Crisis- en herstelwet
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139837
 2009-2010
 
 32 127
 Regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking
van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet)
 
 
 
 
 C
 MEMORIE VAN ANTWOORD
 Ontvangen 14 januari 2010
 Met belangstelling heeft de regering kennis genomen van het voorlopig
verslag van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat. De regering waardeert
de interesse van de leden van de fracties voor dit wetsvoorstel. In het navolgende
wordt na enkele inleidende woorden ingegaan op de vragen en opmerkingen waartoe
het wetsvoorstel de leden van deze commissie aanleiding heeft gegeven. De
regering vertrouwt erop dat deze beantwoording van de gestelde vragen voorspoedige
verdere behandeling van het wetsvoorstel mogelijk maakt.
 
 In het Aanvullend Beleidsakkoord is in het voorjaar van 2009 de aanpak
gepresenteerd om de gevolgen van de economische crisis te bestrijden en te
werken aan duurzaamheid en economisch herstel. Naast gerichte inzet van extra
middelen omvat het Aanvullend Beleidsakkoord ook ander instrumentarium om
deze doelstelling te realiseren. In het ruimtelijk domein is gekozen voor
de Crisis- en herstelwet, die versnelling en vereenvoudiging beoogt van ruimtelijke
procedures. De versnelling van ruimtelijke projecten leidt in de komende jaren
tot het behoud van werkgelegenheid voor vele duizenden mensen en na realisatie
tot een versnelde bijdrage aan duurzaamheid en economisch herstel. Uiteindelijk
is een nog verdergaande fundamentele herziening nodig van de wet- en regelgeving
in het ruimtelijk domein in lijn met het advies van de Commissie Elverding.
De voorliggende Crisis- en herstelwet is een belangrijke stap in die richting
en maakt het mogelijk om leerervaringen op te doen.
 
 De regering is blij met de waardering van de leden van het CDA voor het
wetsvoorstel en de steun van deze leden voor de ambitie van de regering om
op een gedurfde manier de besluitvorming over ruimtelijke projecten te versnellen.
Bij het voorstel hebben deze leden een aantal vragen, waarbij de nadruk ligt
op het onderdeel betreffende de onteigeningsprocedures. Ten aanzien van dit
onderwerp zal de regering pogen om de bij de CDA-fractie levende zorgen weg
te nemen.
 
 De regering is dankbaar voor de steun van de leden van de fractie van
de VVD en zal de vragen van deze leden, onder meer waar die het doel en de
beoogde effecten van het wetsvoorstel betreffen, beantwoorden.
 
 De leden van de fractie van de PvdA hebben gemengde gevoelens over de
wet en hebben als meest prangende vraag of het verwachte werkgelegenheidseffect
van de tijdelijke maatregelen nader kan worden onderbouwd. Op dit punt en
alle andere door deze leden gemaakte opmerkingen wordt hierna uitvoerig ingegaan.
 
 Met de leden van de SP-fractie deelt de regering de mening dat substantieel
overheidsoptreden in tijden van economische crisis noodzakelijk is. Op de
vragen en bedenkingen van deze leden gaat de regering graag nader in, waarbij
zal worden aangegeven dat regering investeringen in ruimtelijke projecten
niet laat prevaleren boven onderwijs en kennisinfrastructuur, maar inzet op
beide.
 
 De regering dankt de leden van de SGP-fractie en de CU-fractie voor hun
steun voor de inzet van de regering bij dit wetsontwerp en zal motiveren waarom
de crisis de in de Crisis- en herstelwet gekozen aanpak naar haar mening rechtvaardigt.
 
 De leden van GroenLinks zijn bezorgd over de wet en hebben een aantal
opmerkingen gemaakt, waar de regering op in zal gaan. De regering hoopt daarbij
de leden van deze fractie te kunnen overtuigen dat de Crisis- en herstelwet
een flink aantal projecten betreft, die bijdragen aan duurzaamheid, en derhalve
minder «grijs» is dan deze leden wel vrezen.
 
 Tot slot zal de regering ingaan op de punten die bij de leden van de fracties
van D66 en OSF hebben geleid tot verbazing en ernstige twijfel aan de effectiviteit
van het wetsvoorstel.
 1. Inleiding en uitgangspunten
 De leden van de fracties van PvdA en VVD vroegen naar de effecten van
de Crisis- en herstelwet voor de economie in termen van versnelling van projecten
en werkgelegenheid. De leden van de PvdD vroegen daarnaast naar de ecologische
effecten van de Crisis- en herstelwet.
 
 Ten aanzien van de versnelling maken de breedte
van de maatregelen en de diversiteit van de projecten, die onder de Crisis-
en herstelwet vallen, het onmogelijk om hierover in generieke zin uitspraken
te doen. In de wet zitten tal van maatregelen die leiden tot substantiële
versnelling:
 
 – Bij de ontwikkelingsgebieden en de lokale projecten met nationale
betekenis uit hoofdstuk 2 van de wet worden ruimtelijke ontwikkelingen uit
het slop getrokken, die al jarenlang stagneren. Dat is moeilijk in exacte
tijdwinst weer te geven, maar hier moet eerder in jaren dan in maanden worden
gedacht.
 – Bij de versnelde uitvoering van de bouwprojecten kan de totale
tijdwinst voor projecten oplopen tot meer dan twee jaar.
 – De provinciale coördinatieregeling voor windmolens op land
draagt bij aan een tijdwinst van 1,5–2 jaar op projecten, die nu vaak
een doorlooptijd hebben van 8 tot 10 jaar.
 – De versnelde beslistermijn van de rechter leidt tot een versnelling
van gemiddeld maximaal 6 maanden.
 – Voor ruimtelijke projecten van decentrale overheden wordt de onteigeningsprocedure
met 4 tot 5 maanden versneld. Door de ontkoppeling van de RO-procedure en
het onteigeningsbesluit kan nog aanvullend een tijdwinst worden geboekt, die
kan oplopen tot enkele maanden.
 – De maatregelen op het gebied van de milieu-effectrapportage leiden
tot versnelling van enkele maanden.
 Zeker bij de voorzieningen uit hoofdstuk 2 van de wet kan het dus om forse
tijdwinst gaan. Andere maatregelen dragen bij aan vereenvoudiging en
zorgen daarbij vooral voor vermindering van juridische risico’s en daarmee
van het risico van vertraging. Elke maatregel levert een bijdrage. De som
der delen maakt dat de versnelling van projecten substantieel is. Wat de wet
voor specifieke projecten oplevert verschilt van project tot project. Er zitten
projecten bij waar de versnelling kan oplopen tot anderhalf jaar. Er zijn
projecten die al bijna in uitvoering gaan. Daar is weinig tijdwinst meer te
behalen, maar daar maken met name de bestuursprocesrechtelijke maatregelen
het zekerder dat de vaak scherpe planning ook echt gehaald gaat worden.
 
 De werkgelegenheidseffecten van de Crisis-
en herstelwet zijn substantieel. Bij de Nota Ruimte-projecten, genoemd in
bijlage II bij het wetsvoorstel, gaat het in totaal om circa 125 000
mensjaren directe werkgelegenheid: 77 000 in de woningbouw en 48 000
in bedrijventerreinen en kantoren. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de projecten
Rotterdam Stadshavens (25 000 mensjaren), Zuidplaspolder (15 000
mensjaren) en Oude Rijnzone (6400 mensjaren). Ook in de grond-, weg- en waterbouw
gaat het om veel werkgelegenheid. Een vuistregel is dat elke miljoen euro,
die wordt geïnvesteerd, zorgt voor 10 mensjaren werk. Het investeringsbedrag
van de in de wet genoemde projecten op het gebied van weg en openbaar vervoer
overstijgt de acht miljard euro. Ook hier gaat het dus over tienduizenden
mensjaren. Als het doel van de Crisis- en herstelwet wordt bereikt om deze
projecten te versnellen worden tienduizenden mensen aan het werk gehouden,
die anders mogelijk werkloos thuis zouden komen te zitten. Dat is belangrijk,
want in de bouw loopt de werkloosheid momenteel snel op. Recente prognoses
van het EIB laten zien voor de bouwsector 2010 en 2011 net als 2009 hele moeilijke
jaren worden. Na een daling van de totale bouwproductie in 2009 met 5%
neemt deze in 2010 nog eens met 7,5% af. De huidige verwachting is
dat als gevolg hiervan in 2011 de totale werkgelegenheid in de bouw 9%
lager ligt dan begin 2009. Dit komt overeen met ca. 50 000 banen. De
projecten waar het om gaat dragen allemaal bij aan versterking van de economie.
Klavertje vier in Limburg, de Westelijke Dordtse Oever en het Stationsgebied
Utrecht zijn voorbeelden van plekken waar op termijn duizenden mensen aan
het werk zullen zijn. Op de middellange termijn zorgen de projecten onder
het regime van de Crisis- en herstelwet dat Nederland er op gebied van de
ruimtelijk-economische structuur er sterker voorstaat.
 
 Als het gaat om de ecologische effecten van
de wet moet worden vooropgesteld dat de regering een eigenstandig beleid voert
gericht op verbetering van het milieu en de terugdringing van mondiale en
nationale CO2-uitstoot. Als het gaat om duurzaamheid levert de
Crisis- en herstelwet evenwel een belangrijke bijdrage, onder meer door versnelling
en vereenvoudiging van procedures voor windmolenparken, tal van Nota Ruimteprojecten,
warmte-koude-opslag en spoorprojecten. Bij windmolens op land gaat het om
meer dan 100 projecten tussen de 10 en de 100 MegaWatt die onder de provinciale
coördinatieregeling vallen. Daarbij gaat het al snel om het equivalent
van een of meer kolencentrales. De stimulering van de Warmte-Koudeopslag maakt
een CO2-reductie mogelijk van 2,9 Megaton in 2020. Tot slot zij
gewezen op afdeling 2 van hoofdstuk 2: de aan te wijzen innovatieve experimenten
moeten bijdragen aan de duurzaamheid.
 
 De leden van de VVD-fractie stelden dat er nog veel te doen valt om onze
infrastructuur op orde te maken en spraken de verwachting uit dat energie
en vervoer in de toekomst duurzamer zullen worden en wellicht ook goedkoper
zullen worden, hetgeen meer welvaart en welzijn betekent. Het op orde krijgen
van de infrastructuur, waarbij deze leden met name stedelijk/regionaal-vervoer
en intercityverkeer noemden, vergt hoe dan ook ruimte. Deze leden vroegen
of de regering hun langetermijnvisie deelt.
 
 In het Coalitieakkoord is bevestigd dat de Nota Mobiliteit het uitgangspunt
vormt voor het mobiliteitsbeleid. Uitgangspunt van deze nota is het versterken
van de economische structuur van Nederland door het faciliteren van een betere
bereikbaarheid. De structuurvisie Randstad 2040 met als doel dat de Randstad
in 2040 een economische topregio is sluit hierop aan. Innovatieve vormen van
stedelijk/regionaal vervoer en de totstandkoming van internationale corridors
zijn bouwstenen om de mobiliteitsdoelen van het kabinet te bereiken. In de
MobiliteitsAanpak en in Randstad 2040 is de Nota Mobiliteit op een aantal
punten nader uitgewerkt. Daarmee worden de hoge ambities van de regering vertaald
in concrete maatregelen. Daarnaast heeft ook de korte en middellange termijn
de aandacht. De afgelopen decennia zijn de investeringen in de uitbreiding
van de weginfrastructuur achtergebleven bij de ontwikkeling van de automobiliteit.
Dit heeft tot gevolg dat ons wegennet nu onder grote druk staat. De komende
jaren is daarom een inhaalslag noodzakelijk om de kwaliteit van het netwerk
op orde te krijgen. De regering heeft daartoe belangrijke stappen gezet met
het programma Randstad Urgent, de Spoedaanpak en de implementatie van Sneller
en Beter. Ook de Crisis- en herstelwet draagt bij aan het snel op orde brengen
van de weginfrastructuur door voor een aantal projecten de procesgang te stroomlijnen
en te versnellen. De ontwikkeling inclusief de verdichting van steden stelt
eisen aan de stedelijke/regionale én internationale bereikbaarheid
in relatie tot leefbaarheid; iets waaraan innovatie een wezenlijke bijdrage
kan leveren. De ambities zijn afgelopen jaar per gebied verder in beeld gebracht
in de MIRT-gebiedsagenda’s. Ten slotte zal ook de kilometerprijs een
belangrijke bijdrage leveren aan het bereiken van de doelstellingen van de
Nota Mobiliteit. De kilometerprijs vormt daarbij een aanvulling op de instrumenten
benutten en bouwen. De memorie van toelichting bij het voorstel voor de Wet
kilometerprijs geeft dan ook aan dat de kilometerprijs – meer in het
bijzonder het spitstarief – geen contra-indicatie is voor benutten en
bouwen. Om de ambities uit de Nota Mobiliteit en de MobiliteitsAanpak te kunnen
halen is dus een combinatie van benutten, bouwen en beprijzen noodzakelijk.
Anders Betalen voor Mobiliteit heeft alleen een maximaal effect op de fileproblematiek
als er genoeg goede alternatieven zijn, bijvoorbeeld in het OV. Dit is mede
een reden om fors te investeren in het openbaar vervoer. Verwezen kan worden
naar het Programma Hoogfrequent Spoor, het actieprogramma Regionaal OV en
het actieplan Spoor. In voorbereiding is een visie voor regionaal OV en wordt
in de Nationale Markt en Capaciteitsanalyse (NMCA) de staat van alle netwerken
en de verbindingen daartussen geanalyseerd. Met de uitkomsten van de NMCA
wordt bekeken waar de grootste knelpunten zich bevinden. Vervolgens worden
in de bestuurlijke overleggen MIRT op basis van de gebiedsagenda’s bepaald
welke knelpunten het meest urgent zijn.
 
 De leden van de VVD-fractie vroegen waarom de maatregelen inzake de lijst
van projecten op 1 januari 2014 hun rechtskracht verliezen en of het
niet juister zou zijn al deze maatregelen structurele werking te geven? Daardoor
zou voorkomen worden dat er na 1 januari 2014 onduidelijke situaties
zouden kunnen ontstaan omdat de maatregelen wel van kracht blijven op een
project dat op die datum reeds van start is gegaan.
 
 De tijdelijke maatregelen waar de leden van de VVD-fractie op doelen,
liggen hoofdzakelijk op het terrein van het bestuursprocesrecht. De regering
bereidt thans een wetsvoorstel voor tot modernisering van het bestuursprocesrecht,
het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht. Dit bevat het kader voor
het beleid op de middellange termijn. Het betreft een omvangrijk, complex
en ingrijpend wetsvoorstel, waarvan de parlementaire behandeling reeds daarom
de nodige tijd zal vergen. De crisis vergt echter om ingrepen op de korte
termijn. Die bittere noodzaak biedt, zo heeft de regering zich gerealiseerd,
een uitgelezen kans. De Crisis- en herstelwet biedt de mogelijkheid
om op korte termijn op een beperkt terrein in de praktijk ervaring op te doen
met enkele voorgenomen of in overweging zijnde aanpassingen van het bestuursprocesrecht.
Dit geldt bijvoorbeeld voor het relativiteitsvereiste. De regering was en
blijft voornemens dit vereiste op te nemen in het wetsvoorstel aanpassing
bestuursprocesrecht, en wel voor de volle breedte van het bestuursprocesrecht.
Door daarop vooruitlopend het relativiteitsvereiste voor een beperkt terrein
alvast op te nemen in de Crisis- en herstelwet, kan daar alvast enige praktijkervaring
mee worden opgedaan. Dat kan de toekomstige invoering op een breder terrein
alleen maar ten goede komen. Aldus fungeert de Crisis- en herstelwet als een «proeftuin»
voor meer structurele hervormingen van het bestuursprocesrecht. Vergelijkbare
overwegingen hebben geleid tot opname van de tijdelijke bijzondere voorzieningen
in hoofdstuk 2. De regering sluit dus zeker niet uit dat sommige maatregelen
die in dit wetsvoorstel een tijdelijk karakter hebben, na 2014 wegens gebleken
succes zullen worden geprolongeerd. Voor de projecten van bijlage II geldt
daarnaast een vereenvoudiging in de procedure voor de milieueffectrapportage.
Voor die maatregelen is de situatie een andere dan voor de maatregelen op
het terrein van het bestuursprocesrecht. Immers, voor de milieueffectrapportage
is recent de Wet modernisering mer door de Eerste Kamer aanvaard. Gelet op
de doelstellingen van het voorliggende wetsvoorstel geldt tijdelijk een afwijking
van die recente wetgeving. De komende jaren is het voor de in de bijlage II
opgenomen projecten niet verplicht om bij de milieueffectrapportage op projectniveau
een onderzoek naar alternatieven te laten verrichten en om advies te vragen
aan de Commissie voor de milieueffectrapportage.
 
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen zich af of niet meer onderzoek
gedaan had moeten worden naar de effecten van de voorgestelde maatregelen
afzonderlijk en in samenhang, als ook naar de relatie met bestaande wetgeving.
 
 De effecten van de wet in termen van versnelling, werkgelegenheid en duurzaamheid
zijn hiervoor beschreven. De regering ziet geen aanleiding op dit punt nader
onderzoek te verrichten. De afzonderlijke maatregelen zijn voorgesteld op
basis van wat betrokkenen bij de uitvoering in de praktijk als belemmering
ervaren. Voor een aantal onderwerpen, zoals het bestuursprocesrecht, de natuurwetgeving
en de onteigeningswet, geldt dat de problemen bovendien reeds in een eerder
stadium waren vastgesteld en dat al langere tijd werd nagedacht over de oplossing
van deze problemen. In het kader van de Crisis- en herstelwet is gekeken welke
van de in voorbereiding zijnde maatregelen die bijdragen aan het bestrijden
van de crisis en het bewerkstelligen van economisch herstel, nu reeds –
soms vooruitlopend op structurele maatregelen – op een verantwoorde
manier kunnen worden genomen. Op de relatie met bestaande wetgeving wordt
in paragraaf 5 nader ingegaan.
 
 De leden van de fracties van SP, D66 en OSF vroegen zich in verschillende
bewoordingen af waarom de regering vooral gekozen heeft voor versnelling van
projecten in het ruimtelijke domein en bijvoorbeeld niet voor investeringen
in kennisinfrastructuur en het onderwijs. Deze leden wilden weten welke concrete
voordelen de regering ziet in het investeren in de fysieke infrastructuur
boven andere velden. Aanvullend vroegen de leden van D66 en OSF naar de studies
die aan deze keuze ten grondslag liggen en willen zij weten of de regering
heeft onderzocht of investeringen in de kenniscultuur niet meer opleveren
op de langer termijn.
 
 Het is niet zo dat de regering een afweging heeft gemaakt tussen maatregelen
op ruimtelijk gebied en op het gebied van kennis en ruimtelijke maatregelen
heeft laten prevaleren boven kennisinfrastructuur. Naar de mening
van de regering zijn investeringen in kennis en in ruimtelijke projecten beiden
noodzakelijk voor een sterke economie. Daarom ook zijn in het Aanvullend Beleidsakkoord
op tal van terreinen extra middelen gereserveerd en anderszins maatregelen
aangekondigd om de crisis te bestrijden. Zo wordt er alleen al in 2009 en
2010 ruim 1,7 miljard euro extra uitgetrokken voor arbeidsmarkt, kennis en
onderwijs, ruim 1,2 miljard euro voor duurzame economie, 1,7 miljard euro
voor infrastructuur en (woning)bouw en ruim 1 miljard euro voor lastenverlichting
voor het bedrijfsleven. Met deze middelen worden tal van maatregelen getroffen
die bijdragen aan duurzaamheid, bestrijding van de crisis en economisch herstel.
Een willekeurige greep uit de maatregelen: versterking van het MBO, subsidiëring
van de tijdelijke inzet van kenniswerkers, verlenging van innovatieregelingen,
subsidiëring van energiebesparing bij woningen en van het onderhoud van
gebouwen, subsidiëring van wind op zee, renovatie van bruggen, zandsuppleties
en de afschaffing van de vliegtax. De regering heeft geen onderzoek laten
verrichten naar de opbrengsten van investeringen in de kenniscultuur op lange
termijn.
 
 De leden van de SP-fractie vroegen hoe hoofdstuk 3 van de wet zich verhoudt
met het tijdelijke karakter van de Crisis- en herstelwet als spoedwet. Voorts
vroegen zij waarom in één wet zowel tijdelijke als permanente
maatregelen zijn opgenomen. Zou het niet meer voor de hand hebben gelegen,
zo vroegen zij, om de tijdelijke en de permanente maatregelen in verschillende
wetsvoorstellen vast te leggen.
 De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of de regering kan aangeven
wat het tijdelijke karakter is van de in de wet voorgestelde maatregelen en
waarom bepaalde maatregelen in de wet een permanent karakter hebben.
 
 De in de Crisis- en herstelwet voorgestelde maatregelen vallen in drie
categorieën uiteen:
 – Tijdelijke maatregelen die gelden voor een afgebakende lijst met
(categorieën van) projecten (hoofdstuk 1);
 – Bijzondere tijdelijke voorzieningen (hoofdstuk 2), en
 – Permanente wijzigingen (hoofdstuk 3).
 De Crisis- en herstelwet kent twee soorten tijdelijke maatregelen. De
tijdelijke maatregelen uit hoofdstuk 1 hebben met name betrekking op het bestuursprocesrecht.
Zij behelzen onder meer de introductie van het relativiteitsvereiste, het
versnellen van het beroep en hoger beroep en het stellen van stringentere
ontvankelijkheidseisen aan het beroepschrift. Hoofdstuk 2 bevat een aantal
tijdelijke bijzondere voorzieningen. Genoemd kunnen worden de bepalingen over
de ontwikkelingsgebieden, de versnelde uitvoering van bouwprojecten en de
versnelde uitvoering van lokale en (boven)regionale projecten met nationale
betekenis. Van deze voorzieningen kan tot 1 januari 2014 gebruik worden
gemaakt. Een voor 1 januari 2014 gestart project kan vervolgens worden
afgerond. De wijzigingen in hoofdstuk 3 expireren niet op 1 januari 2014.
De reden daarvoor is dat de desbetreffende wijzigingen op het moment dat de
Crisis- en herstelwet in werking treedt hun beslag krijgen in de wetten waarop
deze wijzigingen betrekking hebben. Deze wijzigingen zijn daarmee dus direct
uitgewerkt. Het intrekken of vervallen van uitgewerkte wijzigingsbepalingen
heeft niet tot gevolg dat de wijzigingen die daar het gevolg van waren worden
teruggedraaid. Elk van de in hoofdstuk 3 opgenomen wijzigingen is in de memorie
van toelichting inhoudelijk gemotiveerd.
 Het onderscheid tussen de tijdelijke en structurele bepalingen in de Crisis-
en herstelwet schuilt met name in het meer experimentele en op sommige punten
vergaande karakter van de eerste categorie. Door die bepalingen een tijdelijk
karakter te geven kan ervaring worden opgedaan die behulpzaam zal zijn bij
komende, structurele wetswijzigingen.
 Het in een wetsvoorstel opnemen van de tijdelijke en permanente maatregelen
die in het kader van de crisis worden genomen, is efficiënt. De regering
ziet de maatregelen als een samenhangend pakket en meent dat het samennemen
van alle wettelijke maatregelen in één wetsvoorstel vanuit dat
oogpunt voor de hand ligt. Het verdelen van de maatregelen over meer wetsvoorstellen
zou bovendien tot afstemmingsvraagstukken kunnen leiden over wat rechtens
geldt indien een bepaald deel van de maatregelen al wel in werking is getreden
en een ander deel nog niet. Hierdoor zou ook weer tijdverlies kunnen ontstaan.
 
 De leden van de fracties van SGP en CU vroegen waarom de regering meent
dat het wetsontwerp helpt tegen de economische crisis mede omdat het voor
de meeste projecten nog geruime tijd zal duren voordat zij gerealiseerd zullen
zijn?
 
 Zoals hiervoor aangegeven leidt de Crisis- en herstelwet tot aanzienlijke
versnellingen in de besluitvorming. Voor een breed scala aan projecten gelden
de bestuursprocesrechtelijke maatregelen uit hoofdstuk 1. Voor een specifieke
reeks projecten gelden de maatregelen met betrekking tot de MER. Daarnaast
worden met de bijzondere voorzieningen uit hoofdstuk 2 versnelde procedures
in het leven geroepen voor ontwikkelingsgebieden, innovatieprojecten, bouwprojecten
en lokale projecten van nationale betekenis. Tot slot zijn er structurele
wetswijzigingen zoals onder meer van de onteigeningswet, de Elektriciteitswet
en de Natuurbeschermingswet 1998. Met dit pakket worden tussen nu en 2014
projecten sneller in uitvoering genomen. Soms gaat het om projecten die al
op heel korte termijn in uitvoering komen. Soms gaat het om projecten waarvan
de start over enkele jaren voorzien is. Vanaf het moment dat het project in
uitvoering genomen wordt, draagt het bij aan de werkgelegenheid. Van een aantal
projecten, vooral de grotere, is met de uitvoering een aantal jaren gemoeid,
zodat de versterking van de economische structuur als gevolg van het betreffende
project zich ook na 2014 voordoet. Dit acht de regering alleszins te verdedigen
in het licht van de te verwachten effecten van de huidige economische crisis.
 
 De leden van de fracties van SGP en CU wilden ook weten waarom de regering
niet heeft gekozen voor het versnellen van een beperkt aantal projecten, die
van groot economisch en duurzaam belang zijn, in een vergevorderd stadium
van besluitvorming, en met geregelde financiering, zoals aanbevolen door de
Raad van State.
 
 Het doel van de regering is het treffen van effectieve maatregelen, die
zo breed mogelijk zorgen voor werkgelegenheid, duurzaamheid en economisch
herstel. Het gaat hierbij om voor ons land belangrijke projecten, waaronder
zeeweringen, windmolenparken, woningbouw, binnenstedelijke herstructurering,
infrastructuur, warmte-koudeopslag en bedrijventerreinen. Dit type projecten
draagt bij aan een duurzame en concurrerende economie en zorgt op korte termijn
voor veel werkgelegenheid. De Crisis- en herstelwet bevat een breed en gedifferentieerd
pakket maatregelen. Afhankelijk van de aard en de status van het project kan
het van verschillende van die maatregelen profiteren. Daarmee worden over
de hele linie op een verantwoorde manier projecten versneld en vereenvoudigd.
Als het pakket zou worden beperkt tot enkele maatregelen of enkele projecten
wordt de te behalen winst in termen van werkgelegenheid, duurzaamheid en economisch
herstel aanzienlijk beperkt.
 
 De leden van de fractie van GroenLinks vroegen welke overwegingen de regering
ertoe hebben geleid om juist deze maatregelen en projecten te selecteren,
waarbij de leden van deze fractie stelden dat de nadruk te veel lag op «asfalt
en beton». Deze leden wilden ook weten op welke wijze de criteria «duurzaamheid»
en een «directe bijdrage aan de bestrijding van de crisis» bij
de selectie een rol hebben gespeeld. Tot slot vernamen zij op dit punt graag
of op basis van het criterium«duurzaamheid» andere projecten overwogen
zijn, die echter grond van crisis- en hersteloverwegingen afgevallen zijn.
 
 De regering herkent zich niet in het door deze leden gesuggereerde beeld
dat er in de Crisis- en herstelwet te veel nadruk ligt op infrastructuur.
De Crisis- en herstelwet omvat zoals hierboven reeds is aangegeven een breed
scala aan ruimtelijke projecten, waaronder zeeweringen, windmolenparken, woningbouw,
binnenstedelijke herstructurering, infrastructuur, warmte-koude-opslag en
bedrijventerreinen. Ook op het gebied van duurzaamheid worden tal van projecten
als gevolg van de Crisis- en herstelwet versneld. Voorts kunnen innovatieve
experimenten op grond van afdeling 2 van hoofdstuk 2 slecht worden aangewezen
indien zij bijdragen aan de duurzaamheid. Het uitgangspunt van de regering
is steeds geweest om zoveel mogelijk projecten van de Crisis- en herstelwet
te laten profiteren, die bijdragen aan duurzaamheid, werkgelegenheid en economisch
herstel. De regering heeft er voor gekozen te bezien tegen welke belemmeringen
ruimtelijke projecten in de praktijk aanlopen. Daarbij is zowel gekeken naar
de verschillende rechtsgebieden, die bij deze projecten aan de orde zijn,
als naar de totale portefeuille onderhanden projecten bij de rijksoverheid
en de decentrale overheden. Op het wegnemen van deze belemmeringen die zorgen
voor stagnatie in de besluitvorming, richt de Crisis- en herstelwet zich.
Dit heeft geleid tot een gedifferentieerd pakket van maatregelen. Een groot
aantal maatregelen geldt structureel of tijdelijk tot 1 januari 2014
voor alle of een groot deel van de projecten in het ruimtelijk domein. Bij
de maatregelen op het gebied van de MER en de bijzondere voorzieningen in
de afdelingen 1 en 7 van hoofdstuk 2 geldt dat de projecten waarop deze van
toepassing zijn in bijlage II bij de wet zijn opgenomen dan wel bij algemene
maatregel van bestuur moeten worden aangewezen. Voor die projecten gelden
de criteria, zoals eerder in de Memorie van Toelichting en de nota naar aanleiding
van het verslag van de Tweede Kamer genoemd:
 – Het moet gaan om urgente ruimtelijke vraagstukken.
 – Het project moet bijdragen aan werkgelegenheid, duurzaamheid en/of
versterking van de economische structuur.
 – De uitvoering moet voor 2014 kunnen starten.
 – Het moet om een duidelijk en vastomlijnd project gaan.
 – Er moeten juridische belemmeringen spelen, waarvoor de Crisis-
en herstelwet een oplossing biedt.
 Projecten die aan deze criteria voldoen konden en kunnen onder het regime
van de Crisis- en herstelwet worden gebracht. De criteria zijn niet bedoeld
om projecten onderling tegen elkaar af te wegen of een selectieproces mogelijk
te maken waarbij ook projecten moesten afvallen.
 
 De leden van de fractie van GroenLinks wierpen de vraag op wat de voorgestelde
maatregelen toevoegen aan reeds tot stand gebrachte of in procedure zijnde
wetgeving, zoals bijvoorbeeld de Spoedwet wegverbreding, Tracéwet,
modernisering van de mer, de wetgeving rond de bestuurlijke lus?
 
 Het probleem van de stroperige en trage besluitvorming dateert natuurlijk
al van lang voor de crisis. Voorafgaand aan de crisis werkte de regering al
hard aan verbetering. Dat heeft geleid tot tal van maatregelen, zoals onder
meer die welke deze leden noemen. De economische crisis was voor de regering
aanleiding om te bezien of een stap extra gezet kon en moest worden. Met de
Crisis- en herstelwet slaat de regering geen andere richting in, maar wordt
in het licht van de crisis een extra stap gezet op de al ingeslagen weg van
versnelling en vereenvoudiging van procedures. Daarbij is uitdrukkelijk
gekeken naar de wisselwerking tussen de Crisis- en herstelwet en lopende trajecten.
Waar maatregelen uit de Crisis- en herstelwet voor specifieke projecten zouden
leiden tot vertraging is afgezien van maatregelen. Een voorbeeld hiervan is
de Tracéwet, waar dit wetsvoorstel nagenoeg niets aan verandert Hier
is bewust voor gekozen om de uitvoering van het actieplan Sneller en Beter
niet in de wielen te rijden.
 
 Ten slotte vroegen de leden van de fractie van GroenLinks of de regering
kan aangeven hoe verwarring en verlies van snelheid worden vermeden indien
decentrale overheden zich tot de civiele rechter wenden om de belangen van
burgers en samenleving te verdedigen omdat de gang naar de bestuursrechter
is beperkt.
 
 De regering verwacht niet dat er verwarring ontstaat indien decentrale
overheden zich tot de civiele rechter zouden wenden. Zij stelt voorop dat
zij meent dat overheden hun onderlinge geschillen in alle gevallen zoveel
mogelijk buiten de rechtszaal moeten zien op te lossen. Er is echter wel een
verschil tussen de gevallen waarin de overheid zelf de geadresseerde van een
besluit is – bijvoorbeeld de provincie waaraan de bouwvergunning voor
het nieuwe provinciehuis wordt geweigerd – en de gevallen waarin de
overheid slechts derde-belanghebbende is, bijvoorbeeld omdat de gemeente toevallig
de eigenaar is van een nabij het bouwplan gelegen stuk grond. In het eerste
geval zijn doorgaans wezenlijker belangen in het geding dan in het tweede.
Men bedenke daarbij ook dat het bij een overheid als derde-belanghebbende
nooit kan gaan om belangen als woongenot of privacy, die voor omwonenden vaak
wel een belangrijke reden zijn om in beroep te gaan. Om deze reden kan de
overheid die zelf geadresseerde is van een besluit, ook onder de Crisis- en
herstelwet opkomen tegen dit besluit. Daarnaast bestaat voor publiekrechtelijke
rechtspersonen altijd de mogelijkheid zich tot de burgerlijke rechter te wenden
(dit volgt uit artikel 112, eerste lid, van de Grondwet).
 
 De leden van de fracties van D66 en OSF hebben twijfel bij de effectiviteit
en doelmatigheid van de Crisis- en herstelwet en stellen dat het netto-effect
van de Crisis- en herstelwet kleiner lijkt dan wanneer de regering zou kiezen
voor het optimaliseren van de al bestaande mogelijkheden tot vereenvoudiging.
 
 De regering volgt deze fracties hierin niet. Het is van belang dat van
al bestaande mogelijkheden tot vereenvoudiging gebruik wordt gemaakt, maar
dat is naar het oordeel van de regering niet voldoende. Wij bevinden ons in
de ernstigste economische crisis in decennia. Wij mogen ons niet in slaap
laten sussen door berichten dat het ergste leed is geleden. Veel van de negatieve
effecten, met name op de werkgelegenheid, komen nog in alle hevigheid op ons
af. De regering meent dat het de gezamenlijke verantwoordelijkheid van regering
en parlement is, te werken aan duurzaam herstel en aan maatregelen om de werkgelegenheid
op peil te houden.
 Dat betekent wel dat er ingrijpende keuzes moeten worden gemaakt en dat
daadkracht en tempo nodig zijn. In die geest is in het Aanvullend Beleidsakkoord
een fors aantal maatregelen gepresenteerd. De kern daarvan is tweeledig: terug
naar solide overheidsfinanciën op lange termijn en stimuleren van de
economie op korte termijn, met name door nu te investeren in duurzaamheid.
Met de Crisis- en herstelwet wordt de traagheid en de stroperigheid in de
besluitvorming over ruimtelijke projecten doorbroken. Er zijn talloze voorbeelden
van infrastructurele en andere projecten waarbij het soms tien, twintig jaar
of nog langer duurt om een besluit te nemen. Daar heeft de samenleving veel
last van. Samen met de huidige crisissituatie en het belang van werkgelegenheid
en duurzaamheid is dit voor de regering aanleiding geweest om
te kijken wat er nu extra kan worden gedaan. Door de keuze van projecten wordt
de economische structuur van Nederland naar het oordeel van de regering op
een duurzame manier versterkt.
 
 Voorts achtten de leden van de fracties van D66, OSF en de PvdD de Crisis-
en herstelwet strijdig met Europese regelgeving. Bovendien zou de Crisis-
en herstelwet vooruitlopen op wetgeving die het gevolg is van de bevindingen
naar aanleiding van «Elverding» en zou de wetsystematiek een rommeltje
zijn doordat tijdelijke wetgeving en permanente wetswijzigingen in een wet
staan.
 
 De regering bestrijdt ten stelligste dat de Crisis- en herstelwet strijdig
zou zijn met Europese regelgeving. De meeste van de in de Crisis- en herstelwet
opgenomen maatregelen kunnen niet in strijd met Europese regelgeving komen,
omdat het gaat om onderwerpen waarover «Europa» niet gaat. Dit
geldt bijvoorbeeld voor wat betreft de regels van het nationale (bestuurs)procesrecht.
Dat deze regels tot stand zijn gekomen om het bestuursrecht te codificeren,
te harmoniseren en te uniformeren, neemt niet weg dat de ernst van de huidige
economische situatie zodanig is dat wij het gerechtvaardigd achten om tijdelijk
van sommige van deze regels af te wijken. Voor de maatregelen in de Crisis-
en herstelwet die wel op enigerlei wijze verband houden met Europese regelgeving,
geldt dat er niet wordt afgeweken van dwingende bepalingen van Europees recht.
De regering kan zich niet vinden in de opvatting van de leden van de fracties
van D66 en OSF dat de mogelijkheid om nieuwe projecten aan te wijzen waarop
de Crisis- en herstelwet van toepassing zal zijn, in strijd is met de beginselen
van democratie en zorgvuldigheid. Het toevoegen van projecten en categorieën
van projecten aan bijlage I en II bij de Crisis- en herstelwet geschiedt bij
algemene maatregel van bestuur. Over het ontwerp van deze algemene maatregel
van bestuur kunnen de Staten-Generaal zich uitspreken. Daarnaast is voorzien
in inspraak in den brede over dit ontwerp.
 Voor het antwoord op de vraag naar de relatie met de bevindingen van de
Commissie Elverding verwijst de regering naar paragraaf 3. De keuze voor
een combinatie van tijdelijke en structurele maatregelen is hierboven uiteengezet
in het antwoord op de vragen van de leden van de fracties van SP en GroenLinks.
 
 De leden van de fracties van D66 en OSF hadden bezwaren tegen de titel
van het wetsvoorstel en vragen naar de gronden waarop de regering voor deze
naamgeving heeft gekozen.
 
 De regering heeft bewust voor deze naam gekozen. Zoals in de memorie van
toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag reeds beschreven is,
was de economische crisis voor de regering aanleiding om op alle beleidsterreinen
te bezien of extra maatregelen getroffen konden worden die bijdragen aan bestrijding
van de crisis en voor een spoedig economisch herstel. In het Aanvullend Beleidsakkoord
is voor het ruimtelijk domein extra budget uitgetrokken en tevens is aangekondigd
extra maatregelen te treffen om de trage voortgang van projecten in het ruimtelijk
domein aan te pakken. De versnelling van projecten draagt bij aan bestrijding
van de crisis en aan een spoedig economisch herstel. Naar de mening van de
regering is de naamgeving daarom passend bij het doel en de strekking van
de wet.
 
 De leden van de fractie van de PvdD vragen waarom de regering van mening
is dat de rechtsbescherming van burgers en organisaties uitgekleed moet worden
in tijden van economische crisis? Zij vragen voorts of het niet
juist een manier is om het vertrouwen van de burger in de overheid nog meer
te schaden dan op dit moment al het geval is.
 
 Dat de rechtsbescherming van burgers en organisaties door de Crisis- en
herstelwet wordt uitgekleed berust op een misverstand. De voorgestelde wet
verandert niets aan de rechtsbescherming voor belanghebbende burgers, bedrijven
en organisaties. De regel dat beroep kan worden ingesteld door belanghebbenden
geldt onverkort. Wel bevat het wetsvoorstel een aantal maatregelen die gericht
zijn op een spoedige behandeling bij de rechtbank, zodat belanghebbenden snel
weten waar ze aan toe zijn. Voor decentrale overheden verandert er wel iets
aan de beroepsmogelijkheden. Zij kunnen niet meer opkomen tegen besluiten
van andere bestuursorganen. De regering meent dat bestuursgeschillen intern,
dat wil zeggen binnen het openbaar bestuur, moeten worden opgelost.
 De regering meent dat het in het bestuursrecht anno nu behoort te gaan
om bescherming van belangen die de insteller van het beroep rechtstreeks raken.
Daarom is overgegaan tot invoering van het relativiteitsvereiste. Invoering
van dit vereiste leidt ertoe dat de bestuursrechter zich alleen een oordeel
hoeft te vormen over die onderwerpen die raken aan de rechtens beschermde
belangen van de eisende partij; er wordt dus sneller tot de kern van het geschil
doorgedrongen. Daarnaast is in de Crisis- en herstelwet bepaald dat de indiener
van een beroep in het beroepschrift direct de beroepsgronden moet opnemen
zodat meteen met de behandeling van de zaak kan worden begonnen. Voor deze
bepaling bestaat overigens een precedent: ook in een beroepsprocedure tegen
de weigering van een verblijfsvergunning asiel kunnen pro forma beroepschriften
direct niet-ontvankelijk worden verklaard (artikel 85, derde lid, van de Vreemdelingenwet
2000).
 
 De fractie van de PvdD vroeg voorts of de regering zich kan voorstellen
dat artikel 5.10, eerste lid, van de Crisis- en herstelwet verwarring kan
wekken omdat uit het artikel zou kunnen worden afgeleid dat (vrijwel) alle
maatregelen in de wet een tijdelijk karakter hebben.
 Naar het oordeel van de regering is artikel 5.10 van de Crisis- en herstelwet
duidelijk. Het artikel bestaat uit drie leden die in onderlinge samenhang
dienen te worden gelezen. Voorts vroegen de leden van de fractie van de PvdD
waarom de einddatum van 1 januari 2014 hetzelfde blijft, nu de oorspronkelijk
beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2010 niet is gehaald.
 
 De regering streeft nog steeds naar een spoedige inwerkingtreding van
de Crisis- en herstelwet. Dat de inwerkingtredingsdatum enige maanden later
zal zijn dan oorspronkelijk door de regering werd beoogd, hoeft er naar haar
oordeel niet toe te leiden dat de einddatum van de wet ook zou moeten worden
verschoven.
 
 Tot slot zijn onder de kop «Inleiding en uitgangspunten» nog
vragen en opmerkingen opgenomen van de leden van de fracties van GroenLinks,
D66 en OSF over de aanbevelingen van de Commissie Elverding en van de leden
van de ChristenUnie, SGP, GroenLinks, D66, OSF en de Partij voor de Dieren
over de Natuurbeschermingswet 1998. Op deze vragen en opmerkingen wordt hierna
in paragraaf 3 over besluitvorming respectievelijk paragraaf 7 over
natuurbescherming nader ingegaan.
 2. Reikwijdte
 De leden van diverse fracties vroegen de regering om nader in te gaan
op de mogelijkheid om (categorieën van) projecten aan bijlage I en II
en wettelijke voorschriften aan bijlage III toe te voegen bij algemene maatregel
van bestuur. In verband hiermee vroegen de leden van de SP-fractie wat
de consequenties van de door de Tweede Kamer aangenomen amendementen op dit
punt zijn. De leden van de fractie van GroenLinks vroegen hoe de regering
ziet dat de reikwijdte van een wet kan worden uitgebreid zonder dat daaraan
een wetswijziging te pas komt en hoe zich dit verhoudt tot de verdeling van
taken en bevoegdheden die tussen parlement en regering bestaat. De leden van
de CDA-fractie vroegen voorts of de regering voornemens is op elk moment bij
algemene maatregel van bestuur wettelijke voorschriften toe te voegen aan
deze wet omdat alsdan naar het oordeel van deze leden snel een conflict zou
kunnen ontstaan met artikel 81 van de Grondwet. Daarnaast vroegen deze leden
of de regering heeft overwogen om bij de evaluatie van de Crisis- en herstelwet
over twee jaar tevens een formele wet in te dienen waarin (categorieën
van) projecten en wettelijke voorschriften worden toegevoegd aan de bijlagen.
Zij willen ook weten of dit niet meer de koninklijke weg weerspiegelt op basis
van artikel 81 Grondwet. De leden van de fracties van D66 en OSF vroegen tot
slot hoe de regering aankijkt tegen hun voorstel om de uitbreiding van de
bijlagen I, II, en III nadrukkelijk per wet te regelen.
 
 Getracht is in de bijlagen bij de Crisis- en herstelwet een zo compleet
mogelijke lijst van projecten op te nemen waarop de bijzondere voorzieningen
van afdeling 2 en 3 van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet van toepassing
zijn. Hetzelfde geldt voor de wettelijke voorschriften die zijn genoemd in
bijlage III bij dit wetsvoorstel. Denkbaar is dat gedurende de looptijd van
de wet in het belang van de stimulering en de versterking van de economie
de wens ontstaat om de afdelingen 2 en 3 van hoofdstuk 1 ook op andere (categorieën
van) projecten te kunnen toepassen respectievelijk de werking van de lex silencio
positivo naar andere wettelijke voorschriften uit te breiden. Onder normale
omstandigheden zouden regering en parlement in een dergelijk geval een wet
in formele zin tot stand brengen waarin dit geregeld zo worden. De procedure
van totstandkoming van een wet vergt evenwel geruime tijd. De regering heeft
er, gelet op de ernst van deze economische crisis en het doel van de Crisis-
en herstelwet, voor gekozen om de toevoeging van projecten bij algemene maatregel
van bestuur te regelen en dus niet bij wet. De regering vindt het van belang
dat maatregelen die de economie op korte termijn een impuls kunnen geven en
op termijn ook de structuur van de economie kunnen versterken, zo snel mogelijk
kunnen worden genomen. Ook mag worden aangenomen dat gemeenten en provincies
zelf goed in staat zijn om projecten voor te dragen. De uitbreiding van het
toepassingsbereik van de wet is naar de overtuiging van de regering niet in
strijd met het legaliteitsbeginsel. Er is ook geen sprake van een blanco cheque.
De mogelijkheid die artikel 1.2 biedt tot aanvulling van de bijlagen bij algemene
maatregel van bestuur leidt niet tot wijziging van enige formeel wettelijke
bepaling. Het gevolg van het toevoegen van een project of categorie van projecten
aan bijlage I of II is slechts dat het bepaalde in de Crisis- en herstelwet
van toepassing wordt op dat project of die categorie van projecten. In de
memorie van toelichting is er met klem op gewezen dat artikel 1.2 niet beoogt
het mogelijk te maken dat bepalingen van de Crisis- en herstelwet bij lagere
regelgeving kunnen worden gewijzigd. Voor eventuele toevoeging/uitbreiding
van projecten wordt een zorgvuldige procedure gekozen. De regering is –
zoals ook in de schriftelijke voorbereiding van de behandeling in de Tweede
Kamer is gemeld – voornemens om kort na de vaststelling van de wet een
algemene maatregel van bestuur in te dienen en daarna gedurende de looptijd
van de wet jaarlijks rond de zomer te bezien of er projecten onder de Crisis-
en herstelwet dienen te worden gebracht. De discussie over de eventuele toevoeging
van projecten vindt dus ook al plaats voordat er na twee jaar een evaluatie
is. In de praktijk zal het vooral gaan om de bijzondere voorzieningen uit
hoofdstuk 2 van de wet. Omdat een algemene maatregel van bestuur sneller
tot stand komt dan een wet in formele zin is de gekozen constructie flexibel,
terwijl de jaarlijkse rapportage en de voorhangbepaling in de wet parlementaire
betrokkenheid garanderen.
 
 De leden van de SP-fractie vroegen waarom de regering afwijkt van de bevindingen
van de Commissie Elverding die adviseert om spoedwetten per definitie een «gesloten
karakter» te laten hebben en van de systematiek van de herziene Spoedwet
wegverbreding.
 
 De Commissie Elverding heeft een aanpassing van de bestaande Spoedwet
wegverbreding geadviseerd. De commissie heeft niet geadviseerd om spoedwetten
per definitie een gesloten karakter te geven. De ten behoeve van de spoedaanpak
aangepaste Spoedwet wegverbreding is van toepassing op in de bijlage bij die
wet opgenomen projecten. De Crisis- en herstelwet verschilt hier in zoverre
van dat de bijlagen bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden uitgebreid,
terwijl de Spoedwet wegverbreding alleen voorziet in een mogelijkheid om de
beschrijving van de projecten op ondergeschikte onderdelen te wijzigen. Dit
onderscheid bloeit voort uit het verschil in doelstellingen van de wetten.
Waar de Spoedwet wegverbreding voorziet in een van de Tracéwet afwijkende
procedure voor een beperkt aantal wegverbredings- en wegbenuttingsprojecten,
heeft de Crisis- en herstelwet tot doel bestrijding van de economische crisis
en economisch herstel. Dit wordt vormgegeven door het versnellen en vereenvoudigen
van een groot aantal planprocedures in het ruimtelijk domein. Met de aanvaarding
van het amendement tot opname van artikel 5.2a in het wetsvoorstel is parlementaire
betrokkenheid bij de totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur
gegarandeerd.
 
 Het is de leden van de VVD-fractie opgevallen dat de versnelling en vereenvoudiging
niet alleen geldt voor infrastructuurprojecten, maar ook met name voor windmolenparken
en CO2-opslag. Zij hopen niet dat de regering van mening is dat
vertraging voor deze voorzieningen ernstiger zou zijn dan voor weg-, water-
of railinfrastructuur en zouden graag hierover graag een toelichting krijgen.
Voorts vroegen zij of zij het juist zien dat er in het geheel geen aandacht
is voor procedurele kwesties rond kernenergie, terwijl dat juist een heel
duurzame energiebron kan zijn.
 
 De regering vindt in algemene zin de trage voortgang van ruimtelijke projecten
een probleem. Met de Crisis- en herstelwet, maar ook met tal van andere maatregelen,
wordt dit probleem aangepakt. Daarbij maakt de regering geen onderscheid tussen
soorten projecten. De trage voortgang van infrastructuur wordt niet meer of
minder problematisch geacht dan bijvoorbeeld de trage voortgang van duurzame
energie. Het gaat erom de voortgang van urgente projecten te bespoedigen.
In de Elektriciteitswet 1998 is reeds bepaald dat de rijkscoördinatieregeling
betrekking heeft op de aanleg en uitbreiding van energieproductie-installaties
van 500 MW of meer in algemene zin, waaronder kerncentrales. De tijdelijke
maatregelen in de Crisis- en herstelwet met het oog op versnelling van projecten
zijn van toepassing op onder meer alle projecten waarop de rijkscoördinatieregeling
van toepassing is (bijlage 1, onder 1.2).
 Voorts heeft het parlement in het najaar van 2009 ingestemd met het voorstel
tot wijziging van de Kernenergiewet in verband met vereenvoudiging van het
bevoegd gezag, invoering van een verplichting tot financiële zekerheidstelling
en enkele andere wijzigingen ((Kamerstukken I, 2009/10, 30 429, A), het
wetsvoorstel is op 17 november 2009 door de Eerste Kamer als hamerstuk
afgedaan en de wet wordt binnenkort gepubliceerd in Staatsblad) waarbij het
bevoegd gezag voor de vergunningverlening op grond van de Kernenergiewet wordt
vereenvoudigd van drie á zes ministers tot alleen de Minister van VROM.
De regering ziet geen redenen voor bijzondere aandacht in het
voorliggende wetsvoorstel voor procedurele kwesties rond kernenergie.
 
 De leden van de fracties van D66 en OSF vroegen de regering nader uiteen
te zetten wat wordt bedoeld met «categorieën andere projecten van
maatschappelijke betekenis», die op grond van artikel 2.9, eerste lid,
onder b, van het wetsvoorstel ook onder de Crisis- en herstelwet geschaard
kunnen worden.
 
 Het begrip «maatschappelijke betekenis» doelt op een maatschappelijke
gebruiksbestemming. Onder de werking van afdeling 6 van hoofdstuk 2 van het
wetsvoorstel (Versnelde uitvoering van bouwprojecten) kunnen dus projecten
worden gebracht die geheel of hoofdzakelijk voorzien in de bouw van gebouwen
met een maatschappelijke gebruiksbestemming. Men spreekt in dit verband ook
wel over maatschappelijk vastgoed. Bekende voorbeelden hiervan zijn scholen,
buurthuizen, wijksportvoorzieningen, ziekenhuizen, zorgsteunpunten en gebouwen
voor maatschappelijk en welzijnswerk. Bij algemene maatregel van bestuur zullen
langs deze lijn categorieën projecten van maatschappelijke betekenis
worden aangewezen. Daarbij zal aansluiting worden gezocht bij de lijst met
categorieën maatschappelijk vastgoed die is opgenomen als bijlage bij
de brief van de minister voor Wonen, Wijken en Integratie van 15 december
2009 over het staatssteundossier woningcorporaties (Kamerstukken II 2009/10,
29 453, nr. 143, blz. 7).
 
 De leden van de fracties van D66 en OSF vragen wat moet worden verstaan
onder het begrip «nationale betekenis» in artikel 2.18 van het
wetsvoorstel.
 
 Artikel 2.18 bepaalt dat afdeling 7 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel
van toepassing is op bij algemene maatregel van bestuur aangewezen lokale
en (boven)regionale projecten met nationale betekenis. Dergelijke projecten
kunnen dan versneld worden uitgevoerd. Het begrip «nationale betekenis»
geeft aan dat het project in meerdere opzichten een betekenis moet hebben
die het lokale c.q. (boven)regionale niveau overstijgt. Daarbij is natuurlijk
te denken aan werkgelegenheid, maar ook aan de betekenis voor de economie
(bijvoorbeeld havenontwikkeling, greenports en bedrijventerreinen) of (nationaal
of internationaal) toerisme. Ook vernieuwende projecten die een landelijke
voorbeeldfunctie kunnen hebben kunnen daartoe worden gerekend zoals de herontwikkeling
van stationsgebieden. Het zal dus veelal gaan om grote projecten. Een «project
met nationale betekenis» kan een «project van nationaal belang»
als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening zijn, maar dit hoeft niet samen
te vallen. Het criterium «nationaal belang» in de Wet ruimtelijke
ordening is gekoppeld aan de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de voorbereiding,
besluitvorming en uitvoering. Het is het centrale criterium voor de uitoefening
van de bestemmingsplan- en projectbesluitbevoegdheid door het Rijk, waarbij
de reguliere decentrale bevoegdheden worden overgenomen en het Rijk in de
plaats treedt van gemeente of provincie. Afdeling 7 is in die zin te zien
als een aanvulling van het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening. Het biedt
de basis voor de rijksoverheid, provincie en gemeenten om gezamenlijk de voorbereiding,
besluitvorming en realisatie van projecten met nationale betekenis ter hand
te nemen zonder dat de rijksoverheid bevoegdheden aan zich trekt.
 3. Besluitvorming
 De leden van verschillende fracties hebben vragen gesteld over de verhouding
van het wetsvoorstel tot de analyse en het advies van de Commissie Elverding.
De leden van de fractie van GroenLinks vroegen in het bijzonder
naar de beperking van het alternatievenonderzoek in de m.e.r.-procedure als
gevolg van het wetsvoorstel. De leden van de fracties van D66 en OSF vroegen
of de regering nog steeds achter de analyse en het advies van de Commissie
Elverding staat.
 
 De Commissie Elverding had de opdracht te zoeken naar manieren om de besluitvorming
over infrastructuurprojecten te versnellen zonder dat dit ten koste gaat van
de zorgvuldigheid in termen van belangenafweging en inspraak. Met het advies
van deze commissie in de hand heeft de regering op 23 mei 2008 in het
kabinetsstandpunt hierover (Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 19)
voorstellen geformuleerd om uit de spagaat te komen dat in Nederland en met
name in de Randstad de mobiliteitsproblemen in ernst sterk toenemen, terwijl
tegelijkertijd de besluitvorming en uitvoering van projecten stagneert. Ter
uitvoering van dit kabinetsstandpunt is als eerste stap de Wet versnelling
besluitvorming wegprojecten tot stand gebracht om een dertigtal vertraagde
wegenprojecten versneld tot uitvoering te brengen. Bij deze Spoedaanpak wegen
wordt naast wetgeving gelijktijdig ingezet op een omslag in de bestuurscultuur
en verbeterde kwaliteit van de ambtelijke voorbereiding. De regering is met
de Commissie Elverding en de leden van diverse fracties van mening dat de
problematiek breder speelt dan alleen bij wegen. Bij tal van urgente ruimtelijke
projecten stagneert de voortgang. De huidige economische omstandigheden maken
deze problematiek nijpender. Sneller kunnen investeren in ruimtelijke projecten
is nodig om de economie te stimuleren en Nederland een goede uitgangspositie
te verschaffen als het economisch weer beter gaat. Het kabinetsstandpunt Elverding
is mede richtinggevend geweest voor de Crisis- en herstelwet, die met een
serie wettelijke maatregelen versnelling en vereenvoudiging van procedures
mogelijk maakt. Zoals aangekondigd in de wetgevingsnota Sneller en Beter (Kamerstukken
II 2008/09, 29 385, nr. 45) zijn diverse maatregelen en oplossingsrichtingen,
die de Commissie Elverding noemt opgenomen in de Crisis- en herstelwet. Als
bijvoorbeeld wordt gekeken naar de aanpassing van het bestuursprocesrecht
kan worden vastgesteld dat deze mede de vrucht is van een al veel langer lopend
debat over het slagvaardiger en maatschappelijk effectiever maken van het
bestuurs(proces)recht (zie reeds de nota «Naar een slagvaardiger bestuursrecht»,
Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 16). De Commissie Elverding
heeft een aantal hierin voorkomende bestuursprocesrechtelijke maatregelen
genoemd als mogelijk interessant voor verhoging van de snelheid van besluitvorming.
Met de Crisis- en herstelwet worden enkele bestuursprocesrechtelijke maatregelen
in verband met de economische situatie tijdelijk vervroegd ingevoerd, vooruitlopend
op een structurele herziening van het bestuursprocesrecht.
 Naar zijn aard behelst de Crisis- en herstelwet niet de volledige uitvoering
van het kabinetsstandpunt Elverding. Op wetgevingsgebied gebeurt dit voor
infrastructuur met de structurele wijziging van de Tracéwet. Ook op
andere terreinen zoals het bestuursprocesrecht en de natuurwetgeving zijn
verdergaande structurele wetswijzigingen reeds aangekondigd. De door de leden
van GroenLinks aan de orde gestelde keuze om het alternatievenonderzoek voor
een beperkt aantal projecten achterwege te laten bij de project-mer acht de
regering opportuun tegen de achtergrond van de geschetste urgentie. Bij de
meeste projecten uit bijlage II is reeds sprake van een politieke voorkeursbeslissing
waarin de verschillende belangen en alternatieven zijn gewogen.
 
 De leden van de fracties van de PvdA, SP, D66 en OSF stelden diverse vragen
naar aanleiding van de in de Tweede Kamer aangenomen motie Samsom, waarin
de regering wordt opgeroepen op korte termijn de Elverdingaanpak in de ruimtelijke
wetgeving te verankeren. De leden van de fracties van D66 en OSF vroegen voorts
of de regering ook vindt dat eerst over de kaderwetgeving moet
worden besloten en daarna pas over het wetsvoorstel voor de Crisis- en herstelwet.
 
 Uiterlijk dit voorjaar komt het voorstel tot wijziging van de Tracéwet
naar de Tweede Kamer. Daarmee wordt de Elverdingaanpak vertaald in wetgeving
voor alle Tracéwetplichtige projecten, waarop de Commissie Elverding
zich primair richtte. Dit wetsvoorstel omvat ook de wettelijke verankering
van de verkenningsfase, waarnaar de leden van de PvdA vroegen. Hierbij moet
overigens wel worden aangetekend dat er bij versnelling en verbetering van
de voorfase meer komt kijken dan het verplicht stellen van een verkenning.
De motie Samsom is breder dan Tracéwetprojecten, want deze roept op
tot verankering van de Elverdingaanpak in «alle relevante ruimtelijke
wetten.» Door de regering is bij de behandeling in de Tweede Kamer van
de Crisis- en herstelwet aangegeven dat aan deze motie uitvoering wordt gegeven
door:
 – indiening van het wetsvoorstel voor de wijziging van de Trace’wet.
Hierin is de aansluiting met de Wet ruimtelijke ordening geregeld.
 – het Actieprogramma vernieuwing instrumentarium gebiedsontwikkeling.
Hierin wordt ingegaan op eventuele verdere aanpassingen van de Wet ruimtelijke
ordening als onderdeel van de bredere bezinning op het omgevingsrecht. Over
dit actieprogramma is de Tweede Kamer op 4 december 2009 geïnformeerd
(Kamerstukken II 2009/10, 30 844, nr. 47). Voor de zomer van 2010
zal nader over de voortgang worden gerapporteerd.
 Het is nodig noch wenselijk om eerst over de Tracéwet te beslissen –
ervan uitgaande dat de leden van de fracties van D66 en OSF op deze wettelijke
regeling doelen met de term «kaderwetgeving» – en dan pas
over de Crisis- en herstelwet. De economische omstandigheden vragen nu om
actie om besluitvorming te versnellen. Bovendien doorkruist de Crisis- en
herstelwet de wijziging van de Tracéwet niet, maar liggen deze wetsvoorstellen
zoals hiervoor reeds beschreven in elkaars verlengde.
 
 Tal van fracties stelden vragen over andere dan wettelijke maatregelen
ter versnelling en verbetering van besluitvorming, zoals maatregelen gericht
op de kwaliteit van de besluiten en op verbetering van de ambtelijke en bestuurlijke
voorbereiding. Zij wilden weten welke activiteiten de regering op dit vlak
onderneemt. De leden van de SP, de CU, de SGP en de PvdD vroegen zich af of
met het versnellen en vereenvoudigen van juridische procedures niet wordt
voorbijgegaan aan de kern van de problemen van trage besluitvorming. De leden
van de CU en de SGP vroegen ook of niet kan worden volstaan met de daadkrachtige
toepassing van recent tot stand gekomen wetgeving. De leden van D66 en OSF
vroegen ook of het wetsvoorstel niet een beloning is voor slecht bestuur en
of de projecten ongeoorloofd door de procedures worden geloodst.
 
 Het kabinetsstandpunt Elverding berust op drie pijlers: een cultuuromslag
in het bestuur en de ambtelijke organisatie, het verbeteren van het proces
en de werkwijze van de voorbereiding van projecten en de aanpassing van de
wettelijke procedures, gericht op versnelling en vereenvoudiging. De uitvoering
van het kabinetsstandpunt is in volle gang en richt zich op alledrie de pijlers.
Op aanpassing van de wetgeving is hiervoor reeds uitgebreid ingegaan. De regering
werkt daarnaast aan een nieuw ontwerp van het besluitvormingsproces. De contouren
daarvan zijn beschreven in het Actieprogramma Sneller en Beter. In de kern
gaat het om een integrale aanpak met brede betrokkenheid van stakeholders
en heldere afspraken ten aanzien van termijnen waarbinnen besluitvorming geregeld
moet zijn. De effecten van het werken volgens de principes van Sneller en
Beter zijn in toenemende mate bij projecten zichtbaar. Nieuwe projecten worden
geheel uitgevoerd volgens de uitgangspunten van Sneller en Beter. Hierna wordt
kort ingegaan op een aantal elementen uit de nieuwe aanpak:
 – Verkenning: De alternatievendiscussie
verschuift van de planuitwerkingsfase naar de verkenningsfase. De verkenning
eindigt met een gedragen de voorkeursbeslissing (die financieel en juridisch
uitvoerbaar is). Een kwalitatief goede verkenningsfase leidt tot een kortere
en stabielere planuitwerking en een daadwerkelijke versnelling en verbetering
van de besluitvorming.
 – Zinvolle effectbepaling: Om de alternatievendiscussie
te ondersteunen wordt gewerkt aan zinvolle en passende effectbepalingsmethoden
voor lucht, geluid en natuur. Gestreefd wordt naar vereenvoudiging van de
onderzoekslast met als uitgangspunt geen diepgaander onderzoek dan nodig is
voor het nemen besluit. Voor luchtonderzoek is inmiddels een werkwijze ontwikkeld,
voor geluid en natuur volgen deze binnenkort.
 – Participatie: Bij participatie gaat
het om het vroegtijdig betrekken van partijen en het serieus meenemen van
hun ideeën in de besluitvorming. Inmiddels is er een Code publieksparticipatie
opgesteld met de spelregels voor het betrekken van publiek bij verkenningen
en planuitwerkingen. In het voorjaar van 2010 volgt de handreiking Participatie
bij verkenningen. In lopende en nieuwe verkenningen wordt reeds conform de
nieuwe werkwijze gewerkt.
 – Ambtelijke voorbereiding, aansturing en bestuurscultuur: Hoe de ambtelijke voorbereiding het best kan worden vormgegeven is
een kwestie van maatwerk. Sterk bepalend is de omvang van een project. Bij
verkenningen van nationale projecten wordt aan de projectleiding een ambassadeur
toegevoegd met het gezag om bestuurders en stakeholders bij de les te houden.
Regionale projecten zullen meer onder regie van provincies worden gebracht.
Projectteams worden samengesteld uit verschillende betrokken organisaties
ter voorkoming van verkokering. Bij belangrijke te nemen besluiten is expliciet
aandacht voor kwaliteitstoetsing. Dat gebeurt intern en zonodig extern om
zaken als nut, noodzaak, haalbaarheid en budget door een externe partij te
laten verifiëren. Een groot deel van deze maatregelen is ontwikkeld in
het kader van Randstad Urgent, dat ook een belangrijke aanjager is voor een
verandering van de bestuurscultuur. Ook de gewijzigde MIRT-spelregels dragen
hieraan bij. Bij tal van projecten worden de genoemde maatregelen al in de
praktijk gebracht. Tot slot wordt er momenteel in opdracht van VenW en VROM
door de samenwerkende universiteiten VU Amsterdam, TU Delft en RU Leiden een
grootschalig onderzoek verricht naar de bestuurscultuur bij ruimtelijke besluitvorming
in Nederland. De onderzoeksresultaten zullen worden gebruikt om bewustwording
en gedragsverandering op gang te brengen.
 De Crisis- en herstelwet is niet, zoals leden van de fractie van D66 en
OSF lijken te suggereren, een beloning voor slecht bestuur. Met de wetgeving
wordt snellere en eenvoudigere besluitvorming mogelijk gemaakt binnen de randvoorwaarde
van zorgvuldigheid, terwijl bovendien tal van maatregelen is genomen om de
kwaliteit van het bestuur te verbeteren.
 
 De leden van de fractie van de VVD vroegen of de regering bereid is tot
een algehele en grootschalige herziening van procedures als vervolg op dit
wetsvoorstel en zo ja, in welke vorm. Ook vroegen deze leden naar de mogelijkheden
van een lex specialis voor projecten waarvoor veel verschillende besluiten
nodig zijn.
 
 Hiervoor is al aangegeven welke acties parallel aan dit wetsvoorstel lopen.
Op het gebied van infrastructuur wordt binnen enkele maanden de structurele
herziening van de Tracéwet ingediend. Daarnaast is er het project versnelling
besluitvorming in het ruimtelijk domein. Dit traject onder leiding van de
Minister van Justitie is gericht op meer fundamentele aanpassingen van het
bestuursprocesrecht. Doel is om het geschiloplossend vermogen van het bestuursrecht,
in het bijzonder in procedures over ruimtelijke projecten, te
vergroten. Zoals eerder is aangegeven, zal de Minister van Justitie de Staten-Generaal
in de eerste helft van 2010 berichten over de resultaten van dit project.
Daarnaast is er de bezinning op het omgevingsrecht. Deze bezinning wordt breed
ingezet conform de aangehouden motie van het Tweede Kamerlid Pieper over de
gewenste «fundamentele herziening van het omgevingsrecht» (Kamerstukken
II 2009/10, 32 123 XI, nr. 16) en de motie Koopmans/Vermeij (Kamerstukken
II 2007/08, 30 844, nr. 23) over de integratie van toetsingskaders.
Op de figuur van de lex specialis is reeds ingegaan in de wetgevingsnota Sneller
en Beter, mede in relatie tot de A74. Er dient zeer terughoudend mee te worden
omgegaan. Het A2-project leent zich er niet voor, omdat het zich al in een
vergevorderd stadium van besluitvorming bevindt. Vanwege de met een dergelijke
wet gemoeide tijd kan een lex specialis voor dit project geen versnelling,
maar eerder vertraging betekenen.
 4. Werkgelegenheid en effectiviteit
 De leden van de PvdA-fractie wezen op het probleem dat 50 000 banen
in de bouw vooral op de tocht staan door vraaguitval. Als bijvoorbeeld onvoldoende
woningen zijn verkocht wordt het risico van de start van de bouw niet genomen
of niet toegestaan door de verscherpte financieringsvoorwaarden van de banken.
Daarnaast verwezen deze leden naar enkele deskundigen die menen dat heroverweging
en herontwikkeling van veel projecten nodig is. De leden van deze fractie
van de PvdA vroegen aan de regering om een reactie hierop.
 
 Zoals in het debat in de Tweede Kamer en ook eerder in de memorie van
antwoord naar voren is gebracht, is een van de hoofddoelen van de Crisis-
en herstelwet de bestrijding van de gevolgen van de economische crisis. In
dat kader zijn maatregelen getroffen gericht op het versnellen van de besluitvorming
rond infrastructurele en bouwprojecten, onder andere door het terugdringen
van het aantal voor uitvoering benodigde vergunningen. Het belang van deze
maatregelen is door de regering onderstreept door te wijzen op het hoge aantal
arbeidsplaatsen dat in de bouw «op de tocht» staat. Daarbij is,
als perspectief, gewezen op de positieve werkgelegenheidseffecten die de uitvoering
van projecten uit de nota ruimte en infrastructuurprojecten met zich mee kunnen
brengen.
 Op het gebied van de woningbouw heeft de regering reeds maatregelen getroffen
in de vorm van het stimuleringsbudget woningbouw. Met dit stimuleringsbudget
wil de regering een kentering teweegbrengen in de huidige situatie dat woningbouwprojecten –
door vraaguitval of een terughoudende opstelling van banken – stilvallen
of vertragen, waardoor de noodzakelijke uitbreiding van de woningvoorraad
in de knel komt, de doorstroming in en naar de koopsector vermindert en de
druk op de huurmarkt steeds groter wordt. Gemeenten die gebruikmaken van het
stimuleringsbudget hebben volledige vrijheid om de subsidie daartoe gericht
in te zetten, uiteraard met inachtneming van alle van toepassing zijnde juridische
en financiële kaders. Daarbij dienen gemeenten in overleg met de bij
de bouw betrokken partijen extra inspanningen te leveren om samen het probleem
op te lossen en het project een doorstart te geven. De ervaringen tot dusver
met de uitvoering van dit stimuleringsbudget leert dat de gekozen aanpassingen
en oplossingen zeer divers zijn; van aanpassing van het aanbod, het verlagen
van de verkoopprijs tot garanties voor verkoop van de achter te laten woning.
 
 De Crisis- en herstelwet is er op gericht om op verantwoorde wijze de
lasten en daarmee ook de kosten van besluitvormingprocedures terug te brengen.
Specifiek gericht op de bouw van woningen is in dat kader bijvoorbeeld het
projectuitvoeringsbesluit in afdeling 6 van hoofdstuk 2 opgenomen, waarmee
een versnelling in de realisatietijd van projectenwordt beoogd.
Juist waar aanpassing of herontwikkeling van projecten, met het oog op het
doorbreken van stagnatie aan de orde is, is het van groot belang dat deze
zo min mogelijk op vertragende procedurele weerstanden stuit. Op die wijze
levert de Crisis- en herstelwet een bijdrage aan het beoogde doel van behoud
van werkgelegenheid in de woningbouw aansluitend op en in het verlengde van
de inzet van het hierboven beschreven stimuleringsbudget.
 
 De leden van de PvdA-fractie stelden als alternatieve maatregel voor de
werkgelegenheid een subsidie van bijvoorbeeld een half miljard voor het treffen
van energiebesparende maatregelen in 400 000 huur- en koopwoningen, een
bedrag dat overeenkomt met de helft van de subsidie voor het windmolenpark
Urk waar voor 400 000 huishoudens energie wordt opgewekt. Zij verzochten
de regering de effecten van deze maatregel versneld te onderzoeken.
 
 De Crisis- en herstelwet is onderdeel van het pakket aan maatregelen ter
bevordering van duurzaamheid, werkgelegenheid en economisch herstel dat bij
het Aanvullend Beleidsakkoord is gepresenteerd. De kern van dit wetsvoorstel
is versnelling en vereenvoudiging van procedures in het ruimtelijk domein.
Daarmee worden urgente, reeds geplande ruimtelijke projecten versneld tot
uitvoering gebracht zonder dat in totaliteit extra budget nodig is. Het in
het leven roepen van een nieuwe subsidieregeling ter waarde van 0,5 miljard
euro valt derhalve buiten het bereik van de Crisis- en herstelwet. Uiteraard
is het van belang voor een duurzaam energiebeleid om in samenhang zowel besparing
op het energieverbruik als groei van het aandeel duurzame energie na te streven.
Het beleid van de regering is hier ook op gericht. Zo is in het Aanvullend
Beleidsakkoord 320 miljoen euro uitgetrokken voor extra maatregelen om in
2009 en 2010 conform de wens van deze leden energiebesparing in woningen te
stimuleren en wordt tot 2020 structureel 160 miljoen euro per jaar extra ingezet
om door Wind op zee het aandeel duurzame energie fors te verhogen.
 
 De leden van de PvdA-fractie vroegen de regering de werkgelegenheidsgevolgen
te onderbouwen van de versnelde procedure rond ongeveer 70 infrastructurele
projecten naast de projecten uit de Spoedwet wegverbreding. Deze leden wezen
op de mogelijkheid dat de markt wordt verstoord, omdat er te weinig capaciteit
is in de markt om alle werken uit te voeren. Deze leden vreesden in dat licht
voor prijsopdrijving, vertraging in het vervolgtraject en aantrekkingskracht
op buitenlandse partijen.
 
 Van de 30 projecten uit de Spoedwet Wegverbreding zijn inmiddels 17 projecten
aanbesteed. De resterende 13 projecten worden in de eerste helft van 2010
op de markt gezet. Voor 16 van de 30 projecten is, na intensieve dialoog met
de markt, voor een uniforme en korte aanbestedingsprocedure gekozen. Deze
16 projecten zijn in 6 pakketten gebundeld om een mogelijk tekort aan aanbestedingscapaciteit
bij de markt te vermijden. Bij de aanbestedingen is voldoende animo gebleken
bij de markt (zo’n 5 à 6 gegadigden) zodat voldoende concurrentie
gegarandeerd is. In de contracten zijn diverse financiële prikkels opgenomen
om de kosten te beheersen. Van een toenemende spanning in de markt met als
gevolg een prijsopdrijvend effect is in het kader van de Spoedwet wegverbreding
geen sprake.
 
 Bijlage II bij de Crisis- en herstelwet waar de vraagstellers op doelen
bevat circa tien wegprojecten. Daarnaast omvat bijlage II tal van projecten,
bijvoorbeeld Nota Ruimteprojecten, die geen relatie hebben met wegenbouw.
De in bijlage II genoemde wegprojecten hebben een ambitieuze planning en spelen
voor het merendeel net na de piek van de Spoedaanpak. Voor deze projecten
is de winst van de Crisis- en herstelwet dat de planning robuuster
en de kans op vertraging beperkt wordt en niet zozeer dat de realisatie van
deze wegprojecten wordt versneld. Hierdoor wordt het werkpakket stabieler
en kan de markt daar beter op anticiperen. Het zal mogelijk een piek aan werkzaamheden
opleveren, maar dat is naar verwachting deels op te vangen door gecombineerde
aanbesteding en interne herprioritering en deels met gerichte inhuur.
 
 De leden van de PvdA-fractie wezen voorts op het risico dat prijsopdrijving
bij infrastructurele werken ertoe leidt dat bedrijven die zich zowel op infrastructuur
als op (woning)bouw toeleggen bij aanbesteding in de (woning)bouw op of beneden
kostprijs kunnen gaan zitten, wat vooral nadelig is voor het midden- en kleinbedrijf
(mkb). Deze leden vroegen de regering hierop te reageren.
 
 Zoals bij de vraag hiervoor aangegeven is de Crisis- en herstelwet gericht
op vereenvoudiging en bekorting van de procedures. Dit leidt tot een verlichting
van de werkzaamheden. Daarnaast streeft VenW bij de aanbesteding van infrastructuur
naar duurzame concurrentie. Dat wil zeggen voor nu en in de toekomst voldoende
goede inschrijvers voor iedere aanbesteding. Door te zorgen voor voldoende
concurrentie wordt prijsopdrijving tegengegaan. Daartoe wordt veel aandacht
besteed aan het wegnemen van onnodige belemmeringen om in te schrijven op
aanbestedingen van infrastructuur. Zo is combinatievorming door het midden-
en kleinbedrijf vereenvoudigd door geen hogere eisen te stellen dan aan individuele
inschrijvers. De hoofdelijke aansprakelijkheid van kleinere deelnemers in
een combinatie is verminderd en de termijnen van vooraankondiging zijn verlengd,
zodat bedrijven zich beter kunnen voorbereiden op een inschrijving. Vooraf
houdt Rijkswaterstaat vaak marktconsultaties om goed op de mogelijkheden van
de markt te kunnen inspelen. Op dit moment zijn bij VROM noch VenW signalen
bekend dat grotere bedrijven die in de (woning)bouw en de infrastructuur actief
zijn ervoor kiezen om bij de (woning)bouw structureel onder de kostprijs te
werken.
 
 De leden van D66 en OSF vroegen of de wet het geformuleerde doel wel dient
nu deze later dan voorzien in werking treedt, als het dieptepunt van de crisis
mogelijk al achter de rug is. Zij vroegen voorts om een studie van bijvoorbeeld
het CPB die de urgentie van deze wet aantoont. Tot slot wilden deze leden
garanties dat de Crisis- en herstelwet tot meer werkgelegenheid leidt.
 
 De regering betreurt het dat de Crisis- en herstelwet later in werking
treedt dan voorzien. Hoe eerder deze wet in werking treedt, hoe eerder de
gewenste versnelling en vereenvoudiging van procedures immers kan worden bereikt.
Dat de wet naar verwachting enkele maanden later in werking treedt dan voorzien,
betekent niet dat de wet het geformuleerde doel niet meer dient, zoals deze
leden suggereerden. Hoewel er tekenen zijn van broos herstel, acht de regering
het niet gerechtvaardigd te verwachten dat over enkele maanden het economisch
perspectief alweer rooskleurig zal zijn. Ook als het dieptepunt van de crisis
al achter de rug zou zijn zullen de komende jaren naar verwachting economisch
moeilijk zijn. Daarbij komt dat het doel van de wet breder is dan bestrijding
van de economische crisis door middel van behoud van werkgelegenheid ten gevolge
van versnelling van projecten. Ook duurzaamheid en economisch herstel op de
korte en middellange termijn maken nadrukkelijk onderdeel uit van de doelstelling
van het wetsvoorstel. Aan een studie van het Centraal Planbureau naar de urgentie
van het wetsvoorstel heeft de regering geen behoefte. Naar haar mening is
er voldoende feitelijke informatie voorhanden en is de urgentie van het wetsvoorstel
een politiek vraagstuk, waar regering en Kamer zich over dienen uit te spreken.
De Crisis- en herstelwet leidt tot slot niet tot meer werkgelegenheid in totaliteit,
maar tot het naar voren halen van projecten en daarmee van de
inzet van arbeidskracht in de komende, economisch moeilijke jaren. Hierbij
gaat het om, zoals hiervoor reeds betoogd, tienduizenden mensjaren. Wanneer
deze projecten door de Crisis- en herstelwet eerder worden uitgevoerd dan
aanvankelijk gepland zal deze werkgelegenheid worden gerealiseerd.
 1. Relatie tot bestaande en nieuwe wetgeving
 5.1 Algemeen
 De leden van de fracties van D66 en OSF vroegen zich af hoe de regering
aankijkt tegen het risico dat de Crisis- en herstelwet tot meer procedurele
rompslomp leidt in plaats van minder doordat bestuurders, juristen en rechters
moeite zullen hebben met het zich eigen maken ervan. Voorts meenden deze leden
dat het risico groot is dat belanghebbenden niet weten waar ze aan toe zijn
en meer verzoekschriften indienen om inzicht te krijgen in het proces. Zij
vroegen hoe de regering denkt deze risico’s te minimaliseren en welke
acties ze daartoe onderneemt.
 
 De regering deelt de opvatting van deze fracties niet. Elke nieuwe wet
en elke wetswijziging heeft tot gevolg dat degene die erdoor wordt geraakt
of ermee moet werken zich moet instellen op de nieuwe regels. In zoverre verschilt
de Crisis- en herstelwet niet van enige andere wet. De Crisis- en herstelwet
bevat een aantal procedures, zoals de procedure in afdeling 6 van hoofdstuk
2 over de versnelde uitvoering van bouwprojecten, die erop gericht zijn om
de besluitvorming over deze projecten juist te vereenvoudigen zodat de «rompslomp»
die er bij dat type projecten nu vaak is juist wordt voorkomen en (extra)
verzoekschriften om inzicht te krijgen in het proces niet nodig zijn. Dit
laat onverlet dat de regering zich medeverantwoordelijk voelt voor een juiste
implementatie van de wet. Hierna gaat de regering in paragraaf 14 over
de uitvoering op dit punt in naar aanleiding van vragen van de leden van de
fracties van SGP, CU en GroenLinks.
 
 De leden van de fractie van de PvdA stelden terecht vast dat versnelling,
stroomlijning en coördinatie van wetgeving die de fysieke leefomgeving
betreft al jaren hoog op de agenda staan van de regering. Inderdaad gaat het
daarbij, zoals deze leden stelden, om de Wet en het Besluit ruimtelijke ordening,
de Wabo, de MER, de bestuurlijke lus, de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten,
de Tracéwet, de Waterwet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de coördinatiebepaling
in de Awb.
 
 De leden van de fracties van D66 en OSF vroegen of de regering een helder
beeld wil scheppen van de verschillende wetten met dezelfde doelstellingen
en over de vraag hoe deze wetten zich tot elkaar verhouden.
 De regering merkt op dat de zojuist genoemde wetten voor een deel al tot
stand zijn gekomen en voor een deel nog in voorbereiding zijn. De algemene
doelstelling van versnelling, stroomlijning en coördinatie komt, soms
naast andere doelstellingen, in al deze wetgeving naar voren. Het terrein
waarop de specifieke wetten zich richten, verschilt onderling.
 – De Wet ruimtelijke ordening en het gelijknamige Besluit beogen
de doeltreffendheid van het ruimtelijk beleid te vergroten en de ruimtelijke
regelgeving te vereenvoudigen. De wet en het besluit richten zich primair
tot gemeenten, provincie en Rijk. De vereenvoudigen leiden tevens tot versnelling
van procedures, bijvoorbeeld in de procedure voor het bestemmingsplan.
 – De Tracéwet en de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten
hebben betrekking op infrastructuur van het Rijk. Beide wetten hebben betrekking
op rijkswegen. De Tracéwet richt zich daarnaast ook op landelijke spoorwegen
en hoofdvaarwegen. In beide wetten is het Rijk het bevoegd gezag.
 – De Waterwet beoogt de tot voor kort versnipperde wetgeving voor
watergerelateerde thema’s samen te brengen. De wet betreft de wereld
van het waterbeheer en van de waterschappen.
 – Het in voorbereiding zijnde voorstel voor een integrale natuurwet
heeft als doel om de wetgeving inzake de bescherming van gebieden, soorten
en bos werkbaarder te maken.
 – De Wet modernisering milieueffectrapportage beoogt verbeteringen
in de mer-procedure.
 – De bestuurlijke lus en de coördinatiebepaling van de Algemene
wet bestuursrecht maken onderdeel uit van het bestuursprocesrecht, dat een
bredere toepassing kent dan alleen het fysieke leefomgevingsrecht.
 – De Wabo ten slotte zorgt voor samenvoeging van circa 25 (belangrijke)
toestemmingen op het gebied van ruimte, bouwen, milieu, natuur en monumenten
die nodig zijn voor het realiseren van plaatsgebonden activiteiten die van
invloed zijn op de fysieke leefomgeving, waaronder het bouwen.
 Het voorliggende voorstel voor de Crisis- en herstelwet bevat voor de
Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, de Wet versnelling besluitvorming
wegprojecten, de Wabo en de Natuurbeschermingswet 1998 wijzigingsvoorstellen.
Deze voorstellen betreffen verbeteringen en noodzakelijke aanpassingen die
elk in de context van de desbetreffende wet zijn te beoordelen. De verhouding
tussen het voorliggende wetsvoorstel en de Wet modernisering milieueffectrapportage
is als volgt. Voor de projecten van bijlage II geldt tijdelijk een vereenvoudiging
in de procedure voor de milieueffectrapportage. Tot 1 januari 2014 is
het niet verplicht om bij de milieueffectrapportage op projectniveau een onderzoek
naar alternatieven te laten verrichten en om advies te vragen aan de Commissie
voor de milieueffectrapportage. Gelet op de doelstellingen van het voorliggende
wetsvoorstel acht de regering deze tijdelijke afwijking gerechtvaardigd. Ook
de bepalingen met betrekking tot het bestuursprocesrecht hebben een tijdelijk
karakter. Hier is de situatie dat de regering met deze tijdelijke bepalingen
ervaring wil opdoen om te kunnen beoordelen of zij al dan niet in aangepaste
vorm te zijner tijd onderdeel kunnen uitmaken van permanente wetgeving.
 De relatie tot de Wabo wordt uitgediept in paragraaf 5.2 van deze
memorie van antwoord, met name in antwoord op vragen van de leden van de fractie
van de PvdA over de verhouding tussen de Wabo en afdeling 6 van hoofdstuk
2 van het wetsvoorstel.
 In paragraaf 13 van deze memorie van antwoord wordt naar aanleiding
van een vraag van de leden van de VVD-fractie nader ingegaan op wetgeving
voor infrastructurele projecten.
 
 De fractie van de PvdD vroeg of de regering kan aangeven welke consequenties
het aannemen van de wet heeft in termen van rechtsbescherming met name in
relatie tot artikel 1.5 (passeren van gebreken) en artikel 1.9 (introductie
van het relativiteitsbeginsel).
 
 De voorgestelde wet verandert niets aan de rechtsbescherming voor belanghebbende
burgers, bedrijven en organisaties. De regel dat beroep kan worden ingesteld
door belanghebbenden geldt onverkort. Wel bevat het wetsvoorstel een aantal
maatregelen die gericht zijn op een spoedige behandeling bij de rechtbank,
zodat belanghebbenden snel weten waar ze aan toe zijn. Zoals ook al eerder
in deze memorie van antwoord is aangegeven, meent de regering dat het in het
bestuursrecht anno nu behoort te gaan om bescherming van belangen die de insteller
van het beroep rechtstreeks raken. Daarom is overgegaan tot invoering van
het relativiteitsvereiste. Invoering van dit vereiste leidt ertoe dat de bestuursrechter
zich alleen een oordeel hoeft te vormen over die onderwerpen die raken aan
rechtens beschermde belangen van de eisende partij; er wordt dus sneller tot de kern van het geschil doorgedrongen. Daarnaast is artikel 1.5
opgenomen dat het mogelijk maakt dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt
of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven
rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel in stand wordt gelaten indien aannemelijk
is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Met enige regelmaat
constateert de bestuursrechter dat het bestreden besluit een klein gebrek
vertoont, maar dat dit gebrek inmiddels is hersteld. Soms is het gebrek zo
gering dat de bestuursrechter vernietiging van het bestreden besluit ongerechtvaardigd
acht. Omdat nu slechts vormverzuimen kunnen worden gepasseerd, doet de bestuursrechter
soms net alsof het bestreden besluit geen gebreken kent. Deze praktijk bevordert
verhullend taalgebruik in rechterlijke uitspraken. Voorwaarde om het artikel
te kunnen toepassen is dat aannemelijk is dat de belanghebbenden bij het besluit
niet zijn benadeeld door toepassing van het artikel. De regering verwacht
dat bestuursorganen zorgvuldigheid blijven betrachten bij het voorbereiden
en nemen van besluiten omdat de rechter niet verplicht is tot het passeren
van gebreken.
 5.2 WRO, WABO
 De regering is verheugd dat de leden van het CDA het toejuichen dat de
verplichting om een projectbesluit te vertalen in een bestemmingsplan wordt
geschrapt. De regering is niet van oordeel dat het bestemmingsplan als gevolg
daarvan niet meer het centrale sturingsinstrument binnen de Wet ruimtelijke
ordening is. Hierna gaat de regering in antwoord op specifieke vragen van
de fractie van de PvdA hier nader op in.
 
 De leden van de fractie van het CDA vroegen of de regering, net als zij,
redenen ziet om artikel 5.20 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
niet in werking te laten treden.
 
 Zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerken, betreft artikel 5.20,
tweede lid, van de Wabo materieel een voortzetting van de bestaande regeling
in de Wet ruimtelijke ordening. Het bevat een mogelijkheid voor het bevoegd
gezag om te verzoeken om handhaving indien provinciale belangen dat nodig
maken met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Anders dan bij de gevallen
waar het voorstel voor de Crisis- en herstelwet betrekking op heeft, kan artikel
5.20 van de Wabo betrekking hebben op allerlei projecten en uiteenlopende
gevallen. Het blijft dan ook, net als nu het geval is, van belang dat de provincie
beschikt over effectieve mogelijkheden om tot handhaving te verzoeken wanneer
provinciale belangen in het geding zijn. Artikel 5.20 biedt daarvoor een aanvullende
lichtere mogelijkheid ten opzichte van het bestaande generieke instrumentarium
inzake taakverwaarlozing. Naar aanleiding van onder meer het rapport van de
Commissie Oosting heeft de regering besloten om het generieke instrumentarium
in de Gemeentewet te moderniseren. Daartoe is een wetsvoorstel revitalisering
generiek toezicht in voorbereiding dat binnenkort bij het parlement zal worden
ingediend. Met deze wetswijziging zal het generieke instrumentarium adequaat
zijn om in de plaats te treden van de regeling in 5.20, tweede lid, van de
Wabo. Onderdeel van dat wetsvoorstel zal dan ook zijn het schrappen van dat
onderdeel van de Wabo. Tot die tijd zal het bestaande instrumentarium worden
gehandhaafd.
 
 De leden van de fractie van de PvdA gaven aan het onbegrijpelijk te vinden
waarom het projectbesluit van de Wet ruimtelijke ordening bij aanvaarding
van het voorliggende wetsvoorstel niet meer binnen een jaar behoeft te worden
gevolgd door een bestemmingsplanwijziging en waarom niet bepaald wordt dat
het projectuitvoeringsbesluit gebaseerd dient te zijn op het in de structuurvisie
vastgestelde beleid. Ook de prikkel dat leges voor zo’n
besluit pas geheven mogen worden nadat de bestemmingsplanwijziging is vastgesteld,
verdwijnt geheel. Deze leden vroegen zich af wat nog de betekenis van de Wet
ruimtelijke ordening is voor het bestaand stedelijk gebied en van de beoogde
AMvB ruimte en het Besluit ruimtelijke ordening. Zij vroegen zich verder af
hoe kan worden bereikt dat een bestemmingsplan het centrale instrument in
de ruimtelijke ordening blijft.
 
 De regering merkt op dat een duidelijk onderscheid gemaakt moet worden
tussen het projectbesluit uit de Wet ruimtelijke ordening en het projectuitvoeringsbesluit
dat centraal staat in afdeling 6 van hoofdstuk 2 van het voorliggende wetsvoorstel.
Naar het oordeel van de regering blijft de Wet ruimtelijke ordening, waarin
het projectbesluit is opgenomen, ook voor het stedelijk gebied een belangrijk
kader voor de ruimtelijke besluitvorming. De Algemene maatregel van bestuur
Ruimte is daarbij essentieel als kader voor zowel bestemmingsplannen als projectbesluiten
(Wet ruimtelijke ordening) en projectuitvoeringsbesluiten (Crisis- en herstelwet).
De vereisten die het Besluit ruimtelijke ordening aan projectbesluiten stelt,
blijven na de inwerkintreding van het voorliggende wetsvoorstel onverkort
gelden. Voor een projectuitvoeringsbesluit, zoals opgenomen in de Crisis-
en herstelwet gelden dezelfde materiële kaders als voor een projectbesluit.
 
 Een vraag van de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks in verband
met de herziening van de koppeling van projectbesluit en bestemmingsplan was
of door de regering het uitgangspunt van de centrale rol van het bestemmingsplan
in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening wordt losgelaten. Ook de leden van de
fractie van het CDA wilde graag een bevestiging dat dit niet het geval is.
Deze leden wilden aanvullend weten of de veronderstelling juist is dat de
projectbesluiten vrijwel automatisch, eens in de tien jaar, zullen worden
vertaald in een bestemmingsplan.
 Hierover kan het volgende worden opgemerkt. Ook met de huidige koppeling
tussen projectbesluit en bestemmingsplan heeft de wetgever erkend dat zich
in de praktijk situaties kunnen voordoen, waarin gemeenten middels een projectbesluit
willen inspelen op actuele ruimtelijke inzichten en de mogelijkheden om investeringen
van derden te faciliteren, waarmee bij het opstellen van het bestemmingsplan
nog geen rekening kon worden gehouden. Projectbesluiten moeten snel door een
bestemmingsplan worden gevolgd. Dit dubbele werk alsmede het risico dat niet
op de juiste wijze wordt voldaan aan de procedurele voorwaarden voor de koppeling
schrikt gemeenten op dit moment af om het instrument projectbesluit te gebruiken.
Vanwege de inhoudelijke meerwaarde voor gemeenten van het projectbesluit boven
het bestemmingsplan, met name door incorporatie van andere toestemmingsvereisten,
is bedoelde wijziging in het wetsvoorstel voor de Crisis- en herstelwet opgenomen.
Net als de leden van de fracties van het CDA, de PvdA en GroenLinks houdt
de regering vast aan de centrale normerende rol van het bestemmingsplan. Daarom
wordt in de Crisis- en herstelwet de koppeling niet geschrapt, maar zodanig
aangepast dat alle projectbesluiten bij de reguliere bestemmingsplanherzieningen
worden verwerkt. Dit betekent inderdaad zoals de leden van het CDA veronderstelden
dat de projectbesluiten vrijwel automatisch in een bestemmingsplan worden
vertaald. De tienjaarlijkse actualiseringsplicht van bestemmingsplannen is
onder de Wet ruimtelijke ordening adequaat geborgd met effectieve sancties.
Door de geïntroduceerde elektronische publicatieplicht van projectbesluiten
levert het wetsvoorstel evenmin verlies aan kenbaarheid van de actuele planologische
situatie voor de burger op. Belanghebbenden kunnen bij verandering van een
planologische situatie zowel bij het in gang zetten van de procedure voor
een projectbesluit als bij een bestemmingsplan hun zienswijze kenbaar maken. Het belang van de burger wordt op geen enkele manier geschaad.
Voor de regering heeft bij herziening van de koppeling een belangrijke rol
gespeeld dat onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in situaties waarin
gebruik van het projectbesluit gezien het doel van het besluit voor de hand
zou liggen, gemeenten nu veel postzegelbestemmingsplannen maken. Voor de kwaliteit
van ruimtelijke afweging levert dit geen enkele meerwaarde op boven het nemen
van een projectbesluit voor dezelfde locatie.
 
 Met de leden van de fractie van de PvdA kan worden vastgesteld dat het
projectuitvoeringsbesluit tijdelijk een nieuwe figuur is waarvoor bepaalde
onderdelen van de Wet ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing
zijn verklaard (artikel 2.15 van het wetsvoorstel) Daarnaast zal moeten worden
voldaan aan de Amvb Ruimte. Dit volgt uit artikel 2.10, vijfde lid, van het
wetsvoorstel. In de memorie van toelichting is de noodzaak van deze voorzieningen
toegelicht.
 
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen hoe kan worden gewaarborgd
dat een strategische afweging met ruimte voor alternatieven in direct samenspel
met burgers en hun organisaties, mede op basis van milieu en ruimtelijke kwaliteitsoverwegingen,
plaatsvindt bij de toepassing van de projectbesluiten.
 Het voorliggende wetsvoorstel verandert niets aan de bestaande wettelijke
vereisten voor de totstandkoming van projectbesluiten. Het wettelijk vereiste
van een goede ruimtelijke onderbouwing van een projectbesluit omvat ook de
afwegingen waarop deze leden doelen. De totstandkomingsprocedure van een projectbesluit
biedt wettelijke garanties voor betrokkenheid van een ieder. Ook het projectuitvoeringsbesluit
is met voldoende waarborgen omkleed en ook daarbij blijft in het kader van
de ruimtelijke ordening een integrale afweging vereist van alle betrokken
belangen evenals een zorgvuldige voorbereiding en motivering.
 
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen ook hoe kan worden voorkomen
dat er in de praktijk onduidelijkheid gaat bestaan over enerzijds planvorming
die in aanmerking komt voor de projectuitvoeringsbesluitbenadering zoals weergegeven
in afdeling 6 van het voorliggende wetsvoorstel en anderzijds planvorming,
waarvoor bestaande wetgeving geldt. Deze leden vonden dat de structuurvisie
en het bestemmingsplan voor grote projecten de aangewezen instrumenten zijn.
 In antwoord hierop wil de regering allereerst opmerken dat bij een projectuitvoeringsbesluit
alleen afzonderlijke besluiten, zoals ontheffingen en vergunningen, in dat
ene besluit opgaan. Het betekent dus niet dat van de in die wettelijke regelingen
opgenomen inhoudelijke waarborgen kan worden afgeweken. Dat blijkt expliciet
uit de in artikel 2.10, vierde en vijfde lid, opgenomen voorwaarden. Het bevoegd
gezag moet bij een projectuitvoeringsbesluit scherp voor ogen hebben wat de
impact van de besluit is, en wat de gevolgen zijn de planologische kwaliteit
en het milieu. In de motivering van het besluit moet blijken welke belangen
er in het geding zijn en op welke wijze daarmee rekening is gehouden. Geldende
wettelijke kaders of grenzen, zoals de geluidsnormen van de Wet geluidhinder
of de planologische kaders zoals opgenomen in de Amvb Ruimte moeten gewoon
in acht worden genomen. De bovengrens van hetgeen door middel van een projectuitvoeringsbesluit
kan worden gerealiseerd valt samen met de ondergrens van de MER-plicht: een
uit het Besluit milieu-effectrapportage voortvloeiende mer-plicht is dus niet
aan de orde. Naar het oordeel van de regering zal het zelden voorkomen dat
via een projectuitvoeringsbesluit wordt overgegaan tot een grote binnenstedelijke
herstructurering of een nieuwe uitleglocatie zonder dat daaraan een met inbreng
van burgers totstandgekomen structuurvisie vooraf is gegaan. Overigens geldt
deze eis nu ook niet voor een projectbesluit, dat zelfs gebruikt
kan worden voor projecten die boven de MER-grens uitkomen. Of ter realisatie
van het ruimtelijk ontwikkelingsbeleid, zoals neergelegd in de structuurvisie,
een bestemmingsplanwijziging, (als dat nodig is) een projectbesluit of projectuitvoeringsbesluit
nodig is, is ter afweging aan de gemeenteraad.
 
 De leden van de fractie van de PvdA stelden met betrekking tot afdeling
6 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel (Versnelde uitvoering van bouwprojecten)
dat de vergelijking met de benadering van de Deltawet grote rivieren niet
opgaat, omdat het onomstreden doel, het brede draagvlak en het kleine aantal
vergelijkbare projecten ontbreekt.
 
 De regering is het met deze leden eens dat de vergelijking met de Deltawet
grote rivieren niet in alle opzichten opgaat, al was het maar omdat het bij
de Deltawet grote rivieren om een heel specifieke, levensbedreigende problematiek
ging. De regering acht de huidige economische situatie desalniettemin zodanig,
dat ingrepen in de reguliere besluitvormingsprocessen gerechtvaardigd zijn.
Bij het bepalen van de reikwijdte van afdeling 6 van hoofdstuk 2 heeft de
regering aanvankelijk gekozen voor een homogene categorie projecten. Deze
is gevonden in woningbouwprojecten. Tijdens de totstandkoming van het wetsvoorstel
heeft de regering vanuit de samenleving echter dringende signalen ontvangen
dat er behoefte bestaat aan een ruimere reikwijdte voor de voorgestelde nieuwe
afdeling, zodat ook voor zogenaamd maatschappelijk vastgoed gebruik kan worden
gemaakt van de versnelde procedure. Hierbij heeft de regering nadrukkelijk
betrokken dat de kleine en middelgrote bouwprojecten die van deze versnelde
procedure gebruik kunnen maken gezamenlijk een grote bijdrage aan de werkgelegenheid
kunnen leveren. Het zal hierbij naar verwachting in eerste instantie gaan
om bouwprojecten waarvan de ontwikkelingsfase al min of meer is afgerond,
maar waarvan de besluitvormingsfase nog moet starten. Zeker die projecten
waarbij het helder is welke toetsingskaders moeten worden toegepast en waarvoor
de impact al is onderzocht, kunnen met toepassing van afdeling 6 versneld
in uitvoering worden genomen.
 
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen waarom de, tot nu toe weinig
toegepaste, coördinatiebepaling in de Wet ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke
ordening) niet ingezet kan worden voor coördinatie en stroomlijning van
de besluitvorming.
 
 In antwoord hierop merkt de regering op dat het gemeenten vrijstaat in
voorkomende gevallen in plaats van de regeling voor versnelde uitvoering van
bouwprojecten (hoofdstuk 2, afdeling 6, van het wetsvoorstel) gebruik te maken
van de gemeentelijke coördinatieregeling uit de Wet ruimtelijke ordening.
De regeling voor versnelde uitvoering van bouwprojecten zal echter in bepaalde
gevallen een duidelijke meerwaarde kunnen hebben boven gebruikmaking van de
bestaande gemeentelijke coördinatieregeling in de Wet ruimtelijke ordening.
Bij de regeling voor versnelde uitvoering van bouwprojecten in dit wetsvoorstel
is sprake van één bevoegd gezag (de gemeenteraad) en één
besluit (het projectuitvoeringsbesluit, dat strekt ter vervanging van de besluiten
die anders nodig zouden zijn geweest). De gemeentelijke coördinatieregeling
van de Wet ruimtelijke ordening is minder verstrekkend. Deze laat de vergunningstelsels
in stand en zorgt ervoor dat de verschillende besluiten in procedureel opzicht
samenhangend tot stand komen. Verder blijft bij coördinatie in beginsel
elk van de betrokken bestuursorganen bevoegd tot het nemen van de afzonderlijke
besluiten. Hiermee is tevens de vraag van deze leden beantwoord welke elementen
de coördinatieregeling niet heeft welke wel in het voorliggende wetsvoorstel
zijn opgenomen.
 
 De leden van de fractie van de PvdA wilden weten of de veronderstelling
onjuist is, dat bij het adequaat toepassen van de in de Wet ruimtelijke ordening
opgenomen coördinatieregeling al veel problemen rond ongelijktijdigheid
van de afgifte van vergunningen voorkomen kunnen worden.
 Deze veronderstelling is op zich niet onjuist. Echter, de regeling voor
versnelde uitvoering van bouwprojecten zoals opgenomen in het wetsvoorstel
heeft in bepaalde gevallen een meerwaarde bezien vanuit de achterliggende
wens de snelheid van besluitvorming en uitvoering te bevorderen. De regering
verwijst in dit verband naar het antwoord op de vorige vraag van deze leden.
Natuurlijk blijft het mogelijk dat de voorgestelde regeling van afdeling 6
om inhoudelijke of programmatische redenen minder goed toepasbaar is voor
bepaalde projecten. Dan biedt de bestaande coördinatieregeling een goed
alternatief. In antwoord op een andere vraag van deze leden meent de regering
dat het niet zozeer gaat om een óf-óf maar om een én-én:
de regering zet zowel in op een goede toepassing van de in het wetsvoorstel
opgenomen regeling als op een versterkte ondersteuning bij het goed toepassen
en uitvoeren van bestaande wettelijke mogelijkheden: voor de aanpak van de
crisis zijn beide wegen noodzakelijk.
 
 De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks vroegen zich af wat
het verschil is tussen de omgevingsvergunning zoals opgenomen in de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het projectuitvoeringsbesluit zoals voorgesteld
in afdeling 6 van hoofdstuk 2 van dit wetsvoorstel.
 De hoofdgedachte achter beide regelingen is dezelfde. Niettemin zijn er
wel bepaalde verschillen. De reikwijdte van het projectuitvoeringsbesluit
is breder dan de omgevingsvergunning. De Wabo zorgt voor samenvoeging van
circa 25 (belangrijke) toestemmingen op het gebied van ruimte, bouwen, milieu,
natuur en monumenten die nodig zijn voor het realiseren van plaatsgebonden
activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, waaronder het
bouwen. Het projectuitvoeringsbesluit vervangt alle toestemmingen die voor
de ontwikkeling en verwezenlijking van het project vereist zouden zijn geweest
op enkele uitzonderingen na (zie artikel 2.10, derde lid, van het wetsvoorstel).
Daarmee is afdeling 6 breder dan de Wabo. Daarnaast bevat afdeling 6 van hoofdstuk
2 van het wetsvoorstel voor de fase van de rechtsbescherming enkele extra
voorzieningen ten opzichte van de reguliere rechtsbeschermingssystematiek
die ook bij de Wabo als uitgangspunt is genomen. Voorbeelden van deze extra
voorzieningen zijn beroep in één instantie en een korte beslistermijn
voor de rechter. Deze verschillen maken dat afdeling 6 van hoofdstuk 2 van
het wetsvoorstel meerwaarde heeft boven de Wabo. Omgekeerd is het zo dat de
Wabo meerwaarde heeft voor bijvoorbeeld besluitvorming over projecten die
buiten het toepassingsbereik van die afdeling vallen.
 
 De leden van de fractie van de PvdA wezen voorts op het belang van de
werkwijze die met de Wabo wordt geïntroduceerd. Met het projectuitvoeringsbesluit
wordt niet beoogd om daarin verandering te brengen. Van de bij de Wabo ontwikkelde
werkwijze kan ook worden geprofiteerd bij de uitvoering van het projectuitvoeringsbesluit.
Voor projecten waarop de Wabo van toepassing is, ligt het voor de hand dat
op grond van die wet een omgevingsvergunning wordt gevraagd. Die biedt de
voordelen van uniforme indieningsvereisten, de mogelijkheid tot het doen van
elektronische aanvraag via het omgevingsloket on-line, fasering etc. Zoals
hierboven is opgemerkt gaat de regeling van het projectuitvoeringsbesluit
echter verder in die zin dat die ook betrekking kan hebben op (toestemmingen
voor) activiteiten die buiten het toepassingsbereik van de Wabo vallen. De
regeling van het projectuitvoeringsbesluit biedt dan de mogelijkheid om, in
lijn met de Wabo-gedachte, op basis van één besluit met één
bevoegd gezag voor een project toestemming van de overheid te verkrijgen.
De in de Crisis- en herstelwet opgenomen tijdelijke regeling van het projectuitvoeringsbesluit
gaat daarmee verder dan de mogelijkheden die de bestaande coördinatieregelingen
bieden. Deze tijdelijke regeling biedt de mogelijkheid om ervaring op te doen
met dergelijke projecten. Deze kan samen met de ervaringen in het kader van
de Wabo worden betrokken bij de verdere ontwikkeling van het omgevingsrecht.
In dit verband wijst de regering er voorts op dat zij zich verantwoordelijk
voelt voor een deugdelijke voorlichting en kennisverspreiding ten aanzien
van nieuwe wetgeving. Bij het voorliggende wetsvoorstel is het belang daarvan
nog groter nu de mogelijkheden van de nieuwe wet hoofdzakelijk door decentrale
overheden zullen worden toegepast. Daarom zet de regering zich in voor een
adequate invoeringsbegeleiding.
 
 De leden van de fractie van de PvdA vreesden dat het naast elkaar bestaan
van twee regimes tot onduidelijkheid leidt en daarmee eerder tot vertraging
dan tot versnelling. Dit bracht deze leden tot de oproep aan het kabinet om
afdeling 6 van hoofdstuk 2 uit het wetsvoorstel te schrappen.
 Afdeling 6 van hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel acht de regering van groot
belang. Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is vanuit de bouwwereld
het dringende verzoek gedaan om versnelling en vereenvoudiging niet te beperken
tot de grote, nationale projecten. Juist ook kleine bouwprojecten hebben op
lokaal of regionaal niveau een grote betekenis voor economische ontwikkeling
en werkgelegenheid. Tezamen hebben al die bouwprojecten ook op nationale schaal
een forse impact. De Tweede Kamer onderschrijft het belang van afdeling 6
getuige het feit dat in de Tweede Kamer naar aanleiding van signalen uit de
bouwwereld de reikwijdte bij amendement is verruimd. De ondergrens is daardoor
naar beneden bijgesteld van 20 woningen naar 12 woningen. Al eerder heeft
de regering vanuit de samenleving het signaal gekregen dat de voorgestelde
nieuwe procedure niet beperkt zou moeten worden tot woningbouw. De voordelen
van de tijdelijke procedure werden ook zeer nuttig geacht voor projecten van
maatschappelijk vastgoed. Het wetsvoorstel bevat daarom een bepaling om dergelijke
projecten bij algemene maatregel van bestuur toe te voegen. De leden van de
fractie van de PvdA stelden elders in het verslag dat 85% van de bouw
bestaat uit mkb-bedrijven en dat juist in die sectoren de werkloosheid en
de deeltijd-WW aantikt. De regering onderschrijft de in deze opmerking besloten
zorg. Juist vanuit die zorg en gebaseerd op concrete verzoeken van de bouwwereld
heeft de regering ingezet op afdeling 6. Daarom doet de regering een beroep
op de leden van de fractie van de PvdA om hun standpunt over afdeling 6 te
willen heroverwegen.
 
 De regering stelt met genoegen vast dat de leden van de PvdA-fractie de
regeling van het gebiedsontwikkelingsplan zeker de moeite van het experimenteren
waard vonden en passend bij de aanbevelingen van de VROM-raad «Dynamiek
in gebiedsgericht milieubeleid». In antwoord op de vraag van dezelfde
leden waarom er niet voor is gekozen om in de Wet ruimtelijke ordening een
experimenteerartikel op te nemen om ervaring op te doen conform het advies
van de VROM-raad wil de regering graag als volgt reageren. De leidende gedachte
van de VROM-raad was om een formeelwettelijke experimenteerbepaling in het
leven te roepen met betrekking tot ontwikkelingsgebieden. Deze bepaling zou
naar het oordeel van de raad een tijdelijk karakter moeten hebben (vijf of
tien jaar). Indien de ervaringen daartoe aanleiding zouden geven, zou moeten
worden bezien of het gebiedsontwikkelingsplan een reguliere plaats zou kunnen
krijgen in de Wet ruimtelijke ordening. Met het opnemen van de experimenteerbepaling
in de Crisis- en herstelwet wil de regering op korte termijn ervaring op doen.
Afhankelijk van de bevindingen wordt opname in de Wet ruimtelijke ordening
overwogen. De keus voor de Crisis- en herstelwet is een logische omdat het
bij de aan te wijzen ontwikkelingsgebieden gaat om gebieden waarin
de ruimtelijke en economische ontwikkeling stagneert. Het weer vlot trekken
van zo’n vastgelopen situatie en het stimuleren van de gewenste ontwikkelingen,
is zeer belangrijk voor de werkgelegenheid en de lokale economie, een oogmerk
van de Crisis- en herstelwet. De keus voor de Crisis- en herstelwet is gezien
de planning van het wetsvoorstel tevens een keus voor snelheid.
 
 De leden van de PvdA-fractie vroegen verder of de belangrijkste vraag
in de uitvoeringspraktijk niet zal zijn onder welke voorwaarden de milieugebruiksruimte
vergroot kan worden zonder dat de Europese regelgeving geweld wordt aangedaan
en zonder de rechtszekerheid al te zeer te schaden.
 
 Dit experimenteerartikel is niet bedoeld om de milieugebruiksruimte te
vergroten. Doel is het gemeentebestuur de mogelijkheid te geven meer sturend
te zijn in het benutten van de beschikbare milieugebruiksruimte. Op deze manier
krijgt het bestuur de mogelijkheid maatschappelijk gewenste ontwikkelingen
daadwerkelijk te realiseren. De Europeesrechtelijke kaders zijn randvoorwaardelijk
voor de beschikbare manoeuvreerruimte van het bevoegd gezag (artikel 2.3,
vijfde lid, aanhef van het wetsvoorstel). Rechtszekerheid is eveneens een
van de dragers van ons rechtsstelsel. Daarom komt het gebiedsontwikkelingsplan,
dat de kern vormt van het voorstel, tot stand met brede betrokkenheid van
bewoners, bedrijven en andere betrokken overheden en wordt het plan vastgesteld
door de gemeenteraad. Afdeling 3.4 van de Awb is hierbij van toepassing.
 
 De suggestie van dezelfde leden dat het zou kunnen gaan om gedurende een
aantal jaren ontheven te zijn van de bestaande normen doet naar het oordeel
van de regering onvoldoende recht aan de bedoeling van de regeling. Zoals
gezegd is de kern van de regeling het creëren van manoeuvreerruimte voor
het bevoegd gezag om vastgelopen situaties vlot te kunnen trekken. In de realisering
van een ontwikkeling kan daarbij een tijdsconflict ontstaan. Een voorbeeld
hiervan is dat met een bedrijf wordt afgesproken dat het bedrijf zich na 2
jaar vestigt op een andere locatie. De start van de bouw van de woningen nabij
dit bedrijf hoeft indien met waarborgen in het gebiedsontwikkelingplan omgeven
niet te wachten op de daadwerkelijke verplaatsing van het bedrijf. Tijdelijk
(maximaal 10 jaar) kan in een dergelijke situatie worden afgeweken van bijvoorbeeld
de normstelling voor geluid. Dit voorbeeld laat zien dat het altijd maatwerk
betreft. Er zij nog op gewezen dat ingevolge artikel 2.3, eerste lid, per
gebied, in voorkomend geval bij algemene maatregel van bestuur nadere regels
kunnen worden gesteld over de wijze waarop de optimalisering van de milieugebruiksruimte
plaats kan vinden.
 
 Waar de leden van de PvdA-fractie vroegen of milieugebruiksruimte nog
kan toenemen ook al is er in dat gebied al sprake van overschrijding van de
normen, hecht de regering eraan te benadrukken dat hiervan in de praktijk
geen sprake kan zijn. In de huidige situatie kan afwijking van normen slechts
sprake zijn indien er een stap-3-besluit is genomen in het kader van de Interimwet
stad-en-milieubenadering. Het ligt niet in de rede dat de gebieden waar dit
stap-3-besluit is genomen (3 gebieden in Nederland) als ontwikkelingsgebied
worden aangewezen omdat de noodzakelijke milieugebruiksruimte hier al op een
andere manier is gecreëerd. Terecht gaan dezelfde leden er vanuit dat
vermoedelijk niet ieder gebied in aanmerking zal komen voor aanwijzing als
ontwikkelingsgebied. Het op een andere manier verdelen van de milieugebruiksruimte
is met name interessant voor gebieden in transitie (van werken naar wonen/werken),
voorbeelden zijn Buiksloterham in Amsterdam en Stadshavens in Rotterdam én
voor intensivering van bedrijventerreinen, terreinen waar fysiek nog ruimte
beschikbaar is, maar waar de milieugebruiksruimte al is uitgegeven
in vergunningen. Het amendement Wiegman-van Meppelen Scheppink en Samsom (Kamerstukken
II 2009/10, 32 127, nr. 40) maakt dat bovendien alleen bestaand
stedelijk gebied of bestaand bedrijventerrein kan worden aangewezen als ontwikkelingsgebied.
 
 Dezelfde leden gaven tot slot aan dat een van voorwaarden is dat het bevoegd
gezag er voor zorgdraagt dat na tien jaar het gebied programmatisch wel aan
de norm voldoet. De regering benadrukt dat in het gebiedsontwikkelingsplan,
dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld gedetailleerd moet zijn uitgewerkt
op welke wijze en op welke termijn (maximaal 10 jaar) de norm wordt gehaald.
Iedereen kan zich bij de rechter op dit plan beroepen. Artikel 2.3, tweede
lid, onderdeel f, bepaalt dat het plan mede een overzicht bevat van de tijdstippen
waarop aan de gemeenteraad een rapportage zal worden uitgebracht over de voortgang
van de projecten. In de tijd kan de voortgang dus gevolgd en bijgesteld worden.
De regering hecht eraan hier nog eens tot uitdrukking te brengen dat eventuele
afwijking van wettelijke bepalingen niet ongeclausuleerd is. Allereerst geldt
de, ook door de leden van de PvdA-fractie genoemde, Europese regelgeving inzake
luchtkwaliteit en water. Dit betekent dus dat op geen enkele manier afgeweken
kan worden van de bepalingen in de Wet milieubeheer ter implementatie van
de EG-richtlijn luchtkwaliteit en de Kaderrichtlijn water (artikel 2.3, vijfde
lid, onderdeel i). Bovendien wordt bij algemene maatregel van bestuur precies
bepaald van welke in artikel 3.3, vijfde lid, aangewezen wettelijke voorschriften
kan worden afgeweken. Daarnaast komt een gebiedsontwikkelingsplan tot stand
met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent
dat er ook op lokaal niveau goede waarborgen zijn dat een gebiedsontwikkelingsplan
op zorgvuldige wijze tot stand zal worden gebracht. Tegen het gebiedsontwikkelingsplan
kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State. Tot slot zal de regering op dit punt eveneens nadrukkelijk de vinger
aan de pols houden. Indien noodzakelijk bestaat de mogelijkheid om bij algemene
maatregel van bestuur nog regels te stellen over de maximale afwijking van
milieukwaliteitsnormen (artikel 2.3, vijfde lid, laatste volzin).
 
 De PvdD maakte zich zorgen over de waarborgen waarmee de regeling van
de ontwikkelingsgebieden is omgeven. Naar aanleiding van eerdere vragen is
al aangegeven welke waarborgen in het systeem van totstandkoming van de plannen
en uitvoering van de plannen zijn ingebouwd. De regering wil hiernaar verwijzen.
Overigens is het goed hier op te merken dat de reikwijdte van de Crisis- en
herstelwet-bepalingen over ontwikkelingsgebieden na de Tweede Kamer-behandeling
aanmerkelijk is ingeperkt.
 5.3 Relativiteitsvereiste
 Het verheugt de regering dat de leden van de fractie van het CDA met haar
van oordeel zijn dat het relativiteitsvereiste kan bijdragen aan versnelling
van besluitvormingsprocedures. Deze leden vroegen of het juist is dat de rechter
de relativiteitstoets ambtshalve zal moeten verrichten bij alle beroepsgronden.
 
 Dat is te absoluut gesteld. Ten eerste behoeft de rechter niet altijd
alle beroepsgronden te behandelen. Als duidelijk is dat één
beroepsgrond sowieso tot vernietiging moet leiden, kan het onder omstandigheden
doelmatig en verantwoord zijn om de overige beroepsgronden onbesproken te
laten. Ten tweede is het relativiteitsvereiste slechts van belang, als de
ingeroepen rechtsregel op zichzelf wel geschonden is. Het kan en zal dus ook
voorkomen, dat de rechter in het midden kan laten of een bepaalde rechtsregel
de belangen van appellant beschermt, omdat hij van oordeel is
dat die rechtsregel überhaupt niet is geschonden. Wel juist is dat de
rechter, indien hij naar aanleiding van een beroepsgrond tot het oordeel komt
dat een rechtsregel is geschonden, ambtshalve tevens zal moeten nagaan of
deze rechtsregel de belangen van de indiener van de beroepsgrond beoogt te
beschermen. Maar omdat de rechter slechts van vernietiging moet afzien, indien
de geschonden rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen
van degene die hem inroept, brengt dit naar verwachting niet veel extra werk
met zich mee. Wij zien dan ook niet hoe deze benadering zou kunnen leiden
tot extra onzekerheid en extra beroepen.
 
 De leden van de CDA-fractie stelden met juistheid dat de rechter ook bij
toepassing van het relativiteitsvereiste het relevante Europese recht in acht
moet nemen. Dit kan, mede gelet op het Verdrag van Aarhus, inderdaad betekenen
dat hij het beschermingsbereik van normen van Europese herkomst niet te beperkt
mag opvatten.
 
 Voor wat betreft de verhouding tussen het relativiteitsvereiste en het
begrip «een goede ruimtelijke ordening» wijst de regering er op
dat de rechter doorgaans niet rechtstreeks toetst aan de norm van «een
goede ruimtelijke ordening», maar aan meer concrete voorschriften uit
een bestemmingsplan. Het hangt van de precieze inhoud van deze voorschriften
af, welke belangen deze precies beogen te beschermen. Zo zullen bijvoorbeeld
omwonenden zich doorgaans wel, maar concurrenten van de bouwer zich doorgaans
niet kunnen beroepen op voorschriften over de achtergevelrooilijn of de maximale
bouwhoogte en dergelijke.
 
 De introductie van het relativiteitsvereiste verandert niets aan de bestaande
jurisprudentie over het belanghebbendebegrip. Dit zijn twee te onderscheiden
vraagstukken. Het belanghebbendebegrip betreft de ontvankelijkheid van het beroep. Daartoe is slechts vereist dat men feitelijk en
rechtstreeks in enig belang wordt getroffen. Het relativiteitsvereiste betreft
de gegrondheidvan het beroep. Een supermarkt die
in beroep komt tegen een bouwvergunning voor een tweede supermarkt in dezelfde
straat, is dus wel belanghebbende, want zij zal ongetwijfeld omzetschade lijden.
Als de bestaande supermarkt vervolgens aanvoert dat door de bouwvergunning
voor de tweede supermarkt de maximaal toegestane bouwhoogte zal worden overschreden,
is het beroep naar huidig recht gegrond als dit feitelijk juist is. Na invoering
van het relativiteitsvereiste zal ditzelfde beroep echter ongegrond zijn,
omdat voorschriften over bouwhoogte niet beogen om bedrijven te beschermen
tegen concurrentienadeel.
 
 Met de leden van de fractie van de PvdA onderschrijft de regering de opvatting
van Schueler, dat de invoeging van het woord «kennelijk» in artikel
1.9 meebrengt dat de rechter bij twijfel over het beschermingsbereik van een
norm de appellant het voordeel van de twijfel moet geven. De regering deelt
echter niet de opvatting van deze leden, dat de wijze waarop appellanten bij
de verkenningsfase betrokken zijn geweest, van belang zou kunnen zijn voor
het bepalen van het beschermingsbereik van een norm. Tussen beide kwesties
bestaat geen verband. Het bepalen van het beschermingsbereik van een rechtsregel
is een kwestie van uitleg van die rechtsregel, of anders gezegd: van het vaststellen
van de geobjectiveerde bedoeling van de wetgever. Deze uitleg kan niet afhankelijk
zijn van het feitelijk gedrag van belanghebbenden of bestuursorganen in de
voorfase.
 
 Anders dan deze leden kennelijk veronderstelden is het ook nu al zo –
en behoort het ook zo te zijn – dat het beroep dat burgers aantekenen
tegen de voorgestelde herinrichting van het centrumgebied van hun gemeente kan worden afgewezen – nauwkeuriger «niet-ontvankelijk»
kan worden verklaard – als deze burgers te ver van het centrum wonen
om er hinder van te ondervinden. Dat heeft overigens niets met het relativiteitsvereiste
te maken, maar vloeit voort uit het belanghebbendebegrip.
 Ook het tweede voorbeeld dat deze leden noemen, moet op een misverstand
berusten. Deze leden vinden kennelijk dat «burgers van een stad, ook
al wonen ze niet om de hoek» bezwaar (bedoeld is kennelijk: beroep bij
de rechter) moeten kunnen indienen tegen de oprichting van een nieuwe speelautomatenhal
in hun gemeente, «omdat ze die gewoon niet willen». Maar dat kunnen
die burgers reeds naar huidig recht niet, dat hebben zij nooit gekund en dat
behoren zij ook niet te kunnen. Burgers die iets «gewoon niet willen»,
kunnen dat in de politieke arena naar voren brengen. De rechter is er slechts
voor belanghebbenden, die menen dat de oprichting van de speelhal onrechtmatig
is. Niet iedere willekeurige inwoner van een stad is belanghebbende en niet
alles wat iemand «gewoon niet wil» is onrechtmatig. Ook dit heeft
dus niets met het relativiteitsvereiste te maken.
 
 De regering bevestigt voorts aan deze leden, dat het relativiteitsvereiste
geen afbreuk doet aan het door het Verdrag van Aarhus gewaarborgde recht van
milieuorganisaties om bij de rechter op te komen voor milieubelangen. Het
relativiteitsvereiste betekent wel, dat deze organisaties zich niet langer
kunnen beroepen op voorschriften die niet het milieu, maar bijvoorbeeld uitsluitend
het dierenwelzijn beogen te beschermen.
 
 Het is verheugend dat de leden van de VVD-fractie sympathiek staan tegenover
de introductie van het relativiteitsvereiste. Deze leden vroegen waarop de
regering de overtuiging baseert dat het relativiteitsvereiste verenigbaar
is met het Europese recht. De regering baseert dit op het door het Hof van
Justitie in een reeks van uitspraken erkende beginsel van de nationale procedurele
autonomie: bij het ontbreken van een communautaire regeling zijn de lidstaten
vrij hun eigen stelsel van rechtsbescherming in te richten, mits dit voldoet
aan de eisen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. De eis van gelijkwaardigheid
betekent dat geen onderscheid mag worden gemaakt tussen vorderingen gebaseerd
op Europees recht en vorderingen gebaseerd op nationaal recht. Aangezien het
Nederlandse stelsel dit onderscheid op geen enkel punt maakt, is aan deze
eis voldaan. De regering ziet voorts niet waarom het relativiteitsvereiste
aan de doeltreffendheid van de rechtsbescherming in de weg zou staan. Van
belang is wel, dat het beschermingsbereik van met name milieuvoorschriften
niet te beperkt wordt opgevat. Dit wordt mede verzekerd door de invoeging
van het woord «kennelijk». Dit betekent immers, dat de rechter
slechts van vernietiging mag afzien als buiten twijfel staat dat de geschonden
rechtsregel niet de belangen van appellant beschermt. In dat geval behoeven
over de uitleg van die rechtsregel ook geen prejudiciële vragen te worden
gesteld.
 
 Deze leden vroegen voorts hoe kan worden voorkomen dat burgers zich een
belang verschaffen door bijvoorbeeld aankoop van een stukje grond. Kennelijk
doelden deze leden op de in het verleden wel eens door een milieuorganisaties
gevolgde tactiek om in de onmiddellijke nabijheid van een groot project een
stukje grond aan te schaffen teneinde (mede) op die grond als belanghebbende
te worden aangemerkt. Denkbaar is inderdaad dat milieugroepen deze tactiek
weer gaan hanteren om zich te kunnen beroepen op normen die geen milieubelangen,
maar wel belangen van grondeigenaren beschermen. Dat is niet te voorkomen.
Het moet dan echter wel om een reëel belang gaan; bij aankoop van één
vierkante meter grond – het voorbeeld dat deze leden noemen –
kan men zich afvragen of daarvan sprake is.
 
 De leden van de VVD-fractie vroegen ook waarom het relativiteitsvereiste
niet meteen in het hele omgevingsrecht wordt ingevoerd. Zoals eerder uiteengezet,
leek het de regering nuttig de gelegenheid aan te grijpen die de Crisis- en
herstelwet biedt om met deze nieuwe figuur eerst op een beperkt terrein ervaring
op te doen. Op termijn ligt uitbreiding naar het gehele omgevingsrecht of
het gehele bestuursrecht zeker in het verschiet.
 
 Naar aanleiding van een opmerking van de leden van de fractie van de SP
zij erop gewezen dat het relativiteitsvereiste, anders dan deze leden stellen,
geen beperking van het belanghebbendebegrip inhoudt. Kortheidshalve wordt
verwezen naar hetgeen hiervoor is opgemerkt naar aanleiding van de vragen
van de CDA-fractie.
 
 Zoals hiervoor naar aanleiding van een vraag van de VVD-fractie en ook
tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling in de Tweede Kamer is uiteengezet,
is de regering van oordeel dat een relativiteitsvereiste als zodanig niet
in strijd is met het Europese recht. Kortheidshalve zij naar deze eerdere
beschouwingen verwezen. Invoering van het relativiteitsvereiste draagt naar
verwachting bij aan versnelling van procedures, omdat het in een aantal gevallen
zal voorkomen dat een besluit door de rechter wordt vernietigd. Weliswaar
zal het daarbij niet om heel veel gevallen gaan, maar die gevallen kunnen
wel grote en maatschappelijk belangrijke projecten betreffen; dan is de maatschappelijke
winst toch groot.
 
 Deze leden vroegen voorts of de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State van 11 november 2009, nr. 200808595/1 anders zou
hebben geluid als reeds een relativiteitsvereiste zou hebben gegolden. Dat
is niet het geval. Genoemde uitspraak gaat uitsluitend over de vraag of een
bepaalde vereniging al dan niet als belanghebbende moet worden aangemerkt.
Zoals hiervoor reeds opgemerkt, is dat een van het relativiteitsvereiste te
onderscheiden vraagstuk.
 
 Deze leden vroegen verder in hoeverre het relativiteitsvereiste daadwerkelijk
tot bespoediging van het beleidsproces zal leiden. De regering is van oordeel
dat dit het geval zal zijn, omdat het relativiteitsvereiste in een aantal
gevallen zal voorkomen dat een besluit door de rechter moet worden vernietigd.
In dat geval kan de uitvoering van het besluit ter hand worden genomen, terwijl
na vernietiging eerst een nieuw besluit moet worden genomen. De regering acht
het relativiteitsvereiste, zeker in de thans voorgestelde «kennelijke»
variant, zeer wel werkbaar voor de rechter. De verwijzing door deze leden
naar de toepassing van een relativiteitsleer door de Raad van State rond 1990
kan de regering niet van het tegendeel overtuigen. Het ging destijds slechts
om een handvol uitspraken, waarin wellicht een relativiteitsleer is toegepast,
maar dan in een andere variant dan de regering thans voorstelt. Het ging destijds
om een relativiteitsleer bij de invulling van het belanghebbendebegrip zelf,
dus in de sfeer van de ontvankelijkheid. De regering ziet ten slotte niet
in, waarom het debat over het relativiteitsvereiste niet even goed in het
kader van de Crisis- en herstelwet kan worden gevoerd als in het kader van
een aparte wet. Overigens zal het vereiste zeker ook nog in het kader van
de Algemene wet bestuursrecht aan de orde komen met het oog op eventuele bredere
invoering op middellange termijn.
 
 Anders dan de leden van de fracties van D66 en OSF acht de regering het
relativiteitsvereiste uiteraard niet «vrijwel zeker in strijd met Europese
regels». De regering heeft in de bijdrage van deze leden ook geen argumenten
voor deze vérgaande stelling kunnen ontdekken. Voor de positie van
belangenorganisaties betekent het relativiteitsvereiste dat zij nog steeds
kunnen opkomen voor de belangen ter behartiging waarvan zij zijn opgericht,
maar zich niet meer kunnen beroepen op normen die ter bescherming
van andere belangen zijn geschreven. Wederom kan worden gewezen op het voorbeeld
van een milieubeschermingsorganisatie. Deze kan zich als vanouds in rechte
beroepen op voorschriften ter bescherming van het milieu, maar niet meer op
voorschriften die louter een ander belang – zoals bijvoorbeeld dierenwelzijn –
beschermen. De door deze leden gevreesde «vertraging door juridische
rompslomp» wordt voorkomen door invoeging van het woord «kennelijk»
in artikel 1.9, waardoor van lastige vragen rond het beschermingsbereik van
normen geen sprake meer zal zijn. Dit woord betekent immers dat de rechter
slechts van vernietiging moet afzien als buiten twijfel is dat een geschonden
norm niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die de norm inroept.
 
 Deze leden wezen vervolgens op twee uitspraken van het Hof van Justitie
van de Europese Unie van 15 oktober 2009. In de eerste uitspraak (C-263/08,
Djurgarden, JB 2009/264 m.nt. NV) oordeelt het Hof, dat een Zweedse wet die
bepaalt dat milieuorganisaties slechts beroep kunnen instellen indien zij
ten minste 2000 leden hebben, niet verenigbaar is met artikel 10bis van richtlijn
85/337/EEG, dat is ingevoegd ter uitvoering van het Verdrag van Aarhus. Deze
uitspraak heeft voor Nederland geen gevolgen, aangezien het Nederlandse recht
een dergelijk eis niet kent. In de tweede uitspraak (zaak C-255/08, Commissie/Nederland)
oordeelt het Hof, kort gezegd, dat de Nederlandse wetgeving bij het bepalen
of een project m.e.r.-beoordelingsplichtig is ten onrechte drempelwaarden
hanteert die uitsluitend gebaseerd zijn op de omvang van het project. Ook
deze uitspraak is voor de Crisis- en herstelwet niet van belang, aangezien
het wetsvoorstel geen wijzigingen aanbrengt op dit punt.
 
 De regering deelt niet het oordeel van deze leden dat een relativiteitsvereiste
als zodanig in strijd is met artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus.
Zij vindt daarvoor ook steun in de literatuur. Zo komt Schueler in zijn onlangs
verschenen preadvies voor de Vereniging voor Bouwrecht na een uitvoerige analyse
tot de conclusie dat een relativiteitsvereiste niet in strijd met het Verdrag
is.
 
 Deze leden vroegen voorts waarom niet het antwoord van het Hof van Justitie
op de prejudiciële vragen van het Oberverwaltungsgericht te Münster
in zaak C-115/09 is afgewacht. Dit antwoord kan nog geruime tijd op zich laten
wachten, terwijl voorts allerminst zeker is dat dit antwoord wel de gewenste
duidelijkheid zal scheppen. De vragen hebben specifiek betrekking op de uitwerking
van het Duitse relativiteitsvereiste in de context van de m.e.r.-richtlijn
en niet op een relativiteitsvereiste in het algemeen.
 
 Ten slotte vroegen deze leden welke stappen de regering zal ondernemen
als uit de antwoorden op de prejudiciële vragen van het OVG Münster
zou blijken dat het relativiteitsvereiste tegen de Europese wetgeving indruist.
Als gezegd zal dat niet in algemene zin uit die antwoorden blijken, aangezien
de vragen niet zo algemeen zijn gesteld. Maar mocht onverhoopt ooit het Hof
oordelen dat de Crisis- en herstelwet op enig punt in strijd met het Europese
recht is, dan zal de wetgeving uiteraard moeten worden aangepast. Een advies
van de landsadvocaat is niet echt nodig om die conclusie te bereiken.
 2. Europese aspecten
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen naar aanleiding van de artikel
1.4 van de Crisis- en herstelwet wanneer een besluit beschouwd kan worden
als niet gericht tegen die rechtspersoon. Deze leden gaven hierbij als voorbeeld
het besluit van de gemeenteraad van Enschede tot instemming met
de aanleg van burgerluchthaven Twente in Enschede. Zij vroegen of de gemeenteraden
van nabijgelegen gemeenten in Nederland en in Duitsland volgens het Verdrag
van Aarhus rechtspersonen zouden kunnen zijn waarop het besluit is gericht
of betrokken publiek.
 
 Artikel 1.4 beperkt het beroepsrecht van decentrale overheden. Een niet
tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht
is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan
kan geen beroep instellen tegen een besluit, indien dat besluit niet is gericht
tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk
tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan
behoort. Een besluit is gericht tot een belanghebbende indien het besluit
aan hem geadresseerd is, bijvoorbeeld als reactie op een door hem ingediende
aanvraag of indien er sprake is van een sanctiebesluit. Dat is anders bij
een bestemmingsplan: een dergelijk besluit van een gemeenteraad richt zich
niet tot andere gemeenteraden. Het Verdrag van Aarhus regelt het recht op
toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter
inzake milieuaangelegenheden voor het (betrokken) publiek. Uit de preambule
van het verdrag volgt dat het daarbij gaat om individuele burgers, niet-gouvernementele
organisaties en de particuliere sector.
 
 Ten aanzien van de voorstellen in de Crisis- en herstelwet aangaande de
milieueffectrapportage merkten de leden van de PvdA-fractie op dat in de voorgestelde
lijst van Bijlage II een groot aantal complexe projecten staat. Waarom is
in dat verband niet aangesloten bij de net vastgestelde modernisering van
de MER?
 
 Het is van belang een onderscheid te maken tussen de milieueffectrapportage
op planniveau – de plan-mer – enerzijds en de milieueffectrapportage
op projectniveau – de project-mer – anderzijds. Het wetsvoorstel
voor de Crisis- en herstelwet heeft op het punt van de milieueffectrapportage
(mer) uitsluitend betrekking op de project-mer. Dat betekent dat het alternatievenonderzoek
op planniveau verplicht blijft. Op grond van de Wet modernisering mer, zal
de Commissie voor de mer over alle relevante plannen om advies worden gevraagd.
Tegen de achtergrond van het geschetste onderscheid tussen plan-m.e.r. en
project-m.e.r. is de regering van mening dat de besluitvorming rond complexe
projecten zorgvuldig kan verlopen. De Crisis- en herstelwet vergt tijdelijk
bijzondere maatregelen om de crisis te lijf te gaan. Het betreft hier twee
punten van de project-mer waarop de regering met de modernisering van de mer-regelgeving
verder gaat dan de richtlijn eist. De Crisis- en herstelwet vergt tijdelijk
bijzondere maatregelen om de crisis te lijf te gaan. Ten behoeve van de versnelling
van projecten in het kader van dit wetsvoorstel is daarom gekozen voor een
verdergaande stroomlijning dan in de modernisering van de mer-regelgeving.
Voor projecten in bijlage II is voorzien in een vereenvoudiging van de procedure
om te komen tot een milieueffectrapport en tot een beperking van de omvang
van dat milieueffectrapport. Dit laat de regeling voor de plan-mer onverlet,
zoals in de nota naar aanleiding van het verslag in de Tweede Kamer uitvoerig
is beschreven. De voorgestelde regeling is een «nee, tenzij» constructie.
Indien de initiatiefnemer (veelal een overheid) van oordeel is dat één
of beide nationale koppen ten opzichte van de Europese verplichtingen een
significante meerwaarde heeft, kan daar alsnog voor worden gekozen.
 
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen de regering ook of het zonder
meer schrappen van alternatieven niet contraproductief werkt vanuit het serieus
nemen van een verkenningsfase die vooraf moet gaan aan het nemen van het besluit?
De leden van de SP-fractie stelden een vergelijkbare vraag. Zij wezen er daarbij
op dat in artikel 5, lid 3, van de mer-richtlijn voor projecten
staat aangegeven dat een schets met de voornaamste alternatieven en milieueffecten
verplicht is. Zij vroegen of burgers en organisaties geen beroep op dat artikel
zullen doen met kans op vertraging.
 
 De verkenningsfase speelt zich in feite af op planniveau. Hierbij wordt
dan gekeken naar locaties. Het wetsvoorstel laat de mer-regeling voor plannen
onverlet en ziet uitsluitend op projecten. Voor de projecten van bijlage II
is de fase waarin een project zich bevindt en de aard van het project van
belang. Veel projecten zijn bijvoorbeeld de initiatieffase al gepasseerd.
Afhankelijk van de aard van het project is daarbij soms wel, soms geen structuurvisie
opgesteld. Een beperkt deel van de projecten zal nog op planniveau, bijvoorbeeld
in de vorm van een structuurvisie, een start kunnen maken. Dit laatste geldt
zeker voor de op grond van afdeling 7 van hoofdstuk 2 aan te wijzen lokale
en (boven)regionale projecten met nationale betekenis. Voor de projecten die
op planniveau nog tot besluitvorming komen, zullen, indien het een structuurvisie
betreft of een plan waarvoor een mer-procedure dient te worden gevolgd, in
dat kader alternatieven worden beschreven en tegen elkaar afgewogen. Het is
aan het bevoegd gezag om daarbij alle betrokken partijen zo goed mogelijk
te betrekken. Op die manier kan het bevoegd gezag invulling geven aan de brede
initiatieffase zoals bedoeld door de Commissie Elverding. Na een zorgvuldige
afweging van alle belangen kan het bevoegd gezag vervolgens een voorkeursalternatief
vaststellen, dat nader wordt uitgewerkt. In de visie van de Commissie Elverding
moet die nadere uitwerking van het voorkeursalternatief niet belast worden
met een herhaling van zetten uit de initiatieffase. Het in de uitwerkingsfase
opnieuw over alternatieven gaan praten is in de visie van de Commissie Elverding
niet aan de orde. Dat het voorliggend wetsvoorstel het alternatievenonderzoek
op projectniveau niet meer verplicht stelt, is in die situatie dan ook in
lijn met de Commissie Elverding.
 In artikel 5, lid 3, van de mer-richtlijn staat dat een schets van de
voornaamste alternatieven moet worden gegeven die de opdrachtgever heeft onderzocht.
De formulering is zodanig dat als de opdrachtgever geen alternatieven heeft
onderzocht, deze ook niet beschreven hoeven te worden. De formulering is op
dit punt duidelijk anders dan bij de richtlijn voor plannen (de SMB-richtlijn).
Ook de Europese Commissie heeft aangegeven dat de mer-richtlijn niet verplicht
tot het onderzoeken van alternatieven. De regering
is op dit punt niet bang voor een beroep van burgers op genoemd artikellid
en denkt ook niet dat dit zal leiden tot vertraging.
 
 De leden van de PvdA fractie en fractie van de SP vroegen de regering
een onderbouwing te geven van de stelling dat het laten vervallen van de toetsing
door de Commissie mer leidt tot versnelling van projecten.
 
 Tot het moment van inwerkingtreding van de Wet modernisering mer en gelet
op het «overgangsrecht», geldt voor de relevante projecten van
Bijlage II dat het uitbrengen van een toetsingsadvies van de Commissie voor
de mer 11 weken vergt. Het laten vervallen van het toetsingsadvies betekent
een procedurewinst van 5 weken (geen 11 weken tijdwinst maar 5, aangezien
de periode van zes weken voor het kunnen indienen van zienswijzen op het ontwerp-besluit
en het MER ook in deze periode valt).
 Daarnaast kost het ingaan op en het verwerken van het advies van de Commissie
voor de mer tijd.
 
 De leden van de fractie van GroenLinks zouden graag toegelicht zien hoe
de Crisis- en herstelwet zich verhoudt tot het EVRM, in het bijzonder waar
het de beroepsmogelijkheden van burgers betreft, de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn
en het onderzoek naar alternatieven in het kader van de MER.
 
 Alle maatregelen die in de Crisis- en herstelwet zijn voorgesteld blijven
naar het oordeel van de regering binnen de grenzen van de Europese en internationale
regelgeving. De voorgestelde wet verandert niets aan de rechtsbescherming
voor belanghebbende burgers, bedrijven en organisaties. De regel dat beroep
kan worden ingesteld door belanghebbenden geldt onverkort. Wel bevat het wetsvoorstel
een aantal maatregelen die gericht zijn op een spoedige behandeling bij de
rechtbank, zodat belanghebbenden snel weten waar ze aan toe zijn. Dit is in
overeenstemming met het EVRM. Op de verhouding tussen de Crisis- en herstelwet
en de mer-richtlijn is hiervoor reeds ingegaan. In paragraaf 7 komt de
verhouding met de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn aan de orde.
 
 De leden van de fracties van D66, OSF en de PvdD vroegen of de regering
rekening heeft gehouden met de complicatie dat rechters zich in bepaalde gevallen
genoodzaakt zullen voelen om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof
van Justitie EU. Het gevolg hiervan is immers dat de betrokken procedure voor
een lange tijd komt stil te liggen.
 
 De regering heeft zich uiteraard rekenschap gegeven de mogelijkheid dat
rechters in bepaalde gevallen prejudiciële vragen stellen. Het valt nooit
uit te sluiten dat een rechter zich hiertoe genoodzaakt ziet, maar de regering
meent dat de kans hierop klein is, zeker nu artikel 1.9 (relativiteitsvereiste)
in die zin is gewijzigd dat het risico dat over het beschermingsbereik van
normen prejudiciële vragen moeten worden gesteld vrijwel nul is geworden.
Daardoor wordt ook het risico van vertraging klein. De regering heeft gemeend
dat dit laatste in het kader van deze Crisis- en herstelwet zwaar moet wegen.
Op de verenigbaarheid met de mer-richtlijn en het Verdrag van Aarhus met de
in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen gaat de regering elders in deze
memorie van antwoord in.
 
 De leden van de fracties van de SGP, CU, D66 en OSF hebben kennisgenomen
van de discussie over de (on)toelaatbaarheid van het bij wettelijke regeling
categorisch achterwege laten van onderzoek van alternatieven in het licht
van de Europese wetgeving op dit punt. Zij vroegen of de regering wil reageren
op de argumenten hieromtrent van Van der Feltz Advocaten zoals naar voren
gebracht door de Stichting Natuur en Milieu. Zij vroegen of niet een brede
stroming in de juridische wereld van mening is dat een categorisch verbod
op alternatievenonderzoek in strijd is met de mer-Richtlijn (85/337/EEG)?
Maakt een dergelijke aanpak het wetsontwerp dan wel de besluiten op basis
van deze wet niet procedureel en juridisch kwetsbaar? Betekent deze mogelijke
strijd met Europese wetgeving niet dat de rechter bij beroepszaken een prejudicieel
advies zal moeten/willen inwinnen bij de Europese Hof wat tot langdurige onzekerheid
en vertraging zal leiden?
 
 Zoals al eerder is aangegeven in deze memorie van antwoord alsook vorig
jaar maart in de memorie van antwoord van de Wet versnelling besluitvorming
wegprojecten (Kamerstukken I 2008/09, 31 721, C) is er geen sprake van
strijd met de mer-richtlijn. Artikel 5, lid 3, van die richtlijn verplicht
niet tot het onderzoeken van alternatieven, maar als er alternatieven zijn
onderzocht moet een schets van de voornaamste alternatieven worden gegeven.
Ook de Europese Commissie heeft aangegeven dat dit artikellid aldus moet worden
begrepen.
 
 De leden van de PvdD vroegen voorts de delen van de wet die naar verwachting
in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus, de Mer-richtlijn, de Vogelrichtlijn
en de Habitatrichtlijn uit het wetsvoorstel te verwijderen.
 
 Zoals ook eerder in deze memorie van antwoord is aangegeven meent de regering
dat de Crisis- en herstelwet niet in strijd komt met Europese en andere
internationale regelgeving. Het is dus niet aan de orde om onderdelen uit
het wetsvoorstel te verwijderen.
 7. Natuurbescherming
 7.1 Algemeen
 De leden van de CDA-fractie vroegen hoe de voorgestelde wijzigingen van
de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nb-wet) de doelstelling van dit wetsvoorstel
ondersteunen. Ook de leden van de fracties van de CU, de SGP, D66, de PvdD
en de OSF vroegen hiernaar. De leden van de fracties van de CU, de SGP en
de PvdD stelden in dat verband ook de vraag waarom de regering er niet voor
heeft gekozen deze voorgestelde wijzigingen via een separaat wetsvoorstel
in procedure te brengen, bijvoorbeeld in het kader van de aangekondigde integratie
van de natuurwetgeving. Verder vroegen de leden van de CDA-fractie de regering
te bevestigen dat deze voorstellen niet leiden tot een aantasting van de doelstelling
van de natuurwetgeving, terwijl de leden van de fracties van SP wilden weten
of deze voorstellen in het licht van de natuurbeleidsdoelen verantwoord zijn.
De leden van de GroenLinks-fractie vroegen welke bijdragen de voorgestelde
wijzigingen van de Nb-wet zullen leveren aan de versterking van natuur en
milieu.
 
 De regering merkt op dat de in dit wetsvoorstel opgenomen rek- en ruimtemaatregelen
(Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XIV, nr. 160, blz. 6–9)
tot doel hebben de toepassing van de regels ter bescherming van de Natura
2000-gebieden in de praktijk werkbaarder te maken, zonder daarbij de doelstellingen
van de Habitatrichtlijn, de Vogelrichtlijn en de Nb-wet overboord te zetten.
Zij verwacht dat deze maatregelen een bijdrage kunnen leveren aan de versnelling
van de uitvoering van projecten en andere activiteiten die nodig zijn voor
de bestrijding van de economische crisis en het herstel van een duurzame en
innovatieve economie. In het bijzonder wijst de regering op het in het wetsvoorstel
opgenomen pakket aan maatregelen om de problematiek aan te pakken die is ontstaan
door de hoge stikstofdepositie (voorgestelde paragraaf 2a van de Nb-wet).
Het wetsvoorstel voorziet in de introductie van een verplichting voor het
bevoegd gezag (provincies; soms de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)
om ten aanzien van alle stikstofdepositieveroorzakende activiteiten passende
maatregelen te treffen die nodig zijn om de nodige reductie van de stikstofdepositie
te realiseren (voorgesteld artikel 19ke van de Nb-wet). Tegelijkertijd is
voorzien in een voorstel om de gevolgen voor de stikstofdepositie in een Natura
2000-gebied van activiteiten die nergens leiden tot een toename van stikstofdepositie,
buiten de beoordeling in het kader van de vergunningverlening te houden (voorgesteld
artikel 19kd van de Nb-wet). Verder voorziet het wetsvoorstel in regels betreffende
de programmatische aanpak van de vermindering van de stikstofdepositie (voorgestelde
artikelen 19kg e.v. van de Nb-wet). Deze voorgestelde maatregelen bevatten
het instrumentarium om de nodige reductie van de stikstofdepositie te realiseren,
en bieden tegelijkertijd ruimte voor economische ontwikkeling. Omdat veel
economisch relevante projecten op het vlak van landbouw en recreatie, waaronder
ook het midden- en kleinbedrijf, in de nabijheid van een Natura 2000-gebied
liggen, vallen ze potentieel binnen de reikwijdte van de Nb-wet en hebben
ze baat bij maatregelen die de Nb-wet in de praktijk meer werkbaar kunnen
maken. Dat is bevorderlijk voor de – lokale – economie. Daarom
zijn deze voorgestelde wijzigingen opgenomen in het wetsvoorstel. Vanwege
de noodzaak om snel met deze maatregelen te komen, heeft de regering de voorstellen
voor de rek- en ruimtemaatregelen zo snel mogelijk in procedure gebracht en
er dus niet voor gekozen om te wachten op het voorstel voor de integratie
van de natuurwetgeving. Naar het oordeel van de regering leidt
de keuze voor wettelijke regeling van de reken ruimtemaatregelen in het kader
van het aangekondigde voorstel tot integratie van de natuurwetgeving, in plaats
van in het voorliggende wetsvoorstel, tot vertraging. Indiening van dat wetsvoorstel
bij de Tweede Kamer is voorzien in maart 2011, zoals gemeld in het plan van
aanpak voor de integratie van de natuurwetgeving (Kamerstukken II 2008/09,
31 536, nr. 10, bijlage 6). Inwerkingtreding van dat wetsvoorstel
is dan op haar vroegst in 2012 aan de orde.
 7.2 Stikstofdepositie
 De leden van de PvdA-fractie stelden dat uit de voorwaarden waaronder
de voorgestelde stikstofvoorziening (voorgesteld artikel 19kd van de Nb-wet)
van toepassing is, niet duidelijk blijkt dat de eisen die aan saldering worden
gesteld, daar volledig deel van uitmaken, en vroegen de regering om een verduidelijking.
Deze leden stelden verder de vraag of het mogelijk is om aan de eis te voldoen
dat een activiteit per saldo op geen enkel voor stikstof gevoelig habitattype
of voor stikstof gevoelig habitat van soorten, leidt tot een toename van stikstofdepositie.
De leden van de SP-fractie gaven aan dat op grond van de voorgestelde stikstofvoorziening
het mogelijk zal worden dat de toename van de stikstofdepositie op het ene
habitattype is toegestaan als daartegenover een afname van de stikstofdepositie
op een ander habitattype wordt gerealiseerd. Zij vroegen of dat strijdig is
met de Habitatrichtlijn.
 
 Zoals in de notitie «Juridische aspecten invulling stikstofparagraaf
Natura 2000 in relatie tot beheerplan De Peel» (Kamerstukken II 2008/09,
31 700 XIV, nr. 142, bijlage 3, blz. 43) is aangegeven, is
het aan het bevoegd gezag om in een concreet geval te beoordelen of saldering
mogelijk is. Die beoordeling is een kwestie van maatwerk. De uitkomst van
die toets hangt onder meer af van de locaties van de voor stikstofdepositie
gevoelige habitattypen en soorten in de desbetreffende Natura 2000-gebieden,
de locatie en omvang van de activiteit die wordt beëindigd en de locatie
en omvang van de bestaande of voorgenomen activiteit die wordt beoordeeld.
 De regering wijst erop dat wanneer er wordt gesaldeerd onder toepassing
van het voorgestelde artikel 19kd, eerste lid, van de Nb-wet, er per definitie
aan de salderingseisen wordt voldaan. Het voorgestelde regime is immers uitsluitend
bedoeld voor gevallen waarin er per saldo geen toename van de stikstofdepositie
plaatsvindt op «de» – dus «alle» – voor
stikstof gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in een Natura
2000-gebied. Er is dan nergens sprake van een toename van depositie, die hoeft
te worden gecompenseerd door een afname van depositie elders. In dat licht
is de stelling van de leden van de SP-fractie dan ook niet juist.
 Wanneer er wèl sprake is van een toename, dan is het voorgestelde
artikel 19kd van de Nb-wet niet van toepassing, en kan er wel een vergunning
zijn vereist. Als er sprake is van een project met mogelijk significante gevolgen
wordt in het kader van de vergunningverlening op basis van een passende beoordeling
bezien of is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied als gevolg
van de toename niet zullen worden aangetast (artikel 19g, eerste lid, van
de Nb-wet).
 
 De leden van de fracties van de SP, de CU en de SGP gaven aan dat de voorgestelde
stikstofvoorziening ertoe leidt dat aanvragen van een vergunning niet kunnen
worden geweigerd wanneer de stikstofdepositie niet toeneemt als gevolg van
de betrokken activiteit. Een dergelijke «stand-still» levert,
aldus deze leden, strijdigheid op met de noodzakelijke reductie van de stikstofdepositie,
en met de programmatische aanpak. Ook het lid van de PvdD-fractie wees hierop.
Volgens dit lid bevat het wetsvoorstel daardoor een belangrijke
onvolkomenheid die mogelijk er toe leidt dat vergunningen door de rechter
zullen worden vernietigd.
 De leden van genoemde fracties vroegen of de voorgestelde stikstofvoorziening
daardoor niet in strijd is met de Habitatrichtlijn, omdat passende maatregelen
achterwege dreigen te blijven.
 De leden van de SP-fractie vroegen hoe de dalende lijn van de ammoniakdepositie
zal worden bewerkstelligd, hoe de daadwerkelijke depositie zal worden gemeten,
en welke maatregelen zullen worden genomen om deze te doen afnemen. Ook willen
deze leden weten hoe provincies uitvoering moeten geven aan hun bevoegdheden.
 
 De regering hecht eraan te benadrukken dat de voorgestelde stikstofvoorziening
(voorgesteld artikel 19kd) tot doel heeft om in specifieke gevallen, wanneer
een activiteit nergens een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige
habitats in Natura 2000-gebieden veroorzaakt, de beoordeling van de stikstofaspecten
te laten plaatsvinden in het kader van de toepassing van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid
(voorgesteld artikel 19ke), in plaats van bij de vergunningverlening. Ondernemers
in overbelaste gebieden waarop de voorgestelde voorziening van toepassing
is, zijn dus niet gevrijwaard van maatregelen om de natuurdoelen ten aanzien
van de stikstofdepositie te realiseren. Het is deze ondernemers duidelijk
dat ook van hen het nodige wordt gevergd, via passende maatregelen. De regering
wil dan ook niet spreken van een «stand-still».
 In het kader van de totstandkoming van de programmatische aanpak, van
de beheerplannen of vooruitlopend daarop van andere regionale stikstofreductieplannen,
zullen afspraken worden gemaakt tussen rijk en provincies over de maatregelen
die nodig zijn om de dalende lijn van de stikstofdepositie – waaronder
de ammoniakdepositie – te realiseren, en ook over praktische kwesties
als de meting van depositie en de bepaling van de effecten van de te treffen
reductiemaatregelen.
 Tegen die achtergrond acht de regering het voorliggende pakket aan maatregelen
evenwichtig en volledig en ziet zij geen strijdigheid met de Habitatrichtlijn.
Ook de diensten van de Europese Commissie hebben tijdens ambtelijk overleg
aangegeven op voorhand geen bezwaren te zien tegen de voorgestelde wijzigingen –
waarbij wordt opgemerkt dat de Commissie in dit stadium van het wetgevingsproces
geen formeel oordeel geeft over de verenigbaarheid van wetsvoorstellen met
het EU-recht.
 
 De leden van de fracties van de SP en de PvdD stelden dat als gevolg van
het voorgestelde artikel 19kd, eerste lid, van de Nb-wet, er ten onrechte
geen passende beoordeling plaatsvindt van activiteiten die plaatsvonden voor
7 december 2004 en die leiden tot stikstofdepositie op Vogelrichtlijngebieden,
in een situatie van overbelasting. Dat leidt, aldus deze leden, tot strijdigheid
met de Europese regelgeving, omdat veel van de activiteiten die deze deposities
veroorzaken, ten onrechte nooit aan een voorafgaande beoordeling zijn onderworpen.
 Het lid van de PvdD-fractie merkte op dat er ook voor 7 december
2004 sprake was van een overbelaste situatie met significante effecten, en
vroeg waarom activiteiten die op die datum plaatsvonden en verder geen toename
van stikstofdepositie hebben veroorzaakt, niet als projecten met mogelijk
significante effecten worden aangemerkt. Genoemd lid vroeg ook waarom in het
voorgestelde artikel 19kd, derde lid, van de Nb-wet als referentiedatum uitsluitend
is gekozen voor de datum waarop het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn
van toepassing werd, en niet ook voor de datum waarop het regime van de Vogelrichtlijn
van toepassing werd.
 
 De regering wijst erop dat het uitgangspunt van de huidige Nb-wet is,
dat gebruik dat op 1 oktober 2005 plaatsvond, en sedertdien niet in betekenende
mate is gewijzigd, legaal is en is vrijgesteld van de vergunningplicht
op grond van artikel 19d, derde lid, van de Nb-wet. Wanneer dat nodig is,
neemt het bevoegd gezag passende maatregelen (artikel 19c van de Nb-wet).
Zodra er ten aanzien van de activiteit een wijziging plaatsvindt in betekenende
mate, is er niet langer sprake van bestaand gebruik, en is er dus wel een
vergunning nodig op grond van de Nb-wet. Eveneens is een vergunning vereist
wanneer bestaand gebruik een project met mogelijke significante effecten is.
In dat geval geldt de vrijstelling van de vergunningplicht niet (artikel 19d,
derde lid, van de Nb-wet).
 Naar het oordeel van de regering zijn de bestaande activiteiten waarop
de voorgestelde stikstofvoorziening van toepassing is, geen projecten met
mogelijk significante effecten. Tegen de achtergrond van de in gang gezette
dalende lijn van stikstofdepositie, en in samenhang met het beleid ter vermindering
van de stikstofdepositie – zoals uitgewerkt zal worden in het kader
van de programmatische aanpak – moeten activiteiten die niet, of per
saldo niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie, doorgang kunnen
vinden. Wanneer is verzekerd dat er op projectniveau op geen enkel voor stikstof
gevoelig habitattype habitat van soorten een toename van depositie plaatsvindt,
en er samen met het generieke beleid zelfs een afname is verzekerd, dan zijn
er per definitie geen significante effecten te verwachten als gevolg van die
activiteiten. Tegen die achtergrond is een passende beoordeling dus niet vereist
op grond van de Habitatrichtlijn en kan naar het oordeel van de regering niet
worden gesteld dat er ten onrechte geen habitattoets heeft plaatsgevonden.
 Tot slot merkt de regering op dat er vanaf is gezien om in het wetsvoorstel
voor Vogelrichtlijngebieden een vroegere referentiedatum op te nemen. Een
dergelijke referentiedatum zou gelegen zijn in begin jaren tachtig van de
vorige eeuw. Los van het feit dat de keuze voor een dergelijke datum zou leiden
tot een complex, praktisch onuitvoerbaar stelsel – er zou dan moeten
worden gezocht naar gegevens over activiteiten van dertig jaar terug –
zou een dergelijke regel geen enkele bijdrage leveren aan het uiteindelijke
doel van de voorgestelde voorziening om de stikstofdepositie terug te brengen.
Het niveau van de stikstofdepositie was in die tijd immers beduidend hoger
dan nu. Degene die een beroep zou doen op de voorgestelde voorziening onder
verwijzing naar een vroegere referentiedatum, zou ook dan nog steeds niet
zijn gevrijwaard van verdere verplichtingen om de huidige stikstofdepositie
terug te dringen. De regering verwijst in dit verband naar hetgeen zij in
het voorgaande ter zake van het vermeende stand-still-karakter van de voorgestelde
voorziening heeft opgemerkt.
 
 De leden van de fracties van de SP en de PvdD vroegen hoe de regering
denkt om te gaan met de volgens hen aanwezige strijdigheid van de voorgestelde
wijzigingen van de Nb-wet met het Europese recht. De leden van de fractie
van GroenLinks vroegen naar de verhouding met de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn.
 
 De regering heeft kennisgenomen van de kritiek met betrekking tot de verenigbaarheid
van de voorstellen met de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn. Zij wijst
erop dat die kritiek voor een deel heeft geleid tot aanpassingen in het wetsvoorstel
zoals dat is ingediend bij de Tweede Kamer en is gewijzigd bij tweede nota
van wijziging. Zo is bijvoorbeeld de bevoegdheid om ten aanzien van activiteiten
die stikstofdepositie veroorzaken passende maatregelen te treffen verstevigd
door de introductie van de generieke aanschrijvingsbevoegdheid voor provincies
(voorgesteld artikel 19ke, derde lid, tweede gedachtestreep, van de Nb-wet).
Ook geldt voor bevoegde gezagen (provincies en soms de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit) de verplichting om passende maatregelen te nemen
(voorgesteld artikel 19ke, tweede lid, van de Nb-wet). Bovendien biedt de
juridische verankering van de programmatische aanpak een waarborg voor de
nakoming van de in het programma opgenomen reductiemaatregelen
door de desbetreffende bestuursorganen (voorgesteld artikel 19kj). De maatregelen
in dit wetsvoorstel zijn dan ook aan te merken als instandhoudingsmaatregelen
en passende maatregelen als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van
de Habitatrichtlijn.
 Verder is er in het wetsvoorstel een verplichting opgenomen om een passende
beoordeling te maken als projecten met mogelijk significante effecten in het
beheerplan worden opgenomen (voorgesteld artikel 19a, tiende lid, van de Nb-wet).
 Van strijdigheid met de Europese richtlijnen is naar het oordeel van de
regering dan ook geen sprake.
 
 Het lid van de PvdD-fractie vroeg of het klopt dat, wanneer een agrariër
van mening is dat zijn beoogde handeling per saldo niet leidt tot een toename
van de stikstofdepositie, en er volgens hem ook geen andere milieuaspecten
in het geding zijn, hij dan geen Nb-wet-vergunning hoeft aan te vragen. Dit
lid vroeg zich af hoe, wanneer het antwoord op zijn vraag bevestigend is,
het bevoegd gezag dan zicht houdt op eventuele cumulatieve effecten.
 
 De regering merkt op dat deze stelling klopt. Daarbij tekent zij wel aan
dat de ondernemer uit het oogpunt van goed ondernemerschap er verstandig aan
doet om dit eerst met het bevoegd gezag af te stemmen.
 Ten aanzien van het zicht op de cumulatieve effecten merkt de regering
op dat het bevoegd gezag zich bij de totstandkoming van het beheerplan een
integraal beeld vormt van de stand van zaken van het Natura 2000-gebied, en
van activiteiten die in en nabij het gebied plaatsvinden en die van invloed
zijn op het behalen van de instandhoudingsdoelstelling, alsmede van de effecten
van die activiteiten. Dat is nodig met het oog op de invulling van de instandhoudingsdoelstellingen
in het beheerplan en de te treffen instandhoudingsmaatregelen.
 7.3 Meldingsplicht
 De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering het met hun zienswijze
eens is dat de voorgestelde bevoegdheid om in bepaalde gevallen bij ministeriële
regeling een meldingsplicht in te voeren (voorgesteld artikel 19kc van de
Nb-wet) beter kan worden geregeld in het aangekondigde voorstel tot integratie
van de natuurwetgeving in plaats van in dit wetsvoorstel. De leden van de
VVD-fractie vroegen om een klip-en-klare uitleg.
 
 De regering benadrukt dat de voorgestelde bevoegdheid om bij ministeriële
regeling een meldplicht voor bepaalde activiteiten in te voeren, is bedoeld
voor uitzonderlijke gevallen. In beginsel moet de informatie in het beheerplan,
de informatie op basis van de verleende Nb-wet-vergunningen en de informatie
die bij de overheid aanwezig is op basis van andere verleende vergunningen
of gedane meldingen, een goed beeld geven van alle activiteiten die verslechterende
of significant verstorende effecten kunnen hebben op de natuurwaarden. Juist
omdat het onderhavige wetsvoorstel voorziet in het vervallen van de vergunningplicht
in een aantal gevallen (voorgesteld artikel 19kd, van de Nb-wet), is het van
belang dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de bevoegdheid
heeft om de informatie die anders in het kader van de vergunningaanvraag zou
zijn overgelegd, nu via het opleggen van een meldingsplicht te ontvangen.
 7.4 Bestaand gebruik
 Het lid van de PvdD-fractie vroeg waarom de aanschrijvingsbevoegdheid
niet van toepassing is op bestaand gebruik dat is opgenomen in het beheerplan,
en hoe de overheid bij een eventuele verslechtering of verstoring ten gevolge
van in het beheerplan opgenomen bestaand gebruik, aanvullende verplichtingen
kan opleggen wanneer dat noodzakelijk is.
 
 De regering wijst erop dat een beheerplan op een zorgvuldige wijze tot
stand komt. In voorkomend geval kan het bevoegd gezag in het beheerplan voorwaarden
of beperkingen stellen aan die handelingen. Verder geldt een plicht tot het
maken van een passende beoordeling voor opname projecten met mogelijke significante
effecten in het beheerplan (voorgesteld artikel 19a, tiende lid, van de Nb-wet).
Tegen deze achtergrond benadrukt de regering dat de kans verwaarloosbaar is
dat onverhoopt passende maatregelen nodig blijken te zijn met betrekking tot
in het beheerplan opgenomen activiteiten. Voor zover nodig kunnen onder toepassing
van de artikelen 20 en 21, vierde lid, van de Nb-wet de nodige maatregelen
worden getroffen voor de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied.
Daarbij gaat het om toegangsverboden en om het treffen van maatregelen door
het bevoegd gezag die door de eigenaar en de gebruiker moeten worden gedoogd.
Verder wijst de regering erop dat wanneer bestaand gebruik dat is opgenomen
in het beheerplan onverhoopt niet overeenkomstig de in het beheerplan opgenomen
voorwaarden en beperkingen wordt uitgeoefend, de overheid bevoegd is om op
grond van het voorgestelde artikel 19c, zesde lid, van de Nb-wet passende
maatregelen te treffen.
 
 Het lid van de PvdD-fractie stelde dat de voorgestelde wijziging van artikel
19, derde lid, van de Nb-wet met betrekking tot bestaand gebruik ertoe zal
leiden dat onrechtmatig bestaand gebruik wordt gelegaliseerd, en wilde weten
waarom de regering de door de adviesgroep Huys aanbevolen definitie van bestaand
gebruik niet heeft overgenomen.
 
 De regering wil vooropstellen dat de definitie van bestaand gebruik in
de Nb-wet geldend recht is. Het wetsvoorstel stelt ten aanzien hiervan dus
geen veranderingen voor.
 De adviesgroep Huys definieert «bestaand rechtmatig gebruik»
als activiteiten waarvoor in het verleden alle destijds benodigde vergunningen
voor onbepaalde duur zijn verleend. De adviesgroep tekent daarbij aan dat
agrarische ondernemers zowel eerder verleende vergunningen als bestaand rechtmatig
gebruik niet moeten beschouwen als eeuwigdurende rechten. Zoals de minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in haar rek- en ruimtebrief aan de
Tweede Kamer (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XIV, nr. 160, blz. 4)
heeft aangegeven, heeft de regering de voorkeur voor het wettelijke regime
voor bestaand gebruik boven het voorstel van de adviesgroep, omdat het regime
van de Nb-wet een breder toepassingsbereik heeft. Het regime van de Nb-wet
heeft immers betrekking op al het feitelijk gebruik dat plaatsvond op de peildatum,
en sindsdien niet in betekenende mate is gewijzigd. Niet van belang daarbij
is dat ook alle benodigde vergunningen zijn verleend.
 Zou er alsnog worden gekozen voor de beperktere definitie van de adviesgroep
Huys, dan zou degene die zonder vergunning bestaand gebruik uitoefent met
mogelijk verslechterende effecten, zonder dat er sprake is van een project
met mogelijk significante effecten, opeens worden geconfronteerd met een vergunningplicht.
Dan zal hij zijn activiteit moeten staken, totdat alsnog aan hem een vergunning
is verleend op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nb-wet. Dat acht
de regering een niet wenselijk gevolg, temeer daar ook de Habitatrichtlijn
voor die gevallen geen vergunningplicht voorschrijft.
 
 Het lid van de PvdD-fractie vroeg hoe de regering wil stimuleren dat bestaand
gebruik wordt opgenomen in het beheerplan, wanneer bestaand gebruik dat uiteindelijk
niet wordt opgenomen in het beheerplan, vergunningvrij blijft
op grond van dit wetsvoorstel. Het lid vroeg welke invloed dit voorstel zal
hebben op de onderhandelingen in het beheerplanproces.
 
 De regering merkt op dat de totstandkoming van een beheerplan een zorgvuldig
proces is, waarbij alle gebruikers in en nabij het gebied worden betrokken.
Een dergelijk proces leidt er in de ogen van de regering toe dat bestaand
gebruik zo veel mogelijk wordt opgenomen in het beheerplan.
 7.5 Overig
 De leden van de SP-fractie waren van oordeel dat de Nb-wet als gevolg
van de voorgestelde wijzigingen complexer wordt, en vroegen naar het oordeel
van de regering hierover. De leden haalden als voorbeeld aan het voorstel
voor een lichter beschermingsregime voor nationale instandhoudingsdoelen,
waardoor tweemaal een vergunningaanvraag benodigd zou zijn.
 
 De regering merkt op dat het huidige artikel 16, derde lid, van de Nb-wet
voor activiteiten met mogelijk significante effecten voor beschermde natuurmonumenten
voorziet in een toets aan het voorzorgbeginsel. De hoofdregel is dat alleen
wanneer op voorhand met zekerheid vaststaat dat de activiteit de natuurlijke
kenmerken van het natuurmonument niet zal aantasten een vergunning mag worden
verleend. Daarbij wordt getoetst aan de natuurwetenschappelijke betekenis
van het monument en het natuurschoon, wat neerkomt op een toetsing van waarden
als «weidsheid» en «stilte». In de praktijk is gebleken
dat de aard van de toetsing aan het voorzorgbeginsel zich niet goed verhoudt
met dergelijk typen doelstellingen. Aangezien aan het regime voor beschermde
natuurmonumenten geen Europese verplichting ten grondslag ligt, heeft de regering
ervoor gekozen om in dit wetsvoorstel deze «nationale kop» af
te schaffen. Door dit voorstel wordt aangesloten bij het oude nationale regime
dat gold op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet. Dit regime
voorziet in een vergunningplicht waarbij het bevoegd gezag te allen tijde
de ruimte heeft om bij vergunningverlening niet alleen rekening te houden
met de bescherming van de natuurwaarden van het natuurmonument, maar ook met
economische, sociale en culturele belangen. De regering is van mening dat
dit niet zal leiden tot complexiteit bij vergunningverlening voor beschermde
natuurmonumenten.
 Verder merkt de regering op dat de voorgestelde wijziging van het regime
voor beschermde natuurmonumenten ook gevolgen kan hebben voor vergunningen
met betrekking tot Natura 2000-gebieden. Dat is het geval wanneer voor Natura
2000-gebieden niet alleen instandhoudingsdoelen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn
gelden, maar ook aanvullende doelen met betrekking tot natuurschoon of de
natuurwetenschappelijke betekenis. Op grond van dit wetsvoorstel komen voor
beide soorten doelstellingen twee regimes te gelden (voorgesteld artikel 19ia
van de Nb-wet). Voor Natura 2000-doelen geldt het regime van artikel 19d en
verder van de Nb-wet, terwijl voor de aanvullende doelen het regime van artikel
16 van de Nb-wet zal gelden op grond van dit wetsvoorstel. Om complexiteit
te voorkomen is in het wetsvoorstel geregeld dat het lichtere regime voor
de aanvullende doelen wordt ingepast in het bestaande regime voor de Natura
2000-doelen. Wanneer voor een activiteit op grond van beide regimes een vergunning
is vereist, zal maar één vergunningaanvraag hoeven plaats te
vinden bij hetzelfde bevoegd gezag (voorgesteld artikel 19ia, tweede lid,
van de Nb-wet).
 
 Het lid van de PvdD-fractie vroeg op welke wijze wordt voorkomen dat het
voorstel voor een lichter beschermingsregime voor nationale instandhoudingsdoelen
ertoe leidt dat de bescherming van natuurgebieden zoals de Waddenzee wordt
beperkt tot activiteiten binnen het gebied, en activiteiten in
de randen van het gebied dus worden uitgesloten van het regime.
 
 De regering wijst op het voorgestelde artikel 19ia, in samenhang met artikel
16, vierde lid, van de Nb-wet. Daarin is geregeld dat het beschermingsregime
ook van toepassing is op activiteiten buiten het gebied, wanneer die handelingen
zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing van het desbetreffende Natura 2000-gebied.
Wanneer nodig, voorziet de wet er dus in om dergelijke activiteiten op te
nemen in het aanwijzingsbesluit.
 
 Het lid van de PvdD-fractie vroeg op welke wijze de bescherming van nationale
landschappen en rijksbufferzones in het wetsvoorstel wordt geborgd.
 
 De regering merkt op dat voor de bescherming van landschappen en rijksbufferzones
het ruimtelijke-ordeningsregime bescherming biedt. De regering wijst op artikel
2.10, vijfde lid, van het ontwerp-besluit Ruimte, dat zal voorzien in normen
daarvoor. Voornoemd ontwerp-besluit ligt nu voor advies bij de Raad van State.
Zolang voornoemde algemene maatregel van bestuur niet in werking is getreden,
geldt het huidige regime van de Wet ruimtelijke ordening.
 Het wetsvoorstel brengt overigens geen verandering in deze beschermingsregimes.
 8. MER en ontwikkelingsgebieden
 Naar aanleiding van de voorstellen op het gebied van de mer vroegen de
leden van de fracties van de SGP en de CU of het niet juist zo is dat –
in lijn met de aanbevelingen van de Commissie Elverding – zorgvuldig
alternatievenonderzoek in het begin van het besluitvormingstraject een goede
basis legt voor snelle gang van zaken in de latere fasen en het advies van
de Commissie mer niet juist tot kwaliteitsverhoging en meer maatschappelijke
draagvlak in het proces leidt.
 Zoals al eerder is aangegeven in deze memorie van antwoord is het van
belang een onderscheid te maken tussen de plan-mer en de project-mer. Het
wetsvoorstel heeft op het punt van de mer uitsluitend betrekking op de project-mer.
Dat betekent dat het alternatievenonderzoek op planniveau verplicht blijft.
In dit verband zij ook verwezen naar de Wet modernisering mer. Indien die
wet in werking treedt, zal de Commissie-mer over alle relevante plannen om
advies worden gevraagd. Tot die tijd geldt verplichte advisering door de Commissie-mer
slechts voor plannen die betrekking hebben op projecten die mogelijkerwijs
negatieve effecten kunnen hebben op een natuurgebied (waarvoor een passende
beoordeling nodig is). Tegen de achtergrond van het geschetste onderscheid
tussen plan-mer en project-mer is de regering van mening dat de besluitvorming
rond complexe projecten zorgvuldig kan verlopen en dat er geen sprake van
is dat het wetsvoorstel op gespannen voet staat met de ook door de regering
onderschreven bevindingen van de commissie Elverding. Of de bepalingen inzake
de mer van toepassing zijn hangt af van de vraag over welk project het gaat
en in welke fase van besluitvorming het project zich bevindt. Daarbij gaat
het enerzijds om de in bijlage II opgenomen projecten en anderzijds om de
lokale projecten met nationale betekenis die op grond van afdeling 7 bij algemene
maatregel van bestuur worden aangewezen. De projecten van bijlage II bevinden
zich in diverse stadia van besluitvorming. Een deel ervan verkeert in de laatste
fase van besluitvorming, waarbij de mer-procedure reeds achter de rug is.
Het grootste deel van de projecten is minder ver in de besluitvorming, maar
vertoont een zeer verschillend beeld. Zo zijn er projecten waarbij de milieugevolgen
beperkt zijn of gericht op één aspect, maar er zijn ook projecten
met integrale gebiedsontwikkeling, waarbij alternatieven in het geding
zijn. Bij die laatste projecten is dan de vraag van belang in welke fase van
besluitvorming het project zich bevindt. Aangezien de plan-mer plicht pas
enkele jaren bestaat, is het aannemelijk dat er projecten zijn waarvoor op
planniveau geen MER behoefde te worden gemaakt. Indien de initiatiefnemer
van oordeel is dat het project een zodanig bijzonder geval is dat onderzoek
van alternatieven een significante meerwaarde heeft, kan daar alsnog voor
worden gekozen. Er is sprake van een «nee, tenzij»-constructie
en niet van een automatisme.
 
 De leden van de D66 en OSF fractie vroegen zich in verband met de mer
af welke milieu-waarborgen er zijn wanneer de regering nog meer projecten
onderbrengt in de Crisis- en herstelwet en hoe de regering vanuit haar milieubeschermende
taak denkt over eventuele uitbreiding van het aantal projecten. Deze leden
vroegen verder of de regering het wenselijk vindt dat meer projecten worden
aangewezen waarbij milieu- en natuurbelangen worden genegeerd en hoe de regering
kan verzekeren dat belangrijke strategische keuzes mede op basis van milieu-overwegingen
worden gemaakt.
 
 De regering benadrukt dat er geen sprake zal zijn van het negeren van
milieu- en natuurbelangen bij het brengen van nieuwe projecten onder de Crisis-
en herstelwet. In de eerste plaats geldt op zowel planniveau als op projectniveau
de mer-plicht. In de mer-procedure op planniveau verandert er niets. Voor
de mer-procedure op projectniveau veranderen er twee zaken: het alternatievenonderzoek
en de inschakeling van de Commissie mer zijn voor een groep van projecten
niet verplicht. Dit zijn tijdelijke uitzonderingen op de Wet modernisering
mer. Een eventuele uitbreiding van projecten zal zeer zorgvuldig gebeuren,
waarbij alle relevante criteria zoals snelheid, bevordering van werkgelegenheid
en milieuwaarborgen zullen worden afgewogen.
 
 Ondergraaft de uitzondering van de Crisis- en herstelwet niet het draagvlak
voor de mer, zo vroegen de leden van D66 en OSF. Moet niet altijd over het
milieu worden nagedacht? Ontbreekt draagvlak niet als alternatieven niet worden
onderzocht en leidt dat niet tot risico van vertraging?
 Als opgemerkt blijft het alternatievenonderzoek op planniveau bestaan.
Alleen op uitvoeringsnivau van een project kan voor een beperkt aantal projecten
worden afgezien van alternatievenonderzoek. Omdat dit tijdelijk is en voor
een beperkt aantal projecten wordt het draagvlak voor de mer naar de mening
van de regering niet ondergraven.
 
 De leden van de fracties van D66 en OSF stelden voor om in elk geval de
Buitenring Parkstad en vliegveld Twente te schrappen van de lijst projecten
van de Crisis- en herstelwet.
 Het project buitenring Parkstad is ingevolge een amendement van de Tweede
Kamer op de lijst van Bijlage II opgenomen. Het betreft hier een project waarbij
de provincie het voortouw heeft en het Rijk financieel beperkt bijdraagt en
betrokken is vanuit de aansluiting op de A76 bij Nuth. In paragraaf 13
wordt nader op dit project ingegaan op basis van vragen over hetzelfde onderwerp
van de leden van de fractie van de PvdA. Daar wordt ook ingegaan op de luchthaven
Twente.
 
 De fractie van de PvdD vroeg of deze wet niet bedoeld is om projecten
versneld te laten uitvoeren. Moeten hiervoor projecten niet al bijna uitvoeringsgereed
zijn? Dan moet het hele mer-traject toch allang zijn uitgevoerd, dus waarom
werd deze wijziging noodzakelijk geacht, zo vroegen zij.
 
 Voor een deel van de projecten in Bijlage II heeft de mer-procedure inderdaad
al plaatsgevonden. Ook in dat geval heeft opname in bijlage II nog zin,
onder andere omdat ook afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet
(passeren gebreken e.d.) nog geldt voor die projecten. Rond de behandeling
in de Tweede Kamer is per brief voor 12 projecten de precieze stand van zaken
opgenomen.
 
 De leden van D66, OSF en PvdD wilden weten of artikel 2.2 het inderdaad
mogelijk maakt gebieden aan te wijzen waar gedurende 10 tot 15 jaar milieukwaliteitsnormen
overschreden mogen worden en of er voorzien is in sancties.
 De regering wijst er op dat de Tweede Kamer bij amendement de mogelijkheid
om de planperiode met vijf jaar te verlengen, heeft geschrapt. De looptijd
van een gebiedsontwikkelingsplan, waar de genoemde leden op doelen, bedraagt
dus ten hoogste tien jaar. Belangrijker is dat het er bij de experimentele
bepalingen voor gebiedsontwikkeling niet primair om gaat om af te kunnen wijken
van milieunormen. De kern van de experimentele bepaling is dat het bevoegd
gezag meer mogelijkheden krijgt om de beschikbare milieuruimte beter te verdelen.
Daarbij zijn eenmaal verkregen rechten in de vorm van vergunningen niet onaantastbaar
en kunnen maatregelen worden afgedwongen. Elders in deze memorie van antwoord
wordt daar nader op ingegaan. Indien de gewenste ruimtelijke ontwikkeling
stuit op milieuregels, kan het gewenst zijn tijdelijk daarvan af te wijken.
Als voorbeeld noemt de regering de situatie waarin een hinder veroorzakend
bedrijf aangrenzende woningbouw onmogelijk maakt. Indien het bedrijf over
een paar jaar zal vertrekken, kan vooruitlopend daarop reeds begonnen worden
met de gewenste woningbouw. De mogelijkheid van een tijdelijke afwijking is
een aanvullende voorziening en zeker geen doel op zich. Deze aanvullende voorziening
is voorts met tal van waarborgen en sancties omgeven. Het gaat om experimenteergebieden
die bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. In het begin van
het gehele proces is er dus al overleg tussen rijk en betrokken gemeenten
en zal er al inzicht bestaan over het aan te wijzen gebied. Bij de algemene
maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld. Omdat het om experimenten
gaat zal het Ministerie van VROM de ontwikkelingen goed volgen. Over ongewenste
situaties zal zeker op bestuurlijk niveau overleg plaatsvinden. Een derde
waarborg is gelegen in het vertrouwen van de regering in het lokaal bestuur
en in de lokale afwegingen. De keuzes die het bevoegd gezag daarbij maakt
worden opgenomen in het gebiedsontwikkelingsplan. Dit plan vormt de kern van
deze afdeling van het wetsvoorstel. Dat plan volgt de procedure van afdeling
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en komt dus met betrokkenheid van bewoners
en bedrijven tot stand. De gemeenteraad stelt het plan vast. Het plan is op
uitvoering gericht en bevat dus onder meer inzicht in de tijdelijke afwijkingen.
Bij amendement heeft de Tweede Kamer toegevoegd dat het plan een overzicht
moet bevatten van de tijdstippen waarop aan de gemeenteraad een voortgangsrapportage
wordt uitgebracht, die op verzoek tevens aan de Minister van VROM wordt verstrekt.
 Naast al deze bestuurlijke waarborgen bestaat voor belanghebbenden ook
de mogelijkheid van het inroepen van het oordeel van de rechter. Tegen het
gebiedsontwikkelingsplan staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Ook in de uitvoeringsfase van het plan kunnen besluiten
bij de rechter worden aangevochten. Het gebiedsontwikkelingsplan bevat de
gewenste ruimtelijke ontwikkeling van het gebied en stelt vast langs welke
weg eventuele tijdelijke afwijkingen van milieunormen aan het eind van de
planperiode moeten zijn opgeheven. Indien dat onverhoopt niet lukt, geven
burgemeester en wethouders aan hoe alsnog daaraan voldaan zal worden. Ook
hier geldt dat belanghebbenden in het uiterste geval naar de rechter kunnen
stappen.
 
 Is de mogelijkheid van tijdelijke afwijking van milieunormen niet in strijd
met het zogenaamde «stand stillbeginsel», en zo nee, waarom niet,
zo vroegen de leden van de fracties van D66, OSF en ook die van de PvdD.
 
 Allereerst zij opgemerkt dat als er sprake is van afwijking van voorschriften,
deze geen betrekking kan hebben op bepalingen die strekken ter implementatie
van Europese en internationale verplichtingen. Het stand stillbeginsel houdt
kort gezegd in dat de milieubelasting in een bepaald gebied niet mag verslechteren.
Het beginsel speelt bijvoorbeeld een rol als de feitelijke milieukwaliteit
in een gebied beter is dan op grond van de wettelijke regels vereist is. Het
beginsel is als zodanig niet in de Wet milieubeheer (Wm) vastgelegd. Wel wordt
artikel 5.2, derde lid, Wm, hiermee vaak in verband gebracht, maar dit is
meer een rechtsregel die een uitdrukking vormt van het beginsel en niet een
weerslag van het beginsel zelf. Zie bijvoorbeeld ook de tweede volzin van
die bepaling waarin de bevoegdheid is neergelegd om bij algemene maatregel
van bestuur van de eerste volzin af te wijken.
 In de memorie van toelichting bij de Wet milieubeheer is dit aldus uitgewerkt: «Met
betrekking tot situaties waarin een strikte toepassing van het stand stillbeginsel
ertoe zou kunnen leiden dat in een bepaald gebied geen enkele nieuwe activiteit
die van invloed is op de milieukwaliteit, zou kunnen plaatsvinden, zal alleen
na een zorgvuldige afweging geconcludeerd kunnen worden dat een beperkte achteruitgang
van de milieukwaliteit kan worden toegestaan in verband met de aanmerkelijke
voordelen van de desbetreffende activiteit» (Kamerstukken II 1988/89,
21 163, nr. 3, blz. 48). Ook de jurisprudentie gaat hiervan
uit. Verwezen zij bijvoorbeeld naar onderstaande overweging van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State: «De Afdeling overweegt dat,
anders dan appellanten kennelijk menen, het stand stillbeginsel niet in zijn
algemeenheid zijn weerslag heeft gevonden in de Wet milieubeheer. Dit betekent
dat verweerder dan ook niet gehouden is om dit beginsel onverkort toe te passen.»
(ABRvS 25 juni 2003, Gst. 2003, 7193). Het stand stillbeginsel is dus
wel een algemeen milieurechtelijk beginsel, maar geldt zeker niet onverkort.
Na een zorgvuldige afweging is afwijking mogelijk. De regeling van de ontwikkelingsgebieden
in het voorliggende wetsvoorstel met de ingebouwde procedurele en inhoudelijke
waarborgen, biedt naar het oordeel van de regering zo’n afwijkingsmogelijkheid.
 9. Passeren gebreken (artikel 1.5)
 De leden van de CDA-fractie vroegen of het juist is dat onder het regime
van artikel 1.5 een gebrek niet passabel is indien niet de eiser, maar een
(derde)belanghebbende benadeeld kan zijn. Voorts vroegen deze leden of dit
ook geldt indien een derde-belanghebbende geen partij is in het geschil.
 
 Artikel 1.5 bepaalt dat aannemelijk moet zijn dat belanghebbenden, onder
wie inderdaad derden, niet worden benadeeld door het passeren van een klein
gebrek. Of sprake is van benadeling van een belanghebbende blijkt in beginsel
tijdens de behandeling van het bezwaar door het bestuursorgaan of het beroep
bij de bestuursrechter. Dit gebeurt hetzij doordat belanghebbenden zelf stellen
benadeeld te worden, hetzij doordat het bestuursorgaan of de rechter oordeelt
dat er door het gebrek mogelijk derden – die geen partij zijn bij het
geschil – zijn benadeeld. Dit laatste kan zich bijvoorbeeld voordoen
bij gebreken in de kennisgeving van aanvragen en ontwerpbesluiten. Dergelijke
gebreken zullen niet snel met toepassing van artikel 1.5 kunnen worden gepasseerd
(zie bijvoorbeeld ABRvS 13 februari 2001, JB 2001, 73, m.nt. PvB).
 
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen zich af waarom artikel 1.5
over het passeren van gebreken wordt gehandhaafd nu de Wet bestuurlijke lus
in werking is getreden.
 
 Artikel 1.5 van de Crisis- en herstelwet en de Wet bestuurlijke lus zien
ieder op een andere situatie. De Wet bestuurlijke lus geeft een voorziening
voor het geval de rechter oordeelt dat het bestreden besluit gebreken vertoont
en dus eigenlijk zou moeten worden vernietigd. Hij kan dan een tussenuitspraak
doen. Het bestuursorgaan moet het besluit vervolgens nader motiveren of aanpassen,
voordat de rechter tot zijn einduitspraak komt. Artikel 1.5 ziet op een iets
andere situatie. Als de rechter oordeelt dat er een klein gebrek kleeft aan
het bestreden besluit, dat echter passeerbaar is omdat aannemelijk is dat
belanghebbenden er niet door worden benadeeld, hoeft hij het bestreden besluit
niet te vernietigen. Hij kan dan dus direct een einduitspraak doen en het
bestuursorgaan hoeft geen nieuw besluit te nemen. De rechter zal het artikel
uitsluitend toepassen als hij ervan overtuigd is dat ook indien het kleine
gebrek niet aan het bestreden besluit zou kleven, hetzelfde besluit zou zijn
genomen. Was zonder het gebrek een andere uitkomst van de besluitvorming mogelijk
geweest, zoals in het door deze leden genoemde voorbeeld waarin het bestuursorgaan
vergeten is een verplicht advies in te winnen alvorens het besluit te nemen,
dan zal het gebrek niet worden gepasseerd. Aannemelijk is dat de rechter in
een dergelijk geval gebruik maakt van de mogelijkheid die de Wet bestuurlijke
lus hem biedt.
 
 In antwoord op de vraag van de leden van de fracties van D66 en OSF welke
instrumenten de rechter heeft om bij de toepassing van artikel 1.5 van de
Crisis- en herstelwet te beoordelen of de belangen van derden niet worden
geschaad, hecht de regering eraan om te benadrukken dat ook onder het huidige
artikel 6:22 Awb de rechter gehouden is zich een oordeel te vormen over de
vraag of belanghebbenden worden benadeeld als hij het bestreden besluit ondanks
schending van een vormvoorschrift in stand laat. Artikel 1.5 van de Crisis-
en herstelwet zal uitsluitend worden toegepast als het om kleine gebreken
gaat. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat de rechter niet verplicht is het
artikel toe te passen. Er zal derhalve voldoende gelegenheid zijn om de gevolgen
voor bijvoorbeeld flora en fauna of archeologische monumenten zo nodig mee
te wegen.
 10. Beroepsrecht decentrale overheden (artikel 1.4)
 De leden van de CDA-fractie onderschreven de visie van de regering dat
overheden geschillen onderling moeten oplossen en vragen of decentrale overheden
onder de Crisis- en herstelwet kunnen opkomen tegen besluiten van medeoverheden
die deel uitmaken van een besluit over een project uit bijlage I en II? Zij
zagen enig licht tussen de tekst van artikel 1.4 en de tekst van de memorie
van toelichting bij dit artikel.
 
 Het verheugt de regering dat de leden van het CDA kunnen instemmen met
haar benadering dat geschillen tussen overheden onderling in beginsel buiten
de rechtszaal moeten worden opgelost. Artikel 1.4 bepaalt dat een niet tot
de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan geen
beroep kan instellen tegen een besluit, indien dat besluit niet is gericht
tot die rechtspersoon of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort.
Met andere woorden, een decentrale overheid kan wel beroep instellen tegen
een besluit dat tot deze decentrale overheid is gericht. Dit is nu overigens
ook het geval. Het enige dat verandert is dat decentrale overheden niet meer
kunnen opkomen tegen besluiten die niet tot hen zijn gericht. Een besluit
is gericht tot een belanghebbende indien het besluit aan hem geadresseerd
is, bijvoorbeeld de provincie waaraan de bouwvergunning voor
het nieuwe provinciehuis wordt geweigerd. Tussen de tekst van artikel 1.4
en de daarbij behorende memorie van toelichting zit naar het oordeel van de
regering dan ook geen licht.
 
 De leden van VVD-fractie vroegen of de beperking van het beroepsrecht
in artikel 1.4 alleen geldt voor besluiten van bestuursorganen van de centrale
overheid of ook voor besluiten van bestuursorganen van de decentrale overheid
wanneer deze besluiten onder de reikwijdte van de Crisis- en herstelwet vallen.
Voorts vroegen deze leden waarom de regering er niet voor heeft gekozen om
het beroepsrecht voor bestuursorganen te schrappen onder de Crisis- en herstelwet,
met uitzondering van het recht van gemeenten om op te komen voor hun eigendomsrecht.
 
 Het is inderdaad zo dat volgens artikel 1.4 een decentrale overheid ook
niet in beroep kan komen tegen een besluit van een andere decentrale overheid
wanneer dit besluit onder de reikwijdte van de Crisis- en herstelwet valt.
In het geval de eigendomsrechten van een bestuursorgaan in het geding zijn
bij een besluit van een ander bestuursorgaan, kan eerstgenoemd bestuursorgaan –
anders dan de leden van de VVD-fractie veronderstellen – in beroep bij
de bestuursrechter als zij de geadresseerde van het besluit is. In andere
gevallen kan het bestuursorgaan zich slechts tot de burgerlijke rechter wenden.
De redenen voor deze keuze zijn in de memorie van toelichting uiteengezet.
 
 De leden van D66 en OSF vroegen of het wel haalbaar is dat de Raad van
State binnen vier maanden uitspraak doet over projectuitvoeringsbesluiten,
zeker als de Stichting advisering bestuursrechtspraak zal moeten adviseren,
en of er is voorzien in extra capaciteit bij de Raad van State voor procedures
over een projectuitvoeringsbesluit. Voorts vroegen de leden van deze fracties
of de regering het legitiem acht dat andere projectbeoordelingen in de tijd
achtergesteld raken ten opzichte van projecten die vallen onder de Crisis-
en herstelwet.
 
 De regering is van mening dat de Raad van State de termijn waarbinnen
uitspraak moet worden gedaan kan halen door voorrang te geven aan onder de
Crisis- en herstelwet vallende projecten. Deze termijn bedraagt geen vier,
maar zes maanden omdat de regering bij nader inzien van mening was dat de
termijn van vier maanden te kort was. Bij nota van wijziging is dit aangepast.
Dat dit naar alle waarschijnlijkheid consequenties heeft voor andere zaken
heeft de regering onder ogen gezien. Zij acht dit onder de huidige omstandigheden
echter gerechtvaardigd.
 
 Ook vroegen de leden van deze fracties zich af of de beperking van het
beroepsrecht van decentrale overheden niet het risico met zich meebrengt dat
decentrale overheden een procedure bij de civiele rechter beginnen en welke
garanties de regering kan geven dat dit nadeel zich niet gaat voordoen. Zij
vroegen hoe de regering aankijkt tegen de mogelijkheid dat decentrale overheden
bewust voor een dergelijke vertragingstactiek kiezen en of de regering het
gepast vindt om rechtspersonen op deze wijze van de meest geëigende rechter
af te houden. Ten slotte vroegen zij, onder verwijzing naar HvJEG 30 april
2009, C-75/08, of de maatregelen niet in strijd zin met het verdrag van Aarhus
en of de regering hierover een visie van de landsadvocaat kan overleggen.
 
 De regering vreest er niet voor dat de beperking van het beroepsrecht
van decentrale overheden ertoe zal leiden dat deze overheden een procedure
bij de civiele rechter zullen beginnen. In de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen
mag worden verwacht dat de ene overheid de door andere overheden naar voren
gebrachte belangen zorgvuldig meeweegt in de besluitvorming,
ook zonder dreiging van een rechtszaak. De regering is het ook niet eens met
de opvatting dat decentrale overheden van de meest geëigende rechter
worden afgehouden. Het principiële «recht op een rechter»
geldt voor burgers, niet voor overheden. Overheden zijn er niet om hun eigen
belangen te behartigen, maar om het algemeen belang te dienen. In dit verband
zij erop gewezen dat nog niet zo heel lang geleden tal van geschillen tussen
overheden niet door de rechter, maar door de Kroon werden beslecht. In het
arrest van het HvJEG van 30 april 2009 (C-75/08) was het beroep ingesteld
door een particulier, niet door (een orgaan van) de overheid, zodat dit arrest
niet leidt tot een andere conclusie. Ook onder de Crisis- en herstelwet zal
er altijd een mogelijkheid zijn voor bestuursorganen om zich tot een rechter
te wenden.
 11. Pro Forma (artikel 1.6)
 Naar aanleiding van vragen van de leden van de fractie van het CDA, D66
en OSF bevestigen wij dat de uitsluiting van pro forma beroepen in artikel
1.6, tweede lid, geldt voor het beroep bij de rechtbank en voor het hoger
beroep, maar niet voor zienswijzen, bezwaar en administratief beroep; dat
laatste komt trouwens in de context van de Crisis- en herstelwet niet of nauwelijks
voor. Een en ander volgt uit de samenhang tussen het tweede en het eerste
lid van artikel 1.6. Het verschil is, zo antwoorden wij de leden van de fracties
van D66 en OSF, te verklaren uit het meer informele karakter van de procedures
binnen het bestuur. Een bestuursorgaan moet naar aanleiding van een zienswijze,
een bezwaarschrift of een administratief beroepschrift zijn besluit opnieuw
bezien en is daarbij sowieso niet strikt gebonden aan de door de belanghebbende
aangevoerde gronden.
 
 De regering deelt niet de opvatting van de leden van de fractie van de
PvdA dat afschaffing van pro forma beroepen alleen maar aanvaardbaar is wanneer
in een verkenningsfase een volledige afweging van alle betrokken belangen
heeft plaatsgevonden. Of dit laatste het geval is, kan raken aan de gegrondheid
van het beroep; het is geen werkbaar criterium om de ontvankelijkheid van
het beroep te bepalen. De regering is het met deze leden eens dat de relatie
tussen overheid en burger gekenmerkt wordt en behoort te worden door een zekere
wederkerigheid en dat dat ook uitgangspunt moet zijn bij een bredere herziening
van het bestuursprocesrecht. Echter, wederkerigheid betekent niet dat bestuur
en burger exact gelijk moeten of kunnen worden behandeld. Naar het de regering
voorkomt, verliezen deze leden hier uit het oog, dat in de sfeer van het omgevingsrecht
vrijwel nooit sprake is van een ééndimensionale tegenstelling
tussen de belangen van de overheid en de belangen van de burger. De belangen
waarvoor de overheid opkomt zijn óók belangen van burgers. Dat
zijn de belangen van de vergunninghouder die zijn bedrijf wil uitbreiden,
van de automobilisten die baat hebben bij de oplossing van een knelpunt in
het wegennet of van de mensen die op een nieuwe woning zitten te wachten.
Dat zijn burgers die er belang bij hebben dat besluiten zo snel mogelijk onherroepelijk
worden, zodat zij kunnen worden uitgevoerd. Ook met die belangen moet het
bestuursrecht rekening houden en daar past uitsluiting van pro forma beroepschriften
zeer wel in. Dit heeft niets te maken met «bescherming van de overheid
tegen kritische burgers» en evenmin kan men bij het passeren van gebreken waardoor niemand is benadeeld – want alleen daar
gaat artikel 1.5 over – in redelijkheid spreken van «een falende
overheid».
 
 Wij bevestigen deze leden dat het door de rechter versneld afhandelen
van zaken die onder de Crisis- en herstelwet vallen, tot gevolg kan hebben
en waarschijnlijk zal hebben dat andere zaken enige vertraging oplopen. Aangezien
uitbreiding van de middelen voor de rechterlijke macht in deze crisistijd
geen optie is, is dat de prijs die onvermijdelijk moet worden betaald
en dus geen neveneffect dat «koste wat kost» bestreden moet worden.
De regering acht het alleszins aanvaardbaar, dat ook de rechter voorrang geeft
aan wat maatschappelijk het meest urgent is.
 
 De leden van de VVD-fractie wezen op de opvatting van deskundigen, dat
de uitspraaktermijn voor de rechter van zes maanden niet haalbaar is als de
Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB) geraadpleegd wordt. Wij wijzen
erop dat wij naar aanleiding van dergelijke kritiek ook voor de StAB een wettelijke
adviestermijn in de wet hebben opgenomen (artikel 1.6, derde lid). De regering
meent dat in deze tijd ook van de StAB een extra inspanning mag worden gevergd
om binnen twee maanden te adviseren. Bij een juiste organisatie en prioritering
moet dit ook haalbaar zijn.
 12. Onteigening
 12.1 Algemeen
 Het verheugt de regering dat de leden van de fractie van het CDA aangaven
het eens te zijn met het uitgangspunt dat snelle en zorgvuldige grondverwerving
noodzakelijk is voor het realiseren van de doelstellingen van de Crisis- en
herstelwet. De wijzigingen van de onteigeningswetgeving hebben tot doel hieraan
bij te dragen. Voor de goede orde zij opgemerkt dat versnelling van onteigeningsprocedures
niet het enige doel is van deze wetswijziging. Tevens wordt beoogd te bereiken
dat er meer eenduidige en eenvormige procedures ontstaan, dat procedures worden
gestroomlijnd en dat er minder verschillende soorten procedures zijn. Hiermee
is uiteindelijk de onteigeningspraktijk over de gehele linie gebaat.
 
 De aan het woord zijnde leden merkten terecht op dat grondeigenaren en
andere rechthebbenden, alvorens onteigend te worden, de kans moeten hebben
om met de onteigenaar tot minnelijke overeenstemming te komen. De stelling
dat het wetsvoorstel dit verhindert en dat er geen verband meer is tussen
de onteigening en de planologische besluitvorming is onjuist. In de praktijk
wordt verreweg het grootste deel van de voor de uitvoering van plannen en
projecten vereiste gronden langs minnelijke weg verworven. Aan minnelijke
overeenstemming wordt dan ook onveranderd grote waarde toegekend. Het bestaande
artikel 17 van de onteigeningswet, waarin de verplichting is neergelegd voor
de onteigenaar om te trachten tot minnelijke overeenstemming te komen, wordt
niet gewijzigd. Jurisprudentie die zich over artikel 17 heeft gevormd blijft
onverkort van kracht. Bij de minnelijke verwerving is een belangrijke rol
weggelegd voor de decentrale bestuursorganen, veelal gemeenten, die de gronden
nodig hebben om plannen en projecten te kunnen realiseren. Aan hun verzoek
aan de Kroon om tot onteigening te komen moet een zorgvuldige belangenafweging
vooraf gaan, naast pogingen om via minnelijke weg de vereiste gronden te verwerven.
De Kroon zal ook in de toekomst blijven toetsen of gemeenten voldoende pogingen
tot minnelijke verwerving hebben gedaan, en of er sprake is van voldoende
nut, noodzaak en urgentie om tot een onteigening te komen. Ook wanneer de
onteigeningsprocedure eenmaal is aangevangen zullen – net als in de
huidige situatie het geval is – pogingen om tot minnelijke overeenstemming
te komen worden voortgezet.
 
 De in het wetsvoorstel neergelegde mogelijkheid tot ontkoppeling van de
planologische procedure en de onteigeningsprocedure levert geen belemmeringen
op voor de mogelijkheid om tot minnelijke verwerving van gronden te komen.
Blijkens (Kroon)jurisprudentie over onteigeningen op grond van Titel II c.a.
van de onteigeningswet geldt als minimumnorm bij dit soort onteigeningen dat
belanghebbenden gedurende de periode van terinzageligging van het onteigeningsplan
(reeds) in de gelegenheidmoeten zijn gesteld om hun zienswijzen
van planologische aard in de planologische procedure naar voren te brengen.
Ten tijde van het koninklijk besluit moet de Kroon in redelijkheid kunnen
besluiten dat er voldoende zekerheid bestaat met betrekking tot de planologische
inpasbaarheid van het werk waarvoor gronden ter onteigening worden aangewezen
(vergelijk in dit verband HR 12 september 2008, RvdW 2008, 844 en HR
10 augustus 2001 (LJN ZD3016)). Deze vereisten brengen mee dat er voldoende
duidelijkheid moet bestaan over de voor de realisering van een plan of project
vereiste gronden. Gemeenten weten daardoor op welke gronden hun pogingen tot
minnelijke verwerving zich moeten richten en welke grondeigenaren en andere
rechthebbenden zij daarover moeten benaderen. Deze vereisten uit de jurisprudentie
brengen voorts mee dat er wel degelijk een verband moet zijn tussen de onteigeningsprocedure
en de planologische besluitvorming. Wel wordt het met de wettelijke ontkoppeling
van procedures mogelijk om tot onteigening te komen alvorens de planologische
procedure is afgerond, maar dat laat onverlet dat er verbanden zijn tussen
die twee procedures.
 12.2 Rol van de Kroon bij onteigening
 De leden van de CDA-fractie wensten de visie van de regering te vernemen
op de kritiek die onder meer de Raad van State heeft geuit op de in het wetsvoorstel
gekozen centrale aanpak van de besluitvorming over onteigening. Alvorens in
te gaan op de verschillende specifieke vragen die de aan het woord zijnde
leden in dit verband stelden, wordt in het algemeen opgemerkt dat de rol van
gemeenten bij onteigening in de toekomst weliswaar verandert en dat onteigeningsbesluiten
op centraal niveau worden genomen, maar dat decentrale overheden een bepalende
rol blijven vervullen bij onteigeningen. Bij de gemeenten blijft het initiatief
liggen voor de inzet van de onteigening als instrument van grondverwerving.
Kiezen zij daar niet voor, dan wordt er ook niet onteigend. Daarmee blijft
ook de relatie met het bestemmingsplan en met de besluitvorming daarover gewaarborgd.
Gemeenten leveren de Kroon informatie aan, waarna de Kroon de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure op grond van afdeling 3.4 Awb toepast bij de voorbereiding
van zijn besluit tot onteigening. De kennisgeving en de terinzageligging van
het ontwerp onteigeningsbesluit worden gedaan door de burgemeester van de
betrokken gemeente. Gemeenten blijven dus verantwoordelijk voor de inhoudelijke
voorbereiding van de onteigening. Op deze manier blijven ook binnen de nieuwe
systematiek verantwoordelijkheden zoveel mogelijk op decentraal niveau liggen.
 
 De leden van de CDA-fractie merkten op dat met het wetsvoorstel geen versnelling
wordt bereikt indien gemeenten hun besluit om de Kroon te verzoeken tot onteigening
over te gaan voorbereiden met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Ook de leden van de SGP- en CU-fractie gingen op dit aspect in en vroegen
of in de praktijk tweemaal de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet
worden doorlopen. Voorts vroegen zij waarop de verwachting is gebaseerd dat
een zorgvuldig handelende gemeenteraad sneller tot het indienen van een verzoek
tot onteigening zal en zal kunnen besluiten dan zij thans tot onteigening
pleegt te besluiten. De leden van de CDA-fractie stelden dat gemeenten de
doorlooptijd van een onteigeningsprocedure niet meer in de hand hebben, aangezien
het wetsvoorstel geen termijn kent voor de Kroon om verzoeken van gemeenten
tot een onteigeningsbesluit in behandeling te nemen. Voorts merken deze leden
op dat de voorbereiding van gemeentelijke besluitvorming tot onteigening op
dit moment een behoorlijke zeefwerking heeft op het aantal raadsbesluiten
waarvoor uiteindelijk goedkeuring bij koninklijk besluit noodzakelijk is.
De aan het woord zijnde leden verwachten een aanzienlijke verhoging van de
werklast bij de Kroon en vertraging in de procedure als gevolg
van een verminderde zeefwerking. Volgens deze leden wordt gemeenten door de
nieuwe regeling de mogelijkheid ontnomen van een goede afstemming tussen enerzijds
biedingen in het kader van de minnelijke verwerving en anderzijds effectieve
druk via de onteigeningsbesluitvorming. Ook de leden van de VVD-fractie stelden
vragen over de werklast van de Kroon.
 
 Het klopt op zich dat gemeenten, alvorens een verzoek te richten aan de
Kroon, zelfstandig kunnen besluiten om afdeling 3.4 Awb toe te passen. Het
ligt echter niet in de lijn der verwachtingen dat in de praktijk veel gemeenten
hiervoor zullen kiezen. Het ligt veeleer in de rede dat de Kroon bij de voorbereiding
van het koninklijk besluit tot onteigening in nauwe samenwerking met gemeenten
toepassing geeft aan afdeling 3.4 Awb. Gemeenten zullen niet de behoefte voelen
om daarnaast ook zelf nog die procedure toe te passen, aangezien de voorbereiding
door de Kroon al voldoende waarborgen biedt voor een zorgvuldige totstandkoming
van het onteigeningsbesluit, waarbij alle belangen worden betrokken. De Kroon
heeft op dit punt ruime ervaring opgedaan bij de huidige praktijk van de artikel
87-onteigeningen onder Titel IV en de onteigeningen op grond van Titel II
c.a. Bij die onteigeningen moeten decentrale bestuursorganen de Kroon nu al
verzoeken tot het nemen van een onteigeningsbesluit. Zij zijn in dat geval
evenmin verplicht om toepassing te geven aan afdeling 3.4 Awb. Er zijn geen
indicaties dat bestuursorganen nu of in het verleden in deze gevallen voorafgaand
aan hun verzoek afdeling 3.4 wel hebben toegepast. De vrees dat in de toekomst
tweemaal de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zal worden gevolgd,
wordt dan ook niet gedeeld.
 
 Nadat een verzoek tot onteigening is ingediend bij de Kroon, zal het in
beginsel direct in behandeling worden genomen. Dit is nu ook staande praktijk
bij onteigeningen op grond van het huidige artikel 87 van de onteigeningswet.
Op grond van dat artikel worden voor specifieke gevallen verzoeken tot onteigening
nu al ingediend bij de Kroon en geldt er evenmin een termijn voor het in behandeling
nemen van verzoeken. Voor verzoeken op grond van de nieuwe Titel IV-procedure
zal dit niet anders zijn, mede omdat met de nieuwe regeling er op zichzelf
niet meer koninklijke besluiten tot onteigening bij komen. Een gemeente moet
een verzoek tot onteigening voordragen aan de Kroon binnen drie maanden na
het nemen van het besluit tot het verzoek, vergezeld van diverse stukken en
andere informatie, op straffe van verval van dat besluit (artikel 79 nieuw).
Deze termijn kan tevens worden gebruikt voor het spontaan of desgevraagd aanvullen
van de vereiste informatie. Indien is vastgesteld dat een verzoek deugdelijk
en conform de vereisten van het nieuwe artikel 79 is voorgedragen, mag de
betrokken gemeente ervan uitgaan dat de voorbereiding van het koninklijk besluit
binnen redelijke termijn zal worden verzorgd. Verzoekende gemeenten kunnen
dus door een tijdige en volledige indiening van de vereiste stukken en nadere
informatie bevorderen dat de onteigeningsprocedure een zo kort mogelijke voorbereidingstijd
vergt.
 
 Zoals hierboven al is opgemerkt, blijven gemeenten ook in de toekomst
verantwoordelijk voor de inhoudelijke voorbereiding van de onteigening. Met
de nieuwe regeling wordt dan ook geen afbreuk gedaan aan de door de leden
bedoelde zeefwerking van bijvoorbeeld de minnelijke verwerving. Ook voor het
minnelijke traject blijft immers in de toekomst een prominente rol weggelegd
voor gemeenten. De Kroon moet op dit moment al bij koninklijk besluit beslissen
over alle onteigeningen die plaatsvinden op grond van de huidige Titel IV,
en dat ook deze besluiten betrekking kunnen hebben op onteigeningen in alle
431 gemeenten. Alle koninklijke besluiten moeten worden voorbereid met toepassing
van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure door gemeenten
(zie het huidige artikel 80, eerste lid). Er komen met de nieuwe systematiek
op zichzelf niet meer koninklijke besluiten met betrekking tot onteigening
bij, aangezien gemeenten niet ineens vaker zullen gaan onteigenen als gevolg
van de wetswijziging. In zoverre verandert er ook niets aan de werklast van
de Kroon. Daar komt bij dat de feitelijke inhoudelijke voorbereiding van onteigeningsbesluiten
ook in de toekomst voor een belangrijk deel blijft liggen bij de gemeenten,
die immers de voor de onteigening noodzakelijke informatie moeten aanleveren.
Met de nieuwe regeling verandert dus niet zozeer de werklast of de inhoud
van het werk van de Kroon, maar wel de formele vorm waarin dat werk moet worden
verricht. Zoals bij eerdere gelegenheid al is opgemerkt, wordt juist een aanzienlijke
versnelling voor Titel IV-onteigeningen verwacht als gevolg van de nieuwe
procedure.
 
 De nieuwe procedure staat evenmin in de weg aan een goede afstemming tussen
de biedingen in het kader van de minnelijke verwerving en de druk in het kader
van de besluitvorming omtrent de onteigening. In de nieuwe opzet van de procedure
ligt een nauwe samenwerking tussen gemeenten en de Kroon voor de hand. Na
de indiening van een verzoek tot onteigening gaat de Kroon ook in de toekomst
allerminst geheel zelfstandig te werk, maar blijft afstemming van werkzaamheden
en voorbereidingen met gemeenten van groot belang. Die afstemming biedt ook
alle ruimte voor het bewerkstelligen van een goede timing in het kader van
de minnelijke verwerving. Daarbij kunnen met name gemeenten die minder ervaring
hebben met het doorlopen van onteigeningsprocedures juist profiteren van de
ruime ervaring die bij de Kroon bestaat. Nauwe(re) samenwerking kan dus voordelen
bieden. In dat verband wordt nog opgemerkt dat met de nieuwe procedure ook
kwaliteitsvoordelen te verwachten zijn. Uit een quick-scan over dossiers uit
de jaren 2006 tot en met 2008 blijkt dat van door gemeenten op grond van Titel
IV bij de Kroon ingediende verzoeken om goedkeuring, ongeveer 20% van
de onteigeningen de eindstreep van de administratieve fase van de onteigeningsprocedure
niet haalt. Dit zijn gevallen waarin gemeenten zelf hun verzoek intrekken
(10% van de gevallen) of waarin de Kroon de goedkeuring weigert (9%
van de gevallen). Dit komt doordat er bij het onderzoek door de Kroon blijkt
van door gemeenten gemaakte fouten bij de voorbereiding van het onteigeningsbesluit.
Hierbij kan onder meer gedacht worden aan onjuistheden bij publicaties en
persoonlijke kennisgevingen. Deze procedurele fouten blijken vaak pas in de
fase waarin de Kroon zich over de onteigening buigt. Wanneer het verzoek tot
goedkeuring wordt geweigerd of ingetrokken, levert dat een belangrijke vertraging
op in de onteigeningsprocedure. Door de ervaring bij de Kroon met de formele
vereisten wordt de kans op procedurefouten kleiner en kunnen deze vertragingen
worden voorkomen.
 
 De leden van de CDA-fractie merkten op dat de gemeenteraad, als bestemmingsplanwetgever,
bij uitstek geschikt is om beleidsmatige afwegingen te maken met betrekking
tot de uitvoering van het bestemmingsplan en de inzet van het onteigeningsinstrument.
Hierboven is al aangegeven dat gemeenten met de nieuwe regeling een beslissende
rol behouden bij de inzet van het onteigeningsinstrument. Bij hen blijft het
prerogatief liggen als het aankomt op de keuze of een onteigeningsprocedure
wordt ingezet. Gemeenten kunnen daardoor ook in de toekomst de noodzakelijke
beleidsmatige afwegingen maken en kunnen als bestemmingsplanwetgever bepalen
of onteigening het beste past bij de uitvoering van hun planologische besluiten.
De relatie met het bestemmingsplan blijft dus gewaarborgd. Ook met de nieuwe
regeling bestaat er een duidelijke rolverdeling die recht doet aan de positie
van gemeenten bij de besluitvorming en uitvoering van bestemmingsplannen en
de daarbij passende beleidsmatige afwegingen. Deze rolverdeling
op grond van de nieuwe Titel IV is overigens nagenoeg gelijk aan de rolverdeling
bij de procedure op grond van het huidige artikel 87. De beslissende rol van
de gemeenten in de nieuwe onteigeningsprocedure beperkt zich niet tot de administratieve
fase, maar strekt zich ook uit tot de civielrechtelijke fase, onder meer bij
de dagvaarding van de onteigende partijen voor de civiele rechter (het voorgestelde
artikel 78, achtste lid).
 
 De fracties van CDA, D66, OSF, SP en PvdD vroegen hoe het voorstel zich
verhoudt tot het uitgangspunt «decentraal wat kan, centraal wat moet».
De leden van de CDA-fractie stelden in dat kader als alternatief voor om een
versnelling van de onteigeningsprocedure te bereiken door alleen de huidige
beslistermijn voor de Kroon in artikel 86, eerste lid, terug te brengen van
9 naar 6 maanden. Ook de leden van de fracties van SGP en CU vroegen waarom
niet wordt volstaan met het terugbrengen van deze beslistermijn. De leden
van de SP vroegen waarom de regering ervoor heeft gekozen alle onteigeningsbesluiten
op grond van Titel IV op centraal niveau te laten nemen.
 
 Het uitgangspunt «decentraal wat kan, centraal wat moet» berust
op de gedachte dat de bestuurlijke ordening in dienst moet staan van het vervullen
van maatschappelijke verhoudingen. Eén van de uitdagingen waarvoor
de regering op dit moment staat, is het snel(ler) verwerven van gronden ten
behoeve van plannen en projecten die van belang zijn voor het economisch herstel.
Snellere onteigeningsprocedures dragen daaraan bij en hebben bovendien voordelen
voor andere werken waarvoor grondverwerving noodzakelijk is. Versnelling,
stroomlijning en uniformering van onteigeningsprocedures is daarom van waarde
voor met name, maar zeker niet alleen, het bestrijden van de economische crisis.
Het betreft hierbij grote uitdagingen, waarbij het zoeken naar nieuwe en onconventionele
wegen niet moet worden geschuwd en waarbij erkend moet worden dat soms niet
kan worden volstaan met het aanpassen van slechts enkele aspecten van bestaande
procedures, zoals het terugbrengen van een beslistermijn. Dit rechtvaardigt
het zoeken naar verderstrekkende oplossingen die eerder nog niet zijn verkend.
Een en ander heeft geleid tot het voorgestelde pakket aan maatregelen, dat
meebrengt dat de procedurele rol van gemeenten bij onteigeningen verandert.
Die veranderde rol, en de daarmee samenhangende keuze voor het nemen van onteigeningsbesluiten
op centraal niveau, staat ten dienste aan de sterk gevoelde wens om te komen
tot versnelling, uniformering en stroomlijning van procedures. Ook binnen
die veranderde rol vindt bij onteigeningen zoveel mogelijk plaats op decentraal
niveau. Naar het oordeel van de regering wordt met de nieuwe regeling dan
ook niet gehandeld in strijd met het eerdergenoemde uitgangspunt, maar is
er sprake van een situatie van «centraal wat moet», waarbij zoveel
mogelijk bij de gemeenten wordt gelaten («decentraal wat kan»).
Ten overvloede wordt opgemerkt dat in de huidige systematiek van een volledige
autonome bevoegdheid voor gemeenten met betrekking tot de inzet van het onteigeningsinstrumentarium
(en dus van een volledig decentraal handelen) evenmin sprake is, aangezien
ook op dit moment alle onteigeningen via een koninklijk besluit – en
dus via de Kroon – verlopen.
 
 Met het eenvoudigweg terugbrengen van de beslistermijn van 9 naar 6 maanden
kan weliswaar tijdwinst worden geboekt, maar niet in dezelfde mate als met
de nieuwe procedure. Bovendien wordt in dat geval een kans gemist om procedures
te stroomlijnen, te uniformeren en het aantal verschillende procedures terug
te brengen. De extra versnelling met de nu voorgestelde wijziging wordt bereikt
doordat zij een vereenvoudiging van de procedure van Titel IV-onteigeningen
met zich meebrengt. In de huidige procedure zijn gemeenten wettelijk verplicht
om bij de voorbereiding van hun onteigeningsbesluit toepassing
te geven aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4
Awb, waarbij zienswijzen kunnen worden ingediend. Die zienswijzen moeten vervolgens
worden verwerkt in het uiteindelijke raadsbesluit tot onteigening. In de daarop
volgende goedkeuringsprocedure ligt het definitieve raadsbesluit ter inzage,
waarop weer bedenkingen kunnen worden ingediend bij de Kroon. Deze bedenkingen
moeten worden verwerkt in het koninklijk besluit tot goedkeuring. Met de nieuwe
procedure loopt dit alles eenvoudiger en sneller doordat de Kroon een raadsbesluit
ontvangt waarbij verzocht wordt om onteigening. Alleen op de voorbereiding
van het koninklijk besluit is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
van toepassing. De behandeling van zienswijzen en het verwerken daarvan vindt
plaats door de Kroon. Met de nieuwe procedure hoeven derhalve minder stappen
te worden gezet en kunnen kortere stappen worden gezet. De winst die daarmee
in totaal kan worden geboekt, beloopt meer dan te behalen is met slechts het
verkorten van de beslistermijn. Zoals in de memorie van toelichting al is
aangegeven, wordt de totale minimale tijdwinst van de nieuwe Titel IV-procedure
ingeschat op 19 weken ofwel ruim 4 maanden. Uniformering en het verminderen
van het aantal verschillende procedures wordt bereikt doordat de nieuwe procedure
zoveel mogelijk aansluit bij de huidige procedure van Titel II c.a.
 12.3 Ontkoppeling onteigening en ruimtelijke ordening
 De leden van de CDA-fractie merkten op dat, ondanks de ontkoppeling van
procedures, niet tot dagvaarding voor de civielrechtelijke fase kan worden
overgegaan dan nadat de besluitvorming omtrent de onteigening is afgerond.
Die besluitvorming zou slechts gebaseerd kunnen zijn op planologische besluitvorming
die al in een vergevorderd stadium is. Gelet op de verwachte beslistermijnen
bij de Kroon zou in veel gevallen bij het koninklijk besluit ook duidelijkheid
moeten bestaan over de onherroepelijkheid van de planologische besluitvorming.
Dit leidt ertoe dat de effectieve versnelling van de ontkoppeling beperkt
is, aldus de aan het woord zijnde leden.
 
 Het klopt dat voor het kunnen afronden van de onteigeningsprocedure vereist
is dat er voldoende zekerheid bestaat over de gronden die nodig zijn voor
de realisering van een project of een plan, en die dus voor onteigening in
aanmerking komen. Hierdoor is het bijvoorbeeld niet denkbaar dat een onteigeningsprocedure
in gang wordt gezet voordat de planologische procedure in gang is gezet. Naar
mate de planologische procedure verder is gevorderd, bestaat er meer zekerheid
over de te onteigenen gronden. Om voldoende zekerheid te hebben over de realisering
vereiste gronden is voor onteigening echter niet vereist dat er ten tijde
van het koninklijk besluit sprake is van onherroepelijke planologische besluitvorming.
Blijkens al eerder aangehaalde jurisprudentie geldt als minimumnorm bij onteigeningen
op grond van Titel II c.a. dat belanghebbenden gedurende de periode van terinzageligging
van het onteigeningsbesluit reeds in de gelegenheid zijn gesteld om hun zienswijzen
van planologische aard naar voren te brengen. Voorts is vereist dat ten tijde
van het koninklijk besluit de Kroon in redelijkheid moet kunnen besluiten
dat er voldoende zekerheid bestaat met betrekking tot de planologische inpasbaarheid
van het werk waarvoor gronden ter onteigening worden aangewezen. Uit praktijkervaringen
met onteigeningen op grond van Titel II c.a. blijkt dat een dergelijke zekerheid
al enkele maanden kan bestaan voordat er sprake is van een onherroepelijk
planologisch besluit. Van deze periode kan geprofiteerd worden door het treffen
van voorbereidende handelingen tot het moment waarop er wel definitieve besluitvorming
in het planologische spoor heeft plaatsgevonden. De conclusie dat er geen
sprake is van een mogelijkheid tot effectieve versnelling wordt dan ookniet gedeeld. De vraag van de leden van de fractie van GroenLinks
of het klopt dat de ontkoppeling van procedures tot gevolg kan hebben dat
onteigening kan plaatsvinden voordat een bouwplan onherroepelijk is geworden,
wordt bevestigend beantwoord. De voorgestelde ontkoppeling biedt de mogelijkheid
biedt tot een zekere parallelschakeling van de onteigeningsprocedure met de
planologische procedure. De doorlooptijd van de administratieve- en civielrechtelijke
procedure bedraagt gemiddeld minimaal een jaar, zodat onteigening niet op
korte termijn een feit is.
 
 De leden van de CDA-fractie gaven voorts aan dat het voorstel tot ontkoppeling
een ernstige inbreuk lijkt te maken op de rechtszekerheid, mede door het risico
dat een onteigening – achteraf gezien – ten onrechte heeft plaatsgevonden.
Volgens deze leden wordt hierdoor de kans vergroot dat onteigenende partijen
cassatieberoep instellen tegen het onteigeningsvonnis, met vertraging van
de procedure tot gevolg. Ook de leden van de fracties van SGP en CU vroegen
of het effect van de ontkoppeling niet zal zijn dat onteigenden zullen proberen
de civielrechtelijke fase zo lang mogelijk te rekken. Deze leden verwezen
naar het alternatief dat de Raad van State heeft voorgesteld en zijn op voorhand
niet overtuigd door de stelling dat het betere de vijand van het goede is.
De leden van de PvdA-fractie gaven aan dat hen de verplichting tot teruglevering
in geval van een achteraf ten onrechte gebleken onteigening, in combinatie
met een schadevergoeding, als groot risico voorkomt.
 
 In reactie hierop wordt allereerst opgemerkt dat het onteigenen van zaken
voordat de planologische procedure geheel is afgerond, inderdaad in enige
mate afbreuk doet aan de rechtszekerheid van onteigenden. Daar staat tegenover
dat het een aanvullende faciliteit voor onteigenende partijen betreft, die
bovendien op dit moment voor bepaalde soorten onteigeningen al bestaat. Het
toepassen van de ontkoppeling is geen verplichting. Het is aan de onteigenaar
om de afweging te maken of hij van deze mogelijkheid gebruik wenst te maken
en of de belangen die enerzijds worden gediend met de snelle(re) realisering
van het betreffende plan of project in verhouding staan tot de rechtszekerheid
van onteigenden. De ervaring leert dat planologische besluiten doorgaans formele
rechtskracht verkrijgen. De kans dat er met de nieuwe regeling een onteigening
tot stand komt die achteraf gezien onterecht blijkt, is dan ook zeer gering
te achten. Dit maakt het verantwoord om een regeling als deze in te voeren,
gelet op de grote maatschappelijke belangen die hiermee kunnen worden gediend,
onder meer in het kader van de bestrijding van de economische crisis. Om misverstanden
te voorkomen, zij opgemerkt dat het voorgestelde nieuwe artikel 61 van de
onteigeningwet op zichzelf geen rechtstreekse verplichting inhoudt tot het
terugleveren van reeds onteigende zaken. De onteigende heeft op grond van
het genoemde artikel aanspraak op teruglevering van gronden (de teruglevering
moet hem zelfs worden aangeboden door de onteigenaar), maar hij hoeft hiervan
geen gebruik te maken. Maakt hij gebruik van die mogelijkheid, dan is hij
gehouden om de ontvangen schadeloosstelling terug te geven in evenredigheid
tot de waarde van de terugontvangen gronden. Hij kan echter ook genoegen nemen
met de schadeloosstelling die hij heeft ontvangen en de eigendomsverhoudingen
ongewijzigd laten.
 
 De verwachting dat het toepassen van ontkoppeling leidt tot het vaker
instellen van cassatieberoep is speculatief van aard. Cassatie wordt in de
praktijk in beperkte mate ingesteld en heeft slechts incidenteel effect. Een
cassatieberoep is vaak kansloos wanneer het zich richt op de houdbaarheid
van de onteigeningstitel. Als er al cassatieberoep wordt ingesteld dan heeft
dit doorgaans betrekking op de hoogte van de schadeloosstelling en niet op
de onteigeningstitel. Van een behoorlijk handelend advocaat mag verwacht worden
dat hij zijn cliënt afhoudt van onnodige en kansloze procedures
en dus geen cassatie instelt met als enig doel vertragingen in het onteigeningsspoor
te bereiken. Het mogelijk inzetten van dit rechtsmiddel alleen om vertraging
te veroorzaken zal, mede gelet op het sowieso verwachte beperkte gebruik van
de ontkoppeling, dan ook beperkt blijven tot enkele gevallen op jaarbasis.
 
 In het nader rapport bij de Crisis- en herstelwet is ingegaan op het door
de Raad van State aangedragen alternatief. Daarbij is aangegeven dat dit alternatief
het verdient om te worden onderzocht, doch dat stappen in de goede richting
die nu al kunnen worden gezet, daarop niet moeten wachten. Anders dan de leden
van de fracties van D66 en OSF menen, heeft de regering derhalve niet op voorhand
aangegeven dat het standpunt van de Raad van State met betrekking tot de decentralisering
van besluitvorming beter is dan de nu voorliggende voorstellen. Het advies
van de Raad van State strekt ertoe om onderzoek te verrichten naar het meer
integraal en in de basis herzien van onteigeningsprocedures. Daarvan is de
regering op zichzelf voorstander. De in het voorstelde artikel 125 van de
onteigeningswet opgenomen evaluatiebepaling vormt daarvoor een aanleiding.
Met een dergelijke ingrijpende herziening is echter zodanige tijd gemoeid
dat zij buiten het bestek van de Crisis- en herstelwet valt. Het wachten op
de afronding van het onderzoek naar en het uitwerken van de voorgestelde alternatieven
zou betekenen dat niet op korte termijn substantiële versnellingen en
overige verbeteringen in de onteigeningsprocedures gerealiseerd kunnen worden.
Dit zou temeer gelden wanneer, zoals de Raad van State in overweging geeft,
de planologische en administratieve onteigeningsprocedure wettelijk gecoördineerd
worden.
 
 De leden van de fracties van SGP en CU vroegen of de beoogde versnelling
niet juist wordt bereikt via een koppeling tussen de planologische procedure
en de onteigeningsprocedure via de figuur van de aanstondse onteigening, aangezien
in het bestemmingsplan wordt voorgesorteerd op de onteigening. Deze leden
vroegen of de winst van deze mogelijkheid door het voorstel teniet wordt gedaan.
De fractie van de PvdD vroegen waarom er niet voor is gekozen om projecten
te benoemen waarvoor de procedure van het huidige artikel 85 van de onteigeningswet
rechtstreeks zal gelden. Voorts vroeg deze fractie waarom wordt overgegaan
tot wetgeving op dit punt terwijl artikel 85 al een versnelde procedure biedt.
De leden van de CDA-fractie wezen nog op de mogelijkheid om in de praktijk
vaker gebruik te maken van de zogenaamde aanstondse onteigening (art. 3.4
Wet ruimtelijke ordening in samenhang met het huidige artikel 85 van de onteigeningswet).
 
 Artikel 3.4 van de Wet ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening)
biedt de mogelijkheid om bij het bestemmingsplan onderdelen aan te wijzen
waarvan de verwezenlijking in de naaste toekomst nodig wordt geacht. Naar
het oordeel van de regering is het zeker zo dat deze aanstondse onteigening
mogelijkheden tot versnelling aanbrengt in de onteigeningsprocedure. De mogelijkheid
van aanstondse onteigening laat echter onverlet dat op dit moment bij onteigeningen
ter verwezenlijking van het bestemmingsplan op grond van het huidige artikel
3.36b Wet ruimtelijke ordening een expliciete koppeling wordt gelegd tussen
de planologische procedure en de onteigeningsprocedure. Vertragingen in het
planologische spoor hebben dus nog altijd effect op de voortgang van het onteigeningsspoor,
ook als gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van artikel 3.4 Wet ruimtelijke
ordening. Juist door de ontkoppeling kan worden gerealiseerd dat de voortgang
van de trajecten minder van elkaar afhankelijk wordt en kan versnelling worden
geboekt. Wanneer de werking van de in artikel 85 bedoelde procedure zou worden
beperkt tot enkele nader te noemen projecten, zou een kans worden gemist om
de onteigeningspraktijk in algemene zin te laten profiteren van
de mogelijkheden tot versnelling die nu worden geboden met het voorstel. Toepassing
van artikel 3.4 Wet ruimtelijke ordening en artikel 85 van de onteigeningswet
brengt nog altijd mee dat er sprake is van een raadsbesluit tot onteigening
dat goedkeuring behoeft door de Kroon. Met de nieuw voorgestelde procedure
wordt de stap van het raadsbesluit tot onteigening overgeslagen en kan sneller
tot onteigening worden gekomen. Bovendien beperkt het bepaalde in het huidige
artikel 85 zich tot onteigeningen in het kader van artikel 3.4 Wet ruimtelijke
ordening, terwijl met de wetswijziging alle onteigeningen op grond van Titel
IV kunnen profiteren van een snellere procedure.
 12.4 Herziening Onteigeningswet
 De leden van de CDA-fractie verwezen naar eerdere plannen met betrekking
tot een integrale herziening van de onteigeningswetgeving. Deze eerdere plannen,
die zijn beschreven in een kabinetsstandpunt uit 2001 (Kamerstukken II 2001/02,
24 036, nr. 239), gaan uit van het verdwijnen van een rol voor de
Kroon bij onteigeningen. De voorstellen tot wijziging van de onteigeningswetgeving
in het kader van de Crisis- en herstelwet liggen niet in lijn met deze eerdere
plannen tot integrale herziening. De genoemde leden zijn voorstander van het
zo snel mogelijk oppakken van de integrale herziening conform de in 2001 geschetste
lijnen. Zij scharen zich achter de in het voorgestelde artikel 125 van de
onteigeningswet opgenomen evaluatiebepaling, maar achten integrale herziening
urgenter en noodzakelijker. Ook de leden van de fracties van GroenLinks, D66
en OSF verwezen naar de al langere tijd lopende discussie over herziening
van de onteigeningswet en vroegen om welke redenen nu wordt afgeweken van
de eerdere plannen.
 
 Met de nu voorgestelde procedure worden de plannen uit 2001 verlaten.
In het kader van de voorbereiding van de integrale herziening is nader onderzoek
verricht naar de duur en effectiviteit van de in die plannen voorgestelde
nieuwe procedure. Daarbij is gebleken dat die procedure – of varianten
daarop – onvoldoende oplossing bieden voor de problemen die op dit moment
worden ervaren met de huidige onteigeningsprocedure. De duur van de decentrale
onteigeningen op grond van Titel IV zou niet of nauwelijks verkorten. Centrale
onteigeningen op grond van Titel II c.a. zouden met de nieuwe procedure een
aanzienlijke vertraging oplopen. Andere onderzochte varianten leveren vergelijkbare
problemen op en bieden binnen de in het kabinetsstandpunt geschetste kaders
onvoldoende mogelijkheden om de beoogde doelstelling van de integrale herziening
te realiseren. Om deze redenen is in het kader van de Crisis- en herstelwet
gezocht naar andere wegen om de doelstellingen te bereiken. Daarbij is het
noodzakelijk gebleken om de in 2001 geformuleerde uitgangspunten voor de nieuwe
procedure te verlaten. De nu voorgestelde wijziging van de onteigeningswetgeving
voldoet wel zoveel mogelijk aan de doelstellingen die oorspronkelijk werden
beoogd met de integrale herziening, namelijk het versnellen, stroomlijnen
en uniformeren van procedures.
 
 Tijdens de behandeling van de Crisis- en herstelwet in de Tweede Kamer
is een amendement van het lid Wiegman-van Meppelen Scheppink aangenomen. Dit
amendement strekt ertoe in de onteigeningswet een bepaling op te nemen op
grond waarvan de wijzigingen van de onteigeningswet binnen drie jaar worden
geëvalueerd. Tevens houdt de bepaling de opdracht in om binnen vijf jaar
een wetsvoorstel in te dienen tot regeling van de in die evaluatiebepaling
bedoelde onderwerpen. De regering schaart zich achter een snelle evaluatie
van de wijzigingen. Zoals van de kant van de regering tijdens de behandeling
in de Tweede Kamer al is toegezegd, zal het evaluatierapport
niet slechts een beschrijving betreffen van de effecten van de nieuwe regeling
in de praktijk, maar zal het gepaard gaan met de conclusies welke gevolgen
daaraan voor de wetgeving moeten worden verbonden. Hoewel de evaluatiebepaling
op zichzelf niet de opdracht geeft tot een integrale herziening van de onteigeningswetgeving,
staat de regering open voor zo’n integrale wijziging wanneer blijkt
dat de nieuwe regeling niet de gewenste effecten heeft. De evaluatietermijn
ligt op drie jaar. Dat is op zichzelf een redelijke termijn, gelet op de verwachte
duur van de nieuwe onteigeningsprocedure. De mogelijkheid bestaat om op kortere
termijn met een evaluatie te komen. Evenwel is het wenselijk om eerst daadwerkelijk
ervaringen in de praktijk op te kunnen doen met de nieuwe procedure alvorens
tot een (al dan niet integrale) herziening te komen.
 
 De fracties van SGP en CU vroegen of de regering het uitgangspunt onderschrijft
dat onteigening een ultimum remedium is en moet blijven als instrument voor
grondverwerving. Tevens vroegen zij of de regering erkent dat onteigening
door eigenaren als psychisch zeer belastend kan worden ervaren. In het verlengde
daarvan vragen zij of het wetsvoorstel stimulansen bevat die tot versnelde
minnelijke verwerving kunnen leiden. De fractie van de PvdD vroegen of de
regering ermee bekend is dat veel onteigeningen langs minnelijke weg worden
opgelost. In dat verband vroeg deze fractie tevens of gemeenten hun burgers
niet beter kennen dan het geval is bij de centrale overheid.
 
 Met de leden van de fracties van SGP en CU is de regering van mening dat
onteigening het ultimum remedium is. Het voorstel beoogt aan dit uitgangspunt
geen afbreuk te doen. Voorop blijft staan dat de nut, noodzaak en urgentie
aangetoond moeten worden alvorens tot onteigening kan worden gekomen. De Kroon
heeft hierop in het verleden (goedkeurings)verzoeken getoetst en zal deze
criteria ook in de toekomst blijven hanteren bij de behandeling van verzoeken
tot onteigening. Bij de vraag of er sprake is van nut en noodzaak speelt ook
de minnelijke verwerving van gronden een belangrijke rol. In het voorgaande
is hierop al ingegaan. Met het voorstel worden op zichzelf geen aanvullende
maatregelen ingevoerd om het bereiken van minnelijke overeenstemming te bespoedigen.
Wel zou kunnen worden gesteld dat met de nieuwe en versnelde procedure de
stok achter de deur om tot minnelijke overeenstemming te komen wordt versterkt.
Praktijkervaring leert dat, naar mate de onteigeningsprocedure vordert, partijen
eerder geneigd zijn om tot minnelijke overeenstemming te komen. Op die wijze
kan ongeveer 95% van alle benodigde grondverwerving worden gerealiseerd
voordat het tot een onteigeningsvonnis komt. Onderhandelingen over minnelijke
verwerving worden gevoerd door gemeenten met de grondeigenaren. Die rol verandert
voor gemeenten niet. Ook onder de nieuwe procedure zijn het de gemeenten die
op grond van artikel 17 van de onteigeningswet moeten trachten de gronden
langs minnelijke weg in bezit te krijgen. De Kroon toetst vervolgens of gemeenten
voldoende pogingen hebben ondernomen.
 
 Met de leden van SGP en CU erkent de regering dat onteigening in bepaalde
gevallen voor onteigenden een psychische belasting kan betekenen. Ook dat
pleit voor een zorgvuldige procedure met de nodige waarborgen voor onteigende
partijen. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat uiteindelijk 95%
van de gronden via het minnelijke traject wordt verworven. Onteigening is
ingrijpend, maar met goede voorzieningen in de schadeloosstelling blijken
veel problemen in de praktijk opgelost te kunnen worden. Van mogelijke psychische
belasting is overigens ook sprake bij de huidige procedures.
 
 De leden van de fracties van SGP en CU vroegen in hoeverre de voorgestelde
wijzigingen van de onteigeningswet structureel van aard zijn en in hoeverre
de werking daarvan na 2014 in stand zal blijven. Voorts vragen deze leden
in hoeverre de beoogde tijdwinst correspondeert met de tijdelijke duur van
de economische recessie.
 
 De wijzigingen van de onteigeningswet zijn opgenomen in hoofdstuk 3 van
de Crisis- en herstelwet. Dit betekent dat de wijzigingen structureel van
aard zijn en van kracht blijven nadat de werkingsduur van de Crisis- en herstelwet
is verstreken. Hiervoor is gekozen omdat van de verwachte gunstige effecten
van de nieuwe procedure niet alleen geprofiteerd moet kunnen worden door projecten
die verband houden met het bestrijden van de economische crisis. Ook in bredere
zin kan de onteigeningspraktijk profiteren van de wijzigingen. Bovendien moet
ook na de vervaldatum van de Crisis- en herstelwet gebruik kunnen worden gemaakt
van de gunstige effecten van de nieuwe procedure. Mede gelet hierop bestaat
er geen relatie tussen de beoogde tijdwinst van de procedure en de tijdelijke
duur van de economische crisis.
 
 De leden van de fracties van SGP en CU gaven aan dat het in de memorie
van toelichting geïntroduceerde onderscheid tussen centrale en decentrale
onteigeningen niet duidelijk is en vragen of bepalend is of een besluit tot
een onteigening door een decentraal of centraal bestuursorgaan wordt genomen.
 
 De begrippen «centrale» en «decentrale» onteigeningen
zijn in de memorie van toelichting geïntroduceerd om de uitleg over de
huidige en toekomstige onteigeningsprocedures en de verschillen daartussen
te vereenvoudigen. Met centrale onteigeningen worden bedoeld de gevallen waarin
het besluit tot onteigening wordt genomen door een centraal bestuursorgaan,
in casu de Kroon. Het gaat hierbij, zoals de aan het woord zijnde leden terecht
stellen, om onteigeningen op grond van het huidige artikel 87 van de onteigeningswet
en Titel II c.a. Met decentrale onteigeningen worden bedoeld de gevallen waarin
het onteigeningsbesluit wordt genomen op decentraal niveau (veelal gemeenten)
en die vervolgens goedkeuring behoeven van de Kroon. Hierbij gaat het inderdaad
om de onteigeningen op grond van Titel IV, anders dan die op grond van artikel
87. In het vervolg zal overigens, omwille van de eenvoud, worden vastgehouden
aan de begrippen centrale en decentrale onteigeningen.
 
 De leden van de SGP- en CU-fractie merkten op dat de begrote procedurele
tijdwinst is gebaseerd op gemiddelde doorlooptijden in de administratieve
fase. Zij vragen in hoeverre de regering de doorlooptijden in de gerechtelijke
fase van belang acht en waardoor de bovengemiddelde doorlooptijden in die
fase worden veroorzaakt. Tevens vragen zij in hoeverre bij de berekening van
de verwachte tijdwinst in de gerechtelijke fase rekening is gehouden met de
mogelijkheid dat als gevolg van de voorgestelde wijzigingen in een toenemend
aantal gevallen beroep in cassatie wordt ingesteld.
 
 Vooreerst zij opgemerkt dat bij de berekening van de duur van de onteigeningsprocedure
waar mogelijk is uitgegaan van wettelijk geregelde maximale termijnen, en
niet zozeer gemiddelden. In gevallen waarin de wet voor procedurestappen geen
termijnen voorschrijft, is uitgegaan van ervaringscijfers. Bij de berekening
van de verwachte versnelling van de onteigeningsprocedure is de duur van de
civielrechtelijke fase niet betrokken. De versnellingen worden uitsluitend
geboekt in de administratieve fase. Met het wetsvoorstel worden in de civielrechtelijke
fase in principe geen wijzigingen aangebracht, zodat deze – ook voor
wat betreft de duur – als een constante moet worden gezien.
De eventuele oorzaak van bovengemiddelde doorlooptijden in de civielrechtelijke
fase zijn mede om deze reden niet afzonderlijk in kaart gebracht en hangen
sowieso sterk af van de omstandigheden van het geval. Bij de inschatting van
de duur van de civielrechtelijke fase is gebruik gemaakt van praktijkervaringen,
waarbij is uitgegaan van een termijn van ongeveer 5 weken tussen enerzijds
de dagvaarding en het verzoek om vervroegde onteigening (artikelen 18 en 54f)
en anderzijds het vonnis tot vervroegde onteigening (artikel 54i). Voorts
is uitgegaan van een ervaringstermijn van 11 weken voor het benoemen van deskundigen
en het uitvoeren van de descente (artikel 54j). De wettelijke termijn voor
inschrijving van het onteigeningsvonnis bedraagt twee maanden na de descente
(artikel 54m). Dit brengt het totaal op de in de memorie van toelichting genoemde
inschatting van 22 tot 25 weken voor de civielrechtelijke fase. Het voorgaande
brengt mee dat ook geen rekening is gehouden met de tijdsduur van de civielrechtelijke
fase indien er beroep in cassatie wordt ingesteld. Ook op dit onderdeel brengt
het wetsvoorstel geen veranderingen aan. Op de verwachte toename van het aantal
cassatieberoepen is in het voorgaande al ingegaan.
 
 De leden van de fracties van SGP en CU wezen op de voorgestelde wijziging
van de artikelen 62 en 72a van de onteigeningswet. Deze leden vroegen wat
in het nieuwe tweede lid van deze artikelen moet worden verstaan onder «rechtstreeks
daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen». Voorts vroegen zij
of gevreesd moet worden dat vanwege de onbepaaldheid van de term veel jurisprudentie
wordt uitgelokt.
 
 Op grond van Titel IIa kunnen in principe alleen de gronden worden aangewezen
die werkelijk voor de realisering van de infrastructuur nodig zijn. Gronden
die nodig zijn voor de landschappelijke inpassing of voor landbouwkundige
en ecologische maatregelen van een werk kunnen op dit moment niet in de onteigeningsprocedure
op grond van deze titel worden meegenomen. Een uitzondering hierop doet zich
voor in gevallen waarop de Tracéwet van toepassing is, waarbij ook
ten behoeve van dergelijke maatregelen onteigend kan worden. Daarbij geldt
de eis dat in deze gevallen altijd een functionele relatie moet bestaan met
het hoofdwerk waarvoor de onteigening noodzakelijk is. Ten aanzien van de
vraag wat onder het begrip «bijkomende voorzieningen» kan vallen,
wordt allereerst opgemerkt dat het hoofdwerk te allen tijde een waterstaatsvoorziening
als bedoeld in Titel IIa moet betreffen. Onder bijkomende voorzieningen dienen
met name te worden verstaan hetgeen thans op basis van een tracébesluit
tot stand kan worden gebracht. Naast de louter waterstaatkundige voorzieningen
gaat het daarbij om bijkomende infrastructurele voorzieningen, alsmede die
ten behoeve van maatregelen van landschappelijke, landbouwkundige en ecologische
aard. Een voorbeeld van wat zeker niet onder de reikwijdte van de voorgestelde
bepalingen valt, zijn voorzieningen die geen rechtstreekse relatie met het
hoofdwerk hebben, bijvoorbeeld omdat zij op grotere afstand daarvan zijn gelegen.
Een ander voorbeeld is een recreatiegebied of industrieterrein dat is gekoppeld
aan een ontsluitingsweg die daar naartoe leidt. Gelet op alle verschillende
mogelijkheden die zich in de praktijk kunnen voordoen, valt overigens op voorhand
geen limitatieve opsomming te geven van gevallen die al dan niet onder het
bereik van het nieuwe tweede lid van de artikelen 62 en 72a vallen. Dit pleit
ervoor om enige flexibiliteit aan de praktijk te laten. Goed en tijdig overleg
van de bij een werk of project betrokken partijen kan latere mogelijke verschillen
van inzicht voorkomen. De regering deelt overigens niet de vrees dat deze
nieuwe bepaling veel nieuwe jurisprudentie zal uitlokken, omdat een en ander
al is uitgekristalliseerd voor projecten op grond van de Tracéwet.
 
 De leden van de SP-fractie verwezen naar de passage in de memorie van
toelichting waarin wordt aangegeven dat uit analyse van de huidige praktijk
blijkt dat onteigeningsprocedures ingewikkeld en verouderd zijn. Zij vroegen
op welke analyse hier wordt gedoeld, op welke wijze de verwachte tijdwinst
wordt bereikt en waarom ervoor wordt gekozen de Kroon te laten beslissen over
bestemmingsplanonteigeningen. Ook de fractie van de PvdD vroeg waarop de opvattingen
ten aanzien van de huidige onteigeningspraktijk zijn gebaseerd en wat de achtergronden
zijn van de wijziging van de onteigeningswet. Tevens vroeg deze fractie wat
de invloed zal zijn van de wijziging op de uitvoering van alle bestemmingsplannen
in het gehele land en hoeveel tijd de regering verwacht te kunnen besparen.
 
 De analyse waaraan wordt gerefereerd in de memorie van toelichting betreft
het rapport van de werkgroep die in het kader van het programma Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit de onteigeningswetgeving heeft geëvalueerd.
Deze werkgroep heeft rapport uitgebracht over de werking van de onteigeningsprocedure
in de praktijk, de problemen die daarbij worden ervaren, alsmede over de aansluiting
van de onteigeningsprocedure op andere procedures. Het rapport is, vergezeld
van kabinetsstandpunten, aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken II 2000/01,
24 036, nr. 174, en Kamerstukken II 2001/02, 24 036, nr. 239).
In het rapport geeft de werkgroep aan dat de duur van de huidige onteigeningsprocedures
in de praktijk als knelpunt wordt ervaren door onteigenende partijen. Daarnaast
wordt geconstateerd dat onteigeningsprocedures zoals neergelegd in de onteigeningswet
en in andere wetten niet op elkaar lijken te zijn afgestemd. Volgens de werkgroep
is het niet wenselijk dat bij herhaling en op verschillende wijze wordt afgeweken
van de onteigeningswet. Voorts wordt als knelpunt ervaren dat de onteigeningswet
op een aantal punten verouderd is, onder meer omdat zij afwijkt van de onder
de Awb gebruikelijke procedures. Op basis van deze constateringen adviseerde
de werkgroep tot een integrale herziening van de onteigeningswet. In de aangehaalde
kabinetsstandpunten is de wens om tot integrale herziening te komen onderschreven.
Op de uitgangspunten die daarbij zijn beschreven is in het voorgaande al ingegaan.
Op de verwachte tijdwinst en de redenen om in de toekomst alle onteigeningsbesluiten
door de Kroon te laten voorbereiden en nemen is eveneens ingegaan in het voorgaande,
bij beantwoording van vragen van de fracties van CDA, SGP en CU, onder punt
1. Het verwachte effect op bestemmingsplannen is dat deze sneller tot uitvoering
kunnen worden gebracht, aangezien de wijzigingen een substantiële verkorting
van de duur van de onteigeningsprocedure mogelijk maken. Dit geldt zowel voor
plannen die betrekking hebben op kleine gebieden als andere bestemmingsplannen.
 
 De leden van de SP vroegen voorts hoe de Kroon verwacht de vele extra
onteigeningsprocedures te gaan afhandelen. Tevens vroegen zij hoeveel extra
personeel hiervoor wordt aangetrokken. Ook de leden van de fracties van de
VVD, D66, OSF en PvdD vroegen hoe de regering het capaciteitsprobleem oplost.
Indien de regering van mening is dat het aantal onteigeningsdossiers gelijk
blijft, wensten de leden van de VVD-fractie te vernemen waarop deze verwachting
wordt gebaseerd en waarom zij denkt dat het aantal te horen belanghebbenden
niet zal toenemen. De PvdD-fractie vroeg of ambtenaren van de Kroon bij de
gemeenten te rade moeten gaan voor informatie over onteigeningen.
 
 Als gevolg van de nieuwe procedure valt niet een toename van het aantal
koninklijke besluiten tot onteigening te verwachten. Zoals in het voorgaande
al is aangegeven, lopen op dit moment reeds alle onteigeningen via een koninklijk
besluit. Het voornaamste verschil zit erin dat op dit moment de onteigeningsbesluiten
op grond van Titel IV (uitgezonderd onteigeningen op grond van
artikel 87) worden genomen door gemeenten en deze nadien goedkeuring behoeven
bij koninklijk besluit, en dat onder de nieuwe regeling alle onteigeningsbesluiten
op grond van Titel IV rechtstreeks worden genomen bij koninklijk besluit.
Bij de voorbereiding van alle koninklijke besluiten moet de Kroon op dit moment
reeds belanghebbenden horen op grond van de onteigeningswet. Er komen met
de regeling geen nieuwe of andere groepen belanghebbenden bij. De nieuwe procedure
zal op zichzelf ook niet leiden tot meer onteigeningszaken op jaarbasis. Gemeenten
zullen niet ineens meer of minder gaan onteigenen. De werklast van de Kroon
hoeft dan ook niet toe te nemen. Wel kan de verkorting van de beslistermijn
voor de Kroon tot de voorgestelde 6 maanden van invloed zijn op de in te zetten
capaciteit. Dit kan worden opgelost door een flexibele personele inzet op
het vlak van onteigeningen. In beginsel bieden de gegevens die gemeenten op
grond van het voorgestelde artikel 79 al moeten aanleveren aan de Kroon voldoende
informatie om te komen tot de voorbereiding van het koninklijk besluit tot
onteigening. Indien gegevens ontbreken, kan de Kroon om nadere informatie
verzoeken. Dit komt overigens nu ook al voor bij goedkeuringsbesluiten op
grond van de huidige Titel IV.
 
 De leden van de SP-fractie vroegen hoe de regering is gekomen tot de inschatting
van de effecten van het ontkoppelen van de planologische procedure en de onteigeningsprocedure.
Voorts vroegen zij om een puntsgewijze behandeling van de bezwaren van de
Raad van State tegen de voorstellen. Ook de PvdD-fractie vroeg in te gaan
op het advies van de Raad van State.
 
 De Raad van State is in zijn advies op de voorgestelde wijzigingen van
de onteigeningswetgeving onder meer ingegaan op de integrale herziening van
de onteigeningswet, de verwachte tijdwinst, de centralisatie van besluitvorming,
de ontkoppeling van procedures en alternatieve opties voor herziening. In
het nader rapport bij de Crisis- en herstelwet is ingegaan op deze onderwerpen.
Voor zover op een en ander reeds in het voorgaande niet is ingegaan, zij derhalve
verwezen naar de reactie van de regering in het nader rapport.
 
 De leden van de VVD-fractie wezen op de mogelijke gevolgen van de ontkoppeling
en de achteraf onterecht gebleken onteigening. Zij vroegen in dat verband
in hoeverre het recht op teruglevering reëel is voor onteigende grondeigenaren,
indien in de periode tussen de onteigening en de teruglevering hun woningen
of bedrijven zijn gesloopt. Zij vreesden dat deze omstandigheid ertoe zal
leiden dat het cassatieberoep zal worden ingezet als middel om een sloop te
voorkomen. De leden van de fractie van GroenLinks vroegen hoe de geleden schade
wordt verrekend indien een onteigening achteraf gezien onterecht heeft plaatsgevonden.
 
 Het klopt dat in het geval wordt onteigend voordat de planologische procedure
is afgerond, er al diverse voorbereidende handelingen getroffen kunnen worden.
Deze handelingen mogen echter niet in strijd zijn met het op dat moment bestaande
bestemmingsplan. Voor handelingen die daarmee in strijd komen kunnen de daarvoor
mogelijk noodzakelijke vergunningen (zoals sloopvergunningen) niet worden
verleend. Voor de in de nota naar aanleiding van het verslag genoemde voorbeelden
van voorbereidende handelingen (zoals het voorbelasten van gronden door het
storten van zand, het inrichten van bedrijventerreinen en het verrichten van
diverse metingen) geldt dan ook dat deze doorgaans niet zodanig van aard zullen
zijn dat er onomkeerbare effecten optreden, althans zodanige effecten dat
teruglevering niet langer reëel is. Overigens zij opgemerkt dat de schadeloosstelling
in het kader van een onteigening blijkens jurisprudentie een volledige schadeloosstelling
moet zijn. Dit betekent dat niet alleen de waarde van het onteigende
moet worden vergoed, doch ook elke (andere) schade die een rechtstreeks gevolg
is van de onteigening. Bovendien moet de werkelijke waarde worden vergoed,
hetgeen inhoudt dat de prijs moet worden betaald waarop redelijk handelende
partijen zich bij een vrijwillige verkoop op commerciële basis zouden
vinden (artikel 40b van de onteigeningswet). Indien onteigening betekent dat
een bedrijf elders moet worden voortgezet, kan het voorkomen dat voor de verplaatsing
en het opnieuw inrichten van het bedrijf investeringen moeten worden gedaan,
waarvan de kosten hoger zijn dan het bedrag dat de onteigende ontvangt als
waardevergoeding voor de onteigende zaak. Ook deze financieringsschade, feitelijk
een vorm van inkomensschade, zal moeten worden vergoed in het kader van de
schadeloosstelling. Op deze wijze hoeft de onteigening van een perceel waarop
een bedrijf is gevestigd niet het beëindigen van het bedrijf mee te brengen.
De mogelijkheid dat een onteigening, achteraf gezien, ten onrechte heeft plaatsgevonden
heeft geen invloed op de wijze van schadeloosstelling. Onteigening is uitsluitend
mogelijk tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. Wanneer de onteigening
achteraf onterecht blijkt, kan de onteigende aanspraak maken op teruglevering
van de onteigende zaak, onder gehoudenheid van het terugbetalen van de schadeloosstelling
in evenredigheid tot de terugontvangen waarde. De onteigende kan echter ook
besluiten de onteigening ongewijzigd te laten; hij mag in dat geval de schadeloosstelling
houden. Op het cassatieberoep is in het voorgaande onder punt 2 al ingegaan,
bij beantwoording van vragen van de fracties van het CDA, SGP en CU.
 
 De leden van de VVD-fractie vroegen welke maatregelen worden getroffen
om oorzaken van vertragingen weg te nemen die verband houden met het optreden
door betrokkenen in de onteigeningspraktijk. In reactie hierop zij aangegeven
dat er op zichzelf via wet- en regelgeving weinig te doen valt aan vertragingen
in de uitvoering. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt niet bij de regering
of de Kroon, doch bij degenen die het instrumentarium in de praktijk hanteren.
Met de nieuwe regeling worden slechts mogelijkheden en faciliteiten tot versnelling
geboden. De wet kent, zowel in de huidige als in de voorgestelde vorm, op
dit moment al verschillende fatale termijnen die erop gericht zijn om de voortgang
van de procedure zoveel mogelijk te bewaken. Daarbij kan onder meer worden
gedacht aan de beslistermijn van de Kroon. Overigens bestaan er op dit moment
geen werkachterstanden bij de Kroon. De beslistermijnen van de Kroon leveren
in de praktijk geen problemen op.
 
 Tot slot vroegen de leden van de fractie van GroenLinks toe te lichten
hoe de Lex silencio positivo zich verhoudt tot de rechten en belangen van
burgers, belangenorganisaties en andere (lagere) overheden.
 
 Op grond van artikel 1.12 van de Crisis- en herstelwet is de lex silencio
positivo van toepassing op een vergunningaanvraag als het wettelijk voorschrift
waarin de vergunningplicht is geregeld is opgenomen in bijlage III bij de
Crisis- en herstelwet. In het coalitieakkoord is een ruime toepassing van
het instrument van de lex silencio positivo aangekondigd. Het beleid van de
regering is – evenals het beleid van eerdere regeringen – gericht
op tijdige besluitvorming. Tijdige besluitvorming is op verschillende manieren
bevorderd (bijvoorbeeld Wet beroep en dwangsom bij niet tijdig beslissen,
Wet samenhangende besluiten Awb en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).
Toepassing van de lex silencio positivo kan hieraan ook een waardevolle bijdrage
leveren. De regering hecht eraan dat over de van toepassingverklaring van
de lex silencio positivo op een bepaalde vergunning zorgvuldig wordt besloten.
Op dit moment staat er nog slechts een bepaling op bijlage III. Per 28 december
2009 is de Algemene wet bestuursrecht uitgebreid met een afzonderlijke paragraaf over de lex silencio positivo, genaamd: § 4.1.3.3 Positieve
fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen. In deze nieuwe paragraaf is
een aantal voorzieningen getroffen met het oog op de belangen van zowel de
aanvrager/houder van een van rechtswege ontstane vergunning als voor derden.
Gedacht kan worden aan bekendmakingsregels, voorschriften aan de beschikking
en regels omtrent intrekking. Als op een beschikking in het kader van een
Crisis- en herstelwet-project de lex silencio positivo van toepassing wordt
verklaard, gelden er derhalve op grond van de Awb bepaalde waarborgen voor
derden. Desgewenst kunnen zij ook opkomen tegen een van rechtswege tot stand
gekomen beschikking.
 13. Projecten
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen of het geen aanbeveling verdient
dat er een centraal projectbureau komt, waarin expertise gebundeld wordt en
waar de eindverantwoordelijkheid voor de controle van diverse onderzoeken
wordt neergelegd.
 
 De regering is geen voorstander van een centraal projectbureau, omdat
dit het risico van extra bureaucratie en extra bestuurlijke drukte met zich
meebrengt. Daarnaast leggen wij de nadruk op toetsing aan de voorkant in plaats
van controle achteraf. Dat betekent dat het rijk investeert in ondersteuning
op lokaal en regionaal niveau. De verantwoordelijkheid voor de betrokken projecten
wil de regering nadrukkelijk bij de decentrale bestuursorganen leggen. Over
de wijze van ondersteuning door het rijk zal overleg plaatsvinden met onder
meer VNG en IPO. De wens van de Tweede Kamer tot de instelling van implementatieteams
wordt in dat overleg meegenomen. Deze ondersteuning en de inzet van deskundige
bureaus maken het mogelijk dat de decentrale overheden met goed onderbouwde
projecten aan de slag gaan.
 
 De leden van de PvdA-fractie vroegen hoeveel projecten die op de bijlage
staan voldoen aan alle criteria voor plaatsing op de lijst. Daarnaast vragen
zij hoe zij het antwoord van de minister van Justitie tijdens het wetgevingsoverleg
op 18 november 2009 moeten begrijpen. De minister gaf aan dat slechts
het eerste besluit genomen moet zijn voor 2014. Alle projecten die zijn opgenomen
in de bijlage voldoen aan de criteria voor plaatsing op de lijst (de criteria
zijn in paragraaf 1 nogmaals herhaald). Voor wat betreft het criterium
dat de uitvoering van een project moet starten voor 2014, dient een onderscheid
te worden gemaakt tussen de start van de uitvoering en besluiten die in het
kader van de uitvoering worden genomen. De uitvoering van een project omvat
immers meer dan enkel de besluiten die in het kader van het project worden
genomen. De minister van Justitie heeft in het wetgevingsoverleg in antwoord
op een vraag «of projecten door uitstel buiten de wet vallen als ze
niet voor 2014 beginnen», aangegeven dat de bepalingen uit de Crisis-
en herstelwet van toepassing blijven op besluiten die in het kader van een
project worden genomen, indien het eerste besluit over het betreffende project,
is genomen voor 1 januari 2014. De ratio hiervan is een praktische: het
is duidelijk welke regels van toepassing zijn op een besluit over een Crisis-
en herstelwet-project en de regels veranderen niet meer gedurende de looptijd
van het project. Dit volgt uit artikel 5.10, tweede lid, van de Crisis- en
herstelwet. Het voorgaande betekent dat als er op 1 januari 2014 –
om wat voor reden dan ook – nog geen enkel besluit is genomen in het
kader van een bepaald project, de Crisis- en herstelwet niet meer kàn
gelden op het moment dat er wel een besluit wordt genomen over het desbetreffende
project. De Crisis- en herstelwet bestaat dan immers niet meer.
 
 De leden van de fractie van de PvdA vroegen naar de argumenten voor opname
van de Buitenring Parkstad in bijlage II, omdat zij de indruk heeft dat de
verkenningsfase niet serieus wordt genomen.
 
 Het project Buitenring Parkstad Limburg is een regionaal project van de
provincie Limburg en de samenwerkende partners in de Regio Parkstad Limburg.
De Buitenring zal een aantal belangrijke bedrijventerreinen en toeristische
attracties ontsluiten en daarmee een positieve impuls geven aan de regionale
werkgelegenheid. Over de financiering zijn door de provincie en de regio in
2009 (aanvullende) afspraken gemaakt. In 2008 heeft het provinciaal bestuur
op grond van de Tracénota/MER een voorkeurstracé bepaald. Dit
tracé is mede gebaseerd op het meest milieuvriendelijk alternatief.
Daarmee is er een duidelijk en vastomlijnd project. De wijze van aansluiting
op rijksweg A76 is nog niet bepaald; hiervoor wordt een separaat MER opgesteld
en zijn nadere (financiële) afspraken nodig. De exacte ligging van de
Buitenring wordt juridisch vastgelegd in een (ontwerp) provinciaal inpassingsplan
waarover zienswijzen kunnen worden ingediend. Tegen het definitieve inpassingsplan
is beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Voor het project moet de provincie voldoen aan de bestaande wet- en regelgeving,
waardoor de zorgvuldigheid van de besluitvorming niet in het geding is. Na
het doorlopen van de benodigde procedures kan de uitvoering starten in de
periode 2012–2014. Door opname in de Crisis- en herstelwet kan een versnelling
worden verkregen in de vorm van kortere doorlooptijden in besluitvormingsprocedures.
Het bovenstaande met betrekking tot duidelijkheid over (financiële) afspraken,
zorgvuldigheid en versnelling van de besluitvorming door het op te nemen in
de Crisis- en herstelwet gaat ook op voor het project vliegveld Twente.
 
 De leden van de VVD-fractie – zo ook de leden van de fracties van
D66 en OSF – vroegen om een helder overzicht van bestaande en voorgenomen
wetgeving die betrekking heeft op besluitvorming van infrastructurele projecten.
 
 Gaarne voldoet de regering aan dit verzoek. De basis van de besluitvorming
over infrastructurele projecten wordt gevormd door de Tracéwet (1994)
en de Spoedwet wegverbreding (2003). De laatste wet is tijdelijk van aard
en zal zodra zij feitelijk is uitgewerkt, ingetrokken kunnen worden. De Tracéwet
bevat de procedure voor de besluitvorming over de aanleg of wijziging van
hoofdinfrastructuur, een procedure die afwijkt van de Wet ruimtelijke ordening,
vooral omdat de tracéwetprocedure is toegespitst op het in het tracébesluit
weergeven van de nemen maatregelen (de extra rijstrook) maar ook van de daarbij
te nemen mitigerende en compenserende maatregelen.
 De Tracéwet is onlangs gewijzigd via de Wet versnelling besluitvorming
wegprojecten (Stb. 2009, 189) ter eerste uitvoering van de aanbevelingen van
de Commissie Elverding. Het voorstel voor een structurele wijziging van de
Tracéwet – met name gericht op de wettelijke verankering van
de verkenningsfase – ligt inmiddels bij de Raad van State om advies
en zal in het voorjaar van 2010 worden ingediend bij de Tweede Kamer. Verder
ligt er nog een kleine wijziging van de Tracéwet bij de Eerste Kamer,
een wijziging die het mogelijk maakt om hangende een beroepsprocedure een
tracébesluit op punten van ondergeschikte aard te wijzigen op een eenvoudige
manier (Kamerstukken I 2009/20, 31 546, nr. A). Aangezien de meeste tracéwetprojecten
m.e.r.-plichtig zijn, is de op 15 december 2009 door de Eerste Kamer
aangenomen wijziging van de Wet milieubeheer met het oog op de modernisering
van de regelgeving over de milieueffectrapportage ook van belang voor de besluitvorming
over infrastructurele projecten. Inwerkingtreding is voorzien met ingang van
1 juli 2010. Verder is onlangs een wijziging van de Wet milieubeheer
toegezonden aan de Tweede Kamer, in verband met de invoering
van geluidproductieplafonds en de overheveling van hoofdstuk IX van de Wet
geluidhinder naar de Wet milieubeheer (modernisering instrumentarium geluidbeleid,
geluidproductieplafonds). Deze wet zal gevolgd worden door een invoeringswet
die zal leiden tot wijziging van de Tracéwet. Op korte termijn is dat
echter niet te verwachten, zodat deze regelgeving niet tot cumulatie zal leiden.
Verder is in het recente verleden wetgeving van kracht geworden, die ook belangrijk
is voor besluitvorming over infrastructurele projecten, zoals de wet tot wijziging
van de Wet geluidhinder (modernisering instrumentarium geluidbeleid, eerste
fase) (Stb. 2006, 350) de Wet luchtkwaliteitseisen (Stb. 2007, 414), de Wet
implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen (Stb. 2009. 158), de wijziging
van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand
gebruik (Stb. 2009, 18) en de Wet bestuurlijke lus Awb (Stb. 2009, 597).
 
 De leden van de fractie van de PvdA stelden dat de luchthavennota niet
besproken is in beide kamers der Staten-Generaal en dat daarop niet vooruit
kan worden gelopen.
 Want het is toch juist – aldus dezelfde leden – dat de bestemming
luchthaven een bestemming is die op het nationale overheidsniveau genomen
wordt, dus uiteindelijk thuishoort in een landelijke structuurvisie luchthavens
met daaropvolgende project- en bestemmingsplannen? Is het dan niet de Staten-Generaal
op voorstel van de regering die dat besluit neemt? De leden van de fractie
van de PvdA vroegen of gezien het negatieve besluit van provinciale staten
van Overijssel luchthaven Twente uit de lijst van projecten van bijlage II
geschrapt kan worden.
 De leden van de fractie van de SP vroegen wat de consequentie is van het
in meerderheid tegen heropening van het Vliegveld Twente zijn door de provincie
Overijssel? Gaat de regering hier doorzettingsmacht gebruiken op basis van
de Crisis- en herstelwet en wat heeft het dan voor zin dat gemeenteraad en
provinciale staten zich over deze kwestie uitspreken?
 
 De regering heeft aangegeven voorstander te zijn van behoud van de luchthaven
Twente en de betrokkenheid van de regio en de markt daarbij essentieel genoemd.
Dit standpunt is eind 2008 met de Tweede Kamer besproken en is vervolgens
ook op die wijze opgenomen in de luchtvaartnota. In de tussentijdse toekomstschets
van de regionale luchthavens die in november 2008 aan de Eerste Kamer is gezonden,
is eerder al het belang van het behoud van luchthaven Twente aangegeven. Onlangs
is de Tweede Kamer namens het Ministerieel opdrachtgeversberaad (MOB) op de
hoogte gesteld van de definitieve voorkeur van het Rijk voor de gebiedsontwikkeling
mét luchthaven, waarbij een duurzame inrichting en gebruik van de luchthaven
Twente uitgangspunt is (Tweede Kamer, 31 936, nr. 17).
 
 Het al dan niet nemen van een luchthavenbesluit voor Twente is een rijksaangelegenheid.
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel RBML is aangegeven dat Twente
een luchthaven van nationale betekenis is doordat het, gezien de beschikbare
infrastructuur, de mogelijkheid heeft om groothandelsverkeer te ontvangen.
Daarnaast is door de Tweede Kamer een amendement aangenomen dat het Rijk bij
omzetting van een militaire luchthaven naar een burgerluchthaven bevoegd gezag
is. Dit maakt dat, wanneer er een luchthavenbesluit moet worden genomen voor
Twente, het Rijk hierin bevoegd gezag is.
 
 Een dergelijk luchthavenbesluit kan op basis van de huidige wetgeving
zonder voorafgaande structuurvisie genomen worden. Voor de besluitvorming
over de luchthaven Twente is conform toezegging aan de Tweede Kamer gezorgd
voor een gelijkwaardige uitwerking inclusief businesscase van twee vlekkenplannen, één
met luchthaven en één zonder luchthaven. Deze zijn
neergelegd in twee alternatieve structuurvisies. Op die wijze is door Rijk
en regio gezamenlijk gewerkt aan een ruimtelijke invulling van het gebied
van het voormalige militaire luchtvaartterrein Twente. De Crisis- en herstelwet
biedt het kader om de uitkomsten van het zorgvuldig vormgegeven regionale
proces in Twente voortvarend vast te leggen in een formeel luchthavenbesluit.
 
 Vóórdat de rijksprocedure voor een luchthavenbesluit voor
een luchthaven van nationaal belang in gang wordt gezet, zal daartoe:
 a) een aanvraag van de exploitant voor een luchthavenbesluit moeten worden
ingediend bij het bevoegde (nationale) gezag; en daaraan voorafgaand
 b) een private investeerder/exploitant moeten worden gevonden door middel
van een aanbestedingsprocedure.
 
 Deze twee stappen zijn tevens de borging voor het realistisch karakter
van de marktonderzoeken die in het kader van het opstellen van de structuurvisie
hebben plaatsgevonden; wanneer er sprake zou zijn van optimistische aannames
over het exploitatiemodel, zal dit uit de aanbesteding blijken.
 De bepalingen in de Crisis- en herstelwet maken een aanbestedingsproces
voor luchthavenontwikkeling kansrijker omdat met deze bepalingen de procedurele
onzekerheden voor potentiële luchthavenexploitanten worden gereduceerd.
De proceduretijd voor het tot stand brengen van een luchthavenbesluit kan
worden teruggebracht met circa 5 maanden. Tevens voorziet het wetsvoorstel
er in dat voor Twente een in omvang beperkte mer wordt opgesteld. In het kader
van de gebiedsontwikkeling is door Rijk en regio een uitvoerige uitwerking
gemaakt van alternatieven die neergelegd zijn in alternatieve structuurvisies,
inclusief een beoordeling van de milieueffecten van deze alternatieven. Dit
wetsvoorstel voorkomt dat in het kader van het luchthavenbesluit dit onderzoek
nog eens gedaan wordt. In de luchtvaartnota heeft het Rijk de mogelijkheden
van de luchthaven Twente onderstreept en aangegeven dat de betrokkenheid van
de regio bij de luchthavenontwikkeling en de betrokkenheid van de markt bij
de exploitatie van de luchthaven essentieel is. Inmiddels heeft de gemeenteraad
van Enschede ingestemd met de structuurvisie mét luchthaven, terwijl
de provinciale staten van Overijssel niet hebben ingestemd met een voorstel
van gedeputeerde staten voor uitvoering van de structuurvisie mét luchthaven.
Daarmee is er op dit moment geen gedragen regionale visie op de ontwikkeling
van het terrein van de voormalige militaire luchthaven en de doorstart van
de luchthaven. Gedeputeerde staten beraden zich op dit moment hoe met de ontstane
situatie zal worden omgegaan. Wanneer dit leidt tot regionaal draagvlak voor
de gebiedsontwikkeling met luchthaven dan kunnen met behulp van de mogelijkheden
die de Crisis- en herstelwet biedt sneller de benodigde procedurele stappen
worden gezet om deze gebiedsontwikkeling te realiseren.
 
 De leden van de fractie van de VVD vroegen waarom het vliegveld Eelde
niet is genoemd in de bijlagen van deze wet. Voor Eelde is bijlage I van toepassing,
waarin de ontwikkeling en verwezenlijking van luchthavens wordt genoemd waarvoor
krachtens de Wet luchtvaart een luchthavenbesluit is vereist dan wel krachtens
de Luchtvaartwet een aanwijzingsbesluit is vereist. Bijlage II is niet van
toepassing op Eelde. Het alternatievenonderzoek – waar deze bijlage
betrekking op heeft – is voor de ontwikkeling van de luchthaven Eelde
reeds afgerond en in een mer opgenomen.
 
 De leden van de VVD-fractie gaven aan grote waarde te hechten aan de mogelijkheid
om boven bestaande wegen dubbeldeks (tol)wegen aan te leggen en vroegen of
deze wet de mogelijkheid biedt om dergelijke dubbeldekswegen eenvoudig mogelijk
te maken?
 
 Op de besluitvorming over de aanleg of de wijziging van de hoofdwegen
is de Tracéwet van toepassing. De Tracéwet verzet zich er niet
tegen om een uitbreiding van de weg te doen plaatsvinden boven de bestaande
weg in plaats van in het horizontale vlak. De Crisis- en herstelwet brengt
hierin geen verandering.
 14. Uitvoering
 De leden van de fracties van de SGP en CU vroegen zich af of de introductie
van nieuwe planfiguren en procedures, zoals de ontwikkelingsgebieden, de innovatieprojecten,
het projectuitvoeringsbesluit en de lokale en (boven) regionale projecten
van nationale betekenis niet leidt tot verwarring en juridische onzekerheid.
Ook de leden van de fractie van GroenLinks stelden, in de eerste paragraaf
van het voorlopig verslag, deze vraag.
 De leden van de fracties van de SGP en CU vroegen waarom de regering haar
inspanningen niet richt op het bevorderen van een adequate toepassing van
de coördinatieregeling uit de Wet ruimtelijke ordening.
 
 In reactie op deze vragen brengt de regering naar voren dat de genoemde
tijdelijke voorzieningen bedoeld zijn om gemeenten en provincies te helpen
bij concrete problemen waar zij in de praktijk tegenaan lopen. Het voorgestelde,
tijdelijke instrumentarium biedt de mogelijkheid om procedures sneller en
op eenvoudiger wijze te doorlopen, en om wat de ontwikkelingsgebieden betreft
stagnerende situaties los te kunnen trekken.
 De regering beseft, dat dergelijke nieuwe wettelijke mogelijkheden alleen
hun vruchten zullen afwerpen met een gedegen voorlichting en begeleiding.
Onder meer met de VNG vindt daaromtrent momenteel overleg plaats. Ook de wijze
waarop de in de Tweede Kamer aan de orde gekomen implementatieteams ingericht
zullen worden, is in nog onderwerp van nader overleg met onder meer de VNG
en het IPO. Drie van de vier nieuwe instrumenten die de leden van de genoemde
fracties noemen zijn alleen toepasbaar indien het gebied of het project is
opgenomen in een algemene maatregel van bestuur. Het spreekt vanzelf dat een
dergelijke opname pas plaatsvindt indien het bevoegd gezag en het betrokken
ministerie er van overtuigd zijn dat zulks verantwoord en zinvol is. Gebieden
en projecten zullen uiteraard uitsluitend in de algemene maatregel van bestuur
worden opgenomen indien het bevoegd gezag daar volledig mee instemt. Immers,
de opname zelf vindt weliswaar plaats op vrijwillige basis, maar uit de opname
vloeien vervolgens wel verplichtingen voor het bevoegd gezag voort. Dat zal
bij de aanwijzing van ontwikkelingsgebieden bijvoorbeeld het opstellen van
een gebiedsontwikkelingsplan zijn. En de aanwijzing van een lokaal of (boven)regionaal
project met nationale betekenis houdt in, dat het bevoegd gezag vervolgens
een structuurvisie voor het project opstelt, alsmede de coördinatieregeling
van de Wet ruimtelijke ordening volgt. Het spreekt vanzelf dat een bestuursorgaan
eerst precies wil weten waar het bij dit nieuwe instrumentarium aan toe is
alvorens een gebied of project te laten opnemen in de algemene maatregel van
bestuur. De afgelopen maanden is er reeds ambtelijk met diverse gemeenten
en provincies overleg gevoerd over de betekenis van het voorgestelde nieuwe
instrumentarium. Voor de aanwijzing van een innovatieproject geldt in die
zin hetzelfde, dat ook daarbij eerst overleg gevoerd zal worden. In de algemene
maatregel van bestuur zal immers aangegeven moeten worden van welke wettelijke
belemmering onder welke voorwaarden mag worden afgeweken. Bij al deze gebieden
en projecten die bij algemene maatregel van bestuur aangewezen worden, vindt
dus al «aan de voorkant» intensief overleg plaats, waarbij alle
ins en outs van de bepalingen tegen het licht zullen worden gehouden.
 
 Het vierde nieuwe instrument in dit verband betreft het projectuitvoeringsbesluit,
voor (woning)bouwprojecten van 12 of meer woningen. Dit besluit kent weliswaar
geen drempel in de vorm van een opname in een algemene maatregel van bestuur,
maar het staat het bevoegd gezag net als bij de andere genoemde instrumenten
volledig vrij om van deze wettelijke mogelijkheid al dan niet gebruik te maken.
Door middel van voorlichting en regiobijeenkomsten, alsmede door de inzet
van implementatieteams zal de regering de betekenis van dit nieuwe instrument
onder de aandacht van gemeenten en provincies brengen.
 
 Over de vraag van de leden van de fracties van de SGP en CU over het bevorderen
van een adequate toepassing van de coördinatieregeling uit de Wet ruimtelijke
ordening, merkt de regering op dat zij zich wel degelijk ook daarvoor inspant.
De regering wijst er op dat het in haar ogen niet het één of
het ander is. Het voorgestelde nieuwe instrumentarium van hoofdstuk 2 wil
de bestuursorganen de komende vier jaren extra mogelijkheden bieden, naast
de reeds bestaande. Gemeenten en provincies kunnen daarvan, indien zij dat
wensen, gebruik maken. Dat laat onverlet dat de regering van mening is dat
de reeds bestaande coördinatieregeling van de Wet ruimtelijke ordening
intensiever kan worden gebruikt. Ook de VNG is die mening toegedaan. De regering
heeft dan ook met de VNG afspraken gemaakt om de coördinatieregeling
meer bekendheid te geven. Eén van de mogelijkheden daartoe is de toepassing
van afdeling 7 van hoofdstuk 2 voor aangewezen projecten. Deze afdeling omvat
immers de (verplichte) toepassing van de coördinatieregeling.
 
 De leden van de CDA-fractie vroegen de regering of zij het, gelet op de
complexiteit van lopende wetgevingsprojecten, zinvol acht om samen met de
decentrale overheden een uitvoeringsprotocol respectievelijk uitvoeringsteam
voor te stellen.
 Zoals hiervoor al is aangegeven, staat de regering positief tegenover
deze gedachte, zij het dat de precieze vormgeving nog nader overleg vergt.
In de Tweede Kamer is in dit verband de term implementatieteam gebruikt. Met
VNG en IPO wil de regering bespreken op welke wijze gemeenten en provincies
het beste ondersteund kunnen worden.
 
 De leden van de fractie van het CDA constateerden terecht dat de in de
Crisis- en herstelwet voorgestelde maatregelen die op het terrein van het
bestuursprocesrecht liggen, vooruitlopen op een algehele herziening van het
bestuursprocesrecht. Deze leden vroegen ten slotte welke bijdrage de rechterlijke
macht kan leveren aan de uitvoering van dit wetsvoorstel en of de regering
overleg heeft gehad met de Raad voor de Rechtspraak. Heeft de regering overwogen
om artikel 8:66 zodanig aan te passen dat de rechter binnen bijvoorbeeld vier
weken uitspraak doet?
 Zoals ook tijdens de schriftelijke en de mondelinge behandeling in de
Tweede Kamer is uiteengezet, verwacht de regering dat de bestuursrechter Crisis-
en herstelwet-zaken met voorrang behandelt. De bijdrage die de rechterlijke
macht kan leveren, ligt derhalve vooral op het organisatorische vlak. De Raad
voor de rechtspraak is in de gelegenheid gesteld om met een reactie te komen,
maar heeft te kennen gegeven niet buiten een formele consultatie om een advies
te willen uitbrengen. Aanpassing van artikel 8:66 Awb is niet overwogen, omdat
een wijziging van dat artikel tot gevolg zou hebben dat de nieuwe regel voor
alle bestuursrechtelijke zaken zou gelden, dus niet alleen voor Crisis- en
herstelwet-zaken.
 
 De minister-president, minister van Algemene Zaken,
 J. P. Balkenende
 
 
 
 
 B. J. Schueler, Tussen teveel en te weinig. Subjectivering en finaliteit
in de bestuursrechtspraak, preadvies Vereniging voor Bouwrecht 2009, blz.
25 en 30; zie ook N. Verheij, Uit zuinigheid naar relativiteit, in: A.W. Heringa
e.a. (red.), Het bestuursrecht beschermd, Den Haag: Sdu 2006, blz. 109).
 
 
 Verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees parlement, het Europees
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s:
Toepassing en doeltreffendheid van de mer-richtlijn (Richtlijn 85/337/EEG,
als gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG en Richtlijn 2003/35/EG), Brussel 23.7.2009,
COM(2009) 378.
 
 
 Verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees parlement, het Europees
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s:
Toepassing en doeltreffendheid van de mer-richtlijn (Richtlijn 85/337/EEG,
als gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG en Richtlijn 2003/35/EG), Brussel 23.7.2009,
COM(2009) 378.