Voorstel tot invoering van toetsingsbevoegdheid van wetten aan bepalingen Grondwet door de rechter; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28331, nr. 11

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

27-04-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

28331 nr. 11

22-04-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI. ALGEMEENInleidingHet verloop van de discussie over het toetsingsverbodInleidingRegeringsinitiatieven in de jaren 1990RechtsvergelijkingNaar constitutionele toetsing in NederlandIn tred met de Europese UnieUitdijende en diffuus wordende overheidsbevoegdhedenDe machtenscheidingDe rechtszekerheidGespreide toetsingDe omvang van het toetsingsrechtFinanciële gevolgenII. ARTIKELENArtikel IIOnderdeel B
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28331Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 91 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 331Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een
aantal bepalingen van de Grondwet door de rechternr. 11NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 22 april 2004Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag, vastgesteld
op 6 november 2003. Het verheugt mij dat een groot aantal fracties het
voorstel van constitutionele toetsing onderschrijft. Graag maak ik van de
gelegenheid gebruik op de, in het verslag gemaakte opmerkingen te reageren
en de gestelde vragen te beantwoorden.I. ALGEMEENInleidingDe leden van de CDA-fractie hebben hun waardering uitgesproken voor het
initiatiefvoorstel.Ook de leden van de PvdA-fractie sprake hun waardering uit en gaven aan
met belangstelling van het wetsvoorstel te hebben kennisgenomen. Het verheugt
mij dat zij het eerder door hen ingenomen standpunt dat de wetgever niet behoort
te worden gecorrigeerd door de rechterlijke macht, op grond van nieuwe ontwikkelingen
hebben herzien. De leden van de VVD-fractie gaven ook aan met belangstelling
te hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Wel willen de leden een aantal
opmerkingen maken en vragen stellen.Ik hoop dat de antwoorden, gegeven in deze nota, in de door deze leden
gewenste nadere uitleg voorzien. De leden van de SP-fractie hebben geen bezwaar
tegen de invoering van constitutionele toetsing. De leden van de D66-fractie
zijn voorstander van constitutionele toetsing, maar hebben over de invulling
nog enkele vragen en opmerkingen. De leden van de ChristenUnie hebben eveneens
met grote belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. De leden onderschrijven
in beginsel de noodzaak van invoering van een rechterlijk toetsingsrecht.
Zij zijn – met mij – de mening toegedaan dat een uit constitutioneel
oogpunt bezwaarlijke omstandigheid van het toetsingsverbod is, dat in beginsel
een meerderheid van de helft plus één in het parlement bepaalt
waar een grondwetsartikel in concreto nu wel of niet toe verplicht. Het is
weinig bevredigend dat een gewone Kamermeerderheid, in veel gevallen de regeringscoalitie,
in dergelijke gewichtige constitutionele vragen de doorslag kan geven. Het
parlement staat, juist omdat het een politiek orgaan is, aan het gevaar bloot om bij zijn oordeelsvorming de politieke wenselijkheid van de
maatregel zwaarder te laten wegen dan zorgvuldige toetsing aan de Grondwet.
De gebondenheid aan het regeerakkoord en de verwevenheid tussen kabinet en
coalitiefracties zijn in potentie een gevaar voor werkelijk zorgvuldige, constitutionele
toetsing. De Grondwet zelf komt in het geding, omdat deze juist is opgesteld
om de grondrechten en de grondslagen van het staatsbestel te waarborgen, aldus
de leden van de ChristenUnie. De leden van de SGP-fractie hebben hun waardering
geuit voor het gedegen karakter van het wetsvoorstel. Deze leden zijn van
mening dat rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet kan leiden tot
een beter geheel van checks en balances en bovendien goed inpasbaar is in de huidige structuur van
de rechtspraak. Ook gezien de bestaande toetsing aan verdragen en besluiten
van volkenrechtelijke organisaties, alsmede de mogelijkheden voor betere waarborging
van grondrechten voor burgers, achten zij introductie van zorgvuldig vormgegeven
rechterlijke toetsing wenselijk. Zij bezien het wetsvoorstel met een positieve
grondhouding. Zij verwachten dat de Grondwet door middel van het voorliggende
wetsvoorstel aan gezag zal winnen en dat de waarborgfunctie beter tot haar
recht kan komen.De leden van de D66-fractie constateren dat naast de Raad voor de rechtspraak
en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak geen andere instanties zijn
verzocht om over het wetsvoorstel te adviseren en vragen – voor zover
dat juist is – een toelichting op die beslissing.De voor advisering over wetsvoorstellen door de regering vastgestelde
voorschriften gelden niet voor initiatiefwetsvoorstellen. Door adviesorganen
kan ook veelal uitsluitend advies aan de regering worden uitgebracht. Dat
neemt niet weg dat het in de rede ligt ook voor initiatiefwetsvoorstellen
externe adviesorganen te raadplegen. Het is voorgeschreven dat over initiatiefwetsvoorstellen,
nadat zij aanhangig zijn gemaakt en daarom door de Kamer wordt gevraagd, door
de meest betrokken minister adviezen worden ingewonnen. In de procedurevergadering
van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties van 25 april
2002 heb ik verzocht over dit initiatiefwetsvoorstel advies te vragen. De
commissie heeft, na beraadslaging over dit verzoek, het presidium verzocht
ervoor te zorgen dat advies over dit wetsvoorstel aan de Raad voor de rechtspraak
werd gevraagd. Daarnaast heeft zij verzocht – door tussenkomst van de
ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie –
aan de Hoge Raad te vragen of hij, naar aanleiding van het initiatiefwetsvoorstel
reden ziet een ander standpunt in te nemen dan in zijn adviezen aan de regering
van 1991 en 1997. Daartoe is op 4 juni 2002 besloten. Daarnaast heb ik
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) om advies gevraagd. De NVvR
en de Raad voor de rechtspraak hebben gezamenlijk advies uitgebracht. Tot
slot heb ik, bij brief van 22 april 2002, de Algemene Raad van de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA) om advies gevraagd.1
Alle gevraagde adviezen zijn ontvangen en zijn, met uitzondering van het advies
van de NOvA, als kamerstuk gepubliceerd. Laatstgenoemd advies is op 2 februari
2004 aan de leden van de Vaste Commissies voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en Justitie aangeboden en ligt ter inzage bij het Centraal Informatiepunt
van de Tweede KamerDe leden van de CDA-fractie vragen naar de precieze reden om constitutionele
toetsing in te voeren. Zij vragen ook naar de meerwaarde daarvan ten opzichte
van de al bestaande rechtsbescherming in ons land. De leden van de SGP-fractie
vragen hoe het voorliggende wetsvoorstel kan leiden tot dynamisering van de
Grondwet als zodanig.Grondrechten worden belangrijker in onze samenleving. Vaker klinkt het
pleidooi om de Grondwet een bindmiddel te laten zijn voor integratie. Zo stelt
ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in zijn advies De toekomst van de nationale rechtsstaat: «De waarden
van de rechtsstaat en daaruit voortvloeiende normen en gedragsregels vormen
de minimale binding van alle groepen aan elkaar (..), de tijdloze en bovenaardse
ideeën van de democratie en de rechtsstaat komen in de plaats van een
gemeenschappelijke geschiedenis. Zij zijn geformuleerd in de grondwet.»1 Bij de toenemende pluriformiteit ontstaat een groeiend
beroep op bescherming van rechten die de individualiteit waarborgen en de
mogelijkheid bieden tot veelzijdige ontplooiing van de mens, ongeacht culturele,
religieuze of maatschappelijke achtergrond. In een samenleving die verandert,
moet ook de rechtsstaat moderniseren. Het invoeren van constitutionele toetsing
kan daartoe bijdragen, ook waar botsingen van grondrechten aan de orde zijn.
Als een burger zich tot de rechter kan wenden en in een procedure mag stellen
dat de toepassing van een wet in strijd is met een artikel uit de Grondwet,
dan kan de betekenis van de ter discussie staande grondrechten zich verdiepen.
De Grondwet kan een levend document worden als de rechter eraan kan toetsen,
betoogt bijvoorbeeld professor J.A. Peters in zijn oratie Wie beschermt onze grondwet?2 Na een
maatschappelijk debat over een concreet geval kunnen burgers de inhoud van
grondrechten beter begrijpen en verinnerlijken. Zolang de Grondwet een wet
is, die niet in rechte kan worden afgedwongen, zullen de grondrechtelijke
waarborgen echter meer aan betekenis inboeten. Of, zoals J.R. Thorbecke het
verwoordde, dan zou de Grondwet ophouden wet te zijn. Recht dat alleen in
de boeken staat en niet wordt toegepast, verdwijnt.3
De betekenis van onze Grondwet dreigt vooral een symbolische te worden. Het
waarborgkarakter voor de burger wordt een fictie4
en een fictie die niet meer geaccepteerd wordt, verwordt tot een illusie.5 Bovendien ontstaat door de wèl plaatsvindende
rechterlijke interpretatie van internationale mensenrechten een steeds groter
verschil tussen deze, en de in de Grondwet vastgelegde grondrechten. De internationale
mensenrechten blijven door voortdurende interpretatie actueel en dat is niet
het geval bij interpretatie van de nationale grondrechten in de Grondwet.6 De commissie Franken stelt in haar adviesGrondrechten in het digitale tijdperk dat «het risico bestaat
dat de bepalingen in de Grondwet, vergeleken bij de verdragsrechten, vooral
als soft law of als symboolwetgeving worden gezien,
hetgeen niet in overeenstemming is met de waarde die een nationale Grondwet
in het rechtsbewustzijn van een democratische rechtsstaat behoort te hebben.»7 De commissie-Franken8 adviseerde
daarom (ook) tot afschaffing van het toetsingsverbod. Juist in een internationale
omgeving waar de bescherming van communicatievrijheid door veel facetten wordt
beïnvloed, is het van belang voor een daadwerkelijke betekenis van de
Grondwet als neerslag van lokale normen, dat ook onze constitutie een «living instrument» wordt.9
Voor deze uitgebreide interpretatietaak is de rechter volgens de Commissie-Franken
beter toegerust dan de wetgever.10 De rechter
kan rechtspreken in niet voorziene individuele kwesties. De rechtszaal kan
het forum bieden waar traditionele waarden geconfronteerd worden met nieuwe
waarden in de pluriforme samenleving, zonder dat de «logge» wetgever
het debat domineert, dicteert of doet stagneren.11
Zo kan de Grondwet veranderen van een symbool tot een dynamisch en invloedrijk
document van alle Nederlanders.12 Dit wetsvoorstel
strekt ertoe dit dichterbij te brengen.Het verloop van de discussie over het toetsingsverbodInleidingDe leden van de VVD-fractie gaven aan dat het erop lijkt dat artikel 120
van de Grondwet een dode letter is geworden, nu rechters de mogelijkheid al
hebben om aan internationale verdragen te toetsen en er dus al constitutionele
toetsing bestaat. Zij vroegen wat er feitelijk voor de burger verandert
door dit wetsvoorstel. Uit de tekst van het persbericht van GroenLinks, uitgegeven
bij het indienen van het onderhavige wetsvoorstel, hebben de aan het woord
zijnde leden opgemaakt dat sprake is van een materiële wijziging. Zij
vroegen of beoogd wordt – bij wijze van voorbeeld – de nieuwe
Wet Werk en Bijstand aan constitutionele toetsing (artikel 20 lid 3 Gw) te
onderwerpen.Het is juist dat regelgeving, ook wetten in formele zin, kunnen worden
getoetst aan een ieder verbindende verdragsbepalingen. De mogelijkheid van
toetsing aan – bijvoorbeeld – het Europees Verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens (EVRM) betekent echter niet, dat rechterlijke toetsing
aan de Grondwet zinloos is of overbodig is geworden. Voorop gesteld dient
te worden dat de achtergrond van het wetsvoorstel is dat rechterlijke toetsing
aan de Grondwet op onderdelen een betere rechtsbescherming voor de burger
biedt. Grondrechten in de Grondwet en het EVRM kennen weliswaar overeenkomsten,
maar er bestaan ook verschillen. Zo zijn grondrechten in het EVRM doorgaans
ruimer geformuleerd, maar vaak ook van scherpere beperkingclausules voorzien
omdat zij in verschillende rechtsstaten en rechtssystemen moeten worden ingepast.
De Grondwet biedt in diverse opzichten een betere rechtsbescherming.1 Zo stelt de Grondwet voor beperking van het briefgeheim
de eis van een rechterlijke last die in het EVRM ontbreekt. Ook met betrekking
tot de vrijheid van meningsuiting bestaan verschillen. Zo staat artikel 10
van het EVRM censuur toe, terwijl artikel 7 van de Grondwet die mogelijkheid
uitsluit.2 De toevoeging in de Grondwet dat niemand
voorafgaande aan publicatie toestemming hoeft te vragen gaat dus verder. Ook
staan in de huidige Grondwet grondrechten omschreven die niet in het EVRM
zijn terug te vinden, zoals het petitierecht in artikel 5 van de Grondwet
en belangrijke onderdelen van artikel 23 van de Grondwet.3In de memorie van toelichting bij wetsvoorstel 13 872, deel van de
grondwetsherziening in 1983, stelde de regering dat de grondrechten in het
nationale recht naast de grondrechten in het internationale recht een eigen
functie vervullen: «In vergelijking met de verdragsbepalingen zijn de,
in de Grondwet neergelegde rechten en beperkingsbevoegdheden in verschillende
gevallen aan nauwsluitende voorschriften gebonden. Nog belangrijker is, dat
de rechten en beperkingsbevoegdheden, zoals deze in het onderhavige voorstel
zijn geformuleerd, meer zijn afgestemd op de in ons land bestaande situatie
dan met verschillende verdragsbepalingen het geval is. (...) Het internationale
recht kan een grote mate van buigzaamheid niet ontberen. Eerst bij toepassing
van dit recht ontstaat concretisering, waardoor de desbetreffende voorschriften
gaandeweg een scherpere omlijning krijgen. De nationale grondrechten daarentegen,
die slechts voor de eigen rechtsorde zijn geschreven, zouden bij een ruime
formulering, gepaard gaande met uitvoerige clausuleringen, veel van hun betekenis
verliezen. De nationale rechten verschaffen meer gepreciseerde waarborgen,
die in de eigen rechtssfeer van bijzonder belang worden geacht. De precisering
kan hier goeddeels in de omschrijving van de rechten zelf worden gegeven.»4 Om die reden is het verklaarbaar dat de in de Grondwet
gebezigde beperkingsmogelijkheden anders zijn geformuleerd dan in het EVRM.
Omdat het antwoord op de vraag, of beperkingen op grondrechten geoorloofd
zijn, gevonden moet worden in de voor dat grondrecht opgenomen beperkingssystematiek,
is de rechterlijke toetsing aan de Grondwet een andere dan aan het EVRM. Daar
waar de grondwetgever de wetgever aan banden legt door de formulering van
zogenaamde doelcriteria, is de rechtsbescherming die daarvan uitgaat, zonder
de mogelijkheid van rechtelijke toetsing, minder groot dan het lijkt. Gerbranda
en Kroes verwoorden dat aldus in het eindrapport van het «grondrechten
evaluatieonderzoek»: «In de Grondwet ligt het primaat van de grondrechtenpraktijk
bij de wetgever.»5 Als rechterlijke toetsing
mogelijk wordt kan de rechter echter, uiteraard binnen de marges van het EVRM,
de Grondwet interpreteren en daarbij rekening houden met de Nederlandse
rechtsopvattingen. De rechter zal daarvoor op zoek gaan naar de kern van het
aan de orde zijnde grondrecht. Zo heeft de rechtspraak een aan de drukpersvrijheid
(artikel 7, eerste lid, van de Grondwet) verwant recht, het verspreidingsrecht,
erkend. Tot slot ligt het definitieve oordeel met betrekking tot eventuele
strijd met het EVRM bij het Europese Hof van de rechten van de mens in Straatsburg.
Daarbij in aanmerking nemend dat het Europese Hof behoorlijk belast is en
deze procedures veelal jaren duren, kan toetsing aan de Grondwet de burger
veel sneller uitsluitsel bieden.Ten aanzien van de vraag van de leden van de VVD-fractie of beoogd wordt
de nieuwe Wet Werk en Bijstand (WWB) aan constitutionele toetsing te onderwerpen,
kan worden geantwoord dat de rol van de rechter, zodra constitutionele toetsing
mogelijk wordt, een beperkte is. Inzet van een geding is altijd een concreet
geschil tegen de achtergrond van de aan de orde zijnde wetsbepaling(en). Gelet
op het gegeven voorbeeld van de WWB is het inderdaad denkbaar dat een bijstandsgerechtigde
een beroep doet op artikel 20, derde lid, van de Grondwet. Deze bepaling schrijft
voor dat Nederlanders die niet in het bestaan kunnen voorzien, recht hebben
op een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege. Inzet van
het geding zal echter altijd de betreffende bepaling van de WWB zijn op basis
waarvan een beslissing tegen de bijstandsgerechtigde is genomen en laatstgenoemde
meent dat deze in strijd is met de Grondwet. Concreet betekent dit dat daar
waar bijvoorbeeld de wet bepaalt dat (een deel van) de bijstandsuitkering
niet in geld, maar in natura kan worden uitgekeerd (artikel 57 WWB) en op
basis daarvan is beslist (bijvoorbeeld door aan een dakloze bijstand in de
vorm van broodbonnen te verlenen), de vraag kan worden opgeworpen of artikel
20, derde lid, van de Grondwet inhoudt of burgers zelf kunnen bepalen op welke
wijze zij hun bijstandsuitkering willen besteden. In dat geschil staat dan
echter slechts artikel 57 WWB ter discussie. Indien zou worden geoordeeld
dat dit betreffende artikel in strijd is met artikel 20, derde lid, van de
Grondwet, heeft dat hooguit consequenties voor dat artikel. Het is dus niet
zo, dat de rechter de gehele wettelijke regeling zal toetsen en zal kunnen
ontkrachten.De leden van de SP-fractie vroegen mij of ik de noodzaak deelde om extra
aandacht te besteden aan de politieke achtergrond van rechters, vooral bij
de Raad van State. Zij vroegen of ik van mening ben dat het wetsvoorstel het
probleem dat de Raad van State een dubbelfunctie bekleedt – als zowel
adviseur over wetten als hoogste rechtsprekend orgaan in het bestuursrecht –
verscherpt.In de literatuur die sinds de uitspraak van het Europese Hof voor de rechten
van de mens inzake Procola tegen Luxemburg1 en
Kleyn tegen Nederland2 is verschenen, lopen de
meningen over de reikwijdte daarvan uiteen. Na de Procola-zaak, waarin het
Hof oordeelde dat Luxemburg de rechtsprekende en wetsadviserende taken beter
moet scheiden, is de discussie, ook na de zaak Kleyn, waarin het Hof oordeelde
dat de Raad van State in dat geval als een onafhankelijke en onpartijdige
instelling kan worden beschouwd, nog steeds niet verstomd. Hoewel interne
procedures zijn opgesteld om situaties als in de zaak Procola te vermijden,
is het uiteraard aan de Kamer om te beslissen of deze discussie op de politieke
agenda wordt geplaatst, doch deze valt buiten het bestek van dit wetsvoorstel.
Omdat dit wetsvoorstel aansluit op de al bestaande toetsing van lagere regelgeving
aan hogere en van wetten aan verdragen, valt niet in te zien dat dit het vraagstuk
van de dubbelfunctie van de Raad van State zou verscherpen. Regeringsinitiatieven in de jaren 1990De leden van de PvdA-fractie erkennen de verschuiving van de macht van
de wetgever naar het bestuur. De aan het woord zijnde leden menen dat waar
de macht van volksvertegenwoordiger beperkter is geworden, het goed is dat
de individuele rechtsbescherming tegen mogelijk bestuurlijke willekeur wordt
versterkt. Zij vroegen of er nog andere manieren zijn waarop die trend gekeerd
kan worden.De indiener onderschrijft de noodzaak van versterking van de individuele
bescherming en beschouwt dit wetsvoorstel als een deel daarvan. Andere manieren
om de democratie te verlevendigen zijn onder andere beschreven in een geschrift
van de sociaal-democaten Kalma, Derksen, Witteveen, Becker en Bovens, de verplaatsing van de politiek. Een agenda voor democratische
vernieuwing.1 Kalma c.s. beschrijven
drie strategieën om het democratisch gehalte van de samenleving te vergroten.
De parlementaire democratie moet worden versterkt, maatschappelijke arena's
moeten worden gedemocratiseerd en nieuwe vormen van openbaarheid, debat en
controle moeten worden gecreëerd. Gedacht kan onder andere worden aan
de verplichting tot vergaande openbaarheid, uitbreiding van het klachtrecht,
versterking van vakbondsrechten in bedrijven, participatie van werknemers
en consumenten in de ontwerpfase van producten, bescherming van zogenaamde
«klokkenluiders» en participatie bij omstreden investeringsprojecten.
Hoewel deze onderwerpen zowel gezamenlijk als ieder afzonderlijk aanleiding
zijn voor een interessante discussie, vallen deze buiten de bespreking van
dit wetsvoorstel.De leden van de D66-fractie vroegen waarom het initiatief is genomen tot
dit wetsvoorstel in de wetenschap dat er een notitie van het kabinet over
dit onderwerp in aantocht was. Zij vroegen of het niet beter was geweest deze
kabinetsnotitie af te wachten en het initiatief aan het kabinet te laten en
welke overwegingen aan de beslissing tot indiening ten grondslag lagen. Ook
de leden van de ChristenUnie vroegen een toelichting te geven waarom niet
gewacht is op de indiening van een voorstel tot wijziging van de Grondwet
op dit punt door de regering.Nadat de regering in 1991 met een voorlopig standpunt over de wenselijkheid
van constitutionele toetsing kwam, stond niet meer de vraag centraal of er
een vorm van constitutionele toetsing moest worden ingevoerd, maar op welke
wijze. De regering besloot echter van het indienen van een wetsvoorstel af
te zien en de rechtsontwikkeling op haar beloop te laten. In 1997 heeft de
regering opnieuw advies aan de Hoge Raad gevraagd, maar een kabinetsstandpunt
bleef uit. Naar aanleiding van het eindrapport van de Commissie Grondrechten
in het digitale tijdperk in 2000 zegde het kabinet opnieuw een nota over constitutionele
toetsing toe.2 Ook deze kabinetsnota bleef uit.
Over constitutionele toetsing was echter, gezien de lange voorgeschiedenis,
ondertussen een grote mate van consensus bereikt. Niet voorspeld kon worden,
dat vlak na de indiening van dit wetsvoorstel op 11 april 2002, de nota
alsnog gereed zou zijn. Niettemin moet worden opgemerkt, dat ook na het verschijnen
van de nota, gelet op de daarin gebezigde voorzichtige woorden, het kabinet
nog steeds niet rijp leek voor (definitieve) besluitvorming aangaande constitutionele
toetsing. Het kabinet sprak weliswaar een zekere voorkeur uit voor invoering
van een rechterlijk toetsingsrecht zoals die in dit wetsvoorstel wordt voorgestaan,
maar noemde handhaving van het toetsingsverbod nog altijd een verdedigbare
optie.3Tot slot opperden de leden van de ChristenUnie de mogelijkheid om in een
vroeg stadium een poging te ondernemen tot verbreding van het draagvlak en
vroegen mij waarom dat voor het onderhavige voorstel achterwege is gebleven.
In antwoord daarop kan ik stellen dat dit wetsvoorstel een (studie)project
van meerdere jaren is geweest, dat al een aanvang had genomen
vóór mijn lidmaatschap aan de Kamer. Uiteraard staat dat een
breed draagvlak niet in de weg. Partijen zijn derhalve van harte uitgenodigd
hun steun te verlenen aan dit wetsvoorstel.RechtsvergelijkingDe leden van de CDA-fractie stellen vast dat Zweden een lichte vorm van
constitutionele toetsing kent. Buiten toepassing verklaren van de wet kan
slechts volgen als sprake is van «kennelijke inbreuk». Zij vroegen
of is overwogen dit criterium toe te passen bij constitutionele toetsing in
de Nederlandse situatie.Uitgangspunt in de Zweedse wetgeving is dat bepalingen die in strijd zijn
met een hogere regeling, waaronder de Grondwet, voor die hogere regeling dienen
te wijken en buiten toepassing dienen te blijven. Ook het Nederlandse systeem
kent, zoals bekend, een dergelijk uitgangspunt. Buiten toepassing verklaren
kan, volgens het Zweedse model, als sprake is van een «kennelijke inbreuk».
Deze lichte vorm van constitutionele toetsing sluit aan bij de al bestaande
en door de indiener voorgestane constitutionele toetsing in Nederland. Rechters
kunnen wetsbepalingen immers slechts buiten toepassing laten als zij deze
niet verenigbaar achten met de Grondwet.Naar constitutionele toetsing in NederlandIn tred met de Europese UnieDe leden van de ChristenUnie hebben de gedachte opgeworpen dat het wellicht
wenselijk is om een niet goed te begrijpen anomalie op te heffen, maar dat
de praktische noodzaak van het voorliggende voorstel niet bijzonder groot
is. Een en ander is te meer aan de orde, waar niet zelden de verdragsrechtelijke
rechtsbescherming van de burger tegen aantasting van de grondrechten door
of vanwege de overheid (iets) verder strekt dan de grondwettelijke bescherming.Inderdaad kan worden gesteld dat internationale grondrechten de afgelopen
jaren van groter belang zijn geworden ter bescherming van de fundamentele
rechten en vrijheden dan onze eigen Nederlandse Grondwet. Daarbij moet echter
bedacht worden, dat juist de onmogelijkheid van de rechter om als gevolg van
het huidige toetsingsverbod aan de Grondwet en de daarin opgenomen grondrechten
te toetsen, er mede voor heeft gezorgd dat de internationaal beschermde grondrechten
in betekenis zijn gegroeid. In de inleidende woorden van deze nota ben ik
al ingegaan op het verschil in ontwikkeling tussen de internationale mensenrechten
en de in de Grondwet vastgelegde grondrechten. Onder verwijzing naar de commissie-Franken
heb ik aangegeven dat door constitutionele toetsing de waarde van de Grondwet
zal toenemen. Verder verwijs ik de leden van de ChristenUnie in dit verband
nog naar het antwoord gegeven op vragen van de VVD-fractie, waarin is ingegaan
op de extra rechtsbescherming die rechterlijke toetsing aan de Grondwet de
burger kan bieden.Uitdijende en diffuus wordende overheidsbevoegdhedenDe leden van de CDA-fractie gaven aan dat in de memorie van toelichting
is gesteld dat de rechter zich dikwijls verstoken weet van de opvatting van
de formele wetgever over de grondwettigheid van die wet, aangezien de wetgever
aan die discussie niet of onvoldoende is toegekomen. De aan het woord zijnde
leden vroegen hoe dat standpunt zich verhoudt met het uitgangspunt dat, als
een wet tot stand is gekomen in een zorgvuldig wetgevingsproces, verondersteld
mag worden dat deze wet in overeenstemming is met de Grondwet.
Voorts wilden zij weten of dat niet meer zou pleiten voor een bezinning van
de wetgever op zijn taak.In ons huidige constitutionele stelsel bestaat het proces van wetgeving
uit een aantal fasen, die de nodige waarborgen inhouden. De toetsing op constitutionele
deugdelijkheid van wetsvoorstellen begint bij de ambtelijke voorbereiding,
gevolgd door advisering door de Raad van State. Tot slot vindt de parlementaire
behandeling plaats. Wel moet worden bedacht dat zeer uiteenlopende belangen,
zowel maatschappelijk als politiek, mede bijdragen tot de materiële inhoud
van het voorstel van wet en dat de parlementaire procedure vooral politiek
van aard is.1 Ook indien in alle fasen voldoende
aandacht voor de Grondwet bestaat en het wetgevingsproces zorgvuldig wordt
doorlopen, is het echter onmogelijk om de betekenis en toepassing van de wet
voor elk individueel geval te voorzien. Anders dan Erik Jurgens in zijn artikel«Wet niet toetsen aan Grondwet» stelt2, kunnen zich wel degelijk gevallen voordoen waarbij de wetgever door
het algemene karakter van wetgeving niet voorziet dat de uitvoering en toepassing
van een wet in een concreet geval in strijd kan komen met de Grondwet.3 Ook is het niet mogelijk om op voorhand met alle mogelijke
toekomstige ontwikkelingen en verschuivingen in maatschappelijke opvattingen
rekening te houden. Hoewel de wetgever tijdens de totstandkoming van de wet
de verenigbaarheid van het wetsvoorstel toetst, kàn het zijn dat deze
niet volledig is. Het menselijke voorstellingsvermogen is nu eenmaal beperkt.
Rechterlijke toetsing kan dan een aanvullend karakter hebben ten opzichte
van de constitutionele toetsing door de wetgever. De rechter toetst immers
achterafna inwerkingtreding van de wet- of toepassing van de wet zich in het
concrete geval verdraagt met de Grondwet. Een belangrijke meerwaarde van constitutionele
toetsing door de rechter is dat hij, anders dan de wetgever, rekening kan
houden met de bijzondere omstandigheden van het concrete geval. De rechterlijke
toetsing is daarom een andere dan die bij de totstandkoming van de wet plaatsvindt.4 Ook de argumentatie is een andere; de rechter wordt immers
gebonden door het systeem van het recht. Om die reden maakt bezinning op de
taak van de wetgever een dergelijke (aanvullende) toetsing door de rechter
niet overbodig.De volgende vraag van deze leden of het juist is dat de rechter lagere
wet- en regelgeving al aan de Grondwet kan toetsen, kan bevestigend worden
beantwoord. Het is juist dat het huidige verbod alleen geldt voor wetten in
formele zin.De leden van de CDA-fractie meenden verder dat het de taak van de rechter
is concrete gevallen aan de hand van de wettekst en de wetsgeschiedenis te
interpreteren om de rechtsbescherming inhoud te geven. In dit verband vroegen
zij zich af in welk opzicht dit wetsvoorstel meerwaarde heeft boven de huidige
situatie.Na invoering van het wetsvoorstel bestaat de mogelijkheid voor de rechter
om te toetsen of de (toepassing van een) voorliggende bepaling, ook als die
is neergelegd in een wet in formele zin, zich in het concrete geval verdraagt
met de Grondwet. Nu is dat, zoals hiervoor is aangegeven, alleen nog mogelijk
bij lagere regelgeving èn bij toetsing aan verdragen. Het wetsvoorstel
biedt burgers dus de mogelijkheid in een concreet geschil een beroep te doen
op de grondrechten die zij aan de Grondwet ontlenen, ook als een bepaling
uit een formele wet inzet van het geding is.De leden van de PvdA-fractie waren van mening dat de argumentatie dat
rechters verstoken kunnen zijn van de opvattingen van de formele wetgever
over de grondwettigheid van wetten, niet zo sterk is. Zij stelden dat als
enkel vanwege het feit dat de wetgever niet of onvoldoende toekomt
aan de discussie daarover, met net zo veel kracht kan worden gepleit voor
het beter uitvoeren van de wetgevende taak.In het voorgaande is, in antwoord op eerdere vragen van de leden van de
CDA-fractie, al aangegeven dat een betere uitvoering van de wetgevende taak
constitutionele toetsing door de rechter niet overbodig maakt. Daarnaast is
de onafhankelijke rechter bij uitstek de aangewezen persoon om de met dit
wetsvoorstel beoogde rechtsbescherming te verwezenlijken. De rechter dient
immers in het licht van de feiten die aan hem worden voorgelegd tot een beslissing
te komen op basis van wetsbepalingen. Daar waar toepassing van die bepalingen
in het concrete geval wringt met in de Grondwet verankerde grondrechten, dient
de rechter «recht te vinden» door de betreffende bepaling buiten
toepassing te kunnen laten.De leden van de VVD-fractie stelden voorop dat toetsing van een wetsvoorstel
aan de Grondwet allereerst een taak van de wetgever is. Zij vroegen vervolgens
of, indien constitutionele toetsing in Nederland mogelijk wordt gemaakt, het
noodzakelijk is dat er nog een aparte wet «constitutionele toetsing»
wordt opgesteld, waarin de werkwijze wordt geregeld, of dat één
en ander per geval aan de rechter wordt overgelaten.In antwoord op deze vragen van de leden van de VVD-fractie kan worden
gesteld dat geen aparte wet hoeft te worden opgesteld waarin de werkwijze
dient te worden vastgelegd. Ten aanzien van de al bestaande mogelijkheid van
toetsing aan verdragen, is een te volgen werkwijze ook niet nader uitgewerkt.
Niet valt in te zien waarom dat voor de uitbreiding van de toetsingsmogelijkheid
waarin dit wetsvoorstel voorziet wel dient te gebeuren. De rechter hanteert
bij de toetsing van verdragen en richtlijnen de methode van verdrags- of richtlijnconforme
uitleg. Dat houdt in dat de rechter de wet uitlegt «in het licht van
de bewoordingen en objectieve doelstellingen van de richtlijn».1 Er wordt dan een zodanige uitleg aan de bepaling gegeven,
dat geen sprake meer is van strijd met het verdrag. In de rechtsmethodologie
worden daarvoor verschillende interpretatiemethoden onderscheiden. Met behulp
van dergelijke interpretatiemethoden kan de rechter wetsbepalingen zo uitleggen
dat eventuele strijdigheden met de bepaling uit de Grondwet zoveel mogelijk
worden vermeden.2 Het is aan de rechter om uit
te maken welke methode hij in het voorliggende geval toepast.3De leden van de D66-fractie informeerden naar mijn visie over de rol en
functie van de Eerste Kamer na invoering van eventuele constitutionele toetsing.Het wetsvoorstel ziet niet op een wijziging in de rol of functie van de
Eerste Kamer. Zij zullen dezelfde blijven. Wel meen ik dat opheffing van het
toetsingsverbod er in zijn algemeenheid toe kan leiden dat het constitutionele
besef en de parlementaire controle op de grondwettigheid van wetgeving worden
versterkt.De machtenscheidingDe leden van de PvdA-fractie informeerden naar mijn reactie op het gevaar
van het politiseren van de rechterlijke macht. De aan het woord zijnde leden
menen dat de druk op de politieke onafhankelijkheid van rechters toeneemt,
zeker als toetsing niet beperkt blijft tot klassieke grondrechten. Zij vroegen
of het benoemingenbeleid in Nederland bestand is tegen de eventuele druk.Bij het antwoord op deze vraag kan voorop worden gesteld dat het Nederlandse
staatsrecht de onafhankelijkheid van de rechter niet met zoveel woorden vastlegt.
Wel bevat het waarborgen voor de zogeheten rechtspositionele onafhankelijkheid.
Dit type onafhankelijkheid wordt direct ontleend aan artikel 117 van de Grondwet,
waarin is vastgelegd dat de leden van de rechterlijke macht voor het leven
worden benoemd en hun rechtspositie bij wet wordt geregeld. Rechtspositionele
onafhankelijkheid staat echter los van de zogeheten zakelijke onafhankelijkheid,
zijnde de onafhankelijkheid ten opzichte van de andere staatsmachten. De staatsmacht,
en met name de uitvoerende macht en het parlement, mogen geen concrete aanwijzingen
aan een gerecht geven over hoe een geschil te beslissen. Evenmin mogen zij
achteraf de bindendheid van een rechterlijke uitspraak ontkrachten. Hiermee
wordt de onafhankelijkheid van de totstandkoming van een rechterlijke beslissing
zeker gesteld. Met betrekking tot het Nederlandse benoemingenbeleid kan worden
vastgesteld dat een zorgvuldige en professionele selectie van rechters ervoor
zorgt dat rechters een brede afspiegeling vormen van de maatschappij. Om die
reden mogen politieke opvattingen ook nu al ruimschoots en gevarieerd binnen
de rechterlijke organisatie aanwezig worden geacht. Desondanks heeft de sinds
lange tijd bestaande praktijk van toetsing van wetten in formele zin aan verdragen
niet geleid tot ongewenste politisering van Nederlandse rechters. Ook de toetsing
van lagere regelgeving aan hogere heeft daartoe niet geleid. Tot slot blijft
rechterlijke onafhankelijkheid het beste gewaarborgd in een systeem van gespreide
toetsing. Dit in tegenstelling tot landen die een constitutioneel hof kennen,
waar de praktijk leert dat politisering nauwelijks is te voorkomen. Ook toetsing
vooraf kan eenvoudig leiden tot politisering. Politiseren van de rechterlijke
macht na invoering van de voorgestane gespreide toetsing achteraf, valt dan
ook niet te verwachten.De leden van de VVD-fractie gaven aan dat in de toelichting op het wetsvoorstel
is gesteld dat de rechter zich terughoudender moet opstellen naarmate de wetgever
actiever gebruik heeft gemaakt van de hem gegunde afwegingsruimte. De aan
het woord zijnde leden vroegen hoe dat in de praktijk zal gaan en waar de
grenzen liggen, evenals hoe ver de wetgever in zijn toetsing moet zijn gegaan,
wil de rechter zich terughoudend opstellen.De rechter zal voor de interpretatie van wetsbepalingen zoveel mogelijk
aansluiting zoeken bij de interpretatie die de wetgever voor ogen heeft gehad.
Deze is te vinden in de parlementaire geschiedenis. De daarin gevoerde discussie
en overwegingen bieden de rechter handvatten bij de interpretatie en uitleg
van de wet. Ook de achterliggende motieven waarom een beperking op een grondrecht
door de wetgever acceptabel wordt genoemd, is daarbij van belang. Daar waar
de wetgever in het wetgevingsproces minder aandacht heeft besteed aan deze
vragen, zal de rechter automatisch meer eigen invulling en uitleg hieraan
geven. Het zijn als het ware communicerende vaten. Tussen de actieve rol van
de wetgever en de terughoudende rol van de rechter – en omgekeerd –
is dan ook geen absolute grens te trekken.In dit verband zij nog opgemerkt, zoals ook de WRR in De toekomst van de nationale rechtsstaat concludeerde, dat de rechter
zijn plaats kent in de Trias. In politiek-maatschappelijke kwesties, waar
het primaat van de politiek heerst, is de rechter terughoudender. Wel is hij
zich vrijer gaan opstellen bij de rechtsvorming vanuit de noodzaak om aan
vage en open normen een consistente uitleg te geven: «Zelfs in gevallen
waarin de rechter aan rechtsvorming doet, zoals bij de beoordeling van euthanasie,
is dit geschied in nauwe aansluiting op wat wet en recht toelieten.»1De leden van de SP-fractie vroegen in te gaan op de voor- en nadelen van
de dialoog tussen rechter en wetgever en verzochten daarbij de mogelijke consequenties
van rechterlijke toetsing, verwoord door onder andere professor Mevis (DD
32 (2002), afl.9) in het antwoord mee te nemen. De aan het woord zijnde leden
vroegen wat er gebeurt als de rechter zich ver buiten de grenzen van de bedoeling
van de wet begeeft en of dat zal leiden tot het einde van het primaat van
de wetgever. Eén van de vragen die professor Mevis oproept is die naar de reikwijdte
van de aanvullende toetsing. In de aanduiding dat de rechterlijke toetsing
aanvullend is, schuilt niet zozeer een beperking ten aanzien van de eigen
beoordeling door de rechter. Deze zal, zo stelt Mevis terecht, op de verschillende
gebieden van het strafrecht, civiele recht en het bestuursrecht worden ingekleurd
door de feiten en omstandigheden van het geval. Het is niet zo dat de rechter
zich dient te onthouden van toetsing ten aanzien van aspecten die de wetgever
al aan de orde heeft gesteld. Wel dient de reikwijdte en interpretatie van
de wetgever ten aanzien van die aspecten het richtsnoer te zijn. Anderzijds
is het inderdaad mogelijk dat de rechter een andere interpretatie kiest dan
die de wetgever voor ogen staat. Dat zal echter niet zozeer leiden tot een
dialoog tussen rechter en wetgever als eigenstandige rechtsvormers, zoals Mevis veronderstelt. De wetgever is immers vrij om, na een
rechterlijke uitspraak in een concreet geval, de in het geding zijnde wet
(of in het uiterste geval de Grondwet) te wijzigen. Of en op welke wijze de
wetgever gevolg wil geven aan een rechterlijke beslissing, is en blijft daarmee
een politieke vraag.De leden van de SP-fractie vroegen voorts mijn mening over de vergaande
rechtsvorming in de Verenigde Staten, die extreme rechtsverschillen in afzonderlijke
staten veroorzaakt. Tevens vroegen zij of ik, kijkend maar de jurisprudentie
van het EHRM en de Hoge Raad, een gematigde en gedegen ontwikkeling van de
rechtsvorming verwacht.Anders dan het Europese Hof voor de rechten van de mens en the Surpreme
Court is de Nederlandse rechter veel meer geschillenbeslechter. In de Nederlandse
rechtstraditie blijkt tot op heden dan ook dat de rechter over het algemeen
bescheiden vorm geeft aan zijn rechtsvormende taak. De voorgestane uitbreiding
van de al bestaande constitutionele toetsing leidt niet tot een vergaande
vrijheid van de rechter om naar eigen inzicht de inhoud van het recht vast
te stellen. De rechter blijft immers gebonden aan de wet.1 De vraag of ik een gematigde en gedegen ontwikkeling van de rechtsvorming
verwacht, beantwoord ik derhalve bevestigend.De leden van de SGP-fractie menen dat de keuze om aan te sluiten bij de
al bestaande gespreide toetsing aan verdragen en besluiten van volkenrechtelijke
organisaties een voor de hand liggende is. Voor het antwoord op de vraag hoe
reëel het gevaar is dat de rechterlijke macht door de voorgenomen toetsingsbevoegdheid
steeds meer zal politiseren, verwijs ik deze leden naar het antwoord op eerdere
vragen van de leden van de PvdA-fractie aangaande dit onderwerp.De rechtszekerheidDe leden van de VVD-fractie gaven aan dat in de toelichting op het wetsvoorstel
wordt gesteld dat de rechter de wet in een concreet geval buiten toepassing
kan laten, voor zover de aantasting reikt. De aan het woord zijnde leden vroegen
wat dit voor soortgelijke gevallen betekent. Zij vroegen of de betreffende
wet daardoor ook buiten toepassing wordt verklaard. Zo ja, gebeurt dat dan
met terugwerkende kracht of vanaf de rechterlijke uitspraak? En – in
het laatste geval – hoe wordt dan omgegaan met hoger beroep en cassatie?
Verder vroegen de aan het woord zijnde leden hoe in de praktijk zou moeten
worden omgegaan met het ongrondwettig verklaren van een wetsartikel of wet,
waaraan vele burgers financiële aanspraken ontlenen. Vervolgens vroegen
de leden of dat betekent dit een vacuüm gedurende het nieuwe wetgevingsproces
ontstaat. Tot slot vroegen de aan het woord zijnde leden of burgers die zich
in een vergelijkbare situatie bevinden, zich dan ook tot de rechter moeten
wenden.Vooropgesteld zij, dat het wetsvoorstel ten aanzien van de gestelde vragen
geen principieel verschil oplevert ten opzichte van de al bestaande toetsing
van lagere wetgeving aan hogere en van wetten aan verdragen. In
de regel geldt dat het proces voor de rechter zich afspeelt tussen procespartijen
in een concreet geschil Een rechterlijke uitspraak geldt alleen tussen die
procespartijen. Het oordeel dat een wetsbepaling buiten toepassing dient te
blijven betekent dat die bepaling in het concrete geval niet van toepassing
kan zijn. Dat betekent niet dat de betreffende bepaling in het algemeen haar
gelding heeft verloren. Ook betekent het niet, dat de wet heeft opgehouden
te bestaan. De uitspraak kan echter wel gevolgen hebben voor derden. De uitspraak
kan echter niet automatisch met terugwerkende kracht veranderingen teweeg
brengen in situaties van anderen. Degenen die menen in dezelfde omstandigheden
te verkeren, dienen zich eveneens tot de rechter te wenden om een rechterlijk
oordeel uit te lokken. Dat geldt ook als de wetgever naar aanleiding van de
rechterlijke uitspraak aanleiding ziet de wet aan te passen of te veranderen.
De uitspraak van de rechter blijft immers voor de procespartijen gelden, ook
als de wetgever – nadien – de wet heeft aangepast. Tijdens het
eventuele nieuwe wetgevingsproces bestaat aldus geen vacuüm. Vanzelfsprekend
is een uitspraak nog niet definitief als daartegen nog een rechtsmiddel open
staat.Gespreide toetsingDe leden van de CDA-fractie vroegen in te gaan op de wijze waarop de rechters
(burgerlijke, straf- en bestuursrechter) zullen toetsen, gezien de verschillen
tussen de burgerlijke en strafrechter enerzijds en de bestuursrechter anderzijds.Ten aanzien van de vraag naar de wijze waarop rechters zullen toetsen,
veroorloof ik mij de leden te verwijzen naar wat ik in antwoord op eerdere
vragen van de VVD-fractie heb gesteld. Hoewel de strafrechter, bestuursrechter
en burgerlijke rechter antwoord dienen te geven op verschillende rechtsvragen,
betekent dat niet dat de wijze van constitutionele toetsing per definitie
verschilt. De in het rechtsgeding opgeworpen vraag of toepassing van de wetsbepaling
zich in het concrete geval verdraagt met de Grondwet, dient in volle omvang
te worden getoetst. Dat geldt ook voor de bestuursrechter, indien deze slechts
marginaal kan toetsen of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn beslissing
heeft kunnen komen.De leden van de CDA-fractie wilden voorts weten of en welke appelinstanties
er zijn. In ons rechtssysteem bestaan meerdere appelinstanties. Voor straf-
en civiel recht dient het Gerechtshof als hoger beroepsinstantie, met de mogelijkheid
van cassatie bij de Hoge Raad. Het bestuursrecht kent verschillende hoger
beroepsinstanties. Niet alleen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State en de Centrale Raad van Beroep, maar ook het College van Beroep
voor het bedrijfsleven is aangewezen als hoger beroepsinstantie voor een beperkt
aantal wetten. De leden van de CDA-fractie vroegen zich vervolgens af hoe
het zit met de eenheid van rechtspraak in interpretatie van grondrechten,
als zowel de Hoge Raad, als de Afdeling Bestuursrechtspraak als de Centrale
Raad van Beroep zich buigen over de zaken die aan hen worden voorgelegd. In
antwoord hierop kan worden gesteld dat gespreide toetsing en verschillende
appelinstanties tot gevolg zouden kunnen hebben dat rechterlijke interpretaties
uiteen lopen. Dat geldt echter niet alleen voor interpretaties van grondrechten,
maar voor wetsinterpretaties in het algemeen. Tot op heden is dat, noch ten
aanzien van de wetsinterpretatie, noch ten aanzien van de al bestaande constitutionele
toetsing en toetsing aan verdagen reden geweest de rechterlijke organisatie
anders in te richten. Ook dit wetsvoorstel geeft daartoe geen aanleiding.De leden van de CDA-fractie vroegen mij tot slot in te gaan op de positie
van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State gezien zijn adviserende en tevens rechtsprekende rol. Om doublures te voorkomen
verwijs ik voor deze vraag naar eerdere vragen van de SP-fractie.De leden van de VVD-fractie constateren dat nadrukkelijk is gekozen voor
gespreide toetsing en niet voor een apart orgaan, dat, voordat de wet in werking
treedt, kan toetsen of sprake is van strijdigheid met de Grondwet. De leden
van de fractie van de VVD vroegen nader te motiveren waarom daarvoor niet
gekozen is. Een aparte instantie biedt namelijk de mogelijkheid tot het opbouwen
van specifieke deskundigheid en ervaring, zo menen de aan het woord zijnde
leden. Zij gaven aan dat het beter is dat eventuele strijd met de Grondwet
voordat de wet in werking treedt wordt geconstateerd, omdat dat de rechtszekerheid
ten goede komt. Ook de leden van de SP-fractie verzochten nader in te gaan
op de gespreide toetsing. Zij vroegen of het belang van de constitutionele
rechtsontwikkeling niet meer nadruk zou krijgen door een Constitutioneel Hof.
Een soortgelijke vraag was afkomstig van de leden van de D66-fractie. Zij
vroegen een reactie op een door hen gegeven variant van constitutionele toetsing,
inhoudende – kort weergegeven – dat een rechter bij vermeende
strijdigheid van een formele wet de bevoegdheid zou moeten krijgen om de wet
wederom aan het parlement voor te leggen.Anders dan de voorgestelde rechterlijke toetsing achteraf, zal toetsing
in het wetgevingsproces, al dan niet door een apart orgaan, altijd beperkt
blijven tot algemene toetsing. Zoals hiervoor al is uiteengezet, is het immers
onmogelijk vooraf alle mogelijke consequenties voor concrete gevallen te bezien.
Daarentegen kent de rechterlijke toetsing achteraf wel een concreet karakter.
Toetsing vindt dan immers plaats aan de hand van de bijzondere omstandigheden
van het geval. Gelet op een belangrijke achtergrond van het wetsvoorstel,
namelijk verbetering van de rechtsbescherming, is de rechter bij uitstek de
daarvoor aangewezen instantie. Het zou voor de rechtszoekende onbevredigend
zijn als een rechter geen gevolgen kan verbinden aan zijn bevinding dat een
wetsbepaling in het concrete geval in strijd komt met de Grondwet omdat het
(algemene) oordeel daarover aan een ander orgaan is voorbehouden. Daarnaast
zijn rechters al langere tijd vertrouwd met de uitoefening van het toetsingsrecht.
Dat is een belangrijk argument om voor de constitutionele toetsing die nu
wordt beoogd aansluiting te zoeken bij de bestaande praktijk. De keuze voor
gespreide toetsing kan ook het meest soepel worden ingepast binnen de huidige
rechterlijke organisatie. Overigens dient te worden opgemerkt dat elke rechter
de bevoegdheid heeft lagere wetgeving te toetsen aan de Grondwet. In dergelijke
procedures komt de interpretatie van de Grondwet ook aan de orde. Een verschil
in procedure bij toetsing van formele wetgeving is daarom moeilijk te verdedigen.
Datzelfde geldt ten opzichte van het voor het internationale recht bestaande
(deels verplichte) systeem van gespreide toetsing. Het is onwenselijk –
en voor de burger moeilijk te begrijpen – om twee stelsels naast elkaar
te introduceren. Een afwijkend toetsingsstelsel klemt dan temeer, aangezien
veelal niet alleen een beroep op een verdragsgrondrecht zal worden gedaan,
maar daarnaast ook een beroep zal worden gedaan op het min of meer gelijkluidend
grondrecht uit de Grondwet. Overigens lijkt geconcentreerde toetsing op het
eerste gezicht als voordeel te hebben dat het belang van rechtseenheid wordt
gediend. Anderzijds kan aanvankelijke verdeeldheid van rechterlijke interpretaties
echter ook resulteren in wederzijdse beïnvloeding die de rechtseenheid
juist bevordert. Daarnaast kan geconcentreerde toetsing politisering in de
hand werken. Zoals hiervoor is aangegeven, heeft de praktijk in andere landen
met een constitutioneel hof dat al geleerd. Waar in ons land door middel van
het systeem van gespreide toetsing recht wordt gesproken door vele honderden,
wellicht een paar duizend personen, blijft de rechterlijke onafhankelijkheid
het beste gewaarborgd. De verplichting om bij vermeende strijdigheid met de
Grondwet binnen de rechterlijke procedure eerst een beslissing van een Constitutioneel Hof of het parlement te vragen leidt daarnaast onherroepelijk
tot vertraging van rechterlijke procedures. Ieder rechtsgeding waar het toetsingsvraagstuk
aan de orde komt moet dan immers worden onderbroken. Niet alleen vanuit het
oogpunt van rechtsbescherming, maar ook vanuit het oogpunt van snelle en geloofwaardige
rechtspraak is dat ongewenst. In het geval van spoedprocedures zou dat zelfs
tot een onaanvaardbare verlenging kunnen leiden. Daarnaast zou, zeker indien
de geconstateerde grondwettigheid via een wetswijziging moet worden gerepareerd,
de rechtsbescherming lange tijd tekort schieten en er langdurige rechtsonzekerheid
bestaan.De leden van de VVD-fractie vroegen tot slot of de Europese Conventie
verandering brengt in de in het EU-recht verplichte gespreide toetsing.Deze vraag kan ontkennend worden beantwoord. Zonder afbreuk te willen
doen aan de belangrijke discussie over een Europese grondwet, zal ik slechts
kort op deze vraag ingaan. De door de Europese Conventie voorgestelde –
bij verdrag vast te stellen – grondwet is vooral codificerend van aard.
Het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie garandeert fundamentele
mensenrechten en is geïnspireerd op het EVRM. Hoewel de verhouding tussen
het Europese Hof voor de rechten van de mens en het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen nadere bezinning vergt, wordt geen afbreuk gedaan
aan het nationaal grondwettelijk stelsel. Het Handvest heeft als zodanig geen
gevolgen voor het stelsel van gespreide toetsing. Interessant in dit verband
is dat de heer De Hoop Scheffer de mening heeft uitgesproken dat de Nederlandse
wetgeving door het ontbreken van constitutionele toetsing extra kwetsbaar
zou zijn als wetten wel aan het Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie getoetst zouden kunnen gaan worden.1 Of
de voorgestelde grondwet bindende kracht krijgt en burgers daarop bij de nationale
rechter een beroep kunnen doen staat echter nog niet vast. Dat hangt af van
het lopende debat over een Europese grondwet.De leden van de D66-fractie merkten verder op dat de memorie van toelichting
weinig aandacht besteedt aan de vraag in welk stadium toetsing zou moeten
plaatsvinden. Volgens de aan het woord zijnde leden zou onderzocht kunnen
worden in hoeverre de toetsing aan de Grondwet in het huidige wetgevingsproces
(uitdrukkelijk) geschiedt. Voordeel daarvan is dat er geen grondwetswijziging
noodzakelijk is, aangezien nog niet gesproken kan worden van een formele wet
maar van «slechts» een wetsvoorstel, zo menen deze leden. Ook
de leden van de fractie van de SGP vroegen of ingrepen in het domein van de
wetgeving zijn overwogen, zoals het toekennen van een zwaarder gewicht aan
de adviezen van de Raad van State inzake aangelegenheden betreffende de Grondwet.Uit het voorgaande blijkt al dat de voorgestane constitutionele toetsing
door de rechter achteraf, na inwerkingtreding van de wet, plaatsvindt. Daarbij
is ingegaan op het verschil in toetsing voor- en achteraf en is, in antwoord
op eerder gestelde vragen, aangegeven dat constitutionele toetsing door de
rechter meerwaarde heeft naast constitutionele toetsing door de wetgever.
Om herhaling te voorkomen zij daar in dit verband naar verwezen.De omvang van het toetsingsrechtAangezien het onderscheid tussen klassieke en sociale grondrechten niet
altijd scherp is, vroegen de leden van de CDA-fractie naar de precieze formulering
van het criterium voor de keuze van de aangeduide grondwetsartikelen.Terecht stellen de aan het woord zijnde leden dat een strikt onderscheid
tussen klassieke en sociale grondrechten moeilijk te maken is. In de praktijk
zijn immers enige klassieke grondrechten te vinden die geformuleerd zijn
als regelingsopdrachten aan de wetgevende macht. Omgekeerd bestaan er sociale
grondrechten, die niet alleen instructienormen voor de overheid bevatten maar
ook aanspraken voor burgers inhouden. Bij de opsomming van artikelen is om
die reden de juridische werking, en niet de indeling klassiek/sociaal als
criterium genomen. Hierbij is ook gehoor gegeven aan het advies van de Raad
van State,1 waarna de memorie van toelichting
is herzien. Een belangrijke reden om constitutionele toetsing in het leven
te roepen is de rechtsbescherming van de burger. Bij de keuze van artikelen
is mede bepalend geweest welke grondwetsbepalingen waarborgen voor de burgers
bevatten, die hen een directe aanspraak kunnen opleveren.De aan het woord zijnde leden van de CDA-fractie vroegen verder in hoeverre
het mogelijk is onverwachte en mogelijk ongewenste aanspraken te voorkomen,
aanspraken die niet zijn voorzien en niet zijn bedoeld in de betreffende wet.In eerdere antwoorden op vragen heb ik al aangegeven, dat de rechter wetsbepalingen
zo dient uit te leggen dat eventuele strijdigheden met de Grondwet zoveel
mogelijk worden vermeden. Dit neemt niet weg dat het mogelijk blijft dat wetsbepalingen
door rechters anders worden geïnterpreteerd dan de wetgever aanvankelijk
heeft bedoeld. Dat is echter niet zozeer het gevolg van constitutionele toetsing,
maar inherent aan het rechterlijke werk in het algemeen. In het geval dat
dit zou leiden tot voor de wetgever ongewenste aanspraken, heeft de wetgever
echter te allen tijde de mogelijkheid om de wet aan te passen of te veranderen.De leden van de CDA-fractie hebben vastgesteld dat in de bij het wetsvoorstel
toelichtende stukken is aangegeven dat de rechter in Nederland zich in het
algemeen bescheiden opstelt in het machtsevenwicht door zijn rechtsvormende
taak bij de interpretatie van wetten te begrenzen. Jurisprudentie van het
EHRM toont aan dat rechters van het Hof vaak vrijmoedig de rechtsbescherming
van de burgers vorm geven, zo menen de aan het woord zijnde leden. Zij vroegen
zich af deze trend zich ook kan voordoen bij Nederlandse rechters bij constitutionele
toetsing en zo ja, of dan het genoemde machtsevenwicht niet in gevaar komt.Het Europese Hof voor de rechten van de mens heeft tot taak de nakoming
te verzekeren van de verplichtingen die de verdragsstaten op zich hebben genomen.2 Het Hof wordt daardoor in staat gesteld algemene betekenis
aan verdragsartikelen te geven, ook waar die boven het individuele geval uitstijgt.3 Het Hof heeft van die rechtsvormende taak ruimschoots
gebruik gemaakt. Zoals in antwoord op eerdere vragen van de SP-fractie is
gesteld, blijkt de Nederlandse rechter over het algemeen bescheiden vorm te
geven aan zijn rechtsvormende taak. De Hoge Raad geeft in zijn advies aan
de regering van oktober 1991 enkele voorbeelden van daarvoor door de rechtspraak
gehanteerde methoden (zogenaamde temperingstechnieken). Achtergrond hiervan
is dat ook de rechter het bestaande recht zoveel mogelijk moet respecteren
en dat schokken in de rechtsontwikkeling dienen te worden voorkomen. Dat bevordert
de rechtszekerheid. Niet valt in te zien dat deze rechtspraktijk na uitbreiding
van de al bestaande toetsingsmogelijkheid een andere wending zal nemen.De leden van de CDA-fractie vroegen verder in hoeverre in het tweede lid
van artikel 9 sprake is van een subjectief recht van de burger.Artikel 9 van de Grondwet regelt de vrijheid tot vergaderen en betogen.
Het tweede lid houdt in dat de wetgever niet alleen zelf beperkingen op dit
grondrecht kan vaststellen, maar de bevoegdheid daartoe ook mag delegeren.
Wel is de formele wetgever, al dan niet delegerend, gehouden aan de doelcriteria
die in het tweede lid staan vermeld. Beperkingen op het in het eerste lid
geregelde grondrecht kunnen daardoor ook door lagere regelgevers worden vastgesteld,
als de bevoegdheid daartoe aan deze is gedelegeerd. Indien een
burger in een concreet geschil een beroep doet op vermeende strijd van de
aan de orde zijnde wetsbepaling met artikel 9, eerste lid, van de Grondwet,
zal de rechter, na invoering van dit wetsvoorstel kunnen toetsen of de formele
wetgever binnen de genoemde doelcriteria is gebleven. Het tweede lid bevat
aldus niet zozeer een zelfstándig subjectief recht, maar bevat indirect
wel de waarborg dat eventuele beperkingen op het grondrecht ook in het rechterlijke
oordeel kunnen worden betrokken. Het tweede lid is daarom aan de opsomming
van toetsbare bepalingen toegevoegd.1 Overigens
wil ik hier benadrukken dat rechterlijke toetsing van lagere regelgeving,
gebaseerd op artikel 9, tweede lid, aan de in het eerste lid neergelegde vrijheid
tot vergaderen en betogen al mogelijk is.De leden van de CDA-fractie wilden voorts graag vernemen of het de rechter
vrijstaat gebruik te maken van een methode naar eigen inzicht. Ook onduidelijk
blijven de verschillende technieken die de rechter zal hanteren bij zijn toetsing,
zo stellen de aan het woord zijnde leden.Met de beantwoording van eerdere vragen van de VVD-fractie over de werkwijze
van rechters bij constitutionele toetsing vertrouw ik erop ook deze vragen
van de leden van de CDA-fractie afdoende te hebben beantwoord. Het zal bij
de vraag of een wetsbepaling zich verdraagt met de Grondwet, immers voornamelijk
gaan om interpretatie van het betreffende grondrecht en de beperkingsmogelijkheden
die daarvoor zijn geschapen. Een voorbeeld van interpretatie van grondrechten
is het geschil over het fotografeerverbod rond de woning van de kroonprins
Willem-Alexander en prinses Máxima, waarin het ging om twee conflicterende
grondrechten, te weten enerzijds het recht op vrijheid van meningsuiting en
anderzijds het recht op eerbiediging en bescherming van de persoonlijke levenssfeer.2De leden van de CDA-fractie vroegen ook of een uitspraak in een concreet
geval wordt gedaan en of die alleen voor de individuele zaak gevolgen heeft.
Ook wilden de leden weten of een uitspraak met terugwerkende kracht werkt
en wat daarvan de consequenties kunnen zijn.In het voorgaande ben ik al ingegaan op de gevolgen van een rechterlijke
uitspraak in een concreet geval. Ik wil hier nogmaals benadrukken dat de mogelijkheid
van rechterlijke toetsing aan de algemene geldingskracht van een wet niet
afdoet. Een wet geldt vanaf het moment dat hij in werking treedt. Ook als
(de toepassing van) een wet achteraf in een concrete zaak op een onderdeel
strijdig met de Grondwet zou worden geacht, betekent dat niet dat de wet en
de rechtsgevolgen die deze tot dan toe heeft gehad, teniet worden gedaan.
De vraag van de aan het woord zijnde leden of een wet vogelvrij is totdat
een rechter – overigens achteraf, soms na een aantal jaren – zich
erover gebogen heeft, kan dan ook ontkennend worden beantwoord.De aan het woord zijnde leden wilden tot slot weten wat het gevolg zou
zijn voor rechterlijke toetsing als het recht op veiligheid wordt opgenomen
in de Grondwet, waartoe namens een van de leden van de CDA-fractie een initiatiefwetsvoorstel
is ingediend.Voorgesteld is een nieuw artikel 22a in de Grondwet op te nemen, inhou-dende
«de veiligheid van allen die zich in Nederland bevinden en hun bezittingen,
is voorwerp van zorg van de overheid». Het tweede lid zou komen te luiden
«de wet stelt regels ter bevordering van de veiligheid.» Formeel
geldt in de eerste plaats uiteraard dat constitutionele toetsing aan artikel
22a niet mogelijk is zolang dit artikel niet is opgenomen in het voorgestelde
tweede lid van artikel 120 van de Grondwet. Inhoudelijk geldt dat het voorgestelde
artikel 22a geformuleerd is als sociaal grondrecht; zij houdt een instructienorm
aan de overheid in. Dat brengt mee dat aan de wetgever een grote vrijheid
is gegeven om te beslissen in welke mate hij wetgevend wil optreden.
Vanwege die ruime beleidsvrijheid, is er in het wetsvoorstel ten aanzien van
deze categorie sociale grondrechten voor gekozen het toetsingsverbod niet
op te heffen. Niet ontkend is dat rechterlijke toetsing aan deze grondrechten
een effectieve rechtsbescherming kan bieden. Ik heb echter gemeend dat een
debat over de wenselijkheid en noodzaak van toetsing aan sociale grondrechten
eerst nader zou moeten worden gevoerd, alvorens te beslissen de rechter ook
deze bevoegdheid te geven. Gelet op het karakter van het voorgestelde artikel
22a, zou ik ten aanzien van dat artikel hetzelfde willen bepleiten.De leden van de VVD-fractie wilden graag verduidelijking van de stelling
dat de van toetsing uitgesloten sociale grondrechten in hun maatschappelijke
betekenis niet onderdoen voor de klassieke grondrechten.Zoals in de beantwoording op eerdere vragen van de CDA-fractie is aangeven,
worden klassieke grondrechten van oudsher opgevat als rechten van burgers
die hen tegen bepaald overheidsoptreden beschermen. Sociale grondrechten hebben
een ander karakter. Zij zijn erop gericht de overheid tot een bepaalde activiteit
te bewegen. De klassieke grondrechten hebben de laatste jaren echter soms
ook een sociaalrechtelijke component gekregen. Gezegd kan worden dat zich
een tendens voordeed – en voordoet – om klassieke grondrechten
zodanig te interpreteren dat zij niet alleen aanspraak geven op het onthouden
van overheidsbemoeienis, maar ook op bepaalde prestaties van de overheid.
Klassieke grondrechten krijgen daardoor trekjes van sociale grondrechten.
Anderzijds bevatten de sociale grondrechten soms duidelijk geformuleerde aanspraken
voor de burger, zoals artikel 18, eerste lid en artikel 19, derde lid van
de Grondwet. Daarnaast worden in sociale grondrechten ook impliciet wel waarborgen
voor de burger gevonden. Zoals eerder aangegeven, valt een strikte scheiding
tussen beide soorten grondrechten daarom moeilijk te maken. Beide soorten
grondrechten kunnen dus, ongeacht de formulering als klassiek of sociaal recht,
waarborgen bieden aan burgers. Zij doen dan ook niet aan betekenis voor elkaar
onder. Waar sociale grondrechten geen duidelijke aanspraken bevatten, maar
enkel door nadere wetgeving kunnen worden gerealiseerd, is ervoor gekozen
deze artikelen niet in het voorgestelde tweede lid van artikel 120 op te nemen.
Door de grote mate van politieke en beleidsmatige vrijheid die aan de wetgever
is gegeven, kan de rechterlijke toetsing slechts marginaal zijn. De mindere
mate van rechterlijke toetsing aan deze grondrechten betekent echter niet
dat zij daardoor van ondergeschikt maatschappelijk belang zijn.De leden van de fractie van de SP menen dat het huidige voorstel nog te
beperkt is en vroegen in dat kader waarom zeer belangrijke («sociale»)
grondrechten zoals rechtsbijstand (artikel 18, tweede lid), volksgezondheid
(artikel 22) en leefbaarheid (artikel 21) niet als toetssteen zullen dienen.In antwoord hierop kan worden gesteld dat uitvoeringswetgeving van de
door deze leden genoemde sociale grondrechten afhangt van het heersende politieke
en maatschappelijke klimaat. Bij toetsing aan de sociale grondrechten dient
de rechter te bezien of de wetgever in formele wetgeving voldoet aan de eisen
in die sociale grondrechtbepalingen. Die zijn echter niet objectief vast te
stellen. De rechter zal om die reden slechts marginaal moeten toetsen, anders
begeeft hij zich te zeer op het terrein van de wetgever. Zo zal hij, indien
toetsing aan artikel 18, tweede lid, van de Grondwet mogelijk wordt gemaakt,
kunnen oordelen dat een wet niet voldoet aan «de bestaanszekerheid der
bevolking en de spreiding der welvaart». De rechter zal echter niet
mogen aangeven hoe hoog het bijstandsniveau in het concrete geval zou moeten
zijn. Dat is immers aan de wetgever. Ook op de vraag of een wet voldoende
toekomt aan de in artikel 21 van de Grondwet opgenomen plicht van de overheid
zorg te dragen voor bescherming van het leefmilieu, zou door de wetgever antwoord moeten worden gegeven. Indien de rechter desondanks een toetsingsmogelijkheid
zou worden gegeven, moet bedacht worden dat een ruime mate van interpretatievrijheid,
ook een groter gevaar van politisering kan inhouden. Rechters kunnen dan immers
gemakkelijker een eigen invulling geven aan de concrete uitwerking van de
zorgplicht van de overheid, zoals die in de sociale grondrechten is verwoord.
Hoewel dergelijke toetsing, met eerbiediging van het primaat van de wetgever,
de burger wel rechtsbescherming kan bieden, heb ik in het voorgaande geantwoord
dat over de noodzaak en wenselijkheid daarvan eerst een nader debat zou moeten
worden gevoerd.Voorts vroegen de leden van de fractie van de SP in te gaan op de mogelijkheid
voor een burger om toetsing aan de Grondwet aan te vragen zonder dat dit gekoppeld
is aan een dagvaarding of een ander rechtsbelang.Voordat ik deze vraag beantwoord, zal ik ingaan op de verschillende rechtsgangen
van het straf, civiel, en bestuursrecht. De hoofdfunctie van het strafproces
is de handhaving van het strafrecht, waarbij het Openbaar Ministerie beslist
over de vervolging van een bekend geworden strafbaar feit. Als het Openbaar
Ministerie tot vervolging overgaat, wordt een rechter in het proces betrokken.
De strafrechter doet daardoor alleen uitspraak als de officier van justitie
dagvaardt naar aanleiding van een gepleegd strafbaar feit. De rechter dient
dan tot een beslissing te komen «op de grondslag der telastelegging».1 De ontvankelijkheidvraag waar de rechter zich in het
strafproces over dient te beraden ziet slechts op de ontvankelijkheid van
de officier van justitie. Wel dient de rechter bij bewezenverklaring van het
tenlastegelegde feit, zich af te vragen of het een strafbaar feit volgens
de wet oplevert. Hier komt – niet alleen als de verdachte daar een beroep
op heeft gedaan maar tevens ambtshalve – de vraag aan de orde of de
bepaling in strijd is met een hogere bepaling.Anders dan het strafproces heeft het burgerlijk proces ten doel «de
berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen».2 Inzet daarbij is altijd een bepaald procesbelang, wat
is vastgelegd in artikel 3:303 van het Burgerlijk Wetboek: «zonder voldoende
belang komt aan niemand een rechtsvordering toe». Een rechtsvordering
is het processuele middel om een recht dat iemand tegenover een ander heeft
(of meent te hebben) aan het oordeel van de rechter te onderwerpen. De rechtsvordering
is altijd gebaseerd op een bepaalde rechtsregel. Het burgerlijk procesrecht
kent autonomie van partijen. Dat betekent dat partijen in belangrijke mate
de aard van het rechtsgeding bepalen. De rechter heeft zich te richten naar
hetgeen de partijen als feiten en rechten stellen. De rechter zal vervolgens
dienen te beoordelen of de stellingen van de eisende partij, als ze vast zouden
staan, de vordering kunnen dragen. Als dat niet het geval is, bijvoorbeeld
omdat de rechtsregel waarop eiser zich beroept in strijd wordt geacht met
een hogere bepaling en de hogere bepaling eiser geen soelaas biedt, zal de
rechter de eisende partij niet-ontvankelijk verklaren of de vordering afwijzen.In het bestuursrecht staat een besluit van een bestuursorgaan centraal.
Degene die door dat besluit wordt getroffen kan, nadat bezwaar is ingediend,
beroep instellen bij de rechter. Voorwaarde daarvoor is echter wel dat de
belanghebbende een procesbelang heeft.3 Wanneer
een beroep wordt gedaan op onverbindendheid van de regel waarop het besluit
rust, zal dat veelal wel het geval zijn. Echter, ook los van een beroep op
onverbindendheid van de regel dient de rechter ambtshalve te toetsen of het
besluit op een juiste wettelijke grondslag berust. Als dat niet het geval
is, zal de rechter het bestreden besluit immers moeten vernietigen.In antwoord op de gestelde vragen van de leden van de SP-fractie kan uit
het voorgaande worden afgeleid dat de mogelijkheid voor burgers om een rechterlijk
oordeel te vragen over eventuele strijd met de Grondwet niet los van een bepaald
geschil of procesbelang kan worden gezien. Het proces is in dat
opzicht aan banden gelegd. In dat verband wil ik nog eens benadrukken dat
de achtergrond van de voorgestane rechterlijke toetsing een meer effectieve
rechtsbescherming is. Toetsing zonder concreet procesbelang blijft abstract.
Zoals hiervoor al is uiteengezet, zijn bij abstracte toetsing de individuele
gevolgen moeilijk te voorzien. Indien het na (abstracte) toetsing voor een
burger niet meer mogelijk is zich in het individuele geval te beroepen op
vermeende strijd met de Grondwet, staat de burger alsnog met lege handen.
Daarom valt niet in te zien hoe de beoogde rechtsbescherming vorm krijgt door
een rechterlijk oordeel te ontlokken zonder dat daaraan een concreet geschil
of rechtsbelang ten grondslag ligt.De leden van de SP-fractie verzochten verder in te gaan op het aanvullende
karakter van de rechterlijke toetsing. Zij vroegen of daaronder wordt verstaan
dat alleen getoetst zal worden in het geval dit wordt geëist. De aan
het woord zijnde leden wilden weten of het niet wenselijk zou zijn om de toets
als het ware ambtshalve te doen, in de zin dat het een van de eerste vragen
is die de rechter zichzelf stelt, zoals bijvoorbeeld de vraag naar ontvankelijkheid.Om herhalingen in de beantwoording te voorkomen, zou ik voor beantwoording
van deze vraag willen verwijzen naar mijn eerdere antwoorden op gestelde vragen.
Daaruit kan worden afgeleid dat daarmee in elk geval niet is bedoeld dat rechterlijke
toetsing aan de Grondwet alleen plaatsvindt als dat wordt geëist. In
het voorgaande is al, in de beantwoording op eerdere vragen van deze leden,
ingegaan op de (ambtshalve) rechterlijke – constitutionele – toetsing
binnen de verschillende rechtsgangen. Daar zij in dit verband naar verwezen.De leden van de SP-fractie verzoeken verder om de overeenkomsten en verschillen
weer te geven met het voorstel van de regering (28 355, nummer 2). Ook
de leden van de D66-fractie stelden de vraag of een overzicht kan worden gegeven
van de punten waarop het initiatief afwijkt van het standpunt van het kabinet
zoals verwoord in de nota «Constitutionele toetsing van formele wetten»,
alsmede een argumentatie te geven van de inhoudelijke verschillen.Uit de kabinetsnota blijkt dat het kabinet Kok II een voorzichtige voorstander
was van aanvullende toetsing door de rechter, ter bescherming van de burger
in een concreet geval. Zowel in het wetsvoorstel als in de nota komt de wens
tot uitdrukking dat toetsing van wetten door alle rechters aan een aantal
limitatief genoemde bepalingen in de Grondwet mogelijk moet zijn. Wat betreft
de afzonderlijke bepalingen van de Grondwet waaraan de rechter zou moeten
kunnen toetsen komen het wetsvoorstel en de kabinetsnota in grote lijnen overeen.
Verschillen bestaan in de eerste plaats ten aanzien van de artikelen 9 en
10. Het wetsvoorstel neemt artikel 9 en 10 in zijn geheel op; het kabinet
wil artikel 9, eerste lid, wel opnemen, maar het tweede lid niet. Ook wil
het kabinet artikel 10, eerste lid opnemen, doch het tweede en derde lid niet.
Artikel 20, derde lid, werd in eerste instantie noch in het wetsvoorstel,
noch in de kabinetsnota genoemd. Bij gewijzigd voorstel van wet is dit artikel,
op advies van de Raad van State, in de opsomming opgenomen. Ten aanzien van
artikel 23 blijkt uit de kabinetsnota dat de regering er de voorkeur aan geeft
dit artikel in het geheel niet op te nemen in de lijst van bepalingen. Een
laatste verschil is artikel 56. Dit artikel is ook, na daartoe geadviseerd
te zijn door de Raad van State, opgenomen bij gewijzigd voorstel van wet.
In de kabinetsnotitie wordt tot slot ook artikel 129, eerste lid genoemd.
Hoewel het wetsvoorstel dit artikel in eerste instantie niet noemde, is het
inmiddels eveneens opgenomen in de bepalingen waaraan de rechter formele wetten
zal kunnen toetsen. Voor motivering van de keuze in dit wetsvoorstel voor
toetsing vatbare grondrechten, wil ik de leden verwijzen naar deel II van
deze nota. Tot slot vroegen de aan het woord zijnde leden van de SP-fractie of ik
voornemens ben om de rechter bevoegd te verklaren om te beoordelen of bij
internationale verdragen de volgens de door de Grondwet gestelde procedurevoorschriften
ten aanzien van het sluiten en opzeggen van verdragen zijn gevolgd.Artikel 120 van de Grondwet verbiedt de rechter te treden in de beoordeling
van de grondwettigheid van wetten en verdragen.
De overwegingen van mr. C.B. Schutte, waar de leden van de SP-fractie naar
verwijzen, betreffen enkele beschouwingen rond het verbod aan de rechter om
verdragen aan de Grondwet te toetsen. In het onderhavige wetsvoorstel wordt
voorgesteld constitutionele toetsing van wetten
ten aanzien van een aantal grondrechten mogelijk te maken. Voor het overige
handhaaft het wetsvoorstel het toetsingsverbod van het eerste lid. Hoewel
Schutte een juridisch interessante kwestie aansnijdt, valt deze buiten het
kader van dit wetsvoorstel. Het antwoord op de door de leden van de SP-fractie
gestelde vraag of ik – binnen het bestek van dit wetsvoorstel –
voornemens ben de rechter bevoegd te verklaren om verdragen aan de Grondwet
te toetsen, kan dan ook ontkennend worden beantwoord. Ten aanzien van de procedurevoorschriften,
die zijn opgenomen in artikel 91 van de Grondwet, kan geantwoord worden dat
dit artikel niet is opgenomen in de voor toetsing vatbare artikelen. Daaruit
volgt dat rechterlijke toetsing aan dit artikel niet wordt voorgestaan.De leden van de ChristenUnie vroegen allereerst een verduidelijking van
de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel. Zij vroegen of die vooral zit
in die bepalingen, die niet in hoofdstuk 1 van de Grondwet zijn opgenomen.
In dat geval wilden de leden toegelicht zien dat toetsing aan die bepalingen
een noodzakelijke en nuttige uitbreiding van de rechtsbescherming is.Met hetgeen in de voorgaande paragrafen reeds over de meerwaarde van het
wetsvoorstel is geschreven, vertrouw ik erop dat de vragen van deze leden
over de toegevoegde waarde inmiddels afdoende zijn beantwoord. In het navolgende
onderdeel II zal ik specifiek ingaan op de voorgestelde bepalingen, zoals
die zijn opgenomen in het tweede lid van artikel 120 Grondwet.De leden van de ChristenUnie hebben een aantal voorbeelden genoemd en
daarbij de vraag voorgelegd of er iets voor te zeggen zou zijn de uitleg van
de desbetreffende grondwettelijke bepalingen niet aan de wetgever over te
laten, maar aan de rechter.Bij de beantwoording van deze vraag dient voorop te staan dat het moet
gaan om de vraag of de individuele burger aan de grondwettelijke bepalingen
in de gegeven voorbeelden rechten kan ontlenen. Dat is de achterliggende gedachte
van dit wetsvoorstel. Daarnaast betreffen de door de leden van de ChristenUnie
gegeven voorbeelden vragen die buiten het gewone werkterrein van de rechter
liggen. Verwacht mag worden, dat de wetgever de vragen die meer op zijn werkterrein
liggen, efficiënter kan toetsen.1 Niettemin
kan het wenselijk zijn na te gaan of toetsing aan meerdere bepalingen uit
de Grondwet voorgesteld moet worden. Ervan uitgaande dat een dergelijk onderzoek
niet op korte termijn zal plaatsvinden of afgerond zal zijn, meen ik dat de
nu voorgestelde beperkte toetsing daar niet op moet wachten. Wellicht kan
de voorgestane beperkte toetsing, indien deze wordt ingevoerd, tevens bijdragen
aan de oordeelsvorming over de wenselijkheid van ruimere constitutionele toetsing.De leden van de SGP-fractie hebben terecht vastgesteld dat gekozen is
voor het limitatief opsommen van grondrechten waaraan kan worden getoetst.
Zij vroegen of is overwogen om de catalogus grondrechten aan de rechter over
te laten, in het bijzonder omdat klassieke en sociale elementen in grondrechten
niet altijd zijn te scheiden en meer sociale grondrechten soms
ook elementen bevatten die burgers een subjectief recht verlenen. Voorts stelden
zij de vraag of het om die reden wel mogelijk is om een limitatieve opsomming
te geven van artikelen en artikelleden in de Grondwet die burgers een subjectief
recht verlenen en waarom desondanks toch daarvoor gekozen is.Het voordeel van een limitatieve opsomming van de voor toetsing in aanmerking
komende bepalingen is dat met inwerkingtreding van dit wetsvoorstel duidelijk
is aan welke grondrechten kan worden getoetst. Dat komt de rechtszekerheid
ten goede. Zo weet de rechtszoekende dat het geen zin heeft een rechterlijk
oordeel te vragen over een van toetsing uitgesloten grondrecht. Ook geeft
een limitatieve opsomming de rechter geen vrijheid om zelfstandig over de
omvang van zijn bevoegdheid te oordelen.Financiële gevolgenDe leden van de CDA-fractie wilden weten wat de consequenties voor de
wetgever zijn, wanneer constitutionele toetsing ingang heeft gevonden. De
leden vragen eveneens in te gaan op de vraag naar de belasting van het rechterlijk
apparaat en de kosten voor de samenleving. Ook de leden van de VVD-fractie
verzochten nog om een toelichting op de financiële en juridische gevolgen
van het mogelijk maken van constitutionele toetsing.Op zichzelf heeft constitutionele toetsing geen gevolgen voor de wetgever.
Deze (gespreide) toetsing vindt immers binnen de betreffende rechtszaken plaats.
Wel kan het toetsingsverbod ertoe leiden dat de parlementaire controle op
de grondwettigheid van wetgeving wordt versterkt. Ook dient de wetgever alert
te zijn op rechterlijke oordelen waarbij wettelijke bepalingen in strijd met
de Grondwet worden geoordeeld. Dat kan immers aanleiding zijn om de betreffende
wettelijke bepalingen te wijzigen. Het is echter niet de verwachting dat dit
op grote schaal zal plaatsvinden. De extra belasting van het rechterlijk apparaat
valt op voorhand niet helemaal te voorspellen. Bedacht moet worden dat rechterlijke
toetsing van lagere wetgeving aan hogere – de Grondwet incluis –
en van formele wetten aan verdragen al plaatsvindt. Burgers doen ook nu al
veelvuldig een beroep op het EVRM. Dit beroep zal, na invoering van dit wetsvoorstel,
vaak samengaan met een beroep op het grondrecht uit de Grondwet, dat min of
meer gelijkluidend is aan het verdragsgrondrecht. Vooralsnog lijkt van een
grote (extra) belasting van rechters door de voorgestane uitbreiding dan ook
geen sprake. Financiële consequenties van dit wetsvoorstel lijken om
die reden beperkt te blijven. Voor wat de juridische gevolgen betreft meen
ik te kunnen volstaan met hetgeen in het voorgaande reeds daaromtrent aan
de orde is geweest.II. ARTIKELENArtikel IIOnderdeel BDe leden van de VVD-fractie vroegen of artikel 2 een klassiek grondrecht
is. In het bijzonder vroegen zij of in het eerste lid sprake is van een onvervreemdbaar
recht. Voorts vroegen zij of er een vergelijkbaar artikel in een internationaal
verdrag is, waaraan de Nederlandse rechter nu rechtstreeks kan toetsen.Artikel 2, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat de wet regelt wie Nederlander
is. Omdat het voor een individu van groot belang kan zijn vast te stellen
of hij Nederlander is, biedt het grondrecht een waarborg dat een dergelijke
wet het Nederlanderschap regelt. Omdat aan dit voorschrift is voldaan door
de Rijkswet op het Nederlanderschap,1 bevat het
eerste lid zelf nauwelijks waarborgen voor de onderdaan. Artikel
2, vierde lid, van de Grondwet garandeert een ieder het recht het land te
verlaten, behoudens de gevallen die bij de wet zijn bepaald. Het artikel sluit
aan bij artikel 2, tweede lid, van het vierde protocol bij het EVRM («een
ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen
dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn
verblijfplaats te kiezen») en artikel 12, tweede lid, van het Internationaal
Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR).De leden van de VVD-fractie hebben voorts gevraagd nader te motiveren
waarom is gekozen voor het opnemen van artikel 4 van de Grondwet.Volgens artikel 4 van de Grondwet heeft iedere Nederlander gelijkelijk
recht de leden van de algemeen vertegenwoordigde organen te verkiezen alsmede
tot lid van deze organen te worden gekozen, behoudens bij de wet gestelde
uitzonderingen en beperkingen. Dit artikel is opgenomen omdat het kiesrecht
aan Nederlanders waarborgt. Ook wordt in het grondrecht tot uitdrukking gebracht
dat iedere stem die een Nederlander uitbrengt evenveel gewicht heeft.De artikelen 6 en 9 bepalen in het tweede lid dat de wet regels kan stellen
ter bescherming van onder andere de gezondheid. De leden van de VVD-fractie
vroegen waarom de toetsingsbevoegdheid ook voor dit artikellid dient te gelden.
Een soortgelijke vraag is afkomstig van de leden van deze fractie, de leden
van de CDA-fractie en de leden van de ChristenUnie ten aanzien van artikel
10, tweede en derde lid. Deze artikelleden bepalen eveneens dat de wet regels
kan stellen ten aanzien van de daarin genoemde onderwerpen.Bedoelde artikelleden houden in dat de wetgever niet alleen zelf beperkingen
op het betreffende grondrecht kan vaststellen, doch de bevoegdheid daartoe
ook mag delegeren. Wel is de formele wetgever, al dan niet delegerend, gehouden
aan de doelcriteria die in de betreffende artikelleden staan vermeld. De regelingsopdracht
is derhalve aan voorwaarden verbonden. Deze voorwaarden houden een waarborg
in en verlenen een subjectief recht aan de burger. Gelet hierop is besloten
de betreffende artikelleden in het wetsvoorstel te handhaven. De vraag van
de leden van de VVD-fractie of naar mijn mening de rechter zich vooral dient
af te vragen of de wetgever bij het opstellen van de wet, bedoeld om nadere
regels te stellen, al dan niet het grondrecht van het eerste lid heeft uitgehold,
kan ontkennend worden beantwoord. De toets die plaats kan vinden is of de
(lagere) wetgever bij het opstellen van de wet binnen de toegestane, in het
tweede lid genoemde doelcriteria is gebleven. Het is niet aan de rechter om
te beoordelen in hoeverre de wetgever, door deze beperkingmogelijkheid te
scheppen, daarmee het in het eerste lid genoemde grondrecht uit zou kunnen
hollen.Ten aanzien van artikel 18, eerste lid, vroegen de leden van de VVD-fractie
of het gaat om een onvervreemdbaar recht. De aan het woord zijnde leden vroegen
in hoeverre met toetsing wordt beoogd om bezuinigingen op gesubsidieerde rechtsbijstand
via de rechter ter discussie te stellen.Artikel 18 van de Grondwet bevat in de eerste plaats een afdwingbaar recht
tegenover de overheid. De onderdaan mag door de overheid niet worden geweigerd
zich te laten bijstaan.Het tweede lid verplicht de rechter regels te stellen over juridische
bijstand aan minvermogenden. Deze bepaling garandeert geen concrete financiële
aanspraken. Daarnaast geldt de opheffing van het toetsingsverbod niet voor
het tweede lid, zodat bezuinigingen op gesubsidieerde bijstand niet door de
introductie van de voorgestane rechterlijke toetsing ter discussie zullen
komen te staan. De leden van de ChristenUnie vroegen een toelichting op de keuze om artikel
20, derde lid wel op te nemen en artikel 23, vierde lid niet.Het vierde lid van artikel 23 legt de plicht van de overheid vast om in
elke gemeente te zorgen voor voldoende openbaar algemeen vormend lager onderwijs
in een genoegzaam aantal scholen. Dat biedt de burger aanspraak op aanwezigheid
van openbaar onderwijs. De tweede volzin maakt het echter mogelijk dat hiervan
kan worden afgeweken, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid
wordt gegeven. Dat betekent dat, in afwijking van wat het eerste lid veronderstelt,
niet iedere gemeente een openbare basisschool hoeft te bezitten.De tweede volzin van het vierde lid biedt wel een waarborg, namelijk dat
het ontvangen van openbaar algemeen vormend lager onderwijs mogelijk moet
zijn. Dat lijkt echter meer een sociaal grondrechtelijke waarborg, die onvoldoende
objectief is om daar bij de rechter een beroep op te doen. Derhalve is er
niet voor gekozen deze zin op te nemen. Het derde lid van artikel 20 bepaalt
dat Nederlanders die niet in hun bestaan kunnen voorzien, recht hebben op
bijstand van overheidswege. Dat dwingt de wetgever tot een wettelijke garantie
van het recht op bijstand, die is uitgevoerd in de Algemene Bijstandswet,
thans de Wet Werk en Bijstand. Hoewel het wetsvoorstel in eerste instantie
niet in toetsing aan artikel 20, derde lid, voorzag, is het, nadat daartoe
door de Raad van State is geadviseerd, alsnog opgenomen.De leden van de CDA-fractie vroegen wat de reden is om, in afwijking van
het advies van de Raad van State naast het tweede, vijfde en zesde en zevende
lid van artikel 23 op te nemen, ook uitdrukkelijk te kiezen voor opname van
het derde lid. Ten aanzien van de leden 3, 5, 6 en 7 vroegen de leden van
de VVD-fractie of deze niet veeleer een regelingsopdracht voor de overheid
zijn en om die reden van toetsing moeten worden uitgesloten. De aan het woord
zijnde leden vroegen of is beoogd de wet op het onderwijstoezicht ter discussie
te stellen.Artikel 23 heeft een uitgesproken gemengd karakter; het bevat zowel klassieke
als sociale elementen. In het derde lid van artikel 23 is een klassiek grondrechtelijk
element te vinden. In dit lid is geregeld dat de wet het openbaar onderwijs
regelt, maar met eerbiediging van ieders godsdienst en levensovertuiging.
Het openbaar onderwijs dient derhalve aan deze eis te voldoen. Dat is een
waarborg waar de burger zich bij de rechter op kan beroepen en die voor toetsing
vatbaar is. In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie of de
leden 5 tot en met 7 niet veeleer een regelingsopdracht aan de overheid inhouden,
merk ik op dat deze artikelleden voorschriften bevatten inzake een regeling
van deugdelijkheidseisen. Deze artikelleden zijn in dat opzicht inderdaad
te beschouwen als sociale grondrechten. Anderzijds liggen er ook klassieke
grondrechten in besloten. In de leden 5 en 6 gaat het om de vrijheid van het
niet van overheidswege gegeven onderwijs en daarmee samenhangende elementen
als de vrijheid van richting, de keuze van leerkrachten en leermiddelen. Dit
zijn typisch waarborgen die voor toetsing vatbaar zijn. Het zevende lid kan
gezien worden als een uitwerking van het gelijkheidsbeginsel van artikel 1
van de Grondwet. Mede gelet op het advies van de Raad van State, inhoudende
dat het niet consequent is om toetsing aan een grondrecht open te stellen,
maar de beperkingsmogelijkheid daarvan uit te zonderen, is daarom besloten
deze artikelleden op te nemen. Op de vraag van de leden van de VVD-fractie
of wordt beoogd de Wet op het onderwijstoezicht ter discussie te stellen kan
ontkennend worden geantwoord.Artikel 23, tweede lid, van de Grondwet schrijft voor dat het geven van
onderwijs vrij is, behoudens het toezicht van de overheid. De Grondwet biedt
daardoor uitdrukkelijk de mogelijkheid dat de overheid toezicht op het onderwijs
uitoefent. Ter uitvoering daarvan stelt de Wet op het onderwijstoezicht regels
met betrekking tot dat toezicht. Aldus valt niet in te zien dat de Wet op
het onderwijstoezicht, door een beroep op artikel 23 van de Grondwet
mogelijk te maken, ter discussie zal komen te staan. Daar waar artikel 23
waarborgt dat het toezicht dient te worden uitgeoefend met inachtneming van
de vrijheid van onderwijs, bepaalt de Wet op de het onderwijstoezicht dat
eveneens met zoveel woorden in artikel 4.1  Op
de vraag van de leden van de VVD-fractie waaraan gedacht zou moeten worden,
kan als voorbeeld worden gegeven dat het voor de rechter mogelijk wordt om
te toetsen of de gestelde c.q. te stellen deugdelijkheidseisen bij wet zijn
vastgesteld en of daarbij de vrijheid van richting in acht is genomen (artikel
23, derde lid, van de Grondwet).De vraag van de leden van de ChristenUnie of ik aanleiding zie voor heroverweging
van het opnemen van artikel 53, antwoord ik ontkennend. Niet valt in te zien
waarom aan de rechter een taak dient te worden gegeven te oordelen over de
inrichting van ons kiesstelsel. In de eerste plaats lijkt van een behoefte
aan op rechtsbescherming gerichte rechterlijke toetsing dienaangaande geen
sprake. Daarnaast betreft het bij uitstek een onderwerp dat op het werkterrein
van de wetgever ligt.De leden van de VVD-fractie vroegen mij nader te motiveren waarom is gekozen
voor het opnemen van artikel 56.Artikel 54 regelt het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer. Dat artikel
is geformuleerd als een subjectief recht. De Raad van State kan hier blijkens
het advies mee instemmen. De Raad heeft vervolgens geadviseerd om naast artikel
54 ook artikel 56 op te nemen, dat voorziet in het passief kiesrecht voor
de Staten-Generaal en eveneens als een subjectief recht is geformuleerd. De
Raad van State heeft tevens gemeend dat artikel 129, eerste lid, inhoudende
het actief en passief kiesrecht voor provinciale staten en gemeenteraden,
dat eveneens is geformuleerd als een subjectief recht en de pendant is van
de artikelen 54 en 56, opneming verdient. Daartoe is besloten. De vraag van
de aan het woord zijnde leden of het mijn bedoeling is om bedragen, die nieuwe
politieke groeperingen verschuldigd zijn om aan te verkiezingen deel te nemen
via de rechter ter discussie te stellen, kan ontkennend worden beantwoord.De leden van de ChristenUnie hebben een reactie gevraagd op de artikelen
98 en 99a. Krachtens deze grondwettelijke bepalingen kan de overheid plichten
aan burgers opleggen. Omdat discussie zou kunnen ontstaan over de vraag of
de wettelijke plicht in overeenstemming is met de Grondwet, kan de burger
in dat geval belang hebben bij toetsing aan de Grondwet, zo menen de aan het
woord zijnde leden.De aan de burger op te leggen verplichtingen zullen hun weerslag vinden
in formele wetten, die uitvoering geven aan de door de ChristenUnie genoemde
grondwetsbepalingen. De wetgever zal in de betreffende wet de reikwijdte van
de grondwetsbepalingen bepalen, die veelal terug te vinden zal zijn in de
begripsbepalingen en in de parlementaire geschiedenis. Waar de Grondwet zelf
geen invulling van de betreffende begrippen geeft, veronderstelt een rechterlijke
toetsing van de wet aan deze grondwetsbepalingen dat de rechter een eigen
interpretatie van de begrippen uit die grondwetsbepalingen zou mogen geven
die niet aansluit bij de interpretatie door de wetgever. Dat is onjuist. Ook
de rechter is gebonden aan de wet en de uitleg die de wetgever daarin heeft
gegeven. Voor de burger kan derhalve geen waarborg worden gevonden in een
vrije interpretatie van begrippen uit de Grondwet door de rechter. Een voorbeeld
moge dit verduidelijken. De Kaderwet dienstplicht bepaalt dat onder een dienstplichtige
dient te worden verstaan: hij die ingevolge deze wet geschikt is verklaard
voor het vervullen van werkelijke dienst. In een concreet geschil is de rechter
aan deze omschrijving gebonden. De rechter kan hieraan met een beroep op de
Grondwet geen andere interpretatie geven. De leden van de VVD-fractie vroegen mij nader te motiveren waarom is gekozen
voor het opnemen van artikel 99. De leden van de PvdA-fractie meenden dat
dit artikel, waarin de vrijstelling van militaire dienstplicht wegens ernstige
gewetensbezwaren geregeld is, uitgesloten kan worden, omdat de militaire dienstplicht
is afgeschaft.Het is juist, zoals de aan het woord zijnde leden stellen, dat dit artikel
van toetsing zou kunnen worden uitgesloten. De reden waarom artikel 99 desondanks
is opgenomen is dat de militaire dienstplicht op dit moment weliswaar is opgeschort,
maar eenvoudigweg weer kan worden ingevoerd. In dat geval zou een grondwetswijziging
nodig zijn om alsnog rechterlijke toetsing aan artikel 99 mogelijk te maken.De leden van de SP-fractie menen dat toevoeging van artikel 107 het mogelijk
zou maken om te bezien of bijzondere wetten wel deze titel verdienen.In artikel 107 van de Grondwet kan als waarborg worden gelezen dat het
burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk en strafprocesrecht bij
wet dienen te worden geregeld. Datzelfde geldt ten aanzien van de regels van
het bestuursrecht (lid 2). De stelling dat toevoeging van artikel 107 aan
de voor toetsing vatbare artikelen leidt tot rechterlijke toetsing van de
status van bijzondere wetten, kan ik niet volgen. De aan het woord zijnde
leden hebben tevens gepleit voor toevoeging van artikel 113 aan de limitatieve
lijst. Het is juist, zoals de aan het woord zijnde leden stellen, dat artikel
6 van het EVRM van toepassing is zodra materieel sprake is van strafrecht,
ongeacht het administratiefrechtelijke «etiket». Artikel 6 van
het EVRM verzet zich er evenwel niet tegen dat beslissingen in de eerste fase
worden genomen door het bestuur, op de voorwaarde dat nadien beroep mogelijk
is bij een rechterlijke instantie die voldoet aan de vereisten van artikel
6 EVRM. Dat houdt onder meer in dat de rechter met volle rechtsmacht over
het geschil moet kunnen oordelen. Toetsing van – bijvoorbeeld –
de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder)
aan artikel 113 van de Grondwet biedt in dat geval echter geen soelaas. Immers,
ook de bestuursrechter (of de kantonrechter in het gegeven voorbeeld) behoort
tot de rechterlijke macht als bedoeld in artikel 113 van de Grondwet. Toevoeging
van artikel 113 van de Grondwet aan de opgesomde artikelen is om die reden
niet opportuun.Voor de door de leden van de VVD-fractie gevraagde nadere motivering waarom
is gekozen voor het opnemen van artikel 129, veroorloof ik mij de leden te
verwijzen naar mijn eerdere antwoorden op vragen van deze leden over het voorgestelde
artikel 56.Halsema XNoot1Zie pre-advies van de Adviescommissie bestuursrecht (NOvA) van 2 februari
2004.XNoot1Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), De toekomst van de nationale rechtsstaat, Den Haag, 2002, p. 9 en
20.XNoot2Prof.mr. J. A. Peters, «Wie beschermt onze grondwet», (oratie)
14 maart 2003.XNoot3P.B. Cliteur, «Grondwet ligt op sterven door toetsingsverbod», NRC-handelsblad 15 februari 1993.XNoot4Prof.mr. J.A. Peters, «Grondwetkunde voor imams is flauwekul», NRC-handelsblad 18 maart 2003.XNoot5Willem Witteveen, De denkbeeldige Staat, Amsterdam
2000, p. 89XNoot6Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid acht toetsing van
formele wetten aan de grondwet onontkoombaar door de druk van de internationale
rechtsvorming, WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat, Den Haag, 2002, p. 271.XNoot7Kamerstukken II 2000–2001, 27 460, nr. 1, p. 45.XNoot8Met uitzondering van één lid van de commissie, mr. J. P.
H. Donner.XNoot9Zonder toetsingsverbod dreigt de Grondwet te worden gemarginaliseerd temidden
van alle internationale ontwikkelingen, aldus de WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat, Den Haag, 2002.XNoot10Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid stelt: «De
rechter «doet» niet aan politiek. Derhalve is er veeleer sprake
van een evenwicht tussen machten dan van een scheiding van machten (en checks
en balances ertussen). De drie machten in een rechtsstaat staan ten opzichte
van elkaar in een coördinatieverhouding en niet als onverenigbare competenties»,
WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat,
Den Haag, 2002, p. 40. Prof. mr. J.A. Peters stelt dat zijn ervaring als directeur
Constitutionele Zaken en Wetgeving, belast met de bewaking van de grondwet
binnen de rijksoverheid, hem heeft geleerd dat de interpretatie van grondrechten
wordt gekleurd door opportunistische argumenten. Dit is onontkoombaar, aangezien
ministers en ambtenaren belang hebben bij een bepaalde interpretatie, zoals
ook politieke partijen in het parlement dat hebben. Daarentegen is de rechter
bij zijn interpretatie onpartijdig in die zin dat hij geen bepaalde belangen
heeft.XNoot11Of, zoals wijlen Philippe G. Brood het verwoordde: «Het rechterlijk
toetsingsrecht zou kunnen bijdragen aan een vriendelijke ontmoeting tussen
onze culturele basis, neergelegd in grondrechten, en de nieuwe instroom van
culturen. Een confrontatie zou dan kunnen worden omgezet in absorptie.»,
Philippe G. Brood, «Sta rechter toetsing aan grondwet toe», NRC-handelsblad, 26 mei 1991 Lezenswaardig in dat
verband is: John Rawls, Political Liberalism, New York,
1993, p. 231–240.XNoot12L. Asscher, «Toets wet wel aan Grondwet», NRC-handelsblad, november 2003.XNoot1Anders: Erik Jurgens in «Wet niet toetsen aan Grondwet», NRC-handelsblad, 24 november 2003, waarin hij aangeeft
dat één van zijn bezwaren tegen het wetsvoorstel is dat de Grondwet
niet meer rechtsbescherming biedt dan het EVRM al doet.XNoot2Zie het rapport van de Commissie Grondrechten in het
digitale tijdperk, (Commissie Franken), De adviezen van de Commissie
Franken, 2000.XNoot3E.M.H. Ballin, Constitutionele toetsing van wetten
als bijdrage aan de rechtsontwikkeling, Den Haag, 30 maart 2000:
«Waar echter de GW rechten beschermt die niet of minder precies in de
verdragen te vinden zijn, heeft en houdt het nationale niveau (...) eigen
betekenis. Dan leidt het toetsingsverbod niet alleen tot een anomalie op theoretisch
niveau, maar ook tot een lacune op praktisch niveau. Zolang en voorzover het
communautaire, het nationaal-statelijke en het deelstatelijke niveau hun eigen
constituties hebben, is het zinvol de waarborging van grondrechten óók
daar, complementair aan de internationale bescherming van onder meer het EVRM
(...) een plaats te geven.XNoot4TK 1975–1976, 13 872, nr. 3.XNoot5Tj. Gerbranda & M. Kroes, Grondrechten evaluatie-onderzoek-Eindrapport, Leiden, 1993, p. 365.XNoot1EHRM 28 september 1995, NJ 1995, 667, AB 1995, 588.XNoot2EHRM 6 mei 2003, AB 2003, 211, JB 2003, 119.XNoot1M. Bovens, W. Derksen, W. Witteveen, F. Becker, P. Kalma, De verplaatsing van de politiek. Een agenda voor democratische vernieuwing, Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, 1995.XNoot2Kabinetsstandpunt over het rapport van de commissie «Grondrechten
in het digitale tijdperk», Tweede Kamer vergaderjaar 2000–2001,
27 460, nr. 1.XNoot3Nota «Constitutionele toetsing van formele wetten» van 22 april
2002, Tweede Kamer vergaderjaar 2001–2002, 28 355, nr. 2.XNoot1Zoals mr. F. Korthals Haltes in de NRC-handelsblad van 19 januari
2000 verwoordde: «Als de Eerste Kamer louter naar de kwaliteit van wetsvoorstellen
zou kijken, sneuvelden er veel meer wetsvoorstellen dan nu het geval is.»
Maar ook in het jaarverslag van de Raad van State plaatst de vice-president
de nodige kritische kanttekeningen bij de parlementaire controle. Hij merkt
op dat het politiek debat versmalt is tot commentaar op voornemens van het
kabinet. Er is sprake van incidentalisme, waarin de politieke controle vooral
afhankelijk is van de media en hun prioriteiten (jaarverslag, p. 18).XNoot2Erik Jurgens, «Wet niet toetsen aan Grondwet», NRC-handelsblad, 24 november 2003. Jurgens stelt namelijk dat
de wetgever nooit wetten aanvaardt die kennelijk in strijd zijn met de Grondwet.XNoot3Overigens veronderstelde de Nederlandse regering aanvankelijk ook dat
de nationale rechtspraktijk volledig in overeenstemming was met het EVRM.
Inmiddels heeft het Hof in meer dan 30 gevallen schending van het verdrag
door Nederland geconstateerd, R.A. Lawson, 50 jaar EVRM in vogelvlucht, in:
R.A. Lawson en E. Meyer, 50 jaar EVRM, Leiden,
2000.XNoot4Ook: E.M.H. Ballin, Constitutionele toetsing van wetten
als bijdrage aan de rechtsontwikkeling, Den Haag, 30 maart 2000:
«Zelfs als de (abstracte) toetsing achteraf, na inwerkingtreding van
de wet plaatsvindt, blijft ze naar inhoud een toetsing «vooraf»,
waarin wordt geabstraheerd van reële situaties van wetstoepassing. Daarentegen
leidt concrete toetsing achteraf tot een andere invalshoek en vraagstelling.
Nagegaan wordt dan of de toepassing van de wet tot – in abstracto onbedoelde –
schendingen van grondrechten leidt of kan leiden.»XNoot1HvJ 10 april 1984, 14/83, Von Colson en Kamann.XNoot2In een uitspraak van 24 juli 2002 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State dat indien een wet in formele zin als de Mediawet een
bestuursorgaan beleidsvrijheid geeft en er aldus ruimte bestaat voor uiteenlopende
besluiten, de wettelijke bepaling grondwetsconform
dient te worden uitgelegd, ABRvS 24 juli 2002, JB 2002, 272 en AB 2002,
204.XNoot3Lezenswaardig in dit verband: Asser-Scholten (algemeen deel), 3e druk,
Zwolle, 1974.XNoot1WRR, De toekomst van de nationale rechtsstaat,
Den Haag, 2002, p. 183.XNoot1Wet van 15 mei 1829, houdende algemeene bepalingen der wetgeving
van het Koninkrijk: «De regter moet volgens de wet regt spreken; hij
mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordelen»
(artikel 11).XNoot1Handelingen II, 10 oktober 2000, p. 10-649.XNoot1Zie op dit punt het advies van de Raad van State bij dit wetsvoorstel,
par. 5.XNoot2Artikel 19 EVRM.XNoot3«The Court's judgments in fact serve not only to decide those cases
brought before the Court but, more generally, to elucidate, safeguard and
develop the rules instituted by the Convention (...)» EHRM 18 januari
1978, Ierland/TK, series A, nr. 25.XNoot1Overigens achtte de Raad van State het niet consequent het grondrecht
wel open te stellen voor toetsing, maar het artikellid dat de beperkingsmogelijkheid
regelt daarvan uit te zonderen. Zie op dit punt het advies van de Raad van
State, par. 6.XNoot2Rb Den Haag (Voorzieningenrechter), 6 augustus 2003, KG 2003,196
(LJNnr. AI0834).XNoot1Artikelen 348 en 350 Wetboek van Strafvordering.XNoot2Artikel 112 lid 1 van de Grondwet.XNoot3De rechtbank zal het beroep niet-ontvankelijk verklaren als niet voldaan
is aan de hoedanigheid van belanghebbende (voor definitie zie artikel 1:2
van de Algemene wet bestuursrecht). Volgens de memorie van toelichting (22 495,
nr. 3) is niet-ontvankelijkheid ook op zijn plaats als hangende de procedure
het belang bij een beslissing verloren is gegaan.XNoot1Zie ook het advies van de Hoge Raad van 31 oktober 1991, NJCM-bulletin
jrg. 7 (1992).XNoot1Wet van 19 december 1984, Stb. 628.XNoot1Artikel 4, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht luidt: «De
inspectie oefent het toezicht uit met inachtneming van de vrijheid van onderwijs.» 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28331-11.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl