Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30844, nr. 8

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

17-09-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

30844 nr. 8

10-09-2007

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVE blz.I. ALGEMEEN DEEL1. INLEIDINGAlgemeenHet wetsvoorstel maakt het voor de burger makkelijkerHet wetsvoorstel zorgt voor een betere samenwerking binnen
en tussen overhedenHet wetsvoorstel brengt regelingen bij elkaar die tot
nu toe gescheiden warenHet wetsvoorstel schaft onnodige verschillen tussen regelingen
afHet wetsvoorstel tast de bestaande beschermingsniveaus
niet aanHet wetsvoorstel biedt een goede basis voor een verdere
integratieIs de wet niet te ingewikkeld en is het voorstel van de
VNG niet een eenvoudiger alternatief?Implementatie van de wetInvoeringswet WaboBesluit omgevingsrecht en Ministeriële regeling omgevingsrechtInvoeringsbesluit en invoeringsregelingVan VROM-vergunning naar omgevingsvergunning2. TOESTEMMINGSTELSELReikwijdteIntrekken en vervallen3. BEVOEGD GEZAGBetrokkenheid andere bestuursorganenVerklaring van geen bedenkingen4. PROCEDURELE ASPECTENAlgemeenRechtsgevolgen van termijnoverschrijdingGefaseerd verlenen van een omgevingsvergunningAanvrager zelf verantwoordelijk voor de reikwijdte van
de aanvraagEén aanvraag heeft procedurele en financiële
voordelenVergunningverlening voor delen van een project (deelvergunning)Onlosmakelijk samenhangende activiteitenHet in twee fasen verlenen van een vergunning (gefaseerde
vergunning)RechtsbeschermingCoördinatieStroomlijning en vermindering van procedureregelsDienstverlening en administratieve lastenVerplichting tot afgestemde besluitvormingEindverantwoordelijkheid bevoegd gezag voor vergunningverlening
en handhavingStroomlijning handhaving5. FINANCIËLE ASPECTENLeges6. TOEZICHT EN HANDHAVING7. UITVOERINGSASPECTENUitvoeringsregelgevingKennisoverdracht, invoeringsbegeleiding en voorlichtingOverheden aan de slagBedrijven aan de slagKennisoverdracht en begeleidingICT8. TOETSING VAN DE GEVOLGEN VAN DE WETBestuurlijke lasten voor gemeenten, provincies en rechtspraakStructurele bestuurlijke lasten voor gemeentenStructurele bestuurlijke lasten voor provinciesEenmalige kosten voor gemeenten en provinciesAdministratieve lasten9. BINNENGEKOMEN REACTIESArtikel 3.8Artikel 3.9, lid 4Artikel 3.15Artikel 5.16Artikel 5.17Artikel 5.18Artikel 6.210. RELATIE MET ANDERE WETGEVINGMonumentenwet 1988WaterwetMijnbouwwetII. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 2.5Artikel 6.2Artikel 8.2OndertekeningBIJLAGEVergelijking coördinatieregeling Awb (Wsb) /coördinatieregeling Wro – integratieregeling Wabo
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30844Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 162 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 844Regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten
die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen
op het gebied van de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht)nr. 8NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 10 september 2007INHOUDSOPGAVE blz.I.ALGEMEEN DEEL21. Inleiding2 • Algemeen2  • Implementatie van de wet5 • Van
VROM-vergunning naar omgevingsvergunning72. Toestemmingstelsel8  • Reikwijdte8 • Intrekken en vervallen9 3. Bevoegd gezag10 • Betrokkenheid
andere bestuursorganen13 • Verklaring
van geen bedenkingen134. Procedurele aspecten16  • Algemeen16 • Rechtsgevolgen
van termijnoverschrijding17 • Gefaseerd
verlenen van een omgevingsvergunning20  • Rechtsbescherming26 • Coördinatie27 5. Financiële
aspecten32 • Leges32 6. Toezicht en handhaving337. Uitvoeringsaspecten36 • Uitvoeringsregelgeving36 • Kennisoverdracht,
invoeringsbegeleiding en voorlichting36 8. Toetsing van de
gevolgen van de wet39  • Bestuurlijke
lasten voor gemeenten, provincies en rechtspraak39  • Administratieve lasten44 9. Binnengekomen reacties4510. Relatie met andere
wetgeving48 • Monumentenwet 198848  • Waterwet49 • Mijnbouwwet52    II.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING54 • Artikel 2.554 • Artikel 6.254  • Artikel 8.255   Bijlage: Vergelijking coördinatieregeling Awb (Wsb)/coördinatieregeling
Wro – integratieregeling Wabo57I. ALGEMEEN DEEL1. INLEIDINGAlgemeenHet is verheugend dat de leden van vrijwel alle fracties de doelstellingen
van het onderhavige wetsvoorstel – het verminderen van de administratieve
lasten, het verbeteren van de dienstverlening door de overheid en het versnellen
van de vergunningprocedures – onderschrijven. De leden van de meeste
fracties delen hun interesse voor het wetsvoorstel en stellen tal van vragen
over de inhoud van het wetsvoorstel. De houding die uit de vragen blijkt varieert
van een positieve grondhouding tot uiterst kritisch.Ik hoop, mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
met de beantwoording van de vragen in deze nota naar aanleiding van het verslag
de kritische houding om te laten slaan in een positieve houding. Het mooiste
zou zijn als de leden van alle fracties het enthousiasme gaan delen dat in
de pilots is ontstaan ten aanzien van de omgevingsvergunning. De leden van
de fracties hebben recent kennis kunnen nemen van de eindrapportage van de
pilots en hiermee het enthousiasme in de pilots kunnen proeven.Een van de hoofdvragen die wij in deze nota willen beantwoorden is of
de Wabo wel de vereenvoudiging in het vergunningproces kan aanbrengen die
wordt beloofd. En een vraag die in het verlengde hiervan ligt: is alles niet
veel makkelijker te realiseren met de coördinatieregeling die ook onlangs
bij de Kamer is ingediend? Hierin wordt steun gevonden in het standpunt van
de VNG die een coördinatieregeling verkiest boven de Wabo. En wordt het
vergunningproces niet onnodig complex door met de Wabo een bevoegdhedenverschuiving
tussen gemeenten en provincies te veroorzaken? En heeft het bedrijfsleven
wel echt behoefte aan deze Wabo? Zal men niet in veel gevallen kiezen voor
het opknippen van de omgevingsvergunning in deelvergunningen? En last but
not least: stijgen de bestuurlijke lasten door de wetsvoorstellen niet zodanig
dat de daling van de administratieve lasten hiermee geheel dan wel gedeeltelijk
teniet wordt gedaan en wat is dan nog de winst van het wetsvoorstel?Dit zijn terechte vragen en belangrijke opmerkingen die in het verslag
aan de orde komen. Wij gaan hierop in deze nota uitgebreid in. Alvorens dit
te doen hebben wij er behoefte aan in grote lijnen uiteen te zetten waarom
het vergunningsproces in de fysieke leefomgeving gebaat is bij de omgevingsvergunning.Het wetsvoorstel maakt het voor de burger makkelijkerCentraal in het onderhavige wetsvoorstel staat de uniformering van procedures
van vergunningverlening die noodzakelijk zijn om een fysiek project te realiseren.
De burger kan voor zijn vergunningen op één plaats terecht en
hij kan van de overheid afdwingen dat de voorschriften die aan de vergunningen
verbonden worden op elkaar worden afgestemd. De Wabo maakt het voor de burger
ook mogelijk dat hij thuis vanachter zijn computer zijn vergunning digitaal
kan aanvragen met een eenvoudig aanvraagformulier. De indieningsvereisten
voor de omgevingsvergunning zullen worden geüniformeerd. Op deze wijze
wordt voorkomen dat dubbele gegevens worden gevraagd of herhaaldelijk dezelfde
gegevens moeten worden verstrekt. Bovendien wordt het mogelijk om digitale
gegevensbestanden te koppelen. Dit leidt tot een verlaging van de administratieve
lasten voor de burgers (ca. € 3 mln. per jaar) en de bedrijven (ca. € 33
mln. per jaar). Zij hebben straks met maar één uniforme vergunningprocedure
te maken. Zij kunnen op basis van één aanvraagformulier bij één
loket van één bevoegd gezag één besluit verkrijgen,
waarin staat of zij de voorgenomen activiteit mogen verrichten.
In dat besluit zijn alle vergunningvoorschriften gebundeld en op elkaar afgestemd.
Ook de positie van de derdebelanghebbende wordt niet aangetast. Integendeel,
hij wordt niet langer geconfronteerd met verschillende procedures van inspraak
en beroep.Het wetsvoorstel zorgt voor een betere samenwerking binnen
en tussen overhedenDe integratie van een groot aantal vergunningstelsels tot één
omgevingsvergunning sluit aan bij de ambitie van de overheid om de dienstverlening
aan de burgers en bedrijven te verbeteren. De invoering van de omgevingsvergunning
zal leiden tot een andere, meer integrale manier van werken en tot een wijziging
van werkprocessen. Dit vraagt van alle overheden (Rijk, provincie, waterschappen,
gemeente) een investering in het verbeteren van kwaliteit van de uitvoering
en handhaving. Deze veranderingen sluiten aan bij de initiatieven die op gemeentelijk
en provinciaal niveau reeds plaatsvinden, zoals het instellen van één
loket en een website, etc. Uit de eindrapportage van de pilots die op 22 juni
2007 aan de Kamer is aangeboden1, blijkt dat de
invoering van de omgevingsvergunning mogelijk en gewenst is. De pilots hebben
niet alleen geleid tot een groot aantal leerpunten voor gemeenten en provincies
ten aanzien van het implementeren van de Wabo maar ook tot het verbeteren
van het wetsvoorstel op een aantal punten. Tevens blijken uit de eindrapportage
het enthousiasme en de bereidheid bij de diverse overheden om hun werkprocessen
aan te passen. In de brief die het IPO op 23 april 2007 naar de Kamer
heeft verstuurd over de Wabo, staat dat de provincies in de Wabo een kans
zien om de samenwerking met de gemeenten te versterken hetgeen weer zijn doorwerking
heeft naar andere dossiers.Het wetsvoorstel brengt regelingen bij elkaar die tot
nu toe gescheiden warenDe Wabo zal op dit moment al meer dan 25 vergunningstelsels integreren.
Het gaat hierbij niet alleen om vergunningstelsels in wettelijke regelingen,
waarvoor de Minister van VROM verantwoordelijk is, maar ook vergunningstelsels
in wettelijke regelingen, waarvoor andere ministers (OCW, LNV en EZ) verantwoordelijk
zijn, en in provinciale en gemeentelijke verordeningen. Deze integratie kan
leiden tot 200 000 vergunningen minder per jaar. Reeds nu wordt vanuit
gemeenten, provincies en andere ministeries de vraag gesteld of andere vergunningen
onder de omgevingsvergunning kunnen worden gebracht. Terechte vragen die in
een volgende fase zeker bekeken zullen worden. De procedures van vergunningverlening
worden met het wetsvoorstel volledig geïntegreerd. Binnen het omgevingsrecht
worden twee standaardprocedures geïntroduceerd: de reguliere voorbereidingsprocedure
voor relatief eenvoudige gevallen, zoals het kappen van een boom, en de uitgebreide
voorbereidingsprocedure voor activiteiten met belangrijke gevolgen voor de
fysieke leefomgeving, zoals het oprichten van een afvalverbrandingsinstallatie.Naast deze belangrijke integratie bij de vergunningverlening is even belangrijk
dat aan de «achterkant» ten aanzien van de handhaving een uniforme
regeling in het wetsvoorstel is opgenomen. Deze regeling uniformeert de thans
in een groot aantal wetten voorkomende uiteenlopende bepalingen ten aanzien
van handhaving. Daarnaast zorgt de Wabo ervoor dat het toezicht op elkaar
wordt afgestemd. Zo is de overheid beter in staat om zijn prioriteiten te
bepalen en kunnen vanuit de verschillende kaders toezichtactiviteiten worden
verricht. Dit is een belangrijke ontwikkeling daar waar kritisch gekeken dient
te worden naar de toezichtlast voor de ondernemer.Het wetsvoorstel schaft onnodige verschillen tussen regelingen
afHet samenvoegen van zo veel wettelijke regelingen maakt de dikwijls onnodige
verschillen binnen die regelingen inzichtelijk. Dit leidt als vanzelf tot
de wens om deze regels te uniformeren. Een eenvoudig voorbeeld is de uniformering
van procedures. In de bestaande regelingen komen veel verschillende procedures
voor. Als het wetsvoorstel van kracht wordt, zijn er nog slechts twee standaard
voorbereidingsprocedures. Een ander belangrijk voorbeeld is de uniformering
van de regeling van het beroep bij de rechter. Nu staat er tegen sommige besluiten
beroep in één instantie, tegen andere beroep in twee instanties
open. Onder de Wabo geldt in alle gevallen conform de hoofdregel van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) beroep in twee instanties.Het wetsvoorstel tast de bestaande beschermingsniveaus
niet aanDe toetsing van de omgevingsvergunning zal plaatsvinden op basis van de
criteria die in de onderliggende wetten zijn opgenomen. Deze criteria zijn
wat betreft beschermingsniveau gelijk aan de criteria die thans voor de afzonderlijke
toestemmingen gelden. Inhoudelijk vindt dezelfde toetsing plaats, gelijktijdig
en in samenhang in plaats van op verschillende, in de tijd uit elkaar liggende
momenten. De vergunningverlener is op deze wijze in staat om de inhoudelijke
voorschriften op elkaar af te stemmen. Het bevoegd gezag kan op deze wijze
al voorzichtig ervaren wat het betekent om te werken met een geïntegreerde
omgevingsvergunning.Het wetsvoorstel biedt een goede basis voor een verdere
integratieMet het wetsvoorstel wordt een belangrijke stap voorwaarts gezet op het
terrein van de integratie van het omgevingsrecht. Het gaat bij deze integratie
niet alleen om de belangen van de ondernemende burgers of bedrijven, maar
ook om het bieden van een wettelijk kader dat de basis biedt voor een verdere
ontwikkeling richting integratie van het omgevingsrecht op het niveau beleidsvorming,
normstelling en uitvoering.Zoals uit de voorgaande punten blijkt, zorgt het wetsvoorstel op een groot
aantal punten al voor een verbetering van de wetgeving op het terrein van
het omgevingsrecht en van de uitvoering en handhaving van deze wetgeving.
Met het wetsvoorstel is echter geen einde gekomen aan de ontwikkeling van
een integraal omgevingsrecht. Na het tot stand komen van de Wabo zal in een
volgende fase gekeken worden welke vergunningen nog meer onder de Wabo kunnen
worden gebracht. Daarna zal mede aan de hand van de ervaringen die door de
vergunningverleners zijn opgedaan met het inhoudelijk afstemmen van de vergunningvoorschriften
onderzocht worden of er tot een verdere integratie van toetsingskaders kan
worden gekomen. Hiermee kan de Wabo gefaseerd uitgebouwd worden tot een kaderwet
voor het omgevingsrecht. De Wabo biedt daarmee een kans om de onderlinge samenhang
binnen het omgevingsrecht te versterken.Is de wet niet te ingewikkeld en is het voorstel van de
VNG niet een eenvoudiger alternatief?Het klopt dat de Wabo niet een eenvoudig te lezen wet is. Immers, de Wabo
zet de toetsingskaders bij elkaar, waarmee tevens inzichtelijk wordt dat de
wijze waarop het omgevingsrecht is ingericht ook nu al niet eenvoudig is vormgegeven.
Maar in zijn uitwerking biedt de Wabo wel de beloofde vereenvoudiging voor
de burger en de ondernemer. De Wabo is een eerste stap in een proces gericht
op inhoudelijke vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Met de Wabo kunnen
vergunningen op één plek worden aangevraagd, worden deze verstrekt
via één procedure, leiden tot één
besluit met op elkaar afgestemde voorschriften waartegen één
keer beroep kan worden ingesteld en met een op elkaar afgestemd toezicht.
Ter bevordering van de toegankelijkheid van het wetsvoorstel is bij nota van
wijziging een aantal artikelen in een ander hoofdstuk of op een andere plaats
binnen het hoofdstuk geplaatst. Daarmee wordt de leesbaarheid van het wetsvoorstel
vergroot.Met een coördinatieregeling, het alternatief van de VNG, is de burger/ondernemer
afhankelijk van de overheid of deze coördinatie tot stand komt, terwijl
hij bij de Wabo zeker is van deze (ook inhoudelijke) afstemming. Het bedrijfsleven
heeft aangegeven zo snel mogelijk gebruik te willen gaan maken van de Wabo.
Het overleg dat in april 2007 heeft plaatsgevonden tussen bedrijfsleven (VNO/NCW,
MKB, Bouwend Nederland en enkele afzonderlijke bedrijven), bevoegde overheden
(gemeenten, provincies en waterschappen) en het Ministerie van VROM, ook wel
aangeduid als «Efteling-overleg», heeft geleerd dat het bedrijfsleven
zijn vergunningen in één keer kan en ook wil aanvragen, met
een enkele uitzondering.De keuze van de VNG voor een coördinatieregeling lijkt met name ingegeven
door het feit dat er in dat geval geen verschuiving van taken en bevoegdheden
van de gemeente naar de provincie (en soms het Rijk) behoeft plaats te vinden.
Het voorstel komt in feite neer op één omgevingsvergunning per
bestuursniveau met een coördinatieregeling in geval er sprake is van
samenloop van omgevingsvergunningen op verschillende bestuursniveaus. Dit
zal zich met name voordoen bij de grote(re) bedrijven.Centraal in de Wabo staat het verbeteren van de dienstverlening door de
overheid en het bevorderen van een samenhangende beoordeling. Dit vergt een
verdere professionalisering en samenwerking aan de kant van de overheid. De
vergunningaanvrager moet niet geconfronteerd worden met besluiten van verschillende
overheden die zowel procedureel als inhoudelijk onvoldoende op elkaar zijn
afgestemd. Dat geldt zowel voor de vergunningverlening als de handhaving.
In het vervolg van deze nota zal worden aangegeven op welke wijze de Wabo
erin voorziet om dit te bereiken. Hierbij zal uitgebreid aandacht worden besteed
aan het verschil tussen coördinatieregelingen en de Wabo. Het huidige
voorstel van de VNG bevat – ook op het punt van de bevordering van professionalisering
en samenwerking – onvoldoende waarborgen om als alternatief voor de
Wabo te fungeren.Samengevat moge het duidelijk zijn dat wij ervan overtuigd zijn dat de
Wabo een goede eerste stap is op weg naar een integrale kaderwet omgevingsrecht.
Wij hopen hierbij op de steun van de Kamer.Implementatie van de wetDe leden van de CDA-fractie verzoeken om een volledig overzicht van de
wetsvoorstellen en amvb’s die naast dit wetsvoorstel nog noodzakelijk
zijn, en wat hiervoor het beoogde tijdspad is.Het overzicht van de voor de inwerkingtreding van de Wabo noodzakelijke
wet- en regelgeving ziet er als volgt uit:Invoeringswet WaboDe invoering van het onderhavige wetsvoorstel heeft consequenties voor
alle wetten die onder de reikwijdte van de Wabo vallen. Het gaat hier om meer
dan veertig wetten. In het voorstel voor de invoeringswet worden het overgangsrecht
met betrekking tot de Wabo en de aanpassingen van de andere wetten aan de
Wabo opgenomen. Een voorstel voor de Invoeringswet Wabo zal, nadat de Tweede
Kamer met het onderhavige wetsvoorstel heeft ingestemd, in procedure worden
gebracht.Besluit omgevingsrecht en Ministeriële regeling omgevingsrechtIn het Besluit omgevingsrecht (Bor) zal een aantal bepalingen van het
wetsvoorstel verder worden uitgewerkt. Hierbij kan worden gedacht aan het
bevoegd gezag (artikel 2.5), de adviseurs (artikel 2.11; wordt 2.28a), de
voorschriften (artikel 2.26) en de kwaliteitseisen handhaving (artikel 5.3).
Tevens zal in het besluit de aanwijzing van de «vergunningvrije bouwwerken»
plaatsvinden. In de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) zullen
nadere regels inzake indieningsvereisten alsmede het indieningsformulier (artikel
2.9) worden opgenomen. Een (ambtelijk) voorontwerp van het Bor en het Mor
zijn begin december 2006 gepubliceerd op het Kennisplein Omgevingsvergunning
(http://omgevingsvergunning.vrom.nl). De binnengekomen reacties worden op
dit moment verwerkt. De bijgestelde regelingen zullen, nadat de Tweede Kamer
met het onderhavige wetsvoorstel heeft ingestemd, in procedure worden gebracht.Invoeringsbesluit en invoeringsregelingIn verband met de inwerkingtreding van Bor en Mor worden er verder een
invoeringsbesluit (hierin worden de wijzigingen in de bestaande amvb’s
opgenomen) en een invoeringsregeling (hierin worden de wijzigingen in de bestaande
ministeriële regelingen opgenomen) opgesteld.Voor de planning van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn, naast
de uitwerking en parlementaire behandeling van het voorstel voor de Invoeringswet
Wabo, organisatorische implementatiewerkzaamheden van alle betrokken overheden
en vergunningaanvragers en de uitwerking en implementatie van de noodzakelijke
ICT-omgeving noodzakelijk. Het kunnen toetsen, verlenen en handhaven van de
omgevingsvergunning vergt van alle toekomstige bevoegde gezagsinstanties dat
zij hun werkprocessen en organisatie hiervoor geschikt maken. De ambities
die zij hebben om de dienstverlening aan burger en bedrijf te verbeteren,
vragen om het doen van gerichte investeringen in het aanpassen van de bedrijfsvoering,
inclusief de aanpassing van het niveau van ICT-ondersteuning. Ook bij andere
betrokken bestuursorganen en in een aantal gevallen bij het vergunningaanvragende
bedrijfsleven kan deze nieuwe wijze van werken leiden tot organisatieaanpassingen.Op de planning van de inwerkingtreding, de noodzakelijke invoeringswerkzaamheden,
de voorbereiding en implementatie van de noodzakelijke ICT-omgeving en op
de ondersteuning door het Ministerie van VROM wordt in deze nota ingegaan
in hoofdstuk 7, onder het kopje Kennisoverdracht, invoeringsbegeleiding en
voorlichting en in het artikelsgewijze gedeelte (artikel 8.2).De werkzaamheden die noodzakelijk zijn voor het in werking treden van
de Wabo, moeten worden onderscheiden van de projecten die zijn gericht op
verbetering van de kwaliteit van de uitvoering en de handhaving van de VROM-regelgeving
in het algemeen. In de brief van 26 maart 2007 aan de Tweede Kamer1 zijn de prioriteiten van VROM voor deze kabinetsperiode
op het gebied van Milieu en Ruimte gepresenteerd. Onderdeel daarvan is Programma
7 Slimmere regels, minder lasten en betere uitvoering. Doel van dit programma
is onder meer de verbetering van de kwaliteit van de vergunningverlening en
het toezicht, door verbetering van de werkprocessen en het realiseren van
een minimaal benodigde schaalgrootte voor de uit te voeren taken. In nauw
verband hiermee staat de voorbereiding van een uit te brengen Strategische
Uitvoeringsnotitie Handhaving, op 23 mei 2007 die is toegezegd in het
algemeen overleg met de vaste commissie voor VROM van de Tweede Kamer over
de VROM-handhaving.2 Daarin zal onder andere worden
uiteengezet op welke punten de uitvoeringspraktijk aangepast moet
worden. Samen met IPO en VNG moet ervoor worden gezorgd dat kennis bij en
uitvoering door de gemeenten en provincies worden verbeterd en op peil gehouden.
Verder zullen de verworvenheden van het project Eenduidig toezicht1 dat nu uitsluitend betrekking heeft op inperking van
de reguliere controlebezoeken van rijksinspecties aan MKB-bedrijven, zo goed
mogelijk moeten worden doorvertaald naar de controlewerkzaamheden door de
decentrale overheden.Uiteraard zijn al deze activiteiten en projecten, gericht op de verbetering
van de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de (bestaande) VROM-regelgeving,
tevens belangrijk voor de toekomstige uitvoering van de Wabo, maar de invoering
van de Wabo is daarvan niet afhankelijk.Van VROM-vergunning naar omgevingsvergunningDe leden van de fracties van CDA, PvdA, VVD, ChristenUnie en SGP hebben
gevraagd hoe en op welke termijn de langere-termijn doelstelling («volledig
integrale vergunning» cf. model 4) zal worden gerealiseerd. De leden
van de SGP-fractie vragen welke realiteitswaarde een verdergaande integratie
op dit moment heeft. De leden van de ChristenUnie-fractie hebben een aantal
vragen gesteld met betrekking tot de integratie van toetsingskaders in relatie
tot de door deze toetsingskaders te beschermen waarden.Het onderhavige wetsvoorstel is gebaseerd op model 3 («integrale
vergunning met schotten»). Deze modellen en de voorkeur voor model 3
zijn uitgebreid beschreven in de brief aan de Tweede Kamer van 23 september
2004. Deze brief is op 3 november 2004 besproken in de Vaste commissie
voor VROM.2 Bij model 3 – en derhalve ook
in dit wetsvoorstel – vindt procedureel een volledige integratie plaats,
maar vindt inhoudelijk nog een toetsing plaats aan de weigeringsgronden die
in de specifieke wetten verder zijn uitgewerkt. Dit betekent dat de procedure
van vergunningverlening wel al volledig wordt geüniformeerd, maar dat
het bevoegd gezag de aanvraag inhoudelijk moet beoordelen aan de hand van
de in de specifieke wetten uitgewerkte toetsingskaders, zoals bijvoorbeeld
het bestemmingsplan en het Bouwbesluit 2003. Een belangrijk onderdeel van
het onderhavige wetsvoorstel is de verantwoordelijkheid voor het bevoegd gezag
om de diverse aspecten van een besluit (bouw, monumenten, milieu, etc.) in
samenhang met elkaar te beoordelen en de voorschriften goed op elkaar af te
stemmen (zie artikel 2.26, tweede lid). Op deze wijze kan het bevoegd gezag
kennis en ervaring opdoen met het binnen één procedure beoordelen
van de verschillende aspecten.Bij de verdere uitbouw van de Wabo zal geen sprake zijn van het in één
keer realiseren van een kaderwet voor het omgevingsrecht, maar van een gefaseerde
aanpak. Geleidelijk aan zullen de verschillende onderwerpen die zich daarvoor
lenen, in de Wabo worden opgenomen. Hierbij kunnen dan ook de ervaringen met
dit eerste deel van de Wabo worden meegenomen.Een volgende fase zal betrekking hebben op de aanpassing van de reikwijdte
en werkingssfeer van de Wabo. Bij het aanpassen van de reikwijdte moet worden
gedacht aan het brengen van meer toestemmingstelsels onder de Wabo, zoals
het toestemmingstelsel van de Ontgrondingenwet (zie hoofdstuk 2 onder het
kopje Reikwijdte).Bij het aanpassen van de werkingssfeer gaat het om het regelen van andere
onderwerpen in de Wabo. Hierbij kan gedacht worden aan het opnemen van een
uniform stelsel voor algemene regels voor activiteiten, het stroomlijnen van
de bestaande planverplichtingen of een integrale regeling van de milieu-effectrapportage.
Hierop is reeds ingegaan op p. 12 – 13 van de memorie van toelichting.
Kortheidshalve wordt hiernaar verwezen.Verder zal in de toekomst kunnen worden gewerkt aan het samenvoegen of
op elkaar afstemmen van de thans nog in diverse wetten uitgewerkte toetsingskaders.
Dit is echter geen eenvoudige zaak. Een probleem is dat het karakter en de
status van de diverse toetsingskaders verschillend zijn. Zo heeft een bestemmingsplan
een ander karakter en een andere status dan een milieubeleidsplan of het Bouwbesluit
2003. Daarbij zal ook voorkomen moeten worden dat dit ten koste gaat van de
bestaande beschermingsniveaus.Er zijn verschillende methodes denkbaar om een meer samenhangend toetsingskader
te bewerkstelligen. Het is mogelijk om de toetsingskaders uit de diverse wetten
te lichten en over te brengen naar de Wabo, waarbij de samenhang tussen de
toetsingskaders wordt geregeld. Deze systematiek is thans gevolgd bij de weigeringsgronden
in de artikelen 2.12 – 2.25 van de Wabo. Een andere mogelijkheid is
om de toetsingskaders uit de diverse wetten te lichten en te vervangen door
een nieuw toetsingscriterium, bijvoorbeeld «het belang van een duurzame
leefomgeving». De huidige verschillen in karakter en status van de toetsingskaders
zullen dan tot uitdrukking moeten komen in de kwalificatie van de aspecten
die bij de vergunningverlening in beschouwing genomen moeten worden. Hierbij
kan bijvoorbeeld onderscheid worden gemaakt tussen «in acht nemen», «rekening
houden met» en «betrekken bij». Met deze systematiek is
al ruime ervaring opgedaan in de artikelen 8.8 en 8.10 van de Wet milieubeheer
(Wm).Uit het voorgaande blijkt dat een verdergaande integratie wel degelijk
realiteitswaarde heeft – dit in antwoord op een vraag van de leden van
de SGP-fractie – maar ook dat dit niet op korte termijn en niet in een
keer kan worden gerealiseerd. Er wordt de voorkeur aan gegeven aan te sluiten
bij reeds in de praktijk plaatsvindende ontwikkelingen ten aanzien van het
realiseren van meer samenhang tussen de verschillende toetsingskaders. Hierbij
kan gedacht worden aan de samenhang tussen milieu en ruimtelijke ordening,
zoals deze is opgenomen in het voorstel voor de Invoeringswet Wet ruimtelijke
ordening.12. TOESTEMMINGSTELSELReikwijdteDe leden van de CDA-fractie vragen of het kabinet bereid is om het voorstel
zoals verwoord in het advies van het Instituut voor Bouwrecht (IBR) «Verkenning
van de mogelijkheden van intrekking van de Ontgrondingenwet» d.d. 10 april
2006 in het wetsvoorstel te verwerken.In de brief van de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat van 26 september
20062 is reeds ingegaan op de aanbevelingen van
het IBR. Daarin wordt de aanbeveling om de aspecten locatie-inrichting en
-beheer naar de Wabo over te hevelen, onderschreven. Wel wordt nader overleg
aangekondigd met de Minister van VROM en betrokken partijen over de wijze
waarop de wijziging van de wetgeving gestalte moet krijgen. Daarbij wordt
behalve naar de Wabo ook gekeken naar de verhouding met de Wro en de Waterwet.Wij staan positief tegenover de voorgenomen uitbreiding van de reikwijdte
van de Wabo. Het aangekondigde nadere overleg vergt echter nog wel enige tijd.
Daarvoor bestaan meerdere redenen. Allereerst is de parlementaire behandeling
van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Wabo nog
in volle gang. Het zoeken naar de juiste afbakening tussen die betrokken wetten
wordt daardoor gecompliceerd. De regeling moet bovendien zodanig zijn ingericht
dat voor alle aspecten van ontgrondingen, locatiekeuze, locatie-inrichting,
locatiebeheer en kostenverevening de wenselijke regelgeving aanwezig is. De
verhouding met de Wro die relevant is voor de onderwerpen locatiekeuze en
kostenverevening zal daarbij nader worden bezien. Voor ontgrondingen in water zal de Waterwet het kader zijn om de bescherming van het watersysteem
te garanderen. Voor ontgrondingen op het land zou de wetswijziging in de Wabo
een inhoudelijk toetsingskader introduceren, wat een nieuw element in deze
wet zou vormen. Als gevolg van verschuivingen naar een andere wet kan ook
een verschuiving optreden naar een ander bevoegd gezag. Hoewel het eindrapport «Verkenning
van de mogelijkheden van intrekking van de Ontgrondingenwet» van dr.
ir. A.G. Bregman en prof. mr. D.A. Lubach wel reeds een voorzet doet voor
een wettelijke regeling op dit punt, vergt het voor ogen staande doel om te
komen tot een meer geïntegreerd regelgevingskader voor ontgrondingen
op het land en het water en de juiste afbakening tussen die kaders meer tijd.
Deze tijd zal ook benut worden om enige ervaring op te doen met de gewijzigde
Ontgrondingenwet (Stb. 2007, 256). Nadat de parlementaire behandeling van
de bovengenoemde drie wetsvoorstellen is afgerond, zal het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat samen met het Ministerie van VROM en in overleg met
betrokken partijen een wetsvoorstel voorbereiden. Op dit moment kan nog geen
concrete planning worden gegeven voor het moment waarop dit wetsvoorstel bij
de Tweede Kamer wordt ingediend.De vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie hoe de activiteiten
in de ondergrond een relatie hebben met het wetsvoorstel en hoe het met het
oog daarop zit met de bevoegdheidverdeling, is in hoofdstuk 10 van deze nota
(Relatie met andere wetgeving) beantwoord.Intrekken en vervallenDe leden van de CDA-fractie vragen of er in het huidige wetsvoorstel een
termijn is gesteld aan de geldigheid van de omgevingsvergunning en of het
vanwege de snel veranderende eisen op het terrein van bouwen en milieu niet
wenselijk is een vervaltermijn van de vergunning op te nemen.Het kan inderdaad wenselijk zijn dat in bepaalde gevallen een vergunning
voor een bepaalde termijn wordt verleend. Dat geldt echter niet voor alle
gevallen waarin een omgevingsvergunning kan worden verleend. De rechtszekerheid
zou er niet mee zijn gediend als eenmaal verleende toestemmingen standaard
na een x-aantal jaren zouden komen te vervallen. Dit zou ook gepaard gaan
met een forse stijging van de administratieve en bestuurlijke lasten.Ook in de vorig jaar vastgestelde Europese Dienstenrichtlijn1 is bepaald dat vergunningen die onder het toepassingsbereik van deze
richtlijn vallen in principe geen beperkte geldingsduur mogen hebben. Vergunningverlening
voor bepaalde tijd is slechts in bepaalde gevallen mogelijk.Vanwege de verschillende activiteiten waarop een omgevingsvergunning betrekking
kan hebben (van het plaatsen van een dakkapel tot het oprichten van een afvalverbrandingsinstallatie)
zou het bovendien niet goed mogelijk zijn om één vaste termijn
in het wetsvoorstel op te nemen. In het wetsvoorstel is dan ook geen algemene
termijn gesteld voor de geldigheid van een vergunning. Een omgevingsvergunning
geldt in beginsel voor onbepaalde tijd.Wel biedt het wetsvoorstel (artikel 2.27) de mogelijkheid voor het bevoegd
gezag om in de vergunning de geldigheidsduur te regelen. Daardoor is een afweging
per geval mogelijk. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij
amvb categorieën gevallen aan te wijzen, waarin altijd een tijdelijke
vergunning wordt verleend. Gedacht kan worden aan vergunningen voor tijdelijke
bouwwerken. Deze aanwijzing zal in het Besluit omgevingsrecht plaatsvinden.Tevens kan erop worden gewezen dat het wetsvoorstel bij milieu-inrichtingen
ook de mogelijkheid biedt (artikel 2.33) om de vergunningvoorschriften te
wijzigen of aan te vullen wanneer dat, gezien de ontwikkeling
van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu of de ontwikkeling
van de kwaliteit van het milieu, mogelijk of noodzakelijk is.Wij delen de opvatting van de leden van de CDA-fractie dat de voorziening
om een van rechtswege verleende vergunning te wijzigen of in te trekken als
bedoeld in de artikelen 2.33, eerste lid, onder c, en 2.35, eerste lid, onder
e, alleen in uitzonderlijke situaties moet worden toegepast. Dit is in de
genoemde artikelleden ook uitdrukkelijk bepaald. Wijziging of intrekking van
een van rechtswege verleende vergunning is op grond van die bepalingen alleen
mogelijk om (ontoelaatbaar) ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving
te voorkomen of te beperken. Slechts wanneer die gevolgen niet door wijziging
voldoende kunnen worden beperkt of voorkomen, wordt een dergelijke vergunning
ingetrokken. Gelet op de activiteiten waarom het gaat, zal de toepassing van
deze artikelen tot uitzonderlijke situaties beperkt blijven. In die gevallen
zijn er zodanig zware gevolgen voor de fysieke leefomgeving dat het belang
van de vergunninghouder hiervoor moet wijken. In hoeverre de vergunninghouder
een recht op schadevergoeding heeft, hangt af van de concrete omstandigheden
van het geval. Vragen die daarbij aan de orde zijn: in hoeverre leidt een
wijziging tot een feitelijke beperking voor de vergunninghouder om een activiteit
te verrichten, heeft de vergunninghouder al activiteiten verricht met gebruikmaking
van de vergunning etc.3. BEVOEGD GEZAGDe vraag van de leden van de PvdA-fractie hoe het kabinet het initiatief
van de provincies beoordeelt om de integrale verantwoordelijkheid te willen
nemen bij deze zogenaamde 3D-activiteiten, is beantwoord in hoofdstuk 10 (Relatie
met andere wetgeving), onder het kopje Mijnbouwwet.De leden van de PvdA-fractie gaven aan dat het voor de hand ligt de vergunningverlening
voor energie-inrichtingen en mijnbouwinrichtingen bij provincies te leggen.
Zij vragen hoe de hierboven genoemde provinciale ideeën over 3D-activiteiten
zich verhouden met de plannen van de Minister van Economische Zaken (EZ) met
betrekking tot de wijziging van de Gaswet, de Elektriciteitswet en de Mijnbouwwet
voor energieprojecten (Rijkscoördinatieregeling nieuwe Wet ruimtelijke
ordening). De plannen van de Minister van EZ leiden in de ogen van deze fractie
tot een centralisatie van de provinciale bevoegdheden.De nieuwe Wro bewerkstelligt efficiëntere en ook kortere procedures
voor ruimtelijke besluitvorming. Deze wet voorziet daarom mede in coördinatieregelingen,
waarbij ruimtelijke besluitvorming en de voor een activiteit benodigde vergunningen
in één procedure kunnen worden gecoördineerd. Die coördinatieregelingen
kunnen worden ingezet op elk overheidsniveau. Zo voorziet de Wro ook in een
Rijkscoördinatieregeling. Artikel 3.35 Wro, dat gaat over de Rijkscoördinatieregeling,
maakt het mogelijk hetzij bij wet hetzij bij – kort gezegd – kabinetsbesluit
te bepalen dat voor de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal
ruimtelijk beleid een gecoördineerde voorbereiding en bekendmaking van
de benodigde besluiten wenselijk zijn. De in voorbereiding zijnde wijziging
van de Gaswet, de Elektriciteitswet en de Mijnbouwwet voor energieprojecten
voorziet in de toepassing van deze Rijkscoördinatieregeling op de besluitvorming
over energie-infrastructuurprojecten die qua omvang of betekenis van nationaal
belang zijn en waarbij coördinatie op rijksniveau daarom gerechtvaardigd
is. Dit is een specifieke en beperkte groep projecten. Overigens brengt het
toepassen van de Rijkscoördinatieregeling in beginsel geen wijziging
in de materiële bevoegdheidsverdeling van de vergunningverlening, maar
worden alle verschillende vergunningen die benodigd zijn voor
het project gecoördineerd voorbereid. Indien een provinciaal bestuursorgaan
bevoegd is bepaalde vergunningen te verlenen, wijzigt de Rijkscoördinatieregeling
dit niet. De projectminister stelt de termijnen voor de vergunningverlening
en begeleidt het proces, de provincie verleent zelf de vergunning. De Wro
maakt het overigens wel mogelijk dat bij de bedoelde wet of bij het bedoelde
kabinetsbesluit wordt bepaald dat de projectminister en de minister die het
mede aangaat, gezamenlijk met uitsluiting van de in eerste instantie bevoegde
bestuursorganen de benodigde vergunningen verlenen. Overwogen wordt in de
in voorbereiding zijnde wetgeving waarop de fractieleden doelen, dat eveneens
in beginsel mogelijk te maken. Een dergelijke ingreep is evenwel ingrijpend
en ook lang niet altijd nodig om een project van nationaal belang te realiseren.
Er is dan ook geen aanleiding om dat in het algemeen en bij voorbaat te bepalen
voor de grote energie-infrastructuurprojecten. Het kabinet heeft daartoe dan
ook geen voornemens.De leden van de PvdA-fractie wijzen op de uiteenlopende opstelling van
de provincies met betrekking tot de Wabo. Sommige provincies blaken van ambitie
en willen niet wachten met de uitvoering van de Wabo. Andere provincies tonen
reserves over de benodigde deskundigheid en aansprakelijkheid, etc. Zij vragen
hoe het kabinet hier tegenaan kijkt.De gezamenlijke provincies hebben bij verscheidene gelegenheden aangegeven
nadrukkelijk een voorstander te zijn van het wetsvoorstel. Dit blijkt uit
de brief aan de Kamer van 23 april 2007. Ook in het door de Tweede Kamer
georganiseerde rondetafelgesprek is dat door de IPO-vertegenwoordiger verwoord.
Daarbij is wel aangegeven dat er nog vraagpunten zijn op het terrein van de
bestuurlijke lasten, de ICT, de handhaving en de bevoegdhedenverdeling ten
aanzien van de mijnbouw. Op deze punten wordt elders in deze nota ingegaan.Van de zijde van de provincies is bovendien nadrukkelijk aangegeven dat
bij de uitvoering van het wetsvoorstel gebruik gemaakt zal worden van de expertise
van gemeenten en waterschappen. De stimulans tot een meer intensieve samenwerking
tussen betrokken overheden die van het wetsvoorstel uitgaat, wordt door de
provincies juist gezien als een meerwaarde. De provincies bezien daarom in
overleg met gemeenten en waterschappen op welke wijze deze samenwerking kan
worden vormgegeven. Het benutten van bestaande deskundigheden staat daarbij
voorop. De mogelijkheid van de ontwikkeling van omgevingsdiensten, waarin
provincies en gemeenten hun ambtelijk apparaat bundelen, komt daarbij ook
aan de orde.De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen op de centraliserende tendens
die van het wetsvoorstel zou uitgaan. Zij vragen of het kabinet dit wenselijk
vindt en of het kabinet mogelijkheden ziet om deze tendens te voorkomen.Het wetsvoorstel gaat overeenkomstig het kabinetsbeleid uit van een zoveel
mogelijk decentrale uitvoering en handhaving. Dit geldt eveneens voor de verschillende
vergunningstelsels die in de omgevingsvergunning opgaan. Uitgangspunt van
het wetsvoorstel is één bevoegd gezag per omgevingsvergunning.
Omdat het wetsvoorstel vergunningen samenvoegt waarvan een beperkt deel wordt
verleend door de provincie en het Rijk, moet in die gevallen een keuze worden
gemaakt wie als bevoegd gezag wordt aangewezen. Hierbij is primair aangesloten
bij de huidige systematiek van de verdeling van bevoegdheden in het kader
van de Wet milieubeheer, waarbij de vergunningverlening voor bepaalde categorieën
inrichtingen op provinciaal of rijksniveau ligt. Hierbij hebben factoren zoals
de aard en omvang van de bedrijven, aard en omvang (schaalniveau) van de milieueffecten
van deze bedrijven en de voor de beoordeling van deze effecten benodigde expertise,
een rol gespeeld. Deze factoren spelen ook een belangrijke rol bij de beoordeling
van de effecten voor de fysieke leefomgeving in het kader van
de omgevingsvergunning. Het leidt tot een – zij het beperkte –
verschuiving van de bevoegdheden tot vergunningverlening die thans op gemeentelijk
niveau liggen, naar het niveau van de provincie of het Rijk. Wanneer de provincie
of het Rijk zijn aangewezen als bevoegd gezag, zullen zij ook bevoegd gezag
worden voor de voorheen gemeentelijke vergunningen (zoals de bouw-, kap-,
in- of uitritvergunning) die deel uitmaken van de omgevingsvergunning voor
die bedrijven. Wel is in het wetsvoorstel voorzien in een adviesbevoegdheid
van het voorheen bevoegde gezag, i.c. de gemeente. Provincie en Rijk bezien
op dit moment hoe in deze gevallen de bestaande kennis en ervaring van de
gemeente optimaal kunnen worden benut.De verschuiving van bevoegdheden zoals die zal optreden, heeft naar schatting
betrekking op slechts 1 à 2% van de gevallen (vergelijk: in
de huidige situatie worden er jaarlijks ca. 120 000 bouwvergunningen
op gemeentelijk niveau verleend en ca. 1 300 milieuvergunningen op provinciaal
niveau op een totaal aantal provinciale milieu-inrichtingen van ca. 5500).De verschuiving naar het rijksniveau heeft met name betrekking op defensie-
en mijnbouwinrichtingen. Het gaat om relatief een zeer klein percentage van
de gevallen.Hieruit kan worden geconcludeerd dat er maar in een zeer beperkte mate
sprake is van een centralisering van bevoegdheden en dat in het overgrote
deel van de gevallen de verlening van de omgevingsvergunning op gemeentelijk
niveau geschiedt. Overigens wordt niet uitgesloten, zoals in hoofdstuk 1 is
opgemerkt, dat een verdergaande decentralisatie in de toekomst tot de mogelijkheden
zou kunnen gaan behoren, indien de kwaliteit van de vergunningverlening en
handhaving van de Wabo structureel gewaarborgd zijn. Daarvoor is het nu echter
nog te vroeg.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe het kabinet bij het vervangen
van de vergunning door algemene regels het evenwicht bewaart tussen de te
beschermen waarden en de verlichting van de administratieve lasten.In het algemeen geldt dat een keuze voor algemene regels in plaats van
een vergunningstelsel, niet tot een wijziging in beschermingsniveaus leidt.
Het gaat in beginsel alleen om een wijziging met betrekking tot de wijze waarop
de binding van burgers en bedrijven aan de normstelling tot stand komt. Daarbij
geldt dat het werken met algemene regels tot een aanzienlijke vermindering
van administratieve lasten leidt in vergelijking met een vergunningstelsel.
Tevens benadrukken algemene regels in het algemeen meer de eigen verantwoordelijkheid
van burgers en bedrijven om zelfstandig aan de normstelling te voldoen.Bij het opstellen van het Activiteitenbesluit milieubeheer is het uitgangspunt
dat de flexibilisering, versobering en stroomlijning van de regels niet mogen
leiden tot een lager niveau van milieubescherming. Dit geldt zowel voor inrichtingen
die al onder de algemene regels vallen, als voor inrichtingen die nu vergunningplichtig
zijn en straks onder de algemene regels vallen. Hetzelfde uitgangspunt geldt
voor de ontwikkeling van de algemene regels voor brandveilig gebruik van bouwwerken.
Het gaat hier dus vooral om een operatie waarbij de wijze van regulering verandert,
maar het beschermingsniveau hetzelfde blijft. Eerder zal deze verschuiving
positieve effecten kunnen hebben voor de bescherming van de door deze regels
te beschermen waarden (i.c. milieu en brandveiligheid). Omdat de regels voor
een ieder gelden, zal het draagvlak voor de regels worden vergroot. Tevens
zullen het toezicht en de handhaving effectiever kunnen plaatsvinden, omdat
de regels duidelijk en voor een ieder gelijk zijn.Betrokkenheid andere bestuursorganenDe leden van de CDA-fractie achten de verklaring van geen bedenkingen
voor natuurbescherming een te zware bevoegdheid en zijn van mening dat gemeenten
veel beter zelf deze beoordeling kunnen uitvoeren. Zij vragen om een toezegging
dat bij de opstelling van de amvb de bevoegdheid voor de Natuurbeschermingswet
(Nb-wet) bij de gemeente komt te liggen en dat de memorie van toelichting
hierop zal worden aangepast.In de brief van de Minister van LNV van 20 april 2007 aan de Tweede
Kamer1 is naar aanleiding van de voorstellen
van de leden Koopmans en De Jager aangegeven dat een aantal punten die in
hun initiatiefnota worden genoemd, voorwerp zijn van nader onderzoek in het
kader van de evaluatie van de natuurwetgeving (Natuurbeschermingswet 1998,
Flora- en faunawet, Boswet) door het Ministerie van LNV. Voorwerp van onderzoek
is onder andere de vraag in hoeverre verschillende toetsen en vergunningen
kunnen worden geïntegreerd. De toedeling van het bevoegd gezag ten aanzien
van die toestemmingen is één van de in dat kader te onderzoeken
aspecten. Het streven van de Minister van LNV is om de evaluatie op 1 november
2007 af te ronden waarbij is toegezegd dat de Tweede Kamer dan over de resultaten
zal worden geïnformeerd. Indien naar aanleiding van de evaluatie wordt
besloten tot wijzigingen in de bevoegdheidsverdeling in de natuurbeschermingswetgeving,
zal dat ook gevolgen hebben voor de gevallen waarin nog een verklaring van
geen bedenkingen nodig zal zijn.De leden van de CDA-fractie vragen aan te geven hoe het wetsvoorstel anticipeert
op afspraken die zijn gemaakt in Nederland over bevoegdheidsverdeling voor
allerlei zaken op basis van regionale en gemeentelijke regelingen (bijvoorbeeld
WGR-plus).Het kabinet is voorstander van een regionale samenwerking van gemeenten
bij de uitvoering van gemeentelijke taken. Zowel in de WGR, de WGR-plus als
de nieuwe Wro (zoals gewijzigd in de nota van wijziging bij de Invoeringswet
Wro) is dit tot uitdrukking gebracht. De Wabo brengt geen wijziging in de
regeling van regionale samenwerking in de WGR, de WGR-plus en de nieuwe Wro,
ook niet op het punt van de bevoegdhedenverdeling. In de Invoeringswet Wabo
en het Invoeringsbesluit Wabo zal worden aangegeven op welke wijze de bevoegdheden
van de WGR-plus regio’s ten aanzien van besluiten over activiteiten
die opgaan in de omgevingsvergunning, worden omgezet.Verklaring van geen bedenkingenDe leden van de PvdA-fractie vinden de verklaring van geen bedenkingen
(vvgb) een minder gelukkig instrument. Zij vragen zich af hoe een bestuursorgaan
kan nagaan of de inhoud van een vvgb en de daaraan eventueel verbonden voorschriften
goed zijn overgenomen.Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat de beslissing op een aanvraag om een
omgevingsvergunning wordt genomen door één bestuursorgaan: het
bevoegd gezag. Dit orgaan draagt zorg voor een goed verloop van de procedure
en is verantwoordelijk voor de te nemen integrale beslissing. Uitgangspunt
is dat de afweging omtrent de verschillende aspecten van het betrokken project
door één bevoegd gezag wordt gemaakt. Bij de voorbereiding van
het wetsvoorstel is duidelijk geworden dat er enkele gevallen zijn waarin
het, gelet op de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de benodigde
specialistische kennis, wenselijk is dat de beslissende bevoegdheid omtrent
een of meer specifieke aspecten aan een ander bestuursorgaan wordt overgelaten.
Om te voorkomen dat burger en bedrijf dan toch zouden worden geconfronteerd
met verschillende aanspreekpunten, is de vvgb geïntroduceerd. Dit instrument
is zodanig geregeld dat enerzijds de burger en het bedrijf hiermee niet direct worden geconfronteerd, maar dat anderzijds de beslissende invloed
van het andere bestuursorgaan verzekerd blijft. Hierdoor blijft helderheid
aan de voorkant voor de vergunningaanvrager bestaan. Dat er in de backoffice
sprake is van afstemming en coördinatie, is een zaak voor het bevoegd
gezag. Hiermee wordt de aanvrager niet lastig gevallen.In paragraaf 2.5 van de Wabo is geregeld dat het bevoegd gezag de
omgevingsvergunning in bij amvb aan te wijzen gevallen slechts kan verlenen
als een ander bestuursorgaan een vvgb heeft afgegeven (het vvgb-orgaan). Het
vvgb-orgaan kan bij de verklaring ook voorschriften met betrekking tot die
aspecten geven die het bevoegd gezag vervolgens onverkort aan de omgevingsvergunning
moet verbinden. Het bevoegd gezag kan die voorschriften niet zelfstandig wijzigen
of aanvullen. Dat is ook het geval, wanneer de omgevingsvergunning eenmaal
is verleend. Op deze manier wordt de beslissing omtrent het betrokken aspect
de facto genomen door het orgaan dat bevoegd is de vvgb te verlenen.In de procedure van vergunningverlening is een aantal waarborgen omtrent
de betrokkenheid van het vvgb-orgaan opgenomen. De vvgb komt alleen voor in
de uitgebreide voorbereidings-procedure. Wanneer een aanvraag voor een omgevingsvergunning
is ontvangen, beoordeelt het bevoegd gezag of er aspecten zijn waaromtrent
een ander bestuursorgaan een vvgb moet afgeven. Indien dat het geval is, zendt
het de aanvraag zo spoedig mogelijk aan het vvgb-orgaan. Het vvgb-orgaan stelt
vervolgens een ontwerp-vvgb op. Deze ontwerp-vvgb maakt deel uit van het ontwerpbesluit.
Dit betekent dat ten aanzien van beide onderdelen (ontwerpbesluit inclusief
ontwerp-vvgb) zienswijzen kunnen worden ingediend. Het vvgb-orgaan krijgt
voorafgaand aan de terinzagelegging een kennisgeving van het ontwerpbesluit
toegezonden door het bevoegd gezag (artikel 3.12 Wabo juncto artikel 3:12
Awb). Bij nota van wijziging is bepaald dat het vvgb-orgaan ook het ontwerpbesluit
krijgt toegezonden.Zienswijzen die overeenkomstig artikel 3:15 van de Awb naar voren worden
gebracht, en adviezen van de krachtens artikel 2.11 van de Wabo aangewezen
adviseurs kunnen mede betrekking hebben op het ontwerp-vvgb. Voor zover dat
het geval is, zendt het bevoegd gezag ze ingevolge artikel 3.11 van de Wabo
onverwijld aan het vvgb-orgaan. Vervolgens neemt het vvgb-orgaan een definitieve
beslissing omtrent de vvgb. Het bevoegd gezag verwerkt deze beslissing in
het uiteindelijke besluit op de vergunningaanvraag. Een exemplaar van dit
besluit wordt door het bevoegd gezag aan het vvgb-orgaan gezonden (artikel
3.12 juncto artikel 3:44 Awb). Door deze verschillende procedurestappen kan
het vvgb-orgaan vrij eenvoudig beoordelen of de vvgb en de daaraan verbonden
voorschriften op een juiste wijze zijn overgenomen.Het bevoegd gezag zal ervoor moeten zorgen dat de diverse onderdelen van
het besluit op elkaar zijn afgestemd. Het is dan ook wenselijk dat beide organen
(bevoegd gezag en vvgb-orgaan) reeds bij de voorbereiding overleg plegen over
de onderlinge samenhang van de verschillende betrokken aspecten. Ook voor
de handhaving geldt overigens dat door het bevoegd gezag en het vvgb-orgaan
moet worden gezorgd voor een toereikend onderling afgestemd toezicht. Bij
bestuursorganen moet voorop staan dat burger en bedrijf vanuit een gemeenschappelijke
visie vanuit de overheid worden benaderd.Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat, indien een vvgb is afgegeven,
het bevoegd gezag niet meer de vrijheid heeft om de vergunning te weigeren
in verband met de aspecten waarvoor de verklaring is afgegeven. Ook hieruit
blijkt weer de beslissende invloed die het vvgb-orgaan heeft ten aanzien van
de beoordeling van de betrokken specifieke aspecten. Het is uiteraard wel
mogelijk dat de vergunning op een andere grond geweigerd wordt. Als het bevoegd
gezag zich niet met een besluit omtrent de vvgb kan verenigen, kan het eventueel,
nadat het besluit is genomen, wel tegen de vvgb beroep instellen (zie artikel
6.1 van de Wabo).De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd in hoeverre tegenstrijdige
toetsingskaders ertoe kunnen leiden dat het bevoegd gezag één
van de belangen, i.c. het natuurbelang, terzijde schuift. In dit verband vragen
zij naar de betekenis van het begrip «de bescherming van de fysieke
leefomgeving».Vooropgesteld moet worden dat het wetsvoorstel geen integraal toetsingskader
kent, zoals «het belang van de bescherming van de fysieke leefomgeving».
Het wetsvoorstel beoogt een samenhangende beoordeling te bevorderen, maar
daarbij blijven de bestaande toetsingskaders gehandhaafd. De verschillende
belangen mogen dus niet tegen elkaar worden afgewogen. Indien er voor een
onderdeel een weigeringsgrond van toepassing is, kan de omgevingsvergunning
voor dat onderdeel niet worden verleend. Indien er vergunning wordt gevraagd
voor een bouwactiviteit in een beschermd natuurgebied kan er dus geen vergunning
worden verleend als de belangen, bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998,
zich daartegen verzetten. Het wetsvoorstel brengt dan ook geen wijziging aan
in de bestaande beschermingsniveaus.De samenhangende beoordeling die het wetsvoorstel beoogt te bevorderen,
houdt in dat het bevoegd gezag vanuit de bestaande belangenkaders aandacht
besteedt aan de verhouding tot verschillende andere belangenkaders. Indien
er sprake is van een vvgb, gaat het erom dat het vvgb-orgaan en het bevoegd
gezag in goed onderling overleg gebruik maken van de ruimte die de bestaande
toetsingskaders bieden. Op deze manier kunnen de voorschriften zo goed mogelijk
op elkaar worden afgestemd. Bijvoorbeeld brandvoorschriften die met het oog
op brandveiligheid en uit oogpunt van natuurbehoud worden gesteld. In het
kader van invoering zal een handreiking voor de bevoegde bestuursorganen worden
opgesteld over hoe vergunningvoorschriften zo goed mogelijk op elkaar kunnen
worden afgestemd.De leden van de fractie van de VVD vragen of de termijn voor het opstellen
van een ontwerp-vvgb niet verkort kan worden tot vier weken.De termijn die voor het opstellen van een ontwerp-vvgb in het wetsvoorstel
is opgenomen, bedraagt acht weken. Gedurende die termijn moet het vvgb-orgaan
beoordelen of de voorgenomen activiteit doorgang kan vinden. Het vvgb-orgaan
toetst met het oog op een specifiek belang ten aanzien waarvan het een bijzondere
deskundigheid of verantwoordelijkheid bezit. Ook moet het vvgb-orgaan in die
periode ontwerpvoorschriften opstellen die met het oog op dat belang aan de
omgevingsvergunning moeten worden verbonden. Het gaat bijvoorbeeld om de gevallen
waarin momenteel een buitenplanse vrijstelling van het bestemmingsplan op
grond van artikel 19, eerste lid, WRO wordt verleend. De gemeenteraad toetst
dan aan het belang van een goede ruimtelijke ordening. Dergelijke besluiten
kunnen verstrekkend zijn, zoals de bouw van een nieuwe afvalverbrandingsinrichting.
Bij de ruimtelijke toets zal bovendien aan een groot aantal specifieke aspecten
(luchtkwaliteit, waterhuishouding, monumenten, natuur, etc.) aandacht moeten
worden besteed. Gelet op de omvang van de toets die verricht moet worden,
is een verkorting van de termijn tot vier weken praktisch onmogelijk en daarom
niet verantwoord.Voorts hebben de leden van de VVD-fractie een aantal vragen gesteld over
de termijnen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Deze vragen worden
beantwoord in hoofdstuk 4 Procedurele aspecten, onder het kopje Rechtsgevolgen
van termijnoverschrijding.De vraag van de leden van de SGP-fractie of het niet voor de hand ligt
te kiezen voor het eenvoudiger coördinatiemodel, nu in het wetsvoorstel
diverse hulpconstructies (advies, vvgb) in het leven worden geroepen om het
beginsel één bevoegd gezag te bereiken, wordt beantwoord in
hoofdstuk 4 Procedurele aspecten, onder het kopje Coördinatie.4. PROCEDURELE ASPECTENAlgemeenDe leden van de SP-fractie verwachten dat het vooroverleg steeds belangrijker
wordt. Zij vragen of er niet het gevaar bestaat dat door gebrek aan transparantie
in het vooroverleg het wettelijk beschermd belang van de ene vergunning inboet
ten opzichte van de andere.Het is staande praktijk dat veel vergunningaanvragers voorafgaand aan
de indiening van hun aanvraag in informeel overleg treden met het bevoegd
gezag. Deze mogelijkheid van vooroverleg wordt in de praktijk, zo blijkt ook
uit de pilots, als nuttig ervaren. Dit geldt met name bij de meer complexe
vergunningaanvragen. Op deze wijze kunnen latere problemen in de procedure
worden voorkomen. In voorkomende gevallen kunnen ook derdebelanghebbenden
in dit informele overleg worden betrokken. Uit de eindrapportage van de pilots
blijkt dat het bevoegd gezag veel bewuster met het vooroverleg omgaat en in
bepaalde gevallen zelfs geheel afziet van vooroverleg.Het wetsvoorstel gaat uit van de gangbare voorbereidingsprocedures uit
de Awb. In artikel 3:21 Awb was aanvankelijk bepaald dat, indien vooroverleg
over de aanvraag heeft plaatsgehad, een verslag daarvan ter inzage moest worden
gelegd. Met de inwerkingtreding van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(afdeling 3.4 Awb) op 1 juli 2005 is deze bepaling komen te vervallen.
Wij hebben niet de intentie om procedurele of inhoudelijke regels aan het
vooroverleg te verbinden. Dit zou alleen maar leiden tot voor-vooroverleg.In de uniforme voorbereidingsprocedure is een aantal procedurele waarborgen
opgenomen waardoor zowel de door diverse wetten te beschermen belangen als
de belangen van derden in voldoende mate tot hun recht kunnen komen.De leden van de SP-fractie vragen of het kabinet verwacht dat derdebelanghebbenden
voldoende deskundig zijn om alle consequenties van een integrale vergunning
te kunnen overzien en om binnen de daarvoor geldende termijnen bezwaar te
kunnen maken of beroep in te stellen. Zij vragen in dit verband op welke wijze
het kabinet gaat voorzien in ondersteuning van derdebelanghebbenden bij bezwaarprocedures.Een van de uitgangspunten van het wetsvoorstel is dat het bevoegd gezag
verantwoordelijk is voor het proces van vergunningverlening. De regels en
vereisten voor dit proces, inclusief het op zorgvuldige wijze betrekken van
derdebelanghebbenden, zijn met name geregeld in de Awb. De inhoud van de aanvraag
en de procedures voor het beslissen omtrent die aanvraag zijn zowel voor de
aanvrager als voor derdebelanghebbenden van tevoren kenbaar. Dankzij de integratie
van diverse toestemmingen in één omgevingsvergunning, treedt
in de fase van rechtsbescherming naar verwachting een lastenverlichting op
voor derdebelanghebbenden. Met de omgevingsvergunning kunnen zij voortaan
in één keer om rechtsbescherming vragen, in plaats van de huidige
praktijk van afzonderlijke rechtsgangen ongelijk in de tijd tegen elke afzonderlijke
toestemming.Het bevoegd gezag staat in iedere vergunningprocedure voor de vraag of
en in welke vorm een overleg met de vergunningaanvrager wordt gehouden over
diens aanvraag, maar ook voor de vraag of en op welke manier derdebelanghebbenden
bij het opstellen van de vergunning worden betrokken. Soms bestaat hiervoor
een wettelijke verplichting, zoals bijvoorbeeld volgt uit artikel 4:8 van
de Awb. In andere gevallen is het een keus van het bevoegd gezag om een interactief
vergunningproces te doorlopen. Derdebelanghebbenden raken in dat geval actief
betrokken bij de aanvraag en de besluitvorming over het aangevraagde project.
Ongeacht de keuzes van het bevoegd gezag met betrekking tot de inrichting
van de procedure, is in de Awb en de Wabo voor alle gevallen geregeld
dat het bevoegd gezag een openbare kennisgeving publiceert van de aanvraag
of van het ontwerpbesluit over de aanvraag om een omgevingsvergunning. Hierdoor
kunnen derdebelanghebbenden tijdig op de hoogte zijn.Wat betreft de deskundigheid van derdebelanghebbenden om binnen de termijnen
alle consequenties van een omgevingsvergunning te kunnen overzien, is sprake
van een verschil tussen belanghebbenden die vaker te maken hebben met het
omgevingsrecht («repeat players») en belanghebbenden die eenmalig
in aanraking komen met het bestuursrecht en omgevingsrecht («one shotters»).1 Van degenen die herhaaldelijk voor hun belangen opkomen,
is niet gebleken dat zij problemen ondervinden met het formuleren en inbrengen
van standpunten. Voor burgers die eenmalig met dit recht in aanraking komen,
blijkt dat zij meestal gaandeweg de procedures hun weg weten te vinden. Er
is weliswaar geen specifiek onderzoek gedaan naar de vereiste mate van inhoudelijke
deskundigheid van burgers, maar uit de rechtspraktijk komen geen signalen
dat dit een probleem zou zijn dat nader onderzocht moet worden. Uit de aangehaalde
evaluatie blijkt dat de problemen van deze categorie derdebelanghebbenden
meer betrekking hebben op procedurele onwetendheid en een te hoog verwachtingspatroon
van de rol en mogelijkheden van de bestuursrechter. Met betrekking tot het
eventuele gebrek aan deskundigheid over de consequenties van een omgevingsvergunning
wijzen wij erop dat het regelmatig voorkomt dat burgers een structurele of
eenmalige belangenvereniging oprichten, waardoor zij voldoende slagkracht
en deskundigheid kunnen organiseren in ingewikkeldere zaken.Wanneer derdebelanghebbenden behoefte hebben aan ondersteuning in de bezwaar-
of beroepsfase, kunnen zij zich laten bijstaan door een gemachtigde of een
advocaat. Dit is reeds geregeld in artikel 2:1 Awb. Voor zover burgers een
relatief laag inkomen hebben, kunnen zij in aanmerking komen voor een toegevoegde
advocaat. Het bestaande stelsel van gefinancierde rechtshulp is ook van toepassing
op de rechtsbijstand in het kader van de Wabo.Rechtsgevolgen van termijnoverschrijdingDe leden van de CDA-fractie constateren dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure
is verzwaard vanwege de invoering van de positieve fatale termijn voor de
reguliere voorbereidingsprocedure. Zij vragen of dit een consistente vertaling
is van het doel van het voorliggende wetsvoorstel in relatie tot het in voorbereiding
zijnde Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit). Tevens menen
zij dat de gebruiksvergunning en het Gebruiksbesluit onder het wetsvoorstel
moeten vallen om daarmee zowel de bouw als het gebruik volledig op elkaar
af te stemmen.De bepalingen voor brandveilig gebruik van bouwwerken staan op dit moment
nog in de gemeentelijke bouwverordeningen. De meeste gemeenten hebben hiertoe
een vergunningstelsel ingevoerd: de gebruiksvergunning. In 2008 zullen de
bepalingen voor brandveilig gebruik van bouwwerken landelijk worden geüniformeerd
in het Gebruiksbesluit. De verwachting is dat dit besluit betrekking zal hebben
op ca. 80% van de thans vergunningplichtige gevallen. In de overige
20% van de gevallen blijft een gebruiksvergunning vereist die zal worden
geïntegreerd in de omgevingsvergunning. Het betreft de gevallen waar
aan meer dan tien personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf
zal worden verschaft (zoals ziekenhuizen, verpleeghuizen, hotels en pensions)
of gevallen waar aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar of aan
meer dan tien lichamelijk en/of geestelijk gehandicapten dagverblijf zal worden
verschaft (zoals kinderdagverblijven en basisscholen). In eerste instantie
was op de voorbereiding van een dergelijke omgevingsvergunning
de reguliere procedure van toepassing. Mede naar aanleiding van het advies
van de Raad van State is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing
verklaard, omdat bij dergelijke vormen van gebruik sprake kan zijn van mogelijk
ernstige maatschappelijke risico’s (brandveiligheid).In het Gebruiksbesluit wordt voorzien in een goede afstemming tussen het
bouwen en het brandveilig gebruik van het bouwwerk. Indien voor het brandveilig
gebruik van een bouwwerk een voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag
in de vorm van een vergunning nodig is, kan die toestemming alleen in de vorm
van een omgevingsvergunning worden verkregen. In die gevallen is het bevoegd
gezag uiteindelijk verantwoordelijk voor de afstemming van de voorschriften
tussen brandveiligheid en bouwen. De aanvrager van de vergunning heeft in
eerste instantie de afstemming tussen de bouw en het gebruik van het bouwwerk
in eigen hand. Indien de aanvrager van de vergunning op het moment van de
aanvraag van de omgevingsvergunning precies weet hoe het gebouw gaat worden
gebruikt, kan hij volstaan met één omgevingsvergunning. Kan
hij dat niet, dan zal hij naderhand een omgevingsvergunning voor het gebruik
van het gebouw moeten vragen.De leden van de VVD-fractie vragen waarom geen termijn wordt gegeven waarop
de vergunning die via de uitgebreide procedure is voorbereid, van rechtswege
wordt verleend. Naar hun mening kunnen de verschillende procedurestappen korter
duren. Ook de leden van de CDA-fractie vragen waarom het kabinet niet heeft
gekozen voor een volledige invoering van de positieve fatale termijn. Voorts
vragen de leden van de VVD-fractie waarom bij de uitgebreide procedure niet
is aangesloten bij de termijnen van de milieuvergunning.In het wetsvoorstel is gekozen voor twee standaardprocedures: de reguliere
(voor relatief eenvoudige gevallen) en de uitgebreide voorbereidingsprocedure
(voor activiteiten met belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving).
Bij de keuze ten aanzien van termijnen is aangesloten bij de termijnen in
de Awb. De uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft daarom een beslistermijn
van 26 weken. Deze termijn is gelijk aan de beslistermijn van de huidige milieuvergunning.
Wel is in het wetsvoorstel, in aanvulling op de Awb, de mogelijkheid om de
beslistermijn te verlengen begrensd tot eenmaal met ten hoogste zes weken.
Hiermee wordt beoogd de totale duur van voorbereidingsprocedure te beperken.In de pilots is onderzocht of de beslistermijn van 26 weken van de uitgebreide
voorbereidingsprocedure kan worden teruggebracht naar 20 weken. Ondanks het
feit dat uit de pilots is gebleken dat dit denkbaar zou zijn, is hiervoor
niet gekozen. In een aantal pilots is namelijk als risico gesignaleerd dat
de kwaliteit van de te verlenen omgevingsvergunning als gevolg van kortere
behandelingstermijnen in het gedrang zou kunnen komen. Ook heeft een aantal
pilots laten zien dat zeker bij de complexere vergunningen de termijn van
20 weken erg krap is. Bovendien kan worden opgemerkt dat het gaat om een maximale beslistermijn, die niet aan een snellere totstandkoming
van een besluit in de weg staat. Een aantal pilotgemeenten heeft de ambitie
uitgesproken om bepaalde besluiten (veel) sneller te willen nemen dan binnen
het maximum van de in het wetsvoorstel genoemde termijnen. Dit wordt onzerzijds
toegejuicht.Een andere mogelijkheid om tot inkorting van de beslistermijn te komen,
zou kunnen worden bereikt door vergunningen die nu onder de uitgebreide voorbereidingsprocedure
vallen, zoveel mogelijk onder te brengen in de reguliere voorbereidingsprocedure.
De uitgebreide voorbereidingsprocedure zou in dat geval alleen kunnen worden
toegepast voor die situaties waarin het bevoegd gezag de verwachting heeft
dat een vergunningaanvraag tot veel inspraak van derden zal leiden. De reguliere
procedure wordt dan toegepast voor de grote meerderheid van aanvragen waarin
geen inspraak wordt verwacht, en waarvoor met de korte beslistermijn
van 8 weken en de daaropvolgende bezwaarprocedure kan worden volstaan. Dit
alternatief leidt echter tot een stelselwijziging die de bestaande vormen
van rechtsbescherming verandert. Zo zou het effect optreden dat de mogelijkheid
voor een ieder om zienswijzen in te dienen voor vergunningen die de uitgebreide
voorbereidingsprocedure volgen, wordt beperkt tot het maken van bezwaar door
belanghebbenden. Voor een dergelijke ingrijpende operatie is niet gekozen.
Bij de toekomstige ontwikkeling van de Wabo zullen de effecten van de verschillende
voorbereidingsprocedures en bijbehorende beslistermijnen die thans in het
wetsvoorstel staan, worden geëvalueerd en zo nodig worden aangepast.Overschrijding van de beslistermijn bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure
leidt niet tot vergunningverlening van rechtswege. Een belangrijke reden daarvoor
is dat deze procedure van toepassing is op vergunningen die (mede) dienen
ter implementatie van Europese regelgeving. Gedacht kan worden aan vergunningen
ter implementatie van de IPPC-richtlijn, de Kaderrichtlijn afvalstoffen en
de Vogel- en Habitatrichtlijn. Vergunningverlening van rechtswege zou ertoe
kunnen leiden dat de verleende vergunning in strijd is met deze Europese regelgeving.
Een andere reden is dat voor de vergunningen die worden voorbereid met de
uitgebreide voorbereidingsprocedure, een zekere mate van beoordelingsruimte
voor het bevoegd gezag bestaat. Veelal zullen aan de vergunning voorschriften
moeten worden verbonden ter bescherming van de betrokken belangen. Verlening
van rechtswege overeenkomstig de aanvraag zou ertoe kunnen leiden dat dit
ten koste gaat van de te beschermen belangen. De uitgebreide voorbereidingsprocedure
is met name van toepassing op activiteiten met mogelijk belangrijke gevolgen
voor de fysieke leefomgeving. Vergunningverlening van rechtswege in de uitgebreide
procedure kan hierdoor leiden tot potentieel ernstige maatschappelijke gevolgen.
Daarnaast kan worden gewezen op de bijzondere positie van derden in de uitgebreide
voorbereidingsprocedure. In deze procedure kan een ieder zienswijzen indienen
omtrent het ontwerpbesluit. Bij verlening van rechtswege zou, met voorbijgaan
aan de ingediende zienswijzen, de verlening overeenkomstig de aanvraag geschieden.
Dat zou geen recht doen aan de bijzondere positie van derden.De leden van de fractie van de VVD hebben de visie van het kabinet gevraagd
naar aanleiding van de opmerking van de VNG, tijdens het rondetafelgesprek
in de Tweede Kamer, dat het invoeren van fatale termijnen zal leiden tot een
terughoudende opstelling van overheden bij het ontvankelijk verklaren van
vergunningaanvragen. Zij vragen hoe het kabinet dergelijk gedrag gaat voorkomen.Het werken met een fatale beslistermijn is niet nieuw. Bij de bouwvergunning
functioneert dit systeem reeds sinds oktober 1992. Het is uit die praktijk
bekend dat er bij gemeenten handelwijzen bestaan om ongewenste fatale besluiten
te voorkomen. Zo komt het voor dat gemeenten binnen de beslistermijn een weigering
van de bouwvergunning bekendmaken, indien er binnen de beslistermijn door
werkdruk of anderszins geen inhoudelijke beoordeling van de aanvraag kan plaatsvinden.
De aanvrager die het met dat evident onjuiste weigeringsbesluit oneens is,
zal daartegen door het indienen van een bezwaarschrift vragen om een heroverweging
van dat besluit. Bij de behandeling van dat bezwaarschrift, waaraan overigens
geen fatale beslistermijn is verbonden, heeft het bevoegd gezag alsnog de
mogelijkheid om een inhoudelijk juist besluit te nemen op de aanvraag. Een
soortgelijke handelwijze is ook denkbaar door een aanvraag niet in behandeling
te nemen. Ook in die situatie zal de aanvrager zich gedwongen zien een bezwaarschrift
in te dienen, naar aanleiding waarvan het bevoegd gezag relatief straffeloos
kan terugkomen op dat onjuiste besluit en alsnog een juist besluit kan nemen
op de aanvraag. Een andere mogelijkheid is dat een bestuursorgaan in de standaard ontvangstbevestiging van een aanvraag altijd zou aankondigen
dat de beslistermijn wordt verlengd.Wij achten dit soort bestuurlijk handelen onwenselijk. Een effectieve
wettelijke maatregel waarbij dergelijk gedrag in alle gevallen wordt voorkomen,
is naar ons oordeel evenwel niet voorhanden. De vraag is wel of dergelijke
maatregelen op voorhand nodig zijn. Er bestaan geen signalen dat bovenbedoeld
gedrag veelvuldig is voorgekomen bij de verlening van bouwvergunningen. Wij
gaan er dan ook vanuit dat er bij gemeenten en provincies daadwerkelijk de
intentie bestaat om een goede uitvoering te geven aan de Wabo en de daarin
opgenomen beslistermijnen. Uit de pilots blijkt dat de beslistermijnen reëel
en haalbaar zijn en dat er op voorhand geen vrees behoeft te bestaan voor
bovenbedoelde handelswijze. Dat neemt niet weg dat wij de uitvoeringspraktijk
van de Wabo nauwlettend zullen volgen.De vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie ten aanzien van de mogelijkheid
een financiële prikkel in te zetten om te voorkomen dat het bevoegd gezag
de beslistermijnen laat verlopen waardoor er sprake zou zijn van een fictief
verleende vergunning (Lex silencio positivo) wordt beantwoord in hoofdstuk
5 Financiële aspecten, onder het kopje leges.Gefaseerd verlenen van een omgevingsvergunningDe leden van de fracties van de VVD, ChristenUnie, SGP en PvdA hebben
een aantal opmerkingen gemaakt en vragen gesteld over de mogelijkheid om vergunningen
te verlenen voor een gedeelte van een project (deelvergunning) en om een omgevingsvergunning
in twee fasen te verlenen (gefaseerde vergunning). Daarbij vraagt men zich
met name af of een groot deel van de voordelen, zoals beoogd met de omgevingsvergunning,
hierdoor niet verloren gaat. De leden van de fracties van ChristenUnie en
SGP hebben gevraagd of niet zou moeten worden voorkomen dat er deelvergunningen
of gefaseerde vergunningen worden aangevraagd. De leden van de ChristenUnie-fractie
hebben gevraagd of er bijvoorbeeld financiële prikkels kunnen worden
ingebouwd op grond waarvan het aantrekkelijk wordt aanvragen voor verschillende
activiteiten ook daadwerkelijk zoveel mogelijk in één aanvraag
te bundelen. De leden van de SGP-fractie bepleiten in dit verband dat de procedure
voor het aanvragen van vergunningen wordt afgestemd op de praktijk en dus
zo flexibel mogelijk wordt vorm gegeven. De leden van de PvdA-fractie merken
nog op dat men de aanvraag blijft opknippen omdat het veelal niet mogelijk
is om alles in détail in een keer uit werken. Immers, niet alle voor
de aanvraag noodzakelijke informatie is bij moment van indiening van de aanvraag
aanwezig. Zij wijzen daarbij op de milieu- en bouwvergunning die niet gesplitst
kan worden in twee procedures. Voor een milieuvergunning heb je weinig detailinformatie
van het gebouw nodig. Onder de omgevingsvergunning moet er dan gewacht worden
op detailinfo met alle vertraging van dien. Zij vragen welke ervaringen hiermee
zijn opgedaan en of er pilots zijn waar een aanvraag met een omgevingsvergunning
meer tijd heeft gekost.In het hiernavolgende wordt in algemene zin ingegaan op het nut en de
noodzaak van de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te vragen voor een
deel van een project of om een omgevingsvergunning gefaseerd te kunnen verkrijgen.Aanvrager zelf verantwoordelijk voor de reikwijdte van
de aanvraagIn de huidige praktijk bepaalt de wet voor welke activiteiten een vergunning
is vereist. Het uitgangspunt daarbij is dat de aanvrager in principe zelf
bepaalt of en zo ja voor welke activiteiten hij een vergunning aanvraagt.
De Wabo brengt op zichzelf geen wijzigingen met zich mee in deze
uitgangspunten. De Wabo bepaalt voor welke activiteiten een vergunning is
vereist en het is aan de aanvrager om te bepalen voor welke activiteiten hij
een vergunning vraagt. De aanvrager bepaalt in beginsel de omvang en reikwijdte
van een project en daarmee welke activiteiten hij deel laat uitmaken van een
aanvraag om vergunning.Indien de aanvrager de door hem gevraagde vergunning krijgt, kan hij de
vergunde activiteiten overeenkomstig die vergunning uitvoeren. Activiteiten
die buiten de aanvraag zijn gebleven en die dus ook niet zijn vergund, mogen
niet worden uitgevoerd. Indien er bijvoorbeeld een boom gekapt moet worden
om plaats te maken voor een nieuw op te richten bouwwerk, kan men met een
omgevingsvergunning voor alleen het bouwen van dat bouwwerk dus nog niet zoveel
beginnen. Eerst zal dan ook een omgevingsvergunning voor het kappen van de
boom moeten zijn verleend. Het is een verantwoordelijkheid van de aanvrager
dat de vergunningaanvraag voorziet in alle activiteiten die hij wenst uit
te voeren. Mede dankzij de opzet van het landelijk te ontwikkelen aanvraagformulier,
zal de aanvrager vanzelf de juiste activiteiten aankruisen waarvoor hij vergunning
wenst te ontvangen en zal hij welbewust de keuze kunnen maken voor activiteiten
die hij al dan niet in zijn aanvraag om een omgevingsvergunning betrekt.Eén aanvraag heeft procedurele en financiële
voordelenEr is een aantal prikkels om ervoor te zorgen dat voor de te verrichten
activiteiten van een project in één keer één vergunning
wordt aangevraagd. In de eerste plaats zal het (digitale) aanvraagformulier
stimuleren om de vergunningplichtige activiteiten van een project te onderkennen
en daarvoor in één keer een vergunning aan te vragen. Met de
landelijke uniforme regeling voor indieningsvereisten wordt gefaciliteerd
dat de juiste gegevens en bescheiden bij de aanvraag worden gevoegd. In de
tweede plaats heeft het in één keer aanvragen van een vergunning
evidente procedurele en financiële voordelen. De aanvrager krijgt op
deze wijze langs de snelste weg voor het gehele project een onherroepelijk
besluit en zodoende heeft hij duidelijkheid over de aanvaardbaarheid van het
gehele project. Dit in tegenstelling tot de aanvragen om vergunning voor een
deel van een project. Die doorlopen afzonderlijk de daarvoor geldende procedures
(incl. bezwaar en beroep). Ook voor het bevoegd gezag, eventuele andere betrokken
bestuursorganen en derdebelanghebbenden draagt de bundeling van alle activiteiten
in één procedure, uitmondend in één besluit, met één
procedure van rechtsbescherming, bij aan overzicht en transparantie. Ten slotte
kan ook het bevoegd gezag via het systeem van de leges sturen op het in één
keer vragen van een vergunning voor een geheel project. In het «Model
voor het bepalen van de hoogte van de leges omgevingsvergunning», in
opdracht van VROM opgesteld door SGBO, wordt daarover opgemerkt: «Het
bevoegd gezag kan stimuleren dat aanvragen om omgevingsvergunning betrekking
hebben op zo veel mogelijk activiteiten (bijvoorbeeld kappen, slopen, bouwen)
die deel uitmaken van een project, door in dergelijke gevallen een vermindering
op het legesbedrag in rekening te brengen. Naarmate een vergunningaanvraag «breder»
is, is er immers sprake van relatief minder administratief werk voor de beoordelende
instantie(s). De gemeente Moerdijk biedt – vooruitlopend op de introductie
van de omgevingsvergunning – nu reeds een dergelijke reductie om gecombineerd
aanvragen te stimuleren.» Gelet op het bovenstaande zien wij geen aanleiding
om in de wet extra (financiële) prikkels of aanvullende voorschriften
op te nemen die zullen bevorderen dat de vergunning voor een project in één
keer wordt aangevraagd.Vergunningverlening voor delen van een project (deelvergunning)Er kunnen zich situaties voordoen waarin een aanvrager er bewust voor
kiest om bepaalde activiteiten nog niet binnen de aanvraag om omgevingsvergunning
te betrekken. Dit «opknippen» van een project in meerdere aanvragen
hoeft niet als onwenselijk te worden aangemerkt. Ook kan niet gesteld worden
dat hierdoor de doelstellingen van de Wabo in het geding komen. De Wabo biedt
dankzij deze mogelijkheid juist de vereiste flexibiliteit om het proces van
vergunningverlening optimaal aan te laten sluiten bij de gewenste voortgang
en planning van een project. Dat kan wellicht het beste toegelicht worden
aan de hand van enkele concrete voorbeelden.Kappen van boom en bouwenIn het reeds aangehaalde voorbeeld van de boom die moet wijken voor een
op te richten bouwwerk, kan het voordelig zijn om eerst de zekerheid te hebben
van een omgevingsvergunning voor het kappen van die boom. Pas als die omgevingsvergunning
onherroepelijk is en het dus definitief zeker is dat de boom gekapt mag worden,
kan er verder worden geïnvesteerd in het maken van een bouwkundig ontwerp
en een aanvraag om omgevingsvergunning daartoe. Denkbaar is evenwel ook dat
het andersom wenselijk is om eerst duidelijkheid te verkrijgen over de aanvaardbaarheid
van het bouwen van het bouwwerk, alvorens vergunning te vragen voor het kappen
van de boom.Slopen van bouwwerk en nieuwbouwEen ander voorbeeld is dat eerst een vergunning wordt gevraagd voor het
slopen van één of meer bouwwerken, terwijl pas in een later
stadium – wellicht zelfs door de volgende grondeigenaar of eigenaren –
de aanvraag voor vervangende nieuwbouw wordt uitgewerkt en aangevraagd.Nieuwe inritNog een voorbeeld is dat een bedrijf met plannen voor een uitbreiding,
eerst (in rechte) zekerheid wil verkrijgen over de aanleg van een nieuwe inrit.
De plaats van die inrit kan immers in belangrijke mate bepalend zijn voor
de verdere terreininrichting en de precieze plaatsing van de bouwwerken. Zodra
de vergunning voor de inrit onherroepelijk is en de precieze locatie daarvan
niet meer in debat kan komen, kan vervolgens de aanvraag worden ingediend
voor de bouw- en milieuonderdelen van het project.Uit deze voorbeelden blijkt dat het efficiënt kan zijn dat een aanvrager
in eerste instantie over slechts één of enkele activiteiten
van een project een besluit wil verkrijgen. Het gaat daarbij met name om onderdelen
van een project die cruciaal zijn voor het doorgaan van het gehele project.
Natuurlijk kan in het vooroverleg met het bevoegd gezag de aanvaardbaarheid
van bepaalde activiteiten aan de orde komen. Maar daarin ligt nu direct ook
de beperking van het vooroverleg besloten. Immers, het vooroverleg kan nimmer
leiden tot op rechtsgevolg gerichte uitspraken of bevindingen waaraan een
gerechtvaardigd vertrouwen op honorering kan worden ontleend. Deze uitspraken
zijn ook niet vatbaar voor bezwaar of beroep door derdebelanghebbenden. Uitspraken
door of vanwege het bevoegd gezag gedaan in het vooroverleg hebben geen andere
status dan een mededeling omtrent de verwachting hoe zal worden beslist voor
het geval een formele aanvraag om vergunning voor de betrokken activiteit
wordt ingediend. Aldus kan aan eventuele mededelingen die in het vooroverleg
door het bevoegd gezag zijn gedaan, niet een gelijkwaardige functie worden
toegekend als aan een besluit op een aanvraag om omgevingsvergunning zelf.Onlosmakelijk samenhangende activiteitenDe vrijheid voor de aanvrager om zelf te bepalen voor welke activiteit
een vergunning wordt gevraagd, wordt beperkt door artikel 2.8
van de Wabo. Daarmee wordt dus ook de mogelijkheid beperkt om met deelvergunningen
te werken. Activiteiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen, kunnen niet
los van elkaar worden beoordeeld. Artikel 2.8 regelt om die reden dat die
activiteiten ook niet los van elkaar kunnen worden aangevraagd.Van onlosmakelijke samenhang tussen één of meer activiteiten
is sprake als de activiteiten zien op dezelfde handeling. Het gaat dan om
een activiteit die tegelijkertijd ook aangemerkt moet worden als een andere
activiteit als omschreven in de artikelen 2.1 of 2.2 van de Wabo. Deze
beide activiteiten overlappen elkaar, zijn fysiek niet te scheiden of op te
splitsen en kunnen niet los van elkaar worden gezien. Zij vormen één
en dezelfde handeling die binnen twee of meer activiteitenomschrijvingen vallen.
Vanwege de overlap in de activiteitenomschrijvingen is het niet mogelijk om
de handeling op te knippen in deelvergunningen.Tussen bijvoorbeeld het slopen van een bestaand bouwwerk, het oprichten
van een nieuw bouwwerk, het maken van een nieuwe inrit en het kappen van een
aantal bomen kan weliswaar samenhang bestaan, maar het betreft geen onlosmakelijke
samenhang. Voor al van die genoemde activiteiten kan in één
keer een omgevingsvergunning worden gevraagd, maar in plaats daarvan kan voor
de diverse activiteiten ook geclusterd in twee of meer aanvragen een vergunning
worden gevraagd. Elk van deze activiteiten kent zijn eigen toetsingskader,
waaraan een zelfstandige beoordeling kan plaatsvinden zonder dat daaruit de
noodzaak voortvloeit van een samenhangende beoordeling. Voor een goede beoordeling
van de aanvraag is het op zichzelf ook niet nodig om te weten welke activiteiten
mogelijk in de toekomst nog meer zullen gaan plaatsvinden. In het kader van
de Wabo zullen activiteiten waarvoor pas later een vergunning wordt gevraagd,
automatisch als een nieuw project worden aangemerkt.Het kan zelfs zo zijn dat de ene activiteit niet kan plaatsvinden, voordat
een andere activiteit is uitgevoerd. Denk aan het gegeven voorbeeld van het
kappen van de boom, alvorens op die plek een bouwwerk kan worden gebouwd.
Er is dan weliswaar sprake van samenhang, maar nog steeds is daarbij geen
sprake van een onlosmakelijke samenhang. Het kappen van de boom kan immers
ook los van het bouwen van het bouwwerk plaatsvinden. Het bouwen behelst een
andere handeling dan het kappen van de boom en de vergunningen daartoe kunnen
dus ook los van elkaar worden aangevraagd.Wanneer er wel sprake is van onlosmakelijke activiteiten, laat zich het
beste aan de hand van concrete voorbeelden toelichten.Verbouwing van een rijksmonumentDeze verbouwing is een meervoudig vergunningplichtige handeling, omdat
het twee activiteiten betreft. Er is sprake van «bouwen» als bedoeld
in artikel 2.1, onderdeel a, en tegelijkertijd moet die handeling worden aangemerkt
als «het in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument»
als bedoeld in artikel 2.1, onderdeel f. Als het «bouwen» stopt,
stopt automatisch ook «het in enig opzicht wijzigen van een beschermde
monument», en andersom. Thans is voor de betreffende handeling zowel
een bouwvergunning als een monumentenvergunning vereist, waartussen is voorzien
in een procedurele coördinatieregeling. Onder de Wabo is die handeling
gebonden aan slechts één omgevingsvergunning, maar valt deze
wel onder twee activiteitenomschrijvingen.Het «bouwen» en «oprichten»
van een betonmortelcentraleDaarbij is sprake van «bouwen» als bedoeld in artikel 2.1,
onderdeel a, en tegelijkertijd «het oprichten van een inrichting»
als bedoeld in artikel 2.1, onderdeel e. In de huidige situatie is voor deze
handeling zowel een bouwvergunning als een milieuvergunning vereist. Ook daarbij
is thans voorzien in een procedurele coördinatieregeling waarbij de aanvrager
zonodig de gelegenheid krijgt om zijn aanvraag om een bouwvergunning aante passen aan de eisen die voortvloeien uit een milieuvergunning.
Onder de Wabo is voor deze handelingen slechtséén omgevingsvergunning
vereist, maar valt deze onder twee activiteitenomschrijvingen.Het bouwen van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplanDit is een veelvoorkomende situatie waarin sprake is van een samenloop
van toestemmingsprocedures. Het gaat dan om een bouwvergunning en een planologische
ontheffing (onder de huidige WRO nog als «vrijstelling» aangeduid).
Gedacht kan worden aan de bouw van een woning op een plaats waar dat in strijd
is met het bestemmingsplan. Onder de Wabo «lossen» deze beide
besluiten die nodig zijn om de woning te kunnen bouwen, op in één
omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning op een plaats waar dat
in strijd is met het bestemmingsplan. Van een afzonderlijke planologische
ontheffing is onder de Wabo geen sprake meer. Wel is sprake van twee onlosmakelijk
samenhangende activiteiten. Het «bouwen» als bedoeld in artikel
2.1, onderdeel a, en tegelijkertijd «het verrichten van andere handelingen
in strijd met de bij een bestemmingsplan gestelde regels» als bedoeld
in artikel 2.1, onderdeel c. Zodra het om bouwen gaat dat strijdig is met
het bestemmingsplan, is dus eveneens sprake van de activiteit als bedoeld
onder artikel 2.1, onderdeel c, en dient ook deze onlosmakelijk samenhangende
activiteit op grond van artikel 2.8 deel uit te maken van de aanvraag.Het bevoegd gezag zal in het kader van de toets of een aanvraag volledig
is en in behandeling kan worden genomen, beoordelen of de aanvraag voorziet
in alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten. Indien in de aanvraag een
activiteit ontbreekt, kan toepassing gegeven worden aan artikel 4:5 van de
Awb en wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld zijn aanvraag aan te vullen.
Wordt de aanvraag niet ten genoegen van het bevoegd gezag aangevuld, dan kan
besloten worden de aanvraag buiten behandeling te laten.In geval van onlosmakelijke samenhang tussen activiteiten, zoals hierboven
omschreven, geldt dus dat in één keer een aanvraag om een omgevingsvergunning
moet worden ingediend voor de betrokken handeling. De handeling die onder
te brengen is in twee of meer activiteiten, wordt dan op basis van het gehele
op die activiteiten toepasselijke toetsingskader beoordeeld.Het in twee fasen verlenen van een vergunning (gefaseerde
vergunning)Om gelijksoortige redenen waarom gewerkt wordt met een deelvergunning,
kan er ook aanleiding bestaan om een aanvraag om vergunning voor onlosmakelijk
samenhangende activiteiten per activiteit en het bij die activiteit behorend
toetsingskader te laten beoordelen. De Wabo biedt die mogelijkheid door een
vergunning gefaseerd te kunnen aanvragen en verlenen. Het blijft dan één
vergunning, maar de beoordeling van de aanvraag en de besluitvorming daaromtrent
vindt in twee fasen plaats. Elke fase vormt een op zichzelf staand appellabel
besluit gericht op rechtsgevolg. Beide besluiten, indien positief, vormen
gezamenlijk de omgevingsvergunning. De activiteiten kunnen echter pas plaatsvinden
als de besluiten voor beide fasen zijn verkregen.Met de nota van wijziging is de systematiek van fasering flexibeler gemaakt,
zodat deze beter aansluit bij behoeften hiertoe uit de praktijk. Tijdens enkele
pilots (Chemelot en Moerdijk) is namelijk gebleken dat de oorspronkelijk voorgestelde
regeling van fasering onvoldoende aansloot bij de ontwikkeling van bouwprojecten
binnen grote bedrijven. Zoals de leden van de fractie van de PvdA hebben opgemerkt,
betrof het hier de samenloop van bouwactiviteiten en het oprichten van een
milieu-inrichting. Het bleek niet altijd mogelijk om al ten tijde van de indiening
van de aanvraag van de milieuactiviteit ook de gedetailleerde gegevens met
betrekking tot de bouwaanvraag te overleggen. Dit is aanleiding geweest
voor het houden van een aantal workshops, waarin experts op het terrein van
de vergunningverlening met elkaar in debat zijn gegaan over die problematiek.
Tijdens die bijeenkomsten is gezocht naar een oplossing om de Wabo op dit
punt beter te laten aansluiten op de praktijk. En die oplossing is gevonden
in het systeem van flexibele fasering.In het nieuwe systeem van flexibele fasering, zoals in de nota van wijziging
wordt voorgesteld, wordt de aanvrager vrijgelaten in het bepalen van welke
activiteit in welke fase wordt beoordeeld. Ook de systematiek van fasering
kan het beste aan de hand van concrete voorbeelden worden toegelicht.Gefaseerde bouwvergunningDe bestaande figuur van de thans in de Woningwet opgenomen variant van
de gefaseerde bouwvergunning blijft bijvoorbeeld binnen de Wabo mogelijk.
De gefaseerde bouwvergunning voorziet in de mogelijkheid om in een eerste-fase-besluit
in rechte zekerheid te verkrijgen over de vraag of het bouwproject planologisch
aanvaardbaar is en kan worden toegestaan. In het tweede-fase-besluit wordt
voorzien in de technische uitwerking en vindt de toets aan onder meer het
Bouwbesluit 2003 plaats.Planologische aanvaardbaarheidBinnen de systematiek van de nieuwe faseringsregeling in de Wabo kan fasering
per activiteit plaatsvinden. Indien een omgevingsvergunning voor een bouwwerk
wordt aangevraagd dat strijdig is met het bestemmingsplan, kan in de eerste
fase een aanvraag worden gedaan voor de activiteit «het verrichten van
andere handelingen in strijd met de bij een bestemmingsplan gestelde regels»
als bedoeld in artikel 2.1, onderdeel c. Op basis van deze eerste-fase-aanvraag
komt een appellabel eerste-fase-besluit omtrent de planologische aanvaardbaarheid
van het bouwplan. Ook derdebelanghebbenden kunnen in rechte tegen dit besluit
opkomen. In de tweede fase kan de aanvraag worden ingediend voor de activiteit «bouwen»
en zal een beoordeling plaatsvinden van de verdere technische uitwerking van
het plan met een toetsing aan onder meer het Bouwbesluit 2003, de bouwverordening
en de welstandsnota.Dankzij de voorgestelde faseringsmogelijkheid blijft het, net als bij
de huidige gefaseerde bouwvergunning, mogelijk om een eerste-fase-besluit
te verkrijgen omtrent de planologische aanvaardbaarheid van een bouwproject.
Dit kan efficiënt zijn in gevallen waarin het niet voor honderd procent
duidelijk zeker is of een project strijdig is met het bestemmingsplan of indien
daar, ook bij eventuele derdebelanghebbenden, afwijkende opvattingen over
bestaan. Ook kan fasering wenselijk zijn in het geval dat er bij strijd met
het bestemmingsplan tijdens het vooroverleg op voorhand geen zekerheid gegeven
kan worden of de afwijking van het bestemmingsplan wordt toegestaan. Bij omstreden
bouwplannen, die bijvoorbeeld bij derdebelanghebbenden gevoelig liggen en
in rechte bestreden zullen worden, kan het een belangrijk voordeel hebben
om eerst een onherroepelijk besluit over de afwijking van het bestemmingsplan
af te wachten. Pas als er een onherroepelijk eerste-fase-besluit is omtrent
de planologische aanvaardbaarheid, kan vervolgens verder geïnvesteerd
worden in de bouwtechnische uitwerking en de welstandstoets in de tweede fase.
De aanvraag-tweede-fase kan ook geheel achterwege blijven, indien het project
definitief stuit op planologische belemmeringen. De investeringen voor het
ontwerpen en uitwerken van het bouwplan voor de aanvraag-tweede-fase behoeven
dan niet te worden gemaakt. Dit kan aanzienlijke kosten besparen.Milieu- en bouwactiviteitenEen ander voorbeeld waarin fasering wenselijk kan zijn, betreft de situatie
waarin de milieuaspecten van een project al wel voldoende concreet zijn uitgewerkt
voor het indienen van een aanvraag, maar de bouwaspecten van het project nog
in ontwikkeling zijn en wellicht zelfs mede afhankelijk zijn van de precieze
inhoud van het besluit omtrent de milieuaspecten. Milieubelemmeringen kunnen
immers van invloed zijn op de wijze waarop een inrichting wordt gebouwd. Ook
in die situatie kan het werk- en kostenbesparend zijn om eerst een besluit
inzake de milieuaspecten te verkrijgen, alvorens de aanvraag wordt uitgewerkt
en ingediend omtrent de bouwaspecten van het project.Door de mogelijkheid van de deelvergunning en het gefaseerd verlenen van
de vergunning kan – geheel in lijn met het pleidooi van de SGP-fractie –
de procedure voor het aanvragen van een omgevingsvergunning optimaal worden
afgestemd op de praktijk. Er zijn situaties waarin het in één
keer vragen van een vergunning het meest efficiënt is. Dit zal zich vermoedelijk
in de meeste gevallen voordoen. Er kunnen echter ook situaties zijn waarin
het vragen van een deelvergunning of het werken met een gefaseerde vergunning
het meest efficiënt is. Dit beeld wordt bevestigd door de resultaten
van het in hoofdstuk 1 genoemde «Efteling-overleg». Tijdens dit
overleg kwam duidelijk naar voren dat het bedrijfsleven vrijwel altijd zal
kiezen voor snelheid en het in één keer aanvragen van een omgevingsvergunning
voor al zijn activiteiten. De belangrijkste voordelen daarvan zijn: één
procedure van inspraak en beroep en een samenhangende beoordeling van de diverse
activiteiten. Alleen wanneer het welslagen van een project afhankelijk is
van de beslissing van de overheid op een deelaspect, zullen bedrijven een
deel- of een gefaseerde vergunning aanvragen. Op deze wijze besparen zij werk
en kosten. Wanneer daarover een beslissing is genomen, zal voor de rest van
het project een geïntegreerde aanvraag worden ingediend. In de komende
tijd zal in overleg met het bedrijfsleven inhoud worden gegeven aan het bevorderen
van het geïntegreerd aanvragen van een omgevingsvergunning via voorlichting
en praktijktests.De vraag van de leden van de SGP-fractie over het in de literatuur ontwikkelde
idee van een verzamelvergunning zal worden beantwoord in dit hoofdstuk, onder
het kopje Coördinatie.RechtsbeschermingDe leden van de fracties van het CDA, de ChristenUnie en de SGP hebben
enkele vragen gesteld over de voorgenomen concentratie van het beroep in eerste
aanleg. Zij vragen o.a. een reactie op het advies van de Raad voor de Rechtspraak.Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel geen bepalingen
bevat over de concentratie van beroep in eerste aanleg. Wel bevat de memorie
van toelichting een passage over de voornemens tot concentratie, gerelateerd
aan de (bijzondere) deskundigheid die nodig is voor beoordeling van bepaalde
omgevingsvergunningen. Op 17 april 2007 heeft de Raad voor de Rechtspraak
advies uitgebracht over de voorgenomen concentratie van het beroep in eerste
aanleg voor besluiten op grond van de Wabo en de Waterwet. In het advies gaat
de Raad onder meer in op de criteria voor concentratie en de wijze waarop
rechtbanken dienen te worden aangewezen. Gelet op deze algemene punten is
het advies niet alleen van belang voor de regeling van concentratie in de
Wabo of Waterwet. Concentratie doet zich immers ook buiten het omgevingsrecht
voor. Inmiddels heeft het kabinet een standpunt bepaald naar aanleiding van
het rapport van de Commissie evaluatie modernisering rechterlijke organisatie.1 Daarin wordt ook ingegaan op de noodzaak van deskundigheid,
specialisatie, samenwerking tussen de gerechten en dergelijke. Ter uitvoering
van dat kabinetsstandpunt zal door de Minister van Justitie een wetsvoorstel
worden ingediend. In dat kader zal naar verwachting tevens aan de orde kunnen
komen in hoeverre intensieve samenwerking tussen rechtbanken een alternatief
voor concentratie kan zijn. In afwachting van deze ontwikkelingen, zullen
in de Wabo geen bepalingen over concentratie van rechtsmacht worden opgenomen.CoördinatieDe leden van de fracties van de PvdA, SP, ChristenUnie en SGP hebben vragen
gesteld over de meerwaarde van dit wetsvoorstel ten opzichte van de coördinatieregelingen
uit het wetsvoorstel samenhangende besluiten Awb (Wsb) en uit de Wro. Al deze
fracties vragen waarom niet is gekozen voor toepassing van de coördinatieregelingen,
zoals deze zijn opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het in voorbereiding
zijnde wetsvoorstel Wsb. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen daarbij
in het bijzonder in te gaan op de kritiek van de VNG op het wetsvoorstel.Zowel coördinatie als integratie beogen een samenhangende besluitvorming
te bevorderen. De verschillen zitten met name in de wijze waarop en de mate
waarin dat gebeurt. Coördinatie zorgt voor de afstemming van verschillende
besluiten. Integratie leidt tot de totstandkoming van één besluit.
De keuze voor (procedurele) integratie zoals die in de Wabo is gemaakt, heeft
onder meer gevolgen voor de mogelijkheden tot stroomlijning en vermindering
van procedures, de toepassing van ondersteunende voorzieningen, de vermindering
van administratieve lasten, de mate waarin besluiten inhoudelijk op elkaar
worden afgestemd en de verantwoordelijkheid voor het bevoegd gezag. Deze verschillen
hebben – dit in antwoord op de vraag van de SGP – zowel betrekking
op de manier waarop de overheid de vergunningverlening organiseert (backoffice)
als de relatie tussen overheid en vergunningvragers (frontoffice). Verder
biedt de Wabo enkele extra’s ten opzichte van coördinatieregelingen,
zoals de harmonisatie van indieningsvereisten en een regeling voor de bestuursrechtelijke
handhaving. In het algemeen kan worden gesteld dat de Wabo in vergelijking
met een coördinatieregeling leidt tot een verdergaande stroomlijning
van het vergunningproces en de bestuursrechtelijke handhaving. Ook biedt de
Wabo mogelijkheden om in de toekomst de samenhang binnen het omgevingsrecht
zowel procedureel als inhoudelijk verder te versterken (zie hoofdstuk 1 van
deze nota).Dit betekent evenwel niet dat daarmee coördinatieregelingen overbodig
zouden worden. De integratie binnen de Wabo is beperkt tot de daarbij aangegeven
activiteiten op het terrein van de fysieke leefomgeving. Het zou te ver voeren
om alle vergunningen te integreren die in enig opzicht raakvlakken met elkaar
zouden hebben. Tevens zou een samenhangend integratiekader ontbreken. In die
gevallen kan coördinatie voor de gewenste afstemming zorgen. Het toepassingsbereik
van de coördinatieregelingen op grond van de Wsb en de Wro is breder
dan de Wabo. Deze kunnen bijvoorbeeld ook op andere (vergunning)besluiten
betrekking hebben. De regelingen kunnen een belangrijke functie vervullen
bij de afstemming tussen de omgevingsvergunning en overige voor een project
benodigde besluiten, bijvoorbeeld de afstemming van een omgevingsvergunning
met een drank- en horecavergunning. De Wabo en de coördinatieregelingen
op grond van de Wro en de Wsb zijn dan ook aanvullend ten opzichte van elkaar.
Dit is in het nader rapport en de memorie van toelichting van het voorstel
voor de Wabo en het voorstel voor de Wsb tot uitdrukking gebracht.Hieronder worden de belangrijkste verschillen tussen de coördinatieregelingen
in de Wsb en de Wro en de integratieregeling in de Wabo nader toegelicht.
Wat betreft de Wsb is dit gebaseerd op het wetsvoorstel, zoals dat op 7 maart
2007 bij de Tweede Kamer is ingediend.1 Voor
de Wro is dit gebaseerd op de tekst van de wet, zoals die in het Staatsblad
is verschenen (Stb. 2006, 566). In de bijlage is een tabel opgenomen, waarin
een gedetailleerde vergelijking wordt gemaakt tussen de beide coördinatieregelingen
en de Wabo. In de inleiding van deze nota is reeds ingegaan op het commentaar
van de VNG.Stroomlijning en vermindering van procedureregelsCoördinatieregelingen laten de onderliggende vergunningstelsels in
stand. Ze zorgen ervoor dat verschillende besluiten in procedureel opzicht
samenhangend tot stand komen. Coördinatieregelingen gelden dan ook uitsluitend
bij samenloop van besluiten. Is er geen samenloop, dan gelden de afzonderlijke
procedureregelingen voor de verschillende besluiten. Dat geldt zowel voor
de voorbereidings- als rechtsbeschermingsprocedure.Het stelsel van de omgevingsvergunning geldt in plaats
van de bestaande sectorale vergunningstelsels. De bestaande vergunningstelsels
en procedureregelingen komen bij de invoeringswetgeving te vervallen. Het
vergunningstelsel van de Wabo is van toepassing op alle daarin genoemde vergunningplichtige
activiteiten. Ongeacht of die activiteiten afzonderlijk of tegelijk worden
aangevraagd. Er worden twee voorbereidingsprocedures geïntroduceerd:
de reguliere en de uitgebreide. Er gelden daarnaast geen sectorale procedureregelingen
meer.Bij coördinatie blijven de sectorale procedureregelingen in de diverse
wetten, amvb’s of verordeningen bestaan. Dit betekent dat ook de vele
daarin voorkomende verschillen en doublures blijven bestaan. Burgers en bedrijven,
zoals bijvoorbeeld burgers die een boom willen kappen of aannemers, blijven
bij zgn. «enkelvoudige» aanvragen1
met die verschillen te maken houden. De Wabo lijkt wellicht op het eerste
oog ingewikkelder, maar biedt een regeling die de bestaande procedureregelingen
voor meer dan 25 vergunningen volledig vervangt. De geharmoniseerde procedures
(en bijbehorende voorzieningen, zoals een loket, digitaal indieningsformulier
en andere ICT-toepassingen) gelden dus ook voor «enkelvoudige»
aanvragen. Daarmee gaat de Wabo een stap verder dan de coördinatieregelingen.
Door de integratie van procedures is ook eventuele verdere harmonisatie eenvoudiger.De Wabo regelt niet alleen de vergunningsprocedure, maar het gehele vergunningstelsel.
Zo zijn in de Wabo naast de procedureregels ook de vergunningplichten (artikelen
2.1 en 2.2) en de weigeringsgronden (artikelen 2.12 tot en met 2.23) opgenomen.
Deze artikelen zijn ontleend aan de verschillende sectorale regelingen. Het
wetsvoorstel is daarmee omvangrijker (en oogt daardoor wellicht ingewikkelder)
dan een coördinatieregeling. Uiteraard bestaan deze bepalingen ook bij
vergunningstelsels waarop een coördinatieregeling van toepassing is.
De bepalingen zijn in dat geval echter minder zichtbaar, aangezien die geen
deel uitmaken van de coördinatieregeling, maar verspreid zijn over de
diverse sectorale regelingen.Dienstverlening en administratieve lastenDe Wabo biedt een belangrijke impuls voor de verbetering van de kwaliteit
van de dienstverlening en besluitvorming op het gebied van vergunningverlening
en handhaving. Tussen het bereiken van deze doelen en de wijze van regulering
bestaat een nauwe relatie. De Wabo regelt bijvoorbeeld de wijze waarop een
aanvraag kan worden gedaan (in principe bij de gemeente, één
(digtitaal) aanvraagformulier etc.) en bevat instrumenten om tijdige besluitvorming
te bevorderen (lex silencio, eenmalige verlengingsmogelijkheid met vaste termijn).
Zoals hierboven is toegelicht, gelden die regelingen ook voor gevallen waarbij
er geen sprake is van samenloop. Het proces van vergunningverlening wint hiermee
(lands)breed aan service, snelheid en kwaliteit.Verder biedt de Wabo een grondslag voor het uniform regelen van de indieningsvereisten.
Hierdoor is het mogelijk de indieningsvereisten inhoudelijk op elkaar af te
stemmen en deze landelijk vast te stellen. Naast het feit dat
er überhaupt nog maar één aanvraag nodig is, is dit een
belangrijke winst voor de aanvrager. Op die manier wordt onnodige of dubbele
informatieverstrekking voorkomen en wordt de ondersteuning door ICT (digitaal
aanvraagformulier) eenvoudiger. Ook leidt dit tot een verbetering van de kwaliteit
van de dienstverlening door de overheid en een vermindering van de administratieve
lasten voor burgers en bedrijven.De bestaande indieningsvereisten van de verschillende vergunningen zijn
verspreid over vele regelingen op rijks-, provinciaal- en gemeentelijk niveau.
Die regelingen verschillen sterk. Ook komt het voor dat een regeling van de
indieningsvereisten geheel ontbreekt. Zonder de Wabo is het harmoniseren van
de indieningsvereisten aanzienlijk moeilijker.Door integratie in de Wabo zal het aantal jaarlijks te verlenen vergunningen
met 200 000 afnemen. Daarnaast neemt het aantal verschillende procedureregelingen
af. Dit leidt tot een daling van de administratieve lasten (zie hoofdstuk
8 van deze nota). Zoals hierboven is toegelicht, leidt een coördinatieregeling
op zichzelf niet tot een afname van het aantal benodigde vergunningen of bestaande
procedureregelingen. De mate waarin de administratieve lasten van coördinatieregelingen
zullen dalen, hangt af van het aantal besluiten dat wordt gecoördineerd.Verplichting tot afgestemde besluitvormingDe coördinatieregelingen, bedoeld in de Wro en de Wsb, zijn alleen
van toepassing als deze door de overheid van toepassing
zijn verklaard. De aanvrager kan de toepassing daarvan niet in rechte afdwingen.
Als een coördinatieregeling van toepassing is, doorlopen alle aanvragen
dezelfde procedure van voorbereiding en rechtsbescherming. Bij de beoordeling
daarvan dienen de betrokken bestuursorganen rekening te
houden met de onderlinge samenhang tussen de te nemen besluiten.
De coördinatieregelingen creëren geen «recht» voor de
aanvrager op inhoudelijk afgestemde besluiten.In de Wabo geeft de aanvrager aan voor welke
activiteiten hij toestemming wil hebben. In alle gevallen is het bevoegd gezag
verplicht tot een inhoudelijk afgestemde besluitvorming. Deze verplichting
is een resultaatsverplichting en kan in rechte worden afgedwongen.Eindverantwoordelijkheid bevoegd gezag voor vergunningverlening
en handhavingBij coördinatie blijft in beginsel elk van de betrokken bestuursorganen
bevoegd tot het nemen van de afzonderlijke besluiten. Het coördinerend
orgaan heeft een rol als procesmanager. In bepaalde gevallen kan het coördinerend
bestuursorgaan een besluit nemen in de plaats van het orgaan dat in eerste
instantie bevoegd is (Wro).De coördinatie blijft beperkt tot de fase van voorbereiding en rechtsbescherming.
Zijn de besluiten eenmaal onherroepelijk geworden, dan is de coördinatieregeling
niet meer van toepassing. Datzelfde geldt voor het coördinerend bestuursorgaan.
Als de besluiten onherroepelijk zijn geworden, eindigt zijn betrokkenheid.
De bestuursrechtelijke handhaving geschiedt door de afzonderlijke bevoegde
bestuursorganen.Integratie leidt ertoe dat er één besluit wordt afgegeven.
Daarbij is sprake van één bevoegd gezag. Dat orgaan is integraal
verantwoordelijk voor zowel de procedure als de inhoud van het besluit. In
de Wabo is voor het bevoegd gezag expliciet een verplichting opgenomen om
de vergunningvoorschriften op elkaar af te stemmen. Vervolgens is bepaald
dat dit bevoegd gezag beslist op elke volgende vergunningaanvraag die betrekking
heeft op dat project. Aldus wordt helder en eenduidig bepaald welk orgaan
bevoegd gezag is en blijft ten aanzien van een project. Tot slot regelt
de Wabo dat het bevoegd gezag zorg draagt voor de bestuursrechtelijke handhaving.
Ook daarbij is sprake van een integrale verantwoordelijkheid. Voor de aanvrager
ontstaat hierdoor één aanspreekpunt voor alle activiteiten,
zowel bij de vergunningverlening als bij de handhaving.Stroomlijning handhavingNaast het vergunningsproces stroomlijnt de Wabo ook de handhaving. Hoofdstuk
5 bevat een geharmoniseerde, integrale regeling voor de bestuursrechtelijke
handhaving. Deze regeling, die grotendeels is ontleend aan de Wet milieubeheer,
zal voor de handhaving van tal van wetten binnen het omgevingsrecht gaan gelden.
Dit betekent dat de professionalisering van de handhaving die in het milieurecht
de laatste jaren in gang is gezet, een ruimer bereik krijgt. Ook op het punt
van het tot handhaving bevoegde gezag gaat de Wabo verder dan de coördinatieregelingen:
in de Wabo is er slechts één bevoegd gezag.De leden van de SGP-fractie merken op dat door de verschuiving van bevoegd
gezag overheden verantwoordelijk worden zonder ervaring op dat terrein. In
dat geval zal er contact moeten zijn met een andere bestuurslaag waardoor
er bestuurslasten optreden. Zij vragen waarom voor deze constructie is gekozen.De verschuiving van bevoegd gezag doet zich, zoals elders in deze nota
(hoofdstuk 3) is aangegeven, slechts in een beperkt aantal gevallen voor.
De gekozen constructie hangt samen met het feit dat in het wetsvoorstel niet
(de huidige organisatie van) de overheid centraal staat, maar de dienstverlening
aan de burgers en bedrijven. In dat kader is de keuze gemaakt voor één
bevoegd gezag per project. De consequentie hiervan is dat in die gevallen
waarin voor een project op dit moment meerdere bestuursorganen bevoegd gezag
zijn, een keuze gemaakt moest worden. Dit heeft ertoe geleid dat, wanneer
de provincie bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning, zij ook verantwoordelijk
wordt voor de thans gemeentelijke taken op het terrein van vergunningverlening
voor bouwen, kappen van bomen, etc. De verwachting is dat de provincie in
deze gevallen gebruik zal maken van de gemeentelijke deskundigheid ter zake
en dat er sprake zal zijn van een goede samenwerking tussen deze overheden,
waarbij een efficiënte dienstverlening voorop staat. Dit blijkt ook uit
de eindrapportage van de pilots. Deze samenwerking behoeft niet te leiden
tot een grote stijging van de bestuurslasten. Overigens wordt opgemerkt dat
deze samenwerking ook aan de orde is, wanneer gekozen zou worden voor een
coördinatie van vergunningen.Tot slot hebben de leden van de SGP gevraagd om te reageren op de in de
literatuur ontwikkelde idee van een verzamelvergunning.Het idee van een verzamelvergunning, dat door dr. ir. A.G. Bregman is
geïntroduceerd1, gaat uit van een nieuw
te introduceren samenloopregeling, die kan worden toegepast als voor een project
meer vergunningen zijn vereist. Daarbij worden de afzonderlijke vergunningprocedures
gecoördineerd en leiden de afzonderlijke beoordelingen uiteindelijk tot één
besluit over de verzamelvergunning, die in het concrete geval de afzonderlijke
vergunningen vervangt. Evenals de coördinatieregelingen zou de verzamelvergunning
alleen betrekking hebben op gevallen van samenloop. De huidige sectorale vergunningstelsels
blijven in dat model bestaan. Zoals hierboven is toegelicht, gaat de Wabo
een stap verder. Het stelsel van de Wabo komt in de plaats van de sectorale
vergunningstelsels. Het wetsvoorstel is van toepassing op zowel gevallen waarin
er vergunning wordt gevraagd voor één activiteit als voor verschillende
samenlopende activiteiten. Die keuze is van belang voor de beoogde vermindering
van procedureregels en administratieve lasten en een verdere
harmonisatie en ontwikkelingen in de toekomst. Voor een uitgebreide onderbouwing
van deze keuze kan worden verwezen naar de brief van 23 september 2004
die hierover aan de Tweede Kamer is gezonden.1
Gelet op het verschil in benadering biedt de verzamelvergunning als zodanig
voor burgers en bedrijven dan ook niet de voordelen die de Wabo biedt.De leden van de SGP-fractie vragen voorts in hoeverre mandatering of delegatie
in dergelijke samenwerkingsconstructies aan de orde kan zijn.De mogelijkheden van delegatie en mandaat tussen bestuursorganen, i.c.
provincie en gemeente, zijn in het kader van het wetsvoorstel beperkt. Dit
hangt samen met het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat een aanvrager van
een omgevingsvergunning voor zijn project met niet meer dan één
bevoegd gezag te maken krijgt. Dit is een van de centrale uitgangspunten van
het wetsvoorstel en geldt zowel voor de vergunningverlening als het toezicht.
Het bevoegd gezag dat voor een project is aangewezen, is in beginsel ook het
bevoegd gezag is voor alle vervolgactiviteiten binnen de locatie waarop het
project betrekking heeft. Mandatering of delegatie kan de samenhang in de
vergunningverlening en in de bestuursrechtelijke handhaving van het gehele
project (zie artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo) doorkruisen.Delegatie is slechts in bepaalde gevallen mogelijk. Een belangrijke voorwaarde
is dat wordt voldaan aan het vereiste van een wettelijke grondslag voor de
delegatie (artikel 10:15 van de Awb). In de Wabo is geen aanleiding gevonden
een specifieke regeling op te nemen. Daarom is delegatie van de gehele bevoegdheid
te beslissen over aanvragen om een omgevingsvergunning alleen mogelijk, voor
zover een algemene delegatiebepaling toepasbaar is. Dit betreft met name gevallen
als bedoeld in artikel 165 Gemeentewet, op basis waarvan het college van burgemeester
en wethouders bevoegdheden kan delegeren aan een bestuurscommissie of het
dagelijks bestuur van een deelraad.Een bijzondere vorm van delegatie van bevoegdheden volgt uit artikel 8,
derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Dit artikel maakt
het mogelijk om in een gemeenschappelijke regeling te bepalen dat bevoegdheden
door een ander bestuursorgaan worden uitgevoerd. Gelet op artikel 51 van de
Wgr bestaat de mogelijkheid om een dergelijke gemeenschappelijke regeling
te treffen tussen provincies en gemeenten. Ook is het mogelijk op basis van
de Wgr bevoegdheden te delegeren aan een openbaar lichaam dat is opgericht
bij de gemeenschappelijke regeling. Deze mogelijkheid is vooral aantrekkelijk
voor gemeenten en provincies die gebruik wensen te maken van de schaalvoordelen
van een gezamenlijke milieu- of omgevingsdienst. Overigens is het niet noodzakelijk
om beslissingsbevoegdheden aan een gemeenschappelijke dienst te delegeren.
Ook zonder delegatie kan het nuttig en efficiënt zijn om gebruik te maken
van een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie (omgevingsdienst) voor de voorbereiding
van de vergunningverlening en voor de uitvoering van het toezicht op de naleving.
Zo’n uitvoeringsorganisatie kan door gemeenten en provincies worden
gerealiseerd met behulp van de Wgr.Ook artikel 107 van de Provinciewet bevat een algemene delegatiemogelijkheid
en heeft betrekking op de delegatie van provinciale (medebewind)bevoegdheden
aan organen van gemeenten of waterschappen. Deze bepaling is echter niet bruikbaar
binnen het kader van de Wabo. Noch voor onderdelen van een project, noch voor
het gehele project. Met name bovengenoemd uitgangspunt van eenheid van beslissingsbevoegdheid
(artikel 2.5, vijfde lid, van de Wabo) verzet zich hiertegen. Dit moet gezien
worden mede in relatie tot het gegeven dat de bevoegdheidstoedeling aan de
provincie of het Rijk zal worden vormgegeven als een uitputtende regeling
die uitdrukkelijk aansluit bij de provinciale respectievelijk landelijke schaal
waarop de aldaar genoemde bevoegdheden worden uitgeoefend.Voor mandaat is in beginsel geen wettelijke basis vereist (artikel 10:3
Awb), maar mandaat kan wel uitgesloten zijn vanwege de aard van de bevoegdheid
of vanwege een expliciete wettelijke regeling. De Wabo bevat geen bepalingen
over mandaat, zodat de aard van de bevoegdheid een belangrijke rol speelt
bij de vraag of mandatering mogelijk is. Hierboven is reeds ingegaan op de
bewuste keuzes ten aanzien van de bevoegdhedentoedeling. In de praktijk zal
meestal sprake zijn van mandatering aan een ondergeschikte, zoals een ondertekeningsmandaat.
Dit is ook onder de Wabo in beginsel mogelijk, zonder hier af te doen aan
de restricties die hierover in de jurisprudentie zijn ontwikkeld voor de bestaande
toestemmingstelsels die in de Wabo integreren. Het is in theorie ook mogelijk
om te mandateren aan een niet-ondergeschikte, mits deze instemt met de mandatering
(artikel 10:4 Awb). In de jurisprudentie is het uitgangspunt gehanteerd dat
mandaatverlening tussen organen van verschillende bestuursorganen echter slechts
bij hoge uitzondering toelaatbaar is. De reden hiervan is gelegen in het feit
dat mandaat niet is bedoeld voor een algemene verschuiving van bevoegdheden
of voor een doorbreking van het stelsel van politieke verantwoordelijkheden.
Bovendien mag het orgaan waaraan een bevoegdheid gemandateerd wordt, geen
vrijheid of politieke verplichting hebben om zelfstandig beleid te voeren
bij het uitvoeren van de gemandateerde bevoegdheid.1 Deze beperkingen van de mogelijkheid om te mandateren tussen bestuursorganen
gelden onverkort voor de Wabo.5. FINANCIËLE ASPECTENLegesDe leden van de CDA-fractie vinden de huidige variatie in de leges tussen
de gemeenten ongewenst en vragen waarom er in het wetsvoorstel geen bepalingen
over uniformering van de leges zijn opgenomen. De leden van de VVD-fractie
vragen waarom de in het voorontwerp opgenomen bepaling over korting van leges
bij termijnoverschrijding niet in het wetsvoorstel is opgenomen. De leden
van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd of een financiële prikkel
op termijnoverschrijding niet meer op zijn plaats zou zijn dan het instrument
van een fictief verleende vergunning.Zoals in de memorie van toelichting (p. 48–50) is uiteengezet, zullen
leges geheven kunnen worden voor diensten met betrekking tot de in de omgevingsvergunning
opgenomen toestemmingen, met uitzondering van diensten die betrekking hebben
op milieutoestemmingen (art. 2.10, eerste lid, Wabo). Deze regeling (legesvrijstelling
milieu) is nu nog opgenomen in artikel 15.34a Wm. De door de leden van de
CDA-fractie gevraagde visie op de balans tussen maatschappelijke investeringen
door derden en een vergoeding voor gemaakte kosten door overheidsorganen,
is neergelegd in de Meibrief Vereenvoudiging Vergunningen.2 Kortheidshalve komt het standpunt erop neer dat het kabinet niet overgaat
tot de algehele afschaffing van leges gelet op het kostenveroorzakings- en
het profijtbeginsel. De legesvrijstelling ten aanzien van milieutoestemmingen
blijft echter gehandhaafd.In de memorie van toelichting is aangegeven dat is overwogen in het wetsvoorstel
een bevoegdheid op te nemen om ter wille van uniformering legestarieven centraal
vast te kunnen stellen en een financiële prikkel op te nemen voor gevallen
waarin de beslistermijn wordt overschreden. In dat laatste geval zou stapsgewijs
het verschuldigde legesbedrag worden verminderd. Dit voorstel had alleen betrekking
op de uitgebreide procedure.Van het opnemen van de bevoegdheid om bij amvb regels te stellen is vooralsnog
afgezien, omdat eerst zou worden bezien of in overleg met de betrokken overheden
op vrijwillige wijze gekomen zou kunnen worden tot afspraken over de wijze
van berekening en de hoogte van leges. Daartoe is voor de heffing
van leges voor de omgevingsvergunning inmiddels het«Model voor het bepalen
van de hoogte van de leges omgevingsvergunning» opgesteld. Het model
is te vinden op het Kennisplein (www.omgevingsvergunning.vrom.nl). Tevens is onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van BZK
de «Handreiking kostentoerekening leges en tarieven» ontwikkeld,
die onlangs aan de Kamer is aangeboden.1 Deze
instrumenten beogen het bevoegd gezag een handvat te geven voor het op uniforme
wijze berekenen van leges. De handreiking heeft betrekking op alle door bestuursorganen
in rekening te brengen rechten en tarieven, terwijl het model specifiek betrekking
heeft op de leges voor de omgevingsvergunning. Vaststelling van tarieven is
een autonome bevoegdheid van gemeenten. De VNG heeft een website waarop burgers
kunnen zien hoe de tarieven in hun gemeente zich verhouden tot die in andere
gemeenten (www.watdoetjegemeente.nl). Deze benchmark-gegevens
kunnen worden gebruikt bij een discussie in de gemeenteraden over de hoogte
van de leges. De verwachting is dat door gebruikmaking van deze benchmark,
de handreiking en het model de bepaling van de hoogte van leges transparanter
wordt en grote, niet door lokale omstandigheden te rechtvaardigen verschillen
tussen de legesheffing van verschillende bestuursorganen worden teruggedrongen.
Vooralsnog zullen de ervaringen met de vrijwillige toepassing van deze instrumenten
worden afgewacht. Een jaar na de totstandkoming van de «Handreiking
kostentoerekening leges en tarieven», zo is eerder toegezegd,2 zal de handreiking worden geëvalueerd om na te
gaan of de gewenste effecten worden gerealiseerd.Ten aanzien van de korting van leges bij termijnoverschrijding wordt het
volgende opgemerkt.Het kabinet acht op zichzelf zowel het instrument van de lex silencio
positivo als de legeskorting bruikbaar om termijnoverschrijding bij vergunningverlening
tegen te gaan. De overwegingen om de bepalingen over legeskorting uit het
wetsvoorstel te schrappen zijn gelegen in de ontwikkeling van een generiek
instrumentarium om de problematiek van de termijnoverschrijding aan te pakken,
te weten het voorstel voor de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.3 Zoals in de memorie van toelichting (p. 37) al is gesteld,
blijft het streven van het kabinet onverminderd gericht op het aanpakken van
het probleem van termijnoverschrijding, ook bij de uitgebreide procedure.
Omdat het instrument van de lex silencio positivo zich niet leent voor de
uitgebreide procedure, voorziet de Wabo hierin alleen bij de reguliere procedure.
Hoewel het kabinet ook hecht aan een financiële prikkel tegen termijnoverschrijding,
wordt eerst de parlementaire behandeling van de genoemde wetsvoorstellen en
de werking daarvan in de praktijk afgewacht. Mocht blijken dat er in aanvulling
op deze algemene regelingen nog additionele voorzieningen wenselijk zijn,
zal worden overwogen om bijzondere voorzieningen in de onderhavige wet op
te nemen.De vragen van de leden van de VVD-fractie over de visie van het kabinet
op de uitspraak van de VNG dat de leges zullen stijgen en over de uitspraak
van het IPO dat duidelijkheid wenst over een «tegemoetkoming in de stijgende
bestuurslasten», zullen worden beantwoord in hoofdstuk 8.6. TOEZICHT EN HANDHAVINGDe leden van de CDA-fractie vragen waarom het kabinet er niet voor kiest
om een resultaatsverplichting in het wetsvoorstel op te nemen van maximaal
twee inspectiebezoeken per jaar en daarbij de verdere invulling te kiezen
overeenkomstig de milieuwethandhaving.Het kabinetsstandpunt dat ondernemers maximaal twee keer per jaar door inspecteurs bezocht mogen worden, is ingenomen in het kader van het
project Eenduidig toezicht1 en heeft uitsluitend
betrekking op reguliere controlebezoeken van rijksinspecties aan MKB-bedrijven.
Om zwaarwegende redenen (zoals risicoanalyses en daarop gebaseerde herhalingsinspecties,
internationale wet- en regelgeving, niet-naleving en incidenten) kan van dit
maximum worden afgeweken. Het is een goede zaak wanneer alle betrokken overheidsinstanties
ernaar streven om het aantal inspectiebezoeken per ondernemer per jaar te
beperken, maar het gaat te ver om daarvoor in de wet een maximum voor te schrijven.
Een goede vervulling van de toezichttaak maakt het soms noodzakelijk dat er
meerdere bezoeken worden afgelegd om een ondernemer te bewegen de voor hem
geldende regels na te leven. In andere gevallen kan met het plannen van minder
bezoeken worden volstaan. Een en ander wordt in belangrijke mate bepaald door
het nalevingsgedrag van de betrokken ondernemer, maar ook door de risico’s
die hij veroorzaakt bij niet-naleving van de Wabo. Overigens past de Wabo
in het streven naar beperking van het aantal inspectiebezoeken.De leden van de CDA-fractie constateren dat verschillende bestuursorganen
de bevoegdheid krijgen om toezichthoudende ambtenaren aan te wijzen en niet
slechts het bevoegd gezag de handhaving zal uitvoeren. Ook de leden van de
VVD-fractie hebben enkele vragen gesteld over de rolverdeling tussen gemeente,
provincie, waterschappen en Rijk ten aanzien van het toezicht op de omgevingsvergunning,
de rol van de VROM-inspectie en de informatie-uitwisseling tussen de betrokken
instanties over verkregen informatie en over controle-ervaringen. Zij vragen
welke maatregelen worden genomen om dubbele controles te vermijden en om de
controles die worden gehouden inhoudelijk en procedureel optimaal te laten
verlopen.Bij de beantwoording van deze vragen moet onderscheid worden gemaakt tussen
de zorgplicht voor de handhaving, inclusief het nalevingstoezicht, en het
interbestuurlijke toezicht.De zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van de Wabo berust uitsluitend
bij het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag is primair verantwoordelijk voor
een adequate handhaving en toezicht op de naleving van de Wabo. In dat kader
moet het bevoegd gezag onder meer een handhavingsbeleid vaststellen, een zogenaamde
toezichtstrategie formuleren, zorgen voor voldoende deskundige toezichthoudende
ambtenaren, de toezichtwerkzaamheden programmeren in een handhavingsuitvoeringsprogramma
en zorgen voor werkinstructies voor de toezichthouders. Deze en andere kwaliteitseisen
voor de handhaving zullen worden geregeld in het in voorbereiding zijnde Besluit
omgevingsrecht naar het model van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer.
Het bevoegd gezag is in beginsel vrij in de keuze op welke wijze het aan de
kwaliteitseisen voldoet.In de memorie van toelichting (p. 54) zijn vier redenen aangegeven waarom
het wenselijk is dat ook andere bestuursorganen dan het bevoegd gezag toezicht
moeten kunnen uitoefenen. De belangrijkste reden is dat de provincies als
bevoegd gezag ervoor moeten kunnen kiezen om niet zelf de benodigde deskundigheid
en capaciteit op het gebied van bouwen woningtoezicht op te bouwen –
zeker als het gaat om maar een beperkt aantal provinciale vergunningplichtige
situaties – maar om samenwerking aan te gaan met de gemeenten waarin
zich die situaties voordoen. Maar ook wanneer de provincie gemeentelijke toezichthouders
inschakelt, houdt zij de touwtjes in handen.Een andere belangrijke reden kan zijn dat het gaat om een situatie waarin
een ander bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om een verklaring van geen bedenkingen
af te geven aan het bevoegd gezag en er derhalve sprake is van een grote betrokkenheid
van dat bestuursorgaan. Onder meer voor deze situaties zal het Besluit omgevingsrecht
bepalen dat hetbevoegd gezag gehouden is zorg te dragen voor
de afstemming van zijn handhavingsbeleid en zijn handhavingsuitvoeringsprogramma –
en dus ook van zijn toezichtwerkzaamheden – met de andere betrokken
bestuursorganen. Verder moet het bevoegd gezag inzicht verschaffen in de samenwerkings-
en afstemmingsafspraken die het met anderen heeft gemaakt. Gedeputeerde staten
coördineren de uitvoering van deze verplichtingen op grond van artikel
5.4 van het wetsvoorstel.Het in de Wabo voorgestelde interbestuurlijk toezicht van de VROM-inspectie
richt zich op de kwaliteit van de uitvoering (waaronder vergunningverlening)
en de handhaving van de Wabo en de betrokken wetten door gemeenten en provincies,
inclusief de kwaliteit van de organisatie van de handhaving van de Wabo en
de betrokken wetten door de provincies. Om die kwaliteit te kunnen controleren
is het nodig dat de VROM-inspectie ook bedrijven, instellingen, e.d. bezoekt.
De provincie oefent volgens het wetsvoorstel Wabo alleen interbestuurlijk
toezicht uit op de kwaliteit van de organisatie van de handhaving van de Wabo
en de betrokken wetten door de gemeenten. Daarvoor is het niet nodig dat de
provincie bedrijven, instellingen, e.d. bezoekt. De in het wetsvoorstel voorgestelde
rolverdeling zou in de toekomst onder invloed van het hierna vermelde in voorbereiding
zijnde advies van de Commissie Oosting en het daarover in te nemen kabinetsstandpunt
verandering kunnen ondergaan.De leden van de CDA-fractie verzoeken tevens om de conclusies van de Bestuurlijke
Werkgroep-Alders in het rapport «Interbestuurlijk toezicht herijkt»
scherper in het wetsvoorstel te verwerken.Naar aanleiding van het rapport «Interbestuurlijk toezicht herijkt»
heeft, conform het over dat rapport uitgebrachte kabinetsstandpunt van 31 mei
20071, reeds een doorlichting van de specifieke
toezichtarrangementen van onder andere de Wabo plaatsgevonden. Bij deze doorlichting
is uitvoerig ingegaan op de motieven daarvoor en zijn mogelijke alternatieven
in overweging genomen. Aan het verzoek van de leden van de CDA-fractie is
derhalve reeds tegemoetgekomen. Momenteel bereidt de Commissie Doorlichting
Interbestuurlijke Toezichtarrangementen onder leiding van de heer Oosting
een beoordeling van onder andere de Wabo-doorlichting en een advies ter zake
voor. Het kabinet zal vervolgens een standpunt over het advies van de Commissie
Oosting bepalen en de eventuele gevolgen voor de Wabo aangeven.De leden van de SP-fractie zien in de doorwerking van het idee van één
bevoegd gezag problemen ontstaan bij de handhaving en de calamiteitenbestrijding.
Bij calamiteiten is de burgemeester eindverantwoordelijk en dient hij wel
over de juiste informatie te beschikken om adequaat te kunnen optreden. Zij
vragen hoe is voorzien in het voorkomen van situaties waarin bij calamiteiten
de informatie en de bevoegdheden zijn versnipperd.Wij onderkennen het belang van een toereikende informatieverstrekking
aan de burgemeester ingeval van calamiteiten. Om die reden zal onder meer
de in hoofdstuk 17 van de Wet milieubeheer (Wm) opgenomen regeling voor ongewone
voorvallen met (mogelijke) nadelige gevolgen voor het milieu ook van toepassing
zijn op inrichtingen waarvoor na de inwerkingtreding van de Wabo een omgevingsvergunning
is vereist. Het voorstel voor de invoeringswet zal erin voorzien dat artikel
17.2 van de Wm zodanig wordt gewijzigd dat de exploitant van een inrichting
waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, wordt verplicht melding te doen
van zodanige ongewone voorvallen aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning.
Ingevolge het derde lid van dat artikel zal het bestuursorgaan waaraan is
gemeld, vervolgens onverwijld onder meer de burgemeesters van de betrokken
gemeenten moeten informeren.Daarnaast zullen B&W in alle gevallen waarin sprake is van een ander
bevoegd gezag dan B&W, als adviseur worden aangewezen. Artikel 3:7 van
de Awb verplicht het bestuursorgaan waaraan advies wordt uitgebracht ertoe
om alle gegevens aan de adviseur ter beschikking te stellen die nodig zijn
voor een goede vervulling van zijn taak. Hiermee wordt bewerkstelligd dat
burgemeester en wethouders al in een vroeg stadium voldoende informatie krijgen
over projecten die onder de bevoegdheid van gedeputeerde staten vallen. In
artikel 3.12 is bij nota van wijziging voorts een grondslag opgenomen om in
bij amvb te bepalen gevallen daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift
te zenden van het ontwerpbesluit, respectievelijk het genomen besluit. Op
die manier kan verder worden gewaarborgd dat gemeenten op de hoogte zijn van
de besluitvorming ter zake van bijvoorbeeld risicovolle inrichtingen.7. UITVOERINGSASPECTENUitvoeringsregelgevingDe leden van de PvdA-fractie vragen of het wetsvoorstel de mogelijkheid
voor de aanvrager biedt om één contactpersoon te eisen. Tevens
vragen zij of het wetsvoorstel het mogelijk maakt te werken met één
aanvraagformulier of één set van voorwaarden.De procedure van de omgevingsvergunning start in de meeste gevallen met
het indienen van een aanvraag bij het gemeentelijk loket. In veel gevallen
vindt vooruitlopend daarop vooroverleg met de gemeente plaats. Hoe het loket
wordt ingericht, is primair de verantwoordelijkheid van de gemeente. Hierover
is niets wettelijk geregeld. Wel zijn in de pilots al de nodige ervaringen
opgedaan en is bekeken hoe informatieoverdracht tussen de vergunningaanvrager
en de verschillende specialisten binnen de gemeente het beste kan plaatsvinden.
Een en ander is in belangrijke mate afhankelijk van de complexiteit van de
vergunningaanvraag. Bij de eenvoudige aanvragen kan vaak volstaan worden met
een frontoffice-medewerker die de nodige informatie verstrekt. Bij de complexere
aanvragen wordt in veel gevallen een accountmanager aangesteld die zorgt voor
een spoedige behandeling van de aanvraag. In een aantal gemeenten is tevens
een accountmanager voor bepaalde categorieën bedrijven, zoals de horeca,
aangesteld. Het Ministerie van VROM faciliteert dit proces. Zo is samen met
het Ministerie van Economische Zaken een leidraad gemeentelijk accountmanagement
opgesteld.Het wetsvoorstel zal het mogelijk maken om met één (digitaal)
formulier een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen. Dit wordt
uitgewerkt in het Besluit en de Ministeriële regeling omgevingsrecht
en krijgt praktisch vorm in de Landelijke Voorziening Omgevingsloket. De indieningsvereisten
worden op rijksniveau geüniformeerd met de mogelijkheid voor de gemeenten
om deze vereisten in beperkte mate aan te vullen aan lokale omstandigheden.Kennisoverdracht, invoeringsbegeleiding en voorlichtingDe leden van de PvdA-fractie en van de SGP-fractie hebben een aantal vragen
gesteld over de invoering van de Wabo. Zij vragen naar een rapportage over
de pilots en of het aantal pilots wordt uitgebreid.De effectiviteit en efficiëntie van de Wabo staat of valt, zoals
de leden van de PvdA-fractie terecht stellen, met de uitvoering. In de afgelopen
jaren is in nauw overleg met alle betrokken overheden (VNG, IPO, UvW) een
groot aantal activiteiten ontplooid om de bestuursorganen voor te bereiden
op de invoering van de Wabo. Centraal bij deze activiteiten stonden het in
kaart brengen van de gevolgen van de Wabo voor de werkprocessen en het ontwikkelen
van instrumenten om de invoering zo soepel mogelijk te laten verlopen. De
pilots hebben daarbij een belangrijke rol gespeeld. Een eindrapportage
met betrekking tot de pilots heeft de Kamer onlangs ontvangen.1 De resultaten uit de pilots laten zien dat invoering van de omgevingsvergunning
mogelijk en gewenst is. Wij hechten grote waarde aan de uitkomsten van de
pilots. De pilots zijn zowel voor het Ministerie van VROM als voor de betrokken
overheden van grote waarde geweest voor het opdoen van ervaringen. De resultaten
van de pilots zijn gebruikt om het wetsvoorstel te verbeteren en een goed
werkbare wet te creëren. Zo vloeit een aantal wijzigingen uit de bij
deze nota aangeboden nota van wijziging rechtstreeks voort uit de uitkomsten
van pilots, te weten Chemelot en Moerdijk. Juist door de pilots zijn vroegtijdig
knelpunten aan het licht gekomen waarmee thans rekening kan worden gehouden.
Tevens blijkt uit de pilots dat men de wettelijke regeling echt nodig heeft
om daadwerkelijk één procedure te kunnen doorlopen en tot één
besluit te kunnen komen. Met de eindrapportage zijn de betreffende pilots
afgesloten. Het is niet de bedoeling om het aantal pilots uit te breiden.
Dat neemt niet weg dat op verschillende plaatsen in het land nog steeds ervaring
wordt opgedaan met de toepassing van de systematiek van de Wabo. Deze ervaringen
worden vanzelfsprekend in het vervolgtraject bij de verdere implementatiebegeleiding
meegenomen.Er is derhalve al geruime tijd voor de inwerkingtreding van een wettelijke
regeling intensief samengewerkt met de praktijk om te komen tot een goede
invoering. De pilots leveren naast belangrijke informatie voor de inhoud van
de wet ook belangrijke kennis voor de overheden bij het invoeren van de omgevingsvergunning.Overheden aan de slagAl deze inspanningen hebben er toe geleid dat het gedachtegoed van de
Wabo al bij vele gemeenten en provincies «leeft». Het past in
de gedachte van de resultaten van de VNG-commissie Jorritsma. Op provinciaal
en lokaal niveau zijn er veel initiatieven om op bestuurlijk-, management-
en medewerkersniveau iedereen mee te krijgen in een andere manier van denken:
namelijk niet meer het product vergunning staat centraal, maar het initiatief
van de aanvrager in zijn totaal. Dit wordt ook wel «het van aanbodgericht
denken naar vraaggericht denken» genoemd. Met de Wabo hebben overheden
een concreet instrument in handen om de verbetering van de dienstverlening
vorm te geven. In de praktijk zien we dan ook dat veel overheden bezig zijn
om zich voor te bereiden op de Wabo.Zo zijn bij de betrokken overheden al meer dan 400 projectleiders omgevingsvergunning
aangesteld. Er zijn inmiddels zo’n 25 projectleiderskringen samengesteld.
Dit zijn kenniskringen waarin ervaring wordt gedeeld en vraagstukken worden
uitgediept. Deze kringen zijn verspreid over heel Nederland en houden zich
bezig met een grote verscheidenheid aan onderwerpen rondom de Wabo. Bij de
kringen zijn naast gemeenten ook provincies en waterschappen betrokken. In
totaal nemen 144 gemeenten, 5 provincies en 6 waterschappen deel aan een projectleiderskring.
Doelstelling van de projectleiderskring is het samen ontwikkelen van bepaalde
kennis die nodig is om te komen tot een goede invoering.Ook de betrokken rijksuitvoeringsorganisaties zijn inmiddels actief aan
de slag. Het Ministerie van VROM (Externe Veiligheid, daar waar het gaat om
defensie-inrichtingen) en het Ministerie van EZ (mijnbouwwetgeving, daar waar
het gaat om vergunningen mijnbouwinrichtingen) zijn bij de invoering van de
Wabo bevoegd gezag. Het Ministerie van OCW en LNV die een adviserende rol
hebben richting bevoegd gezag, zullen te maken krijgen met een andere manier
van werken. Alle betreffende departementen hebben inmiddels een projectorganisatie
ingesteld.De overheden worden vanuit het Ministerie van VROM actief ondersteund
door middel van kennisoverdracht, begeleiding en verdere instrumentontwikkeling.
Dit wordt hieronder verder toegelicht.Bedrijven aan de slagBedrijven zijn ook actief aan de slag met de Wabo. Inmiddels hebben verschillende
koepel- en brancheorganisaties (VNO-NCW, Metaal-Unie, Aedes, MKB-Nederland)
de nodige voorlichting over de Wabo verzorgd. VNO-NCW en Metaal-Unie hebben
in de afgelopen periode al tien voorlichtingsbijeenkomsten verzorgd. Zij hebben
aangegeven dit ook de toekomst te blijven doen. De komende maanden worden
samen met partijen als Bouwend Nederland, VNO-NCW, MKB-Nederland, Raad voor
de Nederlandse Detailhandel en Aedes praktijkproeven uitgevoerd om in kaart
te brengen op welke wijze het bedrijfsleven zelf zijn eigen proces moet (her)inrichten
om de omgevingsvergunning aan te vragen. Het vergt immers ook van de aanvrager
een meer integrale manier van werken en aanvragen. Daarbij wordt ook gekeken
naar de ICT-mogelijkheden. De ervaringen hiermee worden gebruikt bij de verdere
vormgeving van de voorlichtingsdocumenten over de Wabo.Kennisoverdracht en begeleidingHet Kennisplein omgevingsvergunning (www.omgevingsvergunning.
vrom.nl) blijkt een zeer belangrijke informatiebron. Het kennisplein
wordt gemiddeld door zo’n 1500 bezoekers per week bezocht. Ook zijn
er 1800 abonnementen op de digitale Nieuwsflits over de Wabo. In 2006 zijn
samen met de VNG zeer drukbezochte roadshows georganiseerd. In totaal waren
hierbij 1000 personen aanwezig. Ook de Vereniging Bouwen Woningtoezicht Nederland
en Stadswerk hebben regionale bijeenkomsten georganiseerd, waarbij door VROM-medewerkers
specifiek in werd gegaan op vragen van de aanwezigen. In het voorjaar van
2007 heeft het Ministerie van VROM vijf Masterclasses omgevingsvergunning
georganiseerd, die bezocht zijn door 270 projectleiders Wabo en ICT van gemeenten
en provincies. Verder wordt er door VROM gewerkt met zogenaamde regionale
contactambtenaren die de gemeenten, provincies en waterschappen ondersteunen
bij de invoering en ingaan op specifieke lokale vragen. Tevens is er een helpdesk
waar een ieder met vragen over de omgevingsvergunning terecht kan.Er zijn diverse handreikingen opgesteld die veelvuldig worden gedownload.
Zo is de Wegwijzer module ICT (Implementatie ICT-voorzieningen) al meer dan
2500 keer gedownload. De onlangs verschenen Wegwijzer module OPOV (Ontwerp
proces en organisatie vergunningverlening) is al meer dan 1200 keer gedownload.
Ook op het gebied van toezicht en handhaving worden nog de nodige instrumenten
ontwikkeld. Deze instrumentontwikkeling vindt zoveel mogelijk samen of door
de praktijk zelf plaats. Op deze wijze ontstaan er instrumenten die aansluiten
bij de praktijkvragen. Zo ontwikkelt de Vereniging BWT Nederland samen met
het Platform Vereniging Milieuhandhaving Grote Gemeenten en het Landelijk
Netwerk Brandpreventie een integraal toezichtprotocol.ICTOp het gebied van de ICT vinden er veel activiteiten plaats waarmee de
praktijk wordt voorbereid op de invoering van de Wabo. Met een vaste groep
decentrale overheden (25 deelnemers), de Implementatiekerngroep (IKG) genoemd,
wordt praktijkervaring opgedaan met enkele losse ICT-modules die gezamenlijk
de opmaat vormen voor de Landelijke Voorziening Omgevingsloket (LVO). De LVO
wordt een voorziening die het mogelijk maakt een elektronische aanvraag omgevingsvergunning
bij het bevoegd gezag in te dienen. De LVO bestaat uit een vragenboom die
leidt tot een formulier op maat. Er worden uitsluitend vragen gesteld over
die vergunningstelsels die van toepassing zijn op de aanvraag. De LVO bevat
tevens een dossiermodule, zodat de aanvraag, incl. indieningvereisten, digitaal voor de behandelende instantie beschikbaar is. Om ervaring
op te doen in de aanloop naar één aanvraagformulier voor de
omgevingsvergunning is door het Ministerie van VROM samen met EGEM binnen
het project eFormulieren een geïntegreerd elektronisch formulier ontwikkeld
voor de Bouw-, Reclame-, In- en uitrit-, Kap- en Sloopvergunning, ook wel
aangeduid als het BRIKS-formulier. Het BRIKS-formulier wordt op dit moment
beproefd door de IKG en door vergunningaanvragers.Implementatie ICT-teams (I-teams) helpen overheden bij de invoering van
de elektronische overheid. Zij doen dit door op bestuurlijk niveau afspraken
te maken en prioriteiten te stellen en vervolgens deze te vertalen in een
realisatieplan elektronische dienstverlening. In dit plan staan voor 12 beleidsprogramma’s
(ook voor de omgevingsvergunning) welke stappen de gemeenten moeten maken
en welke middelen hiervoor gereserveerd dienen te worden om die programma’s
in te voeren. Het manifest «Betere dienstverlening, minder administratieve
lasten met de elektronische overheid» dat de i-teams mogelijk maakt,
is op 18 april 2006 door de betrokken overheden ondertekend.Bovenstaand overzicht laat zien dat de praktijk zich op diverse terreinen
al voortvarend voorbereidt op de invoering van de Wabo. Vanuit VROM en de
branchepartijen zal nog de nodige invoeringsondersteuning aan de praktijk
blijven worden gegeven. Met een dergelijke grondige voorbereiding valt niet
uit te sluiten dat zich niettemin toch invoeringsproblemen zullen voordoen.
Het streven is erop gericht deze problemen zo snel mogelijk op te lossen.Duidelijk is wel, dat er nog grote verschillen zijn tussen gemeenten.
Voor sommige gemeenten is de Wabo een logisch sluitstuk van een ontwikkeling
naar betere dienstverlening die op lokaal niveau al lang in gang is gezet.
Deze gemeenten zullen naar verwachting weinig problemen hebben met de invoering
van de Wabo. Andere gemeenten, waar een dergelijke ontwikkeling nog niet in
gang is gezet, hebben een langere weg te gaan om te komen tot een adequate
uitvoering van de Wabo. Daarom zullen de activiteiten in het kader van de
invoeringsbegeleiding onverminderd worden voortgezet. Dat is een van de redenen
waarom de inwerkingtreding van de wet enigszins is uitgesteld.8. TOETSING VAN DE GEVOLGEN VAN DE WETBestuurlijke lasten voor gemeenten, provincies en rechtspraakDe leden van de fracties van de PvdA, SP, VVD en SGP hebben een aantal
vragen gesteld over de administratieve en bestuurlijke lasten ten gevolge
van het wetsvoorstel. Zij vragen of hiernaar onderzoek is verricht.In 2005 is op basis van het voorontwerp van het wetsvoorstel in opdracht
van het Ministerie van VROM door een adviesbureau onderzoek verricht naar
de administratieve en bestuurlijke lasten van de omgevingsvergunning (SIRA-onderzoek).1 Dit onderzoek is mede begeleid door vertegenwoordigers
van VNG, IPO en UvW. In hoofdstuk 9 van de memorie van toelichting is uitgebreid
aandacht besteed aan de resultaten van dit onderzoek.Uit dit onderzoek blijkt dat de administratieve lasten voor bedrijven
met ruim € 33 mln. dalen en voor burgers met € 3 mln.
Uit onderzoek2 naar de digitale indiening van
de omgevingsvergunning blijkt dat met de inzet van ICT deze daling nog verder
kan doorzetten. Wanneer bij de aanvraag van een vergunning in 40% van
de gevallen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van een digitale aanvraag,
neemt het bedrag voor de bedrijven toe met circa € 31 mln.In 2006 hebben de provincies nader onderzoek gedaan naar de bestuurlijke
lasten voor de provincies (Cebeon-onderzoek).3
Dit onderzoek bevestigt de richting van het in opdracht van het ministerie
uitgevoerde onderzoek, zij het dat de met de Wabo gemoeide bedragen
ten aanzien van de bestuurlijke lasten hoger zijn.Over de omvang en de financiering van de bestuurlijke lasten vindt op
dit moment nog op ambtelijk en bestuurlijk niveau overleg plaats met de betrokken
overheden: VNG, IPO, UvW en de Ministeries van VROM en BZK. Het gaat hierbij
niet alleen om de lasten die voortvloeien uit het onderhavige wetsvoorstel,
maar ook om andere wijzigingen in de VROM-regelgeving, zoals de Wro, het Activiteitenbesluit
en het Gebruiksbesluit. Lasten en opbrengsten kunnen zo in samenhang worden
bezien. Bij de bestuurlijke lasten moet onderscheid gemaakt worden tussen
structurele en eenmalige bestuurlijke lasten.Structurele bestuurlijke lasten voor gemeentenDe structurele bestuurlijke lasten voor de gemeenten bedragen volgens
het SIRA-onderzoek in de huidige situatie circa € 379 mln. per jaar.
Het gaat om de lasten in de fase van de aanvraag, beoordeling van de aanvraag
en opstellen van vergunning en voorschriften, bezwaarprocedures en inspecties.
Lasten in de beroepsfase zijn buiten beeld gelaten. Van deze totale lasten
heeft € 16 mln. betrekking op de aanvraagfase, € 339 mln.
op de beoordelingsfase, € 9 mln. op de bezwaarfase en € 33
mln. op de toezichtfase.De structurele bestuurlijke lasten zullen door de introductie van de Wabo,
volgens dit onderzoek, in het minimale scenario iets dalen en in het maximale
scenario iets stijgen. Het verwachte effect is ten hoogste 2,7% stijging
dan wel daling. De belangrijkste factor voor een stijging of daling is de
tijd die aan coördinatie wordt besteed en dus op de manier waarop deze
coördinatie in het vergunningproces is ingericht. Uit de eindrapportage
van de pilots blijkt dat de sleutel tot het verlagen van de bestuurlijke lasten
is gelegen in verbetering van de procesorganisatie.De leden van de PvdA-fractie vragen of uit de pilots blijkt dat de bestuurlijke
lasten toenemen met een factor drie. De leden van de VVD-fractie refereren
in dit verband aan een becijfering van de VNG.In de brief aan de Kamer d.d. 21 maart 2007 heeft de VNG inderdaad
opgemerkt dat uit eerste berekeningen blijkt dat de bestuurlijke lasten met
een factor twee à drie zullen toenemen in verhouding tot de vermindering
van de administratieve lasten. Het is echter niet geheel duidelijk waarop
de VNG deze berekening baseert. Uit de pilots blijkt evenmin dat er sprake
is van zo’n stijging van de bestuurlijke lasten. Uit de pilot van de
gemeente Ede blijkt dat er na de invoering van de omgevingsvergunning en het
gebruik van ICT sprake zal zijn van een verlaging van de (structurele) bestuurlijke
lasten. Ook blijkt uit de Business-case Groningen dat een gemeente die in
zijn organisatie de mogelijkheden van het wetsvoorstel voor integratie en
afstemming benut, de structurele lasten ziet dalen, terwijl een gemeente die
kiest voor een minimale aanpassing en volstaat met alleen maar coördinatie,
de lasten ziet stijgen.Mede op basis van deze ervaringen zijn wij ervan overtuigd dat op termijn
sprake zou moeten zijn van een besparing op bestuurlijke lasten bij de gemeenten
ten gevolge van de omgevingsvergunning. Op gemeentelijk niveau is immers geen
sprake van een toename van taken – de omgevingsvergunning bundelt de
bestaande vergunningen – maar van een andere organisatie van de uitvoering
van deze taken. Een andere inrichting van het vergunningproces waarmee besparingen
(synergie-effecten) bij de administratieve verwerking van aanvragen, archivering
e.d. zijn te behalen. Ook door de gecombineerde publicatie van (ontwerp) besluiten
en door minder bezwaar- en beroepsprocedures is er een besparing te realiseren.
Door het vergunningproces te ondersteunen met ICT is er een verdere besparing
mogelijk. Uiteindelijk is er dus door het slim inrichten van het vergunningproces
en door goed te kijken naar de inbedding in de organisatie –
ondersteund door ICT – op termijn een daling van bestuurlijke lasten
bij de gemeenten mogelijk.Structurele bestuurlijke lasten voor provinciesVoor de provincies is volgens het SIRA-onderzoek in beide scenario’s
een stijging van de structurele bestuurlijke lasten te verwachten, omdat de
provincies een groter aantal vergunningen zullen gaan afgeven. Hierbij kan
gedacht worden aan de thans gemeentelijke vergunningen voor bouwen, kappen
van bomen, in- en uitrit, etc. bij provinciale milieu-inrichtingen. De stijging
is geraamd op ruim 10 % (van € 18 mln. naar ruim € 20
mln.). Het Cebeon-onderzoek komt echter met grotere getallen. Met name de
coördinatielast van de provincies wordt in dit onderzoek begroot op € 5
mln. (€ 2 mln. in het SIRA-onderzoek). De in dit onderzoek begrote
stijging van de structurele bestuurlijke lasten van € 42 mln. (vergunningverlening)
en € 51 mln. (handhaving) betreft een verschuiving van deze kosten
van gemeenten naar provincies.De hoogte van de coördinatielasten en een eventuele vergoeding hiervan
door het Rijk vormen nog voorwerp van overleg. Uit de pilot textielbedrijf
Koninklijke Ten Cate (samen met provincie Overijssel, gemeente Hellendoorn
en waterschap Regge en Dinkel) blijkt dat de bestuurlijke lasten van de provincie
in deze pilot toenemen met 34%. Wel wordt hierbij opgemerkt dat deze
pilot niet representatief is voor de gehele werkvoorraad. Hier ging het om
een meervoudig, complex bedrijf. In de pilotrapportage wordt dan ook opgemerkt
dat dit nog niets zegt over de bestuurlijke lasten ten gevolge van de Wabo
in zijn algemeenheid. Bij de coördinatielast zal ook bekeken moeten worden
of deze last door een kwalitatief goede uitvoering zoveel mogelijk beheerst
kan worden.Op provinciaal niveau zal het meer inspanning kosten om deze coördinatielasten
weg te werken dan bij gemeenten. Dit is niet zo vreemd, omdat de provincies
er taken bij krijgen. Het is hoopgevend dat provincies voluit en met veel
enthousiasme bezig zijn met de implementatie van de omgevingsvergunning. Hierbij
wordt de samenwerking met de gemeenten en de voordelen die dit biedt in andere
dossiers benadrukt. Ook wordt er in een aantal provincies al onderzocht of
er niet meer samengewerkt kan worden in gezamenlijke diensten. Dit teneinde
zo efficiënt en effectief mogelijk inhoud te geven aan de uitvoering
van de vergunningverlening en handhaving. De verhoging van de kwaliteit van
de uitvoering is een ambitie die hiermee gelijk oploopt. Hierop is reeds in
hoofdstuk 1 ingegaan.Ten aanzien van met name de kosten die gemoeid zijn met de handhaving
(inclusief de uitvoering van de regierol bij de handhaving) wordt op dit moment
nog een nader onderzoek verricht. De kosten die gemoeid zijn met vergunningverlening
voor het bouwen kunnen – net als in de huidige situatie door gemeenten –
verhaald worden via leges. De leges voor deze vergunningen worden immers niet
meer door de gemeenten geheven, maar door de provincies. De wijze waarop en
de mate waarin dit gebeurt, behoort tot de autonomie van in dit geval de provincies,
zij het dat deze maximaal kostendekkend mogen zijn. Wanneer een provincie
over de uitvoering van deze taken afspraken maakt met de gemeenten, kan de
financiering daarvan uit deze leges plaatsvinden.Eenmalige kosten voor gemeenten en provinciesNaast de structurele bestuurlijke lasten brengt de invoering van de Wabo
eenmalige kosten met zich mee. Deze kosten zijn in het SIRA-onderzoek in totaal
voor alle overheden geraamd op € 52 mln. De kosten bestaan uit:
het kennisnemen van de nieuwe regelgeving, het aanpassen van de organisatie
en het ontwikkelen van de competenties van vergunningverleners en handhavers.
In het Cebeon-onderzoek worden de initiële kosten voor de
provincies geraamd op ca. € 5,5 mln. De VNG heeft in het kader van
de genoemde ambtelijke werkgroep bestuurlijke lasten aangegeven dat zij de
door SIRA begrote invoeringskosten van de Wabo te gering geacht.Over de eenmalige kosten en de financiering daarvan vindt ook nog nader
overleg plaats met de betrokken overheden. Zonder op de resultaten van dit
overleg vooruit te willen lopen hechten wij eraan op te merken dat goed gekeken
moet worden in hoeverre de kosten vallen toe te rekenen aan de invoering van
de omgevingsvergunning. Zo wordt in de pilotrapportage door Ede opgemerkt
dat niet alle kosten aan de Wabo zijn toe te rekenen. «Veel kosten hebben
betrekking op eigen gemeentelijke plannen en initiatieven die parallel lopen
met de omgevingsvergunning». De vraag is gerechtvaardigd of en in hoeverre
bepaalde kosten behoren tot de normale bedrijfskosten. Het Ministerie van
VROM verleent aanzienlijke implementatieondersteuning in de vorm van handreikingen,
kennisoverdracht, communicatie etc. Al deze factoren zullen tijdens het overleg
in beschouwing genomen moeten worden.De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de bestuurlijke lasten
opwegen tegen de voordelen voor burgers en bedrijven. De leden van de SP-fractie
vragen of het kabinet de maatschappelijke kosten in beeld kan brengen en aangeven
hoe die opwegen tegen de baten aan de andere kant van het loket. Zij refereren
in dit verband aan uitspraken van de VNG die heeft berekend dat het hele «Wabo-circus»
wordt opgetuigd voor slechts 15% van de aanvragen.Uitgangspunt bij het opstellen van het wetsvoorstel is geweest dat de
administratieve lasten zouden dalen en dat de bestuurlijke lasten niet significant
zouden mogen stijgen. Op gemeentelijk niveau is de stelling niet al te gedurfd
dat op termijn winst valt te behalen. Op provinciaal niveau zal het meer inspanning
kosten om de coördinatielasten weg te werken. Maar nog los van deze kwantitatieve
discussie achten wij op zichzelf de Wabo al waardevol. Allereerst blijkt dat
de Wabo een belangrijke bijdrage levert aan de verbetering van de dienstverlening
aan burgers en bedrijven. In dit verband wordt erop gewezen dat de invoering
van de Wabo voor veel gemeenten mede aanleiding is om hun vergunningstelsels
en de organisatie daarvan aan een kritische doorlichting te onderwerpen. De
Wabo heeft hiermee een belangrijk spin-off effect. Daarnaast zijn de door
de VNG genoemde aantallen van gevallen van samenloop gebaseerd op de huidige
vergunningenpraktijk, waarin vergunningen afzonderlijk moeten worden aangevraagd.
Goed denkbaar is dat veel meer vergunningen straks gecombineerd zullen worden
aangevraagd.Met de Wabo wordt de procedure van vergunningverlening volledig geüniformeerd.
Daarmee ontstaat één uniforme procedure die op alle vergunningaanvragen
betrekking heeft en duidelijkheid creëert bij vergunningaanvragers en
derdebelanghebbenden. De Wabo maakt derhalve het vergunningproces veel transparanter.
Ook het feit dat de omgevingsvergunning de vergunningverlener dwingt om de
voorschriften op elkaar af te stemmen betekent winst. Evenals het feit dat
er één uniforme beroepsprocedure is. Het verbeteren van de kwaliteit
van het overheidshandelen door eenduidiger, transparanter, sneller te opereren
is een verbetering die verder gaat dan de vermindering van de administratieve
lasten sec.Bij de discussie over de bestuurlijke lasten in samenhang met de administratieve
lasten dreigt uit het oog te worden verloren dat met de Wabo veel ergernis
die nu bij de vergunningaanvragers bestaat, tot het verleden gaat behoren.
Deze kwalitatieve verbeterslag ten gevolge van de Wabo, samengevat in de term
dienstverlening, is niet in de omschrijving van administratieve lastenvermindering
meegenomen. Alles afwegende zijn wij ervan overtuigd dat met de Wabo een kwaliteitsverbetering
van het overheidshandelen wordt bewerkstelligd die maatschappelijk
belangrijk is en zeker opweegt tegen een mogelijke verhoging van bestuurlijke
lasten.De leden van de PvdA-fractie stellen dat het mogelijk blijft om niet te
werken met een omgevingsvergunning, zodat de gemeenten twee processystemen
in de lucht moeten houden: één voor de integrale aanvraag en één
voor de opgeknipte aanvraag («cafetariamodel»).Het «cafetariamodel» komt als zodanig aan de orde in de brief
van de VNG aan de Kamer d.d. 21 maart 2007. De suggestie dat de gemeenten
straks twee processystemen in de lucht moeten houden, is echter onjuist. Elke
vergunning die integreert in de Wabo, wordt een omgevingsvergunning. In zoverre
is het onjuist te stellen dat het straks mogelijk blijft om niet te werken
met een omgevingsvergunning. In de toekomst zullen er geen bouw-, kap- of
milieuvergunningen meer bestaan. Er bestaan dan alleen nog omgevingsvergunningen
die betrekking hebben op één of meer van deze activiteiten.
Dit betekent dat een enkelvoudige bouwaanvraag (straks omgevingsvergunning
onderdeel bouw) het vergunningverleningproces van de omgevingsvergunning moet
doorlopen als ook een samengestelde, gecompliceerde, vergunningaanvraag waarin
meerdere activiteiten zijn samengevat. Het proces dat de gemeente moet inrichten,
moet derhalve zowel toepasbaar zijn voor de enkelvoudige aanvragen als voor
de meervoudige aanvragen. Overigens ondersteunt het digitale aanvraagformulier,
waarin door slimme vragenbomen de vergunningaanvrager wordt geholpen met zijn
aanvraag dit proces. Dit verandert niet, wanneer de aanvrager besluit tot
het «opknippen» van het project in deelprojecten. In dat geval
zal iedere aanvraag voor een omgevingsvergunning van een deelproject ditzelfde
vergunningproces doorlopen. Zodoende moet het bevoegd gezag maar één
processysteem in de lucht houden. Eerder in deze nota (hoofdstuk 4 onder het
kopje Gefaseerd verlenen van een omgevingsvergunning) is aangegeven dat het
overigens niet te verwachten is dat bedrijven veelvuldig gebruik zullen maken
van de mogelijkheid om een omgevingsvergunning in delen aan te vragen. Bovendien
is niet alles opknipbaar in verband met het criterium van de onlosmakelijke
samenhang.De leden van de fractie van de SP vragen of het kabinet de analyse deelt
dat de ervaren lasten en het ongenoegen over vertraging bij vergunningaanvragen
vooral worden veroorzaakt door achterstanden die zijn ontstaan door het saneren
van het ambtenarenapparaat, het gebrek aan integrale deskundigheid bij de
ambtenaren en het grote aantal conflicterende wet- en regelgeving. Voor het
oplossen hiervan zijn extra overleggen en uitbreiding van procedures naar
hun mening niet de oplossing.In de memorie van toelichting (p. 3–9) heeft een uitvoerige analyse
plaatsgevonden van de diverse redenen die hebben geleid tot het onderhavige
wetsvoorstel. Deze redenen hebben betrekking op zowel de structuur van de
huidige wet- en regelgeving als de uitvoering en handhaving van deze regelgeving.
Wij erkennen dat met dit wetsvoorstel niet alle problemen zullen worden opgelost.
Samen met de voor de uitvoering en handhaving verantwoordelijke overheden
wordt gezocht naar oplossingen die betrekking hebben op de kwantiteit en kwaliteit
van de ambtelijke ondersteuning bij de vergunningverlening en het toezicht.
Het wetsvoorstel draagt zeer nadrukkelijk bij aan de integratie van wet- en
regelgeving en het daarmee voorkomen van conflicterende weten regelgeving.
Dit gebeurt echter niet, zoals deze leden veronderstellen, door het creëren
van extra overleggen en uitbreiding van procedures, maar door uniformering
van procedures.De leden van de SP-fractie vragen of het kabinet onderkent dat met het
wetsvoorstel een bureaucratische tussenlaag ontstaat van overlegstructuren
die de betreffende overheden alleen maar geld en tijd kost.Het wetsvoorstel leidt op geen enkele wijze tot de introductie van een
nieuwe bureaucratische tussenlaag. Voor zover deze leden doelen op de introductie
van nieuwe samenwerkingsstructuren tussen de betrokken overheidsinstanties,
wordt opgemerkt dat de samenwerking betrekking heeft op de voorbereiding van
de besluitvorming door de bevoegde bestuursorganen (gemeente, provincie, Rijk)
ten aanzien van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving. Door
deze samenwerking wordt op geen enkele wijze een nieuwe tussenlaag geïntroduceerd,
maar wordt door de bevoegde bestuursorganen gestreefd naar een effectieve
en efficiënte uitvoering van de wetgeving. Het IPO wijst in zijn brief
naar de Kamer d.d. 23 april 2007 over de Wabo op de toegevoegde waarde
van de intensivering van de samenwerking onder invloed van de Wabo. Het IPO
ziet hier met name winst ten aanzien van andere dossiers, zoals luchtkwaliteit.De leden van de SP-fractie vragen hoe wordt voorzien in de financiering
van de kosten van het vooroverleg.Vooroverleg met de vergunningaanvrager kan een meerwaarde hebben uit een
oogpunt van informatie-uitwisseling en voorbereiding van de indiening van
het aanvraagformulier met de benodigde gegevens en bescheiden. Een goed vooroverleg
bevordert de snelheid en efficiency van de vergunningprocedure. De kosten
voor dit vooroverleg kunnen in de leges worden doorberekend, zo volgt uit
eerdergenoemde Handreiking kostentoerekening leges en tarieven. Met behulp
van deze handreiking kunnen de kosten en leges voor de vergunningverlening
op uniforme en transparante wijze worden berekend. De kosten voor het vooroverleg
behoren tot de directe kosten.De opmerkingen en vragen van de leden van de PvdA-fractie over fasering
en het opknippen van de vergunning zijn beantwoord in hoofdstuk 4, onder het
kopje Gefaseerd verlenen van een omgevingsvergunning.Administratieve lastenDe leden van de PvdA-fractie vragen of minder kosten leiden tot minder
administratieve lasten. Zij leggen daarbij een verband met de oprichting van
een uitvoerende omgevingsdienst in de provincie Overijssel. Zij vragen in
dat verband of wanneer het bevoegd gezag voor de locatie de provincie is,
de aanvrager ook voor bijvoorbeeld een aanvraag voor de bouw van een fietsenstalling
bij de provincie dient te zijn.Op de visie ten aanzien van het oprichten van omgevingsdiensten door de
provincie is reeds ingegaan op de daartoe strekkende vraag van de PvdA-fractie
in hoofdstuk 3 Bevoegd gezag. Door middel van bundeling van kennis en capaciteit
in dergelijke diensten, kan ieder bevoegd gezag de wettelijke taken effectief
en efficiënt voor zich laten uitvoeren. In feite kan dit voor ieder bevoegd
gezag dat aan een omgevingsdienst deelneemt, tot een versterking van de eigen
bestuurskracht leiden. Het is echter niet zo dat minder kosten altijd leiden
tot minder lasten, zoals deze leden vragen. Maar wel past een gezamenlijke
uitvoering in de intentie het proces van vergunningverlening en handhaving
zo efficiënt en effectief mogelijk in te richten. Hierbij kunnen bijvoorbeeld
bedrijfsbezoeken binnen een gezamenlijke dienst, maar ook met een rijksinspectie
eenvoudiger worden gecombineerd. Dat leidt tot besparing op de bestuurlijke
kosten, maar ook tot minder administratieve lasten.De veronderstelling van deze leden ten aanzien van het punt «eens
bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag» is correct. Dit is een logische
uitwerking van het uitgangspunt van de Wabo dat een burger of bedrijf voor
zijn project met niet meer dan één bevoegd gezag te maken krijgt.
Hiermee wordt bereikt dat het voor een project aangewezen bevoegd gezag in
beginsel ook het bevoegd gezag is voor alle binnen de locatie waarop
het project betrekking heeft, te verrichten vervolgactiviteiten. Het bevoegd
gezag voor een grote inrichting zal dan bijvoorbeeld ook bevoegd zijn tot
verlening van de omgevingsvergunning voor het uitsluitend kappen van een boom
of het bouwen van een niet-milieurelevant bouwwerk op het terrein van de inrichting.
Zou het anders worden ingericht dan zou de aanvrager bij complexe (samengestelde)
vergunningen te maken (kunnen) hebben met een ander bevoegd gezag dan bij
enkelvoudige vergunningen. Ook wordt hiermee gerealiseerd dat het bevoegde
bestuursorgaan het overzicht heeft van alle op de locaties rustende toestemmingen
en de in dat kader lopende procedures. Op die manier wordt een samenhangende
beoordeling mogelijk. Het voorkomt dat de aanvrager/vergunninghouder met verschillende
bevoegde bestuursorganen te maken krijgt in het kader van de handhaving. Het
bevoegd gezag heeft hierdoor bovendien de mogelijkheid om de toezichtactiviteiten
met betrekking tot de locatie af te stemmen. De verworvenheid van de Wabo
om op elkaar afgestemd toezicht te realiseren komt hierdoor eerder binnen
bereik dan wanneer de handhaving(sbevoegdheid) ten aanzien van dezelfde inrichting
bij verschillende bevoegde bestuursorganen zou berusten.9. BINNENGEKOMEN REACTIESDe leden van de VVD-fractie vragen waarom het College Bescherming Persoonsgegevens
(CBP) niet om advies is gevraagd over het wetsvoorstel.Het wetsvoorstel bevat, anders dan deze leden menen, geen bepalingen over
een verplichting tot elektronische publicatie van beschikkingen op aanvragen
om een omgevingsvergunning.Voor de gevallen waarin de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing
is, bevat het wetsvoorstel wel een verplichting tot het doen van een kennisgeving
van de aanvraag (artikel 3.8) en een verplichting tot het doen van een mededeling
van de beschikking op de aanvraag (artikel 3.9, eerste lid).Evenmin wordt voorgeschreven dat de kennisgeving of mededeling op elektronische
wijze moet plaatsvinden. Voor de gevallen dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure
van toepassing is, bevat het wetsvoorstel (artikel 3.12) slechts aanvullende
regels ten aanzien van de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12, van de Awb
en de mededeling, bedoeld in artikel 3:43, van de Awb. Deze regels hebben
evenmin betrekking op een verplichting tot elektronische publicatie van de
hiervoor bedoelde kennisgeving of mededeling.Het doen van een kennisgeving van de aanvraag of van een mededeling van
de beschikking impliceert niet dat de aanvraag of beschikking volledig moet
worden gepubliceerd. Bij de kennisgeving en mededeling zal in alle gevallen
artikel 2:5 van de Awb, dat een geheimhoudingsplicht met betrekking tot vertrouwelijke
gegevens bevat, in acht moeten worden genomen.Aangezien in het wetsvoorstel geen bepalingen zijn opgenomen die betrekking
hebben op de verwerking van persoonsgegevens, was er geen aanleiding om het
CBP om advies te vragen over het wetsvoorstel. Evenmin wordt in de Wabo iets
geregeld over de elektronische publicatie van gegevens over aanvragen, de
status van lopende procedures en verleende vergunningen. De Landelijke Voorziening
Omgevingsloket (LVO) zal daarom geen functionaliteit bieden voor het actief
publiceren langs elektronische weg. Die mogelijkheid zal op termijn wel worden
geboden door de algemene overheidszoekdienst die in opdracht van het Ministerie
van BZK wordt ontwikkeld. Het bevoegd gezag kan deze zoekdienst op haar website
aanroepen. De LVO zal geschikt worden gemaakt voor het registreren van de
voor publicatie benodigde gegevens via deze landelijke zoekdienst.
Ook het opvragen van achterliggende dossierinformatie, zoals vergunningaanvragen
en beschikkingen, zal dan mogelijk zijn.In het Besluit omgevingsrecht zullen wel bepalingen worden opgenomen die
betrekking hebben op de verwerking van persoonsgegevens. Het gaat hierbij
in het bijzonder om de gegevens die bij een aanvraag om een omgevingsvergunning
moeten worden verstrekt. Het CBP zal daarom om advies worden gevraagd over
een ontwerp van deze uitvoeringsregelgeving.De leden van de VVD-fractie vragen op welke wijze de resultaten van de
Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen zijn meegenomen bij het opstellen van
het wetsvoorstel, in het bijzonder de notie van het vervangen van een vergunning
door algemene regels.Het advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen1 is meegenomen bij het opstellen van het wetsvoorstel. De Taskforce
heeft zich zeer positief uitgelaten over het voornemen te komen tot een omgevingsvergunning: «Dit
voornemen kan een majeure bijdrage leveren aan het streven van het Kabinet
naar verlichting van de (administratieve) lasten voor het bedrijfsleven».De komst van een omgevingsvergunning laat onverlet dat tevens gestreefd
wordt naar het vervangen van vergunningstelsels door algemene regels. In het
advies van de Taskforce is hieraan eveneens aandacht besteed. In dit verband
kan verwezen worden naar het Activiteitenbesluit milieubeheer, waardoor een
groot aantal vergunningen vervangen zal worden door algemene regels, en het
Gebruiksbesluit, waardoor de gebruiksvergunning in een groot aantal gevallen
vervangen zal worden door algemene regels.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen het kabinet om een nadere
reactie op het commentaar van de Vereniging FME-CWM dat in het wetsvoorstel
op «tal van punten wezenlijk» van de Awb wordt afgeweken. Genoemd
worden in dit verband de artikelen 3.8, 3.15, 3.9, lid 4, 5.16, 5.17, 5.18
en 6.2, leden 2 en 3, van het wetsvoorstel.Wij onderschrijven volledig het uitgangspunt dat hetgeen in de Awb wordt
geregeld, niet meer in de bijzondere wetgeving behoeft te worden geregeld.
Dat neemt echter niet weg dat het wenselijk kan zijn om in bijzondere wetgeving
aanvullende of bijzondere voorzieningen op te nemen. De Awb maakt dat op diverse
punten ook mogelijk. Naar aanleiding van de reactie van de Vereniging FME-CWM
zijn de hiervoor genoemde bepalingen van het wetsvoorstel nog eens kritisch
tegen het licht gehouden. Dit heeft geleid tot een aantal wijzigingen. Deze
zijn opgenomen in de nota van wijziging. Hieronder wordt specifiek ingegaan
op het commentaar met betrekking tot de hiervoor genoemde bepalingen.Artikel 3.8In het commentaar wordt opgemerkt dat de Awb de in dit artikel opgenomen
verplichting om van de aanvraag openbaar kennis te geven niet kent. Daarnaast
wordt het opmerkelijk geacht dat het wetsvoorstel wel publicatie van de aanvraag
voorschrijft bij de reguliere voorbereidingsprocedure maar niet bij de uitgebreide
voorbereidingsprocedure.Met deze bepaling, die aansluit bij de bestaande praktijk, worden derden,
zoals omwonenden, geïnformeerd over een aanvraag om een omgevingsvergunning.
Op die manier zijn zij vroegtijdig op de hoogte van een voorgenomen activiteit
en kunnen zij daaromtrent bijvoorbeeld informatie inwinnen. Dit is met name
van belang voor derdebelanghebbenden, die eventueel bezwaar of beroep kunnen
instellen tegen de beslissing op de aanvraag. Aangezien de uitgebreide voorbereidingsprocedure
al een verplichting bevat tot ter inzage legging en openbare kennisgeving
van het ontwerpbesluit, geldt de verplichting tot openbare kennisgeving
van de aanvraag uitsluitend bij de reguliere voorbereidingsprocedure.Artikel 3.9, lid 4Gesteld wordt dat deze bepaling, waarin is geregeld dat een van rechtswege
verleende omgevingsvergunning een besluit in de zin van artikel 1:3 van de
Awb is, overbodig is.Hierover wordt opgemerkt dat een van rechtswege genomen besluit niet voldoet
aan de definitie van besluit in de Awb, aangezien er geen sprake is van een
schriftelijke beslissing die door een bestuursorgaan is genomen. De in het
vierde lid van artikel 3.9 opgenomen gelijkstelling van een van rechtswege
verleende vergunning aan een besluit in de zin van de Awb is onder meer nodig
om belanghebbenden de mogelijkheid te bieden hiertegen bezwaar te maken en
beroep in te stellen.Artikel 3.15Opgemerkt wordt dat de in artikel 3.15, eerste lid, opgenomen «voornemenprocedure»
met betrekking tot het ambtshalve nemen van besluiten met de inwerkingtreding
van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van de Awb is afgeschaft
en dat deze nu zonder enige motivatie van nut of noodzaak weer van stal wordt
gehaald.Bij nader inzien zijn wij van mening dat de in artikel 3.15, eerste lid,
opgenomen voornemenprocedure kan worden geschrapt, omdat ten aanzien van een
ambtshalve te geven beschikking de bepalingen in de Awb die verplichten tot
het horen van belanghebbenden (de artikelen 4:8 tot en met 4:11 van de Awb)
voldoende bescherming van belanghebbenden bieden. De nota van wijziging voorziet
hierin.Artikel 5.16Gesteld wordt dat artikel 5.16 niet in de Wabo maar in de Awb thuishoort.Bij de nota van wijziging wordt artikel 5.16 geschrapt. Dit betekent dat
de termijn waarbinnen het bestuursorgaan een beschikking geeft op een verzoek
als bedoeld in artikel 5:34 van de Awb – gelet op artikel 4:13 van die
wet – uiterlijk acht weken zal bedragen. Artikel 5.16 voorzag in een
termijn van vier weken. Deze termijn was ontleend aan artikel 18.11 Wm. Bij
nader inzien is er geen noodzaak om deze kortere termijn te handhaven.Artikel 5.17Gesteld wordt dat artikel 5.17 eveneens niet in de Wabo maar in de Awb
thuishoort.Bij de Eerste Kamer is thans een wetsvoorstel tot aanvulling van de Awb
(vierde tranche)1 aanhangig dat in een bepaling
(artikel 5.0.6) voorziet dat de inhoud van artikel 5.17 volledig dekt. Dit
artikel wordt daarom bij de nota van wijziging geschrapt.Artikel 5.18Ook ten aanzien van artikel 5.18 wordt gesteld dat deze bepaling niet
in de Wabo, maar in de Awb thuishoort.Zoals in de toelichting op artikel 5.18 is vermeld, is deze bepaling opgenomen
om te waarborgen dat de andere tot bestuursrechtelijke handhaving bevoegde
organen op de hoogte zijn van een handhavingsactie. Op die manier kunnen dubbel
werk en misverstanden worden voorkomen en kan voorts worden voorkomen dat
er strijd ontstaat met het bepaalde in artikel 5.0.6 van de Awb. De Awb voorziet
niet in een dergelijke bepaling.Artikel 6.2In de eerste plaats wordt gesteld dat de in het eerste lid van artikel
6.2 opgenomen hoofdregel, waarin is bepaald dat een beschikking in werking
treedt met ingang van de dag na haar bekendmaking, een afwijking is van artikel
3:40 Awb.De Awb regelt niet de inwerkingtreding van besluiten. De hiervoor genoemde
bepaling uit de Awb bepaalt slechts dat een besluit niet in werking mag treden,
voordat het is bekendgemaakt. Hiermee wordt veiliggesteld dat de rechtsgevolgen
van een besluit niet kunnen intreden voordat het is bekendgemaakt. De in het
eerste lid van artikel 6.2 opgenomen hoofdregel sluit aan bij de termijn voor
het indienen van bezwaar- of beroepschrift, die ingevolge artikel 6:8, eerste
lid, Awb eveneens aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit
is bekendgemaakt.Voorts worden kanttekeningen geplaatst bij de uitzonderingen die in artikel
6.2, tweede lid, en 6.2, derde lid, worden gemaakt op deze hoofdregel.Allereerst merken wij hierover op dat uit een oogpunt van het bereiken
van uniformiteit en rechtsgelijkheid gekozen is voor het op wetsniveau regelen
wanneer een beschikking krachtens de Wabo in werking treedt. Gelet op de betrokken
belangen en met het oog op de rechtsbescherming en het voorkomen van onomkeerbare
situaties, is het wenselijk dat op wetsniveau tevens een aantal uitzonderingen
op deze hoofdregel wordt vastgelegd.De in het tweede lid, onder a, van artikel 6.2 opgenomen uitzonderingen
hebben betrekking op beschikkingen met betrekking tot activiteiten die onomkeerbare
gevolgen kunnen hebben, zoals het kappen van bomen en slopen van bouwwerken.De in het tweede lid, onder b, van artikel 6.2 opgenomen uitzonderingen
hebben betrekking op beschikkingen die zijn voorbereid met de uitgebreide
voorbereidingsprocedure. Het gaat hierbij veelal om beschikkingen voor activiteiten
met belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving of waarbij de belangen
van een groot aantal derden betrokken zijn.Ter voorkoming dat als gevolg van de hoofdregel onomkeerbare situaties
ontstaan, voordat een voorlopige voorziening door derden die mogelijk bezwaar
zouden kunnen hebben tegen de betrokken beschikking, kan worden aangevraagd,
biedt artikel 6.2, tweede lid, onder c, het bevoegd gezag de mogelijkheid
eveneens een uitzondering op de hoofdregel te maken.Ter voorkoming van onomkeerbare situaties voorziet het derde lid van artikel
6.2 erin dat in de gevallen dat de uitzondering op de hoofdregel van toepassing
is, een beschikking van rechtswege schorsende werking heeft, zolang de bevoegde
voorzieningenrechter niet op het verzoek om een voorlopige voorziening heeft
beslist. Zonder deze bepaling zou de schorsende werking van de betrokken beschikking
pas een feit zijn op het moment dat de bevoegde voorzieningenrechter daarover
zou hebben beslist.10. RELATIE MET ANDERE WETGEVINGMonumentenwet 1988De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de archeologische belangen
nu worden gewaarborgd: binnen of buiten de omgevingsvergunning. Tevens vragen
zij welke de verantwoordelijkheidsverdeling binnen de genoemde wetten is.Het belang van de archeologische monumentenzorg wordt gewaarborgd door
zowel de Monumentenwet 1988 als de Wabo. Met de Wet op de archeologische
monumentenzorg (Wamz) en het daarbij behorende Besluit archeologische monumentenzorg
(Bamz) wordt het Verdrag van Malta in Nederland geïmplementeerd. De Wamz
en het Bamz treden naar verwachting op 1 september 2007 in werking. De
Wamz behelst een aanpassing van de Monumentenwet 1988, de Ontgrondingenwet,
de Wm en de Woningwet. Hiermee worden afwegingen omtrent behoud en beheer
van – te verwachten – archeologische waarden in de bodem geïntegreerd
in de voorbereiding van besluiten in het ruimtelijke ordeningsproces op rijks-,
provinciaal- en gemeentelijk niveau. Bijvoorbeeld de bouwvergunning, de aanlegvergunning
en de verschillende vrijstellingen van het bestemmingsplan. De mogelijkheid
om de belangen van de archeologische monumentenzorg bij de besluitvorming
te betrekken zal doorwerken in de omgevingsvergunningen voor de corresponderende
activiteiten op grond van de Wabo. Met betrekking tot beschermde archeologische
monumenten vindt de vergunningverlening op grond van de Monumentenwet 1988
thans plaats door de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten
, namens de Minister van OCW. Dit blijft zo na invoering van de Wabo, die
niet zal gelden voor beschermde archeologische monumenten. Ook de opgravingsvergunning
blijft geregeld in de Monumentenwet 1988.WaterwetDe leden van de CDA-fractie vragen de regering om helder uiteen te zetten
waarom er gekozen is voor de huidige verdeling van de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (Wvo) over het wetsvoorstel Waterwet en het voorliggende
wetsvoorstel.De Wvo heeft thans betrekking op twee categorieën lozingen: alle
directe lozingen in het oppervlaktewater en een deel van de indirecte lozingen.
Indirecte lozingen zijn lozingen die niet rechtstreeks
in het watersysteem plaatsvinden, maar in rioolstelsels, die meestal
in gemeentelijk beheer zijn, en van waaruit het verzamelde afvalwater vervolgens
naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie wordt gebracht of, in geval van regenwaterstelsels
of ontwateringsstelsels, rechtstreeks in het oppervlaktewater of de bodem
wordt geloosd.Bij de directe lozingen worden op grond van de Wvo regels gesteld aan
het lozen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen; bevoegd
gezag is de waterbeheerder. De geloosde hoeveelheid water wordt thans gereguleerd
op grond van de Wet op de waterhuishouding, waarbij dezelfde waterbeheerder
bevoegd gezag is. Beide aspecten – kwaliteit en kwantiteit – worden
nu samengebracht in de Waterwet. Bevoegd gezag blijft de waterbeheerder, die
kennis en expertise bezit die vereist is voor de beoordeling van deze handelingen,
mede in het licht van de Europese verplichtingen op dit terrein (met name
de Kaderrichtlijn Water). Wel zijn in dit wetsvoorstel (paragraaf 3.5)
en in het wetsvoorstel Waterwet bepalingen opgenomen die de coördinatie
van de vergunningverlening ingevolge de Wabo en Waterwet voorschrijven, wanneer
het zogenaamde IPPC-inrichtingen betreft van waaruit stoffen direct worden
geloosd. Deze bevoegdheden zijn nodig om te voldoen aan de implementatie van
de IPPC-richtlijn en om de daarin vereiste integrale afweging op milieuterrein
mogelijk te maken.Bij de indirecte lozingen is de huidige regeling gecompliceerder. Deze
lozingen zijn in 1996 onder de Wet milieubeheer (Wm) gebracht, en sindsdien
worden ze (samen met overige milieuaspecten) gereguleerd in milieubrede algemene
regels of vergunningen op grond van die wet. Het bevoegd gezag Wm (gemeente,
provincie of Rijk) dient daarbij verschillende belangen te borgen, zoals de
bescherming van het stelsel waarop geloosd wordt (bijvoorbeeld om te voorkomen
dat de capaciteit van het rioolstelsel wordt overschreden of dat verstopping
optreedt), en de bescherming van de rioolwaterzuiveringsinstallatie, het oppervlaktewater of de bodem waarin vanuit het stelsel geloosd wordt. Wat betreft de
bescherming van het oppervlaktewater en de rioolwaterzuiveringsinstallatie
betrekt het bevoegd gezag Wm daarbij thans dus ook al de belangen van de waterbeheerder.
Voor ongeveer vijf procent van de indirecte lozingen, afkomstig vanuit ongeveer
20 categorieën bedrijven, de «grotere puntbronnen», geldt
thans een afwijkende regeling, waarbij de lozingen zowel onder de Wm als de
Wvo vallen. Voor één lozing zijn aldus twee toestemmingen nodig
en zijn twee instanties bevoegd. De waterbeheerder draagt op basis van de
Wvo zorg voor de bescherming van het oppervlaktewater en de doelmatige werking
van zuiveringstechnische werken, het bevoegd gezag Wm voor de bescherming
van het rioolstelsel en overige milieuaspecten.Bij de keuze voor de afbakening tussen de Waterwet en de Wabo was het
overhevelen van alle indirecte lozingen naar de Waterwet geen optie. Dit zou
tot een sterke toename van zowel administratieve als bestuurlijke lasten leiden,
omdat de waterbeheerder bevoegd gezag zou worden voor lozingen vanuit vele
bedrijven, waar hij op dit moment geen rechtstreekse bemoeienis mee heeft.
De vraag was dus of de dubbele bevoegdheid voor de 5% «grotere
puntbronnen» moest worden gecontinueerd. Besloten is dit niet te doen,
en alle indirecte lozingen uitsluitend door middel van de Wm (en dus ook via
het onderhavige wetsvoorstel) te reguleren. Dit mede omdat het overhevelen
van de Wvo-aspecten van indirecte lozingen naar het onderhavige wetsvoorstel
in veel gevallen leidt tot het daadwerkelijk teruggaan in het aantal vergunningen
(er is dan in het geheel geen watervergunning meer nodig, omdat bij veel indirect
lozende bedrijven verder geen aspecten een rol spelen die onder de Waterwet
vallen) en in het aantal bevoegde instanties waarmee de initiatiefnemer direct
wordt geconfronteerd. Onmiskenbaar is dat de waterbeheerder belang heeft en
blijft houden bij het adequaat reguleren van deze, potentieel meest bezwaarlijke,
indirecte lozingen. In antwoord op de hiernavolgende vragen van de leden van
de fracties van de VVD en de ChristenUnie wordt nader ingegaan op de vraag
hoe dit in het wetsvoorstel geborgd is.De leden van de VVD-fractie vragen of nader kan worden ingegaan op het
bezwaar van de Unie van Waterschappen (UvW) tegen het opnemen van indirecte
lozingen in de omgevingsvergunning en de constatering van de UvW dat daarmee
de klok ruim twintig jaar wordt teruggezet. De leden van de ChristenUnie-fractie
vragen of niet tegemoet moet worden gekomen aan het door de UvW geuite bezwaar
met name waar het gaat over plotseling optredende vervuilingen waarvoor een
slagvaardig optreden door het waterschap vereist lijkt.Er is op dit moment sprake van een wezenlijk andere situatie dan twintig
jaar geleden.Toen de regeling voor de meest milieubezwaarlijke indirecte lozingen twintig
jaar geleden tot stand kwam, werden deze lozingen geregeld op grond van gemeentelijke
lozingsverordeningen. Voor het onderbrengen van de toen meest milieubezwaarlijke
indirecte lozingen onder de Wvo waren destijds twee redenen:– op grond van de EG-richtlijn 76/464 en de overeenkomst inzake
de bescherming van de Rijn tegen chemische verontreiniging waren ook voor
indirecte lozingen van zwarte lijststoffen vergunningen nodig, en kon niet
met een regeling in een gemeentelijke verordening worden volstaan;– voor een goed waterkwaliteitsbeheer en bescherming van de doelmatige
werking van de waterzuiveringsinstallaties was een goed inzicht vereist in
de indirecte lozingen van milieubezwaarlijke stoffen en werd het van belang
geacht dat deze bij de bron effectief kunnen worden aangepakt.De MDW-werkgroep Wvo-vergunningverlening wees er in haar advies (Kamerstukken
II 1997/98, 24 036, nr. 56) al op, dat met het onderbrengen van de indirecte lozingen onder de Wm in 1996 aan het Europeesrechtelijke
vereiste van de vergunningplicht is voldaan, waarmee de noodzaak voor een
aparte Wvo-vergunning voor bepaalde indirecte lozingen is komen te vervallen.
Als enige reden voor de Wvo-vergunningplicht bleef over de wens om vanuit
het zuiverings- en waterkwaliteitsbeheer rechtstreekse invloed op deze lozingen
te hebben, vanwege de potentieel grote gevolgen van die lozingen en de daarmee
verband houdende noodzaak van specifiek deskundige toetsing. De MDW-werkgroep
was voorts van mening dat met het onderbrengen van de indirecte lozingen onder
de Wm de aparte Wvo-vergunningplicht voor indirecte lozingen opnieuw zou moeten
worden bezien. Tot die herbezinning is het nu gekomen bij de voorbereiding
van de Wabo en de Waterwet.Zoals ook in de memorie van toelichting is uiteengezet, vallen op dit
moment de meeste van deze lozingen al uitsluitend onder de Wm. Omdat deze
lozingen inmiddels al voor het grootste deel zijn gesaneerd, wordt door de
regering de totstandkoming van de Waterwet en de Wabo gezien als een goed
moment om de dubbele toestemmingsbevoegdheid op dit punt af te schaffen. Omdat
daarbij werd ingezien dat ook de waterbeheerder (waterschap of Minister van
VenW) een belang te behartigen heeft waar het gaat om de zorg voor de waterkwaliteit
en het beheer van de rioolwaterzuiveringsinstallatie, in het licht van de
opgaven vanuit de Kaderrichtlijn Water, is bezien hoe aan deze verantwoordelijkheid –
zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het principe van één bevoegd
gezag voor vergunningverlening en handhaving – invulling kan worden
gegeven. Daarbij is in de beschouwing betrokken dat een substantieel deel
van de lozingen waarvoor onder de Wm de gemeente bevoegd gezag is door middel
van Rijksbrede algemene regels wordt gereguleerd of binnenkort (met inwerkingtreding
van het Activiteitenbesluit) zal worden gereguleerd, zodat langs die lijn
reeds in adequate bescherming is of zal worden voorzien. Daar waar nog sprake
zal zijn van een vergunningplicht, zal binnen de Wm veelal de provincie bevoegd
gezag zijn.Bij de feitelijke invulling van de vergunningen wordt conform de vereisten
die uit Europese regelgeving volgen, uitgegaan van toepassing van de beste
beschikbare technieken. In de Regeling aanwijzing BBT-documenten (Staatscourant
van 11 april 2007, nr. 70, pag. 24) is een groot aantal Europese
en nationale documenten opgenomen, waarin het begrip beste beschikbare technieken
nader is ingevuld voor specifieke bedrijfsprocessen en lozingen. Op deze wijze
krijgt het bevoegd gezag bij zijn afweging veel meer ondersteuning dan twintig
jaar geleden. Aanvullend daarop is in het wetsvoorstel gekozen voor een zodanige
constructie dat wanneer de belangen van de waterbeheerder in het geding zijn,
de waterbeheerder in de volgende gevallen een bindendadviesbevoegdheid in
het kader van vergunningverlening en handhaving heeft richting het bevoegd
gezag: indien de doelmatige werking van rioolwaterzuiveringsinstallaties zou
worden belemmerd of de krachtens hoofdstuk 5 Wm gestelde grenswaarden voor
de kwaliteit van het oppervlaktewater zouden worden overschreden. Met betrekking
tot toezicht is bepaald dat de waterbeheerder ook toezichthouders kan aanwijzen.
Wanneer handhaving (intrekking vergunning, last onder dwangsom en bestuursdwang)
gewenst of noodzakelijk is, kan de waterbeheerder het bevoegd gezag hierom
verzoeken. Waar het gaat om de aan de waterbeheerder toevertrouwde belangen,
dient dit verzoek ook te worden opgevolgd, tenzij het bevoegd gezag kan aangeven
dat dat in strijd zou zijn met het belang van de bescherming van het milieu
(denk aan de IPPC-richtlijn die integrale afweging tussen verschillende soorten
emissies verplicht stelt). Dit zal overigens in dit soort gevallen zelden
aan de orde zijn. Wat betreft situaties waarbij onmiddellijk ingrijpen is
vereist, gaat de regering ervan uit dat de bevoegde gezagsinstanties onverwijld
gevolg geven aan een verzoek van de waterbeheerder op dat punt. Overigens
kan, zonder daarmee af te willen doen aan dit uitgangspunt, in voorkomende
gevallen ook de strafrechtelijke weg aan de orde zijn, waarbij
opsporingsambtenaren van de waterbeheerder een rol kunnen spelen.De bovenomschreven positie waarbij de waterbeheerder voor een deel afhankelijk
is van het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is, is overigens niet uitzonderlijk.
Ook andere bestuursorganen zijn soms voor een adequate borging van hun toevertrouwde
belangen afhankelijk van het bevoegd gezag. Dit geldt, wanneer de provincie
bevoegd gezag is, bijvoorbeeld ook in situaties dat door een bepaalde lozing
de doelmatige werking van de riolering in gevaar komt. Daarbij is de gemeente
als beheerder van het rioolstelsel al sinds 1996 (het jaar van opname van
regels voor indirecte lozingen in de Wm) bij inrichtingen waarvoor de provincie
bevoegd gezag is, afhankelijk van een adequaat opereren van de provincie,
en verkeert dus in de positie die ook de waterbeheerder voortaan zal hebben.
Ook de lokale hinderaspecten worden bij die inrichtingen door de provincie
in de vergunningen gereguleerd.Een dergelijke wijze van reguleren waarbij één bevoegd gezag
beslist omtrent diverse samenhangende betrokken belangen, is cruciaal om het
aantal vergunningen en instanties waarmee een initiatiefnemer wordt geconfronteerd
daadwerkelijk terug te kunnen brengen. Om burgers en bedrijven goed te bedienen,
is gekozen voor één loket voor de omgevingsvergunning en de
watervergunning, waar men beide vergunningen (digitaal) kan indienen. Uitgangspunt
daarbij is maximale lastenvermindering voor burgers en bedrijven. De realisatie
van dit loket wordt inmiddels vormgegeven in nauwe samenwerking tussen alle
betrokken overheden en het bedrijfsleven. In het Landelijk Bestuurlijk Overleg
Water van 16 april 2007 is door de Unie van Waterschappen aangekondigd
dat de koepelorganisaties UvW, IPO en VNG een gezamenlijk voorstel hebben
ontwikkeld met betrekking tot hun belangrijkste knelpunten met het wetsvoorstel
Waterwet. Het gezamenlijke voorstel is mede relevant voor het onderhavige
wetsvoorstel, omdat één van de onderdelen ervan betrekking heeft
op de hierboven omschreven problematiek van de indirecte lozingen. Vanuit
de ministeries van VenW en VROM is positief gereageerd op het initiatief dat
de koepelorganisaties hebben getoond met het opstellen van een gezamenlijk
voorstel. Aangezien de nadruk ligt op de Waterwet zal de regering ingaan op
de inhoud van het gezamenlijke voorstel in het kader van de nota naar aanleiding
van het verslag van de Waterwet. De onderdelen van het gezamenlijke voorstel
komen grotendeels overeen met de keuzes die gemaakt worden in beide wetsvoorstellen.
Het kabinet ziet daarom in het voorstel van de koepelorganisaties thans geen
aanleiding om de hierboven geschetste betrokkenheid van de waterbeheerder
bij de verlening en handhaving van omgevingsvergunningen die mede betrekking
hebben op indirecte lozingen, te wijzigen.MijnbouwwetDe leden van vrijwel alle fracties hebben vragen gesteld over de verhouding
tussen het onderhavige wetsvoorstel en de Mijnbouwwet. Zij vroegen in dit
verband het standpunt van het kabinet over de door de gezamenlijke provincies
opgestelde brochure «Provincies kiezen 3D». In deze brochure hebben
de provincies voorstellen gedaan om te komen tot een integraal driedimensionaal
beheer van de boven- en ondergrond. Zij pleiten voor een integrale beleidsvisie
voor een duurzaam gebruik van de ondergrond.Het belang van een integrale visie op een duurzaam gebruik van de ondergrond
wordt door het kabinet onderschreven. In 2006 heeft het Ministerie van VROM
het initiatief genomen om samen met betrokken partijen te komen tot een Beleidsverkenning
duurzaam gebruik van de ondergrond. Deze beleidsverkenning is begin 2007 afgerond.
De conclusies van deze verkenning waren:– De ondergrond draagt bij aan een duurzame samenleving;– Zonder kennis is er geen duurzaam gebruik van de ondergrond mogelijk;– Er zijn indicatoren en afwegingskaders nodig om duurzaam gebruik
van de ondergrond te bewerkstelligen en conflicten in de ondergrond te vermijden;– Het huidig beleid en de wet- en regelgeving zijn niet altijd toereikend
om duurzaam gebruik van de ondergrond te bewerkstelligen.Ten vervolge op deze beleidsverkenning is onlangs een plan van aanpak
duurzaam gebruik van de ondergrond opgesteld. Binnenkort zal hierover overleg
met de betrokken overheden (o.a. EZ, provincies, gemeenten) plaatsvinden.
De verwachting is dat met de uitvoering van dit plan van aanpak ca. 2 jaar
is gemoeid. Daarbij wordt ook gekeken naar de verdeling van taken en bevoegdheden
tussen Rijk, provincies en gemeenten.In het kader van het opstellen van het onderhavige wetsvoorstel is uitgegaan
van de bestaande verdeling van taken en bevoegdheden tussen Rijk en provincies.
In artikel 8.2, derde lid, van de Wm is bepaald dat de Minister van EZ bevoegd
gezag is voor de vergunningverlening voor een mijnbouwwerk. Hierbij is een
uitzondering gemaakt voor de ondergronds gelegen inrichting voor het opslaan
van afvalstoffen die van buiten het betrokken mijnbouwwerk afkomstig zijn,
dan wel gevaarlijke stoffen. Voor de vergunningverlening van deze activiteit
zijn gedeputeerde staten bevoegd gezag. Dit betekent in de huidige situatie
dat als het gaat om een dergelijke opslag, voor een mijnbouwwerk twee vergunningen
verleend moeten worden die door twee verschillende bevoegde bestuursorganen
afgegeven moeten worden. De bevoegdheid van de Minister van EZ is, anders
dan de leden van de CDA-fractie menen, niet gedelegeerd aan de provincies.De Wabo gaat uit van één bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning.
Wanneer, zoals in dit geval, sprake is van twee vergunningen voor dezelfde
activiteit en de vergunningverlening plaatsvindt op verschillende bestuursniveaus,
moet een keuze gemaakt worden met betrekking tot welk bestuursorgaan zal worden
aangewezen als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning en op welke wijze
voorzien zal worden in een betrokkenheid van het voormalig bestuursorgaan
bij de vergunningverlening. Dit heeft ertoe geleid dat de Minister van EZ
zal worden aangewezen als bevoegd gezag voor het gehele mijnbouwwerk. Deze
aanwijzing sluit aan bij de bevoegdheden in het kader van de Mijnbouwwet.
De huidige bevoegdheid van de provincies in het kader van de Wm ten aanzien
van de ondergrondse inrichting voor de opslag zal vorm worden gegeven door
middel van een verklaring van geen bedenkingen. Dit betekent dat, wanneer
er sprake is van een opslag van afvalstoffen die van buiten het betrokken
mijnbouwwerk afkomstig zijn dan wel gevaarlijke stoffen, gedeputeerde staten
van de provincie de bevoegdheid krijgen al dan niet een vvgb te verlenen ten
aanzien van deze activiteiten. In de vvgb kan aandacht worden besteed aan
die milieurelevante aspecten die thans bij de vergunningverlening door gedeputeerde
staten aan de orde komen. De Minister van EZ is verplicht de vvgb over te
nemen in de vergunning. Dit kan er zelfs toe leiden dat de vergunning voor
die activiteiten in het uiterste geval geweigerd moet worden. Op deze wijze
wordt bewerkstelligd dat er enerzijds één bevoegd gezag (i.c.
de Minister van EZ) integraal verantwoordelijk is voor de vergunningverlening
en handhaving van een mijnbouwwerk en anderzijds volledig recht wordt gedaan
aan de huidige verantwoordelijkheid van de provincies ten aanzien van de ondergrondse
opslag. Deze bevoegdhedenverdeling zal worden uitgewerkt in het Besluit omgevingsrecht.De leden van de VVD-fractie vragen hoe de bevoegdheid van de provincie
in het kader van de omgevingsvergunningverlening uitwerkt in die gevallen
dat nationale belangen aan de orde zijn. Zoals hierboven is gesteld, wordt
niet beoogd verandering te brengen in de huidige verdeling van de verantwoordelijkheden
tussen de verschillende overheden. De bevoegdheid van een verklaring van geen
bedenkingen is, zoals boven geschetst, beperkt tot de milieurelevante aspecten
van de ondergrondse opslag van afvalstoffen of gevaarlijke stoffen in mijnbouwinrichtingen.
Indien er geen sprake zou zijn van medewerking van de provincie kan zo nodig
worden teruggevallen op het instrument van de aanwijzing ter zake van een
besluit over een aanvraag om omgevingsvergunning dat is opgenomen in artikel
2.35 van dit wetsvoorstel en/of het instrumentarium dat is opgenomen in de
nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Maar er wordt op dit moment vanuit gegaan
dat gebruikmaking van deze instrumenten niet nodig is.II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 2.5De leden van de CDA-fractie hebben enkele vragen gesteld over artikel
2.5.Artikel 2.5, vierde lid, biedt een (achtervang)regeling voor de bevoegdheid
van de minister om een omgevingsvergunning te verlenen. Deze bevoegdheid heeft
betrekking op incidentele gevallen waarin de komst van een amvb op grond van
artikel 2.5, derde lid, niet kan worden afgewacht. Het kan hierbij gaan om
gevallen waarin het belang van de veiligheid van de Staat dat vereist. Dat
kan aan de orde zijn bij belangrijke milieu-inrichtingen die niet in handen
van de overheid zijn en waarvoor het Besluit omgevingsrecht nog geen regels
kent.Deze leden vragen terecht naar de verhouding tot de bevoegdheden in de
Wro met betrekking tot Nimby-gevallen, waarmee naar wij aannemen wordt gedoeld
op de bevoegdheid van het Rijk om een projectbesluit vast te stellen. De in
de Wro geregelde bevoegdheid voor provincies en het Rijk om een projectbesluit
te nemen bij projecten van provinciaal of nationaal belang wordt een gewoon
onderdeel van de Wabo. Het projectbesluit integreert in de omgevingsvergunning
(artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, juncto 2.14, eerste lid, onderdeel
a, onder 3°). Daarvoor geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure (waarin
voor deze gevallen enkele bijzondere voorzieningen zijn opgenomen) die gelijkwaardig
is aan de procedure op grond van de Wro. Het bevoegd gezag voor projecten
van provinciaal of nationaal belang wordt op grond van artikel 2.5, derde
lid, in het Besluit omgevingsrecht geregeld. Voor de toedeling van het bevoegd
gezag zal worden aangesloten bij die op grond van de Wro. Het Besluit omgevingsrecht
zal gelijk in werking treden met de Wabo. De bevoegdheidstoedeling voor dergelijke
Nimby-gevallen is daarmee volledig geregeld. De toepassing van artikel 2.5,
vierde lid, van de Wabo blijft voor die gevallen achterwege.De mogelijkheden op grond van de Wro voor provinciale staten of de minister
om, wanneer het provinciaal of nationaal belang dat vereist, een aanwijzing
te geven of een inpassingsplan vast te stellen, blijven onverkort bestaan.
Artikel 2.5 van het wetsvoorstel heeft daarop geen betrekking.Artikel 6.2De leden van de VVD-fractie vragen naar de relatie tussen de publicatie
en inwerkingtreding van de vergunning.Het vijfde lid van artikel 3.9 verplicht het bevoegd gezag ertoe een van
rechtswege verleende omgevingsvergunning onverwijld bekend te maken. Als gevolg
van het vierde lid van dat artikel wordt de verleningvan een
van rechtswege verleende vergunning aangemerkt als een besluit in de zin van
artikel 1:3 van de Awb. De in artikel 6.2 opgenomen hoofdregel dat een beschikking
de dag na de bekendmaking ervan in werking treedt, geldt evenwel niet voor
de inwerkingtreding van een van rechtswege verleende vergunning.Met het oog op de belangen van derden, die eventueel bezwaar en beroep
kunnen instellen tegen een van rechtswege verleende vergunning, is in het
vierde lid van artikel 6.2 bepaald dat de inwerkingtreding van een zodanig
besluit wordt opgeschort totdat de termijn voor beroep bij de rechtbank is
verstreken, of, indien beroep bij de rechtbank is ingesteld, op dit beroep
is beslist. Derdebelanghebbenden worden daarmee in de gelegenheid gesteld
om tegen de beschikking op te komen zonder dat reeds onomkeerbare gevolgen
zijn ontstaan. Voor hoger beroep geldt deze bepaling niet; ik verwijs naar
onderdeel PP van de bijgaande nota van wijziging en de toelichting daarop.Artikel 8.2De leden van de fracties van CDA, PvdA, ChristenUnie, VVD en SGP hebben
enkele vragen gesteld over de datum van inwerkingtreding van de Wabo. De leden
van de fracties van de PvdA, ChristenUnie en SGP vragen met name naar de beschikbaarheid
van de ICT-voorzieningen.In het wetsvoorstel werd aanvankelijk uitgegaan van een inwerkingtreding
op 1 januari 2008.Zoals is aangegeven in de brief aan de Kamer van 17 augustus 20071, is deze datum niet meer haalbaar als gevolg van onder
andere de onderbreking van de parlementaire behandeling door de vervroegde
verkiezingen. Er wordt thans uitgegaan van een inwerkingtreding op 1 januari
2009. Daarvoor is noodzakelijk dat de behandeling van de noodzakelijke wet-
en regelgeving tijdig daarvoor is afgerond en in werking treedt. Voor alle
betrokken overheden (gemeenten, provincies en Rijk) betekent het dat zij,
ondanks het feit dat zij thans meer tijd hebben, volop moeten doorgaan met
de voorbereiding van de invoering van de omgevingsvergunning. Steeds meer
gemeenten zijn al zover met de aanpassing van hun bedrijfsprocessen dat zij
graag van start willen gaan met de nieuwe manier van werken, met name voor
bedrijven, omdat de dienstverlening daardoor flink kan verbeteren. Zulke voortvarendheid
wordt toegejuicht en het Ministerie van VROM zal dit ook zoveel mogelijk faciliteren.
Deze voortvarendheid geldt echter nog niet voor alle gemeenten. In het kader
van de invoeringsbegeleiding zal er de komende tijd vooral nog aandacht nodig
zijn voor de nog achterblijvende gemeenten. Tevens zal aandacht worden besteed
aan onderwerpen, zoals toezicht en handhaving (hiervoor wordt een handreiking
ontwikkeld), samenwerking tussen overheden, de rol van de milieudiensten en
de taken van de waterschappen. De implementatieondersteuning door het Ministerie
van VROM zal met name op deze punten worden voortgezet.Ook vanuit het bedrijfsleven wordt geanticipeerd op de komst van de omgevingsvergunning
en de voordelen die dat voor hen als aanvrager van vergunningen met zich meebrengt.
Zo is het digitale BRIKS-formulier heel voorspoedig en met enthousiasme als
eerste door een aanvrager uit het bedrijfsleven in Moerdijk getest. Uit de
diverse pilots is gebleken dat deze betrokkenheid en informatieoverdracht
vanuit de koepels en brancheorganisaties gericht op bevordering van het geïntegreerd
aanvragen van vergunningen, hard nodig is om de omgevingsvergunning in de
praktijk optimaal te benutten. Deze rol wordt door het bedrijfsleven in samenwerking
met het Ministerie van VROM vormgegeven. Daarbij zullen in samenspraak met
de overheden de mogelijkheden worden bezien in hoeverre en op welke wijze
anticipatie op de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning al mogelijk
is.Parallel aan de behandeling van dit wetsvoorstel wordt een project uitgevoerd dat moet leiden tot de ontwikkeling van de benodigde ICT-voorzieningen.
Deze voorzieningen zullen bestaan uit een elektronische aanvraagmodule en
een LVO. De eerste versie van de aanvraagmodule zal naar verwachting dit jaar
testklaar worden opgeleverd.De vraag van de leden van de VVD-fractie naar een tijdpad voor de stappen
die nog genomen moeten worden voor de inwerkingtreding, is in hoofdstuk 1
Algemeen, onder het kopje Implementatie van de wet beantwoord.De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J. M. CramerBIJLAGEVergelijking coördinatieregeling Awb (Wsb)1 /coördinatieregeling Wro2 – integratieregeling Wabo Coördinatieregeling AwbGemeentelijke
coördinatieregeling Wro Provinciale en rijks-coördinatie- regeling Wro Wabo Op welke besluiten van toepassing? Besluiten die nodig zijn om een bepaalde activiteit te mogen
verrichten en besluiten die strekken tot het vaststellen van een financiële
aanspraak (art. 3:19 Awb) Gevallen waarin verwezenlijking
van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt
dat: a. de voorbereiding en bekendmaking van besluiten worden gecoördineerd,
of b. de voorbereiding en bekend-making van een bestemmingsplan wordt
gecoördineerd met besluiten als bedoeld onder a. (art. 3.30 lid 1 Wro) Besluiten ter verwezenlijking van het provinciaal
dan wel nationaal ruimtelijk beleid in door PS dan wel minister(s) aangewezen
(categorieën van) gevallen (art. 3.33 en 3.35 Wro) Coördineert niet, maar integreert besluiten
die onder de reikwijdte van de Wabo vallen. Wel coördinatieregeling met
Wvo-vergunning/ Waterwet, die niet onder de reikwijdte Wabo valt. Wie neemt initiatief/ Wie bepaalt? Coördinatieregeling van toepassing, indien dit bij wettelijk
voorschrift of bij besluit van bevoegde bestuursorganen is bepaald (art. 3:21
Awb) Gemeenteraad (art. 3.30 lid 1 Wro) PS dan wel Minister(s) (art. 3.33 en 3.35 Wro) Aanvrager AanvraagAlle beschikkingen
die gecoördineerd worden, dienen separaat, zij het zo veel mogelijk gelijktijdig,
de laatste niet meer dan zes weken na de eerste, te worden aangevraagd (art.
3:24 lid 1 Awb)Alle beschikkingen die gecoördineerd
worden, dienen separaat te worden aangevraagd; B&W zijn mede bevoegd deze
in te dienen bij de bevoegde bestuursorganen (art 3.31 lid 1 en 2 Wro) Procedure als in art. 3.31 Wro Voor de gewenste activiteiten kan één aanvraag worden ingediend.
Hiervoor geldt één set indieningsvereisten en één
aanvraagformulier. Wat indien verschillende organen bevoegd gezag? Eén van de betrokken bestuursorganen wordt
aangewezen als coördinerend bestuursorgaan (art. 3:22 Awb). Coördinerend
bestuursorgaan bevordert samenhangende en doelmatige besluitvorming. Andere
betrokken bestuursorganen verlenen de medewerking die [...] nodig
is (art 3:23 lid 2 Awb) B&W kunnen andere
bestuursorganen verzoeken medewerking te verlenen die [...] nodig
is (art. 3.31 lid 1 Wro) GS dan wel Minister(s)
kunnen van andere bestuursorganen medewerking vorderen (behalve GS van het
Rijk), die voor het welslagen van de coördinatie nodig is. Die bestuursorganen
verlenen de van hen gevorderde medewerking (art. 3.33, lid 2 en 3.35, lid
3 Wro) Er is altijd één bevoegd
gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning. Andere bestuursorganen
(o.a. B&W wanneer zij niet bevoegd gezag zijn) zullen als adviseur worden
aangewezen bij de vergunningverlening. Wat houdt coördinatie in? Bevordering samenhangende en doelmatige besluitvorming (art. 3: 23 Awb), zo
veel mogelijk gelijktijdige aanvraag bij coördinerend bestuursorgaan
(art. 3:24 lid 2 Awb), gelijk-tijdige kennisgeving t/m bekendmaking (art.
3:26 en 3:27 Awb) Samenvoeging1 van
procedurele elementen (gelijktijdige kennisgeving t/m bekendmaking (art. 3.31
en 3.32 Wro)In hoofdlijnen procedure als in art.
3:31 en 3:32 Wro Geen coördinatie, maar integratie
van besluiten: één besluit op de aanvraag. Procedure Van toepassing
zijnde Awb-procedure met enkele aanpassingen (art. 3:26 Awb) Afd. 3.4 Awb met enkele aanpassingen (art. 3.31 lid 3 Wro) Als gemeentelijke regelingReguliere dan wel uitgebreide procedure (Awb-procedure met enkele aanpassingen) Beslistermijn Termijn
loopt vanaf indiening laatste aanvraag; laatste aanvraag wordt niet later
ingediend dan zes weken na ontvangst eerste (art. 3:24 lid 1 Awb). Daarna
Awb-procedures/termijnen. Conform afd. 3.4 Awb,
maar bestuursorganen kunnen in overeenstemming afwijkende termijn afspreken
(art. 3.31 lid 3 sub e Wro) Als gemeentelijke
regeling Termijn begint te lopen na indiening
van de aanvraag. Bij reguliere procedure 8 weken, bij uitgebreide 6 maanden.
Verlenging in beide gevallen gemaximeerd tot 6 weken (invulling «redelijke
termijn» Awb)Samenhang Het coördinerend
bestuursorgaan bevordert een zodanige samenhangende besluitvorming dat de
bestuursorganen bij de beoordeling van de aanvragen rekening houden met de
onderlinge samenhang daartussen en tevens letten op de samenhang tussen de
te nemen besluiten (art. 3:23 lid 1 Awb ). (Geen
bepaling over inhoudelijke samenhang) (Geen bepaling
over inhoudelijke samenhang)Eén besluit/vergunning.
De aan de vergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd (art.
2.26 lid 2 tweede volzin Wabo) Beslissingsbevoegdheid Bevoegd gezag blijft bevoegd gezag; kunnen dus voor één activiteit
verschillende bestuursorganen zijn Bevoegd gezag
blijft bevoegd gezag; kunnen dus voor één activiteit verschillende
bestuursorganen zijn Bevoegd gezag blijft bevoegd
gezag; «overrule»mogelijk-heid van art. 3.34 en 3.36 WroEén bevoegd gezag beslist (met inachtneming van
evt. vvgb’s)Besluit Bundel gecoördineerde
besluiten. Bundel gecoördineerde besluiten. Bundel gecoördineerde besluiten.Omgevingsvergunning is één besluit Bezwaar Afhankelijk van
de van toepassing zijnde procedure: indien afd. 3.4 Awb van toepassing ligt
ontwerp-besluit ter inzage, maar is er geen bezwaarprocedure; indien afd.
3.4 Awb niet van toepassing ligt ontwerpbesluit niet ter inzage, maar is er
wel bezwaarprocedure. Indien op één van de besluiten afd. 3.4
Awb van toepassing is, is die afdeling van toepassing op alle besluiten (art
3:26 lid 1 Awb) Afd. 3.4 Awb is van toepassing;
dus geen bezwaarprocedure Afd. 3.4 Awb is van
toepassing; dus geen bezwaarprocedure Conform
regeling in Awb; in reguliere procedure geen terinzagelegging, wel bezwaarprocedure;
uitgebreide procedure als afd. 3.4 Awb, dus ontwerpbesluit ter inzage, maar
geen bezwaarprocedureBeroep Beroep in twee
instanties tegen gecoördineerde (dus binnen zes weken na elkaar aangevraagde)
besluiten. Art. 3:29 lid 1 Awb: «Indien tegen een of meer van de besluiten
beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, staat tegen alle besluiten beroep
open bij de rechtbank» [...]. Beroep in één instantie voor gecoördineerde besluiten,
indien tegen één of meer van deze besluiten beroep bij de Afdeling
is opengesteld (art. 8.2 lid 1 sub e Wro) Beroep
in één instantie voor gecoördineerde besluiten, indien
tegen één of meer van deze besluiten beroep bij de Afdeling
is opengesteld (art. 8.2 lid 1 sub e Wro) Beroep
in twee instanties.1 Indien het gaat om (categorieën van) door de gemeenteraad
aangewezen besluiten.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 29 515 en 30 844, nr. 198.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XI, nr. 88.XNoot2Kamerstukken II 2006/07, 25 422, 25 834 en 30 800 XI, nr.
53.XNoot1Kamerstukken II 2005/06, 29 362, nr. 107.XNoot2Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18 en 24.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 2.XNoot2Kamerstukken II 2006/07, 30 800 XII, nr. 4.XNoot1Richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne
markt (PbEU L 376/46).XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 690, nr. 4.XNoot1Commissie Evaluatie Awb III, Toepassing en effecten van de Algemene wet
bestuursrecht 2002–2006, p. 14.XNoot1Kamerstukken II 29 279, nrs. 42 en 55.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 980, nrs. 1–3.XNoot1Dat wil zeggen aanvragen die betrekking hebben op activiteiten waarvoor
momenteel slechts één vergunning is vereist, zoals bijvoorbeeld
het kappen van een boom.XNoot1Dr. ir. A.G. Bregman, Introductie van de verzamelvergunning en andere
wettelijke maatregelen ter bestrijding van onnodige stroperigheid, Achtergrondstudie
bij het advies van de VROM-Raad over Gereedschap voor ruimtelijke ontwikkelingspolitiek,
2004, nr. 039.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18.XNoot1ABRvS 14 mei 1998, AB 1998/287.XNoot2Kamerstukken II 2005/06, 29 515, nr. 140, p. 25–27.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 29 515, nr. 199.XNoot2Kamerstukken II 2005/06, 29 515, nr. 140, p. 26.XNoot3Kamerstukken I en II, nrs. 29 934 en 30 435.XNoot1Kamerstukken II 2005/06, 29 362, nr. 107.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 300 VII, nr. 65.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 29 515 – 30 844, nr. 198.XNoot1SIRA Consulting, Administratieve en bestuurlijke lasten omgevingsvergunning,
april 2006.XNoot2Zenc, Digitale indiening omgevingsvergunning, oktober 2005.XNoot3Cebeon, Gevolgen van de Wabo voor de bestuurslasten van provincies, december
2006.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 515, nrs. 84 en 93.XNoot1Kamerstukken I 2006/07, 29 702, A.XNoot1Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 7.XNoot1Zoals opgenomen in het wetsvoorstel «Aanvulling van de Algemene
wet bestuursrecht met een regeling over samenhangende besluiten (Wet samenhangende
besluiten Awb) (Kamerstukken II 2006/07, 30 980, nr. 1 en 2.XNoot2Zoals opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (Stb 2006, 566). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30844-8.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl