Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2010; Brief regering; WODC-onderzoek 'Strafrechtelijke ontzetting uit beroep of ambt'
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140481
 2009-2010
 
 32 123 VI
 Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie
(VI) voor het jaar 2010
 
 
 
 
 Nr. 
 85
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 29 januari 2010
 
 Hierbij bied ik u aan het rapport «Strafrechtelijke ontzetting uit
beroep of ambt», resultaat van een onderzoek dat in de periode juli
2008 tot november 2009 is uitgevoerd door het Nederlands Studiecentrum voor
Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR) van de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek.
 1. Inleiding
 Artikel 28, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (Sr) geeft een
regeling voor de bijkomende straf van ontzetting uit rechten. De rechten waaruit
een veroordeelde door de rechter kan worden ontzet betreffen onder andere
het bekleden van ambten of bepaalde ambten (artikel 28, eerste lid, onder
1°, Sr) en de uitoefening van bepaalde beroepen (artikel 28, eerste lid,
onder 5°, Sr). Op grond van artikel 28 Sr is het opleggen van de bijkomende
straf alleen mogelijk in de bij de wet bepaalde gevallen, dat wil zeggen alleen
wanneer de strafwetgever dit bij de desbetreffende strafbepaling mogelijk
heeft gemaakt. De ontzetting van het recht een bepaald beroep uit te oefenen,
beperkt zich tot het beroep waarin de schuldige het misdrijf heeft begaan.
 
 Het kabinet is van mening dat de bijkomende straf van ontzetting uit het
beroep een doeltreffend instrument kan zijn om te voorkomen dat een persoon
die zich in de uitoefening van zijn beroep heeft schuldig gemaakt aan het
plegen van strafbare feiten, na veroordeling opnieuw in de positie komt om
soortgelijke strafbare feiten te plegen. Het kabinet heeft om die reden de
afgelopen periode wetgeving bevorderd waarin de mogelijkheid tot toepassing
van de bijkomende straf van ontzetting uit het beroep met een aantal strafbepalingen
wordt uitgebreid. Het gaat hier om de Wet van 12 juni 2009 tot wijziging
van het Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering en enkele aanverwante
wetten in verband met de strafbaarstelling van het deelnemen en meewerken
aan training voor terrorisme, uitbreiding van de mogelijkheden tot ontzetting
uit het beroep als bijkomende straf en enkele andere wijzigingen (Stb. 2009,
245), waarin bij misdrijven tegen de openbare orde en een aantal
financieel-economische misdrijven de toepassing van deze sanctiemodaliteit
wordt verruimd dan wel mogelijk wordt gemaakt. Daarbij verdient vermelding
dat de onderdelen van deze wet die betrekking hebben op de bijkomende straf
van ontzetting uit het beroep, alsmede enkele andere onderdelen, niet eerder
in werking zullen treden dan nadat de Eerste Kamer zich daarmee akkoord heeft
verklaard (voor de procedurele afspraken die ik met de Eerste Kamer over de
inwerkingtreding van de wet heb gemaakt, verwijs ik graag naar Kamerstukken
I 2008/09, 31 386, F).
 
 Tijdens de schriftelijke en mondelinge gedachtewisseling met uw Kamer
over de hierboven vermelde wetgeving zijn enkele vragen aan de orde gekomen
over de toepassing van de bijkomende straf van ontzetting uit het beroep in
de praktijk. Daarbij bleek dat nog geen volledig beeld bestond over het aantal
zaken waarin de rechter deze sanctie de laatste jaren heeft opgelegd, over
de naleving van de sanctie door de veroordeelde en over het toezicht daarop
(zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2008/09, 31 386, nr. 8, p. 8 tm 13),
terwijl dit voor de ontwikkeling van een beleid dat gericht is op een bredere
toepassing van deze bijkomende straf wel nodig is.
 Tegen deze achtergrond heb ik het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) van het ministerie van Justitie opdracht gegeven om onderzoek te laten
verrichten naar de toepassing van de bijkomende straf van ontzetting uit het
beroep of ambt in de praktijk. De resultaten van het onderzoek, dat door het
NSCR is uitgevoerd, zijn neergelegd in het rapport «Strafrechtelijke
ontzetting uit beroep of ambt». Het rapport vormt de vrucht van grondig
onderzoek. De onderzoekers hebben een literatuurstudie verricht, strafdossiers
onderzocht, een vignettenonderzoek gehouden en interviews met relevante betrokkenen
afgenomen. Het rapport geeft een goed beeld van de toepassing in de praktijk
van de bijkomende straf van ontzetting uit het beroep of ambt. Het biedt tevens
bouwstenen om de toepassing op punten verder te verbeteren. Hiervoor ben ik
de onderzoekers erkentelijk. In het vervolg van deze brief ga ik in op het
rapport en geef ik mijn standpunt ten aanzien van de belangrijkste bevindingen
en conclusies van de onderzoekers.
 2. Het rapport en de onderzoeksresultaten
 Het rapport beschrijft de wetshistorische achtergrond van de bijkomende
straf van ontzetting uit het beroep of ambt, het aantal gevallen waarin deze
sanctie door het openbaar ministerie wordt geëist respectievelijk door
de rechter wordt opgelegd en de overwegingen die daarbij een rol spelen. Voorts
gaat het rapport in op de tenuitvoerlegging van de sanctie.
 
 De ontzetting uit het beroep of ambt heeft zijn wortels in zowel het Romeinse
recht als in het oud-vaderlandse recht. Oorspronkelijk was de ontzetting nauw
verbonden aan de zogenoemde «eerloosheid»; het verlies van rechten,
waaronder het uitoefenen van bepaalde beroepen, trad bij een veroordeling
voor bepaalde strafbare feiten van rechtswege in. Later werd het aan de rechter
overgelaten om bij een veroordeling de ontzetting van bepaalde rechten al
dan niet uit te spreken. De huidige systematiek van de bijkomende straf van
ontzetting uit het beroep of ambt dateert van de invoering van het Wetboek
van Strafrecht in 1886. Bij die gelegenheid heeft de strafwetgever ervoor
gekozen om de toepassing van de straf alleen mogelijk te maken in de bij de
wet bepaalde gevallen. De meeste delicten waarbij de straf kan worden opgelegd
zijn door de wetgever in 1886 aangewezen. Nadien zijn daar door de wetgever
nog een aantal delicten aan toegevoegd. De onderzoekers constateren dat uit
de wetsgeschiedenis niet goed valt af te leiden wat de leidende gedachte van
de wetgever is geweest bij het bepalen voor welke delicten de sanctie mogelijk zou moeten zijn. In de ogen van de onderzoekers is onduidelijk
waarom de wetgever de rechter bij de toepassing van de sanctie niet een grotere
vrijheid heeft gegund, bijvoorbeeld door in een algemene regeling te voorzien
zoals is opgenomen in de Wet op de economische delicten. Die keuze is ook
bij de meest recente verruiming niet gemaakt. Wel is daarbij als duidelijk
aanknopingspunt gehanteerd dat verruimingen worden gerealiseerd ten aanzien
van delicten waarbij een nauw verband tussen het gepleegde feit en de uitoefening
van het beroep goed denkbaar is en de sanctie dus waardevol kan zijn. Aard én
ernst van de feiten zijn leidend geweest. Daarmee heeft de wetgever ten behoeve
van de rechtspraktijk (gemotiveerd) voorgestructureerd voor welke specifieke
strafbare feiten de bijkomende straf van ontzetting uit het beroep in aanmerking
zou kunnen komen.
 
 Uit het rapport blijkt dat in de door de onderzoekers onderzochte periode
(1995 tot en met 2007) de bijkomende straf van ontzetting uit het beroep of
ambt ongeveer 130 keer is opgelegd. Het betreft voornamelijk zaken waarin
sprake is van een veroordeling voor een zedenmisdrijf, een fraudedelict of
een economisch delict. Daarbuiten wordt de sanctie sporadisch bij een variëteit
aan delicten opgelegd. De onderzoekers constateren dat de rechtspraktijk grote
terughoudendheid betracht bij de toepassing van de straf. Een van de redenen
daarvoor is dat de straf als relatief zwaar voor de betrokkene wordt geapprecieerd.
Tevens lijkt sprake te zijn van een zekere onbekendheid met deze sanctiemodaliteit.
 De belangrijkste reden voor officieren van justitie en rechters om het
vorderen respectievelijk het opleggen van de straf in overweging te nemen,
is het voorkomen van herhaling. De bescherming van de samenleving staat bij
de toepassing van de straf voorop. Blijkens de gegeven motiveringen voor het
eisen en opleggen van de sanctie worden het belang en de toegevoegde waarde
vooral gezien in de speciaal preventieve werking van de straf; met een ontzetting
wordt beoogd te voorkomen dat de veroordeelde zich opnieuw in een positie
kan bevinden om het beroep voor het plegen van strafbare feiten te misbruiken.
Daarnaast zijn de normoverschrijding binnen de beroepsgroep, de ernst van
de feiten en de generaal preventieve werking (signaalwerking) veel genoemde
argumenten bij de motivering van een ontzetting uit beroep of ambt. Uit de
onderzochte zaken blijkt dat de bijkomende straf vaak toepassing vindt in
zaken waarbij de veroordeelde misbruik maakt van een door het beroep geboden
machtspositie, of aan het beroep verbonden kenmerken als overwicht en vertrouwen.
 De bovenvermelde bevindingen, in het bijzonder de constatering dat de
ontzetting uit het beroep in verhouding veel wordt opgelegd bij fraudedelicten
en economische delicten, bevestigen naar mijn mening de wenselijkheid van
de in meergenoemde wetgeving opgenomen verruiming van de mogelijkheden tot
toepassing van de sanctie met een aantal financieel-economische delicten.
Datzelfde geldt mijns inziens voor de bredere toepassingsmogelijkheden betreffende
de misdrijven tegen de openbare orde. De omstandigheden die blijkens het onderzoek
aanleiding geven tot het eisen en opleggen van de sanctie, zoals misbruik
van overwicht en vertrouwen, kunnen zich immers zeer wel bij deze categorie
van delicten voordoen.
 
 De onderzoekers constateren dat niet over alle juridische aspecten van
de wettelijke regeling inzake de bijkomende straf van ontzetting uit het beroep
of ambt bij de rechtspraktijk duidelijkheid bestaat. Zo wordt het door de
wetgever gemaakte onderscheid tussen beroep en ambt door sommigen als gekunsteld
en overbodig ervaren. Voorts heeft de wetgever de begrippen beroep en ambt
niet scherp omlijnd, waardoor niet in alle gevallen aanstonds duidelijk is
of een bepaalde bezigheid als beroep of ambt moet worden aangemerkt. Respondenten
geven evenwel aan dat zij in voorkomend geval de jurisprudentie
hierover zouden raadplegen. De uitleg van deze begrippen heeft zich in de
jurisprudentie ontwikkeld.
 Ten slotte blijkt artikel 31 Sr, waarin de duur van de ontzetting wordt
geregeld, niet in alle gevallen op de juiste wijze te worden toegepast. En
over de vraag of de in artikel 31 Sr opgenomen regeling inzake de duur van
de ontzetting adequaat is, zijn de meningen verdeeld. Sommige officieren van
justitie en rechters pleiten voor een langere duur, anderen vinden de maximale
termijn van vijf jaar voldoende.
 Bij de bovenvermelde bevindingen past naar mijn mening wel een kanttekening.
Uit het beperkt aantal zaken waarin een ontzetting uit het beroep of ambt
wordt opgelegd, moet worden afgeleid dat veel officieren van justitie en rechters,
daaronder begrepen zij die als respondent zijn opgetreden, weinig tot geen
ervaring hebben met de toepassing van de straf. Dit gegeven dient naar mijn
mening te worden betrokken bij de weging van de conclusies over de relevante
wetsbepalingen. Een grotere bekendheid met en een meer frequente toepassing
van de sanctie zouden de in het rapport gesignaleerde knelpunten naar mijn
mening kunnen ondervangen.
 
 Uit de bevindingen van de onderzoekers blijkt dat de tenuitvoerlegging,
in het bijzonder de controle op de naleving door de veroordeelde van een door
de rechter uitgesproken ontzetting, voor verbetering vatbaar is. Naast het
openbaar ministerie, dat verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van
rechterlijke beslissingen, zouden de beroepsorganisaties een rol bij het toezicht
op de naleving van een ontzetting door de veroordeelde kunnen spelen. Zij
blijken evenwel lang niet altijd bekend met door de strafrechter uitgesproken
ontzettingen, terwijl die informatie essentieel lijkt voor de controle op
de naleving van een ontzetting. De verklaring omtrent het gedrag – een
preventief bestuurlijk instrument met een ruimere werking – geniet veel
meer bekendheid als instrument om onder omstandigheden een persoon met een
justitieel verleden van de uitoefening van bepaalde beroepen te weren. Op
grond van het rapport kan evenwel niet worden geconcludeerd dat de bijkomende
straf van onzetting uit het beroep geen effect sorteert. Vermelding verdient
nog dat degene die het beroep uitoefent waaruit hij is ontzet, ingevolge artikel
195 Sr een misdrijf pleegt. De onderzoekers troffen in de onderzochte periode
twee zaken aan waarin iemand voor dit misdrijf werd veroordeeld.
 3. Conclusie
 De bijkomende straf van ontzetting uit het beroep vormt een belangrijk
instrument om de veroordeelde voor bepaalde duur de mogelijkheid te ontnemen
om opnieuw de uitoefening van het beroep te misbruiken voor het plegen van
strafbare feiten. Aldus kan de rechter de door het verband tussen het door
de schuldige gepleegde delict en diens beroepsuitoefening gebleken ongeschiktheid
ten aanzien van het beroep, rechtstreeks in de strafoplegging tot uitdrukking
brengen. De ontzetting uit het beroep is een zware sanctie. Uit het onderzoek
blijkt dat de rechtspraktijk mede om die reden terughoudendheid betracht bij
de toepassing van de sanctie. Niettemin blijkt uit het onderzoek dat oplegging
van de sanctie door officieren van justitie en rechters in bepaalde gevallen
als passend en geboden wordt beschouwd. Zoals hierboven aangegeven ben ik
van mening dat het openbaar ministerie en de rechter in meer gevallen de toepassing
van de sanctie in overweging zouden moeten kunnen nemen.
 Een door de rechter uitgesproken ontzetting dient effectief ten uitvoer
te worden gelegd. De komende tijd zal ik in overleg met het openbaar ministerie
bezien op welke wijze het beleid met betrekking tot de toepassing én
de tenuitvoerlegging van de sanctie nader vorm kan worden gegeven.
 
 Een afschrift van deze brief zend ik aan de Voorzitter van de Eerste Kamer
der Staten-Generaal.
 
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 
 
 
 
 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.