Tunnelveiligheid; Nota "Tunnelveiligheid"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29296, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

19-11-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29296 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamDEEL A: PROCESEISENINHOUD1 INLEIDING1.1 Aanleiding1.2 Doel1.3 ReikwijdteProportionele oplossingenDefinitie tunnels en overkappingen LevensfasenFiguur 1.1 – Fasering en beslismomenten tunnelveiligheid1.4 Relevante regelgeving1.5 Tunnelveiligheid, externe veiligheid en overige milieuaspecten1.6 Leeswijzer2 BORGEN VAN VEILIGHEID IN HET BESLUITVORMINGSPROCES2.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingProbleemanalyseDoelstellingOplossingen2.2 Oplossing 1: Het stappenplanLegenda bij het stappenplanTabel 2.1: Stappenplan2.2.1 Toelichting bij fase 1: fase voorafgaand aan het
ontwerpHet veiligheidsconceptResterend risicoVoorlopig ontwerpMilieu Effect Rapport (MER) en Tracébesluit2.2.2 Toelichting bij fase 2: fase voorafgaand aan de
bouw2.2.3 Toelichting bij fase 3: fase voorafgaand aan de
gebruiksfaseVeiligheidsbeheerssysteem2.2.4 Toelichting bij fase 4: gebruiksfase2.3 Oplossing 2: Het veiligheidsdossierTabel 2.2: Documentenlijst veiligheidsdossier2.4 Oplossing 3: Een Besluit gebruikseisen voor tunnels2.5 Oplossing 4: Nieuwe taken voor vier actoren2.6 Oplossing 5: Nieuwe functiesDe expertgroepDe veiligheidsbeambte3 BEHOUD VAN HET VEILIGHEIDSNIVEAU IN DE GEBRUIKSFASE3.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingProbleemanalyseDoelstellingOplossingen3.2 Oplossing 6: VeiligheidsbeheerssysteemVerkeersmanagementplanVervoerdersplanInstandhoudingsplanOnderhoudsplanMonitoring van het gebruik en incidentregistratie en -evaluatieCalamiteitenplan3.3 Oplossing 7: Rampbestrijdingsplan3.4 Oplossing 8: Toezicht en handhaving4 BEVORDEREN VAN VEILIG GEDRAG VAN DE TUNNELGEBRUIKER4.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingProbleemanalyseDoelstellingOplossingen4.2 Oplossing 9: Communicatie, opleiding en scholingInleidingCommunicatie over gewenst gedrag in tunnelsCommunicatie op het moment en op de plaats van calamiteitOpleiding en scholing van beroepspersoneel5 ONTWIKKELING VEILIGHEIDSEISEN5.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingProbleemanalyseBeleidsdoelstellingOplossingsrichting voor het veiligheidsprocesOplossingsrichting voor het vaststellen van veiligheidseisen5.2 Methode voor het vaststellen van het veiligheidsniveauFiguur 5.1: Methodiek voor een veilige tunnelRisicoanalyseScenarioanalyse5.3 Koppeling van het stappenplan en de methodiekSTART FASE 1, fase voorafgaand aan het ontwerpSTART FASE 2, fase voorafgaand aan de bouwSTART FASE 3, fase voorafgaand aan de gebruiksfase5.4 De ontwikkeling van veiligheidseisenUitgangspuntenStand van zaken veiligheidseisen6 JURIDISCHE VERANKERING VAN OPLOSSINGEN6.1 De EU-richtlijn voor wegtunnels6.2 De technische specificaties voor spoortunnels6.3 Wijziging Woningwet 20066.4 De Wet ART6.5 Planning en overgangsbepalingen Beleid, wet- en regelgeving tunnelveiligheid7 VAN BELEIDSONTWIKKELING NAAR BELEIDSUITVOERING7.1 Implementatie7.2 Financiële aspectenKosten van procesmaatregelenTabel 7.1: kosten van de beleidsnota tunnelveiligheid,
deel A
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29296Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 173 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 296Tunnelveiligheidnr. 2NOTADEEL A: PROCESEISENINHOUD  Blz.   1INLEIDING21.1Aanleiding2 1.2Doel21.3Reikwijdte4 1.4Relevante regelgeving51.5Tunnelveiligheid, externe veiligheid
en overige milieuaspecten6 1.6Leeswijzer6   2BORGEN VAN VEILIGHEID IN HET BESLUITVORMINGSPROCES62.1Beleidsdoelstelling62.2Oplossing 1: Het stappenplan8 2.2.1Toelichting bij fase 1: fase
voorafgaand aan het ontwerp122.2.2Toelichting bij fase 2: fase
voorafgaand aan de bouw142.2.3Toelichting bij fase 3: fase
voorafgaand aan de gebruiksfase15 2.2.4Toelichting bij fase 4: gebruiksfase16 2.3Oplossing 2: Het veiligheidsdossier162.4Oplossing 3: Een Besluit gebruikseisen
voor tunnels182.5Oplossing 4: Nieuwe taken voor
vier actoren192.6Oplossing 5: Nieuwe functies20    3BEHOUD VAN HET VEILIGHEIDSNIVEAU IN DE GEBRUIKSFASE213.1Beleidsdoelstelling21 3.2Oplossing 6: Veiligheidsbeheerssysteem22 3.3Oplossing 7: Rampbestrijdingsplan23 3.4Oplossing 8: Toezicht en handhaving23    4BEVORDEREN VAN VEILIG GEDRAG VAN DE TUNNELGEBRUIKER244.1Beleidsdoelstelling244.2Oplossing 9: Communicatie, opleiding
en scholing24   5ONTWIKKELING VEILIGHEIDSEISEN265.1Beleidsdoelstelling26 5.2Methode voor het vaststellen van
het veiligheidsniveau27 5.3Koppeling van het stappenplan en
de methodiek28 5.4De ontwikkeling van veiligheidseisen30    6JURIDISCHE VERANKERING VAN OPLOSSINGEN316.1De EU-richtlijn voor wegtunnels316.2De technische specificaties voor
spoortunnels326.3Wijziging Woningwet 200632 6.4De Wet ART326.5Planning en overgangsbepalingen32    7VAN BELEIDSONTWIKKELING NAAR BELEIDSUITVOERING337.1Implementatie33 7.2Financiële aspecten341 INLEIDING1.1 AanleidingVeiligheid in tunnels is geen vanzelfsprekende zaak. De beslotenheid van
de tunnel, de grotere complexiteit van overkappingen en tunnelconstructies,
de brandbaarheid van voertuigen en lading en de grotere gevolgen van incidenten
in een tunnel maken dat veiligheid in tunnels bijzondere aandacht vraagt.
Tunnelveiligheid is door een drietal nationale en internationale ontwikkelingen
hoog op de politieke agenda gekomen.In de eerste plaats worden door de steeds dichtere bebouwing in Nederland
ingewikkeldere overkappingen en steeds langere tunnels gebouwd. De bestaande
veiligheidsrichtlijnen en procedures voldoen niet meer. Het bereiken van een
voor alle partijen aanvaardbaar veiligheidsniveau vergt per project aanzienlijke
inspanning. Dit was aanleiding om in 1999 het project maatschappelijk aanvaardbare
veiligheidsniveau voor infrastructuur en transport (MAVIT), te beginnen met
tunnels, te starten. In dit project is met name onderzocht hoe de inbreng
van veiligheid in de besluitvorming kan worden verbeterd en hoe een eenduidig
afwegingskader voor maatregelen kan worden gerealiseerd om te komen tot een
maatschappelijk aanvaardbaar veiligheidsniveau in tunnels.Een tweede nationale ontwikkeling is de kentering van het Nederlandse
veiligheidsbeleid als gevolg van onder andere de Vuurwerkramp in Enschede
en de Nieuwjaarsbrand in Volendam. Deze rampen tonen de kwetsbaarheid van
de samenleving en hebben geleid tot een roep om betere regelgeving, betere
handhaving en toezicht en de vastlegging van rollen en verantwoordelijkheden.
De betrokken bewindspersonen willen meer maatregelen om ongevallen te voorkomen
en om ingrijpen bij calamiteiten voor te bereiden. De mogelijke gevolgen van
een incident krijgen verhoudingsgewijs meer aandacht dan de (geringe) kans
dat een gebeurtenis plaatsvindt. De aanbevelingen van de commissie Oosting
hebben een sterke doorwerking gekregen in het gehele overheidsbestuur.Ten derde hebben de ernstige ongevallen in Alpentunnels, met dodelijke
slachtoffers en tijdelijke buitengebruikstelling van tunnels tot gevolg, in
de afgelopen jaren tunnelveiligheid hoog op de politieke agenda gezet. Er
ontstond politiek en maatschappelijk een sterk gevoel van urgentie om snel
passende maatregelen te nemen. Een internationale werkgroep vanuit de Verenigde
Naties, de Economische Commissie voor Europa (VN/ECE) heeft in december 2001
voor de wegtunnels een pakket aan maatregelen voorgesteld. De Europese Commissie
heeft eind 2002 op basis hiervan een voorstel gedaan voor een richtlijn voor
de veiligheid van wegtunnels. Inmiddels bezint de VN/ECE-werkgroep zich samen
met de internationale spoorwegorganisaties UIC en AEIF op aanbevelingen voor
spoortunnels. In het kader van richtlijn 2001/16/EG (Interoperabiliteit conventioneel
spoor) worden technische specificaties mede voor tunnelveiligheid ontwikkeld.
Deze worden in 2004 verwacht.De bovenstaande ontwikkelingen en constateringen zijn voor het kabinet
aanleiding geweest te besluiten tot specifieke regelgeving voor de veiligheid
van tunnels en overkappingen.1.2 DoelIn de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) aan de
Tweede Kamer van 19 juni 2001 over de veiligheid van ondergronds openbaar
vervoer wordt onder meer ingegaan op de gebruiksfase van de spoortunnel en
op het aspect van handhaving en toezicht. In een tweede brief
aan de Tweede Kamer van 29 augustus 2001 hebben de Minister van V&W
en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
de noodzaak aangekondigd maatregelen te nemen op het gebied van de veiligheid
van tunnels en overkappingen. In deze brief wordt vastgesteld dat wettelijke
regelingen noodzakelijk zijn om te komen tot een heldere verdeling van verantwoordelijkheden
en om een aantal verbeteringen in het veiligheids-proces aan te brengen. Op
basis van de beide brieven worden vier probleemvelden gesignaleerd:– Het borgen van veiligheid in het besluitvormingsproces: Er ontbreekt
een uniforme werkwijze om (interne) veiligheid vanaf het eerste moment bij
de besluitvorming over ontwikkeling en bouw van tunnels mee te wegen en alle
relevante partijen daarbij te betrekken. Een transparante afweging is niet
goed mogelijk zolang niet alle partijen duidelijk en concreet invulling geven
aan de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het besluitvormingsproces.– Het vastleggen van veiligheidseisen voor tunnels en overkappingen:
Een algemeen erkend normenkader voor het veiligheidsniveau in tunnels ontbreekt.
Bestaande interne veiligheidsrichtlijnen zijn niet meer toereikend voor de
steeds langer en complexer wordende tunnelprojecten. Zowel bij het bevoegd
gezag als in de uitvoeringspraktijk bestaat er behoefte aan een dergelijke
set veiligheidseisen. De nieuwe regelgeving moet de nodige flexibiliteit bieden
om nieuwe technologische inzichten te kunnen implementeren, als ze aan de
veiligheidseisen voldoen. Daartoe moet de bouwvergunning de mogelijkheden
bieden.– Het behoud van het veiligheidsniveau in de gebruiksfase: Een systematische
handhaving van het gerealiseerde veiligheidsniveau in de gebruiksfase ontbreekt.
Beheersorganisaties en hulpverleners zijn onvoldoende voorbereid op een incident.
In de brief over ondergronds openbaar vervoer wordt de verlening van een gebruiksvergunning
genoemd, borging van het veiligheidsniveau in de gebruiksfase door gebruikers
en tunnelbeheerders in een veiligheidszorgsysteem en de mogelijke rol van
de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) bij een nadere uitwerking van toezicht
en handhaving. De tweede brief gaat in op de afstemming van de plannen van
de gemeentelijke rampenbestrijdingsorganisatie en de plannen van de tunnelbeheerder
voor de beheersing van ongevallen. Ook het oefenen met ongevalsituaties is
daarbij aan de orde.– Het bevorderen van veilig gedrag van tunnelgebruikers: Bij de
evaluatie van de ongevallen in Alpentunnels en bij de recente oefeningen van
tunnelbeheerders en openbare hulpverleningsdiensten in Nederlandse weg- en
spoortunnels is gebleken dat voor de tunnelgebruiker onvoldoende duidelijk
is hoe zich te gedragen in tunnels om een ongeval te voorkomen, om de ernst
van een ongeval te beperken en hoe te handelen wanneer zich een incident in
een tunnel voordoet. Door een juist gedrag kunnen ongevallen en slachtoffers
voorkomen worden.Het doel van de beleidsnota Tunnelveiligheid is de analyse van de vier
probleemvelden te presenteren en ze van oplossingen te voorzien die in wettelijke
of andere kaders verankerd kunnen worden. Deel A van de beleidsnota gaat in
op de oplossingen voor het borgen van veiligheid in het besluitvormingsproces,
het behoud van het veiligheidsniveau in de gebruiksfase en het bevorderen
van veilig gedrag van tunnelgebruikers. In deel B zullen veiligheidseisen
worden gepresenteerd.De beleidsnota sluit aan bij en is een uitwerking van de brochure «Diep gaan voor tunnelveiligheid».1.3 ReikwijdteProportionele oplossingenDe oplossingen die in deze beleidsnota worden voorgesteld, zijn op alle
tunnels van toepassing. De maatregelen die uit de oplossingen voortvloeien
kunnen, al naar gelang de complexiteit, per tunnel verschillen. De toepassing
van deze beleidsnota moet tot oplossingen leiden die proportioneel zijn met
de risico's en mogelijke scenario's bij een specifieke tunnel. Een aantal
criteria is bepalend voor de complexiteit van de veiligheidsvraagstukken bij
een tunnel:– het type verkeer dat gebruik maakt van de tunnel (personen, goederen);– de modaliteit (weg, rail, metro/tram);– het schetsontwerp;– specifieke elementen (bijvoorbeeld de aanwezigheid van een ondergronds
station in de tunnel, meervoudig ruimtegebruik, het vervoer van gevaarlijke
stoffen).De vraag voor welke tunnels welke maatregelen, organisatorische eisen
en instrumenten verplicht worden gesteld, zal in 2004 in deel B van de beleidsnota
(veiligheidseisen) beantwoord worden in samenhang met de voortgang van de
internationale regelgeving.Definitie tunnels en overkappingen De tunnels en overkappingen (verder tunnels genoemd) waarop de aanbevelingen
in deze nota betrekking hebben, zijn geheel of grotendeels gesloten constructies
waar een weg of spoor doorheen voert en die een bijzonder risico vormen voor
de gebruikers van de constructie.De definitie is ingegeven vanuit het begrip dat er bijzondere aandacht
aan veiligheid besteed moet worden, omdat bijvoorbeeld het ontsnappen van
gassen, rook, hitte en drukgolven belemmerd worden. Voorkomen moet worden
dat onveilige situaties worden goedgekeurd.Deze nota is in ieder geval van toepassing op tunnels langer dan 250 meter.
Wanneer er sprake is van vervoer van gevaarlijke stoffen, van bijzondere externe
risico's, van risico's voor de externe veiligheid of van extra kwetsbare gebruikers,
dan is deze nota integraal van toepassing op tunnels korter dan 250 meter.
Om te voorkomen dat een discussie over grensgevallen ontstaat wordt een ondergrens
in deze nota niet genoemd. Voor overige tunnels korter dan 250 meter geldt
dat het besluitvormingsproces kan worden vereenvoudigd en dat bepaalde maatregelen
en eisen niet van toepassing zijn. In het kader van de regelgeving worden
de eisen de voor deze categorie tunnels gelden nader aangeduid.LevensfasenIn deze beleidsnota wordt met het oog op de eerder genoemde probleemvelden
de gehele levenscyclus van een tunnel in ogenschouw genomen. Hierin worden
vier fasen onderscheiden:– Voorbereiding ontwerpfase, waarin besluitvorming over de uitgangspunten
van het ontwerp, ter voorbereiding op de start van het ruimtelijk en bouwkundig
ontwerp plaats vindt;– Voorbereiding bouwfase, waarin het bouwkundig ontwerp wordt uitgewerkt
en die wordt afgesloten met een bouwvergunning;– Voorbereiding gebruiksfase, waarin de beheersorganisatie wordt
ingevuld en die wordt afgesloten met het verlenen van de gebruiksvergunning;– Gebruiksfase, waarin het gebruik van de tunnel plaatsvindt en
die wordt afgesloten met het verkrijgen van de sloopvergunning.Het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) kent een formele
procedure, die op de meeste tunnels van toepassing is. In onderstaande figuur
is daarom het verband aangegeven tussen de beslismomenten in het MIT en de
fasering die in deze beleidsnota wordt gehanteerd.Figuur 1.1 – Fasering en beslismomenten tunnelveiligheid1.4 Relevante regelgevingDe beleidsnota past binnen en sluit aan bij bestaande regelgeving. Voor
zover bestaande regelgeving de beleidsvoornemens niet waarborgt, zal een nieuw
wettelijk kader worden opgesteld. In hoofdstuk 6 komt de juridische verankering
van oplossingen aan de orde.Behalve nationale regelgeving hebben verschillende internationale regels
betrekking op de veiligheid van tunnels. Voor spoortunnels is de EU-richtlijn
2001/16/EG (Interoperabiliteit conventioneel Trans-Europees spoorwegsysteem)
van belang, alsmede de Europese standaard voor spoorwegtoepassingen (EN 50126).
Deze bevat de specificatie en het bewijs van de betrouwbaarheid, beschikbaarheid,
onderhoudbaarheid en veiligheid van het spoor. Op korte termijn worden op
basis hiervan vanuit de EU technische specificaties voor interoperabiliteit
verwacht. Het voorstel voor een EU-richtlijn voor de veiligheid in wegtunnels
is in een vergevorderd stadium. Deze richtlijn heeft betrekking op wegtunnels
langer dan 500 meter die behoren tot het Trans-Europese Netwerk.1.5 Tunnelveiligheid, externe veiligheid en overige milieuaspectenDe veiligheid in de tunnel, de interne veiligheid, is onlosmakelijk verbonden
met de veiligheid van degenen die zich in de omgeving van de tunnel bevinden,
de externe veiligheid. Grootschalige incidenten in de tunnel, bijvoorbeeld
incidenten met een brand, kunnen gevolgen hebben voor zowel de interne als
de externe veiligheid. Incidenten in een tunnel zijn meestal schadelijker
voor de weggebruiker dan dezelfde incidenten buiten de tunnel. Schadelijke
stoffen kunnen in de tunnel immers minder snel ontsnappen en zich verspreiden
zodat aanvaardbare concentraties ontstaan dan in de open lucht.Gewaarborgd moet worden dat zowel de interne als de externe veiligheid
vroegtijdig en in samenhang in het besluitvormingsproces aan de orde komen.
De oplossingen in deze beleidsnota hebben in die zin betrekking op interne
en externe veiligheid: een tijdige en integrale afweging van alle aspecten
van veiligheid staat voorop. Deze beleidsnota heeft met name de interne veiligheid
tot onderwerp. De externe veiligheid komt elders inhoudelijk voldoende aan
bod.1.6 LeeswijzerIn hoofdstuk 2 komen de oplossingen aan de orde met betrekking tot de
taken en bevoegdheden ten aanzien van veiligheid waarmee wordt gewaarborgd
dat veiligheid in alle fasen van de besluitvorming op een evenwichtige manier
aan de orde komt. Hoofdstuk 3 behandelt maatregelen waardoor het behoud van
het veiligheidsniveau beter wordt gewaarborgd. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan
op oplossingen die bijdragen aan veilig gedrag van de tunnelgebruiker.In hoofdstuk 5 komt aan de orde op welke manier het veiligheidsniveau
van tunnels vastgesteld dient te worden. De veiligheidseisen zelf zijn nog
in ontwikkeling. In hoofdstuk 5 wordt geschetst hoe ver het staat met de ontwikkeling
van veiligheidseisen. De juridische verankering van de voorgestelde maatregelen
en oplossingen staat centraal in hoofdstuk 6. Hoofdstuk 7 tenslotte, gaat
in op de implementatie van deze beleidsnota en geeft aan wat de financiële
consequenties van het voorgestelde beleid zijn.2 BORGEN VAN VEILIGHEID IN HET BESLUITVORMINGSPROCES2.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingEr ontbreekt een uniforme werkwijze om (interne) veiligheid vanaf het
eerste moment bij de besluitvorming over ontwikkeling en bouw van tunnels
mee te wegen en alle relevante partijen daarbij te betrekken. Een transparante
afweging is niet goed mogelijk zolang niet alle partijen duidelijk en op het
juiste moment invulling geven aan de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
in het besluitvormingsproces.ProbleemanalyseTunnelprojecten vallen uiteen in verschillende fasen met elk specifieke
kenmerken. Op elk van deze fasen is verschillende regelgeving van toepassing.
Ook de mate waarin veiligheid een rol speelt in het besluitvormingsproces
verschilt per fase. Veiligheid krijgt op dit moment vooral aandacht in de
ontwerpfase van de tunnel, aangezien op basis van het ontwerp van de tunnel
de bouwvergunning wordt verleend.In de fasen voorafgaand aan het bouwkundig ontwerp, waarin het tracé
wordt vastgesteld en de keuze wordt gemaakt wel of geen tunnel aan te leggen,
komt veiligheid onvoldoende en te weinig structureel aan de orde. Wanneer
de gemeente waarin de tunnel wordt aangelegd zelf geen initiatiefnemer is,
wordt deze in dit stadium nog niet altijd betrokken. Hetzelfde geldt voor
de hulpverleningsdiensten. Als de tunnel in gebruik is genomen, oftewel in
de gebruiksfase, krijgt behoud van het veiligheidsniveau veelal onvoldoende
structurele aandacht.In een aantal situaties betekent dit dat:– te weinig aandacht bestaat voor vraagstukken op het gebied van
zelfredzaamheid en hulpverlening;– tijdens de ontwerp- en bouwfase duurdere veiligheidsmaatregelen
moeten worden getroffen dan wanneer veiligheid in de voorbereiding op de ontwerpfase
was meegewogen;– er in de gebruiksfase onvoldoende overleg en afstemming is tussen
de tunnelbeheerder, het bevoegd gezag1 en de hulpverlening,
in de rol van adviseur van het bevoegd gezag, over het behouden van het veiligheidsniveau.De betrokken partijen geven aan grote behoefte te hebben aan algemeen
geldende procesafspraken voor een aantal punten waarover in de praktijk onduidelijkheid
bestaat:– Welke veiligheidsonderwerpen moeten op welk moment in het besluitvormingsproces
aan de orde komen om een veilige tunnel te kunnen realiseren?– Welke rol spelen deelnemende partijen bij tunnelprojecten? Er
zijn vele, vaak per project wisselende, partijen betrokken. Partijen hebben
in verschillende fasen verschillende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.– Welke partij is verantwoordelijk voor het daadwerkelijk aan de
orde stellen van veiligheidsonderwerpen en het betrekken van de benodigde
partijen?Het besluitvormingsproces bij tunnels is een dynamisch proces. Nieuwe
technologieën en inzichten, ervaringen met incidenten in tunnels, veranderende
maatschappelijke en politieke opvattingen en gewijzigd gebruik van de tunnel
leiden tot nieuwe afwegingen en keuzen en tot andere opvattingen over eerder
genomen beslissingen. Dit compliceert het besluitvormingsproces, dat al gauw
een aantal jaren in beslag neemt. Op dit moment worden de afspraken die van
invloed zijn op de veiligheid niet of nauwelijks onderbouwd vastgelegd. Voor
de meeste bestaande tunnels geldt dat de informatie over het veiligheidsconcept,
het gebruik en het ontwerp slechts gedeeltelijk te achterhalen is. Dit betekent
dat bij veranderende opvattingen over veiligheid en in geval van een incident
moeilijk na te gaan is welke eerder gemaakte keuzen en overwegingen hierbij
een rol hebben gespeeld.DoelstellingMet de beleidsnota Tunnelveiligheid wordt beoogd veiligheid vanaf het
eerste moment bij de besluitvorming over ontwikkeling en bouw van tunnels
evenwichtig en consistent mee te wegen en alle relevante partijen daarbij
te betrekken.OplossingenDe borging van veiligheid in het besluitvormingsproces wordt bereikt door
de introductie van een aantal nieuwe instrumenten en de uitwerking van
nieuwe taken en functies. Overigens gaat deze beleidsnota uit van bestaande
bestuurlijke verhoudingen. Er worden geen nieuwe bestuurlijke verantwoordelijkheden
geïntroduceerd.De nieuwe instrumenten zijn (1) het stappenplan, waarin wordt vastgelegd
wie welke taken heeft in de verschillende fasen, (2) het veiligheidsdossier,
waarin de feiten, overwegingen en keuzen binnen de processtappen worden vastgelegd
en (3) een Besluit gebruikseisen voor tunnels, waarin de veiligheidseisen
worden vastgelegd waaraan alle tunnels in Nederland dienen te voldoen.De gevolgen zijn (4) nieuwe taken voor de initiatiefnemer, het bevoegd
gezag, de inspecties en de eigenaar en (5) nieuwe functies. De nieuwe functies
zijn die van de expertgroep en die van veiligheidsbeambte. Deze instrumenten
en de beide gevolgen worden hierna nader uitgewerkt.2.2 Oplossing 1: Het stappenplanWaarborgen dat veiligheid wordt meegewogen vanaf de fase voorafgaand aan
het ontwerp en vervolgens in alle fasen een duidelijke plaats heeft, dat is
de functie van het stappenplan.Legenda bij het stappenplanActie:Dit beschrijft
de actie die moet worden ondernomen in de besluitvormingsprocedure om te komen
tot een veilige tunnel. Actienemer:Dit is de
eerstverantwoordelijke voor het uitvoeren van de acties. Beslissing door:Geeft
de actor weer die het besluit moet nemen of de uitwerking van de actie akkoord
is. Toetscriterium:Geeft
aan of er (en zo ja welke) eisen zijn waaraan de actie moet voldoen. Vastlegging:Geeft aan
waar de betreffende actie moet worden vastgelegd.Toezicht:Geeft aan wie
toezicht houdt op welk moment en wat er wordt getoetst. Koppeling MIT:Geeft aan
in welke fase van het MIT de actie plaatsvindt   Actoren Initiatiefnemer:Is diegene
die een infrastructuurprobleem wil oplossen, waarbij een tunnel deel uitmaakt
van de oplossing. Tot deze actor worden ook financiers gerekend Bevoegd gezag:Als in
dit schema over bevoegd gezag wordt gesproken, wordt de verantwoordelijke
voor de openbare orde en veiligheid bedoeld, indien niet nadrukkelijk anders
vermeld. In de meeste gevallen zal dit een gemeente zijnBeslisser procedure:Hiermee wordt de partij bedoeld die bevoegd is de beslissingen voor de planologische
procedure te nemen. Voor de Tracé/MER/Wet RO zijn dit de Ministers
van V&W en VROMOHD:Staat voor Openbare
Hulpverleningsdiensten: Brandweer, geneeskundige hulp en politie Eigenaar:Is de eigenaar
van de tunnel, in veel gevallen zal hij zijn taken mandateren aan de beheerder
van de tunnelToezichthouder:Is degene
die toezicht houdt op de uitvoering van beleid en regelgeving Vervoerder:Indien aanwezig
(bv bij spoor en metro) is dit de partij die verantwoordelijk is voor het
vervoer van reizigers en goederenDe in het schema genoemde actienemers en beslissers zijn de eerstverantwoordelijke
partijen. In veel gevallen zullen zij taken en bevoegdheden die hen uit hoofde
van deze regelgeving toekomt, delegeren aan andere partijen. Zo zal de initiatiefnemer
veel gebruikmaken van de ontwerpende partij en zal het bevoegd gezag in ieder
geval de hulpverleningsdiensten regelmatig betrekken. De eigenaar zal nauw
samenwerken met de beheerder. Of en wanneer andere partijen worden betrokken
is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer.Tabel 2.1: Stappenplan Actie ActienemerBeslissing door Toets Vastlegging inToezicht1Constatering verkeerskundig
of RO-probleemInitiatiefnemer––Intake-besluit
MIT–START FASE 1, fase voorafgaand
aan het ontwerp (MIT verkenningsfase en voorbereiding) 2Uitvoeren verkenningsstudie
en creëren veiligheidsdossierInitiatiefnemer–Globale veiligheidsconsequenties
van de alternatievenVerkennings-rapport– 3Al dan niet erkennen
problematiek en vaststellen acceptabele en nader uit te werken alternatieven–Ministers van V&W en VROM of in andere gevallen GS of B&WVeiligheidsinformatie uit verkenningBesluit planstudie (Minister V&W of besluit van GS, B&W)– 4Stap 1
Tracéwet Opstellen Startnotitie, afspraken maken over het betrekken
(wie, wat & wanneer) van actoren met betrekking tot veiligheid. Als de
tracéwet niet van toepassing is in het geval van een gemeentelijke
of provinciale tunnel: Opstellen Startnotitie, afspraken maken over het betrekken
(wie, wat & wanneer) van actoren met betrekking tot veiligheidInitiatiefnemer en bevoegd gezagInitiatiefnemer Bevoegd gezag Startnotitie–5Activeren expertgroepInitiatiefnemer(namens)
Ministers van V&W, BZK, VROM––– 6Stap 2
Tracéwet: Opstellen Richtlijnen MERMinisters
van V&W en VROMMinisters van V&W en VROM Richtlijnen 7Bepalen gebruik van
de tunnelInitiatiefnemerInitiatiefnemer Veiligheidsconcept–8Inbrengen basisontwerpInitiatiefnemerInitiatiefnemerWet ART, bouwbesluit, besluit gebruikseisen  9Inbrengen scenario'sInitiatiefnemerInitiatiefnemerWet ART, bouwbesluit, besluit gebruikseisenVeiligheidsconcept–10(Eventueel) inbrengen
van aanvullende scenario's en voorwaarden aan bouw en gebruik.Bevoegd gezag– Veiligheidsconcept– 11(Eventueel) inbrengen
van aanvullende scenario'sOverige belanghebbenden– Veiligheidsconcept–12Ontwikkelen veiligheidsconceptInitiatiefnemerInitiatiefnemer
en bevoegd gezagBeoogd gebruik van de tunnel,
het basisontwerp, veiligheidseisen, scenario analyse, risicoanalyseVeiligheidsconcept– 13Toetsing veiligheidsconcept
en scenario's door onafhankelijke expertgroep (zwaarwegend advies)Expertgroep––Advies expertgroep– 14Vaststellen veiligheidsconcept
met scenario's, risico analyses en mogelijke effecten van scenario'sInitiatiefnemerInitiatiefnemer
in overeenstemming met bevoegd gezagBeoogd gebruik
van de tunnel, het basisontwerp, veiligheidseisen, scenario analyse, risicoanalyseVeiligheidsdossierIVW 15Vaststellen resterende
risico en effecten van scenario's, besluit over acceptatie–Initiatiefnemer en bevoegd gezag–––16Vaststellen voorlopig
ontwerpInitiatiefnemerInitiatiefnemerBeoogd gebruik van de tunnel, het
basisontwerp, veiligheidseisen (bouwbesluit, besluit gebruikseisen), scenarioanalyse,
risicoanalyse  17Stap 3
Tracéwet: Opstellen Trajectnota/MER of in het geval van een gemeentelijke
of provinciale tunnel voorbereiding wijziging bestemmingsplan/structuurplanInitiatiefnemerMinisters
V&W en VROMTracéwet/Wet MilieubeheerTrajectnota/MER of voorbereiding wijziging bestemmingsplan/
structuurplan– 18Stap 4
Tracéwet: Vaststellen standpunt ministers V&W en VROM of in andere
gevallen besluit GS of B&Wministers
V&W en VROM of GS of B&Wministers V&W en VROM of GS of B&WTracéwet/Wet
MilieubeheerStandpunt of besluit
GS of B&W 19Stap 5
Tracéwet: Vaststellen ontwerp tracébesluit of in andere gevallen
voorbereiding wijziging bestemmingsplan/structuurplanministers V&W en VROM of GS of B&Wministers V&W en VROM of GS of B&WTracéwet/Wet MilieubeheerOntwerp tracébesluit of voorbereiding wijziging bestemmingsplan/structuurplan 20Stap 6
Tracéwet: Vaststellen Tracébesluit en of besluit GS/B&W
 (Besluit start fase 2)InitiatiefnemerBeslisser procedureTracéwet,
beoogd gebruik, basis of voorlopig ontwerp, veiligheidsconcept, veiligheidseisenTracébesluit of/en bestemmingsplan
en streekplan– START FASE 2, fase voorafgaand
aan de bouw (MIT Planvorming/ uitvoering) 21Doorlopen ontwerpprocesInitiatiefnemerInitiatiefnemerVeiligheidsconcept en veiligheidseisenTechnische en procedurele uitwerking–22Vaststellen ontwerpInitiatiefnemerInitiatiefnemerVeiligheidsconcept en veiligheidseisenTechnische en procedurele uitwerking,–23Aanvragen bouwvergunningAanvraag door initiatiefnemer–Woningwet, (per 2006: Woningwet), Brandweerwet,
Bouwbesluit, Besluit gebruikseisen voor tunnels, veiligheidseisen (wet ART)Bouwvergunning, VeiligheidsdossierIVW en VI24Beoordeling of aanvraag
voldoet aan veiligheidsconcept door onafhankelijke expertgroep (zwaarwegend
advies)Bevoegd gezag in het kader van de woningwet–ARBO-wetgeving,
Woningwet (wijziging per 2006), Brandweerwet, Bouwbesluit, Besluit gebruikseisen
voor tunnels, veiligheidseisen (per 2005: wet ART)Advies expertgroep– 25Verlenen bouwvergunning–Bevoegd gezagBouwbesluit en Besluit gebruikseisen voor tunnels.Bouwvergunning– 26Aanvragen Besluit start
bouw/UitvoeringsbesluitInitiatiefnemer––VeiligheidsdossierAI en VI 27Verlenen Besluit start
bouw/ Uitvoeringsbesluit–Bevoegd gezag in het kader van de Tracéwet
 of GS of B&W Besluit start bouw,–START FASE 3, fase voorafgaand
aan de gebruiksfase (MIT realisatiefase) 28Opzetten beheersorganisatieEigenaarEigenaarBeschrijving beheersorganisatie; Verantwoordelijkheid
partijen; Onderhoud; VeiligheidseisenVeiligheidsbeheersysteem,
Beheersorganisatie–29Vaststellen procedures
vervoerder (indien aanwezig)VervoerderVervoerderVeiligheidseisenProcedures vervoerderIVW 30Opstellen calamiteitenplanEigenaarEigenaarModelplan; Afspraken over gezamenlijk optreden
en oefenen; VeiligheidseisenCalamiteitenplan– 31(Eventueel) opstellen.
RampbestrijdingsplanBevoegd gezagBevoegd gezag Rampbestrijdings-planProvincie 32Opstellen en realiseren
Monitoringsplan en onderhoudsplanEigenaarEigenaarGebruiksregistratie;
 Incidentregistratie, VeiligheidseisenMonitoringsplan
gebruik–33Opstellen procedure
ingebruiknameEigenaarEigenaar–Procedure
ingebruikname– 34Opstellen aanvraag
tot verlenen gebruiksvergunningEigenaar––Aanvraag verlenen gebruiks-vergunningAI, IVW en VI 35Inhoudelijke toetsing
door onafhankelijke expertgroep (zwaarwegend advies)Bevoegd gezag––Advies expertgroep– 36Goedkeuring IVW verkeersveilig
gebruikIVWIVWWegenverkeerswet 1994 of de Spoorwegwet 1875Goedkeuring IVW– 37Verlenen gebruiksvergunning–Bevoegd gezagBesluit gebruikseisen voor tunnels en tijdens
fase 1 en 2 gestelde voorwaardenGebruiksvergunningIVW, AI, VI, IGZ en OHD/ Bevoegd gezag38InfratoelatingIVWIVW Infratoelating–39Vrijgave voor gebruikEigenaarEigenaar  –START FASE 4: Gebruiksfase 40Uitvoeren van veiligheidbeheerssysteem,
monitoringsplan gebruik, Periodieke oefeningenEigenaar–Volgend
uit gemaakte plannenVeiligheidsdossierBevoegd gezag (OHD) 41Periodiek oefenen rampbestrijdingBevoegd gezag–BeheersplanVeiligheidsdossier–42Periodieke inspectieBevoegd gezagBevoegd
gezagGebruiksvergunningPeriodiek inspectierapportIVW, AI, Bevoegd gezag
(OHD) 43Bij ingrijpende wijziging
gebruik:EigenaarEigenaarTerugkoppeling op eerdere besluitvorming (Veiligheidsconcept,
ontwerp, bouw, gebruiksvergunning)Voorstel wijziging
gebruik–44(Eventueel) opstellen
voorstel ingrijpende wijzigingconstructieEigenaar/VervoerderEigenaarVeiligheidscon- cept, bouwvergunningVoorstel wijziging
constructie–45(Eventueel) verlenen
nieuwe bouwvergunning–Bevoegd gezagTerugkoppeling op eerdere besluitvorming
(ontwerp, bouw)Nieuwe bouwvergunningIVW, AI, Bevoegd gezag (OHD)46(Eventueel) verlenen
nieuwe gebruiksvergunning–Bevoegd gezagTerugkoppeling op eerdere
besluitvorming (ontwerp, bouw)Nieuwe gebruiks-vergunningIVW, AI, Bevoegd gezag (OHD)Waar deelbeoordelingen op basis van bestaande wettelijke taken, bijvoorbeeld
van IVW ten behoeve van de infratoelating, voorwaarde zijn voor het verkrijgen
van een gebruiksvergunning van het bevoegd gezag, respecteert het bevoegd
gezag deze beoordeling.2.2.1 Toelichting bij fase 1: fase voorafgaand aan het
ontwerpHet beschreven stappenplan start als er een verkeerskundig of ruimtelijk
probleem wordt geconstateerd en als één van de mogelijke oplossingsalternatieven
een tunnel bevat. Indien er wordt besloten een verkenningsstudie uit te voeren,
dienen de veiligheidsconsequenties van de alternatieven in beeld gebracht
te worden. Als het bevoegd gezag in het kader van de Tracéwet of, als
het een gemeentelijke of provinciale tunnel betreft, de provincie of de gemeente
de nader uit te werken alternatieven vaststelt, is dit inclusief de veiligheidsconsequenties.Overeenkomstig de systematiek zoals die in de handreiking bij de Verkenning
Nieuwe Stijl van het MIT is beschreven, wordt bepaald welke partijen bij het
opstellen van de verkenning betrokken moeten worden. Voor de veiligheid is
het van belang dat in ieder geval expertise van de Openbare Hulpverleningsdiensten
(OHD) betrokken of expliciet vertegenwoordigd is. Formeel vervullen de OHD
de rol van adviseur van het bevoegd gezag.Wanneer de gedachtevorming over mogelijke aanleg van een tunnel plaatsvindt,
is onderdeel van de studie inzicht te krijgen in het mogelijke gebruik van
de tunnel (waaronder eventuele bijzondere aantallen kwetsbare gebruikers)
en de daarmee samenhangende scenario's. Deze twee punten hangen nauw met elkaar
samen. Het mogelijke gebruik, zowel het type vervoer waarvoor de tunnel is
bedoeld, als de intensiteit van het vervoer, bepaalt in hoge mate de mogelijke
incidentscenario's, de kansen van optreden en de gevolgen ervan.Het is aan het bevoegde gezag voor infrastructuur om het uiteindelijke
gebruik van de tunnel te bepalen. De initiatiefnemer legt de hiertoe onderzochte
scenario's vast in het veiligheidsconcept. Vervolgens dragen de betrokken
gemeenten of andere belanghebbenden zo nodig aanvullende scenario's aan, die
door een expertgroep inhoudelijk getoetst worden.Het veiligheidsconceptHet veiligheidsconcept is de weergave van het te bereiken veiligheidsniveau
en van de wijze waarop veiligheidsaspecten in hun onderlinge samenhang worden
ontwikkeld, beoordeeld en in stand gehouden. Het maakt de keuzen ten aanzien
van veiligheid en de overwegingen die aan die keuzen ten grondslag liggen,
helder. Bij spoor wordt ook wel de term Integraal Veiligheidsplan (IVP) gebruikt.Van het veiligheidsconcept maken de volgende aspecten deel uit:– Veiligheidsfilosofie en veiligheidsdoelstellingen;– Uitgangspunten en randvoorwaarden;– Tunnelconcept;– Scenario's en mogelijke effecten van scenario's;– Risico analyse;– Vastlegging van de resterende risico's;– Vastlegging van preparatie.Een inventarisatie van veiligheidsconcepten is opgenomen in een rapportage
van Horvat-consultants in 2001 (ziewww.tunnelveiligheid.nl).Bij de nadere uitwerking van het ontwerp worden maatregelen en voorzieningen
afgewogen binnen de kaders van het afgesproken veiligheidsconcept, omdat anders
verschillende, op zich zelf juiste, voorzieningen een tegenstrijdige uitwerking
kunnen hebben. Deze afweging vindt plaats op twee dimensies. Enerzijds is
dit de veiligheidsketen; pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg.
Anderzijds worden de maatregelen en voorzieningen verdeeld over de verschillende
aandachtsgebieden van een tunnelontwerp: planologie, constructie, installatie,
interne organisatie, gebruik en inzet van hulpverlenende diensten.De expertgroep – een onafhankelijke groep van deskundigen op het
gebied van de tunnelbouw, tunnelveiligheid en hulpverlening – adviseert
over de gemaakte keuzen van het te verwachten gebruik, de incidentscenario's
en de te accepteren veiligheidsrisico's, op basis van de in het veiligheidsdossier
opgenomen stukken. De expertgroep beoordeelt met name of de scenario's zorgvuldig
en op onderbouwde wijze zijn geselecteerd. Mede op basis van het advies van
de expertgroep stellen de initiatiefnemer en de gemeente het veiligheidsconcept
gezamenlijk vast. Indien zij hierin niet slagen en de Tracéwet van
toepassing is, zullen de ministers van V&W en VROM beslissen.Resterend risicoTegelijk met het veiligheidsconcept besluiten de initiatiefnemer en het
bevoegd gezag over het wel of niet accepteren van gevolgen van scenario's
en het resterende risico, waarbij eventuele afwijkingen van het advies van
de expertgroep of van de door het bevoegd gezag ingebrachte aspecten beargumenteerd
dienen te worden. De initiatiefnemer is eerstverantwoordelijke voor het resterende
risico voor het verkeer- en vervoersysteem. Het bevoegd gezag is eerstverantwoordelijk
voor de bepaling van de inzet van de hulpverleningsdiensten.Risico's kunnen in twee categorieën worden onderverdeeld:– Risico's waarop het systeem ontworpen gaat worden en die door
de gekozen veiligheidsmaatregelen in voldoende mate worden beheerst. Dit betreft
risico's die in de ontwerpfase van het systeem geanalyseerd zijn en waarvoor
veiligheidsmaatregelen ontworpen zijn;– Resterende risico's waarop het systeem bewust niet ontworpen zal
worden. Dit betreft risico's die in de ontwerpfase van het systeem geanalyseerd
zijn en waarvoor bewust geen specifieke veiligheidsmaatregelen ontworpen zijn.
Hiervoor kunnen diverse redenen zijn. De bijbehorende kans van
voorkomen kan bijvoorbeeld zeer klein gevonden worden of de beheersing is
nauwelijks effectief mogelijk.Essentieel is dat het onderscheid tussen de mogelijke gevolgen van de
risico's waarop het systeem wel en bewust niet is ontworpen inzichtelijk wordt
gemaakt. Hierbij moet expliciet gemaakt worden wat de mogelijke gevolgen zijn
van scenario's behorende tot dit resterende risico.Voorlopig ontwerpAls bekend is op welke incidentscenario's ontworpen moet worden en op
welke scenario's bewust niet wordt ontworpen, stelt de initiatiefnemer een
voorlopig tunnelontwerp op, waarvan basismaatregelen en aanvullende maatregelen
ondubbelzinnig onderdeel uit maken. Het voorlopig ontwerp dient te voldoen
aan de wettelijk vastgestelde veiligheidseisen. Aan het voorlopig ontwerp
wordt een nader onderbouwde schatting van de kosten van de benodigde veiligheidsvoorzieningen
en hun veiligheidseffectiviteit gekoppeld. Op deze wijze is tijdig, namelijk
voor het Tracébesluit of – in het geval van gemeentelijke of
provinciale tunnels – voor het besluit tot wijziging van het bestemmingsplan
of structuurplan, bekend wat de veiligheidsafweging is en welke kosten er
met de inrichting gemoeid zijn.Milieu Effect Rapport (MER) en TracébesluitParallel aan het bovenstaande proces wordt voor m.e.r.-plichtige projecten
het milieu effect rapport. opgesteld. Interne veiligheid wordt tegelijk met
het milieu effect rapport ingebracht bij de integrale besluitvorming, die
leidt tot het tracébesluit en/of wijziging van het bestemmingsplan
en het streekplan. De eerste fase wordt afgesloten met een besluit in het
kader van de Tracéwet (Tracébesluit) of een besluit door Gedeputeerde
Staten of het college van B&W, afhankelijk van het soort tunnel (respectievelijk
in het hoofd(spoor)-, provinciale of gemeentelijk wegennet). Bij het besluit
is de interne veiligheid één van de afwegingscriteria.2.2.2 Toelichting bij fase 2: fase voorafgaand aan de
bouwWanneer het tracébesluit is vastgesteld of het bestemmingsplan
en het streekplan is gewijzigd, wordt het ontwerp van de tunnel meer in detail
uitgewerkt. Het gebruik, de geselecteerde scenario's, de uitkomsten van de
risico analyse, het veiligheidsconcept en het voorlopig ontwerp zijn uitgangspunten
in het ontwerpproces. Bij het doorlopen van het ontwerpproces wordt aan het
veiligheidsconcept nader invulling gegeven. Bij het vaststellen van het ontwerp
worden de volgende aspecten aan het veiligheidsconcept toegevoegd:– Probabilistische analyse (intern risico: verwachtingswaarde en
groepsrisico; extern risico: plaatsgebonden risico en groepsrisico);– Deterministische analyse (incidenten en scenario's);– Veiligheidsoplossingen en maatregelen;– Toets op veiligheidseisen.Het uiteindelijke ontwerp wordt opgenomen in het veiligheidsdossier, inclusief
een onderbouwing van de maatregelen die leiden tot het voldoen aan alle regelgeving.Wanneer het ontwerp naar de mening van de initiatiefnemer voldoet aan
de veiligheidseisen wordt een aanvraag voor een bouwvergunning aan het bevoegd
gezag gezonden. Deze vraagt de expertgroep om advies. Het advies van de expertgroep
weegt zwaar en kan leiden tot aanpassing van de voorwaarden in de bouwvergunning
en daarmee van het ontwerp. De gemeente kan alleen beargumenteerd afwijken
van het advies. Wanneer de gemeente instemt met het ontwerp, geeft deze een
bouwvergunning af en beoordeelt of wordt voldaan aan een Besluit gebruikseisen
voor tunnels en aan de eerder vastgestelde veiligheidsdoelstellingen,
uitgangspunten en randvoorwaarden.Bij grote projecten, zoals de aanleg van tunnels, verstrijkt vaak geruime
tijd tussen de beslissingen in de eerste fase en het definitief uitwerken
van het ontwerp. Het is mogelijk dat de omstandigheden in de tussentijd zodanig
zijn veranderd dat eerder genomen beslissingen, bijvoorbeeld over de voorwaarden
voor gebruik of het veiligheidsconcept, moeten worden veranderd. Het is bovendien
mogelijk dat er nieuwe technische inzichten zijn ontstaan, waardoor de veiligheidsdoelstellingen
met een gewijzigde set van maatregelen bereikt kunnen worden. De nieuwe regelgeving,
en met name de bouwvergunning, moet daartoe de mogelijkheid bieden. De gewijzigde
set van maatregelen wordt dan getoetst aan de landelijk vastgestelde en wettelijk
verankerde veiligheidseisen. De expertgroep is daarbij betrokken.Bij aanvang van de bouw gaan de taken en verantwoordelijkheden van de
initiatiefnemer over op de opdrachtgever, bij afronding van de bouw worden
de taken en verantwoordelijkheden van de opdrachtgever overgedragen aan de
eigenaar. Deze delegeert taken aan de beheersorganisatie of fungeert zelf
als beheerder. De verschillende rollen van initiatiefnemer, opdrachtgever,
eigenaar en beheerder kunnen door één organisatie worden vervuld.2.2.3 Toelichting bij fase 3: fase voorafgaand aan de
gebruiksfaseVerantwoordelijkheid voor arbeidsveiligheid in de fase voorafgaand aan
het gebruik (wanneer de tunnel wordt gebouwd) is geregeld op basis van de
Arbeidsomstandighedenwet 1998 en bijbehorende regelgeving. Op grond van die
regels omvat de bouwfase niet alleen de feitelijke realisatie van het bouwwerk,
maar ook de studie-, de ontwerp- en de uitwerkingsfase van het ontwerp van
een bouwwerk. In die fase dient de veiligheid van werknemers tijdens de bouw
en later bij inspectie en onderhoud van het bouwwerk, mee te worden gewogen
bij de keuzen tussen alternatieven wat betreft de constructie, inrichting
en uitrusting van het bouwwerk. De opdrachtgever van het bouwwerk is verantwoordelijk
voor dit deel van het bouwproces. Indien de initiatiefnemer tot het bouwwerk
de rol van opdrachtgever vervult, is deze verantwoordelijk voor een adequate
invulling van de verplichtingen. Dit betekent dat de initiatiefnemer mede
verantwoordelijk is voor de veiligheid van werknemers tijdens de bouw. Gegeven
de huidige stand van de techniek met betrekking tot de zorg voor arbeidsomstandigheden
in het bouwproces, is het redelijk dit aspect mee te wegen in de besluitvorming,
nadat de fase van het schetsontwerp (in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet
1998) is afgesloten en het definitieve ontwerp wordt uitgewerkt1. De Arbeidsinspectie houdt toezicht in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet
1998.VeiligheidsbeheerssysteemVoorafgaand aan het gebruik van de tunnel wordt een beheersorganisatie
in het leven geroepen en worden diverse plannen gemaakt voor onder meer onderhoud,
calamiteiten, rampbestrijding en monitoring, ofwel het veiligheidsbeheerssysteem.
Bij spoor wordt ook wel de term veiligheidsmanagementsysteem (VMS) gebruikt.
In paragraaf 3.2 wordt nader op het veiligheidsbeheerssysteem ingegaan.De beheersorganisatie wordt in het leven geroepen onder verantwoordelijkheid
van de eigenaar en is ingericht overeenkomstig de betreffende veiligheidseisen.
Een beschrijving van de beheersorganisatie wordt opgenomen in het veiligheidsdossier.
De eventuele vervoerder stelt procedures op over hoe te handelen bij een calamiteit,
overeenkomstig de betreffende eisen. Deze procedures worden aan
de eigenaar voorgelegd, door de eigenaar vastgesteld en in het veiligheidsdossier
opgenomen. De IVW toetst of aan de eisen voor verkeersveilig gebruik is voldaan.De eigenaar beschrijft de procedure waarmee de tunnel na oplevering in
gebruik kan worden genomen. De procedure wordt in het veiligheidsdossier opgenomen.Voor de ingebruikname van de tunnel wordt door de gemeente een gebruiksvergunning
verleend. Daarbij wordt beoordeeld of aan de voorwaarden in de bouwvergunning
en aan de wettelijk voorgeschreven gebruikseisen is voldaan. Deze gebruikseisen
worden vastgelegd in een landelijk gebruiksbesluit voor tunnels. De inrichting
en het functioneren van de beheersorganisatie en de bijbehorende plannen worden
beoordeeld bij de aanvraag van de gebruiksvergunning. De expertgroep adviseert
over de aanvraag voor de gebruiksvergunning, over de onderbouwing van de gemaakte
keuzen, over het veiligheidsbeheerssysteem en over de beheersorganisatie.
De expertgroep bewaakt met name dat recht wordt gedaan aan de kwaliteitsborging
van het veiligheidsconcept.De ingebruikneming van de tunnel wordt tenslotte voorafgegaan door formele
toestemming tot ingebruikname van de IVW (de zogenaamde infratoelating). Met
betrekking tot spoor past deze taak al binnen het huidige takenpakket van
de IVW. Met betrekking tot interlokale tram en metro biedt de huidige spoorwegwet
ook al de mogelijkheid formele toestemming te verlenen. Tracés van
het hoofdwegennet, in voorkomende gevallen met tunnel, zullen eveneens door
de Minister van V&W worden opengesteld.2.2.4 Toelichting bij fase 4: gebruiksfaseWanneer het voornemen is om het gebruik van de tunnel ingrijpend te wijzigen,
zal de eigenaar in de eerste plaats een nieuwe gebruiksvergunning moeten aanvragen.
Het bevoegd gezag zal beoordelen of met het gewijzigde gebruik nog wordt voldaan
aan de wettelijk vastgelegde gebruikseisen door het stappenplan vanaf stap
3 in de eerste fase (vaststellen gebruik) te doorlopen. Stappen die niet tot
nieuwe afwegingen leiden, kunnen snel worden afgehandeld. Significante wijzigingen
in de beheersorganisatie en de beheersplannen in de gebruiksfase moeten eveneens
worden gemeld aan de gemeente en kunnen leiden tot een nieuwe gebruiksvergunning.
In de tweede plaats is bij gewijzigd gebruik een nieuwe vergunning voor infrawijziging
van de IVW vereist.De beoordeling van (potentiële) vervoerders in het geval van railverkeer
(al het railgebonden verkeer, dus ook tram en metro) is een bestaande taak
van de divisie Rail van IVW. Bij rail bepaalt Prorail welk soort transporten
(personen, goederen, wel of geen gevaarlijke stoffen) en welke voertuigtypen
van een tracé gebruik mogen maken en legt dit vast in een netwerkverklaring.
Bij wegtunnels berust deze bevoegdheid bij de RDW.2.3 Oplossing 2: Het veiligheidsdossierDoel van het veiligheidsdossier is het toegankelijk maken en houden van
feiten, overwegingen en keuzen die gedurende de levensduur van een tunnel
worden gemaakt met betrekking tot veiligheid. De documenten waarin deze feiten,
overwegingen en keuzen zijn te vinden, bestaan in ieder project waarin veiligheid
en transparante besluitvorming een rol van betekenis spelen. Het dossier vergt
dan ook slechts een beperkte extra inspanning. Relevante onderdelen van het
veiligheidsdossier vormen een onderdeel van de aanvraag van de bouwvergunning
en de gebruiksvergunning. Het veiligheidsdossier waarborgt dat
de veiligheidsinformatie overzichtelijk bij elkaar gebracht is en toegankelijk
blijft, ook jaren na de feitelijke besluitvorming. Het bevoegd gezag en de
inspectiediensten kunnen toegang krijgen tot de benodigde veiligheidsinformatie.
Zo kan het veiligheidsdossier relevante informatie over de tunnel bieden bij
een inspectie of bij een voorgenomen modernisering van de tunnel.Het veiligheidsdossier bestaat uit de volgende delen:– het procesgedeelte: hierin wordt ingevuld op welke wijze het (besluitvormings)proces
wordt doorlopen binnen de grenzen die hieraan in het stappenplan zijn gesteld;– het verslaggedeelte: hierin wordt verslag gedaan van de overwegingen
die hebben geleid tot de genomen besluiten en de daaruit volgende keuzen voor
het ontwerp en de organisatie. Alle betrokken partijen hebben de mogelijkheid
documenten aan het veiligheidsdossier toe te voegen, bijvoorbeeld om hun standpunt
te expliciteren;– de documentenlijst: hierin worden de genomen besluiten vastgelegd,
alsmede de openbare documenten die daaraan ten grondslag liggen (zie onderstaande
tabel).Het veiligheidsdossier wordt gecreëerd en onderhouden door de initiatiefnemer.
Stukken worden gedocumenteerd en geregistreerd door middel van nummering (in
een register). Na het verlenen van de bouwvergunning door het bevoegd gezag
wordt deze verantwoordelijkheid overgedragen aan de eigenaar. De initiatiefnemer/eigenaar
rapporteert periodiek aan de gemeente welke stukken aan het register zijn
toegevoegd. De gemeente houdt, als verlener van de bouwvergunning en de gebruiksvergunning,
toezicht op het veiligheidsdossier. De rijksinspecties houden het tweedelijnstoezicht.In onderstaande tabel wordt in het eerste deel inzichtelijk gemaakt welke
informatie de verschillende documenten in de tracé/m.e.r.-procedure
of de procedure tot wijziging van bestemmings- en streekplan moeten bevatten
om veiligheid in het besluitvormingsproces mee te wegen. Vanaf de fase voorafgaand
aan de bouw komen de documenten aan de orde die van belang zijn voor de bouwvergunning
en de gebruiksvergunning. Alle documenten dienen in het veiligheidsdossier
opgenomen te worden.Tabel 2.2: Documentenlijst veiligheidsdossierDocumentDoel van de informatieInformatieprofiel
veiligheid START FASE 1, fase voorafgaand
aan het ontwerp Intake-besluit MITBesluit
start MIT verkenning, opname in MIT verkenningstabel VerkenningsrapportBesluit
opname project in MIT-planstudietabel, inzicht bieden in aangedragen problematiek
en oplossend vermogenProbleemomschrijving, beleidskader,
betrokken partijen, tijdshorizon, politiek-bestuurlijk draagvlak, effectiviteit
oplossingsalternatieven voor interne en externe veiligheid ten opzichte van
het nulalternatief, kengetallen, netwerkanalyse vervoer gevaarlijke stoffen
in de regio, kosten baten analyse alternatieven Besluit planstudie/of besluit GS, B&WAfweging tussen alternatieven, erkenning problematiekRandvoorwaarden ten aanzien van veiligheidStartnotitieInzicht bieden
in voorgenomen activiteitenTe betrekken actoren
(bijv. hvd), info uit verkenning en voornemen voor (veiligheids)onderzoek Richtlijnen MERBiedt
kader voor effectonderzoek (Programma van Eisen onderzoek)Kwalitatieve en kwantitatieve veiligheidsanalyses; inzicht in veiligheidsconcept
en daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten en gevolgen.VeiligheidsconceptVastleggen uitgangspunten en randvoorwaarden veiligheid, veiligheidsdoelstellingen,
resterend risico's; Toedelen risico's en verantwoordelijkheden; Bepalen maatregelen
ontwerpGebruik, basisontwerp, keuzescenario's,
methodiek en uitgangspunten kwantitatieve risico analyse (verwachtingswaarde,
groepsrisico, plaatsgebonden risico), kwalitatieve risico analyse, met aandacht
voor risico's waarop systeem niet ontworpen wordt (resterend risico), check
op veiligheidseisen, vergelijking met het veiligheidsconcept van alternatieven,
waaronder bij voorkeur een alternatief zonder tunnel.Advies expertgroepInhoudelijke
toets veiligheidsconcept–Trajectnota/MER en/of
 voorbereiding wijzigen bestemmingsplan en Streekplan (structuurvisie)Basis voor standpunt.Veiligheidsconcept,
scenario's, veiligheidsmaatregelen, veiligheidscriteria, veiligheidsrisico's,
interne en externe veiligheidseffecten als onderdeel van de afweging van alternatieven.Basis voor planologisch besluit. Veiligheidsconcept, scenario's, veiligheidsmaatregelen, veiligheidscriteria,
veiligheidsrisico's, interne en externe veiligheidseffecten als onderdeel
van de afweging van alternatieven.KabinetsstandpuntUitspraak
over vervolg project; veelal uitspraak over voorkeurstracéOverwegingen keuze, incl. veiligheid en evt. bijzonderheden
mbt veiligheid tbv nadere uitwerking Ontwerp tracébesluit en/of 
voorbereiding wijzigen bestemmingsplan en streekplan (structuurvisie)Integrale afweging, planologisch besluit, gedetailleerde
uitwerking van één alternatief; beoordelingskader bieden voor
verkrijgen vergunningen in vervolgtraject.Ruimtebeslag,
randvoorwaarden ten aanzien van veiligheid, veiligheidsconcept, resterende
risico's, maatregelen en voorzieningen; voorwaarden ten aanzien van beheer
en hulpverlening.Tracébesluit en/of vaststellen
bestemmingsplan en streekplanVaststelling tracé,
kader voor aanvraag vergunningen ikv Woningwet, vrijstellingsbesluit en voorbereidingsbescherming
ikv WRO. Vaststelling ruimtebeslag en uitwerking
veiligheidsconcept in termen van maatregelen. START FASE 2, fase voorafgaand
aan de bouw Technische en procedurele Uitwerking, Safety caseOntwerpConcretisering
veiligheidsdoelstellingen, technische veiligheidsvoorzieningen, actualisering
risico analyse, check op veiligheidsconcept Aanvraag bouwvergunningOpstellen aanvraagPresenteren ontwerp dat voldoet
aan Bouwbesluit, gebruiksbesluit voor tunnels, veiligheidsconcept, Arbowet
en voorwaarden ingebracht in de fase voorafgaand aan het ontwerpAdvies expertgroepInhoudelijke
toets aanvraag–Bouwvergunning, gebaseerd op Bouwbesluit en gebruiksbesluit
voor tunnels–– Besluit start bouw/ uitvoeringsbesluit.–– START FASE 3, fase voorafgaand
aan de gebruiksfase Veiligheidsbeheerssysteem, BeheersorganisatieBorgen veiligheid in gebruiksfaseDetaillering maatregelen, veiligheidsbeheerssysteem met aandacht voor verkeersmanagementplan,
vervoerdersplan, instandhoudingsplan, onderhoudsplan, monitoring gebruik en
incidenten Procedure vervoerderTaken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vervoerder vastleggen– Calamiteiten- en (eventueel) rampbestrijdingsplan Taken bij incidentscenario's,
oefenplanMonitoringsplan gebruik en onderhoudsplanMonitoring van gebruik en incidenten organiseren; leren
van incidenten– Procedure ingebruikname–– Aanvraag verlenen gebruiksvergunning–Update eerdere aanvraag, aantonen
dat voldaan is aan een Besluit gebruikseisen voor tunnels en eerder gestelde
aanvullende voorwaarden Advies expertgroepInhoudelijke
toets aanvraag Gebruiksvergunning– GebruiksvergunningToets
op gebruiksbesluit voor tunnels en eerder vastgestelde voorwaarden; Toets
op veiligheidsstrategie tijdens onderhoud en arbeidshygiënische strategie. – Vergunning InfratoelatingToets op verkeersveilig gebruik START FASE 4: GebruiksfasePeriodiek inspectierapportHandhaving veiligheidsniveauVeiligheidsdossier,
veiligheidsbeheerssysteem(Eventueel) voorstel ingrijpende wijziging constructie
of gebruik–Terugkoppeling naar het veiligheidsconcept(Eventueel) nieuwe gebruiks- of bouwvergunning–Terugkoppeling naar
het veiligheidsconceptBronnen: Veiligheid in planproces (MAVIT 5), Tracé wet, Wet op
de Ruimtelijke Ordening (WRO), MIT verkenning nieuwe stijl, Veiligheidsconcept
tunnels RW-73 (SAVE), Normen en procesafspraken voor veilige tunnels (Horvat)2.4 Oplossing 3: Een Besluit gebruikseisen voor tunnelsEen landelijke set van veiligheidseisen voor tunnels vormt een belangrijk
deel van de oplossing voor de in hoofdstuk 1 gesignaleerde problemen. In hoofdstuk
5 wordt nader ingegaan op de ontwikkeling van de veiligheidseisen.
Voor de verankering van veiligheidseisen is een landelijk Besluit gebruikseisen
voor tunnels noodzakelijk.Een Besluit gebruikseisen voor tunnels zal worden gebaseerd op de nieuwe
Woningwet die de huidige Woningwet zal gaan vervangen. Deze nieuwe regelgeving
zal naar verwachting in werking treden in 2006. Het betreft een landelijke
regeling van gebruikseisen, als beoordelingskader voor de gemeente. Bij het
verlenen van de gebruiksvergunning beoordeelt de gemeente of de aanvraag voldoet
aan het Besluit en de in de bouwvergunning vastgelegde afspraken.Een tunnel kan in verschillende gemeenten liggen. In het Besluit indieningvereisten
aanvraag bouwvergunning is voorgeschreven dat de bouwvergunning wordt aangevraagd
in de gemeente waarin de tunnel geheel of in hoofdzaak zal zijn gelegen. Voor
de gebruiksvergunning wordt hetzelfde geregeld. Bij de advisering door de
hulpverleningsdiensten wordt gebruik gemaakt van de in de betreffende regio('s)
aanwezige expertise.2.5 Oplossing 4: Nieuwe taken voor vier actorenDe initiatiefnemer krijgt als aanvullende taken:– Het creëren en onderhouden van het veiligheidsdossier. Deze
verantwoordelijkheid wordt in de derde fase, voorafgaand aan de gebruiksfase,
overgenomen door de eigenaar (tunnelbeheerder);– Het maken en vastleggen van afspraken over en met te betrekken
partijen;– Het bepalen van het veiligheidsconcept.Het bevoegd gezag krijgt als aanvullende taken:– Het zonodig aanvullen van bij het ontwerp te hanteren ongevalscenario's;– Het mede bepalen van het veiligheidsconcept;– Het beoordelen van het ontwerp op basis van het landelijk gebruiksbesluit
voor tunnels;– Het verlenen van een gebruiksvergunning voor tunnels;– Het handhaven van de veiligheidseisen en -voorwaarden.De eigenaar krijgt als aanvullende taken:– Het opzetten van de beheersorganisatie volgens de gestelde eisen
en het opstellen en uitvoeren van het veiligheidsbeheerssysteem;– Het onderhouden van het veiligheidsdossier vanaf fase 3, voorafgaand
aan de gebruiksfase, wanneer het door de initiatiefnemer wordt overgedragen.De Inspecties krijgen als aanvullende taken:– Toezicht op het veiligheidsdossier;– Beoordeling en toezicht IVW op het verkeersveilig gebruik van
wegtunnels;– Infratoelating IVW voor wegtunnels.De IVW heeft bovenstaande, bij wet vastgelegde, taken al bij railinfrastructuur.
Teneinde overlap van taken en bevoegdheden te voorkomen, neemt de gemeente
kennis van het bindend advies over het verkeersveilig gebruik en toetst voor
het overige op een Besluit gebruikseisen voor tunnels en de eerder bij de
bouwvergunning vastgestelde voorwaarden.2.6 Oplossing 5: Nieuwe functiesBij de uitvoering van de taken in het stappenplan zijn twee nieuwe functies
nodig: die van de expertgroep en, op grond van het voorstel voor een EU-richtlijn
voor wegtunnels, die van de veiligheidsbeambte.De expertgroepHet bevoegde gezag is verplicht, voorafgaand aan de drie beslismomenten
(Tracébesluit of ontwerpbesluit, bouwvergunning en gebruiksvergunning),
een zwaarwegend maar niet bindend advies in te winnen bij een onafhankelijke
expertgroep. Het gaat om de vaststelling van het veiligheidsconcept, om de
verlening van de bouwvergunning en om de verlening van de gebruiksvergunning.
Er is gekozen voor een verplicht advies door een expertgroep om voldoende
relevante kennis bij de besluiten te waarborgen. De expertgroep adviseert
bovendien over de noodzaak van een Rampbestrijdingsplan en toets aan het veiligheidsconcept.In de eerste fase ligt de toegevoegde waarde van de expertgroep vooral
in het advies over de complexe integrale veiligheidskeuzes zoals het veiligheidsconcept
en de scenario's. Voor de inhoudelijke beoordeling is veel specialistische
kennis noodzakelijk. In de tweede fase kan de expertgroep beoordelen of voldaan
wordt aan de veiligheidseisen en of er passende maatregelen worden geëist.
Ook is hun oordeel van belang bij het vraagstuk of het gelijkwaardigheidbeginsel
goed is toegepast. De gemeente is het bevoegde gezag dat de bouwvergunning
verleent en beslist over de vraag of met de door de initiatiefnemer voorgestelde
maatregelen is voldaan aan de wettelijke gebruikseisen wat leidt tot afgifte
van de gebruiksvergunning. De verwachting is dat de autoriteit van de expertgroep
ertoe leidt dat de initiatiefnemer en het bevoegd gezag slechts op goede gronden
afwijken van het advies.Ten behoeve van de expertgroep wordt een bestand van beschikbare leden
samengesteld. Er wordt een vaste secretaris benoemd. Per project wordt uit
dit bestand een expertgroep geactiveerd namens de Ministers van V&W, BZK
en VROM. Om de onafhankelijkheid van de expertgroep en de balans tussen kosten,
bouwbelangen en veiligheidsbelangen daarbinnen te garanderen, bestaat deze
uit een onafhankelijk voorzitter, de secretaris, twee leden vanuit de hulpverleningsdiensten,
twee leden vanuit de uitvoeringsdiensten op het gebied van de tunnelbouw en
twee deskundigen vanuit wetenschap en/of consultancy. De diensten kunnen voorstellen
doen voor leden. De leden nemen zitting op persoonlijke titel en zijn geen
verantwoording verschuldigd aan de dienst waaruit zij zijn geleend. Zij zijn
niet direct bij het project waarover ze adviseren betrokken. Hoewel het advies
van de expertgroep bij voorkeur unaniem is, heeft ieder lid het recht uiteindelijk
een minderheidsstandpunt in te nemen.De verwachting is dat de instelling van de expertgroep zal leiden tot
een bredere spreiding van kennis, tot kennisuitwisseling en tot verdere kennisontwikkeling.
De bestaande kennisinstituten zullen hierbij van belang blijven.De veiligheidsbeambteHet voorstel voor een EU-richtlijn voor wegtunnels schrijft voor de betreffende
tunnels voor dat de tunneleigenaar een veiligheidsbeambte aanstelt die de
supervisie voert over alle preventieve maatregelen en veiligheidsmaatregelen
om de veiligheid van gebruikers en tunnelpersoneel te verzekeren. De veiligheidsbeambte
wordt onder andere betrokken bij het aanvalsplan van de hulpverleningsdiensten
en bij de inspectie van tunnels. Hij zal er bijvoorbeeld op toezien dat regelmatig
oefeningen plaatsvinden. De veiligheidsbeambte kan verantwoordelijk zijn voor
meerdere tunnels in de regio of in een traject. Op grond van
doelmatigheidsoverwegingen zal zoveel mogelijk van deze mogelijkheid gebruik
worden gemaakt.3 BEHOUD VAN HET VEILIGHEIDSNIVEAU IN DE GEBRUIKSFASE3.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingEen systematische handhaving van het gerealiseerde veiligheidsniveau in
de gebruiksfase ontbreekt. Beheersorganisaties en hulpverleners zijn onvoldoende
voorbereid op een incident.ProbleemanalyseHet behoud van het veiligheidsniveau waarop de tunnel is ontworpen en
gebouwd, blijkt in de beheersfase problematisch. Tal van organisatorische,
installatietechnische en gebruikswijzigingen doen zich in de loop der tijd
voor zonder dat voldoende waarborgen zijn ingebouwd om het veiligheidsniveau
te behouden. In de huidige praktijk ontbreekt een regelmatige toets van de
veiligheid van de tunnel in de gebruiksfase. Enerzijds ontbreekt het de gemeente
veelal aan instrumenten om te toetsen of de tunnel veilig wordt gebruikt;
zo ontbreekt een eenduidige normstelling en is slechts in een enkel geval
een gebruiksvergunning voor de tunnel afgegeven. Anderzijds beschikken de
eigenaren van de tunnel veelal niet over een integraal systeem van zelftoetsing.De beheerder heeft een eigen verantwoordelijkheid voor de veiligheid in
de tunnel, bijvoorbeeld door te zorgen voor een beheersorganisatie. Hoewel
de meeste (rijks-)tunnels beschikken over een calamiteitenplan is er formeel
niets geregeld en wordt een goede voorbereiding op incidenten te veel aan
de beheerder overgelaten.Gemeenten zijn verplicht voor risicovolle objecten een rampbestrijdingsplan
op te stellen. Een tunnel kan zo'n risicovol object zijn. Slechts enkele gemeenten
beschikken over een rampbestrijdingsplan voor hun tunnels.Wanneer er wel een calamiteitenplan of een rampbestrijdingsplan bestaat,
wordt hiermee onvoldoende geoefend, zodat niet kan worden getoetst of het
plan adequaat is en of de beheers- en hulpverleningsorganisatie in staat zijn
in het geval van een incident adequaat op te treden.DoelstellingMet de beleidsnota Tunnelveiligheid wordt ingezet op het behoud van het
gerealiseerde veiligheidsniveau in de gebruiksfase en op een goede voorbereiding
van beheersorganisaties en hulpverleningsdiensten op incidenten.OplossingenDe volgende oplossingen dragen bij aan het behoud van het eerder vastgestelde
veiligheidsniveau:– Voor elke tunnel dient een veiligheidsbeheerssysteem operationeel
te zijn (oplossing 6);– De expertgroep adviseert over het opstellen van een rampbestrijdingsplan
(oplossing 7);– Handhaving en toezicht in de gebruiksfase worden versterkt (oplossing
8).3.2 Oplossing 6: VeiligheidsbeheerssysteemDe tunnelbeheerder is verantwoordelijk voor de organisatie van het tunnelbeheer
en de afstemming hiervan met de hulpverleningsdiensten en andere partijen,
zoals bijvoorbeeld aannemers voor het onderhoud of de vervoerder. De tunnelbeheerder
is hiernaast verantwoordelijk voor een adequate verkeersleiding en voor de
planning van instandhoudingsactiviteiten.In het veiligheidsbeheerssysteem zijn de volgende onderdelen uitgewerkt:VerkeersmanagementplanIn het verkeersmanagementplan wordt uitgewerkt op welke wijze de verkeersleiding
een vlotte en veilige verkeersafwikkeling realiseert, hoe het verkeer om te
leiden in geval van groot onderhoud, en hoe te handelen in geval van incidenten.
In dit plan zijn ook de eisen opgenomen die aan het personeel van de verkeersleiding
worden gesteld.VervoerdersplanHet plan voorziet in de kwalificaties voor het personeel dat in dienst
is van de vervoerder, alsmede in de kwalificaties voor veilig rollend materieel.
Ten behoeve van de toelating wordt het vervoerdersplan getoetst door IVW (en
leidt tot een veiligheidsattest conform de huidige regelgeving). In het plan
is ook aangegeven welke aanwijzingen aan het personeel van de vervoerder gegeven
zijn over hoe te handelen bij incidenten in tunnels.InstandhoudingsplanHet instandhoudingsplan voorziet in de doorlopende instandhouding van
het veiligheidsniveau van de tunnel en de installaties. Hierin zijn opgenomen
de aard, frequentie en omvang van (interne) inspectie- en instandhoudingwerkzaamheden.
In dit plan zijn ook de voorwaarden opgenomen voor de uitvoering van werkzaamheden,
de urgentie aangegeven van het herstel van storingen en de criteria voor het
sluiten van de tunnel.OnderhoudsplanIn het onderhoudsplan is uitgewerkt hoe onderhoudsmedewerkers veilig in
de tunnel kunnen werken. Beheerders zijn verplicht een Risico-Inventarisatie
en -Evaluatie (RI&E) uit te voeren voor de werkzaamheden uitgevoerd door
de eigen en ingehuurde medewerkers op basis van de Arbeidsomstandighedenwet
1998.Monitoring van het gebruik en incidentregistratie en -evaluatieMonitoring van het gebruik vindt plaats op het type en de omvang van de
vervoersstromen inclusief het vervoer van gevaarlijke stoffen. De tunnelbeheerder
zorgt hiernaast voor een adequate incidentadministratie en rapportage en implementeert
de lessen, getrokken uit incidenten of bijna-incidenten, binnen de organisatie.CalamiteitenplanEen calamiteitenplan beschrijft het geheel van alle te treffen maatregelen
bij een calamiteit, inclusief een heldere verdeling van verantwoordelijkheden.
De tunnelbeheerder is verantwoordelijk voor het opstellen ervan in overleg
met de hulpverleningsdiensten. In het kader van het project Landelijk Tunnel
Overleg Rampen en Ongevallen (LTORO) is door alle betrokken partijen gezamenlijk
een model calamiteitenplan voor wegtunnels opgesteld. Prorail en de hulpverleningsdiensten
zijn vanaf begin 2003 bezig met het bijstellen van het calamiteitenplan voor
spoor, niet specifiek voor tunnels.3.3 Oplossing 7: RampbestrijdingsplanDe gemeente kan op grond van de inschatting van een realistisch scenario
met een voorzienbare ramp of een zwaar ongeval, besluiten tot het opstellen
van een rampbestrijdingsplan. Tot dusver wordt dit instrument slechts bij
een enkele tunnel toegepast. Beoogd wordt rampbestrijdingsplannen op te stellen
voor al die gevallen waarvoor een ramp of zwaar ongeval is te voorzien. In
een aantal regio's zijn hier inmiddels criteria voor ontwikkeld. De expertgroep
zal op basis hiervan de gemeente adviseren.3.4 Oplossing 8: Toezicht en handhavingHet houden van toezicht en het handhavend optreden zijn essentieel voor
het behoud van het veiligheidsniveau. Voor de effectiviteit van het toezicht
is het van belang dat de toezichthoudende bevoegdheden op een aantal plaatsen
versterkt worden.Aan het einde van de eerste fase zijn in het veiligheidsconcept keuzen
gemaakt over het beoogd gebruik en over scenario's. De documenten waarin deze
keuzen worden vastgelegd dienen ter tussentijdse beoordeling te worden voorgelegd
aan de relevante toezichthouders waaronder de IVW. De toezichthouder zendt
het oordeel ter kennisname naar de initiatiefnemer.In de tweede fase (tijdens het ontwerp) zijn er voldoende mogelijkheden
om handelen conform de eerder gemaakte keuzes van beide fases af te dwingen.
Wanneer in het ontwerp wordt afgeweken van deze keuzen, kan dit consequenties
hebben voor de afgifte van de bouwvergunning. Aan het einde van de tweede
fase wordt een bouwvergunning afgegeven voor de tunnel. De gemeente houdt
toezicht op de naleving van de bouwvergunning.Voor de handhaving van de gebruiksvergunning is de gemeente verantwoordelijk.
De inspecties zien via tweedelijns toezicht toe op het functioneren van gemeenten
in deze. Het is de verantwoordelijkheid van de beheerder van de tunnel de
gemeente op de hoogte te stellen van ontwikkelingen waardoor de tunnel mogelijk
niet meer voldoet aan de voorwaarden waaronder de vergunning is afgegeven.De VROM-Inspectie (VI) en de provincie houden toezicht op de gemeente
met betrekking tot respectievelijk het naleven van de bouwregelgeving en de
voorbereiding op de rampbestrijding. De overige inspectiediensten, zoals IVW,
de Inspectie Gezondheidszorg (IGZ) en de Arbeidsinspectie (AI) houden toezicht
op de initiatiefnemer/eigenaar, de bouwer en de beheerder. Voorafgaand aan
het verlenen van de gebruiksvergunning wordt aan de hand van het veiligheidsdossier
door de toezichthouder (IVW) goedkeuring verleend inzake het verkeersveilig
gebruik.Ten behoeve van de verlenging van de goedkeuring zal tenminste eenmaal
per vier jaar, in aanvulling op de gemeentelijke toezichttaak onderzocht worden
of de tunnel nog voldoet aan alle veiligheidsvoorwaarden. IVW coördineert
dit onderzoek. De inspecties stellen zowel de betrokken ministers als de betrokken
gemeenten en de betrokken eigenaars/beheerders op de hoogte van de resultaten
van het onderzoek. Bij een voornemen tot ingrijpende wijziging van het gebruik
of de constructie moet in het stappenplan teruggegaan worden naar de uitgangspunten
van het veiligheidsconcept of, in het geval van spoortunnels, het IVP.4 BEVORDEREN VAN VEILIG GEDRAG VAN DE TUNNELGEBRUIKER4.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingVoor de tunnelgebruiker is onvoldoende duidelijk hoe zich te gedragen
in tunnels om een ongeval te voorkomen, om de ernst van een ongeval te beperken
en hoe te handelen wanneer zich een incident in een tunnel voordoet.ProbleemanalyseIn een tunnel is de kans op escalatie van een incident groter dan buiten
een tunnel. Bij het overgrote deel van de zwaardere incidenten in wegtunnels
is zwaar verkeer betrokken. Bij het ontstaan van ongevallen en de escalatie
daarvan speelt de tunnelgebruiker een belangrijke rol.De tunnelgebruiker weet doorgaans onvoldoende hoe hij zich veilig moet
gedragen. Dat wil zeggen dat de tunnelgebruiker zich onvoldoende bewust is
hoe hij een ongeval kan voorkomen, hoe hij de gevolgen van een ongeval kan
beperken en hoe hij moet handelen bij een ernstig ongeval waarbij vluchten
of evacuatie aan de orde is. In het geval zich een ongeval in een spoortunnel
voordoet, blijkt de trein- of metroreiziger eveneens onvoldoende op de hoogte
te zijn van het gewenste vlucht- of evacuatiegedrag.Ervaringen bij tunnelincidenten, bijna-incidenten en oefeningen wijzen
uit dat het gedrag van de tunnelgebruiker in het geval van een incident verbetering
behoeft. Een juist vluchtgedrag kan escalatie van het incident voorkomen en
vele slachtoffers besparen.Bovendien zijn de mogelijkheden van hulpverlening in een tunnel beperkter
dan daarbuiten. Hulpverleningsdiensten hebben in dit soort ondergrondse, meer
complexe situaties meer tijd nodig om ter plekke operationeel zijn. De eisen
die aan de zelfredzaamheid van de gebruiker worden gesteld, zijn derhalve
groter dan in een bovengrondse situatie.Op basis van deze analyse vraagt opleiding en scholing van treinpersoneel
en beroepschauffeurs over de weg, kennis over gewenst gedrag, (organisatie
van) communicatie en het functioneren van communicatievoorzieningen aandacht.DoelstellingBevorderen van veilig gedrag van tunnelgebruikers waardoor het aantal
ongevallen en slachtoffers tot een minimum beperkt blijft.OplossingenDe doelstelling wordt gerealiseerd door adequate communicatie naar tunnelgebruikers
en door een betere opleiding en scholing van beroepspersoneel (oplossing 9).4.2 Oplossing 9: Communicatie, opleiding en scholingInleidingNa overleg met diverse maatschappelijke- en adviesorganisaties zoals de
ANWB, TNO en de hulpverleningsdiensten zijn begin 2003 aanbevelingen opgesteld
voor maatregelen ten behoeve van veiliger gedrag in tunnels. De aanbevelingen
richten zich op de beïnvloeding van het gedrag van gebruikers van weg-
en spoortunnels door voorlichting en opleiding. Daarbij wordt onderscheid
gemaakt tussen gedrag dat bijdraagt aan het voorkomen van ongevallen, gedrag
dat bijdraagt aan het beperken van escalatie van ongevallen en zelfredzaamheid
van slachtoffers bij een (zwaar) ongeval of ramp. Gedrag van
mensen wordt veroorzaakt door de situatie waarin ze verkeren en uiteraard
door kenmerken van de persoon zelf. Daarnaast is regelgeving van invloed op
de situatie, op kennis, vaardigheden en attitude van personen en daarmee indirect
op het gedrag van mensen. Op grond van deze analyse worden de volgende aanbevelingen
gedaan:Communicatie over gewenst gedrag in tunnelsDoor het geven van voorlichting wordt een eenduidige boodschap verspreid
die is gericht op het juiste gedrag bij het naderen van en het rijden door
tunnels, met name in gevallen van filevorming, incidenten, ongevallen en brand.De door de EU uitgegeven leaflet voor wegtunnels wordt als uitgangspunt
gehanteerd voor gewenst gedrag. Waar mogelijk zullen in samenwerking met belanghebbende
koepelorganisaties voorlichtingcampagnes over veiligheid in tunnels worden
georganiseerd. Te denken valt hierbij aan het verspreiden van de EU-leaflet
en het aanbrengen van veiligheidsboodschappen in spoor- en wegvoertuigen.
Bij het geven van voorlichting ligt de prioriteit bij gedrag ter voorkoming
van ongevallen en op gedrag bij verkeersopstoppingen in tunnels.Van massamediale communicatie gericht op het beperken van de gevolgen
van een ongeval en op zelfredzaamheid wordt afgezien. De effecten van grootschalige
communicatie door middel van massamediale overheidscampagnes over de risico's
in tunnels zijn beperkt en niet kosteneffectief. De kans dat mensen met een
ongeval in een tunnel worden geconfronteerd is klein en dat maakt ze niet
ontvankelijk voor communicatie over gewenst gedrag.Communicatie op het moment en op de plaats van calamiteitInformatie over hoe de tunnelgebruiker het best kan handelen in gevallen
van pech of ernstigere situaties dient bij voorkeur zo dicht mogelijk bij
het moment en bij de plaats van het ongeval of het incident te worden gecommuniceerd.
Voorbeeld is de instructie van de tunneloperator via de intercom van de tunnel.Nieuwe systemen, die de communicatiemogelijkheden met treinpersoneel en
hulpverleningsdiensten verbeteren, worden geïnstalleerd. Daarbij wordt
aanbevolen de communicatie in railvoertuigen en in tunnels in geval van calamiteiten
zeker te stellen. Hierdoor worden de veiligheidsinstructies verstaanbaar voor
tunnelgebruikers en voor hulpverleningsdiensten. Standaardinstructies en protocollen
voor tunneloperators enbeheerders worden waar nodig bijgesteld en zullen worden
uitgedragen door opleiding, nascholing en oefening. Onderdeel daarvan vormt
een eenduidige instructie voor het handelen door het personeel in noodsituaties.
Daarnaast wordt aanbevolen om de werkprocessen van tunnelbeheerders in operatorruimten
te certificeren, zodat ze zijn toegerust op verwerking van een overflow aan
informatie in situaties van calamiteit.Tenslotte wordt aanbevolen nader onderzoek te verrichten naar de vraag
hoe de zelfredzaamheid in met name railtunnels met communicatie optimaal ondersteund
kan worden. Uit oefeningen in weg- en spoortunnels is gebleken dat de evacuatie
van zelfredzame personen sterk kan worden verbeterd door het geven van aanwijzingen
en het beïnvloeden van gedragingen tijdens ongevallen.Opleiding en scholing van beroepspersoneelBeroepspersoneel in trein en metro kan een belangrijke rol vervullen bij
calamiteiten. Dat geldt eveneens voor chauffeurs van vrachtauto's en bussen.
Aanbevolen wordt specifieke tunnelveiligheidseisen voor rijexamens, beroepsopleidingen
en (bij)scholing voor beroepschauffeurs te stellen bij de implementatie
van EU-richtlijn 2003/59 (september 2003) betreffende de vakbekwaamheid en
de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en
personenvervoer over de weg bestemde voertuigen.5 ONTWIKKELING VEILIGHEIDSEISEN5.1 BeleidsdoelstellingProbleemstellingEen algemeen erkend normenkader voor het veiligheidsniveau in tunnels
ontbreekt. Bestaande interne veiligheidsrichtlijnen zijn niet meer toereikend
voor de steeds langer en complexer wordende tunnelprojecten. Het instrumentarium
voor toezicht en handhaving schiet tekort. Ook internationaal worden veiligheidseisen
voor weg- en spoortunnels ontwikkeld. Aansluiting bij die ontwikkeling is
noodzakelijk..ProbleemanalyseDe veiligheidsmaatregelen in de Nederlandse tunnels lopen uiteen. Elke
tunnel vraagt in zekere mate om maatwerk. Bij de bouw van nieuwe tunnels wordt
gebruik gemaakt van de laatste inzichten op veiligheidsgebied. In de afgelopen
tien jaar zijn langere en complexere tunnels gebouwd. Hierbij is soms gebruik
gemaakt van nieuwe boortechnieken. En er zijn veel ambitieuze plannen gerealiseerd
of in behandeling, waarbij tunnels of overkappingen deel uitmaken van projecten
van meervoudig ruimtegebruik. Bestaande interne veiligheidsrichtlijnen voor
de aanleg van meer traditionele tunnels blijken voor deze meer complexe tunnels
niet meer te voldoen.Tussen de initiatiefnemers en het bevoegd gezag (gemeente, geadviseerd
door de hulpverleningsdiensten) blijken er keer op keer verschillen van mening
te bestaan over het te bereiken veiligheidsniveau voor de tunnels. De initiatiefnemer
beziet de mogelijke maatregelen primair in het licht van het voorkomen van
incidenten. De kosten spelen voor de initiatiefnemer een belangrijke rol.
De insteek van de hulpverleningsdiensten en van de gemeente is onder andere
het bevorderen van mogelijkheden voor zelfredding en hulpverlening wanneer
zich toch een incident voordoet. Wanneer de gemeente zelf initiatiefnemer
is spelen kosten minder een rol.BeleidsdoelstellingHet beleidsdoel is tweeledig. Enerzijds gaat het om afspraken over de
methodiek om te komen tot het gewenste veiligheidsniveau per tunnel. Anderzijds
is het doel landelijke veiligheidseisen voor tunnels vast te leggen, zowel
voor het ontwerp, voor het gebruik van de tunnel en voor de rampbestrijding.Oplossingsrichting voor het veiligheidsprocesDe methode die wordt gehanteerd om de veiligheid in beeld te brengen en
te komen tot een maatschappelijk aanvaardbaar veiligheidsniveau wordt toegepast
zodra een van de oplossingen voor een vervoerprobleem of een ruimtelijke ordeningsprobleem
een tunnel is. Bij de vaststelling van het Tracébesluit of een ander
ontwerpbesluit (door gemeente, provincie of private partijen) zijn de scenarioanalyse
en de risicoanalyse elkaar aanvullende methodieken om de veiligheid in beeld
te brengen.Iedere tunnel vraagt om toegesneden maatregelen voor de veiligheid, afhankelijk
van bijvoorbeeld de modaliteit, het schetsontwerp, het gebruik en de ligging
van de tunnel in zijn omgeving. Nieuwe technologische ontwikkelingen moeten
toegepast kunnen worden. Er moet ruimte zijn om in een gegeven
situatie een set van veiligheidsmaatregelen samen te stellen, die voor de
betreffende tunnel het meest effectief is om het gewenste veiligheidsniveau
te realiseren. Vandaar dat de veiligheidseisen niet zullen worden geformuleerd
in termen van maatregelen maar in termen van doelvoorschriften (functionele
eisen en prestatie-eisen).In paragraaf 5.2 wordt de methode voor het vaststellen van het veiligheidsniveau
beschreven. In paragraaf 5.3 wordt aangegeven wat de procesbenadering
concreet inhoudt voor de beslismomenten in het stappenplan waarbij het veiligheidsniveau
aan de orde is.Oplossingsrichting voor het vaststellen van veiligheidseisenEen aantal veiligheidseisen is al in bestaande regelgeving opgenomen.
Zo is in het Bouwbesluit 2003 een aantal technische ontwerpeisen opgenomen.
In het nog op te stellen gebruikbesluit voor tunnels worden eisen gesteld
aan de veiligheidsorganisatie en aan het gebruik en het beheer. Ook ten behoeve
van de mogelijkheden van zelfredding en hulpverlening worden veiligheidseisen
ontwikkeld. Tenslotte moet ook uitvoering worden gegeven aan veiligheidseisen
die momenteel in Europees verband voor wegtunnels en spoortunnels ontwikkeld
worden.In paragraaf 5.4 wordt de tussenbalans opgemaakt en worden de stappen
geschetst die nog nodig zijn om tot een maatschappelijk verantwoorde set van
veiligheidseisen te komen.5.2 Methode voor het vaststellen van het veiligheidsniveauVoor het bepalen van het veiligheidsniveau van een tunnel zijn op dit
moment twee elkaar aanvullende methodieken gangbaar: de risicoanalyse en de
scenarioanalyse. Beide methodieken bieden informatie voor besluiten over het
te accepteren veiligheidsniveau.Figuur 5.1: Methodiek voor een veilige tunnelIndien met maatregelen niet aan de eisen voldaan kan worden, zal teruggegaan
moeten worden naar de fase voorafgaand aan het ontwerp. Het gebruik en het
daaraan gekoppelde basisontwerp zal dan heroverwogen moeten worden.RisicoanalyseDe risicoanalyse gaat uit van kansen op een ongeval en de daarbij behorende
gevolgen. Aan de hand van een risicoanalyse wordt een zeer groot aantal ongevalscenario's
doorgerekend op kansen en daaraan gekoppelde gevolgen. De resultaten van deze
analyse zijn uit te drukken in risicomaten, zoals een plaatsgebonden of individueel
risico en een groepsrisico (lokaal dan wel gebiedsgericht). Deze benadering
wordt al decennia in het externe veiligheidsbeleid toegepast. De risicoanalyse
geeft inzicht in de invloed van maatregelen.ScenarioanalyseBij de scenarioanalyse wordt gekeken naar mogelijke ongevalbeelden en
daaraan gekoppelde beschrijvingen van de processen van zelfredding en hulpverlening.
De scenario's geven inzicht in de invloed op de veiligheid van de afzonderlijke
technische en organisatorische maatregelen. Daarnaast geven de scenario's
inzicht in de interactie tussen maatregelen voor zowel de tunneltechnische
aspecten als voor de veiligheidsorganisatie.De risicoanalyse richt zich met voornamelijk op het totaalbeeld van de
waarschijnlijkheid van ongevallen, hun gevolgen en de bijdrage door de ongevallen
afzonderlijk aan het totaalbeeld. De scenario analyse richt zich meer op de
ongevalsontwikkeling en de relatie tussen de opeenvolgende stadia in die ontwikkeling.Met deze beleidsnota wordt ingezet op een methode om het veiligheidsniveau
in beeld te brengen waarin de risicoanalyse en de scenarioanalyse als gelijkwaardige
en elkaar aanvullende methodieken zijn opgenomen en waarin duidelijk wordt
op welke beslismomenten in welke informatiebehoefte moet zijn voorzien.5.3 Koppeling van het stappenplan en de methodiekUitgaande van het stappenplan is er een aantal documenten en beslismomenten
waarin veiligheidseisen aan de orde zijn.START FASE 1, fase voorafgaand aan het ontwerpHet eerste beslismoment betreft het bepalen van het gebruik van de tunnel
bij de keuze uit de oplossingsvarianten. De constatering van een verkeerskundig
of een ruimtelijke ordeningsprobleem heeft al plaatsgevonden en er is een
aantal mogelijke oplossingsalternatieven geselecteerd, waarvan een tunnel
er één is.Teneinde de bestaande situatie (het nulalternatief) goed te kunnen vergelijken
met de oplossingsalternatieven moeten in dit stadium de veiligheidsconsequenties
voor het tracé en voor de omgeving, al dan niet met een tunnel, in
beeld worden gebracht. Op basis van kengetallen en enkele grove aannames voor
de meest relevante scenario's moet veiligheidsinformatie worden aangedragen
voor de keuze uit de oplossingsalternatieven.Het gebruik van de tunnel respectievelijk van de bovengelegen verbindingen
is sterk bepalend voor het kunnen optreden van scenario's en voor de basisontwerpen
voor de infrastructuur. De afweging van alle belangen vindt plaats aan de
hand van een maatschappelijke kosten baten analyse.Het tweede beslismoment betreft de vaststelling van het tracéof
projectbesluit. Op dat moment is er sprake van een veiligheidsconcept met
grove schetsen van het tunnelontwerp.De basisontwerpen, met een pakket aan maatregelen, zijn gebaseerd op ervaringen
bij eerdere ontwerpen van tunnels. Voor wegtunnels zijn deze basisontwerpen
gebaseerd op de interne Veiligheidsrichtlijn deel C Basismaatregelen (VRC)
van de Bouwdienst Rijkswaterstaat. Voor spoortunnels worden de basisontwerpen
op dit moment gebaseerd op de aanbevelingen van de overkoepelende spoorwegorganisaties
(UIC). De basisontwerpen benaderen het gewenste veiligheidsniveau, mede gebaseerd
op probabilistische en deterministische analyses in een aantal standaardsituaties.
De basisontwerpen worden in 2006 naar aanleiding van de EU-regelgeving voor
spoortunnels aangepast.In het kader van de trajectnota MER, het kabinetsstandpunt of het besluit
van GS of B&W in het geval van provinciale of gemeentelijke tunnels is
het van belang vooraf een aantal locatiegebonden en tunnelspecifieke omstandigheden
met behulp van enkele deterministische scenarioanalyses in beschouwing te
nemen. Eventuele aanvullende of alternatieve maatregelen worden tegelijk met
een risico analyse doorgerekend. Tenslotte moeten ook de globale kosten en
baten van eventuele alternatieve of aanvullende maatregelen in beeld worden
gebracht, voor zowel de bouw als de exploitatie van de tunnel. Bij de afweging
van alle belangen moet duidelijk worden of het voorgestelde veiligheidsconcept
voldoet aan de bij wet gestelde eisen en of partijen het eens worden over
aanvullende wensen en vragen inzake veiligheid van de tunnel en de directe
omgeving. Ook alle aanvullende bestuurlijke afspraken inclusief de kostenverdeling
tussen betrokken partijen worden vastgelegd.Om de kwaliteit van de scenarioanalyse te garanderen, wordt in de komende
jaren de Handreiking scenarioanalyse van het Centrum Ondergronds Bouwen verder
voltooid. Een inventarisatie van toegepaste scenario's van tunnelincidenten
is in 2001 door DHV opgesteld en kan als hulpmiddel dienen bij het selecteren
van locatiespecifieke scenario's.Voor de probabilistische analyse worden momenteel verschillende berekeningsmodellen
gebruikt; in 2004 moeten criteria voor certificering worden vastgesteld.START FASE 2, fase voorafgaand aan de bouwHet derde beslismoment betreft het verlenen van de bouwvergunning en de
gelijktijdige toets aan een Besluit gebruikseisen voor tunnels.Toets van het ontwerp aan eisen Bouwbesluit 2003 en
gebruiksbesluit voor tunnelsHet voorgestelde ontwerp van de tunnel wordt getoetst aan de veiligheidseisen.
Uit de analyse blijkt dat het niet mogelijk is bij een vooraf vastgesteld
scenario alle aanwezige personen te evacueren. Dit leidt bij de vergelijking
van het risicoprofiel van de tunnel met de indicatieve waarden voor het groepsrisico
tot een overschrijding. Door middel van de inzet van additionele maatregelen
wordt gepoogd het risicoprofiel binnen de gewenste bandbreedte te krijgen.
Maatregelen kunnen betrekking hebben op de oorzaak en de gevolgen van het
incident. Voorbeelden zijn grotere (tijds)afstanden tussen (metro-) voertuigen
resp. een betere aanduiding en het ruimer dimensioneren van vluchtroutes.
Hierna vindt opnieuw een toets aan de veiligheidseisen en het persoonsgebonden
en groepsrisico plaats. Deze cyclus wordt doorlopen tot het gewenste veiligheidsniveau
is bereikt.In deze fase wordt het ontwerp van de tunnel en de gebruikscondities steeds
gedetailleerder. Een aantal scenario's wordt verder uitgewerkt. De toets
voor de bouwvergunning bestaat in de eerste plaats uit de mate waarin voldaan
wordt aan de set van veiligheidseisen voor de bouw en het gebruik van de tunnel
en in de tweede plaats uit een vergelijking van het risicoprofiel van de tunnel
met de indicatieve waarden voor persoonsgebonden risico en groepsrisico. Specifieke
aandacht wordt besteed aan de veiligheidseisen voor de bouwfase, waaronder
ook eisen uit de Arbowet.START FASE 3, fase voorafgaand aan de gebruiksfaseBij de aanvraag tot het verlenen van de gebruiksvergunning, de verlening
van de gebruiksvergunning en de ingebruikstelling van de tunnel komen geen
nieuwe veiligheidselementen aan de orde, omdat deze in het voortraject al
voldoende behoren te zijn ingebracht. Alle directe betrokken partijen zijn
verantwoordelijk voor deze tijdige inbreng.5.4 De ontwikkeling van veiligheidseisenUitgangspuntenIn de afgelopen drie jaar is er uitgebreid onderzoek gedaan naar veiligheidseisen
voor tunnels. Er waren drie vertrekpunten voor dit onderzoek:– In het Bouwbesluit 2003 wordt onderscheid gemaakt tussen functionele
eisen en prestatie-eisen. De functionele eisen hebben een iets hoger abstractieniveau
en neigen in de formulering soms naar veiligheidsdoelstellingen. De prestatie-eisen
zijn vaak gedetailleerder en beter toetsbaar; soms zijn ze bijna tot op het
niveau van maatregelen vastgelegd. Het Bouwbesluit 2003 richt zich primair
op gebouwen.– In de literatuur over de zelfredzaamheid en hulpverlening wordt
veelal uitgegaan van een procesbenadering, waarbij de tijdsfactor een dominante
rol speelt. Per processtap kunnen eisen aan de tunnel, aan de inrichting en
aan de veiligheidsorganisatie worden gesteld. In 2001 is in samenwerking tussen
SAVE en de Bouwdienst Rijkswaterstaat het proces van incidenten in tunnels
omschreven, alsmede de aangrijpingspunten om per processtap eisen te kunnen
stellen.– Er moet rekening gehouden worden met in Europees verband ontwikkelde
veiligheidseisen voor weg- en spoortunnels. In het voorstel voor een EU-richtlijn
voor wegtunnels zijn veiligheidseisen geformuleerd en is de rol en verantwoordelijkheid
van betrokken partijen in de integrale veiligheidsorganisatie vastgelegd.
De eisen gelden zowel voor nieuwe als voor bestaande wegtunnels, waarbij overgangstermijnen
zijn bepaald. De speelruimte wordt hier bepaald door uitzonderingsbepalingen.
In de voorbereiding van de Technische Specificatie voor spoortunnels lijkt
vooralsnog een veel groter onderscheid tussen bepalingen voor nieuwe versus
bestaande tunnels beoogd te worden. Bovendien is onderscheid gemaakt tussen
harde minimale veiligheidseisen en aanbevelingen.Stand van zaken veiligheidseisenEen viertal adviesbureaus heeft de afgelopen twee jaar onderzoek uitgevoerd,
begeleid door een groep van tunneldeskundigen, deskundigen op het gebied van
externe veiligheid en deskundigen vanuit de hulpverleningsdiensten. Aanvankelijk
heeft het onderzoek zich vooral geconcentreerd op het formuleren van een rudimentaire
set van veiligheidseisen. Deze eisen zijn bij een doorsnee van 12 nieuwe en
bestaande tunnels getoetst op toepasbaarheid en handhaafbaarheid, maar ook
op de vraag in hoeverre nieuwe en oudere tunnels aan deze eisen voldoen respectievelijk
welke aanpassingen daarvoor nodig zouden zijn. Op basis van de toets is besloten
een groot aantal veiligheidseisen verder uit te werken per modaliteit en type
vervoer.In september 2003 is de tussenbalans van het onderzoek opgemaakt. Bij
iedere veiligheidseis is bezien of er onderscheid wenselijk is per modaliteit
en type gebruik. De set van veiligheidseisen is voorgelegd aan de Bouwdienst
(wegtunnels), Prorail (spoortunnels) en aan de gemeenten Amsterdam en Rotterdam
(metro- en lightrailtunnels). Ook de mening van de hulpverleningsdiensten
is ingewonnen. Geconcludeerd is dat de ontwikkeling van het pakket veiligheidseisen
voor tunnelveiligheid zich in een vergevorderd stadium bevindt.Extra aandacht is nodig voor de formulering van de eisen op het gebied
van zelfredzaamheid en hulpverlening en voor de hoogte en de werkingssfeer
van de veiligheidseisen.Bij de afweging van veiligheidseisen spelen de kosten nadrukkelijk een
rol. De mogelijke kostenconsequenties van verschillende niveaus van veiligheidseisen
moeten dan ook in beeld worden gebracht.Naar het zich laat aanzien zal in de zomer van 2004 het resultaat van
dien aard zijn dat er sprake is van een pakket van eisen waarmee een voldoende
afgewogen en gedragen veiligheidsniveau, dat formeel kan worden vastgelegd,
naar buiten kan worden gebracht.Dit is nog op tijd om aan te kunnen sluiten bij de herziening van de bouwregelgeving
door VROM die in werking zal moeten treden in 2006. Voor zover veiligheidseisen
vertaald zijn in technische eisen aan het bouwwerk en passen bij een functionele
eis, kunnen ze opgenomen worden in het gewijzigde Bouwbesluit in 2006. Voor
zover veiligheidseisen vertaald zijn in concrete en toetsbare gebruikseisen,
kunnen deze opgenomen worden in een besluit gebruikseisen.6 JURIDISCHE VERANKERING VAN OPLOSSINGENIn de voorgaande hoofdstukken is aangegeven dat voor het implementeren
van de beleidsaanbevelingen op een aantal punten regelgeving nodig is. In
dit hoofdstuk worden de belangrijkste punten op een rij gezet.De nieuwe regelgeving voor tunnelveiligheid wordt zo veel mogelijk opgenomen
in bestaande wetten en algemene maatregelen van bestuur. Een nieuw wettelijk
kader (de Wet aanvullende regels tunnelveiligheid, de Wet ART) wordt opgesteld
voor díe beleidsaanbevelingen waarvoor nog geen wettelijk kader bestaat.
Hierna volgen de belangrijkste juridische kaders.6.1 De EU-richtlijn voor wegtunnelsOp 10 oktober 2003 is in de Transportraad in eerste lezing ingestemd met
de EU-richtlijn inzake minimale veiligheidseisen voor tunnels
in het Trans-Europese wegennet. De richtlijn zal naar verwachting
in 2004 inwerkingtreden en moet dan uiterlijk in 2006 in nationale regelgeving
zijn omgezet. De bepalingen van de richtlijn zullen tegelijk met de beleidsaanbevelingen
van deze beleidsnota worden geïmplementeerd in de Wet ART.De werkingssfeer van het voorstel voor een EU-richtlijn voor wegtunnels
beperkt zich tot tunnels langer dan 500 meter die deel uitmaken van het Trans
Europese Netwerk. In Nederland vallen nu 11 en op termijn 15 tunnels onder
de richtlijn. In de Beleidsnota Tunnelveiligheid, deel B Veiligheidseisen,
wordt bezien in hoeverre de bepalingen van deze richtlijn ook van toepassing
worden op andere tunnels.6.2 De technische specificaties voor spoortunnelsEen ad-hoc werkgroep van experts op het gebied van de veiligheid van spoortunnels
van de Economische Commissie voor Europa van de VN met daarin vertegenwoordigers
van de AEIF en de UIC bereidt aanbevelingen voor de veiligheid in spoortunnels
voor. Naar verwachting zal deze werkgroep begin 2004 met haar aanbevelingen
komen. Deze aanbevelingen zullen in 2004 worden voorgelegd aan het Comité
van de Lidstaten, die uitvoering geven aan de EU-richtlijn voor conventioneel
spoor.De planning is dat het Comité eind 2004 een besluit neemt over
de eisen voor spoortunnels.Medio 2004 zal moeten worden bezien of de Technische Specificatie voor
Interoperabiliteit in het wetgevingstraject kan worden meegenomen.6.3 Wijziging Woningwet 2006Een groot deel van de veiligheidseisen heeft betrekking op de bouw en
het gebruik van de tunnel. De regelgeving die hiervoor nodig is, kan voor
een deel worden opgenomen in de aangekondigde bouwregelgeving. De technische
eisen voor de bouw van tunnels worden zoveel mogelijk opgenomen in het Bouwbesluit.
De gebruikseisen worden opgenomen in een Besluit gebruikseisen voor tunnels.
Dit Besluit wordt onderdeel van de Woningwet 2006 en behelst de landelijke
uniformering van gebruikseisen voor bouwwerken. De veiligheidseisen voor tunnels
zijn nog in ontwikkeling. In september 2004 zal een ontwerp van veiligheidseisen
die in regelgeving moeten worden vastgelegd, gereed zijn.6.4 De Wet ARTVoor een aantal beleidsaanbevelingen bestaat geen wettelijk kader. Hiervoor
wordt een nieuw kader gerealiseerd: de Wet ART, met bijbehorende lagere regelgeving.
Bij of krachtens deze nieuwe wet worden in ieder geval de volgende zaken geregeld:
1) de inrichting van het besluitvormingsproces en de wijze van samenwerking,
coördinatie en afstemming tussen partijen; 2) de plicht tot het bijhouden
van het veiligheidsdossier en de eisen aan dit dossier; 3) de instelling van
de expertgroep en de taken van de toezichthouder (IVW) en de veiligheidsbeambte.6.5 Planning en overgangsbepalingen Het voornemen is de oplossingen in deze beleidsnota toe te passen vanaf
het moment dat de Tweede Kamer is geïnformeerd en dus voordat ze in regelgeving
zijn vertaald. Voor rijkspartijen zullen deze oplossingen vanaf dat moment
bindend zijn. Andere partijen zal worden verzocht hier op vrijwillige basis
aan mee te werken.Voor de invoering van een aantal beleidsmaatregelen is een nieuw wettelijk
instrumentarium onontbeerlijk. Met name gaat het om de afgifte van de gebruiksvergunning
en de bijbehorende veiligheidseisen en om de inrichting van de veiligheidsorganisatie.
Tot inwerkingtreding van de Wet ART kunnen de zes deelplannen van het veiligheidsbeheerssysteem
vrijwillig worden gebruikt. Gemeenten worden uitgenodigd bij het opstellen
van nieuwe gebruiksvergunningen tot inwerkingtreding van de Wet ART gebruik
te maken van de zes deelplannen.De planning van de juridische implementatie van de beleidsnota wordt in
onderstaand schema samengevat:Beleid, wet- en regelgeving tunnelveiligheidjaar200320042005 2006kwartaal1234123412341234Uitwerking en vaststelling veiligheidseisenjuni                            EU Richtlijn Wegtunnels (Transportraad)okt            EU Richtlijn Wegtunnels (Europees Parlement)    juni          Implementatietermijn     juni                   TSI spoortunnels (Committee)dec        Implementatietermijn       juni                   Wetsvoorstel ART (Ministerraad) mei          Wetsvoorstel ART (Tweede Kamer)     mrt       Inwerkingtreding Wet ART        sept                      Voorbereiding besluit gebruikseisenjuni          Besluit gebruikseisen (ministerraad)      mrt       Inwerkingtreding besluit gebruikseisen        jan   In het voorstel voor een EU-richtlijn voor wegtunnels is een aantal overgangstermijnen
opgenomen voor wegtunnels in de ontwerp- en bouwfase en voor de reeds in gebruik
zijnde tunnels. Deze overgangstermijnen zullen bij de juridische vertaling
van de beleidsnota, de EU-richtlijn voor wegtunnels en de TSI-spoortunnels
van toepassing worden verklaard op alle typen tunnels in Nederland.De overgangsbepalingen houden kort gezegd het volgende in:– Voor tunnels in de ontwerp- en bouwfase moet binnen twee jaar
na inwerkingtreding van de relevante regelgeving door het bevoegd gezag beoordeeld
worden of de tunnel voldoet aan de voorschriften. Voldoet de tunnel niet,
dan geeft het bevoegd gezag opdracht aan de initiatiefnemer tot aanpassing
van het ontwerp respectievelijk de bouw.– Voor in gebruik zijnde tunnels moet de initiatiefnemer (de eigenaar
of de tunnelbeheerder) binnen 30 maanden na het inwerkingtreden van de relevante
regelgeving de veiligheidssituatie toetsen aan de voorschriften en de uitkomsten
hiervan voorleggen aan het bevoegd gezag. Binnen tien jaar na de inwerkingtreding
van de regelgeving dienen de tunnels aan de regelgeving te voldoen.7 VAN BELEIDSONTWIKKELING NAAR BELEIDSUITVOERING7.1 ImplementatieOm deze beleidsnota in uitvoering te nemen is een aantal beleidsmaatregelen
noodzakelijk. Deze maatregelen hebben tot doel de betrokken instanties in
de gelegenheid te stellen zich op de nieuwe beleidslijn voor te bereiden en
deze in te voeren. Het gaat onder andere om:– Maatregelen ten behoeve van de implementatie van de 9 oplossingen;– Het ontwikkelen van deel B van deze beleidsnota;– De uitwerking van deel A, deel B en de EU richtlijnen in wet-
en regelgeving.De realisatie en uitvoering van het beleid zijn afhankelijk van de beschikbare
financiële middelen en de capaciteit bij de betrokken organisaties. De
monitoring en eventuele coördinatie van de implementatieperiode ná
de besluitvorming is tenminste tot en met 2004 in handen van een interdepartementaal projectteam, waar V&W, BZK en VROM aan deelnemen.
Elke vijf jaar wordt het beleid geëvalueerd.De beleidsnota heeft gevolgen voor tal van betrokken instanties bij het
stappenplan. Die gevolgen zijn onder meer uitbreiding van takenpakketten,
nieuwe rollen en daarvoor noodzakelijke kennis en vaardigheden. Deze gevolgen
maken een flankerend beleid noodzakelijk.7.2 Financiële aspectenHet beleid voor tunnelveiligheid is onderverdeeld inprocesmaatregelen en veiligheidseisen.
In het nu voorliggende deel A van de beleidsnota staan de procesmaatregelen centraal. De kosten van veiligheidseisen zullen in het kader van de herziening van de bouwregelgeving in
beeld gebracht worden. Dit zal plaatsvinden ten tijde van opstelling van deel
B van de beleidsnota.Kosten van procesmaatregelenDe procesmaatregelen hebben betrekking op het waarborgen van veiligheid
in het besluitvormingsproces, op het behoud van het veiligheidsniveau en op
veilig gedrag. Implementatie van de procesmaatregelen vergt een initiële
investering van circa EUR 3,5 mln. in de periode van 2004 tot 2009. De structurele
kosten van de procesmaatregelen bedragen in 2004 circa EUR 0,7 mln. per jaar
en lopen op naar circa EUR 1,5 mln. per jaar vanaf 2007.Tabel 7.1: kosten van de beleidsnota tunnelveiligheid,
deel AKosten (mln EUR) per partijincidenteelstructureelV&W2,320,55 BZK0,480,05Gemeenten/hulpverleningsdiensten0,700,90Totaal3,51,5Gemeenten met tunnels dragen ongeveer een vijfde van de initiële
kosten en ruim de helft van de structurele kosten. Het andere deel komt vooral
ten laste van tunneleigenaars. De grootste kostenposten zijn oefeningen, veiligheidsdossiers,
scholing, modelonderzoek, de expertgroep en inspectie.Budgetten voor inspectie, toezicht, handhaving en oefeningen maken deel
uit van de begrotingen van inspecties, gemeenten en hulpverleningsdiensten.
Veelal worden de budgetten van de gemeenten gevoed door het heffen van leges
voor te verlenen vergunningen.De overige kosten die gepaard gaan met de voorgestelde procesmaatregelen
passen binnen de bestaande financiële kaders van de Rijksbegroting en
worden opgevangen binnen de begrotingen van Verkeer en Waterstaat alsmede
Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.XNoot1Als in deze beleidsnota over bevoegd gezag wordt gesproken, wordt de verantwoordelijke
voor de openbare orde en veiligheid bedoeld, indien niet nadrukkelijk anders
vermeld. In de meeste gevallen zal dit een gemeente zijn.XNoot1De brochure «Veiligheid in boortunnels tijdens de bouwfase (2001)»
geeft daarvoor een handreiking. Daarnaast bestaan er uitgaven van Arbouw,
BouwNed en Aboma op het gebied van zorg voor arbeidsomstandigheden in de ontwerpfase. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29296-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl