Wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen); Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26638, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

07-07-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26638 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN 1. De aanleiding tot het wetsvoorstel2. De hoofdlijnen van het wetsvoorstel2.1 De verantwoordelijkheid van de overheid2.2 Deregulering2.3 Europa2.4 Terminologie3. Het afvalbeheersplan3.1 De reikwijdte, functie en werking van het afvalbeheersplan3.2 De opbouw van het afvalbeheersplanHet beleidskaderDe sectorplannenDe capaciteitsplannen3.3 De totstandkoming van het afvalbeheersplan3.4 De uitvoering van het afvalbeheersplan3.5 De verdere ontwikkeling van het planstelsel4. De regeling van de verwijdering van afvalstoffen4.1 De doelmatige verwijdering van afvalstoffen4.2 De verklaring van geen bedenkingen (vvgb)4.3 Tarieven4.4 Preventie en nuttige toepassing4.5 Het voorschrijven van samenwerking tussen bestuursorganen4.6 Huishoudelijke afvalstoffen 4.6.1 De gemeentelijke zorgplicht4.6.2 De gemeentelijke afvalstoffenverordening4.6.3 Zwerfafval4.6.4 Afvalstoffen uit niet aangewezen inrichtingen4.7 Richtinggevende regels voor de gemeenten4.8 Autowrakken4.9 Bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen 4.9.1 De combinatie van de regels4.9.2 Registratie en melding4.9.3 De inzameling4.9.4 De verdere verwijdering BedrijfsafvalGevaarlijk afval4.10 De afvalstoffenmakelaar5. Handhaving 5.1 De betekenis van het wetsvoorstel voor de handhaving5.2 De bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving Achtergrond en uitgangspuntenDe relatie tot het afvalbeheersplan en het milieubeleidsplanDe kosten6. De effecten van de voorgenomen regelgeving 6.1 Bedrijfseffecten6.2 Milieugevolgen6.3 Uitvoeringslasten voor de overheid7. Artikelsgewijze toelichting Artikel 1.1Artikel 1.2Artikel 4.3Artikelen 4.13 en 8.8Artikel 8.14Artikel 8.17, tweede lidArtikel 8.35–8.39Artikel 8.35Artikel 8.36Artikel 8.36cArtikel 8.36fArtikel 8.37Artikel 8.44Artikel 10.1Artikel 10.2Artikel 10.3Artikel 10.4Artikel 10.5Artikel 10.6Artikel 10.7, eerste lidArtikel 10.7, tweede lidArtikel 10.8Artikel 10.9Artikel 10.10Artikel 10.11Artikel 10.14Artikel 10.14, tweede lidArtikel 10.14, derde lidArtikel 10.15Artikel 10.17Artikel 10.19Artikel 10.20Artikel 10.21–10.29Artikel 10.22Artikel 10.23Artikel 10.24Artikel 10.25Artikel 10.28Artikel 10.29Artikel 10.36Artikel 10.37Artikel 10.38–10.44Artikel 10.44Artikel 10.45–10.46Artikel 10.47Artikel 10.51Artikel 10.52Artikel 10.54Artikel 10.55Artikel 10.61Artikel 10.63Artikel 13.11Artikel 15.32Artikel 15.35Artikel 17.4Artikel 17.5Artikel 18.2a–18.2cArtikel 18.2dArtikel 18.8Artikel 18.13 en 18.14, tweede lidArtikel 20.2Artikel 20.2, tweede lid, onder e (nieuw)Artikel 21.6Artikel 22.2aArtikel II en IIIArtikel IVArtikel VArtikel VIArtikel VIIArtikel VIIIOndertekeningBIJLAGE Bijlage I, behorende bij de memorie van toelichtingA. Transponeringstabel huidige afvalstoffenregelgeving –
na wijziging BIJLAGE Bijlage I, behorende bij de memorie van toelichtingB. Transponeringstabel na wijziging – huidige
afvalstoffenregelgeving BIJLAGETransponeringstabel implementatie communautaire regelgeving 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26638Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 170 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 638Wijziging van de Wet milieubeheer (structuur verwijdering afvalstoffen)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGINHOUDSOPGAVE    Algemeen21.De
aanleiding tot het wetsvoorstel2 2.De hoofdlijnen van het
wetsvoorstel3 2.1De verantwoordelijkheid van de overheid42.2Deregulering7 2.3Europa8 2.4Terminologie93.Het afvalbeheersplan10 3.1De reikwijdte, functie
en werking van het afvalbeheersplan11 3.2De opbouw van het
afvalbeheersplan12 3.3De totstandkoming van het afvalbeheersplan143.4De uitvoering van het afvalbeheersplan16 3.5De
verdere ontwikkeling van het planstelsel17 4.De regeling
van de verwijdering van afvalstoffen17 4.1De doelmatige
verwijdering van afvalstoffen18 4.2De verklaring van geen
bedenkingen (vvgb)19 4.3Tarieven19 4.4Preventie
en nutige toepassing21 4.5Voorschrijven van samenwerking
tussen bestuursorganen21 4.6Huishoudelijke afvalstoffen224.6.1De gemeentelijke zorgplicht22 4.6.2De gemeentelijke
afvalstoffenverordening22 4.6.3Zwerfafval234.6.4Afvalstoffen uit niet aangewezen inrichtingen23 4.7Richtinggevende
regels voor gemeenten23 4.8Autowrakken24 4.9Bedrijfs-
en gevaarlijke afvalstoffen25 4.9.1De combinatie van de
regels25 4.9.2Registratie en melding26 4.9.3De
inzameling27 4.9.4De verdere verwijdering28 4.10De
afvalstoffenmakelaar28 5.Handhaving30 5.1De
betekenis van het wetsvoorstel voor de handhaving30 5.2De
bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving30 6.De effecten
van de voorgenomen regelgeving32 6.1Bedrijfseffecten326.2Milieugevolgen32 6.3Uitvoeringslasten voor
de overheid33 7.Artikelsgewijze toelichting33    Bijlage
ITransponeringstabellen   A. huidige afvalstoffenregelgeving –
na wijziging60  B. na wijziging – huidige afvalstoffenregelgeving63   Bijlage IITransponeringstabel   implementatie
communautaire regelgeving66ALGEMEEN 1. De aanleiding tot het wetsvoorstelTijdens de behandeling van de begroting voor 1996 van het Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) in de Tweede
Kamer is een motie, ingediend door de leden Klein Molekamp, Augusteijn-Esser
en Dijksma, aanvaard waarin de regering wordt gevraagd om haar visie op de
afvalverwerking op lange en korte termijn te geven en om met voorstellen tot
wetswijziging te komen die de nieuwe centrale rol van de rijksoverheid tot
zijn recht doet komen. Naar aanlei- ding van deze motie is de Commissie Toekomstige
Organisatie Afvalverwijdering (Commissie-Epema) ingesteld. Deze commissie
had als taak te adviseren over de gewenste organisatievorm van de verwijderingsstructuur
op lange en korte termijn en de bijbehorende regulering. Het advies van deze
commissie is bij brief van 6 september 1996 (MBA/96 050 464) toegezonden
aan de Tweede Kamer. In de brief van 3 december 1996 aan de Tweede Kamer (kamerstukken
II 1996/97, 25 157, nr. 1) heeft de regering haar standpunt over het
advies ingenomen (verder te noemen: het regeringsstandpunt). Uit dit standpunt
blijkt dat het advies in grote lijnen wordt onderschreven.Het regeringsstandpunt heeft betrekking op een herziening van de organisatiestructuur
van de afvalverwijdering. Centraal staat de behoefte aan wijziging van het
bestuurlijke schaalniveau, waarop de verantwoordelijkheid voor de sturing
van afvalstoffen is neergelegd. Deze behoefte vloeit voort uit de wijziging
van de schaalgrootte van de voorzieningen die zijn vereist voor de verwijdering
van afvalstoffen. Het bestuurlijke schaalniveau moet worden aangepast aan
de logistieke schaal waarop de verwijdering plaatsvindt. In concreto betekent
dit meer centrale sturing, i.c. een wijziging van het provinciale naar het
rijksniveau.Met het wijzigen van de schaalgrootte waarop de verwijdering kan plaatsvinden,
ontstaat meer ruimte voor marktwerking. Ontdoeners van afvalstoffen krijgen
meer keuze in de door hen te kiezen verwerkers, die onderling dus moeten concurreren
om de gunst van de ontdoener. Meer ruimte voor marktwerking zal naar verwachting
bijdragen tot meer efficiëntie en kostenbeheersing in deze sector.Tijdens het algemeen overleg op 26 februari 1997 (kamerstukken II 1996/97,
25 157, nr. 2) over de toekomstige afvalverwijderingsstructuur bleek
dat ook in de Tweede Kamer brede steun bestaat voor het regeringsstandpunt.
Tijdens dit overleg en tijdens het plenair debat op 1 mei 1997 (Handelingen
II 1996/97, p. 5356–5369) over het wetsvoorstel tot wijziging van de
Wet milieubeheer inzake afvalstoffen (kamerstukken II 1995/96, 24 875,
nrs. 1–2) is van de zijde van de Tweede Kamer aangedrongen op het zo
spoedig mogelijk wettelijk implementeren van het advies van de Commissie Epema.
In verband hiermee beperkt dit wetsvoorstel zich in hoofdzaak tot het verankeren
van de toekomstige afvalverwijderingsstructuur in de Wet milieubeheer. Voorts
komen in het wetsvoorstel enige onderwerpen, zoals de afvalstoffenmakelaar,
aan de orde die reeds waren aangekondigd bij de wet van 6 november 1997 tot
wijziging van de Wet milieubeheer inzake afvalstoffen (Stb. 1997, 533).De onderzoeken naar de mogelijkheden tot verbetering van de handha- vingsstructuur
van de afvalstoffenwetgeving die als vervolgactiviteiten naar aanleiding van
het onderzoek Tankercleaning Rotterdam zijn gestart, hebben geen aanbevelingen
opgeleverd die leiden tot aanpassing van het wetsvoorstel (kamerstukken II,
1997/98, 24 791 en 22 343, nr. 10). Ditzelfde doet zich voor bij
het rapport van de werkgroep Markt en Overheid (kamerstukken II, 1996/97,
24 036, nr. 45). In dit rapport worden voorstellen gedaan om mogelijke
oneerlijke concurrentie te voorkomen door markt- optreden van aan de overheid
gelieerde instellingen, die in concurrentie treden. Vervolgens
is onder andere een analyse uitgevoerd naar de consequenties van het rapport
voor de afvalsector. Over de resultaten van deze analyse zal nog overleg tussen
Rijk, provincies en gemeenten plaatsvinden. Tenslotte is evenmin rekening
gehouden met de resultaten van de knelpuntenanalyse hergebruik afvalstoffen.
Het eindrapport van dit onderzoek is op 12 maart 1999 (MBA 99149742) aan de
Tweede Kamer aangeboden. Hierbij is aangegeven dat binnen afzienbare tijd
een standpunt over het rapport aan de Kamer zal worden toegezonden. 2. De hoofdlijnen van het wetsvoorstelHet wetsvoorstel strekt ertoe de toekomstige afvalverwijderingsstructuur,
zoals geschetst in het regeringsstandpunt, te verankeren in de Wet milieubeheer
en daarmee de sturing van de afvalverwijdering op rijksniveau te brengen.
Dit komt onder meer tot uitdrukking door het vervallen van de provinciegrenzen
voor afvalstoffen, de introductie van een landelijk afvalbeheersplan en het
grotendeels op landelijk niveau brengen van de bevoegdheid tot het stellen
van regels die tot dusver door de provincies konden worden gesteld.Bij het op rijksniveau brengen van de sturing van de afvalverwijdering
is er rekening mee gehouden dat wanneer de bestuurlijke schaal op Europees
niveau komt te liggen, waar tegen geen bezwaar bestaat als de milieuhygiënisch
verantwoorde verwijdering van afvalstoffen niet in gevaar komt, in beginsel
geen wijziging van de Wet milieubeheer nodig is.In dit wetsvoorstel is tevens rekening gehouden met het streven naar meer
deregulering. Zo is het mogelijk om, wanneer sprake is van zogenaamde retourlogistiek,
vrijstelling te verlenen van het verbod om zonder vergunning afvalstoffen
in te zamelen en van de meldings- en registratie-verplichtingen die gelden
bij de afgifte en de ontvangst van (gevaarlijke) afvalstoffen.In het wetsvoorstel komen ook enige onderwerpen aan de orde, die waren
aangekondigd bij de wet van 6 november 1997 tot wijziging van de Wet milieubeheer
inzake afvalstoffen (Stb. 1997, 533). Het gaat met name om de afvalstoffenmakelaar
en de bevoegdheid tot de bestuursrechtelijke handhaving van de regels inzake
afvalstoffen. Opgemerkt wordt dat zowel in het regeringsstandpunt als in dit
wetsvoorstel de nadruk ligt op de definitieve verwijdering van afvalstoffen,
omdat daar zich de afgelopen jaren de knelpunten met betrekking tot het bestuurlijke
schaalniveau hebben voorgedaan. Dit laat onverlet dat ook volgens dit wetsvoorstel
de voorkeursvolgorde van de verwijdering van afvalstoffen het uitgangspunt
blijft. Dit betekent dat preventie en nuttige toepassing van afvalstoffen
het primaat hebben boven definitieve verwijdering.Het op rijksniveau brengen van de sturing van de afvalverwijdering laat
de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de drie bestuurslagen voor de verwijdering
van het afval in Nederland onverlet. Het is dus niet zo dat het Rijk alle
verantwoordelijkheid naar zich toe trekt. Ieder van deze bestuurslagen blijft
vanuit zijn eigen taken mede verantwoordelijk voor de doel- matige verwijdering
van afvalstoffen. Gelet op de schadelijke gevolgen van het ongecontroleerd
verspreiden van afvalstoffen voor het milieu en de volksgezondheid is het
de gemeenschappelijke taak van de drie bestuurslagen om zorg te dragen voor
een milieuhygiënisch verantwoorde verwijdering van afvalstoffen. In het
vervolg zal nog nader worden ingegaan op de taken van de afzonderlijke overheden.De veranderingen laten zich samenvatten als het op rijksniveau brengen
van de sturing van de afvalverwijdering. Binnen dit kader blijft een belangrijk
deel van de wettelijke structuur voor de verwijdering van afvalstoffen in
essentie in stand. Elementen als het stortverbod buiten inrichtingen, de zorgvuldigheidsnorm
en de regels inzake preventieve maatregelen zijn in het wetsvoorstel
bijvoorbeeld niet veranderd of hooguit zijn de bepalingen aan de hand van
de ervaringen aangevuld of redactioneel vereenvoudigd. Hetzelfde geldt voor
de structuur van de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen (de gemeentelijke
zorgplicht en de afvalstoffenverordening). De tekst van titel 10.4 laat weliswaar
een aantal veranderingen zien ten opzichte van de huidige § 10.4.1, maar
daarbij gaat het vooral om redactionele veranderingen en in een enkel geval
om een verandering van de grondslag van een deel van de bevoegdheden: voor
zover zij thans berusten op de Gemeentewet, zullen zij voortaan hun grondslag
vinden in de Wet milieubeheer. De gemeentelijke zorgplicht verandert niet,
de regelstellende bevoegdheden veranderen inhoudelijk slechts in geringe mate.
Daarbij gaat het vooral om aanpassingen aan de praktijkervaring.Ook de structuur van de regels van hoofdstuk 10 voor bedrijfs- en gevaarlijke
afvalstoffen verandert niet essentieel. De afgifteregeling blijft gelijk,
met uitzondering van die gevallen waar sprake is van de zoge- naamde retourlogistiek.
Indien hiervan sprake is, kan de minister bepalen dat een aantal bepalingen
ten aanzien van het inzamelen en registreren van afvalstoffen niet van toepassing
zijn.De meldingsplicht van de primaire ontdoener voor de afgifte van afvalstoffen
wordt vervangen door een registratieverplichting. Dit geldt niet voor inrichtingen
waar afvalstoffen worden verwijderd, zoals afvalverbrandingsinrichtingen,
wanneer deze inrichtingen zich vervolgens ontdoen van de afvalstoffen die
hierbij vrijkomen. Het gaat hier om het op wetsniveau vastleggen van hetgeen
geregeld is via de provinciale milieuverordening. Melding door de primaire
ontdoener legt een onnodige administratieve last bij deze ontdoeners en leidt
tot een groot aantal gegevens bij de instantie aan wie moet worden gemeld,
terwijl het uit een oogpunt van handhaving meer voor de hand ligt dat deze
gegevens via een registratieplicht beschikbaar zijn bij het bedrijf. Bij de
invulling van de registratieverplichting kan een onderscheid gemaakt worden
tussen bijvoorbeeld afvalstoffen uit de kantoor-, winkel- en dienstensector
(KWD-afval), waarvoor een eenvoudige registratie voor de hand ligt, en gevaarlijke
afvalstoffen, waarvoor een meer uitgebreide registratie wenselijk zal zijn.
Voor de inzameling van bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen geldt dat alleen
voor bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aangewezen categorieën
van afvalstoffen sprake kan zijn van een vergunningstelsel. In de overige
gevallen mag alleen ingezameld worden door een inzamelaar die als zodanig
is geregistreerd bij een door een provincie aan te wijzen instantie. De zorgvuldigheidsnorm
gaat ook gelden voor de afvalstoffenmakelaar en er wordt een registratiestelsel
ingevoerd voor de afvalstoffenmakelaar.De regels inzake afvalwater en de internationale overbrenging van afvalstoffen
blijven gelijk. 2.1 De verantwoordelijkheid van de overheidIn het wetsvoorstel is het door de Minister van VROM vast te stellen afvalbeheersplan
het centrale instrument waarin het beleid is weergegeven. Andere, met name
regelstellende bevoegdheden zijn daarvan afgeleid. Met behulp van deze bevoegdheden
kan het afvalbeheersplan worden vertaald in algemeen verbindende voorschriften.
Met het oog op de samenhang met het afvalbeheersplan is een aantal regelgevende
bevoegdheden eveneens op landelijk niveau gelegd. Dat is gebeurd in gevallen
waarin landelijk uniforme regels gewenst zijn. De regelstelling voor gevallen
waarin regionale of plaatselijke verschillen mogelijk zijn of waarin het om
een individuele beoordeling van locatiegebonden activiteiten gaat, is decentraal
gebleven. Het wetsvoorstel heeft tot doel een zodanige structuur te scheppen dat
de sturing van de afvalverwijdering op rijksniveau plaatsvindt. De daadwerkelijke
uitvoering zal, evenals thans, geschieden door de drie bestuurslagen gezamenlijk.
Ieder van deze bestuurslagen blijft dus medeverant- woordelijk voor de verwijdering
van het afval. Het commitment van alle bestuursorganen draagt belangrijk bij
aan het bereiken van een doel- matige verwijdering van afvalstoffen.In de eerste plaats vertaalt dit zich in het in gezamenlijk overleg opstellen
van onderdelen van het afvalbeheersplan. Ook het opstellen van belang- rijke
landelijke uitvoeringsregels zal geschieden in nauw overleg met de provincies
en gemeenten. In de tweede plaats vertaalt dit zich in een gezamenlijke uitvoering
van het afvalbeheersplan. Iedere bestuurslaag zal het haar ter beschikking
staande instrumentarium daartoe inzetten. Het gaat daarbij om meer dan de
toepassing van de Wet milieubeheer.In de sfeer van de Wet milieubeheer spelen de provincies een cruciale
rol bij de milieuhygiënische inpassing van de verwijderingsvoorzieningen,
vooral via de vergunningverlening aan afvalstoffen-inrichtingen krachtens
hoofdstuk 8. Om verschillende redenen is een wijziging van het Inrich- tingen-
en vergunningenbesluit milieubeheer voorzien. Deze wijziging houdt verband
met het aanwijzen van inrichtingen op grond van artikel 8.35 en de omschrijving
van het begrip autowrakken. Een verandering van de bevoegdheidsverdeling voor
het verlenen van milieu- vergunningen als gevolg van de nieuwe afvalverwijderingsstructuur
is niet aan de orde. Wel zal worden bezien in hoeverre het mogelijk is om
te bepalen dat de gemeente het bevoegd gezag is voor die inrichtingen die
niet in hoofdzaak bestemd zijn voor het verwijderen van afvalstoffen en die
primaire grondstoffen vervangen door afvalstoffen.Daarnaast blijven de provincies verantwoordelijk voor het beheer van het
meldingenstelsel vanwege hun handhavingstaak en de rol die het meldingensysteem
daarbij speelt. De gemeenten zijn en blijven door hun zorgplicht voor de inzameling
van huishoudelijke afvalstoffen verantwoordelijk voor dit deel van de nutsfunctie
op afvalstoffengebied. Daarnaast kunnen gemeenten en provincies bij de vergunningverlening
aan bedrijven veel doen aan de bevordering van de preventie en nuttige toepassing
van afvalstoffen. Zowel de provincies als de gemeenten hebben een belangrijke
handhavingstaak. Op ruimtelijk gebied dragen de provincies en gemeenten zorg
voor de planologische inpassing van de verwijderingsvoorzieningen.De verantwoordelijkheid voor de faciliteiten voor de definitieve verwijdering
waarvan de capaciteit in het afvalbeheersplan is aangegeven, strekt verder
dan de milieuhygiënische en planologische inpassing. Immers, het feit
dat in het regeringsstandpunt de definitieve verwijdering van afvalstoffen
wordt gekwalificeerd als een nutsfunctie brengt met zich dat de overheid ook
moet zorgdragen dat de continuïteit van de afvalverwijdering is gewaarborgd.
Alle overheidslagen hebben hier belang bij. De wijze waarop de continuïteit
wordt gewaarborgd, kan van geval tot geval verschillen. Zo kunnen, zoals dat
nu in veel gevallen gebruikelijk is, gemeenten, provincies, het Rijk, maar
ook het bedrijfsleven tot de oprichting en de exploitatie van de noodzakelijke
capaciteit overgaan. Wel is het zo dat, indien de realisatie respectievelijk
instandhouding van de noodzakelijke capaciteit voor definitieve verwijdering
niet plaatsvindt of in gevaar komt, het Rijk een bijzondere verantwoordelijkheid
heeft als gevolg van de verandering van het bestuurlijke schaalniveau. Dit
kan betekenen dat het Rijk in het uiterste geval gedwongen kan zijn om maatregelen
te treffen die, hetzij moeten leiden tot de realisatie van de noodzakelijke
capaciteit, hetzij anderszins de continuïteit van de definitieve verwijdering
moeten waarborgen.Naast de hierboven geschetste taken hebben de provincies en de gemeenten
ook een algemene stimulerende rol. Deze richt zich zowel op de
bedrijven als op de burger. Ten aanzien van het regionale of locale bedrijfsleven
behoren afspraken over de omgang met afvalstoffen tot de mogelijkheden. Met
name de gemeenten besteden daarnaast veel aandacht aan de voorlichting aan
de burger. Daarbij gaat het vooral om het gescheiden aanbieden van de verschillende
stromen huishoudelijke afvalstoffen, zoals groente-, fruit- en tuinafval (gft-afval)
en klein chemisch afval (kca), maar ook om het beïnvloeden van het aankoopgedrag
via bijvoorbeeld het onder de aandacht brengen van kringloopwinkels.De gezamenlijke verantwoordelijkheid van de drie bestuurslagen zal, evenals
tot dusverre, gestalte krijgen in de Samenwerkingsovereenkomst Afvalverwijdering,
die is aangegaan tussen het Ministerie van VROM, het Interprovinciaal Overleg
(IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In deze overeenkomst
zal de Landelijke Commissie worden geregeld, die in ieder geval zal worden
belast met een aantal taken ten aanzien van het opstellen van het afvalbeheersplan.
Hoewel in het regeringsstandpunt ervan uitgegaan was, dat de Landelijke Com-
missie werd ingesteld om in de overgangssituatie op een beheerste wijze naar
de eindsituatie te groeien, is het gewenst dat deze commissie ook in de eindsituatie
blijft bestaan.In het regeringsstandpunt is aangegeven dat als gevolg van het verhogen
van het bestuurlijke schaalniveau van provincie naar Rijk de grenzen die zijn
verbonden met het lagere schaalniveau, komen te vervallen. Een consequentie
hiervan is dat er bij de verwerking van afvalstoffen ruimte komt voor meer
marktwerking. Marktwerking is hierbij geen doel op zich, maar een instrument
voor een efficiënte en milieuhygiënisch verantwoorde verwijdering
van afvalstoffen. Gesteld kan worden dat eerst sprake is van een open markt
binnen de afvalmarkt, indien voor alle afvalstoffen geldt dat er een vrije
toetreding is voor elke inzamelaar en verwerker en elke ontdoener van afvalstoffen
vrij is in de keuze van de inzamelaar of een verwerker aan wie wordt afgegeven.
Daarbij worden de tarieven door de markt bepaald.De verschillende schakels van de afvalverwijderingsketen in ogenschouw
nemend, kan geconstateerd worden dat bij nuttige toepassing sprake is van
een concurrerende Europese markt waar binnen de randvoorwaarden van een milieuhygiënisch
verantwoorde verwijdering sprake is van markt- werking. De ontdoener is vrij
in zijn keuze van de verwerker en de tarieven van verwerking worden ook bepaald
door de markt. Het afvalbeheersplan zal zich bij nuttige toepassing dan ook
beperken tot het vastleggen van de minimumstandaard van be- en verwerken en
niet ingaan op de gewenste capaciteit en de continuïteit.Anders ligt het bij de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen en de
definitieve verwijdering van afvalstoffen. De inzameling van huishoudelijke
afvalstoffen is een aan de gemeenten opgedragen wettelijke taak. Het is aan
de gemeenten om te bepalen hoe zij invulling willen geven aan die taak. Zij
kunnen dit zelf doen, maar zij kunnen het ook uitbesteden. Als gevolg van
de aan de gemeenten opgedragen taak, is er dus geen sprake van volledige marktwerking
in die zin dat iedere ontdoener van huishoudelijke afvalstoffen deze kan afgeven
aan wie hij wil en iedere inzamelaar kan inzamelen waar hij wil. Bij de inzameling
van andere afvalstoffen dan huishoudelijke afvalstoffen is in het algemeen
sprake van meer marktwerking, hoewel er afhankelijk van de aard van de afvalstoffen
verschillen zijn te constateren. Zo geldt voor bedrijfsafvalstoffen dat er
een vrije toetreding is van inzamelaars en dat de ontdoener vrij is te kiezen
tussen de verschillende inzamelaars. Voor gevaarlijke afvalstoffen is daarentegen
weer sprake van enige regulering in de toetreding tot de markt teneinde de
continuïteit van deze inzameling te waarborgen.Bij de definitieve verwijdering van afvalstoffen is er voorshands geen
sprake van een open markt, omdat toetreding tot de markt gelimiteerd is. Dit
is een gevolg van het feit dat het noodzakelijk wordt geacht om via het afvalbeheersplan de capaciteit voor de definitieve verwijdering te
regu- leren. Wel is er sprake van marktwerking in die zin dat de ontdoeners
van afvalstoffen in principe vrij zijn in hun keuze van de verwerker binnen
Nederland. In het algemeen geldt dat met name voor wat betreft de inzameling
van huishoudelijke afvalstoffen en de definitieve verwijdering van afvalstoffen,
welke activiteiten het karakter van een nutsfunctie hebben, sprake zal blijven
van een geconditioneerde markt. 2.2 DereguleringNaast het verankeren van de toekomstige afvalverwijderingsstructuur in
de Wet milieubeheer is bij het opstellen van het wetsvoorstel zoveel mogelijk
rekening gehouden met het streven naar deregulering. De mogelijkheden daartoe
worden beperkt doordat Nederland moet voldoen aan internationale verplichtingen.
Met name op het terrein van de verwijdering van afvalstoffen bestaat er uitgebreide
Europese regelgeving. Deze Europese regelgeving en de jurisprudentie beperken
de mogelijkheden om regels met betrekking tot afvalstoffen te dereguleren.
Zo verplicht richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PbEG L 195/47, gewijzigd bij richtlijn
van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 maart 1991 (PbEG 1991, L
78/32), hierna te noemen kaderrichtlijn afvalstoffen, bijvoorbeeld tot het
hebben van een vergun- ningstelsel voor inrichtingen waar afvalstoffen worden
verwijderd. De mogelijkheden om te dereguleren, als het gaat om het bij het
vervoer van afvalstoffen aanwezig hebben van een begeleidingsdocument, worden
bijvoorbeeld weer beperkt door richtlijn nr. 91/689/EEG van de Raad van de
Europese Gemeenschappen van 12 december 1991 (PbEG L 377/20), betreffende
gevaarlijke afvalstoffen, gewijzigd bij richtlijn van Raad van de Europese
Gemeenschappen van 27 juni 1994, (PbEG L 168/28), hierna te noemen Richtlijn
gevaarlijke afvalstoffen, die een dergelijk document tijdens het vervoer verplicht
stelt. De verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van
afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschappen (PbEG L30) (EVOA)
reguleert de internationale overbrenging van afvalstoffen. Ook de jurisprudentie
van het Europese Hof stelt kaders waarmee rekening moet worden gehouden als
het gaat om deregulering. Hierbij wordt met name gedacht aan de recente uitspraak
in de zogenaamde Tombesie-zaak (Hof van Justitie EG, 25 juni 1997, gevoegde
zaken C-304/94, C-330/94, C-342/94 en C-224/95), waardoor de mogelijkheden
om stoffen en producten uit te zonderen van het begrip afvalstoffen zeer sterk
zijn beperkt.Dit alles neemt niet weg dat daar waar mogelijk gestreefd is naar deregulering.
De toekomstige verwijderingsstructuur op zich, waarin de provinciegrenzen
voor afvalstoffen zijn opgeheven en waarin Nederland als één
afvalregio wordt aangemerkt, zal tevens leiden tot deregulering en tot meer
landelijke uniforme regels. Het opheffen van de provinciegrenzen voor afvalstoffen
zal bovendien leiden tot een financiële en administratieve lastenverlichting.
Door het vervallen van de provinciegrenzen zijn er meer keuzemogelijkheden
ontstaan voor de afgifte van de afvalstoffen en er is geen ontheffing meer
nodig is van het provinciale exportverbod. Alhoewel bij wet (Stb. 1997, 730)
de mogelijkheid om leges te heffen is komen te vervallen, geldt als illustratie
dat het bedrijfsleven jaarlijks ruim 200 000,– betaalde aan leges
voor provinciale ontheffingen van het exportverbod.Het aanmerken van Nederland als één afvalregio leidt ook
tot deregulering van de regels met betrekking tot de inzameling van afvalstoffen.
Niet langer zal sprake zijn van een provinciaal vergunningstelsel waardoor
inzamelbedrijven die landelijk opereren, verscheidene vergunningen nodig hebben.
Daarvoor in de plaats komt een landelijke inzamelvergun- ning
of een landelijk werkend registratiesysteem. Dit zal leiden tot een administratieve
en financiële lastenverlichting. Ook hier geldt als illustratie dat voor
provinciale inzamelvergunningen het bedrijfsleven jaarlijks ongeveer 400 000,–
aan leges betaalde. Naast de legeskosten moeten bedrijven kosten maken die
samenhangen met het aanvragen van ontheffing of vergunning, zoals loonkosten
en kosten voor externe adviseurs. Daarbij wordt opgemerkt dat niet altijd
sprake is van jaarlijks terugkerende kosten indien voor een langere periode
ontheffing of vergunning is verleend.De deregulering komt ook tot uiting in de regels over de verwijdering
van gevaarlijke afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen. Zo komen de afzonderlijke
regels voor autowrakken te vervallen en worden de regels voor bedrijfs- en
gevaarlijke afvalstoffen grotendeels ineengeschoven. Dit alles leidt tot meer
uniformiteit. De verklaring van geen bedenkingen zal, wanneer sprake is van
nuttige toepassing van afvalstoffen, niet meer nodig zijn.Ook wordt de meldingsplicht voor de afgifte van afvalstoffen door de primaire
ontdoener vervangen door een registratieplicht. Bovendien kan, wanneer sprake
is van afgifte en ontvangst van afvalstoffen in het kader van de zogenaamde
retourlogistiek, vrijstelling worden verleend van de meldings- en registratieverplichtingen
van de afgifte, de inzameling en de ontvangst van afvalstoffen. Daarmee kunnen
de eventuele administratieve lasten voor het opzetten van een systeem voor
retourlogistiek voor bepaalde afvalstoffen worden verlaagd. Onder retourlogistiek
wordt in dit verband verstaan de logistieke processen bij producenten en importeurs
van bepaalde producten om zorg te dragen dat deze producten na gebruik worden
ingezameld, gescheiden, getransporteerd en verwerkt. In een aantal gevallen
is het ontstaan van retoursystemen een gevolg van wettelijke maatregelen,
zoals de verplichting van een producent/importeur om zijn producten na gebruik
terug te nemen en te verwerken. Hierbij kan gedacht worden aan autobanden,
batterijen, verpakkingen en wit- en bruingoed. In een aantal andere gevallen
hebben producenten/importeurs een vrijwillig retoursysteem opgezet, zoals
bij autowrakken, gebruikte medicijnen of toner-cartridges. Aan het opzetten
van een dergelijk retoursysteem liggen veelal milieuhygiënische en bedrijfseconomische
motieven ten grondslag. Het welslagen van deze retoursystemen is van verschillende
factoren afhankelijk, waaronder de van toepassing zijnde wet- en regelgeving.
Voorkomen dient in ieder geval te worden dat de wet- en regelgeving onnodig
belemmerend werkt op retoursystemen. Daarom is in het wetsvoorstel voorzien
in de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van de registratie- en meldingsverplichtingen.
Bij het opstellen van deze vrijstellingsregeling zal worden nagegaan of voorzien
is in een goede (collectieve vorm van) monitoring van de retourstromen. Tevens
zal deze monitoring toegankelijk moeten zijn voor degenen die belast zijn
met de handhaving van de afvalstoffenwetgeving. Tot slot kan worden opgemerkt dat naar verwachting de wijziging van het
Besluit milieu-effectrapportage 1994 als gevolg van de richtlijn nr. 97/11/EG
van de Raad van de Europese Unie van 3 maart 1997 tot wijzi- ging van richtlijn
85/337/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen betreffende de milieu-effectbeoordeling
van bepaalde openbare en particuliere projecten (PbEG L 73/5) zal leiden tot
een verdergaande deregulering van de m.e.r.-plicht voor bepaalde categorieën
van inrichtingen waar afvalstoffen worden verwijderd. 2.3 EuropaHet wetsvoorstel strekt ertoe – zoals reeds eerder gezegd –
de sturing van de afvalverwijdering op rijksniveau te brengen. De belangrijkste
reden voor deze wijziging in het bestuurlijke schaalniveau is de vereiste schaalgrootte voor de voor de afvalverwijdering benodigde voorzieningen.
Zoals in het regeringsstandpunt is aangegeven, is er in beginsel geen enkel
bezwaar tegen een opschaling naar het Europese niveau, indien de milieuhygiënisch
verantwoorde verwijdering van afvalstoffen in Nederland daardoor niet in gevaar
komt. Dit kan belangrijke schaalvoordelen opleveren ten gunste van deze verwijdering.
Deze situatie dient zo snel als mogelijk te worden bereikt. De Minister van
VROM zal zowel binnen de Raad van Europese milieuministers als naar de omringende
lidstaten de nodige initiatieven nemen om dit te bewerkstelligen. Hierdoor
ontstaat er vrij verkeer van afvalstoffen binnen de Europese Unie en daardoor
ook meer marktwerking. Echter ook op Europees niveau zal sprake zijn van een
zekere mate van sturing van afvalstoffen op grond van de EVOA.Ten aanzien van de nuttige toepassing van afvalstoffen is inmiddels al
sprake van een Europese markt voor afvalstoffen. In het Meerjarenplan Gevaarlijke
Afvalstoffen-II (MJP-GAII), (kamerstukken II 1997/98, 24 791 en 25 605,
nr. 9) en in de tussentijdse wijziging van het Tienjarenprogramma Afval (TJP.A)
1995–2005 (MBA/97090894) is als beleid vastgesteld dat er geen restricties
meer gelden ten aanzien van de export van afvalstoffen, bestemd voor nuttige
toepassing, tenzij er significante verschillen zijn in de mate van nuttige
toepassing van die afvalstoffen ten opzichte van het ontvangende of het exporterende
land. Dit betekent dan ook dat in dit wetsvoorstel geen capaciteitstoets meer
is opgenomen voor inrichtingen waar afvalstoffen nuttig worden toegepast.
Een dergelijke toets is voor deze inrichtingen niet langer zinvol, omdat er
sprake is van een Europese markt. Wel zal voor deze categorie van inrichtingen
de minimumstandaard voor verwijdering worden vastgelegd in het afvalbeheersplan.Anders ligt de situatie bij inrichtingen voor de thermische eindverwerking
van afvalstoffen. De milieuhygiënisch verantwoorde afvalverwijdering
komt in gevaar, indien thans zou worden overgegaan tot het openen van de landsgrenzen.
Wanneer er sprake is van een met Nederland vergelijkbaar voorzieningenniveau
op het gebied van afvalverwijdering in de ons omringende landen, bestaat er
geen bezwaar meer tegen open grenzen. Aangezien het uit kostenoverwegingen
niet te verwachten is, dat het hier in geding zijnde afval over grote afstanden
zal worden vervoerd, kan de aandacht zich met name op deze landen richten.
In deze landen wordt gewerkt aan het opzetten van een verwijderingsstructuur
die gebaseerd is op dezelfde uitgangspunten als in Nederland het geval is.
Ook daar wordt gestreefd naar een situatie, waarbij de te storten hoeveel-
heid afvalstoffen zoveel mogelijk wordt beperkt ten gunste van het nuttig
toepassen of verbranden van afvalstoffen. Naar verwachting zal deze situatie
in de eerste helft van het volgende decennium zijn bereikt, aangezien zowel
in Duitsland als in Frankrijk omstreeks die tijd stortverboden voor brandbaar
afval van kracht zullen worden. Ook in België zijn dergelijke ontwikkelingen
gaande. Als de landsgrenzen zijn opgehe- ven, is het niet langer zinvol om
op nationale schaal capaciteitsregulering voort te zetten.Voor wat het storten van afvalstoffen betreft, wordt tenslotte opgemerkt
dat Nederland zelfvoorzienend moet blijven, zodat er geen sprake kan zijn
van import en export van te storten afvalstoffen. 2.4 TerminologieBij de voorbereiding van het wetsvoorstel is uitgebreid aandacht besteed
aan de terminologie, mede omdat de Europese Commissie erop heeft aangedrongen
dat de lidstaten ten aanzien van de verwijdering van afvalstoffen zoveel mogelijk
dezelfde terminologie gebruiken als voorkomt in verschillende richtlijnen
van de Europese Unie.Ten aanzien van het begrip verwijderen kan geconstateerd worden dat, hoewel
in Nederland in beginsel de internationaal gangbare begrippen worden
gebruikt, er in één opzicht sprake is van een afwijking. Op
Europees niveau wordt met het begrip verwijdering sinds 1991 alleen gedoeld
op handelingen die gericht zijn op het verbranden of storten van het afval.
In Nederland wordt hiervoor de term definitieve verwijdering gebruikt. Het
begrip verwijderen wordt in Nederland gebruikt voor het geheel van inzamelen,
bewaren, op- en overslag, bewerken, verwerken, storten en verbranden of op
andere wijze vernietigen van afvalstoffen. Het in de Europese regelgeving
hiervoor gebruikte begrip beheer brengt dit onvoldoende tot uitdrukking. Het
vinden van een betere Nederlandse pendant voor het begrip beheer dan het begrip
verwijderen is niet mogelijk gebleken. Tevens is het begrip verwijderen in
diverse stukken, zoals het MJP GA-II, consequent in de ruime betekenis gebruikt.
Ook in internationaal verband wordt het begrip verwijdering soms in ruimere
zin gebruikt. In het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrij-
dende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (Verdrag
van Bazel; Trb.1990, 12) wordt het begrip verwijdering in ruimere zin dan
in de kaderrichtlijn gebruikt. De inhoud van de begrippen verwij- deren en
definitief verwijderen is volledig in overeenstemming met de daarvoor op Europees
niveau gebruikte pendanten beheer en verwijderen. Het is daarom niet te verwachten
dat door het gebruik van een tweetal andere betekenissen van deze begrippen
belangrijke problemen in de praktijk zullen optreden.Het begrip nuttig toepassen wordt in Nederland op dezelfde wijze gebruikt
als in de communautaire regelgeving en in het Verdrag van Bazel. Het nuttig
toepassen van een afvalstof vormt een onderdeel van het verwijderen van afvalstoffen.
Het begrip is apart gedefinieerd om een duidelijk onderscheid te maken tussen
nuttig toepassen en definitief verwijderen. Bij de formulering van het begrip
nuttig toepassen is zoveel mogelijk aangesloten bij de formulering in bijlage
II B van de kaderrichtlijn afvalstoffen. Duidelijker dan de in de bijlage
opgenomen opsomming van handelingen komt in de in het wetsvoorstel opgenomen
definitie naar voren dat nuttige toepassing niet alleen betrekking heeft op
het daadwerkelijke hergebruik van een afvalstof, maar ook op de be- of verwerking
die daaraan vooraf kan gaan. Tevens blijkt uit de in deze bijlage gebruikte
formulering dat de opsomming van handelingen niet uitputtend bedoeld is.Bij de formulering van het begrip definitief verwijderen is aangesloten
bij de formulering van bijlage II A van de kaderrichtlijn afvalstoffen. Een afvalstof is bestemd voor nuttige toepassing of voor definitief verwijderen.
Daarmee is uitgesloten dat een afvalstof tegelijk bestemd kan zijn voor nuttige
toepassing én voor definitieve verwijdering. Een afvalstof valt altijd
onder één van deze categorieën. 3. Het afvalbeheersplanHet onderhavige wetsvoorstel voorziet, overeenkomstig het regeringsstandpunt,
in een integratie van de huidige plannen voor gevaarlijke- (MJP-GA) en niet-gevaarlijke
afvalstoffen (TJP.A) in één landelijk afvalbeheersplan, waarvan
de reikwijdte tevens wordt verbreed. Hiermee wordt de tendens naar landelijk
afgestemde plannen doorgetrokken en geformaliseerd. Overigens maakt ook de
kaderrichtlijn afvalstoffen het noodzakelijk een plan met betrekking tot de
verwijdering van afvalstoffen op te stellen.De hoofdlijnen van de regeling van het afvalbeheersplan zijn als volgt: – Het afvalbeheersplan bestaat uit drie onderdelen: een beleidskader,
beleidsplannen per sector en capaciteitsplannen; deze laatste in elk geval
voor het verbranden en storten van afvalstoffen. Daarnaast bevat het afvalbeheersplan
het beleid dat noodzakelijk is ter uitvoering van de EVOA en beleid dat noodzakelijk
is op grond van Europese richtlijnen, dit laatste alleen voorzover
dat niet in de eerdergenoemde onderdelen van het afvalbeheersplan aan de orde
is geweest.– Het afvalbeheersplan wordt iedere vier jaar door de Minister van
VROM vastgesteld en kijkt steeds in totaal tien jaar vooruit.– Rijk, provincies en gemeenten moeten bij de uitoefening van hun
bevoegdheden krachtens de Wet milieubeheer rekening houden met het afvalbeheersplan.In het onderstaande wordt op de verschillende onderdelen nader ingegaan. 3.1 De reikwijdte, functie en werking van het afvalbeheersplanHet afvalbeheersplan voorziet in het beleid ten aanzien van de verwijdering
van in principe alle afvalstromen waarop de Wet milieubeheer van toepassing
is, en de gehele verwijderingsketen. Verschillende Europese richtlijnen, zoals
de kaderrichtlijn afvalstoffen, stellen dat lidstaten afvalbeheersplannen
moeten opstellen ter verwezenlijking van de in die richtlijnen gestelde doelstelling
met betrekking tot de verwijdering van afvalstoffen. Het afvalbeheersplan
voorziet in maatregelen die erop gericht zijn de doelstellingen, zoals die
in het nationale milieubeleidsplan (NMP) zijn geformuleerd, te bereiken.Het TJP.A en het MJP-GA gaan in het nieuwe afvalbeheersplan op. Ook de
functie van het provinciale milieubeleidsplan op dit gebied wordt overge-
nomen door het afvalbeheersplan. Dit betekent dat het provinciaal milieu-
beleidsplan alleen nog onderwerpen met betrekking tot afvalstoffen kan bevatten,
waarvoor op grond van de Wet milieubeheer nog provinciale bevoegdheden bestaan,
zoals de melding van de afgifte en de ontvangst van afvalstoffen.Het bovenstaande geldt in mindere mate voor de gemeentelijke milieu- beleidsplannen,
omdat de gemeenten hiermee invulling kunnen geven aan de gemeentelijke zorgplicht,
voor zover daartoe in het afvalbeheers- plan of in landelijk geldende regels
ruimte wordt gelaten.In het afvalbeheersplan wordt aangegeven op welke wijze voor de verschillende
afvalstromen en de verschillende schakels van de verwijderingsketen aan de
diverse doelmatigheidselementen wordt vormgegeven, opdat een doelmatige afvalverwijdering
wordt bereikt. Het afvalbeheersplan heeft zowel een functie naar de overheden
als naar derden. Het geeft al degenen die geen deel uitmaken van de betrokken
overheidsorganisaties, zoals burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties,
inzicht in de gedragslijnen die zij van de betrokken overheden kunnen verwachten.
Voor de betrokken overheden houdt de bindende werking van het afvalbeheersplan
in dat zij bij de uitvoering van de Wet milieubeheer rekening moeten houden
met het afvalbeheersplan. In dit verband wordt ook wel gesproken van de horizontale
werking (naar de Minister van VROM) en de verticale werking (naar andere bestuursorganen)
van het afvalbeheersplan.De in de Wet milieubeheer geregelde milieubeleidsplannen kennen wel horizontale,
maar geen verticale werking. Alleen het bestuursorgaan dat het plan vaststelt,
is verplicht er rekening mee te houden. Door middel van materiële regelgeving
van het bestuursorgaan dat het milieubeleids- plan vaststelt, kunnen andere
bestuursorganen daaraan gebonden worden. Dat wil zeggen dat het rijk door
middel van algemene maatregelen van bestuur (amvb's) en ministeriële
regelingen anderen indirect kan binden aan het nationale milieubeleidsplan,
en dat provincies en gemeenten, op basis van hun milieubeleidsplan, dit kunnen
door verordeningen. Ter voorbereiding van dit wetsvoorstel is nagegaan of
de werking van het afvalbeheersplan geheel zou kunnen aansluiten bij die van
de milieubeleidsplannen. Dit is echter niet mogelijk gebleken. Het afvalbeheersplan
dient nadrukkelijk ook door te werken in de besluitvorming van andere bestuursorganen.
Alleen tezamen kunnen zij bereiken dat afvalstoffen doelmatig worden verwijderd.
Bovendien lenen de in het afvalbeheersplan op te nemen onderwerpen zich niet
altijd voor uitwerking in de vorm van algemene regels in een amvb of een ministeriële
regeling. Dit geldt niet alleen voor het beleidskader en de capaciteitsplannen,
maar ook voor de sectorplannen. De in die plannen op te nemen minimum-standaard
zal niet steeds zo concreet zijn dat zij zich zou lenen voor een formulering
als wettelijk voorschrift. Dat geldt ook voor het beleid ten aanzien van vergunningvoorschriften.
Vanwege dit verschil met de milieubeleidsplannen is gekozen voor een bijzondere
regeling van het afvalbeheersplan in het hoofdstuk Afvalstoffen van de Wet
milieubeheer en niet voor een regeling in het hoofdstuk Plannen. 3.2 De opbouw van het afvalbeheersplanHet regeringsstandpunt voorziet in een opbouw van het afvalbeheersplan
in drie onderdelen: een beleidskader, beleidsplannen per sector (sectorplannen)
en capaciteitsplannen voor de definitieve verwijdering. Het beleidskaderDe basis voor het afvalbeheersplan wordt gevormd door het beleidskader.
Dit beleidskader vormt het algemeen deel van het afvalbeheersplan. In het
beleidskader vindt een vertaling plaats van de doelstellingen van het afvalstoffenbeleid,
zoals die worden gesteld in het Nationaal Milieube- leidsplan (NMP), naar
uitgangspunten voor de invulling van maatregelen om die doelstellingen te
bereiken. Ook worden keuzen gedaan ten aanzien van het inzetten van instrumenten.
In het beleidskader zal worden aange- geven op welke wijze aan preventie en
nuttige toepassing van afvalstoffen verder zal worden vormgegeven. Zo zal
bijvoorbeeld in het beleidskader worden geschetst hoe wordt omgegaan met de
voorkeursvolgorde van verwijderen en hoe het begrip «doelmatige verwijdering
van afvalstoffen» wordt ingevuld. Daarbij zal ook ingegaan worden op
de relatie met het energiebeleid. Immers in de Derde Energienota en het Actieprogramma
Duurzame Energie in Opmars wordt voorzien dat energiewinning uit afvalverbranding
een belangrijke bijdrage zal leveren aan de beoogde besparing op de inzet
van fossiele brandstoffen en aan het verwezenlijken van doelstellingen betreffende
energiebesparing en duurzame energie (kamerstukken II 1997/98, 25 276,
nr. 1). Daarnaast kan in dit verband worden gewezen op het voornemen van de
regering, neergelegd in het Nationaal Milieubeleidsplan 3, om zoveel mogelijk
energie te winnen uit afvalstoffen die niet geschikt zijn voor product- of
materiaalhergebruik.Een apart onderdeel van het afvalbeheersplan vormt het in- en uitvoerbeleid
in het kader van de EVOA. Het opstellen van het beleidskader vormt de eerste
stap in het opstellen van het afvalbeheersplan. De sectorplannenDit onderdeel van het afvalbeheersplan beschrijft hoe per afvalstroom
(gft-afval, afgewerkte olie, straalgrit etc.) of per verwijderingswijze (composteren,
destilleren, verbranden etc.) invulling wordt gegeven aan de doelstellingen
en uitgangspunten zoals die in het beleidskader zijn verwoord. Op deze wijze
kan per afvalstroom en per verwijderingswijze de beste invulling worden gegeven
aan het streven naar een doelmatige verwijdering van de betreffende afvalstoffen.
Wat in een bepaald geval de beste invulling is, is immers afhankelijk van
een aantal factoren, die per afvalstroom of verwijderingswijze verschillen.
Te denken valt aan zaken als aantal ontdoeners, herkomst en samenstelling
van de afvalstoffen, beschikbare verwerkingsmethodes, het vastleggen van de
minimumstandaard, etc. Met de term minimumstandaard wordt gedoeld op de minimale hoogwaardigheid van de wijze van verwijderen van een categorie
afvalstoffen. In de sectorplannen gaat het niet om de capaciteit. De capaciteitsplannenHet laatste onderdeel van het afvalbeheersplan wordt gevormd door de capaciteitsplannen.
Wanneer sprake is van een Europese markt voor de definitieve verwijdering
van afvalstoffen zal geen sprake meer zijn van een nationale capaciteitsplanning.
Hiervoor zal dan een capaciteitsplanning op Europese schaal in de plaats moeten
treden. Overigens geldt dit niet voor het storten van afvalstoffen als vorm
van definitieve verwijdering, omdat in het regeringsstandpunt is aangegeven
dat Nederland hiervoor zelfvoor- zienend blijft. Voor afvalstoffen die nuttig
worden toegepast is al sprake van een Europese markt. Daarom hebben de capaciteitsplannen
daar geen betrekking op.In het regeringsstandpunt is tevens aangegeven dat met het oog op de situatie
van een Europese markt voor het verbranden van afvalstoffen als vorm van definitieve
verwijdering, het in de rede ligt bij het opstellen van het nationale capaciteitsplan
hiermee rekening te houden. Dit zal al het geval zijn bij het eerste op te
stellen afvalbeheersplan, waarvan het capa- citeitsplan een onderdeel vormt.
Dit afvalbeheersplan dat naar verwach- ting in de loop van het jaar 2001 wordt
vastgesteld, bevat immers op grond van artikel 10.7 het beleid voor een periode
van vier jaar en, voor zover mogelijk, voor de daarop volgende zes jaar. Het
eerste afvalbeheersplan zal derhalve een con-rete invulling geven van het
beleid voor de periode 2001–2005 met een doorkijk tot het jaar 2011.Op de volgende wijze zal rekening worden gehouden met de bedoelde situatie
van een Europese markt in het afvalbeheersplan. In de eerste plaats is het
in verband met het openen van de landsgrenzen van belang dat afvalverbrandingsinstallaties
(AVI's) wennen aan een situatie met onderlinge concurrentie. In het afvalbeheersplan
zal worden aangegeven op welke wijze dit gerealiseerd zal worden. Dat kan
door de capaciteitstoets reeds enige jaren voorafgaande aan het moment van
de openstell- ing van de landsgrenzen los te laten. Op deze wijze kunnen de
AVI's op nationale schaal geleidelijk aan vertrouwd raken met (meer) onderlinge
concurrentie en zich voorbereiden op de situatie van een Europese markt voor
afvalverbranding. In het afvalbeheersplan zal tevens een datum worden aangegeven
waarop de capaciteitstoets voor verbranden als vorm van definitieve verwijdering
geheel zou kunnen worden losgelaten. In de tweede plaats zal in het afvalbeheersplan
aandacht worden besteed aan de situatie, dat daadwerkelijk sprake is van open
landsgrenzen voor het verbranden van afvalstoffen als vorm van definitieve
verwijdering. Daarbij zal ingegaan worden op de gevolgen hiervan voor de Nederlandse
afvalverwijderingsstructuur en of wellicht bepaalde maatregelen nodig zijn
in geval deze gevolgen negatieve effecten hebben. Ook zal worden bezien of
verdere maatregelen nodig zijn om naar de situatie van open landsgrenzen toe
te groeien. Tenslotte zal in het kader van het afvalbeheersplan worden nagegaan
in hoeverre is voldaan aan de condities als vermeld in het regeringsstandpunt,
waaronder sprake kan zijn van open landsgrenzen. Zoals al eerder is aangegeven,
hebben deze condities betrekking op het in de ons omringende landen aanwezig
zijn van een vergelijkbaar voorzieningen niveau op het gebied van het verbranden
van afvalstoffen als in ons land. Mocht blijken dat hiervan nog onvoldoende
sprake is, dan zal in Europees verband aan de orde worden gesteld welke verdergaande
initiatieven kunnen worden ontwikkeld om dit te bewerkstelligen.Voor alle duidelijkheid wordt tenslotte vermeld dat de hantering van het
instrument van de verklaring van geen bedenkingen sterk afhankelijk is van
de mate waarin van capaciteitsplanning in het afvalbeheersplan sprake is. De mogelijkheid van een capaciteitsplanning voor andere verwijderingswijzen
dan definitieve verwijdering is opengehouden. Hierbij kan gedacht worden aan
bijvoorbeeld composteren als een verwijderingswijze die van grote invloed
is op de capaciteit voor definitieve verwijdering. Ook wordt onder meer gedacht
aan de inzameling van bepaalde soorten afval. Zo is in het verleden gebleken
dat voor de inzameling van afgewerkte olie een capaciteitsregulering met recht-
en plichtgebieden noodzakelijk is om er voor te zorgen dat een doelmatige
inzamelstructuur ontstaat, waarin de ontdoener afgewerkte olie altijd kan
afgegeven. De voor het inzamelen van afgewerkte olie reeds bestaande capaciteitsregulering
zal in elk geval worden voortgezet. 3.3 De totstandkoming van het afvalbeheersplanHet afvalbeheersplan dient een plan te zijn waarvoor voldoende draagvlak
bestaat bij alle bij de uitvoering van het afvalstoffenbeleid betrokken partijen.
Naast de overheid hebben de burger, de producent en de afvalsector een eigen
rol in het afvalsstoffenbeleid.De burger kan door zijn aankoopgedrag en door het gescheiden houden en
gescheiden afgeven van bijvoorbeeld gft-afval, glas, papier, wit- en bruingoed
en afvalstoffen waarop het kca-logo staat, de verwijdering van afvalstoffen
beïnvloeden. Ook producenten hebben, doordat de producen- tenverantwoordelijkheid
één van de uitgangspunten van het afvalstoffenbeleid is, een
speciale rol in de verwijderingsstructuur. Tot de «afvalsector»
behoren de ondernemingen die hoofdzakelijk werkzaam zijn op het gebied van
de afvalverwijdering in Nederland. De afvalsector heeft als hoofdtaak het
inzamelen van afvalstoffen en het oprichten en exploiteren van verwijderingsvoorzieningen,
zowel voorzieningen voor nuttige toepassing als voor definitieve verwijdering
van afvalstoffen. Voor een optimaal functioneren van de verwijderingsstructuur
in Nederland is de betrokkenheid van deze sector bij de beleidsvoorbereiding
en de uitvoering een vereiste.Het is de bedoeling dat alle partijen vroegtijdig en in een open interactief
proces betrokken worden bij het opstellen van het afvalbeheersplan. Zo zullen
bijvoorbeeld in een vroegtijdig stadium workshops voor alle partijen, zoals
andere overheden, andere departementen als de Ministeries van Economische
Zaken, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Verkeer en Waterstaat,
consumentenorganisaties, milieuorganisaties, het bedrijfsleven en de verschillende
geledingen binnen de afvalsector worden georganiseerd. Daarbij kan bijvoorbeeld
aan de orde komen waar naar het oordeel van deze partijen de accenten moeten
worden gelegd in de komende planperiode en waar de knelpunten liggen met betrekking
tot de uitvoering van het geldende plan. Daarnaast kunnen gerichte consultatieronden,
waarbij een bepaalde afvalstroom of één van de genoemde partijen
centraal staat, een methode zijn om betrokkenheid en draagvlak te creëren
voor het afvalbeheersplan. In een dergelijke consultatieronde kan bijvoorbeeld
met dat deel van de afvalsector dat zich richt op nuttige toepassing van afvalstoffen,
worden nagegaan wat de minimumstandaard dient te zijn die in het sectorplan
moet worden opgenomen. Met consumentenorganisaties kan onder andere gesproken
worden over het draagvlak dat bij burgers bestaat voor het scheiden van de
verschillende stromen huishoudelijk afval. Voor de producenten kan de wijze
waarop aan preventie en nuttige toepassing van afvalstoffen in de planperiode
vormgegeven kan worden, een onderwerp zijn, waarover van gedachten wordt gewisseld
in de voorbereidende fase.Naast de hierboven beschreven betrokkenheid van de verschillende partijen,
zoals consumentenorganisaties, producenten en milieuorga- nisaties en de afvalsector,
bij de totstandkoming van het afvalbeheers- plan, is er een speciale
rol weggelegd voor de andere overheden en dat onderdeel van de afvalsector
dat zich richt op de definitieve verwijdering van afvalstoffen. De rol van
de andere overheden vloeit mede voort uit hun medeverantwoordelijkheid voor
de continuïteit van de definitieve verwijdering. Het ligt daarom voor
de hand dat de Minister van VROM in gezamenlijk overleg met provincies en
gemeenten de sector- en capaci- teitsplannen opstelt. De Landelijke commissie,
die bij de Samenwerkingsovereenkomst VROM/IPO/VNG is ingesteld, vormt een
geschikt kader daartoe. Het deel van de afvalsector dat zich richt op de definitieve
verwijdering van afvalstoffen zal gevraagd worden om op basis van de in het
beleidskader aangegeven prognoses voorstellen te doen voor de planning van
de capaciteit voor definitieve verwijdering van afvalstoffen. Hierbij wordt
verondersteld dat dit deel van de afvalsector in staat is een dergelijk voorstel
te doen.Voor het verzamelen van de benodigde informatie om in het beleidskader
prognoses aan te geven, zullen de gezamenlijke overheden deelnemen aan reeds
bestaande werkgroepen, zoals de Werkgroep Afvalregistratie. Deze werkgroep,
waarin naast de overheidsvertegenwoordigers ook vertegenwoordigers van de
afvalsector en het Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (RIVM) zitting
hebben, verzamelt jaarlijks zeer gedetailleerde gegevens over de be- en verwerkingscapaciteit
en de gehanteerde verwerkingstarieven.Naast het in een vroegtijdig stadium betrekken van de verschillende partijen
die een rol spelen bij de uitvoering van het afvalbeheersplan, is er voor
alle belanghebbenden, dus ook voor degenen die al in de voorbereidende fase
waren betrokken, de mogelijkheid via inspraak te reageren op het ontwerp-afvalbeheersplan.
Het ontwerp-afvalbeheersplan wordt gedurende ten minste vier weken voor inspraak
ter visie gelegd. Gedurende die periode kunnen belanghebbenden op het ontwerp-plan
reageren. De inspraakperiode wordt afgesloten met een openbare hoorzitting
waarin belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun mening over en
wensen ten aanzien van het afvalbeheersplan kenbaar te maken, dan wel een
reeds schriftelijk ingebrachte reactie toe te lichten. In een zogenaamde reactienota
zal worden aangegeven hoe de reacties in het afvalbeheersplan zullen worden
verwerkt.De wettelijke regeling van de procedure van totstandkoming van het afvalbeheersplan
is te vinden in de van toepassing verklaarde afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) en in artikel 10.9 alsmede – omdat een milieu-effectrapport
zal worden gemaakt – in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer.In het afvalbeheersplan worden, onder meer uitgaande van de aanbodscenario's,
keuzen gemaakt voor verwijderingsmethoden en voorzieningen. Op basis van bijlage
C, categorie 18.1, van het Besluit milieu-effectrapportage (m.e.r.) 1994 (Stb.
1994, 540) moet de besluitvorming daarover de procedure van de milieu-effectrapportage
doorlopen. In het belang van een samenhangend beeld kan de rapportage steeds
betrekking hebben op het gehele plan – althans voor zover het afwijkt
van het vorige afvalbeheersplan – dus ook op eventuele niet mer-plichtige
gedeelten. Gelijktijdig met het vaststellen van de hoofdlijnen van het beleid
zal de Minister van VROM de startnotitie MER bekend maken. De Minister van
VROM is degene die het MER opstelt. De Landelijke Commissie zal echter worden
belast met de werkzaamheden die nodig zijn voor het opstellen van het MER.De vaststelling van het afvalbeheersplan, waardoor het zijn definitieve
juridische status verkrijgt, geschiedt door de Minister van VROM. Voor het
vaststellen van het afvalbeheersplan zal reeds in een vroegtijdig stadium
overleg plaats vinden met andere betrokken departementen zoals de Ministeries
van Economische Zaken, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en van Verkeer
en Waterstaat. In verband met een goede afstem- ming met het
NMP zal ernaar worden gestreefd het afvalbeheersplan steeds zo spoedig mogelijk
na het NMP vast te stellen.Tegen de vaststelling van het afvalbeheersplan staat geen beroep open.
Met het oog op de gevolgen van het afvalbeheersplan voor de afvalverwijdering
zal in ieder geval een periode van vier weken na de bekendmaking van een nieuw
afvalbeheersplan in acht worden genomen, voordat het afvalbeheersplan in werking
treedt.Het wetsvoorstel voorziet in een procedure voor het tussentijds wijzigen
van het afvalbeheersplan. Deze mogelijkheid kan van belang zijn met het oog
op mogelijke wijzigingen in de EG-regelgeving, de jurisprudentie of technische
omstandigheden met betrekking tot de afvalverwijdering, waarmee door bestuursorganen
bij de uitvoering rekening moet worden gehouden. Overigens is het niet te
verwachten dat van de mogelijkheid om het afvalbeheersplan tussentijds te
wijzigen veelvuldig gebruik zal worden gemaakt vanwege de daarmee gemoeide
proceduretijd en omdat tevens de mogelijkheid in het wetsvoorstel is opgenomen
om van het afvalbeheersplan af te wijken. 3.4 De uitvoering van het afvalbeheersplanDe betrokken bestuursorganen moeten bij het uitoefenen van hun bevoegdheden
krachtens de Wet milieubeheer rekening houden met het afvalbeheersplan (artikel
10.14). Dit betekent dat zij in het algemeen het afvalbeheersplan dienen te
volgen, maar dat zij in bijzondere gevallen, mits zij daar een voldoende motivering
voor hebben, mogen afwijken van het afvalbeheersplan. Op deze wijze werkt
het afvalbeheersplan door in de uitvoering van de Wet milieubeheer zonder
dat een te grote rigiditeit ontstaat.De verplichting om rekening te houden met het afvalbeheersplan is gericht
op de uitoefening van bevoegdheden krachtens de Wet milieubeheer. Bij de uitvoering
van bevoegdheden krachtens andere wetten dan de Wet milieubeheer bestaat er
geen formele verplichting om met het afvalbeheersplan rekening te houden.
Echter, als gevolg van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan een
bestuursorgaan het afvalbeheerplan in die gevallen niet geheel negeren, zeker
als het gaat om de verwijdering van afvalstoffen.In het wetsvoorstel wordt niet geregeld in welke gevallen een afwijking
van het afvalbeheersplan gerechtvaardigd is. Dat zal afhangen van de concrete
omstandigheden. Een afwijking van het afvalbeheersplan zal in ieder geval
gebaseerd moeten zijn op het belang van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Dat is het belang dat aan het afvalbeheersplan ten grondslag ligt. De noodzaak
van het afvalbeheersplan af te wijken zou zich voor kunnen doen in gevallen
waarin het afvalbeheersplan niet meer actueel is, bijvoorbeeld door een plotselinge
afwijking in het afvalaanbod. Ten aanzien van het beleidskader ligt een afwijking
niet voor de hand. De bedoeling van een kader is immers dat daarbinnen wordt
gebleven. Het kader zal bovendien voldoende ruimte moeten bieden om met verschillende
omstandigheden rekening te houden. Als zich een aanleiding tot een afwijking
voordoet, zal dat spelen bij de sectorplannen en de capaciteitsplannen, die
concreet beleid bevatten. Naar verwachting zal de afwijkingsvraag vooral aan
de orde komen bij de vergunningverlening aan inrichtingen krachtens hoofdstuk
8. De sectorplannen zullen zich bijvoorbeeld via het vastleggen van de minimumstandaard
voor de verwerking van afvalstoffen juist richten op de aan een dergelijke
vergunning te verbinden voorschriften. De capaciteitsplannen dienen eveneens
als basis voor besluitvorming omtrent deze vergunningen en het verlenen van
een verklaring van geen bedenkingen. Daarnaast kan het gebeuren dat aan het afvalbeheersplan geen uitvoering
wordt gegeven op andere dan doelmatigheidsgronden. Bij de beoordeling of en
onder welke voorschriften de vergunning voor een verwijderingsvoorziening –
voor de beoogde locatie – kan worden verleend, moet bijvoorbeeld ook
het ALARA-beginsel worden betrokken. Dit beginsel is verwoord in artikel 8.11,
derde lid. Het wijzigen of intrekken van een vergunning naar aanleiding van
het afvalbeheersplan zal eveneens aan dit beginsel moeten worden getoetst.
Voor in het afvalbeheersplan voorkomende beleidsregels, waarvoor de wetgeving
geen specifieke afwijkingsgronden kent, geeft de Awb de afwijkingsgrond. Het
gaat om een evenredigheidscriterium. Uiteraard is een uitgebreide motivering
op zijn plaats als het afvalbeheersplan op een van deze gronden niet wordt
gevolgd, maar de specifieke motiveringsplicht die van toepassing is bij een
«afwijking» in de eigenlijke zin van het woord, geldt hier niet.De overheid heeft invloed op de wijze waarop van de beschikbare capaciteit
voor definitieve verwijdering gebruik wordt gemaakt. Zo kan de vergunninghouder
via de vergunning worden verplicht om bepaalde afvalstoffen in ontvangst te
nemen of kan hem dit juist worden verboden. Tevens kan de overheid op grond
van het afvalbeheersplan het scheppen van nieuwe capaciteit voor definitieve
verwijdering beletten door de daarvoor benodigde vergunning te weigeren. Tenslotte
kan de overheid bestaande inrichtingen dwingen te sluiten door het intrekken
van de vergunning.De overheid heeft geen wettelijk instrument om af te dwingen dat nieuwe
stort- of verbrandingscapaciteit wordt gerealiseerd. Het ontbreken van dit
instrument wil niet zeggen dat de overheid hier geen rol heeft, zoals in §
2.1 al is uiteengezet. 3.5 De verdere ontwikkeling van het planstelselOp allerlei terreinen is sprake van gedachtevorming over het planstelsel
voor het milieubeleid, die van invloed kan zijn op het afvalbeheersplan. Gewezen
kan onder meer worden op de discussies in het kader van het project Modernisering
Instrumentarium Geluidhinder (MIG) inzake de vormgeving van het gemeentelijke
milieubeleid (kamerstukken II 1998/99, 26 057, nr. 1) en de bij diverse
provincies plaatsvindende ontwikkelingen om te komen tot een omgevingsplanning.
In het kader van een meer toegesneden planstructuur voor de leefomgeving wordt
thans onder meer bekeken of een verdergaande synergie tussen ruimtelijke ordening
en milieu niet moet leiden tot een herbezinning op het bestaande planstelsel.
Bovendien is niet uitgesloten dat in de toekomst ook op andere terreinen van
het milieubeleid behoefte ontstaat aan planconstructies met een verticale
doorwerking naar andere overheden. Dit zou kunnen betekenen dat het afvalbeheersplan
op den duur deel gaat uitmaken van een bijgesteld planningskader op het terrein
van het milieubeleid. 4. De regeling van de verwijdering van afvalstoffenIn hoofdstuk 2 is al aangegeven dat veel van de bestaande regelgeving
op het terrein van de verwijdering van afvalstoffen in stand is gebleven.
In dit hoofdstuk wordt vooral op de veranderingen ingegaan.Het betreft de volgende belangrijke wijzigingen:– de functie van de doelmatigheidstoets verandert;– de verklaring van geen bedenkingen (vvgb) gaat gelden voor inrichtingen
waarin afvalstoffen definitief worden verwijderd en voor andere bij amvb aangewezen
gevallen;– de minister kan het tarief vaststellen dat vvgb-inrichtingen in
rekening brengen voor het in ontvangst nemen van afvalstoffen; – wanneer sprake is van retourlogistiek, kunnen de regels voor melding
en registratie van afvalstoffen worden vereenvoudigd;– gemeenten kunnen worden verplicht een plaats ter beschikking te
stellen waar door de detaillist ingenomen producten kunnen worden achtergelaten;– regels voor bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen die vooral gelden
direct na het ontstaan en binnen de inrichting waar de afvalstoffen ontstaan,
worden voortaan gesteld krachtens hoofdstuk 8;– alle bepalingen van hoofdstuk 10 die de basis bieden voor het
verplichten van bestuursorganen tot samenwerking, komen te vervallen;– de grondslag en werkingssfeer van de gemeentelijke verordening
in de Wet milieubeheer wordt verbreed;– gemeenten kunnen voortaan aangestuurd worden bij amvb in plaats
van bij de provinciale milieuverordening;– de afzonderlijke regels voor autowrakken komen te vervallen;– de regels voor bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen worden grotendeels
ineengeschoven;– de zorgvuldigheidsnorm gaat gelden voor de afvalstoffenmakelaar
en -handelaar en er wordt een registratiestelsel ingevoerd voor de afvalstoffenmakelaar
en -handelaar;– de bevoegdheid tot de bestuursrechtelijke handhaving van de regels
van de Wet milieubeheer met betrekking tot afvalstoffen wordt – in hoofdstuk
18 – geregeld. 4.1 De doelmatige verwijdering van afvalstoffenBij de uitoefening van de bevoegdheden krachtens de huidige Wet milieubeheer
behoort de doelmatige verwijdering van afvalstoffen tot de beoordelingsfactoren.
Het in de beschouwing betrekken van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen
wordt aangeduid als de doelmatigheidstoets. In de definitie van het begrip
«doelmatige verwijdering van afvalstoffen», die in de huidige
wet is opgenomen in artikel 1.1, is aangegeven met welke elementen in ieder
geval rekening moet worden gehouden. Het betreft de effectiviteit en efficiëntie
van de verwijdering, de effectiviteit van het toezicht, de capaciteit en continuïteit
van de verwijdering, de spreiding van de verwijderingsinrichtingen (het voorkomen
van een onevenwichtige spreiding) en de nazorg voor gesloten stortplaatsen.In dit wetsvoorstel is de definitie van het begrip doelmatige verwijdering
in het huidige artikel 1.1, aangepast, omdat de wijze waarop aan het begrip
moet worden getoetst, is gewijzigd. Voortaan zal de invulling van het begrip
primair vorm krijgen in het afvalbeheersplan. De elementen van het begrip
doelmatige verwijdering waaraan het afvalbeheersplan vorm moet geven, zijn
nu genoemd in de artikelen 10.4 en 10.5 in plaats van in het huidige artikel
1.1.De systematiek met betrekking tot het toetsen aan het begrip doelmatige
verwijdering is als volgt. De doelmatigheidstoets krijgt primair vorm doordat
getoetst wordt aan het afvalbeheersplan, waarin het begrip is ingevuld. De
bestuursorganen moeten bij de uitoefening van de bevoegdheden krachtens de
Wet milieubeheer, zoals het verlenen van vergunningen en het afgeven van een
verklaring van geen bedenkingen, toetsen aan het afvalbeheersplan. Alleen
voor zover het afvalbeheersplan niet in het desbetreffende onderwerp voorziet,
toetst het desbetreffende bestuursorgaan nog zelfstandig aan de diverse elementen
van het begrip, zoals die zijn opgenomen in de artikelen 10.4 en 10.5.Naast een verandering van de wijze waarop de doelmatigheidstoets plaatsvindt,
is er een verandering met betrekking tot de – verplichte – elementen
van de doelmatigheidstoets. De verplichte toetsing aan de elementen capaciteit
en continuïteit is beperkt. In het afvalbeheersplan behoeven
alleen capaciteitsplannen te worden opgenomen voor inrichtingen waarin afvalstoffen
definitief worden verwijderd en andere krachtens artikel 8.35 aangewezen verwijderingswijzen.De spreidingstoets vervalt als verplicht element geheel. Het voorkomen
van een onevenwichtige spreiding van de afvalverwijderingsinrichtingen kan
niet meer als toetsingsgrond worden gebruikt als Nederland wordt aangemerkt
als één afvalregio. Toetsing aan de minimumstandaard blijft
gelden voor alle verwijderingswijzen, zijnde definitieve verwijdering en nuttige
toepassing.Voor de nazorgtoets met betrekking tot gesloten stortplaatsen geldt dat
deze toets bij het in werking treden (Stb.1998, 143) van de wet tot aan- vulling
van de Wet milieubeheer met een regeling ter waarborging dat gesloten stortplaatsen
geen of zo min mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu hebben (Stb.1997,
532) is komen te vervallen. 4.2 De verklaring van geen bedenkingen (vvgb)Krachtens de huidige wet ziet de vvgb met name op gevaarlijke afvalstoffen
waarvan het noodzakelijk is dat zij in slechts één of enkele
inrichtingen verwijderd worden. Het gaat dus om bepaalde afvalstoffen, die
op een bepaalde wijze moeten worden verwijderd. Op dit moment vindt een evaluatieonderzoek
naar de vvgb plaats. Indien de resultaten van dit onderzoek daartoe aanleiding
geven, zal alsnog worden bezien of aanpassing van de onderhavige regeling
nodig is.In § 2.1 is uiteengezet dat de Minister van VROM een bijzondere verantwoordelijkheid
heeft met betrekking tot de capaciteit voor definitieve verwijdering. Om deze
verantwoordelijkheid tot haar recht te laten komen is het opnemen van de capaciteit
voor de definitieve verwijdering in het afvalbeheersplan alleen niet voldoende,
omdat andere overheden gemotiveerd van de daarin opgenomen capaciteit kunnen
afwijken. De capaciteitstoets voor de definitieve verwijdering is daarom via
het instrument van de vvgb toegedeeld aan de Minister van VROM. In dit wetsvoorstel
is de wijze van verwijderen bepalend voor het antwoord op de vraag of een
vvgb nodig is. Bij amvb zal worden aangegeven voor welke inrichtingen in de
toekomst een vvgb nodig is. Voortaan is de verklaring in ieder geval vereist
voor inrichtingen waarin afvalstoffen definitief worden verwijderd. Voor de
inrichtingen waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast en waarvoor de verklaring
thans nog vereist is, zal de verklaring niet langer worden voorgeschreven.
De capaciteit van deze inrichtingen wordt niet meer door de overheid gepland
en beoordeeld. 4.3 TarievenIn artikel 8.36f van het wetsvoorstel is een regeling opgenomen die de
Minister van VROM de mogelijkheid geeft om tarieven vast te stellen voor inrichtingen,
als bedoeld in artikel 8.35. Het betreft met name afvalverbrandingsinstallaties
(AVI) en stortplaatsen. Ook in de huidige wet, in artikel 8.14, tweede lid,
onder c, zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot te hanteren tarieven.
De regeling is een wetstechnische implementatie van het regeringsstandpunt
naar aanleiding van het advies van de Commissie-Epema, waarin is aangegeven
dat er een mogelijkheid voor de Minister van VROM moet zijn om in te kunnen
grijpen in de tarieven van bedoelde inrichtingen. Dit neemt niet weg dat naar
de mening van de Regering naar alle waarschijnlijkheid kan worden volstaan
met de in de Mededingingswet (Mw) opgenomen mogelijkheid voor de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa) om in te grijpen, indien een AVI of een stortplaats
misbruik maakt van zijn economische machtspositie. Indien vanwege de noodzaak
tot preventief ingrijpen in de tarieven deze mogelijkheid ontoereikend
wordt geacht, biedt de in artikel 8.36f genoemde regeling de Minister van
VROM de mogelijkheid om in te grijpen. Deze regeling is om de volgende redenen
noodzakelijk.In de eerste plaats betreft het de bescherming van de zogenaamde gebonden
gebruikers. Dit zijn gemeenten die op grond van langlopende contracten verplicht
zijn bepaalde hoeveelheden afvalstoffen te leveren aan een AVI. Als gevolg
hiervan worden eventuele verliezen van een AVI afgewenteld op de gebonden
gebruikers, dus via de afvalstoffenheffing op de burger. Indien een AVI, hetgeen
in het recente verleden is voorgekomen, onder de kostprijs afvalstoffen acquireert,
dan dient derhalve de burger de eventuele verliezen die hiervan een gevolg
zijn te compenseren. Op zichzelf kan de marktsituatie het noodzakelijk maken
dat een AVI vanuit een oogpunt van verliesminimalisatie contracten dient af
te sluiten die onder de kostprijs liggen. Het doorberekenen van daaruit voortvloeiende
verliezen aan gebonden gebruikers moet echter niet aanvaardbaar worden geacht.
Het wijzigen van de contracten in een voor de gebonden gebruiker gunstige
zin, zoals door de Commissie-Epema is aanbevolen, is praktisch niet mogelijk
gebleken. Het zal duidelijk zijn dat met name door de gemeenten, maar ook
door de provincies sterk wordt aangedrongen op de bescherming van de gebonden
gebruiker door het zo nodig ingrijpen in de tarieven.Een tweede reden voor een tariefsinstrument is gelegen in het feit dat
in het regeringsstandpunt de definitieve verwijdering van afvalstoffen is
gekwalificeerd als een nutsfunctie in de zin dat het hierbij gaat om maatschappelijk
onmisbare voorzieningen. Vanwege deze nutsfunctie heeft de Minister van VROM,
zoals in paragraaf 2.1 van deze toelichting is aangegeven, een bijzondere
verantwoordelijkheid voor het realiseren en instandhouden van voldoende capaciteit
voor de definitieve verwijdering. Deze verantwoordelijkheid brengt noodzakelijkerwijs
met zich dat de Minister van VROM in uitzonderlijke gevallen moet kunnen ingrijpen
in de tarieven van dit soort inrichtingen. Voorts brengt de nutsfunctie met
zich dat de definitieve verwijdering van afvalstoffen dient te geschieden
tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten.Om bovengenoemde redenen voorziet de regeling in de mogelijkheid voor
de Minister van VROM om een minimum- dan wel een maximumtarief vast te stellen.
In een ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld. Hierbij
wordt gedacht aan het vastleggen van de elementen waaruit de kostprijs is
opgebouwd, indien de Minister zou bepalen dat niet beneden de kostprijs afvalstoffen
mogen worden geacquireerd. Bij de voorbereiding van een dergelijke ministeriële
regeling zal de Minister van Economische Zaken (EZ) worden betrokken.Zoals gezegd, is het vaststellen van een minimumtarief met name bedoeld
om de gebonden gebruiker te beschermen. Deze bescherming is noodzakelijk,
omdat eventuele verliezen van AVI's als gevolg van het acquireren van afvalstoffen
beneden de kostprijs contractueel op deze partij kunnen worden afgewenteld.
Zoals in het kabinetsstandpunt is aangegeven, onderschrijft de regering de
noodzaak tot aanpassing van contracten met nacalculatiebepalingen. Het zal
duidelijk zijn dat, wanneer bedoelde contracten zijn geëxpireerd of zijn
aangepast in een voor de gebonden gebruikers gunstige zin, niet langer de
noodzaak bestaat voor de Minister van VROM om een minimumtarief te kunnen
vaststellen.Voor wat de noodzaak betreft van het kunnen vaststellen van een maximumtarief
wordt opgemerkt dat deze komt te vervallen op het moment dat voor de definitieve
verwijdering van afvalstoffen door deze te verbranden, er sprake zal zijn
van een Europese markt. Immers, in die situatie zullen ontdoeners in principe
vrij zijn in hun keuze van afvalverwerkers. Eerder is opgemerkt dat dit wordt
voorzien in 2005. Ook mag worden verwacht dat op dat moment de eerdergenoemde
contracten zijn aangepast. In het wetsontwerp is dan ook voorzien dat het
artikel op die datum komt te vervallen. Mocht dit onverhoopt niet het geval
zijn dan bestaat de mogelijkheid dat deze termijn wordt verlengd
tot het moment dat bedoelde situaties zijn bereikt.Voor wat betreft de structuur van de regeling en de formulering van de
bepalingen is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de tariefsbepalingen
uit de onder de verantwoordelijkheid van de Minister van EZ ressorterende
Elektriciteitswet 1998 (Stb. 1998, 427). Op grond van deze wet beschikt de
Minister van EZ over een tariefsinstrument om de met de gebonden gebruikers
vergelijkbare beschermde afnemers – i.c. de burger – te beschermen.De regeling in de huidige wet ziet op alle inrichtingen waarin afvalstoffen
worden verwijderd die van buiten de inrichting afkomstig zijn. In het wetsvoorstel
is de regeling beperkt tot inrichtingen die voor het verkrijgen van een vergunning
een verklaring van geen bedenkingen van de Minister nodig hebben. Deze beperking
is aangebracht, omdat regulering van de tarieven niet meer in alle situaties
nodig is. Zoals in paragraaf 2.1 van deze toelichting is aangegeven,
is bij nuttige toepassing van afvalstoffen geen sprake van een nutsfunctie.
Bovendien kan hier gesproken worden van een concurrerende Europese markt waar,
binnen de randvoorwaarden van een milieuhygiënisch verantwoorde verwijdering,
sprake is van marktwerking. De ontdoener is vrij in zijn keuze van de verwerker
en de tarieven worden ook bepaald door de markt. 4.4 Preventie en nuttige toepassingDe regels inzake preventie en nuttige toepassing zijn op minder belangrijke
punten gewijzigd.Bij de uitwerking van de verschillende amvb's die invulling geven aan
de producentenverantwoordelijkheid, is de behoefte gebleken aan een goede
afstemming van de taken van de producenten en importeurs enerzijds en die
van de gemeenten anderzijds. In het wetsvoorstel wordt met het oog daarop
bepaald dat gemeenten bij amvb kunnen worden verplicht om voor bepaalde ingenomen
producten een brengvoorziening aanwezig te hebben. Daarbij is in eerste instantie
gedacht aan producten die zijn ingenomen door de detailhandel.Deze aanpassing biedt ondersteuning aan afspraken die inmiddels zijn gemaakt
of nog zullen worden gemaakt over de inname van producten. In het kader van
het Besluit verwijdering batterijen is bijvoorbeeld overeenstemming bereikt
over een goed werkende inzamelstructuur binnen de gemeenten. Deze structuur
heeft zich ontwikkeld op basis van afspraken tussen de Stichting Batterijen,
de detailhandel en de VNG. 4.5 Het voorschrijven van samenwerking tussen bestuursorganenZoals is aangegeven in de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken aan de Tweede Kamer van 26 september 1996 inzake de herverdeling van
regionale taken (kamerstukken II 1996/97, 25 034, nr. 1), is het overheidsbeleid
gericht op een herstel van het primaat van de bestuurlijke hoofdstructuur –
gemeenten, provincies en Rijk. Regionale hulpstructuren, waaronder intergemeentelijke
samenwerking, mogen de bestuurlijke hoofdstructuur niet aantasten. Daarom
is, aldus de brief, een herverdeling van regionale taken nodig, waarbij in
de eerste plaats de aandacht uitgaat naar wettelijk verplichte vormen van
intergemeentelijke samenwerking en dergelijke. In de brief wordt ook de provinciale
bevoegdheid genoemd om gemeenten aan te wijzen die moeten samenwerken bij
de inzameling en verwerking van afvalstoffen. Aangekondigd werd dat de taakverdeling
ter zake zou worden bekeken in het kader van het advies van de Commissie-Epema.
Deze beoordeling heeft inmiddels plaatsgevonden. Daarbij is gebleken
dat dergelijke verplichtingen inmiddels kunnen worden gemist. Waar nodig,
pleegt samenwerking al op vrijwillige basis tot stand te komen. Naar aanleiding
hiervan is besloten, de verplichte samenwer- kingsvormen uit hoofdstuk 10
van de Wet milieubeheer te schrappen. 4.6 Huishoudelijke afvalstoffen 4.6.1 De gemeentelijke zorgplichtDe gemeenten zullen ook in de toekomst zorg dragen voor de inzameling
van huishoudelijke afvalstoffen en het in bepaalde gevallen beschikbaar stellen
van een plaats om dit afval achter te laten. Hierin treedt geen verandering
op.In het wetsvoorstel zijn twee beperkingen van deze zorgplicht mogelijk
gemaakt. Beide zijn gegrond op de gewenste doelmatigheid van de inzameling.
In de eerste plaats betreft het bepaalde grove huishoudelijke afvalstoffen,
indien deze in grote hoeveelheden vrijkomen of een grote omvang hebben. Thans
worden soms grote hoeveelheden grof huishoudelijke afvalstoffen – vooral
bouw- en sloopafval – aan de gemeenten aangeboden. De gemeentelijke
inzamelstructuur is daar niet op toegesneden en het zou ook de effectiviteit
en efficiëntie van de gemeentelijke inzamelstructuur niet ten goede komen
als de gemeente zorg zou moeten dragen voor de inzameling van deze categorie
grof huishoudelijk afval. Bovendien heeft de markt ervoor gezorgd dat de aanbieder
een doelmatig alternatief ter beschikking staat. Dit is de reden waarom voor
die gevallen de gemeentelijke zorgplicht bij amvb kan worden opgeheven, waarbij
het vooral om de inzamelplicht zal gaan. De plicht om een plaats ter beschik-
king te stellen waar dergelijke afvalstoffen kunnen worden achtergelaten,
zal in het algemeen blijven bestaan.In de tweede plaats gaat het om gevallen waarin de particulier verplicht
is componenten uit de huishoudelijke afvalstoffen naar een bepaalde plaats
te brengen (brengplicht). Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om de inzamelplicht
voor die componenten te laten vervallen.Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de gemeentelijke verantwoordelijkheid
betrekking heeft op niet ingezameld of afgegeven huishoudelijke afvalstoffen,
op afvalstoffen dus die zich nog bij een particulier huishou- den bevinden.
Ingezameld of afgegeven huishoudelijke afvalstoffen worden in de wet behandeld
als bedrijfsafvalstoffen. 4.6.2 De gemeentelijke afvalstoffenverordeningIngevolge de wet moeten de gemeenten een afvalstoffenverordening vaststellen.
De wet gaat thans uit van een beperkte strekking van de verordening: zij bevat
volgens de huidige wet regels inzake het zich ontdoen van huishoudelijke afvalstoffen.
In de praktijk hebben de gemeenten in het belang van het doelmatig functioneren
van de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen binnen hun grenzen ook
regels gesteld over het inzamelen (door derden) van bestanddelen van deze
afvalstoffen en over het innemen ervan, met name door de detailhandel. Bij
het ontbreken van een grondslag in de Wet milieubeheer hebben zij deze regels
gebaseerd op de Gemeentewet.Zoals reeds is aangegeven, is de grondslag van de verordening in het wetsvoorstel –
waarin de gangbare term «afvalstoffenverordening» is gebruikt –
verbreed. Voortaan kunnen op grond van de Wet milieubeheer ook regels worden
gesteld omtrent het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen en het innemen
van producten die het afvalstadium hebben bereikt. De bestaande praktijk krijgt
hiermee een bevestiging in de Wet milieubeheer. Hierdoor wordt de gemeentelijke
regelstelling voor huishoudelijke afvalstoffen een geïntegreerd onderdeel
van het totale stelsel van de Wet milieubeheer. Dit betekent bijvoorbeeld
dat de gemeenten met betrekking tot alle regels rekening moeten
houden met het afvalbeheersplan. Een gunstig effect is voorts dat overtreding
van de verordening eenzelfde strafmaat zal kennen. Het gaat steeds om een
economisch delict van dezelfde categorie. Daardoor wordt elke overtre- ding
bovendien door dezelfde rechter – de economische politierechter –
behandeld.In de gemeentelijke afvalstoffenverordening plegen ook regels te zijn
opgenomen voor afvalstoffen met een «gemengd» karakter, dat wil
zeggen dat zij zowel tot de huishoudelijke afvalstoffen als tot de bedrijfs-
of gevaarlijk afvalstoffen kunnen behoren. Ook deze regels krijgen een grondslag
in de Wet milieubeheer in plaats van in de Gemeentewet. 4.6.3 ZwerfafvalBij zwerfafval gaat het om afvalstoffen van veelal geringe afmetingen
die, los of in kleine hoeveelheden, diffuus en zichtbaar in het milieu terecht
zijn gekomen. Het is één van de «gemengde» afvalstromen.
Naar de letter van de wet zijn het immers, naar gelang hun afkomst en aard,
huishoude- lijke-, bedrijfs- of gevaarlijke afvalstoffen. In de praktijk is
dit onderscheid uiteraard niet te maken. Dit betekent dat er één
samenhangende regeling op van toepassing moet zijn.Van oudsher is daarbij voor de gemeenten een belangrijke rol weggelegd.
De gemeentelijke afvalstoffenverordeningen bevatten op grond van autonome
bevoegdheden artikelen waarmee kan worden opgetreden in gevallen van diffuse
milieuverontreiniging. Dergelijke regels krijgen in het wetsvoorstel een uitdrukkelijke
plaats. Naast deze regels is het in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer opgenomen
verbod om afvalstoffen buiten een inrichting te storten, belangrijk. Ook zwerfafval
kan daaronder vallen. Voorts kunnen nog andere regels worden gesteld, die
bijdragen aan het voorkomen van zwerfafval, zoals statiegeld- en retourpremieregelingen. 4.6.4 Afvalstoffen uit niet aangewezen inrichtingenNiet-aangewezen inrichtingen zijn inrichtingen die wel voldoen aan de
definitie van het begrip inrichting in artikel 1.1, eerste lid, van het Inrichtingen-
en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb), maar niet zijn aangewezen krachtens
artikel 1.1, derde lid. Zij vallen noch onder de vergunningplicht noch onder
algemene regels op grond van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. Het gaat
meestal om kleinschalige bedrijfjes die hun activiteiten niet zelden zelfs
vanuit een woonhuis verrichten. Zij kunnen voor hun afvalstoffen uitsluitend
via hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer worden gereguleerd. Het gaat om relatief
kleine hoeveelheden afvalstoffen, die qua samenstelling en aard zeer nauw
overeenkomen met huishoudelijke afvalstoffen en die veelal tegelijk met de
afvalstoffen afkomstig van particuliere huishoudens worden ingezameld.In de huidige wet is artikel 10.7 op de niet-aangewezen inrichtingen van
toepassing. Daardoor kunnen er bij de provinciale milieuverordening regels
voor worden gesteld. Artikel 10.7 komt echter te vervallen. In plaats daarvan
kunnen ingevolge het wetsvoorstel bij amvb regels worden gesteld. Dit sluit
goed aan bij de wijze waarop bij amvb regels kunnen worden gesteld voor wel
aangewezen inrichtingen. 4.7 Richtinggevende regels voor de gemeentenTot dusverre kunnen de provincies via de provinciale milieuverordening
de gemeenten verplichten om in hun verordening bepaalde regels op te nemen.
Het Rijk heeft hierbij slechts een beperkte wettelijke rol. Wel heeft het
Rijk geparticipeerd in gezamenlijke projecten, zoals het project Gescheiden
Inzamelen Huishoudelijk Afval (GIHA), dat onderdeel uitmaakt van
het project Actieprogramma Droge Componenten (ADC) (AOO-publi- catie 95-21
(april 1995); bij brief van 7 juni 1995, nummer MBA/19595010, aangeboden aan
de Tweede Kamer). Voor een aantal afvalstromen is een huis-aan-huis-inzameling
nodig (grijs afval, gft-afval) en voor een aantal specifieke stromen kunnen
andere inzamelsystemen worden toegepast. Deze inzamelsystemen dienen zodanig
te zijn dat de doelstellingen met betrekking tot de nuttige toepassing van
afvalstoffen kunnen worden gehaald. Om dit te bereiken, moet de inzamelstructuur
aan een aantal eisen voldoen. In het kader van het Actieprogramma Droge Componenten,
vastgesteld door het Afval Overleg Orgaan (AOO), is een optimaal inzamelmodel
aangegeven.Voor zover het nodig is op landelijk niveau eisen te stellen aan de inzamelstructuur,
zullen deze voortaan worden opgenomen in het afvalbeheersplan, waarmee de
gemeenten rekening moeten houden bij het vormgeven van de inzamelstructuur.
Zo nodig zullen eisen aan de inzamelstructuur kunnen worden opgelegd via een
amvb op grond van artikel 10.29. De mogelijke regels vallen in het wetsvoorstel
uiteen in de volgende vier categorieën, waarvan de laatste drie ook al
voorkomen in de huidige wet:– het voorschrijven van een gemeentelijke voorziening waar personen
producten kunnen achterlaten die zij hebben ingenomen in het kader van de
producentenverantwoordelijkheid;– rechtstreekse regels omtrent de inzameling, met inbegrip van het
voorschrijven van het treffen van bepaalde voorzieningen; het gaat zowel om
de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen als om andere afvalstoffen;– het toelaten of voorschrijven van de invoering van een brengplicht
voor bestanddelen van het huishoudelijk of ander afval (een verplich- ting
voor de ontdoener om deze bestanddelen te brengen naar een daarvoor ter beschikking
gestelde plaats);– voorschriften omtrent het opnemen (of niet opnemen) van bepaalde
regels in de afvalstoffenverordening; zulke richtinggevende voorschrif- ten
zijn mogelijk ten aanzien van alle regels die door de gemeenteraad ingevolge
de Wet milieubeheer in de verordening kunnen worden opgenomen. 4.8 AutowrakkenOp het terrein van de verwijdering van autowrakken heeft zich in de afgelopen
jaren een aantal ontwikkelingen voorgedaan die ertoe hebben geleid dat een
voor autowrakken specifieke wettelijke regeling niet meer nodig is.Met ingang van 1995 is de door het bedrijfsleven vrijwillig opgezette
verwijderingsstructuur voor autowrakken volledig operationeel geworden. Uit
het Milieuverslag 1997 van de Stichting Auto & Recycling en Auto Recycling
Nederland BV (ARN) blijkt dat in 1997 bijna 90% van de Nederlandse autowrakken
op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze werd verwerkt. Deze structuur
wordt gefinancierd door een verwijderingsbijdrage die met ingang van 1 januari
1998 is verlaagd van f 250,– naar f 150,– (Stcrt. 1997,
247). Deze verwijderingsstructuur is verregaand in lijn met het voorstel voor
een richtlijn over afgedankte voertuigen, die thans op Europees niveau in
bespreking is (Zie Pb 97/C 337/02). Ter implementatie van deze richtlijn is
het overigens niet uitgesloten dat bepaalde elementen van de verwijderingsstructuur
een wettelijke basis zullen krijgen. Tevens zullen bepaalde minimumvoorwaarden
voor autodemon- tagebedrijven worden opgenomen in het afvalbeheersplan. Als
gevolg van de door ARN geëiste certificering heeft al een professionalisering
van de autodemontagebedrijven plaatsgevonden. De sanering van de (ille- gale)
sloperijen was al ter hand genomen met behulp van de inmiddels beëindigde
autowrakkenbijdrageregeling. Met ingang van 1995 heeft de motorrijtuigenbelasting de vorm gekregen
van een houderschapsbelasting. Deze is gekoppeld aan de kentekenregistratie.
Dat wil zeggen dat de aanvraag om afgifte van een kentekenbewijs dan wel om
wijziging van de tenaamstelling van het kentekenbewijs wordt aangemerkt als
het doen van aangifte voor de motorrijtui- genbelasting. In de praktijk betekent
dit dat de houder van een motorrijtuig belasting betaalt totdat hij dit motorrijtuig
verkoopt of afgeeft aan een gecertificeerd autodemontagebedrijf. Door deze
financiële prikkel om een autowrak in te leveren en door het feit dat
de houder van een auto- wrak zijn wrak tenminste om niet kan inleveren bij
in ieder geval een ARN-autodemontagebedrijf is de problematiek van achtergelaten
auto- wrakken drastisch verminderd. De gemeenten blijven de bevoegdheid behouden
om in de gemeentelijke afvalstoffenverordening een verbod op te nemen om een
autowrak te hebben op een voor het publiek zichtbare plaats.Een andere ontwikkeling is dat door het vervallen van deel III van het
kentekenbewijs de omschrijving van het begrip autowrakken (Stb. 1996, 289)
in de praktijk problemen oplevert. Het begrip speelt een rol bij het onderscheid
tussen een autowrakkeninrichting (categorie 28) en een autoherstelinrichting
(categorie 13) van het Inrichtingen- en vergun- ningenbesluit milieubeheer.
Omdat het begrip autowrakken in de Wet milieubeheer komt te vervallen zal
het onderscheid tussen autowrakkeninrichting en autoherstelinrichting in het
Ivb worden verduidelijkt. Het Ivb zal in die zin gewijzigd worden dat de elementen
«rijtechnisch in onvol- doende staat» en «kennelijk verwaarloosde
toestand» van het begrip autowrakken aan categorie 28 zullen worden
toegevoegd. De problematiek van het «jo-jo-effect» (gemeente bevoegd
gezag bij 4 of minder autowrakken en provincie bevoegd gezag bij 5 of meer
autowrakken) zal worden opgelost bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel
verbetering handhavingsbevoegdheden. Daarnaast speelt het begrip autowrakken
een rol bij de uitvoering van de EVOA, met name bij het onderscheid tussen
een autowrak en een schade-auto. Door een interpretatie van het element «rijtechnisch
in onvoldoende staat», waardoor een schade-auto die repareerbaar is
niet als autowrak wordt beschouwd, is voor dit onderscheid een oplossing gevonden.In dit wetsvoorstel worden autowrakken afhankelijk van hun herkomst aangemerkt
als bedrijfsafvalstof of als huishoudelijke afvalstof. Voorzover autowrakken
als huishoudelijke afvalstoffen worden aangemerkt zullen deze bij de amvb
op grond van artikel 10.22, tweede lid, van de gemeentelijke zorgplicht worden
uitgezonderd, omdat al voor de verwijdering is betaald bij de aankoop van
een auto door middel van de verwijderingsbijdrage.De vraag of en in welke vorm de meldings- en registratieverplichtingen
gaan gelden voor de autodemontagebedrijven zal in overleg met de provincies
worden bezien. Daarbij zal ook gekeken worden naar de reeds bestaande verplichtingen,
bijvoorbeeld voor de bij ARN aangesloten autodemontagebedrijven en verwerkers. 4.9 Bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen 4.9.1 De combinatie van de regelsHet huidige hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer bevat gescheiden hoofdstukken
voor het zich ontdoen, het inzamelen en het verwijderen van bedrijfs- respectievelijk
gevaarlijke afvalstoffen. De regels voor beide categorieën van afvalstoffen
vertonen geen grote verschillen. Zo zijn de afgifteregels en de bevoegdheid
tot het stellen van inzamelregels grotendeels gelijk. Doordat de provincies
gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om delen van de regels voor gevaarlijke
afvalstoffen ook van toepassing te verklaren op bedrijfsafvalstoffen,
zijn de verschillen verder verminderd. Zo zijn de meldingsregels voor gevaarlijke
afvalstoffen krachtens de provinciale milieuverordening ook voor veel bedrijfsafvalstoffen
gaan gelden.Er zijn thans geen zwaarwegende gronden meer om het van oudsher bestaande
onderscheid in benadering van bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen in de
aangegeven vorm te handhaven. In het wetsvoorstel is er dan ook voor gekozen
de regels voor bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen ineen te schuiven. In
de uitvoerende sfeer blijven verschillen mogelijk. Dit betekent dat bijvoorbeeld
bij de vorm van de registratie van afvalstoffen die vrijkomen bij een bedrijf
verschil kan worden gemaakt tussen gevaarlijke afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen.
Ook kan waar nodig verschil worden gemaakt tussen gevaarlijke afvalstoffen
en bedrijfsafvalstoffen bij het verlenen van vrijstelling van de meldingsregels
en bij het stellen van inzamelregels. 4.9.2 Registratie en meldingIn het regeringsstandpunt wordt gesteld dat de monitoring- en registratiesystemen
gericht op het controleren van provinciegrensoverschrijdende afvalstromen
en de bijbehorende administratieve procedures voor ontdoeners in de nieuwe
situatie kunnen komen te vervallen. Tevens dient de meldingensystematiek voor
bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen te worden vereenvoudigd. Dit zou kunnen
door uit te gaan van uitsluitend een melding van ontvangst door de verwerkers
aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen van de gezamenlijke provincies.Dit advies sluit aan bij de reeds in de praktijk bestaande situatie. Bij
provinciale milieuverordening is de afgiftemelding voor de primaire ontdoeners
al grotendeels afgeschaft. In het wetsvoorstel is dit overgenomen door te
bepalen dat de primaire ontdoeners – dat zijn de bedrijven die niet
ook van anderen afvalstoffen in ontvangst nemen – bij de afgifte van
bedrijfs- dan wel gevaarlijke afvalstoffen uitsluitend een aantal gegevens
dienen te registreren. Voor degenen die bevoegd zijn tot het ontvangen van
bedrijfs- dan wel gevaarlijke afvalstoffen blijft de afgiftemelding wel bestaan.De bevoegdheid tot het nader invullen van het meldingenstelsel is in het
wetsvoorstel gelaten bij de provincies. Als argument voor het handhaven van
de bevoegdheid tot het nader invullen van het meldingensysteem bij de provincies
geldt dat het meldingenstelsel primair dient als handha- vingsinstrument en
dat deze merendeels bevoegd zijn ten aanzien van de afvalstoffen-verwijderende
inrichtingen. Overigens kan hier nog worden vermeld dat het meldingenstelsel
naast zijn functie als handhavingsinstrument eveneens een rol vervult bij
het monitoren van het beleid.Via een model-provinciale milieuverordening streven de provincies naar
landelijke uniformiteit in de wijze waarop de registratie en meldingen dienen
plaats te vinden. Er wordt van uitgegaan dat de provincies het model zoveel
mogelijk volgen om nodeloze verschillen tussen de provinciale milieuverordeningen
te voorkomen. Indien blijkt dat de eenheid in de provinciale milieuverordening
ten aanzien van de regels inzake de nadere invulling van het meldingenstelsel
niet voldoende gewaarborgd is, kan bij amvb op grond van artikel 10.61 bepaald
worden welke regels de provincies dienen op te nemen in hun milieuverordening
ten aanzien het melden van bedrijfs- dan wel gevaarlijke afvalstoffen.Ten aanzien van de door de Commissie-Epema aanbevolen vereenvoudiging
van de meldingensystematiek kan worden opgemerkt dat op dit moment door de
provincies een evaluatie van het meldingenstelsel voor bedrijfs- en gevaarlijke
afvalstoffen plaatsvindt. In dit evaluatie-onderzoek zal onder meer worden
gekeken naar mogelijke vereenvoudigingen van het meldingenstelsel. Vanuit
het bedrijfsleven is eveneens aanbevolen te komen tot vereenvoudiging van
de meldingensystematiek door onder meer de inzamelaars van bedrijfsafvalstoffen
vrij te stellen van ontvangstmeldingsverplichtingen. Dit zal worden meegenomen
in het evaluatie-onderzoek.Wanneer afvalstoffen in het kader van de zogenaamde retourlogistiek worden
ontvangen of afgegeven, kan voor door de Minister van VROM aangewezen gevallen
vrijstelling worden verleend van de registratie- of meldingsverplichtingen.
Het ligt in de rede dat in ieder geval vrijstelling wordt verleend van deze
verplichtingen wanneer sprake is van een verplichte inname op grond van een
amvb als bedoeld in artikel 10.17. 4.9.3 De inzamelingDe inzameling van bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen valt niet onder
de gemeentelijke zorgplicht. Het is aan de bedrijven zelf om zorg te dragen
voor een milieuhygiënisch verantwoorde verwijdering van hun afvalstoffen.
In de regel doen zij dit door een contract af te sluiten met een inzamelbedrijf.
De huidige schaal van activiteiten op het gebied van inzameling van afvalstoffen
overstijgt in veel gevallen de provinciale en regionale schaal. Thans kunnen
de provincies echter bij provinciale milieuverordening regels stellen over
de inzameling, waartoe ook een provinciale vergunningplicht kan – en
soms moet – behoren.Het wetsvoorstel beoogt te regelen dat voor het inzamelen van bedrijfs-
en gevaarlijke afvalstoffen de inzamelaar óf moet zijn geregistreerd
bij een door de provincies aan te wijzen instantie óf moet beschikken
over een landelijk werkende vergunning van de Minister van VROM. De hand-
having van de regels met betrekking tot de inzameling van afvalstoffen zal
bij de provincie blijven.Van een landelijk werkende ministeriële vergunning zal alleen sprake
zijn in situaties waarin het belang van een doelmatige verwijdering van afval-
stoffen dit vereist. In dergelijke situaties is veelal sprake van een samen-
stel van factoren, zoals het onvoldoende aanwezig zijn van afvoermoge- lijkheden
voor een afvalstof, de doelmatigheid van de verwijdering, de kosten van de
afvoer en de veelheid van afvalproducerende bronnen, mede in relatie tot het
relatief geringe aanbod van afvalstoffen bij die bronnen. Het kan dan in het
belang van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen noodzakelijk zijn
dat het aantal inzamelaars beperkt is. Een dergelijke situatie doet zich voor
bij de inzameling van afgewerkte olie, specifiek ziekenhuisafval, olie-, water-,
slibmengsels en gevaarlijke afvalstoffen uit de scheepvaart. Onder het regime
van de Wet chemische afvalstoffen lag de vergunningverlening voor deze afvalstoffen
reeds op rijksniveau en op grond van de huidige wetgeving is voor de inzameling
van deze afvalstoffen een provinciale vergunning nodig. Bij amvb op grond
van artikel 10.48 kan worden bepaald voor welke categorieën van afvalstoffen
een vergunning van de Minister van VROM nodig is. Van deze bevoegheid zal
terughoudend gebruik gemaakt worden. Bij de invulling van deze amvb zal het
gaan om een voortzetting van al bestaande regelgeving. Uitbreiding zal alleen
plaatsvinden als daar op grond van Europese regelgeving de noodzaak toe ontstaat.
Zolang geen gebruik is gemaakt van deze bevoegdheid, zijn de betreffende inzamelaars
verplicht zich te laten registreren bij de provincie.De regeling in het wetsvoorstel sluit enerzijds aan bij de bestaande praktijk
van provinciale uitvoering van de regels met betrekking tot inzamelen en anderzijds
bij het regeringsstandpunt dat landelijk opererende bedrijven niet twaalf
vergunningen nodig zouden moeten hebben. In het wetsvoorstel krijgen de provincies
de verplichting om bij provinciale milieuverordening regels te stellen omtrent
het inzamelen van afvalstoffen. Deze regels houden, overeenkomstig de huidige
praktijk bij de provincies, in ieder geval een registratiesysteem voor inzamelaars
in. Het instellen van een provinciaal vergunningenstelsel is
niet meer mogelijk. Overigens kan hierbij worden opgemerkt dat het op grond
van de huidige wetgeving weliswaar niet uitgesloten is dat bedrijven dienen
te beschikken over twaalf inzamelvergunningen, doch in de praktijk is het
aantal inzamelvergunningen beperkt. In de provinciale milieuverordening hebben
de provincies bepaald dat een inzamelvergunning uitsluitend vereist is voor
de provincie waar het bedrijf gevestigd is. Indien een bedrijf een plichtgebied
heeft dat zich uitstrekt over meerdere provincies, dan is een inzamelvergunning
vereist van de provincies waar die plicht- gebieden zijn gelegen. In de praktijk
blijft het aantal inzamelvergunningen beperkt tot maximaal twee per categorie
gevaarlijk afval.Voor zover de rijksregels daartoe ruimte laten, blijven de gemeenten bevoegd
tot het stellen van aanvullende regels. Deze regels kunnen uitsluitend worden
vastgesteld om mogelijke milieuaspecten van handelingen met afvalstoffen te
beperken. Hierbij kan worden gedacht aan een verbod om ter voorkoming van
(geluids)overlast afvalstoffen in te zamelen voor zeven uur 's ochtends. 4.9.4 De verdere verwijdering BedrijfsafvalIn de huidige wet hebben de artikelen 10.26 en 10.27 betrekking op de
verdere verwijdering van bedrijfsafval. Zij bieden de grondslag voor de regels
in de provinciale milieuverordening. Deze regels kunnen zowel betrekking hebben
op inrichtingen als op handelingen buiten inrichtingen. Ook bieden zij onder
meer de basis voor regels inzake het treffen van voorzieningen. Het Rijk kan
bepaalde verplichtingen opleggen (het huidige artikel 10.29).In het wetsvoorstel zijn deze bepalingen voor een groot deel niet teruggekeerd.
Voor regels met betrekking tot de verdere verwijdering van bedrijfsafvalstoffen
in inrichtingen is hoofdstuk 8 een voldoende basis gebleken. Voor het verplichten
van bestuursorganen om bepaalde voorzieningen voor de verdere verwijdering
van bedrijfsafvalstoffen te treffen – waarvoor hoofdstuk 8 niet de basis
kan bieden – is in de systematiek van het wetsvoorstel geen plaats meer.
Er resteert slechts een behoefte aan een mogelijkheid om regels te stellen
ten aanzien van het verder verwijderen van bedrijfsafvalstoffen buiten een
inrichting (bijvoor- beeld mobiele installaties). Daartoe bevat het wetsvoorstel
een bepaling: artikel 10.52. In deze bepaling is de bevoegdheid op amvb-niveau
gelegd, als gevolg waarvan ook het huidige artikel 10.29 kon vervallen. Gevaarlijk afvalDe huidige wet kent geen zelfstandige provinciale bevoegdheid om regels
te stellen omtrent het verder verwijderen van gevaarlijk afval. Wel kan het
Rijk de provincies bepaalde verplichtingen opleggen, het huidige artikel 10.44.
Dit artikel komt niet terug, omdat gebleken is dat hoofdstuk 8 voldoende basis
biedt voor het stellen van deze regels ten aanzien van inrichtingen.Het verbod om gevaarlijke afvalstoffen buiten een inrichting te verwijderen –
behoudens ontheffing – is gehandhaafd. 4.10 De afvalstoffenmakelaarIn de huidige wet is aan de afvalstoffenmakelaar geen plaats toegekend
in de verwijderingsketen, omdat de ontdoener verantwoordelijk is voor de uiteindelijke
verwijdering van de afvalstoffen. Ook in dit wetsvoorstel blijft dit het uitgangspunt.
Afgifte van afvalstoffen aan een afvalstoffenmake- laar blijft bijvoorbeeld,
gelet op artikel 10.36, niet mogelijk. Geconstateerd moet echter worden dat
ontdoeners van afvalstoffen soms gebruik maken van tussenpersonen. Tussenpersonen
treden in verschillende vormen op, de ene keer zijn het handelaren
die wel het eigendom maar niet het feitelijke bezit van de afvalstoffen hebben
en de andere keer zijn het afvalstoffenmakelaars, die noch het eigendom noch
het feitelijke bezit van de afvalstoffen hebben. De ontdoener die gebruik
maakt van de diensten van een afvalstoffenhandelaar of afvalstoffenmakelaar,
zal dit veelal doen omdat deze beschikt over contacten en informatie over
de verschillende verwijderingsmogelijkheden van afvalstoffen die voor de ontdoener
vaak niet of moeilijk toegankelijk zijn. In de praktijk blijken er echter
ook malafide handelaars in afvalstoffen en malafide afvalstoffenmakelaars
te zijn die door hun handelen schade toebrengen aan het milieu en slechts
met grote moeite kunnen worden aangepakt. Een verbod zonder uitzondering om
als handelaar of als afvalstoffenmakelaar op te treden zou dit probleem oplossen,
maar zou voorbijgaan aan de zinvolle functie die de bonafide afvalstoffenmakelaar
kan spelen in de verwijdering van afvalstoffen.Gebleken is dat de problematiek van de afvalstoffenmakelaar en de handelaar
in afvalstoffen vaak aan de orde is in het kader van de EVOA. Daarbij is geen
duidelijke scheiding aan te brengen tussen alleen nationaal opererende en
alleen internationaal opererende makelaars en handelaren.In dit kader spelen er twee problemen. In de eerste plaats willen afvalstof-
fenmakelaars en handelaars optreden als kennisgever in de zin van de EVOA.
Dit is op grond van de huidige wet niet mogelijk, omdat op grond van artikel
2, onder g, van de EVOA alleen geregistreerde makelaars en handelaars als
kennisgever kunnen optreden en de huidige wet de mogelijkheid van een registratiesysteem
voor internationale afvalstoffenmakelaars en handelaars niet kent.Een tweede probleem is dat op basis van de huidige regelgeving tegen malafide
afvalstoffenmakelaars en handelaars slechts met veel inspanning handhavend
kan worden opgetreden, omdat de handhavingsmogelijkheden in het kader van
de EVOA alleen ingezet kunnen worden, als sprake is van een geregistreerde
makelaar of handelaar die optreedt als kennisgever.Het oplossen van deze problemen is een andere reden geweest waarom in
dit wetsvoorstel een registratiesysteem wordt ingevoerd voor afvalstof- fenmakelaars
en handelaars. Om de malafide afvalmakelaar en handelaar te kunnen aanpakken
is in de eerste plaats in dit wetsvoorstel de zorg- plichtbepaling van artikel
10.1 uitgebreid tot de afvalstoffenmakelaar en de handelaar in afvalstoffen.
Gelijk aan de huidige wet blijft ook in dit wetsvoorstel de ontdoener van
afvalstoffen verantwoordelijk, maar als de afvalstoffenmakelaar of handelaar
optreedt dan zijn de zorgplichtbepalingen ook op hem van toepassing.In de tweede plaats is in het wetsvoorstel een verbod opgenomen om op
te treden als handelaar of bemiddelaar in afvalstoffen tenzij sprake is van
een geregistreerde bemiddelaar of handelaar. Registratie vindt plaats door
de Minister van VROM. Met deze registratie wordt allereerst beoogd zicht te
krijgen op welke personen, aan wie afvalstoffen niet mogen worden afgegeven,
desondanks optreden als handelaar of makelaar in afvalstoffen. Het verbod
geldt ook niet voor personen aan wie bedrijfs- of gevaarlijke afvalstoffen
mogen worden afgegeven op grond van artikel 10.37. Daarnaast geven de verbodsbepaling
uit artikel 10.55 en de zorgplichtbepaling in artikel 10.1 een titel om in
ieder geval toezicht te houden op de wijze waarop handelaren en bemiddelaars
in afvalstoffen optreden. Zonodig kunnen bestuursrechtelijke of strafrechtelijke
sancties worden opgelegd. 5. Handhaving 5.1 De betekenis van het wetsvoorstel voor de handhavingIn de afgelopen periode heeft de naleving van de afvalstoffenregels in
het volle licht van de schijnwerpers gestaan. De TCR-affaire heeft hieraan
belangrijk bijgedragen, maar ook in de rapporten «Handhaven met Effect»,
«Handhaven op niveau» en «Schijn bedriegt» is gewezen
op de problemen die zich op dit gebied voordoen. Een groot aantal aanbevelingen
uit deze rapporten op het gebied van het verbeteren van de regelgeving is
in dit wetsvoorstel overgenomen, zoals reeds is aangekondigd in de brief van
19 maart 1998 aan de Tweede Kamer (kamerstukken II 1997/98, 25 157, nr.
3).Het wetsvoorstel biedt een bijdrage aan het verder versterken van de handhaving,
doordat de bevoegdheid tot de bestuursrechtelijke handhaving van de afvalstoffenregels
duidelijker wordt geregeld. Ook van de aanpassing van het bestuurlijke schaalniveau
aan het feitelijke schaalniveau mag een gunstig effect worden verwacht. Daarnaast
neemt het wetsvoorstel enige barrières voor de handhaving weg. Zo gaat
de zorgvuldigheidsnorm ook gelden voor de afvalstoffenmakelaar en komt er
een registratieregeling voor de afvalstoffenmakelaar en de handelaar in afvalstoffen.
Hierdoor ontstaat meer zicht op het handelen van deze personen en worden de
mogelijkheden om zo nodig handhavend op te treden verbeterd. Het verbreden
van de grondslag van de gemeentelijke afvalstoffenverordening brengt daarnaast
de basis van een aantal bepalingen over van de Gemeentewet naar de Wet milieubeheer.
Hierdoor geldt voor alle overtredingen van de afvalstoffenverordening dezelfde,
hogere strafmaat. 5.2 De bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving Achtergrond en uitgangspuntenDe regels die met name in hoofdstuk 10 zijn opgenomen met betrekking tot
afvalstoffen, richten zich in het algemeen op handelingen. Daarbij maakt het
veelal niet uit of de handeling binnen of buiten een inrichting plaatsvindt.
Sommige regels gelden alleen buiten inrichtingen, zoals artikel 10.2 dat het
storten van afvalstoffen buiten een inrichting verbiedt. Hoofdstuk 18 kent
echter alleen een regeling voor de handhavingstaak met betrekking tot inrichtingen.
Dit blijkt in de praktijk te leiden tot onduidelijkheid over de vraag wie
bevoegd is tot de bestuursrechtelijke handhaving van bepalingen die niet of
niet alleen zijn gericht tot inrichtingen. Deze problemen doen zich niet alleen
voor bij de handhaving van hoofdstuk 10, maar ook bij de handhaving van de
Wet bodembescher- ming en de Wet milieugevaarlijke stoffen.De handhavingsbepalingen in het onderhavige wetsvoorstel moeten gezien
worden in directe relatie met het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel verbetering
handhavingsbevoegheden. In dit wetsvoorstel zullen voorstellen worden gedaan
om enkele knelpunten in de handhaving van verschillende wetten weg te nemen.
Deze voorstellen hebben betrekking op de toedeling van bestuurlijke handhavingsbevoegdheden
op het terrein van de huidige artikelen 10.2 en 10.43 en van de zorgplichtbepaling
in het huidige artikel 10.3 en in de Wet bodembescherming en de Wet milieugevaarlijke
stoffen.In het onderhavige wetsvoorstel is gekozen voor enkele eenvoudige hoofdregels.
De eerste hoofdregel is dat de regels met betrekking tot inrichtingen worden
gehandhaafd door het bevoegd gezag voor de inrichting. Dit staat reeds in
artikel 18.2. Ten tweede is in de artikelen 18.2a – 18.2c de bestuursrechtelijke
handhaving van de bij of krachtens hoofstuk 10 gestelde verplichtingen duidelijk
toebedeeld aan gemeenten, provincies en minister. Dit betekent
dat de primaire verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke handhaving van de
regelgeving ten aanzien van de verwijdering van afvalstoffen ingevolge artikel
18.2 Wm ligt bij de gemeenten en provincies, voor zover sprake is van de verwijdering
in Nederland binnen, door en naar inrichtingen. Handhaving van de productvoorschriften
en van de overbrenging van afvalstoffen (EVOA) is in artikel 18.2a bij de
Minister van VROM neergelegd.Zij betreffen de bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving, dat wil
zeggen het uitoefenen van toezicht en het opleggen van bestuursrechte- lijke
sancties (bestuursdwang, dwangsom en het als sanctie intrekken van een vergunning
of ontheffing). De bevoegdheid tot strafrechtelijke hand- having is geregeld
op grond van het Wetboek van Strafvordering en ondergaat in dit wetsvoorstel
geen wijziging. Hoewel sommige bepa- lingen zich minder goed lenen voor bestuursrechtelijke
handhaving en daarom vooral strafrechtelijk worden gehandhaafd, betekent dit
niet dat bestuursrechtelijke handhaving op voorhand wordt uitgesloten.Ten behoeve van de bestuurlijke handhaving zijn aan ambtenaren van genoemde
organen toezichthoudende bevoegdheden toegekend. Bovendien zijn aan de politie,
de rijksverkeersinspectie en de douane toezichthoudende bevoegdheden ten aanzien
van de verwijdering van afvalstoffen buiten de landsgrenzen toegekend. Voorts
is aan de Inspectie Milieuhygiëne een algemene toezichtbevoegdheid verleend
met betrek- king tot de naleving van de Wet milieubeheer en derhalve ook met
betrekking tot de naleving van de regelgeving inzake afvalstoffen.Het is van groot belang dat de zeer vele instanties die toezichttaken
op dit terrein hebben, zorg dragen voor een sluitend toezicht met betrekking
tot de naleving van de regelgeving voor de verwijdering van afvalstoffen.
Bij de uitvoering van deze taak dient te worden zorg gedragen voor een gemeenschappelijke
prioriteitenstelling, een gemeenschappelijke handhavingsstrategie, een goed
informatiesysteem en een adequate uitvoeringsorganisatie. De provincies en
de Inspectie Milieuhygiëne vervullen hierbij een belangrijke rol. Een
en ander is beschreven in de brief «Structuur en cultuur van de milieuwethandhaving»
van de Ministers van VROM, Verkeer en Waterstaat en Justitie van 29 augustus
1997, (kamerstukken II 1996/97, 22 343 en 24 791, nr. 29).Voor een efficiënte en effectieve handhaving is het noodzakelijk
dat afspraken worden gemaakt hoe gegevens uit de toezichtactiviteiten van
de verschillende partners worden samengebracht en geanalyseerd. De gemeenten
zijn in 90% van de gevallen het tot bestuurlijke handhaving bevoegde gezag
bij de primaire ontdoeners en voeren derhalve daar administratieve controles
uit op de afgifte. De provincies zijn bevoegd gezag voor de provinciale milieuverordening,
waarin de regels voor de afgifte en ontvangst van afvalstoffen procedureel
zijn geregeld. Daarnaast is de provincie het bevoegd gezag voor de handhaving
van de regels met betrekking tot inzamelaars en voor de inrichtingen waar
afvalstoffen worden verwijderd. In deze verwijderingsketen kan het bevoegd
gezag voor de inrichting de doelmatigheid van de verwerking door de ontvanger
beoordeeld. Echter een verwijderingsketen bestaat uit meerdere stappen, waarbij
bij iedere deelstap de ingaande stromen weer worden gescheiden in verschillende
deelstromen die weer apart in een volgende verwijde- ringsstap worden verwerkt.
Hierbij moet de milieuhygiënische wenselijkheid van de door de ontdoener
gekozen verwijderingsroute kunnen worden beoordeeld. Daarbij is doorgaans
sprake van het zich ontdoen buiten het ambtsgebied van het betreffende bevoegde
gezag, terwijl het zich ontdoen in toenemende mate marktdynamisch wordt bepaald
en steeds meer internationaal gericht wordt. De som van de verwijdering van
de (deel)afvalstromen in binnen- en buitenland bepaalt uiteindelijk de hoogwaardige
verwerking van afvalstoffen. De milieuhandhaving op het geheel van deze ketens
vraagt derhalve een meer bovenregionale aanpak. Bij dit ketentoezicht
wordt voor afvalstromen de verwijderingsstructuur inzichtelijk gemaakt van
het moment van ontstaan van de afvalstof tot aan het punt van definitieve
verwerking of nuttige toepassing. Dit inzicht leidt enerzijds tot informatie
ten behoeve van beleidsevaluatie en kan anderzijds aanleiding vormen tot gerichte
handhavingsacties. Hier ligt mede in analogie met het toezicht op de grensoverschrijdende
afvaltransporten een taak voor de Inspectie Milieuhygiëne.De Inspectie Milieuhygiëne heeft, naast een directe rol en bevoegdheid
bij het toezicht op de naleving, waar nodig ook op de totale keten, tevens
tot taak om vast te stellen of het toezicht op de naleving door andere organen
op een adequate wijze plaatsvindt. Waar nodig en gewenst zal de inspectie
aanbevelingen doen tot verbetering van het toezicht. De relatie tot het afvalbeheersplan en het milieubeleidsplanBij de uitvoering van de handhavingstaak zal ook het afvalbeheersplan
een rol spelen. Uit het plan kan bijvoorbeeld blijken dat voor een bepaald
soort inrichting geen vergunning zal worden verleend, omdat niet wordt voldaan
aan de minimumstandaard. Indien een dergelijke inrichting desondanks zonder
vergunning wordt opgericht of in werking is, kan daartegen direct handhavend
worden opgetreden. Ook het betrokken milieubeleidsplan kan een rol spelen.
Bij de handhavingstaak zal dan ook met beide plannen rekening moeten worden
gehouden.De Minister van VROM kan het toepassen van bestuursrechtelijke sancties
in 8.35-gevallen beletten of afdwingen krachtens de – bestaande –
artikelen 18.13 en 18.14, tweede lid. Daarmee beschikt de minister voor deze
gevallen over een instrument om het afvalbeheersplan te doen doorwerken in
de handhavingspraktijk. In andere gevallen kan hij gebruik maken van de algemene
bevoegdheid om het bevoegd gezag, op grond van artikel 18.14, eerste lid,
te verzoeken bestuursrechtelijke sancties toe te passen. De kostenIn hoofdstuk 6 van deze memorie komen de uitvoeringlasten van de handhaving
aan de orde. Daarvan moeten worden onderscheiden de kosten van bijvoorbeeld
het opruimen van illegaal gestort afval. Daarbij kan het gaan om aanzienlijke
bedragen. Naast het kostenverhaal in het kader van de toepassing van bestuursdwang,
biedt artikel 18.17 een privaatrechtelijke verhaalsactie. Niettemin kunnen
de kosten geheel of ten dele niet verhaalbaar blijken. In principe komen deze
niet verhaalbare kosten ten laste van het handhavende bestuursorgaan. 6. De effecten van de voorgenomen regelgeving 6.1 BedrijfseffectenDe effecten van de voorgenomen regelgeving voor het bedrijfsleven zijn
al aan de orde geweest in § 2.1 en § 2.2, waarin is aangegeven wat
de gevolgen zijn van het opheffen van de provinciegrenzen voor afvalstoffen
en van de deregulering van de regels over afvalstoffen. Geconstateerd kan
worden dat dit wetsvoorstel in meer of mindere mate een administratieve en
financiële lastenvermindering betekent voor bedrijven in het algemeen
en in het bijzonder voor bedrijven die afvalstoffen inzamelen en bedrijven
die in het kader van retourlogistiek afvalstoffen terugnemen. 6.2 MilieugevolgenHet wetsvoorstel beoogt de bestuurlijke schaal op de feitelijke schaal
van de afvalverwijdering af te stemmen. De effectiviteit en de efficiëntie
van de verwijdering van afvalstoffen kan daardoor toenemen, hetgeen voor het
milieu in het algemeen positieve gevolgen zal hebben. Het verminderen
van de administratieve verplichtingen, indien producten in het kader van zogenaamde
retourlogistiek worden teruggenomen, kan de eventuele drempel om dergelijke
systemen op te zetten verlagen en daarmee leiden tot meer nuttige toepassing
van afvalstoffen.Een toename van de mobiliteit is in beginsel niet uitgesloten, omdat ontdoeners
van afvalstoffen vrij zijn in hun keuze van de verwerkers binnen Nederland. 6.3 Uitvoeringslasten voor de overheidNaast het bedrijfsleven zullen alle overheden worden geconfronteerd met
de effecten van het wetsvoorstel. Het vervallen van de provinciegrenzen voor
afvalstoffen heeft als effect dat de totale uitvoeringslasten voor de overheid
afnemen. Mogelijk zullen de uitvoeringslasten nog verder afnemen of gelijk
blijven door de wijze waarop het inzamelen van afvalstoffen wordt gereguleerd
en doordat één landelijk afvalbeheersplan wordt opgesteld. Dit
laatste zal in ieder geval niet leiden tot een verhoging van de uitvoeringslasten,
omdat gemeenten, provincies en Rijk thans ook op vrijwillige basis komen tot
een gezamenlijk TJP.A of een MJP-GA en in de toekomst gemeenten en provincies
een belangrijke rol zullen blijven spelen bij het opstellen van het afvalbeheersplan.In het wetsvoorstel verbetering van de handhavingsbevoegdheden zal de
bevoegdheid tot de bestuurlijke handhaving van de artikelen 10.2, 10.3 en
10.43 (oud) worden vastgelegd. Hierdoor zal de onduidelijkheid over de vraag
wie van de overheden bevoegd is met betrekking tot de handhaving van de afvalstoffenregels
buiten inrichtingen worden weggenomen. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt
ook voor de overige regels met betrekking tot afvalstoffen duidelijk vast
te leggen wie bevoegd is tot bestuurlijke handhaving. Door dit wetsvoorstel
worden geen nieuwe handhavingstaken geschapen, maar wordt alleen duidelijk
vastgelegd wie bevoegd is tot handhaving. De uitvoeringslasten nemen dan ook
niet toe.Daarentegen zullen de uitvoeringslasten van de provincie door het onderhavig
wetsvoorstel afnemen. Dit houdt verband met het vervallen van de bevoegdheid
tot het instellen van een inzamelvergunningstelsel. Het vervallen van de provinciegrenzen
voor afvalstoffen had eerder al geleid tot een verlaging van de uitvoeringskosten
bij de provincies, omdat geen kosten meer werden gemaakt voor het verlenen
van ontheffing van het provinciale exportverbod en het handhaven van dit exportverbod.
 7. Artikelsgewijze toelichting Artikel 1.1In het eerste lid is de begripsomschrijving van autowrakken komen te vervallen.
In samenhang daarmee zijn ook het huidige zevende en achtste lid van artikel
1.1 niet in het wetsvoorstel teruggekeerd. De begripsomschrijving van afvalstoffen,
van doelmatige verwijdering van afvalstoffen, van huishoudelijke afvalstoffen
en van bedrijfsafvalstoffen is aangepast. Toegevoegd wordt een begripsomschrijving
van afvalbeheersplan, van afvalstoffenverordening, van verwijderen, van definitief
verwijderen, van nuttig toepassen en van storten.Bij de begripsomschrijving van afvalstoffen is aangesloten bij de definitie
in artikel 1, onder a, eerste volzin, van de kaderrichtlijn afvalstoffen.
Alleen de woorden «elke stof of elk voorwerp» worden niet als
zodanig overgenomen, omdat deze woorden niet overeenkomen met de elders in
de Wet milieubeheer en in de Wet milieugevaarlijke stoffen gebruikte terminologie.
In plaats daarvan wordt gesproken over «stoffen, preparaten of andere
producten». Met het overnemen van deze definitie komt de huidige
tussenzin «– met het oog op de verwijdering daarvan –»
te vervallen. Met deze tussenzin werd beoogd expliciet aan te geven dat het
zich ontdoen het oogmerk moest hebben om de stoffen, preparaten of andere
producten te verwijderen. Thans wordt dit oogmerk geacht impliciet aanwezig
te zijn bij het zich ontdoen van stoffen, preparaten of andere producten.De begripsomschrijving van doelmatige verwijdering van afvalstoffen is
aangepast in verband met het gestelde in artikel 10.5. Een en ander is in
paragraaf 4.1 van deze toelichting nader uiteengezet. De noodzaak van
het handhaven van een begripsomschrijving hangt samen met artikel 1.1, tweede
lid. In dit artikellid wordt bij de omschrijving van «gevolgen voor
het milieu» en «bescherming van het milieu» een relatie
gelegd met het begrip «doelmatige verwijdering van afvalstoffen».
Zonder een omschrij- ving van dit begrip is het niet uitgesloten dat elders
in de wet een bevoegd gezag de mogelijkheid heeft om, met voorbijgaan aan
artikel 10.5, zelfstandig te toetsen aan de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.Onder het begrip nuttig toepassen vallen zowel de be- en verwerkingshandelingen
die leiden tot nuttige toepassing van uit afvalstoffen vrijkomende producten
als de daadwerkelijke inzet van de afvalstoffen. Bij onderdeel a wordt met
name gedoeld op producthergebruik en bij onderdeel b op materiaalhergebruik.
Bij onderdeel c, hoofdgebruik als brandstof of hoofdgebruik voor een andere
wijze van energieopwekking, treden raakvlakken op met het definitieve verwijderen
van afvalstoffen via verbranding op land met energieopwekking. Hierop is bij
artikel 10.4 nader ingegaan.Het huidige vijfde lid van artikel 1.1 komt te vervallen. Het in dat lid
om- schreven begrip «inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de
inrich- ting afkomstig zijn, worden verwijderd», komt in een aantal
bepalingen van de huidige wet voor. In de systematiek van het wetsvoorstel
verliest het echter zijn betekenis. In het wetsvoorstel staat het onderscheid
tussen inrichtingen voor het definitief verwijderen en inrichtingen voor het
nuttig toepassen voorop. In het wetsvoorstel zou het onderhavige begrip alleen
in artikel 8.17 nog een rol hebben gespeeld. Dit artikel is in verband hiermee
aangepast. Het vervallen van het onderhavige begrip in de wet heeft geen invloed
op de vergunningplichtigheid van afvalverwijderende inrichtingen, zoals deze
is geregeld in categorie 28 van het Ivb.Het huidige zesde en negende lid van artikel 1.1 zijn samengevoegd tot
een nieuw vijfde lid, waarbij de tekst redactioneel is vereenvoudigd. Materieel
zijn deze bepalingen niet gewijzigd. Het huidige tiende en elfde lid zijn
thans ondergebracht in het zesde en zevende lid.Het nieuwe artikel 1.1, achtste lid, biedt de mogelijkheid om bepaalde
afvalstoffen aan te wijzen als huishoudelijke afvalstof dan wel bedrijfsafvalstof.
Het gebruikmaken van deze bevoegdheid kan noodzakelijk zijn in die gevallen
waarin door het ontbreken van een duidelijk onderscheid onduidelijkheid ontstaat
ten aanzien van bijvoorbeeld de vraag of de gemeentelijke zorgplicht voor
de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen van toepassing is. Dit zou zich
voor kunnen doen bij autowrakken.Artikel 1.1, negende lid, onder b, is gelijk aan het huidige artikel 1.1,
twaalfde lid. Het artikel 1.1, negende lid, onder a, is hieraan toegevoegd,
omdat het weinig consequent is de spoedregeling wel betrekking te laten hebben
op de aanwijzing van afvalstoffen en niet op de aanwijzing van gevaarlijke
afvalstoffen. In artikel 1.1, eerste lid, is een directe relatie gelegd met
artikel 1.1, negende lid, onder a. Daarmee wordt buiten twijfel gesteld
dat ook bij een spoedregeling de voor Nederland verbindende verdragen en besluiten
van volkenrechtelijke organisaties in acht genomen moeten worden. Hierbij
wordt gedacht aan de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen en de op grond van
deze richtlijn vastgestelde Europese lijst van gevaarlijke afvalstoffen. Artikel 1.2Artikel 1.2 is aangepast aan het gewijzigde hoofdstuk 10, voor zover in
dat hoofdstuk is voorzien in het bij provinciale milieuverordening stellen
van regels. Artikel 4.3In het huidige derde lid, onder b, is ter implementatie van de richtlijn
gevaarlijke afvalstoffen opgenomen dat in het NMP de beoogde resultaten inzake
de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen worden aangegeven. Dit deel van
de richtlijn zal voortaan worden geïmplementeerd via het afvalbeheersplan,
waardoor in artikel 4.3 niet meer aan één aspect van het milieubeleid
expliciet aandacht behoeft te worden besteed. Dit laat onverlet dat het NMP
de hoofdlijnen van het afvalstoffenbeleid zal blijven bevatten. Artikelen 4.13 en 8.8In artikel 4.13, tweede lid, is bepaald dat de ministers bij het geven
van een aanwijzing rekening moeten houden met het nationale milieubeleids-
plan. In artikel 8.8, tweede lid, is aangegeven met welke elementen het bevoegd
gezag bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning in ieder geval rekening
moet houden. Hoewel uit het bepaalde in artikel 10.13 blijkt dat het bevoegd
gezag bij het uitoefenen van bevoegdheden krachtens deze wet rekening moet
houden met het landelijk afvalbeheersplan is voor alle duidelijkheid deze
relatie eveneens opgenomen in de artikelen 4.13, tweede lid en 8.8, tweede
lid. Artikel 8.14De registratieverplichting in het huidige eerste lid is in het wetsvoorstel
in belangrijke mate uitgebreid. De te registreren gegevens hebben niet alleen
meer betrekking op de aangewezen afvalstoffen die in de inrichting worden
verwijderd, maar ook op (hulp)stoffen die bij de verwijdering worden gebruikt
alsmede op aard en de hoeveelheid van de uit het verwijderingsproces vrijkomende
producten en afvalstoffen.De verplichting om geregistreerde gegevens ten minste drie jaren te bewaren
is verlengd tot vijf jaar, waardoor deze termijn aansluit bij de belastingwetgeving.
Tevens geldt deze verplichting voortaan ongeacht of het gevaarlijke of niet-gevaarlijke
afvalstoffen betreft. De huidige beperking van deze verplichting tot gevaarlijke
afvalstoffen vloeit voort uit het feit dat deze verplichting een implementatie
van de richtlijn gevaarlijke afvalstoffen is. Zij is echter evenzeer voor
andere afvalstoffen van belang.De bepaling uit het eerste lid dient door het bevoegd gezag te worden
opgenomen in de vergunning. Het is dan ook het bevoegd gezag ten aanzien van
de inrichting die het betreffende voorschrift uit de vergunning handhaaft.
Ten overvloede wordt opgemerkt dat in het belang van een doelmatige verwijdering
van afvalstoffen ook nog andere voorschriften aan een vergunning kunnen worden
verbonden. Het huidige tweede en derde lid bevatten meer bepalingen omtrent
voorschriften die aan een vergunning kunnen worden verbonden. Het gaat hier
echter om bepalingen die met name van belang zijn voor vergunningen voor inrichtingen
die zijn aangewezen krachtens artikel 8.35, alsmede voor vergunningen
die worden verleend krachtens artikel 10.48. De bepalingen uit het huidige
tweede en derde lid zijn om deze reden grotendeels verplaatst naar artikel
8.36c respectievelijk artikel 10.49. Dit laat echter onverlet dat in het belang
van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen deze voorschriften ook kunnen
worden verbonden aan andere vergunningen. Artikel 8.17, tweede lidIn de huidige wet geldt een vergunning voor twee categorieën van
inrichtingen slechts voor een termijn van ten hoogste tien jaar:– inrichtingen waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting
afkomstig zijn, worden verwijderd;– inrichtingen waarin gevaarlijke afvalstoffen die in de inrichting
zijn ontstaan, op of in de bodem worden gebracht om ze daar te laten.Ingevolge het huidige vijfde lid van artikel 1.1 wordt bij amvb aangegeven
welke categorieën van inrichtingen worden begrepen onder het begrip «inrichtingen
waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd».
Hieraan is uitvoering gegeven in het Ivb. In artikel 2.2 van het Ivb zijn
aangewezen de categorieën van inrichtingen, genoemd in categorie 27 en
28.4 tot en met 28.6 van het Ivb. Het betreft, kort samengevat, afvalwaterzuiveringsinstallaties
(categorie 27) en afvalverwijderende inrichtingen waarvoor de provincies bevoegd
zijn. In het wetsvoorstel is het vijfde lid van artikel 1.1 vervallen en dus
verliest ook artikel 2.2 van het Ivb zijn grondslag. Artikel 8.17 is daaraan
aangepast.Het begrip «inrichtingen waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting
afkomstig zijn, worden verwijderd» is vervangen door «inrichtingen
waarin afvalstoffen worden verwijderd». Op zichzelf is het nieuwe begrip
ruimer dan het oude. Immers, als gevolg van deze omschrijving geldt de bepaling
dat een vergunning slechts geldt voor een termijn van ten hoogste tien jaar
ook voor inrichtingen alwaar afvalstoffen worden verwijderd binnen de inrichting
alwaar zij vrijkomen. Aan de andere kant hoeft de aanwijzing ook niet zo ruim
te zijn als in eerste instantie wordt gedacht. Op grond van het tweede lid
van artikel 8.17 moet in de amvb worden bepaald op welke inrichtingen het
besluit van toepassing is en kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts
betrekking heeft op daarbij aangegeven categorieën van gevallen. Op deze
wijze is het mogelijk dat uitsluitend inrichtingen worden aangewezen die de
afvalstoffen die binnen die inrichting vrijkomen zelf verbranden dan wel op
storten. Daarbij kan zelfs nog bijvoorbeeld een hoeveelheidsgrens worden aangegeven
waarboven de verplichting geldt. Artikel 8.35–8.39Deze artikelen zijn grotendeels ongewijzigd gebleven. Wel is de moge-
lijkheid aangegrepen om de artikelen met het oog op de leesbaarheid te splitsen
en de tekst ervan te vereenvoudigen. De belangrijkste wijzigingen worden hierna
toegelicht. Artikel 8.35Op grond van artikel 8.35 zullen voortaan primair inrichtingen worden
aangewezen voor de definitieve verwijdering van afvalstoffen. In het tweede
lid worden de twee meest relevante vormen van definitieve verwijdering bij
name genoemd. Daarnaast kunnen inrichtingen worden aangewezen waarin nieuwe
thermische technieken voor het definitief verwijderen van afval worden toegepast
of waarvan het functioneren directe en aanzienlijke invloed heeft op het functioneren
van de inrichtingen voor de definitieve verwijdering van afval. Daarbij wordt
gedacht aan inrichtingen voor het composteren van afvalstoffen.
Op grond van het derde lid kan de aanwijzing worden beperkt tot bepaalde categorieën
van gevallen. Dat maakt het bijvoorbeeld mogelijk om inrichtingen waarin slechts
geringe hoeveelheden afvalstoffen (definitief) worden verwijderd, of die bestemd
zijn voor de verwijdering van specifieke afvalstromen, buiten de aanwijzing
te laten.Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat evenals voor de omschrij-
ving van artikel 8.17 voor de aanwijzing bij amvb van vvgb-plichtige inrichtingen
geldt dat ook hier de omschrijving ruimer is in vergelijking met het huidige
artikel 8.35. Op grond van het derde lid van artikel 8.35 is het ook hier
mogelijk dat inrichtingen worden aangewezen die de afvalstoffen die binnen
de inrichting vrijkomen zelf verbranden dan wel storten en een hoeveelheidsgrens
aan te geven waarboven de verplichting geldt. Een koppeling met de aanwijzing
op grond van artikel 8.17 ligt hier voor de hand. Artikel 8.36De strekking van dit artikel stemt overeen met die van het huidige artikel
8.35, tweede lid. De formulering is ingekort door het criterium te formuleren
als «onverwijlde voorziening». Hiervan is, evenals bij het huidige
criterium, sprake als een aanwijzing als bedoeld in artikel 8.35 dringend
noodzakelijk is en de totstandkoming van een amvb niet kan worden afgewacht. Artikel 8.36cHet huidige tweede lid van artikel 8.14, dat niet langer onderdeel van
artikel 8.14 zal uitmaken, is in het wetsvoorstel opgenomen in het tweede
lid van artikel 8.36c. Een aantal onderdelen is vervallen, omdat deze niet
meer relevant zijn in de onderhavige gevallen.Ingevolge de huidige wet wordt de afzonderlijke toestemming voor het verwijderen
van afvalstoffen, als bedoeld onder a, verleend door het bevoegd gezag, dan
wel, in 8.35-gevallen, door de minister. In het wetsvoorstel gaat het alleen
nog om 8.35-gevallen. Toch is, naast een door de minister te verlenen toestemming,
de mogelijkheid opengehouden van een toestemming door het bevoegd gezag, al
dan niet na verkregen instemming van de minister. Bij de regeling van de ontheffingverlening
van het Besluit stortverbod binnen inrichtingen is bijvoorbeeld van een dergelijke
constructie gebruik gemaakt. Artikel 8.36fHet eerste lid bepaalt het toepassingsbereik van dit artikel. Het artikel
is van toepasssing op inrichtingen als bedoeld in artikel 8.35. Het betreft
in ieder geval inrichtingen voor het definitief verwijderen van afvalstoffen.Zoals in het algemeen deel van deze toelichting is opgemerkt, geeft dit
artikel voor de Minister van VROM de bevoegdheid om minimum-, dan wel maximumtarieven
vast te stellen. Hierbij kan het zowel gaan om een individueel tarief voor
een individuele inrichting als om één tarief dat geldt voor
een groep van inrichtingen. Zo kan de Minister van VROM op grond van deze
bepaling voor een groep van inrichtingen, bijvoorbeeld alle afvalverbrandingsinrichtingen,
bepalen dat het in rekening te brengen tarief niet beneden de kostprijs van
het verwerken van afvalstoffen mag liggen. Ook wanneer de Minister van VROM
collectief bepaalt dat het tarief tenminste de kostprijs moet zijn, kunnen
de feitelijk door de verschillende inrichtingen te hanteren tarieven verschillend
zijn omdat de kostprijs per inrichting zal verschillen, gelet op de tussen
inrichtingen bestaande verschillen in bijvoorbeeld verwerkingsconcept en financiering.
Indien de Minister heeft bepaald dat niet beneden de kostprijs mag worden
geacquireerd, zal in de ministeriële regeling, bedoeld in het derde lid,
worden aangegeven uit welke elementen de kostprijs is opgebouwd. Artikel 8.37In het wetsvoorstel is aan dit artikel toegevoegd dat de minister de –
definitieve – vvgb zo tijdig moet afgeven dat het bevoegd gezag kan
blijven binnen de termijnen die ingevolge de Awb van toepassing zijn. Tot
dusverre gold een dergelijk voorschrift alleen voor het ontwerp van de verklaring.
In de praktijk worden de volgende richttermijnen gehanteerd. De ontwerp-verklaring
wordt binnen één maand na de ontvangst van het advies van de
provincie afgegeven. De definitieve verklaring wordt binnen twee weken afgegeven,
als er geen bedenkingen zijn ingebracht, en anders binnen één
maand na de ontvangst van het advies van de provincie. Ook voor de ontvankelijkheidsbeoordeling
geldt een richttermijn. Mits de aanvraag onverwijld door de provincie is doorgestuurd,
wordt de ontvankelijkheidstoets uitgevoerd binnen één maand
na de ontvangst van de aanvraag door de provincie. Artikel 8.44De voorschriften waarop het huidige tweede lid van artikel 8.14 betrekking
heeft, zijn in het wetsvoorstel verplaatst naar artikel 8.36c, tweede lid.
Met het oog daarop is artikel 8.36c, tweede lid, toegevoegd in het tweede
lid van artikel 8.44. Het blijft daardoor mogelijk de betrokken voorschriften
op te nemen in een amvb krachtens artikel 8.44. Artikel 10.1De formulering van het huidige artikel 10.3 is aangepast; de strekking
van dit zorgplichtartikel is in die zin uitgebreid dat thans ook degene die
afvalstoffen verhandelt en degene die bemiddelt bij het verwijderen van afvalstoffen
onder de werking van de zorgplicht vallen. Er is voor gekozen deze actoren
expliciet in artikel 10.1 op te nemen, omdat niet altijd duidelijk is op welke
wijze zij betrokken zijn bij de daadwerkelijke verwijdering van afvalstoffen.
Met het expliciet noemen is het duidelijk dat de zorgplichtbepaling ook op
hen van toepassing is.Artikel 10.3 was, anders dan de zorgplichtartikelen in bijvoorbeeld de
Wet bodembescherming en de Wet milieugevaarlijke stoffen, geformuleerd als
een verbodsbepaling. Daarmee samenhangend ontbrak in deze formulering de (gebods)verplichting
«alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden
gevergd, teneinde die gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken».
Ten gevolge van het ontbreken van een dergelijke inperking van de zorgplicht
was het noodzakelijk de zorgplicht in die zin in te perken dat het verbod
niet gold, wanneer dat krachtens een voor hem geldende vergunning uitdrukkelijk
is toegestaan. Bij de wet van 6 november 1997 tot wijziging van de Wet milieubeheer
(bepalingen inzake afvalstoffen) (Stb. 533) is dit in die zin uitgebreid dat
het verbod niet geldt «voor zover het betreft zodanige handelingen die
hem bij of krachtens de wet uitdrukkelijk zijn toegestaan».In de praktijk van de handhaving van de afvalstoffenregelgeving zijn door
deze formulering van de zorgplicht bewijsrechtelijke problemen te verwachten
(zie de noot van A.M. Fransen bij de uitspraak van de Hoge Raad d.d. 23-4-'96
(Rietbranden Waterschap Westfriesland) in: Tijdschrift voor milieuaansprakelijkheid
1997-1). Om deze problemen te ondervangen en uit een oogpunt van harmonisatie
met de overige zorgplichtartikelen is in het wetsvoorstel het zorgplichtartikel
thans als een gebodsbepaling geformuleerd. Artikel 10.2In artikel 10.2, eerste lid, is het stortverbod buiten inrichtingen opgenomen.
Op grond van het tweede lid kan bij amvb voor daarbij aangegeven categorieën
van gevallen een vrijstelling van dit verbod worden verleend. Hieraan is invulling
gegeven in het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen (Stb.
1997, 664). Zo is het verspreiden van bepaalde soorten baggerspecie onder
bepaalde milieuhygiënische voorwaarden mogelijk geworden. Het ligt in
de bedoeling om in het in voorbereiding zijnde besluit toepassing avi-bodemas
in werken vrijstelling te verlenen van het stortverbod, mits aan bepaalde
eisen op het gebied van de kwaliteit van de avi-bodemas is voldaan. Bij het
opstellen van dit besluit is als bezwaar van de huidige redactie van artikel
10.2, tweede lid, naar voren gekomen dat bepaalde technische onderdelen niet
op eenvoudige en snelle wijze door middel van een ministeriële regeling
kunnen worden vastgesteld of gewijzigd. Een soortgelijke regeling is wel mogelijk
op grond van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlakte- waterbescherming.
Met de thans voorgestelde wijziging van artikel 10.2, tweede lid, wordt dit
bezwaar ondervangen. Artikel 10.3De vierjaarlijkse vaststelling spoort met de regeling voor de milieubeleidsplannen. Artikel 10.4De voorkeursvolgorde is in het wetsvoorstel geformuleerd als een instructie
aan de minister van VROM ten behoeve van het opstellen van het plan, omdat
het plan primair invulling aan deze volgorde zal geven. Het artikel blijft
betekenis houden voor alle aspecten van de uitvoering van deze wet. Uit artikel
10.14 vloeit voort dat ook bij de vaststelling van het NMP rekening moet worden
gehouden met de voorkeursvolgorde. Bij de uitoefening van andere bevoegdheden
krachtens de Wet milieubeheer wordt of indirect via het plan of direct aan
de voorkeursvolgorde getoetst. Anders dan in het huidige artikel 10.1 is in
één formule aangegeven dat het gaat om een voorkeursvolgorde.
De leesbaarheid van de tekst is daarmee verbeterd. De formulering van de onderdelen
van de voorkeursvolgorde is enigszins aangepast. Zij sluit daardoor beter
aan op de formulering van de corresponderende ladder in de Europese afvalstrategie.In paragraaf 3.4 is al opgemerkt dat de term «rekening houden
met» impliceert dat in specifieke gevallen mag worden afgeweken van
de voorkeursvolgorde, mits daarvoor een afdoende motivering bestaat. De voorkeursvolgorde
heeft dus geen absoluut karakter. Een integrale milieuhygiënische afweging
kan er bijvoorbeeld toe leiden dat in een concreet geval wordt gekozen voor
een «lagere trede» dan zou voortvloeien uit een specifiek op het
afvalstoffenaspect gerichte afweging.In de voorkeursvolgorde voor de verwijdering ligt besloten dat verbrandbare
afvalstoffen, die niet geschikt zijn voor product- of materiaalhergebruik
zoveel mogelijk nuttig worden toegepast in installaties die zijn geoptimaliseerd
naar energie-opbrengst. Doel daarvan is een zo hoog mogelijk energetisch rendement
te behalen en het storten van brandbaar afval te minimaliseren.De voorkeursvolgorde omvat, evenals in de huidige wet, drie hoofdgroepen:
preventie (onderdelen a en b), nuttige toepassing (onderdelen c, d en e) en
definitieve verwijdering (onderdelen f, g en h). Onderdeel a heeft betrekking
op «kwantitatieve preventie», onderdeel b op «kwalitatieve
preventie», onderdeel c op «producthergebruik» en onderdeel
d op «materiaalhergebruik». Het onderscheid tussen onderdeel e (hoofdgebruik als brandstof of een
hoofdgebruik voor een andere wijze van energieopwekking) en onderdeel f (verbranden
met terugwinning van energie) loopt parallel met het onderscheid in bijlage
II van de kaderrichtlijn afvalstoffen tussen nuttige toepassing (bijlage II
B) en definitieve verwijdering (bijlage II A). Onderdeel e komt overeen met
een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in bijlage II B (R1, hoofdgebruik
als brandstof of een andere wijze van energieopwekking) en onderdeel f met
een handeling van definitieve verwijdering als bedoeld in bijlage II A (D10,
verbranding op land). Dit onderscheid is van grote betekenis onder andere
bij de uitvoering van de verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van de Europese
Gemeenschappen van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de
overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschappen
(PbEG L 30) (EVOA). In een resolutie van de Raad van Ministers naar aanleiding
van de communautaire strategie voor het afvalbeheer (Pb EG 97 C 076) is de
Commissie gevraagd nadere criteria te ontwikkelen om bovengenoemd onderscheid
te verduidelijken. Deze criteria worden thans opgesteld.Uit onderdeel g blijkt dat het verbranden van afvalstoffen op een andere
wijze dan bedoeld onder e en f lager op de voorkeursvolgorde staat dan de
onderdelen e en f. Artikel 10.5Het doelmatigheidsbegrip is in het wetsvoorstel opgenomen in artikel 10.5.
Dit artikel moet in samenhang bezien worden met de artikelen 10.4 en 10.14.
Een andere reden voor deze verplaatsing is dat het in een definitie in hoofdstuk
1 moeilijker is om het onderscheid te maken tussen elementen waaraan steeds
moet worden getoetst, en elementen waarvoor dat alleen in bepaalde gevallen
geldt. Evenals de voorkeursvolgorde is ook deze bepaling primair gericht tot
degenen die het afvalbeheersplan opstellen, maar zij heeft betekenis voor
de uitvoering van de wet in haar totaliteit. Evenals bij het afvalbeheersplan
gaat het bij het doelmatigheidsbegrip om «rekening houden» en
dus om een bevoegdheid tot afwijking in specifieke gevallen. De begrippen
«effectief en efficiënt» impliceren een bandbreedte. De afwijkingsbevoegdheid
biedt de mogelijkheid om te kiezen voor een wijze van verwijdering die, puur
vanuit de invalshoek van het afvalstoffenbeleid gezien, geen maximale effectiviteit
of efficiëntie inhoudt, maar die binnen de totale afweging optimaal effectief
en efficiënt is.In het eerste lid wordt aangegeven met welke aspecten rekening moet worden
gehouden. Het gaat om verplichte elementen van het doelmatig- heidsbegrip.
In de huidige formulering van de effectiviteits- en efficiëntietoets
is bepaald dat zij geschiedt met inachtneming van de voorkeursvolgorde. In
het wetsvoorstel is deze verwijzing vervallen. Dit heeft een wetssystematische
achtergrond: beide artikelen staan in het wetsvoorstel naast elkaar. Het blijft
zo dat de voorkeursvolgorde moet worden gehan- teerd als richtsnoer bij de
beoordeling van de doelmatigheid van de verwijdering.De capaciteits- en continuïteitstoets is alleen in bepaalde gevallen
verplicht gebleven. Het gaat om verwijderingswijzen die krachtens artikel
8.35 worden aangewezen en om het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke
afvalstoffen in die gevallen waarvoor een vergunning krach- tens artikel 10.48
vereist is. In de formulering van de capaciteitstoets is een wijziging aangebracht:
in plaats van «afvalverwijderingsinrichtingen» wordt gesproken
van «verwijdering». Het gaat niet alleen om inrichtingen; het
kan bijvoorbeeld ook om de inzameling gaan. Artikel 10.6Het NMP zal als integraal milieubeleidsplan de hoofdlijnen van het afvalstoffenbeleid
aangeven. Daarbij is het NMP – op rijksniveau – «hoger»
dan het afvalbeheersplan in die zin dat bij het opstellen van het afvalbeheersplan
rekening wordt gehouden met het NMP. In het algemeen zal dat betekenen dat
het afvalbeheersplan wordt opgesteld binnen de contouren van het NMP. Artikel 10.7, eerste lidHet opstellen van een plan voor «het beheer van afvalstoffen»
is een Europeesrechtelijke verplichting. Deze verplichting wordt primair gevonden
in artikel 7 van de kaderrichtlijn afvalstoffen. Ingevolge dit artikel dienen
de bevoegde (door de lidstaten daartoe aangewezen) instanties een of meer
plannen voor het beheer van afvalstoffen op te stellen. Artikel 6 van de richtlijn
gevaarlijke afvalstoffen bepaalt dat de bevoegde instanties in het kader van
hun algemene planning voor het beheer van afvalstoffen of los daarvan plannen
opstellen voor het beheer van gevaarlijke afvalstoffen en dat zij deze plannen
openbaar maken. Artikel 14 van richtlijn nr. 94/62/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 20 december 1994 (PbEG L 365/10), betreffende verpakking en
verpakkingsafval, hierna te noemen richtlijn verpakking en verpakkingsafval,
bepaalt dat de lidstaten in de in artikel 7 van de kaderrichtlijn afvalstoffen
bedoelde afvalbeheersplannen een speciaal hoofdstuk moeten opnemen over het
beheer van verpakkingen en verpakkingsafval, met inbegrip van preventie en
hergebruik.In artikel 7 van de kaderrichtlijn afvalstoffen wordt een aantal onderwerpen
genoemd waarover de plannen in elk geval moeten gaan, alsmede een aantal onderwerpen
die er ook in kunnen worden behandeld. De verplichte onderwerpen zijn:– soort, hoeveelheid en oorsprong van nuttig toe te passen of te
verwijderen afvalstoffen;– algemene technische voorschriften;– alle speciale bepalingen voor bijzondere afvalstoffen;– de locaties of installaties die geschikt zijn voor de verwijdering. Artikel 10.7, tweede lidDe onderdelen a tot en met c leggen de drie onderdelen van het plan vast:
het beleidskader, de sectorplannen en de capaciteitsplannen. Op deze onderdelen
van het plan is al ingegaan in § 3.2.De hoofdlijnen van het beleid zijn gericht op de uitvoering van de Wet
milieubeheer. Het plan strekt zich dus niet uit tot de uitvoering van andere
wetten, zoals de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Deze wetten kennen
veelal hun eigen beleidskaders. Het feit dat het gaat om de hoofdlijnen van
het beleid, houdt niet alleen in dat het beleidskader geen uitwerking van
het beleid behoeft te bevatten, maar ook dat het beleidskader niet op alle
denkbare afvalstromen en verwijderingswijzen behoeft in te gaan. Daarin kan
een verantwoorde keuze worden gemaakt. Open wordt ook gelaten voor welke afvalstoffen
of verwijderingswijzen een sectorplan wordt opgesteld. De behoefte van de
praktijk zal hier bepalend zijn.De capaciteitsplannen hebben betrekking op bepaalde verwijderingswijzen,
in ieder geval verbranden en storten. Bij deze planning wordt uiteraard rekening
gehouden met alle afvalstoffen waarvoor die verwijderingswijzen zijn bestemd.
De capaciteit voor die afvalstoffen waarvoor op grond van andere wetten in
een capaciteitsplanning is voorzien, zoals destructieafval op grond van de
Destructiewet, zal in het plan niet worden gepland. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de geldingsduur van het
plan en de planningsperiode. De geldingsduur van het plan is in principe vier
jaar. De planningsperiode – voor de uitvoering van de Wet milieubeheer –
is daarentegen in totaal tien jaar, aangezien het plan nog zes jaar verder
vooruitkijkt. De geldingsduur is korter dan de planningsperiode, omdat er
een periodieke actualisatie nodig is in verband met onvoorziene ontwikkelingen.
De planningsperiode van het afvalbeheersplan is langer dan die van het NMP
en de andere milieubeleidsplannen. De reden hiervan is dat het afvalbeheersplan
mede van direct belang is voor belangrijke investeringsbeslissingen, die al
gauw een looptijd hebben van ten minste tien jaar.Onderdeel d geeft aan dat het plan ook beleid met betrekking tot de uitvoering
van de EVOA zal bevatten. Hoewel de EVOA het opstellen van het plan niet formeel
voorschrijft, is het plan niettemin een noodzakelijke voorwaarde voor de goede
uitvoering van de EVOA. Ingevolge de EVOA kan de minister immers bezwaar maken
tegen de internationale over- brenging van afvalstoffen op grond van –
onder meer – het afvalbeheersplan. Voor de EVOA is de planningsperiode
gelijk aan de geldingsduur van het plan. Bij de uitvoering van de EVOA gaat
het om beslissingen om concrete overbrengingen waarbij in het algemeen geen
rekening behoeft te worden gehouden met lange-termijnaspecten. Artikel 10.8Naar analogie van de regels voor het opstellen van de milieubeleidsplannen,
zijn de bepalingen van dit artikel zo sober mogelijk gehouden. Dit biedt tevens
de flexibiliteit om de wijze van opstelling van het plan aan de hand van de
eisen van de praktijk vorm te geven. Er is een onderscheid gemaakt tussen
het opstellen van het beleidskader enerzijds (primair een taak van de minister)
en het opstellen van de sector- en capaciteitsplannen (een gezamenlijke taak
van de drie bestuursniveaus) anderzijds. Artikel 10.9Anders dan het geval is bij de milieubeleidsplannen, is afdeling 3.4 van
de Awb van toepassing verklaard. Deze afdeling regelt de openbare voorbe-
reidingsprocedure. Het van toepassing zijn van afdeling 3.4 betekent dat de
mogelijkheid van inspraak wettelijk is vastgelegd. Het ontwerp-plan zal ten
minste vier weken ter inzage liggen, binnen welke periode belanghebbenden
hun zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren kunnen brengen. De aard
van het afvalbeheersplan en de betekenis ervan voor de afvalsector en anderen
maken deze mogelijkheid van inspraak wenselijk. Artikel 10.10Dit artikel, dat overeenkomt met artikel 4.2b, strekt ertoe dat de bestuursorganen
ervoor zorgen dat zij de minister de relevante informatie ter beschikking
stellen die nodig is voor het opstellen van het plan. In hoeverre van hen
extra activiteiten mogen worden gevraagd om gegevens te verzamelen en te bewerken,
is primair een zaak die in overleg zal moeten worden beslist, vooral ook wegens
de al gauw aanzienlijke kosten van dergelijke activiteiten.De in de Wet openbaarheid van bestuur opgenomen uitzonderingsgronden zijn
niet van toepassing op de verstrekking van gegevens ingevolge dit artikel,
omdat het hier om een bijzondere regeling voor gegevensverstrekking gaat,
die voorgaat boven de algemene regeling van genoemde wet. Wel moeten uiteraard
ten opzichte van derden bestaande verplichtingen tot vertrouwelijkheid in
acht worden genomen. Artikel 10.11Met betrekking tot de publicatie van het plan is afdeling 3.6 van de Awb
van toepassing. Dit vloeit voort uit de Awb zelf, en behoeft in de Wet milieubeheer
dus niet te worden geregeld. Artikel 10.11 vult afdeling 3.6 van de Awb aan. Artikel 10.14In artikel 10.14 wordt invulling gegeven aan de wijze waarop bij de uitoefening
van bevoegdheden krachtens de Wet milieubeheer rekening moet worden gehouden
met de voorkeursvolgorde en de doelmatige verwijdering van afvalstoffen. De
voorkeursvolgorde en de doelmatigheid wordt primair beoordeeld door een toetsing
aan het afvalbeheersplan. Als het plan voorziet in het desbetreffende onderwerp,
volgt het bestuursorgaan in principe het plan. Dit volgt uit de verplichting
om rekening te houden met het plan, die in het eerste lid is vastgelegd. Uiteraard
geldt dit alleen voor zover de bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking
tot afvalstoffen. Voor zover het plan niet voorziet in het betrokken onderwerp,
toetst het desbetreffende bestuursorgaan rechtstreeks aan de voorkeursvolgorde
en de verplichte elementen van de doelmatigheid, zoals deze zijn omschreven
in de artikelen 10.4 en 10.5, eerste lid. Dit wordt verwoord in artikel 10.14,
tweede lid. Door deze constructie wordt voorkomen dat de afweging die in het
afvalbeheersplan is gemaakt, door het betrokken bestuursorgaan opnieuw wordt
gemaakt, steeds met dien verstande dat het bestuursorgaan bij het besluit
altijd zal (kunnen) afwegen of er grond is om van het plan af te wijken.Het artikel hangt samen met artikel 1.1, tweede lid. In dit artikellid
is vastgelegd dat de doelmatige verwijdering van afvalstoffen deel uitmaakt
van de gevolgen voor respectievelijk de bescherming van het milieu. Dat geeft
bestuursorganen die bevoegdheden uitoefenen in het belang van de bescherming
van het milieu, de bevoegdheid (en de plicht) om ook de doelmatige verwijdering
van afvalstoffen in de beoordeling te betrekken. Dit betreft bijvoorbeeld
de bevoegdheden met betrekking tot de vergun- ning voor een inrichting krachtens
hoofdstuk 8, met name artikel 8.8. Het onderhavige artikel geeft aan op welke
wijze het doelmatigheidsaspect in de beoordeling wordt betrokken. Aangezien
het de bedoeling is dat bij de toepassing van dit artikellid eveneens allereerst
getoetst wordt aan het afvalbeheersplan, is in artikel 1.1, eerste lid, bij
de omschrijving van doelmatige verwijdering van afvalstoffen een relatie gelegd
met artikel 10.14.Bij de uitoefening van veel bevoegdheden zal een toetsing plaatsvinden
aan het milieubeleidsplan dat voor het betrokken bestuursorgaan geldt. Voor
het Rijk is dat het NMP. In het wetsvoorstel staan de toetsingsverplichtingen
aan het NMP en het afvalbeheersplan naast elkaar, hetgeen betekent dat het
ene plan bij de toetsing geen prioriteit kent boven het andere. Bij een tegenstrijdigheid
tussen de inhoud van het ene en het andere plan zal dus per geval moeten worden
beslist waaraan voorrang wordt gegeven. Overigens liggen tegenstrijdigheden
op dit vlak niet in de lijn der verwachting. Bij het vaststellen van het afvalbeheersplan
wordt rekening gehouden met het NMP; bij het opstellen van decentrale milieubeleidsplannen
en -verordeningen wordt rekening gehouden met het afvalbeheersplan.Het «uitoefenen van een bevoegdheid» omvat ook de afweging,
periodiek of naar aanleiding van specifieke ontwikkelingen, of van een bevoegdheid
(voor een bepaald doel) gebruik zal worden gemaakt. Het «bij het uitoe-
fenen van een bevoegdheid rekening houden met het plan» houdt dan ook
mede in dat van tijd tot tijd, en in elk geval als een nieuw afvalbeheersplan
is vastgesteld, wordt nagegaan in hoeverre eerdergenomen besluiten –
mits zij zich daartoe lenen – aanpassing aan het plan behoe- ven. Hierbij
valt vooral te denken aan algemene regels en vergunningen. Maar ook de toepassing
van bijvoorbeeld de aanwijzingsbevoegdheid alsmede het uitbrengen van een
in de wet voorzien advies en de toezichttaak vallen eronder.Ten aanzien van algemene regels zal in ieder geval een actualiseringstaak
zijn weggelegd voor organen van de rijksoverheid en het gemeentebestuur. Vooral
zij zullen immers materiële regels omtrent afvalstoffen vaststellen,
bijvoorbeeld in de gemeentelijke afvalstoffenverordening. Ten aanzien van
een vergunning krachtens hoofdstuk 8 voor een inrichting biedt artikel 8.22
al een wettelijke actualiseringsplicht. Overigens zullen bij deze actualisering
wel de daarop betrekking hebbende regels van hoofd- stuk 8 in acht moeten
worden genomen. Artikel 8.22 is van overeenkomstige toepassing ten aanzien
van een vergunning – of een ontheffing – krachtens hoofdstuk 10.In de term «bij het uitoefenen van een bevoegdheid krachtens deze
wet» ligt ook een beperking besloten. Er vloeit uit voort dat de toetsing
niet verder strekt dan de bevoegdheid. Zo zullen bij de hantering van de bevoegdheden
krachtens hoofdstuk 8, waar het betreft de vergunningverlening voor inrichtingen,
alleen de inrichtinggebonden gevolgen mogen worden meegenomen en niet de gevolgen
van bijvoorbeeld het op de markt brengen van producten.Tot de bevoegdheden «krachtens deze wet» behoren zowel de
bevoegdheden die in de wet zelf zijn geregeld als de bevoegdheden die berusten
op een uitvoeringsbesluit krachtens de Wet milieubeheer. Een in de wet opgenomen
verplichting om een besluit te nemen, valt er ook onder. De verplichting impliceert
immers een bevoegdheid om het besluit te nemen.De term «met betrekking tot afvalstoffen» is ruimer dan «in
het belang van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen». Ook het
voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen en het innemen van een product
na toepassing vallen eronder. Bij de vraag of een bevoegdheid wordt uitgeoefend
met betrekking tot afvalstoffen, gaat het om de uitoefening van de bevoegd-
heid in de concrete situatie. De bevoegdheden van hoofdstuk 10 worden uiteraard
steeds uitgeoefend met betrekking tot afvalstoffen. In andere gevallen moet
naar de omstandigheden van het geval worden geoordeeld. Dat geldt bijvoorbeeld
voor de bevoegdheden krachtens hoofdstuk 8. Bij die beoordeling speelt overigens
niet alleen een rol of het bestuursorgaan beoogt om de beslissing (mede) op
afvalstoffen te richten, maar ook of het bestuursorgaan is gehouden om dat
te doen.Met een voorbeeld kan dit worden geïllustreerd. Als een vergunning
krachtens hoofdstuk 8 wordt verleend, moet het bevoegd gezag zich afvragen
of afvalstoffenvoorschriften behoren te worden opgenomen in de vergunning.
In dat geval wordt de bevoegdheid daarom altijd (mede) uitgeoefend «met
betrekking tot afvalstoffen». Dat geldt ook als in algemene termen wordt
bekeken of een vergunning nog actueel is (artikel 8.22). Als het bevoegd gezag
daarentegen een geluidvoorschrift in een vergunning wil aanpassen wordt dit
besluit niet genomen «met betrekking tot afvalstoffen».Een en ander is niet alleen van belang voor de vraag of rekening moet
worden gehouden met het plan, maar ook voor de motivering van de betrokken
beslissing. Als de beslissing wordt genomen «met betrekking tot afvalstoffen»,
moet de motivering van het besluit in principe aandacht besteden aan het afvalstoffenaspect.
Uiteraard kan dat ook inhouden dat wordt gemotiveerd waarom de beslissing
geen concrete bepalingen omtrent afvalstoffen bevat. Artikel 10.14, tweede lidOnder «onderwerp» wordt verstaan: afvalstroom of verwijderingswijze.
Of het plan in een onderwerp voorziet, is daarom voor de sector- en capaci- teitsplannen eenvoudig na te gaan. Ook ten aanzien van het beleidskader
zal het bestuursorgaan kunnen nagaan of de betrokken afvalstroom of verwijderingswijze
met name wordt genoemd. Overigens zal het beleids- kader steeds een richtsnoer
blijven. Als het bestuursorgaan ingevolge het tweede lid zelfstandig toetst
aan artikel 10.4 en 10.5, zal dit dus gebeuren binnen het kader van de relevante
elementen van het beleidskader.«In het onderwerp voorzien» kan ook inhouden dat in het plan
wordt aangegeven dat ten aanzien van een bepaalde afvalstroom of verwijde-
ringswijze niet zal worden getoetst op (bepaalde elementen) van doelmatigheid.
In dat geval valt de bevoegdheid om aan die elementen te toetsen, behoudens
afwijking van het plan, weg. In het plan kan een capaciteits- of continuïteitstoets
op deze wijze worden uitgesloten. Artikel 10.14, derde lidHet eerste lid geldt ook voor de uitvoering van de EVOA. Het afvalbeheersplan
bevat immers het beleid voor de uitoefening van deze verordening. Daarbij
zal worden aangegeven in welke gevallen of op welke wijze de minister gebruik
zal maken van zijn bevoegdheden. De gronden voor het maken van bezwaar tegen
overbrenging of het verlenen van toestemming voor overbrenging worden in de
EVOA zelf aangegeven. Daarom is het tweede lid, dat een inhoudelijk toetsingskader
bevat, niet van overeenkomstige toepassing verklaard. Artikel 10.15Op grond van het huidige artikel 10.4 kunnen uiteenlopende productvoorschriften
worden gesteld. Er zijn productvoorschriften vastgesteld voor personenwagenbanden,
batterijen, land- en tuinbouwfolies, verpak- kingen en wit- en bruingoed.
In het eerste lid van het huidige artikel zijn enkele criteria opgenomen voor
de toepassing van dit artikel, zoals het overmatig doen toenemen van de hoeveelheid
afval. Aan een dergelijke clausulering, die teruggaat op de Afvalstoffenwet,
bestaat op wetsniveau geen behoefte meer. De inhoud van het in het artikel
aangegeven belang (de preventie van afvalstoffen) heeft in de loop van de
tijd een zodanige invulling gekregen, dat er thans voldoende normerende werking
van uitgaat. Tevens blijkt dat alle afvalstoffen tot problemen aanleiding
kunnen geven. In het wetsvoorstel keren de criteria dan ook niet terug. Vanzelfsprekend
zullen zij nog wel een rol spelen bij de keuze van producten waarvoor in de
toekomst regels gesteld zullen worden.Door het vervallen van deze criteria konden het huidige derde en vierde
lid van artikel 10.4 worden geschrapt. De maatregelen die thans op deze leden
kunnen worden gebaseerd, kunnen voortaan op het eerste lid berusten.In het tweede lid is materieel weinig veranderd. In het tweede lid van
het huidige artikel biedt onderdeel e de grondslag voor een verplichting om
producten in het afvalstadium in te nemen. Deze bepaling staat hier in feite
niet op zijn plaats. Het betreft immers geen productvoorschrift, maar een
afvalstoffenvoorschrift. In het wetsvoorstel is zij verplaatst naar artikel
10.17. Artikel 10.17In de huidige wet komt de dubbelterm «terugnemen of innemen»
voor in relatie tot producten in het afvalstadium. Terugnemen ziet daarbij
op het innemen van het product door degene die het product oorspronkelijk
ter beschikking heeft gesteld. Innemen wordt gebruikt als het gaat om een
ander dan degene die het product oorspronkelijk ter beschikking heeft gesteld.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt alleen nog de ruimere term
«innemen» gebruikt. Het terugnemen is daaronder begrepen. De verplichting
tot het innemen van producten in het afvalstadium richt zich tot degenen die
deze producten aan een ander ter beschikking stellen. In de desbetreffende
amvb's zal aangegeven worden vanaf welk punt de innameverplichting geldt. Artikel 10.19In het kader van een maatregel krachtens dit artikel zal moeten worden
gemotiveerd waarom het doelmatig is om de gemeenten een rol te geven in het
door de producenten en importeurs op te zetten verwijderingssysteem. Daarbij
zal ook aandacht moeten worden besteed aan eventuele extra inspanningen die
daarvoor door de gemeenten moeten worden verricht. Overigens geldt in het
algemeen dat tegenover deze verplichting van de gemeenten het voordeel staat
dat de producenten en importeurs verantwoordelijk zijn voor de (kosten van)
inzameling vanaf het gemeentelijke opslagterrein en voor de verdere verwijdering.Ook geldt dat de gemeenten naar verwachting relatief eenvoudig uitvoering
kunnen geven aan een dergelijke verplichting. Veel gemeenten beschikken immers
reeds over een terrein waar grove huishoudelijke afvalstoffen kunnen worden
achtergelaten. Er is verder een duidelijke tendens om deze terreinen –
ten behoeve van nuttige toepassing – zo in te richten dat afvalstoffen
er gescheiden kunnen worden bewaard.Het artikel heeft alleen betrekking op producten die zijn ingenomen krachtens
een wettelijke verplichting. Voor vrijwillige inname (service-inname) geldt
de bepaling niet. Evenmin heeft zij betrekking op het inzamelen door de gemeenten
van ingenomen producten. Voorschriften daaromtrent kunnen worden opgelegd
krachtens artikel 10.29, tweede lid. Op grond van dit lid kunnen bij de maatregel
regels worden gesteld omtrent de wijze waarop de gemeenten aan een dergelijke
verplichting uitvoering geven. Daarbij kan het bijvoorbeeld ook gaan om het
aantal afgifteplaatsen. Artikel 10.20Dit artikel komt overeen met het huidige artikel 10.5, met dien verstande
dat het bereik ervan is verbreed tot alle regels die kunnen worden vastgesteld
krachtens de onderhavige titel. Voor al deze bepalingen geldt dat er aanleiding
tot een spoedvoorziening kan zijn. De redactie is vereenvoudigd. Daarmee is
geen wijziging beoogd van de – strikte – voorwaarden die gelden
voor het vaststellen van een spoedregeling. Artikel 10.21–10.29In titel 10.4 zijn de gemeentelijke regels over de verwijdering van huishoudelijke
afvalstoffen uitgebreid en enigszins anders geordend en eenvoudiger geformuleerd
ten opzichte van de huidige artikelen 10.10–10.14. In de artikelen 10.21
en 10.22 is de zorgplicht van de gemeenten neerge- legd. Deze artikelen zijn
inhoudelijk gelijk aan de huidige artikelen 10.11 en 10.12. In de artikelen
10.23–10.26 is de verplichting voor de gemeenteraad om een afvalstoffenverordening
vast te stellen neergelegd, waarbij in artikel 10.24 de verplichte elementen
van een dergelijke verordening zijn neergelegd en in artikel 10.25 de facultatieve
elementen. In artikelen 10.28 en 10.29 is de bevoegdheid opgenomen om bij
algemene maatregel van bestuur regels te stellen ten aanzien van het brengen
van bepaalde bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen naar een bepaalde
plaats alsmede omtrent de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Deze
bevoegdheid was in de huidige wet op provinciaal niveau gelegen. Artikel 10.22De gemeente draagt er zorg voor dat de huishoudelijke afvalstoffen worden
ingezameld bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel waar zodanige afvalstoffen
ontstaan. Deze zorgplicht geldt ook voor grove huishoudelijke afvalstoffen.
Grove huishoudelijke afvalstoffen zijn die afvalstoffen die te groot en te
zwaar zijn om op dezelfde wijze als andere huishoudelijke afvalstoffen aan
de inzameldienst te worden aangeboden.In de praktijk worden soms zeer grote partijen bouw- en sloopafval aan
een gemeente ter inzameling aangeboden. Indien dit afval is vrijgekomen bij
door de particulier zelf uitgevoerde werkzaamheden, behoort dit afval naar
de letter van de wet tot het grove huishoudelijke afval. In beginsel worden
immers alle afvalstoffen die afkomstig zijn uit particuliere huishoudens aangemerkt
als huishoudelijke afvalstoffen. Hieruit zou volgen dat de gemeenten verplicht
zijn tot de inzameling ervan. Dit kan de effectiviteit en de efficiëntie
van de inzameling van grof huishoudelijk afval in gevaar brengen.Uitgangspunt voor de inzameling van bouw- en sloopafval uit huishou- dens
is de laagdrempeligheid van de voorziening. De burger dient de zekerheid te
hebben dat dit afval van gemeentewege wordt ingezameld. Dit geldt echter alleen
voor dat deel van het bouw- en sloopafval dat niet afkomstig is van als bedrijfsmatig
te kwalificeren activiteiten. Op grote hoeveelheden, zoals die ontstaan bij
als bedrijfsmatig te kwalificeren activiteiten, is de gemeentelijke inzameling
niet berekend. Bovendien heeft de particulier een redelijk alternatief: hij
kan bijvoorbeeld een container huren. Dit betekent dat er grenzen moeten kunnen
worden gesteld aan de omvang en de hoeveelheid van het aangeleverde afval.
Daarom is het tweede lid opgenomen. Op grond van deze bepaling kan de zorgplicht
voor het inzamelen van grove huishoudelijke afvalstoffen buiten toepassing
worden verklaard. Er is gekozen voor een afwijking bij amvb en niet bij de
gemeentelijke afvalstoffenverordening, om geen al te grote verschillen tussen
gemeenten te laten ontstaan en om te waarbor- gen dat de afwijkingsmogelijkheid
niet te ruim wordt toegepast.Vergelijkbare problemen doen zich voor bij andere afvalstoffen, zoals
grote hoeveelheden grond uit de tuin of paardenmest. Voorts kan worden gedacht
aan oude olietanks of aan autowrakken. Het tweede lid biedt daarom ruimte
om ook met andere situaties rekening te houden. Als daar reden voor is, kan
ook de plicht om een plaats beschikbaar te stellen waar deze afvalstoffen
kunnen worden achtergelaten, buiten werking worden gesteld. Voorts is het
stellen van een hoeveelheids-, gewichts- of omvangsgrens facultatief gesteld. Artikel 10.23De gemeenten zijn gehouden om een afvalstoffenverordening vast te stellen.
De regels worden vastgesteld in het belang van de bescherming van het milieu.
Dat is ruimer dan de doelmatige verwijdering van afvalstoffen. Ook regels
die beogen de milieu-aspecten van handelingen met afvalstoffen te beperken,
zijn daardoor mogelijk. Men denke aan een verbod om ter voorkoming van (geluids-)overlast
afvalstoffen in te zamelen voor zeven uur 's ochtends.De gemeentelijke regelstelling moet vanzelfsprekend blijven binnen wettelijke
grenzen. Zo kunnen gemeenten niet op eigen initiatief een brengplicht invoeren
voor bestanddelen van het huishoudelijk afval. Dat zou hen in strijd brengen
met artikel 10.28, waarin deze bevoegdheid is toebedeeld aan het Rijk. Ook
de in de artikelen 10.17 en 15.32 neergelegde rijksbevoegdheid om personen
een verplichting op te leggen om producten, al dan niet in combinatie met
een statiegeldregeling, in te nemen, moet worden gezien als uitputtend. De
gemeenten kunnen een dergelijke inname dus niet verplicht voorschrijven. Eventueel
kunnen zij in het lokale milieubelang regels stellen omtrent
de wijze waarop de inname geschiedt. Daarbij mag de inname niet onnodig belemmerd
worden. Het invoeren van een gemeentelijke vergunningplicht voor de wettelijk
verplichte inname van een product in de afvalfase zal met dat uitgangs- punt
bijvoorbeeld al snel in strijd komen.Ten aanzien van de inzameling van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke
afvalstoffen mogen ook in het belang van de bescherming van het milieu regels
worden gesteld. Blijkens het derde lid mogen deze regels geen vergunningstelsel
inhouden. Dit is krachtens artikel 10.48 voorbehouden aan de minister. Vanzelfsprekend
mogen de gemeenten hun bevoegdheid evenmin benutten ter bevoordeling van de
eigen inzameldienst en ten nadele van andere aanbieders op de markt.Artikel 10.23 impliceert niet dat de gemeenten in het geheel geen auto-
nome regels meer mogen stellen met betrekking tot afvalstoffen. Wel zal daarvoor
een bijzondere motivering vereist zijn. Naar verwachting zal de ruime grondslag
van het artikel de behoefte aan autonome regels overi- gens zeer gering doen
zijn.Tenslotte kan erop worden gewezen dat, indien bovenbeschreven beper- kingen
van de verordenende bevoegdheid van de gemeente in uitzonderlijke situaties
tot problemen aanleiding zouden geven, de minister op grond van artikel 10.63,
derde lid, ontheffing van deze verboden zal kunnen verlenen.Als er een gemeentelijk milieubeleidsplan is, moeten de gemeenten daar-
mee bij het vaststellen van de verordening rekening houden. De gemeen- ten
zijn niet verplicht tot het vaststellen van een milieubeleidsplan. Het gemeentelijke
milieuprogramma is wel verplicht. In gemeenten waarin een milieubeleidsplan
ontbreekt, vervult het milieuprogramma een rol, die juist op afvalgebied van
veel betekenis kan zijn, gezien de gemeentelijke verantwoordelijkheden op
dat gebied. Onderdeel b is met het oog daarop opgenomen: bij gebreke van een
milieubeleidsplan moet met het milieu- programma worden rekening gehouden.
Vanzelfsprekend moet tevens met het afvalbeheersplan rekening worden gehouden.
Dit vloeit al uit artikel 10.14 voort. Artikel 10.24Het eerste lid is vrijwel gelijk aan het huidige artikel 10.10, eerste
lid. Daarbij gaat het om regels voor de «ontdoenerskant». De aanwijzing
van de inzameldienst behoeft niet langer te geschieden bij de verordening
zelf. Zij kan ook geschieden bij besluit van burgemeester en wethouders krachtens
de verordening. Hiermede is tegemoetgekomen aan een verzoek van de VNG. Doordat
in toenemende mate wordt gewerkt met verschillende inzameldiensten voor diverse
deelstromen van het huishoudelijk afval, is de behoefte aan deze aanpassing
ontstaan.De nieuwe, bredere grondslag van de afvalstoffenverordening ten aanzien
van huishoudelijk afval is vastgelegd in het tweede lid. Op basis daarvan
kunnen regels worden gesteld voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen.
Hierbij gaat het vooral om de inzameling van bestanddelen van het huishoudelijk
afval door anderen dan de inzameldienst, bijvoorbeeld de inzameling van oude
kleding door charitatieve instellingen. Deze regels kunnen een vergunningstelsel
voor de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen door anderen dan de inzameldienst
inhouden, behou- dens voor zover daarin is voorzien in een amvb op grond van
artikel 10.17. Artikel 10.25Voor de algemene achtergrond van dit artikel wordt verwezen naar § 4.6.3.
De onderdelen a en b hebben betrekking op zwerfafval. Onderdeel a betreft
het voorkomen of beperken van zwerfafval. Regels hieromtrent kunnen op diverse
wijzen worden gesteld. Zo kunnen er regels worden gesteld omtrent
het direct veroorzaken van dit soort verontreiniging. Veelal zal het daarbij
gaan om een verbod, bijvoorbeeld om afval op straat of in het water te werpen.
De regels kunnen ook de aanwezigheid van bepaalde voorzieningen (bijvoorbeeld
een afvalbak bij een snackbar) of het gebruik daarvan voorschrijven. Ook een
verbod om ter inzameling gereed gezet afval te doorzoeken («morgensterrenverbod»)
kan op onderdeel a worden gebaseerd. Onderdeel b betreft het opruimen van
zwerfafval.Het wetsvoorstel voorziet niet in een definitie van het begrip zwerfafval.
Ook in artikel 10.4 van de huidige wet komt het begrip zonder definitie voor.
Dit heeft te maken met het feit dat het begrip in de praktijk weinig problemen
oplevert, terwijl een juridisch sluitende definitie moeilijk te geven is.
In de NEN-norm 6410 is een poging tot een meer concrete omschrijving gedaan.
Zwerfvuil/ zwerfafval wordt in deze norm omschreven als «Afval dat wordt
aangetroffen op straten, pleinen, in parken, plantsoenen, bossen, langs bermen
en oevers, in grachten en sloten en recreatiegebieden. Het gaat om een grote
verzameling van stoffen of voorwerpen in het afvalstadium». Deze definitie
geeft goed aan waar het bij zwerfvuil om gaat, maar is juridisch niet dekkend.
Het afval kan immers ook op andere dan de genoemde plaatsen worden aangetroffen.
Omgekeerd is niet alle afval dat aldaar wordt aangetroffen zwerfvuil. Hierbij
kan bijvoorbeeld gedacht worden aan bagger die op de oever van een watergang
wordt gelegd. Onderdeel c strekt mede ter vervanging van het huidige artikel
10.17, dat het op een voor het publiek zichtbare plaats aanwezig hebben van
een autowrak verbiedt. Het geldt overigens voor alle afvalstoffen. Artikel 10.28Aangegeven is al dat de gemeenten eigener beweging geen brengplicht kunnen
opleggen voor bestanddelen van het huishoudelijk afval. In de huidige wet
kan de invoering van een dergelijke brengplicht alsnog worden geschapen met
toepassing van de provinciale milieuverordening (artikel 10.7, tweede lid,
juncto het eerste lid, onder e). Hieraan hebben de provincies inderdaad toepassing
gegeven. Dezelfde mogelijkheid is (als landelijke bevoegdheid) overgenomen
in het eerste lid van dit artikel. Via deze amvb kan zeker worden gesteld
dat het netwerk van brengplaatsen binnen de gemeente een voldoende dichtheid
zal hebben. De brengplaatsen zullen naar verwachting in de sfeer liggen van
de glas- en papiercontainers. Het ter beschikking stellen van één
brengplaats voor meer dan één gemeente is daarbij niet aan de
orde. Daarom ontbreekt de clausule «of binnen de gemeenten, waarmee
wordt samengewerkt», die bijvoorbeeld wel voorkomt in de artikelen 10.22
en 10.27.Het tweede lid heeft ook een samenhang met het derde lid. Op grond van
dat lid kan de inzamelplicht worden opgeheven voor de bestanddelen van het
huishoudelijke afval waarvoor een brengplicht is gaan gelden. Dit kan ingrijpende
effecten voor de burger hebben. Een extra waarborg voor een voldoende mate
van laagdrempeligheid van de brengvoorziening, zoals een voldoende dichtheid
van het netwerk van de brengplaatsen, is daarom op zijn plaats.De mogelijkheid om de inzamelplicht op te heffen, komt in de huidige wet
niet voor. Door de opname van het derde lid kan de verwijderingsstructuur
voor bepaalde bestanddelen beter in haar totaliteit worden beoordeeld. Artikel 10.29Op grond van het huidige artikel 10.13 beschikken de provincies over de
mogelijkheid om, indien de doelmatige verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen
van meer dan gemeentelijk belang is, bij de provinciale milieuverordening
rechtstreekse regels te stellen omtrent de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen.
Deze bevoegdheid biedt de provincies de mogelijkheid om de wijze van inzamelen
te laten aansluiten op de verdere verwijdering, maar ook om te sturen naar
een bepaalde vorm van verwijderen. Tegelijk met de bevoegdheid om ten aanzien
van het verder verwijderen regels te stellen is ook deze bevoegdheid in het
wetsvoorstel overgegaan naar het Rijk. Deze overdracht van bevoegdheden sluit
aan bij de algemene sturende taak van het Rijk op het terrein van afvalstoffen.
Bij de te stellen regels kan het gaan om het door de gemeenten treffen van
bepaalde voorzieningen. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan faciliteiten
in het kader van de bevordering van nuttige toepassing. Aanknopingspunten
hiervoor kunnen bijvoorbeeld worden gevonden in het programma GIHA. Het zal
duidelijk zijn dat de provincies op dit punt geen regels meer mogen stellen. Artikel 10.36In § 10.4.4 van de huidige wet worden naast de bedrijfsafvalstoffen
steeds ook de ingezamelde of afgegeven huishoudelijke afvalstoffen genoemd.
Ter wille van de leesbaarheid wordt in de nieuwe titel 10.7 alleen nog de
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen genoemd. In artikel 10.36
is bepaald dat de regels voor bedrijfsafvalstoffen van overeenkomstige toepassing
zijn op ingezamelde of afgegeven huishoudelijke afvalstoffen. Componenten
van het huishoudelijk afval die voldoen aan de vereisten van het Besluit aanwijzing
gevaarlijke afvalstoffen, worden na inzameling of afgifte niet langer aangemerkt
als huishoudelijk afval, maar als gevaarlijk afval. Daarop heeft de van overeenkomstige
toepassingsverklaring dus geen betrekking. Voor deze componenten blijft het
regime van de verdere verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen van toepassing. Artikel 10.37In dit artikel zijn de huidige artikelen 10.19 en 10.30 verwerkt. Toegevoegd
is het geval dat een persoon op grond van een ontheffing krachtens artikel
10.2 bevoegd is tot het ontvangen van afvalstoffen. Dat geval ontbreekt ten
onrechte in de huidige wet. Tevens is in het tweede lid onder c toegevoegd
dat het verbod tot afgifte eveneens niet geldt in die gevallen waarin sprake
is van een retourlogistiek systeem als bedoeld in artikel 10.50.De huidige derde leden van de artikelen 10.19 en 10.30 zijn in het wetsvoorstel
niet teruggekeerd. Op grond van deze bepaling kon de afgifte bij de provinciale
milieuverordening worden beperkt tot bevoegde inzamelaars. In de praktijk
is aan deze bepaling geen behoefte gebleken. Artikel 10.38–10.44Bij de provinciale milieuverordening op grond van de huidige artikelen
10.20 en 10.35 zijn in de praktijk de primaire ontdoeners van bedrijfs- en
gevaarlijke afvalstoffen vrijgesteld van de verplichting om de afgifte van
dat afval te melden. Deze vrijstelling is in artikel 10.38 van het wets- voorstel
overgenomen. De primaire ontdoeners behoeven derhalve in principe alleen de
afgifte te registreren. Bij de provinciale milieuverordening kan de verplichting
worden opgelegd de betreffende gegevens te melden aan de door de provincie
aan te wijzen instantie.De wettelijke plicht om de afgifte te melden is gehandhaafd voor anderen
dan de primaire ontdoeners. Hierbij gaat het om degenen die bevoegd zijn om
afval te ontvangen en deze vervolgens verder af te geven. Dat zijn de personen,
bedoeld in artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met e. Zij moeten in
principe een ontvangstmelding verrichten. Artikel 10.43, tweede lid, biedt
de provincie de mogelijkheid hierin te differentiëren. Om redenen
van controleerbaarheid geldt de meldingsplicht ook voor het afval dat bij
deze personen zelf is ontstaan. De verwachting is dat de provincies hieromtrent
het beleid, zoals dat is neergelegd in de model-provinciale milieuverordening,
zullen continueren.De bepaling in artikel 10.40, derde lid, inzake het toezenden van gegevens
van meldingen van bedrijfsafvalstoffen dan wel gevaarlijke afvalstoffen strekt
ertoe te verzekeren dat gemeenten meldingsgegevens over afvalstoffen krijgen
opdat de handhaving van de door hen verleende vergunningen op een effectieve
wijze kan plaatsvinden. Gemeenten zijn immers nog steeds bevoegd gezag ten
aanzien van een aantal in het Ivb aangewezen inrichtingen. In het kader van
het toezicht op deze inrichtingen vormen de meldingsgegevens een belangrijke
bron van informatie. Het spreekt voor zich dat deze gegevens alleen voor dit
doel mogen worden gebruikt. Artikel 10.44Het artikel inzake de begeleidingsbrief is ondergebracht in een afzonderlijke
paragraaf. Met het oog op de inzichtelijkheid van de artikelen 18.2a–18.2c
is deze verplaatsing van het artikel gewenst. De handhaving van het onderhavige
artikel is namelijk op andere wijze geregeld dan de handhaving van de meldingsregels.
Bovendien staat de verplichting tot het voeren van een begeleidingsbrief in
wezen los van de meldingsregeling. De begeleidingsbrief heeft tot doel de
toezichthouders tijdens het transport inzicht te geven in de aard, samenstelling,
herkomst en bestemming van het in een voertuig aanwezige afval. Voorts wordt
met de begeleidingsbrief beoogd duidelijkheid te verschaffen over de verantwoordelijke
personen. Vanwege deze functies van de begeleidingsbrief voor de handhaving
ligt het niet voor de hand om op ruime schaal vrij- stelling te verlenen van
deze verplichting. Artikel 10.45–10.46Bij provinciale milieuverordening geldt op grond van het huidige artikel
10.21 een verbod tot het inzamelen van bedrijfs- en ingezamelde of afgegeven
huishoudelijke afvalstoffen. Dit verbod geldt onder meer niet voor een persoon
die staat vermeld op een door gedeputeerde staten vastgestelde lijst van inzamelbedrijven.
De in de provinciale milieuverordening opgenomen verbodsbepaling is thans
opgenomen in artikel 10.45 van het wetsvoorstel. Daarbij is de verbodsbepaling
uitgebreid met het inzamelen van gevaarlijke afvalstoffen. Op grond van dit
artikel geldt een verbod tot het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke
afvalstoffen, behoudens wanneer degene die inzamelt in een provincie staat
vermeld op een lijst die wordt opgesteld door een door die provincie aan te
wijzen instantie. Ten aanzien van het inzamelen van gevaarlijke afvalstoffen
geldt het verbod niet, wanneer een vergunningstelsel conform artikel 10.48
is ingevoerd. Om te voorkomen dat een inzamelaar zich in iedere provincie
moet laten registreren, is in artikel 10.46, tweede lid, bepaald dat een registratie
in één provincie tevens geldt voor de overige provincies. Daartoe
is de verplichting voor de betreffende provincie opgenomen om van deze registratie
mededeling te doen aan de overige provincies. Overigens wordt er vanuit gegaan
dat de registratie zal plaatsvinden in die provincie waar de inzameling in
ieder geval zal plaatsvinden. Tevens is, om te voorkomen dat in de provincies
verschillende criteria worden gehanteerd voor vermelding op de lijst alsmede
de beëindiging daarvan, in artikel 10.45, vijfde lid, opgenomen dat de
minister hieromtrent regels zal stellen.De op grond van artikel 10.45 door de provincie te stellen regels mogen
evenmin het invoeren van een vergunningstelsel inhouden. Deze bevoegdheid
is voorbehouden aan de minister. Hiermee wordt, overeenkomstig
het regeringsstandpunt, voorkomen dat landelijk opererende inzamelbedrijven
in diverse provincies een vergunning moeten aanvragen. Artikel 10.47Het tweede lid van artikel 10.47 biedt de mogelijkheid om regels te stellen
ten aanzien van het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen
die voor een ieder gelden. Voor zowel huishoudelijke afvalstoffen als bedrijfsafvalstoffen
wordt in diverse regelingen ten aanzien van gft, kca/kga, glas, papier/karton
en textiel voorgeschreven dat deze door de ontdoener gescheiden moeten worden
gehouden van het overige afval en gescheiden ter inzameling moeten worden
aangeboden. Op grond van dit artikel kan worden voorgeschreven dat deze afvalstoffen
in dat geval ook gescheiden moeten worden ingezameld. Van deze mogelijkheid
kan eveneens gebruik worden gemaakt, indien de inzameling van bedrijfsafvalstoffen
en gevaarlijke afvalstoffen niet aan een vergunning op grond van artikel 10.48
wordt gebonden Zo kunnen regels worden gesteld die het tijdens het inzamelen
samenvoegen van bepaalde categorieën van gevaarlijke afvalstoffen toestaan
dan wel verbieden. Door het samenvoegen van bepaalde categorieën van
gevaarlijke afvalstoffen verandert de fysisch-chemische samenstelling van
het afval. Hiertegen bestaat vanuit een oogpunt van een doelmatige verwijdering
van gevaarlijke afvalstoffen niet altijd bezwaar. In de praktijk vindt dit
samenvoegen vooral plaats bij de zogenaamde route-inzame- laars; dat zijn
inzamelaars die via een bepaalde route een aantal adressen afgaan, om gelijksoortige
afvalstoffen in te zamelen.Dit artikel biedt tevens de mogelijkheid dat bij amvb zowel van gemeente-
als van provincie-besturen kan worden verlangd dat voorzieningen voor de verwijdering
van afvalstoffen worden getroffen. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan
depôts voor het bewaren van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen
bij gemeenten. Van de mogelijkheden die dit artikel biedt, zal met terughoudendheid
gebruik worden gemaakt en uitsluitend in die situaties waar het gaat om voorzieningen
die samenhangen met de zorgplicht van gemeenten voor de verwijdering van huishoudelijke
afvalstoffen of om faciliteiten die verband houden met de definitieve verwijdering
van zowel bedrijfs- als gevaarlijke afvalstoffen. Een regeling zal slechts
dan tot stand komen wanneer de noodzaak vanuit het oogpunt van een doelmatige
verwijdering van afvalstoffen evident is en in de praktijk blijkt dat gemeente-
of provinciebesturen niet of niet voldoende uit eigen beweging voor de betreffende
voorzieningen zorg dragen. Artikel 10.51Op basis van dit artikel kunnen regels gesteld worden aan het zich ontdoen
van bedrijfs- of gevaarlijke afvalstoffen uit niet-aangewezen inrichtingen.
Het gaat hier om inrichtingen die niet als zodanig zijn aangewezen in het
Ivb, bijvoorbeeld een pedicure met een praktijk aan huis. Voor inrichtingen
die wel als zodanig zijn aangewezen, gelden in veel gevallen regels die betrekking
hebben op het scheiden van bepaalde afvalstoffen en het gescheiden afgeven
van die afvalstoffen. Soortgelijke regels kunnen thans eveneens gesteld worden
aan niet-aangewezen inrichtingen. Artikel 10.52Het artikel komt in de plaats van een deel van de huidige artikelen 10.26
en 10.27. Het artikel heeft geen betrekking op handelingen met gevaarlijke afvalstoffen, omdat zulke handelingen buiten inrichtingen ingevolge
artikel 10.54 zijn verboden.In de praktijk vindt een aantal afvalverwijderingsactiviteiten plaats
in een mobiele installatie. Eén van de bekende voorbeelden betreft
het breken van steenachtig materiaal en hout uit bouw- en sloopafval. Het
gebruik van dergelijke mobiele brekers is in het algemeen niet gebonden aan
een vergunning op grond van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer, omdat de
activiteit vaak van korte duur is, zodat er door de inzet van een mobiele
breker op zichzelf geen sprake is van een inrichting. Voor dergelijke gevallen
kunnen regels worden gesteld op basis van het eerste lid van het onderhavige
artikel. De bevoegdheid tot het stellen van regels is in het wetsontwerp gelegd
op rijksniveau. Op grond van het tweede lid kan een vergunningstelsel worden inge- voerd.
De beslissing daaromtrent zal genomen moeten worden bij het opstellen van
de amvb. Het is echter niet op voorhand noodzakelijk dat de vergunning zelf
wordt verleend door een landelijk orgaan. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat
de behoefte aan mobiele installaties voor bepaalde activiteiten regionaal
verschilt. Dat geldt op dit moment bijvoorbeeld voor mobiele puinbrekers.
Met het oog daarop is bepaald dat het ter zake bevoegde gezag bij de amvb
wordt aangewezen. In het afvalbeheersplan zal hierop zo nodig worden ingegaan. Artikel 10.54Het nieuwe tweede lid stelt buiten twijfel dat het artikel zich mede richt
tot de inzamelaar. Bij de inzamelvergunning kan worden geregeld welke han-
delingen de inzamelaar mag verrichten als onderdeel van de inzameling. Bij
de inzamelvergunning kan dus van het verbod van het eerste lid worden afgeweken.
Dat kan bijvoorbeeld spelen als er aanleiding bestaat om de inzamelaar toe
te staan afvalstoffen samen te voegen. Artikel 10.55De reikwijdte van zowel artikel 10.1 als artikel 10.55 wordt in belangrijke
mate bepaald door de inhoud van de omschrijving handelen en bemiddelen in
afvalstoffen. In dit wetsvoorstel is sprake van bemiddelen, indien een persoon
of rechtspersoon zonder in het bezit te zijn van de afvalstoffen beroepsmatig
voor anderen regelingen treft voor de verwijdering of de nuttige toepassing
van afvalstoffen. Aan het begrip bemiddelen wordt een ruime betekenis toegekend.
De relatie tussen de afvalstoffenmakelaar en de degene die zich van afvalstoffen
ontdoet of degene die afvalstoffen ontvangt kan daarbij verschillende vormen
aannemen. De afvalstoffenmakelaar kan onder andere optreden als agent in die
zin dat hij zich verbindt ten opzichte van een derde om te bemiddelen bij
het tot stand komen van overeenkomsten voor en op naam en rekening van die
derde. Een afvalstoffenmakelaar heeft veelal noch het feitelijke bezit noch
het eigendom van de afvalstoffen met betrekking waarvan bemiddeld wordt.Naast de categorie afvalmakelaren is de categorie handelaren in afvalstoffen
opgenomen. Handelaren in afvalstoffen zijn degene die voor eigen rekening
afvalstoffen kopen en verkopen en die wel het eigendom van die afvalstoffen
hebben, maar veelal niet het feitelijk bezit hebben. Handelaren vallen niet
onder het begrip afvalstoffenmakelaar, omdat niet sprake is van het ten behoeve
van anderen treffen van regelingen.Handelaars en makelaars in afvalstoffen opereren, voorzover bekend, altijd
op landelijk of Europees niveau. Dit is de reden waarom gekozen is voor een
landelijke door de Minister van VROM vast te stellen lijst van handelaren
en makelaren. In nadere regels zal de wijze van registratie en de vereisten
voor deze registratie worden ingevuld. Bij deze vereisten wordt onder andere
gedacht aan inschrijving bij de Kamer van Koop- handel, naam
en adres van de handelaar of makelaar en het hebben van een adequate boekhouding.
De schaal waarop makelaren en handelaren opereren is tevens de reden geweest
waarom de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van 10.55 is opgedragen
aan de Minister van VROM. Artikel 10.61De bevoegdheid om richtinggevende amvb's vast te stellen heeft een andere
strekking gekregen. Het gaat niet langer om het waarborgen van eenheid in
het beleid van de decentrale overheden. Voortaan gaat het om het verzekeren
van een afdoende doorwerking van het afvalbeheersplan in de provinciale milieuverordening
en de gemeentelijke verordening. Daarom kan dit artikel voortaan worden toegepast
in het belang van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen, waaraan het
plan immers richting geeft. De formulering «voor zover dit in het belang
van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen noodzakelijk is», impliceert
een verzwaarde motiveringseis. De noodzaak van de maatregel of de aanwij-
zing moet worden aangetoond.De clausule «met betrekking tot het opnemen in ...» omvat
niet alleen een regeling waarbij de provincies of de gemeenten worden verplicht
om bepaalde regels in hun verordening op te nemen, maar ook een regeling om
zulks niet te doen. Juist daarom is niet gesproken van «inhoudende een
verplichting om regels als bedoeld in artikel ..., in de verordening op te
nemen». Artikel 10.63In het wetsvoorstel is tot uitgangspunt genomen dat de bevoegdheid tot
het verlenen van ontheffing van een voorschrift en het handhaven van dat voorschrift
zoveel mogelijk in één hand moeten zijn. In samenhang met de
regeling van de handhavingstaak in hoofdstuk 18 van de wet zijn de bevoegdheden
tot ontheffingverlening daarom op enkele punten aangepast.Het onderhavige artikel kon in het wetsvoorstel overigens aanmerkelijk
worden bekort, aangezien het aantal bepalingen waarvan ontheffing moet kunnen
worden verleend, geringer is geworden. Voorts is de tekst zoveel mogelijk
vereenvoudigd.Ontheffing van artikel 10.2 is niet mogelijk met betrekking tot gevaarlijk
afval. Deze beperking komt ook in de huidige wet al voor. Artikel 10.2 is
gericht op het belang van de bescherming van het milieu. Ook het verlenen
van een ontheffing van artikel 10.2 zal aan dat belang worden getoetst. Ook
dit stemt overeen met de huidige wet. Artikel 13.11De wijziging in het eerste lid van dit artikel hangt samen met de wijziging
van artikel 17.4. Artikel 15.32Het huidige artikel 15.32 biedt, naast het huidige artikel 10.4, een zelf-
standige bevoegdheid een innameverplichting op te leggen, gecombineerd met
een statiegeld of retourpremie. Aangezien het invoeren van een statiegeld-
of retourpremieregeling altijd in combinatie met een innameverplichting plaatsvindt,
is in de formulering van artikel 15.32 een directe relatie gelegd met de innameverplichting. Artikel 15.35De formulering van de begripsomschrijving van een verwijderingsbijdrage
is aangepast in verband met het feit dat thans in artikel 1.1 een begripsomschrijving
van verwijderen is opgenomen. Artikel 17.4In het huidige artikel 17.4 wordt verwezen naar de verboden en verplichtingen,
genoemd in artikel 10.7. Dat artikel is echter in het wetsvoorstel niet teruggekeerd.
Daarom worden de betrokken verplichtingen en verboden nu in artikel 17.4 zelf
vermeld.In de huidige wet is de bevoegdheid om het artikel toe te passen toegekend
aan gedeputeerde staten en aan de Minister van VROM in 8.35-gevallen. Een
dergelijke toedeling is niet meer mogelijk, omdat artikel 8.35 niet langer
primair betrekking heeft op categorieën van afvalstoffen, maar op verwijderingswijzen.
Juist bij ongewone voorvallen zal de wijze van verwijderen van het afval niet
vaststaan. De bevoegdheid om toepas- sing te geven aan artikel 17.4 is daarom
opnieuw geregeld. Daarbij is met name aangesloten bij de handhavingsbevoegdheden
in hoofdstuk 18. Artikel 17.4 kan met betrekking tot inrichtingen worden toegepast
door het bevoegd gezag voor de inrichting en daarbuiten door gedeputeerde
staten.Ten aanzien van aan de krijgsmacht opgedragen taken kan onderscheid gemaakt
worden tussen inrichtingen, waarvoor de vergunningverlening om redenen van
algemeen belang door de minister geschiedt, en overige activiteiten, al dan
niet binnen een inrichting. Ten aanzien van de eerste categorie van inrichtingen
is ook bij de toepassing van artikel 17.4 de minister bevoegd gezag. Ten aanzien
van de tweede categorie van inrichtingen en activiteiten wordt aangesloten
bij de gedachtegang die aan de aanwijzing in het Ivb ten grondslag heeft gelegen. Artikel 17.5Dit artikel komt in de plaats van het huidige derde lid van artikel 17.4.
Als het bevoegde bestuursorgaan, om welke reden ook, stilzit – dat kan
bijvoorbeeld ook zijn omdat het de verwijderingsmogelijkheden op nationale
schaal niet overziet – kan de minister dat bestuursorgaan op grond van
het eerste lid van artikel 17.5 verzoeken om op te treden. Zo nodig kan de
minister ingevolge het tweede lid van artikel 17.5 rechtstreeks handelen. Artikel 18.2a–18.2cDe algemene achtergrond van de artikelen 18.2a–18.2c is al toegelicht
in § 5.1. Opgemerkt wordt nog dat de artikelen een bijzondere regeling
vormen die voorgaat vóór artikel 18.2, dat de handhavingstaak
ten aanzien van inrichtingen legt bij het bevoegd gezag voor de inrichting.
Overigens houden de onderhavige artikelen niet of nauwelijks een inbreuk op
artikel 18.2 in. Zij beperken zich in principe tot de handhaving van voorschriften
die betrekking hebben op handelingen die zich buiten een inrichting afspelen.
Zij hebben weliswaar mede betrekking op enige voorschriften die ook zullen
moeten worden nageleefd door de houders van inrichtingen, maar daarbij gaat
het vrijwel steeds om voorschriften die een ander oogmerk hebben dan het functioneren
van de inrichting, zoals innameverplichtingen, en die bovendien in de meeste
gevallen al worden gehandhaafd door een ander gezag dan dat bedoeld is in
artikel 18.2. Alleen in de sfeer van de voorschriften voor preventie en nuttige
toepassing kunnen ook voorschriften voorkomen die zich richten op het proces in de inrichting, zoals het verplicht inzetten van secundaire
grondstoffen in het productieproces.In de artikelen 18.2a–18.2c is vastgelegd in welke gevallen respectievelijk
de Minister van VROM, gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders bevoegd
zijn tot de bestuursrechtelijke handhaving van hoofdstuk 10. Daarbij is aangeknoopt
bij bepaalde onderwerpen. Ten aanzien van deze onderwerpen is de betreffende
instantie bevoegd tot de handhaving van alle bepalingen van hoofdstuk 10.
Hieronder vallen niet alleen de bepalingen die rechtstreeks zijn gericht op
het betrokken onderwerp. Bij de diverse onderwerpen zijn voor alle duidelijkheid
de artikelen genoemd, welke rechtstreeks op het betrokken onderwerp zijn gericht.
Een enkel voorbeeld kan dit verduidelijken.De in artikel 18.2c, eerste lid, bij burgemeester en wethouders neergelegde
bevoegdheid tot bestuursrechtelijke handhaving van verboden en verplichtingen,
gesteld bij of krachtens artikel 10.23 betreft die situaties waarin bijvoorbeeld
aan de burger wordt opgelegd het bij hem vrijgekomen glas te brengen naar
de glasbak. In dit soort situaties ligt het in de rede dat burgemeester en
wethouders bevoegd zijn tot bestuursrechtelijke handhaving.Gedeputeerde staten handhaven de bepalingen van hoofdstuk 10, voor zover
zij betrekking hebben op het inzamelen van afvalstoffen. Daartoe behoren uiteraard
de regels die zijn vastgesteld op grond van artikel 10.45. Maar daartoe behoren
ook de voorschriften en beperkingen die zijn verbonden aan een vergunning,
die krachtens artikel 10.48 door de minister is verleend. Voorts behoren er
de meldingsregels toe, voor zover zij moeten worden nageleefd door de inzamelaars.
Tenslotte behoren er bepalingen toe die de inzamelaar kan overtreden in het
kader van zijn inzamelingstaak. Zo kan het samenvoegen van gevaarlijke afvalstoffen
hem, als hem dat niet bij zijn vergunning is toegestaan, in strijd brengen
met artikel 10.54. Handelingen die volgen op het inzamelen en een zelfstandig
karakter hebben, vallen buiten deze bevoegdheid. Dat betreft in ieder geval
het bewaren van het ingezamelde afval in de inrichting die aan de inzamelaar
toebehoort. Op deze wijze is voor gedeputeerde staten een integrale handhavingsbevoegdheid
geschapen met betrekking tot de inzamelaar, hetgeen de effectiviteit van de
handhaving ten goede komt. Artikel 18.2dDit artikel spoort met het tweede lid van artikel 18.2. Deze bepaling
staat naast artikel 10.14 waaruit volgt dat rekening moet worden gehouden
met het afvalbeheersplan. Artikel 18.8Het derde lid bevat een bijzonder handhavingsinstrument met betrekking
tot de EVOA. In de huidige wet is dit instrument gekoppeld aan de handhavingsbevoegdheid
van de minister die in artikel 18.7 is vastgelegd. Dit betreft een bevoegdheid
in gevallen waarin geen ander bestuurs-orgaan bevoegd is. Nu de minister in
artikel 18.2a een directe handha- vingsbevoegdheid krijgt met betrekking tot
de EVOA, dient in het onderhavige lid de koppeling met artikel 18.7 te worden
vervangen door een koppeling met artikel 18.2a. Artikel 18.13 en 18.14, tweede lidDeze bepalingen verlenen de minister een sturingsbevoegdheid met betrekking
tot het toepassen van sancties in 8.35-gevallen. Het toepassen van sancties
kan in deze gevallen worden belet of afgedwongen. De in beide bepalingen opgenomen
clausulering – voor zover die bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking
tot afvalstoffen – is geschrapt, aange- zien zij in de
systematiek van het wetsvoorstel niet past. De clausulering refereert aan
de huidige situatie, waarin artikel 8.35 is gericht op bepaalde afvalstoffen.
In het wetsvoorstel is artikel 8.35 daarentegen gericht op bepaalde verwijderingswijzen.
Het gaat daarbij vooral om de definitieve verwijdering van alle afvalstoffen.De wijziging betekent niet dat over elke handhavingsbeschikking met de
minister dient te worden overlegd. Met de verwijzing naar de in artikel 10.5,
tweede lid, genoemde begrippen continuïteit en capaciteit is aangegeven
dat het overleg met de minister alleen dient plaats te vinden, indien de handhavingsactie
gevolgen kan hebben voor de capaciteit en de continuïteit.Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Indien handhavend wordt opgetre-
den wegens overtreding van het voorschrift dat op bepaalde plaatsen in de
inrichting brandblussers aanwezig moeten zijn, heeft dat geen consequenties
voor de capaciteit en de continuïteit. Anders is de situatie wanneer
het bevoegd gezag over wil gaan tot handhaving, omdat bijvoorbeeld de geluidvoorschriften
worden overtreden en het voldoen aan die beschikking inhoudt dat een deel
van de activiteiten moet worden gestaakt. In dat geval kan de beslissing van
het bestuursorgaan gevolgen hebben voor de capaciteit en de continuïteit
en dient met de minister te worden overlegd.De inschatting of een handhavingsactie gevolgen heeft voor de continuïteit
en de capaciteit wordt gemaakt door het bevoegd gezag dat de handhavingsbeschikking
oplegt. Ook het verzoek tot handhaving dat de minister op grond van artikel
18.14, tweede lid, kan doen, dient op dezelfde wijze te worden geïnterpreteerd.
Dit betekent dat de minister alleen een dergelijk verzoek kan doen om redenen
van capaciteit en continuïteit. Een en ander moet worden gezien in het
licht van de bijzondere verantwoordelijkheid van de minister met betrekking
tot de capaciteit en continuïteit van de afvalverwijdering. Artikel 20.2In het eerste lid wordt beroep tegen het afvalbeheersplan uitgesloten.
Het is mogelijk dat het afvalbeheersplan besluiten bevat in de zin van de
Awb. In formele zin geschiedt de uitsluiting van de beroepsmogelijkheid met
het oog hierop. De Awb koppelt het beroepsrecht immers aan «besluiten».
Voor zover het plan geen besluit is, staat er ingevolge de Awb in elk geval
geen beroep tegen open.In meer materiële zin is de uitsluiting van het beroepsrecht geschied
op grond van een aantal overwegingen. In de eerste plaats correspondeert deze
uitsluiting met eenzelfde bepaling voor de milieubeleidsplannen. In de tweede
plaats houdt de uitsluiting verband met het feit dat het plan vooral ook gericht
zal zijn op de vergunningverlening krachtens hoofdstuk 8 van de wet. Het is
van belang om de behandeling van bedenkingen tegen een vergunning krachtens
hoofdstuk 8 zoveel mogelijk geconcentreerd te houden in één
beroepsgang. Ook de huidige wet is daarop al gericht. Daarom heeft de aanvrager
van een vergunning geen afzonderlijk beroep tegen de vvgb. Een afzonderlijke
beroepsgang tegen het plan zou er vooral toe leiden dat bedenkingen in twee
in plaats van in één beroepsgang aan de orde kunnen worden gesteld.
Hierbij moet bedacht worden dat de inhoud van het plan bij het beroep tegen
de vergunning geen onaantastbaar gegeven is. Het bevoegd gezag kan immers
van het plan afwijken. De rechter kan in het kader van het beroep tegen de
vergunning mede beoordelen of er grond bestaat voor een dergelijke afwijking
van het plan.Voor zover het plan gericht is op besluiten die niet zijn gebaseerd op
hoofdstuk 8, gelden veelal overeenkomstige overwegingen. Dat geldt bijvoorbeeld
voor de uitvoering van de EVOA. Bovendien is het gewenst om ten aanzien van
het beroep tegen het plan één lijn te volgen. Een afzonderlijke
beroepsgang tegen het plan dient dus bij voorkeur voor het plan in zijn totaliteit
te zijn uitgesloten. Artikel 20.2, tweede lid, onder e (nieuw)Aan het tweede lid is een nieuw onderdeel e toegevoegd. Daarin is het
beroep uitgesloten tegen een op artikel 17.5 gebaseerd verzoek van de Minister
van VROM aan het bevoegd gezag om toepassing te geven aan artikel 17.4. Deze
uitsluiting geldt alleen voor de persoon tot wie de maatregel krachtens artikel
17.5 zal worden gericht. Hij kan tegen die maatregel zelf beroep instellen.Het bestuursorgaan waartoe het verzoek is gericht, kan ingevolge het derde
lid wel beroep instellen. Dit lid is daartoe aangevuld met een verwijzing
naar het nieuwe onderdeel e van het voorgaande lid. Deze constructie komt
overeen met die voor de vvgb. Artikel 21.6In het vierde lid worden alle artikelen opgenomen op grond waarvan een
amvb met betrekking tot afvalstoffen kan worden vastgesteld die van dezelfde
aard zijn als de bepalingen die in het huidige artikellid worden genoemd. Artikel 22.2aDe bepalingen waar de tweede volzin van het tweede lid van dit artikel
naar verwijst, komen in het gewijzigde hoofdstuk 10 van de wet niet meer voor. Artikel II en IIIDeze wijzigingen in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet
verontreiniging zeewater zijn een gevolg van vernummeringen in het onderhavige
wetsvoorstel. Artikel IVIn artikel 1a van de Wet op de economische delicten wordt in de opsomming
onder meer opgenomen artikel 10.23, de bepaling op grond waarvan de afvalstoffenverordening
wordt vastgesteld. Daarbij is, evenals dat reeds het geval was bij de vermelding
van het artikel op grond waarvan de provinciale milieuverordening wordt vastgesteld,
de zinsnede opgenomen «voor zover aangeduid als strafbare feiten».
In die verordeningen komen bepalingen voor waarvan overtreding strafbaar moet
worden gesteld, maar ook bepalingen waarbij dat niet het geval is. In een
zodanige verordening moet daarom ten aanzien van de eerstbedoelde voorschriften
uitdrukkelijk worden aangegeven dat overtreding ervan een strafbaar feit vormt. Artikel VDit artikel voorziet erin dat de diverse algemene maatregelen van bestuur,
ministeriële regelingen en beschikkingen op basis van de huidige Wet
milieubeheer, die kunnen blijven bestaan onder de nieuwe Wet milieubeheer,
naadloos overgaan naar het nieuwe regime. Voor beschikkingen waarvoor een
aanvraag voor het in werking treden van de onderhavige wet is ingediend, is
een overgangsregime gecreëerd, waarin het oude recht nog voortduurt (derde
lid). Artikel VIIndien een afvalbeheersplan als bedoeld in artikel 10.3 wordt vastgesteld
voor de inwerkingtreding van deze wet, kan onduidelijkheid ontstaan over de
status van een dergelijk plan. Met dit artikel wordt zeker gesteld dat een
afvalbeheersplan dat is vastgesteld vóór de inwerkingtreding
van deze wet, maar materieel en procedureel voldoet aan de eisen die deze
wet stelt aan de totstandkoming van een dergelijk plan, geldt als een afvalbeheersplan
in de zin van deze wet.Hiermee wordt bereikt dat op het moment van inwerkingtreding van deze
wet, een voor die tijd vastgesteld afvalbeheersplan dezelfde rechtsgevolgen
heeft als een afvalbeheersplan dat onder de werking van deze wet is vastgesteld.
Dit betekent onder andere dat aan een dergelijk plan de in artikel 10.14,
eerste lid, bedoelde verticale werking toekomt. Artikel VIIMet dit artikel wordt bewerkstelligd dat handhavingsacties wegens over-
treding van hoofdstuk 10 op de diverse overheidsniveaus doorgezet kunnen worden
naar het recht dat gold op het moment dat de handha- vingsbeschikking is genomen. Artikel VIIIDe provinciale bevoegdheden om in de provinciale milieuverordening regels
te stellen ten aanzien van de verwijdering van afvalstoffen zullen grotendeels
komen te vervallen. De diverse bepalingen worden veelal overgenomen door amvb's
of ministeriële regelingen. Het is de bedoeling dat de betreffende amvb's
en ministeriële regelingen per 1 januari 2001 grotendeels gereed zullen
zijn. Het is echter niet uitgesloten dat dit voor een beperkt aantal regelingen
niet lukt. Met dit artikel wordt bewerkstelligd dat de provinciale verordeningen
nog van kracht blijven totdat deze regelingen in werking treden. In deze regelingen
zal de overgang van het provinciale regime naar het nieuwe rijksregime moeten
worden aangegeven.De gemeentelijke bevoegdheden blijven grotendeels in stand. Zij krijgen
ten dele echter een andere grondslag. Mede daarom zullen de gemeenten hun
afvalstoffenverordening opnieuw moeten vaststellen. Dit moet binnen twee jaar
na het in werking treden van de wet gereed zijn.De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J. P. Pronk BIJLAGE Bijlage I, behorende bij de memorie van toelichtingA. Transponeringstabel huidige afvalstoffenregelgeving –
na wijziging Huidige afvalstoffenregelgevingInhoudartikelart.1.1, lid 1begrip afvalstoffenart. 1.1, lid 1  begrip
doelmatige verwijdering van afvalstoffenart. 1.1, lid 1, art. 10.5  begrip
autowrakken–  begrip huishoudelijke afvalstoffenart.
1.1, lid 1  begrip bedrijfsafvalstoffenart. 1.1, lid 1  begrip
gevaarlijke afvalstoffenart. 1.1, lid 1  begrip EEG-verordening
van afvalstoffenart. 1.1, lid 1 lid 5inrichtingen die van
buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen verwijderen– lid
6afgifte aan inrichting behorende tot dezelfde rechtspersoonart.
1.1, lid 5, onder a lid 7gelijkstelling met autowrakken (amvb)–lid 8uitbreiding begrip autowrakken– lid 9tijdelijke
afgifte van afvalstoffenart. 1.1, lid 5, onder b lid 10bij
amvb aanwijzen als afvalstofart. 1.1, lid 6 lid 11bij amvb
uitzonderen als afvalstofart. 1.1, lid 7 lid 12spoedmaatregel
aanwijzen dan wel uitzonderen afvalstofart. 1.1, lid 9 lid 13nadere
regels aanwijzing gevaarlijke afvalstoffenart. 1.1 lid 10 art.
1.2provinciale milieuverordening (pmv)art. 1.2 art. 1.2averbod
import- en exportregels bij pmvart. 1.2a art. 8.13averbod
import- en exportregels bij vergunningart. 8.13a art. 8.14inhoud
vergunningvoorschriften art. 8.14 + 8.36c (voor Vvgb-inrichtingen) +10.48art. 8.17, lid 2geldigheidstermijn van een vergunning voor een
afvalstoffenverwijderende inrichtingart. 8.17, lid 2 art. 8.20overdraagbaarheid
vergunningen voor inrichtingenart. 8.20 art. 8.25intrekken
vergunningart. 8.25 art. 8.35, lid 1aanwijzing Vvgb-inrichtingenart.
8.35 art. 8.35, lid 2spoedmaatregel aanwijzing Vvgb-inrichtingenart.
8.36 art. 8.36, lid 1afgifte Vvgbart. 8.36a, lid 1 art.
8.36, lid 2weigeringsgrond Vvgbart. 8.36a, lid 2 art. 8.36,
lid 3voorschriften en beperkingen bij Vvgbart. 8.36b + 8.36c art.
8.36, lid 4toetsingsgronden bevoegd gezagart. 8.36d art.
8.36, lid 5vermelden Vvgb in beschikkingart. 8.36e art.
8.37procedure Vvgbart. 8.37art. 8.38Vvgb
in verband met wijziging of intrekking vergunningart. 8.38, lid 1art.
8.39verzoek Minister aanpassing vergunningart. 8.39 art.
10.1voorkeursvolgorde afvalverwijderingart. 10.4 art. 10.2stortverbod
buiten inrichtingen en vrijstelling bij amvbart. 10.2 art. 10.3zorgvuldigheidsnorm
voor beroep en bedrijfart. 10.1 art. 10.4bij amvb voorschriften
i.v.m. preventie en hergebruik van afval o.a. terugnameverplichting)art.
10.15 +10.17 art. 10.5spoedmaatregel van voorschriften bedoeld
in art. 10.4art. 10.20 art. 10.6mogelijkheid tot logoplicht
bij amvb; nadere uitwerking bij ministeriële regelingart. 10.16art. 10.7, lid 1mogelijkheid om bij pmv voorschriften te stellen
m.b.t. het verwijderen van afvalstoffen direct na het ontstaan ervanart.
8.40 + 8.44/45 + 10.51 (bij amvb) art. 10.7, lid 2aansturing bij
pmv van gemeentelijke afvalstoffenverordeningart. 10.61, lid 2 (bij
amvb) art. 10.8na terugnameplicht verwerkings- of afgifteverplichtingen
(bij amvb)art. 10.17 art. 10.9bij amvb verplichting aangewezen
categorieën afvalstoffen in ontvangst te nemen en toe te passenart.
10.18 art. 10.10gemeentelijke afvalstoffenverordeningart.
10.23 + 10.24 art. 10.11, lid 1zorgplicht inzameling huishoudelijke
afvalstoffen bij elk perceelart. 10.21, lid 1 art. 10.11, lid
2inzamelen nabij elk perceelart. 10.26, lid 1, onder a art.
10.11, lid 3voorwaarden inzamelen nabij elk perceelart. 10.26,
lid 4 art. 10.11, lid 4+5inzamelen huishoudelijk afval met een
andere regelmaat + niet op het gehele grondgebied van de gemeenteart.
10.26, lid 1, onder b en c art. 10.11, lid 6inspraak ingezeten
en andere belanghebbendenart. 10.26, lid 2 art. 10.11, lid 7achterlaten
huishoudelijk afval op een daartoe ter beschikking gestelde plaatsart.
10.27 art. 10.11, lid 8zorgplicht gemeenten m.b.t. inzameling
grof huishoudelijk afvalart. 10.22 art. 10.12, lid 1 t/m 5afzonderlijke
inzameling van GFT + andere bestanddelen van huishoudelijk afvalart.
10.21, lid 2+3 art. 10.12, lid 6bij pmv aansturen gemeentelijke
afvalstoffenverordeningart. 10.28 (bij amvb) art.
10.13bij pmv regels stellen inzake inzameling huishoudelijke afvalstoffenart.
10.29 (bij amvb) art. 10.14samenwerkingsverplichting gemeenten–art. 10.15verbod tot lozen van afvalwaterart. 10.30 art.
10.15aartikelen Wm die niet van toepassing zijn op het lozen van afvalwaterart.
10.31 art. 10.16bij amvb stellen van regels m.b.t. het lozen van
afvalwaterart. 10.32 art. 10.16azorgplicht gemeente voor
doelmatige inzameling en transport van afvalwaterart. 10.33 art.
10.16bministeriële regels over het ontwerpen, bouwen, aanpassen
en onderhouden van lozingsvoorzieningenart. 10.34 art. 10.16crapportageverplichting
Minister over stand van zaken m.b.t. inzameling en transport van afvalwater
en de afvoer van slib dat geheel of gedeeltelijk afkomstig is van rioolwaterzuiveringinrichtingenart.
10.35 art. 10.16dsamenwerkingsverplichting gemeenten–art. 10.17verbod op aanwezig hebben van autowrak op een voor het
publiek zichtbare plaatsart. 10.25 ( bij gemeentelijke afvalstoffenverordening;
facultatief) art. 10.18verbod zich van een autowrak te ontdoen,
behoudens aan bepaalde personen– art. 10.19, lid 1 + 2verbod
zich te ontdoen van bedrijfsafvalstoffen of ingezamelde/afgegeven huishoudelijke
afvalstoffen, tenzij...art. 10.37 art. 10.19, lid 3bij pmv
inperken van afgifitemogelijkheden van bedrijfsafvalstoffen of ingezamelde/afgegeven
huishoudelijke afvalstoffen– art. 10.20bij pmv kan
meldingenstelsel voor gevaarlijke afvalstoffen van overeenkomstige toepassing
worden verklaard op bedrijfsafvalstoffen en ingezamelde/afgegeven huishoudelijke
afvalstoffen– art. 10.21bij pmv kunnen regels worden
gesteld omtrent de inzameling van bedrijfsafvalstoffen en ingezamelde/afgegeven
huishoudelijke afvalstoffenart. 10.45 + 10.46 + 10.48 (bij amvb) art.
10.22bij beslissing op aanvraag om inzamelvergunning houdt GS rekening
met pmp. Awb-procedure van toepassing– art. 10.23art.
10.14 is van overeenkomstige toepassing m.b.t. een verplichting tot samenwerking
als bedoeld in art. 10.21, lid 3, onder a– art. 10.26bij
pmv worden regels gesteld omtrent de verdere verwijdering van autowrakken,
aangewezen categorieën bedrijfsafvalstoffen en ingezamelde/afgegeven
huishoudelijke afvalstoffenart. 10.52, lid 1 (bij amvb + facultatieve
bepaling i.p.v. limitatief) art. 10.27tot regels als bedoeld in
art. 10.26 kan behoren een verbod tot het buiten een inrichting bewaren, bewerken,
verwerken of vernietigen van aangewezen afvalstoffen behoudens vergunning
van GSart. 10.52, lid 2art. 10.28Verplichting tot
samenwerking . Awb procedure van toepassing bij vergunningstelsel–art.
10.29bij amvb kunnen regels worden gesteld omtrent de verdere verwijdering
van autowrakken, aangewezen bedrijfsafvalstoffen en ingezamelde/afgegeven
huishoudelijke afvalstoffenart. 8.40 + 8.44/45 + 10.52, lid 1 (niet
voor autowrakken)art. 10.30, lid 1+2verbod zich te ontdoen
van gevaarlijke afvalstoffen behoudens aan bepaalde personenart. 10.37art.
10.30, lid 3bij pmv inperken van afgiftemogelijkheden– art.
10.31verplichting voor ontdoener tot melden afgifte gevaarlijke afvalstoffen
aan een door de provincie aan te wijzen instantieart. 10.38, lid 3 art.
10.32verplichting voor ontdoener tot verstrekken van omschrijvingsformulier
en begeleidingsbriefart. 10.39 art. 10.33verplichting voor
ontvanger tot melden ontvangst gevaarlijke afvalstoffen aan een door de provincie
aan te wijzen instantieart. 10.40 art. 10.34vervoerder is
verplicht begeleidingsbrief bij zich te hebben en deze af te geven aan ontvangerart.
10.44 art. 10.35bij pmv worden nadere regels gesteld omtrent de
wijze van melden. Bij pmv kunnen categorieën van gevallen worden aangewezen
waarvoor meldingsverplichtingen niet gelden. Hiervoor komt registratieverplichting
in de plaatsart. 10.41 + 10.43 art. 10.36bij pmv worden
regels gesteld omtrent de inzameling van aangewezen categorieën van gevaarlijke
afvalstoffenart. 10.48 (bij amvb) art. 10.37bij amvb kan
het inzamelen van aangewezen gevaarlijke afvalstoffen zonder vergunning van
de Minister worden verbodenart. 10.48 art. 10.38tot de regels
als bedoeld in art. 10.36 kunnen o.m. behoren regels voor het treffen van
maatregelen voor inzameling of zorgen voor voorzieningen10.47 (bij amvb)art. 10.43verbod om gevaarlijke afvalstoffen buiten een inrichting
te bewaren, te bewerken, te verwerken of te vernietigenart. 10.54 art.
10.44bij amvb kunnen regels worden gesteld omtrent de verdere verwijdering
van aangewezen categorieën van gevaarlijke afvalstoffenart. 8.40
+ 8.44/45 + 10.52 art. 10.44aMinister stelt regels/ kan regels
stellen ter uitvoering van enige artikelen van de EVOAart. 10.56 art.
10.44bbij amvb kunnen titels II, VII en VIII van de EVOA van overeenkomstige
toepassing worden verklaard op transporten binnen Nederlandart. 10.57art. 10.44cverbod tot import/export indien in strijd met het belang
van de bescherming van het milieu + verbod tot export indien voorgenomen wijze
van verwijdering in strijd is met belang bescherming milieuart. 10.58art. 10.44dAwb van overeenkomstige toepassing op kennisgeving
i.k.v. EVOAart. 10.59 art. 10.44everbod tot
verrichten van handelingen in strijd met EVOA (sluikhandel)art. 10.60art. 10.45bij amvb kunnen bepaalde regels worden gesteld voor
de provinciale milieuverordening of de gemeentelijke verordeningart.
10.61 art. 10.46bevoegdheid tot geven van een aanwijzing omtrent
inhoud pmvart. 10.62 art. 10.47Ontheffing door B&W,
GS of Minister + procedureart. 10.63 + 10.64 art. 17.4verplichtingen
of verboden bij een ongewoon voorvalart. 17.4 + art. 17.5 art.
18.13bij Vvgb-inrichtingen eerst overleg met Minister alvorens bestuursdwang,
dwangsom, dan wel intrekking vergunningart. 18.13 art. 20.2uitsluiten
beroep tegen een besluit inzake onder meer milieubeleidsplanart. 20.2art. 21.6, lid 4bepaalde ontwerp-amvb's wordt voorgelegd aan de
Kamer en bekendgemaakt in de Staatscourantart. 21.6, lid 4BIJLAGE Bijlage I, behorende bij de memorie van toelichtingB. Transponeringstabel na wijziging – huidige
afvalstoffenregelgeving ArtikelInhoudhuidige
afvalstoffenregelgeving art. 1.1, lid 1begripsomschrijvingen (afvalstoffen,
doelmatige verwijdering, stoffen, preparaten, bedrijfsafvalstoffen, huishoudelijke
afvalstoffen, gevaarlijke afvalstoffen, afvalwater, EVOA, afvalbeheersplan,
afvalstoffenverordening, verwijderen, nuttig toepassen, definitief verwijderen
en storten)art. 1.1, lid 1 (deels) art. 1.1, lid 5begrip
«zich ontdoen van afvalstoffen»art. 1.1, lid 6+9 art.
1.1, lid 6bij amvb aanwijzen als afvalstofart. 1.1, lid 10 art.
1.1, lid 7bij amvb uitzonderen als afvalstofart. 1.1, lid 11 art.
1.1, lid 8bij amvb aanwijzen als huishoudelijke afvalstof dan wel bedrijfsafvalstof–art. 1.1, lid 9spoedmaatregel art. 1.1, lid 1 + 6+ 7 + 8art.
1.1, lid 12 art. 1.1, lid 10nadere regels m.b.t. aanwijzing van
gevaarlijke afvalstoffenart.1.1, lid 13 art. 1.2auitsluiten
bevoegdheid tot het in de provinciale milieuverordening opnemen van provinciale
import/exportverbodenart. 1.2a art. 4.3, lid 3wijziging
in hoofdzaken NMPart. 4.3, lid 3 art. 4.13, lid 2Ministers
houden rekening met NMP + geldende afvalbeheersplanart. 4.13, lid 2art. 8.8, lid 2, bbevoegd gezag houdt bij beslissing op aanvraag
o.m. rekening met bepaalde in art. 10.14– art. 8.14vergunning
afvalstoffenverwijderende inrichting bevat in ieder geval een registratievoorschrift
+ verplichting tot bewaren geregistreerde gegevens gedurende tenminste 5 jaarart.
8.14, lid 1 art. 8.17, lid 2bij amvb aanwijzen categorieën
van afvalstoffenverwijderende inrichtingen waarvoor vergunning slechts geldt
voor een maximale termijn van 10 jaarart. 8.17, lid 2 art. 8.35aanwijzing
Vvgb-plichtige inrichtingart. 8.35, lid 1 art. 8.36spoedmaatregel
aanwijzing Vvgb-plichtige inrichtingart. 8.35, lid 2 art. 8.36aafgifte
+ weigeringsgrond Vvgbart. 8.36, lid 1+ 2 art. 8.36bvoorschriften
en beperkingen bij Vvgbart. 8.36, lid 3 art. 8.36cinhoud
voorschriften en beperkingen bij Vvgbart. 8.14 + art. 8.36, lid 3 art.
8.36din Vvgb-situaties toetst Minister aan het afvalbeheersplanart.
8.36, lid 4 art. 8.36eVvgb vermelden in de beschikking + voegen
bij de beschikkingart. 8.36, lid 5 art. 8.36ftariefsinstrument
Minister– art. 8.37, lid 7Minister zendt Vvgb zo tijdig
mogelijk toe aan bevoegd gezag– art. 8.38Vvgb i.v.m.
intrekking of wijziging van een vergunning + Minister zendt Vvgb zo tijdig
mogelijk toe aan bevoegd gezagart. 8.38 art. 10.1zorgvuldigheidsnorm
voor beroep en bedrijf bij wie afvalstoffen ontstaan, die afvalstoffen verwijderen
of verhandelen dan wel bemiddelen bij de verwijderingart. 10.3 art.
10.2stortverbod buiten inrichtingenart. 10.2 art. 10.3verplichting
Minister tot eenmaal in de 4 jaar vaststellen van een afvalbeheersplan–art. 10.4bij vaststellen afvalbeheersplan houdt Minister rekening
met voorkeursvolgorde verwijderingart. 10.1 art. 10.5bij
vaststellen afvalbeheersplan houdt Minister rekening met eisen van doelmatige
verwijderingart. 1.1, lid 1 (v.w.b. definitie van begrip «doelmatige
verwijdering) art. 10.6bij het vaststellen afvalbeheersplan houdt
Minister rekening met NMP– art. 10.7inhoud afvalbeheersplan–art. 10.8wie worden betrokken bij de voorbereiding van het afvalbeheersplan–art. 10.9procedure totstandkoming afvalbeheersplan (AWB)–art. 10.10informatieplicht bestuursorganen t.b.v. afvalbeheersplan–art. 10.11toezenden vastgestelde afvalbeheersplan aan Kamer, provincies,
gemeenten en overige bij de voorbereiding betrokkenen + bekendmaking in Staatscourant–art. 10.12inwerkingtreding en geldingsduur afvalbeheersplan–art. 10.13tussentijdse wijziging afvalbeheersplan–art. 10.14ieder bestuursorgaan dient rekening te houden met het
afvalbeheersplan bij de uitoefening van een bevoegdheid krachtens de Wm–art. 10.15voorschriften bij amvb i.v.m. preventie en nuttig toepassen
van afvalart. 10.4 art. 10.16logoplicht bij amvb; nadere
uitwerking bij ministeriële regelingart. 10.6 art. 10.17terugnameverplichting,
verwerkings- of afgifteverplichting bij amvb.art. 10.4, lid 2,onder
e, en art.10.8 art. 10.18verplichting aangewezen categorieën
afvalstoffen in ontvangst te nemen en toe te passen (bij amvb)art. 10.9art. 10.19bij amvb bepalen dat gemeente op tenminste één
locatie gelegenheid biedt aangewezen stoffen waarvoor een terugnameverplichting
geldt achter te laten– art. 10.20spoedmaatregel art.
10.14 t/m art. 10.18art. 10.5 (v.w.b. art. 10.14) art. 10.21zorgplicht
inzameling huishoudelijk afval, waarbij GFT-afval in ieder geval afzonderlijk
wordt ingezameld en gemeente kan beslissen tot afzonderlijke inzameling van
andere bestanddelenart. 10.11, lid 1, art. 10.12, lid 1+3 art.
10.22, lid 1zorgplicht gemeenten tot inzameling grof huishoudelijk af
val + beschikbaar hebben van één locatie om grof huishoudelijk
afval achter te latenart. 10.11, lid 8art. 10.22,
lid 2mogelijkheid om bij amvb te bepalen dat aangegeven categorieën
grove huishoudelijke afvalstoffen niet vallen onder zorgplicht gemeenten–art. 10.23gemeente stelt afvalstoffenverordening vastart.
10.10 art. 10.24inhoud afvalstoffenverordeningart. 10.10,
lid 1 art. 10.25in de afvalstoffenverordening kunnen regels worden
gesteld m.b.t. zwerfafval en het op een voor het publiek zichtbare plek aanwezig
hebben van afvalstoffen– art. 10.26, lid 1+ 2 + 3inzamelen
huishoudelijk afval met een andere regelmaat + niet op het gehele grondgebied
van de gemeente + inzameling nabij i.p.v. bij elk perceelart. 10.11,
lid 2+4+5+6 art. 10.26, lid 4Minister stelt voorwaarden waaronder
kan worden bepaald dat ingezameld wordt nabij elk perceelart. 10.11,
lid 3 art. 10.27achterlaten huishoudelijk afval op een daartoe
ter beschikking gestelde plaatsart. 10.11, lid 7 art. 10.28mogelijkheid
om bij amvb te bepalen dat bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen dienen
te worden gebracht naar een daartoe beschikbaar gestelde plaatsart.
10.7 (bij pmv) art. 10.29mogelijkheid om bij amvb regels te stellen
omtrent de inzameling van huishoudelijke afvalstoffenart. 10.13 (bij
pmv) art. 10.30verbod tot lozen van afvalwaterart. 10.15art. 10.31artikelen Wm die niet van toepassing zijn op het lozen
van afvalwater en andere afvalstoffenart. 10.15a art. 10.32bij
amvb stellen van regels m.b.t. het lozen van afvalwaterart. 10.16 art.
10.33zorgplicht gemeente voor doelmatige inzameling en transport van
afvalwaterart. 10.16a art. 10.34ministeriële regeling
over het ontwerpen, bouwen, aanpassen en onderhouden van lozingsvoorzieningenart.
10.16b art. 10.35rapportageverplichting Minister afvalwaterart.
10.16c art. 10.36gelijkstelling ingezamelde/afgegeven huishoudelijke
afvalstoffen met bedrijfsafvalstoffen– art. 10.37verbod
zich te ontdoen van bedrijfs/gevaarlijke afvalstoffen, tenzij... art.
10.19 + art. 10.30 art. 10.38, lid 1verplichting voor ontdoener
tot registratie van afgifte bedrijfs/gevaarlijke afvalstoffen–art. 10.38, lid 2verplichting tot bewaren van geregistreerde gegevens
gedurende minstens 5 jaar– art. 10.38, lid 3verplichting
voor een persoon als bedoeld in art.10.36, lid 2, onder a of b, tot melden
afgifte bedrijfs/gevaarlijke afvalstoffen aan een door de provincie aan te
wijzen instantieart. 10.31 art. 10.39verplichting voor ontdoener
tot verstrekken van omschrijvingsformulier en begeleidingsbriefart.
10.32 art. 10.40verplichting tot melden ontvangst bedrijfs/gevaarlijke
afvalstoffen aan een door de provincie aan te wijzen instantieart. 10.33art. 10.41bij pmv worden nadere regels gesteld omtrent de wijze
van meldenart. 10.35, lid 1 + 2 art. 10.42bij pmv kan aan
in art. 10.37, lid 1, bedoelde personen worden opgelegd de in dat artikel
bedoelde gegevens te melden aan een door de provincie aan te wijzen instantie–art. 10.43bij pmv kunnen categorieën van gevallen worden
aangewezen waarvoor verplichtingen uit art. 10.37 t/m art. 10.39 niet gelden.
Hiervoor kan een registratieverplichting in de plaats komenart. 10.35,
lid 3 art. 10.44vervoerder is verplicht tot het bij het transport
aanwezig hebben van een begeleidingsbrief en deze af te geven aan de ontvangerart.10.34art. 10.45bij pmv worden regels worden gesteld omtrent het inzamelen
van bedrijfs- of gevaarlijke afvalstoffen. Hiertoe behoort een verbod tot
het inzamelen van die afvalstoffen indien niet vermeld op een provinciale
lijst. Minister stelt criteria vast voor vermelding op lijst, alsmede beëindigingart.
10.21, lid 2 (v.w.b. bedrijfsafvalstoffen) art. 10.46bij pmv worden
nadere regels gesteld m.b.t. de aanmelding voor de provinciale lijst. Inhoud
regels– art. 10.47bij amvb worden regels gesteld omtrent
de inzameling van bedrijfs- of gevaarlijke afvalstoffen. Hiertoe kunnen behoren
regels inzake het door gemeenten of de provincie voor de inzameling treffen
van maatregelen of tot standbrengen en in stand houden van voorzieningen of
het afzonderlijk inzamelen van gescheiden aangeboden afvalstoffenart.
10.21, lid 3 (bij pmv)+10.29 (jo. 10.26, lid 2, onder a)+10.38 (jo.10.36)art. 10.48bij amvb kan een vergunningstelsel door de Minister
worden ingesteld omtrent het inzamelen van bedrijfs/gevaarlijke afvalstoffenart.
10.37 (t.a.v gevaarlijk afval) art. 10.49, lid 1inhoud voorschriften
te verbinden aan een inzamelvergunningart. 8.14, lid 2 art. 10.49,
lid 2inzamelvergunning persoonsgebondenart.10.36, lid 5 art.
10.50bij ministeriële regeling vrijstelling van verplichtingen
gesteld in de artikelen 10.38 t/m 10.40, 10.45, 10.46 en 10.48 in geval van
retourlogistiek– art. 10.51bij amvb kunnen regels
worden gesteld omtrent het zich ontdoen buiten inrichtingen van afvalstoffenart.
10.7, lid 1 ( bij pmv) art. 10.52bij amvb kunnen regels worden
gesteld omtrent verdere verwijdering buiten inrichtingen van bedrijfsafvalstoffen.art. 10.27 jo. art. 10.26 (bij pmv) art. 10.53Awb + bepaalde
artikelen uit hoofdstuk 8 Wm van toepassing bij behandeling vergunningaanvraagart.
10.28 art. 10.54verbod om gevaarlijke afvalstoffen buiten een
inrichting te bewaren, te bewerken, te verwerken of te vernietigen, tenzij
uitdrukkelijk toegestaan krachtens art. 10.48art. 10.43 art. 10.55,
lid 1+2verbod te verhandelen of te bemiddelen t.b.v. anderen voor het
overbrengen van afvalstoffen tenzij vermeld op een door de Minister vast te
stellen lijst– art. 10.55, lid 3Minister stelt regels
over registratie + inhoud regels– art. 10.56Minister
stelt regels /kan regels stellen ter uitvoering van enige artikelen uit de
EVOAart. 10.44a art. 10.57bij amvb kunnen titels II, VII
en VIII van EVOA van overeenkomstige toepassing worden verklaard op transporten
binnen Nederlandart. 10.44b art. 10.58verbod
tot import/export indien in strijd met het belang van de bescherming van het
milieu + verbod tot export indien voorgenomen wijze van verwijdering in strijd
is met belang bescherming milieu + Minister is de bevoegde autoriteit i.k.v.
EVOAart. 10.44c art. 10.59AWB van toepassing op kennisgevingen
transporten i.k.v. EVOAart. 10.44d art. 10.60verbod tot
verrichten van handelingen in strijd met de EVOAart. 10.44e art.
10.61bij amvb kunnen regels worden gesteld t.a.v. de inhoud van de afvalstoffenverordening
en de pmvart. 10.45 art. 10.62bevoegdheid tot geven van
een aanwijzing omtrent inhoud van afvalstoffenverordening en de pmvart.
10.46 art. 10.63B&W ,GS of Minister kunnen in bijzondere gevallen
ontheffing verlenen van bepaalde verboden c.q. gevallenart. 10.47, lid
1–3 art. 10.64AWB + bepaalde artikelen uit hoofdstuk * Wm
van toepassing bij behandeling ontheffingsverzoekenart. 10.47, lid 4–6art. 17.4, lid 1verplichtingen of verboden bij een ongewoon voorvalart.
17.4 art. 17.4, lid 2aanwijzing bevoegd gezag bij ongewoon voorval art.
17.5Minister kan bij ongewoon voorval bevoegd bestuursorgaan verzoeken
vergunning krachtens. 8 te wijzigen dan wel toepassing te geven aan bepaalde
krachtens art. 17.4art. 17.4, lid 2+3 art. 18.2aMinister
draagt zorg voor bestuursrechtelijke handhaving van bepaalde verboden of verplichtingen–art. 18.2bGS dragen zorg voor bestuursrechtelijke handhaving van
bepaalde verboden of verplichtingen– art. 18.2cB&W
dragen zorg voor bestuursrechtelijke handhaving van bepaalde verboden of verplichtingen–art. 18.2dbij uitoefenen taak bedoeld in art. 18.2a t/m 18.2c
wordt rekening gehouden met afvalbeheersplan art. 20.2uitsluiten
beroep tegen een besluit inzake onder meer milieubeleidsplan en een afvalbeheersplanart.
20.2 (gedeeltelijk) art. 21.6, lid 4ontwerp-amvb's worden voorgelegd
aan de Kamer en bekendgemaakt in de Staatscourantart. 21.6, lid 4BIJLAGEBijlage II, behorende bij de memorie van toelichtingTransponeringstabel implementatie communautaire regelgeving Eu-verplichtingInhoudWaar
in Wet milieubeheer (Wm) c.q. wetsvoorstel (Wv) Richtlijn
75/442/EEG betreffende afvalstoffen (Kaderrichtlijn) art. 1definitiesart.
1.1 Wm + art. I, onderdeel A , art. 1.1.Wv art. 3Lidstaten nemen
passende maatregelen ter bevordering van preventie of vermindering van productie
en schadelijkheid van afvalstoffen, de nuttige toepassing van afvalstoffen
of het gebruik van afvalstoffen als energiebronart. I, onderdeel N,
art. 10.4 Wv art. 7bevoegde instanties als bedoeld in art. 6 stellen
een of meer plannen op voor het beheer van afvalstoffenart. I, onderdeel
N, art. 10.3 + art. 10.7 Wv art. 8maatregelen opdat houder van
afvalstoffen deze afgeeft aan iemand die de in bijlage IIA of IIB bedoelde
handelingen verricht of zelf zorg draagt voor nuttige toepassingart.
10.19/art. 10.30 Wm = art. I, onderdeel R, art. 10.37 Wv art. 12inrichtingen/ondernemingen
die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren of die t.b.v. anderen
regelingen treffen voor de verwijdering/nuttige toepassing van afvalstoffen
(handelaars/makelaars) dienen zich, indien zij niet aan een vergunning zijn
onderworpen, bij de bevoegde instanties te laten registreren. art. I,
onderdeel R, art. 10.45, 10.48 + 10.55 Wv art. 14iedere
inrichting/onderneming als bedoeld in de art. 9 en 10 dienen een registratie
bij te houden. Lidstaten mogen ook van de producenten verlangen dat zij de
dergelijke bepalingen nalevenart. I, onderdeel R , art. 10.38 t/m 10.40
Wv Richtlijn 91/689/EEG betreffende gevaarlijke afvalstoffenart. 2, lid 1Lidstaten nemen nodige maatregelen om te eisen dat
op elke plaats waar gevaarlijke afvalstoffen worden gestort deze worden geregistreerd
en geïdentificeerdart. I, onderdeel R art. 10.40 Wv art.
6Bevoegde instanties stellen een plan op voor het beheer van gevaarlijke
afvalstoffen en maken die plannen openbaar. art. I, onderdeel N, art.
10.3 + art. 10.7 WvRichtlijn75/439/EEG inzake de
verwijdering van afgewerkte olie art. 2Lidstaten nemen nodige
maatregelen om te waarborgen dat afgewerkte olie wordt ingezameld en verwijderd
zonder vermijdbare schadelijke gevolgen voor mens en milieuart. I, onderdeel
R, art. 10.37 + art. 10.48 Wv art. 3Lidstaten nemen nodige maatregelen
om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
Indien regeneratie niet mogelijk is worden maatregelen genomen om ervoor te
zorgen dat verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een vanuit milieuoogpunt
verantwoorde wijze op voorwaarde dat deze verbranding technisch, economisch
en organisatorisch gezien uitvoerbaar is. Indien regeneratie en verbranding
niet mogelijk is dienen maatregelen te worden genomen om onschadelijke vernietiging
of gecontroleerde opslag/bewaren/storten te waarborgenart. I, onderdeel
N,art. 10.4 art. 5, lid 2indien doelstellingen uit art. 2 t/m
4 niet worden bereikt nemen Lidstaten zodanige maatregelen dat één
of meer bedrijven evt. binnen een door de bevoegde autoriteiten toegewezen
zone, de aangeboden producten inzamelen en/of verwijderen.art.I. onderdeel
R, art. 10.49, lid 1, onder b, Wv art. 5, lid 4ieder
bedrijf dat afgewerkte olie inzamelt dient te worden geregistreerd en op passende
wijze te worden gecontroleerd en daarbij evt. aan een stelsel van vergunningen
te worden onderworpenart. I, onderdeel R, art.10.45 + 10.48 Wv Richtlijn
94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval art.
14Lidstaten nemen ter verwezenlijking van de in deze richtlijn genoemde
doelstellingen en maatregelen in afvalbeheersplan een speciaal hoofdstuk op
over het beheer van verpakkingen en verpakkingsafvalart. I, onder N,
art. 10.6 jo art. 10.3 + art. 10.7 W. Verordening (EEG)
nr. 259/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 1 februari 1993
betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen,
naar en uit de Europese Gemeenschappen art. 3 e.a.Overbrenging
gaat vergezeld van begeleidend document. Dit document geeft informatie over
onder meer oorsprong, samenstelling en hoeveelheid van de afvalstoffen etc.art. I, onderdeel U, art. 10.39 en art. 10.44 Wv 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26638-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl