. Dan is het niet aanvaardbaar
dat deze groepen van die woning verstoken blijven en zal de overheid met subsidiëring
te hulp moeten komen. Dit kan op verschillende manieren. Hiervoor is er impliciet
reeds van uitgegaan dat de overheid het huurpeil mede rechtstreeks beïnvloedt
door via de woning en de exploitant lopende objectsubsidies. In de afgelopen
tijd is echter meer en meer de overtuiging gegroeid dat deze methode aanvulling
behoeft met meer specifiek op de situatie van de bewoner afgestemde individuele
subsidies. In de naaste toekomst zal dit systeem zeker verder moeten worden
uitgebouwd.3. Het accent zal meer en meer verschoven worden van een kwantitatief
naar een kwalitatief gerichte aanpak van het volkshuisvestingsvraagstuk. Het
is duidelijk dat die verschuiving geen eenvoudige zaak zal zijn, want het
kwalitatieve aspect heeft vele facetten en het inzicht in dergelijke problemen
is nog lang niet volledig. De wisselwerking tussen de mens en zijn gebouwde
omgeving is evenwel van zo'n fundamentele betekenis voor het welzijn van individu,
gezin en samenleving dat in afwachting van betere onderzoekresultaten en gerijpte
inzichten nu al concrete beleidsmaatregelen moeten worden getroffen. Een van
de vragen is, of het gevoerde volkshuisvestingsbeleid niet te weinig oog heeft
gehad voor de schaarste aan milieugoederen als ruimte, rust en reinheid van
bodem, lucht en water.In de nota wordt verwezen naar de regeringsverklaring (1973) waarin veel
nadruk is gelegd op het streven naar verbetering van het leef- en woonmilieu.
Een liberalisatie van het woonbeleid werd gezien als ongewenst. Eerder werd
gedacht aan behoud of herinvoering van bevoegdheden gegeven door de Woonruimtewet
1947. Bijzondere aandacht werd gevraagd voor de stimulering van de stadsvernieuwing,
onder meer door subsidieregelingen meer toe te snijden op het behoud van goede
wijken en de verbetering van bruikbare woningen. Al deze beleidsvoornemens
kwamen voort uit de beslissing om de woningnood onder de sociaal-zwakkere
groepen versterkt te bestrijden en extra aandacht te geven aan gebieden waar
de woningnood zich concentreert. In het bijzonder voor de steden, waar zich
ernstige structurele sociale problemen voordoen, werd een gebundeld beleid
voorgesteld dat vele gebieden van de overheidstaak omvat.De nota introduceert een dynamisch en sociaal huurbeleid. In de loop der
jaren is een grillig huurpatroon ontstaan, waarin het verband tussen kwaliteit
en prijs nauwelijks nog kan worden teruggevonden. Daarin liggen gevaren voor
het zorgvuldig beheer en onderhoud van de woningvoorraad besloten. Ook uit
een oogpunt van rechtvaardige lastenverdeling moet getracht worden tot een
harmonischer situatie te geraken. Aan de middelen, die tot nu toe zijn aangegeven
om tot een geleidelijke rechttrekking van scheve prijsverhoudingen te komen,
bleken nogal wat bezwaren te kleven. Het nieuw ontworpen huurprijzenbeleid
geeft een regeling van de huurverhogingen, die in het gehele land en voor
alle soorten woningen dezelfde is. De overheid zal vaststellen welk verhogingspercentage
in een bepaald jaar als normaal en verantwoord is te beschouwen, gelet op
de algemene ontwikkeling van lonen en prijzen. Zo kan vooral worden bereikt
dat niet voortdurend nieuwe ongerechtvaardigde prijsverschillen ontstaan tussen
bestaande en voor de eerste maal verhuurde woningen. Deze trendmatige huurverhogingen
zijn noodzakelijk in het kader van het algemene volkshuisvestingsbeleid.Daarnaast besteedt de nota aandacht aan de sociale aspecten van de regelingen
met betrekking tot huur en verhuur. De bevordering van huurstijgingen, die
in het belang zijn van de volkshuisvestingssituatie in zijn geheel, noodzaken
tot een grote waakzaamheid voor de belangen van de huurders, in het bijzonder
de financieel zwakkeren. Door verbeteringen in het stelsel van aanvullende
huursubsidies zal een billijke verhouding tussen inkomen en huurprijs in alle
gevallen mogelijk worden gemaakt. Verder wordt voorgesteld dat de individuele
subsidieregeling uitgebreid wordt tot huurders van alle soorten woningen.
Ten opzichte van de oude regeling betekent dit vooral dat de achterstelling
van de huurders van particuliere huurwoningen in geliberaliseerd gebied wordt
opgeheven. Aan huurders van uitgesproken luxe woningen zal evenwel geen subsidie
worden toegekend. De grens zal worden getrokken in de nabijheid van de hoogste
huurprijs, die in ons land voor een woningwetwoning mag worden bedongen.Voor huurders van eenvoudige woningen met een inkomen beneden dat van
de modale werknemer zullen in feite inkomenshuren worden berekend. De subsidie
zal namelijk – en dat geldt in het algemeen – rechtstreeks op
de huurprijs in mindering worden gebracht en voor de genoemde gevallen zo
worden vastgesteld dat wat de huurder uiteindelijk betaalt, alleen van zijn
inkomen afhangt. Huurders van wat duurdere, meestal nieuwere en modern uitgeruste
woningen betalen iets meer. Indien de huurprijs – in bovenbedoelde zin –
meer bedraagt dan de gemiddelde huur van de nieuwste woningwetwoningen, zal
daarom een bijdrage in de meerdere kosten door de huurder geleverd moeten
worden. In die gevallen is de huurquote derhalve niet alleen
van het inkomen, maar ook van de huurprijs afhankelijk.Tot slot wordt een tijdelijke doorstroomheffing ingesteld welke dient
te functioneren als een katalysator bij het vrijmaken van goedkope woningen.De nota heeft een aparte bijlage die gewijd is aan stadvernieuwing. In
de oude stadswijken zijn de volkshuisvestingsproblemen nog ernstiger dan elders,
zo wordt in de bijlage geconstateerd. Het woonpeil ligt er veelal onaanvaardbaar
laag, de relatieve huurprijsverschillen zijn er groot en de zwakkere bevolkingsgroepen
die in de steden achterblijven worden daar bovendien met een voortdurend woningtekort
geconfronteerd. Hoewel stadsvernieuwing meer behelst dan uitsluitend de verbetering
van woningen en woonomgeving, vormt dit laatste toch een belangrijk onderdeel
van het proces. Juist de zorg voor het behoud van de woonfunctie – uiteraard
in evenwichtige samenhang met andere functies – is één
van de beleidsdoeleinden van de stadsvernieuwing. Tevens dient het proces
van verval in de schil van oude woonwijken rondom het stadscentrum tot staan
gebracht te worden. De noodzaak tot stadsvernieuwing is uiteraard mede gebaseerd
op een groot aantal andere verschijnselen behalve de hierboven aangestipte.
In de Nota van aanbieding bij het voorontwerp van Wet op de stadsvernieuwing
is uitvoerig op deze verschijnselen ingegaan. De Wet op de stadsvernieuwing
zal een juridisch instrumentarium geven met behulp waarvan het verval in de
steden tot staan kan worden gebracht en waardoor impulsen voor een positieve
ontwikkeling beter tot hun recht zullen komen. In de bijlagen wordt verband
gelegd tussen het huur- en subsidiebeleid en de stadsvernieuwing, zodat een
doeltreffend instrumentarium ontstaat ter bevordering van zowel de verbetering
van woningen en woonomgeving, als de vervangende nieuwbouw in geval van sanering.1.4.2 De verstedelijkingsnota (1976)De verstedelijkingsnota maakt deel uit van de Derde Nota over de Ruimtelijke
Ordening. In deze nota zet de regering haar beleidsvoornemens met betrekking
tot de spreiding van bevolking, werkgelegenheid en voorzieningen en met betrekking
tot de ontwikkeling van de verstedelijking en het vraagstuk van de mobiliteit
uiteen. De verstedelijking vormt in dit geheel het meest complexe en uit een
oogpunt van ruimtelijke inrichting het overheersende vraagstuk.Uitgangspunten van de nota zijn de volgende:• Het beleid is gericht op een meer evenwichtige spreiding van bevolking,
werkgelegenheid en voorzieningen over ons land.• In het beleid met betrekking tot de stadsvernieuwing staat de verbetering
van de levensomstandigheden van de bevolking in de oude wijken voorop. Zulk
een beleid kan er voorts toe bijdragen dat de ontvolking van de (grote) stad
wordt beperkt, de sociale structuur wordt versterkt en de verkleining van
het stedelijk draagvlak wordt afgeremd. Het beleid is niet gericht op bevriezing
van de bevolkingsstructuur in de oude wijken, maar op vergroting van de vrije
keuze van woonplaats, ook voor de financieel minder draagkrachtigen. Op het
terrein van de stadsvernieuwing zijn nieuwe maatregelen nodig ten aanzien
van wetgeving, financiering en organisatie.• Het infrastructuurbeleid is gericht op beperking van de groei van
het aantal reizigerskilometers.Het voldoen aan wezenlijke strevingen van individuen en groepen (zelfontplooiing:
iedereen moet de kans krijgen om zich overeenkomstig zijn eigen aard, aanleg
en voorkeur te ontwikkelen), de zorg voor milieu en het terugdringen van ongelijkheid
en achterstanden zijn de drie doelstellingen die de regering wil hanteren
opdat het ruimtelijk beleid zijn bijdrage levert aan het terugdringen van
ongelijkheid en achterstanden.DoelstellingenDe basisdoelstelling voor het ruimtelijke beleid luidt als volgt: Het
bevorderen van zodanige ruimtelijke en ecologische condities dat de wezenlijke
strevingen van individuen en groepen in de samenleving zoveel mogelijk tot
hun recht komen en dat de diversiteit, samenhang en duurzaamheid van het fysisch
milieu zo goed mogelijk wordt gewaarborgd. De beperkte beleidsruimte van de rijksoverheid (complementair
bestuur)Een beleid dat ruimtelijke ontwikkelingen wil beïnvloeden, moet er
rekening mee houden dat de beleidsruimte dikwijls maar beperkt is. Afremming,
ombuiging en bevordering van ruimtelijke ontwikkelingen hebben soms een aanzienlijke
tijd nodig voordat het effect zichtbaar wordt. Voor het bepalen van de beleidsruimte
kunnen de volgende overwegingen van belang zijn:• de bevolkingsgroei;• voor het beleid ten aanzien van spreiding, verstedelijking en mobiliteit
is het aantal te bouwen woningen van grote betekenis;• lange tijd van voorbereiding en uitvoering van grotere projecten;• financiële ruimte;• een aantal maatschappelijke en economische ontwikkelingen onttrekt
zich aan de beïnvloeding door de overheid of laat zich slechts langzaam
ombuigen;• de beleidsruimte van de nationale overheid wordt in enkele opzichten
ook beperkt door internationale invloeden.Voor de rijksoverheid geldt ten slotte dat zij de verantwoordelijkheid
voor de ruimtelijke ontwikkeling deelt met provincies en de gemeenten. De
complementaire verantwoordelijkheid leidt ertoe dat het Rijk zo groot mogelijke
vrijheidsmarges aan de provincies en de gemeenten laat om op basis van hun
meer gedetailleerde kennis van zaken en van hun politieke verantwoordelijkheid
de regionale en lokale samenhangen te beoordelen. Voor de nationale samenhangen
draagt de rijksoverheid een eigen specifieke verantwoordelijkheid.Ontwikkeling en spreiding van de bevolkingijzigingen in de omvang, het groeitempo, de samenstelling en de spreiding
van de bevolking behoren tot de ruimtelijk meest relevante ontwikkelingen.De recente bevolkingsontwikkeling in Nederland kenmerkte zich door:a. afname van de natuurlijke aanwas;b. toename van het immigratiesaldo in het bijzonder uit de landen rond
de Middellandse Zee en uit Suriname en de Nederlandse Antillen;c. als resultante van a en b: afnemende jaarlijkse bevolkingsgroei;d. vermindering van het relatieve aantal jeugdigen mede in samenhang met
bovenstaande punten;e. in omvang toenemende migratiestromen van het Westen naar het Oosten
en Zuiden, gecompenseerd door buitenlandse migratieoverschotten in het Westen.
In de jaren 1973 en 1974 hebben deze tendenties zich nog verscherpt, behalve
wat betreft de immigratie uit de Middellandse-Zeelanden.In de nota wordt geconstateerd dat «in alle delen van het land de
buitenlandse overschotten toenemen, maar dat het Westen het leeuwendeel van
de immigranten opneemt: Het gehele beeld vertoont grote overeenkomst met wat
in andere ontwikkelde landen kan worden waargenomen. In al deze landen ziet
men vertrekoverschotten vanuit de meest verstedelijkte gebieden naar steeds
verder weg gelegen streken, terwijl in de steden het aantal buitenlanders –
vaak afkomstig uit ex-koloniën toeneemt» (p. 31–33).Ontwikkelingen in de stedelijke samenlevingHet eeuwenoude proces van verstedelijking – in Nederland is reeds
vanaf de twaalfde eeuw de trek van platteland naar stad duidelijk waarneembaar,
hoewel pas in de negentiende eeuw deze trek van grote omvang is geworden –
heeft de laatste decennia duidelijk andere vormen aangenomen. In plaats van
uitbreiding van bestaande steden treedt een snelle groei op van kleinere kernen,
gelegen in een zich verwijdende kring rond de steden. Tegelijkertijd stagneert
de groei van grote en middelgrote steden en is in sommige steden de toename
zelfs in een bevolkingsafname omgeslagen.De sociale structuur van de stad kenmerkt zich door een grote mate van
differentiatie. Deze vloeit voort uit de ontwikkeling van de stedelijke werkgelegenheid,
aanvankelijk in de industrie en later in de dienstensector, die nieuwe beroepen,
nieuwe specialisaties en nieuwe maatschappelijke posities in het leven riep.
De differentiatie geldt in uiteenlopende mate voor verschillende onderdelen
van de stad. Reeds onmiddellijk na de industriële revolutie deed zich
een ruimtelijke segregatie van sociale groepen voor. Deze ontwikkeling zet
zich thans, o.m. onder invloed van cityvorming, gezinsverdunning en motorisering
in verhevigde mate door in de segregatie tussen binnensteden, nieuwere stadswijken
en suburbane gebieden. Juist in de naoorlogse stedelijke woonwijken komt nogal
eens een zekere eenzijdigheid in de bevolkingssamenstelling voor. Bepaalde
beroepsgroepen (employés en geschoolde arbeiders) en leeftijdsklassen
(gezinnen in een bepaalde fase) zijn er oververtegenwoordigd. Wellicht ernstiger
is dat deze wijken minder dan zowel de oudere stadsdelen als de suburbane
gebieden tegemoet komen aan de diversiteit in levensstijlen die in de moderne
stad in feite belangrijker is dan die in statusgroeperingen. Levensstijlen
(dit zijn vaste patronen van handelen) worden gevormd onder invloed van demografische,
sociaal-culturele en economische factoren (leeftijd, geslacht, status, burgerlijke
staat, inkomen), terwijl vanuit elke maatschappelijke positie de maatschappij
anders waargenomen wordt. De uniformiteit en de monotonie van het gebouwde
milieu vinden dikwijls hun oorsprong in het ontkennen van de hier bedoelde
diversiteit.Een ander kenmerk van de stad is dat de sociale structuren voortdurend
wijzigingen ondergaan. Door verdringing van economisch zwakkere door economisch
sterkere functies en als gevolg van stadsvernieuwingsactiviteiten (die veelal
leiden tot lagere woningdichtheden) vindt er een trek uit de steden plaats
van vooral de maatschappelijke middengroepen. Deze problemen concentreren
zich in overwegende mate in de oudste delen van de stad, met name in de 19e-eeuwse
wijken.Uit onderzoeken blijkt dat in oude wijken een relatief grote ontevredenheid
over de huisvesting bestaat, terwijl de bezwaren tegen de woonomgeving zowel
worden geuit met betrekking tot de oude als tot nieuwe stadsdelen. In de oude
wijken blijkt men bovendien over het algemeen over de voorzieningen
(behalve parken en plantsoenen) meer tevreden te zijn dan in nieuwe wijken.
Het overheersende motief van verhuizen blijkt dan ook de huisvestingssituatie
te zijn (geen, onvoldoende of geen zelfstandige woonruimte). Wanneer de eigen
huisvestingssituatie leidt tot een wens om te verhuizen, maar de mogelijkheid
daartoe ontbreekt, geeft dit aanleiding tot spanningen. De problemen spitsen
zich dan ook toe bij degenen, die – vooral door het ontbreken van financiële
armslag – geen keuzemogelijkheden hebben.De verplaatsing van bewoners brengt vele problemen met zich mee, doch
van de andere kant betekent een ingreep in een buurt voor veel bewoners een
mogelijkheid tot betere huisvesting of de ontvluchting van een buurt die ze
toch al niet meer als «fijn» waarderen. Relevant is echter de
vraag wie er graag weg wil en of de mogelijkheid daartoe bestaat. Mensen zullen
zich moeilijker aan een andere woonbuurt aanpassen, naarmate ze minder tot
de verhuizing bereid waren. Gegeven een bereidheid om naar een andere buurt
te verhuizen, is het belangrijkste probleem dat goede en goedkope woningen
niet in voldoende mate beschikbaar komen.Omdat de knelpunten zich vooral voordoen in de oude gebieden is in het
bovenstaande de aandacht gericht op deze stadsdelen. Wat de nieuwe wijken
betreft zij er echter op gewezen dat deze wijken steeds minder voldoen aan
de huidige verlangens ten aanzien van voorzieningen en bereikbaarheid. Bovendien
is bij de opzet van deze wijk te weinig rekening gehouden met de behoefte
van bepaalde categorieën, zoals bejaarden, huisvrouwen en kinderen. Bekend
is ook de veel gehoorde klacht over de eentonigheid en de saaiheid van deze
wijken. Ook het verschijnsel van de eenzaam achtergebleven huisvrouw wordt
langzamerhand erkend.Als sociaal probleem zou ook nog kunnen worden beschouwd de eenzijdige
bevolkingsstructuur in sommige wijken. Sommigen willen een «evenwichtige
bevolkingsopbouw» nastreven. De nota wijst erop, dat dit slechts door
verhuizingen op grote schaal van bepaalde sociale groeperingen zou kunnen
worden bereikt. Fundamenteel zou hiermee evenwel in de ongelijkheid met betrekking
tot inkomen, kennis en macht weinig veranderen. Het sociale probleem van deze
ongelijkheid wordt door ruimtelijke verschuivingen niet opgelost. In het algemeen
moet bij discussies over de bevolkingssamenstelling het schaalniveau niet
uit het oog worden verloren. In deze discussies kan voorts beter gesproken
worden van de gewenste mate van sociale homogeniteit, d.w.z. een zodanige
gemeenschappelijkheid van opvattingen en levensstijlen, dat men met elkaar
contact kan hebben zonder telkens op misverstand of onbegrip te stuiten.Knelpunten in de ontwikkeling op stedelijk niveauDe regering beschouwt de volgende ontwikkelingen op stedelijk niveau als
de voornaamste knelpunten voor een goede ruimtelijke inrichting van ons land:1. de achteruitgang van het woon- en leefklimaat in de stedelijke gebieden,
m.n. in de verouderde woongebieden;2. de bevolkingsoverloop uit de steden, deels als gevolg van een tekort
aan woningen in de steden, deels als gevolg van gebreken in het woonmilieu;3. het ontbreken van keuzevrijheid t.a.v. het wonen, m.n. bij de financieel
minder draagkrachtigen in de oude woonwijken;4. de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de stedelijke gebieden en
in verband daarmee de toenemende afstanden in het woon-werkverkeer; 5. de ontwikkeling van de binnensteden, m.n. op het gebied van het wonen,
de werkgelegenheid, de voorzieningen en de bereikbaarheid;6. de toenemende mobiliteit als gevolg van het uit elkaar groeien van
woon-, werk- en recreatiegebieden;7. de tekortkomingen op het gebied van de recreatiemogelijkheden, vooral
binnen de stedelijke gebieden;8. de aantasting van open ruimten en ecologisch of landschappelijk waardevolle
gebieden in de stedelijke invloedssfeer.Beleidsinstrumenten op gemeentelijk niveauIn de nota worden drie instrumenten op gemeentelijk niveau aangegeven:• het bestemmingsplan;• het gronduitgifte beleid;• het welzijnsbeleid: waar het bevolkingsdraagvlak onvoldoende is
voor voorzieningen zal het gebruik van mobiele voorzieningen, veelal samen
met andere gemeenten moeten worden bevorderd. Hierbij kan onder meer gedacht
worden aan bibliotheekvoorzieningen en aan schoolbussen (p. 232).1.5 Beleidsmaatregelen en effectiviteitDe meest specifieke maatregel voor minderheden is de openstelling van
de regeling rijksvoorkeurswoningen voor Surinamers en Antillianen. Tot 1980
zijn meer dan 5 000 gezinnen zo van onderdak in veelal eengezinswoningen
voorzien. Dat komt ongeveer neer op 10 procent van de in die periode aanwezige
Surinaamse en Antilliaanse gezinnen. De maatregel vergrootte de toegankelijkheid
tot de woningmarkt, maar was toch geen doorslaand succes. Het aan de maatregel
gepaarde idee van gebundelde deconcentratie komt nauwelijks uit de verf. Veelvuldig
komen er verzoeken voor herhuisvesting in de randstad (Cebeon, 1985: p.14).Wat maakte dat veel Surinaamse en Antilliaanse bewoners van RVK-woningen
naar de Randstad wilden. Allereerst hebben ze niet altijd veel keus gekregen
bij de aan hen voorgelegde woningen en regio's. In de kleinere gemeenten zijn
bovendien werkgelegenheid, opleidingsmogelijkheden en sociale netwerken minder
ruim voorradig dan in de steden, terwijl men daar wel naar op zoek was (Leistra,
1995). De geringe acceptatie door de omringende samenleving is daarbij een
belangrijke extra reden om tot herhuisvesting te verzoeken (Ahmad Ali en Breunesse,
1980). De sturingskracht van het beleid op het vestigingspatroon van Surinamers
en Antillianen is dus uiteindelijk beperkt.Bij de doelstellingen op het gebied van de stadsvernieuwing – voor
het Rijk: goede huisvesting elders voor lagere inkomensgroepen en voor gemeenten:
een nieuwe bevolkingssamenstelling in de vooroorlogse gebieden – komt
zeker het tweede doel maar beperkt uit de verf. Diverse actiecomités
menen dat bij de stadsvernieuwing niet middeninkomens maar de zittende bevolkingsgroep
de doelgroep moet zijn: «Niet de overheid, maar de bewoners stellen
de bevolking samen» (geciteerd in Reijndorp, 1996: p. 6). Door de acties
wordt dit pleit inderdaad grotendeels ten faveure van vooral autochtone minder
draagkrachtige bewoners beslecht en het beginsel van «bouwen voor de
buurt» doet zijn intrede. In de praktijk komt dit neer op bouwen (alleen)
voor de laagste en zittende inkomensgroepen. Tegelijkertijd is ook het stedenbouwkundig
karakter van de operatie veranderd. Van sanering en reconstructie is het accent
bij stadsvernieuwing langzaam verschoven richting behoud van bebouwing en
stedelijke structuren. HOOFDSTUK 2 MINDERHEDENBELEID (1982–1994)2.1 HoofddoelstellingUitgangspunt van het volkshuisvestingsbeleid blijft artikel 22, lid 2
van de Grondwet «Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp
van zorg der overheid», met huursubsidie als kerninstrument van het
rijksoverheidbeleid op het deelterrein van het wonen.De huisvesting van etnische minderheden moet zo veel mogelijk binnen het
algemene beleid tot stand komen. Doelstelling is een evenredige slaagkans
van allochtonen op de woningmarkt onder het motto «Toegankelijkheid
en evenredigheid».2.2 DoelgroepenEtnische minderheden vormen sinds 1982 naast ouderen en gehandicapten
een van de bijzondere aandachtgroepen van het volkshuisvestingsbeleid van
de rijksoverheid. Als etnische minderheden worden met name vluchtelingen,
Surinamers, Antillianen, Turken, Marokkanen en Molukkers genoemd. De aandacht
houdt vooral in dat hun positie apart wordt beschouwd. Beleidsmatig wordt
de achterstand van minderheden op de woningmarkt vooral ondergebracht in het
algemene beleid gericht op sociaal-economisch zwakke groepen.2.3 Afgeleide doelstellingenIn deze periode gaat net als in de voorgaande periode veel aandacht uit
naar de opheffing van slechte woonsituaties in de oude stadswijken. Specifiek
beleid ten behoeve van minderheden wordt met name geformuleerd op het terrein
van het woonruimteverdelingbeleid. Uitgangspunt daarbij is het vergroten van
de evenredige slaagkans. Het Rijk wil lokale instanties overreden de toewijzing
van woningen uitsluitend te laten geschieden op basis van objectieve (urgentie)criteria.Verder wordt door de staatssecretaris van VROM (1983) expliciet stelling
genomen tegen gedwongen spreiding om segregatie tegen te gaan. Men keert zich
tegen spreiding van bovenaf, maar spreiding als uitkomst van individuele keuzes
wordt wel omarmd: Met de... «term spreidingsbeleid»... wordt soms
bedoeld het «openbreken» van het voor minderheden tot nu toe ontoegankelijke
woningbestand en het tegengaan van afhoudende en soms discriminatoire opstellingen
van instanties, met het oogmerk dat minderheden op basis van vrijwilligheid
en urgentie daarvan kunnen profiteren. In dit geval kan gesproken worden van
een beleid, dat gericht is op het inhalen van een achterstand. Wanneer daardoor
een meer gespreid vestigingspatroon ontstaat, dan is dat een secundair gevolg
van achterstandsbeleid en antidiscriminatiebeleid. De term spreidingsbeleid
wordt in dit verband ten onrechte gebruikt. Spreiding is dan immers geen vooropgezet
doel van het beleid. Het wel of niet «geconcentreerd» willen wonen
wordt dan binnen de marges van het beperkte woningaanbod aan de mensen zelf
overgelaten. Ook komt het voor dat met de term spreidingsbeleid wel primair
beoogd wordt een meer gelijkmatige verdeling van bevolkingsgroepen over de
gemeente op basis van toewijzing aan de hand van (onder meer) etnische criteria.
In dat geval staan niet de individuele keuzevrijheid en het beschikbare woningaanbod
centraal, maar bepaalt de gemeente de mate van concentratie of, spreiding
van minderheden aan de hand van niet ter zake doende etnische criteria
en maakt zij het individu daaraan ondergeschikt. Een dergelijke benadering
van allochtonen zou naar mijn oordeel in strijd met het non-discriminatie
beginsel kunnen komen. In dit verband kan onder andere gewezen worden op het
Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie».2.4 Beleid en beleidsmaatregelenHet beleidskader van VROM was gericht op het opheffen van achterstanden.
Gemeenten waren primair verantwoordelijk voor de huisvesting van minderheden,
de rijksoverheid voor de huisvesting van vluchtelingen en asielzoekers. Binnen
die taakverdeling moest er iets worden gedaan worden aan de obstakels die
etnische minderheden tegenkwamen. Jansen (2000) vat de beleidsurgentie in
deze periode als volgt samen. Het tekort aan grote goedkope woningen, de huisvesting
in brandgevaarlijke pensions en belemmeringen bij het proces van het vinden
van passende woonruimte bij gezinshereniging, waren barrières die er
toe leidden dat veel minderheden uit nood een woning kochten. Hetgeen grote
problemen opleverde toen als gevolg van verslechtering van inkomens de lasten
niet meer konden worden opgebracht. De grootste problemen deden zich echter
voor in de sfeer van de woonruimteverdeling. Niet alleen waren er knelpunten
in de sfeer van urgentie en inschrijvingsduur, maar met name in de toelating
als zodanig, de gelijke behandeling van allochtonen. Zij werden niet geaccepteerd
als huurders, met name door de woningcorporaties, en ondervonden dikwijls
achterstelling. Bovendien werd op grote schaal een zogenaamd plaatsingsbeleid
toegepast (p. 198–199).In een tweetal circulaires werd hierop beleid geformuleerd. Alvorens deze
circulaires worden besproken richten we ons eerst op de meest prominente nota
uit deze periode die vooral in het teken stond van herverdeling van taken
bij het algemene beleid.De Overheidsnota Volkshuisvesting in de jaren negentig
(1989)Verdergaande territoriale en functionele decentralisatieDe rijksoverheid voorziet de volkshuisvesting van een duurzaam kader,
dat alle betrokkenen een herkenbare en betrouwbare structuur biedt bij het
uitvoeren van de opdracht die de grondwet geeft. Dit kader bestaat uit bouwvoorschriften,
toelatingsregels, geschillenregelingen en dergelijke, neergelegd in wet- en
regelgeving, ook biedt de rijksoverheid duidelijkheid over de prioriteiten
die zij bij de sturing stelt.Bewoners zijn in beginsel zelf verantwoordelijk voor hun woonsituatie,
ook als ze in aanmerking komen voor overheidssteun. Gelijkwaardigheid van
bewoners ten opzichte van andere betrokken partijen staat voorop. Waar nodig
wordt dit door wet- en regelgeving ondersteund (bouwvoorschriften, huurbescherming,
georganiseerd overleg tussen huurders en verhuurders), zonder dat daarbij
gedetailleerde regulering wordt nagestreefd. De voorgenomen bundeling van
enige landelijke belangenorganisaties van bewoners wordt door het Rijk ondersteund.In de volkshuisvestingssector is een sterke verwevenheid ontstaan tussen
particulier initiatief en overheid, waarbij de overheid steeds meer risico's
in de particuliere sfeer is gaan afdekken. Voor de jaren negentig wordt het
streven nadrukkelijk gericht op een grotere zelfstandigheid van de betrokken
instellingen. Bijzondere aandacht gaat hierbij uit naar de woningcorporaties. De verzelfstandiging
daarvan wordt bevorderd door een serie reeds genomen en nog te nemen maatregelen,
zoals de oprichting van een Waarborgfonds en een Centraal Fonds. Ook in het
huur- en subsidiebeleid worden hiertoe stappen gezet.De decentralisatie wordt voortgezet doordat van rijkswege subsidies aan
gemeente of provincies worden verstrekt in de vorm van fondsen of budgetten
met daaraan gekoppelde prestatie-eisen. De afzonderlijke planindiening bij
de directies in de provincie vervalt. Wel moeten de gemeenten gestandaardiseerde
gegevens over de plannen verstrekken aan het Rijk.Het bindend advies van de provincie over de contingentenverdeling blijft
vooralsnog gehandhaafd.De rechtstreekse gemeenten worden zelf budgethouder. Voorgesteld wordt
de grens tussen rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten te leggen bij
30 000 inwoners. Voor de niet-rechtstreekse gemeenten wordt de provincie
budgethouder, hetgeen ook inhoudt dat de provincie over de subsidies beslist,
nadat een plan door de betreffende gemeente voor subsidiëring in aanmerking
is gebracht. Ook de rechtmatigheidtoetsing valt onder verantwoordelijkheid
van de budgethouder.Sturing vanuit de rijksoverheid: corrigeren van marktimperfecties,
kwaliteit en evenredige toegang tot de woningmarktEen belangrijk doel van het volkshuisvestingsbeleid is de woningmarkt
beter te laten functioneren. Sturing in deze richting is nodig in verband
met specifieke eigenschappen van deze markt. De woning is plaatsgebonden,
kent een lange levensduur, vergt hoge investeringen, waarvan de opbrengsten
over een lange reeks van jaren verdeeld zijn (hetgeen de lange tijdshorizon
nogmaals onderstreept). De kostprijs is bovendien sterk afhankelijk van het
soms snel wisselende renteniveau. Daarnaast wordt het woningaanbod veel meer
door de bestaande voorraad dan door de productie bepaald. Er bestaat een groot
aantal deelmarkten met een beperkt aantal aanbieders, en de reactiesnelheid
van vraag en aanbod is gering. Bovendien worden randvoorwaarden gesteld vanuit
de ruimtelijke ordening.Naast verbetering van de marktwerking is voldoende kwaliteit van het woningaanbod
het belangrijkste uitgangspunt van overheidszorg. Minimum kwaliteitseisen
aan de bouw hebben duidelijke positieve effecten en bestaan in alle westerse
landen. De beschikbaarheid van woningen van voldoende kwaliteit wordt voor
de lagere inkomens en andere aandachtsgroepen van beleid onder andere door
de prijs belemmerd. Daarom blijft het nodig, door middel van subsidies met
name gericht op deze groepen, voldoende aanbod van goede kwaliteit te bevorderen.
Waar de kwaliteit in de bestaande voorraad tekort schiet, wordt deze door
woningverbetering en stadsvernieuwing verbeterd.De sturing vanuit de rijksoverheid – de daadwerkelijke beïnvloeding
van de woningvoorziening – geschiedt grotendeels door de inzet van het
beschikbare financiële instrumentarium. Dit instrumentarium dient in
versterkte mate gericht te worden op een aanvaardbare huisvesting van de lagere-inkomensgroepen
en van bijzondere aandachtsgroepen.De beschikbare financiën en de voorraad goedkope huurwoningen zullen
in de eerste plaats worden ingezet voor de lagere-inkomensgroepen. Hiernaast
blijft op onderdelen extra aandacht nodig voor bijzondere aandachtsgroepen,
zoals ouderen, gehandicapten en etnische minderheden. Verstedelijkingsbeleid en stadsvernieuwingSinds het midden van de jaren zestig is stadsvernieuwing een belangrijk
onderdeel van het overheidsbeleid. Lag aanvankelijk de nadruk op sanering
en reconstructie, gaandeweg werd behoud van bebouwing en stedelijke structuren
belangrijker. Bovendien werd stadsvernieuwing steeds meer als een samenhangend
proces beschouwd, dat meer dan alleen verbetering van het woonmilieu omvat.
Het rijksbeleid liet dan ook een ontwikkeling zien van subsidieregelingen
voor sanering en reconstructie naar een van meerdere zijden gevoed stadsvernieuwingsfonds,
dat de gemeenten in de besteding van de gelden grote ruimte biedt. Hoofdmomenten
in die ontwikkeling vormden de invoering van de Interim-Saldoregeling, de
Nota Stads- en Dorpsvernieuwing 1981, en de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing
in 1985. Met de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing werd niet alleen een
uitgebreider juridisch instrumentarium van toepassing, ook werden de financiële
stromen van Rijk naar gemeenten opnieuw gestructureerd en samengevoegd in
gemeentelijke en provinciale stadsvernieuwingsfondsen.Op het gebied van stadsvernieuwing en verstedelijking wordt gestreefd
naar verdergaande decentralisatie en versterking van de marktwerking. Meer
dan voorheen komt daarbij het risico voor de werkelijke kostenontwikkeling
bij de gemeente te liggen. Meer dan tot nu toe het geval was, zullen locatiesubsidies
ook gebruikt worden om vrije sectorbouw te stimuleren op plekken waar het
verstedelijkingsbeleid dit wenselijk maakt.Bijzondere aandachtsgroepenUitgangspunt van beleid is dat regelgeving en financiële steun neutraal
moeten staan tegenover de geschakeerdheid van de bevolking. Regelgeving dient
bijvoorbeeld sekseneutraal te zijn. De huisvesting van ouderen, gehandicapten,
en etnische minderheden moet zo veel mogelijk binnen het algemene beleid tot
stand komen. Het is in belangrijke mate de verantwoordelijkheid van gemeenten
en sociale verhuurders om hieraan vorm en inhoud te geven.Minderheden en vluchtelingen volgens deze nota verdienen in sommige opzichten
eveneens speciale aandacht. In de jaren negentig moet een aanzienlijke toename
worden verwacht van het aantal ingezetenen dat tot de groep etnische minderheden
behoort.De positie van minderheden wordt gemiddeld gesproken, gekenmerkt door
achterstand in onder andere woonsituatie. Dit is ook geconstateerd in het
Actieprogramma Minderhedenbeleid 1988. Het huisvestingsbeleid voor etnische
minderheden moet zoveel mogelijk geïntegreerd zijn in het algemene beleid.
Uitzonderingsbepalingen moeten vermeden worden. Vooral gemeenten en sociale
verhuurders zijn voor een goede huisvesting van deze groeperingen verantwoordelijk.
Maatregelen om achterstanden weg te nemen, moeten vooral gericht zijn op het
slechten van barrières bij de woonruimteverdeling zowel aan de vraag-
als aan de aanbodzijde.Een gereguleerd concentratie- of spreidingsbeleid kan echter niet worden
aanvaard als dit is ingegeven door etnische kenmerken van woningzoekenden.
In de Huisvestingswet en de daarop gebaseerde Algemene Maatregel van Bestuur
wordt nadere aandacht gegeven aan het voorkomen van discriminatie bij woningtoewijzing.
Ook in de toekomst zal van de Regeling Rijksvoorkeurswoningen
gebruik worden gemaakt voor de huisvesting van vluchtelingen.De helderheid van de regelgeving moet voor minderheden en vluchtelingen
zo groot zijn dat zij goed zicht hebben op hun rechten en op de procedures.
De lokale overheid draagt de eerste verantwoordelijkheid dat deze groepen
geen specifieke belemmeringen ondervinden bij de woonruimteverdeling. Het
gebruik van rijksvoorkeurswoningen zal worden voortgezet.In de Algemene Maatregel van Bestuur op basis van de Huisvestingswet zal
bijzondere aandacht worden besteed aan het tegengaan van discriminatie. De
regelgeving voor woonwagens wordt zoveel mogelijk in de algemene regelgeving
opgenomen.Beleidsinstrumentarium en taakstellingenDe rijksoverheid heeft voor het bereiken van haar doelstellingen een reeks
instrumenten ter beschikking, zoals regelgeving, toezicht, het financieel
instrumentarium, bestuurlijk overleg, kennisoverdracht en voorlichting. De
afgelopen decennia lag bij de keuze uit de beschikbare instrumenten het accent
sterk op regelgeving en het financieel instrumentarium.Nu de verantwoordelijkheden op het gebied van de volkshuisvesting meer
worden gespreid en de sturende rol van de rijksoverheid vermindert, zal een
grotere nadruk komen te liggen op meer indirect werkende instrumenten als
toezicht, bestuurlijk overleg, kennisoverdracht en voorlichting. Ten aanzien
van toezicht, bestuurlijk overleg en kennisoverdracht is een nadrukkelijke
rol weggelegd voor de Directies Volkshuisvesting in de provincie. Door meer
gebruik te maken van deze instrumenten creëert de rijksoverheid mede
de voorwaarden waaronder de primaire verantwoordelijkheid van bewoners en
maatschappelijke organisaties voor hun huisvestingssituatie kan worden waargemaakt.De volgende taakstellingen zullen volgens deze nota in de komende periode
voor de rijksoverheid centraal staan in het volkshuisvestingsbeleid:• zorg voor goede en betaalbare huisvesting voor lager betaalden;• bevordering van een kwalitatief goed woon- en leefmilieu;• bevordering van het eigenwoningbezit;• bevordering van experimenten, innovatie en kennis(overdracht).Minderhedenbeleid in de jaren tachtigTwee circulaires over de huisvesting van minderheden in 1983 en 1988 maken
duidelijk welk specifiek minderhedenbeleid het ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in deze periode voerde.Circulaire huisvesting minderheden (1983)De circulaire is gericht aan de colleges van Burgemeesters en wethouders.
Gemeenten en toegelaten instellingen dragen gescheiden verantwoordelijkheden,
maar hebben een gezamenlijke taak met betrekking tot de huisvesting van achterstandsgroepen.
Niet zelden mondt dit uit in hechte samenwerking en onderlinge afspraken tussen
gemeente en toegelaten instellingen. Om die reden verzoekt de staatssecretaris
om naar aanleiding van deze circulaire, waar noodzakelijk, in overleg te treden
met de woningcorporaties in de gemeente. De staatssecretaris ziet de huisvesting
van minderheden als een normale lokale verantwoordelijkheid, waarbij het beleid
er op gericht is alle ingezetenen op basis van individu en/of
huishouden, ongeacht nationaliteit of etnische herkomst, te helpen. Waar via
het algemene beleid het principe van gelijkberechtiging ten aanzien van minderheden
niet (helemaal) haalbaar is en waar achterstandssituaties van minderheden
daardoor worden bestendigd, is specifieke aandacht voor deze groepen en aanpassing,
c.q. aanvulling van het beleid noodzakelijk, teneinde die gelijkberechtiging
te kunnen effectueren.WoonruimteverdelingRegelmatig wijzen organisaties van minderheidsgroepen op de achterstelling,
die minderheden ondervinden bij de woningtoewijzing. Ook onderzoeksresultaten
wijzen in die richting. Er zou zelfs van discriminatie sprake zijn. Steeds
frequenter wordt aan de rijksoverheid gevraagd om in te grijpen in lokale
situaties. De rijksoverheid beschikt inderdaad over enige wettelijke instrumenten,
om daar waar aantoonbaar sprake is van achterstelling van bepaalde groepen
ingezetenen, in te grijpen. De staatssecretaris geeft er vooralsnog de voorkeur
aan oplossingen in de sfeer van overleg en overtreding te zoeken, die het
hanteren van die zwaardere middelen overbodig maken. Waar noodzakelijk, zal
echter van deze bevoegdheden gebruik worden gemaakt. Iedere gemeente draagt,
ongeacht het wel of niet van kracht zijn van de Woonruimtewet 1947, in het
kader van het algemene volkshuisvestingsbeleid verantwoordelijkheid voor de
woonruimteverdeling in de gemeente.In dit kader doet de staatssecretaris een dringend beroep op de gemeentebesturen
om met betrekking tot de huisvestingssituatie van en woningtoewijzing aan
etnische minderheidsgroepen (in vergelijking tot de autochtone inwoners) een
rapportage op te (doen) stellen.Passende huisvesting in het kader van gezinsherenigingEen bijzonder aspect van de woonruimtetoewijzing aan minderheden wordt
gevormd door de voorwaarde van passende huisvesting in verband met de toelating
tot Nederland van gezinsleden. Bij een aantal gemeenten doet zich nog steeds
een «vicieuze cirkel» voor, inhoudende dat enerzijds de gemeente
niet tot inschrijving c.q. verlening van een vergunning voor een (grotere)
woning overgaat, zolang het gezin feitelijk nog niet in Nederland gearriveerd
is, en anderzijds het gezin niet in Nederland wordt toegelaten zolang geen
passende woonruimte beschikbaar is.De staatssecretaris doet een dringend beroep op de gemeenten om deze vicieuze
cirkel te doorbreken. Wanneer woningzoekenden met het oog op gewenste gezinshereniging
bemiddeling wensen bij het vinden van woonruimte kan – naar het oordeel
van de staatssecretaris – niet als voorwaarde gesteld worden dat de
gezinsleden eerst daadwerkelijk in Nederland moeten zijn toegelaten alvorens
die bemiddeling kan plaatshebben. Wel blijft natuurlijk onverlet dat aan de
overige voorwaarden voor gezinshereniging moet zijn voldaan, hetgeen door
de gemeente bij de Vreemdelingendienst kan worden nagevraagd. De vergunningverlening
kan dan, als de woning beschikbaar is, onder voorwaarden plaatsvinden, in
die zin, dat de gemeente er zeker van kan zijn dat betreffende woonruimte
daadwerkelijk bewoond gaat worden door het herenigde gezin. In dat kader kan
een gemeente de Vreemdelingendienst bijvoorbeeld meedelen dat betrokkene in
verband met de gewenste gezinshereniging zal kunnen beschikken over passende
woonruimte met de aantekening dat de woning beschikbaar zal worden gesteld
zodra de gezinshereniging – binnen een bepaalde termijn, teneinde onverantwoorde
leegstand te voorkomen – heeft plaatsgevonden.Overigens is alleen inschrijving als woningzoekende natuurlijk nog nietvoldoende om jarenlange door betrokkenen niet gewenste scheiding
van een huishouden tegen te gaan. Daarom wordt erop aangedrongen om gezinshereniging
als een belangrijke factor te beschouwen bij de urgentiebepaling.Ten slotte gaat de staatssecretaris er vanuit dat de gemeente bij de beoordeling
van de woonruimte in het kader van het toelatingsbeleid in verband met gezinshereniging
geen andere normen zal willen hanteren dan die welke ten aanzien van autochtonen
met betrekking tot overbewoning van toepassing zijn. In dit verband wordt
gewezen op de Modelbouwverordening, die door bijna alle gemeenten is overgenomen.VestigingspatroonNauw verwant met de woonruimteverdeling is de door veel gemeenten ervaren
problematiek van concentratie van allochtonen in de oudere stadswijken waar
de woningen over het algemeen redelijk goedkoop zijn, maar de kwaliteit ervan
matig tot slecht genoemd kan worden. Gemeentebesturen maken zich zorgen over
dit verschijnsel en trachten een beleidsmatig antwoord hierop te vinden. In
het kader van het streven naar geschikte woonruimte voor iedere ingezetene
verleent de regering dan ook hoge prioriteit aan de opheffing van slechte
woonsituaties, zoals die van allochtonen en autochtonen in de zogenoemde oude
stadswijken. Dit houdt naast stadsvernieuwing ook in dat leden van minderheidsgroepen
meer dan voorheen kansen moeten krijgen op huisvesting in wijken, waar deze
mensen tot nu toe buiten hun wil die kansen niet hebben gekregen of soms zelfs
zijn geweerd. Met andere woorden, een verruiming van het woningaanbod ten
behoeve van minderheden is noodzakelijk. In hoeverre van dit verruimde woningaanbod
door leden van minderheidsgroepen daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt, blijft
natuurlijk ook afhankelijk van de mensen zelf en de financiële lasten,
die men bereid is voor een goede woning te betalen.Bij het toewijzingsbeleid kan het uiteraard niet anders zijn dan dat iedere
woningzoekende gelijk wordt behandeld, ongeacht de etnische herkomst. De normale
(urgentie)criteria zijn daarbij bepalend. Aan woonwensen van woningzoekenden,
allochtone en autochtone zal, zoveel mogelijk tegemoet worden gekomen; het
principe van evenwichtige bevolkingsopbouw – in de zin van een bepaalde
verhouding tussen allochtonen en autochtonen – mag hierbij geen rol
spelen. Maximumpercentages van leden van minderheidsgroepen per portiek, straat
of wijk acht de regering onrechtmatig en ondoelmatig.De term spreidingsbeleid, zoals door een aantal gemeenten gehanteerd,
kan in dit verband veel verwarring wekken. Soms wordt er mee bedoeld het «openbreken»
van het voor minderheden tot nu toe ontoegankelijke woningbestand en het tegengaan
van afhoudende en soms discriminatoire opstellingen van instanties, met het
oogmerk dat minderheden op basis van vrijwilligheid en urgentie daarvan kunnen
profiteren. In dit geval kan gesproken worden van een beleid, dat gericht
is op het inhalen van een achterstand. Wanneer daardoor een meer gespreid
vestigingspatroon ontstaat, dan is dat een secundair gevolg van achterstandsbeleid
en antidiscriminatiebeleid. De term spreidingsbeleid wordt in dit verband
ten onrechte gebruikt.Spreiding is dan immers geen vooropgezet doel van het beleid. Het wel
of niet «geconcentreerd» willen wonen wordt dan binnen de marges
van het beperkte woningaanbod aan de mensen zelf overgelaten. Ook komt het voor dat met de term spreidingsbeleid wel primair beoogd
wordt een meer gelijkmatige verdeling van bevolkingsgroepen over de gemeente
op basis van toewijzing aan de hand van (onder meer) etnische criteria. In
dat geval staan niet de individuele keuzevrijheid en het beschikbare woningaanbod
centraal, maar bepaalt de gemeente de mate van concentratie of spreiding van
minderheden aan de hand van niet ter zake doende etnische criteria en maakt
zij het individu daaraan ondergeschikt. Een dergelijke benadering van allochtonen
zou naar het oordeel van de staatssecretaris in strijd met het non-discriminatie
beginsel kunnen komen. In dit verband kan onder andere gewezen worden op het
Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie
(Verdrag van New York, 1966).Regeling RijksvoorkeurswoningenDe regeling Rijksvoorkeurswoningen houdt in dat het Rijk 10% van de te
bouwen woningen – woningwetwoningen en wooneenheden, alsmede premiecorporatie-A
huurwoningen en wooneenheden – tot haar beschikking krijgt voor toewijzing
aan bepaalde categorieën woningzoekenden. In principe wordt de helft
bestemd voor bepaalde groepen rijksambtenaren en de andere helft voor bepaalde
categorieën van leden van minderheidsgroepen, met name vluchtelingen
en enkele groepen Surinamers, Antillianen en Molukkers.PensionsDe problematiek van de brandgevaarlijke pensions vormt een van de schrijnendste
aspecten van het minderhedenvraagstuk. Het betreft hier primair een gemeentelijke
verantwoordelijkheid. Sluiting van pensions die niet aan de voorschriften
voldoen, vraagt tegelijkertijd om het beschikbaar stellen van passende, vervangende
woonruimte, door middel van bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van zelfstandige
woonruimte of kamergewijze verhuur van woningen aan kleine groepen (3 à
4 personen). Daarnaast kunnen eigenaren van pensions, die niet aan de gemeentelijke
voorschriften voldoen, worden aangeschreven om de noodzakelijke verbeteringen
aan te brengen. Een plan van aanpak van gemeente en corporaties gezamenlijk
met betrekking tot de pensionproblematiek acht de staatssecretaris dan ook
van groot belang. Binnen dit plan kan gedacht worden aan het toekennen van
relatief hoge urgentie voor deze pensionbewoners bij de woonruimtetoewijzing.
De Bijzondere Commissie Culturele Minderheden van de Tweede Kamer heeft erop
aangedrongen dat ook van rijkswege de inspectie in verband met misstanden
op het gebied van de huisvesting van minderheden, waaronder de pensions, wordt
geïntensiveerd. Overleg met de inspecteurs van de Volkshuisvesting is
daarover gestart.StadsvernieuwingLeden van etnische minderheidsgroepen hebben zich voor een groot deel
gevestigd in stadsvernieuwingsgebieden, onder meer omdat daar aanbod was van
relatief goedkope woonruimte. Als gevolg van taalproblemen en onbekendheid
met het proces van stadsvernieuwing kunnen zij te weinig bij dit gebeuren
betrokken worden. Daar komt bij dat zij moeilijk te bereiken zijn omdat ze
vaak niet op wijkniveau georganiseerd zijn. Deze factoren maken het noodzakelijk
om begeleiding, voorlichting en inspraak in stadsvernieuwingsgebieden voor
deze anderstaligen te intensiveren. Om deze reden zijn met ingang van 1 januari
1983 de rijksbijdragen in de kosten van voorbereiding van uitvoeringsplannen
in het kader van de stadsvernieuwing verhoogd. Grote woningen/Meergeneratie woningenIn augustus 1982 is in het kader van het project «Grote woningen»
dat ten doel heeft de achterstand in de huisvestingssituatie van zeer grote
gezinnen weg te nemen, een circulaire aan gemeenten uitgegaan. De regeling
voorziet in bijdragen ineens die niet in de huurprijzen behoeven te worden
doorberekend. Deze bijdragen worden dan ook uitsluitend verstrekt op voorwaarde
dat de huurprijzen van betrokken woningen vallen binnen de grenzen van de
tabel voor individuele huursubsidie. Onder een groot gezin wordt in dit verband
verstaan een huishouden bestaande uit tenminste acht personen met een relatief
laag inkomen. Op gemeentebesturen is door de ambtsvoorganger in de circulaire
een beroep gedaan om de woningen met name aan grote huishoudens van etnische
minderheidsgroepen ter beschikking te (doen) stellen.Tevens wijst de staatssecretaris nog op de mogelijkheden die voor individuele
subsidiëring van zeer grote gezinnen bestaat. Voor een grote woning,
die buiten het kader van het project Grote Woningen beschikbaar is gekomen
ten behoeve van een groot gezin en die een huurprijs heeft die de maximale
huurgrens overschrijdt, kan toch een bijdrage individuele huursubsidie worden
toegekend.Behalve de behoefte aan grote woningen van grote gezinnen zijn er indicaties
dat onder bepaalde categorieën etnische minderheden, bijvoorbeeld bij
Molukkers, ook behoefte bestaat aan zogenaamde meergeneratie woningen en andere
vormen van groepsgewijze huisvesting, bijvoorbeeld centraal wonen. Om adequaat
te kunnen inspelen op bouwinitiatieven op plaatselijk niveau worden door de
staatssecretaris algemene richtlijnen ontwikkeld voor ontwerp en beheer van
projecten voor wonen in groepsverband. Een aantal gemeenten waarin zich een
dergelijke behoefte manifesteert heeft onder meer door ruimtelijke belemmeringen
geen mogelijkheid zelf door middel van nieuwbouw in deze behoefte te voorzien.AVRWIn een brief aan de AVRW's inzake de verdeling van het landelijk bouwprogramma
over de provincies heeft de staatssecretaris bijzondere aandacht gevraagd
voor woningbouwinitiatieven in gemeenten ten behoeve van de huisvesting van
minderheden in het algemeen en van Molukkers in het bijzonder. Achtergrond
hiervan is de vaak aantoonbare achterstand in de huisvestingssituatie van
minderheden.Circulaire huisvesting minderheden (1988)Ook deze circulaire is gericht aan de colleges van Burgemeesters en wethouders.
De minister begint met de volgende algemene kanttekening. In het kader van
hun taak op het terrein van de volkshuisvesting dienen gemeenten te bevorderen
dat alle ingezetenen, zonder onderscheid naar nationaliteit of etnische herkomst,
worden geholpen aan woonruimte. In dat verband kan gewezen worden op een aantal
internationale verdragen inzake mensenrechten, uitbanning van rassendiscriminatie
en de rechtspositie van migranten, welke door Nederland zijn geratificeerd
en voor de naleving waarvan de overheid derhalve mede verantwoordelijk is.Daarnaast vloeien rijksverantwoordelijkheden voort uit de Grondwet, het
Wetboek van Strafrecht, de Woningwet en de Woonruimtewet 1947. Deze wetten
geven de rijksoverheid bevoegdheden en instrumenten voor toezicht en ingrijpen.
In de circulaire uit 1983 werd er de voorkeur aangegeven om in voorkomende
gevallen van (veronderstelde) achterstelling of discriminatie een oplossing
te vinden in de sfeer van overleg en overreding. De praktijk
zoals die sedert 1983 gestalte heeft gekregen, geeft de staatssecretaris geen
aanleiding tot een andere ziens- en handelwijze. Voorts gaat de staatssecretaris
er van uit dat de gemeenten in dit opzicht de ingeslagen weg zullen blijven
volgen en in nauw overleg met de toegelaten instellingen, particuliere en
andere, huiseigenaren zullen handelen in de geest van deze circulaire. Indien
overleg en overreding onverhoopt niet tot het gewenste resultaat leiden, kunnen
gemeenten en andere belanghebbenden zich tot de rechter wenden. Discriminatie
in welke vorm dan ook is verboden.De staatssecretaris heeft deze circulaire ook toegezonden aan de landelijke
koepels van woningcorporaties, met het verzoek haar aan de leden bekend te
maken. Gemeenten en toegelaten instellingen dragen gescheiden verantwoordelijkheden,
maar hebben een gezamenlijke taak met betrekking tot de huisvesting van achterstandsgroepen.
Niet zelden mondt dit uit in hechte samenwerking en onderlinge afspraken tussen
gemeenten en toegelaten instellingen. Om die reden verzoekt de staatssecretaris
de gemeenten om naar aanleiding van deze circulaire, waar noodzakelijk, in
overleg te treden met de woningcorporaties in de gemeente.WoonruimteverdelingSpeerpunt van het te voeren huisvestingsbeleid ten behoeve van minderheden
is en blijft het woonruimteverdelingbeleid. Uitgangspunt daarbij is dat toewijzing
uitsluitend dient te geschieden op basis van de objectieve (urgentie)criteria,
waarbij gemeenten en corporaties zich kunnen laten leiden door de aanbevelingen
van de voorbeeld-woonruimteverordeningen van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, welke instemming van de staatssecretaris hebben.In dit kader vraagt de staatssecretaris opnieuw aandacht voor de wenselijkheid
van het opstellen van jaarlijkse rapportages aan de gemeenteraad over de huisvestingssituatie
van en de woningtoewijzing aan etnische minderheden. Bij dat verzoek voelt
hij zich uitdrukkelijk gesteund door de Tweede Kamer, de organisaties van
minderheden, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, die een dergelijke rapportage
aanbeveelt in de voorbeeld-woonruimteverordeningen, alsmede in de uitspraak
van de Hoge Raad van 1982 inzake een Helmondse woningcorporatie.Van verschillende zijden is wel aangevoerd dat een registratie naar etnische
herkomst discriminatoir zou zijn. De staatssecretaris wijst er echter op dat
een dergelijke registratie toegestaan en zelfs onontbeerlijk is indien daarmee
wordt beoogd vast te stellen of er sprake is van achterstelling/discriminatie.
Zonder een dergelijke registratie/rapportage – waarbij de privacy uiteraard
gewaarborgd dient te zijn – kan niet of nauwelijks vastgesteld worden
of aan de beoogde inspanning wordt voldaan.VestigingspatroonUit onderzoek en rapportages van belangenorganisaties blijkt dat gemeenten
en corporaties formeel geen concentratie(streef)percentages hanteren, in de
zin van een maximum aan leden van minderhedenpopulaties per wijk, straat of
portiek, of, juist omgekeerd, op het standpunt staan dat elke wijk naar rato
zijn deel moet leveren aan de huisvesting van minderheden. Er zijn evenwel
signalen die er op wijzen dat in de dagelijkse praktijk van de concrete woningtoewijzing
en het feitelijke plaatsingsbeleid een dergelijke cijfermatige systematiek
hier en daar nog wel wordt gehanteerd. Naar aanleiding hiervan
wil de staatssecretaris nogmaals uitdrukkelijk als standpunt naar voren brengen,
dat leden van minderheidsgroepen in beginsel moeten kunnen wonen waar zij
dat willen, ongeacht of dat is in een wijk of straat die– naar de mening
van anderen – reeds «overbevolkt» is dan wel daar waar zulks
juist niet het geval is. De individuele keuzevrijheid, het beschikbare woningaanbod
en de reguliere verdelings- en toewijzingscriteria dienen centraal te staan.
Aan wensen en opvattingen van zittende bewoners over de mate van instroom
van minderheden in hun woongebied kan niet onder de vlag van inspraak worden
tegemoetgekomen. Een beleid van concentratie of spreiding dat gebaseerd is
op etnische criteria acht de staatssecretaris in strijd met het non-discriminatiebeginsel,
zoals dat is vastgelegd in het genoemde Verdrag van New York. Ten slotte wijst
de staatssecretaris erop dat spreidings- en plaatsingsbeleid ertoe leiden
dat bepaalde delen van de woningmarkt voor etnische woningzoekende worden
afgesloten zodat zij (nog) langer op een woning moeten wachten.Passende huisvesting bij gezinshereniging en tewerkstellingHoewel er al een groot aantal jaren geen sprake meer is van een gericht
wervingsbeleid voor buitenlandse werknemers dient rekening gehouden te worden
met een naijleffect in de vorm van gezinshereniging van migranten van de eerste
generatie. In het verlengde daarvan doet zich in toenemende mate het verschijnsel
voor van de gezinsvorming van de tweede (en in een enkel geval wellicht ook
al van de derde) generatie. Ten slotte mag verwacht worden dat er ook met
betrekking tot de categorieën asielgerechtigden, vluchtelingen en houders
van een vergunning tot verblijf op enige schaal gezinshereniging en/of -vorming
optreedt.2.5 Beleidsmaatregelen en effectiviteitRapportage over toegankelijkheid en evenredigheid van
minister van BiZa 1989In het kader van het Actieprogramma Minderhedenbeleid 1990 rapporteert
de minister van Binnenlandse Zaken (1989) onder meer het volgende over onderzoek
naar de toegankelijkheid en evenredigheid in de huisvesting:• De algemene conclusie van de studie op basis van het Woningbehoefte-onderzoek
1985–1986 (Van Praag, 1989) luidt dat de woonsituatie van minderheidsgroepen
meer en meer overeenkomst vertoont met die van autochtone in een vergelijkbare
sociaal-economische situatie. De woonsituatie van Surinamers en Antillianen
is echter veel meer in overeenstemming met die van de Nederlanders dan die
van Turken en Marokkanen. In vergelijking met de uitkomsten van het Woningbehoefte-onderzoek
1981–1982 is het percentage huursubsidiegebruikers bij alle allochtone
groepen gestegen. Turken en Marokkanen ontvangen nu percentueel net zo vaak
individuele huursubsidie als de overige bevolking. Turken en Marokkanen zijn
sterk oververtegenwoordigd in het woningbezit van gemeenten en corporaties.
Ze bezetten daarbij met name het oude, minder gewilde deel van het sociale
woningbezit. Allochtonen wonen steeds minder in eigen woningen. Kennelijk
zijn veel noodkopers inmiddels naar huurwoningen verhuisd, terwijl er nauwelijks
een verhuisbeweging van huur- naar koopwoningen valt te constateren. De duidelijke
achterstand in woningkwaliteit bij Turken en Marokkanen kan niet verklaard
worden uit de lage inkomens van deze groepen. De door het SCP geopperde lage
woonambities, mogelijk gevoed door financiële verplichtingen in het land
van herkomst, zijn een mogelijke verklaring voor de lage woonkwaliteit.
Daarnaast is het mogelijk dat vormen van discriminatie bij de woonruimteverdeling
op lokaal niveau debet zijn aan de lage woonkwaliteit ten opzichte van autochtonen.• De belangrijkste conclusie uit het herhalingsonderzoek «Stadsvernieuwing
en Etnische Minderheden» (Cebeon, 1989) is dat in het algemeen het profijt
dat etnische minderheden van stadsvernieuwing hebben, is toegenomen. Uit het
onderzoek blijkt duidelijk dat de huisvesting van de minderheden als gevolg
van stadsvernieuwing verbetert, zowel naar kwaliteit van de woning als naar
het aantal kamers dat men per persoon ter beschikking heeft. Het algemene
stadsvernieuwingsbeleid blijkt voor de minderheden steeds meer van belang.• De sectorstudie naar de huisvestingspositie van de vier omvangrijkste
minderheidsgroepen (Roelandt en Veenman, 1989) bevestigt het beeld dat deze
groepen in het algemeen in een positie van achterstand verkeren. De Marokkaanse
huishoudens, op geringe afstand gevolgd door de Turkse huishoudens hebben
de slechtste positie op de woningmarkt. Wel komt de huisvesting van Antillianen
en Surinamers steeds meer overeen met die van autochtone Nederlanders in vergelijkbare
sociaal-economische omstandigheden.Dissertatie Jansen (2002)In haar dissertatie die de periode tot 1995 bestrijkt, constateert Jansen
(2000) dat de woonsituatie van allochtonen steeds slechter is geweest dan
die van autochtonen. In de loop van de tijd is de kwaliteit van de woningen
verbeterd, maar voor immigranten uit de jaren tachtig, veelal gezinsherenigers,
minder dan voor anderen. De woonsituatie van Surinamers en Antillianen benadert
op dat moment al wel het autochtone niveau.Verklaringen voor de mindere woonsituatie van Turken en Marokkanen kunnen
worden gezocht in kenmerken van de doelgroepen zelf, zoals hun specifieke
vraag, inkomen en plaats van vestiging. De positie kan echter ook verklaard
worden door een kwantitatief of kwalitatief ontoereikende woningmarkt (bijvoorbeeld
het feit dat woningen in grote steden vaak kwalitatief minder goed zijn).
Een derde mogelijkheid is een geringe toegankelijkheid tot die woningmarkt.
Jansen legt veel nadruk op deze derde verklaring. De toegang tot woningen
van corporaties kwam pas laat op gang en vervolgens werden allochtonen bij
de woonruimteverdeling in veel gevallen onderbedeeld.Al dan niet onder druk van de gemeentelijke overheid namen de woningcorporaties
in de loop van de jaren tachtig de huisvesting van minderheden op zich. Deze
doorstroming naar sociale huurwoningen en vooral ook die van vooroorlogse
naar naoorlogse woningen, heeft vervolgens tot verbetering van de woonkwaliteit
geleid. Hoewel ideeën over spreiding vaak hardnekkig bleven, hebben de
oproepen van het Rijk in de circulaires dus uiteindelijk wel vruchten afgeworpen.Jansen (2000) concludeert tegelijkertijd dat de veranderingen in het algemene
volkshuisvestingsbeleid als gevolg van de Nota VH90 voor etnische minderheden
minder positief zijn te benoemen. «Toegenomen concentratie van lage
inkomens, gestegen huurlasten waarbij de huursubsidie niet altijd gelijke
tred hield en een gering aanbod aan sociale huurwoningen» worden door
haar aangehaald als voor minderheden ongunstige effecten (p. 197–198). HOOFDSTUK 3 INTEGRATIEBELEID (1994–2002)3.1 HoofddoelstellingDoelstelling van het volkshuisvestingsbeleid van de overheid is de bevordering
van voldoende woongelegenheid voor iedere burger, maar met meer nadruk op
de individuele keuzevrijheid binnen de randvoorwaarden van sociale rechtvaardigheid
en verantwoordelijkheid.Doelgroep van het beleid blijven sociaal kwetsbaren, omschreven als mensen
die zonder hulp van buiten onvoldoende inhoud en vorm kunnen geven aan hun
woonsituatie. Hieronder vallen met name ook nieuwkomers met een lage opleiding
en met een taalachterstand.3.2 DoelgroepenIn de beleidsnota «Stedelijke Vernieuwing» wordt in zeer indirecte
zin gesproken over (concentraties van) minderheden. In de beleidsnota «Mensen,
Wensen, Wonen» is de aandacht explicieter en wordt een aparte paragraaf
gewijd aan multiculturaliteit, waarbij met name niet-westerse allochtonen
worden genoemd: Marokko, Turkije, Antillen/Aruba, Suriname, Zuid-Europa (Portugal,
Spanje, Italië en Griekenland), Afrika, Latijns Amerika, Azië, inclusief
Oost-Europa en Joegoslavië, exclusief Indonesië (voormalig Nederlands-Indië)
en Japan.3.3 Afgeleide doelstellingenEen van de kernopgaven voor het volkshuisvestingsbeleid is volgens de
Nota Stedelijke Vernieuwing het tegengaan van tendensen tot tweedeling, vooral
in de steden. Mensen die in sociaal of financieel kwetsbare omstandigheden
verkeren, waaronder asielzoekers en andere nieuwkomers met taalachterstanden,
dreigen de aansluiting met de rest van de samenleving te verliezen. Om tweedeling
tegen te gaan wil men in fysieke zin eenzijdige samenstelling van de woningvoorraad
(en daarmee van de bevolking) tegengaan. Daarbij wordt veelal gesproken over
doelgebieden en veel minder over doelgroepen. Het doorbreken van de neerwaartse
spiraal in delen van de steden vereist echter niet alleen fysieke maatregelen,
maar ook maatregelen vanuit de sociale infrastructuur (welzijn, zorg, onderwijs,
veiligheid). Het woonbeleid is een van de pijlers van dit grotestedenbeleid.In de beleidsnota «Mensen, Wensen, Wonen» wordt eenzijdigheid
naar inkomen of naar etniciteit niet standaard als een probleem ervaren. Etnische
eenzijdigheid dient volgens de nota ook niet te statisch worden opgevat. «Het
is bekend dat allochtonen veel vaker verhuizen dan autochtonen en dat er in
de wijken waar veel allochtonen wonen, sprake is van een relatief korte woonduur
en van een hoge mutatiegraad, tot wel 20% per jaar. Er is dus zeer veel beweging
in die wijken, maar de concentratiestatistieken maken die niet zichtbaar (p.165)».
Concentratie van bevolkingsgroepen wordt pas gezien als probleem «als
die eenzijdige sociale of culturele structuur van wijken het gevolg is van
onvrijwilligheid of een gebrek aan keuzeruimte. Uitgangspunt is dan ook dat
in beginsel niemand door sociale, fysieke, laat staan institutionele factoren
gedwongen mag worden te (blijven) wonen in een bepaalde woning of woonmilieu.
Woonruimteverdelingspraktijken die op voorhand uitgaan van «soort bij
soort» of op voorhand juist van het omgekeerde (spreiding) zijn zeer
ongewenst. Ook in de meeste ons omringende landen is een dergelijk
spreidingsbeleid om ethische dan wel grondwettelijke redenen verlaten».
(Idem).3.4 Beleid en beleidsmaatregelen3.4.1 De nota stedelijke vernieuwing (1997)Ondanks duidelijke verbeteringen in de kwaliteit van de fysieke omgeving,
mede door stadsvernieuwing, blijven zich ook negatieve sociale en economische
ontwikkelingen in de steden voordoen. Die bedreigen de duurzaamheid van de
resultaten van het beleid. In de grotere steden dreigen werkloosheid, gebrek
aan leefkwaliteit en het wegtrekken van bedrijvigheid elkaar te versterken.
De druk op het stedelijke gebied neemt toe. De kwaliteit van de bestaande
stedelijke omgeving moet meer en meer concurreren met die van nieuwe bouwlocaties
in de stadsgewesten en het aanbod van woningen daarbuiten.Er zijn de komende jaren nog veel nieuwe woningen nodig, aldus de nota.
Die zullen vooral in de marktsector worden gebouwd, want er is nauwelijks
nog behoefte aan meer goedkope sociale woningen. De regering wil, dat zuinig
met de schaarse ruimte wordt omgesprongen. Ontwikkelingen buiten de stadsgewesten
worden afgeremd om waardevolle open gebieden als het Groene Hart te sparen
en om nog meer autogebruik zoveel mogelijk te voorkomen. Ruimte voor nieuwe
woningen zal dus voor een zo groot mogelijk deel binnen of dichtbij de bestaande
steden gevonden moeten worden.Bestaande stedelijke woonmilieus zullen optimaal benut moeten worden.
Dat kan alleen als die op de markt voldoende aantrekkelijk zijn. Ook voor
bedrijven en voorzieningen is ruimte nodig, waarvoor evenmin ongelimiteerd
extra beslag kan worden gelegd op de ruimte. De regering streeft duurzaam
en intensief ruimtegebruik na. Dat betekent dat de stedelijke omgeving hoge
kwaliteiten moet hebben. Kwaliteiten die nu nog onvoldoende aanwezig zijn.
Een overgang is nodig van beleid dat vooral aandacht besteedt aan de woningvoorraad
naar beleid dat de aantrekkelijkheid van gebieden als plaats om te wonen,
te werken, te ondernemen en te verblijven centraal stelt.De realisatie van dit vernieuwende beleid, gericht op een intensief en
meer gedifferentieerd gebruik van het bestaande stedelijke gebied is kostbaar.
Kostbaar omdat het om allerlei maatregelen vraagt die onderlinge hinder voorkomen
of beperken, zoals extra isolatie, meervoudig grondgebruik, dure infrastructuur,
voorzieningen in de woonomgeving en herontwikkeling van verouderde bedrijventerreinen.
Een stimulerende en voorwaardenscheppende rol van de rijksoverheid is onmisbaar
om daar wat aan te doen, zeker in die gebieden waar de interesse van marktpartijen
ontbreekt of waar eigenaren de noodzakelijke ingrijpende investeringen niet
kunnen opbrengen.De problemen in de steden vergen een brede aanpak, die de economische
basis van de steden versterkt en zo, door het creëren van meer werkgelegenheid,
het proces van sociale onthechting een halt toeroept en de vitaliteit van
de steden vergroot. Oplossingsrichtingen zijn onder meer het investeren in
de bereikbaarheid van de grote steden, herstructurering van delen van het
stedelijk gebied, bodemsanering en een wezenlijk andere invulling van de stedelijke
ruimte (voor werkgelegenheid, kwalitatief hoogwaardige woonmilieus en binnenstedelijk
groen). Hoofdzorg is, dat de steden in de sociale en economische dynamiek overeind
blijven, dat ze kunnen blijven concurreren, dat het in de bestaande steden
geïnvesteerde kapitaal goed wordt benut, dat niet naar steeds weer nieuw
gebied wordt «gevlucht» met ongewenste extra mobiliteit als gevolg
en dat een duurzame milieukwaliteit wordt gewaarborgd. Beleid dat investeert
in de fysieke dimensie dient daaraan een bijdrage te leveren. Vanuit de noodzaak
tot revitalisering van steden is het verbeteren van het werk- en productiemilieu,
ook op het schaalniveau van buurt of wijk waarop de stadsvernieuwing is geënt,
een belangrijk doel. Meer menging van wonen, werken en recreëren binnen
stedelijke gebieden is nodig voor een veelzijdige economie. Dat draagt tevens
bij aan beperking van de mobiliteit. Eenzijdige woongebieden kunnen veranderd
worden in gemengde woon-werkgebieden en er is meer ruimte voor bedrijvigheid
nodig.Stadsvernieuwing dient het streven naar vitale steden, waaraan ook beleid
op vele andere terreinen bijdraagt. Deze nota richt zich vooral op de fysieke
aspecten daarvan op het schaalniveau van wijken. Voor een gezonde toekomst
van de stad is een gedifferentieerde samenstelling van bevolking en woningvoorraad
noodzakelijk. Waar in bepaalde wijken eenzijdigheid domineert of dreigt, kan
door het vergroten van de gevarieerdheid van het woningbestand (bijvoorbeeld
door op strategische plekken nieuw te bouwen, huurwoningen te verkopen en
bestaande woningen en complexen aan te passen), samen met de aanpak van de
infrastructuur, de woonomgeving, de voorzieningen en de bedrijvigheid, worden
aangestuurd op kwaliteitsverhoging van woon- en werkmilieus in deze wijken.
Voor zulke stedelijke vernieuwingsingrepen in wijken wordt veelal de term
herstructurering gebruikt. Dit ingrijpen in bestaande wijken moet wel altijd
in ruimer verband worden gezien, bijvoorbeeld in samenhang met de bouw van
sociale woningen op VINEX-locaties.Stedelijke vernieuwing is voor een belangrijk deel afhankelijk van de
investeringsbereidheid van private partijen. De lokale overheid kan, door
een doelgerichte inzet van middelen, die bereidheid doen toenemen, investeringen
van bewoners, eigenaars, corporaties en bedrijven uitlokken en zo met die
middelen ook een optimaal maatschappelijk rendement genereren. Met een extra
inzet van het Rijk voor een programma van herstructurering kan de succesformule
van de stadsvernieuwing worden uitgebuit en het permanente proces van stedelijke
vernieuwing worden gestimuleerd.Stedelijke vernieuwing omvat een breder pakket van beleidsmaatregelen
dan in deze nota is uitgewerkt. Naast inspanningen voor de gebouwde omgeving
zijn ook maatregelen nodig van niet-fysieke aard. In combinatie met ander
rijksbeleid zoals het grotestedenbeleid, het ruimtelijk, volkshuisvesting-
en milieubeleid, het economisch en het verkeers- en vervoerbeleid dat in deze
nota is beschreven kan een belangrijke impuls aan de stedelijke vernieuwing
worden gegeven. De integrale aanpak daarvan krijgt op rijksniveau vorm door
afstemming tussen departementen van regelgeving en prioriteitsstelling en
meer nog op lokaal niveau waar de gemeenten een belangrijke regierol hebben
te vervullen.Herstructurering, een impuls voor stedelijke vernieuwingDe kwaliteit van wijken als woon-, werk- en leefmilieu blijft niet vanzelf
aansluiten bij de veranderende maatschappelijke behoeften. In wijken waar
die aansluiting verbroken raakt en vernieuwing uitblijft, gaan zich negatieve
sociale en economische verschijnselen voordoen die leiden tot fysiek
verval. Uiteindelijk kan een negatieve spiraal ontstaan van elkaar versterkende
processen. Dit kan ook de vitaliteit van de steden als geheel aantasten. Bepaalde
wijken onderscheiden zich in negatieve zin door een eenzijdig woningbestand
en een onaantrekkelijk imago. Tijdig preventief ingrijpen is in zulke wijken
nodig om verdere ongewenste ontwikkelingen te voorkomen. Voor die ingrepen
wordt de term«herstructurering» gebruikt. In sommige naoorlogse
wijken wordt hiermee al een begin gemaakt. Het ministerie van VROM heeft hiervoor
een stimuleringsregeling in het leven geroepen.Vanuit het streven naar stedelijke vernieuwing wil het kabinet een impuls
aan herstructurering geven. Om de aanpak van de benoemde problematiek concreet
gestalte te geven is een behoefteraming opgesteld. Deze landelijke kwantificering
is geen keurslijf voor lokaal beleid in zijn keuze van gebieden en maatregelen
maar de best mogelijke benadering van de opgave vanuit het perspectief van
het Rijk. Op basis van een typologie van wijken zijn gebieden geïdentificeerd
waar herstructurering nodig is (zowel in naoorlogse als in vooroorlogse wijken).
De behoefteraming gaat uit van een bij de praktijk aansluitend pakket van
ingrepen voor herstructurering. De noodzakelijke investeringen kunnen voor
een groot deel worden bekostigd vanuit de opbrengsten die daar tegenover staan.
De kwaliteit van de wijken als geheel moet worden verhoogd, wat maatregelen
over een breed terrein vergt.Het gaat niet alleen om het investeren in de woningvoorraad, maar ook
in de leefbaarheid en in het vergroten van de aantrekkelijkheid van de aan
te pakken gebieden als vestigingsplaats om te wonen, te werken, te ondernemen
en te verblijven. Daarbij horen ook uitgaven waar geen inkomsten tegenover
staan. Dat geldt bijvoorbeeld voor het verbeteren van de openbare ruimte,
zoals door groenaanleg, en voor het op gang brengen en houden van het veranderingsproces.
Vooral daardoor ontstaan per saldo tekorten die niet door de lokale partijen
als gemeenten, corporaties, bewoners en bedrijven zelf kunnen worden opgebracht.
Herstructurering is een kwaliteitsimpuls, met als ambitie om door het versterken
van de structuur van wijken hun sociale en economische vitaliteit –
en daardoor die van de stad als geheel – te vergroten. Investeringen
door de overheid moeten het juiste klimaat scheppen om in die wijken ook investeringen
door anderen, zoals woningcorporaties en marktpartijen te genereren. De uitvoering
van bouwwerken en verbeteringsprojecten schept werkgelegenheid en is een zichtbaar
en tastbaar blijk van nieuw vertrouwen in de toekomst. Het wordt dan ook voor
ondernemers en bewoners aantrekkelijker om zich daadwerkelijk in te zetten
voor een betere wijk.Als herstructurering effectief ter hand wordt genomen kan een proces van
zelfregeneratie ontstaan, waarin het voor meer partijen vanzelfsprekend wordt
daaraan deel te nemen. De wijk hervindt zijn aantrekkelijkheid, bewoners,
ondernemers en andere gebruikers voelen zich er weer meer thuis, de wijk kan
uiteindelijk op eigen kracht verder. In de lokale situatie zal het ambitieniveau
voor individuele wijken moeten worden bepaald, de behoefteraming gaat uit
van het streven naar een kwaliteitspeil dat de vergelijking met nieuwe woonwijken
kan doorstaan. Wat betreft de verschuivingen in de woningvoorraad zelf is
de behoefteraming geënt op de kwantitatieve uitgangspunten van het volkshuisvestingsbeleid.
Voor de andere maatregelen is in de behoefteraming aangesloten bij dat ambitieniveau.
Dat betekent dat voor alle maatregelen is uitgegaan van een hoger ambitieniveau
dan de huidige lokale aanpak; dit vanwege het feit dat daar tot
nu toe noodgedwongen met bescheiden ambities wordt gewerkt. Gemeenten kunnen
niet altijd zonder aanvullende middelen een wezenlijke kwaliteitsimpuls geven.
Dit geldt met name in de minst gewilde wijken, waar verdere verslechtering
en versterking van de negatieve eenzijdigheid dreigen.Voor de uitvoering van de herstructurering zijn de lokale partijen verantwoordelijk.
Stadsvernieuwing is voor de gemeenten een van oudsher vertrouwd beleidsterrein;
bij het verder ontwikkelen van de aanpak van de nieuwe herstructureringsopgave
zullen zij hun eigen rol en verantwoordelijkheid in de komende jaren nader
vorm moeten geven. Deze vorm van stedelijke vernieuwing zal in de wijken die
daarmee te maken krijgen tot belangrijke verbeteringen van de fysieke, sociale
en economische condities leiden. Daarvan zullen velen profijt hebben, maar
het proces zelf zal ook veel gezamenlijke inzet vergen van alle betrokkenen.
Gemeenten zullen hierbij als regisseurs het proces op gang moeten brengen
en begeleiden en daarbij aandacht moeten schenken aan de wensen en belangen
van de bewoners en bedrijven en aan de samenhang van de ingrepen in wijken
met de ontwikkeling van de stad en zijn omgeving. Zij zullen ook de condities
moeten scheppen die het voor andere partijen, woningcorporaties en markt,
aantrekkelijk maken om de van hen verwachte rol in dat proces op zich te nemen.
De corporaties hebben in dit geheel een uiterst belangrijke opgave te vervullen,
die hen vanuit hun eigen sociale verantwoordelijkheid en ook vanuit bedrijfseconomisch
«eigenbelang» is toevertrouwd. Het Rijk draagt niet alleen bij
aan dit proces door de middelen die het met deze nota aan gemeenten in het
vooruitzicht stelt, maar ook met ander rijksbeleid dat stedelijke vernieuwing
ondersteunt, zoals het grotestedenbeleid, het milieubeleid en het verkeers-
en vervoerbeleid.Gemeenten en corporaties zullen de bewoners een volwaardige positie in
het herstructureringsproces moeten geven, door hen voldoende inspraak- en
participatiemogelijkheden te bieden, zodat een draagvlak voor de ingrepen
kan ontstaan. Aanpassingen van de woningvoorraad om bewoners met hogere inkomens
voor de wijk te behouden, koopkracht van buiten aan te trekken en de kansen
van lagere inkomensgroepen op een eigentijds woonmilieu te vergroten zullen
zich binnen maatschappelijk aanvaardbare grenzen moeten voltrekken. De huursubsidie
zal, zeker na de recente aanpassingen, de keuzemogelijkheden voor de laatstgenoemde
groepen aanzienlijk vergroten.Herstructurering zal ook veel te maken krijgen met etnische minderheden
en kan eraan bijdragen dat, als het waarschijnlijk is dat een veelheid van
woongebieden ontstaat met een hoge concentratie van minderheden, deze een
sociaal gedifferentieerde opbouw krijgen. Dat zal de stabiliteit van de wijken
vergroten en kan een positief effect op het imago hebben.De structuurversterking van de te herstructureren wijken zal zich ook
moeten richten op het investeringsklimaat voor bedrijven en voorzieningen.
Waar mogelijk kan bij de herontwikkeling meer plaats gemaakt worden voor commerciële
en maatschappelijke dienstverlening en recreatie en ruimte voor bedrijven.
In naoorlogse wijken, waar het gros van de herstructureringsopgave ligt, is
het merendeel van de woningen in bezit van woningcorporaties. Herstructurering
vraagt van hen aanpassing van delen van hun bezit en medewerking bij de verandering
van de samenstelling van de woningvoorraad en het anders inrichten van de
openbare ruimte. De woningcorporaties kunnen de gewenste investeringen
ook doen: bij een gematigde huurstijging blijft de financiële continuïteit
van de corporatiesector gewaarborgd. Het Rijk zal erop toezien dat de benodigde
volkshuisvestingsprestaties door de sector worden geleverd.3.4.2 Nota Mensen, Wensen Wonen (2000)UitgangspuntenDeze nota, in het regeerakkoord aangekondigd als de beleidsnota «Wonen
in de 21e eeuw», gaat over het woonbeleid voor de komende
tien jaar met een doorkijk naar de decennia die daarop volgen.Meer individuele keuzevrijheid voor de burger vormt het uitgangspunt van
beleid. Maar wel binnen de randvoorwaarden van sociale rechtvaardigheid en
verantwoordelijkheid. En daar zit de kern van deze nota. Keuzevrijheid en
kwaliteit zijn de dominante drijfveren van burgers. De behoefte aan productdifferentiatie
en aan identiteitsbeleving (individueel en in groepen) groeit. Daar moet ruimte
voor zijn. Belemmeringen moeten worden weggenomen, en waar nodig moeten de
posities van burgers en hun organisaties worden versterkt. Hier ligt een ordenende
en ontwikkelende taak van het Rijk. Maar het is evenzeer een taak van het
Rijk om vanuit algemeen maatschappelijke waarden de begrenzingen ervan aan
te geven. Dat gaat hand in hand, want de burger is naast woonconsument/producent
ook een verantwoordelijk lid van de samenleving. Het is dus niet «keuzevrijheid of duurzaamheid» maar «keuzevrijheid en duurzaamheid», en niet «kwaliteit of sociale rechtvaardigheid» maar «kwaliteit en sociale rechtvaardigheid». En in de besturing
gaat het niet om «markt of overheid»
maar om «markt en overheid».De sociale optiek en de verantwoordelijkheid van de overheid blijft. Er
zijn altijd mensen die zonder hulp van buiten onvoldoende inhoud en vorm kunnen
geven aan hun woonsituatie. Mensen die om welke reden dan ook niet in staat
zijn actief aan het arbeidsproces deel te nemen. Mensen – nieuwkomers
wellicht – met een lage opleiding, met een taalachterstand, mensen met
fysieke of geestelijke beperkingen, mensen die de hectiek van de moderne samenleving
niet kunnen bijbenen, daklozen, zwervers, et cetera. Die groep neemt naar
omvang niet zozeer toe, maar de afstand tot de rest van de samenleving dreigt
wel steeds groter te worden. De kwaliteit van onze samenleving wordt in belangrijke
mate bepaald door de wijze waarop we hiermee omgaan, ook in het wonen. Soms
zijn daar familie, vrienden, buren of de buurt waarop wordt teruggevallen.
Dat is vaak ook niet het geval en het is ook lang niet altijd toereikend.
Woningcorporaties, zorgkantoren, Centra voor Werk en Inkomen, scholen, gemeentelijke
sociale en welzijnsdiensten moeten de handen ineenslaan en op lokaal niveau
een «sociale as» vormen, die ook op nationaal niveau tussen de
departementen met hun sectorale instrumenten zijn pendant moet krijgen. Het
realiseren van combinaties van wonen en zorg is daarbij belangrijk.Omdat wonen behalve een sociaal-culturele activiteit voor veel mensen
ook een plaatsgebonden ruimtelijke activiteit is, is bovendien een gebiedsgerichte
benadering van het vraagstuk van kwaliteit en keuzeruimte van belang. Mensen
willen ergens wonen, in een stad, in een dorp,
buiten, in een bepaalde buurt of wijk. Kwaliteit kunnen kiezen betekent dat
er voldoende woningen en woonmilieus zijn in de steden, in de dorpen, in het
groen, aan en op het water, passend bij de wensen van mensen. Het betekent
ook een plek kunnen kiezen zonder sociale overlast, zonder criminaliteit,
vandalisme en asociaal buurtgedrag.De wensen veranderen snel, maar de reactie van het aanbod is traag. De
uitbreiding van de woningvoorraad is relatief beperkt en de plan- en bouwprocessen
duren lang. Die processen moeten versneld worden. Uit een oogpunt van duurzaamheid
zijn transformaties van de bestaande voorraad op relatief grote schaal nodig
om op een goede manier tijdig in de kwalitatieve woonbehoefte te kunnen voorzien:
transformaties van minder gewilde stedelijke woonmilieus, van verstedelijkte
dorpsmilieus en van verouderde agrarische bestemmingen. Doen we dat niet,
dan ziet het er voor de vitaliteit van onze steden en voor sommige delen van
het landelijk gebied niet goed uit. Hier ligt één van de grootste
investeringsopgaven voor dit decennium. Het thema stad en het thema land worden
in deze nota daarom uitvoerig belicht.Deze veranderingen zullen door een gezamenlijke inspanning van markt en
overheid gerealiseerd moeten worden. Marktpartijen zullen tot meer en langduriger
verantwoordelijkheid voor investeringen moeten worden aangespoord. Woningcorporaties
zullen als bijzondere marktpartij hun maatschappelijk vermogen moeten inzetten,
en ook overheden zullen in die gebieden zelf moeten investeren en het vertrouwen
moeten organiseren dat nodig is voor de noodzakelijke investeringen door derden.
Gemeenten kunnen een belangrijke rol spelen door nadrukkelijk verantwoordelijkheid
te nemen voor de kwaliteit van de openbare ruimte, door grondopbrengsten te
herinvesteren en op basis van visie op hoofdlijnen regie te voeren. Provincies
voeren daarbij de bovenlokale regie; het Rijk is partij door visie en betrokkenheid
te tonen, door (financieel) te participeren, door belemmeringen en knelpunten
weg te nemen, en door innovaties te stimuleren en te faciliteren. Op het nationale
niveau zal het Rijk de dialoog vanuit een integraal perspectief organiseren,
de relevante partijen op de verschillende beleidsthema's gezamenlijk periodiek
aan tafel noden om de koers en de hoofdlijnen van het beleid te bepalen. Op
het regionale en lokale niveau wil het Rijk vanuit visie en betrokkenheid
aanschuiven bij de overleggen ter plaatse, om als een resultaatgerichte coalitiepartner
de dialoog over het wonen aan te gaan en de ter beschikking staande middelen
aan te bieden.Kernopgaven voor beleidDe nota formuleert de volgende vijf kernopgaven voor beleid:1. Zeggenschap over woning en woonomgeving vergroten.De eerste opgave is het inzetten op meer zeggenschap van burgers over
de vormgeving, de inrichting en het beheer van woning en woonomgeving. Dit
betekent dat, gelet op de woonvoorkeuren, het aandeel eigenwoningbezit fors
omhoog moet; dat ook de mogelijkheid voor het particulier opdrachtgeverschap
individueel of in kleine verbanden in omvang moet zijn afgestemd op de behoefte
daaraan, zowel op nieuwbouwlocaties als op locaties in de bestaande voorraad;
dat de zeggenschap bij de planvoorbereiding en tijdens het bouwproces moet
worden vergroot; dat het welstandstoezicht transparant moet worden gemaakt
en dat belemmerende bouwregelgeving moet verdwijnen.2. Kansen scheppen voor mensen in kwetsbare posities.We zien groeiende inkomens en voor velen schept dat mogelijkheden om hun
kwaliteitsbehoefte te realiseren, stedelijk maar ook daarbuiten. Maar niet
iedereen zal op dezelfde wijze profiteren van deze ontwikkeling. Mensen die
in sociaal of financieel kwetsbare omstandigheden verkeren,
waaronder veel alleenstaande ouders met jonge kinderen, ouderen met alleen
AOW of klein pensioen, gehandicapten, asielzoekers en andere nieuwkomers met
taalachterstanden, dreigen de aansluiting met de rest van de samenleving te
verliezen. In deze ontwikkeling schuilt het toenemend risico van tweedeling,
vooral in de steden. Het doorbreken van de neerwaartse spiraal in delen van
onze steden vereist niet alleen fysieke maatregelen, maar ook maatregelen
vanuit de sociale infrastructuur (welzijn, zorg, onderwijs, veiligheid). Doordat
economisch gezien voldoende effectieve vraag ontbreekt, leidt de markt hier
niet tot maatschappelijk gewenste uitkomsten. De tweede inhoudelijke opgave
is dan ook het behouden en verbeteren van aansluiting bij de rest van de samenleving
van diegenen die dat niet helemaal op eigen kracht kunnen.3. Wonen en zorg op maat bevorderen.De samenstelling van de bevolking wijkt het komende decennium nog niet
zo sterk af van de huidige, maar de vergrijzing neemt na 2010 fors toe. Ouderen
worden ook in de toekomst koopkrachtiger, kritischer, wereldser. Daarnaast
leidt de «extramuraliseringstrend» in de gezondheidssector tot
een grotere behoefte aan zelfstandige woonruimten voor zorgbehoevenden. Naast
ouderen gaat het daarbij vooral om verstandelijk en lichamelijk gehandicapten,
(ex-)psychiatrische patiënten, maar ook (ex-)daken thuislozen en (ex-)verslaafden.
Het gaat kortom om mensen die behoefte hebben aan zorg en graag weer of zo
lang mogelijk thuis willen wonen. De sterk institutionele aanbodgerichte oriëntatie
in dit domein moet naar de vraagkant van de individuele burger worden omgebogen.
Want dat mensen zorgbehoevend zijn, wil niet zeggen dat men geen eigen keuzes
meer kan maken. De derde opgave is daarom het faciliteren van de totstandkoming
van op maat gesneden woon-zorg- en dienstverleningsarrangementen voor de groeiende
groep zorgbehoevenden in de samenleving.4. Stedelijke woonkwaliteit verbeteren.Zeker in vergelijking met andere Europese steden scoren Nederlandse steden
laag als het gemiddelde inkomen vergeleken wordt met de rest van het land.
Door de discrepantie tussen de geboden kwaliteiten, zowel qua woning als woonmilieutype,
en de gevraagde kwaliteiten vinden migratiestromen tussen stad en ommeland
plaats die noch in het belang van de stad, noch in het belang van het ommeland
zijn. De toenemende kwaliteitsvraag bij het koopkrachtiger deel van de samenleving
en de trage aanpassing van het aanbod in bestaande stedelijke gebieden veroorzaken
een discrepantie die alleen met forse inspanningen via onder meer het ISV
(Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing) en Vinex kan worden tegengegaan.
Verhoging van de marktwaarde van de stad als vestigingsplek voor mensen en
bedrijven kan bovendien voorkomen dat sociale problematiek zich te zeer in
de steden concentreert. Het woonbeleid is, hoewel het zich daartoe niet mag
beperken, daarom een krachtige pijler in het grotestedenbeleid. Een vierde
opgave is dan ook het in een hoger tempo inzetten op de verbetering van de
stedelijke woonkwaliteit.5. Groene woonwensen faciliterenEen vijfde opgave is het creëren van ruimtelijk-ecologisch en sociaal
duurzame mogelijkheden om ruime, groene woonwensen te faciliteren, zowel bij
de stad als in dorpse en landelijke milieus.MulticulturaliteitDe afgelopen decennia is de Nederlandse samenleving steeds multicultureler
geworden. Er zijn ongeveer 1,8 miljoen mensen van allochtone komaf
(1998). Dat is ruim 11% van de totale bevolking. Circa 1,2 miljoen mensen
zijn van niet-westerse komaf. Volgens de prognoses van het CBS (1999) zullen
er in 2015 circa 2 miljoen mensen van niet-westerse komaf in Nederland wonen.
De toename van het aantal niet-westerse allochtonen wordt vooral veroorzaakt
door een groei van de zogeheten tweede generatie. Hieronder vallen mensen
die zelf in Nederland ter wereld zijn gekomen, terwijl hun beide ouders in
het buitenland zijn geboren.Multiculturaliteit is een integraal niet meer weg te denken element van
onze samenleving. De betekenis van de multiculturele samenleving voor het
wonen is nog niet goed duidelijk. Hebben allochtonen wel andere wensen dan
autochtonen? Willen allochtonen liever bij elkaar wonen of juist niet? Woont
een Marokkaan anders dan een Turk, Griek, Surinamer of Nederlander? Vaak wordt
gezegd dat allochtonen grotere huizen willen, vanwege de grotere huishoudens
of specifieke culturele of religieuze rituelen. De gezinsgrootte tendeert
voor de tweede generatie echter al in de richting van de gemiddelde huishoudgrootte.
Uit de reeks analyses die sedert het begin van de jaren tachtig op het WBO
zijn uitgevoerd blijkt dat de huisvestingssituatie van allochtonen zeer aanmerkelijk
verbeterd is. De uitkomsten van de opeenvolgende WBO's vanaf het begin van
de jaren tachtig laten zien dat allochtonen inmiddels op zeer ruime schaal
geïntegreerd zijn in het volkshuisvestingsbestel in «traditionele»
zin: van hen is ca 80% gehuisvest in de sociale huursector, woont een groot
deel in gebieden waar stadsvernieuwing heeft plaatsgevonden, maakt op grote
schaal gebruik van de individuele huursubsidie en heeft via de inmiddels in
alle grote(re) steden/regio's ingevoerde aanbodmodellen op basis van keuzevrijheid
toegang tot de woningmarkt. Voor nog niet alle groepen is de aanvankelijk
zeer grote achterstand ten opzichte van autochtonen geheel ingelopen, maar
uit het WBO 1998 blijkt dat de tweede generatie aanmerkelijk beter woont dan
de eerste en hard op weg is de achterstand in te lopen.Een nieuwe trend is ook dat allochtonen in toenemende mate de grote steden
en de Randstad verlaten, onder meer richting Almere. Uit een recente publicatie
van het CBS blijkt onder meer dat er in enkele steden al sprake is van een
negatief allochtoon migratiesaldo. Ook in dat opzicht begint het woningmarktgedrag
van – zij het vooralsnog beter opgeleide en werkende -allochtonen meer
overeenkomsten te vertonen met dat van autochtonen.De huisvestingssituatie van niet-westerse allochtonen wijkt weliswaar
nog significant af van die van autochtonen, maar de verschillen worden wel
kleiner. Voor een deel kunnen die verschillen verklaard worden door verschillen
in leeftijdsopbouw, fase in de wooncarrière en ook door de gemiddeld
geringere financiële mogelijkheden. Maar er kunnen ook culturele verschillen
zijn, die in de woonwensen tot uitdrukking komen. Deze kunnen betrekking hebben
op de inrichting of indeelbaarheid van woningen, de buitenkant van de woning
(gevels), de aanwezigheid van een balkon, maar ook de kwaliteit van de woonomgeving.
Zo maken veel allochtonen op een intensievere manier gebruik van parken dan
de meeste autochtone Nederlanders. Als die verschillen worden gerealiseerd,
verdient dat waardering, want verschillen maken kwaliteit, zoals ook een advies
van de VROM-raad luidt. Het is van belang dat er binnen de regelgeving voldoende
ruimte is om deze woonwensen te realiseren. De modernisering van het welstandstoezicht
maakt in dit opzicht meer mogelijk. Juist om specifieke woonwensen tot uitdrukking
te laten komen, is het ook van groot belang dat ook allochtonen (vroegtijdig)
betrokken worden bij de opstelling van ontwikkelings- of inrichtingsplannen
voor nieuwe en bestaande wijken en bij het ontwerp van woningen, en dat zij
daaraan actief deelnemen.HuursubsidieIn de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig is er voor gekozen om
de financiële steun te concentreren op de lagere inkomens, de zogenaamde
aandachtsgroep. De grens werd daarbij gelegd bij modaal. Deze grens is jaarlijks
aangepast aan de inflatie. Hoewel de aandachtsgroep in absolute zin ongeveer
gelijk is gebleven (2,5 mln huishoudens), is haar aandeel gedaald van ruim
50% van het totaal aantal huishoudens medio jaren tachtig naar 38,5% in 1998.
Naar verwachting zet deze dalende trend zich voort. Tweederde van de aandachtsgroep
woont in een huurwoning, 30% in een koopwoning en het overige deel in een
andere ruimte (kamers, pensions, woonboten et cetera). De aandachtsgroep bestaat
voor bijna de helft uit alleenstaanden, voor eenderde uit ouderen. Niet-westerse
allochtonen behoren vaker tot de aandachtsgroep dan autochtonen en westerse
allochtonen. Ook voor de komende jaren zal dat de kenmerkende samenstelling
van deze groep zijn. Hoewel het inkomen niet het enige criterium is om de
behoefte aan ondersteuning vast te stellen, geven de ontwikkelingen aan dat
deze groep ook in de toekomst aandacht nodig heeft. Want ook in het gunstigste
scenario zal de «aandachtsgroep» (in absolute termen) in 2010
nog altijd uit circa 1,7 miljoen huishoudens bestaan.Individuele financiële vraagondersteuning in de vorm van huursubsidie
is en blijft een kerninstrument om ook voor mensen met lage inkomens fatsoenlijke
en betaalbare huisvesting te garanderen en de keuzeruimte te vergroten. Op
dit moment maken ruim 1 miljoen huishoudens gebruik van de huursubsidie. Dat
is bijna eenderde van alle huurders. Gelet op de economische ontwikkelingen
uit de CPB-scenario's is te verwachten dat het aantal ontvangers relatief
gezien zal afnemen. Maar in absolute zin zal het aantal ontvangers niet of
beperkt afnemen. De totale huursubsidie-uitgaven zijn recentelijk zelfs toegenomen.
De oorzaken daarvan zijn een afnemend niet-gebruik, de gestegen huren, en
de verruiming van de Huursubsidiewet zelf. Ook door de eenmalige verhoging
in 2000 van de kwaliteitskortingsgrens, de aftoppingsgrenzen en de maximale
huurgrens met 3,8% in plaats van het inflatiepercentage, nemen de uitgaven
toe.HuurbeleidHuurbescherming blijft een taak van de rijksoverheid. Het huurbeleid is
wellicht het meest stelselbepalende element uit het naoorlogse volkshuisvestingsbeleid.
Daarbij moeten we wel onderscheid maken tussen de huurbescherming zoals in
het Burgerlijk Wetboek is vastgelegd en het huurprijsbeleid zoals dat is vastgelegd
in de Huurprijzenwet Woonruimte. Vooral het huurprijsbeleid heeft de omvang
en complexiteit van het naoorlogse volkshuisvestingsbeleid bepaald.Het huurbeleid zal worden gericht op een gemiddeld inflatievolgende huurprijsontwikkeling,
met daarin opgenomen een maximering van de huurprijs in relatie tot de kwaliteit
en een bandbreedte in de ontwikkeling van de jaarlijkse huuraanpassing. Het
huurbeleid wordt zodanig gemoderniseerd dat de contractvrijheid tussen huurder
en verhuurder wordt vergroot, waarbij in de huurprijswetgeving wordt vastgelegd
welke onderwerpen in ieder geval in het huurcontract moeten zijn geregeld. ProbleemwijkenDe geschetste problemen zijn vooral stedelijke problemen. In de G4 (Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht) staat 15% en in de overige rechtstreekse ISV-gemeenten
staat 20% van de woningvoorraad. De verdeling van de probleemwijken is echter
een andere. Als we alleen kijken naar de wijken met meervoudige sociale en
marktproblemen, dan zijn die voor ruim 60% te vinden in de vier grote steden.
Bij de andere wijken met enkelvoudige of potentiële problemen is het
aandeel minder groot, maar met ruim 40% nog steeds aanzienlijk meer dan het
aandeel van 15% in de totale woningvoorraad. Ook bij de overige rechtstreekse
ISV-gemeenten zijn veel meer probleemwijken te vinden dan gemiddeld.Voortzetting stedenbeleidHet stedenbeleid zoals dat door het kabinet is ingezet zal dan ook krachtig
moeten worden voortgezet. Integratie, interactie en innovatie zijn daarbij
de trefwoorden. Ontwikkelingsvisies en -programma's van de steden zelf blijven
daarvoor de basis. Wel wil het kabinet met deze nota, gelet op de ontwikkeling
van de woonwensen, een verhoogde ambitie met betrekking tot de stedelijke
woonkwaliteit benadrukken, die haar doorwerking moet hebben naar de stedelijke
plannen. Die verhoogde ambitie betekent:• meer aansluiting bij woonmilieuvoorkeuren van mensen;• meer samenhang tussen sociale, economische en fysieke verandering;• meer aansluiting bij de eigen dynamiek van wijken;• alle mogelijkheden die er zijn benutten voor verhoging van de woonkwaliteit.Samengevat zullen de volgende maatregelen worden genomen om de verhoogde
ambities met betrekking tot de stedelijke woonkwaliteit te realiseren:1. Het stedenbeleid dat door het kabinet is ingezet zal krachtig worden
voortgezet, met als basis de ontwikkelingsvisies en -programma's van de steden.
Gelet op de ontwikkelingen van de woonwensen wil het kabinet met deze nota
een verhoogde ambitie met betrekking tot de stedelijke woonkwaliteiten benadrukken.2. Het kabinet zal in overleg met de rechtstreekse ISV-steden en de provincies
de gezamenlijke beleidsinzet voor de stedelijke opgave voor de periode 2005–2009
bepalen en gebruiken bij het op te stellen rijksbeleidskader.Geen spreidingsbeleidNu de woningmarkt door de forse uitbreidingen en de omvangrijke transformatieopgave
sterk in beweging raakt, ontstaan overal nieuwe sociale structuren. In de
steden doen zich vraagstukken voor van (sociale, culturele) homogeniteit,
in dorpen het vraagstuk van behoud van de eigen identiteit in relatie tot
nieuwe (vaak welgestelde) instroom. De veranderende bevolkingssamenstelling
van sommige wijken is naast zaken als onveiligheid, het niet kunnen vinden
van een gewenste woning of voorzieningen in de buurt – voor mensen vaak
een aanleiding om te verhuizen. De dynamiek in het woonkeuzegedrag van mensen
neigt vaak naar eenzijdigheid. Een eenzijdige sociale of culturele structuur
van wijken is echter alleen een probleem als die het gevolg is van onvrijwilligheid
of een gebrek aan keuzeruimte. Uitgangspunt is dan ook dat in beginsel niemand
door sociale, fysieke, laat staan institutionele factoren gedwongen mag worden
te (blijven) wonen in een bepaalde woning of woonmilieu. Woonruimteverdelingspraktijken
die op voorhand uitgaan van «soort bij soort» of op voorhand juist
van het omgekeerde (spreiding) zijn zeer ongewenst. In de Huisvestingswet
zal dat buiten elke twijfel worden gesteld, en het Rijk zal
de praktijk van de woonruimteverdeling nauwlettend gaan volgen. Ook in de
meeste ons omringende landen is een dergelijk spreidingsbeleid om ethische
dan wel grondwettelijke redenen verlaten, zoals de Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling heeft benadrukt.Wel is het gewenst om er door middel van (her)differentiatie van de woningvoorraad
voor te zorgen dat betaalbare woningen op voldoende plaatsen in de stad én
de regio worden aangeboden, zodat mensen met een laag inkomen, onder wie veel
mensen van buitenlandse komaf, ook echt wat te kiezen hebben. Het is bekend
dat allochtonen veel vaker verhuizen dan autochtonen en dat er in de wijken
waar veel allochtonen wonen, sprake is van een relatief korte woonduur en
van een hoge mutatiegraad, tot wel 20% per jaar. Er is dus zeer veel beweging
in die wijken, maar de concentratiestatistieken maken die niet zichtbaar.
Het is van belang die dynamiek beter in beeld te krijgen: wie verhuizen er
precies en waarom, wie stromen er door en is er ook werkelijk sprake van een
restgroep die als het ware tot een wijk «veroordeeld» is?De keuzevrijheid en positie van allochtonen wordt ook bepaald door ontwikkelingen
en voorzieningen op andere terreinen, zoals werkgelegenheid, middenstand,
onderwijs, sociale cohesie en welzijn. De samenhang daartussen is complex.
Wat betreft het wonen geldt volgens de VROM-raad dat direct sturen op differentiatie
van de bevolking onwenselijk en onhaalbaar is. Hij stelt: «werk liever
met keuzevrijheid van onderop, dan met evenwichtige bevolkingsopbouw van bovenaf.»
In veel gemeentelijke plannen wordt nog te veel ingezet op een uniforme variatie:
differentiatie in elke wijk, waardoor de differentiatie tussen wijken alleen
maar kleiner wordt. Veelal domineert het accommoderen van de koopkrachtige
vraag, waarbij voor het gemak wordt verondersteld dat menging van inkomensgroepen
ook voor de zwakkeren positieve effecten zal hebben.Differentiatie van de woningvoorraad kan zinvol zijn om kapitaalkrachtigen,
die overwegen hun wijk te verlaten, te behouden door ervoor te zorgen dat
inwoners binnen hun eigen wijk een wooncarrière kunnen doorlopen. Het
kabinet ziet sociale differentiatie van wijken en buurten dan ook niet als
doel op zich. Wel wordt groot belang gehecht aan voldoende differentiatie
tussen woonmilieus, op zodanige wijze dat vanuit regionaal perspectief voorzien
kan worden in woonvoorkeuren van mensen met zowel hoge als lage inkomens.Het is daarbij van belang, de vernieuwing van bestaande wijken en de ontwikkeling
van nieuwe uitleggebieden in samenhang te bezien. Meer differentiatie van
de woningvoorraad in een wijk, bijvoorbeeld door de vervanging van goedkope
door wat luxere woningen is prima, maar voorkomen moet worden dat datzelfde
tegelijk gebeurt in andere wijken of randgemeenten, waardoor de keuzemogelijkheden
van mensen met een laag inkomen teveel worden beperkt. Vermindering van woningen
met een bepaalde (huur)prijs en kwaliteit op de ene plek zal daarom soms gepaard
moeten gaan met een toename daarvan op een andere plek. Die andere plek kan
nieuwe uitleg zijn. In de ISV-ontwikkelingsvisies voor de periode 2005–2009
zullen gemeenten uitdrukkelijk inzicht moeten bieden in de samenhang tussen
het vernieuwen van bestaand stedelijk gebied en nieuwbouw in de uitleggebieden.SturingHet Rijk wil een meer betrokken partner wil zijn, zonder af te doen aan
de eigen verantwoordelijkheden van lokale partijen («prestatiegerichte
decentrale aanpak»). Die aanpak betekent een accentverschuiving in de
rijkssturing van het woonbeleid. Deze accentverschuiving komt voort uit inhoudelijke
overwegingen. Het integrale, samenhangende woonbeleid dat in deze nota wordt
bepleit, laat zich steeds minder op de oude, vertrouwde manier realiseren,
door middel van (uitsluitend of voornamelijk) wet- en regelgeving of financiële
steunverlening. Regelgeving blijft een onmisbaar instrument, en wordt ingezet
als de te bereiken doelen afdwingbaar kunnen én moeten zijn (zoals
bij de voorschriften die, uit een oogpunt van veiligheid, in het Bouwbesluit
worden opgenomen). Ook financiële steun blijft in een aantal gevallen
noodzakelijk, vanwege een rechtvaardige lastenverdeling bijvoorbeeld (huursubsidie),
of wanneer lokale partijen niet in staat zijn zelf de opgaven volledig te
bekostigen (ISV).Bij de inzet van regelgeving en subsidieverlening als sturingsinstrumenten,
hebben zich de afgelopen periode accentverschuivingen voorgedaan. Steeds minder
worden ze ingericht en ingezet als instrumenten die een eenduidig omschreven
doel voorschrijven of bekostigen. Steeds meer zijn ze gericht op het scheppen
van voorwaarden, op het ondersteunen en faciliteren van processen. Het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing vormt hier een duidelijk voorbeeld van. In deze nota
wordt de geleidelijke accentverschuiving, die de afgelopen jaren is ingezet,
expliciet benoemd en uitgewerkt. Dat is nodig omdat de opgaven die in deze
nota worden geformuleerd, complex zijn. Ze gaan over zeggenschap, over kansen
en keuzevrijheid, over woonmilieus en over kwaliteit. Dergelijke opgaven kunnen
niet worden aangepakt volgens een model waarin het Rijk bepaalt en gemeente
en anderen uitvoeren. We hebben een model nodig waarin verschillende overheden
en beleidsterreinen samenwerken, ook met burgers en marktpartijen.Het Rijk zal, vanuit zijn grondwettelijke verantwoordelijkheid voor het
wonen, voor de kernopgaven uit deze nota een ontwikkeling in gang zetten die
leidt tot duidelijke resultaten. Daarom zal het Rijk in een rijksbeleidskader
aangeven welke prestatievelden bij deze opgaven van het woonbeleid behoren.
In het beleidskader geeft het Rijk aan op welke terreinen, en in welke richting,
er van provincies, gemeenten en corporaties prestaties worden verwacht.De precisering van de prestaties die – op grond van het beleidskader –
lokaal geleverd moeten worden, vergt een belangenafweging en samenwerking
waarbij verschillende partijen betrokken zijn. De gemeente is van dit proces
de regisseur. De gemeente zal, op grond van deze verantwoordelijkheid, intensieve
samenwerking zoeken met andere gemeenten, met corporaties, particuliere verhuurders,
projectontwikkelaars en andere investeerders. Het is taak van de gemeente
om in dat proces te streven naar zo hoog mogelijke prestaties op de terreinen
die in het beleidskader zijn aangegeven. Het Rijk zal, vanuit zijn eindverantwoordelijkheid,
dit proces nauwlettend volgen en waar nodig actief participeren. En als het
proces onvoldoende resultaten oplevert, zal het Rijk interveniëren.Het voorgaande schetste kort de kernelementen van het sturingsmodel dat
het Rijk voor ogen heeft. De blijvende verantwoordelijkheid en betrokkenheid
van het Rijk krijgt daarin nieuwe vorm. De verantwoordelijkheid van het Rijk
houdt niet op bij wat in de Grondwet het «bevorderen van voldoende woongelegenheid»
wordt genoemd. Ook het bevorderen van een goede leefomgeving, van variatie,
van kwaliteit en van marktwerking is rijkszaak». Bij zulke
opgaven zijn de activiteiten («woningen bouwen») een afgeleide
van de gewenste prestaties («keuzevrijheid vergroten»). In het
beleidskader worden ze aangeduid (prestatiegericht), waarbij de uitwerking
en uitvoering nadrukkelijk gemeentetaak zijn (decentraal), in coproductie
met anderen (aanpak). Deze prestatiegerichte decentrale aanpak vereist een
heldere aanduiding van het stelsel, de regels en eventuele sancties. Deze
ordening wordt door de rijksoverheid bepaald, en uit een oogpunt van zekerheid
en duurzaamheid vastgelegd in een Woonwet.Daarom zal aan het begin van deze nieuwe eeuw een integrale ordeningswet,
de Woonwet, tot stand worden gebracht. Het doel daarvan is het stelsel onder
het woonbeleid integraal en wettelijk te verankeren, door de kaders af te
bakenen en de regels vast te leggen. Met betrekking tot het woonbeleid regelt
de Woonwet:• de positie en de rechtszekerheid van burgers;• taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid
van overheden;• taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid
van woningcorporaties en de sectorinstellingen;• toezicht en handhavingrelaties tussen de bestuurslagen en met de
woningcorporaties en de sectorinstellingen.De bestuursketenOp hoofdlijnen bestaat de nieuwe «bestuursketen» uit de volgende
lijnen:a. het Rijk formuleert een beleidskader;b. provincies, (grotere) gemeenten en woningcorporaties worden verplicht
om woonvisies en prestatieplannen (corporaties) te ontwikkelen, rekening houdend
met het rijksbeleidskader;c. in dialoog komen genoemde partijen vervolgens tot afstemming van beleidsvoornemens,
het Rijk kan in deze dialoog zijn gebiedsgerichte opvattingen neerleggen;d. partijen worden gestimuleerd om, op basis van visies, plannen en dialoog,
onderlinge prestatiecontracten overeen te komen.De verplichting tot het opstellen van visies en plannen wordt opgenomen
in de Woonwet. In een rijksbeleidskader, met de status van een Algemene Maatregel
van Bestuur, geeft het Rijk aan op welke prestatievelden partijen (provincies,
gemeenten en corporaties) maatschappelijke prestaties moeten leveren. Het
gaat dan zowel om inhoudelijke thema's als om procesvereisten. Provincies
en rechtstreekse ISV-gemeenten formuleren eigen woonvisies, waarbij zij het
beleidskader van het Rijk in acht nemen. Corporaties formuleren op vergelijkbare
wijze hun voornemens op de lokale en regionale woningmarkt in prestatieplannen.
Het Rijk kan zijn opvattingen en ambities met betrekking tot de thema's van
het beleidskader gebiedsgericht uitwerken en kenbaar maken.3.4.3 Het grotestedenbeleid (1995–2004)In juli 1995 sloten het Rijk en de steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag
en Utrecht een convenant voor de periode 1995–1999 over de aanpak van
de problematiek waarmee deze steden te kampen hadden. In een later stadium
sloten zich 21 andere grote steden een soortgelijk convenant met het Rijk.Het tweede paarse kabinet achtte het grotestedenbeleid (GSB) dermate belangrijk
dat er een speciale minister voor werd aangesteld. Als doel van het
GSB zegt de nieuwe minister Van Boxtel te streven naar vitale en complete
steden, die in fysiek opzicht aantrekkelijk zijn voor bewoners, bedrijven
en instellingen, die leefbaar en veilig zijn, die kansen bieden aan mensen
die kansen nodig hebben, die economisch vitaal zijn, voldoende werkgelegenheid
bieden en volwaardige vestigingslocaties bieden voor hoogwaardige bedrijven.
In de loop van 1999 hebben de 25 GSB-steden een Meerjaren Ontwikkelingsprogramma
opgesteld. Op basis daarvan zijn per 20 december 1999 met de steden convenanten
afgesloten, die slaan op de periode 2000 tot en met 2003. Afgesproken is dat
het Rijk en de steden in het voorjaar van 2002 een tussenstand van de behaalde
resultaten opmaken (Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, 2000).Een belangrijke wijziging van het beleid is, dat het GSB niet meer zoals
voorheen georganiseerd wordt rond vijf centrale thema's in het stedelijk beleid
(werk, onderwijs, veiligheid, leefbaarheid en zorg) maar rond drie pijlers:
het streven naar een adequate fysieke, economische en sociale infrastructuur
in de steden. De achterliggende gedachte hierbij is, dat er een grote samenhang
bestaat tussen de ontwikkelingen binnen de drie pijlers. Tevens wordt betoogd
dat alle drie pijlers noodzakelijk zijn voor een gerichte aanpak van de stedelijke
problematiek. Verbetering van de fysieke en economische situatie in de grote
steden, bijvoorbeeld door ingrepen in de fysieke leefbaarheid of het stimuleren
van de stedelijke werkgelegenheid, kan niet zonder aanvullende sociale interventies.
Wanneer niet geïnvesteerd wordt in de sociale pijler, zijn de effecten
van fysieke of economische investeringen in de grote steden twijfelachtig
of hooguit tijdelijk van aard. Een integrale aanpak van stedelijke problemen
en ontwikkelingen veronderstelt dus beleidsingrepen op alle drie gebieden.Bij de fysieke pijler gaat het om alle voorzieningen voor verbetering
van de kwaliteit van de woon-, werk- en leefomgeving en om de bereikbaarheid
daarvan. Concreet wordt hierbij gedacht aan maatregelen als het revitaliseren
en herstructureren van de woningvoorraad, het revitaliseren en ontsluiten
van bedrijfsterreinen, het verbeteren van de openbare ruimte en aan allerlei
maatregelen die de verkeersveiligheid en de fysieke en sociale veiligheid
waarborgen en verbeteren. De fysieke pijler van het GSB bestaat voor een groot
deel uit een samenvoeging van bestaande subsidiestromen van diverse ministeries
in het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV).Bij de sociale pijler gaat het ten slotte om twee centrale doelen van
het GSB: enerzijds om de ontwikkeling en verbetering van de sociale infrastructuur
en anderzijds om het vergroten van de leefbaarheid en veiligheid in de steden.
De sociale pijler is dus aanzienlijk breder dan het vroegere welzijnsbeleid.
Ook gaat het om meer dan alleen het vergroten van de leefbaarheid in de grote
steden. Concreet gaat het om allerlei initiatieven op het brede terrein van
zorg, hulpverlening, integrale veiligheid, jeugdbeleid, leefbaarheid, sociale
activering en participatie van zowel autochtone bewoners als van nieuwkomers
in Nederland. Ook wordt gesteld dat juist de inspanningen in het kader van
de sociale pijler gericht zijn op de versterking van de positie van kwetsbare
groepen, allochtonen en/of mensen in achterstandssituaties en op het vergroting
van de participatie van stedelingen in het maatschappelijk leven.Aan het investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) nemen de ministeries
VROM, EZ en LNV deel. Het ISV is ontstaan door samenvoeging van een aantal
bestaande subsidiestromen en een bedrag aan nieuw geld. De inhoudelijke
leidraad voor de gemeenten wordt gevormd door het beleidskader Stedelijke
Vernieuwing waarin twaalf prestatievelden zijn opgenomen. De steden hebben
op die (ruim geformuleerde) prestatievelden meetbare doelstellingen geformuleerd.De stedelijke plannen bevestigen het beeld dat de woningmarktsituatie
in de steden sterk verschilt: een aantal steden, o.a. Amsterdam en Den Haag,
kent – gezien de vraag -een tekort aan koopwoningen (Minister voor Grote
Steden- en Integratiebeleid, 2000). In weer andere steden, bijvoorbeeld Groningen
en Leeuwarden, is sprake van leegstand van sociale woningen. De woningvoorraad
in de steden sluit al met al steeds minder aan bij de vraag van woonconsumenten
naar kwalitatief hoogwaardige woningen en woonomgevingen. De steden richten
zich bij de herstructurering van hun woningvoorraad vooral op twee speerpunten:
het bieden van hoogwaardige «grootstedelijke», veelal gestapelde
woningen in en bij de centra en een nadruk op grondgebonden woningen en ruimer
opgezette wijken aan de stadsranden. De steden willen met dit woningaanbod
de al decennia aanhoudende trend keren dat mensen met midden- en hoge inkomens
en gezinnen met kinderen de stad verlaten.De steden hebben zich allen in 2004 een groter aandeel huishoudens met
midden- en hogere inkomens als doel gesteld. Om de midden- en hogere inkomens
voor de stad te behouden wordt een goede afstemming met omliggende gemeenten
in de regio essentieel geacht. Samenwerking met de provincie is nodig om de
bestuurlijke slagkracht van de centrumgemeente te vergroten en weglekeffecten
te voorkomen. Tegelijk blijkt dat ook lastig; in diverse MOP's komt die afstemming
en samenwerking nog niet echt goed uit de verf.Naast nieuwbouw zal met name de herstructurering van de bestaande voorraad
moeten gaan bijdragen aan de gewenste differentiatie van woonmilieus. Vrijwel
overal wordt (naast sloop en renovatie) verkoop van sociale huurwoningen in
grote aantallen aangekondigd. De verkoop met herinvestering van de opbrengsten
lijkt een aantrekkelijke strategie onder de huidige gunstige marktomstandigheden.
De steden streven aldus naar meer binding van bewoners met de wijk en de buurt,
waarmee de leefbaarheid verbetert. Bovendien komt er «maatschappelijk
kapitaal» vrij uit de verkoop, dat opnieuw ingezet kan worden voor de
huidige kwalitatieve vraag (bijvoorbeeld voor ouderenhuisvesting). Bij de
plannen voor herstructurering speelt ook het niet echt gunstige perspectief
voor wijken met een te eenzijdige huurvoorraad. Naarmate de woningmarkt een
zekere mate van ontspanning nadert, worden de negatieve effecten van de eenzijdige
woningvoorraad manifest in de vorm van leegstand en daarmee samenhangende
neergang van de leefbaarheid in de wijk. In die wijken waar leegstand verwacht
wordt of zich reeds voordoet, willen de steden dat tij keren. Herstructurering
van de wijk door sloop, verkoop en opwaardering van huurwoningen is dan een
probaat middel. Naast curatieve is er dus ook in diverse steden sprake van
preventieve herstructurering gericht op het voorkomen van grootschaliger opgaven
bij een meer ontspannen woningmarkt.Naast herstructurering is ook functiemenging een pad dat vaak wordt gevolgd.
Met name in de wijken wordt met het stimuleren van kleinschaliger bedrijvigheid
meer menging tussen wonen en werken beoogd. In diverse steden zijn er daarnaast
projecten «Wonen boven winkel» die de leefbaarheid van de binnensteden
(met name in de avond) bevorderen en voorzien in een behoefte
bij een deel van de bevolking om in de binnenstad te wonen.De steden streven in hun plannen ook naar meer groen in en om de stad
en op wijk- en buurtniveau. Dit komt onder meer tot uitdrukking in vele voornemens
tot aanleg van parken, het bevorderen van intensiever gebruik van bestaande
parken en het vergroten van natuurrecreatie om de stad. Diverse gemeenten
zijn echter nog bezig hun beleid ten aanzien van de groenvoorzieningen vast
te leggen in groenstructuurplannen en groenvisies. Rond de openbare ruimte
gaat het meestal om het intensiveren van de basiszorg voor openbare ruimte
(schoon, heel en veilig).De met het GSB en ISV beoogde integraliteit komt in de MOP's het beste
tot zijn recht in de wijkaanpak. Vrijwel elke stad kiest voor een integrale
gebiedsgerichte aanpak van achterstandswijken om het zelfherstellend vermogen
te verbeteren. Of het nu gaat om het opstellen van centrumplannen, wijkontwikkelingsplannen
(met langere looptijd), wijk(beheer)-plannen (met kortere looptijd), buurtontwikkelingsplannen
of stadsdeelvisies; vrijwel overal wordt een geïntegreerde aanpak van
ruimtelijk-fysieke, economische en sociale maatregelen als cruciaal beschouwd.
Meestal is die integraliteit in de beschrijvingen op projectniveau goed terug
te zien. Bij de economische maatregelen gaat het onder meer om verbetering
van voorzieningen zoals winkels en om het inpassen van kleinschalige economische
functies in de wijk, met soms bijzondere aandacht voor allochtoon ondernemerschap.
Bij sociale maatregelen wordt bijvoorbeeld gedacht aan het verbeteren van
de (sociale) veiligheid, de (her)ontwikkeling van wijkcentra, de wijkgerichte
jeugdhulpverlening en gebiedsgebonden politiezorg. Ook het bevorderen van
wijkdienstencentra waar onder andere woningcorporaties, sociaal-culturele
organisaties, wijkbeheer en politie hun diensten vanuit een loket aanbieden,
wordt in enkele plannen genoemd. Een belangrijk middel bij de verbetering
van de kwaliteit van de leefomgeving en het duurzaam herstel van kwetsbare
wijken is ook het vergroten van de betrokkenheid van de bewoners bij hun leefomgeving.
Het stimuleren van participatie kan lopen via het instrument van wijk- en
buurtbudgetten, waarover de burgers zeggenschap in de besteding hebben. Met
name ook het stimuleren van een wijkplatform (met soms extra aandacht voor
deelname van allochtonen) of de ondersteuning van bewonersorganisaties worden
vaak genoemd. Dat is ook een factor gebleken in het vergroten van het veiligheidsgevoel
van burgers in de wijk.3.5 Implementatie en effectiviteit van beleidsmaatregelen3.5.1 Implementatie van de nota Volkshuisvesting in de
jaren negentigDe nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (Nota VH90) is uitgebreid
geëvalueerd naar de mate waarin de inhoudelijke doelen bereikt zijn (Ministerie
van VROM, 1999). Voor de belangrijkste verwachtingen en doelen is nagegaan
in hoeverre ze zijn gerealiseerd.Onderstaande tabel uit deze evaluatie geeft een overzicht van de verwachtingen
en doelen per thema, en de mate waarin ze gerealiseerd zijn. Tabel Overzicht doelbereiking Nota VH90 onderwerpdoel/verwachtingfeitgerealiseerd?betaalbaarheid   • aandachtsgroepaandachtsgroep afname tot 40%in 2000 38,5% in
1998ja • woonlastenstijging
woonlasten; netto huurquote naar 22,9%in 2000
24,1% in 1998ja• doorstromingdure
scheefheid: afname tot 34,2% dure huurin 2002
afname tot 30,5%ja  goedkope scheefheid:
afname tot 29,6 %toename tot 39,3%nee• huurprijsbeleidhuurprijsstijging 3%; 1% boven inflatie1 986–1998:
4,1%, 2,2% boven inflatieja grotere vrijheid door
huursom huursomin 1993 ingevoerdja • huursubsidieversterking
vangnetfunctie;f 2,5 mld in 1998 (prijzen
1988)   stijging uitgaven tot
f 2 mld in 2000;verzacht huurstijgingenja• sociale huursectorverzelfstandiging gwb'svan 213 in 1990 naar 30
in 1998ja  aanscherping sociale
taakBBSH; 90% vrijkomende woningen    toegewezen aan aandachtsgroepja  vergroting financiële
zelfstandigheid;brutering; reserves f 14,8
mld;  reserves f 15 mld
in 2000solvabiliteit 8,5% (eind 1997); stijgendja     goed woon- en leefmilieu   • woningbouwnieuwbouw 745 500 (1990–1998)803 095 woningen (1990–1998)ja  nieuwbouw in marktsector
55%61% in 1998ja  daling statistisch woningtekort
tot 2%1,5%ja • verstedelijkingVINEX-opgave 1995–200084% per medio 1999nagenoeg     eigen woningbezit50–55% in 200051% in
1998ja verkoop soc. huurwoningen    jaarlijks 10 000
na 199518 300 in 1998 aan zittende bewonersja toegankelijkheid koop
voor aandachtsgroepewb onder aandachtsgroep 30%ja/nee gelijk    experimentenrol SEVbeleidsrelevante experimentenja     budgettaire doelenbeperking objectsubsidiesbundeling objectsubsidies; één ISVja vergroting flexibiliteit
en beheersbaarheid   begroting;volkshuisvesting f 12,2 mld in 1990ja uitgaven f 10,4
mld in 2000naar f 6,6 mld in 2000 (prijzen
1988)   sanering oude verplichtingenbrutering sociale sector: f 70
mld aan verplichtingen vervallenjaDe conclusie uit het evaluatieonderzoek luidt dat nagenoeg alle doelen
van de Nota VH90 gerealiseerd zijn. De implementatie van de nota kan daarom succesvol worden genoemd. Verwachtingen die niet geheel zijn
uitgekomen zijn de beoogde afname van de goedkope scheefheid en de vergroting
van de toegankelijkheid van de koopsector voor de aandachtsgroep. Het beleid
gericht op de bestrijding van de goedkope scheefheid is echter bewust afgezwakt
in het licht van de discussie over het gevaar van qua bevolkingsopbouw eenzijdig
samengestelde wijken (vrees voor segregatie in de wijken). Het eigenwoningbezit
onder de aandachtsgroep is nagenoeg gelijk gebleven, maar de daling die bij
ongewijzigd beleid werd verwacht, is in elk geval voorkomen. Vergroting van
de toegankelijkheid van de koopsector voor de aandachtsgroep heeft de laatste
jaren meer aandacht gekregen. De extra maatregelen daarvoor zullen de toegankelijkheid
naar verwachting doen toenemen. Daarnaast zijn de woonlasten van de huurders
sterker gestegen dan de Nota VH90 aannam. De ombuigingstaakstellingen in het
kader van de Tussenbalans zijn daarvan de belangrijkste oorzaak geweest; zij
noopten tot een huurverhoging van meer dan 5%. In 1997 is de huursubsidieregeling
aanzienlijk verruimd om de gevolgen van de huurstijgingen te verzachten. De
laatste jaren vertoont het huurverhogingspercentage overigens weer een dalende
ontwikkeling in de richting van het inflatieniveau.De nota bakende voor het eerst in de geschiedenis van de volkshuisvesting
een duidelijke «aandachtsgroep» van beleid af: de lagere inkomensgroepen
op wie de financiële steun geconcentreerd zou worden. De grens werd gelegd
bij huishoudens met een netto besteedbaar inkomen tot f 30 000,-
(voor alleenstaanden f 22 000,-). Naast deze financieel afgebakende
groep formuleerde de nota beleid voor enkele specifieke aandachtsgroepen:
ouderen, jongeren, gehandicapten, minderheden en vluchtelingen, en woonwagenbewoners.
Concrete streefcijfers vermeldde de nota echter niet.In de nota werd geconstateerd dat de huursubsidie geleidelijk is uitgegroeid
tot een kerninstrument van de volkshuisvesting. Gelijk met de afschaffing
van de objectsubsidies voorzag de nota dat het belang van en ook het beslag
op de huursubsidie vanwege de vangnetfunctie zou toenemen. Hoewel geen ingrijpende
wijzigingen in de subsidiemethodiek, inclusief de wijze van aanpassen van
de normhuren werden voorzien, werd verwacht dat het aantal ontvangers eerst
nog zou groeien en later zou stabiliseren. Het aantal huursubsidieontvangers
kende inderdaad een (licht) stijgend verloop. Na in 1992 als gevolg van de
Tussenbalans te zijn gedaald, is het aantal aanvragen – mede door de
acties gericht op de terugdringing van het niet-gebruik, nog nooit zo hoog
geweest als in de laatste jaren. Hogere aantallen aanvragen en een hogere
gemiddelde bijdrage resulteerden in een groter wordend budget voor de huursubsidie.
Tot 1994 bleef de stijging van de gemiddelde huursubsidiebijdrage achter bij
de huurontwikkeling. Dit resulteerde in hogere huurquotes. Na 1995 is deze
trend omgebogen en is de gemiddelde bijdrage sterker gestegen dan de huurontwikkeling.
Dit was mogelijk omdat de huurontwikkeling de laatste jaren is gematigd, maar
het is ook het gevolg van het beschikbaar komen van extra middelen. Bij de
invoering van de nieuwe Huursubsidiewet is het budget van de huursubsidie
verder verruimd.De facto is te constateren dat het aantal huursubsidieontvangers niet
is gestabiliseerd maar gegroeid, en dat de gemiddelde bijdrage is gestegen.
Gezien het beleid in de richting van meer kostendekkende huren en de afbouw
van objectsubsidies mocht dit effect worden verwacht. De verschuiving van
object- naar subjectsubsidies die de Nota VH90 beoogde, heeft zich inderdaad
voorgedaan. Het aandeel van de minima is licht gestegen tot
ongeveer tweederde van de totale populatie van huursubsidieontvangers; hun
aandeel lijkt inmiddels gestabiliseerd. Al met al beantwoordt het instrument
aan zijn doelstelling van vangnetregeling voor degenen die niet in voldoende
mate in hun huisvesting kunnen voorzien.3.5.2 Bestuurlijk-maatschappelijke evaluatieEr is ook een bestuurlijk-maatschappelijke analyse uitgevoerd naar de
nota VH90 (Gerrichhauzen, 2001). Enkele conclusies uit deze analyse luiden:• De gemeenten hebben als gevolg van de snelle veranderingen van
de ordening en met name door de versnelling van de verzelfstandiging en de
afnemende betekenis van de decentralisatie moeten wennen aan het feit dat
door deze herallocatie de verdeling van hulpbronnen anders is komen te liggen.
Met name financiële sturingsinstrumenten hebben aan belang ingeboet.
Ook de rol van toezichthouder is beëindigd. Andere minder paternalistische
interventiestijlen zijn daardoor noodzakelijk geworden. Daarbij is wel sprake
van verschillen tussen gemeenten. De gemeentegrootte speelt een rol, alsmede
de financiële mogelijkheden en niet in de laatste plaats de aanwezigheid
van bestuurders en ambtenaren met kwaliteit, ambitie en betrokkenheid. De
gemeenten hebben het proces van verzelfstandiging versterkt door de bijna
geruisloze privatisering van woningbedrijven en woonruimteverdelingbureaus
zoals ook mede door de minister van VROM beoogd is.• Voor de woningcorporaties is de publieke taak scherper gedefinieerd
en breder geworden. In de tweede helft van de jaren negentig is hierover weer
meer discussie gekomen waardoor anno 1999 de omlijning van deze publieke taak
weer aandacht behoeft. Illustraties hiervan zijn de discussies over de bevordering
van het eigenwoningbezit onder de doelgroepen van beleid, de verbindingen
met zorg- en welzijnsinstellingen en de «matching» van taken en
middelen.• In de huursector hebben de corporaties de hegemonie. Gemeentelijke
woningbedrijven zijn geprivatiseerd, particuliere verhuurders spelen een beperkte
rol. De competitie tussen corporaties onderling en met de eigenwoningsector
is toegenomen.• De rol van de commerciële partijen in de markt van nieuwbouwwoningen
is belangrijker geworden. Dit betekent niet automatisch dat daardoor ook de
werking van de woningmarkt beter is geworden. Het heeft wel geleid tot een
andere woningbouwprogrammering waardoor meer koopwoningen ontwikkeld worden.• De provincies en de regionale samenwerkingsverbanden hebben –
in vergelijking tot de andere partijen – slechts een kleine rol in de
herallocatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden gekregen en feitelijk
ook gespeeld. Dit is mede het gevolg van het vastlopen van de bestuurlijke
reorganisatie.• Ondanks alle verschuivingen in de ordening, blijft de huisvesting
van aandachtsgroepen bij alle daarvoor verantwoordelijke partijen agendapunt
nummer 1. Institutionele waarborgen, zoals die onder meer in het BBSH zijn
vormgegeven, hebben ertoe bijgedragen dat de zogeheten aandachtsgroepen van
beleid nog steeds goed gehuisvest worden. 3.5.3 Implementatie en effectiviteit van het beleid t.a.v.
de huisvestingspositie van etnische minderhedenIn het in 1993 verschenen «De plaats door verdeling» heeft
Cebeon een aantal systemen van woonruimteverdeling op de gevolgen voor de
(relatieve) huisvestingspositie van etnische minderheden geanalyseerd. Het
betrof systemen waarin woningen via distributiesystemen werden verdeeld: toewijzing
door woningaanbieders aan ingeschreven woningzoekenden. Intussen hebben zogeheten
«aanbodmodellen» hun intrede gedaan: woningen worden openbaar
aangeboden en woningzoekenden maken zelf hun belangstelling per woning kenbaar.In opdracht van het Directoraat Generaal voor de Volkshuisvesting (DGVH)
van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
is een vervolgstudie gedaan naar de effecten van aanbodmodellen van woonruimteverdeling
op de kansen en spreiding van etnische minderheden (Minderheden aan boord).
In deze vervolgstudie hebben twee hoofdvragen centraal gestaan:1. Profiteren etnische minderheden evenzeer van het systeem van woonruimteverdeling
als andere woningzoekenden?2. In hoeverre leiden aanbodmodellen van woonruimteverdeling – bedoeld
of onbedoeld – tot een ander spreidingspatroon van etnische minderheden?Het vervolgonderzoek onder gemeentelijke aanbodmodellen heeft zich in
kwalitatieve zin uitgestrekt tot een twintigtal gemeenten. De hoofdmoot vormt
echter de kwantitatieve analyse op basis van de gegevens van vier gemeenten
(Deventer, Leiden, Schiedam en Utrecht). Deze gemeenten zijn geselecteerd
op basis van onder andere een maximale variatie in de kenmerken van sturing.
Deze uiteenlopende kenmerken hebben betrekking op de gehanteerde volgordecriteria,
de onderscheiden doelgroepen (zoals starters en doorstromers), het reserveren
of «labelen» van woningen voor bepaalde groepen, het hanteren
van een inschrijvingsregister en de positie van urgenten.Een aantal systeemkenmerken van aanbodmodellen.Aanbodmodellen worden ook wel met de term «marktmodellen voor woonruimteverdeling»
aangeduid. Dit is geen correcte naamgeving. Aan de vraagkant is de marktwerking
bij aanbodmodellen duidelijk vergroot ten opzichte van distributiemodellen
van woonruimteverdeling. Kregen woningzoekenden in distributiemodellen woningen
toegewezen (die ze hooguit één of meer keer konden weigeren),
nu kunnen ze zelf door middel van het insturen van woonbonnen hun belangstelling
voor een bepaalde woning of buurt kenbaar maken. Aan de aanbodkant wordt echter
door woonruimteverdelers in ruime mate gestuurd, waardoor er in elk geval
geen sprake is van een «vrije» markt. Sturing vinden we in de
vorm van het onderscheiden van doelgroepen, zoals starters en doorstromers;
het hanteren van volgordecriteria, algemeen of voor bepaalde doelgroepen;
het «labelen» (ofwel het uitsluitend bestemmen) van woningen voor
bepaalde groepen; het onderscheiden van urgenten en het hanteren van een puntensysteem;
en keuzes ten aanzien van het bereik van aanbodmodellen. Van deze sturingselementen
wordt een deel exclusief in aanbodmodellen toegepast (waaronder met name de
volgordecriteria en vormen van labeling), een ander deel (zoals de passendheidscriteria)
komen we ook bij de «traditionele» distributiesystemen tegen. Een belangrijk voordeel van aanbodmodellen is volgens dit onderzoek gelegen
in het meer open en controleerbare proces in vergelijking met de meeste distributiemodellen,
met name die distributiemodellen waarin de koppeling niet plaatsvindt op basis
van een eenduidige geobjectiveerde voordracht.Slaagkans etnische minderheden: in totaliteit evenredig;
voor starters meer en voor doorstromers minder dan evenredigEen hoofdconclusie van het onderzoek is dat de slaagkansen1 van etnische minderheden (in het onderzoek vooral Turken en Marokkanen)
binnen aanbodmodellen gemiddeld genomen ongeveer even groot zijn als die van
de overige woningzoekenden. In drie van de vier onderzoeksgemeenten lag de
slaagkans van etnische minderheden boven die van de overige woningzoekenden
en in één er onder. Ook in situaties van een gespannen woningmarkt
kunnen etnische minderheden op zijn minst evenredig scoren. De uiteindelijke
score per gemeente is afhankelijk van de samenstelling van vraag en aanbod
en de binnen het aanbodmodel gekozen sturingselementen.Deze uitkomst voor etnische minderheden is gunstiger dan bij een groot
deel van de distributiemodellen, zeker ten opzichte van die modellen waarin
het aantal vrijheidsgraden voor toewijzers bij het koppelen van woningzoekenden
aan vrijgekomen woningen groot was.Een opvallend resultaat is voorts dat achter deze algemene uitkomst verschillende
scores voor starters en doorstromers schuil gaan. Onder starters scoren etnische
minderheden meer dan evenredig, maar bij doorstromers minder dan evenredig.
Hierbij kan worden aangetekend dat in het algemeen doorstromers als groep
een grotere slaagkans hebben dan starters. Etnische minderheden zijn onder
de groep doorstromers oververtegenwoordigd. Deze oververtegenwoordiging leidt
er toe ze ondanks hun slechtere score dan de overige doorstromers toch profiteren
van het succes van de doorstromers als geheel ten opzichte van de groep starters.Betekenis sturingselementen: volgordecriteria, passendheidscriteria
en labelingBinnen de onderzochte aanbodmodellen blijkt een drietal sturingselementen
in wisselende mate aan het gevonden eindresultaat te hebben bijgedragen: de
gehanteerde volgordecriteria, de toegepaste passendheidscriteria en het «labelen»
(of uitsluitend bestemmen) van woningen voor bepaalde groepen. Hieronder worden
de effecten van deze sturingselementen achtereenvolgens beschreven:– etnische minderheden lopen door de binnen aanbodmodellen gehanteerde
volgordecriteria meestal een achterstand op ten opzichte van de groep overigen:
binnen de groep starters hebben etnische minderheden nadeel van het hanteren
van leeftijd als volgordecriterium, omdat zij gemiddeld jonger zijn dan overige
starters. Binnen de groep doorstromers leidt het hanteren van woonduur tot
een minder dan evenredige score voor etnische minderheden, omdat minderheden
gemiddeld een beduidend kortere woonduur op het adres hebben dan overige doorstromers.
Worden daarentegen inschrijvingsduur of urgentiepuntenscores gehanteerd –
beide criteria, die ook in distributiemodellen zeer gangbaar zijn –,
dan is dat in het voordeel van etnische minderheden;– passendheidscriteria, zoals ten aanzien van de verhouding huurinkomen
en woninggrootte/omvang huishouden zijn in wisselende mate van invloed op
de relatieve slaagkans van etnische minderheden. Ruime toewijzingsregels
voor de omvang van huishoudens verkleinen de slaagkans van etnische minderheden:
etnische minderheden hebben er belang bij dat grotere woningen (waaronder
met name ook de vierkamerwoningen) uitsluitend voor grotere huishoudens beschikbaar
zijn en niet voor kleinere (tweepersoonshuishoudens), omdat zij veel vaker
grotere huishoudens vormen. Scherpe toewijzingsregels voor de verhouding huur-inkomen
vergroten de slaagkansen van etnische minderheden. Omdat etnische minderheden
in het algemeen een laag inkomen hebben, vinden ze baat bij het uitsluitend
reserveren van de goedkopere huurwoningen voor de laagste inkomenscategorieën.
Overigens is het hanteren van passendheidscriteria niet kenmerkend voor aanbodmodellen
alleen, -maar komen we ze ook binnen de distributiemodellen tegen;– in de onderzochte gemeenten bleek het labelen van woningen (het
voor specifieke groepen bestemmen van woningen) veelal in het voordeel van
etnische minderheden. Gevonden vormen van labeling waren: het uitsluitend
bestemmen van woningen voor doorstromers of voor grote, startende huishoudens
(binnen deze huishoudens zijn etnische minderheden oververtegenwoordigd);
of het afschermen van de grotere woningen voor kleine huishoudens en starters.
Een belangrijke constatering is, dat een aantal vormen van labeling voor etnische
minderheden een belangrijke corrigerende werking blijkt te hebben op de nadelige
gevolgen van de volgordecriteria leeftijd en woonduur.Kwalitatieve verschillen en vormen van compensatieNaast de betekenis van bovengenoemde sturingselementen is geconstateerd
dat de in kwantitatieve zin evenredige score niet samengaat met een vergelijkbaar
kwalitatief resultaat. Etnische minderheden zijn terechtgekomen in kwalitatief
mindere woningen: ze gaan vaak naar de minder populaire woningen en buurten
en hebben gemiddeld genomen een hogere kamerbezetting (waarbij er een samenhang
is met de relatief grote huishoudens van etnische minderheden). Ook wonen
etnische minderheden in het algemeen goedkoper dan de overige huishoudens,
maar dat hangt direct samen met hun relatief lage inkomen: etnische minderheden
kennen geen lagere huurquote.Aanbodmodellen vormen niet een automatisch een tegenwicht
voor concentratie en segregatieKijken we naar de mate waarin etnische minderheden via de werking van
aanbodmodellen meer of minder gespreid of geconcentreerd zijn gaan wonen,
dan zien we een wisselend beeld. In sommige buurten (met een relatief hoge
huur en/of grote populariteit) zien we geen etnische minderheden verschijnen
en in andere buurten in beperkte mate. In sommige buurten is een daling van
de concentratie geconstateerd, maar in andere ook weer niet. In enkele buurten
met de hoogste concentratie etnische minderheden is zelfs sprake geweest van
enige toename.Geconcludeerd kan worden dat aanbodmodellen geen automatisch tegenwicht
vormen voor processen van concentratie en spreiding. Voor de mate van spreiding
en concentratie zijn kenmerken van de voorraad en de (im-)populariteit van
de buurten veel belangrijker. Deze factoren bepalen in sterke mate de voorkeuren
van de overige woningzoekenden, de mate waarin zij uit woningen en buurten
wegtrekken en de ruimte die daardoor ontstaat voor nieuwkomers (die bij een
achterstand op de voorrangscriteria kwalitatief mindere opties accepteren). In het onderzoek wordt dan ook geconstateerd dat van de aanbodmodellen
in de ruimtelijke sfeer zeker geen directe sturende werking is uitgegaan.
Dat is overigens in overeenstemming met het algemene uitgangspunt, dat woningzoekenden
vrij zijn in hun keuze voor buurten. Hooguit kan er met aanbodmodellen in
de ruimtelijke sfeer zeer indirect worden gestuurd, bijvoorbeeld via het labelen
van grote, niet-dure woningen voor grote huishoudens. Waar die woningen staan,
mag dan – gezien hun huishoudensgrootte – een relatief groot aandeel
van etnische minderheden worden verwacht.Aanbodmodellen als samenhangend stelsel van bouwstenenAfsluitend wordt in het onderzoek geconstateerd dat gemeenten en corporaties
met aanbodmodellen over een instrument beschikken waarmee tot op zekere hoogte
sturend kan worden opgetreden en er in vergelijking met distributiemodellen
sprake is van een meer open en controleerbaar proces. De sturing kan zich
richten op prestatieafspraken ten aanzien van aandachtsgroepen van beleid,
maar ook op andere doelen, zoals bevordering van de doorstroming en vermindering
van de scheefheid. Via aanbodmodellen komt in ieder geval een grote hoeveelheid
(vaak niet gebruikte) informatie beschikbaar, waar gemeenten en corporaties
hun voordeel mee kunnen doen.Voor de positie van etnische minderheden is het van belang om te onderkennen
dat het bij een aanbodmodel gaat om een samenhangend stelsel van bouwstenen,
waaronder met name de volgordecriteria, de passendheidscriteria en de mogelijkheden
van labeling. Het is niet mogelijk om hieruit zomaar een bouwsteen weg te
halen, zonder dat dit consequenties heeft voor de woningmarktpositie van etnische
minderheden. Het is daarom heel belangrijk dat de bouwstenen en sturingselementen
per gemeente worden afgestemd op de specifieke kenmerken van de lokale markt
en op expliciet geformuleerde beleidsdoelstellingen, zoals die ten aanzien
van de positie van bepaalde aandachtsgroepen van beleid. Zo toegepast, kan
het aanbodmodel als een waardevol instrument worden beschouwd.Effectiviteit van huursubsidie als instrumentUit de evaluatie van de Huursubsidiewet (ministerie van VROM, 2001) blijkt
dat de huursubsidie een effectief instrument is. In het tijdvak 1997–1998
is de netto huurquote met gemiddeld 2 procentpunt gedaald als gevolg van de
nieuwe Huursubsidiewet, die in 1997 van kracht werd. Voor de specifieke aandachtsgroepen
(éénpersoonshuishoudens en 65-plussers) is de huurquote meer
dan gemiddeld gedaald. Het is van belang dat mensen zelf weten hoe hoog de
huur is van de woning en welke bijdrage daarvoor wordt ontvangen. In het kader
van de invoering van de verdere automatisering bij de huursubsidie (het zogenaamde
Eos-project) komt de huurmatiging via de verhuurder te vervallen. Zodoende
zien mensen zelf wat zij aan subsidie ontvangen.De bekendheid met het instrument huursubsidie is zeer groot. Uit onderzoek
blijkt dat 97% van alle burgers het instrument kent (ministerie van VROM,
2001). Sinds 1997 zijn er meer dan 100 000 huishoudens bijgekomen die
huursubsidie ontvangen. Tot nu is dan ook hard gewerkt aan maatregelen gericht
op het terugdringen van het niet-gebruik. De belangrijkste maatregelen waren
gericht op:• de bekendheid met de regeling;• de eenvoudige uitvoering; en • het actief opsporen en benaderen van huishoudens.Evaluatie laat zien dat alle voorgenomen maatregelen zijn uitgevoerd en
hun effect hebben gehad. Het CBS schat het niet-gebruik op 15 tot 23% van
het aantal rechthebbenden. Ten opzichte van ramingen die eerder door het SCP
voor het tijdvak 1993–1994 waren gemaakt (32%) is een afname van het
niet-gebruik (hoe moeilijk ook precies vast te stellen) toch waarschijnlijk.3.5.5 De effectiviteit van het grotestedenbeleidEx ante evaluatie CPB (2001)Het CPB ziet een aantal positieve kanten van de ontwikkelingen in het
grotestedenbeleid (Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, 2000,
p. 19 e.v.). Positief voor zowel het Rijk als de steden is alleen al het feit
dat er programma's zijn waardoor een integraal beeld van het stedelijk beleid
wordt verkregen. Door de gehanteerde aanpak worden nieuwe verbindingen gelegd
tussen diverse beleidsvelden. Daarnaast waardeert het CPB de grote aandacht
voor verbetering van het woonklimaat en de veiligheid in de steden. Positief
is ook de zekere ontschotting die is bereikt door de instelling van het ISV.Vanuit het beeld dat het grotestedenbeleid een eind op weg is maar dat
er nog veel valt te verbeteren, geeft het CPB een aantal centrale aandachtspunten.
In de eerste plaats constateert het CPB een grote mate van gelijkvormigheid
in het voorgestelde beleid. In de tweede plaats legt het CPB de vinger op
het instrumentarium: de meetbare doelstellingen die moeilijk zouden zijn te
hanteren, het gebrekkige financiële inzicht dat de programma's leveren
en de behoefte aan systematische beleidsevaluaties. Daarnaast vraagt het CPB
aandacht voor de soms beperkte gemeentelijke invloed op de grotestedenproblematiek
en voor de beleidsobstakels en prikkels voor betrokken partijen.Tussenstand GSB (2002)Met de Tussenstand grotestedenbeleid (Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid,
2002) geeft het kabinet tussentijds inzicht in de aanpak, vorderingen en resultaten
in de uitvoering van het GSB.Een van de doelstellingen was vermindering van ruimtelijke segregatie
van kansarmen in concentratiewijken. Deze doelstelling wordt in 1998 niet
gehaald: «De grootstedelijke tweedeling lijkt niet af te nemen. Het
aandeel koopwoningen in wijken met een relatief laag aandeel koopwoningen
is in de G25 in de periode 1994–1998 gemiddeld gestegen, maar minder
dan in de steden als geheel» (Ibidem, p.9).Onderzoek Algemene Rekenkamer (2002)De rol van het Rijk zou vooral bestaan uit:• formuleren en bewaken van de beleidskaders;• verbeteren van de financiële situatie van de deelnemende gemeenten
door extra gelden beschikbaar te stellen en door bestaande geldstromen van
verschillende ministeries zoveel mogelijk te bundelen;• verzamelen van informatie over voortgang en resultaten van het
grotestedenbeleid.Met name op dat laatste punt was de Algemene Rekenkamer in een onderzoek
naar het grotestedenbeleid van maart 2001 niet tevreden: volgens haar had
de minister niet genoeg informatie over de uitvoering van het grotestedenbeleid
om een goed inzicht te kunnen geven in de resultaten van dat
beleid. De toenmalige minister voor het Grotesteden- en Integratiebeleid (GSI)
beloofde dat hij een jaar later in een«Tussenstand» een beeld
zou schetsen van de aanpak, vorderingen en resultaten van het grotestedenbeleid.Inmiddels is die Tussenstand gepubliceerd (4 maart 2002), maar de Algemene
Rekenkamer vindt dat de beloften van destijds niet helemaal zijn waargemaakt.
De Tussenstand geeft wel een beeld van veel maatschappelijke ontwikkelingen
in de steden, en beschrijft ook de bestuurlijke aanpak door de steden. Er
is veel informatie bij elkaar gebracht, maar de Algemene Rekenkamer mist een
overkoepelende analyse van al dit materiaal, met bijvoorbeeld:• verklaringen voor tegenvallende resultaten;• een goede inventarisatie en analyse van de stimulansen en belemmeringen
in het grotestedenbeleid: welke factoren dragen bij aan de brede aanpak van
de problemen in de steden en welke factoren werken juist belemmerend?;• een antwoord op de vraag of verbeteringen of verslechteringen in
de situatie het gevolg zijn van het gevoerde beleid, of van ontwikkelingen
die daar niets mee te maken hebben.Die laatste vraag is overigens volgens de Algemene Rekenkamer een moeilijk
te beantwoorden vraag. Daarom waardeert de Algemene Rekenkamer het dat het
ministerie van BZK op dit punt initiatieven heeft genomen door een onderzoek
naar effectiviteit van het beleid te starten.3.5.6 Rapportages Integratiebeleid Etnische Minderheden
2000 en 2001Rapportage Integratiebeleid etnische minderheden 2000Uit de analyses van het Woningbehoefte-onderzoek 1998 blijkt volgens de
staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
die dit deel van de rapportage van de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid
(2000) verzorgt, dat de kwaliteit van de huisvesting van minderheden tussen
1994 en 1998 in lichte mate is toegenomen. De grootste groei is te vinden
in het percentage huurders van eengezinswoningen (van 37% naar 41%) en in
het aandeel eigenaren-bewoners (van 15% naar 21%); bij autochtonen ging het
percentage eigenaren-bewoners van 50% naar 54%. Op die twee punten hebben
de minderheden hun achterstand op de autochtonen weten te verkleinen. Als
het gaat om de ruimte in de woning is het verschil tussen allochtone en autochtone
huishoudens vrijwel gelijk gebleven. Kijken we naar het aantal kamers in vergelijking
tot het aantal personen, dan is het verschil kleiner geworden als het gaat
om het aandeel huishoudens dat zeer krap woont (meer personen dan kamers in
de woning). Achterliggende oorzaak is de iets sterkere daling van de gemiddelde
omvang van allochtone huishoudens vergeleken met die van autochtonen.Het feit dat allochtonen gemiddeld veel jonger zijn dan autochtonen en
daardoor minder ver gevorderd zijn in hun wooncarrière, zou voor een
deel de verklaring kunnen vormen voor hun lagere woningkwaliteit. Om het effect
van leeftijdsverschillen te elimineren, is hiervoor gecorrigeerd. Omdat verschillen
ook kunnen samenhangen met het feit dat allochtonen vaker in de steden woonachtig
zijn, is tevens een correctie voor verschillen in woonmilieu toegepast. Opmerkelijk
is dat de correctie voor leeftijd vrijwel geen effect heeft. Na de correctie
voor leeftijd en woonmilieu blijkt het verschil in woonkwaliteit aanmerkelijk
geslonken, maar toch nog aanzienlijk. De tweede generatie allochtone huishoudens (met 6% van het totaal nog
zeer bescheiden van omvang) lijkt op het eerste gezicht wat woonkwaliteit
betreft minder goed af dan de totale groep. De tweede generatie woont opvallend
(20%) vaak in onzelfstandige woonruimten (grote toename aantal allochtone
studerenden) en vaker in woningen met minder kamers. Wel woont een groter
deel van de tweede generatie in een koopwoning (27% tegen 21%). De tweede
generatie is uiteraard veel jonger: 79% is jonger dan 35, en zelfs 40% is
jonger dan 25 jaar. Gecorrigeerd voor verschillen in leeftijdsopbouw met de
autochtonen blijkt de tweede generatie veel beter te zijn gehuisvest dan de
eerste generatie. Alleen op het punt van het aantal kamers in de woning scoort
de tweede generatie minder gunstig. Indien we het aantal kamers echter relateren
aan het aantal personen in het huishouden dan woont de tweede generatie wat
ruimer dan de eerste. Op alle andere aspecten van de woning komt de tweede
generatie na correctie voor leeftijdsverschillen zelfs dicht in de buurt van
de autochtonen.In 1998 is het gebruik van individuele huursubsidie onder Zuid-Europeanen
(26,2%) en westerse allochtonen (27,1) nagenoeg gelijk aan dat van autochtonen
(26,7%). Het aandeel overige niet-westerse allochtonen (grosso modo de vluchtelingenlanden)
met individuele huursubsidie (ihs) ligt met 44,8% boven dat van de minderheden.
In het Woningbehoefte-onderzoek 1998 is nu ook de tweede generatie minderheden
zichtbaar geworden op de woningmarkt. Onder de tweede generatie Turkse en
Marokkaanse huishoudens is het aandeel ihs-gebruik 27,8%, onder Surinamers
en Antillianen 39,9%. Die (lagere) aandelen reflecteren hun betere inkomenspositie
ten opzichte van de eerste generatie. Tussen 1982 en 1998 is het huursubsidiegebruik
onder de 4 grootste groepen allochtonen, met name onder Turken en Marokkanen,
zeer fors toegenomen.Allochtone huishoudens willen net zo vaak «suburbaniseren»
als autochtone huishoudens. Indien allochtone en autochtone huishoudens hun
woonwensen zouden kunnen realiseren, zou het aandeel allochtonen in de stad
licht afnemen en daarbuiten sterk groeien. De concentratie van allochtonen
in het stedelijk milieu zou in dat geval dalen.Rapportage Integratiebeleid etnische minderheden 2002In de Kabinetsnota «Integratie in het perspectief van immigratie»
((Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, 2002) wordt het volgende
gerapporteerd over de woonsituatie van etnische minderheden.Drie van elke vier nieuwe immigranten vestigen zich in een grote of middelgrote
stad (G 25), in het bijzonder in de wijken waar etnische groepen oververtegenwoordigd
zijn. Doordat de instroom van merendeels laag opgeleide migranten en nieuwkomers
gepaard gaat met een gelijktijdige uitstroom van midden- en hogere inkomens,
zijn in deze steden typische migrantenwijken ontstaan, met etnische faciliteiten
in de vorm van scholen, media, welzijnsinstellingen, winkels en religieuze
voorzieningen. Met de grootte van de steden neemt in het algemeen ook het
aandeel allochtonen toe. Landelijk is het gemiddelde 12%; als gezegd ligt
dit in de vier grote steden nu op 40%. Wijken met een allochtone meerderheid
zijn geen zeldzaamheid meer. In één op de zes wijken van de
G4 bestaat de bevolking merendeels uit leden van verschillende etnische groepen.
Naar verwachting zal dit beeld in de toekomst ook zichtbaar worden in de andere
steden. De leefsituatie in etnische concentratiewijken is in het algemeen niet
rooskleurig. Er is daar tevens een cumulatie van verschillende sociale problemen,
zoals een laag gemiddeld inkomen, veel verhuizingen, vaak een slechte kwaliteit
van de woningen, overlast van andere bewoners, criminaliteit en onveiligheid.
Slechts 14% van de etnische groepen geeft de voorkeur aan het wonen in een
zogenoemde «zwarte wijk». De meerderheid wil graag in gemengde
wijken wonen, met ongeveer evenveel autochtone als allochtone bewoners NCB
(2001). Toch komen allochtonen na een verhuizing relatief vaak opnieuw in
een concentratiewijk terecht, met name vanwege beperkte financiële mogelijkheden.
Naarmate de inkomenspositie dit toelaat, verhuizen etnische minderheden naar
duurdere woningen in wittere wijken. Nieuwe migrantengroepen komen veelal
in de achtergebleven woningen terecht (Uunk en Dominguez Martinez, 2002).
Onder de op het eerste gezicht statische etnische identiteit van concentratiewijken
schuilt zo een grote dynamiek naar etnische subgroep en inkomenspositie.Er is een trend onder asielzoekers om na statusverlening en uitplaatsing
naar een gemeente na verloop van tijd door te verhuizen naar grote/middelgrote
gemeenten in de regio, om dichter bij familie of kennissen te wonen, dan wel
de mogelijkheden tot scholing of werk te verruimen. Het actief verhuisgedrag
van vooral Somaliërs werd hiervoor al genoemd (Cebeon, 1999). Etnische
minderheden wonen veelal in wijken samen met leden van dezelfde etnische groep.
Meer dan de helft van de Marokkaanse huishoudens woont in een wijk waar meer
dan 30% van de bevolking bestaat uit allochtonen. Ook Turkse en Surinaamse
huishoudens wonen vaak in dergelijke wijken. In vergelijking met de andere
klassieke etnische minderheidsgroepen zijn Antillianen het minst vaak woonachtig
in concentratiewijken (Dagevos, 2001).De woonomstandigheden van deze groepen zijn sinds 1981 wel duidelijk verbeterd.
De tweede generatie woont aanmerkelijk beter dat de eerste en is hard op weg
de achterstand ten opzichte van autochtonen in te lopen. De algehele verbetering
is onder meer het gevolg van stadsvernieuwing, een actieve inzet van woningcorporaties,
meer gebruik van de individuele huursubsidie en een dalende woningbezettingsgraad.
In alle grote en grotere steden hebben etnische groepen, via de inmiddels
ingevoerde aanbodmodellen, op basis van keuzevrijheid toegang tot de woningmarkt.
Voorts speelt de verschuiving van huisvesting in hoge concentratiewijken naar
wijken met lagere concentraties een rol.Volgens het Woningbehoeftenonderzoek 1998 «Perspectief op wonen»
blijken allochtone huishoudens net zo vaak te willen suburbaniseren als autochtone
huishoudens. De concentratie van niet-westerse allochtonen in de stadswijken
rondom het centrum zou dus kunnen gaan afnemen wanneer deze groep voldoende
mogelijkheden verwerft om zijn woonwensen elders te realiseren, zo concluderen
de onderzoekers. Dan zouden er meer eenpersoons appartementen beschikbaar
moeten komen, kleinere woningen, minder vaak een grote woonkamer, en meer
huurwoningen. Van de niet-westerse allochtonen wil ongeveer eenderde een woning
kopen; bij autochtonen is dat bijna tweederde. Overigens wordt verwacht dat
de woonwensen van allochtonen die van autochtonen steeds meer zullen benaderen.
Dit gaat vooral op vanaf de tweede generatie. Ook thans zijn de woonpreferenties
in de regel meer gerelateerd aan algemene eisen, zoals de grootte van de woning,
veiligheid, rust, openbaar vervoer, winkels en parkeerruimte, dan aan culturele preferenties zoals moskee, gescheiden keuken, of het wonen naast
of in de buurt van de «eigen groep».3.5.7 Concentratie en achterstand (Uunk, 2001)Uunk (2001) heeft onderzoek verricht naar de samenhang tussen etnische
concentratie en de sociaal-economische positie onder allochtonen en autochtonen.
In het afsluitende hoofdstuk worden de volgende conclusies getrokken:De eerste conclusie uit dit onderzoek luidt dat er slechts een zwakke
samenhang bestaat tussen het aandeel allochtonen in de wijk en de sociaal-economische
positie van allochtonen en autochtonen. De verschillen in onderwijs- en arbeidsmarktpositie
tussen bewoners van concentratiewijken en andere wijken blijken niet groot
te noemen, zeker niet als we ze vergelijken met de sociaal-economische verschillen
die überhaupt tussen allochtonen en autochtonen bestaan. Zo'n beperkte
samenhang tussen de etnische concentratie van wijken en de sociaal-economische
positie van individuen is ook gevonden in ander onderzoek. Ondanks de algemeen
zwakke verbanden, mogen we de «invloed van de buurt» niet geheel
wegcijferen. Voor wat betreft het opleidingsniveau, de werkloosheidskansen
en in iets mindere mate het arbeidsinkomen, bestaan er ook onafhankelijk van
de samenstelling van de wijkpopulaties verschillen tussen bewoners van concentratiewijken
en overige wijken. Of dit op concentratie-effecten of selectieve migratie
duidt is op voorhand niet duidelijk.De tweede conclusie van deze studie is dat de onderscheiden bevolkingsgroepen
slechts in geringe mate verschillen in de samenhang tussen etnische concentratie
en de sociaal-economische positie. Bewoners van concentratiewijken en overige
wijken vertonen onder alle groepen ongeveer dezelfde verschillen in de sociaal-economische
positie. Alleen Antillianen springen er als groep uit. In 1998 is het verband
tussen etnische concentratie en het onderwijsniveau en tussen etnische concentratie
en het arbeidsinkomen in deze groep twee keer zo sterk gebleken als onder
andere groepen. Antilliaanse bewoners van concentratiewijken en Antilliaanse
bewoners van overige wijken verschillen dus het meest in de sociaal-economische
positie. Daarbij is gebleken dat de positie van Antilliaanse bewoners van
concentratiewijken relatief zwak is; ze zijn relatief laag opgeleid en hebben
een relatief laag inkomen uit arbeid. We hebben dit onder meer in verband
gebracht met de komst van kansarme, laagopgeleide Antillianen naar Nederland.
De spreiding in de etnische concentratie en de sociaal-economische positie
lijkt geen afdoende verklaring te vormen voor de uitzonderingspositie van
Antillianen.De derde en laatste conclusie van het onderzoek luidt dat de samenhang
tussen de etnische concentratie van wijken en de sociaal-economische positie
van individuen in de jaren negentig is afgenomen, zowel tussen 1994 en 1998
als tussen 1991 en 1994. De verschillen in de sociaal-economische positie
tussen bewoners van concentratiewijken en bewoners van andere wijken zijn
geringer geworden. Dit geldt echter niet voor alle groepen, alle kenmerken
en alle jaren. Een belangrijke afwijking van de trend naar een geringere samenhang
tussen etnische concentratie en de sociaal-economische positie is de toename
van het verband tussen concentratie en opleiding onder Marokkanen en Antillianen
in de periode 1991–1998. Deze afwijkende ontwikkeling
duidt voor deze groepen op een toegenomen achterstandspositie van bewoners
van concentratiewijken.De onderzoeker poneert drie verklaringen voor de vraag waarom de samenhang
tussen de etnische concentratie van de wijk en de sociaal-economische positie
van allochtonen en autochtonen in het algemeen zo zwak te noemen is.Ten eerste is uit de analyses gebleken dat in Nederland de etnische concentratie
niet erg hoog te noemen is. Hoewel er wijken zijn waar de meerderheid van
de bevolking behoort tot één van de vier grote allochtone groepen,
bestaan er – in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Verenigde Staten–
geen wijken met een eenzijdige etnische samenstelling (getto's). Hierdoor
krijgen concentratie-effecten minder kans. Concentratiewijken zijn in ons
land als gevolg van etnische menging relatief heterogeen in cultureel en sociaal-economisch
opzicht. Deze sterke tussen-groepsheterogeniteit werkt de vorming van een
«armoedecultuur» of de overerving van armoede van de ene op de
andere generatie «bepalende kenmerken van etnische en armoedegetto's –
niet in de hand, maar remt het optreden van concentratie-effecten af.Een tweede, meer technische verklaring voor de zwakke samenhang tussen
de etnische concentratie van wijken en de sociaal-economische positie van
individuen is gelegen in de relatief geringe spreiding in de onderwijs- en
arbeidsmarktpositie binnen allochtone groepen zelf. Deze zwakke binnen-groepsheterogeniteit
beperkt de mogelijkheid van een sterke samenhang van de sociaal-economische
positie van individuen met etnische concentratie. Omdat het overgrote deel
van de Turken en Marokkanen bijvoorbeeld een laag opleidingsniveau heeft,
zal het opleidingsniveau niet sterk kunnen variëren met het allochtone
bevolkingsaandeel in de wijk. Onder Antillianen, daarentegen, varieert het
opleidingsniveau in veel sterkere mate, waardoor etnische concentratie voor
deze allochtone groep veel sterker kan samenhangen met dit wijkkenmerk. Onze
analyses hebben laten zien dat deze verklaring voor de zwakke samenhang tussen
etnische concentratie en de sociaal-economische positie echter niet afdoende
is. Hoewel onder Antillianen de samenhang tussen etnische concentratie en
opleiding relatief sterk blijkt, is de samenhang onder Surinamers en autochtonen –
groepen die ook grote variatie in opleiding vertonen – niet sterk. Hetzelfde
geldt ten aanzien van het beroepsprestige en het arbeidsinkomen; op deze kenmerken
laten Turken en Marokkanen een geringe spreiding zien, maar een gemiddelde
samenhang met de etnische concentratie.Een derde verklaring voor de zwakke samenhang tussen etnische concentratie
van de wijk en de sociaal-economische positie van individuen is gelegen in
de relatief veel sterkere invloed van individuele kenmerken voor de sociaal-economische
positie dan van contextuele kenmerken. De kans op het vinden van een baan,
bijvoorbeeld, hangt in sterke mate samen met het opleidingsniveau van personen
en met andere individuele kenmerken zoals etniciteit en geslacht. In ons land,
anders dan in de Verenigde Staten, houden werkgevers bij de selectie van (allochtone)
kandidaten geen rekening met de wijkherkomst van personen. Wijkkenmerken zullen
dientengevolge slechts een zwakke samenhang vertonen met de individuele sociaal-economische
positie.De vierde verklaring wijst in de richting van «succesvol»
overheidsingrijpen. Als gevolg van het beleid van sociale menging van woonwijken
zijn vestigingspatronen niet geheel selectief en wonen er in etnisch minder geconcentreerde wijken ook personen met een laag inkomen en in concentratiewijken
personen met een hoog inkomen. Woningbouwbeleid heeft ervoor gezorgd dat in
wijken met veel goedkope woningen ook duurdere woningen aanwezig zijn, en
vice versa in wijken met veel duurdere woningen ook goedkope woningen beschikbaar
zijn. Hierdoor wonen er niet alleen goed verdienende autochtonen in niet-concentratiewijken
wijken en allochtonen met lage inkomens in concentratiewijken. Een belangrijke
stimulans voor sociale menging is tevens de Wet Individuele Huursubsidie.
Die heeft ervoor gezorgd dat personen met een laag inkomen soms ook in woningen
zijn gehuisvest die anders niet betaalbaar zouden zijn. Een vanuit de overheid
meer ongewenst verschijnsel is asymmetrische of goedkope scheefheid. Hiermee
wordt bedoeld dat veel goedkope huurwoningen bewoond worden door huishoudens
met een middelbaar en hoog inkomen. Dit verschijnsel zou veroorzaakt kunnen
zijn door vraag en aanbod op lokale woningmarkten, door bestaande regels van
woningtoewijzing, dan wel door een sterke binding met de buurt.Actief overheidsbeleid zou eventuele negatieve effecten van etnische concentratie
in de wijk op de sociaal-economische positie kunnen hebben afgezwakt. Naast
beleid dat gericht is op menging, bestaat er sinds lange tijd beleid dat gericht
is op verbetering van de positie van personen in achterstandswijken. Zoals
eerder opgemerkt, zijn dit ook vaak de etnisch geconcentreerde wijken. Veel
van die wijken zijn in het kader van achterstandsbeleid de afgelopen jaren
gerevitaliseerd door renovatie en verbetering van andere infrastructurele
voorzieningen. Ook in het onderwijs in concentratiewijken is veel geïnvesteerd.
Door het bekostigingsstelsel ontvangen zwarte scholen meer dan witte scholen.
Mogelijkerwijs zou de positie van kinderen in concentratiewijken nog slechter
zijn geweest als deze extra subsidie er niet was geweest.Het blijft natuurlijk de vraag of overheidsbeleid daadwerkelijk heeft
bijgedragen aan de geconstateerde algemene afname in de samenhang van etnische
concentratie en sociaal-economische positie. De verbetering van de sociaal-economische
positie van bewoners van concentratiewijken in de periode 1991–1998
zou ook aan de economisch gunstige condities kunnen liggen in de bestudeerde
periode. De economische hoogconjunctuur «die op haar beurt veroorzaakt
is door zowel een verbeterde wereldeconomie als economisch beleid» heeft
ervoor gezorgd dat de werkloosheid relatief snel afnam en het arbeidsinkomen
relatief snel steeg onder lager opgeleiden en allochtonen, doorgaans de bewoners
van concentratiewijken.Toch zijn er wel enkele indirecte aanwijzingen in dit onderzoek dat het
overheidsbeleid ten aanzien van de woonsituatie succes heeft gehad. Ten eerste
kan de economische hoogconjunctuur in de periode 1994–1998 niet goed
verklaren waarom het verband tussen de etnische concentratie van wijken en
het opleidingsniveau van de kinderen in die periode afneemt. Dit lijkt daadwerkelijk
de resultante van het hierboven genoemde onderwijsachterstandsbeleid. We moeten
daarbij wel aantekenen dat veel kinderen in 1998 nog in opleiding zijn en
dat de afstand in onderwijsniveau tussen kinderen uit concentratiewijken en
andere wijken in de toekomst hoger zou kunnen uitvallen. Ten tweede kan de
economische cyclus niet verklaren waarom ook tussen 1991 en 1994 al sprake
is van een afnemende samenhang tussen etnische concentratie en de kans op
werkloosheid, een ontwikkeling die zich voordoet onder alle groepen behalve
onder Turken. In het begin van de jaren negentig was er sprake van
een milde economische recessie. De werkloosheidscijfers namen licht toe (SCP,
2000). Omdat vooral laag opgeleiden en allochtonen hierdoor werden getroffen,
zou op grond van de economische conjunctuur juist een groeiende sociaal-economische
afstand tussen bewoners van concentratiewijken en andere wijken in de periode
1991–1994 verwacht mogen worden. Dat deze afstand feitelijk niet groeide,
maar juist afnam pleit niet voor een conjuncturele verklaring, maar wel voor
een verklaring die doelt op succesvol overheidsingrijpen.3.5.8 Migratie in en uit concentratiewijken (Uunk &
Dominguez Martinez, 2002)Uunk en Dominguez (2002) hebben de migratie in en uit concentratiewijken
onderzocht. In hun laatste hoofdstuk trekken zij de volgende conclusies.In dit onderzoek wordt allereerst de vraag beantwoord omtrent de «achterblijvers»
in concentratiewijken. Is er daadwerkelijk sprake van een «restgroep
die als het ware tot een wijk is veroordeeld«? Het antwoord op deze
vraag is niet ondubbelzinnig ja of nee. Enerzijds hebben analyses van de woonduur
op het huidige adres van personen laten zien dat er in concentratiewijken
geen specifieke groep van «achterblijvers» bestaat, ook niet onder
allochtonen. Degenen die lang op hetzelfde adres in een concentratiewijken
blijven wonen, hebben juist hogere inkomens dan degenen die nog maar kort
op het adres wonen. Dit duidt erop dat deze «achterblijvers» er
niet vanwege financiële belemmeringen blijven wonen. Anderzijds hebben
analyses van verhuisbewegingen laten zien dat als allochtone bewoners uit
concentratiewijken verhuizen, ze vaker dan autochtonen weer op een adres in
een andere concentratiewijk terechtkomen. De uiteindelijke woonduur van allochtonen
in concentratiewijken is daarmee langer dan van autochtonen. Hoewel allochtonen
dus niet vaker dan autochtonen «veroordeeld» zijn tot het wonen
op een bepaald adres in een concentratiewijk «ze verhuizen immers frequenter»,
zijn ze wel gemiddeld langer woonachtig in concentratiewijken. Bovendien zijn
allochtone bewoners van concentratiewijken beduidend vaker ontevreden over
hun woning en woonomgeving dan andere groepen (allochtonen in wittere wijken
en autochtonen in concentratiewijken en wittere wijken). Kortom, er lijkt
sprake te zijn van een groep allochtonen die lang in concentratiewijken woont
en met deze situatie ontevreden is. Of dit gekwalificeerd moet worden als
«achterblijven» is een subjectieve kwestie.Omdat de inkomenspositie van allochtonen slechter is dan van autochtonen
en het inkomen een belangrijke belemmerende factor is gebleken voor migratie
uit concentratiewijken naar wittere wijken, valt te verwachten dat ook in
de toekomst allochtonen nog een «restgroep» vormen op de woningmarkt.
De verbeterde arbeidsmarktpositie van traditionele niet-westerse allochtone
groepen, kan voor deze groepen wel een (langzame) verbetering op de woningmarkt
betekenen. Dit blijkt al uit cijfers: steeds meer personen uit die groepen
wonen in duurdere woningen en in wittere wijken (Uunk, 2001). Echter, mede
op grond van onze bevindingen is tegelijkertijd te verwachten dat door de
instroom van andere, nieuwe migrantengroepen, een nieuw segment allochtonen
onder aan de woningmarkt terechtkomt. Deze nieuwe migrantengroepen, hebben
doorgaans nog lagere inkomens en zijn daarom nog meer op kwalitatief slechte
en goedkope huisvesting aangewezen dan de grote, traditionele groepen niet-westerse
allochtone in Nederland. Voor wat betreft de illegaal in Nederland
verblijvenden, een niet onaanzienlijke groep, is de woningmarktsituatie zelfs
schrijnend te noemen. Het beleidsdoel lijkt met andere woorden voornamelijk
de inkomensverschillen tussen autochtonen en allochtone groepen te verkleinen
opdat zij zelfstandig in staat zijn hun huisvesting te verbeteren.Ten tweede de vraag naar wijkvoorzieningen. Hebben deze voorzieningen,
zoals VROM zich afvraagt, «invloed op het zich vestigen in de wijk dan
wel het (willen) verlaten»? Het antwoord op deze vraag luidt wel tamelijk
eensluidend: er is nauwelijks sprake van een invloed van wijkvoorzieningen
op migratiebewegingen. Bewoners van concentratiewijken blijken in het algemeen
tevreden met het niveau van voorzieningen in de wijk en onderscheiden zich
hiermee niet van bewoners van wittere wijken, die zelfs iets minder tevreden
zijn. Een gering niveau van voorzieningen gaat evenmin samen met een grotere
verhuisgeneigdheid, ook niet onder allochtonen. Slechts het aantal basisscholen
in de wijk blijkt een lichte invloed uit te oefenen op de wens om te verhuizen.
Personen uit wijken met relatief weinig basisscholen zeggen vaker te willen
verhuizen dan personen uit wijken met relatief veel basisscholen. Dit geldt
echter niet zozeer voor allochtone bewoners van concentratiewijken; kennelijk
maakt het voor hun verhuisgedrag weinig uit of er meer of minder basisscholen
in de wijk aanwezig zijn.Waarom oefenen de wijkvoorzieningen maar een beperkte invloed uit op verhuisgedrag?
Daarvoor zijn een aantal redenen te noemen. Ten eerste bestaan er in het niveau
van voorzieningen feitelijk geen grote verschillen tussen concentratiewijken
en wittere wijken. Concentratiewijken zijn (afgezien van het aandeel basisscholen
in de wijk) wat betreft winkelvoorzieningen, medische voorzieningen, culturele
voorzieningen en voorzieningen voor ouderen praktisch even goed uitgerust
als witte en gemengde wijken. De gelijkheid in het voorzieningenniveau, welke
het directe gevolg is geweest van het beleid ten aanzien van revitalisering
van achterstandswijken, vormt geen aanleiding van bewoners van concentratiewijken
om te verhuizen. We willen hier nogmaals opmerken dat we niet beschikken over
gegevens omtrent etnisch-specifieke wijkvoorzieningen als zwarte scholen of
moskeeën. Wellicht vormen deze voorzieningen wel een reden voor allochtonen
om in concentratiewijken te blijven wonen, ook als er verhuisd wordt. Nader
onderzoek zou dit moeten uitwijzen.Een tweede reden waarom voorzieningen weinig invloed uitoefenen op verhuisgedrag
is dat individuele belemmeringen met betrekking tot verhuizing een veel grotere
rol spelen. De mate van ontevredenheid met de buurt en haar voorzieningen
mag dan nog zo groot zijn, voor een verhuizing naar een betere woonomgeving
is een hoger inkomen een allereerste vereiste. De relatief grote mate van
ontevredenheid van veel allochtonen met hun woonsituatie, zowel met hun woning
als woonomgeving, doet wel verwachten dat als de inkomenssituatie van allochtonen
zich nog verder verbetert, nog grotere groepen allochtonen de concentratiewijken
zullen verlaten. De invloed van voorzieningen in de wijk lijkt daarbij geen
grote rol te spelen; hierover zijn allochtonen tamelijk tevreden.Problematische aspecten van de woonomgeving zoals stank, lawaai, vervuiling
en leefbaarheid leggen daarentegen meer gewicht in de schaal en worden ook
vaak genoemd door verhuizenden als belangrijkste verhuismotief. Op grond hiervan
kan gezegd worden dat het voor beleidsmakers een verstandige
keuze lijkt te zijn om meer te investeren in de vermindering van deze negatieve
aspecten van de woonomgeving dan in de verdere verbetering van het niveau
van wijkvoorzieningen in concentratie- en achterstandswijken, hoe zeer het
instandhouden van het huidige voorzieningenniveau ook van belang is. Overigens
is dit niet de enige aanbeveling die aan dit onderzoek te verbinden is. Wie
beseft dat het aantal en het aandeel allochtonen vooral in de grote steden
nog sterk zal toenemen, weet ook dat de kans groot is dat «zwarte steden»
zullen ontstaan (dat wil zeggen: steden met meer dan 50% allochtone bevolking).
Het is aannemelijk dat in zulke steden per wijk hogere concentraties allochtonen
zullen ontstaan dan nu het geval is en/of dat meer wijken een hoog aandeel
allochtone inwoners zullen laten zien. In die omstandigheden is het van des
te meer belang dat het beleid van herstructurering van de woonomgeving en
woningvoorraad (bijvoorbeeld, het bevorderen van bezit van koopwoningen onder
huurders) en stedelijke vernieuwing op wijkniveau met kracht wordt voortgezet.DEEL B: SPORT EN RECREËRENWanneer beleidsnota's worden weergegeven betreft het zoveel mogelijk letterlijke
aanhalingen.INLEIDINGDe meeste beleidsterreinen die tot het vrijetijdsbeleid worden gerekend,
waaronder sport, openluchtrecreatie, natuurbescherming, cultuur en media werden
in 1965 ondergebracht bij het ministerie van CRM. Deze ontwikkeling zorgde
voor een sterke versnelling in de ontwikkeling van de diverse beleidsterreinen.
Zowel het sportals het recreatiebeleid kregen in de loop van de tijd binnen
het ministerie een hogere status. Werd voor het openluchtrecreatiebeleid eind
jaren vijftig een bureau gecreëerd, in de jaren zestig promoveerde dit
bureau achtereenvolgens tot onderafdeling, afdeling en hoofdafdeling, om begin
jaren zeventig tot directie te worden bevorderd. Het rijkssportbeleid maakte
dezelfde ontwikkeling door, maar deze verliep trager en zette eerder in en
langer door. Terwijl een bureau voor Lichamelijke Opvoeding en Sport al in
de jaren veertig in het leven was geroepen, kwam pas in 1985 onder het ministerie
van WVC een aparte directie voor Sportzaken tot stand. Een geïntegreerd
vrijetijdsbeleid kwam echter niet tot stand. Hoewel er vanuit één
ministerie en een zelfde welzijnsbenadering werd gewerkt, ontwikkelden het
sport- en het recreatiebeleid zich in verschillende richtingen. In het recreatiebeleid
van de rijksoverheid werd de welzijnscomponent in de loop van de jaren zeventig
zwakker ten faveure van de oriëntatie op de ruimtelijke ordening. Het
rijkssportbeleid daarentegen raakte in dezelfde periode juist sterker verweven
met het welzijnsbeleid. Het uitblijven van een integraal vrijetijdsbeleid
bevorderde het uiteenvallen van de verschillende beleidsterreinen na de opheffing
van het ministerie van CRM. Anno 2002 is alleen het sportbeleid nog onderdeel
van de opvolgers van dit ministerie. Het recreatiebeleid en de natuurbescherming
werden bij de vorming van het ministerie van WVC in 1982 overgeheveld naar
het ministerie van Landbouw en Visserij. En het cultuur- en mediabeleid keerden
in 1994 terug naar het onderwijsdepartement (De Haan en Duyvendak, 2002).Hoofddoelstelling op het terrein van sport en recreatie is de evenredigheidsdoelstelling:
Het mogelijk maken van verantwoorde sportbeoefening voor ieder die dat wil.
Binnen deze hoofddoelstelling is er gericht beleid (tweesporenbeleid) voor
specifieke groepen die achterblijven in deelneming als actief beoefenaar of
bij de vervulling van kaderfuncties, waaronder etnische minderheden. Met name
het laatste decennium wordt er ook veel belang gehecht aan sport als instrument
voor sociale cohesie in een multiculturele samenleving. Sportbevordering is
dan een instrument voor een «hoger doel». HOOFDSTUK 1 SPORT EN RECREATIE IN DE JAREN ZEVENTIGIn deze periode is er op het deelterrein van sport en recreatie geen sprake
van een beleid gericht op minderheden. De Nota Sport en Minderheden uit 1984
constateert dat ten aanzien van het sportbeleid voor minderheden gezegd kan
worden dat door de betrokken partners i.c. de overheden en particuliere organisaties
tot dan toe nog weinig actief beleid gevoerd is.In de beleidsvisie van de Nota Sportbeleid (1974) wordt inderdaad geen
aandacht geschonken aan minderheden. De beleidsvisie van deze nota is dat
de rijksoverheid de aandacht van het sportbeleid niet meer wenst te beperken
tot de sporters die zijn aangesloten bij een sportvereniging, maar in gelijke
mate wil verdelen over de andere Nederlanders. Naast de gereglementeerde wedstrijd-
en recreatiesport in verenigingsverband wil het rijk alternatieve vormen van
sport en recreatie realiseren en stimuleren buiten de bestaande organisatorische
kaders. Daarmee wordt de weg vrijgemaakt voor een op zichzelf staande benadering
van sport en recreatie, waarbij het ministerie zich in mindere mate «ten
dienste» van de belangenorganisaties opstelt en in sterkere mate uitgaat
van een eigen beleidsdomein en beleidsdoel. Kenmerkend hiervoor is het accent
op informaliteit, spontaniteit, losheid, vrijblijvendheid en vrijwilligheid
(De Haan en Duyvendak, 2002).Door het accent op sportieve recreatie schuift het sportbeleid meer op
naar het recreatiebeleid. Tot integratie van beide beleidsonderdelen leidt
dit echter niet. Ten eerste verschuift de welzijnscomponent van het recreatiebeleid
in dezelfde periode juist steeds verder naar het tweede plan, ten faveure
van de ruimtelijke ordening. Waar het sportbeleid zich vooral richt op de
zachte infrastructuur (organisaties, activiteiten), concentreert het recreatiebeleid
zich op de «harde infrastructuur» (voorzieningen). In de Memorie van Toelichting op de begroting van 1983 wordt
niet meer van sportieve recreatie gerept. Pas enige jaren later duikt het
begrip opnieuw op; nu bij het ministerie van Landbouw en Visserij. Het sportbeleid
bij het nieuwe ministerie van WVC richt zich voornamelijk op het particulier
initiatief. HOOFDSTUK 2 SPORT EN RECREATIE IN DE JAREN TACHTIG2.1 HoofddoelstellingHet bevorderen dat leden van minderheidsgroepen – naar eigen keuze
en aanleg – op verantwoorde wijze aan sportactiviteiten kunnen deelnemen
dan wel op andere wijze daarbij betrokken kunnen zijn. De sociale functie
die aan sport en spelvormen met een wedstrijd- en/of bewegingscomponent is
verbonden, maakt dat een belangrijke doelstelling van sport ook is de bevordering
en versteviging van contacten tussen minderheidsgroepen en de rest van de
bevolking.2.2 DoelgroepenOnder minderheden worden de bevolkingsgroepen verstaan die in de Minderhedennota
zijn vermeld (ministerie van WVC, 1984). Hier worden genoemd: Surinamers en
Antillianen, Molukkers en buitenlandse migranten en hun gezinnen, alsmede
vluchtelingen uit diverse delen van de wereld, zigeuners en woonwagenbewoners.
Ook aan andere etnische groepen die in een vergelijkbare maatschappelijke
situatie verkeren, zoals b.v. Chinezen en Pakistani zal in het sportbeleid
voor minderheden aandacht worden geschonken.2.3 Afgeleide doelstellingenIn het beleid van de rijksoverheid wordt ervan uitgegaan dat sportbeoefening
voor ieder die dat wenst mogelijk moet zijn. Zowel van leden van minderheidsgroepen
als van hen die deel uit maken van de meerderheid van de bevolking zal dat
aanpassingen vragen. Benadrukt wordt dat de deelneming aan sport- en spelactiviteiten
vanwege de ongedwongen sfeer, waarin contacten tussen mensen worden gelegd,
een belangrijke bijdrage kan leveren aan de totstandkoming van een multiculturele
samenleving, zoals de regering voorstaat, waarin zonder discriminatie een
gelijkwaardige plaats is voor iedereen.Vertaald naar het sportbeleid voor minderheden betekent dit dat is gekozen
voor een tweesporenbeleid.1. De openstelling en toegankelijkheid van algemene voorzieningen in de
sport voor minderheden zal worden bevorderd.2. Om een gelijkwaardige plaats te realiseren en volwaardige ontplooiingskansen
te bieden zullen specifieke voorzieningen op het gebied van de sport en eigen
organisatiestructuren vooral op lokaal niveau tot stand kunnen komen.2.4 Landelijk Beleid en beleidsmaatregelen2.4.1 ExperimentenregelingDe vier grote steden krijgen begin jaren tachtig subsidie van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en het ministerie van WVC voor experimenten (informatie,
voorlichting en activiteiten) op het gebied van sportbeoefening door minderheden.2.4.2 Nota Sport en Minderheden (1984)Sport en sportieve recreatieIn de inleiding wordt aangegeven dat waar in deze nota een duidelijke relatie aanwezig is met het door het ministerie van Landbouw en Visserij
gevoerde beleid op het gebied van Openluchtrecreatie, afstemming zal plaatsvinden
conform de tussen de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en van
Landbouw en Visserij overeengekomen taakafbakening. In het vervolg van deze
nota wordt hier niet verder op teruggekomen.Volgens de nota ligt aan sportbeoefening een aantal waarden als zelfontplooiing,
vrijheid, gezondheid, respect voor elkaars integriteit, maatschappelijke participatie,
relatiebevordering en het bieden van keuzemogelijkheden tot zinvolle vrijetijdsbesteding
ten grondslag. Deelname aan sport en sportieve, recreatieve activiteiten biedt
eenieder die dat wenst in belangrijke mate de gelegenheid deze waarden te
realiseren. Al geruime tijd wordt er door de rijksoverheid naar gestreefd
de mogelijkheden daartoe zoveel mogelijk te verruimen en toegankelijk te maken
voor hen die daartoe nog niet of onvoldoende de kans kregen. Dat geldt vooral
voor actieve deelnemers, doch ook voor sporttechnische en bestuurlijke begeleiders,
recreatieleiders, scheidsrechters en vele anderen die bij sport zijn betrokken.De specifieke geaardheid van de sport biedt in beginsel goede mogelijkheden
tot het leggen van contacten tussen individuele leden uit alle groepen van
de bevolking. Deze contacten vinden veelal in een ongedwongen en ontspannen
sfeer plaats, in een neutrale omgeving met eigen regels en gedragscodes. Barrières
in het sociale verkeer die elders vaak gehandhaafd blijven en een zekere distantie
tussen leden van de meerderheid en van minderheidsgroepen veroorzaken, kunnen
ongemerkt wegvallen bij deze activiteiten. De onderlinge communicatie wordt
daardoor bevorderd en relaties komen daardoor op gemakkelijker wijze tot stand.
Sport- en spelbeoefening is ook een terrein waarin culturele verschillen minder
als zodanig worden ervaren, dan wel door de spontane wijze waarop de uitwisseling
van culturele verschillen veelal plaatsvindt, van elkaar worden geaccepteerd.
Vooroordelen daaromtrent bij leden van de bevolking die wellicht aanleiding
geven tot discriminatiepraktijken, kunnen door contacten via de sport worden
weggenomen.De ontwikkelingen in de sfeer van de sportieve recreatie hebben ertoe
geleid dat het sportbegrip in de laatste jaren ruimer is geworden, in die
zin dat vormen van spel daarin een plaats hebben gevonden. Op gemeentelijk
niveau wordt die verruiming in maatschappelijke verschijningsvorm al langer
erkend. Mede door de toegenomen vrije tijd is het onderscheid tussen sport
en recreatie meer en meer vervaagd en is er een steeds grotere variatie aan
vrijetijdsactiviteiten met een sportieve dimensie ontstaan Ook voor leden
van minderheidsgroepen is dit het geval. Het begrip vrije tijd is voor velen
van hen nog onbekend of erg nieuw en zij die in hun land van herkomst nog
nauwelijks met sport, als fenomeen zoals dat in Nederland bekend is, in aanraking
zijn geweest, kennen bovendien nauwelijks onderscheid tussen sport en lichamelijk
actieve vormen van spel en recreatie. Voor veel leden van etnische groeperingen
waarop het beleid zich richt, geldt dat de doelstellingen van het sportbeleid
gemakkelijker kunnen worden gerealiseerd vanuit een bredere dan uitsluitend
op sport geconcentreerde benadering. Met name voor vrouwen en meisjes die
de islamitische godsdienst aanhangen is dit geval, bijvoorbeeld door combinaties
met sociaal-culturele activiteiten. Wanneer de aangeboden activiteiten een
meer recreatief karakter dragen, er in gezinsverband aan kan worden deelgenomen
of er een zeker nuttigheidsaspect aan verbonden is, bijvoorbeeld leren zwemmen
of fietsen, dan is – zo leert de praktijk – de drempel niet te
hoog. KnelpuntenVolgens de nota zijn er drie belangrijke knelpunten op het gebied van
sport en minderheden.1. Voorlichting en informatieDe voorlichting en informatie die op dit terrein wordt verstrekt, is te
weinig op etnische groeperingen en woonwagenbewoners afgestemd. Met schriftelijke
informatie worden degenen die moeite hebben met lezen, niet bereikt, en zij
die het Nederlands niet machtig zijn, hebben alleen baat bij informatie in
de eigen landstaal. Voor instanties en organisaties die activiteiten voor
leden van minderheidsgroepen willen starten of naar openstelling van het bestaande
aanbod willen streven, is er nog nauwelijks gericht voorlichtingsmateriaal
ontwikkeld. Men heeft in het algemeen onvoldoende weet van het bestaan van
organisaties die dat gebrek aan informatie zouden kunnen wegnemen of van faciliteiten,
waarvan men gebruik kan maken (b.v. de tolkencentra).2. Drempels op sociaal-economisch en cultureel gebiedIn zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de leefsituatie van minderheden
in Nederland op verschillende punten negatief afsteekt bij die van andere
bevolkingsgroepen. De financiële speelruimte tot een actieve invulling
van de vrije tijd voor zover daar kosten mee gemoeid zijn, is daardoor zeer
beperkt of ontbreekt geheel. Daar komt nog bij dat lidmaatschappen en contributiegelden
voor velen van hen nieuw zijn, hetgeen een extra drempel betekent.Religieuze overwegingen en culturele tradities, zoals opvattingen over
het maatschappelijk functioneren van de vrouw, kunnen sterk belemmerend werken.
De bevordering van deelname aan sportbeoefening en aan sport verwante recreatieactiviteiten
door vrouwen en meisjes kan bij sommige minderheidsgroepen een breuk met de
eigen culturele en godsdienstige waarden tot gevolg hebben.Hoewel formeel gesproken geen belemmeringen aanwezig zijn en deze wettelijk
ook niet zouden worden toegestaan, blijken er, volgens de nota, aanzienlijke
barrières te bestaan om aan sport, spel, en recreatieve, sportieve
activiteiten te doen.3. Onvoldoende beschikbaarheid en inrichting van benodigde
voorzieningen, zoals leiding en begeleiding, en organisatorische voorzieningenMet betrekking tot leiding en begeleiding van sportactiviteiten manifesteert
zich eveneens de achterstandsituatie waarin minderheden verkeren. Het fungerende
sporttechnisch (trainers, sportleiders, e.d.), bestuurlijk en wedstrijdorganisatorisch
kader dat voor het overgrote deel uit vrijwilligers bestaat, is in het algemeen
onvoldoende opgeleid om de betrokken doelgroepen bij de sport te kunnen betrekken.
Ook het vrijwillig kader dat uitvoerend en beleidsmatig werkzaam is in de
sport, of in aan sport verwante spelactiviteiten en recreatieve bezigheden
in sectoren van het sociaal-cultureel werk en welzijnswerk voor minderheden,
is veelal onvoldoende toegerust. Aan opgeleid vrijwillig kader, gerekruteerd
uit de kring van de minderheden zelf, is een grote behoefte, met name op het
bestuurlijk en sporttechnisch vlak ten behoeve van eigen, categoriale organisaties.Ten aanzien van sportorganisatorische voorzieningen kan gezegd worden
dat – zowel op landelijk, regionaal als lokaal niveau en zowel bij organisaties
van particulier initiatief als bij overheidsinstanties – nog in onvoldoende
mate aan minderheden aandacht wordt geschonken. Hieraan liggen diverse oorzaken
ten grondslag. Onvoldoende bekendheid met de problematiek van
minderheden in het algemeen en op het gebied van de sport en onbekendheid
met de verschillen die zich daarbij voordoen tussen de diverse specifieke
minderheidsgroepen speelt daarbij zeker een rol. Dit geldt zowel voor bestuurders
van de sportorganisaties, verenigingen, etc. als voor leiding van bij sport
betrokken overheidsinstanties. Veelal beschikt men ook niet over informatie
over de wensen tot sportbeoefening van allochtone inwoners.Voorts is bekend dat bestaande, algemene organisaties en instanties op
het terrein van de sport weinig uitnodigend overkomen voor leden van minderheidsgroepen.Steeds meer worden sportieve, recreatieve activiteiten en aan sport verwante
spelactiviteiten georganiseerd door organisaties uit het club- en buurthuiswerk
en uit het jeugd- en jongerenwerk, door wijkverenigingen en speeltuinverenigingen.
Op zich is dit een verheugend verschijnsel, zij het dat in het algemeen bij
de organisatie van die activiteiten weinig rekening wordt gehouden met de
deelneming door etnische groeperingen. Soms ontberen de bestaande organisaties
en instanties ook de middelen om leden van minderheden op verantwoorde wijze
onderdak te bieden.Met betrekking tot eigen sportverenigingen van minderheidsgroepen valt
te constateren dat hulp van buitenaf voor de oprichting meestal noodzakelijk
is, terwijl die vorm van ondersteuning in het algemeen niet beschikbaar is.
Is men er desondanks in geslaagd een eigen vereniging op te bouwen dan betreft
het in de regel erg kleine en dientengevolge tamelijk gebrekkig functionerende
organisaties. De gewenste ondersteuningsmogelijkheden bij de opbouw of bij
de verbetering van de levensvatbaarheid van eigen verenigingen ontbreken nagenoeg
dan wel zijn onvoldoende afgestemd op de specifieke problematiek van minderheden
in sport.Door de etnische groeperingen wordt het als een gemis ervaren dat van
overheidswege geen ondersteuning wordt verstrekt voor categoriale organisatiestructuren
op regionaal en landelijk niveau. Het verstrekken van structurele financiële
bijdragen ten behoeve van eigen organisatorische voorzieningen, met name op
landelijk niveau, wordt door de migranten dan ook met klem bepleit.Uitgangspunten van beleidHet in voorbije jaren voor sommige minderheidsgroepen gehanteerde uitgangspunt
van tijdelijk verblijf in Nederland is verlaten. De nagestreefde integratie
met behoud van eigen identiteit in het minderhedenbeleid van de regering is
meer genuanceerd in die zin dat van leden van minderheidsgroepen wordt verlangd
de basiswaarden en -normen van de omringende samenleving te respecteren en
zich bepaalde sociale vaardigheiden eigen te maken.De totstandkoming van een multiculturele samenleving waarin van beide
zijden – zowel minderheid als meerderheid onder de bevolking –
aanpassingen gevraagd zullen worden, is daarvoor in de plaats gekomen. Algemene
diensten en voorzieningen dienen meer te worden toegesneden op de behoefte
en verlangens van minderheden, zodat de geïsoleerde positie van deze
groepen wordt opgeheven.De sterk wisselende mate van concentratie van leden van etnische groeperingen
in de diverse regio's en gemeenten in ons land alsook de grote verschillen
tussen de diverse generaties zullen bij de uitvoering van het beleid een belangrijk
punt van aandacht dienen te zijn.Sportbeleid voor minderhedenSportbeoefening en deelneming aan sportieve, recreatieve activiteiten dient voor iedereen, leden van minderheidsgroepen niet uitgezonderd,
mogelijk te zijn. De sociale functie die, zoals geconstateerd, aan sport en
spelvormen met een wedstrijden/of bewegingscomponent is verbonden, maakt dat
een belangrijke rol aan sport wordt toegekend bij de bevordering en versteviging
van contacten tussen minderheidsgroepen en de rest van de bevolking.Daarom zullen de mogelijkheden voor participatie van leden van minderheidsgroepen
aan deze activiteiten moeten worden vergroot. Een voorkeursbehandeling om
een achterstand of slechte aanvangspositie te compenseren is dan soms gerechtvaardigd.
Vertaald naar het sportbeleid voor minderheden betekent dit dat er langs twee
beleidslijnen te werk zal worden gegaan.1. De openstelling en tolerantie in de sportwereld voor leden van minderheidsgroepen
zal worden bevorderd en de toegankelijkheid worden vergroot. Instellingen
en instanties die in hun programma een aanbod van sportieve, recreatieve activiteiten
hebben opgenomen, zullen de deelneming door minderheden moeten nastreven.
Het is deze richting van beleidsontwikkeling die belangrijk geacht moet worden
in verband met de relatiebevorderende functie van sport. Immers, alleen als
een redelijke mate van deelneming aan het bestaande aanbod op dit terrein
gerealiseerd wordt, kan de verwachting bestaan dat processen als het wederzijds
erkennen en begrijpen en verhoging van eigenwaarde optreden.2. Teneinde een gelijkwaardige plaats te realiseren en volwaardige ontplooiingskansen
te bieden zullen met inachtneming van de eigen cultuur en behoefte van minderheidsgroepen
specifieke voorzieningen en eigen organisatiestructuren vooral op lokaal niveau
tot stand kunnen komen. Veel leden van minderheidsgroepen zullen daardoor
eerder worden uitgenodigd aan sportactiviteiten mee te doen of er in een vertrouwde
omgeving mee kennis te maken. De behoefte daartoe lijkt in ruime mate aanwezig.Beperkte verantwoordelijkheid van de rijksoverheidIn samenhang met het beleid van provinciale en lokale overheid en particuliere
organisaties zal het sportbeleid van de rijksoverheid – zoals gezegd –
zich zoveel mogelijk richten op het optimaliseren van de toegankelijkheid
van de sport.De rijksoverheid richt zich daarbij op landelijke taken met een stimulerend
en voorwaardenscheppend karakter. Het gaat daarbij allereerst om de bevordering
en instandhouding van de landelijke steunfuncties op dit terrein. Onderzoek,
studie en documentatie, voorlichting, kadervorming en begeleiding worden gerekend
tot de belangrijkste steunfuncties. Ook het landelijk uitvoerend werk, waaronder
experimenten en activiteiten worden verstaan die naar hun aard of schaal op
landelijk niveau dienen te worden uitgevoerd, wordt tot de verantwoordelijkheid
van de rijksoverheid gerekend. Deze verantwoordelijkheden brengen uiteraard
met zich mee dat wordt zorggedragen voor de totstandkoming van een voor alle
betrokkenen bevredigende coördinatie van beleid.Naast de rijksoverheid hebben lagere overheden en particuliere organisaties
taken op dit beleidsterrein. De provinciale overheid richt zich in dit verband
met name op de invulling van ondersteunende taken met een bovenlokaal karakter.Het particulier initiatief neemt veelal de verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van taken. De gemeenten nemen evenwel ook uitvoerende taken op
zich naast de van oudsher belangrijke voorwaardenscheppende taak op lokaal
niveau in de vorm van b.v. het beschikbaar stellen van sportvelden, sportzalen,
zwembaden en andere ruimtelijke voorzieningen.Nadere afstemming van taken kan zo nodig plaatsvinden binnen de daarvoor
gebruikelijke kaders van het sportbeleid en het welzijnsbeleid voor minderheden.Beleidsmaatregelena. PromotieprogrammaKleinschalige, lokale en landelijke promotieactiviteiten gericht op zowel
minderheidsgroepen als de meerderheid van de bevolking zullen deel uitmaken
van het programma.Budget: f 140 000 in 1985 en f 500 000 in 1986b. Openstelling en ondersteuning van bestaande en categoriale voorzieningenOndersteuningsmogelijkheden in de vorm van landelijke consulenten, subsidiëring
van lokale initiatieven, ontwikkelingsprojecten, experimenten, e.d. zullen
worden gecreëerd.Budget: f 745 000 in 1985 en f 845 000 in 1986c. Stimulering van vrijwilligersinbrengDe participatie van minderheden aan algemene en de ontwikkeling van specifieke
opleidingen zullen ter hand worden genomen. In reguliere opleidingen zal aandacht
worden geschonken aan de problematiek op het gebied van sport en minderheden.Budget: f 75 000 in 1985 en f 75 000 in 1986Op het gebied van de breedtesport oefent het Ministerie van WVC druk uit
op de sportkoepels om de sportterreinen open te laten stellen voor de ongeorganiseerde
sportbeoefenaar en meer aandacht te besteden aan bijvoorbeeld gehandicapten
en allochtonen.2.4.3 Notities accenten sportbeleid (1984 e.v.)In de Notities accenten sportbeleid 1984 e.v. ligt het accent op het stimuleren
van blijvende sportbeoefening om een gezonde leefstijl te bevorderen en op
het bewaken van de kwaliteit van de sportbeoefening. De welzijnsaspecten van
sport staan in deze notities minder centraal. Wel is er aandacht voor de sportparticipatie
door specifieke doelgroepen (vrouwen, gehandicapten, minderheden en ouderen).2.5 Beleid van gemeentenDe nota Sport en Minderheden (1984) constateert dat tot op dat moment
er voornamelijk door een beperkt aantal gemeenten, sportorganisaties, organisaties
uit het sociaal-cultureel werk en welzijnsorganisaties op het gebied van migranten
en woonwagenbewoners specifiek aandacht wordt geschonken aan de sport door
minderheden door informatie te verzamelen, voorlichting te verstrekken en
activiteiten te organiseren. Meest verstrekkende maatregelen in dit kader
zijn genomen door de vier grote gemeenten. Ook in diverse andere gemeenten
is een voorzichtig begin gemaakt met o.a. de organisatie van sportieve activiteiten
voor minderheidsgroepen. Als voorbeelden worden genoemd gemeenten als Veenendaal,
Oss, 's-Hertogenbosch, Boxmeer, Haarlem, Arnhem en Ede, waar onlangs ontwikkelingsprojecten
zijn uitgevoerd met ondersteuning van de Stichting Spel en Sport (SSS). Deze
projecten waren er geheel of ten dele op gericht het gemeentelijk beleid op
het gebied van sport voor minderheden te helpen ontwikkelen en stimuleringsactiviteiten
uit te voeren. In de gemeente Utrecht en in diverse organisaties op sociaal-cultureel
terrein is de Landelijke Dienst Beweging, Recreatie en Spel (BRES)
behulpzaam bij de ontwikkeling van activiteiten voor minderheidsgroeperingen.2.6 Onderzoek naar effectiviteit van beleid(smaatregelen)Sportdeelname van etnische minderheden (Hoolt, 1987)Hoolt constateert dat vooral leeftijd en geslacht van invloed zijn op
de mate van sportbeoefening van allochtonen. Er bestaan grote verschillen
in de mate van sportbeoefening van allochtone jongens en mannen in vergelijking
met allochtone meisjes en vrouwen. Voor allochtone meisjes verloopt het belangrijkste
contact met sport meestal via school en vakantieactiviteiten. Allochtone vrouwen
doen voornamelijk aan bewegingsrecreatie, bijvoorbeeld zwemmen. Een overgroot
deel van de allochtone vrouwen doet echter nooit aan sport. Tussen allochtone
jongens en autochtone jongens bestaan daarentegen veel geringere verschillen.
Wel zijn allochtone jongens vaker actief in buurtsport en zijn zij minder
vaak lid van sportverenigingen. Sportverenigingen lijken nog grotendeels het
domein van de autochtone jeugd te zijn. Volwassen allochtone mannen zijn vaak
actief bij de sportactiviteiten op straat en in parken en sporten minder vaak
in georganiseerd verband. Allochtone mannen zijn overigens nog minder vaak
lid van een sportclub dan de jongens uit de eigen groep. Dit patroon kan gedeeltelijk
worden verklaard uit de relatieve onbekendheid met de Hollandse verenigingscultuur
en uit de eigen culturele achtergrond, waarin sportactiviteiten vaker spontaan
en ad hoc plaatsvinden. Door het meer «vrijblijvende» karakter
van de sportbeoefening van allochtonen blijft het overigens moeilijk eenduidige
conclusies te trekken over de mate waarin zij in sport participeren. Daarbij
komt dat er op dit vlak aanzienlijke verschillen bestaan tussen de verschillende
groepen allochtonen.Sport en allochtonen (Lagendijk en Van der Genugten, 1995)Lagendijk en Van der Genugten (1995) constateren dat het ministerie van
WVC met betrekkelijk weinig beschikbare financiële middelen (nog geen
miljoen gulden) gelukt is gemeenten en lokale organisaties te interesseren
voor het opzetten en uitvoeren van sportactiviteiten voor allochtonen: «Tussen
1986 en 1991 ging het om zo'n 300 projecten per jaar. In de eerste jaren betrof
het eenmalige of kortlopende sportactiviteiten, meestal sporttoernooien, kennismakingsactiviteiten
en sportinstuiven. Vergeleken met andere doelgroepen van het sportstimuleringsbeleid
waren de resultaten van deze activiteiten enigszins teleurstellend. Het kwam
relatief vaak voor dat projecten werden gestaakt of in het geheel niet werden
uitgevoerd. Projecten die wel doorgang vonden, haalden in minder dan de helft
van de gevallen de doelstelling» (p. 29–30).Allochtonen en sport in eigen kring (De Jong, 1989; Van
Schelven, 1994)Het door het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur ontwikkelde
beleid ten aanzien van integratie van minderheden in de sport bestond uit
twee sporen. Enerzijds moest de toegankelijkheid van autochtone sportorganisaties
voor allochtonen worden vergroot. Anderzijds diende op het terrein van de
sport ruimte te bestaan voor eigen organisatiestructuren van allochtonen.
Op grond van dit beleid moesten zowel het «samen sporten» als
het «apart sporten» van etnische groepen worden gestimuleerd. De Jong merkt op dat veel gemeenten in hun streven naar geïntegreerde
sportbeoefening, uitsluitend het eerste spoor van het tweesporenbeleid volgden.
Ook Van Schelven (1994) constateert dat gemeenten dit tweesporenbeleid niet
altijd volgden. Soms werd het allochtonenbeleid tot onderdeel van het algemene
sportbeleid gemaakt, waarmee uitsluitend het «eerste spoor» werd
gevolgd. Wanneer wel een tweesporenbeleid werd gevoerd, kwamen allochtone
sportorganisaties beter van de grond. Volgens Van Schelven is het van gemeentewege
onthouden van steun en ruimte aan allochtone sportorganisaties een belangrijke
oorzaak van het – onnodig -stranden van deze organisaties. Dit beleid
wordt o.a. ingegeven door een streven naar deregulering en naar vergroting
van de autonomie van maatschappelijke organisaties, naast een zekere weerstand
bij sommige politici tegen ondersteuning van categoriale sportverbanden. Allochtone
sportorganisaties zouden zelfstandig, zonder gemeentelijke ondersteuning moeten
kunnen opereren; hun zwakke (economische) structuur maakt dit echter bijna
onmogelijk.Vrijetijdsbesteding jonge migranten (Brassé, 1985)Uit het onderzoek van Brassé is gebleken dat toch nog 43% van de
Turkse jongens van 15 tot en met 24 jaar wekelijks of vaker een bezoek brengt
aan een koffiehuis. Op oudere leeftijd wordt het bezoek van Turkse en Marokkaanse
mannen aan het koffie- en theehuis frequenter. Dit geldt vooral voor de eerste
generatie (zie ook Schmeink, 1998).Brassé constateert verder dat 60% van de migrantenvrouwen alle
avonden van de week thuis doorbrengt, terwijl slechts 26% van de mannen dit
doet. Vooral Turkse en Marokkaanse vrouwen zijn in en om het huis te vinden.
In vergelijking met Nederlandse vrouwen is de bewegingsvrijheid van deze vrouwen
veel minder groot (zie ook Schmeink, 1998).Van de vrijetijdsbesteding binnenshuis neemt televisiekijken de belangrijkste
plaats in onder jonge migranten. Het grootste gedeelte van de avond staat
het toestel ingeschakeld, hetgeen niet betekent dat er ook al die tijd naar
gekeken wordt.Brassé is een van de weinigen die in zijn onderzoek aandacht heeft
besteed aan hobby's van jonge migranten en verschillen in hobby's tussen autochtonen
en allochtonen. Hij constateert dat vergeleken met autochtone Nederlanders
de beoefening van hobby's door jonge migranten nog beperkt is. Hij maakt in
zijn onderzoek onderscheid tussen utilitaire bezigheden (handwerken, doe-het-zelven, sleutelen en tuinieren) en meer recreatieve bezigheden (zoals gezelschapsspelen, muziek
maken en verzamelen). Hobby's van migrantenmannen bestaan meer uit recreatieve
dan uit utilitaire of nuttige bezigheden (75 versus 57%). De hobby's van migrantenvrouwen
daarentegen zijn vooral utilitair van aard (73 versus 31%). Wat verder opvalt
is dat de mannen, die minder tijd binnenshuis doorbrengen dan de vrouwen,
meer hobby's beoefenen dan vrouwen. De oorzaak hiervan zou kunnen liggen in
het feit dat migrantenvrouwen door de huishoudelijke taken minder vrije tijd
hebben: «Alle tijd gaat op aan koken en aan de kinderen en aan het schoonmaken
van het huis». Brassé constateert verder dat er duidelijk verschillen
zijn in de beoefening van hobby's tussen Marokkanen en Turken. Zo hebben Marokkaanse
mannen meer hobby's en beoefenen ze die vaker dan Turkse mannen. Bij vrouwen
uit deze groep is dit patroon omgekeerd. Gezelschapsspelen,
kaarten en dammen zijn verreweg de populairste gezelschapsspelen onder jonge
Turken en Marokkanen. Meer nog dan in huis wordt er door de mannen gespeeld
in cafés, koffiehuizen, trefcentra en buurthuizen.Amsterdamse Bos als recreatiegebied (Dekker en Verstrate,
1992)Dekker en Verstrate (1992) voerden een onderzoek naar het gebruik van
een aantal voorzieningen in het Amsterdamse Bos. Over de bevindingen van het
onderzoek rondom allochtonen wordt met enige voorzichtigheid gesproken aangezien
het aantal geënquêteerde Turken en Marokkanen beperkt was. De bevindingen
in dit onderzoek geven indicaties van de interesse van deze groep allochtonen
voor de vrijetijdsbesteding in de openbare ruimte.De picknickvelden in het bos bleken vooral te worden bezocht door samenwonende
koppels met of zonder kinderen. Deze groep bestond vooral uit mensen met een
gemiddelde opleidingsniveau van LBO/MAVO waarvan de meerderheid (70%) een
inkomen had van minder dan 3000 gulden per maand. Zestien procent van de bezoekers
aan de picknickvelden bestond uit mensen met een Turkse nationaliteit. De
allochtone bezoekers vinden met name de mogelijkheid tot barbecuen en vissen
aantrekkelijk. De Turken en Marokkanen bezoeken de picknickvelden in grote
groepen en vooral in gezinsverband terwijl de groep Nederlandse bezoekers
vooral uit paren zonder kinderen bestaat. De Nederlandse bezoekers aan de
picknickvelden zijn ook gemiddeld ouder dan de Turkse en Marokkaanse bezoekers. HOOFDSTUK 3 SPORT EN RECREATIE IN DE JAREN NEGENTIG3.1 HoofddoelstellingHoofddoelstelling van sport(ieve recreatie) is het mogelijk maken van
verantwoorde sportbeoefening voor ieder die dat wil. De bijdrage van sport
aan sociale cohesie wordt ook steeds meer tot belangrijk motief voor het sportparticipatiebeleid.De eerste hoofddoelstelling van de openluchtrecreatie is zorgdragen voor
kwalitatief en kwantitatief voldoende recreatiemogelijkheden voor alle Nederlanders.3.2 DoelgroepenSpecifieke aandachtsgroepen: ouderen, minderheden, chronisch zieken, gehandicapten
en vrouwen.3.3 Afgeleide doelstellingenEen vernieuwing in het programma van sportieve recreatie vormt de toespitsing
op «belangrijke groepen», dat wil zeggen mensen uit van oudsher
onderscheiden doelgroepen die drempels en belemmeringen in ernstige vorm ondervinden.
Bij alle onderscheiden groepen (ouderen, minderheden, chronisch zieken, gehandicapten
en vrouwen) blijft het tweesporenbeleid gehandhaafd.3.4 Landelijk beleid en beleidsmaatregelen3.4.1 Welzijnsnota 1995–1999Programma's rond het thema sport:De hoofddoelstelling van het landelijk sportbeleid – het mogelijk
maken van verantwoorde sportbeoefening voor ieder die dat wil – vindt
zijn uitwerking in het veiligstellen van de kwaliteit van de sportbeoefening
vanuit verschillende invalshoeken (sociaal-cultureel, gezondheid en milieu)
en in aandacht voor het bereiken van de sport(voorzieningen).BeleidsmaatregelenProgramma sport en sociale vernieuwingMet dit programma wordt beoogd mensen uit achterstandswijken meer bij
de samenleving te betrekken. Niet slechts het behoud van sportvoorzieningen
in desbetreffende wijken is hierbij van belang, sport wordt ook nadrukkelijk
gezien als integratiemiddel. Budgettair beslag: f 600 000,- per
jaar over de periode 1995–1999.Programma sportparticipatie specifieke bevolkingsgroepenHet programma is bedoeld om drempels en belemmeringen voor en bij sportbeoefening
en uitoefening van kaderfuncties in de sportsector weg te nemen. Het gaat
om barrières voortvloeiend uit verschillen in fysieke gesteldheid,
leeftijd, cultuur en sekse. Een vernieuwing in het programma vormt de toespitsing
op «belangrijke groepen», dat wil zeggen mensen behorende tot
van oudsher onderscheiden doelgroepen die drempels en belemmeringen in ernstige
vorm ondervinden. Bij alle onderscheiden groepen (ouderen, minderheden, chronisch
zieken, gehandicapten en vrouwen) blijft het tweesporenbeleid gehandhaafd.
Steun aan categorale sportvoorzieningen geschiedt met name binnen
algemene sportvoorzieningen. Projecten die integratie in algemene sportvoorzieningen
bevorderen en preventief werken, genieten de voorkeur.De uitvoering van dit programma vindt veelal plaats op lokaal niveau.
De landelijke betekenis ervan is gelegen in de beoogde uitstraling en voorbeeldwerking
voor anderen. Op grond hiervan vormt de overdracht van verkregen resultaten
een wezenlijk onderdeel van het programma.Budgettair beslag: f 1 900 000,- per jaar over de periode
1995–1999.Programma antidiscriminatiebeleid in de sportBudgettair beslag: f 353 000,- per jaar over de periode 1995–1999.3.4.2 Welzijnsnota 1999–2002Breedtesport maakt deel uit van het programma «Bevorderen van participatie
en toegankelijkheid»: de bijdrage van sport aan de bevordering van maatschappelijke
participatie kan aanzienlijk worden vergroot door de potenties van sport optimaal
te benutten. Onderwerpen als sociale activering, zinvolle tijdsbesteding van
jeugdigen en sociale binding in achterstandswijken zijn in de kabinetsnota
«Wat sport beweegt» uitgewerkt in een plan van aanpak. Het sportbeleid
wordt in de komende jaren vanuit dat perspectief gericht op de versterking
van de breedtesport.Op het gebied van sport en bewegen wordt gericht beleid gevoerd voor groepen
die achterblijven in deelneming als actief beoefenaar of bij de vervulling
van kaderfuncties, waaronder etnische minderheden. (Ministerie van VWS, 1999:
p. 32)3.4.3 Wat sport beweegt (1996)In de kabinetsnota «Wat sport beweegt» (1996) worden vier
waarden van sport benoemd:• intrinsieke waarde: de basis van de maatschappelijke betekenis
van sport wordt gelegd doordat velen sport leuk vinden om te doen en om naar
te kijken.• vormende en socialiserende waarde: al sportend leert men normen,
waarden en vaardigheden die in een nadere context gebruikt kunnen worden.• sociaal-integratieve waarde: sportbeoefening in sociaal verband
draagt bij aan sociale cohesie; via sport komen persoonlijke contacten en
relaties tot stand, bouwen mensen vriendenkringen en relatienetwerken op en
kan het gemeenschapsgevoel (sociaal bindende werking) worden versterkt.• gezondheidswaarde: sport is doorgaans een gezonde activiteit met
een positieve werking op zowel het fysieke als het psychosociale functioneren
van mensen.Een van de prioritaire thema's is maatschappelijke participatie en sport.
Onder dit thema wordt ook aandacht geschonken aan het integratiebeleid. Volgens
de kabinetsnota geldt voor veel allochtonen dat sportstimulering kan bijdragen
aan integratie met andere bevolkingsgroepen. Door sportbeoefening in verenigingsverband,
(sport)scholen en in de buurt kunnen nieuwe contacten gelegd worden, terwijl
het verrichten van vrijwilligerswerk bijdraagt aan de oriëntatie op de
Nederlandse cultuur en aan persoonlijke en groepsontwikkeling. Het beleid van de rijksoverheid is erop gericht te bevorderen dat allochtonen
bij voorkeur van het bestaande sportaanbod gebruik maken (sporten in eigen
of gemengde teams) en actief zijn in vrijwillige of beroepsmatige kaderfuncties.
Daarnaast bevordert het kabinet dat allochtonen zelf verenigingen oprichten
en in stand houden, omdat gebleken is dat veel allochtonen wel op straat sporten,
maar onvoldoende aansluiting vinden met het bestaande sportaanbod. Hier is
«emancipatie in eigen kring» ook nodig. Met voorbeeldprojecten
dienen beide scenario's ondersteund te worden.3.4.4 Breedtesport impuls (Stimuleringsregeling vanaf 2000)Onder de term breedtesport verstaat het ministerie van VWS (1999) alle
sport die niet op top(sport)niveau wordt beoefend. De meeste Nederlandse sporters
vallen in deze categorie. Zij sporten bij de 30 000 sportverenigingen
en 1 500 sportscholen en fitnesscentra die ons land rijk is, of op eigen
gelegenheid. De overheid stimuleert deelname aan sport omdat het veel positieve
effecten heeft, onder andere op het gebied van gezondheid, integratie en tolerantie.Doel van het breedtesportbeleid is dat gemeenten en lokale organisaties
(verdere) initiatieven ontplooien die bijdragen aan een duurzame verbetering
van het lokale sportaanbod.De belangrijkste stimuleringsregeling vanuit de rijksoverheid is de breedtesportimpuls.
Hiermee zet het ministerie gemeenten, sportbonden en provincies aan tot een
actiever sportbeleid. Samenwerkende kleinere gemeenten en gemeenten met meer
dan tienduizend inwoners kunnen een paar jaar lang een bijdrage krijgen voor
nieuwe sportactiviteiten. Tot een bepaald maximum financiert VWS de helft
van de projectplannen. Gemeenten leggen zelf de andere helft op tafel om hun
eigen betrokkenheid te tonen. Vanaf 2003 nemen 200 gemeenten, 3 provincies
en 27 van de 55 sportbonden deel aan de breedtesportimpuls met eigen meerjarenprojecten.
De projecten duren minimaal drie en maximaal zes jaar. Voorbeelden zijn speciale
sportprogramma's voor ouderen en gehandicapten, of de ondersteuning van de
lokale sportvereniging bij ledenwerving en de professionalisering van vrijwilligers.
De breedtesportimpuls stimuleert ook de inzet van sport bij het oplossen van
sociale en maatschappelijke problemen. Zoals het aanbieden van sport in achterstandswijken
en het bevorderen van integratie van allochtonen via sportactiviteiten.Voor de uitvoering van deze regeling was in 2000 f 16,5 miljoen beschikbaar, in 2001 f
19,25 miljoen en in 2002 en volgende jaren f 30,15
miljoen.3.4.5 OpenluchtrecreatieIn de Nota Kiezen voor recreatie: beleidsnota openluchtrecreatie 1992–2010
(ministerie van LNV, 1993) wordt het beleid voor de openluchtrecreatie in
de jaren negentig ontvouwd. In deze beleidsnota wordt geen aandacht besteed
aan het integratiebeleid.Het Toeristisch-Recreatief Actieprogramma van het ministerie van EZ en
het ministerie van LNV (2002) kent twee hoofddoelstellingen:1. zorg dragen voor kwalitatief en kwantitatief voldoende recreatiemogelijkheden
voor alle Nederlanders;2. behoud en duurzame versterking van de concurrentiepositie van de toeristisch-recreatieve
sector in internationaal verband. Onderdeel van dit actieprogramma is «Groen in en om de stad».
Het kabinet wil een impuls geven aan de realisatie en kwaliteitsverbetering
van het groen in en om de stad. Het gaat daarbij niet alleen om het oppervlak
aan groen, maar ook om de kwaliteit en de bereikbaarheid. In de stedelijke
gebieden dient bij groenontwikkeling nadrukkelijk rekening gehouden te worden
met de behoeften van etnische minderheden, gehandicapten, kinderen en ouderen,
omdat zij voor hun openluchtrecreatie sterk zijn aangewezen op openbare groenvoorzieningen
op korte afstand. De eisen die verschillende groepen aan het openbaar groen
stellen zijn niet altijd makkelijk te combineren en leiden in veel gevallen
tot een hoger voorzieningenniveau en daarmee tot meer kosten voor inrichting
en onderhoud. Deze eisen kunnen er echter ook toe leiden, dat het stedelijk
groen voor alle bezoekers aantrekkelijker wordt en beter wordt benut. In combinatie
met multiculturele activiteiten in stadscentra en wijken levert dat de steden
extra toeristische aantrekkingskracht en economische impulsen op. Het ministerie
van LNV verzoekt de gemeenten bij de aanleg van nieuw groen en de herstructurering
van bestaand groen in de stad aandacht te besteden aan de bovengenoemde doelgroepen.
De VNG zal in aanvulling daarop in opdracht van het ministerie van LNV een
praktische handreiking maken over het aanpassen van dagrecreatieterreinen
voor deze doelgroepen. De handreiking is met name bedoeld voor gemeenten en
recreatieschappen. De ministeries van LNV en VROM financieren de vervaardiging
van deze handreiking.Voor de realisering van gevarieerde recreatiemogelijkheden in het landelijk
gebied begroot het ministerie van LNV voor de periode 2002–2006 ongeveer
37 miljoen Euro op jaarbasis.3.5 Beleid van gemeenten op het gebied van sport en integratieLagendijk en Van der Genugten (1995)In het onderzoek van Lagendijk en Van der Genugten (1995) in opdracht
van het ministerie van WVC noemen bijna alle onderzochte gemeenten sport een
middel dat integratie van bevolkingsgroepen kan bevorderen. In beleidsnota's
worden aan sportbeoefening zelf ook positieve waarden toegeschreven, zoals
gezondheidsbevordering, ontspanning, ontmoeting en prestige: «Sport
wordt derhalve gezien als «doel op zichzelf» én middel
om «hogere» maatschappelijke doelen te realiseren. Dit sluit aan
op de betekenis van sport zoals het ministerie van VWS en de landelijke sportorganisaties
die zien. Integratie van bevolkingsgroepen is zo'n doel van hogere orde. Elke
gemeente onderschrijft dit. Vooral middelgrote gemeenten zien integratie binnen
de sport als doel. Sportstimulering gericht op doelgroepen kan daaraan bijdragen.
In de loop van de jaren tachtig moest binnen het «traditionele»
sportstimuleringsbeleid een plaats worden veroverd voor de «nieuwe»
doelgroep «allochtonen». Voor deze groep werden in de jaren tachtig
sportactiviteiten opgezet. Behalve integratie binnen sportverenigingen, heeft
integratie in het kader van een buurt of wijk de laatste jaren meer aandacht
gekregen. Deze aandacht vloeit voort uit het socialevernieuwingsbeleid. Daarin
neemt de kwaliteit van de leefomgeving een belangrijke plaats in. Sportstimulering
kan hier een rol spelen door de participatie van achterstandsgroepen te verhogen.
Sociale integratie van verschillende bevolkingsgroepen is hierbij een onderdeel
van het (bredere) streven naar een «betere» leefbaarheid van achterstandswijken.
Vooral in de grote gemeenten hebben sportactiviteiten een plaats verworven
in een breder, wijkgericht beleid. Sociaal-culturele instellingen en migrantenorganisaties
gebruiken sport vaak als middel om in contact te komen met doelgroepen
van hun beleid. Daarnaast zien deze instellingen sport ook als middel om mensen
in een buurt met elkaar in contact te brengen. Sportstimulering voor allochtonen
is de laatste jaren meer in het teken komen te staan van sociale integratie
dan van het verhogen van de sportdeelname als doel op zichzelf. Gemeenten
streven met het sportstimuleringsbeleid naar«sociale integratie»
en «sportieve integratie». Sport wordt dan respectievelijk beschouwd
als een middel tot integratie in de maatschappij, en als «arena»
waar integratie min of meer «vanzelf» plaatsvindt. Bestaande,
voornamelijk autochtone sportverenigingen krijgen daarbij de organisatorische
voorkeur boven «sport in eigen kring». Wat opvalt is dat met name
de grote gemeenten integratie van bevolkingsgroepen over het algemeen zien
als een (overigens belangrijk) afgeleid effect van een breder territoriaal
achterstandsbeleid. Dit mag niet verward worden met allochtonenbeleid omdat
de aanpak niet uitsluitend op allochtonen is gericht. Door in het sportstimuleringsbeleid
de nadruk op integratie te leggen zijn gemeenten terughoudend met het scheppen
van voorwaarden tot zelforganisatie van allochtonen. Dit spoor heeft vanaf
het einde van de jaren tachtig dan ook minder aandacht gekregen. In het sportbeleid
wordt integratie van allochtonen in Nederlandse organisatiestructuren hoger
aangeslagen dan emancipatie via het oprichten, instandhouden en uitbreiden
van allochtone organisaties» (p. 33).Duyvendak e.a. (1998)In het onderzoek van Duyvendak e.a. (1998) is het beleid van de gemeenten
Rotterdam, Eindhoven, Den Haag en Arnhem op het gebied van sport en integratie
onderzocht.Gemeente RotterdamIn de Rotterdamse politiek wordt sport lange tijd niet in verband gebracht
met sociale integratie. Pas het collegeprogramma 1994–1998, dat de naam
Werk en Veiligheid, Dat kan alleen samen draagt, noemt sport voor het eerst
als belangrijk middel tot maatschappelijke integratie: «Bij een attractieve
stad hoort een vitaal sportbeleid. Sport als ontspanning, maar ook als maatschappelijk
integratiekader». Men stelt dat bij de sportactiviteiten en in het sportbeleid
de veranderende samenstelling van de Rotterdamse bevolking tot uiting moet
komen. Ook sportactiviteiten dienen gemengd plaats te vinden. Zelforganisatie
wordt alleen nog door de gemeente ondersteund wanneer deze zich richt op emancipatie
en integratie. Alle andere categoriale regelingen dienen, in verband met «onbedoelde
effecten», te worden opgeheven.Het geheugen van de politiek is echter kort. In het collegeprogramma 1998–2002,
dat met de naam Met raad en daad is gesierd, spreekt men al niet meer over
sport als middel tot integratie. Wel pleiten de opstellers van dit programma
voor algemene voorzieningen, met de kanttekening dat de realiteit toont dat
specifieke voorzieningen en het ondersteunen van zelforganisaties in bepaalde
gevallen een noodzakelijke voorwaarde zijn voor ontplooiing en emancipatie:
«De vraag naar die bijzondere voorzieningen zullen we dan ook pragmatisch
benaderen» (Met raad en daad 1998, p. 15).De Dienst Recreatie Rotterdam stimuleerde van oudsher de oprichting van
sportclubs voor speciale doelgroepen als migranten, gehandicapten en randgroepjongeren.
Op dit vlak kende Rotterdam een tweesporenbeleid. Men stimuleerde het apart
sporten, dus met leden van dezelfde doelgroep, maar men trachtte allochtone
sporters ook te integreren in «gewone» clubs. In
feite werd het overgelaten aan de leden uit de doelgroepen zelf om zich op
de ene dan wel de ander manier te organiseren. De laatste jaren is het echter
zo dat de Dienst Recreatie Rotterdam meer de nadruk legt op de tweede variant
vanuit de gedachte dat gemengde sportbeoefening de sociale integratie zou
bevorderen.Deze ontwikkeling naar integratie staat in tegenstelling tot het beleid
uit de jaren tachtig. Toen stimuleerde de Dienst Recreatie Rotterdam juist
meer de separate sportbeoefening. Twee functionarissen waren belast met het,
in samenwerking met de bestaande migrantenorganisaties, opzetten en ondersteunen
van sportactiviteiten door allochtonen. Dit is opvallend omdat weinig mensen
in de jaren tachtig ervan overtuigd waren dat sport een bijdrage kon leveren
aan de integratie van minderheden. Deze twee medewerkers gingen uit van het
idee dat sportbeoefening begint onder «eigen mensen» en pas in
een tweede stadium met «anderen» wordt gerealiseerd». «Na
de opbouw van een voldoende sterke «eigen» identiteit zullen zij
zich kunnen meten met de autochtone organisaties en individuen. Pas nadat
men zelf voldoende geëmancipeerd is, zal de kans op een succesvolle integratie
met behoud van eigen identiteit, een redelijke kans van slagen hebben.»
Het werk van deze migrantenfunctionarissen heeft o.a. geresulteerd in een
schaalvergroting van Turkse en Surinaamse voetbalverenigingen en het opzetten
van een «reddingsplan» voor Turkse voetbalverenigingen.Met de invoering van het samenhangend facetbeleid heeft ook de Dienst
Recreatie Rotterdam een streep moeten zetten achter het, vooral projectmatig
opgezette, doelgroepenbeleid. Hoewel de Dienst Recreatie Rotterdam nog steeds
specifieke aandacht besteedt aan doelgroepen, is het streven meer dan voorheen
gericht op gemengde sportbeoefening. Mede hierdoor heeft men het zicht op
het gebruik van voorzieningen door allochtonen enigszins verloren, zo blijkt
uit een gemeentelijke nota uit 1995.Gemeente EindhovenHet sportbeleid in Eindhoven kent twee hoofddoelen. De gemeente wil Eindhovenaren
in beweging krijgen en wil bevorderen dat haar bevolking een gezonde leefstijl
heeft. Verder richt het beleid zich op het opheffen van bewegingsachterstanden
bij bepaalde groepen en een optimaal gebruik van sportaccommodaties. De gemeente
volgt een probleemgerichte aanpak: voorwaardenscheppende maatregelen en concrete
sportactiviteiten worden op het individu of de doelgroep toegesneden.Ook onder andere noemers wordt in Eindhoven sportbeleid gevoerd. Het «grotestedenbeleid»
heeft als een van zijn doelgroepen «kwetsbare en kansarme jongeren».
In het beleid dat op deze groep is gericht heeft sport een plaats. Het «sociale
vernieuwings»-beleid kent het onderdeel «integraal buurtbeheer».
In buurten met een meervoudige achterstand op het gebied van wonen, werken,
weten en welzijn worden door verschillende gemeentelijke afdelingen gezamenlijke
initiatieven ontwikkeld. De beleidssectoren Sport en Recreatie, Welzijn, Gezondheid,
Ruimtelijke Ordening en Openbare Orde werken samen in dit integraal buurtbeheer.
Het sportbuurtwerk heeft hierin een belangrijke taak en werkt o.a. mee aan:• het verwezenlijken van een kleinschalige sportinfrastructuur in
de buurt (trapveldjes);• het organiseren van (terugkerende) sport- en spelactiviteiten;• het verwezenlijken van zelforganisatie van bewonersgroepen;• gezondheidsvoorlichting.Voorts heeft in Eindhoven een project «Antidiscriminatie sport»
bestaan. Dit door het NOC*NSF gestimuleerde project richtte zich op het tegengaan
van discriminatie in de sport van minderheden als homoseksuelen en allochtonen.De gemeente Eindhoven heeft een sportstimuleringsprogramma ontwikkeld
dat bestaat uit een tiental projecten. De gemeentelijke afdeling sport en
recreatie en de gemeentelijke gezondheidsdienst werken in dit project samen
met scholen en buurtbewoners. Een van deze projecten, het project «Sport
en veiligheid», is een buurtsportproject voor maatschappelijk kwetsbare
jongeren. Het bureau criminaliteitspreventie heeft dit project speciaal ontwikkeld
voor de rondhangende jeugd. Het project biedt enerzijds jongeren sport aan,
terwijl het anderzijds toezichthouders van sportvoorzieningen leert om te
gaan met agressie.De gemeente Eindhoven voert geen specifiek allochtonenbeleid in de sport.
Het Eindhovens sportbeleid is erop gericht de stad breed te profileren als
«sportstad» met een actief sportstimuleringsbeleid en een aantal
mooie accommodaties als het Philipsstadion en Zwemparadijs de Tongelreep.
Uit de gemeentelijke brochures spreekt een streven door sport de stad te promoten.Gemeente Den HaagHet Haagse sportbeleid is ingebed in een breder beleid op het terrein
van sport, zorg en welzijn. Voor het beleid op deze terreinen zijn gemeenschappelijke
uitgangspunten en doeleinden geformuleerd. Het algemene uitgangspunt van het
beleid op deze terreinen is een streven naar behoud en vergroting van zelfredzaamheid
en zelfstandigheid van de burger. Het beleid moet bijdragen aan de versterking
van de bestaande sociale structuren, en dient een vangnet te bieden voor sociaal
zwakkere burgers. Op het gebied van sport onderkent men enerzijds de individuele
functies van sportbeoefening, zoals het bevorderen van de gezondheid. Anderzijds
ziet men ook maatschappelijke functies voor sport. Hier worden genoemd: het
creëren van werkgelegenheid, het bijbrengen van discipline en normbesef,
en het bieden van maatschappelijk zinvolle vrijetijdsbesteding. In 1995 is
het beleidsvoornemen uitgesproken om financiële steun voor sportorganisaties
te koppelen aan de mate waarin die organisaties de maatschappelijke functies
van sport gestalte geven (Sturen op doelen, 1995).Het beleid ten aanzien van accommodaties heeft als uitgangspunt dat zoveel
mogelijk Hagenaars van de bestaande accommodaties gebruik moeten kunnen maken.
De bedoeling is overigens wel dat mensen zelf betalen voor sport. Men gaat
uit van de vraag naar sport op de «markt» en wil een goede infrastructuur
bieden voor het bevredigen van die vraag door samenwerking van onder meer
sportorganisaties, welzijnsinstellingen en scholen.In het sportbeleid bestaat bijzondere aandacht voor sociaal zwakkere groepen.
De aandacht gaat uit naar jongeren, ouderen en sociaal kwetsbaren. Allochtonen
kunnen in voorkomende gevallen wel als individu tot de sociaal zwakkeren worden
gerekend, maar vallen in het beleid niet als groep onder deze noemer. Wanneer
sprake is van meervoudige achterstand in onderwijs, arbeid, het sociaal netwerk,
en het gebruik van algemene voorzieningen, wordt een individu tot de groep
van de sociaal zwakkeren gerekend. Het beleid is gericht op het toegankelijk
maken van algemene voorzieningen en het kunnen hanteren van culturele verschillen
bij het gebruik van deze voorzieningen.Uit een in Den Haag verricht onderzoek is gebleken dat allochtonen, en
vooral allochtone vrouwen, ondervertegenwoordigd zijn in sportverenigingen.
Ander onderzoek wees uit dat in een wijk waar veel migranten wonen, het aantal
kinderen dat lid is van een sportvereniging relatief laag was.In het aanbod van sportprojecten dat de gemeente zich heeft voorgenomen
in 1998 te realiseren (Sportsupport, 1998) zijn de volgende trends waar te
nemen:• Er is geen doelgroepenbeleid, maar een aantal projecten richt zich
niettemin op «migrantengroepen». Zo is er een project voor Antilliaanse
en Arubaanse jongeren en een project «sport voor nieuwkomers»
met als doelstelling het realiseren van inburgering door sportbeoefening.• Veel sportprojecten dienen maatschappelijke doelen zoals preventie
en het verminderen van de overlast op straat.• Zogenaamde «oriëntatieprojecten» in de sport hebben
als doel de deelnemers te doen doorstromen naar sportverenigingen.Gemeente ArnhemHet uitgangspunt van het Arnhemse minderhedenbeleid is de bevordering
van het ontstaan van een multiculturele samenleving waarin bevolkingsgroepen
evenredig participeren. Dit geldt ook voor de sport, de aandachtspunten op
dat terrein zijn integratie, emancipatie en gezondheidsbevordering.De gemeente Arnhem voert een sportstimuleringsbeleid, dat men «sportontwikkelingsbeleid»
noemt. Dit beleid wordt gekenmerkt door een vraaggerichte, beleidsmatige en
integrale benadering van de sportbeoefening. Het beleid is bedoeld om aanbieders
van sport te stimuleren in te spelen op veranderingen in de vraag naar sport.
Men probeert dus niet de doelgroep van sporters tot veranderingen in hun gedrag
aan te zetten. Het beleid heeft een integraal karakter dat zich manifesteert
in samenwerking tussen de gemeentelijke diensten welzijn en onderwijs, asielzoekerscentra,
justitie, migrantenwerk en sportverenigingen. Met de introductie van het «sociale
vernieuwingsbeleid» zijn allochtonen een aandachtsgroep geworden in
een breder achterstandsbeleid. In de sport staan kansarme groepen, waaronder
allochtonen, centraal, ook al omdat er sprake is van een moeizaam verlopend
proces van inburgering van allochtonen. En alhoewel men in Arnhem de «tweede
generatie» allochtonen in veel opzichten vergelijkbaar vindt met Nederlanders
uit dezelfde (lagere) sociaal-economische strata, wil men zich in het beleid
toch ook richten op de culturele verschillen. Daarom gaat in het beleid met
betrekking tot integratie in de sport van allochtonen de aandacht in het bijzonder
uit naar:• Het voorkomen van het verdwijnen van de tienergroep uit de sport.• Het bevorderen van de sportparticipatie van meisjes en vrouwen.• Het zwemonderwijs.• Het ondersteunen van sportverenigingen.• Het opleiden van kader voor sportverenigingen.In sommigen Arnhemse wijken vormen de allochtonen een probleemgroep. De
maatschappelijke participatie en integratie blijft in die gevallen achter.
Er doet zich een opeenstapeling van problemen voor, zoals moeilijkheden met
inburgering, werkloosheid, armoede, criminaliteit, en een geringe maatschappelijke
participatie – waaronder geringe participatie in de sport.Wanneer allochtonen participeren in de sport voelen ze zich vooral thuis
in buurtsport. Sinds 1996 is dit sportbuurtwerk in Arnhem een structurele voorziening. Men zou erin slagen allochtone vrouwen, jongeren en
kinderen direct te bereiken.Sportverenigingen zijn weinig betrokken bij activiteiten voor allochtone
doelgroepen. Verenigingen geven geen prioriteit aan het bevorderen van de
integratie van allochtonen. Het sportbuurtwerk zien de verenigingen bovendien
vaak als concurrent op de sportmarkt. Het sportstimuleringsbeleid heeft inderdaad
geresulteerd in het ontstaan van twee min of meer gescheiden sportcircuits.
Enerzijds bestaan er de ongeorganiseerde sportgroepjes in de wijk waar veel
allochtonen toe behoren, anderzijds is er de georganiseerde sport van de sportverenigingen
waar die groep is ondervertegenwoordigd.In de Arnhemse beleidsstukken worden culturele verschillen als een van
de oorzaken aangewezen van de lagere sportparticipatie van allochtonen. Men
wijst erop dat veel allochtonen het liefst – net als andere groepen –
sporten in de eigen kring van vrienden en bekenden. In deze stukken vormen
ze een aandachtsgroep in een breder achterstandsbeleid. «Sport voor
allochtonen» is ondergebracht in het sportbuurtwerk omdat deze groep
een zwakke sociaal-econo-mische positie heeft. Men acht kennismaking met sport
via cursussen en school voor allochtonen nog belangrijker dan dit voor andere
Nederlanders is, omdat de eerste groep van huis uit minder met sport in aanraking
komt.Het Arnhemse sport- en welzijnsbeleid is gestoeld op de overtuiging dat
sport inburgering bevordert. Verschillende projecten zijn ingegeven door deze
overtuiging. Met schoolsportprojecten (JIP) probeert men de jeugd kennis te
laten maken met sportverenigingen. In een cursus voor migrantenvrouwen kunnen
zij zich bekwamen als zwembegeleidster. In het kader van het grotestedenbeleid
is het project «samen leven-samen doen» georganiseerd. Dit project
bestaat uit verschillende multiculturele activiteiten – waaronder sportactiviteiten –
die moeten dienen om wijkbewoners uit verschillende culturen elkaar te laten
ontmoeten en met elkaars cultuur kennis te laten maken. Het beleid is erop
gericht allochtone sporters zo snel mogelijk te laten deelnemen aan reguliere
activiteiten en zich te doen aansluiten bij algemene sportverenigingen.Menging in de sport vormt al met al het streven van het Arnhemse beleid.
Langs die weg hoopt men ook problemen als criminaliteit aan te pakken en de
achterstand in sportdeelname bij o.a. de allochtone groepen weg te nemen.3.6 Effectiviteit van beleid: onderzoeksresultatenEvaluatie door het ministerie van VWS (1998)In De terugblik (1998) van het ministerie van VWS wordt de volgende conclusie
ten aanzien van het beleid over de periode 1994–1998 getrokken: Het
sportstimuleringsbeleid voor allochtonen heeft getalsmatig een beperkt effect.
In plaats van de beoogde integratie lijkt er eerder een tendens tot (verdere)
segregatie (p.14).Inzake de doelgroep allochtonen blijken gemeenten vooral te kiezen voor
een integrale benadering waarbij sportprojecten zich richten op inwoners van
achterstandswijken. In algemene zin kan gesteld worden dat het beleid gericht
op integratie van minderheden in reguliere sportvoorzieningen nog (te) weinig
effect sorteert. Ten slotte zijn de sportparticipatiekansen voor mannen en vrouwen goeddeels
gelijk getrokken. Uitzondering vormen echter juist allochtone vrouwen en meisjes.Gemeentelijk beleid (Duyvendak e.a., 1998)In een vergelijkend onderzoek naar het beleid op het gebied van sport
en integratie in Rotterdam, Den Haag, Arnhem en Eindhoven (Duyvendak e.a.,
1998) worden twee hoofdconclusies getrokken:• Hoewel beleidsmakers op de hoogte zijn van de discrepantie tussen
het ideaal van menging en een praktijk van gesepareerde sportbeoefening, zijn
zij geen voorstander van expliciete beleidsinitiatieven tot menging in de
sport. Separatie in de sport wordt gedoogd, maar niet als wenselijk ervaren.
Daarnaast hoopt men dat gesepareerde sportbeoefening slechts een fase is in
het emancipatieproces en dus van tijdelijke aard;• De vraag van veel groepen migranten om gesepareerd te sporten wordt
vaak niet gehonoreerd. Men is huiverig om categoriale voorzieningen te treffen.In gemeentelijk beleid betekent integratie in de sport meestal participatie.
Onafhankelijk van het antwoord op de vraag of menging plaatsvindt en of er
zich hierbij problemen voordoen, is het de bedoeling dat er door allochtonen
in ieder geval wordt geparticipeerd in de sport. We zien vervolgens in alle
steden een duidelijke discrepantie tussen de wens tot menging in de sport
enerzijds, en de schroom dit met beleidsmaatregelen af te dwingen anderzijds.
De enige manier waarop men gemengd sporten lijkt te willen bevorderen is door
het weigeren van subsidies voor apart sporten door allochtone groepen.In alle vier steden onderschrijven de informanten de stelling dat het
laagdrempelige karakter van sportactiviteiten maakt dat allochtonen via sport
makkelijk te benaderen zijn. Daarom zou via sport een bijdrage kunnen worden
geleverd aan het voorkomen van problemen als vandalisme en kleine criminaliteit,
voor zover allochtone jongeren hier meer dan gemiddeld bij betrokken zijn.
De gemeentelijke overheden proberen gunstige voorwaarden te creëren voor
sportbeoefening op buurt- en wijkniveau. Men laat «sport om de sport»
steeds meer over aan verenigingen en sportscholen. De gemeenten hanteren sport
steeds meer als middel tot het bereiken van buiten de sport gelegen doelen.Categoriaal sportbeleid is uit de mode. Het beleid is gericht op gemengd
sporten en dat gaat niet samen met de gedachte dat emancipatie van allochtone
groepen ook wel eens baat zou kunnen hebben bij – of zou kunnen leiden
tot – meer apart sporten. Het blijkt echter dat er een blijvende vraag
is naar aparte sportvoorzieningen. Evenzeer bestaat er een blijvende «sociale»
behoefte onder allochtonen in alle vier de steden om zich apart te organiseren –
dit ondanks vaak mislukte eerdere pogingen hiertoe. Aan de wens tot het zich
apart organiseren in de sport ligt het bestaan van een gedeelde identiteit,
en van een hoge mate van sociale cohesie in deze groepen ten grondslag. Het
beleid komt aan deze wensen echter niet of nauwelijks tegemoet.Eindhoven wil zich profileren als een «sportstad» die de beschikking
heeft over fraaie sportterreinen en andere sportaccommodaties. In het beleid
is prioriteit gegeven aan de breedtesport, aan «sport voor allen»,
zoals men dat zelf formuleert. Dit betekent dat allochtone groepen geen extra aandacht krijgen. Dit geldt ook voor Den Haag. Daar verwacht men
zelfs niet veel van sociale integratie door sport. Voor een «verzuiling»
in de sport is men echter niet bang. De keuze voor de groep waarin iemand
wil sporten wordt aan de sporter zelf overgelaten.In het Rotterdamse en Arnhemse beleid krijgen kansarme groepen, waaronder
allochtonen, bij de organisatie van sportactiviteiten wel extra aandacht.
Ook hier probeert men echter net als in de andere steden via sportactiviteiten
voor allochtonen te komen tot participatie van allochtonen in reguliere activiteiten.In het sportbeleid van alle onderzochte steden is de sociale integratie
van etnische groepen in de sport een punt van aandacht. Het accent ligt op
het bevorderen van participatie in reguliere activiteiten en organisaties.
Leidinggevenden in de sport en in het sportbeleid onderkennen vaak het bestaan
van belemmeringen voor het tot stand komen van integratie in de sport, maar
ze willen en/of kunnen niet altijd iets met deze informatie doen. Men is niet
van zins substantieel beleid te ontwikkelen waarin allochtone groepen speciale
aandacht zouden krijgen, ook niet als men zegt «vraaggericht»
te werken.Sportbeoefening (SCP, 1998)In de Survey Positie en Voorzieningengebruik Allochtonen die door het
ISEO te Rotterdam in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt
uitgevoerd is sinds 1991 gevraagd naar het lidmaatschap van sport- of gezelligheidsverenigingen
onder de legaal in Nederland woonachtige Turken, Marokkanen, Surinamers en
Antillianen (hoofden van huishoudens) in veertien gemeenten. Als referentiegroep
is een steekproef onder autochtone hoofden van huishoudens getrokken met een
vergelijkbare sociaal-economische positie. De gegevens laten aanzienlijke
verschillen zien tussen de onderzochte groepen onderling voor wat betreft
sporten in georganiseerd verband. Het blijkt dat de deelname aan verenigingen
het minst voorkomt onder Turken en Marokkanen en het hoogst is onder de autochtone
bevolking. Leeftijd is hier een factor van invloed, vooral voor de Antillianen:
hoe jonger de mensen, hoe groter de kans dat zij in verenigingsverband sporten.
Bij gelijke leeftijdsklasse bleef de deelname van allochtonen aan verenigingen
aanzienlijk lager dan die van autochtonen. Antillianen vormen hierop echter
een uitzondering (SCP, Rapportage Minderheden 1998).Uit recent onderzoek van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport blijkt dat 65 procent van de Nederlandse bevolking aan sport doet, dat
over het algemeen ouderen minder sporten dan jongeren en mannen iets vaker
dan vrouwen (VWS Bulletin, juni 2000, p. 16–17). Helaas ontbreken goede
landelijke cijfers over sportparticipatie waarbij onderscheid is gemaakt naar
etnische achtergrond, leeftijd en sekse. Uit verschillende studies komt, ondanks
de moeilijke vergelijkbaarheid, toch een bepaald totaalbeeld naar voren. Het
algemene beeld is dat allochtonen in vergelijking tot autochtonen minder in
georganiseerd verband sporten. Wat opvalt is dat het leeftijdsen sekseverschil
groter is bij allochtonen dan bij autochtonen. Elling zegt hierover het volgende:
«Terwijl het leeftijds- en sekseverschil bij autochtonen steeds kleiner
wordt sporten allochtone mannen duidelijk meer dan allochtone vrouwen en allochtone
jongeren beduidend meer dan allochtone volwassenen en ouderen» (2001).De grote steden wijken op sommige punten van deelname af van het landelijke
beeld. Dit geldt ook voor de Rotterdamse sportsituatie. Zo blijkt uit
gegevens van het COS dat slechts 55 procent van de ondervraagden, tegen 65%
landelijk, een of meer sporten beoefent. Wel is de groep veelzijdig, slechts
17 procent van de sporters beoefent maar één enkele sport. Autochtone
Nederlanders sporten aanzienlijk vaker dan respondenten met een Marokkaanse
of Turkse achtergrond. Rotterdammers met een Surinaamse achtergrond nemen
een middenpositie in. Vooral de sportdeelname van de eerste generatie blijft
ver achter. De tweede generatie loopt de achterstand echter in. Deze sport
gemiddeld zelfs frequenter dan de autochtonen (Rijpma, 2000). Er zijn geen
aanwijzingen dat deze Rotterdamse situatie afwijkt van drie andere grote steden
(Utrecht, Amsterdam, Den Haag).Een nadere beschouwing van de vraag naar de mate waarin er al dan niet
«etnisch gemengd» wordt gerecreëerd in de vrije tijd, geeft
voor wat betreft sportdeelname een interessant beeld. Zo hebben Krouwel en
Boonstra het ledenbestand van sportverenigingen nader onder de loep genomen
en hun valt op dat allochtone Rotterdammers minder vaak lid zijn van sportverenigingen.
Dit verschil is volgens de auteurs reeds op jonge leeftijd aanwezig.Ondanks de oververtegenwoordiging van autochtone jeugd binnen sportverenigingen
zijn de jeugdafdelingen van algemene sportverenigingen nog tamelijk «gemengd»
(Krouwel en Boonstra, 2001: Janssens en Bottenburg, 1999). Algemene verenigingen
herbergen in verhouding zelfs meer allochtone jeugd dan allochtone verenigingen.
Een beperkte keuzevrijheid speelt hierbij mogelijk een rol: veel allochtone
voetbalclubs kennen bijvoorbeeld geen jeugdafdeling. Menging van etnische
groepen in de sport blijkt sterk leeftijdsgebonden te zijn.Uit onderzoek blijkt dat er onder veel allochtonen op latere leeftijd
dus een duidelijke voorkeur is voor «onder elkaar» sporten. Dit
is ook zichtbaar in het ledenbestand van allochtone verenigingen. Dit bestaat
vaak in meerderheid uit mannen van één etnische groep, met slechts
een klein aantal leden uit een andere allochtone groep. In de buurtsport is
een zelfde patroon zichtbaar. Hier ligt het percentage allochtonen dat deelneemt
aan de activiteiten gemiddeld tussen de 70 en 95 procent. Het sporten in de
buurt is overduidelijk het terrein van de Marokkaanse en Turkse jongeren.
Binnen sportverenigingen is volledige homogeniteit evenwel zeldzaam. Het overgrote
deel van de ondervraagden (bijna 90 procent) sport in georganiseerd verband
in een club waar ook mensen van een andere etniciteit en/of nationaliteit
lid van zijn.Participatie in vrijetijdsorganisaties in 1994 en 2000
(Van Daal 2001; Krouwel en Boonstra, 2002)Van Daal (2001)In 2000 was er onder allochtonen een lagere participatie binnen georganiseerde
vrijetijdsverbanden dan onder autochtonen. Waar bijna 70% van de autochtonen
participeerde, was dat bij Surinamers 47%, bij Antillianen 32%, bij Kaapverdianen
42%, bij Turken 37% en bij Marokkanen 34%. Tussen 1994 en 2000 is bij allochtonen
de participatie in georganiseerde verbanden significant afgenomen. Uit nadere
inspectie van de resultaten bleek dat de teruggang bij deze categorieën
vooral werd veroorzaakt door afgenomen participatie binnen religieuze organisaties.
Toch was in 2000 de participatie van allochtonen in religieuze organisaties
nog steeds hoger dan die van autochtonen. Allochtonen, vooral Antillianen,
Turken en Marokkanen, participeerden in 2000 veel minder dan autochtonen in
sportorganisaties. Waar 30% van de autochtonen betrokken is geweest bij een
sportorganisatie, was dat bij allochtonen 10% of minder. Sinds 1994 is de participatie van allochtonen in sportorganisaties zeker niet groter
geworden. Ook in overige algemene organisaties en overige etnische organisaties
participeerden in 2000, net als in 1994, relatief weinig allochtonen. Waar
44% van autochtonen in overige algemene organisaties participeerde, was dat
bij allochtonen steeds minder dan 10%. Bij geen der bevolkingsgroepen participeerde
meer dan 4% in zelforganisaties.Krouwel en Boonstra (2001)Krouwel en Boonstra (2001) constateren in hun analyse dat over het geheel
genomen de kwantitatieve verschillen in participatie tussen etnische groepen
en tussen etnische groepen en autochtonen gering zijn. Zij stellen vast dat
de allochtonen niet zozeer minder deelnemen aan vrijetijdsactiviteiten, maar
vooral andere activiteiten ondernemen in de vrije
tijd dan autochtone Nederlanders: «Er bestaan participatieverschillen
tussen de diverse groepen, maar het zijn niet de autochtonen die consistent
het meest actief zijn. Als we de vrijwilligersactiviteiten uitsplitsen naar
type activiteit dan blijkt verrassend genoeg dat met name binnen levensbeschouwelijke
organisaties (moskee en kerk), culturele en politieke organisaties, allochtonen
vaker actief zijn dan autochtonen. Bij het gebruik van sociaal-culturele voorzieningen
is er uitsluitend bij podiumkunsten sprake van een duidelijke oververtegenwoordiging
van de autochtone populatie». (Krouwel en Boonstra, 2001). Ook bij deelname
aan Rotterdamse festivals en evenementen zijn er verschillen in de participatiepatronen
tussen etnische groepen en autochtone Nederlanders. Zo nemen aan festivals
en evenementen Turkse, Marokkaanse, Antilliaanse en Surinaamse Rotterdammers
juist vaker deel dan autochtone Rotterdammers, de tweede generatie nog meer
dan de eerste generatie, is het Dunyafestival vooral favoriet bij de Turken
en Marokkanen en het Zomercarnaval bij de Surinamers. Bij het gebruik van
buurtvoorzieningen en het bezoek aan horecagelegenheden zijn de kwantitatieve
verschillen tussen allochtonen en autochtonen in de regel niet erg groot.
Al worden wijkvoorzieningen in de regel meer bezocht door allochtonen dan
door autochtonen.Vrijwilligerswerk in 1994 en 2000 (Van Daal, 2001)In 2000 laten allochtonen, net als in 1994, veel lagere percentages zien
waar het gaat om het doen van vrijwilligerswerk. Waar 38% van de autochtonen
in een periode van 12 maanden wel eens vrijwilligerswerk had verricht, was
dat bij allochtonen 5% (bij Marokkanen) en 12% (bij Surinamers). Er doen zich
hier bij geen van de bevolkingsgroepen significante verschillen voor tussen
inzet voor vrijwilligerswerk in 1994 en 2000. In religieuze organisaties is
er onder autochtonen, zeker gezien hun relatief lage participatie, een relatief
grote inzet voor vrijwilligerswerk. Allochtone participanten in zelforganisaties
doen daar relatief vaak ook vrijwilligerswerk. Niet duidelijk is of allochtonen,
wanneer ze eenmaal deelnemer zijn in sportorganisaties en overige algemene
organisaties, minder participeren dan autochtonen. Mogelijk is het feit dat
er zo weinig allochtone vrijwilligers zijn vooral het gevolg van hun lage
participatie en niet van een ontbrekende bereidheid om als vrijwilliger mee
te helpen.Participatie en vrijwilligerswerk bij de eerste en tweede
generatie (Van Daal, 2001)Tussen beide generaties zijn er geen significante verschillen in de mate
waarin in 2000 werd geparticipeerd in georganiseerd verband. De tweede generatie
participeerde echter significant minder in religieuze organisaties dan
de eerste. Onder Surinamers participeerde de tweede generatie significant
vaker in sportorganisaties en overige algemene organisaties, en lijkt de tweede
generatie zich ook (maar niet-significant) wat meer te hebben ingezet voor
vrijwilligerswerk. Ook bij andere groepen allochtonen lijkt de tweede generatie
wat meer geneigd om in deze organisaties te participeren en vrijwilligerswerk
te doen. Het gaat echter steeds om relatief lage percentages participanten
en vrijwilligers. Onder de tweede generatie was de participatie in overige
etnische organisaties en inzet voor vrijwilligerswerk net als onder de eerste
betrekkelijk laag.Participatie en vrijwilligerswerk in relatie tot achtergrondkenmerken
(Visser, 1997; Van Daal, 2001)Visser (1997)Uit een onderzoek naar de besteding van de vrije tijd in de gemeente Rotterdam
blijkt dat allochtonen in het algemeen veel minder deelnemen dan autochtonen
aan georganiseerde vrijetijdsactiviteiten, waaronder sport. Verder blijkt
dat vrouwen relatief weinig sporten in vergelijking met mannen. Allochtone
vrouwen in het bijzonder zijn ondervertegenwoordigd in de Rotterdamse sport.Van Daal (2001)Onder Turken en Marokkanen was de participatie in vrijwilligersactiviteiten
van mannen hoger dan die van vrouwen. Onder de andere allochtone groeperingen
lijkt de participatie van vrouwen wat hoger. In beide gevallen waren verschillen
in participatie binnen religieuze organisaties hiervoor verantwoordelijk.
Verder waren er niet veel significante verschillen tussen mannen en vrouwen
in participatie en het doen van vrijwilligerswerk. Onder Kaapverdianen participeerden
veel meer mannen dan vrouwen binnen sportorganisaties. Verschillen tussen
groeperingen in gemiddeld opleidingsniveau liggen niet ten grondslag aan de
afstand tussen allochtonen en autochtonen in de mate waarin men vrijwilligerswerk
deed. Overigens lijken hoger opgeleiden onder allochtonen, net als onder autochtonen,
vaker de neiging te hebben om zich in te zetten voor vrijwilligerswerk.Zowel onder autochtonen als onder allochtonen werd relatief vaak vrijwilligerswerk
gedaan door mensen die regelmatig godsdienstige bijeenkomsten bezoeken. Het
ging echter grotendeels om vrijwilligerswerk in religieuze organisaties.Zelforganisaties (Van Daal 2002)Uit een recent onderzoek naar zelforganisaties in opdracht van het Fonds
1818 blijkt dat de meeste zelforganisaties zich richten op het leven en «overleven»
binnen de Nederlandse samenleving. Daarbij hebben ze zowel belangstelling
voor hun eigen achtergrond als voor de Nederlandse samenleving. Belangenbehartiging
van de eigen groep is meestal een centrale doelstelling. In veel gevallen
wordt in dat kader ook hulp geboden aan landgenoten. Voor de achterban zijn
de activiteiten die zijn opgezet vanuit de eigen culturele achtergrond aantrekkelijk.
Het gaat hier soms om traditionele cultuuruitingen op het gebied van dans
en muziek die ook in het land van herkomst worden vertoond. Het gaat verder
om interculturele activiteiten, waarbij bijvoorbeeld vermenging plaatsvindt
met de Nederlandse cultuur. Van belang is dat er vaak gewerkt wordt aan de
ontwikkeling van een nieuwe identiteit, in dialoog met andere partijen in
de samenleving. Daarmee wordt in feite gewerkt aan culturele innovatie. VRIJETIJDSBESTEDING IN DE OPENBARE RUIMTEVoorlopige adviesraad voor Openluchtrecreatie (1993)Aan dit onderzoek ligt een adviesvraag van de staatssecretaris van Landbouw,
Natuurbeheer en Visserij ten grondslag. Het onderzoek (op basis van een uitgebreide
literatuurstudie en gebruikmakend van secundaire onderzoeksbevindingen) had
als doel antwoord te geven op een viertal vragen, te weten: welke activiteiten
ondernemen in steden woonachtige Turken en Marokkanen in de openlucht en welke
gevolgen heeft deze vraag voor het aanbod aan recreatiegebieden en «voorzieningen?.
Welke activiteiten zouden in steden woonachtige Turken en Marokkanen willen
ondernemen en waarom doen ze het niet? Tonen de antwoorden op deze vragen
de noodzaak van een «openluchtrecreatiebeleid» voor Turken en
Marokkanen aan en zo ja, hoe kan het beleid hierop inspelen? De Voorlopige
Adviesraad voor Openluchtrecreatie constateert dat het onderscheid tussen
woning/woonerf en openbare ruimte minder eenduidig is bij Turkse en Marokkaanse
gezinnen dan bij autochtone gezinnen. Er zou sprake zijn van een vloeiende
overgang van privé naar openbaar. De Voorlopige Adviesraad voor Openluchtrecreatie
constateert verder dat de openbare ruimte voor allochtonen vooral een ruimte
is om familie en mensen uit dezelfde etnische groep te treffen. De autochtonen
trekken er op uit naar recreatiegebieden, strand/zee/duin en overige landschappen.
Deze vorm van recreatie buiten de stad blijkt weinig populair onder allochtone
groepen. Groen in de woonomgeving, zoals parken en speelveld, worden wel frequent
bezocht door allochtonen, en dan met name Turkse en Marokkaanse groepen (gezinnen).
Zo blijkt op werkdagen het buurtpark, dicht bij de woonomgeving, te functioneren
als plek waar met name Turkse gezinnen aan het eind van de dag samenkomen.Hooghiemstra (1995)Er blijken duidelijke verschillen te zijn tussen het gebruik van openbare
ruimte tussen jongens en meisje, mannen en vrouwen. Hooghiemstra spreekt in
haar onderzoek Culturele begrenzingen? van een ruimtelijke seksescheiding
tussen Turkse en Marokkaanse jongens en meisjes: Turkse en Marokkaanse meisjes
zijn oververtegenwoordigd in activiteiten die dicht bij huis zijn gesitueerd
en ondervertegenwoordigd in openbare activiteiten. Je zou kunnen zeggen dat
Turkse en Marokkaanse meisjes slechts beperkt opgroeien in een Nederlandse
omgeving» (Hooghiemstra, 1995, p. 47). Voor Turkse en Marokkaanse kinderen
en jongeren is de buurt een vanzelfsprekende plaats om te recreëren.
Zij richten zich over het algemeen meer op plekken en voorzieningen in de
directe woonomgeving dan op recreatiegebieden buiten de stad. Marokkaanse
en Turkse jongens gaan wel verder van huis, terwijl voor Turkse en Marokkaanse
kinderen de openbare ruimte beperkt blijft tot de straat voor het huis. Turkse
en Marokkaanse kinderen spelen dan ook relatief vaker en op jongere leeftijd
dan autochtone Nederlandse kinderen zonder begeleiding op straat.Jongeren in Bos en Lommer en hun tijdsbesteding (Oud e.a.,
2000)Het onderzoek geeft informatie over de daadwerkelijke en gewenste vrijetijdsbesteding
van 13–16 jarigen in het stadsdeel Bos en Lommer in Amsterdam. Rond
driekwart van de jongeren zegt aan sport te doen, in vergelijking met ongeveer
90% in de leeftijd van 12 tot 15 jaar op landelijk niveau. Er zijn grote verschillen
tussen de deelname van meisjes en jongens. Bij de negentien onderzochte sporten
scoren meisjes alleen bij schaatsen en skaten hoger dan de jongens.
Zwemmen, voetballen en basketballen blijken de sporten te zijn die het meest
geoefend worden. Veel jongeren gebruiken waarschijnlijk de openbare ruimte
om te voetballen of basketballen. De belangstelling voor voetballen is groot
onder alle groepen: Turken, Marokkanen, Surinamers en Nederlanders maar vooral
onder de jongeren uit andere niet-geïndustrialiseerde landen.Ongeveer een kwart van de jongeren in Bos en Lommer zegt in georganiseerd
verband te sporten versus 60% op landelijk niveau. Er zijn significante verschillen
tussen de seksen en op basis van etniciteit voor de mate betreft waarin men
georganiseerd sport. Georganiseerd sporten komt het minst vaak voor bij Turkse
en Marokkaanse jongeren. Wanneer dit het geval is, gaat het vooral om een
voetbalclub of een club voor vecht- of verdedigingssport.De meeste Nederlandse jongeren besteden hun vrije tijd vooral buiten het
stadsdeel terwijl allochtone jongeren vooral binnen de grenzen van het stadsdeel
uitgaan. Er bestaan verschillen tussen de etnische groepen in de manier waarop
zij hun vrije tijd besteden. Surinaamse jongeren gaan vaker naar vrienden/vriendinnen
of bezoeken een disco of feest. Bij de Turkse jongeren zijn vooral bezoeken
van het buurthuis en activiteiten in de natuur populair. Marokkaanse jongeren
melden dat zij in hun vrije tijd relatief vaak hulp bieden in het huishouden.Elling (2001)Aan het kwantitatieve gedeelte van dit onderzoek deden onder ongeveer
1000 jongens en meisjes mee tussen de 14 en 20 jaar in de steden Tilburg en
Amsterdam. Ook zijn er diepte-interviews gehouden met 29 leerlingen. In de
interviews stond de sportdeelname en de beeldvorming over sport, sekse en
etniciteit in relatie tot omgangsvormen in sociale netwerken centraal. Uit
dit onderzoek blijkt dat groepen ongetrouwde jongens de meeste vrijheid genieten
en zich vrij bewegen in de eigen woonwijk en daarbuiten. Voor deze groep is
de buurt een belangrijke ontmoetingsplek. Meer dan autochtone jongeren zijn
zij te vinden in buurten en op pleinen in de wijk. De openbare ruimte is voor
allochtone groepen, en dan met name Turkse en Marokkaanse groepen, een ruimte
om vrienden, familie of gelijkgezinden te treffen. Elling laat in haar onderzoek
«Sport verbroedert, praktijk of mythe» (2001) zien dat de buurt
voor allochtonen een belangrijkere vindplaats is voor vrienden dan voor autochtone
leeftijdgenoten. Dit toont aan dat de betekenis van openbare ruimte voor (sommige)
allochtone groepen duidelijk verschilt van die van autochtone Nederlanders.Jókövi (2000, 2001)Uit onderzoek van Jókövi (2001) blijkt dat de overeenkomsten
in het gebruik van openbare ruimte tussen allochtonen en autochtonen groter
zijn dan de verschillen. Zowel allochtonen als autochtonen ondernemen in de
openbare ruimte buitenshuis hoofdzakelijk dezelfde activiteiten. Veelvuldig
ondernomen activiteiten zijn winkelen, stedelijk uitgaan, wandelen en sporten.
Alleen picknicken en barbecuen in de openbare ruimte springt eruit als iets
dat gewoon is voor allochtonen, maar relatief ongebruikelijk onder autochtone
Nederlanders. Andere activiteiten die meer worden ondernomen door allochtonen
dan door autochtonen zijn: bezoek aan speeltuin en speelveld in de buurt en
het winkelen in de binnenstad. Vooral gehuwde Turkse en Marokkaanse vrouwen
gaan vaak in groepjes met hun kinderen te voet naar een park of speeltuin
in de buurt.Het lijkt dat niet zozeer de verschillen in wat
men precies doet in de vrije tijd interessant zijn, maar veel meer met wie men deze activiteiten onderneemt. Zo
blijken de meeste Turken, Marokkanen en Creolen hun tijd door te brengen in
gezelschap van familieleden en of vrienden met dezelfde etnische achtergrond.
Ook Schmeink (1998) en de Voorlopige Adviesraad voor Openluchtrecreatie (1993)
constateren dat de openbare ruimte voor allochtonen vooral een ruimte is om
familie en mensen uit dezelfde etnische groep te treffen.Als we kijken naar activiteiten die men in de vrije tijd buiten de stad
onderneemt, dan blijken er duidelijke verschillen te bestaan in de vrijetijdspatronen
tussen allochtonen en autochtonen. Uit onderzoek van Jókövi (2000,
2001) blijkt dat er drie activiteiten zijn waaraan autochtonen veel meer deelnemen
dan (sommige) allochtone groepen. De autochtonen trekken er op uit naar recreatiegebieden,
strand/zee/duin en overige landschappen. Deze vorm van recreatie buiten de
stad blijkt maar weinig populair onder allochtone groepen. Jókövi
(2001) toont aan dat de tweede generatie allochtonen al een meer Nederlands
patroon volgt. Het bezoek aan terrassen in de binnenstad, aan stadsparken,
recreatiegebieden, strand/zee/duin en aan overige landschappen buiten de stad
is veelvuldiger dan onder de eerste generatie. Wel ligt de deelname van de
tweede generatie aan deze activiteiten nog steeds lager dan die van de autochtonen.
In ditzelfde onderzoek constateert zij dat voor drie vrijetijdsactiviteiten
geldt dat allochtonen die hun vrije tijd buitenshuis doorbrengen met autochtone
Nederlanders, deze allochtonen net als de autochtonen meer deelnemen aan de
betreffende activiteiten dan andere allochtonen. De activiteiten zijn: bezoek
aan recreatiegebieden, bezoek aan strand/duin/zee en bezoek aan terrassen
in de binnenstad. Jókövi zegt hier over: «Het is niet duidelijk
of de vrijetijdsbesteding in de openbare ruimte hierbij leidt tot contact
met autochtonen, of dat het contact met autochtonen leidt tot het vrijetijdsgedrag»
(Jókövi, 2001, p. 10).VRIJETIJDSBESTEDING IN OPENBARE GELEGENHEDEN: VERENIGINGEN,
PUBLIEKE GEBOUWEN, HORECAHuls (1997)Huls constateert in het CBS-rapport Allochtonen in Nederland (1997) dat
allochtone bevolkingsgroepen minder deelnemen aan culturele en maatschappelijke
activiteiten dan de autochtone bevolking: «Ruim 70% van de allochtone
doelgroepenbevolking neemt deel aan een of andere vorm van maatschappelijke
activiteit, terwijl dit bij de autochtonen zo'n 90% is. Allochtonen van 25
jaar en ouder met een laag opleidingsniveau die in de grote stad wonen, zijn
maatschappelijk inactiever». Er blijkt dus ook verschil te zijn in de
maatschappelijke participatie tussen de grote steden en de rest van Nederland.
Over het algemeen geldt dat hoe groter de gemeente is, hoe meer men deelneemt
aan allerlei vormen van maatschappelijke activiteiten. Dit komt onder andere
door het feit dat in grote steden het aanbod van culturele activiteiten groter
is dan in de kleinere gemeenten. Voor de allochtone doelgroepen woonachtig
in grote steden gaat dit echter niet op, daar is het percentage juist lager.
Met andere woorden: allochtonen in grote steden zijn maatschappelijk inactiever
dan allochtonen die in kleinere gemeenten wonen (minder dan 100 000 inwoners).Jókövi (1999)Onderzoek van Jókövi (1999) laat zien dat vooral allochtone
vrouwen minder vaak horecagelegenheden (restaurants, cafés, discotheek)
bezoeken. Het bezoek aan gelegenheden zoals cafés en discotheken loopt
ook bij mannen na het huwelijk en de komst van kinderen sterk terug, terwijl het bezoek aan eigen gelegenheden lijkt toe te nemen. Bovendien
wordt meer tijd met het huisgezin doorgebracht. Deze ommekeer gaat vaak gepaard
met een herwaardering van de eigen cultuur en de islam, die de gerichtheid
op de eigen groep versterkt (Krouwel en Boonstra, 2001). Ongehuwde etnische
jongeren komen minder dan volwassen getrouwde mannen in koffiehuizen. Van
coffeeshops die zich specifiek op jongeren richten, maken zij wel veelvuldig
gebruik. (Voorlopige adviesraad, 1993).VRIJETIJDSBESTEDING IN HUIS (SCHMEINK, 1998; RIJPMA, 2000)Bij de besteding van vrije tijd in huis blijken er bij allochtone groepen
grote verschillen te bestaan tussen mannen en vrouwen. Zo zijn vrouwen meer
in huis te vinden dan mannen (Schmeink, 1998). Het huwelijk en het krijgen
van kinderen zijn variabelen die over het algemeen de oriëntatie binnenshuis
versterken. Zo brengen gehuwden meer avonden thuis door dan ongehuwden, dit
geldt zowel voor de vrouw als de man. Als het gaat om de buitenhuiselijkheid
van ongehuwden zijn de verschillen tussen laaggeschoolde autochtone Nederlandse
jongens en allochtone jongens niet zo groot. Toch zijn de autochtone jongeren
gemiddeld genomen meer van huis weg dan allochtone jongeren. De verschillen
tussen autochtone en allochtone meisjes zijn veel groter. Vooral voor Turkse
en Marokkaanse meisjes geldt dat ze veel tijd in huis doorbrengen.Een meer specifieke analyse van Rijpma over Rotterdam laat zien dat de
tweede generatie Turken, Marokkanen en Surinamers net als de autochtonen vooral
veel interesse vertoont voor de commerciële televisie, terwijl de eerste
generatie vooral naar de zender uit het land van herkomst kijkt. Ten aanzien
van de geschreven media zijn grotere onderlinge verschillen te ontdekken.
Zo lezen vooral de Turken «eigen» kranten. De tweede generatie
leest daarnaast vooral het AD, de Metro en de Spits. Dagbladen worden met
name gelezen door Surinamers. Surinamers vertonen in het algemeen overeenkomstig
leesgedrag met autochtone Nederlanders (Rijpma, 2000). Wat betreft het huren
van een video in Rotterdam, vooral een aangelegenheid van de tweede generatie,
zijn de verschillen tussen allochtonen en autochtonen klein. Dit in tegenstelling
tot het gebruik van PC en Internet. Uit onderzoek van het Centrum voor Onderzoek
en Statistiek komt naar voren dat het gebruik van PC en Internet nog geen
gemeengoed is onder allochtonen, hoewel de tweede generatie deze achterstand
snel lijkt in te lopen. Landelijke cijfers van het CBS (1997) laten zien dat
het kijk- en luistergedrag tussen etnische groepen en etnische groepen en
autochtonen kwantitatief gezien nagenoeg gelijk is. De verschillen blijken
vooral te zitten in waar men naar kijkt of wat men leest, de frequentie blijkt
veel minder van belang. Een uitzondering op de regel blijkt het kijken en
luisteren naar klassieke muziek; hier kijken en luisteren allochtonen veel
minder naar op tv, radio en cd (CBS, 1997).VRIJETIJDSBESTEDING JONGE VLUCHTELINGEN (KRUISWIJK, 1999)Het onderzoek geeft informatie over de vrijetijdsbesteding van jonge vluchtelingen
in de leeftijd van 6 tot 16 jaar. De activiteiten die jonge vluchtelingen
in hun vrije tijd met name binnenshuis ondernemen verschillen niet zoveel
van de activiteiten van andere jeugdigen, waarbij sommige activiteiten meer
sekse- en leeftijdsgebonden zijn. Bij de activiteiten buitenshuis
valt op dat de jongens vaker dan de meisjes buitenshuis verblijven. Wel gaan
meisjes vaak winkelen en op familiebezoek.Als gekeken wordt naar de vrijetijdsbesteding van de geïnterviewde
jonge vluchtelingen dan lijken er op het eerste gezicht weinig verschillen
te zijn met de vrijetijdsbesteding van andere jeugdigen. Het gaat om kinderen
die al langere tijd in Nederland wonen. Zij spelen, gaan met anderen om en
zitten op school.Uit het onderzoek komt naar voren dat jonge vluchtelingen in hun vrije
tijd zowel optrekken met Nederlandse en allochtone leeftijdsgenoten als met
jonge vluchtelingen. Tevens komt naar voren dat jonge vluchtelingen een sterke
behoefte hebben om met leeftijdsgenoten op te trekken die eenzelfde culturele
achtergrond hebben. De taallessen blijken voor de jonge vluchtelingen ook
aantrekkelijk omdat zij daar leeftijdsgenoten kunnen ontmoeten. Zelforganisaties
van vluchtelingen spelen een cruciale rol bij de invulling van deze ontmoetingsfunctie.
Sommige zelforganisaties organiseren specifieke activiteiten voor de jeugdigen.In vergelijking met twee landelijke onderzoeken naar de tijdsbesteding
van jongeren blijkt dat Nederlandse jeugdigen vaker lid zijn van een (sport-)
vereniging dan de jonge vluchtelingen, namelijk 65% tegenover 44%. Als gekeken
wordt naar sekse dan blijken meisjes minder vaak deel te nemen dan jongens.
Zij willen wel graag lid worden, vooral van sportverenigingen. Het percentage
dat de deelname van jonge vluchtelingen aan verenigingen weergeeft, lijkt
meer in de buurt te komen van de percentages die in onderzoeken naar de vrijetijdsbesteding
van allochtone kinderen naar voren komen.Jonge vluchtelingen zijn slecht op de hoogte van het aanbod van het Nederlandse
jeugd- en jongerenwerk. De onbekendheid brengt ook met zich mee dat ouders
van jonge vluchtelingen het idee hebben dat deelname een slechte invloed zal
hebben op hun kinderen (de vrijere omgang tussen jongens en meisjes, alcoholen
drugsgebruik en crimineel gedrag).HET BEREIK VAN DE KUNSTEN (DE HAAN & KNULST, 2000)Uit een onderzoek van het SCP (De Haan & Knulst, 2000) naar veranderingen
in de belangstelling voor beeldende en podiumkunsten sinds de jaren zeventig
blijkt dat het bereik van de kunsten onder allochtonen kleiner is dan onder
autochtonen. Dat geldt voor het bezoek aan culturele instellingen, maar ook
voor het beoefenen van kunstvakken en in sterkere mate voor de beoefening
in verenigingsverband en het volgen van lessen in kunsteducatieve instellingen.
Vooral Turken of Marokkanen worden zeer weinig aangetroffen bij ondersteunende
voorzieningen zoals cursussen en amateurverenigingen. Surinamers en Antillianen
blijven op dit punt ook achter, maar niet in die mate. Ook onder de klandizie
van galeries en kunstuitleencentra bevinden zich nauwelijks Marokkanen of
Turken. Surinamers en Antillianen komen al wat vaker, maar wel minder dan
autochtonen. In veel gevallen kan een uitzondering gemaakt worden voor Nederlands-Indische
mensen. Deze groep komt zelfs relatief vaak in kunstmusea en galeries en heeft
ook meer dan gemiddeld belangstelling voor kunstuitleen en kunstaankoop. Voor
een groot deel hangt de achterstand in de participatie onder allochtonen samen
met andere achtergrondkenmerken, met name opleidingsniveau. Ook voor autochtonen
geldt dat lager opgeleiden minder in de culturele wereld participeren en dat
hierin in de loop van de tijd ondanks veel overheidsbeleid weinig veranderd
is. De moeite om achterstanden weg te werken, zal voor allochtonen niet anders
zijn. Toename van de cultuurparticipatie van allochtonen is
in zekere zin een onderdeel van een breder emancipatieproces. Door deelname
aan hogere vormen van onderwijs zullen ook allochtonen in staat gesteld worden
om culturele competentie te verwerven die voor de appreciatie van kunst en
cultuur nodig is. In dat geval kan sociale mobiliteit hand in hand gaan met
culturele mobiliteit. Het kan echter volgens de onderzoekers van het SCP wel
enkele generaties duren voordat het zover is. LiteratuurAhmad, A. en K. Breunissen (1980). Huisvesting van Surinamers in Nederland.
In: R. Spreekmeester en V. Evers. Huisvesting van etnische
minderheden. Den Haag: Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening
en Volkshuisvesting.Algemene Rekenkamer (2001). Grotestedenbeleid.
(Tweede Kamer 2000–2001, 27 650, nr. 2.) Den Haag: SDU.Amse, A. en W. Faessen (2000). Allochtonen en hun woonsituatie. In: Allochtonen in Nederland 2000. Voorburg/Heerlen: Centraal
Bureau voor de Statistiek.Beaujon, E. (1986). Minderhedensport in perspectief,
literatuurstudie. Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid
en Cultuur.Beckhoven, E. van en R. van Kempen (2002). Effecten van herstructurering
op de buurt. Tijdschrift voor de Sociale Sector,
jrg. 56, nr. 9, pp. 26–32.Berkel, R. van, A. Brand en J. Maaskant (1996). Uitgeschreven
of afgeschreven? Werklozen door de tijd gevolgd. Utrecht: Van Arkel.Bolt, G. (2001). Wooncarrières van Turken en
Marokkanen in ruimtelijk perspectief. Utrecht: Universiteit Utrecht.Bolt, G. en R. van Kempen (2000). Concentratie en segregatie in Nederlandse
steden. In: R. van Kempen, P. Hooimeijer, G. Bolt, J. Burgers, S. Musterd,
W. Ostendorf en E. Snel. Segregatie en concentratie in
Nederlandse steden: mogelijke effecten en mogelijk beleid. Assen:
Van Gorcum.Bottenburg, M. en C.J.M. Schuyt (1996). De maatschappelijke
betekenis van sport. Arnhem: NOC*NSF.Bovenkerk, F., K. Bruin, L. Brunt en H. Wouters (1985). Vreemd volk, gemengde gevoelens: etnische verhoudingen in een grote stad. Amsterdam/Meppel: Uitgeverij Boom.Brassé, P. (1985). Jonge migranten en hun vrije
tijd. Het sporten vrijetijdsgedrag van jonge Turken en Marokkanen in Eindhoven
en Dordrecht. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Instituut voor
sociale geografie, publicatie nummer 15.Breebaart, M., Musterd, S. en W. Ostendorf (1996). Etnische segregatie en beleid. Een internationale vergelijkend onderzoek. Amsterdam: AME.Campbell, H.W. (2001). Vrijetijdsbesteding en culturele
diversiteit. Vizier op cultuurparticipatie, openluchtrecreatie en sport.
Rotterdam: Stimulans.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) (1986). De
leefsituatie van Turken en Marokkanen in Nederland 1984. Deel 1. Eerste uitkomsten. Den Haag: Staatsuitgeverij.Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)(1996). Sociaal-culturele
berichten 1996–3. Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek. Centraal Plan Bureau (2000). Op weg naar een actiever
grotestedenbeleid. Den Haag, Centraal Plan Bureau Centrum Beleidsadviserend
onderzoek CEBEON (1989). Stadsvernieuwing en etnische minderheden
vier jaar later. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer.Centrum Beleidsadviserend onderzoek CEBEON (1999). Tweede vervolgmeting monitoring statushouders; huisvesting, verhuizingen en
verhuismotieven, Eindrapport. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Daal, H.J. van (2002). Geef ze de ruimte. Een onderzoek
naar zelforganisaties van allochtonen, gemeentelijk integratiebeleid en mogelijkheden
voor donatiebeleid van Fonds 1818. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Dagevos, J.M. (2001). Perspectief op integratie: over
de sociaal-culturele en structurele integratie van etnische minderheden in
Nederland. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.Dekker, S. en C.A Verstrate (1992). Het Amsterdamse
bos als recreatiegebied. Een onderzoek onder bezoekers van enkele voorzieningen
in het Amsterdamse Bos. Amsterdam: Stichting BRON.Dieleman F. en R. Nijstad. (1997). Eenzijdige bevolking in sociale huursector
vooral probleem buiten grote steden. In: Tijdschrift voor
de volkshuisvesting, nr. 7.Doorn, J. A. A. van (1955). Wijk en stad: reële
integratiekaders? Prae-adviezen voor het congres over sociale samenhangen
in nieuwe stadswijken. 17 december 1955, Amsterdam: Instituut voor
Sociaal Onderzoek van het Nederlandse Volk.Duyvendak, J.W. en A. Krouwel (1999). Sportbeoefening van immigranten.
De kloof tussen wens en werkelijkheid. Vrijetijdsstudies, nr. 4, p. 25–46.Duyvendak, J.W., A. Krouwel, N. Boonstra en R. Kraaijkamp (1998). «Mengen
moet! Sport en de belofte van een multicultureel Nederland». Vernieuwing, Tijdschrift voor onderwijs en opvoeding,
jrg. 57, nr. 9/10, p. 31–34.Duyvendak, J., G. Engbersen, E. Snel en F. Spierings (2001). De sociale pijler gefundeerd. Utrecht, Verwey-Jonker Instituut.Duyvendak, J.W. e.a.(1998). Integratie door sport?
Een onderzoek naar de gemengde en ongemengde sportbeoefening van autochtonen
en allochtonen. Rotterdam: Bestuursdienst Rotterdam.Elling, A. (2001). Sport verbroedert, praktijk of mythe?
Waarden en normen in de sport deel II. Arnhem: NOC*NSF.Elling, A. (2002). «Ze zijn er [niet] voor gebouwd».
In- en uitsluiting in de sport naar sekse en etniciteit. Nieuwegein,
Arko Sports Media.Elling, A. en P. De Knop (1999). De sociaal-integrerende functie van sport:
een kwestie van interpretatie?. In: Beleid en Maatschappij, 25/4: 215–228. G4 en Ministerie van VROM (1996). De gedifferentieerde
stad, gezamenlijke rapportage van de vier grote steden en het Rijk.
Den Haag: Ministerie van VROM.Gemeente Arnhem (1994). Jaarverslag sportstimulering. Arnhem: Dienst Cultuur, Educatie, Welzijn en Sport.Gemeente Arnhem (1997). Van sportstimulering naar sportontwikkeling. Arnhem: Dienst Cultuur, Educatie, Welzijn en Sport.Gemeente Den Haag (1995). Sturen op doelen. Vertrekpunten
voor sport, zorg en welzijn. Den Haag: gemeente Den Haag.Gemeente Eindhoven (1993). Eindhoven sportstad.
Eindhoven: gemeente Eindhoven.Gemeente Eindhoven (1996). Nieuwsbrief buurtaanpak. Eindhoven: Stichting O en O.Gemeente Eindhoven (1997). Nieuwsbrief buurtaanpak. Eindhoven: Stichting O en O.Gemeente Eindhoven(1997). Nieuwsbrief Eindhoven in
beweging. Eindhoven: gemeente Eindhoven.Gemeente Eindhoven (1998). Nieuwsbrief Eindhoven in
beweging. Eindhoven.Gemeente Rotterdam (1978). Rotterdam in beweging.
Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1991). De nieuwe Rotterdammers:
facetbeleid culturele minderheden in de jaren '90. Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1992). Communiceren met nieuwe
Rotterdammers. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1994). Collegeprogramma Werk en
Veiligheid. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1996). Werk en veiligheid nog steeds
bovenaan. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1997). Minderhedennota, effectief
allochtonenbeleid. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Gemeente Rotterdam (1998). Collegeprogramma: Met raad
en daad. Rotterdam: Gemeente Rotterdam.Gerrichhauzen, L. (2001). De dynamiek in de ordening
van de volkshuisvesting. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Gramberg, P. (2000). De invloed van de buurt op schoolloopbanen. Agora, nr. 3, pp. 20 – 21. Haan, J. de en W. Knulst (2000). Het bereik van de
kunsten. Een onderzoek naar veranderingen in de belangstelling voor beeldende
en podiumkunsten sinds de jaren zeventig. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.Hettema, E. van (1995). Sportdeelname van allochtone
meisjes. Scriptie, Rijksuniversiteit Groningen. S.l.: s.n.Hooghiemstra, E. (1995). Culturele begrenzingen? Het ruimtegebruik van
Turkse en Marokkaanse scholieren in Nederland. Vrije tijd
en samenleving, jrg. 13, nr. 3–4, p. 29–50.Hoogsteder, M.H.H. en S. Schalk-Soekar (2001). Allochtonen
over Nederlan(ders) in 2001. Onderzoek naar opvattingen van migrantengroepen
in Nederland over de multiculturele samenleving. Utrecht: Nederlands
Centrum Buitenlanders.Hoolt, J. (1987). De sportdeelname van etnische minderheidsgroepen.Huis, L. van en J. Nicolaas (2000). Allochtonen en hun verhuisgedrag.
In: Allochtonen in Nederland 2000. Voorburg/Heerlen:
Centraal Bureau voor de Statistiek.Huis, L. van (2001). Spreiding van niet-westerse allochtonen over Nederland.
In: Allochtonen in Nederland, 2001. Voorburg/Heerlen:
Centraal Bureau voor de Statistiek.Huls, F.W.M. (1997). Allochtonen en maatschappelijke participatie. In: Allochtonen in Nederland 1997. Voorburg: CBS.Jansen J. (2000). Ergens anders onderdak: een geschiedenis
van opvang en huisvesting van immigranten in Nederlands, 1945 -1995.
Leiden: Universiteit LeidenJókövi, E.M. (1999).Vrijetijdsbesteding van de 1e en 2e generatie
Turken, Marokkanen en Surinamers. Vrijetijdsstudies,
nr. 4, p. 47–61.Jókövi, E.M. (2000). Vrijetijdsbesteding
van allochtonen en autochtonen in de openbare ruimte. Een onderzoek naar de
relatie met sociaal-economische en etnische culturele kenmerken.
Wageningen: Alterra.Jókövi, E.M. (2000). Recreatie van Turken,
Marokkanen en Surinamers in Rotterdam en Amsterdam. Een verkenning van het
vrijetijdsgedrag en van de effecten van de etnische cultuur op de vrijetijdsbesteding. Wageningen: Alterra.Jókövi, E.M. (2001). Beleidsaanbevelingen
en samenvatting uit het rapport: Vrijetijdsbesteding van allochtonen en autochtonen
in de openbare ruimte. Een onderzoek naar de relatie met sociaal-economische
en etnisch-culturele kenmerken. Wageningen: Alterra.Keune, C., N. Boonstra en A. Overgaag (2002). Mijn
vrienden ken ik van de straat. Vrijetijdsbesteding van jonge Turken en Marokkanen
in de openbare stedelijke ruimte. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Kleinhans R., L. Veldboer en J.W. Duyvendak (2000). Integratie door differentiatie? Een onderzoek naar de sociale effecten van
gemengd bouwen. Rotterdam/Den Haag: Erasmus Universiteit Rotterdam/Ministerie
VROM.Kleinhans, R. en H. Kruythoff (2002). Herstructurering:
in het spoor van vertrekkers. Utrecht/Den Haag: DGVH/Nethur en Ministerie
VROM.Krouwel, A. en N. Boonstra (2001). Etnische tweedeling in sport en vrijetijdsbesteding?.
In: J.W. Duyvendak en L. Veldboer (red.) Meeting Point
Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom.Kruiswijk, P. (1999). Vrijetijdsbesteding van jonge
vluchtelingen. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.Kwekkeboom, R., T. Roes en V. Veldheer (2002). De werkelijkheid
van de welzijnswet. Verkenning van de werking van de welzijnswet op lokaal,
provinciaal en landelijk niveau. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Lagendijk, E. en M. van der Gugten (1996). Sport en
allochtonen. Den Haag: Van Dijk Van Soomeren Onderzoeksbureau/Ministerie
van VWS.Leistra, G. (1995). Parbo aan de Amstel. Surinamers
in Nederland. Amsterdam: De Arbeiderspers.Leun, J. van der, E. Snel en G. Engbersen (1998). Ongelijkheid in onveiligheid. Tijdschrift voor de criminologie, nr. 4, p. 370 e.v.Meiburg, H. (1982). Sport bevordert de integratie. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Meiburg, H. (1982). Sport en integratie. Evaluatierapport. Rotterdam: gemeente Rotterdam.Minister van Binnenlandse Zaken (1989). Actieprogramma
minderhedenbeleid 1990. (Tweede Kamer 1989–1990, nrs. 1–2.)
Den Haag: SDU.Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (1976). Derde nota over de ruimtelijke ordening. Deel 2: verstedelijkingsnota. (Tweede kamer 1975–1976, 13 754, nrs. 1–2). Den
Haag: Staatuitgeverij.Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Mileubeheer en
minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2002). Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2002.Brief ministers over
het tegengaan van de groei van wijken met een eenzijdige bevolking van allochtone
herkomst. (Tweede Kamer, 2002–2003, 28 162, nr. 3). Den
Haag: SDUMinister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Grotestedenbeleid. Brief minister inzake ondertekening convenanten en overwegingen
en voornemens GSB-beleid op langere termijn. (Tweede Kamer, 1999–2000,
21 062, nr. 87). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2000). Grotestedenbeleid. Brief minister over de actuele ontwikkelingen bij het grotestedenbeleid
en een reactie op de CPB rapportage en het jaarboek GSB.
Tweede Kamer 1999–2000, 21 062, nr. 90). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2002). Grotestedenbeleid. Brief minister met Tussenstand Grotestedenbeleid.
(Tweede Kamer 2001–2002, 21 062, nr. 104). Den Haag: SDU.Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid (2002). Steden op Stoom. Tussenstand grotestedenbeleid 1994–2002. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Ministerie van Binnenlandse Zaken (1995). Steden staan
voor stedelijkheid. Concept convenantGrote-Stedenbeleid kabinet-G15.
Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2000). Brochure Het grote stedenbeleid. Den Haag: SDU.Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (1993). Kiezen voor recreatie. Beleidsnota openluchtrecreatie 1992-2010.
Den Haag: Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij.Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Ministerie van Economische
Zaken (2002). Toeristisch-Recreatief Actieprogramma.
Den Haag: Ministeries van Landbouw, Natuur en Visserij en van Economische
Zaken.Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1985). Het formatiebesluit WBO. Staatsblad 1985 nr. 337. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1994). Naar eigen vermogen. Welzijnsnota 1994–1998. Den Haag: Ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en SportMinisterie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1996). Wat sport beweegt.Contouren en speerpunten voor het sportbeleid van de rijksoverheid. Rijswijk: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1997). Sport blijft sociaal vernieuwend. Doel, criteria en voorbeelden van multiprojecten. Rijswijk: Ministerie van VWS directie sportzaken.Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1998). De terugblik. Verslag over de periode 1995–2002. Den Haag:
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport..Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1998). Werken aan sociale kwaliteit. Welzijnsnota 1998–2002. Den Haag:
Ministerie van VWS.Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (1999). Breedtesport. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport.Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (1974). Nota woon- en huursubsidiebeleid. Den Haag: Staatsuitgeverij. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1982–1983). Meerjarenplan stadsvernieuwing 1983/871 992/96. Den Haag: Staatsuitgeverij.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1990). Evaluatienota stadsvernieuwing jaren '80/Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. 'Den
Haag: SDU.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1992). Nota beleid voor stadsvernieuwing in de toekomst:
samenvatting. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer, Centrale Directie Voorlichting en Externe Betrekkingen.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1993). Rapportage huisvesting minderheden. Ontwikkelingen
in de jaren tachtig, perspectief voor de jaren negentig. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1996). Minderheden aan bod. Betekenis van aanbodmodellen
van woonruimteverdeling voor etnische minderheden: eindrapport. Den
Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
(Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het ministerie door het Centrum Beleidsadviserend
Onderzoek CEBEON)Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1997). Nota stedelijke vernieuwing. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Centrale
Directie Voorlichting en Externe BetrekkingenMinisterie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1997). Woonverkenningen. Wonen in 2030. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1999). Evaluatie nota volkshuisvesting in de jaren negentig
Evaluatie: Wonen in de 21e eeuw. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Centrale
Directie Communicatie.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(2000). Nota mensen, wensen, wonen. Den Haag:
Ministerie van Volkshuisvesting en Milieubeheer, Centrale Directie Communicatie.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(2000). Perspectief op wonen. Rapportage van het Woningbehoefte-onderzoek
1998. Den Haag: SDU.Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(2001) Volkshuisvesting in de jaren negentig. Een evaluatie
van de mate waarin de inhoudelijke doelen van de Nota Volkshuisvesting zijn
bereikt. Den Haag: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer.Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (1984). Rijksprogramma Welzijn Minderheden 1984. Rijswijk: Ministerie
van WVC. Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur WVC (1985). Nota sport en minderheden. Rijswijk: Ministerie van WVC.Musterd, S. en M. de Winter (1998). Conditions for spatial segregation:
some European perspectives. In: International Journal of
Urban and Regional Research, vol 22, no.4, pp. 665–673.Musterd, S. en W.Ostendorf (2000). De context van verantwoordelijkheid:
een specificatie op het gebied van het wonen. In: Raad voor de Maatschappelijke
Ontwikkeling. Aansprekend burgerschap, advies 10, Bijlage
4, p. 105–127. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.Oud, W., P. Koopman en A. Veen (2000). Jongeren in
Bos en Lommer en hun tijdsbesteding. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut.Ouwehand, A. red. (2000). De vernieuwing halverwege.
Evaluatie vernieuwing Bijlmermeer 1992 – 1999. Amsterdam: Begeleidingsgroep
Evaluatie Vernieuwing Bijlmermeer.PBR (2000). Een barbecue in het Kralingse bos. Hoe
allochtone Rotterdammers de groene ruimte waarderen. Rotterdam: PBR.
In opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.Pengel, G. (et al) (1999). Etnische tweedeling in de
sport: een onderzoek in opdracht van NOC*NSF. 's-Hertogenbosch: Diopter-Janssens
& Van Bottenburg.Penninx, R., e.a. (1995). Migratie, minderheden en
beleid in de toekomst. Een trendstudie, in opdracht van de Tijdelijke Wetenschappelijke
Commissie Minderhedenbeleid. Amsterdam: Het Spinhuis.Phalet, K., C.van Lotringen en H. Entzinger (2000). Islam in de multiculturele samenleving. Opvattingen van jongeren in Rotterdam. Utrecht: Universiteit Utrecht, European Research Centre on Migration
and Ethnic Relations.Praag, C.S. van (1981). Allochtonen, huisvesting en
spreiding. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Praag, Carlo van (1989). De woonsituatie van etnische
minderheden. Een analyse van het woning-behoefte-onderzoek 1985/1986.
Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.Raad voor de Volkshuisvesting (1989). Advies inzake
de ontwerp-nota volkshuisvesting in de jaren negentig. Zoetermeer:
Raad voor de Volkshuisvesting.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(VROM-raad) (1997). Advies over de ontwerpnota Stedelijke
Vernieuwing. Den Haag: VROM-raad.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(Vrom-raad) (1999). Stad en wijk: verschillen maken kwaliteit.
Visie op de Stad. Den Haag: VROM-raad. Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(Vrom-raad) (2001). Verscheidenheid en samenhang: stedelijke
ontwikkeling als meervoudige opgave. Visie op de Stad 2. Den Haag:
VROM-raad.Raad voor de Volkshuisvesting, de Ruimtelijke Ordening en het Milieubeheer
(VROM-raad) (2002). Smaken verschillen: multicultureel
bouwen en wonen. Den Haag: VROM-raad.Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) (1997). Stedelijke vernieuwing; advies 2. Den Haag: SDU.Reijndorp, A. (1996). Wie stelt de bevolking samen?
De ontwikkeling van de sociale component van het ruimtelijk beleid.
notitie in opdracht van de Rijksplanologische Dienst. Rotterdam: Reijndorp
B.V.Reijndorp, A. (1997). Vooruitkomen in achterstandswijken. In: Schuyt,
C. (red.). Het sociaal tekort. Veertien sociale problemen
in Nederland. Amsterdam: De Balie.Rijpma, S.G. en C. Roques (2000). Diversiteit in vrijetijdsbesteding.
Rapportage van een onderzoek naar de deelname van Surinaamse, Turkse en Marokkaanse
Rotterdammers van de 1e en 2e generatie aan onder andere
cultuur, openluchtrecreatie en sport in 1999. Rotterdam: Centrum
voor onderzoek en statistiek.Roelandt, Th. en J. Veeman, J. (1989). Minderheden
in Nederland. Sectorstudie Huisvesting. Rotterdam: ISEO.Schmeink, H. & Wolde, S.J. ten (1998). Allochtonen
en recreatie. Den Haag: Stichting Recreatie, Kennis- en Innovatiecentrum.
In opdracht van Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Directie
Groene Ruimte en Recreatie.Schuppen, N. van (1989). De sportdeelname en het sportstimuleringsbeleid
van Turken en Marokkanen in Nederland. Amsterdam, Vrije Universiteit.Sociaal-Economische Raad (SER) (1998). Samen voor de
stad. SER-Advies 98/01. Den Haag: SER.Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (1998). Sociaal
en Cultureel Rapport 1998: 25 jaar sociale veranderingen. Den Haag:
SCP.Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (1999). Sociale
en Culturele Verkenningen 1999. Rijswijk.:
Sociaal en Cultureel Planbureau.Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) (2002). Sociaal
en Cultureel rapport 2002. De kwaliteit van de quartaire sector.
Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, in overeenstemming
met de Minister van Grotesteden- en Integratiebeleid. Conceptregeling tot stimulering van breedtesport op lokaal niveau (Stimuleringsregeling
breedtesport) S/P&K-2010 856. Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(1989). Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig: van
bouwen naar wonen. (Tweede Kamer 1988–1989, 20 691, nr.
2). Den Haag: SDU.Tesser, P.T.M. (1995). Rapportage minderheden 1995.
Concentratie en segregatie. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau SCP/VUGA.Tesser, P.T.M., F.A. van Dugteren en J.G.F. Merens (1998). Rapportage minderheden 1998. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
(SCP).The SmartAgent Company (2001). Woonbeleving allochtonen. Amersfoort: The SmartAgent Company.Uunk, W. (2002). Concentratie en achterstand.
Assen: van Gorcum.Uunk, W., en S. Dominguez Martinez (2002). Wijken in
beweging. Migratie in en uit concentratie-wijken. Assen: Van Gorcum.Vanreusel, B. en C. Bulcean (1992). De sociale betekenis
van sportdeelname. Rapport in opdracht van het Ministerie van VWS.
Leuven: Universiteit Leuven.Veenman, J. (1994). Participatie in perspectief. Ontwikkelingen
in de sociaal-economische positie van zes allochtone groepen in Nederland. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum.Veldboer, L. en J.W. Duyvendak (2000). De woningmarkt en de politiek van
gelijke kansen: segregatie als probleem en differentiatie als gerechtvaardigde
oplossing. In: Commissie Gelijke Behandeling, De toekomst
van gelijkheid. Deventer: Kluwer.Veldboer, L en R. Kleinhans (2001). De gemengde wijk: living together
apart. In: J.W. Duyvendak en L. Veldboer (red.) Meeting
Point Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom.Veraart, J. (1986). Turkse koffiehuizen in Nederland. Utrecht, s.n.Vermeijden, B. (1997). Stadsvernieuwing '66–'96.
Dynamiek in het beleidsdenken. Delft: Publikatieburo Bouwkunde.Verweij, A.O. en E.J. Latuheru, E.J. (2000). De kracht
van de stad: een nieuw instrument voor de evaluatie van het grotestedenbeleid. Assen: Van Gorcum.Verweij, A.O., E.J. Latuheru, T.J. Niehof, A.M.G. Vreeswijk, m.m.v. Y.M.R.
Weijers (2000). Jaarboek 1999 Grote-Stedenbeleid.
Assen, Van Gorcum.Voorlopige Adviesraad voor de Openluchtrecreatie (1993). Op weg naar kleurrijke recreatie. Een verkennend advies over recreatiegedrag
en behoeften van Turken en Marokkanen in Nederland. Amersfoort: Voorlopige
Adviesraad voor de Openluchtrecreatie.Vreeswijk, A.M.G., J.Th.M. Verhoeven, A.O.Verweij en Y.M.R. Weijers (2001). Jaarboek 2000. Grote-Stedenbeleid. Assen, Van GorcumWerkgroep Harmonisatie Inkomensafhankelijke Regelingen (2000). De armoedeval, analyse en oplossingen. Den Haag: Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Wouden, H.C. van der (1996). De beklemde stad; stad,
grootstedelijke problemen in demografisch en sociaal-economisch perspectief. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.Zubrinsky Charles, C. (2000). Neighbourhood racial-composition preferences;
evidence from a multiethnic metropolis. Social problems, vol. 47, nr. 3. pp. 379–407. BIJLAGE 5BUITENLANDSE STEDELIJKE ERVARINGEN MET HET INTEGRATIEBELEID Inhoudsopgave blz. Aanleiding491Opzet492Bronnen492   1. Wat valt er te vergelijken?4932. Wat heet integratiebeleid?495 3. Wat heet integratie?497 4. Evaluatie van beleid4985. Interessante (beleids-)praktijken500   Tot slot519 Literatuur521AanleidingImmigratie- en integratiebeleid staan hoog op de politieke en beleidsagenda's,
niet alleen in Nederland maar in alle Europese landen en op het niveau van
de Europese Unie. In vele gevallen kiest men er niet voor om het integratiebeleid
tot een beleidssector te verheffen, maar vraagt men er, binnen verschillende
beleidssectoren, specifieke aandacht voor zoals binnen werkgelegenheidsbeleid,
bestrijding van armoede en sociale uitsluiting, volkshuisvestingsbeleid, gezondheidsvraagstukken,
bestrijden van onderwijsachterstanden, et cetera.Getuigen van de Europese belangstelling zijn onder meer de specifieke
verwijzingen naar integratievraagstukken binnen Europese sociale programma's.
Enkele voorbeelden:• Het EQUAL-programma (Europees Sociaal Fonds) kent aparte projectcategorieën
voor bestrijding van discriminatie op de arbeidsmarkt en voor desegregatie
(Ministerie SZW, 2001);• Het commentaar van de Europese Commissie op de eerste serie National
Action Plans for Social Inclusion maakt gewag van (onder meer) een te geringe
aandacht voor immigratieen integratievraagstukken (Europese Unie, 2003);• Het werkprogramma van het Zesde Kaderprogramma voor onderzoek van
de Europese Unie nodigt binnen het thema Citizens and Governance
in a knowledge based society uitdrukkelijk uit om onderzoek te entameren
over «Migration, immigration and multiculturalism as challenges for
knowledge based societies», (Europese Commissie, 2002).Ook op het niveau van de lidstaten wordt integratie van immigranten op
verschillende niveaus geproblematiseerd. De uitbreiding van de Europese Unie
speelt in de argumentaties daaromheen ongetwijfeld een rol, maar ook de (relatieve)
toevloed van vluchtelingen en de tegenvallende integratie van allochtonen
uit eerdere immigratiestromen binnen de ontvangende samenlevingen.Binnen de landen zijn het de (grotere) steden die bij vele maatschappelijke
kwesties een vooruitgeschoven positie innemen. Zo ook op het terrein van het
(al of niet aanwezige of falende) integratiebeleid. Op het stedelijk niveau
komen problemen in al hun scherpte bij elkaar.Our world is being transformed at the local level by
forces that appear to emanate from somewhere well beyond our shores. It always
has, but during the last decades, the pace has accelerated enormously. The
local level is, to a large extent, synonymous with cities. Urban areas rather
than states are the nexus of the movement of people, ideas, investment, communications
and technology. Migration, and its repercussions is an important element of
this globalisation mix. Migration is targeted to cities rather than countries,
which means that ethnic minority groups tend to be concentrated in particular
cities rather that evenly dispersed throughout a country (Cross, 2000).De verschillende Europese netwerken van steden en/of van stedelijke organisaties
wijzen daar ook steeds weer op. Een organisatie als Eurocities buigt zich
specifiek over het probleem van integratie van immigranten en (ook illegale)
vluchtelingen (Eurocities, 2002). De landelijke programma's met betrekking
tot het stedelijk beleid (type Nederlandse grotestedenbeleid) geven bijzondere
aandacht aan allochtonen, zowel op het terrein van de collectieve
integratie (participatie van groepen allochtonen binnen bijvoorbeeld wijkaanpakken
en «initiatieven), als van de individuele integratie en emancipatie
(participatie van allochtonen in programma's ter bestrijding van achterstanden
en sociale uitsluiting).Elk programma, en elke stad geeft bij de beschrijving van de context van
cases op stedelijk of wijkniveau als één van de eerste cijfers
het aandeel buitenlanders of allochtonen in het inwonersaantal!1Het spreekt dan ook voor zich dat beleidsmakers, professionals en initiatiefnemende
burgers bij hun worsteling met de lokale problematiek en in hun zoektocht
naar «betere» oplossingen graag naar buitenlandse stedelijke ervaringen
kijken. Al was het maar om te bezien of en hoe elders wellicht beter integratiebeleid
meer resultaat heeft opgeleverd. Vanuit een klein land als Nederland is die
behoefte des te groter, al was het maar om de hoeveelheid en diversiteit aan
ervaringskennis te vergroten.Maar valt er wel zo veel te vergelijken? Zijn de contexten niet zo verschillend
van de Nederlandse dat er nauwelijks lessen te trekken vallen? En als er al
te vergelijken valt, doen andere landen of steden daarbinnen het dan beter
dan de beste Nederlandse voorbeelden? Of, om in de termen van de VBTB-doelboom
te spreken: is er een meer adequate operationalisatie van gekozen doelstellingen
en parameters? Worden er betere/meer middelen (beleidsinstrumenten) door de
overheid ingezet? Zijn de ijkpunten beter bepaald of geformuleerd: relevante
indicatoren (uit bestaande monitors) met betrekking tot de gekozen doelstellingen
en streefcijfers (prestatiegegevens: vooruitgang op indicatoren)? En tenslotte:
zijn er meer of betere referentiegegevens voor de ijkpunten en streefcijfers
beschikbaar?OpzetIn dit rapport willen we zo mogelijk lessen trekken uit buitenlandse stedelijke
ervaringen, of op zijn minst aangeven waar die lessen gevonden zouden kunnen
worden. Aan het eind van het rapport zullen enkele vindplaatsen gesuggereerd
en kort beschreven worden.Maar eerst zal de vergelijkbaarheid van Europese steden aan de orde komen.
Dat moet ons leiden naar enkele landen en steden waar naar verwachting wat
te «halen» is.Vervolgens geven we de basisprincipes van de vormgeving en uitvoering
van beleid in Europese landen en steden. Daarna gaan we in op de probleemdefinitie
in die landen en steden. Hoe wordt de kwestie van de integratie gesteld? Welke
termen worden gebruikt? Is het volgens de meest betrokken actoren een probleem
van groepen, van levensdomeinen, van omvang, van sociaal-economische context?De evaluatie van beleid is daarna aan de orde en tenslotte, zoals gezegd,
enkele interessante praktijken of locaties.BronnenDe bronnen die werden geraadpleegd zijn onder te verdelen in volgende
categorieën: • (statistische en andere) informatie over en beschrijvingen van
individuele landen en steden;• (statistische en andere) vergelijkende beschrijvingen van landen
en van steden;• wetenschappelijke studies over beleid en praktijk in landen en
steden;• hulpbronnen voor beleids- en praktijkontwikkeling in landen en
steden;• beleidsdocumenten van landelijke en stedelijke overheden.Er is – gegeven de tijd en de opdracht – zeer selectief en
niet steeds volgens een streng wetenschappelijke systematiek met de beschikbare
bronnen omgegaan. Het hoofddoel, namelijk inspiratie vinden in buitenlandse
stedelijke ervaringen, is daarbij leidend geweest.1. Wat valt er te vergelijken?De totale bevolking van Nederland blijft, in vergelijking met vele andere
Europese landen, behoorlijk snel groeien (5,5 pro mille in 2002). De netto
migratie daarentegen is met 1,8 pro mille eerder aan de lage kant. Landen
als Spanje, Ierland, Luxemburg en Portugal komen boven de 5 pro mille. Overigens
kent de netto migratie in Europese landen een behoorlijk grillig verloop (Europese
Commissie, 2002).Hoewel alle EU-landen al geruime tijd een vruchtbaarheid
kennen die onder het vervangingsniveau ligt, is er nog geen sprake van een
bevolkingsafname. Dit is deels het gevolg van een vaak nog relatief jonge
bevolking, deels van een veel groter aantal immigranten dan emigranten. Deze
netto immigratie heeft bovendien een indirect effect op de bevolkingsgroei:
een niet onaanzienlijk deel van de geboorte komt voor rekening van immigranten.Zonder immigratie zou de bevolking in een aantal landen
nauwelijks groeien, en in Duitsland en Italië zelfs afnemen
(Garssen, 2001, p. 163).Het migratieoverschot berustte in de jaren negentig voor een groot deel
op asielmigratie en gezinshereniging. Dat geldt voor alle EU landen: de vestigingsoverschotten
komen grotendeels voor rekening van de migratie van vluchtelingen en asielzoekers
(Garssen, 2001, p. 164). In een volgende paragraaf zal aangegeven worden hoe
dit fenomeen ook het debat over en de visie op integratie is gaan beïnvloeden.Met betrekking tot de vergelijkbaarheid van landen is dit punt in zoverre
van belang dat het gemeenschappelijke «migratieprobleem» van alle
Europese landen van relatief recente datum is. Voordat de recente instroom
van vluchtelingen in heel Europa plaatsvond, beperkte het vraagstuk van de
integratie van etnische minderheden zich goeddeels tot een aantal landen in
West-Europa. Zuid-Europese landen waren in hoofdzaak emigratielanden (richting
West-Europa), met uitzondering van Portugal, dat na 1973 zowel emigratie-
als immigratieland werd. Daar kwam immers een belangrijke stroom immigranten
uit de (ex-)koloniën op gang. In de Scandinavische landen en Ierland
was er eveneens sprake van een (zeer) beperkte aanwezigheid van etnische groepen.Deze vaststelling is een goede reden om voor vergelijking van beleid en
wederzijds leren de blik in eerste instantie te richten op landen in de nabije
omgeving van Nederland: het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, België en
Frankrijk. Daarnaast is het interessant om te bezien hoe landen (of steden),
zonder een lange immigratiegeschiedenis met de kwestie van relatief massale
instroom van vluchtelingen en asielzoekers omgaan. In het licht van de eerdere opmerking dat migratie zich eerder richt op
steden dan op landen, is het binnen dit globale kader en binnen de huidige
opdracht van groter belang om te bezien welke steden vergelijkbaar zijn, dan
verder te focussen op landenvergelijkingen. Dit laatste blijft overigens in
het kader van nader onderzoek niettemin van groot belang om (verschillen in)
de werkelijke effectiviteit van beleid op het spoor te komen. Er bestaan weliswaar
nogal wat landenvergelijkingen, maar deze beperken zich meestal tot het beschrijven
en typeren van immigratie- en integratiebeleid zoals dat politiek-juridisch
vastligt. Vergelijkingen van feitelijk beleid, laat staan van beleidseffecten
zijn eerder schaars.Het ligt in deze studie voor de hand om te zoeken naar steden die qua
grootte, bevolkingssamenstelling (eventueel de binnenstedelijke spreiding)
en globale sociaal-economische context niet te veel verschillen van Nederlandse
steden. Dat laat nog steeds een behoorlijke diversiteit toe, maar maakt de
zeer grote buitenlandse steden (tenzij op stadsdeelniveau en met betrekking
tot micro-projecten) minder interessant. Londen, Parijs, Berlijn, Madrid,
Rome vallen daardoor af. Uiteindelijk zijn voor Nederland de steden met een
inwonertal tussen de honderdduizend en het half miljoen, en met een percentage
etnische minderheden boven de 10% het interessantst.Van een aantal Europese steden kon in het bestek van dit onderzoek op
betrekkelijk eenvoudige wijze informatie verzameld worden met betrekking tot
het integratiebeleid. Op face value beantwoorden al deze steden aan de genoemde
vergelijkbaarheidscriteria. Dat wil zeggen dat er altijd wel een stad in Nederland
is waarmee de betreffende stad in zekere zin te vergelijken valt als het gaat
om de positie ten aanzien van het integratievraagstuk.Zo beschikken we over informatie van onder meer en in willekeurige volgorde,
de volgende steden: Verenigd Koninkrijk:Glasgow, Leeds, Birmingham, (Londen) Duitsland:Hamburg, Bremen,
Keulen, München, Essen, Schwerin, (Berlijn) België:Antwerpen,
Gent, Hasselt, Mechelen, Luik, Brussel Frankrijk:Mulhouse, Lille,
Lyon, St. Denis, Montpellier, Amiens, Gennevilliers, Antony, Montreuil, Reichshoffen,
Marseille, (Parijs) SpanjeBarcelona, BilbaoPortugalLissabon, Porto GriekenlandAtheneItaliëTurijn, Milaan,
(Rome) ZwedenMalmö, StockholmDenemarkenKopenhagen FinlandHelsinkiIerlandDublinDe keuze voor een korte beschrijving van enkele cases zal dan ook hoofdzakelijk
gemaakt worden aan de hand van de kenmerken en de mogelijke voorbeeldwerking
van het gevoerde integratiebeleid. 2. Wat heet integratiebeleid?Voor het integratiebeleid is een aantal basiscondities in de verschillende
landen van belang. Twee belangrijke condities zijn: het politiek/juridisch
burgerschap en hoe dat verkregen wordt, en de wijze waarop in zijn algemeenheid
met diversiteit wordt omgegaan.Zo zijn bijvoorbeeld in Frankrijk het opheffen van restricties met betrekking
tot maatschappelijke participatie voor buitenlanders minder ver gevorderd
dan in Nederland. Daarentegen krijgt iedereen die in Frankrijk geboren wordt
automatisch de Franse nationaliteit. In vergelijking met Nederland kent Frankrijk
een veel striktere scheiding tussen publiek en privé. Binnen het republikeins
ideaal is het niet vanzelfsprekend dat de overheid steun verleent aan de levensbeschouwelijke
of etnisch-culturele ontplooiing van specifieke bevolkingsgroepen (Lindo,
1998).Tezamen met een geheel verschillende migratiegeschiedenis, heeft dit geleid
tot een grote pluriformiteit in het integratiebeleid van de respectievelijke
landen.De algemene beleidsprincipes van de landen c.q. steden zijn door onderzoekers
vergeleken aan de hand van verschillende typologieën (Perchinig, 2001,
p. 6 e.v.) In een studie van het International centre for comparative urban
policy studies uit Rotterdam vinden we een typologie die bestaande typologieën
aardig combineert (Cross, 2000, p. 169). Bovendien verwijst deze studie per
typologie naar een of meerdere Europese steden. Daarmee geeft ze de gebondenheid
van steden aan het landelijke beleidstype aan, iets wat Perchinig tot regel
verheft (Perchinig, 2001, p. 411). In de Rotterdamse studie echter valt het
stedelijk integratiebeleid qua type niet noodzakelijk samen met het landelijk
beleid.Voor het vervolg is de omschrijving van de geconstrueerde types (en enkele
steden als voorbeeld) uit de Rotterdamse studie interessant:1. The «ex-colonial» type Beleid met betrekking
tot verblijf en sociale rechten is voornamelijk tot stand gekomen ten tijde
van ex-koloniale immigratie en is gericht op de structurele integratie van
immigranten (arbeidsmarkt, huisvesting, gezondheidszorg, onderwijs, politieke
participatie, etc.) Het minderheids «probleem» wordt gezien als
een probleem van toegang tot markten waar waardevolle goederen en diensten
verdeeld worden; minderheidsproblemen worden geïnterpreteerd als «klasse»
problemen binnen het bestaande systeem van sociale klassen, vaak verergerd
door institutionele en persoonlijke discriminatie. Beleid om «oneerlijke»
ongelijkheid te herstellen legt de nadruk op participatie van minderheden
in beleidsvorming en uitvoeringsprocessen (Birmingham, Rotterdam, tot op zekere
hoogte ook Antwerpen en Lille).2. The «guest worker approach» Migranten
en etnische minderheden zijn in de eerste plaats gekomen als gastarbeiders,
per definitie tijdelijk. Op dit ogenblik hebben zij veelal een permanente
verblijfstitel, toch blijven zij «vreemdelingen», in een conceptuele
context die te karakteriseren is vanuit burgerschap definities, met de nadruk
op het «ius sanguinis»1 principe.
Immigranten hebben bepaalde sociale rechten, die per beleidssector en per
nationaliteit kunnen verschillen. Gastarbeiders blijven steeds «een
klasse apart» buiten het autochtone systeem. Zij moeten naar de autochtone
nationaliteit overstappen voor ze ten volle recht op burgerschap
krijgen. De culturele dimensie is hier geen belangrijk issue1 (Berlijn, Wenen, tot op zekere hoogte Kopenhagen).3. The pluralist approach Beleid is opgezet en wordt
uitgevoerd met het doel van volledige sociale integratie van minderheden op
de structurele markten van goederen en diensten. Als voldaan is aan verblijfsvoorwaarden,
dan volgen bijna automatisch ook sociale rechten. Beleid is erop gericht om
de ongelijke sociaal-economische positie van immigranten op te heffen (klasse-benadering).
Migranten moeten daartoe toegang krijgen tot machtscentra. Het meest opvallende
verschil met vorige benaderingen is de betekenis van de culturele dimensie.
Waar grote minderheidsgroepen aanwezig zijn, moet hun culturele bijdrage gezien
worden als een structurele component van een pluralistische samenleving, waarbinnen
zowel de autochtone als de allochtone culturen veranderen. Immigranten en
etnische minderheden zijn een structureel en permanent deel van de samenleving
(Rotterdam, en tot op zekere hoogte Antwerpen, Kopenhagen en Birmingham).4. «Universalisme républicain» De
Franse benadering van migranten en etnische minderheden is sterk structureel,
in die zin dat overheidsbeleid gericht is op integratie op de arbeidsmarkt,
de huisvestingsmarkt, het onderwijs, etc. Cultureel en wettelijk echter hanteert
Frankrijk strikte regels in het publiek domein; alle legale ingezetenen worden
beschermd door dezelfde republikeinse arrangementen als zij zich aan dezelfde
republikeinse regels houden (assimilatie-benadering) (Lille).5. Humanitarian action In deze categorie vallen steden
met een heterogeen beleid en heterogene initiatieven (Lissabon, Madrid, Barcelona,
Milaan, Athene, Dublin). Meestal is dat beleid in een formatieve fase; een
aantal acties wordt opgezet met de bedoeling om het vestigingsproces te «vergemakkelijken».
Bij sommige vinden we ook meer structurele elementen (Barcelona, Madrid, Helsinki),
waaronder het bevorderen van kansen op werkgelegenheid, huisvesting, onderwijs,
gezondheidszorg voor nieuwkomers. Een van de kernelementen in het beleid is
het respect voor «mensenrechten». Milaan kent een breed assortiment
aan initiatieven en organisaties die vaak gefinancierd zijn door de landelijke,
regionale of gemeentelijke overheid. Dublin en Athene bevinden zich nog in
de eerste fase van ad-hoc interventies.Het betreft hier een studie uit 1998 (Perchinig, 2001), dus mogelijk is
het beleid in landen en steden qua type inmiddels verschoven. Dat geldt volgens
Castles zeker voor Nederland dat zich langzamerhand verplaatst van het pluralistische
type naar het assimilatietype, dat hierboven met verwijzing naar Frankrijk
het universalisme républicain is genoemd.
Overigens wijst de historische Franse terminologie ons erop dat immigratie-
en integratiebeleid diep geworteld zijn in opvattingen (en de daaraan gekoppelde
maatschappelijke structuren) over burgerschap, de relatie overheid –
burger, overheid – particulier initiatief, die tussen Europese landen
heel erg (kunnen) verschillen en niet erg veranderbaar zijn. Met andere woorden:
ook al verschuift het integratiebeleid in Nederland, dit vindt plaats in een
historische context die zich niet zomaar laat uitwissen. Zo heeft de Nederlandse
verzuiling nog steeds grote invloed op de huidige beleidsarrangementen op
vele maatschappelijke terreinen. Veranderingen in het integratiebeleid zullen
altijd rekening dienen te houden met bestaande structuren en hun politiek-juridische
inbedding. Het Franse assimilatiebeleid wordt bijvoorbeeld ondersteund door
het «jus soli» (het land van geboorte bepaalt de nationaliteit)
en het republikeinse onderwijssysteem (l'école laïque).
Het invoeren van (de gevolgen van) een nieuwe visie op integratie kan dus
in conflict komen met belangrijke opvattingen over de inrichting van de samenleving.3. Wat heet integratie?The policy questions raised by this trend of migration
are regarded as critical to the future well-being of our societies. We can
debate whether migration pressures will rise or fall; we can discuss the likely
balance between settlers and seekers after asylum; we can consider whether
in today's globalised world migration is manageable; we can assess the wisdom
of one country's approach to immigration and integration versus another, yet
few would deny the urgency of the issue. The themes identified within the
Metropolis network as being of central importance, spatial segregation, economic
integration and social cohesion are recognised as those in need of an effective
policy response, although the national or local jargon used in policy discussions
and development might differ. (Cross, 2000).De kwestie van het integratiebeleid wordt met name gesteld op landelijk
niveau en is recentelijk sterk verbonden met de instroom van vluchtelingen
en asielzoekers, die zoals gezegd in heel Europa hoog op de politieke agenda
staat. Het herijken van het immigratiebeleid brengt tegelijk een nieuwe discussie
op gang over integratie.Op lokaal niveau – en zeker in de landen met een langere immigratietraditie –
wordt het integratievraagstuk soms in andere termen gesteld. Pragmatischer
ook: etnische minderheden maken deel uit van de lokale samenleving, op de
immigratie als dusdanig heeft de lokale overheid geen vat, ook niet op het
al dan niet regulier («legaal») zijn van de betrokken individuen.
Overigens loopt – zoals gezegd – het lokale beleid uiteindelijk
meestal in de pas met de ontwikkeling van landelijk beleid.In beleidstermen is lokaal vaak sprake van «mainstreaming».
Het integratiebeleid vindt zijn plaats binnen meer integraal stedelijk en/of
wijkgericht sociaal beleid en sectoraal binnen het bestrijden van sociale
uitsluiting op de arbeids- en huisvestingsmarkt, in het onderwijs en de gezondheidszorg,
etc. Als er gesproken wordt over aandachtsgebieden, achterstanden in het onderwijs,
gebrekkige toegang tot gezondheidszorg, dan volgt in de beschrijving van de
problematiek steevast de link met de aanwezigheid van belangrijke en diverse
groepen migranten of etnische minderheden. Ook in meer positieve doelomschrijvingen
als beleid ter bevordering van sociale inclusie of sociale cohesie is de link
met etnische minderheden en nieuwkomers nooit ver weg.Toutefois, la plupart de ces dispositifs ne visent
pas de manière spécifique les populations d'origine étrangère.
Ainsi le dispositif Ville Vie Vacances (VVV) s'adresse aux jeunes issus des
zones urbaines sensibles et particulièrement les jeunes en difficulté,
en voie de marginalisation ou en risque de délinquance, avec une priorité
pour ceux âgés de 13 à 18 ans. Ce programme interministériel
est localement animé par les Conseils départementaux de prévention
de la délinquance (CDPD) et les opérateurs peuvent être
les CCAS, les CCPD, les maisons de jeunes, les centres sociaux, les centres
de loisirs, ou bien des personnels mis à disposition par les ministères
de la Défense et de la Jeunesse et des Sports pour les stages, les
services spécialisés de la prévention des conseils généraux,
le secteur associatif... Les interlocuteurs municipaux, lorsqu'ils parlent
de l'intégration des jeunes d'origine étrangère, n'hésitent
cependant pas à citer ce dispositif. En effet, dans certaines
communes, les jeunes en grande difficulté ou en risque de délinquance
se trouvent principalement dans les parties du territoire où sont concentrées
les populations d'origine étrangère ou issues de l'immigration.
(...). Un députémaire affirme par exemple à propos du
dispositif municipal de l'intégration que «Tous les services
sont concernés parça. C'est une attitude générale»
(Gaxie, 2001, p. 3).In het Franse stedenbeleid wordt de integratiekwestie in de eerste plaats
omschreven als een «praktisch» beleidsprobleem. Het komt bovenop
de al moeilijke beheersing (of beheer) van aandachtsgebieden en – terreinen.
Het is verder een gevoelig beleidsterrein dat van vele kanten onder druk staat,
terwijl lokale overheden tegelijk het gevoel hebben dat zij weinig actiemogelijkheden
hebben. En tenslotte zit er een politiek imagoprobleem aan vast. Dat leidt
volgens de auteurs van Les politiques municipales d'intégration des
populations d'origine étrangère vaak tot paradoxaal beleid.Les discours de l'intégration se prêtent
à des usages politiques diversifiés. Ils autorisent les réceptions
sélectives et ils permettent à leurs auteurs de mettre l'accent,
selon les circonstances et les publics, sur la fermeté ou la compréhension,
les droits et les devoirs, les principes de la République ou les différences
culturelles, le respect de la légalité ou des droits individuels,
l'adaptation ou la préservation des identités. Ils peuvent encore
permettre de se réclamer simultanément de tous les principes
pour affirmer une position de neutralité (Gaxie, 2001, p.
6).Helaas is en blijft de praktijk achter bij de – soms zelfs tegenstrijdige –
beleidsdoelstellingen. De participatie van etnische minderheden, zowel individueel
als collectief, is in alle Europese steden een probleem.4. Evaluatie van beleidGraag hadden we hier enkele pregnante cijfers voorgelegd over de verschillende
resultaten van het integratiebeleid in Europese landen en steden, op het terrein
van de werkgelegenheid, het onderwijs, de huisvesting, gezondheidszorg. Het
beschikbaar materiaal is echter schaars, zo stellen alle auteurs die we raadpleegden
vast.Vergelijkingen onthullen zowel successen als tekorten,
maar vooral die laatste houden de aandacht gevangen. Daar ligt ook in overwegende
mate het werkgebied van het beleid van de overheid in haar functie van bewaker
van de verzorgingsarrangementen. In belangrijke mate concentreert zich de
aandacht op enerzijds het verzachten van het achterblijven van een minderheid
van de eigen bevolking en anderzijds het opheffen van de achterstand van de
grote groepen nieuwkomers, die zich in vrijwel alle westerse landen gevestigd
hebben. Op dat laatste punt hebben de Europese landen opvallend weinig prestatie-indicatoren
te bieden die ook onderling vergelijkbaar zijn. Op Europees niveau is in kwantitatieve
zin over de integratie van de etnische minderheden nog altijd weinig bekend
(SCP, 2000, p. 603).Dat ontbreken van prestatie-indicatoren heeft volgens Franse onderzoekers
die het integratiebeleid van zeven steden in Frankrijk onder de loep namen,
veel te maken met de volgende elementen (Gaxie, 1999):• De politieke risico's die verbonden zijn met het formuleren van
specifiek op integratie gericht beleid en het inzetten van specifieke instrumenten
daarvoor. Mede daardoor wordt integratiebeleid vaak onder andere
noemers «verkocht» en is het vervolgens niet meer herkenbaar.
In een aantal gevallen gebeurt dat overigens ook om principiële redenen.• De invloed van wat zij «het integratie-milieu» noemen.
Dat «milieu» is samengesteld uit gespecialiseerde ambtenaren en
politici binnen de lokale overheid, gespecialiseerde werkers en elites uit
de bevolking. Zij instrumentaliseren de subsidiekanalen voor wat een integrale
aanpak van integratie wordt genoemd. Enigszins cynisch geven zij overigens
aan dat het integrale van het werk grotendeels bestaat uit «concertation»
(seminars, overleg, conferenties, partnership bijeenkomsten,...»). Evaluatie
van beleid heeft in deze context voor geen van de betrokken partijen een grote
prioriteit.Een andere reden voor ontbrekende evaluatie is het ontbreken van gegevens
waarop die evaluatie gebaseerd zou kunnen worden. Daar speelt de zogeheten
«mythe van de non-discriminatie» een rol in. Met het argument
dat niet gediscrimineerd wordt, houden bepaalde instellingen en organisaties
geen aparte gegevens bij van etnische minderheden, waardoor het onmogelijk
wordt om na te gaan of van discriminatie sprake is.Gebrekkige beleids(effect)evaluatie is normaal geen uitzondering, zo bevestigen
ook Duitse onderzoekers die de balans opmaken van het Soziale Stadt beleid,
het Duitse equivalent van het Nederlandse Grotestedenbeleid (Becker, 2002).The first Difu survey revealed that two thirds of the
towns and cities either plan or have conducted achievement checks or evaluation
and monitoring, but closer scrutiny disclosed that they have widely varying
definitions of evaluation and particularly of monitoring. Only a few have
developed control schemes with sophisticated contents and methods. The existing
approaches focus on updating (regular) statistics and individually interviewing
players in the programme areas, normally in the form of the preparatory investigation
prescribed in the Urban Development Act.Uit de evaluatie van het Duitse Soziale Stadt-beleid vallen naast de aanbeveling
om meer en beter te evalueren ook nog volgende lessen te trekken voor succesvol
integratiebeleid:• In zijn algemeenheid staat of valt een integraal stedelijk sociaal
beleid met de mate waarin resources gebundeld kunnen worden op landelijk,
regionaal en lokaal niveau.• Het belang van een goed Integraal Actieplan staat buiten kijf.
Als dat er niet is, dan blijven activiteiten op zichzelf staan, en leveren
ze geen (of een onduidelijke) bijdrage aan beleidsdoelstellingen.• Binnen die integrale plannen moet het integratiebeleid als activiteitenterrein
omschreven zijn. Twee aspecten gaan daarbij hand in hand: het bevorderen van
de collectieve participatie van etnische minderheden binnen bewoners- of burgerparticipatie
in wijken en buurten, maar ook op stedelijk niveau; het bevorderen van de
individuele participatie en emancipatie van immigranten via activeringsinitiatieven.• Het succes van die activiteiten hangt nauw samen met de aanwezigheid
van stevig buurt- of wijkmanagement vanuit de stad. Ook daarin weer twee elementen:
laagdrempelige voorzieningen en de permanente aanwezigheid van specialisten
(vakdiensten) ter ondersteuning van bewoners.Successful activation and participation has primarily
been noted in places where municipalities have established a robust neighbourhood management system to implement Socially Integrative City. Problems
arise mainly when the interaction with the neighbourhood is too severely restricted
to conventional participation procedures at intermediate level, reducing the
impact of the onsite activation effort. The consequence is that only «pros»
attend participation panels in some municipalities, while disadvantaged segments
of the population, the main Socially Integrative City target groups, are excluded
or hardly affected (Becker, 2002).Andere evaluatoren, ook in andere landen, komen tot min of meer dezelfde
conclusies, al gebruiken ze niet altijd letterlijk dezelfde bewoordingen.5. Interessante (beleids-) praktijkenVoor de uiteindelijke keuze van interessante (niet noodzakelijk «best
practices») voorbeelden van en binnen stedelijke integratiepraktijken
uit het buitenland onthouden we uit het voorgaande enkele cruciale elementen:• Stedelijk beleid sluit qua type vaak, maar niet steeds volledig
aan bij het type integratiebeleid dat landelijk gevoerd wordt. Het wordt dus
interessant om binnen eenzelfde land zo mogelijk steden met een verschillend
beleidstype als voorbeeld te bezien.• Integratiebeleid is – zeker op lokaal niveau -meestal onderdeel
van meer integraal of sectoraal beleid. We zullen dus op algemene beleidscategorieën
moeten focussen.• Evaluatie en effectmeting is overal een zwak ontwikkeld aspect
van integratiebeleid. De voorbeelden kunnen dus niet op basis van resultaten
gekozen worden, maar eerder op basis van mogelijk inspirerende beleids- of
praktijkkeuzen.• Inspiratie kan gevonden worden in de volgende typen voorbeelden:
integratiebeleid als onderdeel van integraal stedelijk beleid; adequaat doelgroepenbeleid;
innoverende communicatie- en activeringsmethodieken; deelname van immigranten
binnen strategische betrokkenheid van bewoners bij stedelijke programma's
(stadsvernieuwing, herstructurering).Binnen twee categorieën beschrijven we enkele stedelijke cases:(1) Birmingham – Hamburg – Luik – Milaan als het gaat
om de kwaliteit van het stedelijk (integratie-) beleid.(2) Barcelona en Lissabon, steden die meer recent met immigratie zijn
geconfronteerd, als het gaat om het beleid ten aanzien van vluchtelingen en
asielzoekers.5.1. Stedelijk integratiebeleidBIRMINGHAMAantal inwonersCirca 960 000 (Perchinig, 2001, p. 191–192) Samenstelling bevolking(Perchinig, 2001, p. 191–192) Ethnic Group Residents TotalPercentage White 754 274 754 274 78,5 Black 56 376 5,9 Black-Carribean 44 770  4,7Black-African 2803  0,3 Black-Other 8803 0,9 Asian  129 899 13,5 Indian 51 075 5,3 Pakistani 66 085  6,9 Bangladeshi12 739  1,3 Chinese and Others  20 492 2,1Chinese 3315  0,3 Other-Asian 5653  0,6Other-Other 11 524  1,2 Total  961 041100 Persons born in Ireland 38 290 38 2904,0Bron: Birmingham City Council: 1991 Census Topic Report. Ethnic Groups
in Birmingham.Birmingham 1992, p. 13Positie minderhedenDe immigratie in Birmingham loopt min of meer parallel met de immigratie
in het gehele Verenigd Koninkrijk. Met name de arbeidsmigratie uit landen
van het zogeheten New Commonwealth (voormalige koloniën) is belangrijk.
Deze migranten hadden de verwachting (relatief) snel terug te keren naar hun
land van herkomst, maar vestigden zich uiteindelijk in groten getale definitief
in de UK (Garbaye, z.j., p. 3–10).Dit proces voltrok zich grotendeels tussen de vroege jaren vijftig en
1971 (van minder dan 500 naar meer dan 68 000 inwoners afkomstig uit
de New Commonwealth). Ook de spreiding van minderheden over de stad is in
Birmingham niet veel anders dan elders in de UK, met een grote concentratie
in de binnenstad. In 1991 leeft 57,3% van de minderhedenbevolking van Birmingham
geconcentreerd in zeven van de 39 wijken. In deze wijken behoort meer dan
50% van de bevolking tot een etnische minderheidsgroep.De etnische gemeenschappen in Birmingham hebben een dicht netwerk van
verenigingen, organisaties en groepen. In 1995 registreerde de Race Relations
Unit van de stad 375 organisaties.Zoals elders in de UK, heeft een grote meerderheid binnen de etnische
groepen in Birmingham stemrecht. Maar zij zijn lang niet altijd als kiezer
geregistreerd: in 1998 was 27% niet geregistreerd, tegenover 18% van de autochtone
bevolking in dezelfde wijken. Leden van etnische minderheidsgroepen stemmen
overwegend Labour. De raadsleden die verkozen worden in de binnenstadswijken
van Birmingham zijn ook vaak, en in toenemende mate, leden van etnische groepen.BeleidIn Birmingham vinden interessante lokale initiatieven plaats die betrekking
hebben op bevordering van participatie van minderheden in buurtontwikkeling,
ICT, onderwijs, stadsvernieuwing etc. Deze initiatieven blijven hier buiten
beschouwing, maar zijn daarmee niet minder belangrijk. De nadruk ligt hier
op de stedelijke beleidscontext die tegelijk voedingsbodem en borging van
die initiatieven moet vormen.In juli 1983 startte de gemeente een beleid gericht op gelijke kansen
binnen het gemeentelijk apparaat. Dit beleid sloot aan bij een artikel in
de Race Relations Act van 1976, dat de verantwoordelijkheid voor «equality of opportunity» and «good relations between people
of different races» bij de lokale overheid legt. Het gemeentelijk
beleid kent twee cruciale onderdelen: een Race Relations Unit (met in de tijd
wisselende benamingen) en een adviesstructuur voor etnische groepen, het Standing
Consultative Forum.Wat betreft de Race Relations Unit, op dit ogenblik wordt het werk op
dit terrein verzorgd door de Equalities Unit die zich zowel richt op rechten
van vrouwen en gehandicapten als op rassendiscriminatie en consultatie van
etnische groepen. Deze unit bestaat uit circa 50 medewerkers en heeft een
budget van 1,6 miljoen pond. Deze ontwikkeling past in een meer issue-geörienteerd
beleid in de UK (in plaats van een «community»-georiënteerd
beleid). Politiek wordt dit terrein gedragen door het «subcommittee
of Equalities» (onder de raadscommissie voor personele zaken).Ook het Standing Consultative Forum (SCF) kent een lange voorgeschiedenis.
Een van de belangrijkste impulsen daarin werd gegeven na de rellen van 1985
in de wijk Handsworth. Met name is van belang dat de lokale overheid de verschillende
etnische groepen met geld en personele middelen heeft gesteund om tot een
negental federaties te komen die vertegenwoordigd zijn in het SCF. Overigens
was een van de doelstellingen om de (forse) subsidiëring van het veld
van 375 organisaties te rationaliseren. Een van de instrumenten die in dit
kader zijn gebruikt betreft de zogeheten «Community Profiles»
van de etnische groepen in Birmingham. Aan de hand van wetenschappelijk onderzoek
is van elke categorie binnen de minderhedenbevolking een beschrijving gemaakt
met demografische en sociaal-economische gegevens (Garbaye, z.j., p. 8–9).Door critici binnen en buiten de etnische gemeenschappen van Birmingham
wordt gewezen op het stigmatiserende effect van deze community profiles en
op de soms kunstmatige indeling van personen bij een van de etnische groepen.In feite steunt het minderhedenbeleid van de gemeente Birmingham op drie
pijlers:• de politieke vertegenwoordiging van etnische groepen;• het gemeentelijk gelijkheidsbeleid;• de ondersteuning van etnische organisaties (subsidies, gestructureerd
overleg en advisering).Het betreft hier dus een combinatie van een (feitelijk) sterk geprononceerd
beleid van mainstreaming en tegelijkertijd categorale aandacht.Residentielle Segregation, ethnische Selbsorganisation
und politische Mobilisierung im außerparlamentarischen Bereich stärkten
die Integration der Minderheiten in das politische System der Stadt und erwiesen
sich als stabilisierender Faktor für die Entwicklung einer eigenständigen
städtischen Gleichstellungspolitik. Wesentliches Merkmal der Politik
war die sukzessive Öffnung der städtischen Verwaltung für Minderheitenangehörige
und die symbolische Anerkennung der Minderheiten durch ein Bekenntnis zur
Multikulturalität der Stadt, mehrsprachige Publikationen, öffentliche
Aufschriften etc. (Perchinig, 2001, p. 281). Belangrijk is voorts dat de stad voor zichzelf meetbare doelen heeft gesteld
voor wat betreft het beleid van gelijke kansen en bestrijden van discriminatie.
Wat betreft het eerste wil de gemeente dat 20% van haar personeel uit etnische
groepen komt. Voor het tweede stelt de stad geregeld onderzoek in naar de
mate waarin de eigen dienstverlening vrij is van discriminatie. Medewerkers
die belast zijn met gelijkheids- en discriminatievraagstukken bevinden zich
in alle diensten en afdelingen van de gemeente. Op hen heeft de Equalities
Unit geen directe invloed. De hoge centrale positie van die Unit staat echter
garant voor zijn invloed op andere diensten en afdelingen.HAMBURGAantal inwonersCirca 1 700 000Samenstelling bevolkingBuitenlanders in Hamburg 1982 – 1996 (Perchinig, 2001, p. 41). Herkunftsländer1992 1996 1992 – 1996  Absoluut%Absoluut%%Türkei69 67927,271 66126,3+ 2,8(Ehemaliges) Jugoslawien32 09612,525 977  Bosnien-Herzegowina  8 747  Kroatien  4 637  Makedonien  1 343  Summe ehemaliges Jugoslawien 1996  40 70414,9+ 26,8Portugal7 9903,19 8663,6+ 23,4Italien6 4552,56 9592,5+ 7,8Griechenland8 2313,28 6813,2+ 5,5Spanien3 8081,53 8461,4+ 1,0 Ehemalige Hauptanwerbeländer128 25950,0141 71751,9+ 10,5Andere Herkunftsländer128 10950,0131 19948,1+ 2,4darunter:     Polen19 6587,718 8746,9– 4,0Iran12 8695,013 6515,0+ 6,1Afghanistan9 4013,712 4644,6+ 32,6Ausländ. Wohn-bevölkerung gesamt256 368     233 677100,0272 916   259 472100,0   Gesamte Wohnbevölkerung1 688 785 1 707 986  Ausländeranteil13,8    Bron: Statistisches Landesamt 1998a, eigene Berechnungen Positie minderhedenOver de specifieke positie van buitenlanders in Hamburg zijn weinig gegevens
bekend. Er worden nauwelijks categorale gegevens verzameld (Perchinig, 2001,
p. 51).In Hamburg, zoals in vele andere grote Europese steden, concentreert de
buitenlandse bevolking zich in de oude binnenstad, in dit geval in de buurt
van de haven.Meer dan de helft van de buitenlandse bevolking van Hamburg leeft sinds
meer dan tien jaar in Duitsland. Met name de Turkse bevolkingsgroep is daarbinnen
sterk vertegenwoordigd. Deze Turken hebben geen stemrecht, maar hebben wel
een permanente verblijfskaart.De sociaal-economische positie van etnische minderheden is zwak. Onder
werkloze buitenlanders is het aantal bijstandsgerechtigden groot. Hun aandeel in de bijstandspopulatie is twee keer zo hoog als hun aandeel
in de bevolking (meer dan 30% van de bijstandsontvangers).Kenmerken van de woonsituatie in vergelijking met autochtonen zijn: meer
huurwoningen, kleinere woningen, slechtere/minder voorzieningen in de woning,
discriminatie op de woningmarkt.Die Entwicklung der Arbeitslosenzahlen und die hohe
Sozialhilfedichte in Hamburg sind gravierende Indikatoren für das Ausmaß
der Armut in der Stadt. Es ist eine Armut im Wohlstand: Während die Verarmungsprozesse
zunehmen und Armut immer häufiger auch mittlere Einkommensgruppen bedroht,
verbessern sich die materiellen Verhältnisse der einkommensstarken «urban
professionals» kontinuierlich. Diese gespaltene Entwicklung spiegelt
sich auch immer häufiger räumlich wider: Stadtteile, in denen traditionell
die eher einkommensschwachen Haushalte leben, sind in den 80er Jahren tendenziell
(einkommens)ärmer geworden, während die wohlhabenden Quartiere bezogen
auf die Einkommen Steigerungsraten aufwiesen, die deutlich über dem Hamburger
Durchschnitt lagen. Die Stadtteile «driften» auseinander. (vgl.
Freie und Hansestadt Hamburg, Stadtentwicklungsbehörde 1996, S. 74).BeleidDuitsland beschouwt zichzelf niet als een immigratieland. Tegelijkertijd
is Duitsland van alle West-Europese landen het land met de grootste instroom
van immigranten. Het aantal personen die sinds de Tweede Wereldoorlog in Duitsland
zijn gaan wonen ligt tussen de 20 en 25 miljoen. In 1991 was 8.6 % van de
bevolking van buitenlandse komaf, waarvan 60% al meer dan tien jaar in Duitsland
verbleef (Kruyt en Niessen, 1997, p. 23).Hamburg kent de specifieke situatie dat het tegelijk stad en deelstaat
(Land) is. Daarnaast heeft het een in de traditie gewortelde, aparte vorm
van burgerparticipatie aan het bestuur. Voor elk beleidsdomein is een Senator
verantwoordelijk, bijgestaan door een aantal gedeputeerden. Deze laatsten
zijn burgers die op voordracht aan het bestuur deelnemen. Hun voorstellen
hebben een belangrijke invloed op de beslissingen van verkozen politici. Vaak
wordt het ambt van gedeputeerde gezien als een leerschool voor een politieke
carrière.Het belang van dit aparte bestuursmodel is dat het college van gedeputeerden
voor een bepaald beleidsdomein op een soepele en vrije wijze commissies kan
inrichten. De commissie «Ausländische Arbeitnehmer», die
in 1971 werd ingesteld en waarin zes vertegenwoordigers van migrantengroepen
zaten, is daar een voorbeeld van. Met een dergelijke structuur kan het bestuur
vlot inspelen op nieuwe ontwikkelingen.In Hamburg zijn in de loop der jaren daarnaast een aantal voorzieningen
ontstaan, c.q. door de lokale overheid in het leven geroepen, die specifiek
integratiebeleid mogelijk moeten maken.In de eerste plaats is op bestuurlijk niveau de integratiekwestie ondergebracht
bij Sociale Zaken: een plaats die samenhangt met het Duitse immigratie- en
integratiebeleid als «gastarbeidermodel»:Auf der Regierungs- bzw. Verwaltungsebene stellen Sozialsenator/in
sowie die Behörde für Arbeit, Gesundheit und Soziales das «ausländerpolitische
Zentrum» dar. Der Sozialbehörde ist sowohl verwaltungsintern mit
der «Koordinierungsstelle für Ausländerfragen» eine wesentliche Koordinierungsfunktion zugeschrieben, ihr ist der Verwaltungsausschuß
«Ausländische Arbeitnehme» zugeordnet, von ihr werden die
Begegnungsstätten koordiniert und sie ist für das«ausländerpolitische»
Budget verantwortlich, sie vertritt die Stadt in einer Reihe relevanter Themen,
ihr unterstehen Sozialämter sowie das Landesamt für Aussiedler,
Flüchtlinge und Lastenausgleich. Die sozialpolitische Wahrnehmung des
Integrationsthemas findet auch darin ihren Ausdruck, daß die Berichte
zur Lage der Zuwanderer zumeist dem Sozial- und nicht dem Ausländerausschuß
der Bürgerschaft zur Behandlung zugewiesen werden. Diese Vormachtstellung
der Sozialbehörde resultiert bereits aus der Anwerbephase, wie die frühe
Gründung des Verwaltungsausschusses «Ausländische Arbeitnehmer»
zeigt und ist typisch für ein «Gastarbeitermodell» (Perchinig,
2001, p. 149).Het bestaan van commissies van burgers biedt zoals gezegd de mogelijkheid
om binnen dit model directe invloed op het beleid uit te oefenen.De aanstelling van een Ausländerbeauftragte
(ombudsfunctie) direct onder de burgemeester in de jaren negentig is een tweede
pijler van het integratiebeleid. De aanhaking van deze functie en dus de onafhankelijkheid
van de vakportefeuilles toont aan dat men hiermee het «gastarbeidersperspectief»
wil overstijgen en integratie als een burgerschapskwestie stelt. De beperkte
mogelijkheden die aan deze functie werden meegegeven relativeren echter deze
politieke keuze. Het gaat om 5,5 FTE en 20 tijdelijke arbeidsplaatsen. Vergeleken
met bijvoorbeeld de Equalities Unit van de stad Birmingham is dit een beperkte
bezetting. In dezelfde richting wijzen de eerste rapporten van de ombudsman.
Aan de andere kant is de functie inmiddels stevig verankerd in het stedelijk
beleid.Binnen de civil society zijn de zogeheten «Deutch-Ausländischen
Begegnungsstätten» een belangrijk fenomeen. Het betreft hier ontmoetingsplaatsen
(en activiteitencentra) die verbonden zijn aan kerken en nieuwe sociale bewegingen
uit de jaren tachtig van de vorige eeuw. Zij worden als particulier initiatief
fors gesubsidieerd door de lokale overheid en spelen een grote rol in de pacificatie
van spanningen tussen bevolkingsgroepen. Meer recent lijkt er overigens enige
afstand en zelfs spanning te ontstaan tussen deze organisaties en de lokale
overheid.Zelforganisaties van buitenlanders daarentegen spelen slechts een beperkte
rol in het Hamburgse middenveld. Zij krijgen ook weinig overheidssteun.Met de komst van een nieuwe golf migranten (vluchtelingen en asielzoekers)
lijkt de Hamburgse overheid (in navolging van de landelijke overheid) de overgang
naar een burgerschapsperspectief, waarvan de genoemde beleidsstructuren getuigen,
alweer te verlaten. Er lijkt nu meer sprake van een spagaatbeleid: één
voor de bestaande groepen immigranten (integratie) en één voor
de nieuwkomers (voorlopigheid).Een heel ander domein van beleid is dat van de probleemgerichte en territoriale
aanpak. Er is bijvoorbeeld het terrein van de armoedebestrijding, en dat van
de «speerpuntwijken» en van de wijkontwikkeling in het kader van
de «Soziale Stadt». De verbinding van deze beleidsinitiatieven
met en de invloed op het integratiebeleid is niet duidelijk. Er vallen
klachten te beluisteren dat aan de ene kant migratie en integratie als «belastingsfactor»
opduikt, maar dat aan de andere kant in projectvoorstellen migranten als specifieke
doelgroep niet verschijnen (Perchinig, 2001, p. 149–150).De gerichte evaluatie van het Soziale Stadt-beleid daarentegen geeft aan
onder welke condities migranten op een gelijkwaardige wijze kunnen participeren
binnen probleemgerichte en territoriale aanpakken (Becker, 2002). Hamburg
wordt hier genoemd als een stad met een sterk wijkmanagement, waarbinnen specifieke
aandacht is voor integratie, waardoor participatie van buitenlanders meer
kansen krijgt.Zoals elders is er ook voor Hamburg weinig bekend over de feitelijke effecten
van het gevoerde beleid. De beleidsontwikkeling en de visie van deskundigen
wijzen echter ook hier in de richting van mainstreaming enerzijds en van specifieke
beleidsaandacht voor integratie op alle niveaus anderzijds.LUIK1Aantal inwoners 188 390Samenstelling bevolkingVan de Luikse bevolking is 17,6% van niet-Belgische nationaliteit (tegenover
circa 10% voor heel België). Een ruime meerderheid van deze buitenlanders
(62,5% komt uit één van de lidstaten van de EU. De verdeling
weerspiegelt de verschillende migratiegolven die Luik heeft gekend. Vanaf
het einde van de negentiende eeuw werden migranten uit Oost-Europese landen
aangetrokken voor het werk in de steenkoolmijnen en later de staalindustrie.
Na de tweede wereldoorlog ging de Belgische industrie massaal werven in Italië,
later in Spanje, Marokko en Turkije. De buitenlandse bevolking in Luik is
hiervan een afspiegeling. Daarnaast is er enige immigratie uit de vroegere
kolonie Kongo en tenslotte kwam er zoals elders recent een stroom vluchtelingen
op gang.In 1998 ziet de verdeling van de buitenlandse bevolking van Luik er als
volgt uit:Italianen: 40,5%Marokko: 14,6%Spanje: 8,9%Turkije: 7,6%Frankrijk: 6,9%Kongo: 3,3%Overige (ca. 50 nationaliteiten): 18,2%Positie minderhedenDe buitenlandse bevolking van Luik is ongelijk verdeeld over de verschillende
wijken (buurten) van de stad (tussen 5,9% en 40%). In één van
de wijken, Droixhe (35,6% buitenlanders), is het aantal niet-EU buitenlanders
hoger dan het aantal EU buitenlanders.Een indicatie voor de economische positie van buitenlanders in Luik kan
worden afgeleid uit enkele cijfers voor de gehele provincie. In 1991 bedroeg
het percentage economisch actieven onder de buitenlanders 45%. De verdeling
van deze populatie over beroepsgroepen was als volgt: – 6,4% is zelfstandig of werkgever;– 5,3% oefent een vrij beroep uit of behoort tot het kader;– 6,3% is werknemer bij de overheid;– 42,5% is werknemer in het particulier bedrijfsleven;– 23,1% is werkzoekend.In vergelijking met beschikbare cijfers uit 1970 valt met name de stijging
van het aantal werkzoekenden op (van 3,7% naar 23,1%) en de vermindering van
het aantal werknemers in het particulier bedrijfsleven (van 66,9% naar 42,5%).Ambities van buitenlanders met betrekking tot politieke participatie is
in België totnogtoe nauwelijks gehonoreerd. Met name lokale adviesraden
voor buitenlanders werden als opstap naar politieke participatie vanaf eind
jaren 60 ingesteld. De lokale adviesraad van Luik is, in tegenstelling tot
vele anderen, steeds blijven functioneren.Daarnaast hebben buitenlanders een stevige positie verworven binnen het
systeem van sociaal overleg (industriële relaties) dat in België
de belangrijkste pijler van het sociaal beleid vormt.BeleidHet beleid van de stad Luik kan niet los gezien worden van de landelijke
beleidsontwikkelingen. België heeft sinds de tweede wereldoorlog ten
aanzien van buitenlanders een ambigu beleid gevoerd. Enerzijds was er sprake
van gastarbeidersbeleid (aantrekken van tijdelijke arbeidskrachten), anderzijds
werd om demografische redenen gezinshereniging gestimuleerd, tot aan de officiële
immigratiestop begin jaren zeventig.Voor een goed begrip van het vervolg is een korte toelichting op de Belgische
staatsstructuur van belang. De federale staat België kent twee elkaar
overlappende beleidsstructuren: gewesten (territoriale invalshoek: Vlaanderen,
Brussel, Wallonië) en gemeenschappen (culturele invalshoek: Vlaamse gemeenschap,
Franstalige gemeenschap en Duitstalige gemeenschap). Elk van deze structuren
heeft in principe eigen bevoegdheden en beleidsorganen.Franstalige Gemeenschap, provincie en regioSinds 1980 zijn de gemeenschappen verantwoordelijk voor opvang en integratie
van immigranten. In dit kader heeft de Franstalige Gemeenschap een Adviesraad
voor de bevolking van buitenlandse origine opgericht. De raad is in de jaren
tachtig samengesteld uit vertegenwoordigers van de Franstalige Gemeenschap
(cultuur, onderwijs, welzijn), steden, sociale partners en organisaties van
buitenlanders.In de loop van de jaren tachtig werden vier regionale centra voor opvang
en integratie van buitenlanders, waaronder dat van de provincie Luik, steeds
belangrijker.Tot het begin van de jaren negentig beperkte het integratiebeleid zich
hoofdzakelijk tot steun van het Ministerie van Cultuur en van Sociale Zaken
aan verenigingen van buitenlanders. Pas vanaf begin jaren negentig komt er
een politiek discours over integratie, sociale preventie en bestrijden van
uitsluiting. Het integratiebeleid volgt een dubbele benadering: een culturele en een
sociaal-economische. Er wordt ondersteuning gegeven aan de ontwikkeling van
eigen taal en cultuur, aan culturele uitwisseling, aan Frans taalonderwijs,
aan alfabetisering en aan huiswerkbegeleiding. Daarnaast is er ook aandacht
voor bestrijden van racisme en discriminatie.In 1998 is het Regionaal Centrum Buitenlanders voor de regio Luik in zijn
huidige vorm een feit. Het is een door de overheid in het leven geroepen particuliere
instelling. Met name de provincie, de stad Luik en een aantal gemeentelijke
sociale diensten spelen er, samen met organisaties van buitenlanders, een
belangrijke rol in.De stad LuikSinds een dertigtal jaren beheert de socialistische partij (PS) in wisselende
coalities de stad Luik. Totnogtoe heeft Luik geen raadsleden van (recente)
buitenlandse origine.De kwesties verbonden met immigratie werden steeds aan bestaande wethoudersportefeuilles
toegevoegd. Binnen de portefeuille voor Jeugdzaken, sport en huisvesting werd
een interculturele dienst opgericht met als doel «het verbeteren van
de relaties en het samenwonen van alle Luikenaars, ongeacht hun nationaliteit.
Het is tevens de bedoeling om een beleid van nabijheid te voeren door de dialoog
tussen bewoners en gemeentelijk apparaat te verstevigen, en door de dienstverlening
binnen de meest achtergestelde buurten te versterken».Sinds vele jaren heeft Luik, zoals gezegd, een (gekozen) Gemeentelijke
Adviesraad voor buitenlanders. De belangrijkste verdienste van die raad is
dat hij het gemeentelijk stemrecht voor buitenlanders op de agenda heeft weten
te houden. Met de toekenning van het gemeentelijk stemrecht aan EU-onderdanen
(meer dan 60% van de buitenlanders in Luik) – overigens in België
nog steeds niet feitelijk gerealiseerd – zal de adviesraad zich met
name op de rechten van overige buitenlanders concentreren.In 1994 deden vier vertegenwoordigers van extreem-rechts hun intrede in
de Luikse gemeenteraad. Als reactie daarop stemde de raad in 1995 een Charter
ter bestrijding van racisme. Dit charter wordt gezien als een instrument voor
sensibilisering. Het moet de stad in staat stellen een multicultureel imago
uit te stralen en een effectieve participatie van buitenlanders aan projecten
van lokale ontwikkeling te bevorderen.Dit laatste is een verwijzing naar het meer integrale beleid gericht op
wat in Nederland aandachtsgebieden of -wijken wordt genoemd. Ook Luik kent
zo'n beleid. Actoren binnen de stad zijn overigens actief in het Europese
netwerk Quartiers en Crise dat mede geïnspireerd
is door het Franse beleid van sociale buurtontwikkeling (Développement
social des quartiers).De stad Luik heeft drie wijken aangewezen als Zones
d'Actions Prioritaires (ZAP), op basis van de concentratie buitenlanders
en het percentage jongeren daarbinnen. Het initiatief van de ZAP's wordt gefinancierd
uit het Fonds d'Impulsion à la Politique des Immigrés (FIPI, Impulsfonds voor Immigrantenbeleid). Dat Fonds werd door
de centrale overheid in het leven geroepen na de stedelijke rellen van 1991,
een confrontatie tussen politie en (hoofdzakelijk migranten-)bevolking in
achterstandswijken. Het Fonds is bedoeld om programma's en projecten te stimuleren
die de integratie van buitenlanders tot doel hebben. In Luik
zijn er drie ZAP's aangewezen, waaronder de eerder genoemde wijk Droixhe.Daarnaast zijn er interessante initiatieven in het kader van de stadsvernieuwing/herstructurering.
Een van die initiatieven speelt zich af in de Noordwijk van Luik. Daar werd
ten behoeve van het verzamelen van ideeën voor een grootschalig stadsvernieuwingsproject
in de eerste plaats een enquête gehouden onder een representatieve steekproef
van de bevolking. Vervolgens werden dan een twintigtal sociale groepen samengesteld
die werden uitgenodigd deel te nemen aan drie reeksen bijeenkomsten. Een eerste
reeks bijeenkomsten om doelstellingen en werkwijze uit te leggen en mensen
te motiveren. Een tweede reeks bijeenkomsten om constructieve voorstellen
te ontwikkelen en een derde reeks om de (door vakdiensten) uitgewerkte voorstellen
te bespreken en te verfijnen. Door het homogeen houden van de sociale groepen
was participatie van de verschillende minderheidsgroepen gegarandeerd (Ministerie
van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, 2002, p. 58).Luik is hiermee andermaal een stad, die enerzijds een specifiek beleid
voert, met uitdrukkelijke verwijzing naar de aanwezigheid, integratie en participatie
van buitenlanders (Gemeentelijke Adviesraad, Anti-discriminatie Charter, ZAP)
en anderzijds een meer integraal territoriaal beleid.MILAANAantal inwonersCirca 1 500 0001Samenstelling bevolkingIn Milaan wonen circa 105 000 geregistreerde buitenlanders, dat is
ongeveer 8% van de bevolking. Daarnaast schat men het aantal buitenlanders
dat niet over verblijfspapieren beschikt op ongeveer 20 000 (Milan Registry
Office, 1999).De meeste buitenlanders komen uit ontwikkelingslanden (ongeveer 80%).
Sommige gemeenschappen hebben zich reeds langer in de stad gevestigd (bijvoorbeeld
uit China, de Phillippijnen, Egypte), terwijl andere groepen recenter naar
Milaan zijn gekomen, maar gestaag aangroeien (bijvoorbeeld uit Peru, Sri Lanka,
El Salvador, Ecuador) (Andreotti, 2001, p. 44).The migratory trajectories and their position in the
urban context are strongly influenced by the community of origin, giving rise
to very peculiar models of migration:– The Chinese: this probably constitutes the
closest and most self-sufficient community in the city. Economic independence
is gained mainly in certain fields, such as catering and certain manufacturing
initiatives (the manufacture of clothing and leather goods). Although this
is the second largest community in terms of numbers, in 1999 only 0.6 per
cent of all those who passed through the «Ufficio Stranieri» or
Foreigners Department (49 out of 4,497 cases) were Chinese immigrants,
showing that integration and information are provided mainly within the community
of origin.– The Philippine: the main characteristic of
this community is the prevalence of females. It has been present in Milan
since the eighties and is more scattered than the Chinese community butwell established on the local labour market (domestic sector). Its
members use the support and contacts offered by local Catholic institutions;
the Foreigners Department records practically no use of public ones (0.2 per
cent).– The Egyptian: this is one of the historical
communities in Milan. Although scattered in different family clans and without
any visible institutions, the Egyptian community has managed over time to
achieve upward social and economic mobility. It has privileged access to the
building sector, in the lower tertiary sector (cleaning enterprises) and in
catering, with interesting forms of independent entrepreneurial initiatives.
The growing number of stay permits for family reasons that have been granted
to Egyptian women confirms a process of integration in a community consisting
mainly of males, like the majority of those of African origin. In this case
again, few Egyptians have dealing with the Foreigners Department (1.6 per
cent).The three communities considered represent almost 40
per cent of the foreign population of the Milan municipality and are the three
nationalities capable of offering some of the more practical resources for
the integration of new arrivals: well organised communities (Philippine and
Chinese) and historical experience in terms of migration and settlement in
Milan (Egyptian).Positie minderhedenNa Rome heeft Milaan het hoogste absolute en relatieve aantal immigranten
van het land. De migrantenpopulatie in Milaan leeft in betere omstandigheden
als dit vergeleken wordt met andere steden in het land (Zanfrini, z.j.). Er
zijn drie categorieën immigranten in Milaan. De eerste groep bestaat
uit arbeiders die na het verdienen van voldoende geld weer teruggaan naar
het land van herkomst. De tweede groep bestaat uit arbeiders die met het gezin
naar Milaan komen om zich daar voorgoed te vestigen. De derde groep zijn mensen
die in Italië een nieuw gezin vormen, dit zijn meestal vrouwen (Andreotti,
2001).Milaan heeft door de jaren heen altijd veel immigranten aangetrokken.
Toch is het aantal immigranten in Milaan relatief laag als dit vergeleken
wordt met andere Europese steden. Aanvankelijk trokken migrantengezinnen uit
het zuiden van Italië naar Milaan. Eind jaren tachtig, begin jaren negentig
werden gekenmerkt door groeiende immigratiecijfers. Begin jaren tachtig waren
het vooral veel immigranten uit de geïndustrialiseerde landen, later
kwamen steeds meer mensen uit minder ontwikkelde landen. Milaan ging steeds
meer de rol vervullen van een soort sorteercentrum. De immigranten kwamen
hier aan en gingen vanuit hier kijken in welk deel van het land werk was.De immigranten uit de Maghreb vormen de grootste gemeenschap. De laatste
jaren roepen deze immigranten de grootste bezorgdheid onder de autochtone
bevolking op. Recenter richt deze bezorgdheid zich ook op Albanezen en voormalig
Joegoslaven.Italië heeft altijd al aantrekkingskracht gehad op vrouwen alleen.
Zij werken voornamelijk als huishoudster en/of kinderoppas. De laatste jaren
komen deze vrouwen met name uit de Filippijnen. Deze vrouwen zijn goed in
staat om een netwerk om zich heen op te bouwen en zoeken werk voor hun achtergebleven
man, eventuele kinderen en andere familieleden. WerkenIn Milaan ligt het werkloosheidscijfer onder de 4,3%. Dat betekent dat
er bijna volledige werkgelegenheid is. Dit verklaart waarom immigranten relatief weinig problemen hebben bij de toegang tot de arbeidsmarkt
(Andreotti, 2001). Sinds midden jaren tachtig hebben buitenlandse arbeiders
hun positie op de arbeidsmarkt vastgelegd. Dit proces werd versterkt door
Law 39/90. Deze wet creëerde dezelfde condities voor werknemers uit de
Europese Unie als buiten de Europese Unie. Bedrijven en industrieën maken
enorm veel gebruik van buitenlandse arbeidskrachten en zij zijn dan ook onmisbaar
geworden. In Milaan is het aandeel werknemers van buiten de Europese Unie
in vijf jaar tijd meer dan gehalveerd (1990: 14 376, naar 1995 6653).
Daarna neemt dit aantal weer toe. Dit komt waarschijnlijk door de eerder genoemde
wetswijziging. In Milaan hebben immigranten vooral banen in kleine en middelgrote
bedrijven.WonenIn 1983 werd een wet aangenomen die het mogelijk maakte dat immigranten
recht hebben op een woning van de sociale woningbouw. In theorie verbeterde
hierdoor de maatschappelijke positie van immigranten, maar in de praktijk
was dit niet het geval. Met het toenemen van de migratie nam de woningnood
toe en werd het woningprobleem weer overgelaten aan liefdadigheidsorganisaties
en kerkelijke organisaties. De publieke opinie tolereerde het probleem niet
meer en het kwam op de politieke agenda te staan. Nationale wetgeving introduceerde
in 1990 een wet die gemeenten de taak gaf om te voorzien in opvanghuizen.
Hoewel vele slaapplaatsen werden gecreëerd zag men al snel dat dit niet
voldoende zou zijn. De slaapplaatsen die er waren, waren van slechte kwaliteit
en eigenlijk alleen bedoeld voor mannen. Voor vrouwen en kinderen was weinig
opvang. Ook werd de maximumtermijn van zes maanden dat men in de opvang mocht
verblijven meestal overschreden, omdat geen alternatief voor handen was. Uiteindelijk
werden veel opvanghuizen vanwege bouwvalligheid gesloten. Dankzij liefdadigheidsorganisaties
en kerkelijke organisaties werd het probleem beheerst. Zij zorgden voor vele
slaapplaatsen. Door het falen van de publieke sector staat de vrijwilligerssector
onder grote druk.ZelforganisatiesBijna alle groepen immigranten in Milaan hebben minstens een ontmoetingsruimte,
maar in de meeste gevallen hebben ze hun eigen organisatie opgericht. Deze
organisaties bieden verschillende vormen van hulp aan leden van de etnische
groep aan. De zelforganisaties treden niet op als lobbygroepen om de situatie
voor immigranten te verbeteren.Politieke participatieImmigranten in Italië hebben geen passief en geen actief stemrecht.
Omdat weinig immigranten zich laten naturaliseren, betekent dit dat immigranten
weinig politiek participeren. In tegenstelling tot enige andere Italiaanse
gemeenten, heeft Milaan geen vertegenwoordiger van immigranten (consigliere
aggiunto) in de gemeenteraad.Het raadgevende comité (Consulta) is het lichaam dat op lokaal
niveau onderwerpen van immigratie en de multiculturele samenleving behandelt.
Dit comité is in Milaan in 1986 opgericht om immigranten een stem te
geven in het bestuur. Het comité zou moeten worden geraadpleegd over
de aanpak van belangrijke onderwerpen, maar de comités werken nog niet
optimaal. Het is bijvoorbeeld moeilijk om mensen voor het comité te
vinden die in staat zijn om de gehele multiculturele samenleving te vertegenwoordigen
en niet alleen opkomen voor de belangen van de eigen etnische achterban.Helaas zijn er geen gegevens over politiek lidmaatschap van de verschillende
etnische groepen. Ook is niet bekend of immigranten aangesloten zijn bij een
vakbond. Vakbonden zijn erg belangrijk voor de rechten van immigranten. Sinds
begin jaren tachtig trachten de vakbonden in Milaan middels publiekscampagnes
het regionale en lokale immigratiebeleid te veranderen. In 1989 zijn werkgevers-
en werknemersorganisaties overeen gekomen minstens tien procent immigranten
aan te nemen. Deze overeenkomst is echter nooit nageleefd. Desondanks wenden
veel migranten zich dagelijks tot de vakbonden voor juridische raad en advies.Sociale rechtenNon-profit organisaties spelen een grote rol in het vraagstuk omtrent
sociale rechten van immigranten. De samenwerking van de publieke en de non-profit
sector is een voorwaarde voor de efficiëntie van het beleid omtrent sociale
rechten. Een voorbeeld hiervan is het opzetten van een informatiepunt met
culturele bemiddelaars en maatschappelijk werkers. Ze helpen immigranten wegwijs
te worden in de Milanese samenleving. Non-profit organisaties hebben bijgedragen
tot de totstandkoming van een nieuwe wet. Deze wet geeft immigranten toegang
tot de gezondheidszorg, ook als ze illegaal zijn. Een organisatie van vrijwillige
artsen die immigranten en illegalen behandelen (NAGA) en ggd-ers (public health
workers) benadrukten dat gezondheidsbescherming niet alleen een individueel
recht is, maar ook in het algemeen belang is. Tegenwoordig zijn veel vrijwilligers
in Milaan werkzaam om te stimuleren dat immigranten gebruik maken van de openbare
gezondheidszorg.In Milaan is een project opgestart dat wordt ondersteund door de lokale
overheid en non-profit organisaties. Het project is bedoeld om de diffuse
informatie en kennis rondom kinderen van immigranten te stroomlijnen. Dit
initiatief komt tegemoet aan een wet die het belang benadrukt van een interculturele
dialoog.BeleidMilaan kent van oudsher twee instellingen die zich bezighielden met het
minderhedenbeleid: de Office for foreigners and gypsy or romany citizens en
het Centre for foreign citizens. De eerste viel onder verantwoordelijkheid
van het departement van Sociale Zaken en de tweede onder het departement van
Onderwijs. In 1992 zijn deze organisaties gefuseerd en was het de bedoeling
dat na een reorganisatie een departement voor Immigratiezaken opgericht zou
worden. Dit is echter nooit gebeurd. Hierdoor kan de nieuwe organisatie niet
terugvallen op duidelijk beleid. De organisatie valt nu onder het departement
van Hygiëne, gezondheid en marginalisatie.Recentelijk richt het gemeentelijk beleid zich op communicatie met verschillende
etnische groepen. Ze willen de communicatie tussen publieke instellingen en
etnische minderheden verbeteren. Het doel is om immigranten te stimuleren
meer gebruik te maken van algemene voorzieningen (Zanfrini, jaartal onbekend).De consequentie van dit niet-categorale beleid is dat diensten vaak niet
echt toegankelijk zijn voor buitenlanders. Veelal is het dan ook het particulier
initiatief dat het gebrek aan gericht beleid opvangt.As has already been noted, public support services
for immigrants in need are generally non-existent. Support for immigrants,
both in terms of initial reception facilities and in terms of integration
is left almost entirely to the voluntary sector (mostly to Catholic
organisations). Nevertheless, legal immigrants may access all Italian public
social services (such as family social services) even though linguistic difficulties,
but often also those of a cultural nature, are a strong deterrent to entry.
Furthermore the immigrants» experiences of the public social services
do not seem to be positive, since they have the impression that the latter
are unable to provide clear and reliable information, both because of the
discretionary powers of the operators and because of the complex nature of
present laws. Although certain services are physically present in the territory
(as in the case of the SSdF -Family Social Services – in Baggio), users
who are entitled to regular forms of aid (...)soon develop a sense of mistrust
and frustration, which leads them to prefer other types of help from the private
social services. In fact, the requests for help received by the Centro Vincenziano
of Baggio affect the trajectories of 8 out of 9 cases, proof of
the key role assumed by this structure for direct or indirect redistribution
in the area. The crucial role of the Centre depends on its direct contact
with the eight parishes present in the territory and its complementary role
with respect to the local social services: as soon as users» unstable
conditions are compatible with cases qualifying for benefits, the social services
are contacted so that they can take over.The Centro Vincenziano of Baggio distinguishes itself
for the efficiency with which it helps foreigners find work, to such an extent
that, according to those who operate inside the centre, numerous users arrive
from other districts. Word of mouth contacts between fellow countrymen remain
the most effective way for those in need or the temporarily employed to get
to know about this service (Andreotti, e.a., 2001, p. 57).In most cases the immigrants turn to the private social
services, in particular the Centro Vincenziano of Ponte Lambro. Public social
services themselves send immigrants to the Centro Vincenziano (...)as it is
the only centre of assistance located in the area and anyone in need immediately
turns to it. (...). The Centre is perceived to be (more close) closer to the
needs of neighbourhood inhabitants and its organisation is less bureaucratic
than in the public social services, so that it can give help easier and faster.
Relationships with the social services, on the other hand, seem to be particularly
difficult; in most cases the interviewees complain of lack of understanding
and information.Lastly, there is another private social service where
most immigrant mothers go: the Centro Aiuto alla Vita, a Catholic guidance
service which provides moral and economic support and information (...). The
women come into contact with this service thanks to the mediation of the hospital
maternity ward where they give birth or through the Centro Vincenziano. Despite
the many services on offer (especially in the private Catholic sector) the
services seem unable to reverse a downward trajectory but only able to prevent
it from worsening (Andreotti, 2001, p. 134). 5.2. NieuwkomersbeleidBARCELONA1Aantal inwoners1 508 805 (1996)Samenstelling bevolkingHet aantal buitenlanders in Barcelona bedraagt «slechts» 2,02%
van de totale bevolking. Het is een groeiende populatie. In 1986 was hun aandeel
nog 1,1%; in 1991 bedroeg het 1,4%.De verdeling over de belangrijkste nationaliteiten ziet er als volgt uit: NationaliteitAantal (1996)Percentage Marokko3 19110%Peru2 7799% Filippijnen1 7846%Frankrijk1 7076% Italië1 6936%Duitsland1 5895% Argentinië1 1734%Overig16 53954% Totaal30 455100%Werkgelegenheid in Barcelona heeft altijd veel migranten uit andere delen
van Spanje getrokken. Ook arriveerden hoogopgeleide immigranten uit Noord-Europese
landen. Deze groep is later uitgebreid met immigranten uit de Verenigde Staten
en Japan. In de jaren zestig kwamen de eerste Afrikaanse immigranten. Zij
waren afkomstig uit Guinee, een voormalig Spaanse kolonie. Zij vormden een
bevoorrechte groep, omdat ze gingen studeren in Barcelona. In die periode
kwamen ook de eerste Marokkanen. Zij waren op doorreis naar Frankrijk en andere
Europese landen en stopte in Barcelona om wat geld te verdienen. Toen in 1974
Frankrijk de grens sloot voor immigranten, bleven veel Marokkanen in Barcelona.
In de jaren zeventig kwam ook de stroom van politieke vluchtelingen uit Zuid-Amerika
(Chili, Argentinië, Uruguay) op gang. In de jaren tachtig kwamen veel
Marokkaanse mannen naar Barcelona om te gaan werken. In de jaren negentig
lieten zij vaak hun gezin overkomen. Tevens kwam in de jaren tachtig de stroom
Filippijnse en Chinese vrouwen die in Barcelona als huishoudster kwamen werken
op gang. Recentelijk komen hier ook vrouwen uit Peru, de Dominicaanse republiek
en Ecuador bij. Ook Pakistani komen de laatste jaren naar Barcelona.De stad Barcelona wordt de laatste jaren met name geconfronteerd met de
sluiting van de grenzen in landen ten Noorden van Spanje voor nieuwe immigranten.
Deze stranden dan in Barcelona. Landelijk steunt het immigratiebeleid op drie
pijlers: het vaststellen van quota, het doorvoeren van regularisaties en gezinshereniging.
Het is dan ook via deze drie stromen dat de immigrantenbevolking in Barcelona
aangroeit.Positie minderhedenEr was in Barcelona tot voor kort weinig sprake van concentratie van buitenlanders
in bepaalde wijken van de stad. Met de komst van grotere groepen
immigranten uit derdewereldlanden groeit hun aandeel met name in de armere
(perifere) wijken van de stad.ZelforganisatiesIn Catalonië zijn er meer dan honderd organisaties van immigranten.
De meerderheid van deze organisaties is gevestigd in Barcelona. De netwerken
van immigranten in Barcelona zijn vooral gebaseerd op familieverbanden. Het
ontstaan van immigrantenorganisaties komt met name voort uit de bestaande
solidariteit onder immigranten. Deze solidariteit kent verschillende vormen.
Zuid-Amerikaanse en Aziatische immigranten organiseren zich voornamelijk op
basis van herkomstland. Afrikanen uit landen ten zuiden van de Sahara kennen
voornamelijk solidariteit op basis van familieverbanden.Niet alle organisaties zijn even actief. Vooral de Marokkaanse organisaties
zijn minder actief. Hiervoor kan men verschillende verklaringen geven: wantrouwen
tussen Arabieren en Berbers, organisaties opgericht door het Marokkaanse consulaat,
wantrouwen tegenover politieke organisaties in het algemeen. Marokkanen komen
elkaar vooral tegen in de moskee, in culturele centra en in Marokkaanse winkels.
De organisaties van immigranten uit de Sahara zijn veelal een stuk hechter.
Zij zijn vaak georganiseerd per nationaliteit en/of etniciteit. De Zuid-Amerikaanse
landen hebben ook allemaal hun eigen organisatie, maar zijn tevens verenigd
in een organisatie van alle Zuid-Amerikaanse landen. Er zijn ook organisaties
actief waar enkel vrouwen lid van kunnen worden. Tot slot zijn er recentelijk
ook migrantenorganisaties van jongeren opgericht. Dit is geen uitputtende
lijst, hiernaast zijn nog vele organisaties van andere etniciteiten actief.Politieke participatieImmigranten hebben geen stemrecht in Spanje. De leden van de Europese
Unie hebben wel stemrecht. Omdat weinig immigranten zich laten naturaliseren
(ongeveer 1,5%), heeft slechts een kleine minderheid dezelfde politieke rechten
als Spanjaarden. De eis dat immigranten actief stemrecht verkrijgen voor de
lokale verkiezingen komt telkens terug in solidariteitscampagnes. Immigranten
hebben wel actief en passief stemrecht in sociale verkiezingen (ondernemingsraden).
Er is ook een aan een vakbond gelieerde dienst opgericht voor immigranten
en vluchtelingen. Hier kunnen immigranten terecht voor steun en advies inzake
onderwerpen rondom arbeid. Geen enkele immigrantenorganisatie zit echter in
het bestuur van deze dienst.BeleidSinds eind jaren tachtig heeft de gemeenteraad van Barcelona in het kader
van het wijkgericht beleid en burgerparticipatie een aantal adviesraden opgericht.
Zo is er ook een Adviesraad betreffende immigranten en vluchtelingen ingesteld.
Hierin zitten vertegenwoordigers van politieke partijen, vakbonden, ngo's,
universiteiten, overheden en professionele organisaties. Sommige van de leden
zijn immigranten. Er zijn in de Adviesraad echter geen migrantenorganisaties
vertegenwoordigd. Wel zijn ze een aantal keren als gast uitgenodigd. De contacten
tussen overheid en immigrantenorganisaties verlopen meestal op een informele
manier.Al met al kan gesteld worden dat er in Barcelona weinig steun is voor
zelforganisaties. Een van de consequenties daarvan is dat er bij specifieke
beleidsproblemen ook geen structuur is die het mogelijk maakt om op een gestructureerde
wijze in overleg te treden met de verschillende groepen of gemeenschappen.
Dat werd op pijnlijke wijze duidelijk bij de inrichting van een Mohammedaanse
begraafplaats.De meeste initiatieven met betrekking tot integratie komen voort uit het
genoemde wijkgerichte en participatiebeleid. Het gaat dan veelal om kleine
projecten, soms geïnitieerd door ambtenaren van de gemeente. Een voorbeeld
daarvan is een project van gezondheidsvoorlichting via paraprofessionals uit
de gemeenschap van immigranten. Dit project is ondergebracht bij een lokale
vrouwenorganisatie die de paraprofessionals een training geeft ten behoeve
van door hen te leiden workshops met buurtgenoten.LISSABON1Aantal inwoners (1997) Lissabon 2 535 669 Oeiras (deelgemeente van Lissabon) 151 342Samenstelling bevolkingOver de (etnische) samenstelling van de bevolking van Oeiras zijn geen
betrouwbare gegevens beschikbaar. Een belangrijke reden daarvoor is dat een
belangrijk deel van de inwoners «illegaal» in de sloppenwijken
leeft.Voor geheel Portugal geldt de volgende verdeling van de populatie etnische
minderheden: HerkomstAantal
(1997)Percentage Afrika87 71750%Azië7 1924% Europa49 74728%Noord-Amerika10 5736% Zuid-Amerika25 27414%Overig7600,4% Totaal175 263100%Van deze groep van 175 263 buitenlanders leven er 112 962 in
de agglomeratie Lissabon, waar ze 4% van de bevolking uitmaken.De belangrijkste groepen immigranten komen uit Angola, Kaapverdië,
Guinea, Mozambique, Sao Tomé en Brazilië.Een schatting door de onderzoekers van het MOST (UNESCO)-project levert
voor Oeiras een aantal op van circa 1500 buitenlandse gezinnen of tussen de
6000 en 8000 individuen. Zij gaan ervan uit dat deze 5% (ongeveer 1% hoger
dan het gemiddelde voor de agglomeratie Lissabon) een voorzichtige schatting
is.Positie minderhedenPortugal is jarenlang gekenmerkt door emigratie, en immigratie is een
betrekkelijk nieuw verschijnsel. In Portugal kwam de immigratie in vergelijking
met andere Europese landen dan ook laat op gang, namelijk in de jaren tachtig.
Ongeveer 4% van de bevolking in Lissabon bestaat uit immigranten.
Hiervan komt het merendeel uit voormalig Portugese koloniën of Portugees
sprekende landen.WerkenIn Lissabon wonen relatief weinig immigranten. Toch lijkt het tegendeel
het geval als je over straat loopt. Alle arbeiders die op straat werken, zoals
bouwvakkers, stratenmakers en vuilnismannen zijn migrantenmannen. Veel migrantenvrouwen
hebben een baan binnenshuis als huishoudster en/of kinderoppas.WonenTerwijl ze in het centrum van Lissabon werken, wonen veel immigranten
aan de rand van de stad. Ze wonen in woningen van de sociale woningbouw of
in de nog steeds bestaande sloppenwijken. De situatie van de huizen van immigranten
is vaak erbarmelijk. De sloppenwijken worden vooral bevolkt door de grote
stroom mensen uit de voormalige Afrikaanse koloniën.Sinds de jaren zeventig zijn er huizenprogramma's opgezet met als doel
de immigranten een huis te bieden dat voldoet aan eenvoudige kwaliteitsstandaarden.
Deze programma's brengen weer een nieuwe stroom immigranten op gang, omdat
men hoopt ook een huis toegewezen te krijgen. Deze immigranten komen vooral
uit de Portugees sprekende koloniën en komen op basis van gezinshereniging
naar Nederland. Deze groei brengt de planning van de huizenprogramma's in
gevaar. Tevens is men bang dat op de lange termijn de integratiedoelen niet
worden gehaald.Oeiras; een deelgemeente aan de rand van LissabonVroeger was Oeiras een geliefd oord voor bewoners uit de stad Lissabon
om de weekeinden door te brengen. Toen de migratie op gang kwam trokken veel
migranten uit andere delen van Portugal naar Oeiras. Hierdoor nam de verstedelijking
evenals het bewonersaantal sterk toe. Toen later de immigratie uit andere
landen op gang kwam, gingen deze immigranten ook automatisch naar de sloppen
van Oeiras. In de jaren tachtig zaten de sloppenwijken vol met Afrikaanse
immigranten.Recentelijk is deze groei van de bevolking gestopt en Oeiras heeft weer
de beste levensstandaard van Lissabon. Veel bedrijven in de dienstverlenende
sector (tertiaire sector) hebben zich er gevestigd. Er is een hoge werkgelegenheid
en de mensen zijn gemiddeld hoger opgeleid.Sinds 1985 heeft de gemeente het gemeentelijke huizenprogramma geïntroduceerd.
Dit hield in dat de bewoners uit de sloppenwijken geherhuisvest werden, illegale
bebouwing verbeterd en gelegaliseerd werd en de bevolking werd de mogelijkheid
geboden om een huis via de gemeente te kopen of te huren. Immigranten kwamen
hier ook voor in aanmerking, ongeacht hun legale status. Goede huisvesting
is altijd een van de grootste problemen in Lissabon geweest.BeleidEnkele algemene aspecten van het Portugese immigratiebeleid:– Een beleid dat de voorkeur geeft aan immigranten uit Portugees
sprekende gebieden in Afrika en Brazilië.– De recente wijziging van het jus soli in het jus sanguinis, na
de dekolonisatie in Afrika en kort voor de toetreding tot de EU.– De toekenning van het stemrecht voor lokale verkiezingen aan buitenlanders,
onder voorwaarde van wederkerigheid. Wat dit laatste betreft, bij de meest recente lokale verkiezingen bleek
de deelname van bijvoorbeeld Kaapverdianen bijzonder laag. Tegelijkertijd
dient men bij de beoordeling daarvan rekening te houden met het feit dat ook
in eigen land slechts weinig inwoners van Kaapverdië zich als kiezer
laten registreren.De sociale grondrechten zijn in principe voor alle inwoners van Portugal
gelijk: recht op onderwijs, gezondheidszorg, sociale huisvesting, arbeid,
sociale uitkeringen, et cetera. Met name de vakbonden zijn zeer actief in
het bevorderen van de feitelijke realisatie van die rechten.OeirasHet gemeentebestuur van Oeiras heeft de volgende benadering: volgens de
gemeente zijn er geen specifieke problemen op groepsniveau, maar zijn er alleen
individuele problemen. Tegenwoordig is het individu de enige gesprekspartner
van het gemeentehuis. De relaties tussen het gemeentehuis en de lokale bewoners,
immigrant of niet, zijn dan ook persoonlijk en direct. Elke bewoner is een
inwoner van de gemeente en moet zo ook bejegend worden. Daarom is het belangrijk
om iedereen gelijke kansen te geven op de huisvestingsmarkt, of op de arbeidsmarkt
via het geven van scholing, immigrant of niet.Hoewel sommige ambtenaren sceptisch stonden tegenover deze benadering,
namen zij deze om pragmatische redenen wel over. Tegelijkertijd realiseren
zij zich in de dagelijkse praktijk als geen ander dat specifieke groepen om
een specifieke benadering vragen. Dat laatste wordt nog versterkt door de
vertaalslag die het gemeentelijk management maakt van de formele bestuurlijke
visies. Zij erkennen feitelijk de culturele diversiteit en stimuleren specifieke
interventies.Concrete voorbeelden van deze benadering zijn het steunen van immigrantenorganisaties
en initiatieven van immigranten (zoals een modeshow of voetbalwedstrijd),
de facilitering van contacten met instellingen op centraal stadsniveau (Lissabon)
en het organiseren van culturele manifestaties van de landen van herkomst
van immigranten. Om deze benadering te laten slagen moet benadrukt worden
dat deze initiatieven (ongeacht de officiële retoriek) de volledige steun
krijgen van het gemeentehuis, de burgemeester en alle ambtenaren.Het URBAN-programmaDit programma heeft twee doelen: de fysieke rehabilitatie van achtergebleven
stedelijk gebied en de verbetering van de maatschappelijke positie van de
bevolking die dreigt uitgesloten te raken. Het programma is opgezet in Oeiras
en behelst het saneren van slums en het optrekken van nieuwe sociale woningcomplexen.
Hierin wonen voornamelijk mensen die geherhuisvest zijn via de openbare huizenprogramma's.
Het programma is gericht op alle bewoners van die nieuwe woningen, maar omdat
er vrijwel alleen immigranten wonen, gaat het vooral om deze groep. Herhuisvesting
is bedoeld om uitsluiting van bepaalde bevolkingsgroepen te voorkomen. Om
de herhuisvesting te laten slagen moet men communiceren met de toekomstige
bevolking over de architectuur, de inrichting van de ruimte. Ook moet gepraat
worden over waarden, normen en levensstijl van de toekomstige bewoners. Het
is belangrijk dat ze participeren in het project om het te laten slagen. Omdat
de toekomstige bewoners participeren dragen ze ook een verantwoordelijkheid.
Een knelpunt is hoe de informatiestromen van beleidsmakers en de doelgroep bij elkaar te brengen. Iedereen weet dat juist deze groep, die voornamelijk
uit immigranten bestaat, moeilijk is te enthousiasmeren om te participeren
in dit soort projecten. Voorbeelden van projecten om de doelgroep enthousiast
te maken om te participeren in het huizenprogramma:– Er zijn organisaties in het leven geroepen die het bevorderen
van samenleven met andere culturen tot doel hebben.– Ook op scholen wordt geïntervenieerd om kinderen te leren
met elkaar samen te leven in een multiculturele samenleving.– Een groep hoogopgeleide Kaapverdianen kreeg de beschikking over
faciliteiten, zodat ze hun cultuur naar de Kaapverdiaanse gemeenschap uit
kunnen dragen. Hieruit zouden dan misschien gesprekspartners voortkomen die
op kunnen treden als vertegenwoordigers van de Kaapverdiaanse gemeenschap.– Een bekende Braziliaanse voetballer heeft een voetbalclub opgericht
voor de kinderen uit de buurt. Dit zijn met name immigranten, maar ook Portugese
jongeren zitten op de voetbalclub. Door samen te voetballen wordt de integratie
bevorderd. De voetbalclub is een groot succes en er zijn lange wachtlijsten.Hoe succesvol alle bovenstaande initiatieven ook zijn, ze zullen niet
leiden tot lokale vertegenwoordiging of politieke participatie. Het doel van
participatie van immigranten en vertegenwoordiging van migrantenorganisaties
is dan ook niet behaald. Wel wordt middels de initiatieven geïntegreerd
met andere buurtbewoners, maar dit mondt niet uit in het oorspronkelijke doel:
politieke participatie. Veel immigranten nemen deel aan activiteiten, maar
willen niet de organisatie op zich nemen.Tot slotIn de eerste plaats moeten we vaststellen dat er weinig «evidence»
is met betrekking tot de resultaten en effecten van integratiebeleid in de
verschillende Europese landen en steden. Het is op zichzelf natuurlijk interessant
om de verschillende typen beleid naast elkaar te leggen en te analyseren.
Dat levert met name lessen op met betrekking tot de realiteitswaarde en haalbaarheid
van nieuwe beleidsvisies en «maatregelen. Als deze namelijk niet aansluiten
bij, of rekening houden met de bredere maatschappelijke, politiek-juridische
en culturele traditie dan is de kans groot dat nieuw beleid verzandt door
de aanwezige tegenwerkende krachten. Een assimilatiebeleid «op z'n Frans»
is bijvoorbeeld moeilijk te realiseren in een samenleving die op pluralisme
gebouwd is.Een van de redenen waarom er weinig vergelijkbare gegevens zijn over resultaten
en effecten van integratiebeleid in verschillende Europese landen is ongetwijfeld
dat benchmarking zich moeilijk verhoudt tot het transnationale karakter en
dito financiering van veel onderzoek op dit terrein. Het is moeilijk om in
een vergelijkend onderzoek met die achtergrond de betere en de minder goede
resultaten scherp op tafel te leggen. Dergelijk onderzoek is wellicht meer
haalbaar als het vanuit één land geïnitieerd wordt.Wat de steden betreft, zij maken duidelijk dat op lokaal niveau een mix
van verschillende beleidsbenaderingen vaak de beste kansen op succesvolle
implementatie biedt. Alle steden die we in dit hoofdstuk beschreven hebben
laten zien dat specifiek beleid en mainstreaming goed samengaan. Het duidelijkst
is dat voor de steden Birmingham en Hamburg, maar ook bijvoorbeeld Oeiras
(Lissabon) laat een dergelijke praktijk zien. Daarnaast combineren de beschreven
steden een categorale en een territoriale benadering. De keuze
voor één beleidsprincipe wordt door de hier beschreven steden
niet goed of niet realistisch geacht.Al met al bevestigen de stedenbeschrijvingen uit dit hoofdstuk de conclusies
van de onderzoekers die het Duitse Grotestedenbeleid evalueerden en die we
voor de volledigheid hier herhalen:• In zijn algemeenheid staat of valt een integraal stedelijk sociaal
beleid met de mate waarin resources gebundeld kunnen worden op landelijk,
regionaal en lokaal niveau.• Het belang van een goed Integraal Actieplan staat buiten kijf.
Als dat er niet is, dan blijven activiteiten op zichzelf staan, en leveren
ze geen (of een onduidelijke) bijdrage aan beleidsdoelstellingen.• Binnen die integrale plannen moet het integratiebeleid als activiteitenterrein
omschreven zijn. Twee aspecten gaan daarbij hand in hand: het bevorderen van
de collectieve participatie van etnische minderheden binnen bewoners- of burgerparticipatie
in wijken en buurten, maar ook op stedelijk niveau; het bevorderen van de
individuele participatie en emancipatie van immigranten via activeringsinitiatieven.• Het succes van die activiteiten hangt nauw samen met de aanwezigheid
van stevig buurt- of wijkmanagement vanuit de stad. Ook daarin weer twee elementen:
laagdrempelige voorzieningen en de permanente aanwezigheid van specialisten
(vakdiensten) ter ondersteuning van bewoners.Er valt veel te leren van wat in andere landen en steden van Europa aan
integratiebeleid is ontwikkeld. De hier beschreven steden zijn slechts een –
zij het niet geheel toevallige – greep uit de vele steden waar interessante
lessen (ook uit zwak beleid) te halen vallen. Maar het zal nog behoorlijk
wat inspanning vergen om meer feitelijke gegevens boven tafel te krijgen over
wat wel en niet werkt. En verder zullen de mogelijke lessen een plaats moeten
krijgen binnen de Nederlandse maatschappelijke context. Consistentie is daarbij
van groot belang. En dat is niet noodzakelijkerwijs hetzelfde als rechtlijnigheid.LiteratuurAndreotti, A. e.a. (2001). The spatial dimensions of urban social exclusion
and integration The case of Milan, Italy. In: Urbex series nummer 16, Fourth RTD Framework Programme Targeted Socio-Economic
ResearchBecker, H. e.a. (2002). Socially integrative city programme: An encouraging
three-year appraisal. In: Deutsches Institut für Urbanistik (red.). Die Soziale Stadt. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms
«Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf -die soziale Stadt».
Berlin: s.n. (http://www.difu.de/english/occasional/)Cross, M. (2000). Building bridges. Towards effective
means of linking scientific research and public policy. Migrants in European
cities. Utrecht: Netherlands School for Social and Economic Policy
Research (AWSB).European Commission (2001). Joint Report on social
inclusion. (http://europa.eu.int/comm/employmentsocial/soc-prot/soc-incl/
jointrepen.htm, gez. 13 maart 2003).European Commision (2002). Work Programme 2002 -2003:
FP 6. INTEGRATING Programme. Priority 7: Citizens and Governance. in a knowledge
based society. (http://www.cordis.lu/fp6/citizens.htm, gez. 13 maart
2003).European Commission, Eurostat (2002). First demographic
estimates for 2002. Luxembourg: Office for official publications
of the European Communities. (Statistics in focus; Theme 3 – 25/2002)
(http://europa.eu.int/comm/eurostat/Public/, gez. 13 maart 2003).Garbaye, R. (z.j.) City Template Birmingham Basic information
on ethnic minorities and their participation. Report according to the grid
for city templates of the MPMC project. Oxford: Oxford University.Garssen, J. e.a. (red.) (2001). Samenleven: Nieuwe
feiten over relaties en gezinnen. Voorburg: Centraal Bureau voor
de Statistiek CBS.Gaxie, D. e.a.(1999). Les politiques municipales d'intégration
des populations d'origine étra ngère. Migrations
Études, nr. 86.Janssen, R. (2003). Het integratiefiasco ontleed.
(http://www.sp.nl/nieuws/tribune/200 209/integratie.stm, gez. 13 maart
2003)Kruyt, A. en J. Niessen (1997). Integration In: Immigrant
policy for a multicultural society. Brussel: IMESLindo, M.Ph, R. den Uyl en E. van den Hout (1998). De positionering van het Nederlandse minderhedenbeleid in vergelijkend perspectief.
Overzichtsnotitie integratiebeleid 1998. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling RMO. (RMO achtergrondstudie; advies 7).Marques, M. e.a. (z.j.) City template Oeiras Basic
information on ethnic minorities and their participation. Report according
to the grid for city templates of the MPMC project. Lissabon: Universidade
de Lisboa. Martiniello, M. (z.j.) City template Luik Basic information
on ethnic minorities and their participation. Report according to the grid
for city templates of the MPMC project. Luik: Université de
Liège.Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001) Brochure EQUAL Europese subsidies ter bestrijding van discriminatie en ongelijkheid
op de arbeidsmarkt. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu (2002) Eindverslag Bewonersparticipatie en stedenbeleid Brussel:
Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu.Morèn, R. (z.j.) City Template Barcelona Basic
information on ethnic minorities and their participation. Report according
to the grid for city templates of the MPMC project. Warwick: University
of Warwick en Centre for Research in Ethnic Relations.Perchinig, B. (2001). Migrantenpolitik europäischer
Städte: Strategien gegen soziale exklusion und fremdenfeindlichkeit im
vergleich.Amsterdam, Birmingham, Hamburg und Wien im Vergleich. Endberichcht
für das Bundesministerium für bildung, Wissenschaft und Kultur.
Wien: s.n.Sociaal en Cultureel Planbureau SCP (2000). Sociaal
en Cultureel Rapport 2000. Nederland in Europa. Den Haag: Sociaal
en Cultureel Planbureau.World Travel Guide. (www.cityguide.travel-guides.com/cities/mil/CityStatistics.asp,
gez. 13 maart.) Eurocities. (www.eurocities.org,
gez. 13 maart).Zanfrini, L. (z.j.) City template Milan Basic information
on ethnic minorities and their participation. Report according to the grid
for city templates of the MPMC project. Milaan: Cariplo-ISMU Foundation.XNoot1In deze tijd wordt in de voorlopige verslagen nog niet vermeld welke Kamerleden
van welke partijen welk standpunt innamen.XNoot1Naast terugdringing van de werkloosheid behoorde bevordering van het functieniveau
van werkende allochtonen tot de beleidsdoelstellingen (zie bijv. het EMO-beleid).
We zullen daaraan slechts heel kort aandacht besteden, omdat het accent net
als in het beleid zelf ligt op de werkloosheidsbestrijding.XNoot1Bij werkloosheid gaat het steeds om de geregistreerde werkloosheid: iedereen
die op het moment van de meting geen baan heeft, wel actief werk zoekt voor
tenminste 12 uur per week, beschikbaar is om binnen drie weken een baan te
accepteren en als werkzoekende is ingeschreven bij een arbeidsbureau/ CWI.XNoot1In de Rapportage minderheden 2001 van het SCP, geschreven door J.M. Dagevos
onder de titel «Meer werk», is op blz. 11 een vergelijking gemaakt
van de werkloosheidspercentages voor 1998 van de EBB en de SPVA. De SPVA komt
consequent tot hogere cijfers, het sterkst bij de Turken en de Marokkanen.
Dit bevestigt dat het CBS in zijn enquête vooral bij deze groepen moeite
heeft de «onderkant van de steekproef» te bereiken.XNoot2Dit verschil met de EBB-uitkomsten houdt zeer waarschijnlijk verband met
de grotere mate waarin bij de SPVA lageropgeleiden zijn bereikt.XNoot1Het betreft Spanje, Italië, Portugal, Griekenland, Tunesië en
Algerije.XNoot1Zie noot 1.XNoot2In dit onderzoek was voorzien in het eerdergenoemde rapportagesysteem
Toegankelijkheid en Evenredigheid dat intussen is afgesloten. In het licht
van de geldende beleidsdoelstellingen is de beëindiging van dit project
opmerkelijk te noemen.XNoot1Zie tevens het weinig gunstige oordeel van de commissie Van Dijk (1995)
over de draaggolfgedachte en voorts Buitendam en Reinders, 1996.XNoot1Zie voor een omschrijving van deze term het onderdeel Werk (deel I A).XNoot1Veenman (1999: p. 101) maakt er melding van dat de inkomensgegevens overeenkomen
met die over de netto-arbeidsparticipatie, m.u.v. de Turken bij wie om onduidelijke
redenen een te hoog percentage arbeid als voornaamste inkomensbron noemt.XNoot1Vanwege de leesbaarheid zijn de gemiddelde maandelijkse arbeidsinkomens
per bevolkingsgroep niet in de tekst opgenomen. We vermelden ze hier: autochtonen
fl 2 335,–, Antillianen/Arubanen fl 2 093,–, Surinamers
fl 1 934,–, Marokkanen fl 1 885,– en Turken fl 1 778,–.XNoot2Nu gelden de volgende gemiddelde maandelijkse netto-inkomsten uit arbeid:
autochtonen fl 2.796,–, Antillianen/Arubanen fl 2.438,–, Surinamers
fl 2.300,–, Turken fl 2.099,– en Marokkanen fl 2.040,–.XNoot3Deze cijfers tonen aan dat de gekozen ondergrens geleidelijk aan haar
betekenis heeft verloren. Martens (1995) legt daarom de grens bij tenminste
fl 3.900,– netto per maand. In dat geval is de verdeling als volgt:
autochtonen 16%, Antillianen/Arubanen 6%, Surinamers 3%, Turken 2% en Marokkanen
0%. Overigens bestaat de indruk dat in de SPVA-1994 naar verhouding te veel
hoogopgeleide Antillianen/Arubanen zijn geïnterviewd, wat bijdraagt tot
een opwaartse vertekening van hun inkomens.XNoot4De gemiddelde netto-maandinkomens voor autochtonen bedroegen fl 2.679,–,
voor Surinamers fl 2.349,–, voor Antillianen/Arubanen fl 2.321,–,
voor Turken fl 2.171,– en tenslotte voor Marokkanen fl 2.106,–.XNoot1En eventuele andere kenmerken die relevant worden geacht en in de analyse
meegenomen kunnen worden (zoals: taalbeheersing, verblijfsduur op de arbeidsmarkt,
duur van het dienstverband, e.d.).XNoot2Niet al deze factoren bleken significante invloed uit te oefenen op het
loon. Dit gold bijvoorbeeld voor de burgerlijke staat en, behalve bij de autochtonen,
voor de aard van het dienstverband.XNoot1Soortgelijke analyses zijn niet uitgevoerd op de SPVA-1998.XNoot1Deze gevolgtrekking vloeit tevens voort uit CBS-publicaties in de reeks
Allochtonen in Nederland, bijvoorbeeld de edities van 1999, 2000, 2001 en
2002.XNoot2Een gedetailleerd inzicht in deze problematiek is te vinden in Dominguez
Martinez, Groeneveld en Kruisbergen (2002) die zich mede baseren op Snel (2002).XNoot1Omdat hierbij geen multivariate analyses zijn toegepast, mag strikt genomen
niet worden gesproken van onevenredigheid.XNoot1De verklaring voor zulke oververtegenwoordiging kan ook gezocht worden
in gezondheidsverschillen die overigens zelf weer samenhangen met het opleidingsniveau.XNoot1Met «drop out» wordt gedoeld op de categorie jongeren die
wel deelnamen aan het voortgezet onderwijs, maar daarvan geen diploma behaalden.XNoot1Dit is te verklaren uit het hoge percentage kinderen met een opleiding
op hetzelfde niveau als dat van de ouders.XNoot1Een sprekend voorbeeld hiervan is het invloedrijke rapport Ceders in de
tuin (1992) van de commissie-Van Kemenade die expliciet stelt dat de achterstand
van allochtone leerlingen door dezelfde factoren wordt teweeggebracht die
werkzaam zijn bij autochtone leerlingen (p. 41).XNoot1Een uitzondering moet worden gemaakt voor de Antillianen/Arubanen, wat
rechtstreeks voortvloeit uit het bijzondere karakter van de recente instroom
van jongeren uit deze bevolkingsgroep (zie ook paragraaf 1).XNoot1Het veldwerk voor de SPVA-2002 loopt nog op het moment van schrijven van
deze tekst.XNoot2We zouden hieraan kunnen toevoegen dat de Amerikaanse Nobelprijswinnaar
Economie, James Heckman, na lezing van een Engelstalige versie van de studie
van Van Ours, Veenman en Verhoeven oordeelde dat de «opzienbarende uitkomst
een artefact van de gebruikte analysetechniek is».XNoot1Een leerling is een zogenoemde «1.9 leerling» als geldt dat:– vader of moeder of verzorger/ster als opleiding maximaal VBO heeft
èn– de meest verdienende ouder/verzorger arbeider is of geen inkomen
uit arbeid heeft èn– één van de ouders behoort tot de doelgroepen van
het integratiebeleid etnische minderheden of afkomstig is uit een niet-Engelstalig
land buiten Europa met uitzondering van Indonesië (CBS, 1998a, p. 89). XNoot1Er wordt ook wel gesproken over «CuMi-leerlingen»'. Hiermee
worden kinderen bedoeld die tot bepaalde culturele minderheden behoren. Het
zijn kinderen van wie de ouders behoren tot de doelgroepen van het integratiebeleid
etnische minderheden of afkomstig zijn uit een niet-Engelstalig land buiten
Europa met uitzondering van Indonesië (CBS, 1998a, p. 88).XNoot1Het aantal leerlingen dat op 1 oktober van het kalenderjaar voorafgaand
aan het eerste schooljaar waarop het verzoek om bekostiging betrekking heeft,
bij de school is ingeschreven, op grond van het Formatiebesluit WBO (Wet op
het Basisonderwijs).XNoot2vwo: voorbereidend wetenschappelijk onderwijs; havo: hoger algemeen voortgezet
onderwijs; mavo: middelbaar algemeen voortgezet onderwijs.XNoot1In feite lopen subdoelstellingen en concrete activiteiten in de opsomming
door elkaar.XNoot1De slaagkans bij aanbodmodellen is het percentage van de op advertenties
reagerenden, dat daadwerkelijk een woning toegewezen heeft gekregen.XNoot1Zie bijvoorbeeld de websites van het Neighbourhood Renewal programma in
de UK, van Die Soziale Stadt in Duitsland, van de Politiques de la Ville in
Frankrijk, van Thuisindestad in België, en uiteraard ook de websites
van steden zelf.XNoot1Afstamming bepaalt nationaliteit en burgerschap.XNoot1Omdat buitenlanders geacht worden zich volledig aan te passen.XNoot1Hoofdzakelijk gebaseerd op Martiniello (jaartal onbekend).XNoot1Bron: www.cityguide.travel-guides.com/cities/mil/City Statistics.aspXNoot1Hoofdzakelijk gebaseerd op Moren, jaartal onbekend.XNoot1Hoofdzakelijk gebaseerd op Marques, M. e.a. (jaartal onbekend) 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28689-11.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl