Waterwet; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30818, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

04-10-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

30818 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudALGEMEEN DEEL1. INLEIDING2. ACHTERGROND EN AANLEIDING2.1. Nationale ontwikkelingen op het gebied van waterwetgeving2.2. Internationale ontwikkelingen op het gebied
van waterwetgeving3. NAAR ÉÉN WATERWET3.1. Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving3.2. Welke wetten worden geïntegreerd?3.3. Opzet van het wetsvoorstel3.4. Invoeringswet en uitvoeringsmaatregelen4. SAMENHANG MET ANDERE WETTEN EN WETSVOORSTELLEN4.1. Afbakening met de droge waterstaatswetgeving4.2. Afbakening met de Waterschapswet4.3. Afbakening met regelgeving op het gebied van
de waterketen4.4. Afbakening met de Wet bodembescherming4.5. Afbakening met algemene wetgeving voor milieu,
natuur en ruimtelijke ordening4.6. Afbakening en afstemming watervergunning en
omgevingsvergunninga. directe lozingen op oppervlaktewaterb. indirecte lozingenc. één loket in de uitvoering4.7. Wetgeving ten aanzien van gemeentelijke watertaken5. DOELSTELLINGEN EN NORMEN5.1. Doelstellingen5.2. Normen6. WATERBEHEER6.1. Algemeen6.2. Integraal waterbeheer6.3. Bestuurlijke aspecten van het waterbeheer6.4. Passief en actief beheer6.5. Toedeling (operationeel) beheer6.6. Beheer van waterbodems6.7. Beheer van vaarwegen en havens6.8. Rol van gemeenten in het waterbeheer7. WATERAKKOORDEN8. COÖRDINATIE EN INTERBESTUURLIJK TOEZICHT8.1. Inleiding8.2. Kabinetsstandpunt interbestuurlijk toezicht8.3. Interbestuurlijk toezicht in dit wetsvoorstel8.4. Doorlichting bestaande en in voorbereiding zijnde
wetgeving9. PLANNEN9.1. Inleiding9.2. Hoofdlijnen planstelsel9.3. Samenhang met ruimtelijke planning9.4. Afstemmingsvoorzieningen en sturingsinstrumenten9.5. Relatie regionaal waterplan en beheerplan9.6. Functietoekenning9.7. Noordzee10. AANLEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN10.1. Inleiding10.2. Leggerplicht10.3. Aanleg en wijziging van waterstaatswerkena. projectplannenb. bespoediging en vereenvoudiging van besluitvormingsproceduresc. reikwijdte coördinatieregeling voor waterschappen10.4. Regeling van gedoogplichten in dit wetsvoorstela. huidige waterstaatkundige gedoogplichtbepalingenb. voorgestelde gedoogplichtenc. tijdelijke berging van waterd. gedoogplicht voor waterberging en vergoeding van
nadeel10.5. Gevaar voor waterstaatswerkena. regeling in dit wetsvoorstelb. calamiteitenplanc. oefeningen in doeltreffend optreden bij gevaard. evaluatie van optreden tijdens gevaare. verhouding wetsvoorstel tot Wet rampen en zware
ongevallenf. nadeelcompensatie11. HANDELINGEN IN WATERSYSTEMEN11.1. Inleidinga. algemeenb. hoofdlijnen van het reguleringsstelselc. regels van Rijk en waterschappen11.2. Handelingen in het watersysteema. lozen van stoffenb. lozen of onttrekken van waterc. gebruik van waterstaatswerken en andere handelingen11.3. Reguleringsinstrumentena. algemeenb. de watervergunningc. algemene regelsd. informatieverplichtingene. absolute verboden11.4. Bevoegd gezag en samenloop van bevoegdheden11.5. Belangenkaders12. FINANCIËLE BEPALINGEN12.1. Inleiding12.2. Heffingena. bekostiging van het regionale waterbeheerb. verontreinigingsheffingc. grondwaterheffingd. leges12.3. Nadeelcompensatie en schadevergoedinga. nadeelcompensatieb. schadevergoeding in verband met onttrekking van
grondwater12.4. Subsidies13. HANDHAVING13.1. Inleiding13.2. Bestuursrechtelijke handhaving13.3. Coördinatie13.4. Handhavingsinstrumentarium14. RECHTSBESCHERMING15. REGELGEVENDE BEVOEGDHEDEN15.1. Inleiding15.2. Delegatie van regelgevende bevoegdheid15.3. Verordenende bevoegdheden van andere overheden16. EFFECTEN VAN DIT WETSVOORSTEL16.1. Effecten van het wetsvoorstel op natuur en
milieu16.2. Effecten van het wetsvoorstel voor bedrijven16.3. Administratieve lasten voor bedrijvena. nulmetingen administratieve lastenb. reductiemogelijkheden door dit wetsvoorstelc. meer algemene regelsd. naar één watervergunninge. regulering indirecte lozingen op grond van de
Wet milieubeheerf. totale administratieve-lastenreductie bedrijfsleven16.4. Administratieve lasten voor burgers16.5. Eenmalige administratieve lasten16.6. Financiële gevolgen wetsvoorstel voor
overheden17. VOORBEREIDING VAN HET WETSVOORSTEL17.1. Programma Beter Geregeld17.2. Consultatie van betrokken overheden en organisatiesARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1.1 (begripsbepalingen)Artikelen 1.2 en 1.3 (stroomgebieddistricten en dijkringen)Artikel 1.4 (toepassing in de EEZ)Artikel 2.1 (doelstellingen)Artikelen 2.2 tot en met 2.7 (normen waterkering)Artikel 2.8 (peilbesluiten)Artikel 2.9 (verdringingsreeksen)Artikel 2.10 (bergings- en afvoercapaciteit)Artikel 2.11 (chemische en ecologische kwaliteit)Artikelen 2.12 en 2.13 (functievervulling)Artikel 2.14 (vijfjaarlijkse toetsing primaire waterkeringen)Artikel 2.15 (tienjaarlijkse toetsing veiligheidsnorm)Artikel 2.16 (meten en beoordelen overige watersystemen)Artikelen 3.1 en 3.2 (toedeling beheer)Artikel 3.3 (hoogwaterstanden en alarmeringspeilen)Artikel 3.4 (zuiveringsbeheer)Artikel 3.5 (waterakkoorden)Artikel 3.6 (toezicht op primaire waterkeringen)Artikel 3.7 (verstrekken van informatie)Artikelen 3.8 (algemene instructies van provincie of Rijk)Artikelen 3.9 (aanwijzing door GS)Artikel 3.10 (aanwijzing door Rijk)Artikel 4.1 (inhoud nationaal waterplan)Artikel 4.2 (herziening en uitvoering)Artikel 4.3 (voorbereiding, vormgeving en inrichting)Artikel 4.4 (inhoud regionale waterplan)Artikel 4.7 (inhoud beheerplannen)Artikel 4.8 (voorbereiding en goedkeuring, vormgeving
en inrichting)Artikel 5.1 (legger van waterstaatswerken)Artikel 5.2 (aanleg en wijziging van waterstaatswerken)Artikel 5.3 (toepassingsbereik projectprocedure)Artikel 5.4 (voorbereiding en vaststelling projectplan)Artikel 5.5 (goedkeuring projectplan door GS)Artikel 5.6 (coördinatie door GS)Artikel 5.7 (gecoördineerde voorbereiding uitvoeringsbesluiten)Artikel 5.8 (ruimtelijke afstemming)Artikel 5.9 (indeplaatstredingsbevoegdheid GS)Artikel 5.10 (bekendmaking uitvoeringsbesluiten)Artikel 5.11 (beroep op Raad van State)Artikel 5.12 (onteigening)Artikel 5.13 (betreden van erven of woningen)Artikelen 5.14 en 5.15 (gedogen van onderzoeken)Artikel 5.16 (gedogen van onderhoud en herstel)Artikel 5.17 (gedogen aanleg of wijziging waterstaatswerk)Artikelen 5.18 (gedogen meetmiddelen en permanente tekens)Artikel 5.19 (gedogen tijdelijke waterberging)Artikel 5.20 (gedogen grondwateronttrekkingen en infiltraties)Artikel 5.21 (begrip gevaar)Artikel 5.22 (oefeningen en calamiteitenplan)Artikel 5.23 (bevoegdheden tijdens gevaarsituaties)Artikel 5.24 (optreden GS of Minister bij gevaar)Artikel 6.1 (begripsbepalingen)Artikel 6.2 (vergunningplichtige handelingen)Artikel 6.3 (overige vergunningplichtige handelingen)Artikelen 6.4 en 6.5 (algemene regels voor handelingen)Artikel 6.6 (toegangsverbod)Artikel 6.7 (aanvullende belangenkaders)Artikel 6.8 (afbakening met andere wetten)Artikel 6.9 (vergunning krachtens waterschapsverordening)Artikel 6.10 (aanvraag van een vergunning)Artikel 6.11 (voorbereidingsprocedures)Artikel 6.12 (samenloop van bevoegdheden)Artikel 6.13 (voorschriften en beperkingen)Artikel 6.14 (weigering van een vergunning)Artikelen 6.15 (wijziging of intrekking van vergunning)Artikel 6.16 (rechtsopvolging)Artikelen 6.17 en 6.18 (bijzondere bepalingen betreffende
verontreiniging)Artikelen 6.19 tot en met 6.22 (coördinatie met Wm
en Kernenergiewet)Artikel 7.1 (begripsbepalingen)Artikelen 7.2 en 7.3 (verontreinigingsheffing)Artikel 7.4 (grondwaterheffing)Artikel 7.5 (vrijstellingen en nadere regels)Artikel 7.6 (leges)Artikelen 7.7 tot en met 7.10 (verontreinigingsheffing
door het Rijk)Artikel 7.11 (nadeelcompensatie)Artikel 7.12 (schadeverhaal bij nadeelcompensatie)Artikelen 7.13 en 7.14 (schadevergoeding i.v.m. grondwateronttrekking)Artikel 7.15 (beschadiging waterstaatswerken door vaartuigen)Artikel 7.16 (subsidies in het belang van het waterbeheer)Artikel 7.17 (rijksbijdrage primaire waterkeringen)Artikel 8.1 (bestuursrechtelijke handhaving)Artikel 8.3 (intrekking watervergunning)Artikel 8.4 (bestuursdwang door minister)Artikelen 8.5 en 8.6 (VN-Zeerechtverdrag)Artikel 9.1 (uitvoering internationale verplichtingen)Artikel 9.2 (wijziging van richtlijnen)Artikel 9.3 (Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving)Artikel 9.4 (evaluatiebepaling)Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30818Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 431 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 818Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterwet)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoud  blz.    ALGEMEEN DEEL    1.INLEIDING3   2.ACHTERGROND EN AANLEIDING32.1.Nationale ontwikkelingen op het
gebied van waterwetgeving32.2.Internationale ontwikkelingen
op het gebied van waterwetgeving4   3.NAAR ÉÉN WATERWET53.1.Hoofdlijnennotitie integratie
waterwetgeving53.2.Welke wetten worden geïntegreerd?53.3.Opzet van het wetsvoorstel63.4.Invoeringswet en uitvoeringsmaatregelen7   4.SAMENHANG MET ANDERE WETTEN EN WETSVOORSTELLEN74.1.Afbakening met de droge waterstaatswetgeving74.2.Afbakening met de Waterschapswet94.3.Afbakening met regelgeving op
het gebied van de waterketen94.4.Afbakening met de Wet bodembescherming94.5.Afbakening met algemene wetgeving
voor milieu, natuur en ruimtelijke ordening104.6.Afbakening en afstemming watervergunning
en omgevingsvergunning114.7.Wetgeving ten aanzien van gemeentelijke
watertaken13   5.DOELSTELLINGEN EN NORMEN135.1.Doelstellingen135.2.Normen14   6.WATERBEHEER166.1.Algemeen166.2.Integraal waterbeheer166.3.Bestuurlijke aspecten van het
waterbeheer176.4.Passief en actief beheer196.5.Toedeling (operationeel) beheer196.6.Beheer van waterbodems206.7.Beheer van vaarwegen en havens226.8.Rol van gemeenten in het waterbeheer23   7.WATERAKKOORDEN23   8.COÖRDINATIE EN INTERBESTUURLIJK TOEZICHT248.1.Inleiding248.2.Kabinetsstandpunt interbestuurlijk
toezicht278.3.Interbestuurlijk toezicht in dit
wetsvoorstel298.4.Doorlichting bestaande en in voorbereiding
zijnde wetgeving31   9.PLANNEN319.1.Inleiding319.2.Hoofdlijnen planstelsel329.3.Samenhang met ruimtelijke planning339.4.Afstemmingsvoorzieningen en sturingsinstrumenten349.5.Relatie regionaal waterplan en
beheerplan359.6.Functietoekenning369.7.Noordzee37   10.AANLEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN3810.1.Inleiding3810.2.Leggerplicht3810.3.Aanleg en wijziging van waterstaatswerken3910.4.Regeling van gedoogplichten in
dit wetsvoorstel4210.5.Gevaar voor waterstaatswerken46   11.HANDELINGEN IN WATERSYSTEMEN5011.1.Inleiding5011.2.Handelingen in het watersysteem5211.3.Reguleringsinstrumenten5411.4.Bevoegd gezag en samenloop van
bevoegdheden5811.5.Belangenkaders59   12.FINANCIËLE BEPALINGEN6012.1.Inleiding6012.2.Heffingen6012.3.Nadeelcompensatie en schadevergoeding6212.4.Subsidies64   13.HANDHAVING6513.1.Inleiding6513.2.Bestuursrechtelijke handhaving6513.3.Coördinatie6613.4.Handhavingsinstrumentarium66   14.RECHTSBESCHERMING67   15.REGELGEVENDE BEVOEGDHEDEN6915.1.Inleiding6915.2.Delegatie van regelgevende bevoegdheid6915.3.Verordenende bevoegdheden van
andere overheden71   16.EFFECTEN VAN DIT WETSVOORSTEL7116.1.Effecten van het wetsvoorstel
op natuur en milieu7116.2.Effecten van het wetsvoorstel
voor bedrijven7216.3.Administratieve lasten voor bedrijven7416.4.Administratieve lasten voor burgers7816.5.Eenmalige administratieve lasten7816.6.Financiële gevolgen wetsvoorstel
voor overheden79   17.VOORBEREIDING VAN HET WETSVOORSTEL8017.1.Programma Beter Geregeld8017.2.Consultatie van betrokken overheden
en organisaties81   ARTIKELSGEWIJZE
TOELICHTING85ALGEMEEN DEEL1. INLEIDINGIn 2003 is door het kabinet besloten de totstandkoming van één
integrale wet voor het waterbeheer te bevorderen. De beoogde wet zal een aantal
belangrijke verbeteringen bevatten ten opzichte van de huidige situatie: de
wet zal gericht zijn op het bereiken van doelstellingen van watersystemen
via een stroomgebiedsgewijze benadering, met een heldere verdeling van verantwoordelijkheden
en taken tussen de verschillende betrokken overheden en een adequaat instrumentarium
gericht op de uitvoering van het waterbeleid. Daarbij wordt gestreefd naar
een zo licht mogelijke regeldruk. Hiermee wordt ook aangesloten bij het Programma
Andere Overheid van het kabinet en het Programma Beter Geregeld van het ministerie
van Verkeer en Waterstaat (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 515, nr. 86).Het wetsvoorstel is voorbereid door een projectorganisatie van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat, in nauwe samenwerking met andere betrokken departementen
en medeoverheden (provincies, gemeenten en waterschappen). Ook hebben in de
eerste voorbereidingsfase klankbordgesprekken plaatsgevonden met diverse maatschappelijke
organisaties verenigd in het Overlegorgaan Water en Noordzee. De bestuurlijke
discussiepunten zijn besproken in het Landelijke Bestuurlijk Overleg Water.
In de zomer van 2005 is een voorontwerp gepubliceerd en voor advies en commentaar
toegezonden aan het IPO, de VNG, de Unie van Waterschappen en het Overlegorgaan
Water en Noordzee. Daarnaast is het voorontwerp voor advies voorgelegd aan
de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving.2. ACHTERGROND EN AANLEIDING2.1. Nationale ontwikkelingen op het gebied van waterwetgevingHet waterbeheer heeft zich de laatste decennia verbreed en verdiept. Zo
heeft vanaf het midden van de jaren ’80 het beleidsconcept integraal
waterbeheer zijn intrede gedaan. Dit betekent dat het waterbeheer gericht
is op alle aspecten van watersystemen in hun onderlinge samenhang. Hierbij
heeft het watersysteem een brede betekenis, het geheel van zoet en zout oppervlaktewater èn
grondwater en de bijbehorende waterbodems, oevers, ecologie, waterkeringen
en technische infrastructuur. De ontwikkelingen op dit terrein hebben sindsdien
vorm gekregen in de nota «Omgaan met water» (1985) en de derde
en vierde Nota Waterhuishouding (1989 respectievelijk 1998). Een belangrijk
gedachtegoed hierbij is de erkenning van de interne samenhang binnen het watersteem.
In de organisatie van het waterbeheer uit zich dat al door de vorming van
een beperkt aantal all-in waterschappen. Voor het hoofdwatersysteem bestond
deze situatie al grotendeels in het rijksbeheer. Daarnaast kenmerkt integraal
waterbeheer zich door de externe samenhang met het beheer van de relevante
omgeving van het watersysteem. Dit komt tot uitdrukking in de relaties met
andere beleidsterreinen als natuur, milieu en ruimtelijke ordening op alle
schaalniveaus (zee, rivieren, regionale en stedelijke wateren en hun overgangsgebieden)
en krijgt vooral vorm op het niveau van de planvorming. Het waterbeheer richt
zich steeds meer van object naar functie.De afgelopen jaren heeft het waterbeheer tevens een sterke impuls gekregen
door een aantal externe ontwikkelingen. In 2000 is de Europese kaderrichtlijn
water1 in werking getreden. Deze kaderrichtlijn
is sterk doelgericht (goede toestand van oppervlaktewater en grondwater) en
gaat ook uit van een watersysteembenadering, nu per (internationaal) stroomgebied.
Daarnaast hebben de bijna-overstromingen en wateroverlast in de 90-er jaren
aanleiding gegeven om het beleid te heroverwegen. Dit heeft ertoe geleid dat
niet langer volstaan kan worden met fysieke keringen, maar dat water ruimte
moet worden geboden. Het kabinetsstandpunt «Anders omgaan met water»
naar aanleiding van de bevindingen van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw (WB21)
geeft hieraan invulling. Deze ontwikkelingen laten zien dat er sprake is van
een stevige wateropgave die het nodige zal vergen van de Nederlandse samenleving.
Dit heeft geresulteerd in een besef van de betrokken overheden (Rijk, provincies,
waterschappen en gemeenten) dat alleen met een gezamenlijke, goed gecoördineerde
inzet deze opgave ook gerealiseerd kan worden. In 2002 is daarom het Nationaal
Bestuursakkoord Water gesloten, waarin bestuurlijke afspraken zijn gemaakt
die gericht zijn op goed functionerende watersystemen.Naast een integrale aanpak per stroomgebied en een goede bestuurlijke
organisatie is ook het wettelijke instrumentarium van groot belang. Al een
aantal jaren wordt onderkend dat de waterwetgeving achtergebleven is bij de
ontwikkelingen in het waterbeheer. De waterwetgeving is verbrokkeld en op
diverse onderdelen verouderd en kenmerkt zich bovendien door het feit dat
de afzonderlijke wetten doorgaans slechts betrekking hebben op één
aspect van het waterbeheer. Ook de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving
heeft in 2002 een dergelijke constatering gedaan in het advies getiteld «Die
op water is, moet varen ...». De Commissie wees er in dit advies op
dat – zoals hierboven ook is uiteengezet – het waterbeheer ingrijpend
van karakter is veranderd door de watersysteembenadering. Naar aanleiding
van WB21 stelde de Commissie voorts vast dat waterkering en waterhuishouding
thans onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Zij concludeerde tevens dat
de wetgeving niet meer voldoet aan algemene wetgevingseisen van transparantie,
samenhang en consistentie en dat er voldoende aanleiding is om tot herziening
en integratie van de waterwetgeving over te gaan.2.2. Internationale ontwikkelingen op het gebied
van waterwetgevingDe Nederlandse waterwetgeving wordt sterk beïnvloed door internationale
ontwikkelingen en met name de Europese regelgeving. Genoemd werd reeds de
kaderrichtlijn water. Daarnaast zullen een aantal lopende Europese initiatieven
eveneens tot nieuwe regelgeving leiden, te weten de Europese Mariene Strategie,
de herziening van de zwemwaterrichtlijn, de dochterrichtlijnen van de kaderrichtlijn
water (grondwater en prioritaire gevaarlijke stoffen) en mogelijk ook de in
voorbereiding zijnde richtlijn voor overstromingsrisicobeheer. Al deze ontwikkelingen
maken het wenselijk om in een nieuw en flexibel wettelijk kader te voorzien,
waarbinnen adequaat uitvoering kan worden gegeven aan Europese regelgeving.Voorts is bezien wat we kunnen leren van (integrale) waterwetgeving in
andere landen. Dit heeft geleid tot een studie («Towards Integrated Water Legislation in The Netherlands, lessons from other
countries», 28 november 2004) waarbij de wetgeving van
22 landen gescreend is. Daarvan zijn 15 landen door middel van case studies
nader beschreven en vijf landen in detail bestudeerd (België, Duitsland,
Tsjechië, Zuid Afrika en Zweden). Uiteindelijk is gebleken dat in alle
landen de specifieke politieke, geografische, administratieve en maatschappelijke
factoren veel invloed hebben gehad op de organisatie van het waterbeheer en
de inhoud van de waterwetgeving. Hierdoor is het lastig om elementen
van buitenlandse wetgeving los van hun context te bezien en te vertalen naar
de Nederlandse wetgeving. Een belangrijke notie is de invulling van het begrip «integraal».
Voor het ene land heeft dit betrekking op de integratie van waterkwaliteit
en kwantiteit, voor de ander op watervoorraden en waterketen (sanitatie) of
de integratie van water, ruimtelijke ordening en milieu- en natuurbescherming.
De drijvende krachten achter deze keuzes zijn vaak voor die landen opportune
situaties met betrekking tot overstromingen, drinkwatervoorziening, droogte
etc. In de lidstaten van de Europese Unie is met name de kaderrichtlijn water
een grote drijvende kracht voor verandering geweest. In algemene zin kan worden
geconcludeerd dat ook in andere landen een tendens is voor een geïntegreerde
opzet van waterregelgeving.3. NAAR ÉÉN WATERWET3.1. Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgevingHet voornemen om één integrale Waterwet tot stand te brengen
is in 2004 nader uiteengezet in de Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving
(Kamerstukken II 2004/05, 29 694, nr. 1). In de Hoofdlijnennotitie
wordt ingegaan op de historische context om te komen tot integratie van waterwetten,
de motieven voor één integrale Waterwet, de afbakening met de
wetgeving van andere sectoren, een eerste schets van het wetsvoorstel en de
wijze van voorbereiding, invoering en planning. De Hoofdlijnennotitie is op
12 oktober 2004 besproken in de Vaste Commissie van Verkeer en Waterstaat
van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2004/05, 29 694, nr. 2). De
totstandkoming van een integrale Waterwet werd breed ondersteund. Wel werd
een aantal accenten gezet:• De wateropgaven voor de komende jaren hebben grote invloed op de
ruimtelijke ordening. Een goede doorwerking wordt daarom noodzakelijk geacht.• Er moet in de wet een goed instrumentarium komen om als Rijk of
provincie in te kunnen grijpen of bij te sturen als andere overheden geen
uitvoering geven aan afgesproken waterbeleid.• Lozingen op oppervlaktewater, sanering van waterbodems en de zorgplichten
voor hemelwater en zuivering, die liggen op het grensgebied van de waterwetgeving
en de Wet milieubeheer, dienen zoveel mogelijk in de Waterwet te worden geregeld.• De zorgplicht voor grondwater in het stedelijke gebied moet goed
worden vastgelegd in de Waterwet.3.2. Welke wetten worden geïntegreerd?In beginsel gaan alle wetten die betrekking hebben op het waterbeheer
op in de nieuwe wet. Het betreft de volgende wetten:• Wet op de waterhuishouding• Wet op de waterkering• Grondwaterwet• Wet verontreiniging oppervlaktewateren• Wet verontreiniging zeewater• Wet van 14 juli 1904 (droogmakerijen en indijkingen)• Wet beheer rijkswaterstaatswerken• Waterstaatswet 1900.De laatstgenoemde twee wetten bevatten evenwel ook onderdelen die betrekking
hebben op de zogenaamde droge waterstaat (beheer van wegen). Hier wordt nader
op ingegaan in paragraaf 4.1, onder «Afbakening met droge waterstaatswetgeving».
Daarnaast betreft dit tevens het thans in de Wet bodembescherming
bepaalde ten aanzien van waterbodems. Hier zal nader op worden ingegaan in
paragraaf 4.4, «Afbakening met de Wet bodembescherming».De Ontgrondingenwet is niet betrokken bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel.
De Ontgrondingenwet is niet een waterbeheerswet, maar zorgt voor een afweging
van alle bij een ontgronding betrokken belangen. Wel is er een belangrijke
relatie met het waterbeheer, omdat ontgrondingen vaak plaatsvinden binnen
het watersysteem (bijvoorbeeld in de uiterwaarden van rivieren) en omdat in
veel gevallen oppervlaktewater ontstaat. Daarnaast speelt bij de Ontgrondingenwet
nog een andere ontwikkeling. In 2003 is besloten de regierol van het Rijk
op het gebied van de bouwgrondstoffenvoorziening af te bouwen (Kamerstukken
II 2002–03, 28 600 XII, nr. 114). Dit heeft geleid tot een
afslanking van de Ontgrondingenwet. Op 13 juni 2006 is het wetsvoorstel
daartoe aangenomen door de Tweede Kamer (Kamerstukken I 2005/06, 30 346,
nr. A). Ook is in dit kader in 2005/2006 een onderzoek uitgevoerd naar
de mogelijkheid om op termijn de Ontgrondingenwet geheel in trekken. Hierover
wordt afzonderlijk aan de Kamer gerapporteerd in de jaarlijkse voortgangsrapportage
over de afbouw van de regierol. Op termijn zal de Ontgrondingenwet worden
ingetrokken en zullen onderdelen van die wet, voor zover daaraan naast het
instrumentarium van de Waterwet nog behoefte bestaat, een plaats kunnen krijgen
in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.Recente wijzigingen van waterwetten zijn meegenomen in het wetsvoorstel.
De belangrijkste hiervan zijn de wijziging van de Wet op de waterkering (Stb.
2005, 275) en de Implementatiewet kaderrichtlijn water (Stb. 2005, 30).3.3. Opzet van het wetsvoorstelIn het wetsvoorstel is gekozen voor een indeling in hoofdstukken die zoveel
mogelijk recht doet aan het integrale karakter van het waterbeheer en die
op een adequate manier de verschillende aspecten weergeeft. Niet gekozen is
voor een systematiek waarin de inhoudelijke aspecten van het waterbeheer afzonderlijk
worden geregeld. Zo is bijvoorbeeld geen hoofdstuk «waterkeringen»
opgenomen in het wetsvoorstel. Wel is het waterkeringaspect terug te vinden
in de verschillende hoofdstukken die de te onderscheiden aspecten regelen.
Dit valt als volgt beknopt te illustreren: algemene bepalingen (wat zijn waterkeringen?), doelstellingen(doelstellingen
en normen ten aanzien van de bescherming tegen overstromingen), beheer (welke instantie is verantwoordelijk voor aanleg en onderhoud?), coördinatie en toezicht (hoe werken de
betrokken overheden samen en wie kan met welke instrumenten sturen?),
plannen (beschrijving van voorgenomen beleid en beheer
ten aanzien van veiligheid tegen overstromingen), uitvoering van
werken (welke instrumenten heeft de waterbeheerder om werken
in het watersysteem uit te voeren bijvoorbeeld ter versterking van een waterkering?), calamiteiten (wat als er gevaar dreigt, bijvoorbeeld
bij dreigende dijkdoorbraak?), vergunningverlening en handhaving (wat mogen burgers en bedrijven wel en niet op en nabij waterkeringen?) en financiële bepalingen (zijn er financiële
instrumenten beschikbaar?).Het wetsvoorstel heeft betrekking op water dat vrij op of in de bodem
voorkomt. Het gaat dus zowel om de grondwater als de «zoete» en «zoute»
oppervlaktewateren. Onder de laatste categorie verdient de Noordzee afzonderlijke
vermelding. Het wetsvoorstel is mede van toepassing op de delen van de Noordzee
waarover de Nederlandse overheid rechtsmacht uitoefent, te weten de territoriale
zee en de exclusieve economische zone. De Noordzee onderscheidt
zich echter van andere Nederlandse watersystemen door haar omvang, alsmede
de specifieke internationaalrechtelijke regimes die van toepassing zijn en
de vergaande concentratie op rijksniveau van Nederlandse bestuurlijke bevoegdheden.
In verband hiermee bevat het wetsvoorstel in diverse hoofdstukken specifieke
bepalingen voor de Noordzee, die per deelonderwerp zullen worden toegelicht.3.4. Invoeringswet en uitvoeringsmaatregelenIn verband met de totstandkoming van de Waterwet zullen ook diverse andere
wetten moeten worden aangepast. Dit zal gebeuren door middel van een afzonderlijke
invoeringswet. Het is de bedoeling via de invoeringswet voorts de Waterwet
aan te vullen op het punt van de bestuursrechtelijke handhaving (zie paragraaf 13
van deze memorie). Daarnaast zullen uiteraard ook de bestaande wettelijke
uitvoeringsmaatregelen voor het waterbeheer worden hernieuwd. Van die gelegenheid
zal gebruik worden gemaakt om ook de uitvoeringswetgeving te stroomlijnen
en te moderniseren4. SAMENHANG MET ANDERE WETTEN EN WETSVOORSTELLEN4.1. Afbakening met de droge waterstaatswetgevingTwee van de bij dit wetsvoorstel betrokken wetten zien niet enkel op de «natte»
waterstaat, maar ook op de «droge» waterstaat: de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
en de Waterstaatswet 1900 betreffen beide «waterstaatswerken».
Dit omvat niet slechts de onder het begrip watersysteem vallende wateren en
waterkeringen, maar ook wegen. Bij de integratie van deze wetten in het onderhavige
wetsvoorstel, voorzover het wateren, waterkeringen en daarmee verband houdende
werken betreft, speelt de vraag naar de afbakening met (en het lot van) de
regeling van «droge» waterstaatsobjecten waar genoemde wetten
thans mede op zien.Ten einde duidelijkheid te geven wordt hieronder reeds een beeld geschetst
van de afbakening van het wetsvoorstel met de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
en de Waterstaatswet 1900. Daarbij dient telkens bedacht te worden dat de
toekomst van de droge elementen uit deze beide wetten niet in het onderhavige
voorstel wordt geregeld, maar dat dit zal gebeuren in de invoeringswet.De Wet beheer rijkswaterstaatswerken omvat
materieel gezien een op het gebruik van «waterstaatswerken» gericht
vergunningsregime, enkele op dat gebruik betrekking hebbende bevoegdheden
voor beheerders (bijvoorbeeld tot het instellen van een toegangsverbod), alsmede
bestuurs- en strafrechtelijke handhavingbepalingen. In artikel 1 van de Wet
beheer rijkswaterstaatswerken wordt de reikwijdte daarvoor bepaald door «waterstaatswerken»
te omschrijven als «bij het Rijk in beheer zijnde wateren, waterkeringen
en wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken
en hetgeen verder naar hun aard daartoe behoort.» In het onderhavige
wetsvoorstel zijn de als elementen van waterstaatswerken genoemde wateren
en waterkeringen, alsmede de daartoe behorende werken, opgenomen. Wat resteert
zijn wegen en de daartoe behorende werken, in beheer bij het rijk.Voor regeling van dit rijksbeheer van wegen zijn drie alternatieven mogelijk.
Ten eerste zou de Wet beheer rijkswaterstaatswerken kunnen worden aangepast
als enkel betrekking hebbend op (rijks)wegen. Als tweede mogelijkheid zou
de Wet beheer rijkswaterstaatswerken kunnen worden ingetrokken
onder gelijktijdige totstandbrenging van een Wet beheer rijkswegen waarbij
de bestaande regeling kan wordt gewijzigd of aangevuld. Ten slotte is denkbaar
dat de Wet beheer rijkswaterstaatswerken wordt ingetrokken en dat de resterende
regeling van het rijksbeheer van wegen wordt samengebracht met andere wetgeving,
zoals de Wegenwet die thans op modernisering wordt bezien door de Commissie
van advies inzake de waterstaatswetgeving.De Waterstaatswet 1900 geeft regels omtrent
het waterstaatsbestuur. Sinds zijn totstandkoming in de negentiende eeuw is
de Waterstaatswet 1900 een groot aantal keren gewijzigd. Bovendien zijn in
de loop van de tijd een groot aantal bepalingen vervallen. Van een «wet
houdende algemeene regels omtrent het waterstaatsbestuur» is het door
die ontwikkeling langzaam verworden tot een verzamelwet, zoniet een restwet,
zowel wat betreft de inhoud als qua ordening. Een aantal bepalingen uit de
Waterstaatswet 1900 is inmiddels verouderd, in het licht van huidige opvattingen
van wetgevingskwaliteit en de hedendaagse uitvoeringspraktijk. Sommigen daarvan,
bijvoorbeeld de gedoogplichten bij aanleg, onderhoud of verbetering van waterstaatswerken,
komen gemoderniseerd terug in dit voorstel (de gedoogplichten in hoofdstuk
5). Andere bepalingen kunnen in het geheel vervallen, zoals paragraaf 3
over de inrichting van de Rijkswaterstaatsdienst. Het Organiek besluit Rijkswaterstaat
(een algemene maatregel van bestuur) is een verouderd en een zwaar instrument,
waar op grond van artikel 44 van de Grondwet kan worden volstaan met voorziening
op het niveau van ministeriële regeling. Weer andere bepalingen zijn
van zeer recente datum, zoals de in 2002 ingevoegde regeling voor buitengewone
omstandigheden in het waterbeheer van paragraaf 17. Deze laatste bepalingen
worden vrijwel één-op-één overgenomen in dit voorstel
(zie eveneens hoofdstuk 5). Deze hebben ook nu reeds geen betrekking op droge
waterstaat.Veel bepalingen of paragrafen van de Waterstaatswet 1900 zien op water
of waterkeringen. Een aantal ziet echter ook op «droge waterstaatswerken».
Voor zover relevant, betreffen de resterende bepalingen uit de Waterstaatswet
1900 vooral wegen. Na de totstandkoming van de Waterwet resteren in beginsel
slechts paragraaf 1 inzake het in beheer nemen en geven van droge waterstaatswerken
en paragraaf 6 inzake de gedoogplichten bij aanleg, onderhoud en verbetering
van droge waterstaatwerken.Evenals bij de Wet beheer rijkswaterstaatswerken zal in regeling hiervan
worden voorzien bij de invoeringswet. Daarvoor zijn enkele varianten denkbaar.
Allereerst kan, althans in theorie, worden gedacht aan aanpassing tot een
Waterstaatswet 1900 die slechts nog betrekking heeft op droge waterstaat.
Maar anders dan de Wet beheer rijkswaterstaatswerken leent de Waterstaatswet
1900 zich daar als een algemene wet minder goed voor. Bovendien zijn de resterende
bepalingen voor de droge waterstaat relatief gering. Een tweede mogelijkheid
is intrekking van de Waterstaatswet 1900 onder gelijktijdige invoering van
een nieuwe wet houdende algemene regels inzake de droge waterstaat. Voor een
dergelijk omvangrijk wetgevingsproject is de onderhavige behoefte om te voorzien
in regeling van enkele gedoogplichten en overdracht van beheer onvoldoende
aanleiding. De derde mogelijkheid is het onderbrengen van de resterende bepalingen
over droge waterstaat in bestaande wetgeving. Evenals het geval is bij de
Wet beheer rijkswaterstaatswerken wordt momenteel gedacht aan de derde variant.4.2. Afbakening met de WaterschapswetTen aanzien van de financiering en organisatie van het waterbeheer is
naar aanleiding van het Kabinetsstandpunt inzake het interdepartementaal beleidsonderzoek
(IBO) naar de bekostiging van het regionaal waterbeheer (Kamerstukken II 2003/04,
29 428, nr. 1) een traject in gang gezet tot wijziging van de Waterschapswet.
In dat kader is recent een wetsvoorstel ingediend tot wijziging van de Waterschapswet
en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in verband met de modernisering
en vereenvoudiging van de bestuurlijke structuur en de financieringsstructuur
van waterschappen (Wet modernisering waterschapsbestel) (Kamerstukken II 2005/06,
30 601, nrs. 1–4). Dit illustreert dat de Waterschapswet als organieke
wet niet valt binnen de beoogde integratie van de inhoudelijke beheerswetgeving.
Het wetsvoorstel voor de Waterwet kent wel enkele raakvlakken met het regime
van de Waterschapswet, die liggen op de deelterreinen toedeling van beheer
van watersystemen, interbestuurlijke coördinatie, alsmede heffingen (verontreinigingsheffing).
Zie hiervoor nader de paragrafen 6.5, 8, onderscheidenlijk 12.2, onder b,
van deze memorie. De Waterschapswet zal waar nodig via de invoeringswet worden
aangepast aan de Waterwet.4.3. Afbakening met regelgeving op het gebied van
de waterketenHet wetsvoorstel heeft betrekking op het beheer van watersystemen. De
drinkwatervoorziening en de riolering als onderdeel van de waterketen vinden
geen regeling in het onderhavige wetsvoorstel. De zuivering van stedelijk
afvalwater die zich in de waterketen op het grensvlak met het watersysteembeheer
bevindt, is wel geregeld in dit wetsvoorstel, vanwege de nauwe relatie met
het waterbeheer. Deze zorgplicht is opgedragen aan de waterschappen en is
sinds 2002 onderdeel van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.4.4. Afbakening met de Wet bodembeschermingDe afbakening van dit wetsvoorstel met de Wet bodembescherming verdient
in het bijzonder aandacht, waar het betreft de aanpak van zogenaamde grensoverschrijdende
gevallen van verontreiniging, die zowel op het land als in de aangrenzende
waterbodem moet plaatsvinden. Een gezamenlijke aanpak door de waterbeheerder
en het bevoegd gezag voor de landbodem verlangt duidelijkheid omtrent de afbakening
van bevoegdheden en overleg omtrent de aanpak. Met het opnemen van de verplichting
tot het vaststellen van een legger in artikel 5.1 van dit wetsvoorstel wordt
duidelijker dan voorheen vastgelegd waar de water(bodem)beheerder bevoegd
gezag is, en verantwoordelijk is voor de aanpak van verontreinigde waterbodems.
Ingevolge dit wetsvoorstel zal ook voor rijkswateren de verplichting gelden
een legger vast te stellen, waarin de geografische begrenzing van oppervlaktewaterlichamen
wordt aangegeven. Voor de regionale wateren bestaat deze verplichting al ingevolge
provinciale verordeningen (zie ook paragraaf 10.2 van deze memorie).De regulering van het beheer van de waterbodem als onderdeel van het integraal
watersysteembeheer in dit wetsvoorstel brengt mee dat de regeling in de Wet
bodembescherming met betrekking tot waterbodems kan komen te vervallen. In
het kader van de invoeringswet Waterwet zal de regeling in de Wet bodembescherming
dan ook daarop worden aangepast. Daarbij zal tevens goed worden gekeken naar
de afstemming bij de hierboven genoemde grensoverschrijdende gevallen.4.5. Afbakening met algemene wetgeving voor milieu,
natuur en ruimtelijke ordeningEen belangrijk deel van de wateropgaven dient gerealiseerd te worden in
samenwerking met bestuursorganen van de aanpalende beleidsvelden, te weten
de ruimtelijke ordening (ruimte voor water), milieu (maatregelen voor de kaderrichtlijn
water) en natuur (ecologie, natte natuur). Daarbij worden instrumenten van
die aanpalende velden ingezet voor noodzakelijke maatregelen als de bestemming
van gebieden voor waterberging de landelijke aanpak van prioritaire stoffen
en de bescherming van aquatische natuurgebieden.Het wetsvoorstel draagt overigens zelf ook bij aan milieubeheer en natuurbescherming.
Het integraal waterbeheer is mede gericht op de bescherming en verbetering
van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. Deze doelstelling
is verankerd in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel. Tevens zijn hiervoor de
milieukwaliteitseisen van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer van kracht,
die worden vastgesteld in overeenstemming met het stelsel van milieudoelstellingen
dat is opgenomen in artikel 4 van de kaderrichtlijn water. De kaderrichtlijn
water vergt dat in het kader van de stroomgebiedbeheerplanning alle nodige
maatregelen, ook buiten het bestek van het operationeel waterbeheer, worden
genomen om die doelstellingen te bereiken. De doelstellingen van de kaderrichtlijn
water brengen uitdrukkelijk met zich mee dat de ecologische dimensie wordt
meegenomen in het waterbeheer en knopen bovendien mede, voor specifieke waterafhankelijke
natuurgebieden, aan bij de bescherming die vereist is door de Vogel- en Habitatrichtlijnen
van de EU. Wat dit alles betreft wordt thans voortgebouwd op de Implementatiewet
EG-kaderrichtlijn water. Het regime voor de milieukwaliteitseisen voorziet
in bindende doorwerking van die eisen als (aanvullend) toetsingskader voor
uitvoeringsbesluiten op grond van allerlei milieurelevante wetten. Dat betekent
dat het voor bescherming van natte milieu- en natuurwaarden niet nodig is
dat al die besluiten binnen het kader van de waterbeheerswetgeving zouden
worden gebracht.De Waterwet omvat dus niet een integrale basis voor alle benodigde voorschriften.
Deze kunnen ook worden gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer,
de Wet milieugevaarlijke stoffen, de Wet bodembescherming, de Mijnbouwwet,
de Meststoffenwet, de Natuurbeschermingswetgeving, de Bestrijdingsmiddelenwet
en de Scheepvaartverkeerswet. In de afbakening van al deze wetten enerzijds
en de waterwetgeving anderzijds komt in grote lijnen geen verschuiving door
het wetsvoorstel. Wel is in de afbakeningsbepalingen gestreefd naar verduidelijking
waar nodig en mogelijk.Voor een programmerende aanpak die voldoet aan de vereisten van de kaderrichtlijn
water wordt vastgelegd dat de nationale waterplanning wordt gedragen door
de bewindslieden van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tezamen.
Ook dit borgt dus de samenhang met natuur- en milieubeleid. Tevens zal bij
de uitwerking van algemene maatregelen van bestuur op basis van het wetsvoorstel
nauw worden samengewerkt tussen genoemde departementen om ook daar de aspecten
van natuur en milieu in voldoende mate tot uitdrukking te laten komen.Meer in het bijzonder voor ruimtelijke aspecten is er nog een andere voorziening.
Omdat een belangrijk deel van de kwantitatieve wateropgaven een ruimtelijk
karakter heeft, dient de horizontale doorwerking van water in de ruimtelijke
ordening versterkt te worden. In het planstelsel wordt een koppeling
gelegd met het planstelsel van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, waarvoor
thans een wetsvoorstel aanhangig is bij de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2005/06,
28 916, nr. A). Dit betekent dat waterbeleidsplannen op basis van
dit wetsvoorstel tevens structuurvisies zijn op basis van de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening. Hiermee wordt een nauwe band gelegd met toepassing van het juridisch
instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening door de verschillende overheden.
Concreet betekent het bijvoorbeeld dat ruimte voor water in de plannen wordt
aangeduid en dat in het ruimtelijke spoor bestemming ervan plaatsvindt. Ook
kan het zo zijn dat bij onvoldoende realisatie op gemeentelijk niveau het
aanwijzingsinstrument van de Wet ruimtelijke ordening gebruikt wordt om bergingsgebieden
te realiseren mits er sprake is van bovenlokale belangen. De doorwerking van
water in de ruimtelijke ordening wordt nader toegelicht in paragraaf 9
over plannen. Ook op een aantal andere plaatsen in het wetsvoorstel is reeds
op de nieuwe Wet ruimtelijke ordening geanticipeerd (zie onder meer hoofdstuk
5). Waar nodig, zal verdere technische afstemming plaatsvinden door middel
van de invoeringswet.4.6. Afbakening en afstemming watervergunning en
omgevingsvergunningIn het kader van de voorbereiding van dit wetsvoorstel en van het wetsvoorstel
betreffende de zogenaamde omgevingsvergunning (brief van de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 23 september 2004, Kamerstukken
II 2004/05, 29 383, nr. 18) is de samenhang tussen de vergunningstelsels
van Verkeer en Waterstaat en die van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer, voor zover betrekking hebbend op water, nader beschouwd.
Daarbij is met name aandacht besteed aan de mogelijkheden om de administratieve
lasten terug te brengen op een zodanige wijze dat de belangen van de bescherming
van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallaties
gewaarborgd blijven. Het heeft geleid tot de volgende keuze ten aanzien van
de invulling van het instrumentarium.• Het vergunningstelsel voor handelingen in het watersysteem wordt
ondergebracht in het vergunningstelsel op basis van de Waterwet. Dit betekent
ook dat directe lozingen op oppervlaktewater zoals nu gereguleerd op basis
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren niet in de omgevingsvergunning
worden opgenomen, maar in de watervergunning.• De regels met betrekking tot zogenaamde indirecte lozingen (lozingen
die niet rechtstreeks in het watersysteem plaatsvinden, maar in een rioolstelsel)
zullen uitsluitend in de omgevingsvergunning of in het stelsel van algemene
regels op grond van de Wet milieubeheer worden gesteld. Deze lozingen zullen
aldus niet worden gereguleerd in de Waterwet. Op dit moment vindt voor een
deel van deze lozingen nog regulering op basis van zowel de Wet milieubeheer
als de Wet verontreiniging oppervlaktewateren plaats.• De aanvrager van vergunningen, zoals de omgevingsvergunning en
de watervergunning, zal terecht kunnen bij één loket in de uitvoering.Hieronder worden de gemaakte keuzes nader toegelicht.a. directe lozingen op oppervlaktewaterGekozen is voor een stroomlijning binnen de Waterwet, waarbij één
zelfstandig vergunningenstelsel voor water overblijft, met voor directe lozingen
behoud van de bevoegdheden van de waterbeheerder. Het betreft immers een kerntaak
van de waterbeheerder, het in samenhang beoordelen van de effecten op het
watersysteem. Deze beoordeling vergt, mede in het licht van internationale
verplichtingen zoals de kaderrichtlijn water, kennis en expertise over de
chemische en ecologische aspecten van lozingen in relatie tot het watersysteem
die niet aanwezig is bij andere overheden dan de waterbeheerders. In de watervergunning
worden naast directe lozingen ook onttrekkingen van oppervlaktewater en grondwater
en andere handelingen in het watersysteem opgenomen. Deze kennen nu nog verschillende
vergunningenstelsels die met de komst van de Waterwet worden geïntegreerd.Waar mogelijk zal de vergunningplicht worden vervangen door algemene regels.
In de milieu- en waterwetgeving nemen geïntegreerde pakketten algemene
regels reeds op basis van met name de Wet milieubeheer (het regime voor algemene
regels voor inrichtingen van deze wet wordt als zodanig niet verplaatst naar
de beoogde wettelijke regeling voor de omgevingsvergunning) en de Wvo een
belangrijke plaats in als reguleringsinstrument en vervangen voor een steeds
groter deel de individuele vergunningplicht. Dit levert een aanzienlijke bijdrage
aan de vermindering van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven.
Recent is een wetsvoorstel ingediend dat modernisering inhoudt van het regime
voor algemene milieuregels voor inrichtingen (Kamerstukken II 2005/06, 30 483,
nrs. 1 e.v.). Dit voorziet er onder andere in dat de vergunning niet meer
vooropstaat als reguleringsinstrument. In hoofdstuk 6 van het onderhavige
wetsvoorstel is reeds aansluiting gezocht bij deze moderniseringsoperatie.b. indirecte lozingenDe zogenaamde indirecte lozingen (lozingen op de riolering) zullen uitsluitend
in het kader van de Wet milieubeheer en, waar het de vergunningverlening betreft,
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden gereguleerd. Op dit moment
vallen de meeste van deze lozingen al uitsluitend onder de Wet milieubeheer.
Bij een deel van de indirecte lozingen vanuit bedrijven (ongeveer vijf procent)
geldt aanvullend op de regeling in de Wet milieubeheer een regeling op grond
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Het betreft lozingen vanuit
ongeveer 20 categorieën van bedrijven, de «grotere puntbronnen».
Deze lozingen zijn inmiddels in het algemeen gesaneerd. Besloten is om de
dubbele regeling voor deze lozingen te laten vervallen. De regels voor indirecte
lozingen zullen in de toekomst uitsluitend op de Wet milieubeheer worden gebaseerd
en zullen – zoals thans voor de meeste indirecte lozingen al het geval
is – mede betrekking hebben op de bescherming van het oppervlaktewater
en de rioolwaterzuiveringsinstallatie. Voorwaarde is wel dat de waterbeheerder,
die tot nu toe bevoegd gezag was voor deze lozingen, voldoende zeggenschap
moet hebben over de regulering en handhaving ervan. Dit volgt uit zijn verantwoordelijkheid
voor de waterkwaliteit en het beheer van de rioolwaterzuiveringsinstallatie
en is tevens van wezenlijk belang met het oog op de opgaven vanuit de kaderrichtlijn
water. Ook is het van belang dat de capaciteit en deskundigheid bij waterbeheerders
behouden blijft en effectief kan worden ingezet. De waterbeheerder zal daarom
in kader van het verlenen van vergunningen op basis van de Wm-vergunning/omgevingsvergunning
een adviesrecht krijgen. Het advies kan daarbij betrekking hebben op alle
indirecte lozingen, maar ook op andere aspecten die voor de bescherming van
het oppervlaktewater van belang zijn. Indien de waterbeheerder aangeeft dat
door het verlenen van de vergunning de doelmatige werking van rioolwaterzuiveringsinstallatie zou
worden belemmerd of het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen in het
geding komt, en dus aanvullende voorschriften/beperkingen moeten worden opgelegd
of de vergunning moet worden geweigerd, wordt het bevoegd gezag voor de Wm-vergunning/omgevingsvergunning
verplicht daaraan gevolg te geven.Met betrekking tot de handhaving zal in de wetgeving worden bepaald, dat
waterbeheerders toezicht kunnen houden op indirecte lozingen. Daardoor hoeft
er niet eerst een aanwijzing door het bevoegd gezag voor de Wm-vergunning/
omgevingsvergunning plaats te vinden. Bestuursrechterlijk sanctionerend optreden
vindt plaats via het bevoegd gezag voor de Wm-vergunning/omgevingsvergunning
en kan dus niet zelfstandig door de waterbeheerder plaatsvinden. De waterbeheerder
kan het bevoegd gezag voor de Wm-vergunning/omgevings-vergunning wel verzoeken
om sanctionerend op te treden. Wanneer dit nodig is, omdat als gevolg van
het niet naleven van de vergunning de doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie
wordt belemmerd of grenswaarden worden overschreden, moet het bevoegd gezag
voor de Wm-vergunning/ omgevingsvergunning aan het handhavingsverzoek gevolg
geven.c. één loket in de uitvoeringBij de verdere uitwerking en implementatie van de wetsvoorstellen zal
zoveel mogelijk invulling worden gegeven aan de één-loket gedachte.
Elementen die daarbij een rol kunnen spelen zijn een gecombineerde aanvraag
voor de verschillende vergunningen, zoveel mogelijk combineren van overlegmomenten,
invulling geven aan het «digitale loket», coördinatie van
het afgeven van de omgevingsvergunning en de watervergunning alsmede de handhaving.
Dit behoeft geen verdere regeling in het wetsvoorstel. Uitgangspunt is dat
de lastenvermindering bij burgers en bedrijven gemaximaliseerd wordt binnen
de kaders van uitvoerbaarheid en doeltreffendheid.4.7. Wetgeving ten aanzien van gemeentelijke watertakenBij de Tweede Kamer is een wetsvoorstel aanhangig tot wijziging van de
Gemeentewet, de Wet op de waterhuishouding en de Wet milieubeheer in verband
met de introductie van zorgplichten van gemeenten voor het afvloeiend hemelwater
en het grondwater, alsmede verduidelijking van de zorgplicht voor het stedelijk
afvalwater, en aanpassing van het bijbehorende bekostigingsinstrument (verankering
en bekostiging van gemeentelijke watertaken) (Kamerstukken II, 2005/06, 30 578,
nrs. 1–4). Het is de bedoeling dat de via die wijzigingswet in eerste
instantie in de Wet op de waterhuishouding op te nemen gemeentelijke watertaken
uiteindelijk onderdeel zullen gaan uitmaken van de Waterwet. Via de invoeringswet
of mogelijk reeds tijdens de parlementaire behandeling van het onderhavige
wetsvoorstel zal daarin worden voorzien. Daarbij zal worden bekeken of ook
gemeentelijke deelname aan waterakkoorden geregeld zou moeten worden (zie
paragraaf 7 van deze memorie).5. DOELSTELLINGEN EN NORMEN5.1. DoelstellingenHet wetsvoorstel bevat allereerst in enkele beknopte bepalingen de doelstellingen
die wezenlijk zijn voor het waterbeheer. Deze doelstellingen worden uitdrukkelijk
verankerd als kader voor de uitvoering van de wet. Dat kader wordt vervolgens
aangevuld met meer concrete normen voor verschillende aspecten van het beheer
of althans bepalingen die een grondslag bieden voor een zodanige concrete
normering. Het gaat om normen voor waterkering, waterkwantiteit, functievervulling
en de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen. De normen worden
veelal in concreto opgenomen in uitvoeringsmaatregelen die zich richten tot
de beheerders, maar daarnaast moeten de beleidsmakende instanties er
hun beleid op afstemmen. Tot slot is voorzien in een basis voor het regelen
van monitoring.Het waterbeheer vormt een belangrijk onderdeel van de overheidszorg die
is gericht op de bewoonbaarheid van ons land en de bescherming en verbetering
van het leefmilieu. Deze achterliggende zorgplicht van de overheid is vastgelegd
in artikel 21 van de Grondwet. De in dit wetsvoorstel opgenomen doelstellingen
vormen een uitwerking van de grondwettelijke opdracht aan de overheid om zorg
te dragen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering
van het leefmilieu. In het wetsvoorstel zijn de doelstellingen als volgt geformuleerd:• voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast
en waterschaarste, in samenhang met:• bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit
van watersystemen en• vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.Wat dit laatste betreft, is van belang dat «bewoonbaarheid»
blijkens de toelichting op artikel 21 van de Grondwet ook bedoeld is in economische
zin. Hierbij speelt een goede infrastructuur een belangrijke rol, in casu
de scheepvaartfuntie van veel wateren. Maar ook meer concrete economische
belangen, te operationaliseren via toekenning van specifieke functies aan
watersystemen als water voor bedrijven en water voor landbouw, geven richting
aan het beheer. Op deze plaats moet ook zeker worden genoemd de drinkwaterfunctie,
dat wil zeggen de bestemming van diverse waterlichamen als leverancier van
grondstof voor de openbare drinkwatervoorziening. De functietoekenning komt
nader aan de orde bij de toelichting op het planstelsel.5.2. NormenDe normen in het wetsvoorstel zijn belangrijk sturingsinstrumenten en
geven aan waar de overheid op kan worden aangesproken. Een norm geeft de omvang
van de zorgplicht van de beheerder voor het watersysteem aan en brengt tot
uitdrukking wanneer een watersysteem te beschouwen is als «op orde».De normen in het wetsvoorstel betreffen de beveiliging tegen overstromingen
(waterkering), de waterkwantiteit en de functievervulling door waterstaatswerken.
De laatste twee categorieën zijn nieuw. De normen kunnen elk in beginsel
alle doelstellingen dienen, maar het accent van bepaalde normen is veelal
in vergaande mate gelegen bij één doelstelling. Voor zover specifieke
doelstellingen meer dwingend in normen worden vertaald dan andere, bijvoorbeeld
door meer concrete gekwantificeerde uitwerking, zullen zij voorrang krijgen
boven andere doelstellingen waarvan de uitwerking meer open is gelaten. Te
denken valt aan de veiligheidsnormen voor de waterkering in vergelijking tot
de norm ten behoeve van een veilig en doelmatig gebruik van een waterlichaam.
In de praktijk zijn er goede mogelijkheden voor de bestuurlijke partners om
in onderling samenspel, door functietoekenning aan watersystemen en de verdere
planning, te bewerkstelligen dat alle normen tot gelding komen. Het zou te
verstarrend werken als een algemene voorrang van bepaalde doelstellingen of
normen vóór andere zou worden vastgelegd.De normen richten zich in de eerste plaats tot de waterbeheerder. Deze
is immers eerstverantwoordelijk voor de zorg met betrekking tot de diverse
objecten. Maar ook andere bij het waterbeheer betrokken overheden moeten bij
hun taakuitoefening rekening houden met deze normen. Het waterbeheer is immers
een samenspel van alle betrokkenen en beheerders zijn niet steeds op eigen
kracht in staat de normen na te komen. Hier wordt nader op ingegaan
in de paragrafen over waterbeheer, en coördinatie en toezicht.Ten aanzien van veiligheid tegen overstromingen wordt het normstelsel
voor primaire waterkeringen van de Wet op de waterkering overgenomen. Tevens
wordt bepaald dat voor daarbij aan te wijzen gevallen de provincie bij verordening
niet-primaire waterkeringen normeert (voor zover niet in beheer bij het Rijk,
anders bij ministeriële regeling). Het normstelsel voor overstromingen
wordt dus hiermee uitgebreid naar de belangrijke niet-primaire waterkeringen.In de hoofdlijnennotitie is verder aangegeven dat een wettelijke regeling
ontbreekt voor normering van de opvang- en afvoercapaciteit van het regionale
watersysteem en dat dit kan leiden tot een onheldere afbakening van de positie
en taak van de met waterstaatsgezag beklede overheid ten opzichte van de burger
en andere overheden. In het wetsvoorstel is daarom een bepaling opgenomen
dat de provincie met het oog op de bergings- en afvoercapaciteit normen moet
stellen ter voorkoming van regionale wateroverlast (zie artikel 2.10). Deze
normen hebben de vorm van gemiddelde overstromingskansen per jaar van daarbij
aan te wijzen gebieden. Het voorgestelde artikel is ten opzichte van eedere
versies van het wetsvoorstel aangepast naar aanleiding van het Advies normering
regionale wateroverlast en de recente besluitvorming daarover in NBW-kader.Het wetsvoorstel bevat ook een basis voor het opnemen van de zogenaamde
verdringingsreeksen in uitvoeringsmaatregelen op rijks- en regionaal niveau.
De verdringingsreeksen leggen de rangorde vast van de maatschappelijke waterbehoeften.
Dit is van belang voor perioden waarin watertekorten optreden.Meer op uitvoering gerichte doelstellingen houden verband met het infrastructureel
beheer van (onderdelen van) waterstaatswerken. Het doelmatig en veilig gebruik
van die werken staat daarbij voorop, waarbij de onderscheiden gebruiksfuncties,
verbonden met die watersystemen, mede sturend zijn voor het waterbeheer. Daarnaast
wordt in het wetsvoorstel een basis gelegd voor het vaststellen van specifieke
normen voor de vervulling van aan te wijzen functies. De normen worden bij
algemene maatregel van bestuur vastgesteld voor zover zij betrekking hebben
op rijkswateren en bij provinciale verordening voor regionale wateren.Het verdient hier vermelding dat hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (het
hoofdstuk met milieukwaliteitseisen) ook voor water, gezien als milieucompartiment,
al een aantal jaren een algemeen instrumentarium biedt voor bindende normstelling.
Tot voor kort werd voor water echter slechts in vrij beperkte mate gebruik
gemaakt van de Wet milieubeheer, in de vorm van het Besluit kwaliteitsdoelstellingen
en metingen oppervlaktewateren, dat milieukwaliteitseisen bevat voor wateren
met bepaalde specifieke functies. Eind 2004 zijn chemische kwaliteitseisen
(richtwaarden) voor oppervlaktewateren opgenomen in de Regeling milieukwaliteitseisen
gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren.1 Dit
is geschied ter nadere implementatie van een Europese richtlijn die de bescherming
van oppervlaktewater tegen verontreiniging door bepaalde gevaarlijke stoffen
regelt.2 Het beschermingsregime van die richtlijn
wordt over enige jaren vervangen door voorschriften op basis van de kaderrichtlijn
water. De milieudoelstellingen ter uitwerking van de goede toestand van oppervlaktewater-
en grondwaterlichamen die centraal staat in de kaderrichtlijn water zullen
in 2009, in beginsel op overeenkomstige wijze, worden vastgelegd in regelingen
op grond van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer. Het behartigen van de chemische
en de ecologische waterkwaliteit is ingevolge het wetsvoorstel
uitdrukkelijk een onderdeel van het waterbeheer. Overigens bevat het stelsel
van milieudoelstellingen van de kaderrichtlijn water diverse uitzonderingsbepalingen
die de nodige ruimte scheppen voor het behartigen van andere doelstellingen
van waterbeheer dan de bescherming en verbetering van de milieukwaliteit alsmede
voor het realiseren van overheidsprojecten die worden ondernomen buiten het
kader van waterbeheer, maar wel gevolgen voor de toestand van waterlichamen
hebben. In het licht van de recente ervaringen met luchtkwaliteitseisen wordt
bij de implementatie van de milieudoelstellingen van de kaderrichtlijn voorts
uitdrukkelijk zorg gedragen voor het vermijden van onnodig blokkerend werkende
verplichtingen van nationale aard.6. WATERBEHEER6.1. AlgemeenIn het wetsvoorstel wordt, nog duidelijker dan in de Wet op de waterhuishouding
reeds het geval is, het concept van integraal waterbeheer op basis van de
watersysteembenadering verankerd. Daarbij staan de begrippen waterbeheer en
watersysteem centraal. De term waterbeheer is omschreven als de overheidszorg
gericht op de doelstellingen die het kader vormen voor de uitvoering van de
wet. Een watersysteem is een samenhangend geheel van één of
meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende waterkeringen
en ondersteunende kunstwerken. Om goed aan te sluiten bij de praktijk van
het beheer wordt in de wet ook het begrip «waterstaatswerken»
gebruikt: dit omvat dezelfde elementen als het begrip watersysteem, met uitzondering
van grondwaterlichamen. In de afzonderlijke wettelijke bepalingen wordt uiteraard
waar nodig voor de reikwijdte naast waterstaatswerk uitdrukkelijk vermeld «of
grondwaterlichaam».6.2. Integraal waterbeheerHet waterbeheer wordt veelal onderscheiden in de zorg voor:• veiligheid (waterkering), tot nog toe vallend onder de Wet op de
waterkering;• waterkwantiteit, tot nog toe vallend onder de Wet op de waterhuishouding
en de Grondwaterwet;• waterkwaliteit, tot nog toe vallend onder de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater en de Wet milieubeheer
en• het zogenaamde bakbeheer, tot nog toe vallend onder de Wet beheer
rijkswaterstaatwerken alsmede de waterschapskeuren.Integraal waterbeheer is nodig, omdat bovenstaande onderdelen van waterbeheer
wel kunnen worden onderscheiden, maar in samenhang moeten worden beoordeeld.
Er is bijvoorbeeld grote wisselwerking tussen kwaliteit en kwantiteit. Ook
waterkering is veel meer dan een decennium geleden verweven geraakt met kwantiteitsbeheer
en ruimtelijke ordening. Bij bakbeheer ligt tot nog toe de nadruk op de vaarweg-
en andere infrastructurele functies van waterlichamen, maar worden ook maatregelen
voor andere functies meegenomen. Ecologische aspecten van bakbeheer kan men
ook zien als kwaliteitsbeheer. Bovendien zorgt de stroming van water voor
sterke samenhangen over grote afstanden, die algemene bestuurlijke gebiedsindelingen
op regionaal, nationaal en internationaal niveau overschrijden.In verband met het voorgaande biedt het planstelsel van de huidige Wet
op de waterhuishouding al enige integratie van de hierboven vermelde deelterreinen.
De plannen worden op grond van de kaderrichtlijn water ingebed in het regime
van internationale planning per stroomgebieddistrict voor Rijn, Maas, Schelde
en Eems.De watersysteembenadering staat centraal in het integrale waterbeheer.
Watersystemen met de daarvoor in functioneel opzicht relevante omgeving bieden
het referentiekader. Het beheer van op of in de bodem vrij voorkomend water
moet geschieden in samenhang met het beheer van waterbodem en oevers, mede
gelet op de bijbehorende ecologie, en moet ook de bijbehorende waterkeringen
en ondersteunende kunstwerken omvatten.Waterkeringen maken mede onderdeel uit van het watersysteem, maar voor
het beheer van waterkeringen is een ander ordenend beginsel ook van groot
belang. Beziet men het land vanuit het perspectief van de veiligheid tegen
overstroming door buitenwater, dan beslaat het totale gebied dat voor overstroming
door buitenwater vatbaar is, een aantal afzonderlijke gebieden. Elk van deze
gebieden is omsloten door een stelsel van primaire waterkeringen, soms in
combinatie met hooggelegen gronden, die door hun vorm en afmetingen een gesloten
stelsel vormen ter beveiliging van het gebied. Een dergelijk gebied wordt
een dijkringgebied genoemd. De mate van beveiliging van het dijkringgebied
wordt bepaald door de zwakste schakel in de ring van waterkeringen. Daarom
geldt voor de gehele dijkring één veiligheidsnorm. Dit wordt
wel de dijkringgedachte genoemd, d.w.z. de tot de veiligheid van een bepaald
dijkringgebied diende primaire waterkeringen moeten als één
geheel veiligheid bieden.6.3. Bestuurlijke aspecten van het waterbeheerWaterbeheer is een samenspel is van activiteiten van alle bestuurslagen
in Nederland. Er is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid waarbij
taken in medebewind worden uitgevoerd. Dit betekent dat een zo helder mogelijke
vastlegging van verantwoordelijkheden van de verschillende bij het waterbeheer
betrokken overheden van groot belang is. Dit ziet er globaal als volgt uit:• De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het nationale beleidskader
en de strategische doelen voor het waterbeheer in Nederland, alsmede voor
maatregelen die een nationaal karakter hebben.• De provincie is verantwoordelijk voor de vertaling hiervan naar
een regionaal beleidskader en voor strategische doelen op regionaal niveau.• De waterbeheerder (de waterschappen voor de regionale watersystemen
en het Rijk voor het hoofdwatersysteem) is verantwoordelijk voor het operationele
waterbeheer. De waterbeheerder legt de condities vast om de strategische doelstellingen
van het waterbeheer te realiseren, bepaalt de concrete maatregelen en voert
deze uit.• De gemeente heeft enkele taken in het waterbeheer, met name ten
aanzien van de nieuwe zorgplichten voor hemelwater en grondwater in het stedelijke
gebied, de lokale ruimtelijke inpassing van maatregelen op het gebied van
waterkwantiteit en het uitvoeren van milieumaatregelen in het stedelijke gebied
ten behoeve van de kaderrichtlijn water.Waterbeheer bestaat globaal uit beleid en operationeel beheer. Beleid
krijgt vooral vorm via normering, planning, coördinatie, algemeen verbindende
voorschriften en zorg voor het wettelijk beheersinstrumentarium. Dit geschiedt
in internationaal verband, op nationaal niveau en per stroomgebied, alsmede
regionaal («deelstroomgebied»). De aard van het water
brengt allerlei beleidsmatige en organisatorische samenhangen voor het waterbeheer
met zich. In het kader van de beleidsvorming en -instrumenten is er ook wisselwerking
met belendende terreinen van overheidszorg, zoals ruimtelijke ordening, milieubeheer
en natuurbeheer. Het waterbeleid moet waar nodig ook maatregelen omvatten
die als zodanig niet op waterwetgeving berusten omdat het instrumentarium
is ingebed in andere beleidsterreinen.Op rijksniveau speelt in het bijzonder de Minister van Verkeer en Waterstaat
een rol als eerste politiek verantwoordelijke voor het waterbeheer, die veelal
initiatiefnemer is voor maatregelen op nationale schaal. Die minister treedt
op als coördinator van het waterbeheer, nationaal en in elk van de vier
stroomgebieddistricten Rijn, Maas, Schelde en Eems, samen met de ambtgenoten
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit voor zover het waterbeleid mede onderdeel vormt van beleid
van die ministeries. Dat laatste speelt vooral bij het voorzien in ruimte
voor water, de bescherming van de milieukwaliteit van watersystemen en van
waterafhankelijke natuur. In de zorg voor het wettelijk instrumentarium kan
de Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik maken van onafhankelijke deskundige
inbreng via de Commissie van advies voor de waterstaatswetgeving.De bestuursorganen op provinciaal niveau hebben een regionale beleidsvoerende
taak. De provinciale besturen zijn ingevolge de Grondwet en de Waterschapswet
eerstverantwoordelijk voor de reglementering van de waterschappen en het toezicht
op het functioneren van die instanties.Het operationeel beheer is de specifieke zorg voor afzonderlijke oppervlaktewater-
en grondwaterlichamen, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. In het
wetsvoorstel wordt dit kortweg aangemerkt als beheer.Het beheer berust bij
een publiekrechtelijk lichaam, met name het Rijk (Rijkswaterstaat) of een
waterschap. De wet bevat een uitdrukkelijk regime voor de toedeling van operationeel
beheer, dat hierna aan de orde komt.Het operationeel beheer geschiedt in relatie tot andere watersystemen
waarmee het beheersobject in verbinding staat. Waar relevant moet de beheerder
dus ook aandacht schenken aan de effecten van zijn optreden op die andere
watersystemen. Er is een noodzaak tot samenspel van alle betrokken bestuursorganen.
Vrijwel steeds zullen mede activiteiten van andere overheidsorganen die een
rol vervullen in het waterbeheer, nodig zijn om de aanpak van de beheerder
te completeren. Zo zal een beheerder:• niet zelf in staat zijn een vaarweg op de vereiste diepte te houden
als andere overheidsinstanties niet locaties met voldoende capaciteit voor
het deponeren van het door het baggeren vrijgekomen slib aanwijzen;• niet zelf een goede chemische toestand van het watersysteem kunnen
verwezenlijken indien op nationale of zelfs internationale schaal de aanpak
van diffuse bronnen van verontreiniging te kort schiet, dan wel beheerders
van bovenstrooms gelegen wateren er niet in slagen de belasting voldoende
terug te dringen;• niet zelf een goede ecologische toestand van het watersysteem kunnen
verwezenlijken indien het niet mogelijk is de externe bronnen van de verspreiding
van bepaalde sterk verstorend werkende exotische dier- of plantensoorten voldoende
aan te pakken.Via de planvorming en algemeen verbindende voorschriften op rijksniveau
en op provinciaal niveau kan bewerkstelligd worden dat anderen dan de beheerders
de nodige activiteiten verrichten. Maar er is ook veel dat wel in het vermogen
van de beheerder zelf ligt.6.4. Passief en actief beheerVaak wordt het waterbeheer ook onderscheiden in passief beheer en actief
beheer. Het passieve beheer bestaat uit de regelingen en het bestuur. De belangrijkste
elementen daarvan zijn:• planvorming;• regelgeving;• vergunningverlening;• handhaving.De eerste twee elementen zijn hiervoor als beleid bestempeld.Het actieve beheer van watersystemen omvat het zorgdragen voor de uitvoering
van concrete werkzaamheden. De belangrijkste elementen van het actieve beheer
zijn:• aanleg, aanpassing en onderhoud van waterstaatswerken;• regulering van aan- en afvoer, alsmede conservering van water.Het waterbeheer omvat dus een breed spectrum van activiteiten, waartoe
zowel rechtshandelingen (bijvoorbeeld vergunningverlening, besluitvorming
over te ondernemen inrichtingswerken) behoren als feitelijke handelingen zoals
de daadwerkelijke inrichting van watersystemen, baggeren en andere onderhoudswerkzaamheden,
muskusrattenbestrijding, alsmede het meten en beoordelen van gegevens over
de verwezenlijking van gestelde normen. Op het beheer van waterbodems is hiervoor
reeds afzonderlijk ingegaan. Voor zover omvangrijke werken of werkzaamheden
nodig zijn in het kader van beheer van waterstaatswerken, kan vergaande inhoudelijke
of financiële medebetrokkenheid van andere partijen aan de orde zijn,
zoals bij het aanleggen van waterkeringen, havens of recreatiestranden, dan
wel een ecologisch georiënteerde herinrichting van een waterloop.Het actieve beheer van regionale wateren wordt meestal door of namens
het waterschap gedaan, maar soms ook door derden, in opdracht ingevolge de
keur van het waterschap. Dat het waterschap actief beheerder is betekent dus
niet automatisch dat het allerlei werkzaamheden ook daadwerkelijk zelf uitvoert.
Het waterschap is wel steeds (ook financieel) verantwoordelijk voor de uitvoering,
maar kan de feitelijke uitvoering, tegen vergoeding van kosten, overlaten
aan derden (zoals drinkwaterbedrijf of natuurbeschermingsorganisatie). Alle
watersystemen moeten een (overheids)beheerder in de zin van de wet hebben,
ongeacht of zij zijn gelegen op particulier terrein. Dit houdt verband met
de samenhang binnen nationale en internationale watersystemen, alsmede met
de overheidsverantwoordelijkheid voor de milieuaspecten.De publiekrechtelijke bevoegdheden jegens burgers, zoals tot beslissen
op een aanvraag om vergunning, oplegging van een gedoogplicht, zijn met de
toedeling van het beheer nog niet gegeven. Dergelijke bevoegdheden worden
elders in de wet uitdrukkelijk toegekend aan de beheerders. Privaatrechtelijke
bevoegdheden staan slechts ter beschikking naar gelang deze volgens privaatrecht
toekomen aan het betrokken openbaar lichaam, dus de rechtspersoon waartoe
het beherend bestuursorgaan behoort. Veelal gaat het om het eigendomsrecht,
dat in de praktijk niet steeds bij de overheid behoeft te berusten.6.5. Toedeling (operationeel) beheerIn de eerste plaats voorziet het wetsvoorstel in toekenning van het beheer
van de rijkswateren. De afwezigheid van een dergelijk regime in de tot nog
toe bestaande wetgeving geeft veelvuldig aanleiding tot vragen. De Wet op
de waterhuishouding en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken voorzien slechts
gedeeltelijk en impliciet in aanwijzing van de wateren die bij
het Rijk in beheer zijn. In de uitvoeringspraktijk weet Rijkswaterstaat zich
veelal wel te redden, maar voor buitenstaanders is de bestaande wetgeving
op dit punt ondoorzichtig. Er worden overigens geen inhoudelijke wijzigingen
beoogd. Het gaat om het beheer van het nationale hoofdwatersysteem, bestaande
uit de grote rivieren en kanalen en het IJsselmeer, alsmede van de Noordzee
en de Waddenzee, met een aantal daarmee in sterke wisselwerking staande andere
wateren.Voor de niet bij het rijk in beheer zijnde oppervlaktewatersystemen blijft
de Waterschapswet het kader bieden voor de toedeling van beheer. Artikel 3.2
van het wetsvoorstel knoopt hierbij aan. In de systematiek van artikel 1 van
de Waterschapswet gaat het om de waterstaatkundige verzorging van bepaalde
gebieden, die wordt onderscheiden in de zorg voor de waterhuishouding enerzijds
en de zorg voor de waterkering anderzijds. In de praktijk komt het dan ook
nogal eens voor dat het beheer van een waterkering berust bij een waterschap,
terwijl het watersysteem waar die kering bij behoort van rijkswege wordt beheerd.
Er is immers ook een sterke interne samenhang binnen waterkeringbeheer, via
de dijkringbenadering. Dit komt onder andere tot uiting in het beheer van
de kustwering (duingebied), dat grotendeels berust bij waterschappen. Deze
operationele taakverdeling kan in het kader van de Waterwet op zich worden
gecontinueerd. De watersysteembenadering blijft uiteraard ook relevant, met
name in beleidsplannen kan bijvoorbeeld aandacht worden besteed aan mogelijke
aanvullende vormen van kustverdediging die meer in het beheer van het watersysteem
Noordzee geïntegreerd zouden zijn, zoals kunstmatige riffen in zee.Het grondwaterbeheer valt tot nog toe grotendeels buiten het bestek van
de Waterschapswet, omdat de zorg voor het dieper gelegen grondwater niet kan
worden gezien als waterstaatkundige verzorging van bepaalde gebieden. Het
is de bedoeling dat de Waterschapswet zal worden aangepast in het kader van
de wetgeving ter uitvoering van het kabinetsstandpunt over de financiering
van het regionale waterbeheer. Daarbij zal het begrip watersysteembeheer,
mede omvattend het grondwaterbeheer, formeel zijn intrede doen in de Waterschapswet.
In aansluiting daarop kan de provinciale beheerstoedeling aan afzonderlijke
waterschappen op basis van artikel 1 van die wet mede betrekking hebben op
grondwatersystemen. In de praktijk zal het gaan om grondwaterkwantiteitsbeheer,
omdat het belangrijkste instrumentarium voor het grondwaterkwaliteitsbeheer
vanwege de nauwe samenhang met het instrumentarium voor bodembescherming bij
provincies en gemeenten blijft berusten in het kader van de Wet bodembescherming.Per beheersgebied kunnen er voor de regionale wateren variaties zijn,
waarbij enerzijds waterschappen ook taken die raken aan waterbeheer, maar
als zodanig geen deel daarvan uitmaken (zoals het zogenaamde nautisch beheer,
dat wil zeggen de uitvoering van de Scheepvaartverkeerswet) kunnen vervullen
en anderzijds soms specifieke taken die wel deel uitmaken van waterbeheer
niet door waterschappen, maar door provincies of gemeenten worden behartigd.
Voor uitzonderingsgevallen als bedoeld aan het slot van artikel 2, tweede
lid, van de Waterschapswet – gevallen waarin het niet passend is dat
een waterschap wordt bedeeld met bepaalde waterhuishoudkundige taken –
vergt het wetsvoorstel nu beheersopdracht bij provinciale verordening.6.6. Beheer van waterbodemsDe ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer hebben tezamen met de Unie van Waterschappen verkend
in hoeverre er aanleiding bestaat om het waterbodembeheer in
zijn geheel te regelen in dit wetsvoorstel. Dit heeft als achtergrond dat
al langer het besef leeft dat de sanering van waterbodems binnen het kader
van de Wet bodembescherming niet goed past bij de praktijk van het waterbodembeheer
als integraal onderdeel van het watersysteembeheer. Voor de waterbeheerder
levert het onderscheid tussen onderhouds-, herinrichtings-, en saneringsbaggeren
problemen op, zoals blijkt uit het rapport Analyse Knelpunten regelgeving
van het Advies- en Kenniscentrum Waterbodems (AKWA) uit 2004. Ingrepen in
verontreinigde waterbodems vinden in het kader van het waterbeheer slechts
bij uitzondering plaats enkel om milieuhygiënische reden. Onderhoud en
herinrichting zijn veelal het motief voor ingrepen. Daarmee gepaard gaat de
verwijdering van verontreinigd sediment. Op basis van de uitgevoerde verkenning
is geconcludeerd dat de regeling in de Wet bodembescherming met betrekking
tot waterbodems kan vervallen (Vierde Nota waterhuishouding, kabinetsstandpunt
waterbodems, Kamerstukken II 2004/05, 26 401, nr. 40, blz. 5) en
dat het beheer van de waterbodem in zijn geheel in het onderhavige wetsvoorstel
kan worden geregeld. Daarmee wordt in dit wetsvoorstel zowel het preventieve
spoor (voorkomen van verontreiniging van waterbodems, dat overwegend via de
Wet verontreiniging oppervlaktewateren liep) als het curatieve spoor (aanpak
van verontreinigde waterbodems ingevolge de Wet bodembescherming) binnen één
wettelijk kader gebracht. Beide sporen zijn onderdeel van het integraal watersysteembeheer
dat regeling vindt in dit wetsvoorstel. Het wetsvoorstel bevat daarom geen
afzonderlijke regeling meer voor sanering van de waterbodem. De waterbodem
wordt in het wetsvoorstel ook niet meer afzonderlijk onderscheiden, maar in
de begripsomschrijvingen genoemd als onderdeel van een oppervlaktewaterlichaam.Het beheer van de waterbodem is, als integraal onderdeel van het beheer
van het watersysteem, gericht op behartiging en verwezenlijking van de doelstellingen
van het waterbeheer, genoemd in hoofdstuk 2 van de wet; te weten: «de
voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste,
in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische
kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door
watersystemen.» Daarmee staat de bescherming van enkel de milieuhygiënische
kwaliteit van de waterbodem niet langer centraal bij ingrepen in de waterbodem,
maar is dit één van de doelstellingen die in samenhang met de
andere doelstellingen voor het watersysteem moet worden behartigd.Bij of krachtens de wet worden ingevolge hoofdstuk 2 normen gesteld voor
de zorg voor de waterkering, voor de waterkwantiteit en voor de overige functievervulling
door waterstaatswerken. De normen die ingevolge de Kaderrichtlijn water gelden
voor de chemische kwaliteit en het ecologisch functioneren van watersystemen
worden vastgesteld op grond van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer. Voor
zover deze normen ingrepen in de waterbodem noodzakelijk maken, zullen de
daarvoor noodzakelijke maatregelen worden opgenomen in het programma van maatregelen
dat onderdeel is van het beheerplan van de waterbeheerder genoemd in hoofdstuk
4 van de wet. Deze maatregelen worden niet langer als onderzoeks- en saneringsgevallen
in een saneringsprogramma voor de rijkswateren, dan wel het Financieringsprogramma
van de provincie opgenomen. De gelden die thans op de begroting van het Ministerie
van VROM zijn bestemd voor het verstrekken van bijdragen ten behoeve van de
aanpak van verontreiniging van regionale waterbodems zullen met ingang van
het jaar 2010 in het kader van het investeringsbudget voor het landelijke
gebied kunnen worden aangewend voor de aanpak van regionale waterbodems.De regulering van aanleg en beheer van waterstaatswerken door de waterbeheerder
heeft plaats in hoofdstuk 5. Dit zogenaamd actief beheer omvat mede de aanpak
van verontreinigde waterbodems. Het op de sanering door derden afgestemde
kader van de Wet bodembescherming wordt daarmee verlaten. Hoofdstuk 5 bevat
regels voor het vaststellen van een projectplan, het waar nodig gebruik maken
van een projectprocedure en het gedogen van de uitvoering van onderzoek, onderhoud
en de aanleg of wijziging van waterstaatswerken door de rechthebbenden op
betrokken gronden. Het wetsvoorstel voorziet in artikel 3.2 principe in de
aanwijzing van het waterschap als integraal beheerder van regionale oppervlaktewaterlichamen.
Dit brengt met zich dat provincies in dit wetsvoorstel niet langer bevoegd
gezag zijn voor ingrepen in de waterbodem in regionale watersystemen.In het reguleren van handelingen in het watersysteem voorziet hoofdstuk
6. Op grond van dit hoofdstuk kan voor het ontgraven en eventueel het daarbij
brengen van stoffen elders in het watersysteem een vergunning nodig zijn,
terwijl hoofdstuk 6 ook de mogelijkheid biedt om voor deze werkzaamheden algemene
regels vast te stellen. In dat verband dient ook te worden gewezen op de in
het beoogde Besluit bodemkwaliteit opgenomen regels. Overigens is het de bedoeling
om het instrumentarium van hoofdstuk 6 in beginsel niet van toepassing te
laten zijn op het verrichten van werkzaamheden die tot doel hebben de waterbodem
op het voorgeschreven leggerprofiel te houden, zoals onderhouds(bagger)- of
herstelwerkzaamheden aan de waterbodem. Dit zal nader worden uitgewerkt in
de op grond van hoofdstuk 6 vast te stellen uitvoeringsregelgeving.Nader onderzocht zal worden welke meerwaarde het heeft om in dit wetsvoorstel
een bepaling op te nemen ten einde de waterbeheerder in aanvulling op artikel
6 162 Burgerlijk wetboek een specifiek instrument te bieden voor kostenverhaal
voor de aanpak van verontreinigde waterbodems door de beheerder, op degene
door wiens onrechtmatig handelen de verontreiniging is veroorzaakt, zoals
thans het geval is in artikel 75 Wet bodembescherming.6.7. Beheer van vaarwegen en havensHet vaarwegbeheerpast op rijksniveau in het kwantiteitsbeheer en het infrastructureel
beheer van de rijkswateren. Voor een groot aantal regionale wateren is in
provinciale verordeningen het vaarwegbeheer, vooral met betrekking tot recreatievaarwegen,
(impliciet) toegekend aan het provinciale bestuur – soms gepaard gaand
met delegatie aan een waterschapsbestuur – dan wel aan gemeenten of
waterschappen. Het betreft dan in hoofdzaak actief bakbeheer ten behoeve van
de scheepvaartfunctie, met name baggeren. Zodanig vaarwegbeheer wordt in het
regime van de huidige Waterschapswet meestal niet gezien als onderdeel van
de kerntaak van waterschappen, te weten de waterstaatkundige verzorging van
gebieden. Omdat dit vaarwegbeheer in belangrijke mate bovenwaterschappelijke
belangen dient, is behartiging en bekostiging daarvan op basis van de waterschappelijke
trits belang-betaling-zeggenschap niet goed mogelijk en wordt dit meestal
gezien als taak van «de algemene democratie»die onder het treffen
van een regeling voor de bekostiging aan het waterschap gedelegeerd kan worden.
Overigens zijn lang niet alle oppervlaktewateren tevens vaarwegen en ook als
dat wel het geval is, wordt niet steeds afzonderlijk vaarwegbeheer onderscheiden.
Zo niet, dan wordt vaarwegbeheer meegenomen met het kwantiteitsbeheer van
de waterschappen.Het vaarwegbeheer maakt begripsmatig deel uit van het waterbeheer zoals
geregeld in dit wetsvoorstel. Het gaat immers om zorg die is gericht op vervulling van een maatschappelijke functie die is toegekend aan
watersystemen. Wel moet echter bij de concrete beheerstoedeling rekening worden
gehouden met de gegroeide situatie. Vanuit de geschetste belangen- en financieringsoptiek
is het de bedoeling dat het afzonderlijk onderscheiden actief vaarwegbeheer
bij de lopende herziening van de Waterschapswet als taak bij de algemene democratie
zal blijven. Dat zal doorwerken in de toedeling van beheer in het kader van
de Waterwet. Naleving van de normen van de Waterwet, waaronder de normen die
voortkomen uit de kaderrichtlijn water, wordt daarbij in dit wetsvoorstel
via een schakelbepaling gewaarborgd. Overigens kan ook in de toekomst vaarwegbeheer
via delegatie in de praktijk wel uitgevoerd worden door waterschappen, in
samenhang met het overige waterbeheer. Om praktische redenen berust ook het
actief bakbeheer van havens vaak bij gemeenten. Ook hier kan de gegroeide
situatie worden ingebed binnen de kader van de Waterwet.6.8. Rol van gemeenten in het waterbeheerGemeenten zijn in het kader van de waterwetgeving geen waterbeheerder,
maar vervullen in het kader van diverse andere wetten taken die van belang
zijn voor het waterbeheer. Te denken valt aan de ruimtelijke ordening, waarbij
de inbedding van de nodige ruimte voor berging van water aan de orde is en
onder andere veel aandacht moet worden besteed aan gevolgen die het ontwikkelen
van bouwlocaties voor het waterbeheer kan hebben. Voor dit laatste heeft inmiddels
het instrument van de watertoets ingang gevonden. Een andere taak die invloed
heeft op het waterbeheer is het in de Wet milieubeheer geregelde rioleringsbeheer,
dat wordt gerekend tot de zogenaamde waterketen. Voorts kan de wijze waarop
uitvoering van het algemene gemeentelijke beheer van de openbare ruimte gestalte
krijgt het waterbeheer beïnvloeden, bij voorbeeld via het gebruik van
onkruidverdelgingsmiddelen, die uiteindelijk afspoelen naar oppervlaktewater.Mede in verband met het beheer van de openbare ruimte kunnen gemeenten
een belangrijke rol spelen bij het tegengaan van wateroverlast die kan worden
veroorzaakt door hemelwater en grondwater in bebouwd gebied (zie ook de zogenaamde «Regenwaterbrief»,
Kamerstukken II 2003/04, 28 966, nr. 2). Zoals vermeld in paragraaf 4.7
van deze memorie is bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel aanhangig betreffende
de verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken. Op grond van dat
wetsvoorstel worden onder andere zorgplichten van gemeenten voor het afvloeiend
hemelwater en het grondwater verankerd in de Wet op de waterhuishouding. Genoemd
wetsvoorstel houdt ook wijzigingen in van de Wet milieubeheer, vanwege de
samenhang van de genoemde taken met het rioleringsbeheer, alsmede van de Gemeentewet,
met het oog op de bekostiging van de nieuwe taken. Het is de bedoeling dat
de nieuwe gemeentelijke taken in een volgende fase een plaats krijgen in de
Waterwet, die immers mede de Wet op de waterhuishouding gaat vervangen.7. WATERAKKOORDENHet instrument waterakkoord is thans geregeld in hoofdstuk III, afdeling
3, van de Wet op de waterhuishouding. Op grond van artikel 17 van de Wet op
de waterhuishouding is het verplicht in daartoe aangewezen gevallen een waterakkoord
te sluiten. Deze aanwijzing kan worden gedaan bij algemene maatregel van bestuur
voor zover de aanwijzing geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op oppervlaktewateren
in beheer bij het Rijk en voor overige gevallen bij een door provinciale staten
vast te stellen verordening. Inhoudelijk ligt de nadruk in de
akkoorden op de waterkwantiteit, maar de afspraken kunnen daarbij ook gaan
over aanverwante onderwerpen zoals bijvoorbeeld de waterkwaliteit.Zowel de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving (Zicht op grondwater, Kamerstukken II 2004/05, bijlage
bij vw04 000 877) als de Adviescommissie Water (Kamerstukken II
2003/04, 29 435, nr. 2) noemen in hun adviezen de bruikbaarheid
van het instrument waterakkoord en bevelen aan om dit instrument te behouden
en daarenboven uit te breiden naar afspraken omtrent grondwaterbeheer (met
gemeenten) en waterberging. De evaluatie van de Commissie Integraal Waterbeheer
(Evaluatie waterakkoorden, Waterkwantiteit enkwaliteit, juli 1999) laat zien
dat ook de praktijk over het algemeen positief is over het instrument waterakkoord
omdat het zekerheid en duidelijkheid schept. Dit rechtvaardigt de continuering
van het instrument in dit wetsvoorstel (zie artikel 3.5). Wel wordt de regeling
van het waterakkoord vereenvoudigd. Anders dan in de Wet op de waterhuishouding
zijn in dit wetsvoorstel geen uitgebreide procedureregels meer opgenomen.In een waterakkoord leggen de deelnemers hun onderlinge verhoudingen vast
met betrekking tot het waterbeheer. Kern van de waterakkoorden is samenwerking
tussen partijen voor het bereiken van de doelen van het nationale en internationale
beleid, waaronder de implementatie van de kaderrichtlijn water en WB21. Het
instrument operationaliseert beleidsmatige afspraken uit de plannen en is
gericht op concrete uitvoering, anders dan regionale bestuursakkoorden, die
vaak gericht zijn op beleidsafspraken. Het waterakkoord betreft vooralsnog
vooral afspraken tussen beheerders onderling; andere overheden kunnen op uitnodiging
toetreden tot een waterakkoord, maar daartoe niet verplicht worden (zie artikel
3.5, eerste lid). Echter ook samenwerkingsafspraken tussen waterschappen en
gemeenten zijn van groot belang voor het waterbeheer. In dit kader hebben
de VNG en de Unie van Waterschappen onlangs gezamenlijk een «Handreiking
afvalwaterakkoord» gepubliceerd.1 Nadat
de zorgplicht voor gemeenten ten aanzien van hemelwater en grondwater in het
stedelijke gebied zijn opgenomen in de Wet op de waterhuishouding, zal in
het kader van dit wetsvoorstel worden bekeken in hoeverre ook gemeenten partij
kunnen zijn in een waterakkoord en of verdere aanpassing van dit instrument
te overwegen is.Een andere verandering met het bestaande waterakkoord van de Wet op de
waterhuishouding is, is dat er inhoudelijk een verbreding plaatsvindt. Naast
de traditionele waterkwantiteitsafspraken zal het waterakkoord in het wetsvoorstel
ten dienste staan van de verwezenlijking van de doelstellingen van de Waterwet
en de daarop gebaseerde plannen. Dit betekent dat ook afspraken over onder
andere maatregelen ter beveiliging van gebieden tegen overstroming en bescherming
van gebieden tegen wateroverlast, maatregelen ter vervulling van functies
die zijn toegekend aan watersystemen en bescherming en verbetering van de
milieukwaliteit van watersystemen mogelijk zijn. Ruimtelijke aspecten worden
niet opgenomen in een waterakkoord. Ruimtelijke planning vindt plaats met
de instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening.8. COÖRDINATIE EN INTERBESTUURLIJK TOEZICHT8.1. InleidingVanwege de betrokkenheid van diverse overheden binnen het waterbeheer,
is voor een effectieve uitvoering coördinatie noodzakelijk. Dit is in
het kader van het Nationaal Bestuursakkoord Water inmiddels nadrukkelijk vormgegeven zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau. De landelijke
coördinatie op bestuurlijk niveau vindt plaats binnen het Landelijk Bestuurlijk
Overleg Water en behoeft als zodanig geen verankering in dit wetsvoorstel.
Ook is een goede interbestuurlijke informatievoorziening onontbeerlijk zodat
het duidelijk is wat de voortgang op alle niveaus is ten aanzien van het waterbeheer.
In het wetsvoorstel is een bepaling opgenomen die regels stelt omtrent het
verstrekken van informatie.Naast coördinatie is toezicht een belangrijk instrument om te borgen
dat de doelstellingen van het waterbeheer doorwerken naar alle niveaus van
overheidshandelen. Onder toezicht wordt verstaan het verzamelen van informatie,
het beoordelen van die informatie en het eventueel op grond daarvan interveniëren.
Bij toezicht gaat het in essentie ook om het bewaken van het eenheidskarakter
van het geldende gedecentraliseerde staatsbestel. Het wezen van toezicht in
het waterbeheer is vooral gelegen in het garanderen van de eenheid in de waterstaatszorg.
Bestuurlijk toezicht in het waterbeheer kan ook niet los worden gezien van
(vormen van) coördinatie. Water houdt niet op bij bestuurlijke grenzen
en voor een goed waterbeheer is meer nodig dan watersysteemkundige afstemming
alleen. Ook internationaalrechtelijke en met name Europeesrechtelijke ontwikkelingen
vereisen een gecoördineerd optreden van de lidstaten. Daartoe zijn toezichtinstrumenten
onontbeerlijk.Het toezicht op het terrein van de waterstaatszorg is voor een belangrijk
deel verankerd in de Grondwet. «De Wet regelt het
provinciale toezicht en het overige toezicht op de waterschapsbesturen», aldus artikel 133 van de Grondwet. De bepaling brengt tot uitdrukking
dat het toezicht op (het handelen van) waterschappen primair een taak is van
de provincie. In de formulering van «het overige toezicht» ligt
tevens besloten dat er ruimte bestaat voor een vorm van toezicht die vanouds
werd aangeduid als «oppertoezicht», te weten de invulling van
de zelfstandige «overall verantwoordelijkheid» of «systeemverantwoordelijkheid»
van de centrale overheid op het terrein van de waterstaat. Overigens wordt
ook het rijkstoezicht op het bestuurlijk handelen van de provincies in de
sfeer van de waterstaatszorg als exponent van dit oppertoezicht beschouwd.Het toezicht in de waterstaatszorg is thans in diverse wetten geregeld.
Veel aspecten van het toezicht in brede zin treft men aan in de organieke
wet, de Waterschapswet. Andere elementen van het toezicht zijn opgenomen in
andere wetten, zoals de Provinciewet, de Waterstaatswet 1900, de Wet op de
waterhuishouding en de Wet op de waterkering. Met uitzondering van het financiële
toezicht op de waterschappen, dat in de Waterschapswet geregeld zal blijven,
worden de diverse en soms uiteenlopende toezichtbepalingen uit de bestaande
waterstaatswetten vervangen door één geüniformeerd toezichtregime
met moderne, op de huidige sturingsbehoeften toegesneden bestuurlijke instrumenten.Voor een moderne vormgeving van het interbestuurlijke toezicht is in de
eerste plaats de Code Interbestuurlijke Verhoudingen van Rijk, IPO en VNG
uit januari 2005 van belang. Deze Code gaat uit van het adagium «decentraal
wat kan, centraal wat moet» en de eigen verantwoordelijkheid van iedere
bestuurslaag binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het geeft aan om
de verantwoordelijkheid zo veel mogelijk op het laagste niveau te leggen en
geen toezicht op toezicht te stapelen. Dit betekent dat de rijksoverheid zich
beperkt tot het aangeven van de kaders waarbinnen de regionale en lokale besluitvorming
moet plaatsvinden, en zich zelf vooral richt op zaken die cruciaal zijn voor
de doelbereiking of die vereist zijn op grond van bijvoorbeeld Europese regelgeving.In 2002 en 2003 is een zogenaamd interdepartementaal beleidsonderzoek
(IBO) uitgevoerd naar de bekostiging van het regionaal waterbeheer. In het
kabinetsstandpunt terzake (Kamerstukken II 2003/04, 29 428, nr. 1)
werd gesteld dat de relatie tussen provincie en waterschap verduidelijking
en versterking behoeft. Dit komt ook aan de orde in het in april 2005 uitgebrachte
notitie van het IPO en de Unie van Waterschappen getiteld «Afstemmen
van taken in het regionaal waterbeheer», waarin zij hun gemeenschappelijke
toekomstvisie op samenwerking en onderlinge verhoudingen hebben verwoord.
Onderstaand enkele passages uit het kabinetsstandpunt en het rapport van het
IPO en de Unie van Waterschappen die van belang zijn voor de regeling van
het interbestuurlijke toezicht in dit wetsvoorstel.Het kabinetsstandpunt ter zake van de bekostiging van het regionaal waterbeheer
gaat ook in op het toezicht in het waterbeheer. Het gaat daarbij in het bijzonder
om de relatie tussen de provincie en het waterschap:«De provincie heeft een sleutelpositie in de afstemming tussen ruimte,
water en milieu. Zij heeft de zorg voor zowel de verticale afstemming (doorvertaling
rijksnota’s naar regionaal niveau) als de horizontale afstemming (tussen
de verschillende beleidsvelden). Deze afstemming vindt voor een belangrijk
deel plaats via de provinciale plannen. Zij vormen het kader waarbinnen de
waterschappen (maar ook de gemeenten) hun taak uitoefenen. De provincie houdt
via haar rol als toezichthouder ook toezicht op de waterschappen. (_) In de
praktijk lijkt de provincie haar rol niet altijd voldoende te benutten. Daardoor
bestaat de kans dat het waterschap taken op zich neemt die strikt genomen
niet binnen de functionele taak passen. Een goede invulling van de regierol
van de provincie krijgt bovendien extra gewicht door de afspraken die gemaakt
zijn in het NBW. In nauw overleg met de betrokken overheden zal het kabinet
er daarom op toezien dat de onderscheiden rollen goed worden ingevuld. Zo
is het bijvoorbeeld van belang dat de provincie in het waterhuishoudingsplan
toetsbare criteria opneemt. Dat maakt periodieke toetsing van de uitvoering
door de waterschappen mogelijk.Door het kabinet is aan provincies en waterschappen gevraagd om nadere
afspraken te maken over de taakafbakening en het toezicht door de provincies.
(....) Indien geconstateerd wordt dat het instrumentarium op onderdelen tekortschiet,
zal aanpassing van het instrumentarium plaatsvinden. Deze aanpassing kan worden
meegenomen in het traject van de integratie van waterwetgeving .» (Kamerstukken II 2003/04, 29 428, nr. 1, p. 8–9)Ook in het rapport «Afstemmen van taken in het regionaal waterbeheer»
wordt ingegaan op het interbestuurlijk toezicht. Zo willen provincies en waterschappen
periodiek – los van de zesjaarlijkse cyclus van de beheerplannen –
om tafel aan de hand van jaarlijkse voortgangsrapportages van de waterschappen.
Artikel 3.7 van dit wetsvoorstel geeft de provincies de wettelijke bevoegdheid
om, in overleg met de waterschappen, in die informatiebehoefte te voorzien.
Verder geeft het rapport aan dat in de toekomst minder behoefte is aan het
instrument goedkeuring van allerlei besluiten. Deze conclusie kan worden omarmd.
Het instrument van goedkeuring wordt in dit wetsvoorstel en de daarbij behorende
invoeringswet daarom teruggebracht. Slechts bij het waterbeheerplan en waterschappelijke
projectplannen blijft de goedkeuring in stand. Deze goedkeuring daar wordt
juist gemotiveerd vanwege het in het rapport van het IPO en de Unie van Waterschappen
aangehaalde argument van de rol van de provincie als verbindende schakel van
sectorale waterbeleid met de integrale gebiedsontwikkeling.Voorts wordt aangegeven dat aan het instrument als schorsing en vernietiging
van waterschapsbesluiten in de toekomst minder behoefte zal zijn, en dat meer
heil wordt verwacht van een instrument als een aanwijzing. In woorden van
het rapport:«Daarbij moet worden geconstateerd dat de huidige instrumenten «onthouding
van goedkeuring» en «vernietiging en schorsing van waterschapsbesluiten»
reactief van aard en daardoor minder geschikt zijn om pro-actief te kunnen
bijsturen. Het instrument geven van aanwijzingen is daarvoor meer geschikt,
met name in situaties waarin vanwege bestuurlijke dilemma’s een patstelling
dreigt te ontstaan bij de uitvoering van voorgenomen maatregelen.»Ook deze gedachte wordt in het wetsvoorstel omarmd. Hoofdstuk 3 kent de
mogelijkheid om algemene aanwijzingen (instructies) en concrete, individuele
aanwijzingen te geven. Hierbij wordt uitgegaan van getrapt toezicht op lagere
overheden. Dit betekent dat in beginsel de provincie toezicht houdt op de
waterschappen en dat het Rijk toezicht houdt op de provincies. Er wordt echter
ook gekozen voor een bevoegdheid van het Rijk om in bijzondere situaties direct
aanwijzingen te kunnen geven aan de waterschappen. Deze vorm van toezicht
is echter beperkt tot die gevallen waarin dat met het oog op internationale
verplichtingen of bovenregionale belangen noodzakelijk wordt geacht. Dit betekent
dat het zwaartepunt in het toezicht op provinciaal niveau blijft liggen. Dit
past ook bij de sleutelpositie die, zoals hiervoor reeds beschreven, de provincie
heeft in zowel de verticale als de horizontale afstemming. De zogenaamde «indeplaatstredingsbevoegdheid»,
die het IPO en de Unie van Waterschappen als sluitstuk van het instrumentarium
noemen, komt eveneens terug in hoofdstuk 3, als consequentie van het geen
gevolg geven aan een aanwijzing.8.2. Kabinetsstandpunt interbestuurlijk toezichtOp basis van de in paragraaf 8.1 genoemde Code Interbestuurlijke
Verhoudingen werd in 2005 een bestuurlijke werkgroep ingesteld onder leiding
van de Commissaris van de Koningin in Groningen, de heer Alders. Deze werkgroep
had tot taak om criteria en randvoorwaarden op te stellen voor effectieve,
efficiënte en transparante interbestuurlijke toezichtarrangementen. De
werkgroep heeft op 7 december 2005 haar advies «Interbestuurlijk
toezicht herijkt, toe aan nieuw zicht op overheden» uitgebracht (Kamerstukken
II 2005/06, 30 300 VII, nr. 50). Dit advies heeft op 31 mei
2006 geleid tot een kabinetsstandpunt over interbestuurlijk toezicht (Kamerstukken
II 2005/06, 30 300 VII, nr. 65).Volgens het kabinetsstandpunt moet het gebruik van specifieke toezichtinstrumenten,
zoals die waarin dit wetsvoorstel voorziet, worden gemotiveerd. Daarbij wordt
opgemerkt dat het enkele gegeven dat sprake is van medebewind of ministeriële
verantwoordelijkheid, op zichzelf geen toereikend motief vormt voor specifiek
toezicht. Er moeten voldoende specifieke redenen zijn waarom niet kan worden
volstaan met generieke toezichtinstrumenten (schorsing, vernietiging en taakverwaarlozing).
In het stappenplan van de bestuurlijke werkgroep Alders worden vervolgens
drie motieven genoemd; in het kabinetsstandpunt is daar nog een vierde motief
aan toegevoegd. Het gaat daarbij om de volgende motieven:• Het bewaken van een hoger belang (internationale verdragsrechtelijke
verplichtingen, rijksbelang of algemeen landsdekkend belang van de burger,
zoals veiligheid en volksgezondheid);• het voorkomen van afwentelgedrag op andere overheden;• het voorkomen van patstellingen, belangenverstrengeling en het
vermijden van belangenconflicten tussen overheden;• grensoverschrijdende belangen tussen gemeenten en provincies.In het eerder genoemde rapport «Afstemmen van taken in het regionaal
waterbeheer» wordt geconstateerd dat de generieke toezichtinstrumenten
niet volstaan, omdat deze te reactief van aard zijn. In de praktijk van het
waterbeheer bestaat meer behoefte aan pro-actieve sturing, bijvoorbeeld in
de vorm van een aanwijzings- of instructiebevoegdheid. In dat kader is van
belang dat de (grote) wateropgaven waarvoor Nederland zich – zowel in
kwalitatief opzicht, gelet op de kaderrichtlijn water, als in kwantitatief
opzicht, gelet op onder meer de problematiek van de wateroverlast –
gesteld ziet, vooral feitelijk handelen van de overheid vergen, waarbij de
in artikel 2.1 genoemde doelstellingen rechtstreeks geborgd moeten kunnen
worden. Het feitelijke karakter van de ter uitvoering van het waterbeheer
te nemen operationele maatregelen brengt met zich dat wanneer bepaalde maatregelen
niet tijdig of niet naar behoren worden genomen, de nadelige gevolgen daarvan
naar hun aard niet meer ongedaan gemaakt kunnen worden door juridische instrumenten
zoals schorsing of vernietiging van een besluit. Ook de generieke bevoegdheid
om in te grijpen bij taakverwaarlozing van een lagere overheid is niet voldoende
toegesneden op de specifieke behoeften van het waterbeheer.Een goede borging van de uitvoering van het waterbeheer is van belang,
omdat het in het waterbeheer om cruciale publieke belangen van veiligheid,
leefbaarheid, gezondheid en economie gaat. Het is bovendien van belang, omdat
water geen bestuurlijke grenzen kent. De fysieke samenhang van watersystemen,
die ook ten grondslag ligt aan de stroomgebiedbenadering uit de Europese kaderrichtlijn
water, maakt dat een waterbeheerder bij de uitvoering van zijn watertaken
mede afhankelijk is van de maatregelen die door andere waterbeheerders worden
genomen (zie in dat verband ook de waterakkoorden in artikel 3.5). Dit geldt
zowel op nationaal als op Europees niveau: de vier stroomgebieddistricten
die Nederland kent, maken immers alle deel uit van internationale stroomgebieden,
waarbinnen door de betrokken lidstaten actief moet worden samengewerkt ter
verwezenlijking van de Europese waterdoelstellingen. In dat verband is niet
alleen de kaderrichtlijn water, die tot actieve coördinatie binnen stroomgebieden
verplicht, van belang, maar moet bijvoorbeeld ook worden gewezen op de in
voorbereiding zijnde Europese richtlijn betreffende de bescherming tegen hoogwater,
die eveneens een pro-actieve overheid veronderstelt. Duidelijk moge zijn dat
dit alles niet alleen van de waterschappen, maar ook van Rijk en provincies
in hun rol als toezichthouder – nog meer dan in de bestaande waterbeheerswetten
reeds het geval is – een pro-actieve opstelling vergt. Kenmerkend voor
het hedendaagse waterbeheer is dat hogere overheden, de provincie voorop,
zich richten op de verwezenlijking van de strategische doelen van het waterbeheer.
Wat dat betreft, heeft er een kanteling plaatsgevonden van de oude rol van
toezichthouder in traditionele zin naar de rol van regisseur van het water-
en omgevingsbeleid. Daarbij past een meer pro-actief instrumentarium dat is
gericht op de operationalisering van het nationale en regionale waterbeleid.Wanneer een overheid haar taken niet naar behoren vervult, kan dit voor
grote aantallen burgers – ook buiten het beheersgebied van het verzakende
bestuursorgaan – ernstige gevolgen hebben. Indien bijvoorbeeld een waterschap
in de randstad nalatig zou zijn met betrekking tot de veiligheid van primaire
waterkeringen, dan lopen ook burgers buiten het beheersgebied van dat waterschap
gevaar, terwijl de economische gevolgen van een eventuele dijkdoorbraak en
overstroming evenmin tot dat beheersgebied beperkt zullen blijven. Hier ligt
duidelijk een taak voor hogere overheden, omdat de meerderheid
van de burgers die in een dergelijk geval aan risico’s worden blootgesteld,
geen rechtstreekse invloed op het verzakende waterschap kan uitoefenen: zij
wonen immers buiten het beheersgebied van dat waterschap. Een ander motief
om in specifiek toezicht door hogere overheden te voorzien is gelegen in de
behoefte om te voorkomen dat gevolgen worden afgewenteld op andere overheden.
Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het voorkomen dat in tijden van schaarste
een onevenredig beslag op zoetwatervoorraden wordt gelegd, of de mogelijkheid
dat om economische of andere redenen onvoldoende maatregelen worden getroffen
om de hoeveelheid water die afstroomt naar het beheersgebied van een andere
waterbeheerder te beperken, dan wel de waterkwaliteit van afstromend water
voldoende te borgen, in de wetenschap dat de daaruit voortvloeiende risico’s
zich niet in het eigen beheersgebied zullen manifesteren.Het vorenstaande heeft er – mede indachtig het door de Vaste Commissie
voor Verkeer en Waterstaat benadrukte belang van een goed instrumentarium
ter borging van het afgesproken waterbeleid (zie paragraaf 3.1 van deze
memorie) – toe geleid dat in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel in enkele
specifieke sturings- en toezichtinstrumenten voor Rijk en provincie is voorzien.
Het accent ligt daarbij op de pro-actieve sturing door middel van algemene
instructies en aanwijzingen (zie de artikelen 3.8 tot en met 3.10), hoewel
het instrument aanwijzing ook reactief kan worden ingezet. Overigens dient
in dit verband te worden opgemerkt dat bij pro-actieve sturing welbeschouwd
geen sprake is van interbestuurlijk toezicht. Daarvan is strikt genomen pas
sprake wanneer een hogere overheid intervenieert naar aanleiding van een gesignaleerd
tekortschieten door een lagere overheid, terwijl pro-actieve sturing er juist
op is gericht om een dergelijk tekortschieten te voorkomen. Voor een goed
begrip van hoofdstuk 3 is het evenwel zinvol om de pro-actieve sturing mede
in het licht van het interbestuurlijke toezicht te bezien, temeer daar aan
de aanwijzingsbevoegdheid – ook wanneer die bevoegdheid pro-actief wordt
gebruikt – als «stok achter de deur» de bevoegdheid tot
indeplaatstreding is gekoppeld. Overigens geldt alleen voor de aanwijzingsbevoegdheid
dat deze zowel pro-actief als reactief kan worden ingezet. Het instrument «instructieverordening
ofamvb» (zie artikel 3.8) is naar zijn aard uitsluitend pro-actief.8.3. Interbestuurlijk toezicht in dit wetsvoorstelIn paragraaf 6 van deze toelichting is reeds uiteengezet dat het
waterbeheer in Nederland een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van alle
betrokken overheden (Rijk, provincies, waterschappen en in beperkte mate ook
gemeenten). Het wetsvoorstel zal in medebewind worden uitgevoerd door provincies,
waterschappen en gemeenten. Goede samenwerking tussen de betrokken overheden
is daarom onontbeerlijk. Daarnaast moet het wetsvoorstel instrumenten bieden
om het watersysteem op orde te krijgen en te houden. In het wetsvoorstel is
gestreefd naar een doelmatige en zo eenduidig mogelijke inrichting van het
interbestuurlijk toezicht, waarbij is gekozen voor een maximaal gebruik van
het principe «decentraal wat kan, centraal wat moet» en van het principe «getrapt, tenzij
...». Interventiemogelijkheden worden neergelegd bij de meest
betrokken bestuursorganen. Waar getrapt toezicht het uitgangspunt vormt (het
Rijk houdt toezicht op de provincies, de provincies houden toezicht op de
waterschappen), opent het wetsvoorstel de mogelijkheid dat het Rijk in uitzonderlijke
gevallen zelf rechtstreeks aanwijzingen geeft aan een waterschapsbestuur,
en bij onvoldoende opvolging daarvan, zelf in de plaats treedt van dat bestuur
(«getrapt, tenzij ...»). Het motief hiervoor is de mogelijkheid
dat een provinciaal bestuur in uitzonderlijke gevallen onvoldoende oog heeft
voor internationaalrechtelijke verplichtingen dan wel voor bovenregionale
belangen, alsmede de wens om in voorkomend geval patstellingen op provinciaal
niveau te kunnen doorbreken. Een dergelijke patstelling kan zich onder meer
voordoen bij de aansturing van de interprovinciale waterschappen, wanneer
de betrokken provincies tegengestelde belangen hebben. Ook is het mogelijk
dat de getrapte route, gelet op de aard en omvang van de gevolgen van het
gesignaleerde probleem, teveel tijd in beslag neemt. De hoofdregel is evenwel
dat het toezicht op de waterschappen getrapt plaatsvindt. Alleen in uitzonderlijke
gevallen kan een waterschap te maken krijgen met twee toezichthoudende instanties
en twee voor toezicht verantwoordelijke bestuursorganen. In alle andere gevallen
is er steeds sprake vanéén toezichthoudende instantie en van één
voor toezicht verantwoordelijk bestuursorgaan.In het kabinetsstandpunt interbestuurlijk toezicht, dat als uitgangspunt
heeft dat er per beleidsdomein in beginsel slechts één toezichthoudend
bestuursorgaan wordt benoemd, is ruimte gelaten voor de mogelijkheid dat er
in bepaalde domeinen – waarbij met name werd gedacht aan het waterbeheer
en de (ook voor het waterbeheer zeer relevante) ruimtelijke ordening –
aanleiding kan zijn om het interbestuurlijk toezicht aan meer dan één
hoger bestuursorgaan op te dragen. Van die ruimte is, om de redenen die hierboven
zijn uiteengezet, in dit wetsvoorstel gebruik gemaakt. Daarbij is ook overwogen
dat indien de mogelijkheid van meer dan één toezichthoudend
bestuursorgaan zou worden uitgesloten, de consequentie daarvan is dat ofwel
alleen de provincie ofwel alleen het Rijk kan interveniëren, hetgeen
zou leiden tot ofwel een te vergaande decentralisatie ofwel een te vergaande
centralisatie van de interventiebevoegdheden. Dit terwijl de sturingsfilosofie
van het waterbeheer nu juist een situatie beoogt te bewerkstelligen, waarin
het interbestuurlijk toezicht zoveel mogelijk wordt gedecentraliseerd, terwijl
het Rijk specifiek omschreven bevoegdheden houdt die noodzakelijk en proportioneel
zijn om de gewenste ministeriële verantwoordelijkheid voor nationale
en internationale belangen te kunnen waarborgen. Uitgangspunt is dat daar
waar ministeriële verantwoordelijkheid politiek gewenst is, er ook bevoegdheden
moeten zijn om deze waar te maken.Bij de wijze waarop in de praktijk invulling zal worden gegeven aan het
interbestuurlijke toezicht waarin het wetsvoorstel voorziet, zullen vooral
subsidiariteit en proportionaliteit een grote rol spelen. Uit de clausuleringen
die zijn opgenomen in de sturings- en interventiebevoegdheden van het Rijk,
volgt reeds dat het Rijk van zijn bevoegdheden terughoudend gebruik moet maken
en het voortouw aan de provincie moet laten. Tenzij een spoedeisend belang
zich daartegen verzet, zal als regel interbestuurlijke coördinatie en
bijsturing in eerste aanleg gericht zijn op het doen nemen van passende maatregelen
op het laagst mogelijke bestuursniveau. Een ander belangrijk uitgangspunt
bij de implementatie van de wet zal zijn de beperking van de interbestuurlijke
informatielasten tot het noodzakelijke minimum. Het Rijk is voornemens om
samen met het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen tot een
zo sober mogelijke uitwerking van de informatieverplichtingen te komen, waarbij
onnodige doublures worden voorkomen. Dit kan onder meer door, zoals ook in
de toelichting bij artikel 3.7 wordt opgemerkt, de informatieverstrekking
aan Rijk en provincie te uniformeren en te voorzien in interbestuurlijke samenwerking
op het punt van informatieverzameling en -uitwisseling door en tussen provincies
en Rijk. Dergelijke samenwerking kan immers bijdragen aan de enkelvoudigheid
van de interbestuurlijke informatievoorziening en daarmee aan verhoging van
de efficiency en beperking van de bestuurslasten. Ook wordt hiermee voldaan
aan een belangrijk uitgangspunt van het kabinetsstandpunt interbestuurlijk
toezicht, namelijk dat informatievoorziening en -beoordeling zoveel mogelijk
gebundeld (en eenmalig) moeten plaatsvinden, met gebruikmaking van
reeds in het kader van andere (verantwoordings)processen gegenereerde informatie.8.4. Doorlichting bestaande en in voorbereiding zijnde
wetgevingIn het kabinetsstandpunt interbestuurlijk toezicht is een doorlichting
van bestaande en in voorbereiding zijnde wetgeving is aangekondigd. Deze doorlichting
zal door de departementen in overleg met de betrokken medeoverheden worden
uitgevoerd en worden begeleid door een externe commissie onder leiding van
de heer Oosting. De eerste fase van de doorlichting zal zich specifiek richten
op een aantal wetsvoorstellen op de terreinen ruimtelijke ordening, milieu
en water. In dat kader zal ook het onderhavige wetsvoorstel aan de orde komen.
Naar verwachting zullen de eerste resultaten van de doorlichting in de loop
van dit najaar tegemoet gezien kunnen worden. Indien de resultaten van de
doorlichting daartoe aanleiding geven, zal het wetsvoorstel aan de hand daarvan
worden aangepast. Verder zullen de resultaten van de doorlichting natuurlijk
richtinggevend zijn voor de verdere uitwerking van de in dit wetsvoorstel
opgenomen regeling van het interbestuurlijk toezicht.9. PLANNEN9.1. InleidingHet wetsvoorstel voorziet in plannen op verschillende bestuurlijke niveaus,
waarmee de voornemens voor het waterbeheer telkens voor een periode van zes
jaar worden vastgelegd. Overheidsorganen moeten immers planmatig en transparant
te werk gaan. Dit geldt zeker ook voor het waterbeheer, waar het planstelsel
ook een belangrijk instrument is voor de onderlinge coördinatie, mede
ter uitvoering van de kaderrichtlijn water. Het in dit wetsvoorstel geregelde
planstelsel komt qua structuur dan ook in belangrijke mate overeen met het
regime van hoofdstuk II van de Wet op de waterhuishouding, zoals dat is komen
te luiden ingevolge de Implementatiewet kaderrichtlijn water. Er zijn wel
wijzigingen in de inhoud en de onderlinge relaties van de plannen alsmede
in de wijze waarop de afstemming met aanpalende terreinen van overheidszorg
gestalte krijgt. In dit op integraal waterbeheer betrekking hebbende wetsvoorstel
kan, mede dankzij het bijna voltooide beleid van vorming van «all-in
waterschappen», het in de Wet op de waterhuishouding nog bestaande complicerende
onderscheid tussen kwaliteits- en kwantiteitsbeheerders vervallen.Bij de voorbereidingen van het hoofdstuk over plannen in het wetsvoorstel
is uiteraard stilgestaan bij het feit dat diverse publicaties melding maken
van het gegeven dat binnen het omgevingsbeleid (ruimte, water, milieu, natuur)
een veelheid aan planfiguren is. In een advies van de VROM-Raad getiteld «Minder
blauw op straat?» van augustus 2002 wordt gesteld dat sanering van het «plannenwoud»
op het raakvlak van waterbeleid en ruimtelijke ordening dringend gewenst is.
Volgens de Raad moet gestreefd worden naar één planfiguur per
bestuursniveau die de ruimtelijke aspecten van het integrale waterbeleid behandelt.
In de Hoofdlijnennotitie is aangegeven dat bezien wordt in hoeverre het binnen
de randvoorwaarden van de kaderrichtlijn water mogelijk is om te komen tot
versobering van de huidige planverplichtingen.9.2. Hoofdlijnen planstelselIn onderdeel 6.3 is aangegeven dat een zo helder mogelijke vastlegging
van verantwoordelijkheden van de verschillende bij het waterbeheer betrokken
overheden van groot belang is. Daarbij zijn de hoofdlijnen van de taakverdeling
geschetst en is met name onderscheid gemaakt tussen beleid enerzijds en operationeel
beheer anderzijds. De ordening van het planstelsel sluit aan bij die algemene
taakverdeling en geeft daaraan mede gestalte.Op nationaal en provinciaal niveau zijn plannen van beleidsmatige aard
voorzien, te weten een nationaal respectievelijk regionaal waterplan. Tot
nog toe bestaan overeenkomstige plannen onder de benaming Nota waterhuishouding
respectievelijk provinciaal plan voor de waterhuishouding. Het planstelsel
borgt via de nationale en regionale waterplannen mede de noodzakelijke vervlechting
van waterbeleid met andere beleidsterreinen (milieu, natuur, ruimtelijke ordening)
die aspecten van de fysieke omgeving tot onderwerp hebben. Dit zal hierna
nog nader worden belicht. De beleidstaken en operationele taken kunnen weliswaar
niet scherp gescheiden worden, maar onderscheid en taakverdeling zijn ook
in de sfeer van planning wel degelijk nodig. Evenals de huidige Wet op de
waterhuishouding voorziet het wetsvoorstel dan ook mede in beheerplannen,
zowel voor de rijkswateren als de regionale wateren. De beheerplannen geven
de mede door de kaderrichtlijn water vereiste sturing aan de operationele
activiteiten binnen het waterbeheer.Het bestaande planstelsel blijkt op een stevig draagvlak bij de betrokken
overheidsorganen te kunnen rekenen. Doordat het wetsvoorstel voorziet in enige,
hierna toe te lichten, stroomlijning van de onderlinge verhoudingen tussen
de plannen, mede in relatie tot planvorming op de beleidsterreinen ruimtelijke
ordening, milieu- en natuurbescherming, zal het beoogde planstelsel naar verwachting
wel effectiever en beter uitvoerbaar uitpakken. Daardoor en vooral doordat
het waterbeheer in de zin van dit wetsvoorstel mede betrekking heeft op met
name de beveiliging van het land tegen overstromingen, zal er ook minder aanleiding
worden gezien tot het continueren of introduceren van allerlei plannen die
niet in de wet zijn voorzien, zoals afzonderlijke beheerplannen voor waterkeringen.Hoewel het wetsvoorstel geen omvangrijke stroomlijning van plannen inhoudt,
is er in elk geval voor gezorgd dat het aantal wettelijke planvormen niet
verder toeneemt. Er is uitdrukkelijk in voorzien dat het Noordzeebeleid aan
de orde komt in het nationale waterplan, maar dat gaat niet zover dat een
afzonderlijke planfiguur hiervoor in het leven is geroepen. De toenemende
gemeentelijke activiteit met betrekking tot water heeft ook geleid tot afspraken
over het opstellen van gemeentelijke waterplannen, maar het wetsvoorstel introduceert
hiervoor geen zelfstandige planfiguur. De gemeentelijke plannen kunnen gestalte
krijgen in het reeds in de Wet milieubeheer geregelde rioleringsplan en, voor
ruimtelijke aspecten, in gemeentelijke structuurvisies en bestemmingsplannen.De in het voorstel op te nemen vereisten, inhoudend dat a. het nationale
plan onder andere de vier Nederlandse gedeelten van stroomgebiedbeheerplannen
voor Rijn, Maas, Schelde en Eems inhoudt, en b. in alle andere plannen de
maatregelen die deel uitmaken van de voor de kaderrichtlijn water per stroomgebieddistrict
nodige programma’s van maatregelen telkens ook per stroomgebieddistrict
worden gerangschikt, komen overeen met de Wet op de waterhuishouding, zoals
die binnenkort komt te luiden ingevolge de Implementatiewet EG-kaderrichtlijn
water. De met de implementatie van de kaderrichtlijn water ingezette lijn
dat de planvormen voor het waterbeheer aansluiting krijgen bij hydrologische eenheden, wordt thans doorgetrokken. Aanvullend wordt er nu in voorzien
dat de plannen op provinciaal niveau kunnen aansluiten bij hydrologische grenzen.
Het wordt mogelijk gemaakt dat er per provincie meer dan één
plan is. Deze plannen worden daarom aangeduid als regionale waterplannen.
Overigens behoeft dat door het toepassen van interprovinciale planning ten
aanzien van provinciegrensoverschrijdende hydrologische eenheden niet beduidend
meer plannen op te leveren, bezien over het totale Nederlandse grondgebied.
De beheersgebieden van de waterschappen, waarop de beheerplannen van die instanties
betrekking hebben, worden thans overigens al door hydrologische overwegingen
afgebakend.9.3. Samenhang met ruimtelijke planningZoals al is uiteengezet staan de overheden die verantwoordelijk zijn voor
het waterbeheer sinds enige tijd voor opgaven die bepalend zijn voor de bewoonbaarheid
van ons land, zowel qua directe veiligheid als wat betreft infrastructuur
en economische ontwikkeling. Kort gezegd gaat het er om ruimte te maken voor
het vasthouden, bergen en afvoeren van water. Dit vergt gecoördineerde
inspanningen van de diverse overheden in de ruimtelijke sfeer. Dat betekent
dat het hierop betrekking hebbende deel van de beleidsontwikkeling voor waterbeheer
plaatsvindt in nauwe samenhang met het ruimtelijk beleid.In de huidige Wet op de waterhuishouding is de zogenaamde horizontale
doorwerking van water naar ruimtelijke ordening vormgegeven middels het «haasje-over-principe».
Omdat uit diverse publicaties gebleken is dat dit niet goed werkt en dat het
weinig wordt toegepast, is gekozen voor integratie op planniveau. Voor de ruimtelijke inpassing van watermaatregelen is in beginsel
de Wet ruimtelijke ordening het kader van regelgeving. Rijk en provincies
zullen moeten vaststellen wat de ruimtelijke opgave voor water is. Deze zal
moeten doorwerken in de bestemmingsplannen van gemeenten en ook zo nodig van
provincies en Rijk als de nieuwe Wet ruimtelijke ordening van kracht is. Dit
betekent dat in het kader van de planvorming een brede afweging gemaakt moet
worden tussen de wateraspecten en andere betrokken belangen. Om water integraal
onderdeel te laten uitmaken van de ruimtelijke planning, is het nodig dat
de ruimtelijke gevolgen van de wateropgaven in ruimtelijke plannen worden
uitgewerkt. Om dit effectief te kunnen doen, wordt in het planstelsel een
koppeling gelegd met het planstelsel van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening:
de nationale en regionale waterplannen zullen voor de ruimtelijke aspecten tevens structuurvisies zijn op basis van de nieuwe Wet
ruimtelijke ordening.Een structuurvisie is het planningsinstrument dat in het kader van de
Wet ruimtelijke ordening in de plaats komt van het structuurschema zoals de
huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) dat kent. Het gaat dus om een
beleidsstuk dat op zich geen bindende werking heeft voor burgers of medeoverheden.
Aanvullend bevat de nieuwe Wet ruimtelijke ordening wel specifieke instrumenten
voor de doorwerking van het in structuurvisies neergelegde beleid. Naast de
thans al bestaande rijksprojectenprocedure voorziet de Wet ruimtelijke ordening
ook in een provinciale projectprocedure. Tevens wordt het mogelijk zowel op
rijksniveau als op provinciaal niveau bestemmingsplannen vast te stellen.
Ten slotte kent de Wet ruimtelijke ordening instructie- en aanwijzingsbevoegdheden
voor bestuursorganen van rijk en provincies om sturing te geven aan decentrale
planning en uitvoering van het ruimtelijk beleid.Het is dus de bedoeling van het nieuwe planstelsel dat de Rijks- en provinciale
plannen het totale (strategische) waterbeleid bevatten met zowel de ruimtelijke
als de niet-ruimtelijke elementen. Het proces om te komen tot bijvoorbeeld
een provinciaal plan kan er als volgt uitzien: de wateraspecten worden benoemd
vanuit een sectorale visie en vervolgens afgestemd met de algemene ruimtelijke
kant. Dit betekent dat de provincie beziet of en hoe het reserveren van extra
ruimte die wordt«geclaimd» voor waterberging en dergelijke, verenigbaar
is met ruimteclaims voor andere bestemmingen – wellicht met enige herschikking
van één of meer van die claims – en vervolgens in het
plan de uiteindelijke keuze vastlegt. Hierbij wordt in het plan duidelijk
onderscheid gemaakt tussen ruimtelijke en niet-ruimtelijke elementen. Ook
zal de provincie moeten aangeven op welke wijze zij haar bevoegdheden naar
verwachting zal inzetten om de ruimte voor water te realiseren. Voor de uitvoering
van beleid op het gebied van ruimtelijke ordening worden hiervoor de instrumenten
van de Wet ruimtelijke ordening gebruikt. Voor het niet-ruimtelijke waterbeleid
biedt het wetsvoorstel zelf de basis om instrumenten in te zetten, voor zover
deze geen betrekking hebben op milieumaatregelen. Hiervoor biedt de Wet milieubeheer
de basis.De integratie van de rijks- en provinciale waterplannen met ruimtelijke
plannen betekent niet dat in dergelijke plannen geen andere elementen kunnen
worden opgenomen, zoals natuur, verkeer en vervoer etc.. In de praktijk is
al zichtbaar dat provincies op vrijwillige basis zogenaamde provinciale omgevingsplannen
(POPs) opstellen. Het ligt voor de hand dat deze lijn gecontinueerd wordt.
Vanwege het grote belang van een goede doorwerking van water in de ruimtelijke
ordening is het echter voor Rijk en provincies verplicht om in ieder geval
water en ruimte in één plan te integreren.In het voetspoor van de regeling in de Wet ruimtelijke ordening voor nationale
structuurvisies wordt voorzien in het regelen van de voorbereidingsprocedure
van het nationale waterplan bij of krachtens amvb. Hierbij moeten overigens
de vereisten van de kaderrichtlijn water voor de stroomgebiedbeheerplannen
worden gerespecteerd. Het gaat met name om inspraakmogelijkheid voor een ieder
op de voorbereidende stukken, gedurende perioden van telkens zes maanden.
Dit vloeit ook voort uit de richtlijn inspraak milieuaangelegenheden.19.4. Afstemmingsvoorzieningen en sturingsinstrumentenAlle plannen zullen elementen ter uitvoering van de kaderrichtlijn water
inhouden. Onderlinge coördinatie is dus reeds hierom nodig. Het is zaak
doublures zowel als lacunes te voorkomen. Ook los van de kaderrichtlijn water
vergt goed waterbeheer dat samenhang bestaat tussen alle plannen op verschillende
bestuurlijke niveaus. Hiertoe wordt in de voorschriften over de parallelle
voorbereiding van de zesjaarlijkse planherzieningen voorzien, in onderling
overleg van de betrokken bestuursorganen. Wat dit betreft wordt het stelsel
van de implementatiewet kaderrichtlijn water voortgezet.Zoals eerder vermeld, komt het horizontale afstemmingsmechanisme van «haasje-over»
te vervallen. De als haasje-over aangeduide wettelijke voorzieningen vergen
tot nog toe dat bij de vaststelling van een plan uitdrukkelijk wordt aangegeven
hoe de inhoud is afgestemd met dan wel leidt tot aanpassing van een belendend
plan. Genoemd mechanisme vervult in de Wet op de waterhuishouding en andere
wetten op de overlappende terreinen water, milieu, natuur alsmede verkeer
en vervoer een functie voor de onderlinge afstemming van de inhoud van plannen.
Het wordt echter weinig toegepast. Aangezien de haasje-over-voorzieningen
van toepassing zijn voor plannen waarvoor zowel op rijksniveau als op provinciaal
niveau telkens alle bij de diverse beleidsterreinen betrokken bestuursorganen
(mede)verantwoordelijk zijn, kan het haasje-over worden gemist. De afstemming
kan en moet ook zonder dit mechanisme binnen de kring van die bestuursorganen
plaatsvinden. Met name kan rijksbeleid voor water, milieu en natuur worden
afgestemd tussen de bewindslieden van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
die vanwege de overlap tussen die terreinen alle medeverantwoordelijk zijn
voor het nationale waterplan. In dit verband is ook van belang dat bij de
voorbereiding van het nationale waterplan en van de regionale waterplannen
een zogenaamde strategische milieubeoordeling zal worden uitgevoerd.De afstemming van waterbeleid en verkeer- en vervoerbeleid kan op nationaal
niveau plaatsvinden binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ook deze
afstemming is van groot belang, omdat veel watersystemen mede een infrastructurele
functie vervullen en omdat de bevoegdheden voor verkeersregulering van de
Scheepvaartverkeerswet mede kunnen worden ingezet voor met name het instandhouden
van scheepvaartwegen, het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer
aan de waterhuishouding, oevers en waterkeringen alsmede het voorkomen of
beperken van verontreiniging door schepen.In verband met het gemengde karakter van de nationale en regionale waterplannen,
waterbeleid en daarmee samenhangende aspecten van ruimtelijk beleid omvattend,
zijn de wettelijke bepalingen inzake de afstemming tussen rijk en provincies
in belangrijke mate geüniformeerd met die van de Wet ruimtelijke ordening,
dit met inbegrip van de specifieke wettelijke instrumenten waarmee decentrale
doorwerking van het beleid kan worden bewerkstelligd. In dit kader keert het
tot nog toe in de Wet op de waterhuishouding geldende voorschrift dat bij
de vaststelling van een provinciaal plan rekening wordt gehouden met de Nota
Waterhuishouding niet terug in de nieuwe opzet. Voor zover het nodig is van
rijkswege bindend de inhoud van een plan op provinciaal niveau te beïnvloeden,
geschiedt dat met behulp van de instrumenten zoals instructie of aanwijzing.
Die komen overeen met die van de Wet ruimtelijke ordening. Dat bij de vaststelling
van het beheerplan voor de rijkswateren rekening wordt gehouden met het nationale
waterplan ligt op zich al voor de hand en vergt geen specifieke voorschriften.9.5. Relatie regionaal waterplan en beheerplanIn de reeds genoemde rapportage van het IPO en de Unie van Waterschappen
over afstemming van taken in het regionaal waterbeheer is aangegeven dat de
provincies de «strategische doelen», met andere woorden het beleidskader,
zouden moeten vaststellen en de waterschappen de condities voor uitvoering
daarvan. Dit spoort goed met de verhouding in het voorstel tussen het op provinciaal
niveau vast te stellen regionale plan enerzijds en het (decentrale) beheerplan
anderzijds. Het reeds uit de Wet op de waterhuishouding bekende voorschrift
dat bij vaststelling van een decentraal beheerplan rekening moet worden gehouden
met het provinciale plan, is gehandhaafd. Dit is van belang voor de inbedding
van de beheerplanning van de waterschappen, zijnde functionele bestuursorganen,
in de bredere algemene afweging op provinciaal niveau en raakt niet aan de
onderlinge verhouding tussen plannen van rijk en provincie die tevens het
karakter van structuurvisie hebben. In het genoemde rapport hebben het IPO
en de Unie van Waterschappen bepleit om ook het huidige vereiste dat decentrale
beheerplannen provinciale goedkeuring behoeven, in dit wetsvoorstel te handhaven.
Aldus worden de beheersvoornemens die vanuit de functionele waterschapsdemocratie
worden geformuleerd uitdrukkelijk ingebed in de aanpak die door de algemene
democratie op provinciaal niveau wordt ontwikkeld. Deze opzet
is in het wetsvoorstel verwerkt, gelet ook op de brede steun blijkens de commentaarronde
op het voorontwerp.In het Nationaal Bestuursakkoord Water is afgesproken dat de provincies
beleidskaders maken voor de zogenaamde gewenste grond- en oppervlaktewaterregimes
(GGOR). In het IPO-Unie rapport wordt gesteld dat GGOR het gewenste beleidskader
is voor operationeel beheer, waarbij opvalt dat het beleidskader volgens het
rapport onderdeel zou moeten vormen van het beheerplan. Hieraan ligt de wens
ten grondslag dat GGOR inhoudelijk wordt voorbereid door het waterschap. Aangezien
dat laatste volgens de afspraken zal geschieden binnen meer algemene kaders
die voor GGOR zullen worden opgesteld op provinciaal niveau, past één
en ander wel in de algemene taakverdeling tussen provincie en waterschap.9.6. FunctietoekenningEvenals de Wet op de waterhuishouding voorziet het voorstel in functietoekenning
aan watersystemen als onderdeel van het planstelsel. Voor de vormgeving van
het beheer is het veelal nodig dat uitdrukkelijk wordt bepaald welke functies
het beheerde systeem vervult voor de samenleving. Een functie zal veelal een
bepaald gebruik met zich meebrengen, maar een natuurfunctie kan in beginsel
ook juist het geheel of ten dele afzien van menselijk gebruik inhouden. De
hier bedoelde functies zijn van andere aard dan bestemmingen in de ruimtelijke
ordening, al kan er overlap zijn. Functies die in het kader van waterbeheer
worden toegekend hebben slechts betrekking op watersystemen en houden dus
geen ruimtelijke bestemming van daarbuiten gelegen gronden in. De toekenning
van functies geschiedt veelal binnen het raam van een ruimtelijke bestemming
die niet specifieker is dan «waterstaatkundige doeleinden». Voor
het waterbeheer is dat laatste in feite eerder een vertrekpunt voor nadere
invulling dan een bestemming. Ter illustratie kunnen een aantal functies voor
oppervlaktewater of grondwater worden gegeven: bedrijfswater, drinkwater,
(water voor) landbouw, natuur, recreatie, waterberging, vaarwater, viswater.
Ook wordt wel de functie «algemene milieukwaliteit» gebruikt.
In feite is dit echter rechtstreekse kwaliteitsnormering en niet zo zeer toekenning
van een maatschappelijke functie.Functietoekenning kan leiden tot een bepaalde inrichting of verdere ontwikkeling
van het betreffende watersysteem. Te denken valt aan de aanleg van havens
of stranden dan wel aan «natuurbouw». Daarvoor moeten dan overigens
nog wel de toepasselijke procedures van dit wetsvoorstel en van andere wetten
worden gevolgd en de nodige vergunningen worden verkregen. Functietoekenning
kan ook met zich meebrengen dat bepaalde normen van toepassing worden. Een
voorbeeld hiervan zijn de functies oppervlaktewater voor de bereiding van
drinkwater, zwemwater, schelpdierwater, water voor zalmachtigen en water voor
karperachtigen, waaraan ingevolge het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en
metingen oppervlaktewateren bepaalde kwaliteitsdoelstellingen zijn verbonden.
Dergelijke normen richten zich tot de beheerder en kunnen ertoe leiden dat
deze bepaalde activiteiten van particulieren niet of slechts onder voorwaarden
toe zal staan. In het wetsvoorstel is voorzien in een algemene mogelijkheid
van functiegerichte normering.In het wetsvoorstel is ten aanzien van de functietoekenning in vergelijking
tot de implementatiewet voor de kaderrichtlijn water enige stroomlijning en
verheldering aangebracht. De functietoekenning als verplicht onderdeel van
de beheerplannen komt te vervallen. Hetzelfde geldt voor de aanwijzing, voor
de toepassing van de kaderrichtlijn water, van oppervlaktewaterlichamen als
natuurlijke, kunstmatige of sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen.
Functietoekenning en de genoemde aanwijzingen zijn sterk verbonden met normstelling
en behoren daarom in de meer strategische plannen thuis. Hiermee wordt ook
een belangrijk grijs gebied tussen de verschillende plannen geëlimineerd.
Wel zal functietoekenning in een beheerplan mogelijk zijn als dit uitdrukkelijk
is voorzien in het regionale waterplan.Voor zover functietoekenning ruimtelijke gevolgen moet hebben, biedt de
koppeling van waterplan met structuurvisie uiteraard een goed kader om die
gevolgen af te wegen. Zonodig kan het provinciaal bestuur in het verlengde
daarvan bepaalde functies ook voor burgers bindend vastleggen in een provinciaal
(water-)bestemmingsplan of kan het instrumenten inzetten richting gemeenten.9.7. NoordzeeDe laatste jaren is van verschillende zijden een steviger coördinatie
van het Noordzeebeleid bepleit. De Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving
kwam in april 2003 met een advies met de strekking dat een Wet beheer Noordzee
tot stand zou moeten worden gebracht. Het belangrijkste onderdeel daarvan
zou zijn een samenhangende ruimtelijke totaalvisie op de Noordzee, neer te
leggen in een beheerplan voor de Noordzee.1 De
betrokken bewindslieden hebben in hun reactie op dit advies onderschreven
dat er behoefte is aan een toetsingskader voor toekomstige ontwikkelingen
in de Noordzee. Aangekondigd werd dat een nader geactualiseerd en uitgewerkt
ruimtelijk beleid voor de Noordzee zou worden opgenomen in de Nota ruimte.2 Dit laatste heeft inmiddels zijn beslag gekregen. Voorts
zijn inmiddels ook via het Integraal beheerplan Noordzee 20153 de coördinatie, afstemming en integratie van de betrokken departementale
beleidsvelden versterkt. Hiermee wordt ook tegemoet gekomen aan een advies
van de Raad voor ruimtelijk, milieu- en natuuronderzoek. De RMNO kwam in oktober
2004 met een advies over de kennisagenda voor de Noordzee4, waarin onder andere geadviseerd werd om een visie te ontwikkelen
die gericht is op een duurzaam gebruik en beheer van de Noordzee, die internationaal
is afgestemd. Daarbij is niet met zoveel woorden een afzonderlijk wettelijk
planningskader bepleit, maar wel een afzonderlijk bestuursorgaan voor de Noordzee.
In dezelfde lijn kan worden genoemd het advies van de Raad voor Verkeer en
Waterstaat«Investeren in de Noordzee».5Het wetsvoorstel bouwt voort op de ingezette lijn van versterkte coördinatie,
vooral door de al toegelichte integratie van waterbeleidsplanning met algemene
ruimtelijke planning. Daarnaast wordt uitdrukkelijk geregeld dat het nationale
waterplan mede het Noordzeebeleid zal inhouden. Dat plan wordt vastgesteld
onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van de bewindslieden van Verkeer en
Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit. Het ligt in de rede dat het nationale waterplan,
evenals de huidige nota waterhuishouding, in de ministerraad zal worden behandeld.
Dat vormt dan voor de Noordzeeaspecten het sluitstuk van voorbereiding van
het geformuleerde Noordzeebeleid in het Interdepartementaal Directeurenoverleg
Noordzee. De wet voorziet er ook in dat bij de voorbereiding van het Noordzeebeleid
de bevoegde autoriteiten van andere betrokken Noordzeestaten worden geraadpleegd.
Uiteraard komt de Noordzee mede aan de orde in het rijksbeheerplan. Ook wat
dit betreft is internationale afstemming voorgeschreven. De op de Noordzee
betrekking hebbende onderdelen van het nationale waterplan en het rijksbeheerplan
vormen dan ook tezamen een kader voor voortzetting van de integrale beheersaanpak
voor de Noordzee.10. AANLEG EN BEHEER VAN WATERSTAATSWERKEN10.1. InleidingIn paragraaf 6.4 is aangegeven dat het waterbeheer kan worden onderscheiden
in passief beheer, waartoe onder meer de planvorming en de regulering van
handelingen door derden kunnen worden gerekend, en actief beheer, dat betrekking
heeft op de uitvoering van concrete werkzaamheden door of vanwege de beheerder.
Tot het actief beheer behoort natuurlijk in de eerste plaats de zorg voor
het onderhoud van waterstaatswerken, maar ook de aanleg en verbetering van
waterstaatswerken en het treffen van maatregelen wanneer, bijvoorbeeld door
natuurgeweld, de goede staat van waterstaatswerken in gevaar is, zijn aspecten
van het actief beheer. Voor al deze activiteiten beoogt hoofdstuk 5 van het
wetsvoorstel een op de praktijk toegesneden juridisch instrumentarium te bieden,
dat de beheerder in staat moet stellen op adequate wijze invulling te geven
aan het actief beheer. Het is immers de beheerder die, telkens ten behoeve
van de goede uitoefening van de hem opgedragen taken en ter realisatie van
de gestelde doelen van het waterbeheer, bijvoorbeeld een watergang wil verbreden,
verdiepen of gewoon wil onderhouden. Het is de beheerder die, in nauwe samenwerking
met andere overheden, ruimte wil en moet zien te realiseren voor de berging
van water. Het is de beheerder die waterkeringen, zowel primaire als andere,
moet versterken. Bovendien zal de beheerder ter vervulling van zijn taken
op gronden van derden moeten kunnen komen, bijvoorbeeld om onderhoud aan een
duiker te plegen, om stabiliteitsonderzoek aan een waterkering te verrichten,
om peilschalen te vervangen, om krooshekken te reinigen of om een meetnet
aan te leggen.Voor al dit soort publieke taken kent de huidige waterstaatswetgeving,
waaronder in dit verband ook verordeningen van provincies en waterschappen
worden begrepen, uiteenlopende bevoegdheidsgrondslagen. In het onderhavige
wetsvoorstel worden die diverse bepalingen geüniformeerd en voor de praktijk
beter toepasbaar gemaakt. Daarbij kunnen in hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel
in hoofdzaak drie soorten bepalingen worden onderscheiden: de artikelen 5.2
en volgende zien op de besluitvorming tot aanleg of wijziging van waterstaatswerken,
paragraaf 3 bevat een uniforme regeling van de waterstaatsrechtelijke
gedoogplichten, terwijl paragraaf 4 betrekking heeft op de gevaren die
waterstaatswerken kunnen bedreigen. Het hoofdstuk wordt ingeleid met een bepaling
die de beheerder ertoe verplicht om ter zake van de waterstaatswerken waarover
hij het beheer heeft, een legger bij te houden.10.2. LeggerplichtHet is wenselijk dat de beheerder een staat van werken («legger»)
bijhoudt, waaruit de normatieve toestand van beheersobjecten in geografisch,
morfologisch en hydrologisch opzicht kenbaar is. Daarnaast is nodig dat beheersgrenzen
eenduidig worden vastgelegd. Voor waterschappen is dit geregeld in provinciale
verordeningen, overigens wel op onderling nogal uiteenlopende wijze. Op rijksniveau
zijn slechts voor het infrastructureel beheer van de grote rivieren beheersgrenzen
vastgelegd in het Besluit rijksrivieren. Dit wetsvoorstel brengt hier verandering
in, door in artikel 5.1 zowel voor waterstaatswerken onder rijksbeheer als
voor overige waterstaatswerken de verplichting tot het vaststellen van een
legger in te voeren. De volgende overwegingen zijn daarbij van belang.Voor het rijksbeheer bleek in de praktijk al enige tijd behoefte te bestaan
aan een eenduidige vastlegging van beheersgrenzen die mede betrekking heeft
op andere aspecten van waterbeheer dan het infrastructureel beheer.
Voorts is het soms lastig dat de huidige beheerswetten bij de burgers en bedrijven
die met name vergunningen willen aanvragen, kennis aanwezig veronderstellen
over het al dan niet bij het rijk in beheer zijn van waterstaatswerken en
daarover zelf geen exact uitsluitsel verschaffen. Rijkswaterstaat zal dan
ook baat hebben bij de invoering van de «leggerplicht», al was
het maar omdat het instrument de mogelijkheid biedt bestaande discussies over
de bevoegdheidsafbakening te beslechten. Voor het rijksbeheer is het vaststellen
van een legger een nieuwe verplichting, die de eerste jaren extra inzet vraagt
van de RWS-diensten en waaraan extra financiële lasten zijn verbonden
die vooralsnog niet te kwantificeren zijn. Uit onderzoek1 is overigens gebleken dat de belangrijkste kosten voor het opstellen
van leggers door waterschappen bestaan uit de bedragen die (eenmalig) zijn
gemoeid met het inmeten en digitaal verwerken van de benodigde gegevens.Voor de overige waterstaatswerken is in de eerste plaats van belang dat
het wetsvoorstel met de leggerplicht een voorziening bevat om uitdrukkelijk
de fysieke reikwijdte aan te geven van (met name) de gedoogplichten en voorschriften
uit de hoofdstukken 5 en 6. In de tweede plaats is van belang dat de waterschappen
zich op grond van het Nationaal Bestuursakkoord Water hebben verplicht de
regionale watersystemen te toetsen aan de werknormen. In de praktijk blijkt
dat deze toetsing slechts onvoldoende kan plaatsvinden, omdat de benodigde
actuele (legger)informatie over hoogteligging en afmetingen van waterlopen
en kunstwerken ontbreekt. Gelet op de discussies over veiligheid, wateroverlast,
schaderegelingen en kostenverdeling is het van groot belang dat de toetsing
van de watersystemen op een goede manier uitgevoerd kan worden. Vergelijkbare
overwegingen spelen ten aanzien van de uitwerking van de gewenste grond- en
oppervlaktewaterregimes (GGOR) die eveneens zijn genoemd in het Nationaal
Bestuursakkoord Water. Hiertoe is het gewenst om tot een meer uniforme benadering
van vorm en inhoud van de legger te komen.Voor alle duidelijkheid moet hier worden vermeld dat artikel 78, tweede
lid, van de Waterschapswet voorziet in een andere leggerplicht dan hierboven
wordt bedoeld, te weten een register van onderhoudsverplichtingen en onderhoudsplichtigen.
Deze bepaling wordt nader uitgewerkt in provinciale verordeningen. In de praktijk
bevatten die verordeningen op geïntegreerde wijze een (autonome) regeling
ten aanzien de legger als normatieve staat van werken enerzijds en de uitwerking
van genoemd artikel 78 voor de onderhoudslegger anderzijds. Een zodanige integratie
van voorschriften blijft onverminderd mogelijk met betrekking tot de nadere
regeling op provinciaal niveau van de leggerplicht van de Waterwet enerzijds
en de onderhoudslegger van de Waterschapswet anderzijds.10.3. Aanleg en wijziging van waterstaatswerkenBeheerders van watersystemen dienen in de praktijk zeer regelmatig de
bij hen in beheer zijnde waterstaatswerken aan te passen. Het kan daarbij
gaan om een veelheid van kleinere en grotere projecten. Een waterkering moet
versterkt of verlegd worden, het kan nodig zijn een zuiveringsinstallatie
te bouwen, wellicht bestaat het voornemen een gekanaliseerde beek weer te
laten meanderen of moet een stelsel van sloten worden aangepast. Voor dergelijke
projecten dient een waterstaatkundig besluit genomen te worden. Diverse waterstaatswetten
en op die wetten gebaseerde verordeningen bieden daarvoor een wettelijke grondslag,
soms gepaard gaande met een besluitvormingsprocedure. Voor wat betreft de
aanleg, verlegging of versterking van primaire wateringen bevat de Wet op
de waterkering een regeling; voor wat betreft projecten met betrekking tot andere waterstaatswerken die in beheer zijn bij een waterschap
blijkt onder meer uit de Waterschapswet dat aan de realisering van dergelijke
projecten een besluit van het waterschapsbestuur ten grondslag dient te liggen.
Zo spreken artikelen 148 en 153 van de Waterschapswet van «besluiten
die betrekking hebben op de regeling van de waterbeheersing en de beslissingen
van dat bestuur tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het
waterschap».a. projectplannenIn deze wet wordt een algemene grondslag gegeven voor besluiten tot aanleg
of wijziging van waterstaatswerken, te nemen door de beheerder. Deze zal –
in navolging van hetgeen in de Wet op de waterkering is geregeld ten aanzien
van primaire waterkeringen – voortaan steeds verplicht zijn om voor
aanleg of wijziging van een waterstaatswerk een «projectplan»
vast te stellen. Er is van afgezien om het plan als «projectbesluit»
aan te duiden, omdat dit tot verwarring zou kunnen leiden met het gelijknamige
besluit uit de Wet ruimtelijke ordening, temeer daar de projectprocedures
uit die wet in bijzondere gevallen ook kunnen worden toegepast voor de aanleg
of wijziging van waterstaatswerken.Het projectplan is vormvrij, terwijl er – tenzij de projectprocedure
uit paragraaf 2 van toepassing is (zie hierna) – ook geen bijzondere
eisen aan de voorbereiding of vaststelling van het projectplan worden gesteld.
Wel worden in het wetsvoorstel enige elementaire inhoudsvereisten gesteld,
waaronder de eis dat het projectplan een beschrijving van de te treffen voorzieningen,
gericht op het ongedaan maken of beperken van eventuele nadelige gevolgen
van het werk. Van belang is voorts dat het projectplan – dat, afhankelijk
van de mate van ingrijpendheid al dan niet zal worden voorbereid met toepassing
van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht
(dit ter beoordeling van de beheerder) – op rechtsgevolg gericht is
en derhalve, al dan niet na voorafgaande bezwarenprocedure (zie in dat verband
artikel 7:1, eerste lid, onderdeel d, van de Algemene wet bestuursrecht),
vatbaar voor beroep.b. bespoediging en vereenvoudiging van besluitvormingsproceduresBij de voorbereiding van het onderhavige wetsvoorstel is de vraag onder
ogen gezien, op welke punten het wetsvoorstel voorzieningen zou moeten bevatten
voor een op bespoediging en vereenvoudiging gerichte besluitvormingsprocedure
met betrekking tot de aanleg of wijziging van waterstaatswerken, zoals die
reeds bestaat met betrekking tot primaire waterkeringen. Het gaat dan om het
parallel laten lopen en coördineren van de voorbereiding en vaststelling
van de ter uitvoering van een project benodigde besluiten, alsmede van eventuele
beroepen tegen die besluiten.Allereerst is geconcludeerd dat er behoefte bestaat om de thans in de
Wet op de waterkering geregelde procedure voor de aanleg, verlegging en versterking
van primaire waterkeringen te continueren. Oorspronkelijk in het leven geroepen
om met spoed de tweede tranche van het Deltaplan Grote Rivieren te kunnen
realiseren, is de procedure uit de Wet op de waterkering in 2005 vervangen
door een meer algemene procedureregeling die ook kan worden toegepast ter
verwezenlijking van het beleid inzake rivierverruiming (zie de Wet van 28 april
2005 tot wijziging van de Wet op de waterkering en intrekking van de Deltawet
grote rivieren, de Deltawet, de Deltaschadewet, de Wet schade oesterkwekers,
de Vergunningwet Westerschelde, de Zuiderzeewet en de Zuiderzeesteunwet; Stb.
275). Omdat het ook in de komende jaren van belang is om over een adequaat
instrumentarium ter uitvoering van het beleid inzake rivierverruiming
te kunnen beschikken, wordt de procedureregeling uit de Wet op de waterkering
in dit wetsvoorstel gehandhaafd. Evenals in genoemde wet, geldt die procedure
zowel voor het Rijk als voor de waterschappen.Verder is geconcludeerd dat, indien de Minister van Verkeer en Waterstaat
werken wil realiseren met betrekking tot een watersysteem, de bestaande of
in voorbereiding zijnde wetgeving reeds voldoende instrumenten biedt. Daarbij
kan met name worden gewezen op de regeling inzake een rijksprocedure uit de
Wet op de Ruimtelijke Ordening. Daarnaast is het voorstel voor de nieuwe Wet
ruimtelijke ordening van belang, waarin een tweetal besluitvormingsprocedures
zijn geregeld voor gevallen waarin het Rijk zelf projecten wil realiseren,
te weten het rijksinpassingsplan en het rijksprojectbesluit (artikelen 3.20
en 3.20a van de Wet ruimtelijke ordening). Voorts is van belang dat op projecten
die het Rijk als beheerder van het hoofdvaarwegennet wil realiseren, de Tracéwet
van toepassing is en niet het onderhavige wetsvoorstel. Voor de door het Rijk
als beheerder te realiseren projecten behoeft, afgezien van de hierboven genoemde
projecten tot aanleg of wijziging van primaire waterkeringen, in dit wetsvoorstel
dus niet in een procedureregeling te worden voorzien.Dat ligt anders voor de waterschappen. Er bestaat, behoudens ten aanzien
van primaire waterkeringen, momenteel geen regeling van gecoördineerde
besluitvorming die door waterschappen kan worden toegepast. Ook de nieuwe
Wet ruimtelijke ordening voorziet niet in een dergelijke regeling voor waterschappen.
Niettemin komt het wenselijk voor om ook voor de waterschappen wettelijke
voorzieningen ten aanzien van op bespoediging en vereenvoudiging gerichte
besluitvormingsprocedures in het leven te roepen, gelijk ook de gemeente in
de Wet ruimtelijke ordening coördinatie-instrumenten ter verwezenlijking
van het ruimtelijk beleid worden geboden (zie paragraaf 3.5.1 van de
Wet ruimtelijke ordening). Om die reden wordt voorgesteld om de reeds voor
primaire waterkeringen geldende regeling in beginsel ook voor andere projecten
van waterschappen open te stellen. Op de reikwijdte van deze regeling zal
hieronder worden ingegaan.c. reikwijdte coördinatieregeling voor waterschappenBij de voorbereiding van het wetsvoorstel is uitdrukkelijk bezien wat
de reikwijdte zou moeten zijn van de coördinatieregeling voor waterschapsbesluiten.
Het viel niet goed in te zien waarom dergelijke waterschappelijke projectbesluitvorming
beperkt zou moeten blijven tot versterking van primaire waterkeringen. Bij
de versterking bijvoorbeeld van niet-primaire waterkeringen (te denken valt
aan zwakke veendijken) kan een dergelijke procedure ook grote meerwaarde hebben.
Hetzelfde geldt voor de realisering en inrichting van regionale bergingsgebieden.
Anderzijds kan een dergelijke projectprocedure wellicht «te zwaar»
zijn voor vele andere waterstaatsprojecten. Verder is zeer wel denkbaar dat
de behoefte regionaal verschillend is. In het voorstel is er dan ook voor
gekozen om de provincie de mogelijkheid te geven om bij verordening de reikwijdte
af te bakenen. Dit om recht te doen aan regionale verschillen, maar ook vanwege
de centrale rol van de provincie bij de gecoördineerde projectbesluitvorming
in het regionale watersysteem. Het zijn immers gedeputeerde staten die een
dergelijk projectplan dienen goed te keuren, aldus artikel 5.5, en voorts
zijn het ook gedeputeerde staten die – evenals thans op basis van de
Wet op de waterkering het geval is – in de uitvoering coördinerend
dienen op te treden. Verder is betrokkenheid van de provincie bij dergelijke
projectbesluitvorming van groot belang in verband met de mogelijke ruimtelijke
implicaties en de benodigde ruimtelijke inpassing van het project. Overigens
is het geenszins de bedoeling de gemeentelijke bevoegdheden in de ruimtelijke
ordening opzij te zetten. Het ligt voor de hand dat bij projecten
met belangrijke ruimtelijke consequenties (zoals grootschalige waterberging)
allereerst de ruimtelijke bestemming plaatsvindt op basis van de Wet ruimtelijke
ordening en dat pas daarna de overige besluitvormingsprocedures worden doorlopen.10.4. Regeling van gedoogplichten in dit wetsvoorstelParagraaf 3 van hoofdstuk 5 bevat een regeling voor diverse gedoogplichten.
Voor de goede orde: dit gedogen heeft niets te maken met het door een overheid
niet optreden tegen een met een wet of vergunning strijdige situatie. Het
betreft hier de verplichting voor allerlei rechthebbenden, vaak grondeigenaren,
om bepaalde handelingen die in het publiek belang noodzakelijk zijn, te moeten
gedogen. Veelal gaat het dan om handelingen van de overheid zelf. Het is van
belang daarbij wel op te merken dat dat gedogen natuurlijk niet ongeclausuleerd
hoeft plaats te vinden. De handelingen moeten om te beginnen verband houden
met de in artikel 2.1 genoemde doelstellingen van het waterbeheer. Verder
bestaat er niet zelden recht op een vergoeding van overheidswege, terwijl
betrokkenen ook in rechte moeten kunnen opkomen tegen een (voorgenomen) gedoogplichtoplegging.
Bij een te grote inbreuk op het eigendomsrecht kan het bovendien voor de hand
liggen dat de initiatiefnemende overheid verplicht wordt de gronden te verwerven.a. huidige waterstaatkundige gedoogplichtbepalingenEen inventarisatie van bestaande bepalingen en regelingen met gedoogplichtachtige
bepalingen geeft een beeld van gedateerdheid, versnippering en soms ook een
overmatige detaillering. Bovendien vloeien gedoogplichten voort uit de wet,
uit provinciale verordeningen en uit waterschapkeuren. Op wetsniveau komen
met name in de Waterstaatswet 1900 en de Grondwaterwet gedoogplichtbepalingen
voor. Verder kennen de keuren van waterschappen, gebaseerd op de Waterschapswet
en Waterstaatswet 1900, een groot aantal gedoogplichtbepalingen. Het betreft
gedetailleerde bepalingen voor een groot aantal uiteenlopende activiteiten
of handelingen. Het gaat bijvoorbeeld om het gedogen van onderzoek op gronden;
het gedogen van afgravingen, metingen en het stellen van tekens in verband
met aanleg, onderhoud of verbetering van een waterstaatswerk; het gedogen
van permanente tekens, palen en seinen; het gedogen van het vervoer en het
neerleggen van specie en stoffen; het gedogen van betreden van grond en het
gedogen van aanleg van werken of van veranderingen aan de onroerende zaak.
Het rechtskarakter van de diverse bepalingen loopt soms nodeloos uiteen of
is in de praktijk niet altijd helder. Ook de procedure om te komen tot de
oplegging van een gedoogplicht is niet uniform. Een algemene bepaling om op
gronden de tijdelijke berging van water te moeten gedogen, ontbreekt in het
geheel.b. voorgestelde gedoogplichtenIn dit wetsvoorstel wordt een zevental gedoogplichten voorgesteld. Deze
komen in de plaats van de hiervoor aangeduide verspreid opgenomen bepalingen.
Dat betekent ook dat in de keuren van waterschappen en verordeningen van provincies
geen ruimte meer zal bestaan om nog separaat gedoogplichten op te nemen. Nu één
en ander op wetsniveau wordt geregeld, treden lagere verordeningen op dit
punt terug.De eerste soort van gedoogplichten die in dit wetsvoorstel is opgenomen,
strekt ertoe te verzekeren dat beheerders zich te allen tijde toegang kunnen
verschaffen tot gronden van rechthebbenden om onderzoek en daarmee verband
houdende activiteiten te verrichten. Dit vanzelfsprekend alleen,
voor zover dit nodig is voor een goed waterbeheer en na voorafgaande aankondiging
aan de rechthebbende. Een dergelijke gedoogplicht kan ook opgelegd worden
op verzoek en ten behoeve van derden. Dit indien dit noodzakelijk blijkt te
zijn voor gegevensvergaring, bijvoorbeeld in het kader van een vergunningaanvraag.De tweede soort van gedoogplichten betreft de plicht om actieve handelingen
van de beheerder te gedogen. Het gaat daarbij in de eerste plaats om de plicht
het onderhoud van waterstaatswerken te gedogen en, daarmee verband houdend,
de voor het waterbeheer eveneens van groot belang zijnde verplichting voor
grondeigenaren om specie en maaisel te ontvangen dat wordt verwijderd in verband
met het reguliere onderhoud van watergangen. Verder voorziet het wetsvoorstel
in de plicht om de (feitelijke) aanleg of wijziging van waterstaatswerken
te gedogen, een en ander vanzelfsprekend slechts in die gevallen dat verwerving
van de desbetreffende gronden niet in de rede ligt.Naast deze meer algemene gedoogplichten bevat het wetsvoorstel een drietal
bijzondere gedoogplichten. De eerste betreft de verplichting om te gedogen
dat op gronden of aan gebouwen, bijvoorbeeld ter aanduiding van de waterhoogten,
permanente tekens of meetmiddelen worden aangebracht. De tweede bijzondere
gedoogplicht heeft betrekking op het gedogen van grondwateronttrekkingen en
infiltraties van water in de bodem door een vergunninghouder. De derde plicht,
ten slotte, is de plicht voor grondeigenaren om onder bepaalde omstandigheden
te gedogen dat hun gronden door de beheerder worden gebruikt om tijdelijk
water te bergen. Op deze gedoogplicht zal hierna nog apart worden ingegaan.Opgemerkt zij nog dat de in het wetsvoorstel opgenomen gedoogplichten
niet altijd gelijk van karakter zijn. De gedoogplichten op grond ex artikel
5.13, 5.14 of 5.16 zijn gedoogplichtbepalingen die in een concreet, individueel
geval zullen leiden tot een beschikking. Tegen deze beschikking staat op grond
van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar en beroep open. De gedoogplichten
op grond van de artikelen 5.15, 5.17, 5.18 en 5.19 zijn daarentegen gedoogplichten
ex lege: het (onder bij de wet gegeven voorwaarden) moeten gedogen van de
in die artikelen genoemde handeling of activiteit vloeit direct voort uit
de wet. Daarvoor is geen aparte beschikking vereist. Beide typen gedoogplichten
zijn ook in de bestaande gedoogplichtbepalingen in waterstaatswetgeving en
keuren terug te vinden.c. tijdelijke berging van waterNieuw in het waterstaatsrecht, althans op het niveau van de formele wet,
is de bepaling dat rechthebbenden ten aanzien van gronden gehouden zijn tijdelijke
berging van water op die gronden te gedogen. Het gaat dan om gevallen waarin
de desbetreffende gronden als bergingsgebied zijn opgenomen op de legger van
de beheerder en deze gronden ook als zodanig ruimtelijk zijn bestemd. Bergingsgebieden
hebben als functie om binnen een watersysteem voldoende ruimte voor de berging
van water te creëren om daarmee te kunnen voldoen aan de normen uit het
Nationaal Bestuursakkoord Water. Zij hebben daarmee een functie in het kader
van het waterbeheer en vormen een integraal onderdeel van het bij de beheerder
in beheer zijnde watersysteem.Van oudsher kennen we in Nederland gronden die periodiek onder water lopen.
Een en ander hangt met name af van de hoeveelheid neerslag op een bepaald
moment, en van de beschikbare afvoercapaciteit. Grondeigenaren zijn bekend
met dit gegeven, of zouden er in elk geval mee bekend kunnen
zijn. De problematiek van berging van water krijgt de laatste jaren meer aandacht.
Mede door verwachte extremere neerslag in de toekomst en mede door afspraken
uit het Nationaal Bestuursakkoord Water zullen waterschappen, ook om te kunnen
voldoen aan de op grond van hoofdstuk 2 of in regionale waterplannen vast
te leggen normen voor een goed waterbeheer, meer structureel en meer dan voorheen
ruimte moeten zoeken en creëren voor de tijdelijke berging van water.
In de huidige praktijk zijn de verschillende aspecten van berging van water
echter zeer verschillend vormgegeven. Sommige gebieden die periodiek als bergingsgebied
functioneren, zijn als zodanig ruimtelijk aangewezen, vele andere niet. Soms
is een bergingsgebied op de legger van het waterschap als zodanig aangeduid;
vaak echter ook niet. Soms zijn er door het waterschap afspraken gemaakt met
grondeigenaren, bijvoorbeeld over vergoeding van inundatieschade, soms zijn
die afspraken er niet.Juridisch is een aantal elementen te onderscheiden bij waterberging. Allereerst
is er de aanwijzing van een gebied tot bergingsgebied.
Zoals ook is afgesproken in het kader van het Nationaal Bestuursakkoord Water,
is dit primair een kwestie van ruimtelijke ordening. Het waterschap inventariseert
de wateropgave en de daarbij behorende ruimtelijke aspecten, en wendt zich
daarbij tot de gemeente met het verzoek om medewerking te verlenen door de
gewenste bergingsgebieden ook als zodanig planologisch in te passen. Afhankelijk
van eventuele wenselijke andere gebruiksfuncties van het betreffende gebied
kan door de gemeente in goed overleg met het waterschap worden bezien of een
zogenaamde dubbelbestemming mogelijk is en welke bestemming dan primair en
welke secundair dient te zijn. Eventuele met die aanwijzing gepaard gaande
planschadevergoeding wordt door het waterschap aan de planschade-uitkerende
gemeente vergoed, een en ander volgens de regels en systematiek van de Wet
op de Ruimtelijke Ordening (artikelen 31a en 49 WRO). Voorts legt de beheerder
op zijn legger vast dat het bergingsgebied behoort tot de bij hem in beheer
zijnde watersystemen. Het gebied maakt immers – anders dan bijvoorbeeld
noodoverloopgebieden – integraal onderdeel uit van het (regionale) watersysteem.
Noodoverloopgebieden maken geen deel uit van het watersysteem. Deze gebieden
komen slechts voor inundatie in aanmerking, indien de reguliere bergingscapaciteit
van een watersysteem niet langer toereikend is om het teveel aan water te
bergen. Uit de naam «noodoverloopgebied» volgt reeds dat het om
bijzondere situaties moet gaan, waarbij tot inundatie van bepaalde gebieden
wordt overgegaan om grotere maatschappelijke schade elders te voorkomen.Het tweede element betreft de inrichting.
Soms is het voor de goede werking van een bergingsgebied noodzakelijk dat
in dat gebied ook nog inrichtingsmaatregelen plaatsvinden. Zo kan een in-
of uitlaatwerk nodig zijn, dient er wellicht een extra (vlucht)weg aangelegd
te worden of moeten er – in verband met de gewenste schadebeperking –
enkele kaden rondom bijvoorbeeld woningen worden aangelegd. Dergelijke mogelijk
nodige inrichtingsmaatregelen zullen juridisch kunnen plaatsvinden met behulp
van hetzij de vestiging van zakelijke rechten, hetzij het opleggen van een
gedoogplicht, hetzij via onteigening. De aard van het in te roepen juridisch
instrument zal afhangen van de mate van ingrijpendheid van de maatregel, alsook
van de bereidwilligheid van de grondeigenaar om mee te werken.Een derde element bij bergingsgebieden is deingebruikstelling (of soms: ingebruikgeraking) van een gebied als bergingsgebied.
Afhankelijk van het soort bergingsgebied kan een gebied op een bepaald moment –
er valt een forse bui en het water kan niet weg – onder water lopen,
of er kan met een handeling van de beheerder water naar een gebied worden
gestuurd. Zo kan een schuif worden opengezet of kan bij een bepaalde
waterstand elders gestopt worden met uitmalen. Aan een dergelijke ingebruikstelling
ligt niet weer een apart besluit ten grondslag.Van belang is om nog apart aandacht te besteden aan de juridische positie
van de grondeigenaar bij feitelijke berging van water op zijn gronden. Kan
de eigenaar, met een beroep op zijn eigenaarspositie de berging van het water
tegenhouden of na afloop van een inundatie de beheerder in rechte de onrechtmatigheid
van de berging voorhouden, nu hij niet expliciet heeft toegestemd in die tijdelijke
aantasting van zijn eigendom? Nee, aldus de heersende opvatting. De gronden
zijn als zodanig aangewezen op de legger en in een ruimtelijk plan en daarmee
handelt de beheerder rechtmatig. Bovendien bestaat er de mogelijkheid voor
tegemoetkoming in inundatieschade. In het verleden zijn met grondeigenaren
ook (privaatrechtelijke) overeenkomsten gesloten over de berging van water.
Een dergelijke overeenkomst ligt echter niet voor de hand, indien daarmee
wordt beoogd uit te drukken dat inundatie slechts mogelijk zou zijn na toestemming
van de grondeigenaar of rechthebbende. De overheid kan voor de uitoefening
van een belangrijke publieke taak als het waterbeheer immers niet afhankelijk
worden van de privaatrechtelijke toestemming van elke grondeigenaar in een
gebied. In het kader van een beheertaak moet een beheerder er desnoods ook
zonder toestemming van private partijen voor kunnen zorgen dat een watersysteem
of onderdeel daarvan aan zijn functie kan blijven voldoen. Uiteraard ligt
het wel voor de hand dat de beheerder met de grondeigenaar overleg voert en
afspraken kan maken over de wijze waarop gehandeld wordt in het geval van
inundatie. Dit betekent echter niet dat bij het ontbreken van dergelijke afspraken
de beheerder niet handelend kan optreden. Om dit nog eens expliciet duidelijk
te maken is in dit wetsvoorstel een wettelijke gedoogplicht met betrekking
tot berging van water opgenomen.d. gedoogplicht voor waterberging en vergoeding van
nadeelDe realisatie van een bergingsgebied begint met een verzoek van de waterbeheerder
aan de gemeente om een planologisch besluit te nemen ten einde de aanleg van
het bergingsgebied planologisch mogelijk te maken en ongewenste ontwikkelingen
in het toekomstig waterbergingsgebied door het stellen van voorschriften te
voorkomen. De planologische aanwijzing is een exclusieve bevoegdheid van de
gemeente. Indien de waterbeheerder de gemeente een verzoek doet om een planologisch
besluit te nemen, is het zaak om daarbij zo veel mogelijk aan te geven welke
beschermende inrichtingsmaatregelen worden getroffen om wateroverlast te voorkomen.
Dit met het oog op reducerende werking daarvan op de planschade.Planologische aanwijzing is ook nodig omdat als een zodanige aanwijzing
achterwege blijft geen verplichting tot gedogen van tijdelijke waterberging
geldt. Aanwijzing van een bergingsgebied in de legger bedoeld in artikel 5.1
doet op zich die verplichting niet ontstaan. Wel kan aanwijzing in de legger
zonder dat planologische aanwijzing heeft plaatsgehad een schadeveroorzakend
besluit zijn. Binnen het planschadevergoedingsstelsel is het niet mogelijk
om de schade ten gevolge van toekomstige wateroverlast voor vergoeding in
aanmerking te laten komen, omdat er onvoldoende causaliteit bestaat tussen
de planologische aanwijzing van een bergingsgebied – die slechts tot
doel heeft ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan met het oog op het toekomstige
gebruik als bergingsgebied – en de daadwerkelijke inundatie daarvan.
Vergoeding van planschade heeft plaats ter compensatie van gebruiksbeperkingen
die optreden ten gevolge van de gewijzigde planologische situatie.Vervolgens stelt de waterbeheerder overeenkomstig het bepaalde in artikel
5.2 een projectplan vast ten behoeve van de aanleg van het bergingsgebied.
Van de waterbeheerder mag worden verwacht dat het de gemeente in een zo vroeg
mogelijk stadium betrekt bij de voorbereiding van het projectplan, ten einde
in samenspraak met de gemeente te bepalen welke modaliteit van berging de
minste planologische schade veroorzaakt. De waterbeheerder zorgt er voor dat
het ten behoeve van inrichtingsmaatregelen – zoals het maken van inlaat-
of compartimenterende werken dan wel de aanleg van kaden om objecten in het
gebied tegen wateroverlast te beschermen – kan beschikken over de benodigde
grond. Dit kan door aankoop, vestiging van een zakelijk recht of, als dit
niet lukt, uiteindelijk door onteigening van de grond. Inrichtingsschade wordt
in principe door de waterbeheerder vergoed bij vestiging van een zakelijk
recht, dan wel bij onteigening volgens de systematiek van de Onteigeningswet.
In beide gevallen betreft dit in beginsel volledige schadevergoeding.Naast veroorzaking van nadeel door aanwijzing en inrichting van bergingsgebieden
kan ook tijdelijke inundatie leiden tot onevenredig nadeel. Voor die gevallen
hanteren de meeste waterschappen thans een specifieke nadeelcompensatieregeling,
veelal gebaseerd op de door het Landelijk Bestuurlijk Overleg Water vastgestelde
model van Nadeelcompensatieregeling ingebruikname regionale waterbergingsgebieden.
In de gevallen waarin het Rijk beheerder is, geldt de Regeling nadeelcompensatie
Verkeer en Waterstaat 1999. In hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel is eveneens
voorzien in de mogelijkheid tot vergoeding van nadeel. Waar het gaat om nadeelcompensatie
op het terrein van de «natte waterstaat» zal de voorziening in
hoofdstuk 7 in de plaats komen van de thans geldende nadeelcompensatieregelingen.Overigens is het zo dat bij de planologische aanwijzing en de inundatie
van een bergingsgebied dezelfde soorten schade kunnen optreden, echter met
een verschillende oorzaak. De planologische aanwijzing van bergingsgebieden
kan tot gevolg hebben dat gebruiksbeperkingen gaan gelden. Gebruiksbeperkingen
kunnen zowel een waardedaling van de betrokken onroerende zaken veroorzaken
(vermogensschade) als ook inkomensschade. Deze
inkomensschade dient te worden onderscheiden van de inkomensschade die kan
optreden bij ingebruikname van een bergingsgebied, zoals teeltplanschade en
bedrijfsschade. Overigens kan bij daadwerkelijke inundatie ook vermogensschade
optreden, met name door structuurschade aan de grond. Deze dient dan weer
te worden onderscheiden van eventuele vermogensschade ten gevolge van planologische
aanwijzing. De oorzaken van eventuele schades dienen aldus scherp te worden
onderscheiden.10.5. Gevaar voor waterstaatswerkenTot slot bevat hoofdstuk 5 in paragraaf 4 een regeling betreffende
gevaar voor waterstaatswerken. De materie van die paragraaf is in belangrijke
mate ontleend aan paragraaf 17 van de Waterstaatswet 1900, welke paragraaf
vrij recent – bij Wet van 16 mei 2002, houdende vervanging van
paragraaf 17 van de Waterstaatswet 1900 door algemene regels inzake voorbereiding
op en optreden bij gevaar voor waterstaatswerken (Stb. 292) – ingrijpend
is gemoderniseerd. De reikwijdte van voornoemde paragraaf 17 komt overeen
met de reikwijdte van paragraaf 4 van hoofdstuk 5 van dit wetsvoorstel.a. regeling in dit wetsvoorstelIn het wetsvoorstel is een aantal bestuurlijke verplichtingen betreffende gevaar voor waterstaatswerken opgenomen. In de eerste plaats is de
beheerder verplicht om voor de waterstaatswerken onder zijn beheer een calamiteitenplan
op te stellen, met daarin een overzicht van de mogelijke gevaren en de maatregelen
die nodig zijn om die gevaren in voorkomend geval het hoofd te bieden. Ook
dient hij zorg te dragen voor oefeningen in doeltreffend optreden bij gevaar.
Verder is hij, nadat zich een calamiteit heeft voorgedaan, verplicht om, zodra
de feitelijke omstandigheden dat toelaten, eventuele schade aan een waterstaatswerk
zoveel mogelijk te repareren. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in bijzondere
bevoegdheden voor de beheerder in tijden van gevaar. Hij is bevoegd om alle
maatregelen te nemen die hij noodzakelijk acht ter afwending of beperking
van het gevaar, zo nodig in afwijking van wettelijke voorschriften.Vanwege het grote belang van een juiste voorbereiding op (mogelijke) waterstaatkundige
calamiteiten en ook vanuit de gedachte dat «met een juiste voorbereiding
veel te winnen valt» ligt in dit wetsvoorstel, evenals in de Waterstaatswet
1900, sterk de nadruk op de voorbereiding. Naar mate meer aandacht wordt besteed
aan een goede voorbereiding van de in geval van gevaar te treffen maatregelen,
zal in echte gevaarsituaties minder snel of minder ingrijpend een beroep zal
behoeven te worden gedaan op de bijzondere bevoegdheden uit hoofdstuk 5. Aldus
wordt bewerkstelligd dat aan gevaarlijke situaties zoveel mogelijk het hoofd
kan worden geboden met de meer reguliere bevoegdheden.Overigens dient bij de in dit wetsvoorstel opgenomen bevoegdheden en verplichtingen
steeds te worden bedacht dat die bevoegdheden en verplichtingen ten dienste
staan van de juiste noodzakelijke operationele uitvoering ten tijde van gevaar.
Uit de wijze waarop de beheerder een nadere invulling geeft aan de in het
wetsvoorstel opgenomen verplichtingen, zal steeds duidelijk moeten worden
wat een en ander concreet betekent voor de uitvoering. In het bijzonder de
operationele oefeningen en het vaststellen van een calamiteitenplan dragen
bij aan een juist en adequaat optreden in de praktijk.b. calamiteitenplanHet calamiteitenplan is te karakteriseren als een organisatieoverzicht
en een waarschuwings- en afsprakenschema met betrekking tot het optreden in
situaties van gevaar. Het is een hulpmiddel voor de beheerder en diegenen
die met de calamiteitenbestrijding en de coördinatie daarbij zijn belast.
Denkbaar is dat de inhoud van het calamiteitenplan afhangt van de aard en
omvang van de te beheren waterstaatswerken. Het calamiteitenplan zal integraal
van karakter dienen te zijn. Alle bekende soorten van bedreigingen van de
bij de beheerder in beheer zijnde waterstaatswerken zullen, zo mogelijk met
elkaar in verband gebracht, in het plan opgenomen moeten zijn.Het is van groot belang dat de calamiteitenplannen afgestemd zijn op soortgelijke
plannen van andere overheden. Hierbij dient gedacht te worden aan afstemming
op een tweeërlei soorten plannen. Enerzijds is afstemming nodig op de
van belang zijnde provinciale coördinatieplannen, de gemeentelijke rampenplannen
en de eventueel voor het waterbeheer van belang zijnde rampenbestrijdingsplannen.
Anderzijds is de afstemming van belang op de calamiteitenplannen van andere
beheerders, in verband met de samenhang van watersystemen. Het kan bijvoorbeeld
gaan om een situatie waarbij ten aanzien van één dijkringgebied
verschillende beheerders het beheer over de waterkeringen voeren.c. oefeningen in doeltreffend optreden bij gevaarIn het kader van de voorbereiding op buitengewone omstandigheden met betrekking
tot het watersysteem dient de beheerder met enige regelmaat oefeningen te
houden. Het technisch, ambtelijk en bestuurlijk apparaat van de beheerder
verkrijgt daarmee de nodige ervaring om in een situatie van gevaar doeltreffend
te kunnen optreden. De verplichting tot het houden van oefeningen is in 2002
bij de hierboven genoemde wetswijziging in de Waterstaatswet 1900 geïntroduceerd.
Voordien bestond een dergelijk verplichting alleen ten aanzien van primaire
waterkeringen. Mede ten behoeve van waterschappen is in opdracht van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden en de Unie van Waterschappen
een oefenmodule ontwikkeld als handreiking voor een adequate voorbereiding
op het waterschapsoptreden in ramp- of ongevalsituaties. De reikwijdte van
deze module is ruim: calamiteiten met betrekking tot de waterkering, situaties
als schaarste of overvloed aan oppervlaktewater, het in het ongerede raken
van een waterstaatkundig werk en de plotselinge verslechtering van de kwaliteit
van oppervlaktewater komen hier aan bod.Bij het houden van oefeningen kan een onderscheid worden gemaakt tussen «operationele
oefeningen» en «bestuurlijk oefenen». Laatstgenoemd begrip
ziet op die situatie waarbij bestuurders betrokken worden bij oefeningen.
Uit de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 1998/99, 24 071,
nr. 51) en uit het daarbij toegezonden rapport van het Crisis Onderzoek
Team naar aanleiding van de extreme regen in het najaar van 1998 (Extreme
regen 1998, schurende ketens binnen het openbaar bestuur, 1999, Samson, Alphen
aan de Rijn) komt naar voren dat juist voor die bestuurlijke voorbereiding
niet altijd voldoende aandacht bestond. Ook tijdens de behandeling van deze
brief in de Tweede Kamer is hiervoor nadrukkelijk aandacht gevraagd (Kamerstukken
II 1998/99, 26 659, nr. 4).Het ligt in de rede dat de oefeningen van de beheerder worden afgestemd
op de oefeningen uit te voeren door het bevoegde gezag in de sfeer van de
Wet rampen en zware ongevallen, en wel in die zin dat ook regelmatig gezamenlijk
wordt geoefend. Er is vanaf gezien dit ook als zodanig wettelijk voor te schrijven.
Voorkomen moet worden dat er verplichte oefeningen worden voorgeschreven ook
voor die situaties dat de meerwaarde van oefeningen niet goed te onderkennen
is. Er moet immers voor worden gewaakt dat de lasten voor het bestuur onnodig
worden verhoogd. In die situaties dat het gezamenlijk oefenen door burgemeester
en wethouders en het dagelijks bestuur van het waterschap meerwaarde heeft –
bijvoorbeeld ingeval van de ligging van een grote en laaggelegen woonwijk
langs een (primaire) waterkering – zullen dergelijk oefeningen uit de
aard van de materie wel plaatsvinden. Mocht dat onverhoopt niet het geval
zijn, dan kan het provinciaal bestuur in zijn hoedanigheid van coördinerend
gezag voor zowel de rampenbestrijding als de waterhuishoudkundige calamiteitenbestrijding
dergelijke samenwerking bevorderen.De benodigde frequentie van oefenen zal in de praktijk afhangen van de
aard en het omvang van het watersysteem dat bij een beheerder in beheer is,
alsmede van de aard en omvang van de risico’s die gepaard kunnen gaan
met het in het ongerede raken van dat watersysteem. Waar het uiteindelijk
om gaat is dat een beheerder gesteld staat voor het afwenden van gevaar waarover
hij het beheer heeft; hij dient zorg te dragen voor een frequentie van oefenen
welke nodig is voor een doelmatig kunnen optreden bij gevaar.d. evaluatie van optreden tijdens gevaarHet is een goed gebruik dat ook de beheerders van waterstaatswerken, nadat
zich een bedreiging van de goede staat van die werken heeft voorgedaan, zorgdragen
voor een evaluatie van hun optreden. De in het wetsvoorstel voorgestelde evaluatieplicht
is rechtstreeks gekoppeld aan de bijzondere bevoegdheid van de beheerder om
bij gevaar alle maatregelen te treffen die hij nodig acht, zo nodig met afwijking
van bestaande bepalingen. Een volledig inzicht met betrekking tot de calamiteit
is van wezenlijk belang voor het toekomstig optreden van de beheerder in soortgelijke
situaties. Mogelijk behoeft dan in de toekomst minder snel of minder ingrijpend
gebruik gemaakt te worden van een bijzondere bevoegdheid. Eenzelfde motief
ligt overigens ook ten grondslag aan het opstellen van calamiteitenplannen
en het houden van oefeningen: vele natuurlijke oorzaken van calamiteiten zoals
extreme regenval, incidentele grootschalige verontreiniging of een hoge rivierafvoer
zijn niet of nauwelijks te beïnvloeden. Niettemin kan het door de beheerder
gesteld staan voor dergelijke calamiteiten wel mede bepalend zijn voor de
vraag in hoeverre er aanleiding is voor het gebruik van een bijzondere bevoegdheid.
En het gesteld staan wordt mede beïnvloed door het oefenen, het opstellen
van een calamiteitenplan alsmede het evalueren van het optreden met betrekking
tot een eerdere calamiteit. Hierbij zij overigens opgemerkt dat ook door middel
andere instrumenten uit dit wetsvoorstel kan worden geanticipeerd op bepaalde
te voorziene calamiteiten. Daarbij kan in het bijzonder gedacht worden aan
het opnemen van wateroverlastscenario’s inzake het handelen in bepaalde
extreme waterstaatkundige omstandigheden in een waterakkoord. In een dergelijk
akkoord kan bijvoorbeeld worden vastgelegd onder welke omstandigheden en in
welke mate beperkingen zullen gelden ten aanzien van het uitslaan van waterhoeveelheden.e. verhouding wetsvoorstel tot Wet rampen en zware
ongevallenEen regelmatig terugkerende vraag is die naar de verhouding van de bepalingen
inzake bijzondere omstandigheden op het terrein van de waterbeheer ten opzichte
van de Wet rampen en zware ongevallen. Anders geformuleerd: hoe verhoudt de
functionele keten zich ten opzichte van de algemene keten, indien zich een
situatie van gevaar voor waterstaatswerken voordoet? Dit wetsvoorstel brengt
in deze relatie geen wijziging. Duidelijk dient te zijn dat, indien sprake
is van een samenloop van een situatie van gevaar in de zin van dit wetsvoorstel
en een ramp of een zwaar ongeval in de zin van artikel 1 van de Wet rampen
en zware ongevallen, sprake zal kunnen zijn van samenloop in de bevoegdheid
tot het optreden van de burgemeester en de beheerder van watersystemen of
onderdelen daarvan. Ingevolge artikel 11 van de Wet rampen en zware ongevallen
draagt de burgemeester ingeval van een ramp (of bij ernstige vrees voor het
ontstaan ervan) het opperbevel. Uit dien hoofde behoort het tot zijn taak
het coördineren van al die activiteiten die in zo’n situatie tot
doel hebben de veiligheid van de bevolking te verzekeren. Tevens schrijft
genoemd artikel 11 voor dat degenen die aan de rampbestrijding deelnemen onder
het bevel staan van de burgemeester.Reeds ten tijde van de totstandkoming van de Rampenwet, de voorganger
van de Wet rampen en zware ongevallen, is het mogelijke gevaar voor botsing
tussen maatregelen, nodig voor de algemene veiligheid, en maatregelen, noodzakelijk
uit een oogpunt van beperking van overstroming, onder ogen gezien. Daarbij
is toen overwogen dat de burgemeester, zijnde met de algemene organisatie
van de rampbestrijding (evacuatie, medische hulp en de aanvoer van personen
en materieel etc.) belast, de verantwoordelijkheid draagt voor het stellen
van prioriteiten. Daarom moet hij in staat zijn om – zij het alleen
in uiterste noodzaak – het optreden van andere overheden
bij de uitoefening van de hem wettelijk toegekende bevoegdheden dwingend te
beïnvloeden. Zoals uitdrukkelijk bij de totstandkoming van de Rampenwet
is gesteld, volgt uit de in artikel 11 (destijds genummerd artikel 13) omschreven
opperbevelbevoegdheid dat de burgemeester het bevoegde bestuursorgaan van
bijvoorbeeld een waterschap zo nodig aanwijzingen kan geven waarmee dat orgaan
rekening heeft te houden. Overigens zal een dergelijke situatie zich niet
zelden uitstrekken over meerdere gemeenten tegelijk; op zijn beurt is dan
de Commissaris van de Koning het tot het geven van aanwijzingen aan de burgemeesters
bevoegde bestuursorgaan (Kamerstukken II 1982/83, 16 978, nr. 5,
blz. 8 e.v.).Daarnaast kan worden opgemerkt dat het denkbaar is dat sprake zal zijn
van een situatie van gevaar in de zin van dit wetsvoorstel, terwijl die situatie
(nog) niet is te kwalificeren als een ramp in de zin van de Wet rampen en
zware ongevallen. Alsdan beschikt de beheerder van de waterstaatswerken over
de noodzakelijke bevoegdheid, terwijl de bevoegdheden van de instanties in
de algemene kolom, en dan in het bijzonder de bevoegdheid van de burgemeester,
(nog) niet aan de orde zijn.Een verschil ten opzichte van de Wet rampen en zware ongevallen is overigens
ook dat de in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen calamiteitenregeling
een objectgericht karakter heeft: centraal staat het goed functioneren van
waterstaatswerken in tijden van gevaar. De Wet rampen en zware ongevallen,
daarentegen, heeft een meer subjectgericht karakter. Daarin staan vooral de
belangen van openbare veiligheid en openbare orde centraal.f. nadeelcompensatieDe regeling van vergoeding van nadeel zoals we die thans nog kennen in
artikel 78 van de Waterstaatswet 1900 komt niet apart terug in de paragraaf
over gevaar voor waterstaatswerken, maar gaat op in de regeling voor nadeelcompensatie,
opgenomen in hoofdstuk 7.11. HANDELINGEN IN WATERSYSTEMEN11.1. Inleidinga. algemeenWatersystemen vervullen een belangrijke rol in de bewoonbaarheid van het
land en kunnen verschillende maatschappelijke en economische activiteiten
dienen, zoals drinkwater, recreatie of industrieel gebruik van water. Ook
kunnen watersystemen een infrastructurele functie vervullen. Om vanuit deze
optiek watersystemen te beschermen en duurzaam van de mogelijkheden die erdoor
geboden worden te kunnen profiteren is het noodzakelijk dat handelingen die
watersystemen kunnen beïnvloeden, gereguleerd worden. Tot op heden wordt
daarin voorzien door de Wet op de waterhuishouding, de Grondwaterwet, de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Wet
beheer rijkswaterstaatswerken en de keuren van waterschappen. Daarmee bestaat
in de praktijk in het algemeen duidelijkheid over de soorten handelingen waarop
voorschriften van toepassing zijn. De wijze waarop huidige gefragmenteerde
waterwetgeving in die regulering voorziet is echter niet optimaal. De verbrokkeling
bemoeilijkt de voor een adequaat waterbeheer noodzakelijke integrale afweging
van belangen, terwijl burgers en bedrijven worden geconfronteerd met een stapeling
van instrumenten en procedures. Met hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel
wordt hier verandering in gebracht. In dat hoofdstuk worden de bestaande wettelijke
regelingen geïntegreerd in één uniform stelsel, dat voor
vergunningplichtige handelingen in één watervergunning resulteert.
In de navolgende paragrafen zal hoofdstuk 6 nader worden toegelicht.b. hoofdlijnen van het reguleringsstelselHoofdstuk 6 van het wetsvoorstel heeft betrekking op het verrichten van
handelingen in een watersysteem. Anders dan het voorgaande hoofdstuk, dat
ziet op activiteiten van de beheerder, reguleert hoofdstuk 6 primair de handelingen
van derden (veelal burgers en bedrijven). Het gaat daarbij in het algemeen
om handelingen die tot op heden worden gereguleerd door de in de vorige paragraaf
genoemde waterwetgeving. Het hoofdstuk is er, mede in het licht van de Kabinetsreactie
op het Advies van de Taskforce Vergunningen (Kamerstukken II 2004/05, 29 515,
nr. 93), op gericht om de huidige fragmentatie van het instrumentarium,
de procedures en de toetsingskaders over deze wetten te integreren en te vereenvoudigen
in één reguleringsstelsel. In dat stelsel staan de doelmatige
bescherming van het watersysteem en de dienstverlening voor burgers en bedrijven
centraal. Daartoe is niet alleen voorzien in een integrale watersysteembenadering,
maar wordt tevens een sterke impuls gegeven aan het vereenvoudigen en terugdringen
van het aantal vergunningen door de introductie van één watervergunning
en door het gebruik van algemene regels te verbreden. Dit leidt tot reductie
van administratieve lasten voor burgers en bedrijven. Op deze manier wordt
de toegankelijkheid en transparantie van de wetgeving en van de regulering
van handelingen vergroot en behoren tegenstrijdigheden tussen waterwetten
tot het verleden. Tevens wordt, zoals reeds aangegeven in paragraaf 4.6,
een goede afstemming met andere vergunningstelsels geborgd door de realisering
van één loket in de uitvoering.Voor de goede orde zij nog vermeld dat in dit hoofdstuk reeds wordt geanticipeerd
op het in paragraaf 4.6, onder a, genoemde wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet milieubeheer en enige andere daarmee verband houdende wetten (modernisering
van de algemene milieuregels voor inrichtingen).c. regels van Rijk en waterschappenVoor een goed begrip van hoofdstuk 6 moeten twee factoren worden onderscheiden.
De eerste factor is het beheer. Voor watersystemen in beheer bij het Rijk
zal bij of krachtens dit wetsvoorstel in de benodigde regels ter regulering
van handelingen in een watersysteem moeten worden voorzien. Voor de overige
watersystemen geldt dat in beginsel de reglementaire bevoegdheid van de waterschappen
om bij waterschapsverordening regels te stellen als uitgangspunt kan worden
genomen (zie artikel 56 van de Waterschapswet). Een dergelijke benadering
past ook bij het aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggende uitgangspunt
van «decentraal wat kan». Vanuit de invalshoek «beheer»
kan het dus zo zijn dat het wetsvoorstel wel regels bevat voor bepaalde handelingen
in watersystemen in beheer bij het Rijk, maar geen regels voor soortgelijke
handelingen in andere watersystemen. Dit onderscheid op basis van beheer is
overigens niet nieuw. Het ligt bijvoorbeeld ten grondslag aan de Wet beheer
rijkswaterstaatswerken, waarin voor werken in beheer bij het Rijk is geregeld
wat voor waterstaatswerken in beheer bij een waterschap bij verordening van
het desbetreffende waterschap pleegt te worden geregeld.De tweede in het kader van hoofdstuk 6 relevante factor is die van de
internationale verplichtingen of de bovenregionale belangen. Met het oog op
die verplichtingen of belangen kan het wenselijk of noodzakelijk zijn om bepaalde
handelingen – of zij nu betrekking hebben op een watersysteem in beheer
bij het Rijk of bij een waterschap – voor alle watersystemen op uniforme
wijze te reguleren. In dat geval ligt regeling bij of krachtens de wet voor
de hand. Een voorbeeld van dergelijke handelingen zijn de thans op grond van
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gereguleerde lozingen van afvalstoffen,
verontreinigende stoffen of schadelijke stoffen. In dit verband is voorts
van belang dat voor zover in een onderwerp reeds door het Rijk is voorzien,
de waterschappen niet langer onverkort bevoegd zijn om daarin nog zelfstandig
bij verordening te voorzien (zie artikel 59 van de Waterschapswet; zie ook
paragraaf 15.3 van deze memorie).In de behoefte om specifieke regels te kunnen stellen met betrekking tot
handelingen in watersystemen in beheer bij het Rijk wordt in het wetsvoorstel
voorzien door de artikelen 6.3 en 6.4. Deze beide artikelen bieden echter
ook een basis om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ter uitvoering
van internationale verplichtingen of met het oog op bovenregionale belangen
regels te stellen voor alle watersystemen, met inbegrip van de watersystemen
in beheer bij een waterschap. Voorts wordt in artikel 6.2 een aantal handelingen
onderscheiden waarvoor, met het oog op de onderliggende internationale verplichtingen
of bovenregionale belangen, reeds op het niveau van de wet is gekozen om deze
voor alle watersystemen centraal te regelen. Daarbij geldt als uitgangspunt
dat deze handelingen vergunningplichtig zijn. Anders dan in artikel 6.2 wordt
in artikel 6.3 slechts de mogelijkheid geregeld om bepaalde handelingen vergunningplichtig
te maken. Alvorens op grond van artikel 6.3 voor bepaalde handelingen een
vergunningplicht in te stellen zal bijvoorbeeld eerst moeten worden overwogen
of in de behoefte tot regulering niet door middel van algemene regels op grond
van artikel 6.4 kan worden voorzien.Voor de goede orde wordt nog opgemerkt dat hoofdstuk 6 dus niet de bevoegdheid
van waterschappen regelt om – voorzover daarin niet reeds bij of krachtens
de artikelen 6.2 tot en met 6.4 door het Rijk is voorzien – bij verordening
regels te stellen met betrekking tot handelingen in de onder hun beheer vallende
watersystemen. Daartoe zijn zij immers op grond van artikel 56 van de Waterschapswet
al bevoegd. In dat kader staat het de waterschappen ook vrij om naast de reeds
op grond van de artikelen 6.2 en 6.3 vergunningplichtige handelingen, nog
andere handelingen vergunningplichtig te stellen. Wel volgt uit artikel 6.9
dat, zodra een waterschap ervoor kiest om nog andere handelingen vergunningplichtig
te maken of anderszins aan een toestemmingsvereiste te binden, dit er automatisch
toe leidt dat die handelingen onder de watervergunning komen te vallen. De
waterschappen kunnen dus geen afzonderlijke vergunningsstelsels meer in het
leven roepen. Hiermee wordt voorkomen dat afbreuk zou kunnen worden gedaan
aan het uitgangspunt van één watervergunning, terwijl ook de
integrale afweging van de bij het waterbeheer betrokken belangen gewaarborgd
blijft.11.2. Handelingen in het watersysteemHoofdstuk 6 ziet op een veelheid van uiteenlopende handelingen. Deze variëren
van het brengen van water of stoffen in een oppervlaktewaterlichaam, het onttrekken
van water aan oppervlaktewater- of grondwaterlichamen en het infiltreren van
water tot het verrichten van werkzaamheden of het maken van werken in het
watersysteem. Hieronder worden de diverse handelingen in watersystemen nader
toegelicht, waarbij die handelingen, mede gelet op de systematiek
van hoofdstuk 6, voor het gemak in drie categorieën zijn ingedeeld.a. lozen van stoffenDe eerste categorie van handelingen die kan worden onderscheiden, is het
lozen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen (hierna: stoffen)
in een oppervlaktewaterlichaam, een bergingsgebied of, anders dan via de gemeentelijke
riolering, op een zuiveringtechnisch werk. Het gaat hier om handelingen die
de chemische of ecologische toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen
beïnvloeden en die thans onder de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
en de Wet verontreiniging zeewater vallen. Bij lozingen op een zuiveringtechnisch
werk gaat het om die lozingen van water of stoffen die niet via een openbaar
vuilwaterriool plaatsvinden. Het gaat hier met name om bedrijfsafvalwater
dat door middel van een leiding rechtstreeks naar het zuiveringtechnisch werk
wordt afgevoerd. De wettekst hiervoor betreft mede uitdrukkelijk het lozen
van water, omdat ook regulering van de kwantiteit van het afvalwater nodig
is voor een goede werking van de zuivering; in de praktijk betreft het overigens
altijd mengsels van water en stoffen.Voorts zijn ook de wateren in het zeegebied, dat wil zeggen, de exclusieve
economische zone, de territoriale zee, de volle zee1 en de daarmee in open verbinding staande zoute binnenwateren, oppervlaktewaterlichamen
in de zin van deze wet en valt het lozen van stoffen in deze wateren onder
het bereik van hoofdstuk 6. Ter bescherming van de Noordzee en het verdere
zeegebied strekt het hoofdstuk zich ook uit tot handelingen zoals het verbranden,
opslaan, afgeven of aan boord nemen van stoffen met het oogmerk zich daarvan
in het zeegebied te ontdoen. De regulering hiervan ligt in het verlengde van
de Wet verontreiniging zeewater en dient als zodanig mede ter uitvoering van
de London Dumping Convention en het OSPAR-verdrag.2
Beide verdragen regelen zowel het lozen als het storten van afval in het zeegebied.
Op lozingen in het kader van het normaal gebruik van schepen en vliegtuigen
zijn deze verdragen, en ook dit wetsvoorstel niet van toepassing. Hierop ziet
het zogenaamde MARPOL-verdrag3, dat in Nederland
is geïmplementeerd via de Wet voorkoming verontreiniging door schepen.
De in het kader van het OSPAR-verdrag van toepassing zijnde voorschriften
voor operationele lozingen vanaf mijnbouwinstallaties in het zeegebied zijn
geïmplementeerd via de Mijnbouwwet.Voor het brengen van stoffen in grondwater is er een afbakening met de
Wet bodembescherming; het brengen van stoffen op of in de bodem dat tot bodem-
en grondwaterverontreiniging kan leiden is in die wet gereguleerd en niet
in dit wetsvoorstel.b. lozen of onttrekken van waterDe tweede categorie van handelingen die onder dit wetsvoorstel vallen,
betreft het lozen van water en het onttrekken van water. Het gaat hierbij
om het brengen van water in oppervlaktewaterlichamen, om infiltraties (het
in de bodem brengen van water, ter aanvulling van het grondwater, in samenhang
met het onttrekken van grondwater), om het onttrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam
en om het onttrekken van grondwater. Deze handelingen hebben effecten op de
hydrologische toestand van grond- of oppervlaktewater. In de huidige wetgeving
worden deze handelingen gereguleerd door de Grondwaterwet en de Wet op de
waterhuishouding.Overigens dienen, in het licht van de afbakening met de Wet bodembescherming,
de kwalitatieve gevolgen van infiltraties van water bij het behandelen van
een vergunningaanvraag voor een infiltratie in het kader van dit wetsvoorstel
in ogenschouw te worden genomen, in verband met de Europese Grondwaterrichtlijn1 (zie artikel 6.18, tweede tot en met vierde lid).c. gebruik van waterstaatswerken en andere handelingenDe derde en laatste categorie van handelingen betreft het gebruik van
waterstaatswerken en een daartoe behorende beschermingszone, door anders dan
in overeenstemming met de functie (zie over functietoekenning paragraaf 9.6
van deze toelichting), daar werkzaamheden te verrichten, werken te maken,
of vaste substanties of voorwerpen te storten of te plaatsen. Het gaat hier
om handelingen die, voor zover zij betrekking hebben op rijkswateren, thans
op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken worden gereguleerd. Voor
regionale wateren wordt hierin door de keuren van waterschappen voorzien.Bij het verrichten van werkzaamheden of het maken dan wel behouden van
werken in, op, onder of over een waterstaatswerk of een daartoe behorende
beschermingszone (in de legger te bepalen) moet worden gedacht aan activiteiten
die de zogenaamde bak (waterbodem en oevers), de waterkeringen en de ondersteunende
kunstwerken raken. Voorbeelden zijn ontgravingen, bouwen in een winterbed,
het verrichten van boringen, het aanbrengen van beschoeiingen, bouwen op een
waterkering of het aanbrengen van beplantingen.Het storten, plaatsen of neerleggen van vaste substanties of voorwerpen
in, op, onder of over een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone
(in de legger te bepalen), of het daar vervolgens achterlaten van deze substanties
of voorwerpen ziet met name toe op de bescherming van de waterkering en (ecologische)
oevers en op een veilige afvoer van water door oppervlaktewaterlichamen, teneinde
wateroverlast en overstroming te voorkomen. Zo mogen bijvoorbeeld boten anders
dan op daartoe bestemde aanlegplaatsen niet worden aangemeerd, mag er niet
op waterkeringen worden gekampeerd, en mag een waterkering of oever niet worden
gebruikt voor de (tijdelijke) opslag van materialen.Het gaat hier telkens om handelingen die niet in overeenstemming met de
functie zijn. Zo wordt uitgesloten dat bijvoorbeeld scheepvaart en recreatie
op grond van het wetsvoorstel te reguleren zou zijn op plaatsen die daar juist
toe bestemd zijn. Het nautisch beheer vindt reeds plaats op grond van de Scheepvaartverkeerswet
(met uitzondering van de exclusieve economische zone, waar de Scheepvaartverkeerswet
niet van toepassing is). Het recreatief medegebruik is met name een gevolg
van bijvoorbeeld de zwemwaterfunctie die een oppervlaktewaterlichaam kan hebben
en is in zoverre toegestaan zonder vergunning. Andere voorbeelden zijn het
aanleggen en lossen van schepen aan een loskade of het rijden op paden op
waterkeringen.11.3. Reguleringsinstrumentena. algemeenHoofdstuk 6 introduceert voor het verrichten van handelingen in watersystemen één
watervergunning. Daarmee worden zes vergunningstelsels, met bijbehorende procedures
en toetsingskaders vereenvoudigd en geïntegreerd in één
stelsel. Voorts worden alternatieve instrumenten die tot op heden
in sommige waterwetten zijn opgenomen, zoals algemene regels en informatieverplichtingen,
gestroomlijnd en geüniformeerd voor alle handelingen in watersystemen.
Behoudens het toegangsverbod in artikel 6.6 zijn de in dit wetsvoorstel opgenomen
instrumenten als zogenaamde beheersingsmaatregelen aangeduid in artikel 11
van de kaderrichtlijn water1 die als minimumvereisten
moeten worden beschouwd, waaraan moet worden voldaan op grond van in dat artikel
geformuleerde criteria. De keuze welk type instrument moet worden toegepast,
wordt mede bepaald door een aantal aspecten zoals deze en andere internationale
verplichtingen waaraan Nederland moet voldoen, de effectiviteit van het instrument
in verband met het te bereiken doel, de vraag welke handelingen daartoe het
best op landelijk niveau kunnen worden gereguleerd en wat beter aan de beheerder
zelf kan worden overgelaten en de (maatschappelijke) kosten die de inzet van
de instrumenten met zich mee brengt.b. de watervergunningHet vergunningstelsel uit hoofdstuk 6 kan betrekking hebben op alle in
paragraaf 11.2 besproken categorieën van handelingen. In de praktijk
zal voor het verrichten van handelingen in watersystemen overigens lang niet
altijd een watervergunning vereist zijn. Zo behoeven handelingen waarvan de
invloed op het te beschermen belang gering is of waarvoor een vergunningplicht
om andere redenen niet nodig is, niet vergunningplichtig te worden gesteld.
Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het lozen en onttrekken van geringe
waterhoeveelheden of aan fysieke ingrepen waar dit in een watersysteem geen
nadelige gevolgen heeft. In vergelijking met de huidige wetgeving betreft
het voornamelijk handelingen die nu nog onder de Wet op de waterhuishouding,
de Grondwaterwet en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken vallen. Zoals hierboven
al werd aangegeven is het bij deze handelingen aan de beheerder om te beoordelen
waar een dergelijke ondergrens aan de regulering van handelingen concreet
moet worden gesteld. Voorts zal de huidige Wbr-praktijk waarin voor onderhoudswerkzaamheden
geen vergunning is vereist, worden gecontinueerd en bovendien worden uitgebreid
door ook herstelwerkzaamheden vrij te stellen.Voor handelingen die tot verontreiniging van een watersysteem leiden,
zoals thans gereguleerd op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
en de Wet verontreiniging zeewater, alsmede andere handelingen waarvoor in
artikel 11 van de kaderrichtlijn water beheersingsmaatregelen zijn voorgeschreven,
zal deze afweging door het Rijk gemaakt worden door waar mogelijk in bepaalde
gevallen of gebieden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te voorzien
in een vrijstelling van de in dit wetsvoorstel gestelde vergunningplicht (zie
artikel 6.4 jo. 6.5). Bij een dergelijke vrijstelling dienen geldende Europese
en internationale verplichtingen in acht genomen te worden. Zo vereist de
IPPC-richtlijn2 een vergunning voor onder meer
lozingen van bepaalde stoffen afkomstig van bepaalde categorieën industriële
activiteiten. Voor dergelijke handelingen kan op grond van dit hoofdstuk dan
ook géén vrijstelling worden verleend.c. algemene regelsEen andere belangrijke impuls van dit wetsvoorstel voor het terugdringen
van het aantal vergunningen is het gebruik van algemene regels. De Wet op
de waterhuishouding en de Grondwaterwet bieden beheerders thans reeds de mogelijkheid
om zelf algemene regels te stellen. Waterschappen kunnen dit op grond van
de keur. Voor handelingen die thans onder de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
zijn gereguleerd, zijn nog geen algemene regels mogelijk maar
er is wel behoefte om hierin te voorzien. In hoofdstuk 6 is daarom geregeld
dat het Rijk ook voor deze handelingen algemene regels kan inzetten.Voorts zijn op centraal niveau voor het lozen van stoffen op grond van
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren al een groot aantal algemene regels,
met gehele of gedeeltelijke opheffing van de vergunningplicht, totstandgekomen.
Het gaat hier om regels voor het brengen van stoffen in een watersysteem afkomstig
van bronnen als de glastuinbouw, de toepassing van bouwstoffen, bodemsanering
en proefbronnering, reiniging en conservering van vaste objecten, open teelt
en veehouderij, rookgasreiniging en huishoudelijk afvalwater. In een aantal
gevallen zijn deze algemene regels gecombineerd met algemene regels op grond
van andere wetten zoals de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de Wet
bodembescherming, de Wet milieubeheer, in verband met een integrale milieuaanpak.
Deze aanpak wordt in dit wetsvoorstel voortgezet. Ook onder de huidige Wet
verontreiniging oppervlaktewateren bestond reeds het voornemen algemene regels
meer en meer in te zetten voor andere sectoren waarvan de lozingen thans nog
vergunningplichtig zijn (o.a. kleine en kortdurende lozingen) en tevens zoveel
mogelijk integratie na te streven met de algemene regels op grond van de Wet
milieubeheer. De vergunningplicht voor het lozen van stoffen kan bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur worden vervangen door algemene regels. Daarbij
worden, naast de watersysteembenadering, tevens andere van belang zijnde uitgangspunten
gevolgd zoals de toepassing van beste beschikbare technieken (zie artikel
6.17, eerste lid, jo. artikel 8.40a van de Wet milieubeheer).Of algemene regels worden gebruikt ter vervanging van de vergunningplicht
of in aanvulling daarop behoeft telkens een afzonderlijke afweging en hangt
samen met de vraag hoe homogeen de te reguleren categorie gevallen van de
betreffende handelingen is. Zo wordt in overeenstemming met de benadering
in de Wet milieubeheer bij het stellen van algemene regels voor het brengen
van stoffen in een watersysteem vanuit gpbv-installaties als bedoeld in artikel
1.1 van die wet de vergunningplicht altijd gehandhaafd om aan de Europese
verplichtingen te kunnen voldoen. Algemene regels kunnen in een dergelijke
geval slechts een aanvullend karakter hebben.Algemene regels hebben een sterk uniformerend karakter, bieden een basisbeschermingsniveau
en leiden tot vermindering van de administratieve lasten die met het aanvragen
van individuele vergunningen gepaard gaan (zie paragraaf 16.3). Daarentegen
kan het noodzakelijk zijn om in meer maatwerk te voorzien waar dat in het
belang van de bescherming van een watersysteem gewenst is. In de algemene
regels kan daarom de verplichting worden opgelegd om voor daarbij aangewezen
handelingen te voldoen aan voorschriften van bij die algemene regels aangewezen
bestuursorganen (artikel 6.4, tweede lid). Op deze manier kan maatwerk worden
geleverd zonder dat daarvoor een volledige vergunning vereist is. Het is dan
ook niet de bedoeling dat nadere voorschriften een verkapte vergunning opleveren.Voorts kan bij het stellen van algemene regels worden bepaald dat en in
hoeverre van deze regels kan worden afgeweken door nadere voorschriften of
vergunningvoorschriften (zie artikel 6.4, tweede en derde lid). Op deze wijze
kan de beheerder in de gelegenheid worden gesteld in bepaalde gevallen of
bepaalde gebieden in het noodzakelijke maatwerk te voorzien. Voor ecologisch
kwetsbaar oppervlaktewater bijvoorbeeld kunnen nadere voorschriften een uitkomst
bieden om aan een meer specifieke doelstelling te voldoen. Een nader voorschrift
zal veelal als uitzondering op de algemene regels in een individueel
geval worden gegeven. Het is echter ook denkbaar dat bij het stellen van algemene
regels mogelijk wordt gemaakt gebruik te maken van collectieve nadere voorschriften
wanneer bijvoorbeeld sprake is van een groot aantal handelingen door meerdere
individuen in een gebied dat een verdergaande bescherming behoeft.Overigens moet worden opgemerkt dat dit wetsvoorstel ook voorziet in de
mogelijkheid regels te stellen, niet met betrekking tot het verrichten van
handelingen zelf, maar met betrekking tot de vergunningverlening. Deze regels
vormen een algemene instructie aan bestuursorganen die bevoegd zijn vergunningen
te verlenen of nadere voorschriften te stellen. Hierbij kan worden gedacht
aan Europese verplichtingen met betrekking tot emissiegrenswaarden voor het
brengen van stoffen in een watersysteem die bij de vergunningverlening in
acht dienen te worden genomen. In een algemene instructiebevoegdheid wordt
voorzien in hoofdstuk 3.d. informatieverplichtingenIn het geval de vergunningplicht wordt vervangen door algemene regels
kan het bevoegd gezag er vanuit het belang van controle en handhaving behoefte
aan hebben dat degene die voornemens is een handeling in een watersysteem
te verrichten daarvan vooraf melding doet (zie in dat verband artikel 6.5).
Om te kunnen beoordelen wat de effecten op een watersysteem zijn, kan van
degene die de handeling verricht worden verlangd metingen te verrichten, gegevens
te registreren in een logboek dat door het bevoegd gezag kan worden ingezien
of de resultaten van deze metingen periodiek aan het bevoegd gezag toe te
zenden. Voor derden kan het van belang zijn dat het bevoegd gezag publiek
kennis geeft van de meldingen van voorgenomen handelingen. Duidelijk is dat
met melding, meting, registratie en opgave van gegevens voor de betrokkenen
aanzienlijke administratieve lasten gemoeid kunnen zijn. Zulke lasten zullen
in een redelijke verhouding moeten staan tot het belang dat ermee gediend
is. In het wetsvoorstel wordt daarom niet standaard een verplichting opgenomen
om te melden. In welke gevallen daartoe noodzaak bestaat wordt in de afzonderlijke
verordeningen, regelingen of algemene maatregelen van bestuur nader bepaald.
In het algemeen geldt hiervoor dat voor handelingen die geen of slechts tijdelijk
een geringe invloed op het watersysteem hebben, meldingen achterwegen kunnen
blijven, zoals voor bepaalde kleine en kortdurende lozingen. In ieder geval
dient melding te worden gemaakt, indien dit op grond van Europese besluiten
verplicht is. Dit betekent dat voor lozingen van stoffen vaak meldingen noodzakelijk
blijven, zoals thans al het geval is bij de algemene regels van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren.e. absolute verbodenHoofdstuk 6 biedt tevens de mogelijkheid om in bepaalde gevallen of gebieden
voor het verrichten van handelingen een absoluut verbod in te stellen (zie
artikel 6.5). Voor het centraal door het Rijk in te stellen verbod kan met
name worden gedacht aan een verbod zoals dat thans op grond van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren ook reeds tot de mogelijkheden behoort. Bij inzet van dit
instrument speelt ten eerste de schadelijkheid van de stoffen een rol. Voor
prioritaire gevaarlijke stoffen wordt op grond van de kaderrichtlijn water
en het OSPAR-verdrag op termijn gestreefd naar beëindiging van de verontreiniging.
Ten tweede is het van belang te onderkennen wat de bronnen van deze stoffen
zijn, en of er mogelijkheden bestaan dan wel het meer geëigend is om
op grond van andere wetten beperkingen voor deze stoffen te introduceren (bijv.
op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden of de Wet milieugevaarlijke
stoffen). Ten derde dient erop toe te worden gezien dat er door een verbod
op grond van dit wetsvoorstel geen strijdigheid ontstaat met Europese regelgeving
voor de interne markt of andere internationale verplichtingen.Een absoluut verbod is nu eveneens reeds op grond van de Wet verontreiniging
zeewater mogelijk en blijft op grond van dit wetsvoorstel behouden. Bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur zal het restrictieve kader van de
Wet verontreiniging zeewater worden gecontinueerd door een combinatie van
absolute verboden en tijdelijke vergunningen voor het lozen of storten van
stoffen en voorwerpen.Ten slotte kan op grond van hoofdstuk 6 een toegangsverbod voor waterstaatswerken
in beheer bij het Rijk worden ingesteld. Zie daarvoor de toelichting bij artikel
6.6.11.4. Bevoegd gezag en samenloop van bevoegdhedenIn Hoofdstuk 6 is de beheerder in beginsel het bevoegd gezag voor de watervergunning
en inzet van het reguleringsinstrumentarium. Voor drie specifieke handelingen
is dat niet het geval. Ten eerste is voor het verlenen van vergunningen voor
bepaalde categorieën van grondwateronttrekkingen en infiltraties van
water het college van gedeputeerde staten van de provincie het bevoegd gezag.
Dit betreft grote industriële onttrekkingen (meer dan 500 000 m3 per jaar), onttrekkingen ten behoeve van de drinkwatervoorziening
en koude- en warmteopslag. De vergunningverlening van grondwateronttrekkingen
anders dan deze categorieën wordt overgedragen van provincie naar waterschap.
Dit om de operationele taken van het regionale waterbeheer zoveel mogelijk
toe te bedelen aan de waterbeheerder. Bepalende argumenten om voor de genoemde
categorieën vooralsnog een uitzondering te maken zijn dat de kennisopbouw
en beleidskaders nog in ontwikkeling zijn en dat de invloed van het diepe
grondwater op de rest van het watersysteem relatief gering is. De eventuele
verdere overdracht van de bevoegdheid naar de waterschappen in de toekomst
zal bezien worden in het licht van de ontwikkeling van het kaderstellend beleid
door de provincies. Ten tweede is voor de regulering van handelingen die plaatsvinden
op de volle zee de Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd gezag. Reden
hiervoor is dat de volle zee geen beheerder kent in de zin van dit wetsvoorstel
en het hier vooral internationale verplichtingen betreft. Ten slotte is voor
de regulering van de onder dit wetsvoorstel vallende lozingen op een zuiveringtechnisch
werk het bestuur van het betrokken waterschap bevoegd gezag.Met de verdeling van bevoegdheden zijn er twee categorieën van gevallen
denkbaar waarin de situatie kan ontstaan waarin een samenloop van bevoegdheden
optreedt. Allereerst wanneer er sprake is van overlappend beheer. Binnen het
huidige beheersgebied van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken kan sprake
zijn van overlap met het beheersgebied van een waterschap, zowel waar het
betreft de regulering van lozingen in, of onttrekkingen aan oppervlaktewateren,
niet betreffende wateren genoemd in het Besluit aanwijzing zijwateren, als
waar het betreft de regulering van andere handelingen niet betreffende het
rivierbeheer. Zo komt het thans in het onbedijkt gedeelte van de rivier de
Maas voor dat, waar het beheersgebied van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
groter is dan het in het Besluit aanwijzing zijwateren aangewezen gebied,
ten behoeve van het lozen met behulp van werk, voor het hebben van een lozingswerk
een vergunning in het kader van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken van de
Minister van Verkeer en Waterstaat nodig is, en het waterschapsbestuur tevens
bevoegd gezag is op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren/Wet
op de waterhuishouding en op grond van de keur, waar het betreft
de bescherming van kaden en infrastructuur ten behoeve van de detailwaterbeheersing.
Op grond van dit wetsvoorstel blijft dergelijk overlappend beheer en daarmee
samenloop van bevoegdheden mogelijk.Een tweede mogelijkheid waarin samenloop van bevoegdheden kan optreden
betreft de situatie waarin voor de uitvoering van een activiteit in een watersysteem,
een handeling of samenstel van handelingen wordt verricht waarvoor op grond
van artikel 6.2, artikel 6.3 of op grond van een waterschapsverordening meerdere
bestuursorganen bevoegd zijn. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval bij het
maken van bouwwerken, waarbij ten behoeve van een bronnering grondwater aan
een grondwaterlichaam wordt onttrokken, dat vervolgens met behulp van een
te plaatsen lozingswerk tezamen met zich daarin bevinden de stoffen op een
oppervlaktewaterlichaam wordt geloosd.Voor al deze gevallen van samenloop van bevoegdheden is het uitgangspunt
van dit wetsvoorstel dat er telkens één watervergunning wordt
verleend door één bestuursorgaan (zie artikel 6.12). Als hoofdregel
geldt daarbij dat de aanvraag om een watervergunning in behandeling wordt
genomen en wordt verleend door het hoogste bestuursorgaan dat daarbij betrokken
is. Vindt de samenloop plaats tussen meerdere waterschappen zonder dat daar
een hoger gezag bij betrokken is, dan is het waterschap op wiens grondgebied
de handeling in hoofdzaak plaatsvindt daartoe bevoegd. De laatste geldt ook
in geval meerdere colleges van gedeputeerde staten bij een samenloop in geval
van grondwateronttrekkingen bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, onderdeel
e, betrokken zijn.In afwijking van bovenstaande regel kunnen de betrokken bestuursorganen
onderling beslissen wie de bevoegdheid toekomt. Deze laatste mogelijkheid
wordt geboden, opdat ook flexibel kan worden opgetreden in gevallen waarin
de inhoudelijke betrokkenheid van het hoogste bestuursorgaan bij de samenloop
relatief gering is of wanneer de doelmatigheid of dienstverlening daar anderszins
mee gediend zijn.In alle gevallen behouden de bestuursorganen die met toepassing van de
samenloopregels niet langer bevoegd zijn, een adviesrecht aan het bestuursorgaan
dat bevoegd is de watervergunning te verlenen. Die vergunning wordt niet verleend
dan nadat aan deze andere bestuursorganen daartoe gelegenheid is gegeven.11.5. BelangenkadersHet primaire belangenkader voor hoofdstuk 6 is, evenals voor de rest van
dit wetsvoorstel, neergelegd in artikel 2.1, waarin de doelstellingen worden
gegeven waarop de toepassing van deze wet moet zijn gericht. Hierbij is in
de toelichting bij hoofdstuk 2 uitgebreid stilgestaan. In de huidige wetgeving
zijn specifieke instrumenten gekoppeld aan specifieke belangenafwegingskaders
binnen elke waterwet. Deze afbakening van de te beschermen belangen vormt
een obstakel voor een integrale benadering. Dit wordt met dit wetsvoorstel
doorbroken, zodat de instrumenten die in hoofdstuk 6 worden gegeven kunnen
worden ingezet ter bescherming van alle watersysteembelangen. Dit maakt een
integrale beoordeling mogelijk van de toelaatbaarheid van handelingen in watersystemen
en dat is winst ten opzichte van de bestaande sectorale waterwetgeving.Naast de algemene doelstellingen uit artikel 2.1 bevat hoofdstuk 6 tevens
een aantal aanvullende belangenkaders voor specifieke situaties: zie de artikelen
6.7 en 6.18. In de artikelsgewijze toelichting wordt hier nader op ingegaan.12. FINANCIËLE BEPALINGEN12.1. InleidingIn hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel staan de financiële bepalingen
centraal. Met het hoofdstuk wordt tegemoetgekomen aan de breed gedeelde wens
om de financiële bepalingen uit de verschillende waterstaatswetten beter
op elkaar af te stemmen en, waar nodig, te moderniseren. Tevens is van de
gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal gedateerde of overbodig geworden
bepalingen uit de bestaande waterstaatswetten te schrappen.Hoofdstuk 7 bestaat uit vier paragrafen. Paragraaf 1 bevat een aantal
algemene bepalingen met betrekking tot de heffingen die in het kader van het
waterbeheer kunnen worden geheven. Het gaat daarbij in de eerste plaats om
de thans in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Grondwaterwet
geregelde verontreinigingsheffing en grondwaterheffing. Verder voorziet paragraaf 1
in een algemene bevoegdheid voor het Rijk om leges te heffen voor het in behandeling
nemen van aanvragen van vergunningen en andere besluiten op grond van de wet.
Paragraaf 2 bevat vervolgens een aantal nadere bepalingen met betrekking
tot de verontreinigingsheffing voor wateren in beheer bij het Rijk. Paragraaf 3
ziet op nadeelcompensatie en schadevergoeding en bevat onder andere een algemene
regeling voor de vergoeding van schade ten gevolge van rechtmatig overheidsoptreden.
Tot besluit bevat de laatste paragraaf van het hoofdstuk, paragraaf 4,
nog twee bepalingen betreffende subsidieverlening.12.2. Heffingena. bekostiging van het regionale waterbeheerZoals uit het bovenstaande reeds blijkt, heeft hoofdstuk 7 voor een belangrijk
deel betrekking op heffingen in het kader van het waterbeheer. In dat verband
is het van belang om op te merken dat het beeld dat hoofdstuk 7 schetst van
de mogelijke heffingen voor watersystemen, niet volledig is. Gewezen dient
te worden op het wetsvoorstel tot wijziging van de Waterschapswet en de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren in verband met de modernisering en vereenvoudiging
van de bestuurlijke structuur en de financieringsstructuur van waterschappen
(Wet modernisering waterschapsbestel) (Kamerstukken II 2005/06, 30 601,
nrs. 1–4), waarin onder meer uitvoering wordt gegeven aan het kabinetsstandpunt
inzake de bekostiging van het regionale waterbeheer (Kamerstukken II 2003/04,
29 428, nr. 1). Dat wetsvoorstel voorziet in een tweetal nieuwe
waterschapsbelastingen: de watersysteemheffing en de zuiveringsheffing. Eerstgenoemde
heffing strekt tot bekostiging van het regionale waterbeheer door de waterschappen,
terwijl de zuiveringsheffing strekt tot bekostiging van het eveneens aan de
waterschappen opgedragen zuiveringsbeheer (vgl. artikel 3.4 van het onderhavige
wetsvoorstel). Beide waterschapsbelastingen zullen worden geregeld in de Waterschapswet
en daar, omdat het belastingen van waterschappen betreft, in beginsel ook
na de totstandkoming van de Waterwet geregeld blijven. Dat neemt niet weg
dat de ontwikkelingen met betrekking tot de bekostiging van het regionale
waterbeheer ook van belang zijn voor het onderhavige wetsvoorstel. Van belang
is met name dat de voorgestelde invoering van een zuiveringsheffing consequenties
heeft voor de thans in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren geregelde
verontreinigingsheffing. Voorgesteld wordt namelijk om die heffing voortaan
nog slechts op directe lozingen op oppervlaktewateren betrekking te laten
hebben, dit uiteraard in verband met het feit dat de kosten voor indirecte
lozingen dan uit de zuiveringsheffing zullen worden bekostigd.
Dit is ook de reden waarom het aangehaalde wetsvoorstel mede voorziet in een
wijziging van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.b. verontreinigingsheffingIn het onderhavige wetsvoorstel wordt met betrekking tot de verontreinigingsheffing
aangesloten bij de hierboven geschetste ontwikkelingen inzake de bekostiging
van het regionale waterbeheer. Voor het overige is de regeling van de verontreinigingsheffing
gebaseerd op de regeling in het huidige hoofdstuk IV van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren; een regeling die nog niet zolang geleden is gemoderniseerd
(Wet van 16 maart 2000, houdende vervanging van hoofdstuk IV van de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren; Stb. 135).Op grond van het wetsvoorstel is de waterbeheerder bevoegd een verontreinigingsheffing
in te stellen. Doel van deze heffing is om uitdrukking te blijven geven aan
het principe «de vervuiler betaalt», een uitgangspunt dat ook
is opgenomen in de kaderrichtlijn water. In tegenstelling tot de zuiveringsheffing
en de watersysteemheffing, wordt de verontreinigingsheffing in het onderhavige
wetsvoorstel opgenomen, omdat deze heffing zowel door het Rijk als door de
waterschappen kan worden opgelegd. Bovendien strekt de heffing als zodanig
niet ter bekostiging van een bepaalde taak van de waterschappen. Opneming
van de verontreinigingsheffing in de Waterschapswet ligt om die redenen dan
ook niet voor de hand. Materieel zal de opbrengst van deze heffing echter
geheel ten goede komen aan de bekostiging van de waterbeheertaken van de beheerder.
Deze moet immers kosten maken ter regulering van lozingen op oppervlaktewateren
en in voorkomend geval maatregelen moeten treffen om de nadelige effecten
op het watersysteem te voorkomen of te compenseren. Door de opbrengst van
de verontreinigingsheffing ter bekostiging van de waterbeheertaken aan te
wenden blijft die opbrengst binnen het waterbeheer, waardoor lastenverhoging
voorkomen wordt.Van belang is voorts dat er een verschil is tussen de heffing van het
Rijk en die van de regionale beheerders. Ten aanzien van heffingen door regionale
beheerders voorziet de Waterschapswet in de bevoegdheid om bij verordening
in de benodigde nadere regelgeving te voorzien. Voor het Rijk is dit anders;
de essentiële bepalingen ter zake van heffingen door het Rijk dienen
op grond van artikel 104 van de Grondwet in de formele wet zelf te worden
opgenomen. In concreto gaat het daarbij om het belastbare feit, de heffingsgrondslag,
de heffingsmaatstaf, de eenheid van de heffingsmaatstaf, het tarief en het
heffingssubject. Voor het Rijk zijn in dat verband het Uitvoeringsbesluit
verontreiniging rijkswateren, de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de
Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, de Invorderingswet 1990 en
de Kostenwet invordering rijksbelastingen van belang. De regionale beheerders
kennen hun eigen regelingen, opgenomen in heffingsverordeningen, die doorgaans
zijn gebaseerd op de door de Unie van Waterschappen vastgestelde «Modelverordening
verontreinigingsheffing».c. grondwaterheffingHet wetsvoorstel verleent Provinciale Staten de bevoegdheid een heffing
in te stellen wegens het onttrekken van grondwater, zulks ter bestrijding
van de ten laste van de provincie komende kosten van het grondwaterbeleid.
Eventuele door de waterschappen te financieren maatregelen in verband met
het grondwaterbeheer worden door de waterschappen betaald uit de, op grond
van de Waterschapswet in te stellen, watersysteemheffing. De
in het wetsvoorstel opgenomen regeling komt in hoge mate overeen met artikel
48 van de Grondwaterwet. De provincie is vrij om, zoals ook thans het geval
is, het tarief van de heffing bij verordening vast te stellen.d. legesWanneer een overheidsorgaan op verzoek van een derde een dienst verleent
die is gericht op een individueel belang, kan dat overheidsorgaan de met verlening
van die dienst gemoeide kosten in rekening brengen via legesheffing. Bij vergunningof
ontheffingverlening is sprake van zo’n dienst. Overheden heffen voor
een groot scala aan diensten leges. Het bekendste voorbeeld is de bouwvergunning.
Ook voor een aantal vergunningen met betrekking tot waterstaatswerken worden
thans leges geheven. In het wetsvoorstel wordt, in aansluiting bij de integrale
regeling van de watervergunning in hoofdstuk 6, voorzien in een algemene grondslag
voor de heffing van leges ter zake van alle op aanvraag te nemen besluiten
met betrekking tot het waterbeheer. Deze grondslag geldt evenwel alleen voor
de heffing van leges door het Rijk. Voor de waterschappen en provincies is
in de Waterschapswet en de Provinciewet reeds in algemene grondslagen ter
zake voorzien (zie artikel 95, eerste lid, onderdeel c, Waterschapswet en
artikel 223, eerste lid, onderdeel b, Provinciewet).12.3. Nadeelcompensatie en schadevergoedinga. nadeelcompensatieEen aantal waterstaatswetten, alsook waterschapskeuren kent een zelfstandige
regeling voor de vergoeding van schade die het gevolg is van rechtmatig handelen
van de overheid, in het leven geroepen om het schadeaspect «los te koppelen»
van het eigenlijke rechtmatig totstandgekomen overheidsbesluit. In dit verband
kan worden verwezen naar artikel 40 van de Wet op de waterhuishouding, artikel
9 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, artikel 78, eerste lid, van
de Waterstaatswet 1900 en artikel 41 van de Grondwaterwet. De bepalingen verschillen
wel onderling. De belangrijkste verschillen doen zich voor met betrekking
tot de reikwijdte van de regeling, de kring van degenen die een beroep kunnen
doen op de regeling en de aard van de publiekrechtelijke handeling. In het
voorliggende wetsvoorstel zijn de bestaande schadevergoedingsregelingen zoveel
mogelijk gestroomlijnd tot één regeling voor schadevergoeding.
Wie op grond van de voorgestelde bepaling om vergoeding van geleden schade
verzoekt, vraagt van het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft een
zogenoemd zuiver of zelfstandig schadebesluit. Met een dergelijk besluit wordt
voorkomen dat de beoordeling van het schadeaspect de voortgang van een doelmatige
taakvervulling van het bestuur belemmert, terwijl anderzijds beoogd wordt
de schadevergoeding vooraf voldoende te verzekeren.Van belang is dat de schade niet binnen het normaal maatschappelijk risico
of binnen het normale ondernemersrisico mag vallen. Feitelijk komt alleen
die schade voor vergoeding in aanmerking, die is aan te merken als onevenredig,
veroorzaakt door een gedraging die niet geacht kan worden te vallen onder
het normaal maatschappelijk risico van de benadeelde. Aan het beginsel dat
een ieder zijn eigen schade draagt wordt ook in dit wetsvoorstel een belangrijk
gewicht toegekend. Alleen schade die uitkomt boven de financiële nadelen
die behoren tot het maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen,
komt voor vergoeding in aanmerking. Overigens is het zeer wel denkbaar dat
in een concreet geval overgegaan dient te worden tot vergoeding van 100 procent
van het geleden nadeel. In de praktijk zal – net als dat
nu het geval is bij dit soort schades– veelal een onafhankelijke deskundige
schadevergoedingscommissie worden gevraagd te adviseren over het verzoek om
schadevergoeding. Een dergelijke commissie adviseert dan niet alleen over
de causaliteit tussen het besluit of de gedraging en de vermeende schade,
maar zal zich voorts buigen over de omvang van de schade en over de vraag
of er in het concrete geval redenen bestaan om een gedeelte van het geleden
nadeel voor eigen risico van verzoeker te laten. In het wetsvoorstel wordt
echter geen verplichting voor het bevoegd gezag opgenomen om een dergelijke
commissie van deskundigen in te stellen, zoals thans is geregeld in de Grondwaterwet.
Het is aan het bevoegd gezag om zelf te bepalen op welke wijze hier invulling
aan wordt gegeven.Zoals ook in paragraaf 17.2 van deze memorie wordt opgemerkt naar
aanleiding van de reacties op het voorontwerp, is het geenszins de bedoeling
om het aantal gevallen waarin thans recht op volledige schadevergoeding bestaat,
te beperken. De voorgestelde regeling gaat er vanuit dat schade, voor zover
deze onevenredig zwaar op een benadeelde drukt, voor vergoeding in aanmerking
komt. Wanneer een bepaalde schade in zijn geheel als onevenredig zwaar moet
worden aangemerkt, zal dus – evenals thans het geval is – aanspraak
op volledige schadevergoeding bestaan.Bij vergoeding van schade is het zinvol om onderscheid te maken tussen
gevallen waarin weliswaar sprake is van een beperking van het genot of gebruik
van een onroerende zaak, maar waarbij de zaak zelf onaangetast blijft, en
gevallen waarin de inbreuk op de zakelijke rechten bestaat in een aantasting
van de zaak zelf. In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat wanneer slechts
het genot of gebruik van een onroerende zaak wordt beperkt, het beginsel van
gelijkheid voor de openbare lasten vaak aanleiding zal zijn om geen volledige
schadevergoeding toe te kennen, maar slechts een vergoeding voorzover de schade
onevenredig zwaar op de benadeelde drukt. Het gaat hier bijvoorbeeld om peilbesluiten
bedoeld in artikel 2.8 van het wetsvoorstel en in zijn algemeenheid om de
verplichting om tijdelijke waterberging te gedogen op grond van artikel 5.19.
Overigens kan ook tijdelijke waterberging onder omstandigheden leiden tot
aantasting van de onroerende zaak zelf, indien daardoor structuurschade aan
de grond wordt toegebracht. Waar het betreft publiekrechtelijke besluiten
waardoor de onroerende zaak zelf wordt aangetast – bijvoorbeeld wanneer
in de staat van die zaak verandering wordt gebracht door vergraving van gronden –
ligt in beginsel volledige schadevergoeding in de rede. Het gaat hier bijvoorbeeld
om het besluit tot aanleg of wijziging van een waterstaatswerk als bedoeld
in artikel 5.17, dat een soortgelijke gedoogverplichting bevat als de artikelen
12 en 12a van de Waterstaatswet 1900. Overigens geldt ook dan dat indien sprake
is van actieve of passieve risicoaanvaarding, de daardoor ontstane schade
voor rekening van de getroffene blijft. Tevens geldt net als bij het stelsel
van volledige schadevergoeding dat schade waarvan de vergoeding anderszins
is verzekerd, niet voor dubbele vergoeding in aanmerking komt. Dit alles is
overigens onder de artikelen 12 en 12a van de Waterstaatswet 1900 niet anders.
De rechtspraktijk is dat, alvorens er een publiekrechtelijk besluit wordt
genomen waardoor aantasting van een onroerende zaak rechtens mogelijk wordt,
wordt getracht met de rechthebbenden tot minnelijke overeenstemming te komen.
In dat geval gaat de schadevergoeding op in de betaalde vergoeding in het
kader van een daartoe te sluiten overeenkomst. Dat kan bijvoorbeeld betreffen
een overeenkomst tot vestiging van een erfdienstbaarheid of de verkoop van
de betrokken grond. Toepassing van het stelsel van nadeelcompensatie staat
hier niet aan in de weg en leidt ook op dat punt niet tot verandering in de
bestaande rechtspraktijk.Een noviteit in de voorgestelde regeling voor schadevergoeding betreft
de begrenzing van de termijn waarbinnen een verzoek tot schadevergoeding moet
worden ingediend. De huidige regelingen voor schadeverzoeken in de afzonderlijke
beheerswetten kennen geen verjaringstermijn. Een gevolg hiervan is dat de
beheerder nog vele jaren na het nemen van een besluit of het verrichten van
een feitelijke handeling kan worden geconfronteerd met schadeclaims. Uit bestuurlijk
oogpunt moet dit ongewenst worden geacht. De invoering van een «schadeverjaringstermijn»
is enigszins vergelijkbaar met het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet op de ruimtelijke
ordening (zie artikel 6.1, derde lid, van dat voorstel) alsook met de Regeling
nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat 1999 (artikel 12). In het wetsvoorstel
is opgenomen dat een aanvraag voor een tegemoetkoming in de schade moet worden
ingediend binnen vijf jaren nadat de schade zich heeft geopenbaard dan wel
nadat de benadeelde redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de schadeveroorzakende
gebeurtenis, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis
waardoor de schade is veroorzaakt. De vijfjaarstermijn sluit aan bij het algemene
in ons recht aanvaarde beginsel dat vorderingen niet oneindig zijn. De termijn
van indiening biedt helderheid en rechtszekerheid voor de waterbeheerders
en, in voorkomend geval, gedeputeerde staten van de afzonderlijke provincies.
Een belangrijk verschil met de al bestaande hiervoor genoemde verjaringsregelingen
is dat de vijfjaarstermijn wordt gekoppeld aan het moment waarop de schade
zich openbaart en niet dus aan de schadeveroorzakende gebeurtenis zelf, die
immers veel verder terug in de tijd kan teruggaan. In het waterbeheer is het
vaak niet precies duidelijk wanneer de schadeveroorzakende gebeurtenis heeft
plaatsgevonden, temeer niet nu er in de sfeer van het water- en (het aanverwante)
omgevingsbeheer verschillende cumulatieve oorzaken kunnen zijn die uiteindelijk
tot de schade kunnen leiden. De schade kan zich als een sluipend proces voordoen.b. schadevergoeding in verband met onttrekking van
grondwaterDe huidige Grondwaterwet bevat een aantal specifieke bepalingen met betrekking
tot schadevergoeding. Artikel 35 van die wet verplicht de houder van een vergunning
tot onttrekking van grondwater ertoe om schade aan onroerende zaken van derden
zoveel mogelijk te ondervangen en voor het overige te vergoeden. Bovendien
kan de eigenaar van een onroerende zaak van de vergunninghouder verlangen
dat deze de onroerende zaak in eigendom overneemt, indien door de aard of
omvang van de schade de eigendom van die zaak voor de eigenaar van te geringe
betekenis is geworden. Overwogen is om deze specifieke regeling te laten vervallen,
ten gunste van de algemene regeling van nadeelcompensatie. Bij nader inzien
is daar evenwel van afgezien, omdat de huidige regeling uit de Grondwaterwet
naar tevredenheid werkt en omdat niet goed valt in te zien wat in dit specifieke
geval de meerwaarde van een zuiver schadebesluit van het betrokken bestuursorgaan
zou zijn. Naar moet worden aangenomen, zou dit de feitelijke afhandeling van
de schade alleen maar compliceren, terwijl bovendien de mogelijkheid om te
verlangen dat de vergunninghouder de onroerende zaak in eigendom overneemt,
in het kader van de nadeelcompensatieregeling waarin de het wetsvoorstel voorziet,
ontbreekt.12.4. SubsidiesHoofdstuk 7 bevat een tweetal bepalingen betreffende subsidies. Allereerst
voorziet het wetsvoorstel in een algemene grondslag voor de subsidiëring
van activiteiten in het belang van het waterbeheer (zie artikel 7.16). Dit
kunnen zowel activiteiten van waterbeheerders als activiteiten van derden
zijn, zoals het verrichten van wetenschappelijk onderzoek met betrekking
tot watersystemen of het beheer daarvan. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel
in de mogelijkheid tot subsidiëring van bepaalde kosten die verband houden
met primaire waterkeringen, voorzover die waterkeringen in beheer zijn bij
regionale beheerders (artikel 7.17). Deze mogelijkheid komt inhoudelijk overeen
met de thans in artikel 12 van de Wet op de waterkering geregelde rijksbijdrage
voor primaire waterkeringen.13. HANDHAVING13.1. InleidingHoofdstuk 8 van het wetsvoorstel geeft beheerders het instrumentarium
voor de bestuursrechtelijke en deels ook de strafrechtelijke handhaving jegens
burgers, instellingen en bedrijven, dan wel overheden die bij feitelijk of
privaatrechtelijk handelen daarmee op gelijke voet staan. Het regelt de volgende
onderwerpen:• de verantwoordelijkheid van de beheerder voor de bestuursrechtelijke
handhaving;• de aanwijzing van toezichthouders;• de bevoegdheid tot intrekking van de watervergunning;• de toekenning van de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang
aan de Minister van Verkeer en Waterstaat;• de toepasselijkheid van de Nederlandse strafwet in de exclusieve
economische zone alsmede• enkele beperkingen voor handhavend optreden in die zone.Het gaat bij dit alles hoofdzakelijk om handhaving van het bepaalde bij
en krachtens de hoofdstukken 5 en 6, te weten de voorschriften ten behoeve
van aanleg en onderhoud van waterstaatswerken door de beheerder respectievelijk
het verbod om zonder vergunning bepaalde handelingen in het watersysteem of
de daarbij behorende beschermingszone te verrichten, de overtreding van vergunningvoorschriften,
de overtreding van algemene regels ten aanzien van zodanige handelingen alsmede
de schending van een toegangsverbod.Wat betreft handhaafbaarheid van de voorschriften zijn er geen wezenlijke
veranderingen voor zover de genoemde hoofdstukken een herordening inhouden
van basisvoorschriften die thans al van kracht zijn in het kader van de afzonderlijke
waterwetten en waterschapskeuren. In hoofdstuk 6 is overigens op een aantal
punten voorzien in een duidelijker afbakening tussen «watervoorschriften»
enerzijds en voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens andere wetten
anderzijds. Dit zal waar nodig worden aangevuld via de invoeringswet. De integratie
van waterwetgeving draagt ook wat dit betreft bij aan een verhoging van de
eenduidigheid en daarmee aan de handhaafbaarheid.13.2. Bestuursrechtelijke handhavingAangezien de handhaving voor het overgrote deel betrekking heeft op het
bepaalde bij en krachtens de hoofdstukken 5 en 6, ligt een centrale rol van
de beheerder bij de handhaving voor de hand. Toedeling van handhavingsverantwoordelijkheid
aan de beheerders sluit aan bij de huidige situatie. Bij Rijkswaterstaat en
de waterschappen bestaat de nodige deskundigheid en is men al vertrouwd met
de gewenste interne functiescheiding tussen vergunningverlening/regulering
enerzijds en handhaving anderzijds. Het aanknopen bij de beheersfunctie levert
ook een goede onderlinge afbakening van handhavingsverantwoordelijkheden op.
Voor die situaties waarin sprake is van samenloop van beheersbevoegdheden
(bijvoorbeeld ten aanzien van regionale wateren die liggen in
uiterwaarden van rijksrivieren) kan voor eenduidige toedeling van de handhavingstaak
worden aangeknoopt bij de voorzieningen die hoofdstuk 6 biedt ten aanzien
van de bevoegdheid om te beslissen op vergunningaanvragen.13.3. CoördinatieEerder bleek al op diverse plaatsen dat de dynamiek van het water noopt
tot samenwerking in het beheer. Dit betreft mede de handhaving. Ook dit is
allerminst nieuw. Thans zijn er al overleggen binnen Rijkswaterstaat en in
de waterschapswereld waarin mede de afstemming van handhavingsactiviteiten
voor de natte waterstaatswetgeving aan de orde komt. De coördinerende
bevoegdheden van hoofdstuk 3 kunnen waar nodig mede worden ingezet ten aanzien
van de handhaving, binnen het raam van de algemene clausulering van die bevoegdheden.
Op de interbestuurlijke verhoudingen is al ingegaan in paragraaf 8 van
deze memorie. Ten aanzien van de relatie met de strafrechtelijke handhaving
is van belang dat aan het overleg in de landelijke werkgroep water van het
Openbaar Ministerie wordt deelgenomen door personen uit de kring van centrale
en decentrale waterbeheerders.De milieucomponent speelt in deze wet een belangrijke rol. In de afgelopen
jaren is veel inspanning geleverd om de milieuhandhaving te verbeteren. Met
name de afstemming en de samenwerking tussen de diverse op dat terrein actieve
handhavingspartners speelt hierbij een voorname rol. Om die kwaliteitsaspecten
beter te waarborgen is recent hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer gewijzigd.
Het is de bedoeling dat in het wetsvoorstel voor de samenwerking bij de milieuhandhaving
bij de desbetreffende bepalingen van de Wet milieubeheer dan wel de beoogde
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zal worden aangesloten. In de invoeringswet
zal hier het nodige voor worden opgenomen. Voor de concrete vormgeving is
nog van belang dat het hoofdstuk handhaving van de Wet milieubeheer wijzigingen
kan ondergaan als gevolg van de wetgeving inzake de omgevingsvergunning die
in voorbereiding is (brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer van 23 september 2004, Kamerstukken II 2004/05,
29 383, nr. 18).13.4. HandhavingsinstrumentariumDe instrumenten voor bestuursrechtelijke handhaving zijn thans de bevoegdheden
strekkend tot het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een last onder
dwangsom alsmede het intrekken van de watervergunning. De twee eerstgenoemde
bevoegdheden vloeien voor decentrale overheden voort uit de organieke wetten
en de Algemene wet bestuursrecht. Aan de Minister van Verkeer en Waterstaat
wordt de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang toegekend, waarmee
diens overeenkomstige bevoegdheid in het kader van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Wet op de waterhuishouding
en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken wordt voortgezet. Ingevolge de Algemene
wet bestuursrecht is aan deze bevoegdheid tevens de bevoegdheid tot het opleggen
van een last onder dwangsom verbonden.Het strafrecht is eveneens een belangrijk aspect van de handhaving. In
het verleden werd het vaak nog gezien als een ultimum remedium, maar steeds
meer wordt betoogd dat de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving
complementair zijn. Tot nog toe worden de voorschriften van de Wet op de waterhuishouding
en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken die vergelijkbaar zijn met die van
hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel, strafrechtelijk gesanctioneerd in het kader
van het algemene strafrecht. Om de strafrechtelijke handhaving
te verzekeren zal overtreding van de tot burgers en bedrijven gerichte voorschriften
uit het wetsvoorstel als economisch delict worden aangemerkt. Dit sluit aan
bij de huidige sanctionering van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
de Grondwaterwet, de Wet verontreiniging zeewater, alsmede bij de milieuwetgeving.
Alle genoemde wettelijke regimes betreffen zowel handelingen van burgers (particulieren)
als van bedrijven. De Wet op de economische delicten kent met name in de sfeer
van opsporing en vervolging een uitgebreider pakket aan bevoegdheden dan het
commune strafrecht en is daardoor geschikt voor toepassing jegens bedrijven.
De Wet op de economische delicten kan echter ook zeer wel jegens particulieren
worden toegepast, bijvoorbeeld door toepassing van de transactiebevoegdheid.Bij de Staten-Generaal is thans, in het kader van de zogenaamde Vierde
tranche Algemene wet bestuursrecht, een voorgesteld regime van bestuurlijke
boeten aanhangig (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nrs. 1 e.v.). Dit
levert een nieuw instrument voor bestuursrechtelijke sanctionering op. Indien
een zodanig regime van kracht zal worden, zal worden bezien of dat instrument
in het waterbeheer moet worden ingevoerd. Een andere mogelijkheid is de landelijke
invoering van strafrechtelijke transactiebevoegdheid door bestuursorganen
in het kader van de toepassing van de Wet op de economische delicten. Dit
geschiedt overigens onder coördinatie en verantwoordelijkheid van het
Openbaar Ministerie. Hiermee is bij wijze van proef, mede voor het deelterrein
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, ervaring opgedaan in het kader
van het Transactiebesluit milieudelicten. De waterschappen zijn reeds vertrouwd
met een dergelijk instrument via het reeds lang bestaande artikel 85 van de
Waterschapswet.Mogelijk zal als alternatief hiervoor bij de handhaving van de wet ook
gebruik kunnen worden gemaakt van het instrument buitengerechtelijke afdoening
van strafbare feiten. Dat instrument wordt geregeld in de onlangs totstandgekomen
Wet OM-afdoening (Stb. 2006, 330). Doel is de vergroting van de mogelijkheden
tot en doelmatigheid van de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken.
Belangrijkste verschil met de transactie op grond van de Wet op de economische
delicten is dat bestuursorganen een sanctie op een overtreding strafrechtelijk
mogen afdoen door middel van een strafbeschikking, tenzij de verdachte verzet
aantekent. In laatstgenoemd geval wordt de gewone strafrechtelijke procedure
doorlopen. De gang van zaken is vergelijkbaar met de uit het verkeersrecht
bekende Wet-Mulder.Afhankelijk van de verdere ervaringen zal bij het voorbereiden van de
invoeringswet worden bezien welke nieuwe sanctiemethoden in aanmerking komen
als handhavingsinstrument voor de wet.14. RECHTSBESCHERMINGBij de totstandkoming van het wetsvoorstel is uiteraard ook aandacht besteed
aan een met voldoende waarborgen omklede rechtsbescherming tegen besluiten
op grond van de voorgestelde wet. Rechtsbescherming biedt burgers de mogelijkheid
om tegen een besluit een voorziening te vragen die de overheid rechtens bindt.
Het gaat dan om een toegankelijke procedure, waarin burgers die van oordeel
zijn dat een besluit op onjuiste gronden is vastgesteld of dat de inhoud van
een besluit gebreken vertoont, die bedenkingen of bezwaren kunnen uiten, en
waarin het besluit naar aanleiding daarvan door het bestuur en uiteindelijk
de rechter wordt heroverwogen en getoetst.Er is gestreefd naar een uniforme regeling van de rechtsbescherming door
aan te sluiten bij de algemene hoofdregeling zoals die is verankerd in de
Algemene wet bestuursrecht en de Wet op de Raad van State. De Algemene wet
bestuursrecht onderscheidt daarbij tussen een bestuurlijke voorprocedure en
een daarop volgende rechterlijke voorziening. Uitgangspunt voor de bestuurlijke
voorprocedure is dat belanghebbenden tegen een besluit bezwaar kunnen indienen
bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft. Deze bezwaarfase kan
in bepaalde gevallen zijn vervangen door een aantal alternatieve voorprocedures.
Dat kan zijn toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van
afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, onderwerping van het besluit
aan goedkeuring van een hoger bestuursorgaan (of een combinatie hiervan),
voorziening in de mogelijkheid van administratief beroep of instemming door
het bestuursorgaan met een rechtstreeks beroep.In dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid van administratief beroep, waar
dat voor besluiten op grond van bij dit voorstel betrokken wetgeving nog bestond,
niet langer gegeven, nu het als figuur van rechtsbescherming niet goed past
binnen het algemene stelsel waarbij het wetsvoorstel aansluiting zoekt. Daarmee
wordt een reeds bestaande ontwikkeling voortgezet. Bij de modernisering van
de Waterschapswet in 1999 zijn de gevallen waarin administratief beroep open
stond al teruggebracht. Voorts is bij de wijziging in 2000 van de Wet op de
waterhuishouding het administratief beroep tegen een vergunningsbeschikking
voor lozingen en onttrekkingen op grond van die wet vervallen en in lijn met
de algemene regeling van de rechtsbescherming gebracht. In dit wetsvoorstel
wordt een verdere stap gezet door administratief beroep niet te laten terugkeren
voor besluiten op grond van deze wet. Deze keuze heeft gevolgen voor een aantal
bepalingen van de Waterschapswet, waarin zal worden voorzien bij de invoeringswet.Voor wat betreft de rechterlijke voorziening, gaat het wetsvoorstel uit
van beroep in twee instanties. Na het doorlopen van een bestuurlijke voorprocedure
kunnen belanghebbenden bij een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Vervolgens kan op grond van de Wet op de Raad van State hoger beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hiermee
komt een einde aan de bestaande situatie dat voor bepaalde vergunningen –
waarbij met name moet worden gedacht aan vergunningen op grond van de Wet
verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet verontreiniging zeewater –
alleen beroep openstaat op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Het wordt niet wenselijk geacht om deze afwijking ten opzichte van
de algemene regeling uit de Algemene wet bestuursrecht in dit wetsvoorstel
te continueren, omdat dit ertoe zou leiden dat de rechtsbescherming ter zake
van watervergunningen met Wvo- of Wvz-aspecten zou verschillen van die ter
zake van vergunningen zonder dergelijke aspecten. Bij één integrale
watervergunning hoort immers ook één uniform stelsel van rechtsbescherming.
Aansluiting bij de algemene regeling van de Algemene wet bestuursrecht ligt
daarbij voor de hand.Een bijzonder punt van aandacht is dat het beroep in twee instanties tegen
watervergunningen met een Wvo- of Wvz-component niet mag leiden tot verbrokkeling
van deskundigheid bij de rechterlijke macht. De behandeling van Wvo-en Wvz-zaken
vergt, onder meer vanwege de samenhang met de Wet milieubeheer, specifieke
deskundigheid. Thans is die deskundigheid gewaarborgd door het beroep in één
instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Om recht te doen aan het uitgangspunt
van beroep in twee instanties en tevens de benodigde deskundigheid te blijven
waarborgen, is het kabinet voornemens het beroep in eerste instantie, waar
het gaat om watervergunningen met bijzondere milieu-aspecten,
bij een beperkt aantal gespecialiseerde rechtbanken te concentreren. Dit stelt
de betrokken rechtbanken in staat om de benodigde specialistische kennis op
te bouwen en ook te onderhouden. Vanwege de samenhang met de Wet milieubeheer
(en het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht)
zal de uitwerking van het voornemen tot concentratie van de watermilieuzaken
bij gespecialiseerde rechtbanken geschieden in samenspraak met de Minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Voorts zal vanzelfsprekend
ook de Raad voor de Rechtspraak om advies worden gevraagd.Tot besluit zij nog opgemerkt dat in het wetsvoorstel twee uitzonderingen
worden gemaakt op het uitgangspunt van aansluiting bij de algemene regeling
van de rechtsbescherming uit de Algemene wet bestuursrecht en de Wet op de
Raad van State. De eerste uitzondering betreft de rechtsbescherming tegen
besluiten inzake heffingen op grond van paragraaf 2 van hoofdstuk 7.
Deze paragraaf is een belastingwet in de zin van de Algemene wet rijksbelastingen
waarop een op grond van de belastingwetgeving eigen rechtsbescherming van
toepassing is. De tweede uitzondering betreft de in hoofdstuk 5 geregelde
projectprocedure voor waterstaatswerken. In de gevallen waarin die procedure
van toepassing is, staat tegen het desbetreffende projectplan en de ter uitvoering
van dat plan benodigde besluiten in eerste en enige instantie beroep open
op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Op de overwegingen
die daaraan ten grondslag liggen, wordt in de toelichting bij de projectprocedure
nader ingegaan.15. REGELGEVENDE BEVOEGDHEDEN15.1. InleidingBij het opstellen van dit wetsvoorstel is er, mede in het licht van het
kabinetsbeleid om de hoeveelheid wet- en regelgeving terug te dringen, naar
gestreefd om een slanke en bondige wet tot stand te brengen. Voor een deel
kon dit streven reeds worden gerealiseerd door zoveel mogelijk te voorzien
in algemene regelingen voor onderwerpen die thans in meerdere wetten op vergelijkbare
wijze zijn geregeld. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op de
nieuwe uniforme regeling van de gedoogplichten in hoofdstuk 5. Hiermee kon
echter niet worden volstaan. Om daadwerkelijk tot een slanke en bondige wet
te komen was het tevens nodig om kritisch te kijken welke aspecten van het
waterbeheer regeling op wetsniveau behoeven, en de wet tot deze essentialia
te beperken. Dit heeft ertoe geleid dat het wetsvoorstel aanzienlijk minder
omvangrijk en gedetailleerd is dan de bestaande wetten die het beoogt te vervangen.
Ter illustratie kan de regeling van de verontreinigingsheffing in hoofdstuk
7 van het wetsvoorstel dienen (zie ook de artikelen 17 e.v. uit de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren). Een bijkomende overweging is geweest dat een wet een
zekere mate van bestendigheid moet hebben en daarom bij voorkeur geen details
moet regelen, die – bijvoorbeeld om gelijke tred te houden met de stand
der techniek – naar hun aard vaker aanpassing zullen behoeven dan de
hoofdlijnen van de wet.15.2. Delegatie van regelgevende bevoegdheidIn het wetsvoorstel is ernaar gestreefd om overal zoveel mogelijk een
zelfde systematiek te hanteren, waar het gaat om delegatie van regelgevende
bevoegdheden. Behoudens een aantal onderwerpen die naar hun aard niet voor
delegatie in aanmerking komen (zie bijvoorbeeld de hierboven reeds genoemde
gedoogplichten of de in de artikelen 7.13 en 7.14 opgenomen schadevergoedingsregeling
in verband met onttrekkingen van grondwater), regelt het wetsvoorstel van
veel onderwerpen slechts de hoofdlijnen en laat het de verdere uitwerking
daarvan aan de gedelegeerde wetgever over. In een aantal gevallen is daarbij
ook in de mogelijkheid van subdelegatie voorzien: zie bijvoorbeeld de artikelen
4.3, 4.6 en 4.8 met betrekking tot de voorbereiding van de waterplannen. Vanzelfsprekend
dienen de belangrijkste elementen van die voorbereiding steeds op het niveau
van algemene maatregel van bestuur te worden uitgewerkt, doch het is wenselijk
om voor eventuele verdere details ook de mogelijkheid van nadere uitwerking
bij ministeriële regeling open te stellen. In dat verband is ook van
belang dat het nationale plan en het regionale plan, voor zover zij ruimtelijke
aspecten bevatten, tevens structuurvisies in de zin van de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening zullen zijn. Het is daarom van belang dat de voorbereiding van deze
plannen aansluit bij deze nieuwe Wro, die op dit punt eveneens in subdelegatie
voorziet.Op een aantal plaatsen is er voor gekozen om geen subdelegatie mogelijk
te maken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de vaststelling van de verdringsreeksen
voor rijkswateren in artikel 2.9 of de in artikel 7.5 geregelde bevoegdheid
om vrijstelling te verlenen van bepaalde heffingen. Voor deze onderwerpen
zou, gelet op de aard van de materie, subdelegatie te ver voeren.In hoofdstuk 6, dat de handelingen in watersystemen reguleert, is vrij
algemeen in de mogelijkheid van subdelegatie voorzien, hoewel de hoofdlijnen
vanzelfsprekend steeds op het niveau van algemene maatregel van bestuur zullen
worden geregeld. De keuze om in hoofdstuk 6 op veel punten subdelegatie mogelijk
te maken is ingegeven door twee overwegingen. De eerste overweging houdt verband
met het in paragraaf 11 beschreven beleid om, waar mogelijk, vergunningen
te vervangen door algemene regels. Om het aantal vergunningen effectief terug
te dringen en te vervangen door algemene regels is het nodig om gericht te
werk te kunnen gaan. De algemene regels moeten in beginsel hetzelfde maatwerk
kunnen bieden als de voorheen aan de vergunning te verbinden (individuele)
voorschriften. Het ligt dan ook voor de hand om het benodigde maatwerk door
de Minister van Verkeer en Waterstaat te laten leveren, die datzelfde maatwerk
thans door middel van vergunningverlening levert. In het verlengde daarvan
moet het voor de Minister dan ook mogelijk zijn om specifieke handelingen
waarvoor thans een vergunning zou worden geweigerd, in algemene regels te
verbieden of – in het tegenovergestelde geval – handelingen waarvoor
eigenlijk altijd, zonder verdere voorschriften of beperkingen, een vergunning
wordt verleend, voortaan vrij te stellen van de vergunningplicht (vgl. artikel
6.4 jo. 6.5).De tweede overweging ligt in zekere zin in het verlengde van de eerste
overweging: waar ten aanzien van regionale wateren de regionale waterbeheerder,
het waterschap, de bevoegdheid wordt gelaten om bij verordening regels te
stellen met betrekking tot de watersystemen onder zijn beheer, voorziet het
wetsvoorstel in een vergelijkbare bevoegdheid voor de Minister van Verkeer
en Waterstaat als beheerder van de rijkswateren. Wederom speelt daarbij het
argument van maatwerk. De behoefte om op maat regels te kunnen stellen zal
het grootst zijn, waar het gaat om handelingen die tot nog toe vallen onder
de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. In beginsel moet het mogelijk zijn om,
zoals ook in de keuren van waterschappen gebeurt, zelfs voor specifieke waterstaatswerken
in de benodigde (beheers)regels te voorzien. Het instrument ministeriële
regeling is voor dergelijke detailregelgeving het meest geschikt.15.3. Verordenende bevoegdheden van andere overhedenIn lijn met het uitgangspunt «decentraal wat
kan, centraal wat moet» dat aan hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel
ten grondslag ligt, zijn in het wetsvoorstel de eigen verordenende bevoegdheden
van andere overheden niet verder ingeperkt dan nodig. Dit blijkt het duidelijkst
in hoofdstuk 6, waar maximale ruimte wordt geboden aan andere overheden om
zelf in de benodigde regelgeving te voorzien. Alleen waar dat nodig is met
het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, zullen
door het Rijk regels worden gesteld. Dit betekent dat, waar van rijkswege
gestelde regels ontbreken, waterschappen en provincies bevoegd zijn om daarin
zelf bij verordening te voorzien. Dat geldt zowel voor de vergunningplicht,
bedoeld in artikel 6.3, als voor de bevoegdheid tot het stellen van regels,
bedoeld in artikel 6.4. Voor de goede orde zij daarbij nog opgemerkt dat het
enkele feit dat van rijkswege met betrekking tot een bepaald onderwerp regels
zijn gesteld, niet zonder meer betekent dat de andere overheden in het geheel
niet meer bevoegd zouden zijn om dienaangaande zelf nog (aanvullende) regels
te stellen. In beginsel blijven – tenzij de van rijkswege gestelde regels
uitputtend bedoeld zijn – de andere overheden bevoegd om regels te stellen,
met dien verstande dat die regels niet in strijd mogen zijn met de van rijkswege
gestelde regels. Bovendien kunnen de van rijkswege gestelde regels uitdrukkelijk
ruimte bieden voor (nadere) regels door een andere overheid, bijvoorbeeld
door alleen een drempel of een plafond vast te stellen. Ook kan aan andere
overheden de bevoegdheid worden toegekend om af te wijken van de van rijkswege
gestelde regels (zie artikel 6.4, derde lid).Het wetsvoorstel kent ook een aantal uitzonderingen op de zelfstandige
verordenende bevoegdheid van andere overheden. In dat verband moet met name
worden gewezen op de gedoogplichten in hoofdstuk 5 en de nadeelcompensatieregeling
in artikel 7.11. Beide regelingen zijn uitputtend bedoeld en vormen een gesloten
stelsel. Ten aanzien van artikel 7.11 is nog overwogen om die bepaling alleen
betrekking te laten hebben op schade die uit de toepassing van de Waterwet
voortvloeit, doch dit zou bij de uitoefening van taken of bevoegdheden die
zowel op de wet als op een verordening berusten, tot onduidelijkheid kunnen
leiden in hoeverre door de benadeelde een beroep op artikel 7.11 kan worden
gedaan. Om die reden is besloten artikel 7.11 betrekking te laten hebben op
het waterbeheer in algemene zin en de toepasselijkheid van dat artikel niet
tot deze wet te beperken.Tot besluit moet nog één andere belangrijke uitzondering
op de zelfstandige verordenende bevoegdheid worden genoemd. Hoewel de waterschappen
bevoegd blijven om – behoudens de van rijkswege geldende vergunningplichten –
zelf te bepalen, welke (overige) handelingen vergunningplichtig zijn, volgt
uit artikel 6.9 dat de keuze om voor een bepaalde handeling een vergunning
te eisen er automatisch toe leidt dat die handeling onder het regime van de
watervergunning komt te vallen. Op deze wijze is verzekerd dat er voor handelingen
in een watersysteem altijd slechts één vergunning vereist is:
de watervergunning.16. EFFECTEN VAN DIT WETSVOORSTEL16.1. Effecten van het wetsvoorstel op natuur en
milieuEr treden naar verwachting geen negatieve milieueffecten op als gevolg
van dit wetsvoorstel. Integendeel, het wetsvoorstel is mede gericht op «de
bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen»
en heeft ook betrekking op milieu en (natte) natuur binnen het
watersysteem. Deze doelstelling wordt verankerd in hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel.
Tevens zijn hiervoor de milieukwaliteitseisen van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer
van kracht, die worden vastgesteld in overeenstemming met het stelsel van
doelstellingen dat is opgenomen in artikel 4 van de kaderrichtlijn water.
De kaderrichtlijn water vergt dat alle nodige maatregelen, ook buiten het
bestek van het operationeel waterbeheer, worden genomen om die doelstellingen
te bereiken. De doelstellingen van de kaderrichtlijn water brengen ook uitdrukkelijk
met zich mee dat de ecologische dimensie wordt meegenomen in het waterbeheer
en knopen bovendien mede, voor specifieke waterafhankelijke natuurgebieden,
aan bij de bescherming die vereist is door de Vogel- en Habitatrichtlijnen
van de EU. Wat dit alles betreft wordt thans voortgebouwd op de Implementatiewet
EG-kaderrichtlijn water.Met het oog op het voorkomen van eventuele nadelige milieueffecten van
de in het wetsvoorstel geregelde waterplannen is een extra waarborg gelegen
in de zogenaamde milieu-effectrapportage voor plannen, die zal worden geregeld
in de Wet milieubeheer1, ter uitvoering van de
desbetreffende EG-richtlijn.2 Bij de voorbereiding
van de wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 die met name
strekt tot aanwijzing van de plannen bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport
moet worden opgesteld, wordt onder andere aanwijzing voorzien van de Nota
waterhuishouding en het Provinciale plan voor de waterhuishouding, beide berustend
op de Wet op de waterhuishouding3, voor zover
deze plannen het kader vormen voor een m.e.r.(beoordelings)plichtige activiteit.
Aangezien het nationale waterplan en de regionale waterplannen die worden
geregeld in het wetsvoorstel voor de Waterwet in materieel opzicht in belangrijke
mate overeenkomen met de genoemde plannen op basis van de Wet op de waterhuishouding,
zullen die te zijn er tijd eveneens in aanmerking komen voor zodanige aanwijzing.Andere belangrijke bepalingen van de Wet milieubeheer worden van overeenkomstige
toepassing verklaard bij de regulering van handelingen in hoofdstuk 6 van
het wetsvoorstel. De verbeterde doel- en uitvoeringsgerichtheid van het wetsvoorstel
zorgt er voor dat er positieve gevolgen voor milieu en (natte) natuur zijn
te verwachten. Het wetsvoorstel geeft naast het stelsel van normen een mix
van instrumenten voor een zo effectief mogelijk waterbeheer.16.2. Effecten van het wetsvoorstel voor bedrijvenHet wetsvoorstel beoogt niet om het beschermingsniveau dat door de huidige
wet- en regelgeving op het terrein van het waterbeheer wordt geboden ingrijpend
te wijzigen. Uit het wetsvoorstel vloeien daarom geen nieuwe verplichtingen
voor het bedrijfsleven voort. Wel beoogt het wetsvoorstel een kader te bieden
voor de stroomlijning en vereenvoudiging van allerlei verplichtingen en (vergunning)procedures
en voor de vermindering van administratieve lasten (zie daarover paragraaf 16.3).
Dit kader zal verder moeten worden ingevuld door middel van nog tot stand
te brengen uitvoeringsregelgeving. De naar verwachting gunstige effecten van
het wetsvoorstel zullen daarom pas bij de totstandkoming van die regelgeving
goed kunnen worden beoordeeld. Wel kan reeds in algemene zin worden gesteld
dat het wetsvoorstel de voorwaarden schept voor slankere en, waar mogelijk,
minder belastende uitvoeringsregelgeving en in die zin een positieve bijdrage
levert aan het terugdringen van de uit de waterstaatswetgeving voortvloeiende
lasten voor het bedrijfsleven.In het kader van het beoordelen van mogelijke bedrijfseffecten is bij
een aantal onderdelen van het wetsvoorstel specifiek stilgestaan. De in paragraaf 4.6
omschreven stroomlijning van vergunningprocedures op grond van
de Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (thans nog Wet milieubeheer),
met daarbij onder meer de mogelijkheid voor bedrijven om de aanvraag voor
een watervergunning en een omgevingsvergunning bij één loket
in te dienen, zal zeker tot gunstige bedrijfseffecten en een reductie van
administratieve lasten leiden. Vooralsnog kunnen deze niet worden gekwantificeerd,
daar deéén-loketgedachte nog nadere uitwerking behoeft. Bij
deze uitwerking wordt het bedrijfsleven overigens nadrukkelijk betrokken.Paragraaf 3 van hoofdstuk 5 van dit wetsvoorstel bevat een regeling
voor diverse gedoogplichten. Het betreft hier het door allerlei rechthebbenden,
vaak grondeigenaren, moeten gedogen van handelingen die in het publiek belang
noodzakelijk zijn. De in het wetsvoorstel opgenomen gedoogplichten komen in
de plaats van de thans in de Waterstaatswet 1900, de Grondwaterwet, waterschapskeuren
en provinciale verordeningen verspreid opgenomen bepalingen. Het betreft derhalve
een voortzetting in gestroomlijnde vorm van huidige gedoogbepalingen. Ook
de met de gedoogplichten samenhangende mogelijkheid tot vergoeding van eventuele
schade blijft bestaan; het wetsvoorstel bevat daarvoor een algemene regeling
ter zake van nadeelcompensatie. Daarom heeft het wetsvoorstel op dit punt
geen bedrijfseffecten tot gevolg.In hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel worden de thans in de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren en de Grondwaterwet geregelde verontreinigingsheffing en
grondwaterheffing gecontinueerd, waarbij, voor wat betreft de verontreinigingsheffing,
inhoudelijk wordt aangesloten bij het – parallel aan dit wetsvoorstel –
in voorbereiding zijnde wetsvoorstel tot wijziging van de Waterschapswet en
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in verband met (onder meer) de bekostiging
van het regionale waterbeheer (zie paragraaf 12.2). Het onderhavige wetsvoorstel
voorziet op dat punt niet in nieuw beleid. Indien zich op het terrein van
de bekostiging van het regionale waterbeheer nog verdere ontwikkelingen voordoen,
zal het onderhavige wetsvoorstel dienovereenkomstig worden aangepast. Opgemerkt
zij nog wel dat het onderhavige wetsvoorstel in samenhang met het hiervoor
aangehaalde wetsvoorstel inzake de bekostiging van het regionale waterbeheer
op onderdelen tot verschuivingen binnen de diverse belastingen met betrekking
tot het waterbeheer kan leiden. Zo voorziet het andere wetsvoorstel in de
invoering van een watersysteemheffing door de waterschappen, die – bezien
vanuit de kosten van het waterbeheer – complementair zal zijn aan de
(nog slechts op directe lozingen betrekking hebbende) verontreinigingsheffing
die in het onderhavige wetsvoorstel wordt gecontinueerd. De opbrengsten van
laatstgenoemde heffing komen ten goede aan de algemene waterbeheertaak van
het waterschap, hetgeen betekent dat de door het waterschap te heffen watersysteemheffing
navenant lager kan zijn. Uit de nieuwe watersysteemheffing zullen voortaan
ook de grondwatertaken van de waterschappen worden bekostigd. De door de provincie
geheven grondwaterheffing, die in dit wetsvoorstel wordt gecontinueerd, zal
nog slechts strekken ter bekostiging van de resterende provinciale grondwatertaken.
Voor een nadere uiteenzetting van de achtergronden van de invoering van de
watersysteemheffing en de daarbij gemaakte keuzes, zij verwezen naar meergenoemd
wetsvoorstel inzake de bekostiging van het regionale waterbeheer.Verder voorziet hoofdstuk 7 in een bevoegdheid voor het Rijk om leges
te heffen voor het in behandeling nemen van aanvragen tot het nemen van een
besluit op grond van de Waterwet. Ook deze bevoegdheid is niet nieuw; er wordt
slechts voorzien in een algemene legesbepaling ter vervanging van de thans
in verschillende wetten opgenomen bijzondere bepalingen. Evenmin is met de
invoering van deze algemene grondslag voor het heffen van leges
beoogd om verandering te brengen in de sinds 2001 bestaande situatie dat voor
het in behandeling nemen van aanvragen tot afgifte van een Wvo-vergunning
geen leges meer worden geheven. Wel kan in dit kader nog zijdelings worden
gewezen op het voornemen om het aantal vergunningplichtige handelingen terug
te dringen ten gunste van meer algemene regels, welk voornemen er vanzelfsprekend
ook toe zal leiden dat in minder gevallen leges verschuldigd zullen zijn voor
het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag. Voorts zal bij de vaststelling
van eventuele legesverplichtingen zoveel mogelijk rekening worden gehouden
met de door VNO-NCW ter zake gemaakte opmerkingen.In het voorliggende wetsvoorstel zijn de bestaande schadevergoedingsregelingen
zoveel mogelijk gestroomlijnd tot één regeling voor schadevergoeding.
Een uitzondering is gemaakt voor schadevergoeding in verband met het onttrekken
van grondwater, aangezien de huidige regeling uit de Grondwaterwet naar tevredenheid
werkt. Afwijken van de bestaande regeling zou bovendien nodeloos complicerend
werken. Het wetsvoorstel heeft op dit punt dan ook geen bedrijfseffecten tot
gevolg.In de volgende paragraaf wordt nog nader op de administratieve lasten
voor het bedrijfsleven ingegaan.16.3. Administratieve lasten voor bedrijvena. nulmetingen administratieve lastenAdministratieve lasten voor het bedrijfsleven zijn de kosten om te voldoen
aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving van de overheid.
Het gaat om het verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter beschikking
stellen van informatie. In de nulmeting administratieve lasten Verkeer en
Waterstaat zijn de administratieve lasten voor het domein (natte) waterstaat
(exclusief de Ontgrondingenwet) geschat op € 102 889 000
per jaar.1 Het betreft hier de lasten die voortvloeien
uit de uitvoering en naleving van de volgende wetten.Nulmeting administratieve lasten VenW, natte waterstaat,
2004Totaal (€/jr) Wet beheer rijkswaterstaatswerken3 915 400 Wet verontreiniging oppervlaktewateren74 384 000 Wet verontreiniging zeewater70 000 Grondwaterwet24 483 900 Wet op de waterhuishouding35 700 Totale administratieve lasten voor 2004102 889 000Uit de «Nulmeting administratieve lasten vanuit de waterschappen»
blijkt dat de administratieve lasten die waterschappen op grond van hun autonome
taken opleggen aan bedrijven € 5 958 600 per jaar bedragen.2 Deze lasten worden volledig bepaald door informatieverplichtingen
op grond van de keuren van de waterschappen, ter uitvoering van de Waterschapswet
en de Wet op de waterhuishouding.In totaal gaat het dus bij het domein (natte) waterstaat, inclusief lasten
waterschappen, om € 108 847 600 per jaar aan administratieve
lasten voor het bedrijfsleven.b. reductiemogelijkheden door dit wetsvoorstelAdministratieve lasten voor het bedrijfsleven vloeien met name voort uit
hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel. In dat hoofdstuk is een aantal handelingen in het watersysteem reeds op wetsniveau vergunningplichtig
gesteld, terwijl voor andere handelingen de mogelijkheid bestaat om deze bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur vergunningplichtig te maken. Daarbij
geldt, zoals al opgemerkt in paragraaf 11.3: algemene regels waar het
kan, vergunning waar het – bijvoorbeeld gelet op Europese richtlijnen –
moet.Dit wetsvoorstel heeft direct of indirect een reductie van administratieve
lasten voor bedrijven tot gevolg. Deze lastenreductie is met name toe te schrijven
aan:a. het creëren van de mogelijkheid om algemene regels te stellen
voor het maken van minder omvangrijke infrastructurele werken in rijkswateren;b. het creëren van de mogelijkheid om voor de niet onder algemene
regels vallende «zwaardere» gevallen één vergunningaanvraag
bij één loket te laten indienen; één vergunningaanvraag
voor één watervergunning voor verschillende handelingen die
tegelijkertijd in het watersysteem plaatsvinden;c. het uitsluitend onder de werkingssfeer van de Wet milieubeheer laten
vallen van de indirecte lozingen (via de riolering).In het kader van de administratieve lasten is voorts stilgestaan bij de
nieuwe uniforme regeling van de gedoogplichten in hoofdstuk 5. Voor de verplichtingen
om bepaalde handelingen ten aanzien van watersystemen te gedogen geldt dat
deze verplichtingen op zichzelf niet tot administratieve lasten leiden. Degene
voor wie de gedoogplicht geldt, behoeft zelf geen handelingen te verrichten,
doch moet (onder omstandigheden) slechts handelingen door anderen gedogen.
Indien het een gedoogplicht betreft die bij beschikking wordt opgelegd (zie
in dat verband paragraaf 10.4, onder b), staat tegen die beschikking
uiteraard de mogelijkheid van bezwaar en beroep open, overeenkomstig hetgeen
dienaangaande in de Algemene wet bestuursrecht is geregeld. In hoeverre daarvan
gebruik zal worden gemaakt, zal van de uitvoeringspraktijk afhangen. De verwachting
is overigens niet dat de in het wetsvoorstel opgenomen uniforme regeling van
de gedoogplichten nu opeens tot allerlei bezwaren of beroepen zal leiden;
de huidige praktijk ten aanzien van de thans nog in diverse afzonderlijke
wetten en verordeningen geregelde gedoogplichten geeft daar geen enkele aanleiding
toe. Ook de met de gedoogplichten samenhangende mogelijkheid tot vergoeding
van eventuele schade (zie artikel 7.11) ondergaat geen inhoudelijke wijzigingen
die tot nieuwe administratieve lasten zouden kunnen leiden.Tot besluit zij met betrekking tot de nieuwe algemene grondslag voor subsidies
in het kader van het waterbeheer (artikel 7.16) opgemerkt dat de administratieve
lasten die samenhangen met de aanvraag van subsidies en de verantwoording
ter zake van de besteding daarvan, steeds van de concrete subsidieregeling
zullen afhangen. Uiteraard zal bij het opstellen van die regeling steeds worden
gezocht naar een balans tussen de informatie die nodig is voor een adequate
beoordeling van de te subsidiëren activiteiten enerzijds, en de administratieve
lasten die dat voor betrokkenen met zich brengt anderzijds.c. meer algemene regelsIn de huidige waterwetgeving wordt al veelvuldig gebruik gemaakt van het
instrument algemene regels ter regulering van handelingen in het watersysteem.
Algemene regels vervangen voor een steeds groter deel de individuele vergunningplicht
en leveren daarmee een aanzienlijke bijdrage aan de vermindering van administratieve
lasten voor het bedrijfsleven. Op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
is reeds een groot aantal algemene regels, met gehele of gedeeltelijke
opheffing van de vergunningplicht, totstandgekomen voor het brengen van afvalstoffen,
verontreinigende of schadelijke stoffen in een oppervlaktewaterlichaam. Dit
beleid zal onder de Waterwet worden voortgezet. Daarnaast werken het ministerie
van Verkeer en Waterstaat en het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer op dit moment gezamenlijk aan de totstandkoming van
op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet milieubeheer gebaseerde
algemene regels. In deze geïntegreerde amvb’s worden zowel de water-
als de milieuaspecten opgenomen. Het voornemen is ook de zogenaamde kleine
en kortdurende lozingen1 in deze geïntegreerde
amvb’s op te nemen. Ook de Wet op de waterhuishouding, de Grondwaterwet
en de waterschapskeuren bieden thans reeds de mogelijkheid tot het stellen
van algemene regels. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt deze ontwikkeling
verder te stimuleren.Handelingen die onder de werkingssfeer van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
vallen kunnen thans nog niet met algemene regels worden gereguleerd, maar
er is in de praktijk wel behoefte aan een dergelijke reguleringsmogelijkheid.
Het wetsvoorstel zal in deze behoefte voorzien. Op grond van het wetsvoorstel
zal de Minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd worden om de vergunningplicht
voor het uitvoeren van (minder omvangrijke) infrastructurele werken in een
watersysteem te vervangen door algemene regels. Geschat wordt dat dit in circa
25% van de huidige vergunningplichtige gevallen mogelijk is.Het gebruik van het instrument algemene regels kan overigens eveneens
administratieve lasten tot gevolg hebben. Ingeval de algemene regels de vergunningplicht
in zijn geheel vervangen kan het bevoegd gezag het noodzakelijk achten dat
de (meer ingrijpende) handelingen in het watersysteem worden gemeld of geregistreerd,
in verband met die handelingen metingen worden verricht en dat van de verkregen
gegevens opgave wordt gedaan. Ter voorkoming van onevenredig hoge administratieve
lasten voor de betrokken bedrijven voorziet het wetsvoorstel niet standaard
in allerlei meldings- en registratieverplichtingen. Waar nodig (bijvoorbeeld
met het oog op Europese richtlijnen) zal bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur op maat in dergelijke verplichtingen worden voorzien. In vergelijking
met de huidige meldingsplicht op grond van bijvoorbeeld de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren zal dit tot een vooralsnog niet te kwantificeren nadere
vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven leiden.
In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de noodzaak tot het laten doen
van meldingen minder groot is voor handelingen met geringe effecten op het
watersysteem. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of verordening
zal worden aangegeven welke gevallen concreet moeten worden gemeld.Overigens dient hierbij te worden opgemerkt dat, waar het gaat om de mogelijkheid
om vaker gebruik te maken van algemene regels, het wetsvoorstel op zichzelf
nog niet tot een reductie van de administratieve lasten leidt. Het biedt slechts
de kaders waarbinnen ter vervanging van de vergunningplicht algemene regels
tot stand gebracht kunnen worden. De daadwerkelijke reductie zal pas kunnen
worden gerealiseerd wanneer de benodigde uitvoeringsregelgeving tot stand
wordt gebracht. De effecten daarvan op de administratieve lasten zullen dan
nader beschreven en kwantitatief onderbouwd worden. Vooruitlopend daarop wordt
de administratieve-lastenverlichting voor het bedrijfsleven als gevolg van
het onder algemene regels brengen van de minder omvangrijke infrastructurele
werken in rijkswateren geschat op € 0,9 miljoen per jaar.d. naar één watervergunningElders in deze toelichting is reeds gewezen op de «winst»
van dit wetsvoorstel in termen van stroomlijning en actualisering van de beheerinstrumenten,
met name de integratie van het huidige reguleringsinstrumentarium tot één
watervergunning indien een vergunning benodigd is. Deze integratie vertaalt
zich ook in een vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven.
Thans moet voor elke handeling in het watersysteem (voor zover niet vallend
onder algemene regels) een afzonderlijke vergunningprocedure worden doorlopen.
Dit betekent dat voor handelingen in een watersysteem per vergunningaanvraag
voor een deel dezelfde gegevens aan de verschillende bevoegde gezagsinstanties
moeten worden verstrekt, met alle administratieve lasten van dien. Zo is het
zeer wel denkbaar dat een bedrijf voor één en dezelfde activiteit
(bijvoorbeeld het uitvoeren van een bronnering, inclusief de daarbij behorende
lozing op oppervlaktewater) thans toestemmingen nodig heeft op grond van de
Grondwaterwet, de Wet op de waterhuishouding en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
waarbij men zich in dat geval ook nog eens heeft te wenden tot twee waterstaatkundige
gezagsinstanties, te weten de provincie en de waterbeheerder. Naast de informatie
die bij de vergunningverlening moet worden verstrekt, hebben bedrijven ook
te maken met gegevens die in het kader van de naleving van de verschillende
watervergunningen aan de desbetreffende beheerders moeten overgelegd. Ook
hierbij kan sprake zijn van deels dezelfde informatiestromen.Het wetsvoorstel voorziet er in dat voor samenhangende handelingen in
het watersysteem voortaan nog maar één vergunning benodigd is.
Bevoegd gezag voor het regionale watersysteem is het waterschap en voor het
hoofdwatersysteem de Minister van Verkeer en Waterstaat. Alleen voor een drietal
categorieën (grote) grondwateronttrekkingen en -infiltraties blijven
gedeputeerde staten bevoegd gezag. Bij samenloop van bevoegdheden wordt de
beslissing op de aanvraag genomen door één bevoegde instantie
zoals nader aangegeven bij hoofdstuk 6. Een dergelijke integratie van het
reguleringsinstrumentarium zal – afhankelijk van de mate waarin sprake
is van samenloop in procedures – leiden tot vermindering van administratieve
lasten voor het bedrijfsleven. Integratie van het instrumentarium heeft ook
in het kader van de naleving een lastenreductie tot gevolg. De vermindering
aan administratieve lasten voor bedrijven als gevolg van integratie van het
reguleringsinstrumentarium wordt qua ordegrootte geschat op € 5,4
miljoen per jaar.In paragraaf 4.6 is uitgebreid stilgestaan bij de afbakening van
de watervergunning met de omgevingsvergunning. Uitgangspunt hierbij is dat
invulling wordt gegeven aan de zogenaamde één-loketgedachte
in het kader van de invoering van de water- en de omgevingsvergunning. Verkend
wordt op welke wijze de één-loketgedachte kan worden geconcretiseerd
met maximering van de administratieve-lastenreductie.e. regulering indirecte lozingen op grond van de
Wet milieubeheerHet laten vervallen van de Wvo-vergunningplicht voor lozingen op de riolering
heeft aanzienlijke gevolgen voor de omvang van de administratieve lasten voor
het bedrijfsleven. In totaal gaat het om circa 5 500 bedrijven die thans
vergunningplichtig zijn op grond van zowel de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
als de Wet milieubeheer en in de toekomst alleen op grond van de Wet milieubeheer.
Gegevens die in het kader van de vergunningverlening en de naleving van vergunningen
(deels) dubbel aan het bevoegd gezag moeten worden verstrekt, hoeven in het
geval de indirecte lozingen uitsluitend onder het regime van de Wet milieubeheer
vallen slechts bij één bestuursorgaan te worden ingediend. Dit
levert een reductie aan administratieve lasten voor bedrijven op van naar
schatting € 3 miljoen per jaar.f. totale administratieve-lastenreductie bedrijfslevenDe totale reductie aan administratieve lasten voor het bedrijfsleven als
gevolg van de inwerkingtreding van de Waterwet bedraagt naar schatting € 9,2
miljoen per jaar, oftewel 8,5% ten opzichte van de nulmetingen.16.4. Administratieve lasten voor burgersAdministratieve lasten voor de burger zijn de kosten om te voldoen aan
informatieverplichtingen die voortvloeien uit regelgeving van de overheid.
Het gaat hierbij zowel om het nakomen van verplichtingen als het uitoefenen
van rechten. Voor de administratieve lasten voor burgers heeft geen nulmeting
plaatsgevonden. Ter vervanging van de nulmeting wordt geschat hoeveel tijd
en geld er nodig is voor het voldoen aan administratieve verplichtingen. Burgers
zullen in het kader van dit wetsvoorstel slechts zelden aanvragen voor een
vergunning indienen. «Burgergerelateerde» handelingen in het watersysteem
zullen meestal onder algemene regels vallen. In dit verband kan onder meer
worden gewezen op het ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot lozing
van afvalwater uit particuliere huishoudens (Besluit lozing afvalwater huishoudens),
dat regels stelt aan het lozen van huishoudelijk afvalwater en hemelwater
vanuit particuliere huishoudens. In de toelichting bij dat ontwerpbesluit
is reeds ingegaan op de gevolgen van het besluit voor de administratieve lasten
voor burgers. Overigens zullen burgers in een beperkt aantal gevallen een
keurontheffing of Wbr-vergunning aanvragen. De administratieve lasten die
daarmee gemoeid zijn, zullen zeer beperkt zijn.Noemenswaardig zijn wel de administratieve lasten voor burgers die voortvloeien
uit het opstellen en indienen van zienswijzen tegen vergunningen die zijn
aangevraagd door bedrijven. Kosten van beroepsprocedures vallen buiten de
definitie van administratieve lasten. De voorgenomen integratie van het reguleringsinstrumentarium
(één watervergunning voor verschillende handelingen die tegelijkertijd
in het watersysteem plaatsvinden) zal naar verwachting tot een beperkte lastenverlichting
voor insprekende burgers leiden. De tijdsbesparing voor Nederlandse burgers
als gevolg van deze integratie bedraagt naar schatting 200 uur per jaar. De
kostenbesparing («out-of-pocket money»)
bedraagt minder dan € 500 per jaar.16.5. Eenmalige administratieve lastenAls gevolg van het in werking treden van de Waterwet ontstaan initiële
administratieve lasten doordat bedrijven kennis moeten nemen van de nieuwe
wetgeving en de daaruit voortvloeiende informatieverplichtingen. Het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat tracht deze eenmalige lasten te beperken door onder
meer een ICT-systeem te ontwikkelen, HAVIK1 geheten,
dat gericht is op de digitale ondersteuning van het proces van vergunningverlening
en handhaving. Beoogde gebruikers worden nadrukkelijk betrokken bij het ontwikkelen
en testen van het systeem. Het eerste deel van deze internetapplicatie wordt
naar verwachting in oktober 2006 opgeleverd, waarna is voorzien in een geleidelijk
verdere uitbouw van het systeem. Daarnaast kunnen bedrijven voor hun informatievoorziening
gebruik maken van de internetsite www.waterwet.nl en kan desgewenst een beroep
worden gedaan op de Helpdesk Water, die op 1 januari 2006 van start is
gegaan. Deze combinatie van instrumenten heeft een sterk remmend
effect op de hoogte van de initiële administratieve lasten voor bedrijven.De eenmalige administratieve lasten voor burgers zullen verwaarloosbaar
klein zijn, daar burgers zich slechts incidenteel in de Waterwet zullen verdiepen,
bijvoorbeeld wanneer zij in een concreet geval gebruik maken van de hen toegekende
mogelijkheden tot het kenbaar maken van zienswijzen in het kader van lopende
vergunningprocedures.16.6. Financiële gevolgen wetsvoorstel voor
overhedenDe Financiële-verhoudingswet vereist dat aangegeven wordt, of het
wetsvoorstel wijziging aanbrengt in de taakuitvoering van provincies of gemeenten
en dat de financiering daarvan moet worden bezien. Voor het onderhavige wetsvoorstel
geldt dat het niet tot wezenlijke veranderingen leidt in de taken en bevoegdheden
van provincies en gemeenten op het gebied van het waterbeheer. De provincie
is en blijft kaderstellend en beleidsvormend op het gebied van water op regionaal
niveau, maar is geen waterbeheerder op grond van de wet. Er komen geen nieuwe
planfiguren of instrumenten bij. Wel doet zich enige verschuiving voor ten
aanzien van vergunningverlening en handhaving. Hier wordt later op ingegaan.Gemeenten hebben taken in het waterbeheer, maar zijn geen waterbeheerder
op grond van dit wetsvoorstel. Bedoelde taken van gemeenten zijn vooral gebaseerd
op de Wet milieubeheer en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De gemeenten
zullen wel een nieuwe zorgplicht toebedeeld krijgen op het gebied van hemelwater
en grondwater in het stedelijke gebied. Vooralsnog zullen deze zorgplichten
echter in een separaat wetsvoorstel worden geregeld, het wetsvoorstel Wet
gemeentelijke watertaken, en pas in een later stadium ook in de Waterwet worden
verankerd.Ook de waterschappen krijgen er in het onderhavige wetsvoorstel geen nieuwe
taken bij. Wel wordt de taakuitoefening gebaseerd op het beheer van watersystemen.
In de Waterschapswet wordt nu nog gesproken over de zorg voor de waterhuishouding.
Hier wordt tot nog toe niet het grondwaterbeheer onder verstaan. In het licht
van de integrale benadering van het waterbeheer is het evenwel wenselijk om
er in te voorzien dat ook het grondwaterbeheer deel uitmaakt van de taken
van waterschappen. Parallel aan het onderhavige wetsvoorstel is mede daartoe
thans bij de Tweede Kamer een wijziging van de Waterschapswet aanhangig. In
dat wetsvoorstel wordt vastgelegd dat de taken van waterschappen met name
de zorg voor het watersysteem betreffen. Voorts wordt daarbij voorzien in
een watersysteemheffing, ter bekostiging van alle taken die het integrale
watersysteembeheer voor de waterschappen met zich brengt. Hiermee wordt ook
de vergunningverlening door waterschappen voor grondwateronttrekkingen, waarin
het onderhavige wetsvoorstel voorziet, een reglementaire taak in de zin van
de Waterschapswet (artikel 98) en is ook voor het onderhavige wetsvoorstel
in adequate financiering voorzien. Het gaat hier overigens om onttrekkingen
die relatief eenvoudig zijn en waar dus weinig kosten mee gemoeid zijn. Ook
de dienovereenkomstige lastenreductie voor de provincies (die tot nog toe
vergunningverlener zijn) is dus beperkt.Op het gebied van vergunningverlening en handhaving verandert de taak
van het waterschap ten aanzien van lozingen op de riolering. Het waterschap
zal geen bevoegd gezag meer zijn voor indirecte lozingen (bepaalde categorieën
zijn nu vergunningplichtig op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren),
maar voor die lozingen wel een adviesrecht krijgen. In dat verband
is van belang dat de kosten van die taak uit de nieuwe zuiveringsheffing betaald
zullen worden (zie daarover ook paragraaf 12.2), die voor indirecte lozingen
in de plaats komt van de thans zowel met betrekking tot directe als indirecte
lozingen verschuldigde verontreinigingsheffing. Hoewel op dit moment niet
exact is te voorspellen wat de nieuwe adviestaak voor de bestuurlijke lasten
zal betekenen, mag verwacht worden dat het om relatief kleine effecten zal
gaan. In ieder geval wordt verwacht dat de lasten voor het waterschap ten
gevolge van minder administratieve handelingen enigszins verlaagd worden.De bevoegdheden van de waterbeheerder met betrekking tot indirecte lozingen
gaan over naar de provincies en gemeenten. Evenmin als bij de waterschappen
een significante lastenverlichting wordt verwacht, zal het voor gemeenten
en provincies materieel niet gaan om een significante taakverzwaring.Geconcludeerd wordt dat het wetsvoorstel geen significante financiële
gevolgen heeft voor provincies, gemeenten en waterschappen en dat aanvullende
financiering niet in de rede ligt. Wel dient hierbij voor de volledigheid
te worden opgemerkt dat de voorgenomen introductie van een «omgevingsloket»
voor zowel de watervergunning als de omgevingsvergunning voor de overheden
waar dit loket zal worden ondergebracht, tot een lastenverzwaring kan leiden.
Dit is evenwel geen rechtstreeks gevolg van het onderhavige wetsvoorstel.
Bij de verdere uitvoering van het voornemen tot instelling van het omgevingsloket
zal nader op de financiële consequenties van dat voornemen worden ingegaan.Op de extra kosten voor het Rijk in verband met de leggerplicht is al
ingegaan in onderdeel 10.2. De omvang van deze kosten zal door Rijkswaterstaat
nader verkend worden. Zonodig kan in de invoeringswet worden voorzien in een
geleidelijk overgangsregime.17. VOORBEREIDING VAN HET WETSVOORSTEL17.1. Programma Beter GeregeldIn het voorjaar van 2004 is het ministerie van Verkeer en Waterstaat gestart
met het programma Beter Geregeld. Met dit programma wordt uitvoering gegeven
aan de kabinetsdoelstelling «minder en anders regelen». Het kabinet
heeft deze doelstelling uitgewerkt in de programma’s Andere Overheid
en Bruikbare Rechtsorde. De visie die daarin is neergelegd op de gewenste
rol en taak van de overheid in relatie tot burgers, bedrijven en instituties
is voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat onder meer geconcretiseerd
in een elf punten tellende sturingsvisie Beter Geregeld.In het kader van het programma Beter Geregeld worden alle wetgevingsdomeinen
van Verkeer en Waterstaat doorgelicht en getoetst aan deze sturingsvisie.
De sturingsvisie grijpt aan op vier niveaus en wel het niveau van beleid,
van sturingsinstrumenten, van regelgeving en van uitvoering en toezicht. In
de eerste fase van het programma Beter Geregeld is onder meer de regelgeving
van het waterdomein doorgelicht. Dit traject is begeleid door een onafhankelijke
commissie onder leiding van mevrouw W. Sorgdrager. Dit heeft geleid tot een
lijst van elf acties voor verbetering van de waterwetgeving. De resultaten
van deze eerste fase zijn gemeld aan de Tweede Kamer op 22 juni 2005
(Kamerstukken II 2004/05, 29 515 nr. 86).Tegelijk met het uitvoeren van de doorlichting van het domein water, is
de integratie van de waterwetgeving vorm gegeven. Omdat beide sporen gelijktijdig
liepen, is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van onderlinge synergie. Zo bestaat
het actieprogramma voor het domein water voor het merendeel uit acties die
nader zijn uitgewerkt in het traject van het wetsvoorstel Waterwet. De belangrijkste
acties zijn de volgende:• Het intrekken van een achttal oude wetten en het integreren van
de overige waterwetten tot een tweetal wetten, de Waterwet voor het waterbeheer
en de Waterschapswet als organieke wet voor de waterschappen. Hiermee wordt
het totale aantal waterwetten teruggebracht van achttien naar twee.• Het vergroten van de uitvoering- en resultaatgerichtheid van de
waterwetgeving. Dit heeft in het wetsvoorstel Waterwet geleid tot een verbeterde
doorwerking van (inter)nationaal beleid naar de uitvoeringspraktijk en een
zo helder mogelijk vastleggen van doelstellingen, normen, taken en bevoegdheden.• Een verbeterde doorwerking van water in de ruimtelijke ordening.
Gekozen is om in de Waterwet de waterplannen van Rijk en provincie tevens
structuurvisies te laten zijn op basis van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening.• Het creëren van één loket voor vergunningen.
In de Waterwet is hiervoor de basis gelegd door alle vergunningstelsels op
het gebied van het waterbeheer te integreren tot één vergunningstelsel.
Hiermee wordt voor alle handelingen in het watersysteem één
watervergunning verleend door één bevoegd gezag. Ten aanzien
van afstemming met andere vergunningstelsels (zoals de omgevingsvergunning)
is gekozen om in de uitvoering één loket te realiseren. Dit
wordt in het kader van de invoering van de Waterwet en de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht nader uitgewerkt. Dit laatste gebeurt in nauwe samenwerking
tussen alle betrokken overheden en het bedrijfsleven.• Het zoveel mogelijk verwerken van de inzichten uit de doorlichting
van het waterdomein in het wetsvoorstel Waterwet en deze vervolgens nogmaals
expliciet laten toetsen aan de sturingsvisie door een interdepartementale
commissie Beter Geregeld vóór verzending van het wetsvoorstel
naar de ministerraad. Dit is inmiddels uitgevoerd. 17.2. Consultatie van betrokken overheden en organisatiesHet wetsvoorstel is voorbereid door een projectorganisatie van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat, in nauwe samenwerking met andere betrokken departementen
en medeoverheden (provincies, gemeenten en waterschappen). Ook hebben in de
eerste voorbereidingsfase klankbordgesprekken plaatsgevonden met diverse maatschappelijke
organisaties. De bestuurlijke discussiepunten zijn besproken in het Landelijke
Bestuurlijk Overleg Water. In de zomer van 2005 is een voorontwerp gepubliceerd
en voor advies en commentaar toegezonden aan diverse instanties, waaronder
het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de
Unie van Waterschappen en het Overlegorgaan Water en Noordzee. In dit overlegorgaan
zijn de maatschappelijke organisaties vertegenwoordigd die direct betrokken
zijn bij het waterbeheer.Tevens is advies gevraagd aan de Commissie van advies inzake de Waterstaatswetgeving
(CAW), die een belangrijke klankbordfunctie heeft vervuld bij de voorbereiding
van het wetsvoorstel, in het verlengde van het CAW-advies uit 2002 dat de
aanleiding vormde voor de start van het project integratie van waterwetgeving
(zie paragraaf 2.1 van deze memorie). Het omvangrijke advies van de CAW
over het voorontwerp is op hoofdlijnen instemmend. De CAW maakt wel een aantal
kritische opmerkingen. Hieronder wordt aangegeven op welke wijze rekening
is gehouden met de belangrijkste onderdelen van commentaar. Overigens is ook aan de overige opmerkingen de nodige aandacht besteed en hebben
die veelal mede geleid tot aanpassingen van wettekst of toelichting.De eerste opmerking van de CAW betreft de indirecte lozingen; dit onderwerp
komt hierna nader aan de orde. De CAW betreurt voorts dat de Waterwet geen
helderheid verschaft over de verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van
het stedelijk grondwater. Als reactie daarop kan worden vermeld dat in paragraaf 6.7
van deze memorie is geschetst dat deze materie weliswaar primair aan de orde
komt in een afzonderlijk wetsvoorstel betreffende gemeentelijke watertaken,
vanwege het spoedeisend karakter daarvan, maar dat de regeling van die taken
na de parlementaire behandeling van het afzonderlijke wetsvoorstel zal worden
overgenomen in de Waterwet.Vervolgens toont de CAW zich tegenstander van vergunningverlening op provinciaal
niveau voor bepaalde grotere grondwateronttrekkingen en adviseert zij ten
aanzien van de grondwaterheffing om de heffingbevoegdheid niet bij het provinciaal
bestuur, maar bij de beheerder te leggen. Op basis van het voorontwerp ging
de CAW ervan uit dat de beheerder steeds een waterschap zou zijn. Wat dit
betreft is van belang dat, zoals thans in onderdeel 6.5. van deze memorie
wordt uiteengezet, de toedeling van het grondwaterbeheer aan waterschappen
naar verwachting vooralsnog beperkt zal blijven tot grondwaterkwantiteitsbeheer.
Dit impliceert dat provinciale besturen nog wel voor wat betreft kwaliteitsaspecten
grondwater zullen blijven beheren. De heffingbevoegdheid blijft dan dus binnen
de kring van de beheerders.Anders dan de CAW bepleit is in artikel 2.1 geen uitdrukkelijke algemene
onderlinge rangorde van de doelstellingen geregeld. Zoals blijkt uit onderdeel
5.2 van de memorie van toelichting is er voldoende speelruimte voor de beheerder
om in afzonderlijke gevallen dié norm (die uitwerking geeft aan een
doelstelling) die in het concrete geval het zwaarste is, ook daadwerkelijk
het zwaarst te laten wegen. Hierbij kunnen oplossingen gevonden worden die
geen onaanvaardbare inbreuk op andere doelstellingen met zich brengen.Op basis van het voorontwerp is voorts een vijftiental schriftelijke reacties
ontvangen. Deze hebben op diverse plaatsen geleid tot aanpassing van de wetsteksten
en de memorie van toelichting. De belangrijkste punten uit deze reacties worden
hierna kort aangeduid. In algemene zin bestaat er veel steun voor de voorgestelde
integratie van de waterwetgeving en is er ook waardering voor de wijze waarop
men bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is betrokken. Op een aantal
punten is ook kritiek geleverd op het voorontwerp. Deze zullen per thema worden
behandeld.Het Interprovinciaal Overleg is van mening dat het bestuurlijk toezicht
door provincie op waterschap niet geclausuleerd moet worden en dat het Rijk
niet rechtstreeks aanwijzingen moet kunnen geven aan waterschappen. Dit laatste
zou via de provincie moeten lopen. De Unie van Waterschappen pleit voor kaderstelling
vooraf en verantwoording achteraf en minder sturing door provincie en Rijk.
Naar aanleiding hiervan kan worden opgemerkt dat het wetsvoorstel al zoveel
mogelijk uitgaat van kaderstelling vooraf en verantwoording achteraf. Omdat
het waterbeheer in medebewind wordt uitgevoerd is een zekere mate van sturing
en toezicht echter noodzakelijk. Wel is daarbij zoveel mogelijk aangesloten
bij de uitgangspunten van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. De reacties
hebben wel geleid tot enige bijstelling van de condities waaronder provincie
en Rijk kunnen (bij)sturen. De mogelijkheid om direct te kunnen interveniëren
van Rijk naar waterschap wordt echter niet losgelaten, omdat bovenregionale
belangen of internationale verplichtingen dit soms noodzakelijk
kunnen maken. Overigens zullen de bepalingen ter zake zo nodig worden aangepast
naar aanleiding van het kabinetsstandpunt over het rapport van de Commissie
Alders.Diverse partijen wijzen erop dat de gemeentelijke zorgplichten voor hemelwater
en grondwater nog onvoldoende helder zijn. Zo is het niet duidelijk wat precies
de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van burger, gemeente, waterschap
en provincie zijn als het gaat om hemelwater en – vooral – grondwater
in het stedelijke gebied. Genoemde zorgplichten zullen vooralsnog worden geregeld
in het separate wetsvoorstel betreffende de gemeentelijke watertaken (zie
paragraaf 4.7). In het voorontwerp van de Waterwet waren aanvankelijk
eveneens bepalingen betreffende de gemeentelijke watertaken opgenomen, doch
vanwege de reacties op het voorontwerp en het ambtelijke concept voor de Wet
gemeentelijke watertaken is ervoor gekozen om de gemeentelijke watertaken
pas in een later stadium, wanneer die taken verder zijn uitgekristalliseerd,
in het onderhavige wetsvoorstel te integreren. Voor het wetsvoorstel betekent
dit ook dat de aanvankelijk voorgestelde verbreding van het waterakkoord met
gemeenten als partij thans vooralsnog niet zal worden doorgevoerd. Ook worden
thans nog geen bepalingen opgenomen ten aanzien van samenwerking tussen waterschappen
en gemeenten. Ook die samenwerking zal in eerste instantie zijn beslag krijgen
in de Wet gemeentelijke watertaken. Overigens heeft het waterakkoord wel weer
een duidelijke plaats gekregen in dit wetsvoorstel. De aanvankelijk voorgestelde
regeling werd door veel partijen als te summier ervaren.Een groot deel van de insprekers is voorts van mening dat de huidige goedkeuring
van het waterbeheerplan van het waterschap door de provincie behouden moet
blijven. Als reden wordt vooral gegeven dat het plan van een functionele democratie,
het waterschap in dit geval, moet worden ingebed in de algemene democratie.
VNO-NCW voegt hier aan toe dat de goedkeuring van het plan ook een belangrijke
rol vervult in het kader van het toezicht van de provincie op het waterschap.
Bij nader inzien is dan ook besloten om de provinciale goedkeuring van het
waterbeheerplan niet te schrappen. Een andere opmerking over het planstelsel
behelst de status van de structuurvisie. Het Interprovinciaal Overleg en de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten zijn van mening dat een waterplan alleen
structuurvisie kan zijn voorzover het gaat om ruimtelijke aspecten van het
waterbeleid. Deze reactie wordt onderschreven en is verwerkt in de wetstekst
en memorie.Ten aanzien van vergunningverlening en handhaving is de Unie van Waterschappen
van mening dat indirecte lozingen (op de riolering) niet over moeten gaan
naar de Wet milieubeheer en/of het wetsvoorstel Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
Zij wordt hierin gesteund door de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving.
Als argumenten worden gebruikt dat de verantwoordelijkheid voor het regionale
waterbeheer op deze wijze niet kan worden waargemaakt (behalen doelstellingen
kaderrichtlijn water en bescherming rioolwaterzuiveringsinstallaties). Aan
de andere kant wil een deel van het bedrijfsleven juist integratie van de
watervergunning en de omgevingsvergunning.Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat door de ministeries van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Verkeer en Waterstaat wordt gewerkt
aan de vereenvoudiging van wetgeving en de vermindering van vergunningstelsels.
Dit heeft geleid tot het besluit om te komen tot één omgevingsvergunning
en één watervergunning. Hierbij is uitgegaan van het rijksbeleid
om onderscheid te maken tussen waterketen en watersysteem. De omgevingsvergunning
leidt tot integratie van vergunningen op het terrein van bouwen, ruimte, natuur
en milieu, waaronder de waterketen (en dus ook de indirecte lozingen),
de watervergunning leidt tot integratie van de vergunningen op het gebied
van handelingen in het watersysteem. Daar waar samenloop is, namelijk bij
een activiteit of handeling waarbij zowel een omgevingsvergunning als een
watervergunning nodig is, zal dat voor de aanvrager niet merkbaar zijn, aangezien
er wordt voor gekozen om de watervergunning in het zogenaamde omgevingsloket
onder te brengen. Dit betekent dat achter de schermen de coördinatie
goed wordt geregeld. Gekozen is voor het bestaan van een zelfstandige watervergunning,
omdat het beoordelen van de effecten van handelingen op het watersysteem één
van de kerntaken van de waterbeheerder is. Deze beoordeling vergt, mede in
het licht van internationale verplichtingen zoals de kaderrichtlijn water,
kennis en expertise op het gebied van lozingen en andere handelingen in relatie
tot het watersysteem. Deze kennis en expertise is niet aanwezig bij andere
overheden dan de waterbeheerders noch is het de bedoeling deze te versnipperen
maar juist te concentreren bij de waterbeheerders. Omdat er bij de indirecte
lozingen wel een relatie is met de bescherming van de oppervlaktewaterkwaliteit
en de goede werking van de rioolzuiveringsinstallaties, is er voor gekozen
in de Wet milieubeheer en/of het wetsvoorstel Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
regels op te nemen die de waterbeheerder voldoende invloed geven zowel ten
aanzien van de vergunningverlening als de handhaving. Eén en ander
is nader uiteengezet in paragraaf 4.6 van de memorie.De Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Overlegorgaan Water en
Noordzee zijn van mening dat de projectprocedure voor waterschappen de gemeentelijke
bevoegdheid in de ruimtelijke ordening niet opzij mag zetten. Met het oog
hierop is de in het wetsvoorstel opgenomen coördinatieregeling voor projecten
van waterschappen nogmaals bezien en op onderdelen aangepast. In de aangepaste
regeling komt duidelijker dan in het voorontwerp tot uitdrukking dat de projectprocedure
niet is bedoeld om de gemeentelijke bevoegdheden ter zake van ruimtelijke
ordening te beperken. In dat kader is met name van belang dat het niet aan
de waterschappen is om over de toepasselijkheid van de projectprocedure te
beslissen: de bevoegdheid daartoe berust bij de provincie, die ook is belast
met de coördinatie van de ter uitvoering van een projectplan benodigde
uitvoeringsbesluiten. Hiermee is gewaarborgd dat ook de ruimtelijke aspecten
naar behoren worden meegewogen.Diverse partijen pleiten voor het afschaffen van de verontreinigingsheffing.
Vooral de heffing op riooloverstorten blijkt op bezwaren te stuiten. In het
mede aan dit wetsvoorstel ten grondslag liggende kabinetsstandpunt inzake
de bekostiging van het regionale waterbeheer (Kamerstukken II 2003/04, 29 428,
nr. 1) is evenwel als uitgangspunt geformuleerd dat in beginsel alle
directe lozingen op oppervlaktewateren onder de verontreinigingsheffing blijven
vallen. Vooralsnog is er geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken.
Om het echter mogelijk te maken hiervan in specifieke gevallen af te wijken,
is de mogelijkheid gecreëerd om in een vrijstelling te voorzien. Een
categorie van lozingen waarvoor dit bijvoorbeeld kan worden overwogen, zijn
gesaneerde lozingen vanuit huishoudens.Bij het hoofdstuk over nadeelcompensatie en schadevergoeding plaatsen
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen, de VEWIN,
LTO Nederland en de CAW diverse kanttekeningen. De meest ingebrachte reactie
is dat een volledige schadevergoeding niet meer mogelijk lijkt. Dit is evenwel
niet het geval. Evenmin is beoogd om het aantal gevallen waarin recht op volledige
schadevergoeding bestaat, te beperken. De voorgestelde regeling inzake nadeelcompensatie
gaat ervan uit dat schade die onevenredig zwaar op een benadeelde drukt, voor vergoeding in aanmerking komt. Wanneer de schade die een benadeelde
lijdt, in zijn geheel als onevenredig zwaar moet worden aangemerkt, bestaat
dus ook onder de voorgestelde regeling aanspraak op volledige schadevergoeding.
Een andere opmerking met betrekking tot de voorgestelde regeling betrof de
wens om de thans in de Grondwaterwet opgenomen verhaalsregeling op vergunninghouders
te behouden. Aan deze wens is in het aangepaste wetsvoorstel tegemoet gekomen.Tot besluit heeft ook de Adviescommissie water (ACW) naar aanleiding van
het voorontwerp een advies uitgebracht, dat zich concentreert op de rol van
de beoogde Waterwet in het kader van de uitvoering van het waterbeleid. De
commissie sluit zich voor wat betreft de wetstechnische en juridische aspecten
van de Waterwet aan bij het advies van de CAW. De commissie heeft waardering
voor de integratie van de waterstaatswetgeving en het systeem van waterbeheer
dat met de Waterwet gerealiseerd wordt. De commissie geeft een drietal aandachtspunten
die van belang zijn voor de bestuurlijke uitvoering van de Waterwet:• Explicitering van de veronderstellingen van de rol van de waterbeheerder
(bestuurlijk, beleidsmatig, operationeel) in relatie tot betrokken bestuurlijke
actoren.• Verdere uitwerking en verbreding van de positie van het waterakkoord:
ter versterking van de samenwerking tussen de regionale overheden en ter bevordering
van de interactiviteit tussen de bestuurlijke partners.• Maximale benutting van het beschikbare instrumentarium vanuit andere
sectoren en het voeren van een bewustwordingscampagne om de gewenste bestuurlijke
cultuuromslag te bewerkstelligen.De commissie adviseert om deze aandachtspunten mee te nemen in een voorlichtings-
en verandercampagne in het kader van de Waterwet en andere voor de uitvoering
van het waterbeheer relevante wetgevingstrajecten.Het kabinet onderschrijft het belang van een stevige verankering van het
gedachtegoed van de Waterwet in de bestuurlijke praktijk van het waterbeheer
en aanpalende sectoren. In het kader van de implementatie van het wetsvoorstel
zal, zoals de ACW adviseert, een voorlichtings- en bewustwordingscampagne
worden ontwikkeld en uitgevoerd. Een en ander zal gebeuren in nauwe samenwerking
met de overige bij het waterbeheer betrokken partijen. In het kader van de
integratie van het wetsvoorstel met betrekking tot de gemeentelijke watertaken
(zie paragraaf 4.7 van deze memorie) in de Waterwet, zal ook de positie
van het waterakkoord nader worden bezien. De suggesties van de ACW zullen
daarbij vanzelfsprekend worden betrokken. Deze integratie zal plaatsvinden
nadat de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel gemeentelijke watertaken
is afgerond.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 1.1 (begripsbepalingen)De begripsbepalingen zijn alfabetisch geordend, maar voor een goed begrip
is het gewenst allereerst in te gaan op de wettelijke definities van de kernbegrippen
watersysteem en waterbeheer. Deze begripsomschrijvingen verankeren, nog duidelijker
dan in de Wet op de waterhuishouding reeds het geval is, het concept van integraal
waterbeheer op basis van de watersysteembenadering in de beheerswetgeving.
Deze definities bouwen in wezen voort op het begrippenkader van de derde Nota
waterhuishouding, zoals dat nader is uitgekristalliseerd in het begrippenstelsel
van artikel 1 van de Wet op de waterhuishouding.Door de aanknoping in de begripsomschrijving van waterbeheer bij de wettelijke
doelstellingen is mede het integrale karakter van waterbeheer vastgelegd,
nu die doelstellingen alle relevante aspecten van integraal waterbeheer, met
inbegrip van de vereiste onderlinge samenhang, omvatten. De definitie is ook
meer doelgericht dan het nogal open geformuleerde begrip waterhuishouding
in de Wet op de waterhuishouding, gedefinieerd als «de overheidszorg
die zich richt op het op en in de bodem vrij aanwezige water, met het oog
op de daarbij betrokken belangen». Bovendien maakt de nieuwe opzet goed
zichtbaar dat het waterbeheer niet alleen bestaat uit de zorg voor watersystemen
als zodanig, maar ook betrekking heeft op deels gebiedsgerichte aspecten als
het voorkomen en tegengaan van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste.Het begrip waterhuishouding komt tot nog toe niet alleen voor in de Wet
op de waterhuishouding, maar ook in artikel 1 van de Waterschapswet. De zorg
voor de waterhuishouding wordt in dat artikel nog uitdrukkelijk onderscheiden
van de zorg voor de waterkering. Parallel aan het onderhavige wetsvoorstel
is thans bij de Tweede Kamer een wijziging van de Waterschapswet aanhangig.
Dat wetsvoorstel bevat onder meer een wijziging van artikel 1 van de Waterschapswet,
die inhoudt dat niet langer onderscheid wordt gemaakt tussen waterhuishouding
en waterkeringszorg. In plaats daarvan wordt vastgelegd dat de taken van waterschappen
met name de zorg voor het watersysteem betreffen.De begripsomschrijving van watersysteem bouwt
voort op de definitie van waterhuishoudkundig systeem uit de derde Nota waterhuishouding.
Een verkorte versie daarvan is opgenomen in artikel 1 van de Wet op de waterhuishouding: «een
samenhangend geheel van oppervlaktewateren en grondwatervoorkomens».
Een begripsomschrijving van oppervlaktewateren die, overeenkomstig de genoemde
nota, duidelijk zou maken dat tot oppervlaktewateren ook de bodem, de oevers
en de technische infrastructuur behoren, was echter in de Wet op de waterhuishouding
weggelaten.Aangezien een watersysteem onder andere kan bestaan uit een of meer oppervlaktewaterlichamen
en oppervlaktewaterlichaam in de zin van het wetsvoorstel mede de waterbodem
en oevers, met de bijbehorende flora en fauna, omvat, maakt dit alles deel
uit van een watersysteem. Hieraan worden in de begripsomschrijving van watersysteem
toegevoegd de bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende
kunstwerken. De omschrijving van watersysteem in het wetsvoorstel laat thans
dus geen ruimte voor twijfel dat deze mede waterbodem, oevers, flora en fauna
omvat, alsmede bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken.
De bergingsgebieden vormen in dit geheel een nieuw element, dat hierna nader
wordt belicht. Het zal overigens niet altijd nodig zijn dat de wetsbepalingen
waarin de term «watersysteem» voorkomt betrekking hebben op al
de genoemde bestanddelen. Daarom is de omschrijving in artikel 1 zo uitgewerkt
dat een watersysteem ook kan bestaan uit een afzonderlijk oppervlaktewater-
of grondwaterlichaamBeheer is het waterbeheer voor zover die overheidszorg
betrekking heeft op een of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen
daarvan en is dus in zoverre objectgericht. Het begrip beheer vormt een tussenschakel
tussen waterbeheer en het begrip beheerder (het
bevoegde bestuursorgaan van het overheidslichaam dat met het beheer is belast),
dat veelvuldig in de wet wordt gebruikt om het bevoegd gezag voor bepaalde
gevallen aan te duiden. Beheer is wel onderdeel van, maar niet identiek aan
het totale waterbeheer, dat mede de landelijke en regionale (beleids) componenten
omvat die niet beperkt zijn tot een of meer afzonderlijke watersystemen.
Vooral het voorkomen van overstromingen, wateroverlast en watertekorten, de
aanpak van diffuse bronnen van verontreiniging en de zorg voor een goed beheersinstrumentarium
hebben een sterk beleidsaccent en vallen dus slechts gedeeltelijk onder het
(objectgebonden) beheer. De relatering van beheer aan objecten – een
of meer afzonderlijke watersystemen of onderdelen daarvan – doet er
niet aan af dat bij het beheer de functies die aan die systemen zijn toegekend,
worden behartigd. In die zin is beheer dus ook functiegericht. De functietoekenning
vindt plaats in het kader van de plannen en wordt toegelicht in het kader
van hoofdstuk 4.Doordat de toedeling van het beheer van regionale watersystemen ingevolge
artikel 3.2 van het wetsvoorstel plaatsvindt in overeenstemming met de waterschapsreglementering,
zal het beheer van onderdelen van die watersystemen, met inbegrip van waterkeringen,
in de praktijk per beheersgebied in overwegende mate gebiedsgewijs worden
toegedeeld.In verband met de in paragraaf 10.4, onderdeel c, beschreven gedoogplicht
om in daartoe bestemde gebieden de tijdelijke berging van water te gedogen
is in het onderhavige artikel ook het begrip bergingsgebied gedefinieerd. Uit de definitie volgt dat bergingsgebieden ruimtelijk
moeten zijn bestemd voor de tijdelijke berging van water. Voorts zal op grond
van artikel 5.1 een bergingsgebied ook steeds op de legger moeten worden opgenomen.
Begripsmatig is ervoor gekozen om de bergingsgebieden geen deel uit te laten
maken van de oppervlaktewaterlichamen waaruit zij in voorkomend geval water
zullen ontvangen. De reden hiervoor is dat het wenselijk is om onderscheid
te maken tussen enerzijds gebieden die door hun natuurlijke ligging met enige
regelmaat onder water lopen, zoals de lager gelegen gronden naast een rivier,
en anderzijds daarbuiten gebieden die door menselijke tussenkomst –
fysiek of anderszins – meer incidenteel een bergingsfunctie vervullen.
De gedoogplicht is voor laatstgenoemde gebieden bedoeld, niet voor de naar
hun aard reeds tot oppervlaktewaterlichamen behorende gebieden. Door onderscheid
te maken tussen de natuurlijke bergingscapaciteit van een oppervlaktewaterlichaam
en de (aanvullende) bergingscapaciteit van een bergingsgebied kan bovendien
worden voorkomen dat voortaan ook alle binnen een oppervlaktewaterlichaam
gelegen gronden met een natuurlijke bergingsfunctie steeds uitdrukkelijk de
ruimtelijke bestemming van tijdelijk bergingsgebied zouden moeten krijgen.
Een en ander laat onverlet dat bergingsgebieden wel steeds integraal deel
uitmaken van het watersysteem als geheel (zie de begripsomschrijving van watersysteem)
en ook als waterstaatswerk gelden (zie de begripsomschrijving van waterstaatswerk).
Dat een bergingsgebied als waterstaatswerk wordt aangemerkt, is bijvoorbeeld
van belang in het kader van de aanleg van dergelijke gebieden (zie in dat
verband artikel 5.2).Het begrip beschermingszone wordt in de praktijk gehanteerd in keuren.
Het is voor een goed beheer van objecten als waterkeringen in een aantal gevallen
nodig dat beschermende voorschriften mede van toepassing zijn buiten het te
beschermen object als zodanig. Bedoelde zone behoort dus niet bij het watersysteem
als geheel, maar bij een bepaald waterstaatswerk – laatstgenoemd begrip
wordt hierna afzonderlijk toegelicht – binnen dat watersysteem.Het begrip buitenwater is overgenomen uit
de Wet op de waterkering.Het begrip dijkringgebied uit de Wet op de waterkering is vervangen door dijkring en bekort door toepassing van de term buitenwater
in de begripsomschrijving.Met het begrip openbaar vuilwaterriool wordt
gedoeld op het algemene gemeentelijk rioolstelsel. Dit begrip wordt eveneens
gebruikt in het meergenoemde wetsvoorstel ter verankering van de gemeentelijke
watertaken (artikel III, onderdeel A, wijziging van de Wet milieubeheer).
Het openbaar vuilwaterriool loopt door tot het zogenaamde overnamepunt waar
het door de kwaliteitsbeheerder gebruikte zuiveringtechnische werk aanvangt.
Het nieuwe begrip brengt in zoverre een verruiming ten opzichte van het in
artikel 17 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren opgenomen begrip
riolering, dat in de begripsomschrijving van openbaar vuilwaterriool ook uitdrukkelijk
rekening wordt gehouden met de mogelijkheid dat het beheer van de riolering
bij een rechtspersoon en niet bij de gemeente zelf berust.De definitie van grondwater sluit aan bij
het stelsel van de Wet op de waterhuishouding dat mede betrekking heeft op
het in de bodem vrij voorkomende water. De Grondwaterwet kent geen begripsomschrijving
van grondwater, evenmin als de Wet op de waterhuishouding. De begripsomschrijving
van de kaderrichtlijn water beperkt zich tot water dat zich onder het bodemoppervlak
in de verzadigde zone bevindt. Met het oog op met name stedelijk grondwaterbeheer
moet echter in de reikwijdte van het wetsvoorstel ook water in de onverzadigde
zone worden meegenomen.De begripsomschrijving van grondwaterlichaam,
gelijkend op die van de kaderrichtlijn water, komt in de plaats van «grondwatervoorkomen»
als genoemd in de Wet op de waterhuishouding, ter aanduiding van een afzonderlijke
grondwatereenheid. In verband met het zoëven gestelde ten aanzien van
het begrip grondwater heeft ook het begrip grondwaterlichaam een ruimere reikwijdte
dan in de kaderrichtlijn water. In uitvoeringsmaatregelen van het wetsvoorstel
die dienen ter (voortgezette) implementatie van de kaderrichtlijn water zal
met betrekking tot grondwaterlichamen kunnen worden bepaald dat die maatregelen
slechts van toepassing zijn op de onder de kaderrichtlijn water vallende grondwaterlichamen.De term oppervlaktewaterlichaam dient ter
aanduiding van een afzonderlijke oppervlaktewatereenheid. Een oppervlaktewaterlichaam
omvat zowel op de bodem vrij voorkomend water (dat strikt genomen veelal continu
in en uit een oppervlaktewaterlichaam stroomt) als de meer bestendige bestanddelen
die bestaan uit waterbodem, oevers en de bijbehorende flora en fauna. Onder
de begripsomschrijving vallen aldus de watereenheden waarop de jurisprudentie
van de Hoge Raad inzake het begrip oppervlaktewater uit de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren – dat in die wet overigens niet is gedefinieerd –
betrekking heeft. De definitie van oppervlaktewater uit de kaderrichtlijn
water luidt: binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater
en kustwateren en, voor zover het de chemische toestand betreft, ook territoriale
wateren. De definitie uit de kaderrichtlijn water is door het specifieke karakter,
met name wat betreft gebruik van elders in de richtlijn afzonderlijk gedefinieerde
termen als overgangswateren en kustwater, alsmede de beperking tot de chemische
toestand van de territoriale zee en het ontbreken van de exclusieve economische
zone (zie hierna bij artikel 1.5), niet geschikt voor overname in deze wet.
In uitvoeringsmaatregelen van de Waterwet die dienen ter implementatie van
de kaderrichtlijn water kan uiteraard ook met betrekking tot oppervlaktewaterlichamen
worden bepaald dat die maatregelen slechts van toepassing zijn op de onder
de kaderrichtlijn water vallende waterlichamen.Het begrip primaire waterkering bouwt voort
op de definitie in de Wet op de waterkering. Ook hier is dijkringgebied mutatis
mutandis vervangen door dijkring. Voorts zijn de keringen die
bescherming bieden tegen hoog water van de Veluwerandmeren toegevoegd, aangezien
die mede als primaire waterkering zijn aangegeven in bijlage I van de Wet
op de waterkering.De definitie van stedelijk afvalwater is ontleend
aan de Wet milieubeheer.De definities van stroomgebied en stroomgebieddistrict zijn uit de kaderrichtlijn water overgenomen.In het wetsvoorstel wordt naast het begrip watersysteem, waarin het integrale
karakter van het waterbeheer tot uitdrukking komt, het bestaande begrip waterstaatswerk gehandhaafd. Reden hiervoor is dat het
begrip watersysteem in het licht van een aantal bepalingen in het wetsvoorstel
minder geschikt is om met voldoende bepaaldheid aan te geven wat de reikwijdte
van een bepaalde verplichting is. Met name met het oog op de uit de hoofdstukken
5 tot en met 7 voortvloeiende verplichtingen voor burgers en bedrijven bestaat
in het wetsvoorstel naast het begrip watersysteem behoefte aan een begrip
dat met meer bepaaldheid verwijst naar de specifieke beheersobjecten waarop
een bepaalde verplichting van toepassing is.Het wetsvoorstel voorziet in de invoering van dewatervergunning, die niet alleen betrekking heeft op de handelingen die op grond
van hoofdstuk 6 van dit wetsvoorstel vergunningplichtig zijn (zie de artikelen
6.2 en 6.3), maar ook op de ingevolge verordeningen van waterschappen vergunningplichtige
handelingen in een watersysteem (zie artikel 6.9). In artikel 6.9 is bovendien
bepaald dat ook voorafgaande toestemming van het bestuur van een waterschap
in de vorm van een ontheffing deel uitmaakt van de watervergunning.De definitie van zuiveringtechnisch werk komt
in belangrijke mate overeen met de omschrijving van artikel 15a, tweede lid,
van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Die omschrijving is thans bekort
door het gebruik van de afzonderlijk gedefinieerde term stedelijk afvalwater.
De term beheer, die in dit wetsvoorstel betrekking heeft op watersystemen,
is in de omschrijving vervangen door exploitatie, wat overigens niet afdoet
aan het vereiste in artikel 3.4 dat het moet gaan om een installatie onder
de zorg van een waterschap of eventueel een gemeente. De definitie in het
wetsvoorstel komt ten dele ook overeen met die van artikel 17, onder f, van
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, die mede een werk voor transport
van afvalwater betreft. Dit omvat naast afvalwaterzuiveringsinstallaties ook
gemalen, persleidingen, vrijvervalleidingen, open en dichte afvoergoten en
pompstations en dergelijke. Hiermee wordt aansluiting gezocht op de jurisprudentie
van de Hoge Raad met betrekking tot laatstgenoemd Wvo-begrip.Artikelen 1.2 en 1.3 (stroomgebieddistricten en dijkringen)De bepalingen over indeling in stroomgebieddistricten en vaststelling
van dijkringen uit de Wet op de waterhuishouding resp. Wet op de waterkering
zijn naar strekking overgenomen.Artikel 1.4 (toepassing in de EEZ)In dit artikel wordt voorzien in toepasselijkheid van de Waterwet in de
Nederlandse exclusieve economische zone (EEZ). Die zone is vastgelegd bij
en krachtens de Rijkswet instelling exclusieve economische zone en behoeft
daarmee geen nadere omschrijving in andere wetten. De huidige Wet beheer rijkswaterstaatswerken,
Ontgrondingenwet en Wet verontreiniging zeewater, alsmede (partieel,
voor Nederlandse rechtssubjecten) de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
zijn reeds in die zone van toepassing. De rechtsmacht van Nederland als kuststaat
in de EEZ is, in overeenstemming met het VN-Zeerechtverdrag1, omschreven in artikel 3 van de Rijkswet instelling exclusieve economische
zone. Die rechtsmacht betreft onder andere de bouw en het gebruik van kunstmatige
eilanden, installaties en inrichtingen alsmede de bescherming van het mariene
milieu. De bevoegdheden die het wetsvoorstel inhoudt passen, voor zover ze
relevant zijn voor de EEZ, in grote lijnen binnen dat kader. In het hoofdstuk
over de handhaving worden enkele specifieke waarborgen opgenomen voor naleving
van de beperkingen die voortvloeien uit het zeerecht bij het overheidsoptreden
in de EEZ.Artikel 2.1 (doelstellingen)De doelstellingen van waterbeheer die zijn opgesomd in artikel 2.1, eerste
lid, zullen in onderlinge samenhang richtinggevend zijn bij de toepassing
van alle bevoegdheden en de verdere uitvoering van de Waterwet. Dit is de
kern van integraal waterbeheer. Zo staat de vergunningverlening voor lozingen
niet alleen ten dienste van de milieukwaliteit, maar waar nodig ook van het
kwantiteitsbeheer en het veilig gebruik van watersystemen door scheepvaart
of recreanten. Evenzo zal de vergunningverlening voor diverse soorten activiteiten
in watersystemen, die tot nog toe volgens de Wet beheer rijkswaterstaatswerken
ten dienste staat van de verzekering van het veilig en doelmatig gebruik van
waterstaatswerken (infrastructureel beheer) en slechts aanvullend voor andere
doeleinden, in de nieuwe wettelijke opzet mede rechtstreeks de ecologische
kwaliteit daarvan dienen.De doelstellingen begrenzen de wijze waarop met toepassing van de wettelijke
bevoegdheden beperkingen kunnen worden gesteld aan activiteiten en rechten
van burgers, particuliere instellingen en bedrijven. Zij operationaliseren
met andere woorden het specialiteitsbeginsel. Het geheel van doelstellingen
in hoofdstuk 2 treedt in de plaats van de huidige sectorale belangenkaders
als «bescherming van het belang van de waterhuishouding», «het
voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren» en «de verzekering
van een veilig en doelmatig gebruik van waterstaatswerken». Die kaders
zijn in de huidige wetten vaak, maar niet steeds, vermeld bij concrete bevoegdheden
op de diverse plaatsen in die wetten waar die bevoegdheden worden geregeld2. In het wetsvoorstel staan de doelstellingen voorop,
in hoofdstuk 2, en worden zij in de verdere hoofdstukken niet steeds herhaald.De doelstellingen van het wetsvoorstel vertonen enige onderlinge overlap.
Ook kunnen doelstellingen, althans in theorie, op gespannen voet met elkaar
staan. Dit is overigens niet anders dan in de huidige situatie, waarin de
doelstellingen meer impliciet zijn en verspreid over diverse wetten. De op
abstract niveau mogelijke spanning zal in de praktijk kunnen worden opgelost
door een keuze voor goed afgewogen plannen, met functietoekenningen en maatregelenpakketten.
Via de planvorming zal telkens voor de komende periode duidelijkheid worden
geboden over de prioriteiten en maatregelen, evenals in de huidige wettelijke
situatie. Tot op zekere hoogte vervullen doelstellingen en plannen dus dezelfde
functie, te weten het richting geven aan uitvoeringsbesluiten. De wettelijke
doelstellingen zijn van meer blijvende aard, de invulling daarvan in plannen
heeft slechts betrekking op de desbetreffende planperiode.Artikel 2.1, tweede lid, schept ruimte voor
toepasselijkheid van specifieke aanvullende kaders. Te denken valt aan de
behartiging van het belang van een doelmatig functioneren van een zuiveringtechnisch
werk, dat thans een rol speelt in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren,
bij de regulering van de lozingen op een zuiveringtechnisch werk en de zorgplicht
voor de zuivering, die in het wetsvoorstel terugkeren in artikel 6.1 respectievelijk
3.4. Een ander voorbeeld is de rol die de Wbr-vergunning in de EEZ –
waar de Wet milieubeheer slechts partieel van toepassing is – vervult
als algemene milieuvergunning voor installaties. Hoofdstuk 6 voorziet er in
dat de watersysteemvergunning in de EEZ die rol overneemt. De doelstellingen
van artikel 2.1, eerste lid, omvatten weliswaar reeds het gehele integraal
waterbeheer, maar nog niet aspecten als tegengaan van geluidhinder en luchtverontreiniging
voor zover die niet van invloed zijn op het watersysteem.Artikelen 2.2 tot en met 2.7 (normen waterkering)Het veiligheidsaspect wordt geconcretiseerd via normen ten aanzien van
waterkeringen. Een en ander is ontleend aan de Wet op de waterkering en blijft
onverminderd nodig. Vooralsnog zal worden gewerkt met normen in de vorm van
de jaarlijkse overschrijdingskans van de hoogwaterstanden waartegen een dijkring
moet zijn bestand. Het voornemen bestaat om in de toekomst over te gaan op
normering, uitgedrukt in overstromingskansen van door dijkringen beschermde
gebieden. Daarmee komt het accent te liggen op een meer functionele benadering
van het concept «waterkering», waar het accent nu vooral ligt
op een meer objectgerichte benadering.De norm van artikel 2.2 wordt geoperationaliseerd door artikel 2.3, op
grond waarvan wordt vastgesteld van welke de relatie tussen hoogwaterstanden
en overschrijdingskansen dient te worden uitgegaan bij de bepaling van het
waterkerend vermogen van een primaire waterkering. Deze en andere maatgevende
factoren zijn nodig bij het ontwerpen en toetsen van waterkeringen en vervullen
daarmee zowel ten aanzien van beheer en onderhoud als ten aanzien van het
toezicht een rol.In het verlengde van de recente wijziging van de Wet op de waterkering1 is het voorgaande aangevuld met een overeenkomstig regime
voor op rijks- of provinciaal niveau aan te wijzen andere dan primaire waterkeringen
die in beheer zijn bij het rijk, onderscheidenlijk bij andere beheerders (artikelen
2.4 en 2.5). De vormgeving is aangepast aan het stelsel van dit bredere wetsvoorstel.De ministeriële instructiebevoegdheden die deel uitmaken van de artikelen
3a en 6a van de Wet op de waterkering worden niet afzonderlijk overgenomen,
gelet op de coördinatiebevoegdheden waarover de minister beschikt ingevolge
hoofdstuk 3. Wel voorziet artikel 2.6 in vaststelling van leidraden voor het
ontwerp, beheer en onderhoud van waterkeringen, evenals artikel 5 van de Wet
op de waterkering. Regels als bedoeld in artikel 5a van de Wet op de waterkering,
betreffende de door de beheerder te verrichten beoordeling van de veiligheid
van primaire waterkeringen, zullen in het kader van het voorstel worden vastgesteld
op basis van artikel 2.14, dat meer in het algemeen de vijfjaarlijkse toetsing
regelt die tot nog toe is vervat in artikel 9 Wet op de waterkering.Voorts is de norm tot het tegengaan van landwaartse verplaatsing van de
kustlijn, die tot nog toe voorkomt in artikel 10 van de Wet op de waterkering,
overgenomen in artikel 2.7. Genoemd artikel 10 bevat in feite ook een zorgplicht
van de Minister van Verkeer en Waterstaat inzake de uitvoering van de werken
die naar het oordeel van de genoemde minister noodzakelijk zijn vanwege de
te handhaven wettelijke veiligheidsnorm. Mede gelet op deze samenhang met
de veiligheidsnorm is de norm tot het tegengaan van landwaartse verplaatsing
van de kustlijn opgenomen in hoofdstuk 2. Daarbij is tot uitdrukking
gebracht dat de norm gericht is tot het Rijk. De bepalingen van artikel 10
van de Wet op de waterkering inzake de planning en uitvoering van de werken
als zodanig zijn niet meer afzonderlijk vermeld. Het regime van hoofdstuk
5 voorziet wat dat betreft in het nodige.Artikel 2.8 (peilbesluiten)Evenals de Wet op de waterhuishouding bevat het wetsvoorstel een grondslag
voor peilbesluiten. Deze is te vinden in artikel 2.8. De bepaling toont het
normatieve karakter van peilbesluiten en voorziet er uitdrukkelijk in dat
peilbesluiten door het toepassen van bandbreedten flexibel kunnen zijn. Voor
de huidige peilbesluiten is dat laatste niet tot uiting gebracht in de Wet
op de waterhuishouding. Peilbesluiten leveren dan ook het instrumentarium
voor de aanpak ten aanzien de gewenste grondwater- en oppervlaktewaterregimes
(GGOR), zoals voorzien in het Nationaal bestuursakkoord Water. Anders dan
in de Wet op de waterhuishouding sluit het wetsvoorstel niet bij voorbaat
uit dat dergelijke besluiten ook betrekking kunnen hebben op grondwaterstanden.
Overigens zullen peilbesluiten met betrekking tot grondwater naar verwachting
vooralsnog niet tot stand worden gebracht – zeker niet in stedelijk
gebied – vanwege de beperkte mogelijkheden tot gerichte peilregulering
van grondwater.Peilbesluiten binden als zodanig slechts de beheerders zelf, maar zijn
wel mede van belang voor derden zoals eigenaren van gronden die zijn gelegen
aan de waterlichamen waarvan het peil aldus wordt beheerst. Peilbesluiten
zijn besluiten van algemene strekking, waarvoor de algemene regels van bezwaar
en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet op de Raad
van State gelden. De rechtsbescherming tegen peilbesluiten valt, voor zover
ze genomen worden door waterschappen, deels samen met de artikelen 148 en
153 van de Waterschapswet, waarin een aanvullende regeling voor het provinciaal
toezicht wordt gegeven. Het betreft dan bepalingen inzake goedkeuring en administratief
beroep voor besluiten van het bestuur van een waterschap die betrekking hebben
op de regeling van de waterbeheersing. De provincie kan op grond van artikel
148 van de Waterschapswet bij reglement bepalen dat peilbesluiten van waterschappen
onderwerpen zijn aan goedkeuring van gedeputeerde staten. Doet het dit niet,
dan staat op grond van artikel 153 van die wet administratief beroep open.
Voor het onderhavige wetsvoorstel zal deze mogelijkheid van administratief
beroep voor peilbesluiten bij de invoeringswet worden uitgesloten. De mogelijkheid
voor de provincie om bij reglement bepaalde peilbesluiten aan goedkeuring
te onderwerpen blijft daarbij gehandhaafd. De grondslag daarvoor zal in verband
met de systematiek van reglementering in de Waterschapswet blijven. Die wet
zal daartoe bij de invoeringswet worden aangepast.Artikel 2.9 (verdringingsreeksen)Artikel 2.9 bevat de basis voor vastlegging van de zogenaamde verdringingsreeksen
op nationaal en provinciaal niveau. Een verdringingsreeks regelt de prioriteitsrangorde
van de waterbehoeften in situaties van waterschaarste. Tot nog toe bestond
hiervoor geen afzonderlijke wettelijke grondslag. De nationale verdringingsreeks
is vastgelegd in de 3e Nota Waterhuishouding. Naar aanleiding van de droge
zomer van 2003 zijn voorstellen ontwikkeld om de nota waterhuishouding op
dit punt te herzien (Evaluatienota waterbeheer aanhoudende droogte 2003, Ministerie
van Verkeer en Waterstaat, 2005). Gelet op het grote maatschappelijke belang
van verdringingsreeksen in combinatie met de noodzaak tot slagvaardig en eenduidig
optreden van beheerders in tekortsituaties, is een wettelijke
verankering van deze prioriteitsstelling gewenst. Duidelijk moge zijn dat
verschillende rangorden denkbaar zijn, nu de maatschappelijke en ecologische
behoeften per regio of zelfs lokaal aanmerkelijk van elkaar kunnen verschillen.
Voor de volledigheid zij daarbij nog opgemerkt dat, waar door een regionale
waterbeheerder gebruik gemaakt wordt van water afkomstig uit rijkswateren,
de voor de desbetreffende rijkswateren vastgestelde rangorde uiteraard voorrang
heeft boven de regionale rangorde.Artikel 2.10 (bergings- en afvoercapaciteit)Dit artikel heeft betrekking op (de normering van) regionale wateroverlast
als gevolg van te grote hoeveelheden af te voeren neerslag. Op dit moment
bestaat hiervoor geen uitdrukkelijke wettelijke regeling. Wel kan men de normering
van regionale overlast beschouwen als onderdeel van de aanduiding van de «wenselijke
ontwikkeling en werking» van watersystemen die in de Wet op de waterhuishouding
is voorgeschreven als onderdeel van de Nota waterhuishouding en het Beheersplan
rijkswateren (nationaal hoofdsysteem), alsmede de provinciale plannen voor
de waterhuishouding (regionale hoofdsysteem). Het onderhavige artikel is opgenomen
naar aanleiding van de afspraken gemaakt in het Nationaal Bestuursakkoord
Water.Artikel 2.10 legt een basis voor normering van watersystemen op het punt
van wateroverlast in de vorm van te hanteren normen voor overstromingsfrequenties
van gebieden. Het artikel is het resultaat van de uitkomsten van een verkenning
van de uitvoerbaarheid van de normering van regionale wateroverlast. Deze
verkenning is uitgemond in het Advies normering regionale wateroverlast. Daarin
is geconcludeerd dat de normen voor regionale wateroverlast, in de vorm van
werknormen opgenomen in het Nationaal Bestuursakkoord Water, goed bruikbaar
zijn als referentiekader om te toetsen of regionale watersystemen op orde
zijn onder (zeer) natte omstandigheden.Geadviseerd wordt om voor regionale wateroverlast vanuit oppervlaktewater
voor verschillende te onderscheiden gebieden normen in te voeren waarin de
kans op overstroming is gerelateerd aan de economische waarde van landgebruik
en de te verwachten schade bij overstroming. De normen drukken de voor de
onderscheiden vormen van landgebruik hoogst toelaatbaar geachte kans op overstroming
uit ofwel het wenselijke geachte beschermingsniveau. De vormen van landgebruik
die worden onderscheiden zijn grasland en weidebouw, akkerbouw, hoogwaardige
land- en tuinbouw en glasbouw, en bebouwd gebied. Het definitief voor een
gebied toepasselijke beschermingsniveau dient in een gebiedsproces met betrokkenheid
van provincie, gemeenten, waterschappen en met inbreng van belanghebbenden
tot stand te worden gebracht. Uit het gewenste beschermingsniveau worden dimensionering,
inrichting en het beheer van het watersysteem afgeleid, evenals de maatregelen
die moeten worden genomen om het watersysteem aan de norm te laten voldoen.
De kans op overstroming wordt immers bepaald door deels onbeïnvloedbare
factoren als de hoeveelheid neerslag en opstuwing door wind, maar ook door
wel beïnvloedbare factoren als bergings- en afvoercapaciteit. De te nemen
maatregelen kunnen technisch van aard zijn, zoals bijvoorbeeld het geval is
bij de inzet van extra bemalingscapaciteit, maar ook ruimtelijk, bijvoorbeeld
daar waar extra bergingscapaciteit wordt gecreëerd. Bij het kiezen van
de maatregelen wordt bij voorkeur gewerkt volgens de drietrapsstrategie «vasthouden-bergen-afvoeren»,
die deel uitmaakt van het kabinetsstandpunt «Anders omgaan met water».
Waterbeleid in de 21e eeuw. Deze strategie houdt in dat neerslag in de eerste
plaats zo lang mogelijk wordt vastgehouden in het deelstroomgebied waarin
de neerslag valt. Wanneer dit niet langer mogelijk is, wordt water tijdelijk
geborgen in de daarvoor bestemde waterbergingsgebieden. Pas als die mogelijkheid
ten volle is benut, wordt het overtollige water afgevoerd. Ook onder droge
en normale omstandigheden dient water zo lang mogelijk te worden vastgehouden.Naar aanleiding van het advies verplicht artikel 2.10 provincies ertoe
om regels te stellen met betrekking tot de gemiddelde overstromingskans per
jaar van daarbij aan te wijzen gebieden. Met de gemiddelde overschrijdingskans
wordt beoogd het gewenste beschermingsniveau van een gebied uit te drukken.
Ten einde geen misverstand te laten bestaan over het onderscheid met de normen,
bedoeld in de artikelen 2.2. tot en met 2.5, is bovendien een verwijzing opgenomen
naar de bergings- en afvoercapaciteit.Artikel 2.11 (chemische en ecologische kwaliteit)Hier gaat het met name om de milieudoelstellingen van artikel 4 van de
kaderrichtlijn water. Kort gezegd houden deze in:a. voor oppervlaktewateren:1°. het voorkomen van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen,2°. het streven naar het bereiken van de goede toestand van alle oppervlaktewaterlichamen,3°. het streven naar het bereiken van een goed ecologisch potentieel
en een goede chemische toestand van alle kunstmatige en sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen
en4°. het geleidelijk verminderen van de verontreiniging door de zogenaamde
prioritaire stoffen en het stopzetten of geleidelijk beëindigen van emissies,
lozingen en verliezen van prioritaire gevaarlijke stoffen,b. voor grondwater:1°. het voorkomen van de achteruitgang van de toestand van alle grondwaterlichamen,2°. het streven naar een goede toestand van alle grondwaterlichamen
en3°. het geleidelijk verminderen van de grondwaterverontreiniging,c. voor beschermde gebieden: het voldoen aan alle normen en doelstellingen.Voor de concretisering van deze doelstellingen wordt in artikel 2.11 verwezen
naar de milieukwaliteitseisen voor water die worden vastgesteld op grond van
hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer. Die wet biedt na de wijziging via de
Implementatiewet kaderrichtlijn water een toegespitste mogelijkheid om dat
te regelen. De wet milieubeheer voorziet in doorwerking van de milieukwaliteitseisen
naar besluiten van bestuursorganen op grond van diverse milieurelevante wetten.
De verwijzing naar dit regime in artikel 2.11 brengt tot uitdrukking dat de
milieudoelstellingen van de kaderrichtlijn water ook los van uitdrukkelijke
besluiten doorwerken in het waterbeheer.Artikelen 2.12 en 2.13 (functievervulling)Het verzekeren van doelmatig en veilig gebruik van watersystemen is de
centrale norm voor het vergunningenbeleid in het kader van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.
Dit is in feite natuurlijk niet alleen leidend voor vergunningenbeleid (passief
beheer), maar ook voor actief infrastructureel beheer, met name voor inrichting
en onderhoud. Deze norm wordt in het wetsvoorstel overgenomen en daarbij uitdrukkelijk
gerelateerd aan de toegekende functies, die bijvoorbeeld ook
in de sfeer van recreatie kunnen liggen.Het wetsvoorstel bevat voorts een facultatieve basis voor andere functiegerichte
normering in regelingen op rijks- en provinciaal niveau. Functiegerichte normering
voor vaarwegbeheer (diepte en breedte van vaarwegen, doorvaarhoogte onder
bruggen) is tot nog toe gelegen in planning op basis van de Wet op de waterhuishouding
of de Wet ruimtelijke ordening (structuurschema Verkeer en Vervoer respectievelijk,
voor recreatietoervaart, in het Structuurschema Groene Ruimte).Artikel 2.14 (vijfjaarlijkse toetsing primaire waterkeringen)In dit artikel zijn bepalingen opgenomen van dezelfde strekking als het
huidige artikel 9 Wet op de waterkering. Het betreft de vijfjaarlijkse toetsing
van de waterstaatkundige toestand van primaire waterkeringen en rapportage
dienaangaande aan gedeputeerde staten, die per dijkring verslag uitbrengen
aan de Minister van Verkeer en Waterstaat. Bij een en ander staat een beoordeling
van de veiligheid centraal. Specifieke regels over die beoordeling worden
vastgesteld bij ministeriële regeling. Dit laatste is ontleend aan artikel
5a Wet op de waterkering, dat recent in die wet is opgenomen.Artikel 2.15 (tienjaarlijkse toetsing veiligheidsnorm)De recente nota over de veiligheidsnormering illustreert de noodzaak van
periodieke bezinning op de doeltreffendheid en effecten van de veiligheidsnormen.
Artikel 2.14 voorziet in tienjaarlijkse rapportage door de Minister van Verkeer
en Waterstaat aan de Staten-Generaal hierover. Ook dit is thans al geregeld
in de Wet op de waterkering.Artikel 2.16 (meten en beoordelen overige watersystemen)Ook in andere gevallen dan geregeld in artikel 2.14 is het in beginsel
steeds gewenst dat de beheerder de vinger «aan de pols van het watersysteem»
houdt en periodiek nagaat in hoeverre de normen verwezenlijkt zijn. Dit kan
in uitvoeringsmaatregelen op rijks- of provinciaal niveau worden geregeld,
al naar gelang de toetsing betrekking heeft op normen die van rijkswege dan
wel op provinciaal niveau zijn vastgelegd. De rapportageverplichtingen van
de beheerders ten aanzien van de bevindingen bij de monitoring kunnen –
voor zover nodig – worden geregeld in het kader van hoofdstuk 3 van
het wetsvoorstel.Voor de monitoring met betrekking tot de waterkwaliteit kunnen de nodige
voorschriften worden vastgesteld op basis van artikel 5.3 van de Wet milieubeheer.Artikelen 3.1 en 3.2 (toedeling beheer)De systematiek van deze artikelen in onderling verband is dat alle watersystemen
of onderdelen daarvan die bij het rijk in beheer zijn, worden aangewezen bij
algemene maatregel van bestuur (op basis van artikel 3.1) en dat het beheer
van de niet onder die aanwijzing vallende watersystemen of onderdelen aan
waterschappen wordt toebedeeld met inachtneming van de voorschriften van de
Waterschapswet voor de provinciale waterschapreglementering (artikel 3.2).
Het verdient hier vermelding dat het stelsel van de waterschapswet gebiedgericht
is. Daarmee vallen dus alle watersystemen of onderdelen daarvan die liggen
in de aangewezen gebieden en die niet zijn aangewezen krachtens artikel 3.1
onder waterschapsbeheer, behoudens toepassing van de hierna toe te lichten uitzonderingsbepaling. Door het gebiedsgerichte karakter van aanwijzingen
op grond van artikel 3.2 jo. de Waterschapswet is ook voorzien in de zorg
voor de niet strikt aan afzonderlijke watersystemen verbonden taken die bestaan
uit het voorkomen en tegengaan van overstromingen, wateroverlast en watertekorten.In de praktijk zijn er thans op sommige punten onduidelijkheden over de
afbakening van het Rijksbeheer. Het is daarom gewenst dat de genoemde algemene
maatregel van bestuur tot stand komt na raadpleging van gedeputeerde staten
van alle provincies alsmede alle waterschapsbesturen, waarbij in een parallel
lopend proces zonodig aanpassing van de provinciale reglementen kan worden
voorbereid. Artikel 3.1, derde lid, vergt voor wijziging van de eenmaal tot
stand gebrachte maatregel overeenstemming met de huidige dan wel toekomstige
decentrale beheerder.In artikel 3.2, tweede lid, is een voorziening getroffen die betrekking
heeft op uitzonderingsgevallen waarin niet een waterschap wordt belast met
een of meer onderdelen van de waterstaatkundige verzorging van gebieden. Dergelijke
gevallen zijn reeds genoemd in het algemeen deel van deze memorie. De toepassing
daarvan houdt veelal verband met bestaand provinciaal of gemeentelijk bakbeheer
van vaarwegen, havens, vijvers of grachten. Het is gewenst dat de normering
van de Waterwet doorwerkt in de uitoefening van die waterstaatkundige taken,
zonder dat daardoor nieuwe planverplichtingen of complicaties in het stelsel
van vergunningen en algemene regels ontstaan. Artikel 3.2 maakt daarom weliswaar
de aanwijzing van andere openbare lichamen dan waterschappen als beheerders
mogelijk – mits in overeenstemming met de Waterschapswet, bijvoorbeeld
in gevallen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van die wet – maar
niet voor de toepassing van de hoofdstukken 4, 6, 7 en 8 van de Waterwet.Artikel 3.3 (hoogwaterstanden en alarmeringspeilen)De verplichtingen voor de Minister van Verkeer en Waterstaat met betrekking
tot informatieverstrekking over hoogwaterstanden en alarmeringspeilen alsmede
vaststelling van alarmeringspeilen zijn overgenomen uit artikel 15 van de
Waterschapswet.Artikel 3.4 (zuiveringsbeheer)In artikel 3.4 wordt de zorgplicht voor het zuiveringsbeheer hernieuwd
vastgelegd, ontleend aan artikel 15a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
Het gaat om de zuivering van stedelijk afvalwater dat via de gemeentelijke
riolen wordt aangevoerd. In concreto betreft dit huishoudelijk afvalwater
of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, overtollig
grondwater of ander afvalwater. Deze zorgplicht blijft in beginsel berusten
bij waterschappen. In de praktijk is tot nog toe geen gebruik gemaakt van
artikel 15a, derde lid, Wvo, op grond waarvan waterschap en gemeente gezamenlijk
kunnen besluiten het beheer van de zuiveringsinrichting bij de gemeente te
leggen indien dit aantoonbaar doelmatiger is. Wel blijkt de ruimte voor samenwerking
die genoemd artikel 15a biedt te worden benut: er zijn in de praktijk diverse
vormen van samenwerking tussen gemeenten en waterschappen op het gebied van
riolering en zuivering van stedelijk afvalwater. Het gaat hier om een taak
die in ons dichtbevolkte land cruciaal is voor de bescherming van de milieukwaliteit
van watersystemen en vanuit die invalshoek sterk wordt beïnvloed door
de EG-richtlijn stedelijk afvalwater.1 Ook voor
het halen van de doelstellingen van de reeds genoemde kaderrichtlijn water
is het zuiveringsbeheer een belangrijk instrument, omdat een flink deel van
de emissies in oppervlaktewateren van de prioritaire stoffen in de zin van die richtlijn, waaronder zware metalen, voortkomen uit lozingen op
de gemeentelijke riolering. De tekst van de zorgplicht is bijna geheel identiek
aan die van genoemd Wvo-artikel.Artikel 3.5 (waterakkoorden)Het onderhavige artikel regelt het nieuwe, verbrede waterakkoord. Naast
de traditionele waterkwantiteitsafspraken staat, zoals reeds in paragraaf 7
uiteengezet, het waterakkoord in dit wetsvoorstel ook ten dienste aan de overige
aspecten van het waterbeheer. De huidige regeling van het waterakkoord in
de Wet op de waterhuishouding heeft als uitgangspunt dat beheerders in daartoe
aan te wijzen gevallen verplicht worden een waterakkoord te sluiten. Dit blijft
ook het uitgangspunt van de voorgestelde nieuwe regeling, maar daarbij wordt
benadrukt dat er in eerste instantie van wordt uitgegaan dat de bij het beheer
van een of meer watersystemen betrokken partijen zelf het initiatief nemen
om gezamenlijke afspraken vast te leggen over het beheer.De regeling bevat voorts geen procedure bepalingen meer met betrekking
tot de totstandkoming van een waterakkoord. Met het instrument waterakkoord
is inmiddels voldoende ervaring opgedaan om het aan de eigen verantwoordelijkheid
van de betrokken beheerders over te laten om het waterakkoord in goed overleg
en met de vereiste zorgvuldigheid voor te bereiden. Bovendien is tegenwoordig
de afstemming tussen beheerders aanzienlijk eenvoudiger dan ten tijde van
de totstandkoming van de Wet op de waterhuishouding, toen kwantiteits- en
kwaliteitsbeheer in beginsel nog van elkaar gescheiden waren. Een en ander
neemt niet weg dat in bijzondere gevallen toch behoefte kan bestaan aan regels
met betrekking tot de voorbereiding van een waterakkoord, bijvoorbeeld om
de inbreng van andere overheden zeker te stellen. In die gevallen kan daarin
krachtens het derde lid van het onderhavige artikel worden voorzien.Artikel 3.6 (toezicht op primaire waterkeringen)Evenals in artikel 6 van de Wet op de waterkering berust het toezicht
op de primaire waterkeringen bij de provincie. Voor de primaire waterkeringen
in beheer bij een waterschap volgt dat reeds uit de toezichtrelatie tussen
waterschap en provincie. Het onderhavige artikel brengt evenwel tot uitdrukking
dat ook het toezicht op de primaire waterkeringen in beheer bij het Rijk bij
de provincie berust. Hiervoor is gekozen, omdat de mate van beveiliging van
een dijkringgebied naar haar aard wordt bepaald door de zwakste schakel in
de ring van waterkeringen die – al dan niet in combinatie met hoger
gelegen gronden – dat gebied omsluiten. Voor de veiligheid van een dijkringgebied
is het daarom van belang dat het toezicht op de verschillende waterkeringen
die tezamen een dijkring vormen, eveneens in één hand is.Artikel 3.7 (verstrekken van informatie)Voor het uitoefenen van toezicht is het van essentieel belang dat de hogere
overheden over adequate informatie beschikken; zonder die informatie is toezicht
niet goed denkbaar. Aan het kunnen uitoefenen van toezicht zal daarom vrijwel
steeds het verstrekken van informatie door de ondertoezichtgestelden vooraf
moeten gaan. Het onderhavige artikel biedt daarvoor een basis. Hiermee wordt,
voor wat betreft de relatie tussen Rijk en provincie, ook voldaan aan artikel
117 van de Provinciewet, dat voor elke systematische verstrekking van informatie
door provincies aan het Rijk een wettelijke basis vereist.De bestaande waterstaatswetgeving kent allerlei, vaak uiteenlopende, informatie-
en rapportageverplichtingen. Artikel 3.7 beoogt deze verplichtingen te stroomlijnen.
Door de informatieverstrekking aan provincie of Rijk te uniformeren kunnen
de bestuurslasten die met die informatieverstrekking samenhangen, worden teruggedrongen.
In dat kader zal ook worden gestreefd naar interbestuurlijke samenwerking
op het punt van informatieverzameling enuitwisseling door en tussen provincies
en Rijk. Dergelijke samenwerking kan immers bijdragen aan de enkelvoudigheid
van de interbestuurlijke informatievoorziening en daarmee aan verhoging van
de efficiency en beperking van de bestuurslasten. Verder zal uiteraard kritisch
worden gekeken naar de noodzaak om bepaalde informatie te verstrekken en de
frequentie waarmee dat moet geschieden, zulks om onnodige bestuurslasten te
voorkomen.Voor de informatieverstrekking door de waterschappen geldt als uitgangspunt
dat zij in principe getrapt geschiedt: de waterschappen rapporteren primair
aan de provincie. Slechts waar dat nodig is met het oog op internationale
verplichtingen of bovenregionale belangen, zal sprake zijn van rechtstreekse
rapportage aan het Rijk. Het gaat dan bijvoorbeeld om informatie die noodzakelijk
is om te kunnen voldoen aan de rapportageverplichtingen op grond van de kaderrichtlijn
water.Artikelen 3.8 (algemene instructies van provincie of Rijk)Ten einde de provinciale overheden in staat te stellen om hun toezichtrol
jegens de waterschappen optimaal te vervullen, voorziet het eerste lid van
dit artikel in de bevoegdheid om de waterschappen bij provinciale verordening
algemene instructies te geven met betrekking tot de op grond van deze wet
vast te stellen plannen en besluiten. Deze instructiebevoegdheid vormt een
aanvulling op de bevoegdheden van de provincie om door middel van normen (zie
hoofdstuk 2) of regionale waterplannen (zie hoofdstuk 4) sturing te geven.Het tweede lid van het onderhavige artikel kent ook het Rijk de bevoegdheid
toe om algemene instructies te geven. In de eerste plaats gaat het daarbij
vanzelfsprekend om de toezichtrelatie tussen Rijk en provincie. Op grond van
het tweede lid kan het Rijk echter ook instructies geven aan de waterschappen.
De in het lid opgenomen clausulering brengt evenwel met zich dat het Rijk
zich daarin terughoudend moet opstellen: de instructiebevoegdheid kan slechts
worden aangewend, indien internationale of bovenregionale belangen daartoe
noodzaken. De op grond van de kaderrichtlijn water per stroomgebieddistrict
te treffen maatregelen zouden bijvoorbeeld een dergelijk belang kunnen vormen.
Verder is het denkbaar dat de vereiste coördinatie tussen Rijk en waterschappen,
wanneer het Rijk vanuit bepaalde bovenregionale belangen als beheerder van
een watersysteem optreedt, tot toepassing van het tweede lid kan leiden.Artikelen 3.9 (aanwijzing door GS)Een logisch sluitstuk in de toezichtrelatie tussen provincie en waterschap
is de bevoegdheid van gedeputeerde staten om ook in individuele gevallen aanwijzingen
te kunnen geven en deze aanwijzingen zo nodig door middel van indeplaatstreding
kracht bij te zetten. Indien een waterschap niet naar behoren uitvoering geeft
aan een aanwijzing, kan de provincie tijdelijk in de bevoegdheden van het
waterschap treden en daarin op naam en voor rekening van dat waterschap alsnog
voorzien. Overigens moge duidelijk zijn dat deze bevoegdheid is bedoeld als
ultimum remedium. Zij biedt de provincie de benodigde doorzettingsmacht
om de patstelling te doorbreken, die zou kunnen ontstaan wanneer een lagere
overheid geen uitvoering geeft aan een aanwijzing.In de praktijk zal het echter zelden zover komen. De wetenschap dat gedeputeerde
staten de uitvoering van een gegeven aanwijzing in het uiterste geval zelf
ter hand kunnen nemen, zal voor het betrokken waterschap een extra stimulans
zijn om het zover niet te laten komen. Bovendien gaat aan een aanwijzing steeds
overleg vooraf (zie het derde lid), waarbij ook eventuele verschillen van
inzicht besproken kunnen worden. In het rapport «Afstemmen van taken
in het regionale waterbeheer» schetsen het Interprovinciaal Overleg
en de Unie van Waterschappen welk traject zou kunnen worden doorlopen bij
een dreigende patstelling:• provincie houdt vast aan strategisch doel, waterschap vindt alternatief
binnen de overeengekomen condities;• provincie houdt vast aan strategisch doel, waterschap wijzigt condities
en dus het beheerplan;• provincie past het provinciale waterplan aan (door middel van een
spoedprocedure);• provincie geeft het waterschap een aanwijzing, waterschap werkt
volgens aanwijzing.Een dergelijke gang van zaken, zo betogen de Unie van Waterschappen en
het IPO, doet recht aan het uitgangspunt dat eerst in overleg naar oplossingen
wordt gezocht, maar dat uiteindelijk – indien nodig – ook een
aanwijzing uitkomst kan bieden. Zij merken daarbij op dat dit wel een andere
houding ten opzichte van instrument aanwijzing vergt. Thans wordt een aanwijzing
vaak niet gebruikt, omdat dit de bestuurlijke verhouding vertroebelt zonder
een oplossing van het probleem dichterbij te brengen.Artikel 3.10 (aanwijzing door Rijk)Het onderhavige artikel biedt ook het Rijk de mogelijkheid om aanwijzingen
te geven en zonodig in de plaats van provincie of waterschap te treden. Evenals
de algemene instructiebevoegdheid uit artikel 3.8, tweede lid, zijn de in
het onderhavige artikel opgenomen bevoegdheden geclausuleerd. Het ligt voor
de hand dat het Rijk van deze bevoegdheden slechts in uitzonderlijke gevallen
gebruik maakt. Dat geldt in het bijzonder waar het de aanwijzingsbevoegdheid
jegens een waterschap betreft. In dat geval ligt de primaire verantwoordelijkheid
immers bij de provincie. Het kan evenwel zijn dat ook de provincie er niet
in slaagt om een bepaalde patstelling te doorbreken. Alsdan ligt – mits
aan het vereiste van internationale of bovenregionale belangen is voldaan –
een rechtstreekse aanwijzing door het Rijk in de rede. Een andere optie zou
zijn geweest dat het Rijk in dat geval een aanwijzing geeft aan gedeputeerde
staten, inhoudende dat deze op hun beurt een aanwijzing moeten geven aan het
waterschap in kwestie. Een dergelijke gang van zaken moet echter als ondoelmatig
van de hand worden gewezen. Dit laat onverlet dat, zoals in het tweede lid
ook uitdrukkelijk is bepaald, gedeputeerde staten als primaire toezichthouder
vanzelfsprekend in de gelegenheid moeten worden gesteld om hun gevoelen omtrent
een voorgenomen rechtstreekse aanwijzing kenbaar te maken.Artikel 4.1 (inhoud nationaal waterplan)Het nationale waterplan vertoont enige overeenkomst met de nota waterhuishouding.
De belangrijkste wijziging is dat het plan voor zover het ruimtelijke aspecten
inhoudt, de status heeft van structuurvisie in de zin van de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening (Wro). Artikel 2.3, tweede lid, Wro maakt het mogelijk dat een structuurvisie
wordt vastgesteld voor aspecten van het ruimtelijk beleid die
tot het beleidsterrein van een andere minister dan die van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer behoren. Dat geschiedt dan door die andere
minister, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer. De structuurvisie bevat ingevolge artikel 2.3 van
de Wet ruimtelijke ordening de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling
van het gehele land of een gedeelte daarvan, en gaat tevens in op de wijze
waarop de betrokken minister zich voorstelt die voorgenomen ontwikkeling te
doen verwezenlijken. Dit laatste is in artikel 4.1 gewaarborgd doordat een
uiteenzetting moet worden opgenomen over de nodige maatregelen.Een belangrijk gevolg van het verbinden van de status van structuurvisie
aan de uiteenzetting van de ruimtelijke aspecten van het waterbeleid zal zijn
dat de dienst die op rijksniveau is belast met de ruimtelijk beleidsontwikkeling
volledig betrokken zal moeten zijn bij voorbereiding van het waterplan. Dit
is een waarborg voor een grondige afweging en onderbouwing van de ruimtelijke
aspecten. Aangezien het hier bedoelde gedeelte van het waterbeleid mede zal
berusten op de Wro, is het criterium van een goede ruimtelijke ordening hier
richtinggevend, hetgeen zonodig nog een verruiming biedt ten opzichte van
het kader van artikel 2.1 van dit wetsvoorstel. Aangezien het instrumentarium
van de nieuwe Wro meer uitvoeringsgericht is dan dat van de tot nog toe geldende
Wet op de ruimtelijke ordening, biedt inbedding in dat nieuwe kader ook een
goed perspectief op feitelijke doorwerking van het geformuleerde beleid.In de wettekst is niet afzonderlijk vermeld dat in het nationale waterplan
de milieu- en natuurbeschermingsmaatregelen die op nationaal niveau in het
kader van het waterbeheer nodig zijn, worden opgenomen. Inhoudelijk is dit
echter wel vereist door de verwijzing in het tweede lid,
onder c, naar de maatregelen die artikel 11 kaderrichtlijn water
voorschrijft. Tot dat maatregelenpakket behoren onder andere de aanpak van
diffuse bronnen van waterverontreiniging, de maatregelen om andere significante
negatieve effecten op de watertoestand tegen te gaan, alsmede alle andere
maatregelen die nodig zijn voor het bereiken van de milieudoelstellingen van
de kaderrichtlijn water. Die doelstellingen en de daartoe nodige maatregelen
betreffen ook de waterafhankelijke gebieden die vallen onder Europese natuurbeschermingsrichtlijnen.Op het eerste gezicht is het wellicht wat verwarrend dat de Nederlandse
delen van de vier stroomgebiedbeheerplannen onderdeel zijn van het nationaal
waterplan en dus niet worden opgenomen in de beheerplannen. Deze inbedding
komt overeen met de opzet van de planvorming uit de Implementatiewet kaderrichtlijn
water en houdt verband met het vrij globale, samenvattende karakter van stroomgebiedbeheerplannen.
In elk geval maakt de kaderrichtlijn water voor die plannen geen onderscheid
tussen beleids- en beheersaspecten. Ook ligt aan het opnemen van de stroomgebiedbeheerplannen
in het nationale plan de overweging ten grondslag dat ingevolge de kaderrichtlijn
water sprake moet zijn van een nationaal en internationaal gecoördineerde
aanpak per stroomgebieddistrict. De Minister van Verkeer en Waterstaat moet
een sleutel- en schakelfunctie in deze coördinatie vervullen en daarom
de penvoerder zijn.Vierde lid: Omdat internationale stroomgebiedbeheersplannen
intergouvernementeel van aard zijn, kan niet worden uitgesloten dat het eens
niet zou lukken om een zodanig plan tot stand te brengen of te herzien. Alsdan
wordt het (herziene) stroomgebiedbeheersplan nationaal van aard (vgl. artikel
13, tweede lid, tweede volzin, van dekaderrichtlijn water). Dit wordt geïmplementeerd
in artikel 4.1, vierde lid.De verplichting om bij de vaststelling van de Nota Waterhuishouding rekening
te houden met de relevante internationale stroomgebiedbeheersplannen –
die is opgenomen in de Wet op de waterhuishouding ingevolge de Implementatiewet
kaderrichtlijn water – komt te vervallen. Alle plannen, nationaal en
internationaal, worden immers telkens tegelijkertijd in een zesjaarlijks ritme
herzien. Bij nader inzien zijn de – eveneens aan de Implementatiewet
ontleende – voorzieningen inzake internationale consultatie voldoende.
Voor zover die consultatie internationale afspraken oplevert, moeten die uiteraard
worden nagekomen, ook als dat niet afzonderlijk in een nationale wet is bepaald.Artikel 4.2 (herziening en uitvoering)Het in artikel 13 van de kaderrichtlijn water bedoelde aanvangstijdstip
van het zesjaarlijkse herzieningsritme, te weten 22 december 2009, is
vastgelegd in artikel 67 van de Wet op de waterhuishouding en zal ook zal
blijken uit de invoeringswet.Artikel 4.2, derde lid, betreffende de parlementaire betrokkenheid, komt
overeen met artikel 2.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening en bewerkstelligt
dus conformiteit ten aanzien van de parlementaire rol bij de algemene en de
specifiek ruimtelijke aspecten van het nationale waterplan.Artikel 4.3 (voorbereiding, vormgeving en inrichting)De voorbereidingsprocedure van het nationale waterplan moet aansluiten
bij die van artikel 2.4 van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening en wordt daarom
eveneens bij of krachtens amvb geregeld. De bepaling inzake conformiteit met
artikel 14 kaderrichtlijn water, waarin inspraaktermijnen van telkens een
half jaar worden genoemd, impliceert onder andere dat in de maatregel kan
worden afgeweken van de termijnen die zijn vervat in afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht. Dit laatste komt tot uiting in artikel 4.3, tweede lid,
waarin die afwijking mede mogelijk wordt gemaakt voor onderdelen van het plan
die als zodanig niet strekken tot implementatie van de kaderrichtlijn water.
Gezien de onderlinge samenhang van verschillende onderdelen van het plan (binnen
watersystemen is er immers grote interne samenhang van allerlei aspecten)
moet een veelomvattend plan in zijn geheel dezelfde inspraakprocedure kunnen
doorlopen. Van belang is ook dat er, met instemming van de Europese Commissie,
een praktijk lijkt te ontstaan waarbij het aan de Europese Commissie te zenden
stroomgebiedbeheersplan vooral samenvattend van aard is en de volledige inhoud
verspreid zal zijn over diverse documenten, die slechts op verzoek aan de
Europese Commissie worden toegezonden. Deze opzet voorkomt dat de Commissie
wordt overstelpt met onhanteerbaar omvangrijke plannen. In Nederland zullen
in dit kader alle wettelijke waterplannen de facto onderdelen van de stroomgebiedbeheersplannen
omvatten. Overigens biedt artikel 4.3, tweede lid, ruimte om bij of krachtens
amvb te regelen dat beperkte planwijzigingen een eenvoudiger procedure volgen.
Artikel 4.3, tweede lid, wordt in de artikelen 4.6 en 4.10 voor de andere
plannen van overeenkomstige toepassing verklaard.Het voorbereidingsregime ten aanzien van de structuurvisies en beheersplannen
is steeds ook mede van toepassing op planherzieningen,
maar die worden niet afzonderlijk vermeld in de wettekst, in overeenstemming
met de thans gebruikelijke gedragslijn in de Algemene wet bestuursrecht. Inspraakvoorzieningen
ten aanzien van een internationaal stroomgebiedbeheersplan betreffen niet
uitsluitend het Nederlandse deel van een zodanig plan, maar het totale plan,
met inbegrip van het gezamenlijk door de betrokken staten vast te stellen
overkoepelende deel dat betrekking heeft op het internationale
district in zijn geheel. Inspraakreacties over het ontwerp van het internationale
deel c.q. gedeelten van andere staten moeten door de Nederlandse overheid
ter kennis worden gebracht van de betrokken andere staten.Artikel 4.4 (inhoud regionale waterplan)De regeling van het regionale waterplan komt in diverse opzichten overeen
met het thans geldende regime voor het provinciale plan voor de waterhuishouding.
Uit de benaming van het plan blijkt al dat het regime uitnodigt tot planning
voor gebiedseenheden die niet elk afzonderlijk noodzakelijkerwijs een gehele
provincie bestrijken, zoals de beheersgebieden van de waterschappen. Voor
het regionale waterplan is voorts op vergelijkbare wijze aangeknoopt bij de
regeling van structuurvisies als dat voor het nationale waterplan is geschied
in artikel 4.1, eerste lid.In het tweede lid is – is in vergelijking tot de huidige overeenkomstige
regeling in de Wet op de waterhuishouding – de bepaling geschrapt die
inhoudt dat ingegaan moet worden op het operationele grondwaterbeheer. Dat
laatste komt immers te berusten bij de waterschappen. Ook in deze opzet kunnen
overigens provinciale maatregelen ter uitvoering van artikel 11 van de kaderrichtlijn
water aan de orde zijn in het plan. Zodanige maatregelen zullen soms van faciliterende
aard zijn, bijvoorbeeld in de vorm van subsidieregelingen. De toepassing van
die regelingen komt dan aan de orde in de decentrale beheerplannen.Als gevolg van de bij artikel 4.3 geschetste ontwikkeling ten aanzien
van de verdeling van de inhoud van de stroomgebiedbeheerplannen over diverse
nationale plannen mag worden verwacht dat de regionale waterplannen mede de
op grond van de kaderrichtlijn water vast te stellen ecologische milieudoelstellingen
voor de regionale oppervlaktewaterlichamen zullen bevatten. De besluitvorming
over het niveau van die doelstellingen kan dan plaatsvinden in samenhang met
de voor dat niveau vereiste maatregelenpakket. Dit laat onverlet dat die doelstellingen
mede in provinciale verordeningen bindend zullen worden vastgelegd als milieukwaliteitseisen.Artikel 4.7 (inhoud beheerplannen)Dit artikel betreft zowel het beheerplan voor de rijkswateren als beheerplannen
voor regionale wateren. De voorgeschreven inhoud van het beheerplan ligt in
het verlengde van de regeling die de Wet op de waterhuishouding reeds bevat
voor het beheerplan voor de rijkswateren. Hierbij werkt overigens wel de brede
reikwijdte van het beheer, deel uitmakend van het waterbeheer in de zin van
het wetsvoorstel, door. Het omvat dus mede beheer van waterkeringen. Nieuw
is daarnaast de mogelijkheid van aanvullende functietoekenning in regionale
beheerplannen, met de beperking «voor zover het regionale waterplan
daarin voorziet». Dit laatste is een waarborg tegen doublures en ongewenste
lacunes in de functietoekenning.Artikel 4.8 (voorbereiding en goedkeuring, vormgeving
en inrichting)Onderdeel a van het eerste lid impliceert dat voor het beheerplan rijkswateren
raadpleging van gedeputeerde staten van provincies nodig is. Door een beheerder
van regionale wateren die liggen in meer dan een provincie moeten gedeputeerde
staten van al die provincies worden geraadpleegd. Als sluitstuk hierop blijft
in de Waterwet het reeds in de Wet op de waterhuishouding opgenomen
vereiste van goedkeuring door gedeputeerde staten van een vastgesteld plan
gehandhaafd.Artikel 5.1 (legger van waterstaatswerken)Dit artikel voorziet in een algemene verplichting tot het vaststellen
van een legger voor waterstaatswerken. Op de achtergrond van deze verplichting
is in paragraaf 10.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting
reeds ingegaan. In het onderhavige artikel wordt ook de thans in artikel 13,
onderdeel c, van de Wet op de waterkering opgenomen verplichting tot het houden
van een beheersregister voor waterkeringen gehandhaafd, waaruit de feitelijke
toestand van een waterkering kan worden gekend (zie het tweede lid, onderdeel
b).Artikel 5.2 (aanleg en wijziging van waterstaatswerken)In dit artikel wordt een algemene grondslag gegeven voor projecten in
het kader van het waterbeheer. Het eerste lid verplicht zowel het Rijk (als
beheerder) als de waterschappen om voor de aanleg of wijziging van waterstaatswerken
een projectplan vast te stellen. Deze verplichting betreft dus uitsluitend
dié voorgenomen werken of werkzaamheden in of bij een waterstaatswerk
die tot gevolg hebben dat wijziging wordt gebracht in de normatieve toestand
(richting, vorm, afmeting of constructie) van dat waterstaatwerk, zoals die
is vastgelegd in de legger. Dit betekent dat voor onderhoud en voor herstelwerkzaamheden
geen projectplan behoeft te worden opgesteld.Het tweede lid bevat enige materiële inhoudsvereisten. Behoudens
uiteraard het project zelf, dient in het projectplan ook de wijze van uitvoering
te worden beschreven. Daarbij dient niet alleen te worden gedacht aan de technische
realisatie van het project, maar ook aan de inpassing in de omgeving. Beschreven
zal moeten worden, hoe het project zich tot bestaande bestemmingsplannen verhoudt
en of deze wijziging behoeven. Verder zal in het projectplan aandacht moeten
worden geschonken aan de mogelijk nadelige gevolgen van de uitvoering van
het project en de voorzieningen die kunnen worden getroffen om die gevolgen
te beperken of ongedaan te maken. Bewust is er van afgezien om de mogelijk
nadelige gevolgen van een project en de in verband daarmee te treffen voorzieningen
verder te specificeren. Daarvoor lopen de mogelijk nadelige gevolgen van de
uitvoering van een project te veel uiteen. Per project zal moeten worden bezien,
wat de mogelijk nadelige gevolgen van de uitvoering van een project zijn,
en welke concrete voorzieningen ter beperking of ongedaanmaking daarvan kunnen
worden getroffen. Uiteraard zullen er altijd nadelige gevolgen zijn, die naar
hun aard niet of niet volledig door feitelijke maatregelen kunnen worden gecompenseerd.
Zo kan de overlast die wordt veroorzaakt door de uitvoering van een werk,
vaak wel worden beperkt, maar niet altijd volledig worden voorkomen. Ook kan
de uitvoering van een project blijvend gevolgen hebben voor de omgeving, die
niet of niet geheel door middel van feitelijke voorzieningen kunnen worden
gecompenseerd. In dergelijke gevallen zal moeten worden bezien of een financiële
compensatie op zijn plaats is (zie in dat verband artikel 7.11).Het derde lid van het onderhavige artikel is ontleend aan artikel 7, derde
lid, van de Wet op de waterkering en bevat een specifieke bepaling voor het
geval een projectplan strekt tot verlegging van een waterkering. Voor een
nadere toelichting zij verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wet
van 28 april 2005 tot wijziging van de Wet op de waterkering en intrekking
van de Deltawet grote rivieren, de Deltawet, de Deltaschadewet, de Wet schade
oesterkwekers, de Vergunningwet Westerschelde, de Zuiderzeewet
en de Zuiderzeesteunwet (Stb. 275) (Kamerstukken II, 2003/04, 29 747,
nr. 3).Het vierde lid strekt ertoe samenloop met (project)procedures op grond
van de Tracéwet of de Wet ruimtelijke ordening te voorkomen. Ingevolge
de Tracéwet dient voor de aanleg of wijziging van hoofdvaarwegen de
in die wet neergelegde procedure te worden gevolgd, die wordt ingeleid met
een trajectnota. Ook is het mogelijk dat, bijvoorbeeld in het kader van rivierverruiming,
vanwege de ruimtelijke aspecten van een project voor toepassing van de provinciale
coördinatieregeling of de rijkscoördinatieregeling uit de Wet ruimtelijke
ordening wordt gekozen. Ter voorkoming van doublures wordt voorgesteld in
dergelijke gevallen niet tevens de projectplanverplichting uit het onderhavige
wetsvoorstel van toepassing te laten zijn.Voor de goede orde zij nog opgemerkt dat het wetsvoorstel, tenzij de projectprocedure
uit paragraaf 2 van toepassing is, niet in een verplichte procedure voor
de voorbereiding of vaststelling van een projectplan voorziet. Het wordt aan
de beheerder overgelaten om de voor een concreet geval meest geëigende
procedure te kiezen. Afhankelijk van onder meer de complexiteit van het project,
kan hij er bijvoorbeeld voor kiezen om het projectplan met toepassing van
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht voor te bereiden. In tegenstelling tot projectplannen die
met toepassing van de in paragraaf 2 van hoofdstuk 5 opgenomen projectprocedure
worden voorbereid, is dat echter niet verplicht.Artikel 5.3 (toepassingsbereik projectprocedure)In de artikelen 5.4 tot en met 5.12 is een aan de Wet op de waterkering
ontleende projectprocedure voor waterstaatkundige projecten opgenomen. Evenals
in de Wet op de waterkering is toepassing van deze procedure verplicht voor
alle projectplannen tot aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen.
Nieuw ten opzichte van de bestaande situatie is dat thans wordt voorgesteld
om de procedure ook open te stellen voor bepaalde projecten van waterschappen,
niet zijnde projecten tot aanleg, verlegging of versterking van een primaire
waterkering. Daarbij wordt aan de provincie overgelaten om te bepalen in welke
gevallen de procedure mag worden toegepast. De provincie kan daarin bij verordening
of, krachtens die verordening, bij besluit van gedeputeerde staten voorzien.Artikel 5.4 (voorbereiding en vaststelling projectplan)De voorbereiding van een projectplan waarop de projectprocedure van toepassing
is, dient steeds met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
te geschieden, waarbij door een ieder zienswijzen naar voren kunnen worden
gebracht. Op deze wijze is gewaarborgd dat bij voorbereiding van het plan
een adequate belangenafweging kan worden gemaakt.Het derde lid bevat een specifieke bepaling betreffende de voorbereiding
van projectplannen tot aanleg, verlegging of versterking van primaire waterkeringen.
Vanwege het grote belang dat is gemoeid met het tijdig nemen van maatregelen
ter beperking van het overstromingsrisico, wordt de thans in artikel 7b, eerste
lid, van de Wet op de waterkering opgenomen bepaling dat projectplannen met
betrekking tot primaire waterkeringen binnen twaalf weken na het verstrijken
van de termijn waarbinnen zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht moeten
worden vastgesteld, gehandhaafd.Artikel 5.5 (goedkeuring projectplan door GS)Projectplannen waarop de projectprocedure van toepassing is, zullen steeds
onderworpen zijn aan provinciale goedkeuring. Dit houdt verband met de omstandigheid
dat projectplannen waarvoor het zinvol is om de projectprocedure toe te passen,
meestal slechts tot uitvoering kunnen komen, indien zij doorwerken in de ruimtelijke
ordening. Gelet op de bevoegdhedenstructuur zoals vervat in de Wet ruimtelijke
ordening, is het niet passend is dat te dezen de (water)beheerder zelfstandig
bevoegd zou zijn om over zodanige projectplannen een beslissing te nemen.
Goedkeuring vanwege de provincie ondervangt dit bezwaar. Het vereiste van
provinciale goedkeuring houdt voorts verband met het huidige artikel 148 van
de Waterschapswet. De provincie kan op grond van dat artikel bij reglement
bepalen dat projectplannen van waterschappen onderworpen zijn aan goedkeuring
van gedeputeerde staten. Deze bevoegdheid zal voor niet overeenkomstig de
projectprocedure voor te bereiden projectplannen ook gehandhaafd blijven.
Op deze wijze behoudt de provincie de mogelijkheid om in het licht van de
algemene belangen die betrokken zijn bij een projectplan toezicht uit te oefenen,
ook wanneer die belangen geen ruimtelijke doorwerking hebben. De thans in
artikel 153 van de Waterschapswet geregelde mogelijkheid van administratief
beroep tegen niet aan provinciale goedkeuring onderworpen projectplannen zal
daarentegen niet worden gehandhaafd. In de invoeringswet zal die mogelijkheid
worden uitgesloten. Opgemerkt zij nog dat op de provinciale goedkeuring waarin
het onderhavige artikel voorziet, de desbetreffende bepalingen van de Algemene
wet bestuursrecht van toepassing zijn.Het derde lid komt overeen met artikel 7c van de Wet op de waterkering.
Voor de achtergronden zij verwezen naar de toelichting bij artikel 5.5, derde
lid.Artikel 5.6 (coördinatie door GS)De artikelen 5.6 tot en met 5.10 hebben betrekking op alle besluiten die
nodig zijn ter uitvoering van het projectplan, met uitzondering van eventuele
onteigeningsbesluiten en besluiten inzake nadeelcompensatie (zie daarvoor
de toelichting bij hoofdstuk 7 en artikel 7.11). Voor de uitvoeringsbesluiten
is voorzien in een specifieke coördinatieprocedure, die ertoe leidt dat
deze binnen hetzelfde tijdsbestek worden genomen. Gedeputeerde staten zijn
daarbij het coördinerende gezag en kunnen ter zake medewerking vorderen
van andere overheden. Het betreft hier telkens zowel besluiten op aanvraag
te nemen als ambtshalve te nemen besluiten.Het vierde lid is opgenomen in verband met de situatie die aan de orde
was in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
in de kwestie Bomendijk-Voorst (uitspraak van 11 september 1997, AB 452).
Het ging daar om een geval waarin een kapvergunning, die nodig was voor de
realisering van de dijkversterking, niet kon worden afgegeven nu de desbetreffende
kapverordening van de gemeente slechts toestond dat de particulier eigenaar
de kapvergunning kan aanvragen. Het is uiteraard niet aanvaardbaar dat zich
een zodanige impasse kan voordoen. In de lijn van hetgeen ter zake is bepaald
in de Tracéwet, wordt derhalve bepaald dat ook de beheerder bevoegd
is om de aanvragen voor de desbetreffende besluiten in te dienen.Artikel 5.7 (gecoördineerde voorbereiding uitvoeringsbesluiten)Dit artikel verklaart afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (uniforme
openbare voorbereidingsprocedure) van toepassing op de voorbereiding van de
besluiten ter uitvoering van het projectplan. Hierbij wordt tevens voorzien
in een aantal bijzondere voorzieningen die, gelet op de gewenste coördinatie
en parallelschakeling, noodzakelijk zijn. Hierbij is dezelfde lijn gevolgd
als ten aanzien van de Tracéwet en de regeling inzake de rijksprojectenprocedure
in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Aan gedeputeerde staten
als coördinerend bestuursorgaan wordt het overgelaten te bepalen binnen
welke termijn ontwerpen van uitvoeringsbesluiten (onderdeel a) onderscheidenlijk
besluiten (onderdeel d) door de bestrokken bestuursorganen moeten zijn vastgesteld.
Ervaringen met de Wet op de waterkering hebben geleerd dat het niet wenselijk
is om hiervoor in de wet vaste termijnen op te nemen. Op grond van het onderhavige
artikel kunnen gedeputeerde staten, afhankelijk van de situatie, per geval
een termijn stellen.Artikel 5.8 (ruimtelijke afstemming)De uitvoering van een projectplan kan consequenties in de planologische
sfeer hebben. Met de gedachte achter de coördinatieregeling is evenwel
slecht verenigbaar dat voor de uitvoering van het projectplan nog een aanlegvergunning
als bedoeld in artikel 3.3 van de Wet ruimtelijke ordening of een verklaring
van geen bezwaar van gedeputeerde staten op grond van artikel 50, vijfde lid,
van de Woningwet benodigd zou zijn. Om die reden is in het eerste en tweede
lid bepaald dat voor de uitvoering van het projectplan geen aanlegvergunning
op grond van de Wet ruimtelijke ordening en geen verklaring van geen bezwaar
op grond van de Woningwet vereist is. Daartegen bestaat geen bezwaar, aangezien
de planologische aanvaardbaarheid van een project reeds kan worden beoordeeld
in het kader van de op grond van artikel 5.5 vereiste provinciale goedkeuring
van het projectplan.Opgemerkt zij nog dat de in artikel 7f, eerste lid, van de Wet op de waterkering
opgenomen bepaling dat de ter uitvoering van een projectplan benodigde planologische
medewerking wordt verleend met toepassing van de vrijstellingsprocedure uit
artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, niet terugkeert. De reden
daarvoor is dat de nieuwe bestemmingsplanprocedure waarin de nieuwe Wet ruimtelijke
ordening voorziet, aanzienlijk korter en eenvoudiger is dan de huidige procedure,
waardoor de nieuwe procedure evenveel tijd in beslag neemt als de bestaande
artikel 19 WRO-vrijstelling. Er bestaan, zo vermeldt de memorie van toelichting
bij de Wro, daarom geen redenen meer voor een aparte zelfstandige projectvrijstelling
(Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 33).Artikel 5.9 (indeplaatstredingsbevoegdheid GS)Het eerste lid bevat de bevoegdheid tot het overrulen – door gedeputeerde
staten – ingeval een bestuursorgaan niet of niet tijdig op aanvraag
een ontwerp-uitvoeringsbesluit aan gedeputeerde staten toezendt dan wel niet,
niet tijdig of niet conform het projectplan beslist of een beslissing neemt
die anderszins naar het oordeel van gedeputeerde staten wijziging behoeft.
Het tweede lid verklaart de in het eerste lid opgenomen bevoegdheid tot het
overrulen van een bestuursorgaan niet alleen van toepassing op ambtshalve
besluiten ter uitvoering van het projectplan, maar ook op andere besluiten
dan die ter uitvoering van het plan, welke zijn gericht op de realisering
van de in het plan opgenomen voorzieningen. Ter toelichting hierop dient het
volgende. Er kan sprake zijn van besluiten die strikt genomen
niet goed kunnen worden aangemerkt als besluiten ter uitvoering van het projectplan,
nu zij niet een onderwerp regelen dat rechtstreeks is geregeld in het plan.
Het gaat om besluiten die facilitair zijn aan de feitelijke uitvoering van
de werken en die met de inhoud van het plan geen directe relatie hebben. Te
denken valt aan besluiten die op initiatief van de aannemer worden aangevraagd
(bijv. een bouwvergunning voor een bouwkeet of het plaatsen van een hijskraan,
een tijdelijk verkeersbesluit, etc.). Het komt namelijk nogal eens voor dat
ten tijde van de vaststelling van het plan en de besluiten ter uitvoering
daarvan nog volstrekt onduidelijk is welke nadere besluiten genomen moeten
worden nu de uitvoeringsmethode nog moet worden bepaald. Op zodanige besluiten
is de coördinatieregeling (artikel 5.6) niet van toepassing en zij worden
beheerst door de reguliere regelgeving ter zake. Veelal betekent dit dat zodanige
besluiten snel tot stand kunnen worden gebracht, aangezien de procedureregels
voor dit soort besluiten betrekkelijk licht van karakter zijn. Het valt echter
niet uit te sluiten dat een benodigd nader besluit niet of niet tijdig tot
stand komt. Om die reden bevat het wetsvoorstel een sluitstuk, inhoudende
dat in die bijzondere gevallen gedeputeerde staten in plaats van het primair
bevoegde bestuursorgaan het gevraagde besluit te nemen.Artikel 5.10 (bekendmaking uitvoeringsbesluiten)De hier geregelde gelijktijdige bekendmaking van uitvoeringsbesluiten,
ten aanzien waarvan de coördinatieregeling is toegepast, is aanknopingspunt
voor het instellen van beroep. De woorden «voor zover zij gecoördineerd
zijn voorbereid» strekken ertoe tot uitdrukking te brengen dat gedeputeerde
staten bevoegd zijn de coördinatieregeling gefaseerd te doen plaatsvinden.
Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat de coördinatieregeling niet ten
aanzien van alle benodigde uitvoeringsbesluiten tegelijkertijd hoeft te worden
doorlopen.Artikel 5.11 (beroep op Raad van State)Nu ten aanzien van het plan en de daarmee verband houdende in artikel
5.6 bedoelde besluiten, de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
geregelde procedure moet worden gevolgd, heeft dit tot gevolg dat te dien
aanzien de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing is en dat aanstonds
beroep op de bestuursrechter kan worden ingesteld. Voor een optimale parallelschakeling
van de procedure bij de bestuursrechter is het gewenst dat gelijktijdig beroep
openstaat tegen het projectplan, het besluit tot goedkeuring van het plan
en de overige besluiten. Om te voorkomen dat tegen het vaststellingsbesluit
en het goedkeuringsbesluit reeds beroep kan worden ingesteld, voordat beroep
mogelijk is tegen de overige besluiten, bepaalt het tweede lid van het onderhavige
artikel dat beroep tegen het vaststellings- of goedkeuringsbesluit pas mogelijk
is, als de overige besluiten zijn bekendgemaakt, zulks derhalve in afwijking
van artikel 6:8 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit stelt de bestuursrechter
in staat om zich een integraal oordeel te vormen over het samenstel van besluiten.
Hiermee is overigens niet beoogd voor te schrijven dat de bestuursrechter
ook steeds gehouden is om alle beroepen gevoegd te behandelen; hij is vrij
daarin zijn eigen afweging te maken. Voorts is, in navolging van onder meer
de Tracéwet en de Wet op de waterkering, voorzien in één
rechterlijke instantie, te weten de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State.Artikel 5.12 (onteigening)Tot besluit zijn in de projectprocedure voor waterstaatswerken ook enkele
voorzieningen met betrekking tot onteigening opgenomen, die overeenkomen met
de artikelen 7j en 7k van de Wet op de waterkering. Het eerste lid strekt
ertoe de in de onteigeningswet geregelde procedure, die uit een administratief
en een gerechtelijk deel bestaat, te bespoedigen, wanneer die procedure ter
uitvoering van een door gedeputeerde staten goedgekeurd projectplan wordt
toegepast. In het eerste lid is bepaald dat met het beginnen van de gerechtelijke
procedure niet behoeft te worden gewacht totdat het projectplan onherroepelijk
is geworden. Voor de onteigening zelf geldt uiteraard wel dat zij pas na het
onherroepelijk worden van het plan kan worden uitgesproken.Het tweede lid bevat een bepaling die het mogelijk maakt om ook ter uitvoering
van de in een projectplan opgenomen voorzieningen toepassing te geven aan
de onteigeningswet. Dit is met name van belang voor de in een projectplan
opgenomen mitigerende of compenserende voorzieningen, waarvoor niet altijd
een onteigeningstitel uit anderen hoofde valt aan te wijzen.Artikel 5.13 (betreden van erven of woningen)Dit artikel regelt de bevoegdheid van onder verantwoordelijkheid van de
beheerder werkzame personen om ten behoeve van de inspectie van watersystemen
plaatsen te betreden, die zijn gelegen op gronden ten aanzien waarvan de beheerder
geen rechthebbende is. De gronden waarop waterkeringen, oppervlaktewaterlichamen,
bergingsgebieden en ondersteunende kunstwerken zijn gelegen zijn soms wel,
maar dikwijls ook niet in eigendom bij de beheerder van die werken. Ten behoeve
van het beheer is het evenwel noodzakelijk dat waterstaatswerken regelmatig
vanwege de beheerder worden geïnspecteerd op hun functioneren. Zo dient
ten behoeve van een goede aan- en afvoer van water regelmatig geïnspecteerd
te worden of wateren nog op de vereiste diepte zijn, geen oeverafschuivingen
zijn opgetreden, wateren niet te zeer zijn dichtgegroeid en kunstwerken als
duikers, stuwen en gemalen naar behoren functioneren. Dijken en kaden worden
regelmatig geïnspecteerd op beschadigingen door aanspoelende materialen
en graafactiviteiten van dieren als mollen, konijnen en muskusratten. Voorts
worden ten behoeve van het grondwaterbeheer de grondwaterstanden in daartoe
aangebrachte peilbuizen gemeten.Het gaat bij dergelijke inspecties niet om nalevingstoezicht in de zin
van afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht, maar om inspecties ten
behoeve van het behoorlijk functioneren van watersystemen. Dit behoorlijk
functioneren kan op de onderhoudstoestand van waterstaatswerken, maar ook
op andere aspecten van het watersysteem betrekking hebben. Te denken valt
bijvoorbeeld aan inspecties met betrekking tot optredende waterstanden, stroomsnelheden,
doorzicht van het water en optredende algenbloei. Dit soort inspecties kan
dikwijls door het in ogenschouw nemen van de toestand worden uitgevoerd, waarvoor
enkel betreding van de betrokken plaatsen noodzakelijk is. Soms ook is het
noodzakelijk dat apparatuur wordt meegenomen om bijvoorbeeld stroomsnelheden,
grondwaterstanden of waterdiepten te meten. Het gedogen van het aanbrengen
van daarvoor eventueel benodigde meer permanent aanwezige meetmiddelen als
peilschalen en -buizen is geregeld in artikel 5.18. Ook kan het noodzakelijk
zijn dat ten behoeve van de inspectie inlichtingen van bijvoorbeeld de rechthebbenden
ten aanzien van gronden kunnen worden ingewonnen. Het derde lid voorziet hierin
door van overeenkomstige toepassingverklaring van artikel 5:16
van de Algemene wet bestuursrecht.De bevoegdheid tot betreding geldt in principe voor elke plaats, met uitzondering
van woningen zonder toestemming van de bewoner. Soms kan het echter noodzakelijk
zijn dat ten behoeve van de inspectie van de toestand van watersystemen ook
tegen de wil van de bewoner woningen worden betreden. Dat is het geval als
een woning deel uit maakt van een waterstaatswerk of daarmee rechtstreeks
in verbinding staat. Zo wordt in de binnenstad van Kampen de primaire waterkering,
die het hoog opperwater van de IJssel keert, voor een deel gevormd door bij
hoog opperwater te sluiten waterkerende deuren in woonhuizen die deel uit
maken van de waterkering. Het is belang dat de beheerder regelmatig inspecteert
of dit soort voorzieningen nog voldoende waterkerend is. Met name bij oudere
gemalen bevinden zich dikwijls niet meer als zodanig in gebruik zijnde dienstwoningen
die in directe verbinding staan met, of gebouwd zijn op uitstroomvoorziening
van het gemaal. Toegang tot het gemaal of de bedieningsruimte kan dan soms
slechts worden verkregen via de daartoe behorende woning.De bevoegdheid tot het betreden van plaatsen onder medeneming van de benodigde
apparatuur geldt ex lege. Een voorafgaande beschikking of aanzegging daartoe
is niet vereist. Gebruikmaking van de bevoegdheid is geclausuleerd door, overeenkomstig
hetgeen op grond van artikel 5:13 van de Algemene wet bestuursrecht voor toezichthouders
geldt, te bepalen dat van deze bevoegdheid slechts gebruik mag worden gemaakt
voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor een goede taakvervulling. Een
ieder is verplicht om aan de inspectie de medewerking te verlenen die redelijkerwijze
daartoe kan worden gevorderd. Zo nodig wordt toegang verkregen met behulp
van de sterke arm. Het derde lid voorziet in een en ander door van overeenkomstige
toepassingverklaring van de artikelen 5:15, tweede lid en 5:20 van de Algemene
wet bestuursrecht.Soortgelijke bevoegdheden als geregeld in het onderhavige artikel zijn
thans opgenomen in de artikelen 6 en 7 van de Waterstaatwet 1900.Artikelen 5.14 en 5.15 (gedogen van onderzoeken)In de artikelen 5.14 en 5.15 is geregeld dat rechthebbenden ten aanzien
van gronden verplicht zijn te dulden dat op die gronden onderzoeken en daarmee
verband houdende werkzaamheden worden verricht. De beheerder is bevoegd een
zodanige gedoogplicht op te leggen, zowel wanneer het betreft onderzoeken
ten behoeve van de vervulling van zijn eigen taken (artikel 5.14), als wanneer
het betreft onderzoeken van derden (artikel 5.15). Het gaat bij deze onderzoeken
niet om het ter plaatse opnemen van de toestand van een bepaald waterstaatswerk
of het aflezen van meetmiddelen (daarop is artikel 5.13 van toepassing), maar
om meer ingrijpende onderzoeken waarbij meer uitgebreide metingen of inventarisaties
worden verricht, (water)bodemmonsters worden genomen, sonderingen worden verricht
of zelfs gravingen nodig zijn. Onderzoeken door de beheerder ter vervulling
van de eigen beheerstaak kunnen zowel in het kader van de voorbereiding van
werkzaamheden tot aanleg, onderhoud of herstel van waterstaatswerken als in
het kader monitoringsactiviteiten plaatsvinden. Zo zal voordat wordt aangevangen
met baggeren of ontgraven van de waterbodem in het kader van de uitvoering
van (onderhouds)werkzaamheden, onderzoek worden gedaan naar de kwaliteit van
de te ontgraven specie met het oog op de eisen aan de opslag en verwerking
daarvan. In het kader van de aanpak van verontreinigde waterbodems wordt onderzoek
gedaan naar de aard en de omvang van de verontreiniging en de verplaatsing
daarvan door (grond)waterstromen.De gedoogplicht met betrekking tot onderzoeken is geen verplichting ex
lege. Zij wordt steeds in individuele gevallen bij beschikking van de beheerder
opgelegd. Deze is daarbij gehouden het evenredigheidsbeginsel toe te passen:
de gedoogplicht mag niet verder gaan dan redelijkerwijs nodig is (zie artikel
5.14, eerste lid). Het evenredigheidsbeginsel brengt ook met zich dat een
gedoogplicht alleen dan wordt opgelegd, indien de rechthebbenden geen toestemming
verlenen voor het verrichten van onderzoek. Verder dient, spoedeisende gevallen
daargelaten, de beschikking waarbij een gedoogplicht wordt opgelegd, tijdig –
in elk geval twee weken voor aanvang van het onderzoek (zie artikel 5.14,
tweede lid) – aan de rechthebbenden te worden bekendgemaakt.Een soortgelijke gedoogverplichting ten behoeve van het doen van onderzoeken
door de beheerder en door de aanvrager of houder van een vergunning is thans
opgenomen in de artikelen 31 en 32 van de Grondwaterwet.Artikel 5.16 (gedogen van onderhoud en herstel)Dit artikel regelt dat rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken
zijn gehouden onderhoudswerkzaamheden aan waterstaatswerken te gedogen. Zoals
hiervoor bij artikel 5.13 is opgemerkt, zijn de gronden waarop waterstaatswerken
zijn gelegen zijn soms wel, maar dikwijls ook niet in eigendom bij de beheerder
van die werken. Ten behoeve van het onderhoud aan die werken dienen die gronden
of aanliggende gronden te worden betreden en dienen op of vanaf die gronden
onderhoudswerkzaamheden te worden uitgevoerd. Het gaat daarbij om reguliere
onderhouds- en herstelwerkzaamheden aan waterstaatswerken. Onder dit soort
werkzaamheden vallen onder meer het herstellen van beschadigingen aan waterkeringen,
het uitvoeren van onderhoudsbaggerwerkzaamheden om wateren op de vereiste
leggerdiepte te houden of ter verbetering van de water(bodem)kwaliteit, het
herstellen van oeverafschuivingen, het plegen van onderhoud en het verrichten
van reparaties aan stuwen en gemalen.Onderhoudswerkzaamheden kunnen worden uitgevoerd door de beheerder zelf,
waaronder wordt begrepen degene die in opdracht van de beheerder de werkzaamheden
uitvoert. Dat kan zijn een aannemer of loonwerker. Onderhoudswerkzaamheden
kunnen tevens worden uitgevoerd door onderhoudsplichtige derden, die als zodanig
in de onderhoudslegger zijn aangewezen krachtens artikel 78, tweede lid, Waterschapswet
(zie paragraaf 10.2 van het algemeen deel).Het tweede lid van het onderhavige artikel regelt dat rechthebbenden ten
aanzien van gronden, gelegen aan of in oppervlaktewaterlichamen, de bij het
onderhoud daarvan vrijkomende specie en maaisel op die gronden dienen te ontvangen.
Bij het onderhoud vrijkomende bagger en plantenresten (maaisel) worden beschouwd
als afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer. Artikel 10.2 van die Wet
verbiedt in principe het storten van afvalstoffen buiten een inrichting. Het
op de kant zetten van baggerspecie en plantenresten is onder de daarbij bepaalde
condities vrijgesteld van dit stortverbod in het Besluit vrijstellingen stortverbod
buiten inrichtingen.Bedacht dient te worden dat de ontvangstplicht van specie of maaisel niet
onder alle omstandigheden onverkort kan worden gehandhaafd. Fysieke belemmeringen
als bebouwing of smalle wegbermen kunnen er aan in de weg staan dat de specie
of maaisel op aan wateren gelegen gronden kan worden ontvangen. Gronden, gescheiden
van het oppervlaktewaterlichaam door fysieke belemmeringen of door een strook
grond van te geringe omvang om de specie of maaisel te ontvangen, worden als
aan het oppervlaktewaterlichaam gelegen aangemerkt. Voorts kunnen
de grote hoeveelheid uitkomende specie of maaisel en verontreiniging of besmetting
daarvan aanleiding zijn om specie of maaisel af te voeren respectievelijk
de veroorzaakte schade aan gronden te vergoeden.Soortgelijke verplichtingen zijn thans onder meer opgenomen in artikel
9 van de Waterstaatswet 1900, waar het betreft het gedogen van onderhoudswerkzaamheden,
en artikel 11, eerste lid, van die wet waar het betreft de ontvangstplicht.
Artikel 11 bepaalt thans dat bij verordening kan worden bepaald, dat op erven
en gronden, gelegen aan een watergang waarvan het onderhoud geschiedt door
of onder toezicht van het openbaar gezag, de specie moet worden ontvangen,
die tot behoorlijk onderhoud voor de aan- of afvoer van water uit de watergang
moet worden verwijderd. De verordeningen waarbij voornoemde duldingsplicht
wordt opgelegd, zijn thans in de regel waterschapsverordeningen (keuren).
De bevoegdheid om regels te stellen omtrent de ontvangstplicht van maaisel
ontleent het algemeen bestuur van het waterschap thans rechtstreeks aan artikel
78, eerste lid, van de Waterschapswet.De gedoogplicht uit artikel 5.16 is een gedoogplicht ex lege. De achtergrond
daarvan is dat het moeten gedogen van regulier onderhoud (met inbegrip van
het ontvangen van specie en maaisel) naar zijn aard slechts een geringe inbreuk
vormt op de rechten van rechthebbenden ten aanzien van gronden. Bovendien
gaat het hier om werkzaamheden die regelmatig op een groot aantal plaatsen
moeten worden uitgevoerd. De eis dat daaraan steeds een gedoogbeschikking
vooraf zou moeten gaan, zou dan ook tot een aanzienlijke stijging van de bestuurslasten
leiden, die niet in verhouding staat tot hetgeen gedoogd moet worden. Wel
geldt op grond van artikel 5.16, derde lid, dat de beheerder de rechthebbenden
steeds ten minste achtenveertig uur voor aanvang van de werkzaamheden mededeling
moet doen van de voorgenomen werkzaamheden.Artikel 5.17 (gedogen aanleg of wijziging waterstaatswerk)Dit artikel regelt dat de beheerder rechthebbenden ten aanzien van onroerende
zaken kan verplichten om de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk en
de daarmee verbandhoudende werkzaamheden te gedogen. Soortgelijke verplichtingen
zijn thans onder meer opgenomen in de artikelen 12 en 12a van de Waterstaatswet
1900, regelende de gedoogplicht betreffende de verbetering of aanleg van een
watergang voor de aan- en afvoer van water, respectievelijk de verandering,
verplaatsing of verwijdering van kunstwerken. De onderhavige gedoogplicht
heeft een bredere strekking, niet alleen waar het betreft de aard van de te
gedogen werkzaamheden , maar ook waar het betreft de daarmee te bereiken doelstellingen.Wat betreft de aard van de werkzaamheden, kan naast de aanleg of verbreding
van wateren en de verandering, verplaatsing of verwijdering van kunstwerken
worden gedacht aan de verbetering van boezemkaden, de aanleg van nieuwe ondersteunende
kunstwerken en de aanleg van erosie tegengaande werken in waterlossingen.
Ook kan deze gedoogplicht worden opgelegd ten behoeve de aanleg van kaden
en inlaatwerken voor de inrichting van waterbergingsgebieden. Wat betreft
de doelstellingen kan de gedoogplicht worden toegepast in belang van de realisering
van alle in artikel 2.1 genoemde doelstellingen. Dit betekent een aanzienlijke
verbreding van de doelstellingen die met toepassing van artikel 12 en 12a
van de Waterstaatswet 1900 zijn beoogd (aan- en afvoer van water en de scheepvaart).
Met name het belang van de verbetering van de ecologische kwaliteit van watersystemen
kan nopen tot het aanbrengen veranderingen in de bedding of oevers van oppervlaktewaterlichamen,
zoals de aanleg van natuurvriendelijke oevers of de aanleg van
een ander doorstroomprofiel waarbij andere stroomsnelheden en waterdiepten
worden verkregen. Ook de aanpak van verontreinigde waterbodems ter verbetering
van de fysisch-chemische kwaliteit van watersystemen gaat gepaard met ontgravingen
in de bodem of oever, waarbij – al dan niet tijdelijk – wijziging
in de staat van waterstaatswerken wordt gebracht.De beheerder is bij het opleggen van deze gedoogplicht gehouden het evenredigheidsbeginsel
toe te passen; de beheerder mag de gedoogplicht opleggen voor zover dat voor
de vervulling van zijn taken redelijkerwijs nodig is en wanneer naar zijn
oordeel de belangen van de rechthebbenden geen onteigening vorderen (artikel
5.17, eerste lid). Ingevolge vaste jurisprudentie met betrekking tot de toepassing
van artikel 12 van de Waterstaatswet 1900 toetst de rechter dit oordeel van
de beheerder marginaal, waarbij met name betekenis wordt toegekend aan de
omvang van de benodigde gronden in verhouding tot de oppervlakte van de ter
plaatse aan rechthebbenden toebehorende gronden en voorts aan de invloed van
de aan te brengen verandering op de bruikbaarheid van die gronden. Het evenredigheidsbeginsel
brengt vanzelfsprekend ook met zich dat een gedoogplicht alleen dan wordt
opgelegd, indien de rechthebbenden geen toestemming verlenen voor de aanleg
of wijziging van het waterstaatswerk.De gedoogplicht met betrekking tot de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk
is geen verplichting ex lege. Zij wordt evenals, de gedoogplichten betreffende
onderzoek bedoeld in de artikelen 5.14 en 5.15, steeds in individuele gevallen
bij beschikking van de beheerder opgelegd. Spoedeisende gevallen daargelaten,
dient de beschikking waarbij een gedoogplicht wordt opgelegd, tijdig –
in elk geval twee weken voor aanvang van de werkzaamheden (zie het van overeenkomstige
toepassing zijnde artikel 5.14, tweede lid) – aan de rechthebbenden
te worden bekendgemaakt.Artikelen 5.18 (gedogen meetmiddelen en permanente tekens)Dit artikel regelt dat rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken
dienen te gedogen dat op of aan die zaken door of vanwege de beheerder meetmiddelen,
seinen, merken of andere tekens worden aangebracht en in stand gehouden. Het
gaat bij de toepassing van deze bepalingen om het aanbrengen en in stand houden
van zaken als peilschalen, peilbuizen en automatische waterhoogtemeters die
de beheerder ten dienste staan bij de waterbeheersing. In het tweede lid van
deze bepaling wordt deze gedoogplicht van overeenkomstige toepassing verklaard
op verkeerstekens die worden aangebracht ten behoeve van het nautisch beheer.
Soortgelijke verplichtingen zijn thans opgenomen in artikel 10 van de Waterstaatswet
1900.Artikel 5.19 (gedogen tijdelijke waterberging)Dit artikel regelt de – althans op het niveau van de formele wet –
nieuwe verplichting om de tijdelijke berging van water te gedogen. Evenals
in de artikelen 5.16 en 5.18 gaat het hier om een gedoogplicht ex lege. Op
de achtergronden van deze gedoogplicht is reeds uitgebreid ingegaan in paragraaf 10.4
van de algemene toelichting. Opgemerkt zij nog dat in het onderhavige artikel,
in tegenstelling tot artikel 5.17, geen belangenafweging tussen gedoogplicht
en onteigening is voorgeschreven. Uiteraard dient ook bij de tijdelijke berging
van water te worden afgewogen of niet tot onteigening zou moeten worden overgegaan,
doch die belangenafweging dient reeds in een eerder stadium te worden gemaakt,
namelijk bij de aanwijzing van een gebied als tijdelijk bergingsgebied. Op
het moment van feitelijke ingebruikstelling of ingebruikraking
is een dergelijke belangenafweging niet meer aan de orde.Artikel 5.20 (gedogen grondwateronttrekkingen en infiltraties)Grondwateronttrekkingen en daarmee verband houdende infiltraties van water
in de bodem kunnen, ook wanneer zij krachtens vergunning worden verricht,
tot schade aan onroerende zaken van derden leiden. Schade kan met name optreden
bij onttrekkingen aan het freatisch grondwater, zoals bij bronneringen ten
behoeve van bouwprojecten het geval is. Bij de verlening van een vergunning
voor de onttrekking van grondwater zal vanzelfsprekend steeds een afweging
moeten worden gemaakt tussen de bij de grondwateronttrekking betrokken belangen
en de belangen van derden. Wordt echter tot vergunningverlening overgegaan,
dan rust ingevolge het onderhavige artikel op derden de verplichting om de
vergunde onttrekking te gedogen. Dit betekent overigens niet dat vervolgens
ook de eventuele schade die het gevolg is van de onttrekking, voor hun rekening
moet blijven. Op grond van artikel 7.13 rust op de vergunninghouder de plicht
om schade aan onroerende zaken van derden zoveel mogelijk te ondervangen en
voor het overige te vergoeden. Ook kan de eigenaar van de onroerende zaak
van de vergunninghouder verlangen dat deze de zaak in eigendom overneemt,
wanneer de eigendom van de zaak voor de eigenaar van te geringe betekenis
is geworden. De in de artikelen 5.20 en 7.13 geregelde gedoogplicht en schadevergoedingsplicht
komen overeen met hetgeen thans in de artikelen 33 en 35 van de Grondwaterwet
is geregeld.Artikel 5.21 (begrip gevaar)De artikelen 5.21 tot en met 5.23 hebben betrekking op (het beteugelen
van) gevaar voor waterstaatswerken. Het begrip «gevaar» is gedefinieerd
als «omstandigheden waardoor de goede staat van een of meer waterstaatswerken
onmiddellijk en ernstig in het ongerede is of dreigt te geraken». Vanzelfsprekend
staat optreden ter beteugeling van gevaar voor waterstaatswerken niet op zichzelf.
Het staat ten dienste van het bewoonbaar houden van Nederland, van het voorkomen
van overlast voor mens en dier, have en goed. In die zin is de in het wetsvoorstel
opgenomen regeling betreffende gevaar voor waterstaatswerken onlosmakelijk
verbonden met de doelstellingen in hoofdstuk 2. Hoewel dus enige afbakening
is gegeven aan het begrip gevaar – dit is met name van belang voor de
toepassing van de bijzondere bevoegdheid in artikel 5.23, eerste lid –
is een scherpe definitie niet te geven. Het begrip dient van toepassing te
zijn op diverse situaties en omstandigheden; met name de potentiële situaties van gevaar zijn zeer uiteenlopend van
aard. In elk geval zal het moeten gaan om feitelijke gebeurtenissen, die tot
toepassing van de in artikel 5.23 opgenomen bevoegdheid nopen omdat de normale
bevoegdheden in de sfeer van het waterrecht ontoereikend kunnen zijn. Verder
moge uit de definitie blijken dat niet zomaar elke voor een waterstaatswerk
(potentieel) gevaarlijke situatie onder het begrip gevaar valt te scharen.
Uitdrukkelijk is bepaald dat sprake moet zijn van onmiddellijk en ernstig
in het ongerede raken van een waterstaatswerk. Of en zo ja, hoe lang daarvan
sprake is, is in een concrete situatie, bij toepassing van de bevoegdheid,
bedoeld in artikel 5.23, eerste lid, uiteindelijk ter beoordeling aan de beheerder.De bepalingen betreffende gevaar zijn – in afwijking van het algemene
toepassingsbereik van het wetsvoorstel – niet van toepassing zijn op
gevaren die het gevolg zijn van (scheeps)ongevallen op de Noordzee. Daarvoor
geldt de bijzondere regeling van de Wet bestrijding ongevallen Noordzee, die
mede strekt ter uitvoering van verdragsverplichtingen. Op grond van die wet
en het daarop gebaseerde besluit (Besluit van 11 oktober
2000 ter uitvoering van artikel 11, eerste lid, van de Wet bestrijding ongevallen
Noordzee, Stb. 449) zijn reeds regels gesteld inzake de organisatie en coördinatie
van de bestrijding van schadelijke gevolgen van ongevallen in brede zin. Op
grond van die regelingen is onder meer het Rampenplan voor de Noordzee 2000
tot stand gebracht.Artikel 5.22 (oefeningen en calamiteitenplan)In het kader van de voorbereiding op buitengewone omstandigheden met betrekking
tot het watersysteem dient de beheerder met enige regelmaat oefeningen te
houden. Het technisch, ambtelijk en bestuurlijk apparaat van de beheerder
verkrijgt daarmee de nodige ervaring om in een situatie van gevaar doeltreffend
te kunnen optreden. De verplichting tot het houden van oefeningen is een aantal
jaren geleden in de Waterstaatswet 1900 geïntroduceerd. Voordien bestond
een dergelijke verplichting alleen ten aanzien van primaire waterkeringen.
Mede ten behoeve van waterschappen is in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksaangelegenheden en de Unie van Waterschappen een oefenmodule
ontwikkeld als handreiking voor een adequate voorbereiding op het waterschapsoptreden
in ramp- of ongevalsituaties. De reikwijdte van deze module is ruim: gevaren
met betrekking tot de waterkering, situaties als schaarste of overvloed aan
oppervlaktewater, het in het ongerede raken van waterstaatswerken en de plotselinge
verslechtering van de kwaliteit van oppervlaktewater komen hier aan bod.Bij het houden van oefeningen kan een onderscheid worden gemaakt tussen «operationele
oefeningen» en «bestuurlijk oefenen». Laatstgenoemd begrip
ziet op die situatie waarbij bestuurders betrokken worden bij oefeningen.
Uit de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 1998/99, 24 071,
nr. 51) en uit het daarbij toegezonden rapport van het Crisis Onderzoek
Team naar aanleiding van de extreme regen in het najaar van 1998 (Extreme
regen 1998, schurende ketens binnen het openbaar bestuur, 1999, Samson, Alphen
aan de Rijn) komt naar voren dat juist voor die bestuurlijke voorbereiding
niet altijd voldoende aandacht bestond. Ook tijdens de behandeling van deze
brief in de Tweede Kamer is hiervoor nadrukkelijk aandacht gevraagd (Kamerstukken
II 1998/99, 26 659, nr. 4).Het ligt in de rede dat de oefeningen van de beheerder worden afgestemd
op de oefeningen uit te voeren door het bevoegde gezag in de sfeer van de
Wet rampen en zware ongevallen, en wel in die zin dat ook regelmatig gezamenlijk
wordt geoefend. Er is vanaf gezien dit ook als zodanig wettelijk voor te schrijven.
Voorkomen moet worden dat er verplichte oefeningen worden voorgeschreven ook
voor die situaties dat de meerwaarde van oefeningen niet goed te onderkennen
is. Er moet immers voor worden gewaakt dat de lasten voor het bestuur onnodig
worden verhoogd. In die situaties dat het gezamenlijk oefenen door burgemeester
en wethouders en het dagelijks bestuur van het waterschap meerwaarde heeft –
bijvoorbeeld ingeval van de ligging van een grote en laaggelegen woonwijk
langs een (primaire) waterkering – zullen dergelijk oefeningen uit de
aard van de materie wel plaatsvinden. Mocht dat onverhoopt niet het geval
zijn, dan kan het provinciaal bestuur in zijn hoedanigheid van coördinerend
gezag voor zowel de rampenbestrijding als de waterhuishoudkundige calamiteitenbestrijding
dergelijke samenwerking bevorderen.De benodigde frequentie van oefenen zal in de praktijk afhangen van de
aard en het omvang van het watersysteem dat bij een beheerder in beheer is,
alsmede van de aard en omvang van de risico’s die gepaard kunnen
gaan met het in het ongerede raken van de tot dat systeem behorende waterstaatswerken.
Waar het uiteindelijk om gaat is dat een beheerder gesteld staat voor het
afwenden van gevaar voor de waterstaatswerken waarover hij het beheer heeft;
hij dient zorg te dragen voor een frequentie van oefenen welke nodig is voor
een doelmatig kunnen optreden bij gevaar.Naast de verplichting om zorg te dragen voor oefeningen dient de beheerder
te voorzien in een calamiteitenplan, waarin de mogelijke gevaren en de daarmee
verband houdende risico’s zijn geïnventariseerd, en waarin voorts
de maatregelen worden beschreven die benodigd zijn om die gevaren en risico’s
het hoofd te kunnen bieden. In het wetsvoorstel is er voor gekozen om de inhoudelijke
eisen waaraan het calamiteitenplan moet voldoen (vgl. artikel 69, eerste lid,
van de Waterstaatswet 1900), bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen.
Hiermee is verzekerd dat die eisen met de benodigde voortvarendheid kunnen
worden aangepast, wanneer nieuwe of gewijzigde inzichten daartoe aanleiding
geven.Voor een goede samenwerking is het van groot belang dat het calamiteitenplan
wordt afgestemd op soortgelijke plannen van andere overheden. Deze afstemming,
die vanzelfsprekend reeds bij de voorbereiding van het plan gestalte moet
krijgen, is verankerd in het tweede en derde lid van artikel 5.22.Artikel 5.23 (bevoegdheden tijdens gevaarsituaties)Het eerste lid van dit artikel geeft de beheerder de bevoegdheid om, in
geval van gevaar en zolang de daardoor ontstane situatie zulks noodzakelijk
maakt, maatregelen te treffen die hij nodig oordeelt, zo nodig in afwijking
van wettelijke voorschriften. De omschrijving van deze bevoegdheid is gelijkluidend
aan die uit de Waterstaatswet 1900.Een gevaarsituatie kan met zich brengen dat er geen tijd bestaat om het
bestuur van een waterschap bijeen te roepen, terwijl er toch onmiddellijk
handelend opgetreden moet worden. In die situatie moet erin zijn voorzien
dat de voorzitter van het waterschap bevoegd is de maatregelen te treffen
die hij nodigt oordeelt. De voorzitter van een waterschap ontleent die bevoegdheid
aan artikel 96 van de Waterschapswet. Om redenen van wetssystematiek blijft
die bevoegdheid geregeld in de Waterschapswet.De afbakening, in de tijd bezien, van de in het eerste lid gegeven bevoegdheid
verdient nog enige toelichting. In samenhang met de in artikel 5.21 opgenomen
omschrijving van het begrip «gevaar», kan worden vastgesteld dat
bij de uitoefening van de bijzondere bevoegdheid sprake moet zijn van een
situatie waarbij een waterstaatswerk onmiddellijk en ernstig in het ongerede
is of dreigt te komen. Daarnaast is het denkbaar dat de beheerder ook direct
na afloop van een gevaarsituatie dient te kunnen blijven beschikken over de
bijzondere bevoegdheid, juist om een nieuwe gevaarsituatie te kunnen afwenden.
Dit wordt in het eerste lid tot uitdrukking gebracht met de zinsnede «zolang
de daardoor ontstane situatie zulks noodzakelijk maakt». Deze zinsnede
ziet eveneens op de situatie dat direct handelen van de beheerder nog noodzakelijk
is in verband met het voorkomen van vermeerdering van geleden schade als gevolg
van een opgetreden calamiteit.Met de in het eerste lid gegeven bevoegdheid zal zeer terughoudend moeten
worden omgesprongen. Denkbaar is dat zich voor een waterstaatswerk een gevaarlijke
situatie dreigt voor te doen, maar dat dit gevaar nog immer met het bestaande «normale
instrumentarium» kan worden afgewend, waarbij geen strijd ontstaat met
andere regelgeving. Anders gesteld: niet elke (potentiële)
gevaarsituatie is te beschouwen als een situatie waarin het onderhavige artikel
uitkomst kan bieden. Een voorbeeld moge dit verduidelijken. Indien iemand
zonder voorafgaande toestemming van de beheerder voornemens is een aantal
palen in een waterkering te heien, zal dit, bij aantasting van het dijklichaam,
gevoeglijk tot een calamiteit kunnen leiden. Niettemin kan de bijzondere bevoegdheid
die in dit wetsvoorstel wordt gegeven, dan niet zomaar worden ingeroepen.
Immers, niet goed kan worden ingezien waarom de beheerder in een dergelijk
geval niet zou kunnen volstaan met de hem reeds op grond van artikel 8.3 van
dit wetsvoorstel, onderscheidenlijk artikel 61 van de Waterschapswet, in samenhang
met de afdelingen 5.3 en 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht toekomende
(spoed)bestuursdwang- of dwangsominstrumenten.Het is wenselijk dat gedeputeerde staten en de Minister van Verkeer en
Waterstaat kennis hebben van die gevallen waarin een beheerder gebruik heeft
gemaakt van de bevoegdheid, gegeven in het eerste lid. Voor gedeputeerde staten
is dit onder meer van belang in verband met hun centrale positie op het terrein
van rampen- en calamiteitenbestrijding binnen de provinciegrenzen. Voorts
is kennis van het optreden door de beheerder in buitengewone omstandigheden
noodzakelijk in het kader van het in hoofdstuk 3 geregelde interbestuurlijke
toezicht. Met het oog hierop bevat het tweede lid de verplichting om van toepassing
van het eerste lid onverwijld melding te doen aan gedeputeerde staten.Het derde lid van het onderhavige artikel bevat de verplichting voor de
beheerder om, zodra de feitelijke omstandigheden dat toelaten, het waterstaatswerk
weer zoveel mogelijk in de oude staat te brengen. Het kan daarbij zowel gaan
om het herstel van eventuele schade aan het waterstaatswerk als om het wegnemen
van ter afwending of beperking van het gevaar aangebrachte voorzieningen.
Uit de gebruikte formulering volgt bovendien dat niet het einde van de gevaarsituatie,
maar de feitelijke omstandigheden bepalend zijn voor het moment waarop de
beheerder het werk weer zoveel mogelijk in de oude staat moet brengen.In het vierde lid is ten slotte bepaald dat de beheerder, indien hij gebruik
heeft gemaakt van de bijzondere bevoegdheid, gegeven in het eerste lid, zorg
dient te dragen voor een evaluatie van zijn optreden en verder handelen. Een
soortgelijke evaluatiebepaling treft men aan in artikel 2b van de Wet rampen
en zware ongevallen.Artikel 5.24 (optreden GS of Minister bij gevaar)Dit artikel regelt, in navolging van de artikelen 74 en 75 uit de Waterstaatswet
1900, de aanwijzings- en indeplaatstredingsbevoegdheden van provincie en Rijk
bij calamiteiten. Omwille van de systematiek van het wetsvoorstel sluit het
artikel aan bij de algemene regeling van het hoger toezicht uit hoofdstuk
3 van het wetsvoorstel.In het onderhavige artikel wordt uitdrukkelijk geregeld dat gedeputeerde
staten hun aanwijzings- en indeplaatstredingsbevoegdheden uit hoofdstuk 3
ook kunnen uitoefenen, indien het bestuur van een waterschap niet of niet
voldoende optreedt bij gevaar. Het artikel verschilt hierin van artikel 3.9,
waarin de bevoegdheid om in te grijpen is gekoppeld aan de belangen van een
samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer. Een dergelijke beperking
is in gevaarsituaties echter onwenselijk; gedeputeerde staten moeten in dat
geval ook kunnen ingrijpen als het regionale waterbeheer niet in het geding
is. Overigens kan in dit verband ook worden gewezen op artikel 74 van de Waterstaatswet
1900, waarin de bevoegdheid van gedeputeerde staten om op te
treden in gevaarsituaties evenmin een dergelijke beperking kent.In het tweede lid van artikel 5.24 is bepaald dat de bevoegdheden van
gedeputeerde staten kunnen worden uitgeoefend door de Commissaris van de Koningin,
indien de situatie geen voorafgaande bijeenroeping van gedeputeerde staten
toelaat. Met betrekking tot de «hoorplicht» in artikel 3.9, derde
lid, is geen bijzondere voorziening getroffen, omdat artikel 3.9 zelf reeds
bepaalt dat deze verplichting niet geldt, indien spoedeisende omstandigheden
zich daartegen verzetten. Ook het tweede lid van artikel 3.9 staat niet aan
snel optreden in de weg: bij het bepalen van de termijn waarbinnen aan een
aanwijzing uitvoering moet worden gegeven, kan immers rekening worden gehouden
met de in verband met het gevaar vereiste spoed.In het derde lid wordt ook aan de Minister van Verkeer en Waterstaat een
bevoegdheid tot ingrijpen toegekend. Daarbij is wel bepaald dat de Minister
van deze bevoegdheid pas gebruik mag maken, indien gedeputeerde staten naar
zijn oordeel ten onrechte geen of onvoldoende gebruik maken van de hen op
grond van het eerste lid jo. artikel 3.9 toekomende bevoegdheid.Artikel 6.1 (begripsbepalingen)Dit artikel bevat een aantal specifieke begripsbepalingen voor de toepassing
van hoofdstuk 6. De omschrijving van infiltreren van water is uit de Grondwaterwet overgenomen. De definitie van stoffen sluit aan bij de omschrijving van relevante stoffen in artikel
1 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Ten behoeve van de leesbaarheid
van een aantal bepalingen in paragraaf 3 en 4 van hoofdstuk 6 is ook
het verzamelbegrip lozen van stoffen gedefinieerd,
dat verwijst naar een tweetal vergunningplichtige handelingen in artikel 6.2,
te weten het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of op een
zuiveringtechnisch werk.De omschrijving van zeegebied omvat zowel
de delen van de Noordzee waar Nederland rechtsmacht heeft (te weten de territoriale
zee en de Nederlandse exclusieve economische zone) als de volle zee. Voorts
omvat het ook de daarmee in open verbinding staande zoute binnenwateren. Evenals
bij de definitie van oppervlaktewaterlichaam is ook hier de waterbodem inbegrepen
en voorts, met het oog op de hierboven genoemde verdragen, de ondergrond daarvan.
Voor de goede orde zij nog opgemerkt dat de territoriale wateren en de exclusieve
economische zones van andere staten niet tot de volle zee worden gerekend.
In die delen van het zeegebied geldt, gelijk Nederland bevoegd is ten aanzien
van de Nederlandse territoriale zee en exclusieve economische zone, de wetgeving
van die andere staten.Het artikel bevat ook een definitie van bevoegd gezag. In hoofdstuk 6 ligt de bevoegdheid tot vergunningverlening primair
bij de beheerder. Voor rijkswateren is dit de Minister van Verkeer en Waterstaat,
voor regionale wateren het waterschap. De Minister is tevens bevoegd gezag
met betrekking tot handelingen op volle zee. Het waterschap is voorts bevoegd
gezag voor rechtstreekse lozingen van bedrijfsafvalwater op zuiveringtechnische
werken. Dat geldt ook voor de ingevolge artikel 3.4 denkbare, maar in de praktijk
vooralsnog niet voorkomende, gevallen waarin het zuiveringtechnisch werk onder
de zorg van een gemeente zou staan, nu het hier mede gaat om bescherming van
watersystemen. Deze bevoegdheidstoedeling is ook in lijn met artikel 3.2,
tweede lid. Verder blijven – in overeenstemming met de daarover tussen
de Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg gemaakte afspraken –
gedeputeerde staten vooralsnog het bevoegd gezag voor bepaalde
categorieën van grondwateronttrekkingen en infiltraties.Artikel 6.2 (vergunningplichtige handelingen)Zoals reeds aangegeven in paragraaf 11.1 van het algemeen deel, ziet
het onderhavige artikel op de handelingen in een watersysteem waarvoor reeds
in de wet in een vergunningplicht is voorzien. Het gaat hier in hoofdzaak
om handelingen die onderwerp zijn van internationale verplichtingen. Tevens
zijn in dit artikel vanwege de daarmee gemoeide bovenregionale belangen de
zgn. «grote en diepe onttrekkingen» vergunningplichtig gesteld
(zie voor de overige onttrekkingen artikel 6.3, onderdeel b). Voor een nadere
beschouwing bij artikel 6.2 wordt verwezen naar paragraaf 11.2 van het
algemeen deel. Opgemerkt zij nog dat overtreding van artikel 6.2 strafbaar
zal worden gesteld op grond van de Wet op de economische delicten.Het eerste lid, onderdeel a, vereist een vergunning voor het brengen van
stoffen in een oppervlaktewaterlichaam. Hieronder valt ook het brengen van
thermisch verontreinigd water in een oppervlaktewaterlichaam, aangezien opgewarmd
water – bijvoorbeeld door gebruik als koelwater – nadelige effecten
op dat lichaam kan hebben. Het begrip oppervlaktewaterlichaam omvat mede de
oevers, waardoor het neerleggen e.d. van stoffen op oevers eveneens onder
het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam valt. Thans valt het
neerleggen e.d. van stoffen op oevers ook onder de Wvo-vergunning, omdat dit
er naar ervaringsregels toe kan leiden dat die stoffen daardoor in het oppervlaktewater
geraken (zie in dat verband artikel 4, eerste lid, onderdeel c, van het uitvoeringsbesluit
krachtens artikel 1, derde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren). In
onderdeel a wordt voorts het brengen van stoffen in een bergingsgebied uitdrukkelijk
genoemd. Deze afzonderlijke vermelding is nodig, omdat bergingsgebieden volgens
de begripsbepalingen van artikel 1.1 niet tot een oppervlaktewaterlichaam
behoren. De vergunningplicht geldt overigens alleen wanneer het bergingsgebied
ook daadwerkelijk als zodanig in gebruik is.De onderdelen b en c van het eerste lid strekken specifiek ter uitvoering
van het LDC-protocol1 en het OSPAR-verdrag2. Voorschriften ten aanzienvan het aan boord van een vaartuig of luchtvaartuig nemen van stoffen
dan wel het afgeven van stoffen, zijn thans opgenomen in artikel 4, onderdelen
b en c, van de Wet verontreiniging zeewater. Ook het vierde lid houdt met
deze verdragsverplichtingen verband. Het LDC-protocol en het OSPAR-verdrag
vergen dat de verdragspartijen de beschermende voorschriften mede van toepassing
doen zijn op activiteiten die buiten hun territoriale wateren of exclusieve
economische zones plaatsvinden aan boord van schepen of vliegtuigen waarover
zij rechtsmacht uitoefenen. Dit laatste wordt in het vierde lid geëxpliciteerd,
maar ligt ook al besloten in de huidige Wet verontreiniging zeewater. Overigens
strekt ook onderdeel a van het eerste lid deels ter uitvoering van deze beide
verdragen, namelijk waar het lozingen van stoffen in het zeegebied betreft.Het komt voor dat bedrijven rechtstreeks afvalwater lozen op een zuiveringtechnisch
werk zonder tussenkomst van een openbaar vuilwaterriool. Op grond van het
tweede lid is ook voor dergelijke bedrijfsmatige lozingen een vergunning vereist,
ter voldoening aan richtlijn nr. 91/271/EEG van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 21 mei 1991 betreffende de behandeling van stedelijk
afvalwater (PbEG L 135). Dit dient niet slechts de bescherming van de zuiveringtechnische
werken, maar ook de bescherming van watersystemen.Het derde lid ziet op bepaalde onttrekkingen van grondwater. Het gaat
daarbij in de eerste plaats om onttrekkingen ten behoeve van de drinkwatervoorziening
of ten behoeve van koude- en warmteopslag. Voor deze beide categorieën
van onttrekkingen is de vergunningplicht niet aan een hoeveelheid gebonden.
Voor de derde categorie onttrekkingen, die ten behoeve van industriële
toepassingen, geldt de vergunningplicht pas vanaf 500 000 m3 per jaar. Onder industriële toepassingen wordt verstaan het oppompen
van grondwater ten behoeve van hoogwaardige toepassingen zoals water benodigd
voor de productie van levensmiddelen zoals frisdranken, of de bereiding van
levensmiddelen zoals het wassen van groenten.Artikel 6.3 (overige vergunningplichtige handelingen)Dit artikel biedt een grondslag om, naast de reeds op grond van artikel
6.2 vergunningplichtige handelingen, ook voor andere handelingen in een watersysteem
of beschermingszone een vergunningplicht in te stellen. In de eerste plaats
gaat het daarbij om handelingen in wateren die bij het Rijk in beheer zijn.
Het onderhavige artikel kan in dat opzicht worden vergeleken met de verordenende
bevoegdheid die de waterschappen uit hoofde van hun beheertaak ten aanzien
regionale wateren hebben. Daarnaast voorziet artikel 6.3 echter ook in de
bevoegdheid om handelingen in regionale wateren vergunningplichtig te stellen,
indien dat met het oog op internationale verplichtingen op bovenregionale
belangen wenselijk of noodzakelijk wordt geacht. Het Rijk handelt in dat geval
niet als beheerder, maar ter behartiging van een hoger belang.Voor een toelichting bij de in artikel 6.3 omschreven handelingen zij
verwezen naar paragraaf 11.2 van het algemeen deel. In aanvulling daarop
dient nog te worden opgemerkt dat het bij het verrichten van werkzaamheden
als bedoeld in onderdeel c, gaat om alle handelingen waardoor verandering
wordt gebracht in de normatieve staat van een waterstaatswerk, zoals die in
de legger omschreven is (zie artikel 5.1, eerste lid). Dit kunnen bijvoorbeeld
graafwerkzaamheden en aanbermingen zijn, maar – omdat zij van invloed
kunnen zijn op de stabiliteit van een waterstaatswerk – ook boringen
en seismische onderzoekingen en andersoortige werkzaamheden.Evenals het geval is in de huidige Wet beheer rijkswaterstaatswerken en
in de keuren van waterschappen, zullen handelingen die dienen voor het onderhoud
van waterstaatswerken niet vergunningplichtig worden gesteld. Hetzelfde geldt
voor het herstel van waterstaatswerken. Het maken van werken en verrichten
van werkzaamheden ter uitvoering van het onderhoud aan, of herstel van waterstaatswerken
is toegestaan, of dit nu door de waterbeheerder zelf of op last (door een
onderhoudsplichtige) wordt uitgevoerd. Zo is het onderhoudsbaggeren om water
op de door de legger voorgeschreven diepte te houden zonder vergunning toegestaan.
Hetzelfde geldt voor handelingen die worden uitgevoerd voor het herstel van
waterstaatswerken, zoals het herstellen van beschadigingen daaraan. Kortom:
werken en werkzaamheden van de beheerder om het waterstaatswerk in de in de
legger vastgestelde staat te houden of te brengen, zijn niet vergunningplichtig.
Voor zover bij het maken van werken of verrichten van werkzaamheden ter uitvoering
van het onderhoud aan of herstel van waterstaatswerken afvalstoffen, verontreinigende
of schadelijke stoffen in een oppervlaktewaterlichaam worden gebracht, zal
hiervoor wel de vergunningplicht ingevolge artikel 6.2, eerste lid, onderdeel
a, gelden.Opgemerkt zij nog dat overtreding van een krachtens dit artikel geldende
vergunningplicht strafbaar zal worden gesteld op grond van de Wet op de economische
delicten.Artikelen 6.4 en 6.5 (algemene regels voor handelingen)Artikel 6.4 voorziet in de mogelijkheid om handelingen in een watersysteem
of beschermingszone door middel van algemene regels te reguleren. Zoals uiteengezet
in paragraaf 11.3 van het algemeen deel, beoogt het wetsvoorstel een
belangrijke bijdrage te leveren aan het terugdringen van het aantal vergunningen
door deze, waar mogelijk, te vervangen door algemene regels. Artikel 6.4 biedt
daarvoor, tezamen met de nadere uitwerking van dat artikel in artikel 6.5,
de basis. Daarnaast biedt artikel 6.4 vanzelfsprekend ook een basis voor het
reguleren van handelingen waarvoor thans geen vergunningplicht geldt.Evenals in artikel 6.3 wordt in artikel 6.4, eerste lid, onderscheid gemaakt
tussen handelingen in rijkswateren en handelingen in regionale wateren. Voor
handelingen in rijkswateren geldt dat daarvoor altijd regels kunnen worden
gesteld. Het Rijk is immers beheerder van deze wateren. Voor handelingen in
regionale wateren geldt evenwel dat daarvoor in beginsel slechts van rijkswege
regels kunnen worden gesteld, wanneer dat met het oog op internationale verplichtingen
of bovenregionale belangen wenselijk of noodzakelijk is. Een uitzondering
vormen de in artikel 6.2 omschreven handelingen. Voor die handelingen geldt
dat in het kader van artikel 6.2 reeds een afweging is gemaakt, waar het gaat
om de wenselijkheid of noodzakelijkheid om die handelingen centraal, op rijksniveau
te reguleren. Deze afweging ligt, omdat de achterliggende internationale verplichtingen
en bovenregionale belangen dezelfde zijn, ook aan het onderscheid in artikel
6.4 ten grondslag.In paragraaf 11.3 van het algemeen deel is aangegeven dat er in bepaalde
gevallen behoefte aan maatwerk kan bestaan, zonodig in afwijking van de door
de rijksoverheid gestelde algemene regels. Met het oog hierop maken het tweede
en derde lid van artikel 6.4 het mogelijk om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur in het benodigde maatwerk te voorzien. Hiermee wordt ook aangesloten
bij het voorgestelde nieuwe artikel 8.42 van de Wet milieubeheer, waarin eveneens
de ruimte voor maatwerk wordt geboden (zie het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet milieubeheer en enige daarmee verband houdende wetten (modernisering
van de algemene milieuregels voor inrichtingen), Kamerstukken II 2005/06,
30 483, nr. 2).Artikel 6.5 bevat een nadere uitwerking van artikel 6.4. Het artikel bepaalt
dat de krachtens artikel 6.4 te stellen regels mede een vrijstelling van een
vergunning of een volledig verbod op het verrichten van bepaalde handelingen,
alsook bepaalde informatieverplichtingen kunnen inhouden. Op de behoefte aan
deze reguleringsinstrumenten is reeds in paragraaf 11.3 van het algemeen
deel ingegaan.Artikel 6.6 (toegangsverbod)Dit artikel is overgenomen uit de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Keuren
van waterschappen voorzien veelal in een soortgelijke bepaling. Het voorziet
in de mogelijkheid om de fysieke toegang tot waterstaatswerken geheel of gedeeltelijk
te verbieden door middel van een voor het publiek kenbare kennisgeving. Hierbij
kan worden gedacht aan een daartoe strekkend bord of teken ter plaatse. Deze
bepaling zal vooral worden gebruikt om te voorzien in de bescherming van de
functievervulling van waterstaatswerken, maar kan ook dienen
ter bescherming van ecologische of andere in artikel 2.1 genoemde belangen.Toepassing van dit artikel kan met name nuttig zijn in situaties waarin
het Rijk niet de eigendom van een waterstaatswerk heeft en derhalve geen gebruik
kan maken van een met artikel 461 van het Wetboek van Strafrecht gesanctioneerd
verbod. Overigens kan aan de eigenaar en zakelijk of persoonlijk gerechtigden
de toegang niet worden ontzegd omdat hen hiermee in strijd met het bepaalde
in boek 5 van het Burgerlijk Wetboek praktisch elk genot van de zaak zou worden
ontzegd.Dit artikel mag uitdrukkelijk niet worden gebruikt ter beperking van de
toegang voor het openbaar (scheepvaart)verkeer, nu hiervoor het instrumentarium
van de Scheepvaartverkeerswet dient te worden toegepast. Een zodanige toepassingsbeperking
echter is wel toegestaan in de Noordzee voor het instellen van een veiligheidszone
rondom een installatie in de exclusieve economische zone. De Scheepvaartverkeerswet
is daar niet van toepassing. De Minister van Verkeer en Waterstaat is het
bevoegd gezag om dergelijke zones in te stellen.Artikel 6.7 (aanvullende belangenkaders)Het eerste lid van het onderhavige artikel geeft een aanvullend belangenkader
voor de toepassing van hoofdstuk 6 met betrekking tot het verrichten van de
in artikel 6.3, onderdeel c, bedoelde handelingen in de exclusieve economische
zone. Dit biedt een verbreding van het in artikel 2.1 van dit wetsvoorstel
genoemde kader. Deze verbreding maakt het mogelijk dat door de toepassing
van het instrumentarium van hoofdstuk 6 ook belangen kunnen worden behartigd
die (op Nederlands grondgebied) worden beschermd door wetten die niet in de
exclusieve economische zone van toepassing zijn. Het gaat dan met name om
het belangenkader van de Wet milieubeheer, voor zover niet reeds gedekt door
artikel 2.1 van het wetsvoorstel, en de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening.
Deze bepaling is overgenomen uit de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.Het tweede lid bevat een specifiek belangenkader voor de bescherming van
zuiveringtechnische werken als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid. Dergelijke
werken maken geen deel uit van een watersysteem en vallen daarmee niet onder
artikel 2.1 van dit wetsvoorstel. Het onderhavige artikel maakt het mogelijk
dat de bevoegdheden van hoofdstuk 6 ook kunnen worden toegepast ter bescherming
van de doelmatige werking van deze zuiveringtechnische werken.Artikel 6.8 (afbakening met andere wetten)Dit artikel regelt de afbakening met de Kernenergiewet, de Wet voorkoming
verontreiniging door schepen, de Mijnbouwwet en de toekomstige Wet gewasbeschermingsmiddelen
en biociden, die de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 moet gaan vervangen. Tevens
bevat het uitzonderingen van de toepasselijkheid van hoofdstuk 6 voor handelingen
die plaatsvinden als onderdeel van normaal gebruik van schepen of vliegtuigen,
waarmee (indirect) doorkruising van specifieke internationale en nationale
regimes voor die handelingen wordt voorkomen. De eveneens opgenomen uitzondering
voor oorlogsschepen en dergelijke ten behoeve van de uitvoering van hun militaire
taak dient met name ter implementatie van overeenkomstige uitzonderingen in
de London Dumping Convention en het OSPAR-verdrag.Artikel 6.9 (vergunning krachtens waterschapsverordening)Het mede aan hoofdstuk 6 ten grondslag liggende uitgangspunt van «decentraal wat kan» (zie ook paragraaf 15.3
van het algemeen deel) brengt met zich dat er naast de vergunningplichtige
handelingen, bedoeld in de artikelen 6.2 en 6.3, tevens handelingen in een
watersysteem zullen zijn waarvoor op grond van een verordening van het waterschap
vergunning is vereist. Het onderhavige artikel strekt ertoe ook deze, op de
reglementaire verordenende bevoegdheid van de waterschappen gebaseerde, vergunningen
te integreren in het vergunningstelsel van hoofdstuk 6, opdat voor alle handelingen
in een watersysteem steeds slechts één vergunning zal zijn vereist:
de watervergunning. De belangrijkste bepaling in dit verband is artikel 6.12,
op grond waarvan bij samenloop van bevoegdheden één bevoegd
gezag wordt aangewezen om op de aanvraag om een watervergunning te beslissen.In de praktijk hanteren veel waterschappen tevens het instrument ontheffing,
al dan niet in combinatie met een vergunningstelsel. Het spreekt voor zich
dat het wenselijk is om ook deze vorm van voorafgaande toestemming om in een
watersysteem handelingen te mogen verrichten, in de watervergunning te integreren.
Met het oog hierop wordt in artikel 6.9 een krachtens verordening van het
waterschap vereiste ontheffing gelijkgesteld met een krachtens zodanige verordening
vereiste vergunning. De bepalingen met betrekking tot de watervergunning zijn
derhalve ook van toepassing op ontheffingen.Artikel 6.10 (aanvraag van een vergunning)Het kan nuttig zijn om regels vast te stellen met betrekking tot de indiening
van aanvragen om een watervergunning en de daarbij te verstrekken gegevens.
Dit artikel biedt daarvoor een grondslag. Het artikel heeft evenwel alleen
betrekking op vergunningen waarvoor de Minister van Verkeer en Waterstaat
bevoegd gezag is. De waterschappen en provincies zijn zelfstandig bevoegd
om bij verordening in regels betreffende de indiening van aanvragen te voorzien.Artikel 6.11 (voorbereidingsprocedures)Het eerste lid van dit artikel verklaart op de voorbereiding van beschikkingen
tot verlening, wijziging of intrekking van een vergunning voor het lozen van
stoffen of, in gevallen als bedoeld in artikel 6.2, derde lid, het onttrekken
of infiltreren van water, de voorbereidingsprocedures van de afdelingen 3.4
van de Algemene wet bestuursrecht en 13.2 van de Wet milieubeheer van toepassing.
Hiermee wordt aangesloten bij hetgeen thans ook al in de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren en de Grondwaterwet is geregeld. De procedures gelden zowel
voor beschikkingen op aanvraag als voor ambtshalve beschikkingen. In het eerste
lid is tevens bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur uitzonderingen
kunnen worden gemaakt. Van deze uitzonderingsmogelijkheid kan gebruik worden
gemaakt, wanneer (onverkorte) toepassing van beide procedures een te zwaar
middel zou zijn in relatie tot de beschermen belangen.In het tweede lid is een adviesrecht opgenomen voor waterschappen bij
vergunningsbeschikkingen door gedeputeerde staten. Hierin is voorzien, mede
op uitdrukkelijk verzoek van het Interprovinciaal Overleg, met het oog op
kennisoverdracht ten aanzien van grondwateronttrekkingen waarvoor gedeputeerde
staten nog bevoegd gezag zijn. Het derde lid voorziet in de mogelijkheid om
ook in andere gevallen bestuursorganen met een adviesrecht aan te wijzen.
Daarbij moet worden gedacht aan bestuursorganen die uit hoofde van een bevoegdheid
op grond van andere wetten, zoals de Wet milieubeheer, belang
hebben bij advisering over de verlening van een watervergunning.Artikel 6.12 (samenloop van bevoegdheden)Dit artikel geeft regels voor gevallen waarin sprake is van een samenloop
van bevoegdheden doordat een handeling in het beheersgebied van meerdere beheerders
plaatsvindt, of doordat krachtens de artikelen 6.2 of 6.3 of krachtens
een waterschapsverordening meerdere bestuursorganen bevoegd gezag zijn met
betrekking tot een handeling of samenstel van handelingen. Voor een nadere
toelichting zij verwezen naar paragraaf 11.4 van het algemeen deel.Artikel 6.13 (voorschriften en beperkingen)Waar wordt uitgegaan van een verbod behoudens vergunning wordt het initiatief
en de verantwoordelijkheid om toestemming te verkrijgen gelegd bij degene
die de handelingen wenst te verrichten. Het bevoegd gezag zal op basis van
de aanvraag voor een watervergunning een afweging moeten maken omtrent de
toelaatbaarheid van de handeling waarvoor vergunning wordt gevraagd. In veel
gevallen zal die toelaatbaarheid mede afhangen van de wijze waarop de handeling
wordt uitgevoerd. Met het oog hierop bepaalt het onderhavige artikel dat aan
een watervergunning voorschriften kunnen worden verbonden. Dergelijke voorschriften
kunnen ook betrekking hebben op het geleidelijk staken van een vergunde handeling.
Dit is met name van belang bij grote grondwateronttrekkingen, die bij abrupte
beëindiging de grondwaterhuishouding aanzienlijk kunnen verstoren. Voorts
kan het nodig zijn om niet alleen de wijze waarop de vergunde handeling wordt
uitgevoerd, maar ook de (afwikkeling van de) gevolgen van die handeling te
reguleren, nadat de handeling reeds is beëindigd. In het eerste lid is
daarom uitdrukkelijk bepaald dat de voorschriften ook een verplichting tot
financiële zekerheidsstelling kunnen inhouden.Naast voorschriften kunnen aan een vergunning ook beperkingen worden verbonden.
Bij beperkingen gaat het om de reikwijdte van de vergunning als zodanig. Daarbij
dient vanzelfsprekend in de eerste plaats te worden gedacht aan beperkingen
naar plaats en tijd. Ook de omvang van de vergunde handeling kan worden beperkt.
Te denken valt bijvoorbeeld aan maximumhoeveelheden, waar het gaat om het
onttrekken van water aan een oppervlaktewater- of grondwaterlichaam.Voor de volledigheid zij nog opgemerkt dat de bevoegdheid om voorschriften
of beperkingen aan een vergunning te verbinden ook kan worden aangewend ter
bescherming van de belangen van derden; zij is niet beperkt tot de belangen
van het waterbeheer of de bijzondere belangen, bedoeld in de artikelen 6.7
en 6.18. Dit volgt reeds uit artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht,
dat een afweging van de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen voorschrift.
Een vergunning mag weliswaar niet worden geweigerd omwille van de belangen
van derden (tenzij dat uitdrukkelijk als weigeringsgrond is opgenomen), maar
met de belangen van derden dient wel rekening te worden gehouden waar het
gaat om de wijze waarop de te vergunnen handeling zal worden uitgevoerd en
de in verband daarmee aan de vergunning te verbinden voorschriften.Artikel 6.14 (weigering van een vergunning)In dit artikel wordt geëxpliciteerd dat een vergunning wordt geweigerd
indien de doelstellingen van het waterbeheer, bedoeld in artikel 2.1, of de
bijzondere belangen in artikel 6.7 zich tegen vergunningverlening verzetten.
Het gaat in dit artikel om verplichte weigeringsgronden. Het bevoegd gezag
is dus niet bevoegd zelf een afweging omtrent de wenselijkheid of noodzaak
tot weigeren te maken. Wel dient het bevoegd gezag na te gaan of de aanvraag
om vergunning niet gedeeltelijk kan worden gehonoreerd. Verder is weigering
natuurlijk niet aan de orde, wanneer de in de artikelen 2.1 of 6.7 bedoelde
doelstellingen en belangen voldoende kunnen worden beschermd door aan de vergunning
bepaalde voorschriften of beperkingen te verbinden. Voor de volledigheid zij
nog opgemerkt dat artikel 6.18, tweede lid, tevens een meer specifieke weigeringsgrond
bevat, waar het gaat om het voorkomen van verontreiniging door infiltraties
van water in de bodem.Artikelen 6.15 (wijziging of intrekking van vergunning)Nadat een vergunning is verleend kunnen zich omstandigheden voordoen die
het wenselijk of zelfs noodzakelijk maken om de vergunning te herzien. Met
het oog hierop regelt het onderhavige artikel de bevoegdheid om een vergunning
en de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen te wijzigen of aan te
vullen, dan wel de vergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken. Hiertoe
kan worden overgegaan op aanvraag – van de vergunninghouder of een andere
belanghebbende – of ambtshalve. Het bevoegd gezag zal de vergunning
onder meer moeten intrekken, indien zich omstandigheden of feiten voordoen
waardoor de handeling of handelingen waarvoor de vergunning is verleend, niet
langer toelaatbaar worden geacht met het oog op de bij de bescherming van
een watersysteem betrokken belangen. Vanzelfsprekend dient hierbij het evenredigheidsbeginsel
in acht te worden genomen en dient niet eerder tot intrekking te worden overgegaan
dan nadat het bevoegd gezag is gebleken dat een oplossing langs de weg van
wijzigen of aanvullen van vergunningvoorschriften niet mogelijk is (zie in
dat verband ook het vierde lid van het onderhavige artikel).De bevoegdheid tot wijziging of intrekking van een vergunning ligt primair
bij het ingevolge de artikelen 6.2 en 6.3 of een verordening als bedoeld in
artikel 6.9 tot verlening van de vergunning bevoegde gezag. Wanneer de wijziging
of intrekking echter betrekking heeft op een met toepassing van artikel 6.12
verleende vergunning waarbij meer dan één bevoegd gezag betrokken
is, dan gelden opnieuw de bevoegdheidsregels van artikel 6.12 (zie het vierde
lid van dat artikel). Dit betekent overigens niet dat het dan ook steeds het
bestuursorgaan dat de vergunning heeft verleend, moet zijn dat de vergunning
wijzigt of intrekt. Het tweede lid van artikel 6.12 biedt immers de mogelijkheid
om in gezamenlijk overleg een ander bestuursorgaan aan te wijzen. Met name
bij ambtshalve wijziging of intrekking van een vergunning is het zeer wel
denkbaar dat het bestuursorgaan dat daartoe het initiatief heeft genomen,
ook met het nemen van de wijzigings- of intrekkingsbeschikking (en de eventuele
afhandeling van bezwaar of beroep tegen die beschikking) wordt belast. Artikel
6.12, tweede lid, biedt de betrokken bestuursorganen de mogelijkheid om flexibel
met de situatie om te gaan en het nemen van een beschikking over te laten
aan het meest betrokken bestuursorgaan. De overige betrokken bestuursorganen
houden dan op grond van het derde lid van artikel 6.12 een adviesrecht. Deze
flexibiliteit bestaat vanzelfsprekend ook, waar het gaat om de verlening van
de vergunning.Voor de goede orde zij nog opgemerkt dat het onderhavige artikel geen
betrekking heeft op de intrekking van een vergunning in het kader van bestuurlijke
handhaving. Daarop ziet artikel 8.3 in het hoofdstuk over handhaving.Artikel 6.16 (rechtsopvolging)Dit artikel regelt de rechtsopvolging van vergunningen. Mede in het licht
van het terugdringen van administratieve lasten voor burgers en bedrijven
is ervoor gekozen dat gelding van de vergunning voor rechtsopvolgers het uitgangspunt
dient te zijn. In bepaalde gevallen, bijvoorbeeld wanneer de vergunning meer
persoonsgebonden is, kan bij individuele vergunningen hiervan worden afgeweken.
Van een overdracht van vergunningen dient melding te worden gedaan aan het
bevoegde gezag. Artikelen 6.17 en 6.18 (bijzondere bepalingen betreffende
verontreiniging)In paragraaf 3 van hoofdstuk 6 is een aantal bijzondere bepalingen
met betrekking tot het voorkomen van verontreiniging opgenomen. Deze bijzondere
bepalingen gelden in aanvulling op de algemene bepalingen uit paragrafen 1
en 2 van hoofdstuk 6.Artikel 6.17 bevat bijzondere bepalingen met betrekking tot de in artikel
6.4 geregelde bevoegdheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
algemene regels te stellen ten aanzien van handelingen in een watersysteem.
Op deze bevoegdheid zijn de artikelen 8.40, tweede en derde lid, en –
in aansluiting bij het ad artikel 6.4 aangehaalde wetsvoorstel tot wijziging
van de algemene milieuregels voor inrichtingen – 8.40a van de Wet milieubeheer
van overeenkomstige toepassing (zie artikel 6.17, eerste lid).In het tweede lid van artikel 6.17 worden de voorhang- en voorpublicatievoorschriften
van artikel 33a, tweede lid, Wvo voor algemene maatregelen van bestuur op
het terrein van die wet hernieuwd. Dit geschiedt uiteraard voor zover de materie
nog relevant is in het kader van dit wetsvoorstel: de voorhangregeling van
genoemd artikel 33a heeft mede betrekking op algemene maatregelen van bestuur
op grond van enige artikelen van de Wvo die niet terugkeren in dit wetsvoorstel.
In concreto betreft de nieuwe voorhang- en voorpublicatiebepaling de zogenaamde
lozingenbesluiten, waarin algemene regels met betrekking tot het brengen van
stoffen in oppervlaktewaterlichamen of bergingsgebieden worden vastgesteld.
De bepaling strekt wat dit betreft mede tot uitvoering van artikel 8 van het
Verdrag van Aarhus1, betreffende het bevorderen
van inspraak gedurende de voorbereiding van wettelijk bindende regels die
een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu. Qua formulering is thans
het toepasselijke model van aanwijzing 37 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
gevolgd.Artikel 6.18 ziet op de bijzondere regels die met het oog op de voorkoming
van verontreiniging bij het verlenen van een watervergunning in acht moeten
worden genomen. Het eerste lid verklaart in navolging van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren een aantal artikelen van de Wet milieubeheer van overeenkomstige
toepassing. Uit de IPPC-richtlijn volgt dat bij de verlening van vergunningen
voor het lozen van stoffen de toetsingskaders van die richtlijn in acht moeten
worden genomen. Het gaat daarbij onder meer om het opnemen van emissiegrenswaarden
in de aan de vergunning te verbinden voorschriften, waarbij bovendien rekening
moet worden gehouden met de toepasselijke beste beschikbare technieken. De
IPPC-richtlijn is voor Nederland hoofdzakelijk in de Wet milieubeheer
geïmplementeerd. Door de relevante bepalingen van die wet van overeenkomstige
toepassing te verklaren op vergunningen voor het lozen van stoffen, werken
de verplichtingen van de richtlijn ook door in het onderhavige wetsvoorstel.Het tweede tot en met vierde lid van artikel 6.18 heeft betrekking op
vergunning voor het onttrekken of infiltreren van water. Omdat het grondwaterkwaliteitsbeheer
ook na de totstandkoming van de Waterwet op grond van de Wet bodembescherming
geregeld zal blijven, dienen bij de vergunningverlening voor onttrekkingen
en infiltraties de kwaliteitseisen van de Wet bodembescherming in acht te
worden genomen. De onderhavige leden zijn ontleend aan hetgeen thans in de
Grondwaterwet is geregeld.Artikelen 6.19 tot en met 6.22 (coördinatie met Wm
en Kernenergiewet)Paragraaf 4 van hoofdstuk 6 regelt de coördinatie met de Kernenergiewet
en de Wet milieubeheer, waar het gaat om vergunningen voor het lozen van stoffen
vanuit een inrichting waartoe een gpbv-installatie als bedoeld in de Wet milieubeheer
behoort, of vanuit een inrichting als bedoeld in de Kernenergiewet. De regeling
is overgenomen uit de artikelen 7b tot en met 7e van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren. Daarbij dient opgemerkt te worden dat coördinatie
is beperkt tot gevallen waarin dit op grond van de IPPC-richtlijn verplicht
is. Wel kan op grond van artikel 6.22 een aanvrager verzoeken om de coördinatieregeling
ook toe te passen op lozingen vanuit inrichtingen waartoe geen gpbv-installatie
behoort.De onderhavige artikelen zullen mogelijk worden aangepast in verband met
de voorgenomen algemene regeling voor samenhangende besluiten, waartoe thans
een wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in voorbereiding
is. Indien kan worden volstaan met deze nieuwe regeling in de Algemene wet
bestuursrecht, bestaat aan een afzonderlijke regeling in de Waterwet vanzelfsprekend
geen behoefte meer.Artikel 7.1 (begripsbepalingen)Dit artikel bevat een aantal specifieke begripsbepalingen ten behoeve
van de in hoofdstuk 7 geregelde verontreinigingsheffing. Deze bepalingen zijn
ontleend aan artikel 17 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Centraal
staat het begrip lozen: het brengen van afvalstoffen,
verontreinigende of schadelijke stoffen in een oppervlaktewaterlichaam.In het kader van de verontreinigingsheffing wordt onderscheid gemaakt
tussen lozingen vanuit woonruimten en lozingen vanuit bedrijfsruimten (vgl.
artikel 7.2 van dit wetsvoorstel en artikel 21 van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren). Een ruimte wordt aangemerkt als woonruimte indien die ruimte blijkens zijn inrichting bestemd is om als afzonderlijk
geheel te voorzien in woongelegenheid zonder dat daarbij delen van die ruimte
in afzonderlijk gebruik worden gegeven. Een ruimte voorziet blijkens zijn
inrichting als afzonderlijk geheel in woongelegenheid, indien de voor de bewoning
wezenlijke voorzieningen in die ruimte aanwezig zijn. Tot de voor bewoning
essentiële voorzieningen behoren in ieder geval een keuken, aparte wasgelegenheid,
zoals een wastafel, bad of douche, en een toilet (HR 23 juli 1984, BNB
1984/281–284). De voor bewoning essentiële voorzieningen moeten
uitsluitend aan de gebruiker(s) van de ruimte ter beschikking staan en niet
mede met één of meer gebruikers van andere ruimten gebruikt
worden. Indien aan de laatstgenoemde voorwaarde niet is voldaan, voorziet
de ruimte niet als afzonderlijk geheel in woongelegenheid en
is derhalve geen woonruimte (HR 10 januari 1996, Belastingblad 1996,
blz. 168 t/m 170, Hof Arnhem 3 december 1997, Belastingblad 1998, blz.
593 t/m 595). Een stacaravan en een woonboot met een vaste ligplaats die beschikken
over een eigen keuken, toilet en aparte wasgelegenheid zijn woonruimten (HR
29 mei 1991, Belastingblad 1991, blz. 479–482). Met de omschrijving
van woonruimte is voorts beoogd aan te geven dat ook ruimten die dienen voor
permanente bewoning, maar die niet onroerend zijn, woonruimten zijn in het
kader van de verontreinigingsheffing.Als bedrijfsruimte wordt aangemerkt een naar
zijn aard of inrichting als afzonderlijk geheel te beschouwen ruimte of terrein,
niet zijnde een woonruimte. Een ruimte die blijkens zijn inrichting niet bestemd
is om als afzonderlijk geheel te voorzien in woongelegenheid zonder dat delen
van die ruimte in gebruik worden gegeven is geen woonruimte en dus op basis
van het voorgestelde artikel 7.1 een bedrijfsruimte. Dit is in overeenstemming
met de jurisprudentie op dit punt (HR 23 juli 1984, BNB 1984/282, HR
8 februari 1995, FED 1995/283, HR 10 januari 1996, Belastingblad
1996, blz. 168–170, Hof Amsterdam 30 augustus 1996, Belastingblad
1997, blz. 397–401).Indien blijkens de inrichting van een ruimte de delen van die ruimte bestemd
zijn om afzonderlijk in gebruik gegeven te worden dan is de ruimte geen woonruimte.
Een bekend voorbeeld van een bovenbedoelde ruimte is een pand dat blijkens
zijn inrichting bestemd is voor kamerverhuur waarbij de voor bewoning essentiële
voorzieningen door de kamerbewoners gezamenlijk worden gebruikt. De afzonderlijke
kamers zijn dan delen van een ruimte die in gebruik zijn gegeven, en de gehele
ruimte is een bedrijfsruimte; degene die de delen van de bedoelde ruimte in
gebruik heeft gegeven, geldt dan als de gebruiker van die delen. Uit de begripsomschrijvingen
volgt ook dat een woning die is verbouwd en blijkens haar nieuwe inrichting
bestemd is voor kamerverhuur, niet langer als woonruimte, maar als bedrijfsruimte
wordt beschouwd.Een ruimte of terrein is als afzonderlijk geheel te beschouwen, indien
de ruimte of het terrein kan worden gebruikt zonder dat de gebruiker voor
het gebruik meer dan bijkomstig afhankelijk is van elders aanwezige voorzieningen
(HR 23 juni 1982, BNB 1982/234 en HR 23 juli 1984, BNB 1984/282–283,
HR 14 juni 1995, BNB 1995/233). Dit kan worden toegelicht aan de hand
van de navolgende voorbeelden. Indien een pand bestaat uit een ruimte bestemd
voor de bewoning en een ruimte voor bedrijfsmatige doeleinden, die niet beschikt
over een eigen wateraanvoer, een eigen afvoer van afvalwater en een eigen
ingang, is het gehele pand een woonruimte (HR 23 juni 1982, BNB 1982/234).
Een perceel met een woongedeelte en een gedeelte bestemd voor bedrijfsmatig
gebruik met een eigen wateraanvoer en een eigen afvoer van afvalwater bestaat
uit een woonruimte en een bedrijfsruimte (HR 27 maart 1996, Belastingblad
1996, blz. 253–255). Het winkelgedeelte van een zogenaamd woon/winkelpand
dat beschikt over een eigen ingang en over eigen sanitaire voorzieningen is
een bedrijfsruimte (Hof ’s-Gravenhage 23 januari 1989, Belastingblad
1989, blz. 492–493). Een stortplaats die wordt geëxploiteerd door één
exploitant, die beheersdaden voor de gehele stortplaats verricht, en waarvan één
gedeelte zowel door de exploitant als door de een derde worden gebruikt, is één
bedrijfsruimte (HR 14 juni 1995, BNB 1995/233). Agrarische bedrijfsopstallen
vormen vaak tezamen met de bijbehorende gronden één bedrijfsruimte
aangezien deze veelal slechts gezamenlijk geëxploiteerd kunnen worden.Artikelen 7.2 en 7.3 (verontreinigingsheffing)De onderhavige artikelen regelen de essentialia van de verontreinigingsheffing.
Het belastbare feit ter zake waarvan de heffing kan worden opgelegd, en het
heffingssubject worden geregeld in artikel 7.2. In artikel 7.3 worden vervolgens
de heffingsgrondslag en -maatstaf en het tarief van de heffing geregeld.Op grond van artikel 7.2, eerste lid, is de beheerder bevoegd voor de
oppervlaktewaterlichamen in zijn beheer een heffing in te stellen ter zake
van lozingen als omschreven in artikel 7.1. De opbrengst van deze heffing
komt ten goede aan de bekostiging van de watersysteemtaak van de beheerder
(zie artikel 7.2, vierde lid). Heffingplichtig kunnen zijn: a) voor lozen
vanuit een bedrijfsruimte of woonruimte: degene die het gebruik heeft van
die ruimte, b) voor lozen met behulp van een riolering of van een zuiveringtechnisch
werk: degene bij wie die riolering of dat zuiveringtechnisch werk in beheer
is en c) voor anders lozen als bedoeld onder a of b: degene die loost. In
dit verband wordt tevens opgemerkt dat in beginsel zowel het direct via een
lozingswerk brengen van stoffen in oppervlaktewaterlichamen, als het anderszins
brengen van stoffen in oppervlaktewaterlichamen onder de verontreinigingsheffing
kan vallen. Hierbij valt te denken aan lozingen via afvloeiing van verharde
terreinen, zoals open overslagterreinen. Dit komt overeen met het begrip «het
direct of indirect brengen van stoffen in oppervlaktewater», zoals dat
thans in hoofdstuk IV van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren wordt
gehanteerd.Als grondslag voor de heffing geldt de hoeveelheid en hoedanigheid van
de stoffen die in een kalenderjaar worden geloosd; als heffingsmaatstaf geldt
de vervuilingswaarde van die stoffen (artikel 7.3, eerste lid). Anders dan
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren regelt artikel 7.3 niet meer tot
in detail hoe de vervuilingswaarde van de in een kalenderjaar geloosde stoffen
wordt vastgesteld. Voorgesteld wordt de vaststelling van de vervuilingseenheden
waarin de vervuilingswaarde wordt uitgedrukt (vgl. artikel 19 Wet verontreiniging
oppervlaktewateren), en de wijze waarop die waarde wordt berekend (zie de
artikelen 20 tot en met 22 Wet verontreiniging oppervlaktewateren), voortaan
bij algemene maatregel van bestuur te regelen. Gelet op het nogal technische
en gedetailleerde karakter van de betrokken materie, ligt regeling op het
niveau van een algemene maatregel van bestuur hier meer in de rede dan regeling
op wetsniveau. Voor de goede orde zij daarbij opgemerkt dat hiermee niet is
beoogd om de wijze waarop de vervuilingswaarde wordt vastgesteld, inhoudelijk
te wijzigen. Uitgangspunt blijft dat het aantal vervuilingseenheden wordt
berekend met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens,
terwijl ook het systeem van forfaitaire vervuilingswaarden wordt gehandhaafd.De wijze van tariefstelling zal wel veranderen. De huidige Wvo-heffing
is gebaseerd op het omslagprincipe: de hoogte van het tarief is gebaseerd
op het totaal van de geraamde kosten van het waterkwaliteitsbeheer, gedeeld
door het aantal vervuilingseenheden dat naar verwachting zal worden geloosd.
In de nieuwe situatie kan de verontreinigingsheffing niet meer op dit principe
worden gebaseerd, omdat de heffing voortaan voor een (niet af te bakenen)
deel bijdraagt aan de bekostiging van het volledige waterbeheer. Een andere
wijze van tariefstelling is daarom noodzakelijk. Voor de verontreinigingsheffing
die waterschappen opleggen, is het het eenvoudigst en meest transparant om
het tarief van de verontreinigingsheffing te relateren aan het tarief van
de zuiveringsheffing (zie paragraaf 12.2 van de algemene toelichting).
Waterschappen bepalen zelf het tarief van de verontreinigingsheffing, maar
in de wet wordt vastgelegd dat dit minimaal 50% en maximaal
100% van het tarief van de zuiveringsheffing mag bedragen (zie artikel
7.3, derde lid). De keuze om wettelijk een bandbreedte vast te stellen en
een en ander niet geheel over te laten aan de waterschappen, hangt samen met
de in meergenoemd wetsvoorstel inzake de bekostiging van het regionale waterbeheer
gemaakte keuze om ook lozingen vanuit een zuiveringtechnisch werk in eigen
beheer aan de verontreinigingsheffing onderworpen te laten zijn. Binnen een
beheersgebied is het tarief voor elke lozing op oppervlaktewaterlichamen uiteraard
gelijk.Voor het Rijk is deze wijze van de tariefstelling niet mogelijk, omdat
het Rijk geen zuiveringtechnische werken beheert en het tarief van de verontreinigingsheffing
daarom voor het Rijk niet kan worden gerelateerd aan het tarief van een zuiveringsheffing.
Het tarief voor lozingen op rijkswateren is daarom op een vast bedrag bepaald,
dat in de wet wordt vastgelegd (zie artikel 7.3, tweede lid). Voorgesteld
wordt om het bedrag vast te stellen op € 25 per vervuilingseenheid.
Dit bedrag komt overeen met het in het wetsvoorstel inzake de bekostiging
van het regionale waterbeheer voorgestelde bedrag.Artikel 7.4 (grondwaterheffing)In paragraaf 6.5 is uiteengezet dat de provincie bepaalde taken blijft
behouden met betrekking tot het grondwaterbeleid. Bovendien blijven gedeputeerde
staten bevoegd gezag, waar het gaat om de vergunningverlening voor bepaalde
categorieën grondwateronttrekkingen en infiltraties (zie artikel 6.1,
derde lid). Deze provinciale grondwatertaken en de noodzakelijke bekostiging
daarvan rechtvaardigen dat de thans in artikel 48 van de Grondwaterwet opgenomen
bevoegdheid om een grondwaterheffing in te stellen, in dit wetsvoorstel wordt
gecontinueerd. Voor een nadere beschouwing van de doeleinden van de grondwaterheffing
zij verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wet van 19 december
1996, Stb. 647, tot wijziging van de Grondwaterwet (verbreding heffingsdoeleinden)
(Kamerstukken II 1995/96, 24 546, nr. 3).Artikel 7.5 (vrijstellingen en nadere regels)Het eerste lid van het onderhavige artikel biedt een algemene grondslag
voor eventuele vrijstellingen van zowel de verontreinigingsheffing als de
grondwaterheffing. Van deze vrijstellingsmogelijkheid zal gebruikt gemaakt
worden om de thans in artikel 48, vijfde tot en met zevende lid, van de Grondwaterwet
opgenomen vrijstellingen voor grondwateronttrekking in verband met koude-
en warmteopslag, sanering van grondwater en ten behoeve van landijsbanen te
handhaven. Ook zal worden voorzien in een vrijstelling van de grondwaterheffing
voor grondwateronttrekkingen door overheidslichamen in het kader van de uitoefening
van hun wettelijke taken.Van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen van de verontreinigingsheffing
zal slechts in bijzondere gevallen gebruik gemaakt worden. Gelet op het feit
dat de verontreinigingsheffing niet primair strekt ter bekostiging van bepaalde
waterbeheertaken, maar juist tot doel heeft om invulling te geven aan het
principe van «de vervuiler betaalt», is hier grotere terughoudendheid
geboden ten aanzien van het verlenen van vrijstellingen dan bij de grondwaterheffing.
Niettemin komt het wenselijk voor om ook voor de verontreinigingsheffing in
de mogelijkheid van vrijstelling te voorzien om eventuele ongewenste effecten
van die heffing te kunnen tegengaan.Het tweede lid voorziet in een grondslag voor nadere regels, waarin de
bestaande grondslagen voor nadere regels uit artikel 28 van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren en artikel 48, tweede lid, van de Grondwaterwet zijn samengevoegd.Artikel 7.6 (leges)Dit artikel biedt de Minister van Verkeer en Waterstaat de mogelijkheid
om leges te heffen voor het in behandeling nemen van aanvragen tot het nemen
van een besluit op grond van deze wet. Het zal daarbij in de praktijk vooral
gaan om vergunningaanvragen op grond van hoofdstuk 6, doch ook voor de behandeling
van andere aanvragen, zoals bijvoorbeeld het verzoek tot oplegging van een
gedoogplicht, kunnen leges worden geheven. De gevallen waarin leges verschuldigd
zijn en de daarbij te hanteren tarieven zullen bij ministeriële regeling
worden vastgesteld.Opgemerkt zij nog dat er sinds 2001 geen leges meer verschuldigd zijn
voor het in behandeling nemen van aanvragen van vergunningen op grond van
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Eén van de belangrijkste
overwegingen was destijds dat het aantal aanvragen tot verlening of wijziging
van Wvo-vergunningen afnam, met name door het toenemende belang van algemene
regels met bijbehorende meldingsplicht en van andere instrumenten, zoals bedrijfsinterne
milieuzorg. Het ligt in de rede dat dit beleid ook onder de nieuwe Waterwet
zal worden voortgezet.Artikelen 7.7 tot en met 7.10 (verontreinigingsheffing
door het Rijk)In deze artikelen zijn de formeelrechtelijke bepalingen met betrekking
tot de heffing en invordering van de verontreinigingsheffing ter zake van
lozingen op oppervlaktewateren in beheer bij het Rijk opgenomen (vgl. de artikelen
25 en 26 van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren). Voor het Rijk zijn
in dat verband de Algemene wet inzake rijksbelastingen (zie artikel 7.7),
alsmede de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen
(zie artikel 7.10) van belang. Voorts is de Wet administratieve rechtspraak
belastingzaken van toepassing. Ten aanzien van lozingen op oppervlaktewaterlichamen
in beheer bij een waterschap voorziet de Waterschapswet in de bevoegdheid
om bij verordening in de benodigde nadere regelgeving te voorzien. De waterschappen
kennen hun eigen regelingen, opgenomen in heffingsverordeningen, die veelal
zijn gebaseerd op de door de Unie van Waterschappen vastgestelde «Model-verordening
verontreinigingsheffing».In artikel 7.7, tweede lid, wordt de Algemene wet inzake rijksbelasting
van overeenkomstige toepassing verklaard op de verontreinigingsheffing door
het Rijk; het derde en vierde lid van artikel 7.7 regelen de daarmee verband
houdende bevoegdheidstoedeling. Voor de volledigheid zij daarbij opgemerkt
dat de bevoegdheden van het bestuur van ’s Rijks belasting en die
van de inspecteur door het Hoofd van het Bureau verontreiniging rijkswateren
zullen worden uitgeoefend, terwijl de bevoegdheden van de ambtenaren van de
rijksbelastingdienst door de ambtenaren van dat bureau, de ambtenaren van
het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling,
alsmede door daartoe aangewezen ambtenaren van Rijkswaterstaat zullen worden
uitgeoefend. Anders dan in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren geschiedt
deze aanwijzing niet meer op het niveau van formele wet. Vanuit een oogpunt
van bestendigheid van wetgeving verdient het de voorkeur om bij besluit van
de Minister van Verkeer en Waterstaat in deze aanwijzing te laten voorzien.
Daarmee kan worden voorkomen dat bij naamswijzigingen of departementale
herschikkingen van taken of bevoegdheden ook de wet moet worden gewijzigd.Op grond van artikel 7.8, eerste lid, kan de belastingaanslag inzake de
verontreinigingsheffing voor lozingen op rijkswateren, indien er meer dan één
gebruiker als bedoeld in artikel 7.2 aangewezen kan worden, ten name van één
van hen gesteld worden. Ingevolge artikel 7.8, tweede lid, is het hoofd van
het Bureau verontreinigingsheffing rijkswateren tevens bevoegd om belastingaanslagen
van dezelfde soort, die bestemd zijn voor dezelfde heffingplichtige, op één
aanslagbiljet te verenigen. Op basis van artikel 7.2 wordt de verontreinigingsheffing
immers geheven per woonruimte, bedrijfsruimte, riolering of zuiveringtechnisch
werk van waaruit stoffen op rijkswater worden gebracht. Dit zou zonder nadere
voorzieningen inhouden dat voor een heffingplichtige die twee of meer woonruimten,
bedrijfsruimten, rioleringen of zuiveringtechnische werken in gebruik heeft
van waaruit stoffen in rijkswater worden gebracht, even zovele aanslagbiljetten
opgemaakt zouden moeten worden. De waterschappen beschikken op basis van artikel
129, eerste lid, van de Waterschapswet eveneens over de bovengenoemde bevoegdheid.In artikel 7.9 zijn nadere bevoegdheden opgenomen voor met de uitvoering
van de Algemene wet inzake rijksbelasting belaste ambtenaren. Het betreft
hier de bevoegdheid om bedrijfsruimten, zuiveringtechnische werken en rioleringen
te betreden met medeneming van apparatuur en de bevoegdheid om monsters te
nemen. De in afdeling 5:2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen regeling
van het toezicht op de naleving is immers ingevolge artikel 1, vierde lid,
van de Awr, niet van toepassing op de heffing van belastingen (Kamerstukken
II 1996/97, 25 280, nr. 3, blz. 93). De bevoegdheid tot het nemen
van monsters is nodig om de resultaten van eventuele door de heffingplichtige
verrichte metingen, bemonsteringen en analyses te kunnen controleren.Artikel 7.11 (nadeelcompensatie)Het onderhavige artikel biedt een bepaling waarin de schadevergoedingsbepalingen
van artikel 40 van de Wet op de waterhuishouding, artikel 9 van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren, artikel 78, eerste lid, van de Waterstaatswet 1900, artikel
41 Grondwaterwet en die vervat in waterschapskeuren opgaan, volgens het stelsel
van de buitenwettelijke schadevergoedingsregeling, zoals neergelegd in de
Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat. Door het stelsel van laatstgenoemde
regeling te codificeren voor schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening
van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer komt er een einde
aan het naast elkaar bestaan van steeds iets verschillende schadevergoedingsregelingen.
Bovendien wordt de in de jurisprudentie inmiddels aanvaarde en nader uitgewerkte
systematiek van het zelfstandig schadebesluit, dat ook reeds kon worden teruggevonden
in de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en Waterstaat, hiermee eveneens gecodificeerd
voor de genoemde schadegevallen. Dit brengt voor degene die om schadevergoeding
verzoekt het voordeel met zich mee dat besluiten op grond van het voorgestelde
artikel 7.11 appellabele besluiten zijn; processuele connexiteit, één
van de vereisten om een verzoek om een zelfstandig schadebesluit gehonoreerd
te zien worden, behoeft niet (meer) te worden aangetoond.Met artikel 7.11 wordt zowel de waterbeheerder als particulieren rechtszekerheid
geboden. In het kader van een zorgvuldige belangenafweging voorafgaand aan
het schadeveroorzakende overheidshandelen dienen ook particuliere belangen
te worden meegewogen. Indien nadelige gevolgen van de uitvoering van een besluit
of van feitelijk handelen vooraf met technische compenserende
maatregelen zoveel mogelijk kunnen worden opgevangen, is dat aan te bevelen.
Indien dit niet mogelijk is, kan een recht op financiële compensatie
ontstaan. Voorafgaande aan een schadeveroorzakend besluit dient duidelijkheid
te bestaan over de wijze waarop en naar welke normen met de schade zal worden
omgegaan. Artikel 7.11 biedt benadeelden een met voldoende waarborgen omklede
regeling inzake vergoeding van schade als gevolg van besluiten of handelen
van de waterbeheerder. Voor de waterbeheerder biedt artikel 7.11 de mogelijkheid
om het schadeaspect in een afzonderlijk besluitvormingstraject, al dan niet
gevolgd door een rechtsgang, los van de besluitvorming aangaande het schadeveroorzakende
besluit of handelen te bezien. De doelmatigheid van zijn taakvervulling wordt
hierdoor bevorderd, terwijl een zorgvuldig omgaan met het schadeaspect van
de besluitvorming toch voldoende is verzekerd. Voordeel is ook dat zowel het
schadeveroorzakende handelen als de schadekwestie uiteindelijk aan het oordeel
van dezelfde rechter is, te weten de bestuursrechter.Artikel 7.11 ziet (in hoofdzaak) op schade als gevolg van zowel besluiten
als feitelijke handelen. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om de vaststelling
van peilbesluiten, besluiten ter zake van vergunningen, gedoogbeschikkingen,
maar ook om handelingen van de waterbeheerder in het kader van hoofdstuk 5.
Dat ook de (beheer)plannen waarin dit wetsvoorstel voorziet, of een waterakkoord
een schadeveroorzakende gebeurtenis zou kunnen zijn, ligt minder voor de hand.
Een plan of waterakkoord vergt immers concrete uitvoering door middel van
besluiten of feitelijk handelen. Alsdan zal veelal niet het plan of het waterakkoord
de schadeveroorzakende gebeurtenis zijn, maar het benodigde uitvoeringsbesluit
of de benodigde uitvoeringshandeling. Bewust is er van afgezien om in artikel
7.11 een limitatieve opsomming van schadeveroorzakende besluiten en handelingen
op te nemen. Het artikel beoogt immers een algemene regeling voor de afhandeling
van schade te bieden. Het niet openstellen van artikel 7.11 voor alle schadegevallen
waartoe overheidshandelen in het kader van het waterbeheer kan leiden, zou
slechts tot gevolg hebben dat benadeelden in niet onder artikel 7.11 vallende
schadegevallen genoodzaakt worden om andere wegen te bewandelen ten einde
hun schade vergoed te krijgen. Hierbij past één kanttekening:
de reikwijdte van artikel 7.11 is uitdrukkelijk beperkt tot rechtmatig overheidsoptreden;
het artikel biedt geen basis voor schadevergoeding op grond van onrechtmatige
daad. Daarvoor blijft een actie op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk
Wetboek de aangewezen weg. Het gaat daarbij overigens alleen om handelen dat
ook wanneer toepassing zou worden gegeven aan artikel 7.11, als onrechtmatig
moet worden aangemerkt. Schadeveroorzakend handelen dat, indien geen toepassing
wordt gegeven aan artikel 7.11, als onrechtmatig kan worden aangemerkt, maar
overigens wat betreft totstandkoming en inhoud rechtmatig is, valt gewoon
onder de reikwijdte van artikel 7.11. De begrenzing van de reikwijdte van
artikel 7.11 tot rechtmatig handelen betekent overigens wel dat een definitief
besluit over schadevergoeding in geval er sprake is van schade als gevolg
van een besluit, pas kan worden genomen nadat het schadeveroorzakende besluit
onherroepelijk is geworden.Hoewel artikel 7.11 in hoofdzaak ziet op (rechtmatig) overheidsoptreden,
is er nog één soort schadegevallen die eveneens onder de reikwijdte
van dit artikel valt. Het gaat daarbij om schade als gevolg van (het moeten
gedogen van) de tijdelijke berging van water in een bergingsgebied. Deze categorie
van schadegevallen is uitdrukkelijk opgenomen, omdat het bij de berging van
water mogelijk is dat een bergingsgebied zonder verdere tussenkomst van een
beheerder in gebruik raakt, zodra het oppervlaktewaterlichaam waaruit het
water ontvangt, zijn maximale opnamecapaciteit heeft bereikt. Het komt wenselijk
voor om ook in dergelijke gevallen, waarin de geleden schade
niet rechtstreeks aan enig overheidsoptreden kan worden gerelateerd, toepassing
te kunnen geven aan artikel 7.11. Dat geldt temeer, wanneer men bedenkt dat
het bij de bestemming van een gebied tot bergingsgebied dikwijls niet goed
mogelijk zal zijn om reeds bij voorbaat een passende vergoeding vast te stellen
voor eventuele inundatieschade in de toekomst. Bovendien zou een dergelijke
werkwijze de besluitvorming rond de aanwijzing van een bergingsgebied aanzienlijk
kunnen vertragen.Hieronder zal nader worden ingegaan op de diverse factoren die van belang
zijn bij de toepassing van artikel 7.11. Daarbij zal niet steeds afzonderlijk
worden stilgestaan bij de inundatieschade die het gevolg is van het in gebruik
raken van een bergingsgebied; hetgeen wordt opgemerkt over schadeveroorzakend
overheidsoptreden geldt – mutatis mutandis – ook voor inundatieschade.
Wel is nog van belang om op te merken dat bij inundatieschade als betrokken
bestuursorgaan moet worden aangemerkt de beheerder van het watersysteem waartoe
het bergingsgebied in kwestie behoort.Voor de vestiging van de aansprakelijkheid geldt een aantal criteria die
uit de tekst van artikel 7.11 naar voren komen. In de eerste plaats dient
er, zoals hierboven reeds vermeld, sprake te zijn van een rechtmatige uitoefening
van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer. Het kan daarbij
gaan om een taak of bevoegdheid op grond van deze wet, maar ook om de uitoefening
van taken of bevoegdheden door waterschappen in het kader van hun autonome
bevoegdheid tot regeling en bestuur ingevolge artikel 56, eerste lid, van
de Waterschapswet. Verder moet de geleden schade zijn veroorzaakt door deze
taak- of bevoegdheidsuitoefening. Schade die redelijkerwijs geheel of gedeeltelijk
voor rekening van de benadeelde behoort te blijven wordt niet vergoed. Ten
slotte wordt geen schade vergoed op grond van artikel 7.11, indien vergoeding
anderszins, bijvoorbeeld via aankoop of onteigening, is verzekerd. Vanzelfsprekend
bestaat ook geen recht op vergoeding, voorzover de schade reeds op grond van
artikel 7.13 door de vergunninghouder wordt ondervangen of vergoed.Of er sprake is van schade die redelijkerwijs geheel of gedeeltelijk voor
rekening van de benadeelde behoort te blijven, wordt bepaald aan de hand van
twee criteria: het normaal maatschappelijk risico (er moet sprake zijn van
een «abnormale last») en de onevenredigheid (er moet sprake zijn
van een «speciale last»). Schade die behoort tot het normale maatschappelijke
risico, dan wel het normale ondernemersrisico komt niet voor vergoeding in
aanmerking. Deze schade valt immers niet aan te merken als een schending van
het beginsel van de gelijkheid van publieke lasten (egalité
devant les charges publiques), dat ten grondslag ligt aan het recht
op schadevergoeding bij rechtmatig overheidsoptreden. Als normaal maatschappelijk
risico worden aangemerkt algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen
waarmee men rekening kan houden, ook al is nog niet bekend welke vorm en omvang
een ontwikkeling zal hebben, waar en wanneer zij zal plaatsvinden, of wat
aard en omvang van de nadelen die eruit voort vloeien zullen zijn.Voor de vraag of een schade tot het normaal maatschappelijk risico behoort,
kunnen allerlei factoren van belang zijn. Zo wordt bijvoorbeeld gekeken naar
de aard van de schadeveroorzakende gebeurtenis. Een ieder moet er rekening
mee houden dat de overheid ter uitvoering van haar taken maatregelen kan nemen
die zij in het algemeen belang nodig vindt, maar die individuele belangen
kunnen schaden (te denken valt aan de aanleg en het onderhoud van waterstaatswerken,
verbeteringswerkzaamheden aan waterkeringen, enz.), zonder dat daar een compensatie tegenover staat. Het mag bijvoorbeeld bekend worden verondersteld
dat waterkeringen regelmatig dienen te worden versterkt. Dergelijke gebeurtenissen
zijn niet abnormaal en het als gevolg daarvan ondervonden nadeel dient dan
ook in beginsel ten laste van de benadeelde te blijven. Ook kan een rol spelen
of het bevoegde overheidslichaam de verwachting heeft gewekt dat een bepaalde
ontwikkeling zich niet zou voordoen; in dat geval hoeft een betrokkene geen
rekening meer te houden met mogelijke nadelige veranderingen van de situatie.
Verder wordt ook gekeken naar ernst en omvang van de schade. Nadelige gevolgen
van maatregelen die in de lijn der verwachtingen liggen blijven voor rekening
van de benadeelde, tenzij hij door het nadeel onevenredig zwaar wordt getroffen
in vergelijking met anderen. Zo weegt de omstandigheid dat een bedrijf, zonder
kostbare aanpassingen, niet meer levensvatbaar zal zijn als gevolg van het
overheidsoptreden, mee in de beoordeling of de veroorzaakte schade nog behoort
tot het normale bedrijfsrisico, evenals het gegeven dat werkzaamheden precies
plaatsvinden gedurende het seizoen waarin een seizoensgebonden bedrijf het
grootste deel van zijn inkomsten verwerft. Anderzijds kan de mogelijkheid
om schade door te berekenen met zich meebrengen dat nadeel niet voor vergoeding
in aanmerking komt. De aard van het getroffen belang kan eveneens een rol
spelen, waarbij vooral het onderscheid tussen particuliere en ondernemersbelangen
relevant is. Anders dan particulieren hebben ondernemers ook normale bedrijfsrisico’s
te dragen. Ten slotte kan van belang zijn dat betrokkene voorafgaand aan het
schadeveroorzakende optreden als gevolg van overheidshandelen juist in een
voordelige positie verkeerde, bijvoorbeeld door zonder vergoeding gebruik
te mogen maken van een waterstaatswerk. In dat geval kan hem meer risico worden
toegerekend.Daarnaast dient de schade in belangrijke mate af te wijken van de schade
die als gevolg van het schadeveroorzakende handelen op een ieder drukt dan
wel op een naar verhouding grote groep natuurlijke of rechtspersonen die in
een vergelijkbare positie verkeren. Zij moet kunnen worden aangemerkt als
een speciale last ofwel onevenredige schade. Schade is in deze context onevenredig
als zij drukt op een beperkte groep belanghebbenden, die duidelijk bepaalbaar
moet zijn. In dat geval wordt het egalité-beginsel
geschonden, doordat een of enkele belanghebbenden ten behoeve van het algemeen
belang nadelig worden getroffen, terwijl dat voor een grotere groep die in
een vergelijkbare positie verkeert niet het geval is.Vervolgens, na de vestiging van de aansprakelijkheid, speelt nog een aantal
factoren een rol bij het bepalen van inhoud en omvang van de schadevergoeding.
Daarbij wordt aangesloten bij het Burgerlijk Wetboek, afdelingen 6.1.10 en
6.1.11. Zo speelt mee of er sprake is van risicoaanvaarding. Bij de zogeheten «actieve
risicoaanvaarding» wordt gekeken naar de vraag welke risico’s
op het moment waarop een belanghebbende beslist om een investering te doen
in het later geschade belang (en daarna) voor hem voldoende kenbaar zijn om
er rekening mee te (kunnen) houden. Deze risico’s wordt hij geacht te
hebben aanvaard en komen voor zijn rekening. Zo moet een vergunninghouder
beseffen dat een vergunning niet voor altijd is afgegeven, maar dat er een
moment kan komen waarop de vergunning zal worden gewijzigd of ingetrokken.
Dit risico groeit naarmate het moment waarop de vergunning is afgegeven verder
in het verleden ligt. De normale, technische levensduur van het vergunningplichtige
werk is daarbij niet van belang. Wel van belang is of het gaat om investeringen
ten behoeve van een reeds bestaand belang. Van «passieve risicoaanvaarding»
spreekt men, als een benadeelde vanaf het moment waarop hij redelijkerwijs
rekening behoorde te houden met de mogelijkheid dat zijn belangen in de toekomst
door bepaalde overheidsmaatregelen zouden kunnen worden geschaad, toch geen
passende maatregelen heeft genomen. De schade die hij vervolgens
oploopt en die hij had kunnen voorkomen of beperken, wordt hij geacht (passief)
te hebben aanvaard. Deze schade komt voor zijn rekening.Ook de voorzienbaarheid speelt via verschillende aspecten een rol bij
het bepalen van de schadevergoeding, bijvoorbeeld de aard van de schadeveroorzakende
maatregel, het tijdstip van en de plaats van de maatregel, de wijze van uitvoering,
de duur van de maatregel, en de aard en de omvang van de schade. Voorts wordt
gekeken naar de aard van gemaakte kosten. Kosten in verband met het nemen
van schadebeperkende maatregelen komen voor vergoeding in aanmerking, als
ze de te beperken schade niet te boven gaan. Indien het redelijk was dat een
getroffene deskundige bijstand heeft ingeroepen en de omvang van de daarmee
gepaard gaande kosten redelijk was, komen ook deze kosten voor vergoeding
in aanmerking. Verkregen voordeel als gevolg van de schadeveroorzakende maatregelen
kan overigens wel worden verrekend bij de schadevergoeding.Tot besluit is nog van belang dat artikel 7.11, derde lid, een verjaringstermijn
bevat: indien na het bekend worden van de schade meer dan vijf jaren zijn
verstreken, is het bestuursorgaan bevoegd het verzoek tot schadevergoeding
af te wijzen. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar paragraaf 12.3
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.Artikel 7.12 (schadeverhaal bij nadeelcompensatie)Dit artikel voorziet in de mogelijkheid voor het betrokken bestuursorgaan
om een op grond van artikel 7.11 uitgekeerde schadevergoeding geheel of gedeeltelijk
op derden te verhalen. Het eerste lid ziet op de situatie waarin het schadeveroorzakende
besluit op aanvraag is genomen. Te denken valt aan de verlening of wijziging
van een vergunning of aan het opleggen van een gedoogplicht als bedoeld in
artikel 5.14. In een dergelijk geval kan het redelijk zijn dat de uitgekeerde
vergoeding geheel of gedeeltelijk ten laste van de aanvrager van het schadeveroorzakende
besluit wordt gebracht, en niet ten laste van de overheid blijft.Het tweede lid bevat een bijzondere regeling, indien de schadevergoeding
door een ander gezag dan het Rijk wordt toegekend met het oog op openbare
belangen, waarvan de behartiging niet of niet geheel tot de taak van het betreffende
gezag behoort. In dat geval kan de minister op verzoek van het openbaar lichaam
aan het gezag wiens belang geheel of gedeeltelijk wordt behartigd de verplichting
opleggen de met het toekennen van de schadevergoeding gemoeide kosten geheel
of gedeeltelijk te vergoeden. Het derde lid voorziet daarbij in een overlegverplichting
met het direct betrokken openbaar lichaam, alsmede met overige direct betrokkenen.
De bepaling is vergelijkbaar met het huidige artikel 41 van de Wet op de waterhuishouding.Artikelen 7.13 en 7.14 (schadevergoeding i.v.m. grondwateronttrekking)In deze artikelen wordt de bestaande regeling uit de artikelen 35 en 36
van de Grondwaterwet gecontinueerd. Zoals uiteengezet in paragraaf 12.3,
onderdeel b, van het algemeen deel van deze toelichting, is er van afgezien
om de specifieke schadevergoedingsregeling waarin de onderhavige artikelen
voorzien, in de algemene regeling van artikel 7.11 te laten opgaan.Artikel 7.15 (beschadiging waterstaatswerken door vaartuigen)Dit artikel geeft een regeling voor kostenverhaal bij beschadiging van
waterstaatswerken. In geval van schade toegebracht door vaartuigen aan een
waterstaatswerk in beheer bij het Rijk of een andere beheerder, kan de daartoe
aangewezen ambtenaar een proces-verbaal opmaken. Deze raamt het bedrag van
de schade en zorgt ervoor dat dit bedrag wordt betaald, dan wel dat er hiervoor
financiële zekerheid wordt gesteld. Indien het geraamde bedrag aan de
betrokken ambtenaren niet tot zekerheid wordt betaald of wanneer er geen zekerheid
wordt gesteld voor betaling daarvan binnen een redelijke termijn, is deze
ambtenaren bevoegd, desnoods met behulp van de sterke arm, het voortzetten
van de reis, het ondernemen van de terugtocht of het aanvangen van een nieuwe
reis te beletten. Een soortgelijke regeling is thans opgenomen in artikel
12c van de Waterstaatswet 1900 en artikel 9 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.De kostenverhaalregeling ziet vrij breed op schade aan waterstaatswerken.
Zij heeft niet enkel betrekking op fysieke schade aan objecten, zoals bijvoorbeeld
bij aanvaring van een sluisdeur, maar ook op schade die ontstaat doordat als
gevolg van een aanvaring of anderszins olie of andere verontreinigende stoffen
in een oppervlaktewaterlichaam zijn geraakt en er om die reden schoonmaakkosten
moeten worden gemaakt.Uit het derde lid, ten slotte, volgt dat – onverminderd het recht
op volledige vergoeding van de schade – de beheerder bevoegd is het
betaalde bedrag aan te wenden tot herstel van de schade. Indien blijkt dat
de werkelijke kosten wegens schade minder bedragen dan het betaalde bedrag,
wordt het overschot, met de wettelijke rente daarvan vanaf de dag der betaling,
uitgekeerd aan degene die heeft betaald.Artikel 7.16 (subsidies in het belang van het waterbeheer)Dit artikel geeft de Minister van Verkeer en Waterstaat de mogelijkheid
subsidies te verstrekken voor activiteiten die worden uitgevoerd in het belang
van het waterbeheer. Het artikel moet worden gelezen in samenhang met de Kaderwet
subsidies Verkeer en Waterstaat, in het bijzonder de artikelen 3, tweede en
derde lid, 4, 5 en 6 van deze wet, die van overeenkomstige toepassing worden
verklaard. De Kaderwet subsidies Verkeer en Waterstaat vormt een belangrijke
basis voor een aantal subsidies van Verkeer en Waterstaat, evenwel niet de
enige. Naast dit wetsvoorstel en de kaderwet, is het mogelijk dat subsidies
uitsluitend hun wettelijke grondslag vinden in de begroting van Verkeer en
Waterstaat of in de begrotingstoelichting ex artikel 4.23, derde lid, onderdeel
c, van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij geldt dan wel het vereiste dat
in de begroting de subsidieontvanger en het bedrag, waarop de subsidie ten
hoogste kan worden vastgesteld, worden vermeld. Voorts kan in de Algemene
wet bestuursrecht een grondslag worden gevonden voor subsidies in incidentele
gevallen die voor ten hoogste vier jaren worden verstrekt (artikel 4.23, derde
lid, onderdeel d, van die wet).De onderdelen van het waterbeheer waarop het wetsvoorstel betrekking heeft
zijn dermate gevarieerd en zozeer aan verandering onderhevig, dat het niet
doelmatig is de inhoud van het beleid en van de te subsidiëren activiteiten
op wetsniveau vast te leggen. Een formele wet vormt in het algemeen een te
zwaar instrument voor een flexibele en slagvaardig in te zetten maatregel,
zoals het subsidie-instrument. Om die reden wordt, zoals gebruikelijk, de
inhoudelijke regeling van de subsidies op het niveau van ministeriële
regeling gelegd.Artikel 7.17 (rijksbijdrage primaire waterkeringen)In een meer specifieke subsidieregeling, gericht op de versterking van
primaire waterkeringen, voorziet artikel 7.17. De regeling komt inhoudelijk
overeen met die van het onlangs gewijzigde artikel 12 van de Wet op de waterkering
(Wet van 28 april 2005 tot wijziging van de Wet op de waterkering en
intrekking van de Deltawet grote rivieren, de Deltawet, de Deltaschadewet,
de Wet schade oesterkwekers, de Vergunningwet Westerschelde, de Zuiderzeewet
en de Zuiderzeesteunwet; Stb. 275). Met het voorgestelde artikel 7.17 wordt
ook in dit wetsvoorstel de grondslag geboden voor nieuwe financiële betrokkenheid
van het Rijk bij de versterking van primaire waterkeringen, zodat meer sturing
kan worden gegeven aan de financiële en inhoudelijke aspecten van de
waterkeringszorg. Uitgangspunt is dat de verantwoordelijkheden van Rijk, provincies
en waterschappen, inzake beheer en onderhoud en inzake aanleg en verbetering
van primaire waterkeringen, hetzelfde blijven, maar dat de financiële
verantwoordelijkheid voor de versterking van primaire waterkeringen (en voor
andersoortige maatregelen om te kunnen voldoen aan de gestelde veiligheidsnormen)
geheel bij het Rijk komt te liggen. Zo kan een subsidie worden verleend van
100 procent van de kosten van uitvoering van een verbetering van een primaire
waterkering of van andere maatregelen die in verband met het bereiken van
de gewenste veiligheidsnorm (ten aanzien van het door een primaire waterkering
beveiligde gebied door decentrale overheden) worden uitgevoerd en die niet
direct behelzen de versterking van de primaire waterkering. Het is immers
ook mogelijk dat bijvoorbeeld rivierverruimende maatregelen bijdragen aan
de gewenste veiligheid. Dergelijke maatregelen, die eigenlijk als substituut
dienen voor nieuwe ronden dijkverzwaringen, dienen ook gefinancierd te kunnen
worden uit de rijksmiddelen. Het gaat er concreet om dat voorzien wordt in
financiering van rijkswege voor maatregelen van andere overheden, indien de
in de artikelen 2.2, 2.3, 2.6 of 2.13, derde lid, bedoelde normen worden
gewijzigd.Artikel 8.1 (bestuursrechtelijke handhaving)In dit artikel worden de bestuursrechtelijke handhaving alsmede enkele
daarmee samenhangende taken, zoals ook genoemd in artikel 29 van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren, opgedragen aan de beheerder. Voor de samenloopgevallen
waarin ingevolge hoofdstuk 6 de beheerder niet het bevoegd vergunningverlenend
gezag is, wordt het bevoegd gezag belast met de handhaving.Artikel 8.3 (intrekking watervergunning)Dit artikel heeft, evenals artikel 6.15, betrekking op de intrekking van
de watervergunning. Het onderscheidt zich evenwel van artikel 6.15 door het
feit dat het specifiek betrekking heeft op de intrekking van de vergunning
als sanctie in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving, terwijl artikel
6.15 betrekking heeft op de reguliere intrekking (en wijziging) van vergunningen.
Voor een nadere beschouwing zij verwezen naar paragraaf 13 van deze memorie.Artikel 8.4 (bestuursdwang door minister)In dit artikel wordt aan de Minister van Verkeer en Waterstaat de bevoegdheid
tot het toepassen van bestuursdwang toegekend. Ingevolge de Algemene wet bestuursrecht
is aan deze bevoegdheid tevens de bevoegdheid tot het opleggen van een last
onder dwangsom verbonden. Voor de gevallen waarin het beheer van een watersysteem
bij een waterschap berust, voorziet artikel 61 van de Waterschapswet
in de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang.Artikelen 8.5 en 8.6 (VN-Zeerechtverdrag)In de EEZ bestaat geen onbeperkte rechtsmacht van de kuststaat. Met name
zijn in afdeling 7 van deel XII van het VN-Zeerechtverdrag specifieke beperkende
bepalingen neergelegd ten aanzien van handhavend optreden door de kuststaat
jegens schepen onder vreemde vlag. Dienovereenkomstige beperkende bepalingen
zijn opgenomen in de Wet verontreiniging zeewater in het kader van een recente
wijzigingswet (Stb. 2005, 49) waarin de algemene strafrechtelijke werkingssfeer
van onder andere de Wet verontreiniging zeewater werd uitgebreid naar de EEZ.
Deze bepalingen worden thans overgenomen in dit wetsvoorstel.Artikel 9.1 (uitvoering internationale verplichtingen)Op het terrein van waterbeheer zijn al diverse internationale verdragen
van kracht waarbij Nederland partij is. Het internationale afstemmingsproces
gaat uiteraard verder. Mutatis mutandis geldt hetzelfde voor richtlijnen van
de EG, met name de kaderrichtlijn water voorziet nog in de totstandkoming
van zogenaamde dochterrichtlijnen en er is een richtlijnvoorstel aangekondigd
voor een Europese mariene strategie. Met het oog hierop is een algemene nadere
delegatievoorziening gewenst, opdat niet telkens wetswijziging nodig is voor
doorwerking van bindende verplichtingen in de regimes die de wet inhoudt voor
verschillende deelonderwerpen. De Wet verontreiniging oppervlaktewateren kent
in artikel 38a al een vergelijkbare bepaling. Ook een delegatievoorziening
ten behoeve van een goede uitvoering van de wet is praktisch in een veelomvattende
wettelijke regeling als het voorliggende wetsvoorstel. In de Wet milieubeheer
en diverse andere wetten zijn dergelijke bepalingen opgenomen.Artikel 9.2 (wijziging van richtlijnen)In artikel 1.1 wordt dynamisch verwezen naar de kaderrichtlijn water en
de richtlijn inspraak milieuaangelegenheden. Deze vorm van verwijzing vereist
een bepaling betreffende het moment waarop wijzigingen van de richtlijn doorwerken
in het Nederlandse recht (Ar 343).Artikel 9.3 (Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving)Artikel 9.3 strekt ertoe de Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving
te handhaven. Daarmee blijft een onafhankelijk juridisch deskundig orgaan
dat kan adviseren over regelgeving op het gebied van de waterstaatszorg ter
beschikking staan. In de afgelopen jaren is gebleken dat de behoefte om op
dit terrein te kunnen beschikken over een dergelijk orgaan breed wordt gevoeld
en van blijvende aard is. De waterstaatszorg is voor de bewoonbaarheid van
ons land van essentieel belang en dat geldt evenzeer ten aanzien van een optimaal
wettelijk instrumentarium voor die zorg. De Commissie kan, op enige afstand
van het departement, met haar specifieke deskundigheid gevraagd en ongevraagd
adviseren over de complexe wetgevingsvraagstukken die zich op dit terrein
kunnen voordoen en heeft bewezen daarin meerwaarde te bieden. Door haar samenstelling
en kleine omvang kan de Commissie op snelle en daadkrachtige wijze adviseren;
bovendien is haar advisering steeds op concrete wetgevingsvraagstukken gericht.Artikel 9.4 (evaluatiebepaling)Het ligt in de rede dat regering en parlement de vinger aan de pols houden
over de werking van de veelomvattende Waterwet in de praktijk. Hiervoor is
de voor dit soort gevallen gebruikelijke evaluatiebepaling opgenomen.De Minister van Verkeer en Waterstaat,K. M. H. PeijsXNoot1Richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor
communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327).XNoot1Staatscourant 2004, nr. 247.XNoot2Richtlijn nr. 76/464/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde
gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden
geloosd (PbEG L 129).XNoot1Handreiking afvalwaterakkoord VNG en UvW, VNG uitgeverij, Den Haag, 2003.XNoot1Richtlijn nr. 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het
publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende
het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot
de rechter, tot wijziging van de Richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de
Raad (PbEU L 156).XNoot1«CAW-advies «Waarborgen voor een samenhangend beleid voor
de Noordzee», april 2003.XNoot2De kabinetsreactie is niet als kamerstuk gepubliceerd.XNoot3Aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 11 juli 2005 (Kamerstukken
II 2004/2005, 30 195, nr. 1).XNoot4«De zee kent geen grenzen», RMNO-reeks adviezen, Utrecht 2004.XNoot5«Investeren in de Noordzee», Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Den Haag, november 2005.XNoot1Verkenning Leggerplicht in de Waterwet, Royal Haskoning, september 2005.XNoot1De volle zee omvat de gedeelten van het zeegebied die niet onder de rechtsmacht
van een kuststaat vallen (artikel 86 van het VN-Zeerechtverdrag).XNoot2Het op 29 december 1972 te Londen totstandgekomen Verdrag inzake
de verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere
stoffen (Trb. 1993, 16) (hierna: LDC), het op 7 november 1996 te Londen
totstandgekomen Protocol bij het LDC (Trb. 1998, 134 en 2000, 27) en het op
22 september 1992 te Parijs totstandgekomen Verdrag inzake de bescherming
van het maritieme milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan
(Trb. 1993, 141).XNoot3Het op 2 november 1973 te Londen totstandgekomen Verdrag ter voorkoming
van verontreiniging door schepen (Trb. 1975, 147).XNoot1Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende
de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de
lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen (PbEG L 020).XNoot1Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober
2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende
het waterbeleid (PbEG L 327).XNoot2Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging (PbEG L 257).XNoot1Zie de wet van 5 juli 2006 tot wijziging van de Wet milieubeheer
in verband met de uitvoering van richtlijn nr. 2001/42/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende
de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s
(PbEG L 197) (milieu-effectrapportage plannen), Stb. 336.XNoot2Richtlijn nr. 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen
voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s (PbEG L 197).XNoot3Zie het ontwerpbesluit, zoals gepubliceerd in de Staatscourant van 17 januari
2005, nr. 11.XNoot1Standaardkostenmodel SIRA Consulting, domein E = Waterstaat.XNoot2Rapport SIRA Consulting, versie 1.0, 24 oktober 2003.XNoot1Zoals genoemd in het CIW-rapport «Kleine en kortdurende lozingen
Wvo», juni 2001.XNoot1HAVIK: HAndhaving, Vergunningverlening, Internet en Klantcontact.XNoot1Het op 10 december 1982 te Montego-Bay totstandgekomen Verdrag inzake
het recht van de zee (Trb. 1983, 83).XNoot2Zie voor belangenkaders bijvoorbeeld artikel 24, vijfde lid, van de Wet
op de waterhuishouding, artikel 14, tweede lid, van de Grondwaterwet, artikel
2a, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en artikel 3
van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Geen kaders zijn vermeld in bijvoorbeeld
artikel 6 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en artikel 13 van de Wet
op de waterhuishouding.XNoot1Wijziging van de Wet op de waterkering en intrekking van de Deltawet grote
rivieren, de Deltawet, de Deltaschadewet, de Wet schade Oesterkwekers, de
Vergunningwet Westerschelde, de Zuiderzeewet en de Zuiderzeesteunwet (Stb.
2005, 275). Zie voor toelichtende stukken de Kamerstukken onder nr. 29 747.XNoot1Richtlijn 91/271/EEG, van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling
van stedelijk afvalwater (PbEG L 135).XNoot1Het op 7 november 1996 te Londen tot stand gekomen Protocol bij het
op 29 december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag inzake de voorkoming
van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere
stoffen (Trb. 1998, 134 en Trb. 2000, 27).XNoot2Het op 22 september 1992 te Parijs tot stand gekomen Verdrag inzake
de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische
Oceaan (Trb. 1993, 16).XNoot1Het op 25 juni 1998 te Aarhus tot stand gekomen Verdrag inzake toegang
tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake
milieuaangelegenheden (Trb. 2001, 73). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30818-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl