Toezicht op het spoor; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26615, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

23-06-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26615 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSAMENVATTINGToezicht en sturing Ministerie van V&WDoelmatig functioneren taakorganisatiesOnafhankelijk functioneren taakorganisatiesAanbevelingenReactie minister en NS1 INLEIDING 1.1 Publieke taken NSTabel 1 Rijksbijdragen aan de NS-taakorganisaties in de
periode 1995–1998 in miljoenen guldens 1.2 Onderzoekskader2 ACHTERGRONDEN3 TOEZICHT EN STURING DOOR MINISTERIE VAN V&W 3.1 Inleiding3.2 Toezichts- en sturingskader3.3 Afspraken in jaarcontracten3.4 Rijksbijdragen als sturingsinstrument3.5 Beoogde evaluatie3.6 Controle3.7 Conclusies per publieke taak 3.7.1 Instandhouding Eisen aan de verantwoording onvoldoendeTabel 2 Verwachte en gerealiseerde uitgaven instandhouding1 (bedragen x f 1 miljoen) Toekomstige financiële risico'sBeperkte sturende rol van ministerie in overlegstructuren3.7.2 NieuwbouwWerken zonder opdracht in de verkenningsfaseMarginale toetsing kosten nieuwbouwprojecten planstudiefaseBeperkte sturing in de realisatiefaseLate betrokkenheid ministerieBeperkte sturende rol van ministerie in overlegstructurenAfstemming ministerie en Railinfrabeheer niet optimaalAfstemming Railned en Railinfrabeheer niet optimaalOnduidelijkheid over criteria voor verantwoording3.7.3 Capaciteitsmanagement Passieve rol ministerie bij opstellen algemene voorwaardenVerantwoording RailnedGeen inhoudelijke sturing Verkeersleiding3.7.4 Spoorwegveiligheid Onduidelijkheid over taakafbakeningRelatie Railned en Rijksverkeersinspectie niet goedOnduidelijkheid over regelgevingMinisterie stuurt nauwelijksGeen wettelijke bevoegdheden Railned3.8 Conclusies3.9 Reactie minister van V&W4 EFFICIËNTE TAAKUITVOERING 4.1 Inleiding4.2 Efficiëntiekortingen4.3 Toetsing aanvragen voor rijksbijdrage4.4 Nieuwe bekostigingsmodellen4.5 Planning- en controlcyclus holding4.6 Kosten stations4.7 Conclusies4.8 Reactie minister van V&W5 ONAFHANKELIJKE TAAKUITVOERING 5.1 Inleiding5.2 Inhoudelijke sturing door de holdingAndere punten van inhoudelijke sturing5.3 Financiële relatiesManagementcontracten en bonussenAfspraken over management fee5.4 Onafhankelijke uitvoering publieke taken 5.4.1 Nieuwbouw en instandhouding Belangen NS-marktsector meegewogen bij nieuwbouwZeggenschap NS marktsector over stationsAfspraken over verkoop grond aan NS-marktsector5.4.2 Capaciteitsmanagement Financiële risico's rijk door side lettersKennisvoorsprong NS op concurrentenAfhankelijkheid van marktsectorGeen Raad van Toezicht of afzonderlijke beroepsmogelijkheid5.5 Conclusies5.6 Reactie minister van V&W en NS Reactie van de minister van V&WReactie van NS6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 6.1 Conclusies Toezicht en sturingDoelmatige uitvoering publieke takenOnafhankelijke taakuitvoering6.2 Aanbevelingen7 REACTIE MINISTER VAN V&W EN NS7.1 Reactie minister van V&WToezicht en sturingDoelmatige uitvoering publieke takenOnafhankelijkheidSturing, bekostiging en toezicht na 2000Aanbevelingen7.2 Reactie NSUitgangssituatie en overgangsperiodeSturingOnafhankelijkheidSturing en onafhankelijkheid na uitplaatsing8 NAWOORD REKENKAMERBIJLAGE 1Uitbreidingen railinfrastructuurInstandhoudingCapaciteitsmanagementSpoorwegveiligheidBIJLAGE 2BIJLAGE 3Normen voor toezicht en sturing door het ministerieNormen voor efficiënte taakuitvoeringNormen voor onafhankelijke taakuitvoeringBIJLAGE 4Verdeling juridische en economische eigendom infrastructuur BIJLAGE 5BIJLAGE 6
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26615Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 145 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 615Toezicht op het spoornr. 2INHOUD  Samenvatting5   1Inleiding71.1Publieke taken NS71.2Onderzoekskader8    2Achtergronden10   3Toezicht en sturing door Ministerie van V&W123.1Inleiding12 3.2Toezichts- en sturingskader133.3Afspraken in jaarcontracten14 3.4Rijksbijdragen
als sturingsinstrument15 3.5Beoogde evaluatie16 3.6Controle163.7Conclusies per publieke taak17 3.7.1Instandhouding173.7.2Nieuwbouw18 3.7.3Capaciteitsmanagement213.7.4Spoorwegveiligheid22 3.8Conclusies243.9Reactie minister van V&W24    4Efficiënte
taakuitvoering264.1Inleiding26 4.2Efficiëntiekortingen264.3Toetsing aanvragen voor rijksbijdrage27 4.4Nieuwe
bekostigingsmodellen27 4.5Planning- en controlcyclus holding284.6Kosten stations28 4.7Conclusies29 4.8Reactie
minister van V&W29    5Onafhankelijke taakuitvoering305.1Inleiding30 5.2Inhoudelijke sturing door
de holding30 5.3Financiële relaties31 5.4Onafhankelijke
uitvoering publieke taken32 5.4.1Nieuwbouw en instandhouding325.4.2Capaciteitsmanagement34 5.5Conclusies365.6Reactie minister van V&W en NS36    6Conclusies
en aanbevelingen386.1Conclusies38 6.2Aanbevelingen38   7Reactie minister van V&W en NS417.1Reactie minister van V&W41 7.2Reactie
NS44    8Nawoord Rekenkamer46   Bijlage
1  Uitwerking publieke taken48 Bijlage 2 
Financiering publieke taken50 Bijlage 3 
Normenkader51 Bijlage 4  Eigendom en zeggenschap
nieuwe infrastructuur54 Bijlage 5  Drempels
voor nieuwe toetreders56 Bijlage 6  Conclusies,
aanbevelingen en toezeggingen57SAMENVATTINGDe NV Nederlandse Spoorwegen (NS) voert voor rekening van de rijksoverheid
publieke taken uit, in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
(V&W). Deze taken behelzen de aanleg van nieuwe railinfrastructuur, het
onderhoud van het spoorwegnet, de operationele besturing van de treindienst,
de toelating van nieuwe vervoerders op het spoorwegnet, de toedeling van de
spoorcapaciteit en de spoorwegveiligheid.Deze taken worden uitgevoerd door drie in 1995 opgerichte onafhankelijke
taakorganisaties binnen het NS-concern: NS Railinfrabeheer BV, NS Verkeersleiding
BV en Railned BV. Het Ministerie van V&W is de rechtstreekse opdrachtgever
van deze taakorganisaties. In 1998 verstrekte het ministerie de drie organisaties
tezamen ongeveer f 3 miljard.De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of het Ministerie van V&W
in de periode 1995–1998 voldoende toezicht heeft uitgeoefend op de uitvoering
van de publieke taken door de taakorganisaties van NS, en of voldoende invulling
is gegeven aan de beoogde opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. Ook is de Rekenkamer
nagegaan of het ministerie voldoende waarborgen heeft getroffen voor een doelmatig
en onafhankelijk functioneren van de taakorganisaties, en of deze waarborgen
in de praktijk naar behoren hebben gewerkt. Toezicht en sturing Ministerie van V&WVolgens de Rekenkamer heeft het Ministerie van V&W zijn toezichts-
en opdrachtgeversrol in de periode 1995–1998 onvoldoende vervuld. De
volgende punten ondersteunen dit oordeel.Bij de oprichting van de taakorganisaties in 1995, die voortvloeide uit
de «Overeenkomst op hoofdlijnen» tussen het ministerie en NS,
was nog niet duidelijk omschreven hoe intensief het ministerie betrokken wilde
zijn bij de taakuitvoering door de taakorganisaties. In de daaropvolgende
jaren is hierin geen duidelijkheid gebracht. Begin 1999 beschikte het ministerie
nog steeds niet over een toezichts- en sturingskader met daarin een visie
op de rol van het ministerie respectievelijk als toezichthouder en opdrachtgever.In de praktische vervulling van zijn opdrachtgeversrol is het ministerie
in verschillende opzichten tekortgeschoten. Zo verstrekte het de taakorganisaties
vaak onvoldoende gespecificeerde opdrachten. Soms ook werkten de taakorganisaties
zónder opdracht van het Rijk. Voorts werden door het ministerie geen
duidelijke eisen gesteld aan de taakuitvoering en was het zicht daarop beperkt.De verstrekking van de rijksbijdrage heeft het ministerie eveneens onvoldoende
benut om de taakorganisaties inhoudelijk te sturen. De bekostigingsmodellen
voor Verkeersleiding en Railned kunnen volgens de Rekenkamer niet of nauwelijks
worden gebruikt om deze taakorganisaties op basis van de te verrichten prestaties
te sturen, zoals oorspronkelijk de bedoeling was. Sturing van Railinfrabeheer
op deze wijze was al helemaal niet aan de orde, daar voor deze taakorganisatie
nog geen bekostigingsmodel ontwikkeld was. Pas in november 1998 bespraken
Railinfrabeheer en het ministerie een eerste voorstel van Railinfrabeheer
hiervoor.De Rekenkamer is van oordeel dat het ministerie zich op dit punt te lang
afzijdig heeft gehouden. Doelmatig functioneren taakorganisatiesVolgens de Rekenkamer had het ministerie in de periode 1995–1998
geen zicht op de efficiëntie van de taakorganisaties, en
beschikte het niet over middelen om de efficiëntie gericht te beïnvloeden.In de Overeenkomst uit 1995 is wel een efficiëntiekorting van 10%
voor instandhouding en de exploitatiekosten van Verkeersleiding vastgelegd,
maar de onderbouwing hiervan was naar het oordeel van de Rekenkamer zwak.
Ook de nieuwe bekostigingsmodellen bieden de taakorganisaties nauwelijks prikkels
om efficiënter te werken. Het ministerie had in de periode 1995–1998
onvoldoende inzicht in de efficiëntie van de taakorganisaties.De Raad van Bestuur van NS had, in overeenstemming met de afspraken uit
de Overeenkomst, nadrukkelijk aandacht voor het functioneren van de taakorganisaties,
hetgeen de efficiëntie ten goede kwam. Het ministerie en de NS-holding
hebben de sturing op dit vlak echter niet op elkaar afgestemd. Onafhankelijk functioneren taakorganisatiesVolgens de Rekenkamer is in de periode 1995–1998 de gewenste onafhankelijkheid
van de taakorganisaties enkele malen in het geding geweest.De taakorganisaties zijn conform de afspraken uit 1995 ingebed in het
NS-concern, waarbij leden van de Raad van Bestuur van NS tevens de statutaire
directie van de taakorganisaties vormen. Door het ontbreken van toereikende
waarborgen voor onafhankelijkheid kunnen de taakorganisaties onvoldoende afstand
nemen van inhoudelijke beïnvloeding door het NS-concern. De Raad van
Bestuur heeft enkele keren tegen de afspraken in de taakorganisaties inhoudelijk
gestuurd.In een aantal gevallen stelden de taakorganisaties zich in de praktijk
onvoldoende onafhankelijk op. Ook bleek dat het ministerie niet altijd heeft
gereageerd op verzoeken van de taakorganisatie om ondersteuning te leveren
bij inhoudelijke bemoeienis vanuit het NS-concern. AanbevelingenHet kabinet wil de drie taakorganisaties in 2000 buiten het NS-concern
plaatsen. De Rekenkamer is van oordeel dat bij de uitplaatsing van de taakorganisaties
de inhoudelijke en beheersmatige aansturing door het ministerie veel aandacht
behoeft. Het ministerie moet daarvoor met grote spoed een toezichts- en sturingskader
ontwikkelen, met daarin een concrete uitwerking van zijn rol als toezichthouder
en opdrachtgever. Het alsnog verrichten van een eerder door het ministerie
beoogde, maar inmiddels afgelaste, evaluatie van het functioneren van de taakorganisaties
is gewenst. Reactie minister en NSDe minister van V&W en de Raad van Bestuur van NS hebben in juni respectievelijk
mei 1999 op het rapport gereageerd.De minister van V&W heeft in grote lijnen ingestemd met de conclusies
van de Rekenkamer. Ze zegde onder meer toe een toezichts- en sturingskader
uit te gaan uitwerken, via een gefaseerde en meerjarige aanpak.NS heeft aangegeven dat de Rekenkamer zichtbaar heeft gemaakt welke mankementen
er kleven aan de afspraken uit 1995. Dat betekent naar haar mening echter
nog niet dat er verkeerde keuzen zijn gemaakt. NS liet tevens weten zich te
kunnen vinden in de aanbevelingen die de Rekenkamer aan haar heeft gericht. 1 INLEIDING 1.1 Publieke taken NSDe NV Nederlandse Spoorwegen (NS) voert voor rekening van de rijksoverheid
publieke taken uit. Deze taken worden uitgevoerd door de zogeheten taakorganisaties
binnen het NS-concern en hebben te maken met de railinfrastructuur. In 1998
was met de uitvoering van de publieke taken circa f 3 miljard gemoeid.De publieke taken worden binnen NS uitgevoerd door NS Railinfrabeheer
BV, NS Verkeersleiding BV en Railned BV. Railinfrabeheer zorgt voor de aanleg
van nieuwe railinfrastructuur en voor het onderhoud van het spoorwegnet. Verkeersleiding
is verantwoordelijk voor de operationele besturing van de treindienst. Railned
heeft onder meer als taken de toelating van nieuwe vervoerders op het spoorwegnet,
de toedeling van de spoorcapaciteit en de zorg voor de spoorwegveiligheid.
In bijlage 1 zijn de taken van deze drie taakorganisaties nader uitgewerkt,
in bijlage 2 hun bekostiging.De taakorganisaties zijn voor de financiering van hun activiteiten vrijwel
geheel afhankelijk van de rijksbijdragen. Alleen Verkeersleiding en Railinfrabeheer
(in beperkte mate) voeren werkzaamheden uit voor derden. Uit tabel 1 blijkt
welke rijksbijdragen de taakorganisaties sinds 1995 hebben ontvangen. Tabel 1 Rijksbijdragen aan de NS-taakorganisaties in de
periode 1995–1998 in miljoenen guldens  19951996 1997 19981Verkeersleiding150144144144Railned19222528 Railinfrabeheer2168212224102860Totaal23272288257930321 De sterke stijging van de rijksbijdragen voor Railned en
Railinfrabeheer wordt grotendeels verklaard door een grotere bijdrage voor
de aanleg van de Betuweroute.Binnen het NS-concern is behalve de taaksector de marktsector te onderscheiden,
met bedrijven als NS Reizigers, NS Cargo en NS Stations. Onderstaand organisatieschema
verduidelijkt deze structuur. Deze structuur geldt sinds 1995. In dat jaar sloten de minister van Verkeer
en Waterstaat (V&W) en de Raad van Bestuur van NS de «Overeenkomst
op hoofdlijnen» (hierna de Overeenkomst genoemd), met terugwerkende
kracht geldig vanaf 1 januari 1995. In deze Overeenkomst werden de afspraken
vastgelegd die de basis vormen voor de nieuwe relatie tussen de Staat en NS.
De Overeenkomst bracht de oprichting van de taakorganisaties met zich mee,
in de vorm van besloten vennootschappen binnen het NS-concern.In de Overeenkomst is de sturing van de taakorganisaties nader uitgewerkt:
de beheersmatige sturing van de taakorganisaties geschiedt vanuit de holding,
het ministerie stuurt als opdrachtgever de taakorganisaties inhoudelijk. De
leden van de Raad van Bestuur vormen voor elk van de drie taakorganisaties
tot 1 januari 2000 de statutaire directie. Op die datum worden de taakorganisaties
naar verwachting uit het NS-concern geplaatst. De periode 1995–2000
is dus een overgangsfase. 1.2 OnderzoekskaderDe Rekenkamer heeft in 1998 een onderzoek uitgevoerd naar de publieke
taken die de taakorganisaties uitvoeren. De Rekenkamer had een aantal redenen
om onderzoek te doen naar de uitvoering van deze taken. De belangrijkste daarvan
waren het grote financiële belang en de risico's die bestaan bij de inbedding
van de taakorganisaties in het NS-concern. Het gaat daarbij met name om belangenverstrengeling
en onduidelijke toezicht- en sturingsrelaties.De centrale vragen in het onderzoek waren:1. Houdt het Ministerie van V&W voldoende toezicht op de taakorganisaties
en wordt voldoende invulling gegeven aan de beoogde opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie?2. Zijn er voldoende waarborgen getroffen voor een doelmatig en onafhankelijk
functioneren van de taakorganisaties, en werken deze in de praktijk naar behoren?De Rekenkamer heeft bij haar onderzoek een aantal uitgangspunten en normen
gehanteerd (zie bijlage 3); de belangrijkste daarvan worden hieronder kort
toegelicht.Toezicht op de taakorganisaties betekent dat het ministerie informatie
dient te verzamelen over de vraag of een handeling of product voldoet aan
de gestelde eisen, en dat het hier vervolgens een oordeel aan dient te verbinden.
Zo nodig dient te worden geïntervenieerd in de taakuitvoering. Van het
ministerie mag worden verwacht dat het een toezichtskader heeft waaruit blijkt
welke visie het ministerie heeft op toezicht, welke informatie het van de
taakorganisaties wenst te ontvangen en welke acties het onderneemt als de
werkzaamheden wat inhoud en voortgang betreft niet voldoen aan de eisen.Voor een goede invulling van de opdrachtgeversrol is onder meer van belang
dat het ministerie duidelijke opdrachten verstrekt en dat duidelijk wordt
aangegeven waaraan de werkzaamheden of eindproducten moeten voldoen.Uitgangspunt bij het doelmatig functioneren van de taakorganisaties is
de verantwoordelijkheid van het ministerie voor de kwaliteit van het product
van de taakorganisaties en de kosten daarvan. De minister dient vanuit die
verantwoordelijkheid eisen te stellen aan de efficiëntie en de kwaliteit
van de taakuitvoering. De Rekenkamer vindt dat er efficiëntieprikkels
aanwezig moeten zijn voor een doelmatige uitvoering van de taken.Voorts dient ook de onafhankelijkheid van de taakorganisaties gewaarborgd
te zijn. Binnen het NS-concern dienen niet-marktconforme relaties te worden
vermeden. De holding mag geen afbreuk doen aan de onafhankelijkheid
van de taakorganisaties door hun inhoudelijke aanwijzingen te geven.De Rekenkamer heeft haar rapport op 29 april 1999 voor commentaar gezonden
aan de minister van V&W, aan de Raad van Bestuur van NS en aan de directeuren
van de drie taakorganisaties.Op 27 mei 1999 heeft de Rekenkamer de reactie van de Raad van Bestuur
van NS ontvangen. De reactie van de taakorganisaties was daarin opgenomen.
De reactie van de minister van V&W heeft de Rekenkamer op 10 juni 1999
ontvangen.De reacties zijn op hoofdlijnen verwerkt in hoofdstuk 7. Enkele meer gedetailleerde
punten van commentaar zijn in de desbetreffende hoofdstukken opgenomen. 2 ACHTERGRONDENIn de Overeenkomst uit 1995 tussen de minister van V&W en NS werden
de volgende uitgangspunten voor de verzelfstandiging van NS vastgelegd: • scheiding tussen infrastructuur en exploitatie, en uitsluiting
van financiële kruisverbanden tussen het infrastructuurbedrijf en de
overige bedrijfsonderdelen;• toedeling van het NS-vermogen aan de bedrijfsonderdelen (zowel
markt- als taaksector) en onderlinge afscherming;• geleidelijke reductie van de overheidsfinanciering en de garantstelling
voor de exploitatie;• financiële gezondmaking van de marktsector binnen NS.Bovenstaande punten vloeiden voort uit het advies van de commissie-Wijffels
uit 1992 en uit Europese regelgeving1 die voorschrijft
dat een boekhoudkundige scheiding moest worden aangebracht tussen exploitatie
en beheer van railinfrastructuur. Deze beide activiteiten waren van oudsher
juist gecombineerd in het NS-concern.In de Overeenkomst uit 1995 zijn ook de uitgangspunten voor de sturende
rol van het Ministerie van V&W vastgelegd. Het Rijk zou opdrachtgever
zijn voor de beleidsvoorbereiding van de infrastructuurvoorziening, het capaciteitsmanagement
en de spoorwegveiligheid. Tevens zou het Rijk het beleid vaststellen, alsmede
opdrachtgever zijn voor de beleidsuitvoering2
en -evaluatie.De taakorganisaties zouden als opdrachtnemers van het Rijk
worden belast met de beleidsvoorbereiding en -uitvoering. Zij ontvangen daarbij
rechtstreeks opdrachten van het Rijk en leveren hun producten ook rechtstreeks
aan het Rijk.De rol van de NS-holding blijft volgens de Overeenkomst beperkt
tot de bedrijfsvoering van de taakorganisaties.Ook het doel van de verzelfstandiging is in de Overeenkomst beschreven.
De verzelfstandiging diende zodanige condities te scheppen, dat een verdere
verbetering van het spoorvervoer zou worden gerealiseerd om te komen tot een
groter aandeel van het spoorvervoer in het totaal van de mobiliteit. NS zou
daarbij concurrentie krijgen van andere vervoerbedrijven. Dat is inmiddels
ook op bescheiden schaal gebeurd.De onderhandelingen over de Overeenkomst duurden lang en verliepen stroef.
Veel tijd moest worden gestoken in het bereiken van overeenstemming over eigendom
van en zeggenschap over de infrastructuur, de toekomst van het reizigersbedrijf
en het voorzieningenniveau.Het Ministerie van V&W ondervond bij de onderhandelingen hinder van
een gebrek aan kennis over het NS-concern. Het NS-concern was weinig overheidsbemoeiens
gewend. Ook eind 1998, toen men ging nadenken over de vorm waarin de taakorganisaties
zouden worden uitgeplaatst, speelde die kennisachterstand het ministerie nog
parten.De Overeenkomst zoals die uiteindelijk werd bereikt, was niet concreet
en de uitwerking van een aantal belangrijke onderwerpen werd vooruitgeschoven
naar de overgangsfase die zou lopen tot 2000. Zo moesten nieuwe bekostigingsmodellen
voor de taakorganisaties worden ontwikkeld, en moest de Spoorwegwet worden
herzien.Erop terugkijkend beoordeelden de partijen zelf de afspraken uit 1995
als het toen hoogst haalbare. Splitsing van het concern in een taak- en een
marktsector lag bij NS zeer gevoelig. Uitplaatsing van de taakorganisaties
was volgens NS in 1995 onhaalbaar en onbespreekbaar. Daarbij speelden met name de sociale aspecten van opsplitsing en een eventuele uitplaat-
sing een rol. De angst voor sociale conflicten met de vakbonden was groot.Eind 1995 keurde de Tweede Kamer de Overeenkomst goed.In de discussie over de Overeenkomst was er relatief weinig aandacht voor
de onafhankelijke positie van de taakorganisaties en het voorkomen van kruissubsidiëring.1 De meeste aandacht ging uit naar de problematiek van
de onrendabele diensten en het voorzieningenniveau voor reizigers.De vorderingen die in de overgangsperiode werden geboekt met de uitwerking
van belangrijke onderwerpen uit de Overeenkomst zoals het herzien van de Spoorwegwet,
waren zeer beperkt. Deels kwam dit doordat in de jaren tussen 1995 en 1998
veel tijd moest worden gestoken in de onderhandelingen met de taakorganisaties
over de jaarcontracten, deels ook door de reorganisatie bij het betrokken
directoraat-generaal van het Ministerie van V&W. Ook het feit dat het
Ministerie van V&W geen duidelijke visie had op het toezicht en sturing
op de taakorganisaties, speelde een rol bij de geringe vorderingen in de uitwerking
van de Overeenkomst.De herziene Spoorwegwet zou per 1 januari 2000 in werking moeten treden.
In de voorbereiding is echter vertraging opgelopen, waardoor deze datum niet
meer kan worden gehaald.In de herziene Spoorwegwet zouden onder meer de taken van de taakorganisaties,
hun bekostiging, hun bevoegdheden en verantwoording aan de minister worden
vastgelegd. Andere belangrijke onderwerpen in de nieuwe Spoorwegwet zouden
zijn: uitwerking van de beoogde marktwerking en de spoorwegveiligheid.In het regeerakkoord van 1998 is vastgelegd dat de taakorganisaties op
zo kort mogelijke termijn uit NS zullen worden geplaatst. In maart 1999 presenteerde
de minister van V&W de nota De derde eeuw spoor, waarin als
datum van uitplaatsing 1 januari 2000 wordt genoemd. In de nota wordt voorgesteld
Verkeersleiding en Railned uit te plaatsen in de vorm van één
publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan. Over de rechtsvorm van Railinfrabeheer
na uitplaatsing bevatte de nota nog geen voorstel. 3 TOEZICHT EN STURING DOOR MINISTERIE VAN V&W 3.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de vraag of het Ministerie
van V&W voldoende toezicht houdt op de taakorganisaties en of zij voldoende
invulling geeft aan de beoogde opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie.Het ministerie dient de taakorganisaties een duidelijke omschrijving te
geven van de eisen voor de taakuitvoering en de verantwoording. Aan de hand
van een beoordelingskader moet het de verantwoordingsinformatie beoordelen,
vaststellen of de taakuitvoering aan de eisen voldoet en nagaan of er aanleiding
is om bij te sturen.De minister is niet hiërarchisch boven de taakorganisaties geplaatst,
maar wel verantwoordelijk voor een goede taakuitvoering. Een substantiële
invulling van de opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie is daarom van groot belang.
De minister erkende dit in december 1995, toen zij in antwoord op Kamervragen
schreef dat haar zeggenschap over de taakorganisaties tot uitdrukking zou
moeten komen in de taakopdracht en in de vaststelling van het beleid waarnaar
de taakorganisaties zich bij het vervullen van de opdrachten moeten richten.1Het instrumentarium van de minister om de taakorganisaties te sturen is
in juli 1998 op een beperkt aantal punten uitgebreid. Op die datum trad een
wijziging van de Spoorwegwet in werking die de toegang tot en doorvoer over
het Nederlandse railnet mogelijk maakt voor bepaalde internationale samenwerkingsverbanden.
Sinds deze wetswijziging heeft een deel van de taken van Railned en Verkeersleiding
een wettelijke grondslag: de toewijzing van spoorcapaciteit aan bedoelde samenwerkingsverbanden,
en de verkeersleiding voor deze samenwerkingsverbanden.Voor Railinfrabeheer betekende de wetswijziging slechts dat haar taken
nu in algemene zin in de wet worden genoemd; bepalingen over de taakuitvoering bevat de wet niet.De wetswijziging gaf de minister de bevoegdheid de taakorganisaties algemene
aanwijzingen te geven over de uitvoering van de opgedragen taken, en besluiten
van de taakorganisaties die daaruit voortvloeien te vernietigen. Bij ernstige
taakverwaarlozing kan de minister de bevoegdheden die de taakorganisaties
hebben voor een bepaalde periode zelf uitoefenen, ook weer alleen voor zover
het de opgedragen taken betreft. De minister beschikt niet over in de wet
geregelde sanctiemogelijkheden.Belangrijke sturingsinstrumenten van de minister zijn verder: een duidelijk
toezichtskader, concrete afspraken in jaarcontracten met taakorganisaties,
het benutten van de mogelijkheden om inhoudelijk te sturen bij het verstrekken
van de rijksbijdrage en het beoordelen van de informatie uit de verantwoording.In het eerste deel van dit hoofdstuk (paragraaf 3.2 tot en met 3.7) wordt
ingegaan op deze algemene sturingsmogelijkheden die het ministerie voor alle
taakorganisaties ter beschikking staan. In het tweede deel (paragraaf 3.8)
worden voor elk van de publieke taken afzonderlijk de bevindingen en conclusies
over de sturing besproken. 3.2 Toezichts- en sturingskaderIn de Overeenkomst uit 1995 is de visie van het ministerie op het toezicht
op de taakorganisaties niet duidelijk vastgelegd. Zo is niet aangegeven hoe
intensief het ministerie zich als opdrachtgever met de taakorganisaties wilde
bemoeien. Het ministerie had ook anderszins geen kader waaruit zijn visie
op toezicht en op sturing van de taakorganisaties zou kunnen blijken. Een
dergelijk kader zou duidelijk hebben kunnen maken welke acties het ministerie
voornemens was te ondernemen als de werkzaamheden van de taakorganisaties
wat inhoud of voortgang betreft niet aan de eisen zouden voldoen.Het ministerie stelde de opstelling van een toezichts- en sturingskader
jarenlang uit; ook begin 1999 was het kader er nog niet. Pas bij de opstelling
van de beleidsnota De derde eeuw spoor in 1998 en de voorbereiding
van de herziening van de Spoorwegwet, die beide betrekking hadden op de situatie
na de overgangsperiode, is het ministerie gaan nadenken over de mogelijke
inhoud van een toezichts- en sturingskader. De NS-holding stelde in maart
1999: «Het ministerie heeft de laatste jaren nodig gehad om te ontdekken
hoe zij zelf de taakorganisaties willen aansturen. Op diverse punten hebben
ze daarvoor nog geen duidelijke visie.»De Rekenkamer is van oordeel dat het ministerie de opstelling van een
toezichts- en sturingskader niet zo lang had mogen uitstellen, omdat het ontbreken
van een dergelijk kader het risico met zich meebrengt dat het ministerie als
toezichthouder en opdrachtgever ad hoc zijn beleid bepaalt, en niet consistent
is in zijn aanpak. Bovendien bemoeilijkt het ontbreken van een dergelijk kader
het opstellen van meer specifieke beleidskaders voor de afzonderlijke publieke
taken.Vastgestelde specifieke beleidskaders voor de publieke taken waren begin
1999 maar ten dele voorhanden. Zo waren er geen beleidskaders voor publieke
taken op het gebied van verkeersleiding en de meeste onderdelen van capaciteitsmanagement.
Voor de publieke taken op het gebied van de nieuwbouw waren er evenmin beleidskaders,
maar hier geldt wel dat de procedures voor aanleg van infrastructuur een aantal
«beslismomenten» kennen, waarop het ministerie beslist of en hoe
afzonderlijke projecten verdergaan.1 Dit draagt
in opzet bij aan een goede besluitvorming.Voor enkele andere publieke taken waren er wél (aanzetten voor)
beleidskaders voorhanden. Zo verscheen in maart 1997 de Beleidsvisie
instandhouding. De Beleidsvisie schetste de sturing en financiering
van Railinfrabeheer in de toekomst, waarbij de rol van het rijk zou zijn:
doelen en kwaliteitsnormen stellen, sturen op output en effecten («sturing
op afstand»), en het houden van audits om de effectiviteit en efficiëntie
van de taakuitvoering te kunnen toetsen.In haar onderzoek heeft de Rekenkamer vastgesteld dat de rijksoverheid
nog niet volgens de Beleidsvisie werkte. De Beleidsvisie zou nog worden uitgewerkt
in een operationeel «Beleidsplan instandhouding railinfrastructuur».
Reeds in 1996 werd een dergelijk plan aangekondigd als instrument om het onderhoud
gerichter te sturen. Begin 1999 was dat plan echter nog steeds niet verschenen.Voor de taken op het gebied van de toelating, een onderdeel van het capaciteitsmanagement,
werd in februari 1997 het Beleidskader toelating aan de Tweede
Kamer toegezonden. De eisen die gesteld zouden moeten worden aan nieuwe vervoerders
waren hierin nog niet concreet uitgewerkt. Railned zou daarvoor zorgdragen,
waarna het ministerie de eisen zou vaststellen. Railned kwam in april 1997
met een voorstel. De regels zijn echter nog niet door het ministerie vastgesteld.
Railned werkt daardoor nog met toedelingsregels die niet door
het ministerie zijn vastgesteld.Voor spoorwegveiligheid ten slotte, was begin 1999 door het ministerie
slechts een conceptbeleidskader opgesteld (Kadernota railveiligheid).3.3 Afspraken in jaarcontractenHet Ministerie van V&W heeft als opdrachtgever de mogelijkheid om
in de jaarcontracten met de taakorganisaties, die sinds 1995 worden gesloten,
duidelijke richtinggevende afspraken op te nemen.De jaarcontracten bleken echter geen heldere doelstellingen voor de taakorganisaties
te bevatten. De hoofddoelstellingen uit de Overeenkomst, die nog te globaal
en breed geformuleerd waren om de taakorganisaties achteraf op hun prestaties
te kunnen aanspreken, werden in de jaarcontracten niet nader uitgewerkt. Globaal geformuleerde doelstellingen In de jaarcontracten
van Railinfrabeheer staat bijvoorbeeld een weinig concrete beschrijving van
wat Railinfrabeheer moet doen aan instandhouding, namelijk: «het (doen)
ontwerpen, (doen) voorbereiden en (doen) realiseren van maatregelen ten behoeve
van functiehandhaving, functieherstel, operationeel beheer, service en vernieuwing
(niet gericht op uitbreiding van de functionaliteit) van railinfrastructuur,
in relatie tot ruimtelijke inbedding, leidend tot het op peil houden van (onder
andere de veilige berijdbaarheid van) de infrastructuur, rekening houdend
met de veiligheid en de omgevings- en beheerwaarde.» De in de jaarcontracten opgenomen afspraken over de financiële verantwoording
en de controle waren overigens wel duidelijk.In de bijlagen bij de jaarcontracten is de inhoud van enkele werkzaamheden
kort samengevat, maar hierin ontbreken veelal voor de sturing belangrijke
afspraken over de snelheid waarmee ze moeten worden opgeleverd alsmede de
vereiste de reikwijdte, diepgang en kwaliteit ervan.De sturende werking die van de jaarcontracten uitging was naar de mening
van de Rekenkamer onvoldoende. Uit het onderzoek bleek dat dit lang niet altijd
werd ondervangen met afzonderlijke taak- of projectopdrachten van het ministerie
aan de taakorganisaties.Kritiek heeft de Rekenkamer ook op de moeizame en vaak late totstandkoming
van de jaarcontracten. De contracten werden doorgaans pas ondertekend in de
loop van het jaar waarop ze betrekking hadden. De onderhandelingen over de
jaarcontracten Verkeersleiding en Railned liepen in 1997 zelfs zo uit, dat
de betalingen tijdelijk moesten worden opgeschort omdat het jaarcontract 1996
vanaf augustus 1997 geen betalingsgrond meer bood. Bijkomend nadeel van de
moeizame totstandkoming van de jaarcontracten was dat de voortgang van andere
belangrijke werkzaamheden in de overgangsperiode er door werd vertraagd en
dat het een druk legde op de onderlinge verhoudingen.De onderhandelingen over de jaarcontracten werden vooral vertraagd door
discussies over financiële aangelegenheden (zie ook bijlage 2). Oorzaak
daarvan was dat de afspraken uit 1995 in de Overeenkomst over de bekostiging
en besteding van gelden onvoldoende waren uitgewerkt. 3.4 Rijksbijdragen als sturingsinstrumentIn de periode 1996–1999 ontbeerden niet alleen de jaarcontracten
een sturende werking; ook het middel van de rijksbijdragen werd door het Ministerie
van V&W nauwelijks benut om de taakorganisaties te sturen.Er was grotendeels sprake van inputbekostiging.1Voor nieuwbouw en instandhouding van railinfrastructuur werden de financiële
middelen verstrekt op grond van afzonderlijke beschikkingen, die naast de
jaarcontracten bestonden. Alleen in de beschikkingen voor nieuwbouwprojecten
werden eisen gesteld aan de door Railinfrabeheer te leveren prestaties. De
instandhoudingsbeschikkingen bevatten geen kwaliteitseisen aan producten of
taakuitvoering.Sinds 1996 komt de jaarlijkse rijksbijdrage tot stand door de rijksbijdrage
van het basisjaar 1995 te vermeerderen of te verminderen aan de hand van bepaalde
wijzigingsfactoren (onder meer loonindexcijfers).Dit was in de Overeenkomst zo afgesproken. Vooral bij Railinfrabeheer
bleef geruime tijd onduidelijkheid bestaan over de hoogte van de rijksbijdrage
voor instandhouding voor het basisjaar 1995. In de Overeenkomst werd uitgegaan
van f 1281 miljoen als indicatief bedrag. Daarbij werd afgesproken dat
Railinfrabeheer een nadere onderbouwing zou leveren, waarna het basisbedrag
voor 1995 definitief kon worden vastgesteld en als uitgangspunt voor volgende
jaren zou kunnen gelden. Het lukte Railinfrabeheer evenwel niet die onderbouwing
te leveren, zo meldde de minister van V&W de Tweede Kamer in maart 1997.
Reden was dat de administratie van Railinfrabeheer er niet op was ingericht
de gemaakte kosten toe te delen aan de in het jaarcontract genoemde taken.
Uiteindelijk werd besloten uit te gaan van de jaarverantwoording 1995 van
Railinfrabeheer. Geschoond voor incidentele posten kwam het basisbedrag uit
op f 1208 miljoen.De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de hoogte van dit basisbedrag nooit
onderbouwd is. Ook de directeur Financieel-Economische Zaken (FEZ) van het
ministerie stelde in 1996 dat er geen inzicht was in de kosten die ten grondslag
lagen aan het bedrag van ongeveer f 1,3 miljard dat jaarlijks aan onderhoud
en kapitaallasten wordt uitgegeven. De Rekenkamer vond het overigens merkwaardig dat nog jaarlijks gediscussieerd
wordt over de wijzigingsfactoren met een totale omvang van circa f 100
miljoen, en niet over het basisbedrag van f 1,2 miljard, dat nooit onderbouwd
is.Volgens de Overeenkomst wil het ministerie meer sturen op output en effecten,
via nieuwe bekostigingsmodellen die voor de taakorganisaties zouden worden
ontwikkeld. Verwachting in 1995 was dat in dat jaar op hoofdlijnen besloten
zou worden over de systematiek, waarna deze in 1996 zou kunnen worden geïmplementeerd.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de ontwikkeling van deze modellen
forse vertraging heeft opgelopen. Bovendien is de ontwikkeling van een model
voor de bekostiging in het geval van Railinfrabeheer door deze organisatie
zelf ter hand genomen. De Rekenkamer plaatst hier vraagtekens bij, omdat niet
vaststaat dat Railinfrabeheer belang heeft bij een goed, outputgericht bekostigingsmodel.
Ook is het vreemd dat het ministerie zich aanvankelijk afzijdig hield van
de ontwikkeling van dit belangrijkste bekostigingsmodel. Het financieel belang
van het Rijk bij de bekostiging van instandhouding is immers vele malen groter
dan bij de bekostiging van Verkeersleiding en Railned. Pas in november 1998
spraken ministerie en Railinfrabeheer over een eerste voorstel van Railinfrabeheer,
waar het ministerie positief tegenover stond maar waarin nog belangrijke elementen
ontbraken. Pas in 1999 werd een gezamenlijke werkgroep opgericht om het voorstel
verder te bespreken en de nog ontbrekende elementen uit te werken. De bekostigingsmodellen voor Verkeersleiding en Railned kwamen in concept
gereed in september 1997, respectievelijk in maart 1998. Toen bleek dat de
intentie om zoveel mogelijk outputbekostiging te realiseren maar zeer ten
dele werd bereikt. De modellen kunnen niet of nauwelijks worden gebruikt om
de taakorganisaties op output te sturen.1 Bij
berekening met realisatiecijfers over 1996 is de bekostiging van Verkeersleiding
slechts voor 57% variabel en voor het overige vast. Die van Railned is voor
39% variabel. Wel heeft de Rekenkamer vastgesteld dat veel tijd en moeite
is gestoken in het vinden van geschiktere outputvariabelen.Het bekostigingsmodel voor Railned verschaft deze organisatie de mogelijkheid
indirect invloed uit te oefenen op de hoogte van de rijksbijdrage. Dit komt
doordat de hoogte van de rijksbijdrage aan Railned deels gebaseerd is op een
geraamd aantal opdrachturen maal een uurtarief. Railned heeft weliswaar altijd
toestemming nodig van het ministerie om opdrachten te kunnen uitvoeren, maar
in de praktijk blijkt Railned vaak zelf met suggesties voor opdrachten te
komen, voorzien van urenramingen. Een alerte opstelling van het ministerie,
als opdrachtgever, is daarom verstandig. Het ministerie moet voorkomen dat
de projecten te lang duren of ingewikkelder van opzet zijn dan nodig, en daardoor
teveel kosten. Railned heeft aangegeven dat het ministerie zich nog niet als
alerte opdrachtgever in deze zin heeft opgesteld.De Rekenkamer acht het van belang dat het ministerie, gelet op het feit
dat met de modellen slechts zeer beperkt kan worden gestuurd, de ontwikkeling
van aanvullende inhoudelijke sturingsinstrumenten ter hand neemt. In de overgangsperiode
heeft het ministerie hier nog weinig aandacht voor gehad. De bekostiging van
Verkeersleiding en Railned gebeurt in 1999 voor het eerst deels op grond van
deze modellen. 3.5 Beoogde evaluatieIn de Overeenkomst hebben de betrokken partijen afgesproken dat uiterlijk
in 1999 het functioneren van de taakorganisaties sinds 1995 en de sturingsrelatie
zouden worden geëvalueerd. De minister van V&W schreef de Tweede
Kamer in december 1995 dat de evaluatie onder meer inzicht zou kunnen geven
in de efficiëntie van de taakuitvoering, de verdeling van de kostentoerekening
tussen de taak- en marktsector en de «getrouwheid van de taakuitvoering
aan het publieke karakter». De evaluatie ging echter niet door. Volgens
het ministerie was een evaluatie niet meer nodig, omdat halverwege de overgangsperiode
duidelijk werd dat de taakorganisaties in 2000 uit het NS-concern zouden worden
geplaatst. De Rekenkamer betreurt dit besluit, omdat een evaluatie met de
in 1995 beoogde inhoud had kunnen bijdragen aan een goede definitieve regeling
voor na de overgangsperiode. Aan het einde van de overgangsperiode had het
ministerie nog altijd weinig informatie over de activiteiten van en de processen
bij de taakorganisaties. 3.6 ControleDe jaarcontracten bevatten als bijlage controleprotocollen waaraan de
Interne Accountantsdienst (IAD) van NS zich bij zijn controles dient te houden.
Het zwaartepunt van de controle op de taakorganisaties berust bij die dienst.
De controle door de IAD richt zich op de financiële verantwoording en
de totstandkoming daarvan.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de controle door de IAD van een zodanig
niveau was dat de departementale Accountantsdienst (DAD) daarop kon steunen.
Wel bleek dat de review door de DAD op de werkzaamheden van de
IAD voornamelijk betrekking had op de jaarrekeningcontrole door de IAD.De IAD controleerde de jaaroverzichten van voorschotten en declaraties
van nieuwbouwprojecten van Railinfrabeheer. De review door de DAD beperkte
zich darbij tot de grote projecten. In de controleprotocollen bij het jaarcontract
Railinfrabeheer was de controle op kruissubsidiëring tussen Railinfrabeheer
en andere NS-onderdelen onvoldoende geregeld. Een declaratie per nieuwbouwproject
levert Railinfrabeheer in afwijking van de regelgeving niet. Ook wordt in
afwijking van hetgeen is voorgeschreven geen eindverslag noch een slotdeclaratie
van een project opgesteld. Het ministerie neemt genoegen met een jaarlijkse
totaaldeclaratie voor alle projecten tezamen, voorzien van een accountantsverklaring.Het ministerie had onvoldoende inzicht in de ordelijkheid en controleerbaarheid
van het financiële beheer bij de taakorganisaties. 3.7 Conclusies per publieke taak 3.7.1 Instandhouding Eisen aan de verantwoording onvoldoendeHet Ministerie van V&W heeft volgens de Rekenkamer te weinig eisen
gesteld aan de verantwoordingsrapportage door Railinfrabeheer over haar instandhoudingstaak.
Daardoor had het ministerie in de periode 1995–1998 onvoldoende inzicht
in de besteding van het instandhoudingsbudget. De rapportages van Railinfrabeheer
voldeden aan de eisen van het ministerie, maar vertoonden drie tekortkomingen
waardoor ze als basis voor adequate sturing door het ministerie tekortschoten:• ze gaven geen informatie over de werkelijke uitgaven van Railinfrabeheer
tot en met het kwartaal van rapportage;• ze gaven geen inzicht in de uitgevoerde en te verwachten werkzaamheden
voor instandhouding; en• de kostencategorieën in de rapportages sloten niet aan bij
de kostenposten waaruit de rijksbijdrage was opgebouwd.Het ministerie ontving geen inhoudelijke verantwoordingsinformatie over
instandhouding. De Rekenkamer vindt dat het ministerie specifiekere eisen
moet stellen aan de verantwoording.In de jaarcontracten voor Railinfrabeheer staat overigens reeds sinds
1995 dat partijen voornemens zijn de eisen voor de verantwoording over instandhouding
verder uit te werken. Begin 1999 was dit nog steeds niet gebeurd.Railinfrabeheer heeft zelf geen goed inzicht in de verwachte uitputting
van het instandhoudingsbudget. De uitgavenprognoses die aan het ministerie
worden gezonden vertonen namelijk grote fluctuaties (zie tabel 2). Tabel 2 Verwachte en gerealiseerde uitgaven instandhouding1 (bedragen x f 1 miljoen)  Verwachte
uitgaven stand mei Verwachte uitgaven stand juli Verwachte uitgaven
stand december Gerealiseerde uitgaven Totaal 1997825775800738Totaal 19986727357887741 Exclusief kapitaallasten, systeemontwikkeling en apparaatskosten. Toekomstige financiële risico'sDe instandhouding van de railinfrastructuur wordt grotendeels gefinancierd uit het Infrastructuurfonds. Daarnaast sluit Railinfrabeheer
ook leningen af op de kapitaalmarkt.1De rijksoverheid vergoedt Railinfrabeheer de rente op deze leningen en
de afschrijvingen op de geactiveerde kosten. Ultimo 1997 bedroegen de lange
termijn leningen van Railinfrabeheer maar liefst f 3,4 miljard. De totale
jaarlijkse rentekosten bedragen circa f 250 miljoen, ofwel ongeveer 20%
van de jaarlijkse rijksbijdrage. De kapitaallasten nemen jaarlijks toe en
leggen een steeds groter beslag op het instandhoudingsbudget. Het Directoraat-Generaal
Personenvervoer (DGP) van het Ministerie van V&W heeft nu een maximum
gesteld aan deze leningen. Het gaat om een bedrag van f 200 miljoen per
jaar in 1997, aflopend tot f 100 miljoen in 2001. Overleg tussen het
ministerie en Railinfrabeheer om een structurele oplossing te vinden voor
de problematiek, heeft vooralsnog geen resultaat opgeleverd.Vanaf 2001 verwacht Railinfrabeheer een exponentiële toename van
de kosten voor vervanging van onderdelen van het railnet. Met name zou dan
op grote schaal bovenbouwvernieuwing moeten plaatsvinden. Het instandhoudingsbudget
van Railinfrabeheer staat echter onder druk, onder meer door de noodzaak in
1997 en 1998 geleden verliezen van in totaal f 250 miljoen weg te werken.Om deze problemen het hoofd te bieden zou het ministerie naar het oordeel
van de Rekenkamer duidelijker prioriteiten moeten stellen in de activiteiten
van Railinfrabeheer. Beperkte sturende rol van ministerie in overlegstructurenDGP heeft een aantal periodieke overleggen met Railinfrabeheer waarin
instandhouding aan de orde kan komen. Voor instandhouding is er een Beleidsoverleg
Instandhouding.Voorts is er een Coördinerend Beleidsoverleg en een Financieel Beleidsoverleg.
De Rekenkamer heeft geconstateerd dat het ministerie deze overleggen nauwelijks
gebruikte om inhoudelijk te sturen.Railinfrabeheer toonde zich zeer kritisch over de sturing door het ministerie
van de instandhouding, met name omdat aanwijzingen voor de taakuitvoering
ontbraken, Railinfrabeheer zelden informatie van het ministerie ontving en
het ministerie niet terugkoppelde over adviezen en prestaties van Railinfrabeheer.
De discussie over het instandhoudingsbudget werd volgens Railinfrabeheer bemoeilijkt
door een gebrek aan specifieke kennis hierover bij het ministerie, en doordat
de gesprekspartners van Railinfrabeheer bij het ministerie in het algemeen
geen financieel mandaat hadden. 3.7.2 Nieuwbouw2Nieuwbouwprojecten behoren de fasen te doorlopen die zijn vastgelegd in
de Meerjarenprogramma's Infrastructuur en Transport (MIT). Dit zijn: de verkenningsfase,
de planstudiefase en de realisatiefase (zie ook bijlage 1). Werken zonder opdracht in de verkenningsfaseGebleken is dat in de praktijk in de verkenningsfase niet altijd met opdrachten
van het ministerie wordt gewerkt: aan het Utrecht Centrum Project werkte Railned
bijvoorbeeld aanvankelijk zonder opdracht. Bij verkenningen wordt weliswaar
steeds vaker een plan van aanpak gemaakt, maar deze werden niet altijd door
DGP ondertekend. Waar dit niet gebeurde, voerde Railned de verkenning toch
uit zonder nadere specificatie van het ministerie.Als er wél een opdracht door het ministerie was verstrekt, was
daarin volgens Railned niet altijd duidelijk aangegeven binnen welke kaders
de studies moesten passen en met welke beleidsuitgangspunten rekening moest
worden gehouden. Onduidelijkheid over de opdracht betekent dat een toetsingskader
voor decharge ontbreekt. In de praktijk leidde dit ertoe dat
door het ministerie veel aanvullende vragen werden gesteld voor het met het
resultaat instemde. Marginale toetsing kosten nieuwbouwprojecten planstudiefaseGebleken is dat het toezicht door het ministerie op de kosten van nieuwbouwprojecten
marginaal is. In de planstudiefase van projecten wordt, na overleg met betrokken
lagere overheden over de ruimtelijke inpassing, het definitief ontwerp gemaakt.
Een ingenieursbureau maakt dan in opdracht van Railinfrabeheer op basis van
functionele en technische programma's van eisen een kostenraming, die door
Railinfrabeheer wordt beoordeeld. De raming komt vervolgens in de conceptbeschikkingsaanvraag.
Het ministerie toetst de onderbouwing van de raming slechts marginaal. DGP
zei ervan uit te gaan dat de cijfers van Railinfrabeheer juist zijn. Op verzoek
van DGP wordt de conceptbeschikkingsaanvraag beoordeeld door de betrokken
regionale directie van Rijkswaterstaat, maar Rijkswaterstaat controleert de
onderbouwing van de raming niet. Incidenteel beoordeelt de Bouwdienst van
Rijkswaterstaat onderdelen van projectramingen. Beperkte sturing in de realisatiefaseDe opdrachtverlening voor de realisatiefase geschiedt door middel van
de projectbeschikkingen. Voor afzonderlijke nieuwbouwprojecten geldt dat Railinfrabeheer
de reikwijdte (technische opzet), datum van indienststelling en het budget
niet zelf mag wijzigen. De afspraken in de beschikking zijn kaderstellend
en afwijkingen moeten door het ministerie worden gefiatteerd.De Rekenkamer onderzocht de sturing van nieuwbouw van infrastructuur in
de praktijk aan de hand van acht projecten die tussen 1995 en 1998 liepen.
Bij twee daarvan had Railinfrabeheer de datum van indienststelling ten opzichte
van de beschikkingsaanvragen gewijzigd, zonder uitdrukkelijke toestemming
van het ministerie.1Projecten in de realisatiefase werden door het ministerie op afstand gevolgd.
Het ministerie vergewiste zich er daarbij niet van of Railinfrabeheer doelmatig
werkte, wat volgens de Rekenkamer wel in de rede had gelegen. Tussen DGP en
Railinfrabeheer was er in deze fase alleen contact als Railinfrabeheer bijzonderheden
meldde. DGP bleek zich in deze fase sterk «volgend» op te stellen.Een voorbeeld van adequaat reageren nadat Railinfrabeheer bijzonderheden
had gemeld was te vinden bij het project Boxtel–Liempde. Railinfrabeheer
meldde aan DGP dat bij een fly-over in aanbouw haarscheurtjes waren ontdekt,
waarna DGP de Bouwdienst van Rijkswaterstaat inschakelde, die een relatief
goedkope oplossing voorstelde. Projectbegeleiders bij DGP bleken overigens
op sterk individuele wijze invulling te geven aan hun werk. Zij legden eigen
accenten als het ging om de frequentie en mate waarin zij van Railinfrabeheer
aanvullende informatie vroegen. De Rekenkamer weet deze verschillen aan het
ontbreken van werkinstructies. Late betrokkenheid ministerieDe Rekenkamer heeft geconcludeerd dat het Ministerie van V&W haar
opdrachtgeversrol vaak passief invult. De discussie over de normen en richtlijnen
waaraan een zogenoemd «basisstation» (een station met uitsluitend
een transferfunctie) moet voldoen, is daarvan een voorbeeld. Het project «Basisstation»In de Overeenkomst was afgesproken dat de investeringskosten bij nieuwbouw
van stations tussen Rijk en NS zouden worden verdeeld op basis van het principe
dat het Rijk het «basisstation» zou bekostigen. Welke functionele
normen aan zo'n station gesteld moesten worden, zou nog worden uitgewerkt.
Sinds 1995 is hieraan gewerkt door een projectgroep waarin Railned, Railinfrabeheer,
NS Stations en NS Reizigers zitting hadden. De standpunten van met name Railned
enerzijds en NS Reizigers en NS Stationsanderzijds, lagen lange tijd ver uit
elkaar. Het ministerie was tot 1997 niet bij het project betrokken –
noch bij de opdrachtformulering, noch anderszins. In de zomer van 1997 verscheen
een eerste concept van de normen en richtlijnen. In 1998 bleek DGP ernstige
kritiek te hebben op het toen voorliggende concept. DGP had twijfels over
de praktische en financiële haalbaarheid, en had vooral belangstelling
voor een onderwerp dat nog niet was uitgewerkt, namelijk de kostenverdeling.
Begin 1999 waren de functionele normen en richtlijnen nog steeds niet definitief. Beperkte sturende rol van ministerie in overlegstructurenVoor nieuwbouw is er een Overleg Capaciteitsplanning en Innovatie Railverkeerssystemen
en een Beleidsoverleg Aanleg. Nieuwbouw kan ook aan de orde komen in het Coördinerend
Beleidsoverleg en in het Financieel Beleidsoverleg. De sturende rol van het
ministerie in al deze overlegorganen was over het algemeen evenwel beperkt,
net als bij de instandhouding (zie paragraaf 3.7.1). Afstemming ministerie en Railinfrabeheer niet optimaalDe cijfers over de kosten van nieuwbouw van railinfrastructuur in het
MIT worden door Railinfrabeheer geleverd. Uit het onderzoek kwam naar voren
dat de afstemming tussen ministerie en Railinfrabeheer over de kostenramingen
niet goed verliep. De bedragen in het MIT waren in een aantal gevallen lager
dan de opgave van Railinfrabeheer. De verklaring van het ministerie hiervoor
was, dat in het MIT niet vooruit kon worden gelopen op beslissingen over projecten
die nog moesten worden genomen. De Tweede Kamer heeft hierdoor echter niet
altijd het meest actuele inzicht in de kosten van nieuwbouwprojecten. Afstemming Railned en Railinfrabeheer niet optimaalRailned en Railinfrabeheer waren kritisch over elkaars bijdragen in de
verkenningsfase van railinfrastructuurprojecten. Ook verliep de afstemming
tussen deze organisaties in de planstudiefase soms moeizaam. Volgens de Rekenkamer
had het ministerie onvoldoende oog voor de afstemming tussen beide opdrachtnemers
van het ministerie. Onduidelijkheid over criteria voor verantwoordingRailinfrabeheer rapporteert over de voortgang van nieuwbouwprojecten in
kwartaalrapportages van een A4'tje per project, volgens een met DGP afgesproken
indeling. Hierin rapporteert Railinfrabeheer over de uitgaven in relatie tot
het budget, en over eventueel voorziene wijzigingen in reikwijdte of datum
van indienststelling. Railinfrabeheer geeft in de rapportages aan of zij risico's
verwacht en of actie van het ministerie gewenst is.Het ministerie had geen criteria opgesteld waaraan de van Railinfrabeheer
ontvangen informatie zou worden beoordeeld.Er was geen vastlegging van de beoordeling van de niet-financiële
verantwoordingsinformatie. Ook bleek er geen sprake te zijn van een structurele
aanpak om de juistheid en volledigheid van deze informatie vast te stellen. 3.7.3 Capaciteitsmanagement Passieve rol ministerie bij opstellen algemene voorwaardenToegelaten vervoerders sluiten met Railned, dat in die gevallen ook namens
Verkeersleiding en Railinfrabeheer optreedt, een toegangsovereenkomst waar
algemene voorwaarden bijhoren. Op grond van deze overeenkomst zijn de vervoerders
voor bepaalde of onbepaalde tijd gebonden aan eisen en normen over onder meer
veiligheid en verkeersleiding, en aan de procedures voor de toedeling van
capaciteit op het spoor.In 1996 begon Railned met het opstellen van een standaardtoegangsovereenkomst
met voorwaarden. Dit ging met problemen gepaard, waarvan de meeste begin 1999
nog steeds niet opgelost waren. In 1996 vormde het nog ontbreken van een «Beleidskader
toelating» een belemmering bij het opstellen van een standaardovereenkomst
met voorwaarden. Later vormde onenigheid met de NS-vervoerders over de inhoud
van de voorwaarden hiervoor een belemmering. Drie jaar onenigheid over voorwaardenDe Voorwaarden 1997 werden door Railned aan het ministerie voorgelegd
en goedgekeurd, maar NS Reizigers, NS Cargo en NS Materieel wilden hun toegangsovereenkomsten
alleen ondertekenen als daarnaast in aanvullende overeenkomsten («side
letters») kon worden vastgelegd dat zij het niet eens waren met enkele
van de voorwaarden. Railned stelde het ministerie in mei 1997 voor dat de
partijen bij de toegangsovereenkomst zouden proberen het binnen zes maanden
alsnog eens te worden. Zo niet, dan zouden de gewraakte voorwaarden geacht
worden nietig te zijn en niet te hebben gegolden tussen partijen. Het ministerie
ging akkoord met deze procedure. In de side-letters werd 1 januari 1998 als
«tijdbomdatum» opgenomen. Deze datum verstreek inderdaad zonder
dat men overeenstemming bereikte. Volgens de ondertekenaars van de side-letters
waren de omstreden bepalingen hiermee nietig geworden.Het ministerie heeft zich nog beraden op stappen richting de Raad van
Bestuur van NS, maar hiervan afgezien. Het liet hiermee toe dat de NS-vervoerders
de voorwaarden kozen die hen schikten.Ook in 1998 lukte het niet algemene voorwaarden op te stellen die door
alle betrokken partijen aanvaard werden. Over enkele geschilpunten uit 1997
was inmiddels overeenstemming bereikt, maar over de meeste nog niet. De betrokken
NS-vervoerders spraken in mei 1998 met Railned af dat zij bij de voorwaarden
1998 opnieuw side letters zouden ondertekenen. Zover is het echter nooit gekomen.
Het ministerie weigerde de voorwaarden goed te keuren omdat het bezwaar had
tegen de regeling van de aansprakelijkheid. Begin 1999 was hierin nog geen
verandering gekomen, en duurde de onduidelijkheid over de voorwaarden dus
voort.Railned had beperkte mogelijkheden om vast te houden aan de algemene voorwaarden
die zij wenselijk achtte. Door het ontbreken van wettelijke bevoegdheden was
Railned afhankelijk van het bereiken van consensus met de vervoerders. Het
ministerie speelde daarbij nauwelijks een rol.De sturing op dit punt vanuit het ministerie was onvoldoende. Verantwoording RailnedHet ministerie heeft geen criteria opgesteld ter beoordeling van de verantwoordingsinformatie
die het van Railned ontvangt. Geen inhoudelijke sturing VerkeersleidingDe verantwoording die het Ministerie van V&W vraagt van NS Verkeersleiding
is financieel van aard. Beleidsinhoudelijk vindt geen verantwoording plaats;
aan de taakuitvoering stelt het ministerie nauwelijks eisen. Hierdoor heeft
het weinig inzicht in de processen en werkzaamheden bij Verkeersleiding. Verkeersleiding verricht ook werkzaamheden voor derden. In 1997 ging het
om 20% van de totale ontvangsten. Het ministerie heeft Verkeersleiding niet
gevraagd om in de verantwoording aan te geven welke werkzaamheden tegen welke
kosten voor derden worden verricht. Nu dit niet is gebeurd, ontbreekt bij
het ministerie het inzicht in de kosten voor werken voor derden. Om zicht
te hebben op de scheiding tussen private en publieke activiteiten moet deze
informatie volgens de Rekenkamer wel worden opgevraagd. 3.7.4 Spoorwegveiligheid Onduidelijkheid over taakafbakeningZowel Railned als de Rijksverkeersinspectie hebben toezichtstaken op het
gebied van de spoorwegveiligheid. Railned had deze taken op grond van de Overeenkomst,
de Rijksverkeersinspectie krachtens de Spoorwegwet. De Overeenkomst en de
Spoorwegwet bleken echter niet op elkaar aan te sluiten.In 1996 zijn de taken in onderlinge afspraken tussen de beleidsafdeling
«Verkeersveiligheid en Voertuig» van DGP, Railned en de Rijksverkeersinspectie
nader afgebakend. Railned zou zich bezighouden met direct toezicht, en de
Rijksverkeersinspectie met het toezicht op het toezicht door Railned (metatoezicht).
De afspraken daarover hebben in de praktijk echter niet goed gewerkt. Het
onderscheid tussen toezicht en metatoezicht was in de praktijk niet altijd
even scherp te maken. Het gevolg van deze situatie is geweest, dat de relatie
tussen Railned en de Rijksverkeersinspectie tussen 1995 en 1998 verslechterde.Relatie Railned en Rijksverkeersinspectie niet goedRailned en de Rijksverkeersinspectie hadden in de periode 1995–1998
in toenemende mate onenigheid over beider competentie. In oktober 1997 werd
de werking van de afspraken uit 1996 geëvalueerd. De drie betrokken partijen
(Railned, Rijksverkeersinspectie en DGP) toonden zich zeer kritisch over elkaar.De evaluatie was één van de redenen waarom de contacten
tussen Railned en de Rijksverkeersinspectie vervolgens sterk gereduceerd werden:
het periodiek overleg tussen beide werd opgeschort en het tripartite overleg
met DGP werd gesplitst. Deze situatie duurde een jaar voort. Over specifieke
onderwerpen hielden Railned en de Rijksverkeersinspectie in deze periode overigens
wel contact.De beleidsafdeling Verkeersveiligheid en Voertuig heeft vanaf april 1998
niet meer gepoogd tot een werkbare relatie te komen; zij was van mening dat
met het vlot trekken van de relatie gewacht kon worden totdat de uitplaatsing
van Railned uit het NS-concern zou zijn geregeld. De opstelling van de kadernota Railveiligheid kreeg voorrang boven de sturingsrelatie met Railned en
de samenwerking tussen Railned en de Rijksverkeersinspectie.De Rekenkamer is van oordeel dat de beleidsafdeling, mede gelet op het
belang van spoorwegveiligheid, meer had kunnen ondernemen om partijen tot
elkaar te brengen. Onduidelijkheid over regelgevingOok waar het ging om veiligheidsregelgeving strookten de Overeenkomst
en de Spoorwegwet niet met elkaar. Volgens de Spoorwegwet moesten spoorvervoerders
beschikken over een eigen, door het ministerie goedgekeurd, dienstreglement.
Omdat deze bepaling volgens Railned niet gehandhaafd kon worden in een situatie
waarin verschillende vervoerders gebruik zouden maken van hetzelfde railnet,
stelde Railned in maart 1996 dat het door haar ontwikkelde Reglement Railverkeer
(RRV), dat onder meer gebaseerd was op het dienstreglement van NS, op alle
vervoerders van toepassing zou moeten zijn. De naleving van dit reglement
kon echter niet worden opgelegd, omdat het RRV niet de status
had van regelgeving. Daarom werd de naleving contractueel geregeld: door ondertekening
van hun toegangsovereenkomst met Railned beloofden de vervoerders het RRV
te zullen naleven. De Rijksverkeersinspectie liet Railned in juli 1996 weten
dat ze zou gedogen dat nieuwe vervoerders geen eigen dienstreglement zouden
hebben, maar dat ze zich in plaats daarvan aan het RRV zouden houden. Formeel
was deze situatie namelijk in strijd met de Spoorwegwet. Voorwaarde die de
Rijksverkeersinspectie wel stelde was, dat Railned het RRV snel zou herzien.
Het RRV bevatte nog teveel specifieke NS-regels om dienst te kunnen doen als
algemeen geldende regelgeving. Bij inwerkingtreding van de herziene Spoorwegwet
(per 1 januari 2001 of later) zal het RRV in gewijzigde vorm algemene gelding
krijgen als algemene maatregel van bestuur onder deze wet. Ministerie stuurt nauwelijksRailned kan op grond van de Overeenkomst in grote mate zelfstandig bepalen
welke eisen zij stelt aan nieuwe vervoerders bij de verlening van veiligheidsattesten.
Railned breidde het RRV uit met een aantal normbladen, die onder meer betrekking
hebben op de verkrijging van het veiligheidsattest. Sommige normbladen werden
door het ministerie goedgekeurd, de meeste echter niet. Het ministerie gaf
aan zij deze normbladen meestal niet ter goedkeuring kreeg voorgelegd en dat
zij overigens ook niet beschikte over een beleidsnota om deze goed te kunnen
beoordelen. De Rekenkamer stelde vast dat het echter wel de verantwoordelijkheid
van de minister was de regelgeving voor veiligheid vast te stellen.Volgens Railned zou de eerste toelating van Lovers Rail in 1996 beter
hebben kunnen verlopen, indien het ministerie nadrukkelijker sturend zou zijn
opgetreden. Moeizame verlening veiligheidsattesten aan Lovers RailLovers Rail was de eerste nieuwe vervoerder die verzocht te worden toegelaten
tot het spoornet. Toen het eerste verzoek van Lovers kwam, in mei 1996, waren
er nog geen eisen en procedures vastgesteld voor de toetreding van nieuwe
vervoerders. In augustus 1996 ontving Lovers zijn eerste veiligheidsattest,
voor de periode tot en met mei 1997. Dit eerste attest bevatte een groot aantal
acties waarmee Lovers nog aan de slag moest, onder meer het opzetten van een
veiligheidssysteem.In 1997 is er vervolgens tussen Lovers en Railned veel contact geweest,
waarbij Railned langzamerhand steeds meer bezorgd raakte over het feit dat
Lovers de gevraagde documentatie steeds maar niet opleverde. Achteraf stelde
Railned vast dat Lovers, toen het in februari 1997 de aanvraag voor verlenging
van het attest deed, nog geen zekerheid had over de belangrijkste voorwaarden
om een treinbedrijf veilig te kunnen exploiteren en dat het gegevens verstrekte
over materieel, personeel en management, die bij nader inzien op drijfzand
gebaseerd bleken te zijn. Om die reden werd Lovers aanvankelijk een veiligheidsattest
geweigerd.Eind maart 1997 begon Lovers wel met de dienst, maar op basis van het
oude veiligheidsattest dat nog twee maanden geldig was. In mei 1997 lichtte
Railned de gang van zaken toe aan de beleidsafdeling Verkeersveiligheid en
Voertuig van DGP. Railned vond dat het attest niet verlengd moest worden.
Uiteindelijk heeft Railned Lovers toch een attest verleend, met beperkingen. Geen wettelijke bevoegdheden RailnedOnduidelijk is of Railned haar bevoegdheden bij een verschil van mening
met de vervoerders zou kunnen afdwingen. Volgens Railned zelf is dit «waarschijnlijk»
wel het geval. De toelating van goederenvervoerder Shortlines, wiens aanvraag
in april 1997 in behandeling werd genomen, duurde echter onder meer lang doordat
het bedrijf de bevoegdheden van Railned in twijfel trok onder verwijzing naar
de Spoorwegwet, waarin Railned niet werd genoemd. De Rekenkamer
voorziet risico's voor een goede taakuitvoering, omdat medewerking van vervoerders
met name voor Railned belangrijk is, maar niet kan worden afgedwongen.13.8 Conclusies• In de Overeenkomst uit 1995 tussen de minister van V&W en NS
was onvoldoende duidelijk aangegeven hoe het ministerie zijn rol als toezichthouder
en opdrachtgever wilde invullen. Ook in 1999 ontbrak een kader voor het toezicht
op en de sturing van de taakorganisaties.• De sturing die uitging van de jaarcontracten, met afspraken tussen
het ministerie en de taakorganisaties, was onvoldoende. Heldere doelstellingen
ontbraken.• De verstrekking van de rijksbijdrage aan NS werd onvoldoende benut
om inhoudelijk te sturen. De concepten van de modellen die eind 1998 voorlagen,
bleken duidelijk minder gerelateerd aan prestaties dan oorspronkelijk de bedoeling
was.• De in de Overeenkomst aangekondigde evaluatie van het functioneren
van de taakorganisaties gaat niet door. De Rekenkamer betreurt dit, omdat
die evaluatie een goede basis had kunnen vormen voor een eenduidige regeling
van de taakuitvoering door de taakorganisaties na hun uitplaatsing uit het
NS-concern.• Het ministerie toetste de kostenramingen van Railinfrabeheer in
de aanvragen voor beschikkingen voor nieuwbouwprojecten slechts marginaal.
Het ging ervan uit dat de cijfers van Railinfrabeheer juist waren. De realisatie
van infrastructuur werd door het ministerie op grote afstand gevolgd.• Op de besteding van de gelden voor instandhouding had het ministerie
onvoldoende zicht. Het stelde weinig eisen aan de verantwoording door Railinfrabeheer.
Als basis voor sturing schoot de verantwoording over instandhouding daardoor
tekort.• Het ministerie vergewiste zich er volgens de Rekenkamer ten onrechte
niet van of de taakorganisaties doelmatig werkten.• Sinds 1997 bestaat er onduidelijkheid over de voorwaarden waaraan
de NS-vervoerders moeten voldoen, doordat zij «side letters» ondertekenden
bij hun toegangsovereenkomsten. De sturing door het ministerie op dit punt
was onvoldoende; het stelde zich in dezen passief op.• De relatie tussen de Rijksverkeersinspectie en Railned verslechterde
in de overgangsperiode, onder meer doordat de Spoorwegwet en de Overeenkomst
op het punt van toezicht op spoorwegveiligheid niet goed op elkaar bleken
aan te sluiten. De beleidsafdeling Verkeersveiligheid en Voertuig van DGP
heeft vanaf april 1998 geen pogingen meer ondernomen een werkbare relatie
tussen hen tot stand te brengen. 3.9 Reactie minister van V&WDe minister van V&W heeft in haar reactie aangegeven dat in de jaarcontracten
voor 2000 de doelstellingen voor de taakorganisaties nader zullen worden gespecificeerd.
De minister merkt wel op dat niet alles in jaarcontracten kan worden geregeld;
in veel gevallen moet de materie verder worden uitgewerkt in taak- of projectopdrachten.Voor de sturing is volgens de minister ook de conceptnota De derde
eeuw spoor relevant.De minister erkent dat de bekostigingsmodellen voor Railned en Verkeersleiding
nog niet optimaal zijn, maar zij acht deze modellen op dit moment het best
haalbare. De modellen zullen in het eerste en tweede kwartaal van 2000 geëvalueerd
worden. Deze evaluatie moet, aldus de minister, uitwijzen waar
aanvullende efficiëntieprikkels ingebouwd kunnen worden en waar de modellen
meer prestatiegerelateerd kunnen zijn.De conclusie dat het ministerie kostenramingen voor infrastructuurprojecten
slechts marginaal toetst, deelt de minister niet. Zij wijst erop dat de wijze
van ramen gestandaardiseerd is in het «Project ramingen infrastructuur».
Waar nodig worden ramingen geaudit door de Bouwdienst/Lloyds. De minister
onderkent wel dat de verschillende ramingen niet altijd met dezelfde intensiteit
worden bezien: soms worden specifieke onderwerpen (bijvoorbeeld stations)
gedurende een bepaalde periode diepgaand gevolgd, en dan krijgen andere deelonderwerpen
binnen een raming minder aandacht.De minister is het eens met de conclusies dat het ministerie onvoldoende
zicht had op de besteding van de instandhoudingsgelden, dat het ministerie
weinig eisen stelde aan de verantwoording door Railinfrabeheer en dat de verantwoording
als basis voor sturing tekort heeft geschoten. Sturing van en toezicht op
de instandhoudingssector zijn volgens de minister nog onvoldoende ontwikkeld.In reactie op de conclusie van de Rekenkamer dat het ministerie zich er
niet van vergewiste of de taakorganisaties doelmatig werken, heeft de minister
toegezegd hiernaar intensiever te zullen informeren bij de Raad van Bestuur
van NS.De minister stelt in haar reactie dat zij volop werkt aan het probleem
van onduidelijkheid over de voorwaarden waaraan de NS-vervoerders moeten voldoen.De minister is voorts nog uitvoerig ingegaan op de relatie tussen de Rijksverkeersinspectie
en Railned. De taakverdeling tussen beide instanties op het gebied van de
spoorwegveiligheid is volgens de minister niet helemaal duidelijk; het directe
veiligheidstoezicht is een taak die zij in feite delen. Hierover zijn gesprekken
op gang gebracht met Railned en de Rijksverkeersinspectie. Op korte termijn
verwacht de minister duide- lijkheid te kunnen geven over de positionering
van het directe veiligheidstoezicht, alsmede over de positionering van normvoorbereidende
en uitvoerende taken. Waar taken overlappen zullen deze eenduidig aan één
organisatieonderdeel worden toegewezen: aan Railned of aan de Rijksverkeersinspectie. 4 EFFICIËNTE TAAKUITVOERING 4.1 InleidingDe minister van V&W is verantwoordelijk voor een efficiënte besteding
van de rijksbijdragen aan de taakorganisaties. Dit hoofdstuk richt zich op
de waarborgen die getroffen zijn voor een efficiënte taakuitvoering door
de taakorganisaties. De volgende instrumenten komen aan de orde: efficiëntiekortingen
(paragraaf 4.2), de toetsing van subsidie-aanvragen op soberheid en doelmatigheid
(paragraaf 4.3) en de vormgeving van bekostigingsmodellen (paragraaf 4.4).Omdat de NS-holding in de overgangsfase verantwoordelijk is voor de beheersmatige
sturing van de taakorganisaties, is tevens nagegaan of de activiteiten van
de holding bijdragen aan een efficiënte taakuitvoering door de taakorganisaties
(paragraaf 4.5). 4.2 EfficiëntiekortingenBij de voorbereiding van de Overeenkomst heeft het Ministerie van V&W
een onderzoek laten uitvoeren waarin indicaties waren opgenomen van mogelijke
besparingen in de taaksector van het NS-concern. Het onderzoek verscheen in
1995.1 De marge van mogelijke besparingen die
in het onderzoek waren opgenomen was groot. Een besparing van f 270 miljoen
werd mogelijk geacht, evenals een stijging van de kosten met f 30
miljoen. Het onderzoek richtte zich niet op de vraag of de kosten van de taakorganisaties
in 1995 redelijk waren. Evenmin is nagegaan of de door de taakorganisaties
uitgevoerde activiteiten effectief en efficiënt werden uitgevoerd.De minister heeft in 1995 op grond van dit onderzoek Railinfrabeheer en
Verkeersleiding efficiëntiekortingen opgelegd. Voor Railinfrabeheer betrof
dit alleen de instandhoudingstaak. De totale besparing over de jaren 1996–2000
zou voor Railinfrabeheer en Verkeersleiding gezamenlijk f 420 miljoen
bedragen, overeenkomend met circa 2% van de totale uitgaven per jaar. Na 2000
is geen efficiëntiekorting meer voorzien.Voor Verkeersleiding was de efficiëntiekorting gebaseerd op de veronderstelling
dat in 1998 een nieuw geautomatiseerd systeem voor onder meer planning en
verkeersleiding zou worden ingevoerd. De invoering van het systeem liep echter
grote vertraging op. Het systeem zal pas in 2002 integraal werken. Invoering
van dat systeem zou tot kostenbesparingen leiden via bezuinigingen op personeel.
Door de vertraging van de invoering moest Verkeersleiding de interne bezuinigingen
op personeelskosten deels terugdraaien en moest nieuw aangetrokken personeel
worden opgeleid om ook met het oude systeem te werken.De kosten komen ten laste van de reserve van Verkeersleiding.Naar de mening van de Rekenkamer was de onderbouwing van de efficiëntiekortingen
onvoldoende. Bovendien liep het Ministerie van V&W een groot risico met
de kortingen. Dat hing samen met het feit dat het ministerie weinig grip had
op de door de taakorganisaties geleverde prestaties. In zo'n situatie kan
een efficiëntiekorting het beleidsmatig ongewenste effect hebben dat
prestaties worden verminderd zonder dat de efficiëntie wezenlijk verbetert.Het ministerie voerde niet jaarlijks of tweejaarlijks een audit uit om
zicht te houden op het prestatie- en efficiëntieniveau van de taakorganisaties.Voor Railinfrabeheer meldde het kabinet de Tweede Kamer reeds in 1993
dat «incentives» nodig waren om de doelmatigheid van deze organisatie
te waarborgen. Hiertoe zou het ministerie volgens het kabinet werkwijze, doelmatigheid
en kosten van het infrastructuurbeheer moeten verkennen, onder meer door het
houden van audits. Dergelijke audits heeft de Rekenkamer echter
noch voor Railinfrabeheer, noch voor beide andere taakorganisaties aangetroffen.Aan de hand van de verantwoordingsinformatie die het ministerie momenteel
ontvangt van de taakorganisaties kan zij de effecten van de efficiëntiekortingen
niet beoordelen. Het ministerie had dan ook aan de taakorganisaties meer gedetailleerde
verantwoordingsinformatie moeten vragen over de efficiëntie van de taakuitvoering.De efficiëntiekortingen werden verwerkt in de budgetten die in de
jaarcontracten werden opgenomen. Andere incentives dan de efficiëntiekortingen
heeft de Rekenkamer in de jaarcontracten niet aangetroffen. 4.3 Toetsing aanvragen voor rijksbijdrageDe rijksbijdrage voor instandhouding en nieuwbouw van railinfrastructuur
wordt volgens het Besluit Infrastructuurfonds door het Rijk vastgesteld, waarbij
de aanvragen moeten worden getoetst aan eisen van soberheid en doelmatigheid.Bij de aanvragen voor een rijksbijdrage voor instandhouding
heeft een dergelijke toetsing niet plaatsgevonden. Het ministerie verwachtte
dat er van de jaarlijkse efficiëntiekorting van 2% voldoende prikkels
uit zouden gaan.De kostenramingen in de beschikkingsaanvragen voor nieuwbouwprojecten werden door het ministerie marginaal getoetst. Daarbij werd volgens
het ministerie gelet op de criteria soberheid en doelmatigheid.De toets door het ministerie bleek echter niet altijd het gewenste resultaat
te hebben. De aanvraag voor een rijksbijdrage voor de tweede fase van het
traject Woerden-Harmelen is daarvan een voorbeeld. Het ministerie verzocht
Railinfrabeheer besparingen te inventariseren. Uiteindelijk is slechts f 3
miljoen aan besparingen gerealiseerd. Op een totaalbedrag van f 300 miljoen
is dit slechts een zeer geringe besparing.De rijksbijdrageaanvragen van Railned en Verkeersleiding worden niet op
soberheid en doelmatigheid beoordeeld. Hoewel dat niet wettelijk is voorgeschreven,
is een dergelijke toets volgens de Rekenkamer ook bij deze organisaties wenselijk. 4.4 Nieuwe bekostigingsmodellenIn 1995 is afgesproken dat voor de taakorganisaties een nieuwe bekostigingssystematiek
ontwikkeld zou worden, die het mogelijk zou maken op output en effecten te
sturen.Uit het onderzoek van de Rekenkamer is naar voren gekomen dat de nieuwe
bekostigingsmodellen die zijn ontwikkeld voor Verkeersleiding en Railned het
ministerie nauwelijks mogelijkheden bieden om de taakorganisaties te sturen
om efficiënter te werken.Volgens de regels bij de bekostigingsmodellen mogen Verkeersleiding en
Railned eventuele overschotten in een buffer storten die maximaal f 10
miljoen bedraagt voor Verkeersleiding, en f 2 miljoen voor Railned. Tekorten
moeten deze taakorganisaties aan hun buffer onttrekken. Het ministerie stelt
dat hiervan een prikkel uitgaat om efficiënt te werken. De Rekenkamer
is echter van mening dat deze prikkel zeer beperkt is, omdat de buffers aan
een maximum gebonden zijn.Doordat bovendien voor Verkeersleiding het in 1996 bestaande kostenniveau,
en voor Railned het niveau van 1998 als gegeven wordt beschouwd, zullen eventuele
inefficiënties, bij afwezigheid van andere prikkels, blijven voortbestaan
in de in het model opgenomen tarieven totdat de modellen worden herijkt.Aanvullende instrumenten zullen dan ook moeten worden ontwikkeld om de efficiëntie te bevorderen en te monitoren, zoals het periodiek
uitvoeren van audits. 4.5 Planning- en controlcyclus holdingDe taakorganisaties worden meegenomen in de planning- en controlcyclus
van de NS-holding. De planning- en controlcylus biedt de mogelijkheid om kwaliteit
van de taakuitvoering en de efficiëntie van de taakorganisaties te volgen
en zo nodig te verbeteren. Uit de analyse van de planning- en controlcyclus
in de periode 1995–1998 bleek dat de Raad van Bestuur van NS in overeenstemming
met de afspraken uit de Overeenkomst nadrukkelijk aandacht had voor het interne
functioneren van de taakorganisaties. De Raad van Bestuur stelde aan de taakorganisaties
onder meer eisen ter zake van de efficiëntie. Aandacht Raad van Bestuur voor efficiëntie bij taakorganisatiesDe Raad van Bestuur had in 1997 en 1998 zorgen over het functioneren van
Railinfrabeheer. De prestaties van Railinfrabeheer inzake beschikbaarheid,
bedrijfszekerheid en veiligheid van de infrastructuur werden onvoldoende geacht.
Ook was de raad ontevreden over de financiële resultaten van Railinfrabeheer.
De raad streefde naar een verbetering van de efficiëntie van deze organisatie.
Zorgwekkend was met name dat acties die bijsturing mogelijk moesten maken
(kostenreducties, bijstellen van de verhouding zelf uitvoeren/aanbesteden)
niet wilden vlotten. De concerncontroller gaf in zijn advies aan de Raad van
Bestuur naar aanleiding van de tweede kwartaalrapportage van Railinfrabeheer
over 1998 aan dat Railinfrabeheer bezig was «het huis van binnen te
verbouwen (sturing, planning en control) terwijl het in brand staat.»Het Ministerie van V&W had vrijwel geen zicht op de inhoud en effecten
van de planning- en controlcyclus van NS-holding. Daardoor kon het ministerie
niet vaststellen of deze planning- en controlcyclus een voldoende waarborg
was voor de gewenste verbetering van de efficiëntie. De holding en het
ministerie bleken hun wederzijdse sturing van de taakorganisaties niet op
elkaar af te stemmen.Volgens de Rekenkamer had het ministerie voor een dergelijke afstemming
moeten zorgdragen, omdat de sturing die de holding verricht gezien mag worden
als een aanvullend instrument voor het ministerie om de efficiëntie en
effectiviteit van de taakuitvoering van de taakorganisaties te bevorderen.De NS-holding stelde in reactie hierop dat dit een ambitieuze veronderstelling
is, omdat het ministerie nog geen duidelijke visie op de aansturing heeft. 4.6 Kosten stationsDe Rekenkamer heeft geconstateerd dat ook bij de instandhouding en de
bouw van stations risico's bestaan op inefficiënties.Voor de instandhouding van stations stelde de Rekenkamer vast
dat in de Beheerovereenkomst Stations uit 1995, die Railinfrabeheer met NS
Stations sloot, voor NS Stations geen prikkels zijn opgenomen om kosteneffectief
onderhoud te plegen. De Rekenkamer stelde voorts vast dat de Beheerovereenkomst
Stations niet door DGP werd goedgekeurd, terwijl deze wel financiële
consequenties voor de rijksoverheid heeft. De bekostiging van beheer en onderhoud
verloopt namelijk via de jaarlijkse instandhoudingsbeschikking.Bij de nieuwbouw van stations stelde de Rekenkamer vast dat
de kosten van een landelijk gelegen station, vergeleken met andere Europese
landen, in Nederland relatief hoog zijn.14.7 Conclusies• Het Ministerie van V&W beschikte in de periode 1995–1998
in onvoldoende mate over gerichte instrumenten om de efficiëntie van
de taakorganisaties te verbeteren. Er werden bovendien geen instrumenten ingezet
om de efficiëntie van de taakorganisaties te monitoren.• De onderbouwing van de in de Overeenkomst vastgelegde efficiëntiekorting
van 10% op de uitvoeringskosten van de taaksector (met uitzondering van nieuwbouw
en Railned) was zwak.• De nieuwe bekostigingsmodellen bieden de taakorganisaties nauwelijks
prikkels om efficiënter te werken.• De Raad van Bestuur van NS had, in overeenstemming met de afspraken
uit de Overeenkomst, nadrukkelijke aandacht voor het functioneren van de taakorganisaties.
Dit bevordert de efficiëntie. Het ministerie en de holding hebben de
sturing echter niet op elkaar afgestemd, waardoor taakorganisaties op bepaalde
punten in het geheel niet of juist tegenstrijdig worden gestuurd. 4.8 Reactie minister van V&WDe minister van V&W heeft in haar reactie beaamd dat het ministerie
tussen 1995 en 1998 onvoldoende gerichte instrumenten had om de efficiëntie
van de taakorganisaties te verbeteren, en ook dat het ministerie geen instrumenten
heeft ingezet om deze te monitoren. Efficiëntie is pas meetbaar als de
output meetbaar is, aldus de minister. Dat is nu nog maar ten dele het geval.Bij het onderzoek dat in 1995 ten grondslag lag aan de taakstellende bezuinigingen
van 10% voor instandhouding en Verkeersleiding, was men uitgegaan van wat
door beide partijen redelijk werd geacht. Men was destijds niet in staat aan
te geven wat een redelijke efficiëntiekorting was.Bij de aangekondigde evaluatie van de bekostigingsmodellen voor Verkeersleiding
en Railned zal één van de aandachtspunten zijn de mate waarin
de modellen de efficiëntie bevorderen.De minister gaf overigens aan dat het bevorderen van de efficiëntie
van de taakorganisaties haars inziens uitdrukkelijk en primair de verantwoordelijkheid
van de Raad van Bestuur is, zolang de taakorganisaties onderdeel uitmaken
van het NS-concern. 5 ONAFHANKELIJKE TAAKUITVOERING 5.1 InleidingIn de Overeenkomst uit 1995 werd vastgelegd dat de publieke taken weliswaar
in het NS-concern zouden worden uitgevoerd, maar wel op onafhankelijke wijze.
Dit hoofdstuk gaat in op de vraag welke waarborgen voor deze onafhankelijke
taakuitvoering bestonden en of deze in de praktijk ook goed werkten. Aan de
orde komen de wijze van sturing door de holding (paragraaf 5.2) en financiële
kruisverbanden (paragraaf 5.3). In paragraaf 5.4 worden de bevindingen ten
aanzien van de uitvoering van elk van de publieke taken afzonderlijk besproken. 5.2 Inhoudelijke sturing door de holdingIn de Overeenkomst uit 1995 is vastgelegd dat de holding de taakorganisaties
beheersmatig zou sturen. Zij mocht hun algemene richtlijnen en aanwijzingen
geven over bedrijfsvoering, inrichting, arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid,
maar geen afbreuk doen aan hun onafhankelijkheid.De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de Raad van Bestuur van NS de taakorganisaties
tegen de afspraken uit de Overeenkomst in ook inhoudelijk stuurde. Dit wordt
deels verklaard door het feit dat in 1995 was afgesproken dat de statutaire
directies van de NS-taakorganisaties tot 1 januari 2000 zouden worden gevormd
door de leden van de Raad van Bestuur van de NV NS. Hierdoor ontstond een
hybride situatie, die een risico vormde voor de onafhankelijkheid van de taakorganisaties.
De Raad van Bestuur zou zich, gelet op het belang van een onafhankelijke taakuitvoering
door de taakorganisaties, naar de mening van de Rekenkamer ook als statutaire
directie uiterst terughoudend moeten opstellen ten aanzien van het sturen
van de inhoud van hun werkzaamheden. Deze gewenste terughoudendheid werd echter
niet altijd in acht genomen. Prioriteit aan punctualiteitsverbeteringIn 1997 besloot de Raad van Bestuur absolute prioriteit te geven aan het
verbeteren van de punctualiteit van het treinvervoer. Dit probleem werd voor
NS Reizigers toen dermate urgent dat gesproken kon worden van een crisissituatie.
De punctualiteit had volgens de holding duidelijk te lijden gehad onder de
verzelfstandiging van bedrijfsonderdelen binnen NS. Najaar 1997 werd besloten
hiervoor de stuurgroep Basiskwaliteit op te richten. In deze stuurgroep hadden
de Raad van Bestuur, NS Reizigers, NS Cargo, NS Materieel, Railinfrabeheer
en Verkeersleiding zitting, en in december 1997 trad ook Railned toe. De voorzitter
van de Raad van Bestuur leidde de vergaderingen.Uit de verslagen en stukken van de stuurgroep blijkt dat de Raad van Bestuur
druk zette op de taakorganisaties om de verbetering van de punctualiteit van
de treinenloop centraal te stellen. De sturing verliep onder meer via de normale
planning- en controlcyclus. De taakorganisaties moesten van de Raad van Bestuur
in hun bedrijfsplannen expliciet aangeven hoe ze de punctualiteit zouden gaan
verbeteren. Ook moesten ze afspraken maken met de commerciële dochters
NS Reizigers en NS Cargo. Over de resultaten van de acties dienden ze verantwoording
af te leggen aan de Raad van Bestuur. De directeuren van de taakorganisaties
werden persoonlijk afgerekend op de resultaten.De Raad van Bestuur ging hierbij voorbij aan de afspraak, dat de holding
de taakorganisaties alleen beheersmatig zou sturen. Geredeneerd vanuit de
beoogde opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie ligt de verantwoordelijkheid voor
inhoudelijke prioriteitstelling voor de taakorganisaties en eventuele afspraken
daarover met de NS-marktbedrijven bij het ministerie. Het ministerie bleek
echter de grote afwezige te zijn. Dat is om twee redenen merkwaardig. In de
eerste plaats omdat de taakorganisaties bijna volledig worden bekostigd door
het Rijk. In de tweede plaats omdat de taakorganisatiesdoor het ingrijpen van de Raad van Bestuur andere voor het ministerie
belangrijke activiteiten niet konden uitvoeren of moesten vertragen. Voor
Railinfrabeheer gold dit sterker dan voor de beide andere taakorganisaties.
Een voorbeeld: Railinfrabeheer kon in 1998 door de prioriteitstelling van
de holding niet de financiële onderbouwing van de instandhoudingsplannen
voor de komende jaren opstellen waar het ministerie om had gevraagd. De Rekenkamer
is van oordeel dat het Ministerie van V&W erg passief reageerde op de
aandacht voor punctualiteit bij de Raad van Bestuur. Pas eind 1998 veranderde
dat. In oktober stemde het ministerie in met het jaarplan 1999 van Railinfrabeheer
waar punctualiteit een prominente plaats in had, en in december werd de minister
in een Kamermotie verzocht om begin 1999 een verbeteringsprogramma voor de
punctualiteit op stellen.Dat de Raad van Bestuur de taakorganisaties op het punt van de punctualiteitsverbetering
mobiliseerde was vanuit de optiek van de Raad van Bestuur wellicht verklaarbaar,
omdat de raad daartoe nu eenmaal de middelen had. Zonder een oordeel te willen
vellen over de inhoud van de beslissing, stelt de Rekenkamer echter wel vast
dat de bemoeienis van de Raad van Bestuur niet in overeenstemming is met de
sturingsafspraken uit de Overeenkomst op hoofdlijnen.Volgens de Rekenkamer had het overigens voor de taakorganisaties in de
rede gelegen, vanwege de rechtstreekse opdrachtgever–opdrachtnemerrelatie
met het ministerie, tijdig het ministerie in te lichten over de voorstellen
van de Raad van Bestuur en de consequenties daarvan. Andere punten van inhoudelijke sturingOok op andere punten stuurde de NS-holding de taakorganisaties meer dan
alleen beheersmatig. De holding bevorderde bijvoorbeeld nadrukkelijk dat Verkeersleiding
meerjarige contracten zou sluiten met de commerciële dochters NS Reizigers
en NS Cargo over de planning van personeel en materieel, een neventaak van
Verkeersleiding. Ook gaf de Raad van Bestuur enkele malen rechtstreekse opdrachten
aan Railned, iets wat volgens de Overeenkomst voorbehouden is aan de minister.
In opdracht van de Raad van Bestuur werkte Railned aan een vervolgstudie over
Veilig werken aan infrastructuur1 en de studie
Herontwerp buitendienststellingen.2Uit deze voorbeelden blijkt dat, waar het ministerie inhoudelijk niet
of niet duidelijk stuurde, anderen (in casu de Raad van Bestuur van NS of
de taakorganisaties zelf) strategische keuzen maakten waar het ministerie
die had moeten maken. Omdat de werkzaamheden van de taakorganisaties door
het ministerie worden betaald, en de minister politiek verantwoordelijk is
voor een juiste besteding van de gelden en voor de inhoud van de werkzaamheden,
acht de Rekenkamer dit onwenselijk. Onderlinge afstemming van de sturing tussen
ministerie en NS is nodig. 5.3 Financiële relatiesDe taakorganisaties hebben binnen het NS-concern een groot aantal (financiële)
relaties met de marktbedrijven, bijvoorbeeld voor de verhuur van kantoorruimten
en opleidingen. In de Overeenkomst was vastgelegd dat financiële kruisverbanden
en niet-marktconforme relaties met de NS marktsector moesten worden vermeden.
Uit het onderzoek is niet gebleken dat de taakorganisaties bij de genoemde
vormen van dienstverlening anders werden behandeld dan de commerciële
dochters van NS. Managementcontracten en bonussenOnderdeel van de planning- en controlcyclus van NS zijn de managementcontracten
tussen de directies en de Raad van Bestuur. Hierin staan de financiële
en niet-financiële doelstellingen uit het bedrijfsplan van de betreffende
werkmaatschappij. Aan het eind van het jaar worden de directies door de NS-holding
beoordeeld op de mate waarin zij hun doelstellingen hebben bereikt. De mate
van doelbereiking bepaalt de hoogte van hun individuele financiële bonus.
Dit systeem geldt ook voor de directeuren van de taakorganisaties, wat volgens
de Rekenkamer een risico vormt voor hun onafhankelijkheid. Afspraken over management feeZoals alle NS-concernonderdelen betalen ook de taakorganisaties aan de
holding een «management fee». Structurele kosten worden op die
manier aan de concernonderdelen doorbelast.In oktober 1997 zond NS het Ministerie van V&W een brief van haar
externe accountant waarin deze stelde uit ervaring te weten dat er grote verschillen
zijn in de wijze waarop vaststelling en doorberekening van holdingkosten plaatsvindt,
en dat de methode die NS toepast daar niet buiten viel.Bij NS worden de kosten verdeeld op grond van het aantal personeelsleden
en de omvang van het geïnvesteerd vermogen.Op deze basis droegen in de jaren 1995–1998 de drie taakorganisaties
samen per jaar tussen de 39 en 40% van de structurele kosten van de holding.De Rekenkamer heeft vastgesteld dat in de verdeelsleutel geen rekening
is gehouden met het feit dat de holding bij de taakorganisaties een minder
grote betrokkenheid heeft dan bij andere concernonderdelen, doordat de holding
de taakorganisaties alleen beheersmatig en niet inhoudelijk stuurt.In de Overeenkomst op hoofdlijnen was afgesproken dat het ministerie en
NS nog nader overeen zouden komen welke kosten NS voor zijn beheersinspanning
in rekening zou mogen brengen aan de taakorganisaties. Begin 1999 waren nog
geen nadere afspraken gemaakt. Het ministerie heeft daartoe volgens de Rekenkamer
onvoldoende initiatieven ondernomen. 5.4 Onafhankelijke uitvoering publieke taken 5.4.1 Nieuwbouw en instandhouding Belangen NS-marktsector meegewogen bij nieuwbouwDe Raad van Bestuur van NS kan invloed uitoefenen op de aanleg van nieuwbouwprojecten
door Railinfrabeheer, doordat de raad beslist over het indienen van conceptbeschikkingsaanvragen
voor nieuwbouwprojecten bij het ministerie. De Raad van Bestuur wordt hierover
geadviseerd door de stafafdeling Concernplanning en -control. Die toetst onder
meer of de investering niet voor rekening en risico van het concern komt en
of de andere NS-onderdelen in voldoende mate bij de beslissing zijn betrokken. Raad van Bestuur mengt zich in planning van een nieuwbouwprojectBij het project Rotterdam Alexander–Nieuwerkerk aan de IJssel stuurde
de Raad van Bestuur inhoudelijk. Omdat dit traject in dezelfde corridor ligt
als het project Woerden-Harmelen tweede fase, en beide projecten volgens de
aanvragen in dezelfde periode zouden worden uitgevoerd, zou de overlast voor
NS Reizigers groot zijn. Op verzoek van de Raad van Bestuur heeft Railned
dit onderzocht en geconcludeerd dat Rotterdam-Nieuwerkerk beter uitgesteld
kon worden.1Bij het project Amsterdam–Utrecht, onderdeel van de HST Oost, bleek
Railinfrabeheer de belangen van het NS-concern nadrukkelijk te hebben meegewogen
bij de voorbereiding van de beschikkingsaanvraag. Blijkens de notulen van
de Raad van Bestuur van NS van september 1996 heeft de raad invloed uitgeoefend
op de inhoud van de beschikkingsaanvraag. Zeggenschap NS marktsector over stationsOp stations zou de commerciële functie weliswaar voldoende ruimte
moeten krijgen, maar moet de publieke functie gewaarborgd zijn. NS Stations
heeft aanmerkelijke zeggenschap over stationsgebouwen doordat het bedrijf
hiervan de economisch eigenaar is (zie bijlage 4).De beslissing NS Stations eigenaar te maken van de stationsgebouwen, terwijl
de minister hiervoor op een aantal punten verantwoordelijk is en daartoe over
voldoende zeggenschap moet beschikken, was in 1995 een duidelijke concessie
aan NS. De gekozen constructie maakt het voor het ministerie moeilijker invulling
te geven aan haar verantwoordelijkheid voor het waarborgen van de transferfunctie
en de non-discriminatoire toegang van andere vervoerders tot stations.Railinfrabeheer toetst de plannen van NS Stations tot aanpassing van stations
(onder meer kostenverdeling rijksoverheid en NS-marktsector). Dreigt de transferfunctie
in gevaar te komen, dan toetst Railned aan de functionele eisen.De Rekenkamer constateerde dat, ondanks deze toets, verscheidene keren
inbreuk werd gemaakt op de transferfunctie. Inbreuken op transferfunctie stationsBij het station Amsterdam CS was de transferfunctie in het geding. In
dit station was tegen hoge kosten de middentunnel verbreed om grote verkeersstromen
te kunnen verwerken, maar werd de doorstroming vervolgens beperkt doordat
in de tunnel verkooppunten waren aangebracht. Railned heeft bij DGP een plan
van aanpak ingediend voor een onderzoek naar de beschikbare netto-transferruimte
in de middentunnel. Vooralsnog schat Railned in dat deze niet aan haar normen
voldoet. Afspraken over verkoop grond aan NS-marktsectorIn de Overeenkomst is afgesproken dat gronden die niet meer voor railinfrastructuur
nodig zijn, door de economisch eigenaar Railinfrabeheer desgevraagd aan NS
Vastgoed mogen worden verkocht.Voordat dit kan gebeuren, dient Railinfrabeheer haar oordeel dat de betreffende
gronden geen deel meer uitmaken van railverkeers- en vervoersinfrastructuur,
aan de rijksoverheid te melden. De rijksoverheid heeft dan nog zes maanden
om te (laten) beoordelen of deze gronden nog nodig zijn voor de aanleg van
andere infrastructuur. Is dat niet het geval, dan kan tot 1 januari 2005 NS
Vastgoed deze gronden kopen tegen betaling van een koopsom gelijk aan de boekwaarde
per 1 januari 1995. Daarna wordt de koopsom hoger: dan wordt
namelijk de waarde die de gronden in het economisch verkeer hebben aangehouden.De Rekenkamer stelt vast dat het voor NS Vastgoed zeer lucratief is de
gronden vóór 1 januari 2005 te kopen. Voor de rijksoverheid
is het van belang erop toe te zien dat zij hierbij inderdaad volgens de vastgestelde
procedure wordt betrokken. In 1998 merkte het ministerie dat Railinfrabeheer
opengebroken goederensporen en gronden aan NS Vastgoed verkocht zonder toets
van de rijksoverheid. 5.4.2 Capaciteitsmanagement Financiële risico's rijk door side lettersDe ondertekening van «side letters» bij de toegangsovereenkomsten
bracht onduidelijkheid met zich mee over de voorwaarden die vanaf 1997 tussen
Railned en de betrokken NS bedrijven hebben gegolden. Het effect van de side
letters was dat onder meer de voorwaarden over aansprakelijkheid en het recht
op schadevergoeding volgens de partijen die ze ondertekend hebben –
NS Reizigers, NS Cargo, NS Materieel en Railned – nietig waren. De positie
van de minister, die van Railned zelf en van de beide andere taakorganisaties
ten opzichte van de NS-vervoerders werd hierdoor ver- zwakt. Door het vervallen
van de omstreden bepalingen in de algemene voorwaarden ontstaan financiële
risico's voor de taakorganisaties en daarmee voor de rijksoverheid, onder
meer het risico dat schade moet worden vergoed voor het niet beschikbaar zijn
of het niet kunnen gebruiken van toegedeelde capaciteit.Toen het ministerie in 1998 nieuwe algemene voorwaarden kreeg voor- gelegd
vond zij dat door de wijze waarop daarin de aansprakelijkheidsbepalingen waren
uitgewerkt de financiële risico's voor het rijk waren toegenomen. De
nieuwe voorwaarden werden daarom niet door het ministerie goedgekeurd.De side letters zijn door de stafafdeling Algemene Juridische Zaken (AJZ)
van het NS-concern en Railned gezamenlijk opgesteld. Onduidelijk was in welke
hoedanigheid AJZ hierbij handelde: als juridisch adviseur van de Raad van
Bestuur en daarmee mede van de marktsector, of als juridische adviseur van
de statutaire directie van Railned. De Rekenkamer plaatst vraagtekens bij
de onafhankelijke opstelling van Railned in deze kwestie, vanwege de wijze
waarop de side letters tot stand zijn gekomen. Kennisvoorsprong NS op concurrentenNS heeft op nieuwe vervoerders een voorsprong in kennis en ervaring, die
deels voortkomt uit het feit dat NS lange tijd het monopolie op spoorvervoer
in Nederland heeft gehad. Deels heeft dit ook te maken met de positionering
van de taakorganisaties in het NS-concern.Railned heeft de Raad van Bestuur en de marktsector meer informatie verstrekt
dan volgens de Rekenkamer past bij een onafhankelijke taakorganisatie. Railned
lichtte de Raad van Bestuur enkele malen in over de stand van zaken bij de
verstrekking van veiligheidsattesten en de capaciteitstoedeling aan concurrenten
van de NS-vervoerders. Er waren overigens geen aanwijzingen dat Railned hierbij
inhoudelijk op de aanvragen inging, maar het was passender geweest de Raad
van Bestuur ook niet van de stand van zaken op de hoogte te stellen. Nieuwe
vervoerders moeten er volledig van op aan kunnen dat hun bedrijfsinformatie
niet bij hun NS-concurrenten terecht kan komen. Daarnaast informeerde Railned
de Raad van Bestuur ook over andere opdrachten die zij voor de rijksoverheid
uitvoerde: studies voor de grote projecten HSL-Zuid en Betuweroute, de ontwikkeling
van veiligheidsregelgeving en het toedelingsproces. AJZ, NS Reizigers en NS Cargo kregen van Railned in 1996 inzage in de
specifieke toegangsovereenkomst en voorwaarden van Lovers Rail. AJZ bracht
advies uit aan de statutaire directeur van Railned. Railned stelde hierover:
«Aan te nemen (of niet uit te sluiten) is dat het advies van AJZ zich
mede richtte op de vraag, in hoeverre de belangen van NS concernonderdelen
geschaad werden door het aangaan van de overeenkomst tussen de taakorganisaties
en Lovers.»NS Reizigers en NS Cargo kregen inzage in de overeenkomst en voorwaarden,
gelijktijdig met het ministerie, omdat Railned vond dat zij op de hoogte moesten
zijn van de regels waaronder andere verkeersdeelnemers toegang zouden krijgen
tot het spoor. Omgekeerd kregen de niet-NS-vervoerders echter geen inzage
in de side letters, wat gelet op deze redenering van Railned voor de hand
had gelegen. Een andere reden om hun inzage in de side letters te geven was,
dat in de Voorwaarden 1997 was opgenomen dat vervoerders aanspraak zouden
kunnen maken op eventuele gunstiger voorwaarden die Railned met andere vervoerders
overeen zou komen. Afhankelijkheid van marktsectorRailned en Verkeersleiding zijn voor een goede uitvoering van een deel
van hun taken afhankelijk van de medewerking van NS Reizigers en NS Cargo.
Capaciteitstoedeling is de verantwoordelijkheid van Railned, maar gebeurt
op perrons, laad- en losplaatsen meestal door NS Reizigers en NS Cargo. Railned
is voor de inpassing van treinen op knooppunten en emplacementen afhankelijk
van de medewerking van NS Reizigers en NS Cargo. Op een groot aantal goederenemplacementen
worden daarnaast de rijwegen niet vrijgegeven door Verkeersleiding, maar door
NS Cargo. Op knooppunten en opstelterreinen voor materieel bij stations gebeurt
hetzelfde: daar is het NS Reizigers dat taken uitvoert die logischerwijs tot
de verantwoordelijkheid van Verkeersleiding behoren. In de Overeenkomst zijn
deze taken niet aan Verkeersleiding toebedeeld. Er zijn geen waarborgen dat
NS Reizigers en NS Cargo deze taken voor de taakorga- nisaties op de vereiste
onafhankelijke manier uitvoeren. Het ministerie gaf in 1998 een extern adviesbureau
opdracht hiernaar onderzoek te doen, om na te gaan welke maatregelen eventueel
zouden moeten worden genomen.Railned is op nog een ander punt afhankelijk van de NS-marktsector. Voor
de verkeersleiding, de procesleiding en de planning wordt gebruikt gemaakt
van het VPT-systeem (Vervoer Per Trein). NS Reizigers en NS Cargo zijn eigenaar
van het onderdeel planning. Daardoor is Railned bij inpassing van treinen
op knooppunten en emplacementen afhankelijk van hun medewerking. Dit brengt
met zich mee, dat NS Reizigers en NS Cargo in een vroeg stadium op de hoogte
zijn van de plannen van nieuwe vervoerders. Geen Raad van Toezicht of afzonderlijke beroepsmogelijkheidTwee belangrijke waarborgen voor een onafhankelijk capaciteitsmanagement
die in de Overeenkomst werden aangekondigd, zijn nooit gerealiseerd: de onafhankelijke
Raad van Toezicht voor het capaciteitsmanagement en de onafhankelijke speciale
beroepsmogelijkheid tegen beslissingen van Railned. Bezwaar tegen beslissingen
van Railned kon alleen bij de directeur van Railned worden gemaakt, en vervolgens
stond beroep op de gewone rechter open. Waren deze waarborgen er wel gekomen,
dan had volgens de Rekenkamer de onafhankelijke positie van Railned en Verkeersleiding
erdoor versterkt kunnen worden. 5.5 Conclusies• De in 1995 gekozen organisatiestructuur voor NS heeft in de periode
1995–1998 een groot risico met zich meegebracht op inbreuken op het
onafhankelijk functioneren van de taakorganisaties.• De Raad van Bestuur van NS heeft de taakorganisaties, tegen de
afspraken in, ook inhoudelijk gestuurd.• Het ministerie heeft te passief gereageerd op het moment dat de
Raad van Bestuur, wegens het ontstaan van een crisissituatie in de punctualiteit,
inhoudelijk invloed uit ging oefenen op de taakorganisaties. Daardoor liet
het ministerie toe dat de Raad van Bestuur de middelen die de raad ter beschikking
stonden om de taakorganisaties te mobiliseren, waaronder de planning- en controlcyclus,
gebruikte.• In de verdeling van de «management fee» bleek geen
rekening te zijn gehouden met het feit dat de holding de taakorganisaties,
anders dan de overige NS-onderdelen, alleen beheersmatig stuurt. Het ministerie
heeft onvoldoende initiatieven genomen om het met NS eens te worden over de
kosten die de holding de taakorganisaties in rekening zou brengen.• Railned bleek op onderdelen onvoldoende onafhankelijk gehandeld
te hebben. Railinfrabeheer bleek de belangen van het NS-concern uitdrukkelijk
te hebben laten meewegen bij het opstellen van een beschikkingsaanvraag voor
het project Amsterdam–Utrecht.• De taakorganisaties hadden, bij constatering van mogelijke inhoudelijke
bemoeienis vanuit de holding, sneller het ministerie hierover moeten inlichten.• De taakorganisaties konden, door het ontbreken van voldoende waarborgen
daarvoor, niet altijd voldoende afstand nemen van inhoudelijke beïnvloeding
door andere NS-onderdelen en de Raad van Bestuur.• De Rekenkamer verwacht dat, als op 1 januari 2000 de taakorganisaties
uit het NS-concern worden geplaatst, de samenloop van belangen niet meteen
ophoudt te bestaan. Systemen en procedures in het NS-concern zijn daarvoor
nog te zeer verweven. 5.6 Reactie minister van V&W en NS Reactie van de minister van V&WDe minister van V&W stelt in haar reactie op het onderzoek van de
Rekenkamer dat de conclusies over onafhankelijke taakuitvoering door de taakorganisaties
haar sterken in de gedachte dat ontvlechten noodzakelijk is. Zij stelt overigens
geen indicaties te hebben dat de beïnvloeding door de Raad van Bestuur
tot daadwerkelijke schade voor de rijksoverheid heeft geleid. Reactie van NSNS wijst erop dat in 1995 besloten was dat de Raad van Bestuur een combinatie
van bestuurlijke functies zou vervullen, waaronder die van statutair directie
van de taakorganisaties. In de praktijk werd al snel geconstateerd dat deze
combinatie van functies leidde tot een hybride situatie die haaks stond op
de gewenste ontvlechting van taak- en marktsector.In reactie op de kanttekeningen van de Rekenkamer bij de onafhankelijkheid
van Railned in de kwestie van de zogenoemde «side letters» bij
de toegangsovereenkomsten, wijst NS erop dat Railned van het ministerie goedkeuring
had voor deze procedure. Om deze reden vindt zij dat in het rapport niet aannemelijk
is gemaakt dat Railned in dezen in strijd met haar onafhankelijkheid heeft
gehandeld. Op het punt van de verstrekking door Railned van informatie over vervoerders
van buiten NS aan de Raad van Bestuur stelt NS zich op het standpunt dat deze
laatste als statutair directeur van de taakorganisaties op hoofdlijnen geïnformeerd
kon worden.NS is het voorts niet met de Rekenkamer eens dat het voor het ministerie
moeilijker zou zijn om invulling te geven aan zijn verantwoordelijkheid voor
de transferfunctie en de non-discriminatoire toegang tot stations, omdat de
economische eigendom van de stationsgebouwen bij NS Stations ligt. Zij betreurt
het dat het onderzoek van de Rekenkamer de indruk wekt dat de commerciële
en de transferfunctie aan elkaar tegengesteld zouden zijn, terwijl deze elkaar
in haar optiek juist aanvullen en daarmee ook een bijdrage leveren aan de
sociale veiligheid in stations. Waar het gaat om de non-discriminatoire toegang
van andere vervoerders stelt NS Stations zich onpartijdig op. Het ministerie
is alle ruimte gegeven deze opstelling te toetsen, aldus NS.NS heeft in haar reactie verder nog aangegeven dat er vanaf 1997 door
NS Stations en NS Railinfrabeheer wordt gewerkt aan een stelsel van kosten-
en kwaliteitsnormering voor het onderhoud, dat de komende twee jaar operationeel
wordt.Over de «management fee» stelt NS dat het concern heeft gekozen
voor een objectieve verdeling van de kosten over de werkmaatschappijen en
dat uit onderzoek door een externe accountant is gebleken dat de door haar
gehanteerde methodiek bij andere ondernemingen ook wordt toegepast. 6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 6.1 Conclusies Toezicht en sturingHet Ministerie van V&W heeft zich in de periode 1995–1999 veel
te afwachtend opgesteld bij het toezicht houden op en het geven van sturing
aan de taakorganisaties. Het ministerie beschikte niet over een toezichts-
en sturingskader waarin de rol die het ministerie als toezichthouder en opdrachtgever
diende te vervullen, was uitgewerkt.Het ministerie stelde zich bovendien niet op als professionele opdrachtgever.
Te vaak werden vage opdrachten verstrekt, soms werd geen opdracht verstrekt.Toezicht en sturing door het ministerie zijn na uitplaatsing van de taakorganisaties
zeker zo belangrijk als gedurende de overgangsperiode, onder meer omdat de
sturing vanuit de holding dan ophoudt. In de overgangsperiode heeft het ministerie
kansen voorbij laten gaan zich hierop voor te bereiden, en ook om inhoudelijke
sturingsinstrumenten te ontwikkelen. Doelmatige uitvoering publieke takenHet Ministerie had, hoewel verantwoordelijk voor de doelmatigheid van
de besteding van de rijksbijdragen, geen zicht op de efficiëntie van
de taakorganisaties, noch beschikte het over middelen om de efficiëntie
gericht te beïnvloeden. Onafhankelijke taakuitvoeringEr was sprake van een samenloop van belangen bij de Raad van Bestuur van
NS. Dit lag voor een belangrijk deel besloten in de Overeenkomst, die een
hybride situatie schiep in de sturing van de taakorganisaties.De Raad van Bestuur heeft de taakorganisaties enkele keren inhoudelijk
gestuurd, hetgeen in strijd is met de sturingsafspraken uit de Overeenkomst.Wel vond de Rekenkamer dat de Raad van Bestuur in overeenstemming met
de afspraken uit de Overeenkomst nadrukkelijke aandacht had voor het interne
functioneren van de taakorganisaties. Dit kwam de efficiëntie ten goede. 6.2 AanbevelingenMet het oog op de toekomstige uitplaatsing van de taakorganisaties heeft
de Rekenkamer de minister van V&W de volgende aanbevelingen gedaan.• Het ministerie dient een toezichts- en sturingskader te ontwikkelen
waarin zijn visie op toezicht op en sturing van de taakorganisaties nader
is uiteengezet. Hieruit moet tevens blijken of een onafhankelijke toezichthouder
buiten het ministerie hierin een rol kan vervullen, en zo ja welke. Het ministerie
zou in het kader daarvan tevens in overweging moeten nemen na te gaan hoe
bij andere uitvoeringsorganisaties die nagenoeg volledig door het Rijk worden
bekostigd de betreffende ministeries het toezicht en de sturing hebben vormgegeven.• Het ministerie dient meer inhoud te geven aan zijn opdrachtgeverschap,
door duidelijke, concrete opdrachten te geven en door steeds vast te stellen
of de producten en activiteiten voldoen aan de gestelde eisen. Vooral voor
instandhouding dient het ministerie concreter invulling te geven aan het opdrachtgeverschap,
onder meer door nader te specificeren welke informatie het van Railinfrabeheer
wenst te ontvangen, om te kunnen beoordelen of de prestaties voldoen aan de
door het ministerie zelf gestelde eisen. Ook dient het ministerie met voorrang
een bekostigingsmodel voor Railinfrabeheer vast te stellen. • Het ministerie dient kwaliteitsindicatoren en -eisen op te stellen
waarop de taakorganisaties worden beoordeeld. Het verdient aanbeveling deze
interactief met de taakorganisaties op te stellen, mede omdat bij het ministerie
nog steeds een aanzienlijke kennisachterstand aanwezig is ten opzichte van
de taakorganisaties.• Het ministerie dient jaarlijks of tweejaarlijks audits te laten
uitvoeren om de door het ministerie wenselijk geachte bevordering van de efficiëntie
in de taakuitvoering te realiseren. In een eerste audit zou de hoogte van
de tarieven moeten worden beoordeeld waarmee in de bekostigingsmodellen voor
Verkeersleiding en Railned wordt gerekend, omdat daarin volgens de Rekenkamer
nog inefficiënties uit het verleden verwerkt kunnen zijn.• Het ministerie moet de eerder beoogde (maar inmiddels afgelaste)
evaluatie naar onder meer de kwaliteit van de taakuitvoering en de efficiëntie
van de taakorganisaties alsnog uitvoeren.• Het ministerie dient doortastender en meer richtinggevend te reageren
als taakorganisaties bepaalde problemen, bijvoorbeeld in de afstemming tussen
Railinfrabeheer en Railned of tussen Railned en de Rijksverkeersinspectie,
melden bij het ministerie.• Het ministerie zou in overleg met Railinfrabeheer een meerjarenplanning
en prioriteitstelling voor instandhoudingswerkzaamheden moeten opstellen om
de schaarse middelen zo gericht mogelijk aan te kunnen wenden.• Voorts dient het ministerie met de NS-holding nader overleg te
voeren over de wijze waarop de beheersmatige sturing na uitplaatsing kan worden
vormgegeven door het ministerie. Vastgesteld zou moeten worden welke elementen
uit de planning- en controlcyclus van de holding het ministerie bij de uitplaatsing
kan overnemen, om te voorkomen dat een vacuüm ontstaat wanneer bij uitplaatsing
de beheersmatige sturing door de NS-holding wegvalt.Voor de periode tot de uitplaatsing is het voorts van belang uitdrukkelijk
rekening te houden met de beoogde onafhankelijke positie van de taakorganisaties.
Daarbij wijst de Rekenkamer met name op de volgende punten.In de eerste plaats dienen het ministerie en de Raad van Bestuur van NS
overleg te voeren over de gewenste nadere afstemming van de sturing van de
taakorganisaties.In de tweede plaats dient het ministerie in te grijpen in situaties waarin
de NS-holding de taakorganisaties inhoudelijk stuurt, of lijkt te gaan sturen.
Ingrijpen verschaft duidelijkheid over de vraag wat de taakorganisaties moeten
doen met de wensen van de NS-holding.In de derde plaats dienen de taakorganisaties zich meer dan nu het geval
is bewust te zijn van het feit dat zij opdrachtnemer zijn van de rijksoverheid.
Zij dienen het ministerie onder meer nauwgezetter in te lichten op momenten
dat de Raad van Bestuur invloed uit wil oefenen op de werkzaamheden van de
taakorganisaties.Na de uitplaatsing van de taakorganisaties is hun onafhankelijkheid niet
automatisch gewaarborgd; daarvoor zijn de taakorganisaties en de rest van
het concern nog te zeer verweven. Ministerie, NS en de taakorganisaties moeten
daarom tot duidelijke afspraken komen over hoe de taakorganisaties met NS
als één van de belangrijkste gebruikers van hun diensten moeten
en mogen omgaan, en welke rol daarbij is weggelegd voor het ministerie als
opdrachtgever en toezichthouder.De Rekenkamer vraagt in dit verband ook aandacht voor het feit dat de
taakorganisaties tot de inwerkingtreding van de herziene Spoorwegwet nauwelijks
over wettelijke bevoegdheden beschikken ten opzichte van de spoorvervoerders.
Zij vraagt het ministerie hiervoor in de tussenliggende periode, zo mogelijk
nog voor de uitplaatsing, maatregelen te treffen. Zij voorziet
risico's voor een goede taakvervulling als deze maatregelen niet zouden worden
genomen. 7 REACTIE MINISTER VAN V&W EN NSDe Rekenkamer heeft in april 1999 de minister van V&W, de Raad van
Bestuur van NS en de directeuren van de taakorganisaties verzocht om een reactie
op haar rapport. In mei ontving zij de gezamenlijke reactie van de Raad van
Bestuur en de taakorganisaties, en in juni de reactie van de minister. 7.1 Reactie minister van V&WDe minister van V&W erkent in haar reactie op het onderzoek dat de
taakorganisaties en het ministerie «er nog niet zijn.» Ze stelt
wel dat er de afgelopen jaren veel werk is verricht en dat er op veel punten
een goede basis gelegd is voor toekomstige verdere ontwikkeling van de relaties
tussen Rijksoverheid en taakorganisaties.Het Rekenkameronderzoek biedt naar de mening van de minister goede aanknopingspunten
voor de discussies die zij in de komende periode met NS zal voeren over onder
meer sturing en toezicht.De minister stelt dat zij met de kennis van vandaag kan concluderen dat
de rol en positie van het ministerie duidelijker aangegeven hadden kunnen
worden in de Overeenkomst uit 1995. In de Overeenkomst was hierover echter
het meest haalbare opgenomen. NS verzette zich in 1995 zeer sterk tegen het
idee van splitsing van NS in taak- en marktorganisaties vanuit de opvatting
dat technische en vervoersactiviteiten onafscheidelijk zouden zijn. Toezicht en sturingIn de Overeenkomst was bepaald dat de overheid opdrachtgever is voor de
taken en verantwoordelijkheden op het gebied van de infrastructuur die de
taakorganisaties uitvoeren. De overheid heeft geen hiërarchische zeggenschap
over de taakorganisaties. NS heeft op haar beurt geen inhoudelijke zeggenschap
over de opdrachten van de overheid voor de taakorganisaties. Volgens de minister
van V&W is de sturingsrelatie tussen het Rijk en de taakorganisaties daarmee
voor een groot deel een indirecte.De minister constateert dat er een verschil van mening is met de Rekenkamer
als het gaat om de principes van aansturing. De teneur van het Rekenkamerrapport
is dat de rijksoverheid de taakorganisaties niet op hoofdlijnen, maar veel
gedetailleerder zou moeten aansturen. In de Overeenkomst is de rol van de
rijksoverheid echter naar de mening van de minister veel afstandelijker gedefinieerd.
Ook gaat het rapport uit van de gedachte dat de rijksoverheid zich intensief
bemoeit met de interne bedrijfsvoering van de taakorganisaties. Dit is echter
uitdrukkelijk voorbehouden aan de Raad van Bestuur van NS.Volgens de minister is in de periode 1995–1999 veel aandacht besteed
aan de ontwikkeling van bekostigingssystemen en sturingsinstrumenten. Tijdens
het opstellen van de Overeenkomst met NS bestond het beeld dat op betrekkelijk
eenvoudige wijze bekostigingsmodellen ontwikkeld konden worden, waarbij geld
via een normstelsel eenduidig gekoppeld kon worden aan de output van de taakorganisaties.
De rijksoverheid zou daarna op afstand kunnen sturen door de bekostiging aan
de output te relateren. De minister stelt dat zij op basis van voortschrijdend
inzicht moet erkennen dat de doelen die het ministerie zichzelf had gesteld
niet volledig binnen de geplande tijd zijn bereikt. Dat geldt met name voor
de instandhoudingssector. De oorzaak hiervan moet worden gezocht in het feit
dat Railinfrabeheer niet beschikt over een administratie met historische gegevens
die geschikt is om door middel van normering geld eenduidig te koppelen aan
de output. De kostenopbouw is, met andere woorden, op dit moment
niet transparant te maken. Het feit dat de bedrijfseconomische boekhouding
van de taakorganisaties niet aansluit bij het kas/verplichtingenstelsel van
de rijksoverheid heeft lange tijd tot wederzijds onbegrip geleid. Dat heeft
tot grote vertraging in de besluitvormingsprocessen over de wijze van bekostiging
geleid. De minister blijft streven naar een sturing en daarmee bekostiging
op output en op afstand.Met de reeds ontwikkelde bekostigingsmodellen voor Verkeersleiding en
Railned wordt op dit moment schaduw gedraaid. De evaluatie van de modellen
moet uitwijzen waar aanvullende efficiëntie prikkels ingebouwd kunnen
worden en waar de modellen meer output gericht kunnen zijn.De minister geeft aan zich te realiseren dat deze modellen deels afwijken
van de afspraken uit de Overeenkomst, maar die afspraken bleken, zo stelt
zij, niet volledig realiseerbaar te zijn.De minister stelt voorts dat aan de sturing van meer continue taken (bijvoorbeeld
instandhouding) nog veel aandacht zal moeten worden besteed. Zij geeft daarbij
aan dat het tijd vergt om elkaars taal te leren spreken en om ingevoerd te
raken in elkaars cultuur en procedures. In de nabije toekomst is er op dit
vlak nog veel te doen.Voor de programma- en projecttaken van Railinfrabeheer is daarentegen
naar de mening van de minister op het punt van sturing al veel vooruitgang
geboekt. Doelmatige uitvoering publieke takenHet algemeen toezicht op de taakorganisaties gericht op efficiënt
en doelmatig werken van de organisaties is volgens de minister van V&W
primair een verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur van NS. Het ministerie
is opdrachtgever voor taken en geeft daarbinnen een efficiëntie-impuls
door het opleggen van een jaarlijkse 2% efficiëntiekorting. Daarnaast
toetst het ministerie concrete projecten op doelmatigheid. De verantwoordelijkheid
voor het bevorderen van efficiëntie ligt uitdrukkelijk bij de Raad van
Bestuur. De sturing van de holding is autonoom en formeel geen aanvullend
instrument voor het ministerie. Ware dit wel het geval geweest, dan had het
ministerie van begin af aan de holding dwingende aanwijzingen gegeven ten
aanzien van de wijze waarop de efficiëntie en effectiviteit bevorderd
moesten worden. De hoogte van de efficiëntiekorting is destijds ingegeven
door een extern onderzoek en werd redelijk geacht door beide partijen. OnafhankelijkheidDe minister van V&W schrijft in haar reactie op het onderzoek dat
de conclusies van de Rekenkamer over de onafhankelijkheid van de Raad van
Bestuur haar sterken in de gedachte dat het noodzakelijk is de taakorganisaties
te ontvlechten uit het concern. Tegen de achtergrond van de gewenste marktontwikkelingen
is ontvlechten noodzakelijk.De minister erkent dat de samenloop van belangen niet ophoudt te bestaan
vanaf het moment van ontvlechten. De minister wijst erop dat dit echter niet
alleen een kwestie is van procedures en systemen. Minstens even belangrijk
is dat de medewerkers van de taakorganisaties zich niet onmiddellijk en van
nature zullen oriënteren op de rijksoverheid.De verbondenheid met de cultuur van de NS zal geleidelijk afnemen. Sturing, bekostiging en toezicht na 2000In haar reactie is de minister ook ingegaan op de wijze waarop zij de
sturing, de bekostiging en het toezicht na 2000 vorm wil geven. Voor de bekostiging
geeft zij per taak weer op welke wijze bekostiging plaats zal gaan vinden.
De minister schrijft optimistisch te zijn over de invoering van deze bekostigingsregimes.
Wel schat zij in dat niet alle bekostigingsrelaties in 2000 volledig operationeel
zullen zijn.Voor het toezicht na 2000 noemt de minister enkele uitgangspunten: • De minister is aanspreekbaar voor het adequaat functioneren van
de taakorganisaties op hoofdlijnen.• Daar waar er een directe opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie bestaat
en waar in de relatie concreet gespecificeerde programma- of projectopdrachten
worden verleend, is de opdrachtgever direct verantwoordelijk voor het toezicht
dat hij uitoefent op de opgedragen taak.• Naar gelang de mate waarin een taakorganisatie discretionaire bevoegdheden
verkrijgt en naar gelang de mate waarin het uitoefenen van die bevoegdheden
de belangen van derden meer raakt, kan er een grotere behoefte zijn aan een
verbijzonderde vorm van toezicht buiten de directe opdrachtgever (vooral bij
Verkeersleiding en Railned).Per taak heeft de minister, in een denkmodel, aangegeven welk type toezicht
uitgewerkt zal worden.Voor het toezicht gekoppeld aan de uitvoering van een specifieke taak
zal de minister vóór 1 januari 2000, in overleg met de Accountantsdienst,
een auditplan opstellen.De contouren voor de visievorming op verbijzonderd toezicht zullen eveneens
vóór 1 januari 2000 gereed zijn.De Minister zal ernaar streven om die onderdelen van de taakorganisaties
die ISO-certificeerbaar zijn, ook te certificeren.Voorts heeft de minister aangegeven dat de beleidsnota voor Normeringen
basisstation in september/oktober 1999 komt, en de nota Prioriteitstelling
kleine stations medio 1999.De minister stelt dat de ontvlechting en de toekomstige positionering
van de taakorganisaties uiteindelijk bepalen op welke wijze en met welke intensiteit
het toezicht zal plaatsvinden. AanbevelingenDe volgende opmerkingen van de minister van V&W hadden betrekking
op de aanbevelingen van de Rekenkamer:• Het ministerie zal een toezichts- en sturingskader ontwikkelen
voor de taakorganisaties; zij denkt daarbij aan een gefaseerde, meerjarige
aanpak.• De doelstellingen voor de taakorganisaties worden in de jaarcontracten
2000 nader gespecificeerd.• Het bekostigingsmodel voor Railinfrabeheer is in ontwikkeling.
De kostenuitsplitsing met onderbouwing zal volgens de minister per 1 januari
2000 gereed moeten zijn.• De minister heeft toegezegd een audit uit te zullen voeren naar
de mogelijkheid om aanvullende efficiëntieprikkels in te bouwen in de
bekostigingsmodellen. Ook wordt daarbij nagegaan of de modellen meer outputgericht
kunnen zijn.• Over de opbouw en hoogte van de tarieven heeft de minister toegezegd
deze periodiek te zullen doorlichten en vergelijken met gelijksoortige organisaties.• De minister heeft aangegeven dat in het licht van de ontvlechting
nog in 1999 afspraken zullen worden gemaakt met de Raad van Bestuur over het
doorlichten van de drie taakorganisaties.Het alsnog uitvoeren van de in 1995 aangekondigde evaluatie acht de minister
niet nodig. De evaluatie waarvan in 1995 sprake was, had volgens de minister
tot doel de werkbaarheid na te gaan van het compromis om van de taakorganisaties
besloten vennootschappen in het NS-concern te maken. Over de aanbeveling van de Rekenkamer dat de sturing van ministerie en
Raad van Bestuur van NS tot het moment van uitplaatsing nader op elkaar moet
worden afgestemd, merkt de minister op dat dat niet haar verantwoordelijkheid
is. De Raad van Bestuur is immers verantwoordelijk voor de adequate informatievoorziening
en het efficiënt functioneren van de taakorganisaties. 7.2 Reactie NSHet onderzoek van de Rekenkamer heeft volgens NS zichtbaar gemaakt welke
mankementen er kleefden aan de afspraken uit 1995 over de verzelfstandiging
van NS. De keuzen die destijds zijn gemaakt onder de omstandigheden en met
de kennis van toen, zouden nu niet meer gemaakt zijn, maar dit betekent niet
dat het verkeerde keuzen zijn geweest, aldus NS.De ervaringen van de afgelopen jaren kunnen worden benut om de aanstaande
uitplaatsing van de taakorganisaties goed te regelen. De aanbevelingen van
de Rekenkamer acht NS daarbij voor alle partijen waardevol. Uitgangssituatie en overgangsperiodeBij de start van de verzelfstandiging waren taak- en marktsector in het
NS-concern sterk onderling verweven. Alle partijen wisten op dat moment dat
positionering van de taakorganisaties binnen NS een suboptimale oplossing
was, maar volledige splitsing van het concern in een taak- en een marktsector
was moeilijk en lag zeer gevoelig, met name bij het personeel.NS vindt dat het rapport van de Rekenkamer onvoldoende recht doet aan
deze uitgangssituatie en onvoldoende oog heeft voor het feit dat de afgelopen
jaren een overgangsperiode zijn geweest waarin alle betrokken partijen nieuwe
verantwoordelijkheden en taken hebben moeten invullen en waarin nieuwe verhoudingen
vorm moesten krijgen. Het ontwikkelingsproces is volgens NS nu op hoofdlijnen
afgerond en kan zich de komende jaren verder voortzetten. SturingDe aanduiding «opdrachtgever–opdrachtnemerrelatie»,
en de mate van sturing en controle die deze aanduiding suggereert, passen
naar het oordeel van NS niet bij de vertrouwensrelatie met het Ministerie
van V&W die de taakorganisaties beogen. De taakorganisaties werken immers
voor en namens het ministerie, zonder dat er sprake kan zijn van tegengestelde
belangen. Op grond van hun professioneel handelen en het wederzijdse vertrouwen
moeten aansturing, verantwoording en controle op hoofdlijnen plaatsvinden,
vindt NS. Het Rekenkamerrapport ademt daarentegen in zijn aanbevelingen een
sfeer uit van gedetailleerde sturing en controle. NS spreekt in dit verband
van «een gemiste kans».NS onderschrijft de aanbeveling van de Rekenkamer dat overleg tussen de
Raad van Bestuur en het ministerie over de sturing van de taakorganisaties
gewenst is, om het vacuüm dat in de afgelopen jaren is ontstaan door
beperkte sturing vanuit de rijksoverheid op meer adequate wijze en in overeenstemming
met ieders verantwoordelijkheid in te vullen. Ook de taakorganisaties moeten
volgens NS aan dit overleg deelnemen. OnafhankelijkheidDe Raad van Bestuur vervulde conform de Overeenkomst verschillende functies:
bestuurder van de NV NS, statutair directeur van NS Groep en statutair directeur
van de taakorganisaties. Hoewel derhalve in 1995 bewust is gekozen voor een
combinatie van bestuurlijke functies, is in de praktijk al snel geconstateerd
dat deze leidde tot een hybride situatie die haaks stond op de
gewenste ontvlechting van taak- en marktsector. De Raad van Bestuur en de
directies van de taakorganisaties hebben desondanks altijd getracht zo goed
mogelijk met deze situatie om te gaan.NS schrijft het spijtig te vinden dat de Rekenkamer in haar rapport de
indruk wekt dat er sprake zou zijn van inhoudelijke sturing door de Raad van
Bestuur vanuit het belang van NS Groep. De voorbeelden daarvan in het rapport
noemt NS fragmentarisch. In dit verband haalt zij het investeringsvoorstel
Rotterdam Alexander–Nieuwerkerk aan, dat de Rekenkamer als inhoudelijke
sturing beschouwt, maar waarin naar het oordeel van NS de Raad van Bestuur
slechts de gevolgde procedure en de effecten van de samenloop van verscheidene
projecten ter discussie heeft gesteld. Railned heeft dat standpunt volgens
NS later bevestigd.Over de behandeling van investeringsvoorstellen door de concernleiding
stelt NS nog dat het vanuit het oogpunt van corporate governance
onverantwoord zou zijn deze voor drie dochterbedrijven buiten beschouwing
te laten.Vervoer en infrastructuur zijn in het spoorsysteem meer verweven dan in
andere vervoersystemen. Deze verwevenheid doet zich met name voor in de relatie
tussen de infrabeheerder en diens afnemers: de vervoerders. Het spreekt volgens
NS voor zichzelf dat de infrabeheerder zich mede laat leiden door de behoeften
van zijn afnemers ten behoeve van de reiziger of de verlader.De Stuurgroep Basiskwaliteit noemt NS als voorbeeld: het is volgens haar
ondenkbaar dat de taakorganisaties niet zouden deelnemen aan zo'n stuurgroep.
Positionering binnen of buiten NS acht NS daarvoor niet relevant, evenmin
als aansturing vanuit de Raad van Bestuur. De directies van de taakorganisaties
hebben vanuit hun verantwoordelijkheid voor hún kerntaak – de
kwaliteit en beschikbaarheid van de infrastructuur – aan de Stuurgroep
deelgenomen, aldus NS. Sturing en onafhankelijkheid na uitplaatsingNS is het met de Rekenkamer eens dat de samenloop van belangen tussen
taak- en marktsector na uitplaatsing niet meteen ophoudt te bestaan, door
de sterke verwevenheid tussen vervoer en infrastructuur in het railvervoer.
Bij uitplaatsing van de taakorganisaties zal de verwevenheid worden vastgelegd
in een transparante set van afspraken. NS stelt het in dit verband van groot
belang te vinden dat in plaats van de hybride aansturing van de afgelopen
jaren de minister van V&W de aansturing in al zijn facetten (beleid én
beheer) voor haar rekening neemt en daarvoor eenduidige, heldere kaders en
normen stelt. 8 NAWOORD REKENKAMERDe Rekenkamer is verheugd dat de minister van V&W een toezichts- en
sturingskader voor de taakorganisaties gaat ontwikkelen. In haar reactie op
het Rekenkameronderzoek heeft de minister reeds een bescheiden begin gemaakt
met het uitwerken van haar visie op toezicht en sturing. De Rekenkamer hoopt
wel dat de gefaseerde meerjarige aanpak die de minister voorstaat al in 1999
tot concrete resultaten zal leiden.De Rekenkamer constateert dat de minister van V&W in haar reactie
enkele toezeggingen doet die er toe bij kunnen dragen dat het ministerie op
termijn de greep op de railinfrastructuur, die in de onderzochte periode duidelijk
ontoereikend was, zou kunnen versterken.De minister van V&W ging echter niet expliciet in op alle door de
Rekenkamer geformuleerde aanbevelingen. Bovendien dekten de toezeggingen niet
altijd de aanbeveling. Dat betreurt de Rekenkamer.Naar aanleiding van de aanbeveling over het nader invulling geven aan
het opdrachtgeverschap heeft de minister van V&W nauwelijks toezeggingen
gedaan. Niet geheel duidelijk is daardoor bijvoorbeeld in welke mate, het
ministerie nader zal concretiseren welke verantwoordingsinformatie zij van
Railinfrabeheer wenst te ontvangen, en of nadere kwaliteitsindicatoren en
-eisen zullen worden gesteld. Deze punten zijn evenwel essentieel om op een
adequate wijze toezicht uit te kunnen oefenen. Door betrokken partijen geaccepteerde
kwaliteitsindicatoren en -eisen voor instandhouding ontbreken vooralsnog.Gelet op de geringe voortgang op dit punt is de Rekenkamer er niet gerust
op dat het toezicht vanaf 2000 goed kan verlopen.De minister van V&W heeft gesteld dat de Raad van Bestuur van NS tot
het moment van ontvlechten verantwoordelijk is voor de efficiëntie van
de taakuitvoering. De Rekenkamer wijst erop dat hier ook een taak voor de
minister is weggelegd. Zij wordt namelijk aangesproken op de doelmatige besteding
van de circa f 3 miljard die jaarlijks aan railinfrastructuur wordt besteed
en die als uitgaven op de begroting van het Ministerie van V&W staan.
Toezicht op de taakorganisaties, mede aan de hand van specifieke kwaliteitseisen
en -indicatoren, is naar de mening van de Rekenkamer ook een waarborg voor
een doelmatige besteding van de gelden. Ook een periodieke audit van de efficiëntie
is daartoe gewenst.Over inhoudelijke sturing door de Raad van Bestuur, en met name de prioriteit
die gegeven werd aan punctualiteit, heeft NS opgemerkt dat overleg tussen
de taakorganisaties en hun afnemers voor zichzelf spreekt omdat bij het spoorsysteem
exploitatie en infrastructuur sterk verweven zijn.De Rekenkamer meent dat NS in haar reactie voorbijgaat aan het feit, dat
niet NS maar het ministerie zou moeten uitmaken welke activiteiten de taakorganisaties
voor de rijksoverheid verrichten. Ook zou het ministerie moeten bepalen welke
consequenties het overleg met de afnemers – dat uiteraard gevoerd moet
worden – moet hebben voor het werk van de taakorganisaties.Vanaf het moment van uitplaatsing zal de samenloop van belangen niet meteen
ophouden te bestaan. Zowel het Ministerie van V&W als NS erkennen dit.
Niet duidelijk wordt echter in welke mate het ministerie en NS ervoor zullen
zorgen dat de risico's die daaruit voortvloeien zullen worden geminimaliseerd.
Op dit punt zijn geen toezeggingen gedaan. De stelling van de minister van
V&W dat de «verbondenheid met de cultuur van NS geleidelijk zal
afnemen», bevestigt volgens de Rekenkamer de noodzaak om extra aandacht
te geven aan de risico's die verbonden zijn aan de samenloop van belangen. De minister is in haar reactie niet nader ingegaan, op de conclusie dat
de taakorganisaties tot het moment dat de herziene Spoorwegwet van kracht
wordt nauwelijks beschikken over wettelijke bevoegdheden ten opzichte van
de spoorvervoerders. Niet duidelijk wordt of de minister in de tussenliggende
periode, tot 2001, maatregelen wil treffen.De minister geeft in haar reactie evenmin aan hoe zij vanaf 1 januari
2000, na de uitplaatsing, invulling wil geven aan de beheersmatige sturing
van de taakorganisaties. Zij erkent wel dat zij daarvoor vanaf dat moment
verantwoordelijk is.De Rekenkamer vindt het belangrijk dat hieraan de komende maanden voldoende
aandacht wordt geschonken; de reactie van de minister stelt de Rekenkamer
op dit punt niet gerust.De reactie van de minister maakt duidelijk dat zij oog heeft voor de gesignaleerde
problemen. De vraag is echter of de minister met de toezeggingen voldoende
tegemoetkomt aan de ernst van de problemen. BIJLAGE 1UITWERKING PUBLIEKE TAKENUitbreidingen railinfrastructuurRailned en Railinfrabeheer zijn de taakorganisaties die uitbreidingen
aan railinfrastructuur in opdracht van het ministerie voorbereiden en uitvoeren.
Nieuwbouwprojecten worden gefinancierd uit het Infrastructuurfonds. Het kabinet
informeert de Tweede Kamer jaarlijks over zijn infrastructuurplannen voor
de komende vijf jaar in het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport
(MIT), dat gelijktijdig met de begroting van het Infrastructuurfonds verschijnt.
In het MIT worden nieuwbouwprojecten ingedeeld in drie fasen:• In de verkenningsfase zet Railned nut en noodzaak op
een rij van enkele mogelijke oplossingen voor een verkeer- en vervoerprobleem.
Deze worden op een aantal punten met elkaar vergeleken; onder meer op verwachte
kosten en op de mate waarin de oplossingen het geschetste probleem ook werkelijk
oplossen. Aan het einde van de verkenningsfase stelt Railned een verkenningsnota
op, waar het ministerie over beslist.• In de planstudiefase werkt Railinfrabeheer de varianten
uit, waarna een voorkeursvariant aan het ministerie wordt voorgesteld. Voor
de gekozen voorkeursvariant werkt Railinfrabeheer een technisch programma
van eisen en een bijbehorende kostenraming uit in een projectnota. De planstudiefase
eindigt met een beschikkingsaanvraag van NS aan de minister.• In de realisatiefase heeft de minister NS een beschikking
voor aanleg van het betreffende project afgegeven. Railinfrabeheer, ingenieursbureaus
en aannemers voeren het project in deze fase uit, met de beschikking als kader. InstandhoudingRailinfrabeheer is verantwoordelijk voor de instandhouding van de railinfrastructuur.
Instandhouden is het in goede gebruikstoestand houden van de bestaande railinfrastructuur.
Het gaat daarbij om beheer, klein onderhoud, groot onderhoud en vernieuwing
en vervanging van de bestaande infrastructuur. In het bedrag van circa f 1,3
miljard dat Railinfrabeheer hiervoor ontvangt zijn ook apparaatkosten, innovatie
en financieringskosten begrepen.Instandhouding vindt bij Railinfrabeheer plaats door een gedecentraliseerde
organisatie, met vier regio's en een centrale staf (de directie Beheer en
Instandhouding) die tot taak heeft het landelijk beleid voor instandhouding
uit te zetten en te coördineren. De regio is verantwoordelijk voor de
uitvoering van de werkzaamheden voor groot onderhoud, klein onderhoud en vervanging
en vernieuwing. CapaciteitsmanagementHoofddoel van het capaciteitsmanagement is de objectieve, non-discriminatoire,
efficiënte en toetsbare verdeling van infrastructuurcapaciteit over de
gebruikers.• Railned is verantwoordelijk voor accountmanagement, toelating en
toedeling: ofwel het actief contact houden met potentiële gebruikers
van het railnet zodat de drempel voor toetreders laag is, het waarborgen van
de toegankelijkheid en het zorgen voor en toepassen van objectieve toelatingseisen,
en het zorgdragen dat gebruikers van het railnet capaciteit krijgen toegedeeld;• NS Verkeersleiding heeft in opdracht van de minister tot taak te
zorgen voor een goede afwerking van het treinverkeer. Deze taak valt uiteen
in procesleiding (toewijzing van spoorcapaciteit vanaf 24 uur voor vertrek en het instellen van rijwegen), verkeersleiding (bijsturen in geval
van verstoringen), coördinatie en uitvoering van de calamiteitenorganisatie
en informatievoorziening (informeren van vervoerders). SpoorwegveiligheidAls onderdeel van de toelating van nieuwe vervoerders toetst Railned Spoorwegveiligheid
aan eisen voor materieel en personeel, ter verstrekking van een veiligheidsattest.
Daarnaast heeft de afdeling tot taak het spoorwegveiligheidsbeleid voor te
bereiden en – samen met de Rijksverkeersinspectie sector Spoorwegtoezicht –
toezicht te houden op de spoorwegveiligheid. Andere taken van de afdeling
zijn het uitvoeren van ongevalsonderzoek, het adviseren van de minister over
het veiligheidsbeleid en het opstellen van veiligheidsspecificaties en normen
voor infrastructuur, materieel, processen en technieken. BIJLAGE 2FINANCIERING PUBLIEKE TAKENTot 1995 ontving NS een gecombineerde rijksbijdrage waarin een exploitatie-
en een instandhoudingsgedeelte waren opgenomen. Sinds 1995 heeft de bekostiging
als volgt plaatsgevonden:• Railinfrabeheer ontvangt investeringsbijdragen voor nieuwbouwprojecten
of projecten ter verbetering van het railnet op basis van de Wet en het Besluit
Infrastructuurfonds.• Railinfrabeheer ontvangt bijdragen voor de onderhoudskosten en
kapitaallasten van het railnet. Deze bijdrage is gebaseerd op bepalingen in
de Wet en het Besluit Infrastructuurfonds, het jaarcontract tussen het ministerie
en Railinfrabeheer en de instandhoudingsbeschikking. De Overeenkomst voorziet
in een systematiek van een basisjaar (1995) plus mutanten. Als mutanten zijn
onder meer benoemd: loon- en prijsmutanten, kapitaallastmutanten, mutanten
in omvang, kwaliteit of gebruik van het spoornet, extra taken en reorganisatiekosten.
De definitieve rijksbijdrage voor een jaar werd in 1995 en 1996 door het ministerie
vastgesteld op basis van de door Railinfrabeheer gerealiseerde kosten. Voor
de jaren 1997–1999 hebben Railinfrabeheer en het ministerie afgesproken
dat de rijksbijdrage voor onderhoud en kapitaallasten zou worden vastgesteld
volgens de systematiek van een basisjaar (1995) plus mutanten. Uit de rijksbijdrage
worden ook de kosten van innovatie en de voorbereidingskosten van nieuwbouwprojecten
betaald, als een project uiteindelijk niet wordt uitgevoerd.• Verkeersleiding en Railned worden bekostigd op grond van jaarcontracten.
De daarin afgesproken budgetten zijn taakstellend.De taakorganisaties zijn vrijwel geheel afhankelijk van de rijksbijdragen.
Verkeersleiding en Railinfrabeheer voeren wel werkzaamheden uit voor derden:
voor Verkeersleiding brachten deze in 1997 f 36 miljoen op (op een omzet
van f 185 miljoen), en voor Railinfrabeheer f 21 miljoen (op een
totaalbedrag aan exploitatielasten voor instandhouding van f 1 389
miljoen). BIJLAGE 3NORMENKADERDe normen die de Rekenkamer in haar onderzoek heeft gehanteerd, zijn afkomstig
uit de volgende bronnen:1. Overeenkomst op hoofdlijnen tussen Staat en NS, inclusief bijlagen;2. Verhouding rijksoverheid–NS (Tweede Kamer, 18 986);3. Wet en Besluit Infrastructuurfonds;4. Aanwijzingen voor zelfstandige bestuursorganen;5. Het kabinetsstandpunt over het advies van de commissie-Wijffels;6. Rekenkameronderzoeken over toezicht, onder andere Toezicht op uitvoering
publieke taken (Tweede Kamer 1997–1998, 25 956), Zicht en toezicht
op concernvorming zorgverzekeraars (Tweede Kamer 1996–1997, 25 236),
Toezicht door de Ziekenfondsraad (Tweede Kamer 1992–1993, 23 211),
Financieel toezicht op omroepverenigingen (Tweede Kamer 1996–1997, 25 120). Normen voor toezicht en sturing door het ministerie– De minister van Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor
een goede vervulling van taken door de taakorganisaties.– Het ministerie heeft een duidelijke toezichts- en sturingsfilosofie
over de uitvoering van de publieke taken door de taakorganisaties, en heeft
deze verwoord in een nota. Hieruit blijkt welke visie het ministerie heeft
op toezicht en sturing, welke informatie het van de taakorganisaties wenst
te ontvangen en welke acties het onderneemt als de werkzaamheden wat inhoud
en voortgang betreft niet voldoen aan de eisen (6).– Als opdrachtgever van de taakorganisaties moet het ministerie
duidelijke eisen stellen aan de taakuitvoering en verantwoording. Deze moeten
zodanig concreet zijn dat de taakorganisaties achteraf op hun prestaties kunnen
worden aangesproken, en ze moeten voor de sturing belangrijke afspraken bevatten
over de snelheid waarmee deze prestaties moeten worden geleverd, alsmede over
de reikwijdte, diepgang en kwaliteit.– De verantwoording moet voldoende inzicht geven in de besteding
van de verstrekte budgetten.– De relatie tussen ministerie en taakorganisaties is rechtstreeks.
De taakorganisaties ontvangen rechtstreeks opdrachten van, en leveren hun
producten rechtstreeks aan de rijksoverheid. Over de opgedragen taken en de
bijbehorende activiteiten onderhouden beide directe relaties (1).– De rijksoverheid moet er voor zorgen dat de taakorganisaties ook
richting de andere NS onderdelen over passende bevoegdheden tot handelen beschikken
(1).– De minister heeft voldoende bevoegdheden om de ministeriële
verantwoordelijkheid te effectueren (4).– Het toezichtsbeleid is voldoende duidelijk en richtinggevend voor
de feitelijke uitvoering van het toezicht (4, 6).– Het ministerie ontvangt periodiek voldoende informatie om toezicht
te houden en te sturen (4).– Het ministerie houdt rekening met efficiëntie-aspecten bij
de huidige vaststelling van de rijksbijdrage.– Het ministerie stelt eisen aan de efficiëntie en kwaliteit
van de taakuitvoering (5).– Er is een kwaliteitstoets op de taakuitoefening (5).– Het ministerie reageert afdoende indien het constateert dat de
taakorganisaties hun taken niet met de gewenste onafhankelijkheid verrichten.– De jaarcontracten dienen bepalingen voor het verstrekken van (financiële)
verantwoordingsinformatie te bevatten (1). – De financiële verantwoordingsinformatie is voorzien van een
accountantsverklaring die betrekking heeft op de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten (1).– Het ministerie heeft sanctiemogelijkheden indien de afspraken
niet worden nageleefd (4).– De in de praktijk ontvangen verantwoordingsstukken voldoen aan
de tussen de partijen afgesproken eisen (1).– Het ministerie beoordeelt deze verantwoordingsstukken (1, 4). – Er is een normenkader op grond waarvan oordeelsvorming over de
verantwoordingsstukken plaatsvindt (4).– Het ministerie koppelt waar nodig terug en stuurt bij naar aanleiding
van de ontvangen verantwoordingsstukken.– Het ministerie benut de periodieke overleggen met de taakorganisaties
om hun taakuitvoering te sturen.– De resultaten van de review door de departementale Accountantsdienst
van de accountantscontrole door de accountant van NS leiden zo nodig tot maatregelen.– De controleprotocollen bevatten eisen voor de controle op werkzaamheden
voor derden en de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbijdragen.– De nieuwe bekostigingsmodellen bevatten efficiëntieprikkels
(1).– Het nieuwe bekostigingsmodel werkt als sturingsinstrument op output/effect
(1).– Het ministerie draagt bij aan een goede afstemming tussen de taakorganisaties
voor de uitvoering van hun taken.– Het ministerie reageert op uitdrukkelijke vragen van taakorganisaties
over bijvoorbeeld verduidelijking van de opdracht.– De in de Overeenkomst en jaarcontracten gemaakte afspraken zijn
voldoende concreet en helder.– Taken en verantwoordelijkheden zijn tussen ministerie en taakorganisaties
onderling en binnen de genoemde organisaties duidelijk afgebakend.– Voor de werkzaamheden van de taakorganisaties worden zoveel mogelijk
per project of per afzonderlijke activiteit afspraken gemaakt over tempo,
reikwijdte, diepgang en kwaliteit.– Er is een regelmatig werkoverleg tussen ministerie en taakorganisaties
waarin de afgesproken werkzaamheden uit de jaarcontracten worden getoetst,
bijgestuurd en geëvalueerd.– Er is een goede afstemming over projecten en routinewerkzaamheden
binnen het ministerie zelf, tussen ministerie en taakorganisaties en tussen
de taakorganisaties onderling.– De rijksoverheid voert een voorwaardenscheppend beleid en concentreert
zich daarbij op de normstelling voor de veiligheid van de infra- structuur
en het railvervoer en het toezicht op de naleving daarvan (5). Normen voor efficiënte taakuitvoering– De minister is verantwoordelijk voor een doelmatige besteding
van de rijksbijdrage.– De holding houdt toezicht op het beheer van de taakorganisaties
en neemt waar nodig maatregelen om het beheer te verbeteren.– Maatregelen van de holding jegens de taakorganisaties passen binnen
het met de overheid overeengekomen samenstel van afspraken en stroken met
de statutair verankerde publieke doelstelling van de taakorganisaties (2,
nr. 18).– De holding en het ministerie stemmen de invulling van de sturing
van de taakorganisaties nader op elkaar af.– Het ministerie stelt de bijdrage voor aanleg van een infrastructuurproject
vast aan de hand van gegevens van de aanvrager, met inachtneming van eisen
van soberheid en doelmatigheid (3). – Er zijn waarborgen dat de commerciële functie bij stations
de transferfunctie niet nadelig beïnvloedt (1). Normen voor onafhankelijke taakuitvoering– De Raad van Bestuur stelt zich zeer terughoudend op in situaties
waarin zij inhoudelijk kan sturen.– Er is geen sprake van bevoordeling van onderdelen van het NS-concern
ten koste van de taaksector of benadeling van de taaksector ten gunste van
andere NS-onderdelen.– De onafhankelijke positie van de taakorganisaties komt niet in
het geding door maatregelen van de holding (4).– Kruisverbanden en niet marktconforme relaties tussen markt- en
taaksector worden vermeden (1).– De taakorganisaties rapporteren over werken voor derden.– Er komt een Raad van Toezicht voor het capaciteitsmanagement (1,
5).– Er is een statuut opgesteld voor de in te stellen Raad van Toezicht
waarin deze voldoende bevoegdheden krijgt om zijn taak uit te kunnen oefenen(5).– Er worden toelatingseisen voor het spoornet opgesteld, vastgesteld
en bekendgemaakt (1).– Er zijn standaard toegangsovereenkomsten en voorwaarden voor gebruikers
van het railnet die goedgekeurd worden door de minister(1).– De capaciteit van de infrastructuur wordt toegewezen/toebedeeld
op grond van objectieve criteria (Tweede Kamer 25 228, Beleidskader toelating
tot het spoorvervoer), de minister heeft deze uitgewerkt.– Voorkomen moet worden dat voor nieuwe toetreders in de praktijk
drempels ontstaan, doordat (delen van) publieke taken bij de marktsector van
het NS-concern zijn gebleven (5).– Er komt een beroepsregeling voor eventuele klachten van (potentiële)
gebruikers van het railnet over het capaciteitsmanagement (1).– Alle reizigers en vervoerders worden non-discriminatoir behandeld
(1). BIJLAGE 4EIGENDOM EN ZEGGENSCHAP NIEUWE INFRASTRUCTUURDe eigendom van de railinfrastructuur berustte van oudsher bij NS. Bij
de uitwerking van het kabinetsstandpunt van 1993 vond de minister het wenselijk
dat de Staat de volledige eigendom over de infrastructuur zou krijgen, om
er zo tevens de volledige zeggenschap over te hebben en daarmee haar ministeriële
verantwoordelijkheden rondom de infrastructuur zo goed mogelijk te kunnen
invullen. Eigendom is in dezen dus als ondersteunende voorwaarde voor sturing
te beschouwen. NS op haar beurt wilde echter ook de volledige eigendom van
de infrastructuur, omdat ze deze anders niet optimaal commercieel zou kunnen
benutten.In een overleg tussen de Raad van Bestuur van NS en enkele topambtenaren
van het ministerie hierover van maart 1994 werd de infrastructuur ingedeeld
in drie categorieën:• de primaire infrastructuur (rails en de grond daaronder; wel de
perrons maar niet de loketten);• de infrastructuur met een gemengde functie (de stationsgebouwen);
en• de infrastructuur met vooral een commerciële functie (bijvoorbeeld
winkels op stations, of kantoren bij stations).NS wilde van alle categorieën zowel de juridische als de economische
eigendom. De juridisch eigenaar kan over zijn eigendom beschikken (vervreemden
en bezwaren), terwijl de economisch eigenaar beheers- en exploitatiebeslissingen
kan nemen. De minister wilde NS alleen de juridische en economische eigendom
over de commerciële infrastructuur toedelen.Uiteindelijk is de eigendom gesplitst zoals is aangegeven in de tabel.
Voor de juridische eigendom van de primaire infrastructuur, die onder de zeggenschap
van de rijksoverheid valt, is een afzonderlijke rechtspersoon opgericht, NS
Railinfratrust BV. Verdeling juridische en economische eigendom infrastructuur  primaire
infrastructuur1gemengde infrastructuur1commerciële
infrastructuur1juridisch eigenaar RailinfratrustNS
VastgoedNS Vastgoed econ. eigenaarRailinfrabeheerNS
StationsNS Vastgoed11 Inclusief onderliggende gronden.De infrastructuur met een gemengde functie valt onder de commerciële
verantwoordelijkheid van NS.De afspraken over infrastructuur met een gemengde functie zijn een duidelijke
concessie van de minister aan NS. NS Stations heeft door de afspraken een
feitelijk monopolie gehouden op essentiële onderdelen van stations. De
zeggenschap van de minister moest expliciet geregeld worden: dit gaat bijvoorbeeld
over het waarborgen van de transferfunctie, de non-discriminatoire toegang
van andere vervoerders tot de stations en de hoogte van de tarieven die deze
voor het gebruik van stationsfaciliteiten moeten betalen. In de Overeenkomst
is hieraan invulling gegeven door een belangrijke rol in te ruimen voor Railinfrabeheer
als degene die de transferfunctie op stations moet bewaken, en door NS Stations
te verplichten ruimte ter beschikking te stellen aan andere vervoerders tegen
marktconforme prijzen.Een belangrijk nadeel van de gekozen oplossing blijft echter, dat bij
een aantal stations een complexe administratieve uitsplitsing moest worden gemaakt van welke eigendommen aan Railinfratrust moesten worden overgedragen
en welke aan NS Vastgoed. BIJLAGE 5DREMPELS VOOR NIEUWE TOETREDERSVoor nieuwe toetreders tot de markt van personen- en goederenvervoer op
het spoor bleken in de praktijk een aantal drempels te bestaan. De belangrijkste
daarvan zijn:• Railned is afhankelijk van de medewerking van NS Reizigers en NS
Cargo voor de inpassing van dienstregelingen van andere vervoerders. Bij de
voorbereiding van een toelating beschikken beide vervoerders daardoor vroegtijdig
over – weliswaar geanonimiseerde – informatie over hun potentiële
concurrenten.• De eisen voor materieeltoelating. Deze zijn complex en verschillen
per land.• De wettelijke plicht van ATB op locomotieven. Het Nederlandse ATB-systeem
wijkt af van andere ATB-systemen die in Europa worden gehanteerd. Nieuwe toetreders
die tweedehands materieel willen aanschaffen zijn hiervoor aangewezen op NS
Reizigers en NS Cargo. Schaffen ze toch buitenlands materieel aan, dan moet
dit worden gekeurd. Op dit moment is alleen NS Materieel erkend voor het keuren
van ingebouwde ATB.• De beperkte mogelijkheden voor personeel van nieuwe toetreders
om de vereiste praktijkervaring op te doen.• Het verkrijgen van ruimte voor kaartverkoop in de stations.• Het ontbreken van specialistische kennis van het spoorbedrijf.
Deze is geconcentreerd bij de zittende vervoerders. Het gaat dan bij voorbeeld
om kennis over de maximaal toelaatbare breedte van containers voor het goederenvervoer,
aslasten, en vervoer van gevaarlijke stoffen. Momenteel is een infra-atlas
in ontwikkeling, die deze informatie toegankelijk moet maken voor alle vervoerders.• De eis dat spoorvervoerders moeten beschikken over een intern veiligheidssysteem.
De kennis om dit op te stellen is zeer schaars. BIJLAGE 6CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGEN ConclusiesAanbevelingenToezeggingen
ministerie en NSNawoord Toezicht en sturing       Het
ministerie heeft zich in de periode 1995–1999 tegenover de NS-taakorganisaties
te afwachtend opgesteld op het punt van toezicht en sturing. Het beschikte
niet over een toezichts- en sturingskader waarin de rol was uitgewerkt die
het ministerie als toezichthouder en opdrachtgever diende te vervullen.–
Het ministerie dient doortastender en meer richtinggevend te reageren
als taakorganisaties bepaalde problemen melden bij het ministerie. –
Het ministerie dient een toezichts- en sturingskader te ontwikkelen.
Hieruit moet tevens blijken of een onafhankelijke toezichthouder een rol kan
vervullen, en zo ja welke. – Het ministerie zou kunnen
nagaan hoe bij andere uitvoeringsorganisaties die grotendeels door het rijk
worden bekostigd, de betreffende ministeries toezicht en sturing hebben vormgegeven.–
Het ministerie is niet op deze aanbeveling ingegaan. 
 – Het ministerie zal een toezichts- en sturingskader
ontwikkelen voor de taakorganisaties, en denkt daarbij aan een gefaseerde,
meerjarige aanpak. – Het ministerie is niet op deze
aanbeveling ingegaan. –
Dat er een toezichts- en sturingskader komt verheugt de Rekenkamer.
Zij hoopt echter wel dat deze aanpak al in 1999 tot concrete resultaten zal
leiden. Het ministerie heeft zich niet als een professionele
opdrachtgever opgesteld. Te vaak werden vage opdrachten verstrekt, soms werd
geen opdracht verstrekt.– Het ministerie dient meer inhoud
te geven aan zijn opdrachtgeverschap door duidelijke, concrete opdrachten
te geven en door steeds vast te stellen of de producten en activiteiten voldoen
aan de gestelde eisen. Met name aan de verantwoordingsinformatie door Railinfrabeheer
over haar instandhoudingstaak zou het ministerie specifiekere eisen moeten
stellen.– Het ministerie gaat slechts op een onderdeel
van deze aanbeveling in: in de jaarcontracten 2000 zullen de doelstellingen
voor de taakorganisaties nader worden gespecificeerd.–
De Rekenkamer betreurt het dat de minister op dit punt slechts beperkt
ingaat. Het ministerie heeft zich nog niet voorbereid op het
feit dat de beheersmatige sturing van de taakorganisaties door NS-holding
na de uitplaatsing ophoudt.– Het ministerie dient met de
NS-holding nader overleg te voeren over de wijze waarop de beheersmatige sturing
na uitplaatsing kan worden vormgegeven door het ministerie. Vastgesteld zou
moeten worden welke elementen uit de planning- en controlcyclus van de holding
het ministerie bij de uitplaatsing kan overnemen, om te voorkomen dat een
vacuüm ontstaat wanneer bij uitplaatsing de beheersmatige sturing door
de NS-holding wegvalt.– De minister is niet op dit
punt ingegaan. Toezicht en sturing
(vervolg)       Het ministerie heeft nog onvoldoende inhoudelijke
sturingsinstrumenten te ontwikkeld. De verstrekking van de rijksbijdrage werd
onvoldoende benut om inhoudelijk te sturen; de ontwikkeling van het bekostigingsmodel
voor Railinfrabeheer is sterk vertraagd.– Het ministerie
dient kwaliteitsindicatoren en -eisen op te stellen waarop de taakorganisaties
worden beoordeeld. Het verdient overweging deze interactief met de taakorganisaties
op te stellen, omdat het ministerie nog steeds kampt met een kennisachterstand
ten aanzien van de taakorganisaties. – Het ministerie
dient met voorrang een bekostigingsmodel voor Railinfrabeheer vast te stellen.–
Het ministerie is niet expliciet op deze aanbeveling ingegaan. 
 – Een bekostigingsmodel voor Railinfrabeheer
is in ontwikkeling. Per 1 januari 2000 zal de kostenuitsplitsing met onderbouwing
gereed moeten zijn.– De Rekenkamer betreurt dit,
omdat hierdoor bijvoorbeeld niet duidelijk is of, en zo ja op welke wijze,
het ministerie nader zal concretiseren welke verantwoordingsinformatie zij
van Railinfrabeheer wenst te ontvangen, en of nadere kwaliteitsindicatoren
en -eisen zullen worden gesteld.   –
De minister heeft voorts toegezegd vóór 1 januari 2000
in overleg met de departementale Accountantsdienst een auditplan te zullen
opstellen voor toezicht dat gekoppeld is aan de uitvoering van een specifieke
taak. Vóór 1 januari 2000 zullen ook de contouren voor de visievorming
verbijzonderd toezicht gereed zijn.     Doelmatige
uitvoering publieke taken   Het ministerie had,
hoewel verantwoordelijk voor de doelmatigheid van de besteding van de rijksbijdragen,
geen zicht op de efficiëntie van de taakorganisaties. Het beschikte evenmin
over middelen om de efficiëntie van de taakorganisaties gericht te beïnvloeden.–
Het ministerie dient jaarlijks of tweejaarlijks audits te laten uitvoeren.
In de eerste audit zouden de tarieven moeten worden beoordeeld waarmee in
de bekostigingsmodellen voor Verkeersleiding en Railned wordt gerekend, omdat
daarin nog inefficiënties uit het verleden verwerkt kunnen zijn. –
Het ministerie zou de evaluatie naar de kwaliteit van de taakuitvoering
en de efficiëntie van de taakorganisaties alsnog moeten uitvoeren. –
Het ministerie dient in overleg met Railinfrabeheer een meer- jarenplanning
en prioriteitstelling voor instandhoudingswerkzaamheden op te stellen
om de schaarse middelen zo gericht mogelijk aan te kunnen wenden.–
De minister heeft toegezegd de opbouw en hoogte van de tarieven periodiek
te zullen doorlichten en te vergelijken met gelijksoortige organisaties. 
 – Het alsnog uitvoeren van de in
1995 aangekondigde evaluatie acht de minister niet nodig. 
 – De minister wacht op de nadere onderbouwing van Railinfrabeheer.   – De minister heeft voorts toegezegd een audit
te zullen uitvoeren naar de mogelijkheid om aanvullende efficiëntieprikkels
in te bouwen in de bekostigingsmodellen. Ook wordt daarbij nagegaan of de
modellen meer prestatiegerelateerd kunnen zijn.  Onafhankelijke
taakuitvoering   Er was sprake van een samenloop
van belangen bij de Raad van Bestuur van NS. De Raad van Bestuur heeft de
taakorganisaties enkele keren inhoudelijk gestuurd, hetgeen in strijd is met
de sturingsafspraken uit de Overeenkomst.– In de periode
tot de uitplaatsing dienen de taakorganisaties het ministerie nauwgezetter
in te lichten op momenten dat de Raad van Bestuur invloed uit wil oefenen
op de werkzaamheden van de taakorganisaties. – Het
ministerie en de Raad van Bestuur van NS dienen overleg te voeren over de
gewenste nadere afstemming van de sturing van de taakorganisaties. 
 – Het ministerie dient in te grijpen in situaties
waarin de NS-holding de taakorganisaties inhoudelijk stuurt, of lijkt te gaan
sturen. – De taakorganisaties dienen zich meer dan
nu het geval is bewust te zijn van het feit dat zij opdrachtnemer zijn van
de rijksoverheid.– NS is niet op deze aanbeveling
ingegaan. – De minister heeft opgemerkt
dat de afstemming tot het moment van uitplaatsing niet haar verantwoordelijkheid
was. NS onderschrijft de aanbeveling van de Rekenkamer. Ook de taakorganisaties
moeten volgens NS bij dit overleg betrokken worden. – Het
ministerie is niet op deze aanbeveling ingegaan. –
NS is niet op deze aanbeveling ingegaan.  Tot de inwerkingtreding
van de herziene Spoorwegwet beschikken de taakorganisaties nauwelijks over
wettelijke bevoegdheden ten opzichte van de spoorvervoerders. –
Het ministerie dient voor de periode tot de inwerkingtreding van de
herziene Spoorwegwet, zo mogelijk nog voor de uitplaatsing, maatregelen te
treffen om deze situatie het hoofd te bieden.– Het
ministerie is niet op deze aanbeveling ingegaan. – De
Rekenkamer stelt vast dat hierdoor niet duidelijk is of de minister voor de
tussenliggende periode, tot 2001, maatregelen wil treffen. Na
de uitplaatsing van de taakorganisaties is hun onafhankelijkheid niet automatisch
gewaarborgd; daarvoor zijn de taakorganisaties en de rest van het concern
nog te zeer verweven. – Ministerie, NS en de
taakorganisaties moeten tot duidelijke afspraken komen over hoe de taakorganisaties
met NS als één van de belangrijkste gebruikers van hun diensten
moeten en mogen omgaan, en welke rol daarbij is weggelegd voor het ministerie
als opdrachtgever en toezichthouder. – De minister
onderschrijft de conclusie, maar is niet op deze aanbeveling ingegaan.   –
De minister heeft voorts toegezegd in het licht van de ontvlechting
nog in 1999 afspraken te zullen maken met de Raad van Bestuur van NS over
het doorlichten van de taakorganisaties. XNoot1Europese Richtlijn 91/440.XNoot2Dit geldt niet voor de spoorwegveiligheid. Daar noemt de Overeenkomst
het Rijk niet als opdrachtgever omdat die verantwoordelijkheid al elders,
namelijk in de Spoorwegwet, aan de minister was opgedragen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 18 986, nr. 18, blz.
28–31.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 18 986, nr. 18, blz.
17. Zie verder ook nota van de projectgroep MOVER «Relaties op de rails»,
blz. 14. Beleid en uitvoering worden gescheiden, en de minister legt over
beide verantwoording af aan het parlement.XNoot1Deze beslismomenten vloeien voort uit de systematiek van het Meerjarenprogramma
Infrastructuur en Transport. Sinds 1997 bestaan daarvoor de zogeheten
«Spelregels voor het MIT».XNoot1Het verstrekken van een vast bedrag vooraf, zonder rekening te houden
met de prestaties.XNoot1De Rekenkamer heeft dit oordeel mede gebaseerd op een onderzoek dat in
haar opdracht door Hague Consulting Group (oktober 1998) werd uitgevoerd.XNoot1De zogeheten REF/GEF-leningen: Reizigers-, respectievelijk Goederen Eigen
Financiering.XNoot2De aanleg van de grote infrastructuurprojecten (Betuweroute, HSL) is in
het onderzoek van de Rekenkamer buiten beschouwing gebleven.XNoot1Bij het project «Amersfoort–Amersfoort-aansluiting»
bleek het ministerie in 1996 geen formele goedkeuring te hebben gegeven voor
het uitstellen van de oplevering van het project met een jaar. Ook voor het
project «Oirschot–Eindhoven» werd geen expliciete goedkeuring
aangetroffen, ditmaal voor een versnelling van de indienststelling met een
jaar.XNoot1Voor geschillen tussen Railned en vervoerders bevat het RRV overigens
wel een procedure, waarbij een driemanschap van vertegenwoordigers van Railned,
de Rijksverkeersinspectie en DGP een voor de vervoerder bindende uitspraak
doet. Ook hier is naleving alleen contractueel afdwingbaar.XNoot1NS Herijking Financiële Strategie, samenvatting belangrijkste conclusies,
juli 1995.XNoot1Deze bevinding vloeit voort uit een onderzoek dat in opdracht van DGP
is uitgevoerd. DGP heeft het rapport voor commentaar toegezonden aan Railinfrabeheer.
Railinfrabeheer gaf in een schriftelijke reactie aan DGP aan dat zij de slotconclusies
in het rapport over het verschil in kosten onjuist achtte.XNoot1De beginopdracht hiervoor kwam van de minister, na Kamervragen in 1995.XNoot2Studie naar de mogelijkheden om de hoeveelheid buitendienststellingen
te reduceren.XNoot1Gebrek aan financiële middelen bij het ministerie leidde ertoe dat
het project werd uitgesteld. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26615-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl