Penitentiaire beginselenwet; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24263, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

11-08-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24263 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgaveI. ALGEMEEN 1. Inleiding a. Herziening differentiatiestelselb. Verwante wetgevingc. Verschil met de huidige regelingd. Reacties op voorontwerpe. Afstemming Nota Werkzame detentie2. Opzet van de wet3. Niveau van regelgeving4. Doelstelling van tenuitvoerlegging5. Penitentiair programma6. Beheera. Minister en openbaar ministerieb. Minister, directeur en selectiefunctionarisc. Directeuren onderlingd. Directeur en staf/personeele. Directeur en gedetineerden7. Bestemmingsbepalinga. Inrichting of afdelingb. Interne of externe differentiatie8. Beleidsuitgangspunten van detentiea. Regionaliseringb. Detentiefasering9. Hoofdlijnen van het differentiatiestelsela. Scheiding der seksenb. Leeftijdc. Lengte straf(restant)d. Huis van bewaring of gevangenise. Mate van beveiligingf. Bijzondere opvang10. Selectiea. Selectiegrondslagb. Selectieprocedurec. Selectiefunctionaris11. Mate van gemeenschapa. Algehele en beperkte gemeenschapb. Individueel regime12. Ordemaatregelena. Grondenb. Procedurec. Uitsluiting van activiteitend. Afzonderinge. Afzondering elders13. Verlaten van de inrichting a. Grondenb. Beklagmogelijkheden14. Controle en geweldgebruika. Identificatieplichtb. Onderzoek aan lichaam en kledingc. Verplicht urine-onderzoekd. Onderzoek in het lichaame. Het gedogen van een geneeskundige handelingf. Fixatieg. Onderzoek verblijfsruimteh. Geweldgebruik15. Contact met de buitenwerelda. Correspondentieb. Bezoekc. Telefonerend. Perscontacten16. Verzorginga. Geestelijke verzorgingb. Medische verzorgingc. Sociale verzorging en hulpverlening17. Arbeid en andere activiteitena. Arbeidb. Educatie en sportc. Recreatie en luchten18. Disciplinaire straffena. Grondslag voor bestraffingb. Disciplinaire straffenc. Schadevergoeding19. Informatie, hoor- en mededelingsplicht, dossier a. Informatieb. Hoorplichtc. Mededelingsplichtd. Dossier20. Beklagrechta. Algemene beklaggrondb. Motivering, voortoets en bemiddelingc. Schorsing beslissing directeurd. Schorsing uitspraak beklagcommissiee. Tegemoetkomingf. Openbare behandeling en uitspraak21. Bezwaar en beroep inzake (over)plaatsing, deelname
penitentiair programma en verlof22. Gevolgen van het wetsvoorstelII. ARTIKELSGEWIJS Hoofdstuk I. Begripsbepalingen Artikel 1Hoofdstuk II. Doelstelling, beheer en toezicht Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Hoofdstuk III. Bestemming Artikel 8Artikel 9Artikelen 10 en 11Artikel 12Artikelen 13 en 14Hoofdstuk IV. Selectie en selectieprocedure Artikelen 15 en 16Artikelen 17 en 18Hoofdstuk V. Bewegingsvrijheid Artikelen 19–22Artikelen 23–25Artikel 26Hoofdstuk VI. Controle en geweldgebruik Artikelen 27–35Hoofdstuk VII. Contact met de buitenwereld Artikelen 36–40Hoofdstuk VIII. Verzorging, arbeid en andere activiteiten Artikelen 41–43Artikel 44Artikel 45Artikel 46Artikelen 47–49Hoofdstuk IX. Disciplinaire straffen Artikelen 50–56Hoofdstuk X. Informatie, hoorplicht en dossier Artikelen 56–59Hoofdstuk XI. Beklagrecht Artikelen 60–68Artikel 61Artikel 62Artikel 64Artikel 65Artikel 67Artikel 68Hoofdstuk XII. Beroep tegen de uitspraak van de beklagcommissie Artikel 69Artikel 70Artikel 71Hoofdstuk XIII. Beroep inzake plaatsing, overplaatsing
en verlof Artikelen 72 en 73Hoofdstuk XIV. Overleg en vertegenwoordiging Artikel 74Artikel 75Hoofdstuk XV. Overgangs- en slotbepalingen Artikel 76Artikel 77Artikel 78Artikelen 79 en 80Artikel 81Artikel 82Artikel 83Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24263Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 265 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 263Vaststelling van een Penitentiaire beginselenwet en daarmee verband
houdende intrekking van de Beginselenwet gevangeniswezen met uitzondering
van de artikelen 2 tot en met 5 en wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht
en het Wetboek van Strafvordering alsmede enige andere wetten (Penitentiaire
beginselenwet)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING* Inhoudsopgave  blz.    I.ALGEMEEN3   1.Inleiding3 a. Herziening differentiatiestelsel3  b. Verwante
wetgeving4  c. Verschil met de huidige regeling4  d. Reacties op voorontwerp5  e. Afstemming Nota
Werkzame detentie6    2.Opzet van de wet7   3.Niveau van regelgeving10   4.Doelstelling
van tenuitvoerlegging12   5.Penitentiair
programma14   6.Beheer17 a. Minister en openbaar ministerie19  b. Minister,
directeur en selectiefunctionaris20  c. Directeuren onderling20 d. Directeur en staf/personeel21  e. Directeur
en gedetineerden23    7.Bestemmingsbepaling23 a. Inrichting of afdeling23  b. Interne of externe
differentiatie24    8.Beleidsuitgangspunten van
detentie26 a. Regionalisering26  b.
Detentiefasering27    9.Hoofdlijnen van
het differentiatiestelsel29 a. Scheiding der
seksen29  b. Leeftijd30  c. Lengte straf(restant)31 d. Huis van bewaring of gevangenis32  e. Mate
van beveiliging34  f. Bijzondere opvang35    10.Selectie36 a. Selectiegrondslag36  b. Selectieprocedure37 c. Selectiefunctionaris38    11.Mate
van gemeenschap39 a. Algehele en beperkte gemeenschap39 b. Individueel regime41    12.Ordemaatregelen43 a. Gronden43  b. Procedure44  c.
Uitsluiting van activiteiten45  d. Afzondering46  e.
Afzondering elders47    13.Verlaten van de inrichting47 a. Gronden47  b. Beklagmogelijkheden49   14.Controle en geweldgebruik50 a.
Identificatieplicht51  b. Onderzoek aan lichaam en kleding51 c. Verplicht urine-onderzoek52  d. Onderzoek
in het lichaam52  e. Het gedogen van een geneeskundige handeling52 f. Fixatie53  g. Onderzoek verblijfsruimte54 h. Geweldgebruik55* Het bij de memorie van toelichting gevoegde rapport «Klachten
van gedetineerden» is ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire
Documentatie.15.Contact
met de buitenwereld56 a. Correspondentie57 b. Bezoek58  c. Telefoneren59  d.
Perscontacten60    16.Verzorging61 a. Geestelijke verzorging61  b. Medische verzorging62 c. Sociale verzorging en hulpverlening63    17.Arbeid
en andere activiteiten63 a. Arbeid64  b.
Educatie en sport65  c. Recreatie en luchten66    18.Disciplinaire
straffen67 a. Grondslag voor bestraffing67 b. Disciplinaire straffen68  c. Schadevergoeding69   19.Informatie, hoor- en mededelingsplicht, dossier70 a. Informatie70  b. Hoorplicht70  c.
Mededelingsplicht71  d. Dossier72    20.Beklagrecht72 a. Algemene beklaggrond75  b. Motivering, voortoets
en bemiddeling77  c. Schorsing beslissing directeur79 d. Schorsing uitspraak beklagcommissie79  e.
Tegemoetkoming79  f. Openbare behandeling en uitspraak80   21.Bezwaar en beroep inzake (over)plaatsing, deelname
penitentiair programma en verlof81   22.Gevolgen
van het wetsvoorstel82   II.ARTIKELSGEWIJS83I. ALGEMEEN 1. Inleiding a. Herziening differentiatiestelselDe directe aanleiding voor de herziening van de Beginselenwet gevangeniswezen
(BWG) en, in het verlengde hiervan, van de Gevangenismaatregel (GM) is de
noodzaak en wenselijkheid de bestaande regelingen ter zake van de differentiatie
van inrichtingen en de selectie van gedetineerden te wijzigen. De aanzet hiervoor
is gegeven in de notitie Herziening differentiatiestelsel gevangeniswezen,
welke de toenmalige Staatssecretaris van Justitie op 4 juli 1990 aan de voorzitter
van de Tweede Kamer aanbood1. Omtrent onder meer
deze notitie is op 4 maart 1991 overleg gevoerd met de vaste commissies voor
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Justitie van de Tweede Kamer2. Ter uitwerking van de in die notitie vervatte voorstellen
is in 1991 een ambtelijke projectorganisatie opgezet onder leiding van de
stuurgroep Herziening differentiatiestelsel. Deze stuurgroep heeft drie werkgroepen
ingesteld die werden belast met rapportage over interne en externe differentiatie,
vrouwen in detentie alsmede extramurale executiemodaliteiten en regionalisering.
De rapporten van deze werkgroepen en de daarin vervatte aanbevelingen zijn
de basis geweest voor het rapport van de stuurgroep. Deze rapporten zijn op
6 november 1991 aan de Tweede Kamer aangeboden3.Omtrent voornoemde aanbevelingen zijn adviezen ingewonnen van de Centrale
Raad voor Strafrechtstoepassing (CRS), de Nederlandse Federatie van Reclasseringsinstellingen,
de Nederlandse Vereniging van Consultatiebureaus voor Alcohol en Drugs (CAD's),
de vergadering van procureurs-generaal en de directeuren van de penitentiaire
inrichtingen. De CRS heeft op 23 maart 1992 een uitvoerig advies uitgebracht
over de herziening van het differentiatiestelsel. Een reactie hieromtrent
is ontvangen van de Coornhertliga.Voornoemde aanbevelingen vormen de grondslag van het voorgestelde nieuwe
stelsel van differentiatie en selectie. In de toelichting is aangegeven op
welke wijze met de voornoemde adviezen rekening is gehouden.Het wijzigen van uitsluitend de bepalingen die op de differentiatie en
selectie betrekking hebben is evenwel niet goed uitvoerbaar gebleken zonder
de penitentiaire regelgeving als geheel opnieuw vorm te geven. Aan de huidige
regelgeving kleven immers vele gebreken.De verdeling van onderwerpen en bepalingen over BWG en GM bleek niet of
niet meer consistent te zijn. Volgens de huidige opvattingen dienen inbreuken
op grondrechten zoveel mogelijk een grondslag te vinden in een formele wet.
Dit geldt ook ten aanzien van rechtspositionele aspecten, zoals bijvoorbeeld
het beroep tegen (over)plaatsing4. Belangrijke
onderdelen van het penitentiaire beleid, zoals de verlofverlening, zijn in
een circulaire vervat en behoeven een solide wettelijke basis.Ook zijn in het Wetboek van Strafrecht nog enkele bepalingen te vinden
die de gang van zaken in de penitentiaire inrichtingen en de rechtspositie
daarbinnen van de gedetineerden betreffen. De plaatsing van deze bepalingen
in dit wetboek is historisch verklaarbaar, maar systematisch minder juist.
Bovendien vormen zij een overlapping met bepalingen uit de BWG. Het Wetboek
van Strafrecht bevat naast de catalogus van delictsomschrijvingen, voorschriften
aangaande de straffen die kunnen worden opgelegd, inclusief de vaststelling
van het begin, de duur en het einde van de straf. Het gaat hierbij om de «buitenkant»
van de strafoplegging. De wijze van executie van de vrijheidsstraf is een
hiervan te onderscheiden onderwerp met specifieke beginselen, rechten en plichten.
Regels aangaande de executie van de straf behoren te worden ondergebracht
in het Wetboek van Strafvordering5
dan wel in een aparte wet aangaande de tenuitvoerlegging. De complexiteit
en het specifieke karakter van de executie van de vrijheidsstraf rechtvaardigen –
evenals de maatregel van terbeschikkingstelling – evenwel een eigensoortige
regeling. Volstaan kan dan ook worden met het leggen van de grondslag voor
deze Penitentiaire beginselenwet in het voorgestelde artikel 11 van het Wetboek
van Strafrecht (artikel 77 onderdeel B).Het voorstel van wet bevat derhalve enerzijds de neerslag van de discussie
omtrent het nieuwe differentiatieen selectiestelsel en voorts een eigentijdse
vormgeving van de overige elementen van penitentiaire regelgeving. Gestreefd
is hierbij naar een bundeling en codificatie van de huidige voorschriften
en jurisprudentie en waar nodig het herzien van het huidige niveau van regelgeving.
Een aanzienlijke deregulering is bereikt door de bundeling van bepalingen
van de Beginselenwet gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel. b. Verwante wetgevingWat betreft de structuur van de wet is aansluiting gezocht bij het reeds
bij koninklijke boodschap van 12 oktober 1993 ingediende voorstel Beginselenwet
verpleging ter beschikking gestelden6. De Centrale
Raad heeft in zijn advies van 6 mei 1992 de aanbeveling gedaan om beide terreinen
van tenuitvoerlegging van sancties in één wet onder te brengen.
Hiervan is afgezien, aangezien het specifieke karakter van de TBS op tal van
onderdelen een van het gevangeniswezen afwijkende regeling vereist. Met name
betreft het de onderdelen aangaande de verpleging en behandeling, de bewegingsvrijheid
in de inrichting en het (proef)verlof. Ook zijn in TBS-inrichtingen beperkingen
op de grondrechten van de verpleegden toegestaan die samenhangen met de aard
van de maatregel en verder gaan dan de standaardbeperkingsgronden uit deze
wet, te weten de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting
of de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Met inachtneming
van deze verschillen zijn beide wetten zowel terminologisch als wat betreft
de indeling in hoge mate op elkaar afgestemd. Met dit gegeven dient rekening
te worden gehouden bij het aanbrengen van wijzigingen in het wetsvoorstel
of in een verder liggende toekomst. In voorbereiding is tevens een Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen, waarvan naar verwachting medio 1995 een
openbaar voorontwerp aan de daarvoor in aanmerking komende adviesorganen zal
worden voorgelegd. Deze wet bestrijkt de tenuitvoerlegging van jeugdstraffen
en -maatregelen in de justitiële jeugdinrichtingen. In opzet en structuur
zal deze wet gelijk zijn aan die van de Beginselenwet verpleging ter beschikking
gestelden en de Penitentiaire beginselenwet. Het op de opvoeding en behandeling
van jeugdigen gerichte karakter van deze inrichtingen zal evenwel in hoge
mate de inhoud van deze wet voor de jeugdsector bepalen. c. Verschil met de huidige regelingVergeleken met de huidige regelgeving zijn in dit voorstel enkele soorten
bepalingen verdwenen. Het gaat om de bepalingen die op de inrichtingen voor
ter beschikking gestelden en op de rijkswerkinrichtingen betrekking hebben.
Dit is een gevolg van de voorziene inwerkingtreding van de Beginselenwet verpleging
ter beschikking gestelden. Onderdeel van dit voorstel vormt tevens de reeds
eerder aanhangig gemaakte afschaffing van de bijkomende straf van plaatsing
in een rijkswerkinrichting (zie verder de toelichting op artikel 77).Niet overgenomen uit de BWG en GM zijn bepalingen die de relatie tussen
de directeur en zijn ambtenaren regelen. Voor zover deze naar hun aard onder
het ambtenarenrecht vallen behoren zij in de penitentiaire regelingen
niet thuis. Wel is in de bevoegdheid tot mandaat door de directeur voorzien,
aangezien de gedetineerden hiermee direct te maken zullen hebben.De Beginselenwet gevangeniswezen bevat in de artikelen 2 tot en met 5
de grondslag voor de instelling van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing.
Het instellingsbesluit7 bevat hiervan een nadere
uitwerking. Gelet op de diverse taakgebieden van de raad (gevangeniswezen,
terbeschikkingstelling en reclassering) ligt het voor de hand om de instelling,
samenstelling, taken en werkwijze van de raad in een aparte organisatiewet
onder te brengen en niet in een wet die slechts één van de drie
aandachtsgebieden van de raad betreft. Een voorstel voor een dergelijke wet
is in voorbereiding. Aangezien het onwaarschijnlijk is dat beide wetten gelijktijdig
in werking zullen treden worden de bepalingen uit de BWG met betrekking tot
de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing nog niet ingetrokken.Ter uitvoering van het onlangs overeengekomen kabinetsbeleid met betrekking
tot het functioneren van adviesorganen zijn de thans nog in de Beginselenwet
gevangeniswezen bestaande verplichtingen de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing
te horen over een voorgenomen wijziging in de regelgeving en van bestemmingen
van inrichtingen vervallen. Dit betekent niet dat niet langer aan de raad
om advies zal worden gevraagd over voorgenomen belangrijke wijzigingen in
de regelgeving en de bestemmingen van inrichtingen en evenmin dat de raad
niet meer bevoegd zal zijn uit eigen beweging te adviseren.Als richtsnoer bij het vormgeven aan de nieuwe wet hebben naast de bestaande
wetgeving en het wetsvoorstel Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden,
de European Prison Rules8 en de Beginselen inzake
de bescherming van alle categorieën gedetineerden en gevangenen van de
Verenigde Naties9 gediend. Bij de discussie over
dit voorstel van wet zal voorts de nieuwe opzet van de organisatie en de wijze
van taakuitoefening van de reclassering worden betrokken. De contouren hiervoor
zijn geschetst in de blauwdruk van de reclassering «De reclassering
in breder perspectief» van 28 juli 1993, samengesteld door een coördinatiegroep
bestaande uit vertegenwoordigers van het Ministerie van Justitie en de Nederlandse
Federatie van Reclasseringsinstellingen. d. Reacties op voorontwerpIn juli 1993 is een voorontwerp gepubliceerd van de Penitentiaire beginselenwet
(PBW) met bijbehorende memorie van toelichting. Dit ontwerp is aan diverse
instanties voor advies voorgelegd. Voorts hebben enkele organisaties uit eigen
beweging een reactie gegeven.In chronologische volgorde zijn reacties ontvangen van de volgende instanties:
Centrales van overheidspersoneel, Nederlandse Orde van Advocaten, Nederlandse
Federatie van Reclasseringsinstellingen, Bajesoverleg, Coornhertliga, Centrale
Raad voor Strafrechtstoepassing, vergadering van procureurs-generaal, de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak en de Raden voor de Kinderbescherming.In deze inleiding zal slechts op enkele algemene opmerkingen worden ingegaan.
Met het artikelsgewijze commentaar in de adviezen is in belangrijke mate rekening
gehouden. Indien belangrijke aanbevelingen niet zijn gevolgd, wordt hiervan
uitdrukkelijk melding gemaakt.Door enkele organisaties, met name de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing
en de vergadering van procureurs-generaal, is voor terughoudendheid gepleit
met nieuwe wetgeving in een periode waarin de contouren van het gevangeniswezen
zowel wat betreft de inhoud als de vorm in beweging zijn. Met name werd hiermee
gedoeld op de toen nog in voorbereiding zijnde Nota Werkzame detentie en de
voorgenomen verzelfstandiging van de directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen
 (D&J). Op beide onderdelen bestaat thans meer duidelijkheid.
De nota is verschenen. Op de relatie tussen de nota en dit voorstel van wet
wordt in het volgende onderdeel van de toelichting ingegaan. Ten aanzien van
de verzelfstandiging is in het voorjaar van 1994 aan de Tweede Kamer het voornemen
kenbaar gemaakt dat aan de directie D&J per 1 januari 1995 de agentschapsstatus
zal worden verleend10. De verzelfstandiging heeft
inderdaad op deze datum plaatsgevonden. Op de gevolgen voor de ministeriële
verantwoordelijkheid hiervan ga ik in onderdeel 6 van de toelichting nader
in. Voor de gevraagde terughoudendheid met nieuwe wetgeving is in het licht
van deze ontwikkelingen niet langer aanleiding. e. Afstemming Nota Werkzame detentieOp 4 februari 1994 verscheen de beleidsnota voor het gevangeniswezen «Werkzame
detentie»11. De voorbereiding voor deze
nota startte op een moment dat het voorontwerp van de PBW vrijwel gereed was.
Bij het concipiëren van de nota is erop gelet dat de beleidsmatig gewenste
ontwikkeling van het gevangeniswezen zich verdroeg met de uitgangspunten en
de vormgeving van de in voorbereiding zijnde wetgeving.Over de samenhang tussen de uitgangspunten van de nota en het voorliggende
wetsvoorstel maak ik enkele opmerkingen. Aan het voorontwerp van de PBW lag
een gewijzigde visie omtrent de toekomst van het voor het gevangeniswezen
zo kenmerkende differentiatiestelsel ten grondslag. In onderdeel a van de
inleiding is deze ontwikkeling beschreven. De Nota Werkzame detentie bouwt
deze toekomstvisie verder uit. Veiligheid staat centraal en één
van de wijzen waarop het gevangeniswezen dit doel dient is door het bieden
van voldoende en snel beschikbare capaciteit. «Het is hiertoe nodig
om een flexibel differentiatiestelsel te hebben» (a.w. blz. 12). De
in dit wetsvoorstel gedane voorstellen passen in deze opvatting. Zij bieden
het gevangeniswezen de mogelijkheid om een genuanceerd onderscheid te maken
tussen bestemmingen van inrichtingen dan wel afdelingen daarvan, maar ook
om wijzigingen hierin sneller dan voorheen te kunnen realiseren (zie verder
de toelichting in de onderdelen 7 en 9).Een tweede opmerking betreft de uitgangspunten van de nota en de grondslagen
van het wetsontwerp. De Nota Werkzame detentie is de opvolgster van de Nota
Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen12 en bevat als zodanig een actuele visie op het gevangeniswezen. De
doelstellingen in de nota's verschillen, hoewel de wettelijke kaders onveranderd
zijn gebleven.De nota uit 1982 kende als doelstellingen van de detentie:– een zo humaan mogelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf;– het voorkomen of althans zoveel mogelijk beperken van de schadelijke
gevolgen en effecten van de detentie;– de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerden in de samenleving.De nota van 1994 hanteert drie kernbegrippen voor het toekomstige beleid:– veilig;– menswaardig;– doelmatig.Een opvallend verschil tussen beide nota's is dat de veiligheid, en meer
specifiek de beveiliging, in de huidige tijd een belangrijker plaats inneemt
dan in 1982. Dit accent is ook terug te vinden in het voorliggende voorstel
van wet. Beveiliging is uitdrukkelijk als een van de differentiatiecriteria
in de wet opgenomen (zie verder onderdeel 9e). Het grotere belang dat aan
de beveiliging wordt toegekend blijkt ook uit de uitvoerige regeling in de
PBW van de «dwangmiddelen» die tegen gedetineerden kunnen worden
aangewend (zie hoofdstuk VI van de wet). Een derde aspect van de toegenomen
aandacht voor de beveiliging is dat als grond voor beperking van rechten van
gedetineerden niet alleen de handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting
is opgenomen, maar ook een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming.
Deze is bij voorbeeld uitdrukkelijk als één van de grondslagen
opgenomen voor het nemen van ordemaatregelen. Dit betekent dat ordemaatregelen
niet alleen kunnen worden genomen, indien een gedetineerde de orde in de inrichting
verstoort, maar ook indien zijn gedrag voor de vrije maatschappij ongewenste
effecten heeft. Te denken valt bijvoorbeeld aan het lastigvallen van slachtoffers
of het voortzetten van dubieuze zakelijke activiteiten vanuit de inrichting.Gemeenschappelijk aan de beide nota's is het accent op het humane/menswaardige
karakter van de detentie. Wel wordt in 1994 vergeleken met 1982 het vergeldend
karakter van de vrijheidsstraf aangescherpt. Deze uitwerking komt evenwel
niet in strijd met de geldende en toekomstige wettelijke pijlers van het gevangeniswezen.
Deze zijn en blijven het beginsel van «minimale beperkingen» en
de opdracht om «met handhaving van het karakter van de straf of maatregel»
de tenuitvoerlegging – mede – dienstbaar te maken aan de voorbereiding
van de terugkeer van de gedetineerde in het maatschappelijk leven. Op deze
doelstellingen wordt in de onderdelen 2 en 4 nader ingegaan.Het derde kernbegrip van de nota van 1994 is doelmatigheid. Dit begrip
ligt ten grondslag aan onder meer de keuze om minder vrijblijvend dan voorheen
aan alle gedetineerden een aanbod van activiteiten te doen. Het huidige aanbod
aan detentieprogramma's kenmerkt zich door een te uitnodigend en relatief
vrijblijvend karakter. In het besef van de noodzaak om de schaarse middelen
aan een groeiend gevangeniswezen toe te delen brengt dit ons tot het voorstellen
van een standaardregime. Op de merites hiervan voor de wettelijke voorschriften
aangaande activiteiten kom ik in onderdeel 17 nog terug. Thans volsta ik met
de opmerking dat ook het standaardregime vanzelfsprekend aan de wettelijke
minima voor deelname aan activiteiten zal voldoen. 2. Opzet van de wetDe basis voor de Penitentiaire beginselenwet vormt het voorgestelde artikel
11 van het Wetboek van Strafrecht (artikel 77 onderdeel B van het wetsvoorstel).
Hierin is een minimumprogramma opgenomen van de inhoud van de nieuwe wet.
Dit betreft met name:– de differentiatie van inrichtingen;– de selectie van gedetineerden;– het beheer van de inrichtingen;– het regime in de inrichtingen;– inbreuken op grondrechten;– het klacht- en beroepsrecht.Deze onderwerpen zijn als volgt verdeeld over de hoofdstukken van de wet.
Na de begripsbepalingen in hoofdstuk I volgen bepalingen aangaande de doelstelling
van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming, het beheer over en het toezicht
op penitentiaire inrichtingen en de introductie van het begrip penitentiair
programma (hoofdstuk II). Hoofdstuk III vormt een staalkaart van mogelijkheden
tot differentiatie aan de hand waarvan de Minister van Justitie de bestemming
van elke inrichting of afdeling bepaalt. Hoofdstuk IV bevat de procedure van
plaatsing en overplaatsing van (toekomstige) gedetineerden, al dan niet op
hun verzoek. Voorts wordt de mogelijkheid geopend voor hen om in dit kader
een bezwaarschrift in te dienen dan wel beroep in te stellen. De bepalingen
in de hoofdstukken V tot en met VIII geven aan onder welke restricties
gedetineerden van hun daarin genoemde grondrechten gebruik kunnen maken en
tot welke zorgplichten de directeur van de inrichting is gehouden. Het betreft
achtereenvolgens de onderdelen: bewegingsvrijheid (V), controle en geweldgebruik
(VI), contact met de buitenwereld (VII) en verzorging, arbeid en andere activiteiten
(VIII). Hoofdstuk IX regelt de disciplinaire bestraffing. In hoofdstuk X zijn
samengebracht bepalingen aangaande het recht van de gedetineerde om te worden
geïnformeerd over zijn rechten en plichten, zijn recht om voorafgaande
aan ingrijpende beslissingen door de directeur te worden gehoord alsmede het
recht op het ontvangen van een schriftelijke mededeling over dergelijke beslissingen.
Het hoofdstuk bevat tenslotte de grondslag voor de voorschriften aangaande
de vorming en het beheer van dossiers in de penitentiaire inrichtingen. De
beklag- en beroepsprocedures zijn geplaatst in de hoofdstukken XI tot en met
XIII. In hoofdstuk XIV wordt in overleg met gedetineerden en in hun belangenbehartiging
door vertegenwoordigers voorzien. Het voorstel van wet wordt afgesloten met
overgangs- en slotbepalingen, waarin de inherente wijzigingen van de Wetboeken
van Strafrecht en Strafvordering voor zover mogelijk reeds zijn verwerkt.In overeenstemming met het voorstel voor de Beginselenwet verpleging ter
beschikking gestelden is gekozen voor het zoveel mogelijk omschrijven van
de concrete beperkingen die op de rechten die gedetineerden aan de Grondwet
ontlenen, kunnen worden gemaakt.Strikt genomen is dit niet noodzakelijk, aangezien in artikel 15, vierde
lid, van de Grondwet reeds de bevoegdheid is neergelegd om ten aanzien van
hen, wie rechtmatig hun vrijheid is ontnomen de uitoefening van grondrechten
te beperken voor zover die uitoefening zich niet verdraagt met de vrijheidsontneming.
Dit vierde lid is zodanig geredigeerd dat het enerzijds aan de directies van
de penitentiaire instellingen de nodige beleidsruimte laat zonder dat daarvoor
een nadere wettelijke grondslag vereist is, en anderzijds de eis wordt gesteld
dat de grondrechten uitsluitend mogen worden beperkt voor zover de uitoefening
van die grondrechten zich niet verdraagt met de vrijheidsontneming (Kamerstukken
II, 1975–1976, 13 872, nr. 3, blz. 50). In artikel 2, vierde lid,
is dit beginsel nader uitgewerkt. Voor zover het gaat om onveroordeelden bevat
het een herhaling van artikel 26 bis BWG. Het beginsel van minimale beperkingen
geldt echter, ingevolge voornoemd Grondwetsartikel, evenzeer veroordeelden.
Hiermee is tevens het dwingende kader gegeven voor de grenzen van de bevoegdheden
van de met de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende
maatregelen belaste autoriteiten en functionarissen. Gekozen is niettemin voor het – in aanvulling op deze algemene grondwettelijke
grondslag – zoveel mogelijk omschrijven van de gevallen waarin en de
gronden waarop inbreuken kunnen worden gemaakt. Het is immers in overeenstemming
met beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid om in een wettelijke
regeling die zich richt op personen in een bijzonder afhankelijke positie,
zoals gedetineerden, zoveel mogelijk vast te leggen welke beperkingen op grondrechten
mogen worden toegepast. De vergaande aard van de beperkingen in de bewegingsvrijheid,
het contact met de buitenwereld en de beschikkings- en handelingsbevoegdheid
van de betrokkenen vormt hiervoor te meer een aanleiding.De vrijheidsbeneming legt de overheid ook verplichtingen op. Voor zover
de gedetineerde in beslissende mate niet meer in staat is voor zichzelf te
zorgen, rust op de overheid de plicht zorg te dragen voor diens voeding en
overige materiële verzorging. De gedetineerde zal ook in staat moeten
worden gesteld deel te nemen aan activiteiten, waarvan de belangrijkste uitdrukkelijk
een plaats hebben gekregen in hoofdstuk VIII, paragraaf 2, en zich door middel
van een adequate verlofregeling voor te bereiden op zijn terugkeer in de vrije
maatschappij. De overheid zal de gedetineerde ook in staat dienen
te stellen, voor zover de aard van de detentie dit toelaat, contact met de
buitenwereld (door middel van het ontvangen van bezoek, het onderhouden van
correspondentie en van contacten via de telefoon) in stand te houden. Aangezien
de gedetineerde, met name in de gesloten inrichtingen, niet zelf kan voorzien
in geestelijke, medische en sociale verzorging zal de overheid met het oog
hierop organisatorische en personele maatregelen moeten nemen.Enerzijds legitimeert de vrijheidsbeneming een beperking van de aan de
gedetineerde burger toekomende rechten, anderzijds doet de vrijheidsbeneming
ook de behoefte aan bepaalde rechten ontstaan. De voorgestelde wet bevat dan
ook beide elementen. Een belangrijk complement van de inbreuken op grondrechten
vormt het beklagrecht van de gedetineerde, dat in 1977 is ingevoerd. In de
Nota Werkzame detentie wordt de belangrijke functie hiervan als volgt getypeerd:
«Het beklagrecht van de gedetineerde is een toets voor de rechtmatigheid
en daarmee ook voor de kwaliteit van het inrichtingsbeleid» (a.w. blz.
36).In de nota wordt voorts gewezen op het grote aantal klachten dat ongegrond
wordt verklaard en naar aanleiding hiervan opgemerkt: «Om zijn belangrijke
functie te kunnen vervullen moet het beklagrecht worden toegepast op een wijze
die voor alle betrokkenen werkbaar en daarmee aanvaardbaar is.» Naar
aanleiding hiervan is een dossieronderzoek verricht naar de inhoud en afdoening
in eerste instantie van de in 1993 ingediende klachten. (Een samenvatting
is als bijlage bij de memorie gevoegd.) Mede aan de hand van de uitkomsten
hiervan hebben enkele bijstellingen van het beklagrecht plaatsgevonden ten
opzichte van de bestaande regeling in de Beginselenwet gevangeniswezen. Deze
bijstellingen brengen het beklagrecht meer dan thans in overeenstemming met
zowel het uitgangspunt van menswaardigheid als dat van doelmatigheid dat in
de Nota Werkzame detentie aan de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf ten
grondslag wordt gelegd. In onderdeel 20 van de toelichting wordt op de uitwerking
hiervan in het licht van de resultaten van het onderzoek nader ingegaan.Bij de vormgeving van het beklagrecht is voorts rekening gehouden met
de beginselen van bestuursrecht, zoals deze inmiddels vorm hebben gekregen
in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij de totstandkoming van het beklagrecht
benadrukte de toenmalige Staatssecretaris van Justitie mr. H. Zeevalking dat
dit de gedetineerde burger een hogere rechtsbescherming bood dan de vrije
burger13. Inmiddels is door de inwerkingtreding
van de Awb per 1 januari 1994 de situatie voor de vrije burger in gunstige
zin veranderd. De wettelijke waarborgen voor de burger ten opzichte overheidsbeslissingen
zijn in overeenstemming gebracht met de actuele inzichten over een passende
rechtsbescherming. De Awb is evenwel niet van toepassing in penitentiaire
inrichtingen14. In opzet is de Awb gericht op
incidentele contacten tussen de overheid en burgers. Uit de memorie van toelichting
bij het voorstel van wet15 blijkt dat met de
uitsluiting beoogd is recht te doen aan het eigenstandige en uitputtende karakter
van de strafvorderlijke regelingen. Deze overweging geldt zeker ook de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen. Het gaat hier om
burgers die vanwege hun vrijheidsontneming in een permanente afhankelijkheidsrelatie
staan tot de overheid die tot in detail hun bestaan beheerst. Het gehele etmaal
door worden door of namens bestuursorganen hen rakende beslissingen genomen.
Derhalve is sprake van een intensief verkeer tussen de burger en het bestuursorgaan,
maar deze relatie heeft toch een ander karakter dan die tussen de vrije burger
en de overheid. Het op de penitentiaire setting van toepassing verklaren van
het stelsel van rechtswaarborgen van de Awb op elke beslissing die de gedetineerde
raakt zou een overspanning vormen van haar mogelijkheden. Dit betekent niet
dat in het penitentiaire veld geen administratiefrechtelijke normen zijn en
worden nageleefd. Uit de opmerkingen van de voornoemde Staatssecretaris
van Justitie bleek al dat het penitentiaire veld zelfs voorop liep bij het
bieden van rechtswaarborgen aan de burger ten opzichte van beslissingen van
de overheid. De actuele normen van de Awb dienen evenwel te worden toegepast
op een wijze die rekening houdt met het hiervoor omschreven karakter van de
gesloten inrichting. Het zal dus niet mogelijk zijn om voor elke beslissing
het stelsel van waarborgen van de Awb van toepassing te verklaren. Wel zullen
deze voor de ingrijpender beslissingen gelden. Dit betekent dat de voorschriften
omtrent het horen van de betrokkene en het verstrekken van gemotiveerde, schriftelijke
beslissingen met vermelding van de rechtsmiddelen voor deze categorie van
beslissingen is gereserveerd (zie hoofdstuk X van het voorstel van wet).Al sinds de invoering van de Gevangenismaatregel in 1953 komt de (veroordeelde)
gedetineerde het recht toe om tegen bepaalde selectie-beslissingen beroep
in te stellen. Deze regeling in artikel 123 e.v. GM voldoet niet meer aan
de hedendaagse normen van procesrecht en behoort bovendien een plaats te krijgen
in een wet in formele zin. De neerslag van deze normen is te vinden in de
Awb en de – hiervoor reeds genoemde – regels van bestuursprocesrecht.
De wijze waarop de beslissing tot (over)plaatsing wordt genomen en de mogelijkheid
van het indienen van een bezwaarschrift dan wel van een verzoekschrift bij
de hiermee belaste autoriteit zijn beschreven in hoofdstuk IV. Het sluitstuk
van de rechtsbescherming vormt de gemoderniseerde regeling van (de behandeling
van) het beroep tegen (over)plaatsing in hoofdstuk XIII.De toelichting op dit wetsvoorstel volgt zoveel mogelijk de hoofdstukindeling
van de wet. Gelet op de samenhang tussen de diverse artikelen in één
hoofdstuk is het zwaartepunt van de toelichting in het algemeen deel gelegd.
Deze opzet vloeit ook voort uit de in onderdeel 1 genoemde rapportage aangaande
de herziening van het differentiatiestelsel. Het artikelsgewijze onderdeel
van de toelichting is derhalve beperkt. Wel is in dit onderdeel bij overeenkomstige
artikelen zo veel mogelijk aansluiting gezocht bij de artikelsgewijze toelichting
van het voorstel voor een Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden. 3. Niveau van regelgevingDe grondslag voor de Penitentiaire beginselenwet ligt evenals voor de
Beginselenwet gevangeniswezen – in het Wetboek van Strafrecht (zie onderdeel
2 van deze toelichting en artikel 77 onderdeel B van het voorstel van wet).De disciplinaire bestraffing, het klacht- en beroepsrecht alsmede de toedeling
van beheersbevoegdheden zijn in deze wet uitputtend geregeld. De overige onderwerpen
lenen zich daar naar hun aard niet voor en daarom is ten aanzien hiervan aanvullende
regelgeving noodzakelijk.De concretisering van differentiatie- en selectiecriteria (ingevolge het
voorgestelde artikel 11, onder a en b, van het Wetboek van Strafrecht) is
afhankelijk van het aanbod van en de actuele beleidsopvattingen omtrent de
wijze van onderbrenging van gedetineerden. Binnen het raamwerk van de wet
moet het mogelijk zijn criteria voor de bestemming van inrichtingen en de
verdeling van gedetineerden daarover soepeler af te stemmen op het aanbod
en het beleid dan door middel van een wetswijziging. Een Penitentiaire maatregel
(PM), ter vervanging van de huidige Gevangenismaatregel is hiervoor het geschikte
kader. Artikel 3, vijfde lid, vormt voor een dergelijke maatregel de grondslag.
Deze wijze van regelgeving stelt mij in staat mijn verantwoordelijkheid voor
een doelmatige benutting van de capaciteit van de penitentiaire inrichtingen
te realiseren door het op hoofdlijnen bepalen van de wijze van differentiatie
en selectie. De uitwerking van het beleid in deze maatregel biedt de gedetineerde een voldoende mate van rechtszekerheid en vormt een hanteerbaar
toetsingskader voor de met de behandeling van beroepschriften belaste beroepscommissie.Gedetailleerde invulling van onderwerpen van materiële aard zal doorgaans
slechts op het niveau van een inrichting plaatsvinden. Te denken valt hierbij
aan zaken als de vaststelling van de bezoekuren en de wijze van aanvragen
van het bezoek. Tot nu toe is hierin voorzien door de vaststelling van huishoudelijke
reglementen, zoals het reglement voor de huizen van bewaring, die op inrichtingsniveau
worden aangevuld met «huisregels». Het reglement, met de status
van ministeriële regeling, vormt aldus het kader voor de plaatselijke
regels. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid heeft dit
voordelen. Aan deze constructie zijn evenwel ook nadelen verbonden. Een uniform
rechtspositie-reglement maakt regels op het niveau van de inrichting niet
overbodig en voegt dus een vierde laag aan de regelgeving toe. Een vierslag
van Penitentiaire beginselenwet, Penitentiaire maatregel, huishoudelijk reglement
en huisregels komt de overzichtelijkheid van de geldende regels dan ook niet
ten goede. Evenmin verdraagt het invoeren van deze tussenlaag zich met het
actuele proces van deconcentratie van bevoegdheden van het departement naar
de directies van de inrichtingen.Deze bezwaren acht ik doorslaggevend van aard en ik zie dan ook af van
het invoeren van vaststelling van landelijke rechtspositiereglementen in aanvulling
op de PBW en de PM. Wel acht ik het wenselijk dat in controle op de totstandkoming
van de regelgeving op inrichtingsniveau wordt voorzien. Het ligt voor de hand
dat de directeur over de voorgenomen huisregels het advies inwint van de commissie
van toezicht. Ik stel mij voorts voor om op vergelijkbare wijze als de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten voor haar leden doet een model te ontwerpen voor
deze huisregels. Hiermee kan de uniformiteit van de opzet van deze regels
worden gewaarborgd zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de mogelijkheid om
hieraan lokaal invulling te geven. Het dwingende karakter van dit model volgt
uit de bewoordingen van artikel 5, eerste lid. Het voorschrijven van het model
heeft met name gevolgen voor de wenselijk geachte eenheid van vorm van het
stelsel van huisregels. De situatie kan zich voordoen dat op centraal niveau
de behoefte bestaat om ook ten aanzien van de inhoud van de regels invloed
uit te oefenen. Bij voorbeeld ten einde een eenheid te bereiken in regimesrichtlijnen
van een bepaald type inrichting. De in artikel 5, eerste lid, gegeven bevoegdheid
tot het door de minister geven van aanwijzingen maakt in bepaalde gevallen
bemoeienis vanuit het centrale gezag mogelijk.Dit ontwerp voorziet niet alleen in enige vorm van controle op de totstandkoming
van regels door het verplichte model en de aanwijzingsbevoegdheid. De delegatie
van regelgeving sluit bovendien niet uit dat de produkten hiervan in het kader
van de (penitentiaire) rechtspraak getoetst kunnen worden aan regels van hoger
niveau. In de praktijk zal het hierbij vaak gaan om toetsing van de huisregels
aan deze wet dan wel aan de PM. Een dergelijke toetsing, die ook onder het
huidige beklagrecht reeds plaatsvindt, kan tot het rechterlijke oordeel leiden
dat een lagere regeling wegens strijd met één van een hogere
orde dan wel algemene rechtsbeginselen geheel of ten dele onverbindend wordt
verklaard16.De toekenning van een zo belangrijke plaats aan huisregels als hiervoor
is omschreven betekent niet dat de gedetailleerde uitwerking van alle onderwerpen
op inrichtingsniveau plaatsvindt. In de huidige situatie is hierin voorzien
door de «regelgeving per circulaire». Het gevangeniswezen kent
op dit punt een rijke traditie. Een circulaire is, naar huidige inzichten,
niet meer dan een wijze van bekendmaking van algemeen geldende voorschriften
dan wel van beleidsregels en kan als zodanig niet als een zelfstandige bron
van regelgeving worden aangemerkt17. Landelijke
sturing van daarvoor in aanmerking komende onderwerpen dient dus te geschieden
door het vaststellen van ministeriële regelingen dan wel door het uitvaardigen
van beleidsregels die vervolgens onder meer bekend kunnen worden gemaakt door
middel van een circulaire.Aan landelijke regelingen kan gedacht worden bij onderwerpen die naar
hun aard te gedetailleerd en/of te veelvuldig aan verandering onderhevig zijn
dan dat hierin op het niveau van de wet in formele zin of algemene maatregel
van bestuur kan worden voorzien. Wel gaat het om kwesties die vanwege de ingrijpendheid
van de materie op landelijk niveau op gelijke wijze dienen te worden geregeld.
Te denken valt aan reglementen voor het regime in de strafcel dan wel de afzonderingscel –
resp. artikel 55, derde lid, en artikel 24, zevende lid, de aanwending van
geweld – artikel 35, vierde lid – en verlofregelingen –
artikel 26, derde lid. In het wetsvoorstel is ten aanzien van deze onderwerpen
voorzien in rechtstreekse toekenning van de regelgevende bevoegdheid aan de
Minister van Justitie.Beleidsregels zijn van belang, indien gestreefd moet worden naar een uniforme
uitvoeringspraktijk. Op grond van het opperbeheer dat wordt uitgeoefend door
de Minister van Justitie – artikel 3, tweede lid – is deze bevoegd
in voorkomende gevallen aan de directeuren bindende aanwijzingen te geven,
in de vorm van richtlijnen omtrent de wijze waarop zij het beheer van de inrichtingen
uitoefenen18.De rechtspositie van de gedetineerde wordt gecompleteerd door een toereikende
en toegankelijke informatie-voorziening omtrent zijn materiële en formele
rechten en plichten19. Bij uitstek de huisregels
zijn geschikt om hun, indien zij als een catalogus worden opgezet van de rechten
en plichten van de gedetineerde, de noodzakelijke informatie over de interne
rechtspositie te geven (zie onderdeel 19 van de toelichting). Ten aanzien
van de (aanvullende) ministeriële regelingen is publikatie in de Staatscourant
ingevolge de Bekendmakingswet voorgeschreven.Voorts zal publikatie hiervan in daarvoor in aanmerking komende juridische
vakbladen, zoals Delikt en Delinkwent, en Sancties, worden bevorderd. Voor
de toegankelijkheid van de regelingen en richtlijnen voor gedetineerden zal
de inrichting zorg dienen te dragen. 4. Doelstelling van tenuitvoerleggingHet behoort tot onze verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor de ongestoorde
tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen.
In deze wet heeft het onderscheid straf en maatregel uitsluitend terminologische
betekenis. Het is als zodanig niet terug te voeren op het rechtstheoretische
onderscheid van de grondslag van de oplegging en de rechtvaardiging daarvan,
zoals bestaat tussen gevangenisstraf en de maatregel van terbeschikkingstelling20. Het begrip vrijheidsstraffen is limitatief van aard.
Hieronder vallen in het bestek van deze wet:– gevangenisstraf (artikel 9, eerste lid, onder a, 1° Sr)– (vervangende) hechtenis (artikel 9, eerste lid, onder a, 2°,
resp. artikel 24c, Sr)– militaire detentie (artikel 11, Wetboek van Militair strafrecht)– (vervangende) jeugddetentie (artikel 77h, eerste lid, onder a,
resp. artikel 77l, derde lid, Sr)21.Deze opsomming is terug te vinden in de definitiebepaling, artikel 1,
onder s.De jeugddetentie wordt alleen in uiterste noodsituaties ten uitvoer gelegd
in inrichtingen voor volwassenen. Te denken valt aan een situatie waarin een
jeugdige delinquent ondanks herhaalde pogingen daartoe niet te
handhaven is in een jeugdinrichting. Hierbij is van doorslaggevend belang
of de betrokken jeugdige naar verwachting op redelijke termijn in de groep –
het uitgangspunt in justitiële jeugdinrichtingen – zal kunnen functioneren.
Het nieuwe jeugdstrafrecht verviervoudigt de maximale lengte van de vrijheidsstraf
die aan een 16 tot 18-jarige kan worden opgelegd: in plaats van zes maanden
tuchtschool kan deze straf vierentwintig maanden bedragen (artikel 77i). De
situatie kan zich derhalve voordoen dat een meerderjarige nog een (gedeelte
van een) straf van jeugddetentie moet ondergaan. Het kan wenselijk zijn, afhankelijk
van de persoon van de betrokkene, dat deze in een inrichting voor volwassenen
wordt ondergaan.Vrijheidsbenemende maatregelen die genoemd zijn in artikel 1, onder t,
omvatten een breed scala van bevelen van de rechter of van enig ander openbaar
gezag die vrijheidsbeneming met zich brengen. In omvang de belangrijkste hiervan
is de toepassing van het strafvorderlijke dwangmiddel van de voorlopige hechtenis –
artikel 67 Sv. Maar ook vreemdelingenbewaring – artikel 26 van de Vreemdelingenwet,
gijzeling – artikel 589 van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering,
terbeschikkingstelling met bevel tot verpleging van overheidswege –
artikel 37b of 38c, eerste lid, Sr, en andere dan in artikel 1, onder t, genoemde
titels van vrijheidsbeneming vallen er onder. Deze opsomming is terug te vinden
in artikel 9, tweede lid, onder a, d, e en f; onderdeel g bevat een voorziening
voor de restcategorie van personen ten aanzien van wie vrijheidsbeneming is
bevolen.In de inleiding is al geschetst (onderdeel 1e) dat onder handhaving van
deze wettelijke uitgangspunten accentverschuivingen in de doelstellingen van
het gevangeniswezen mogelijk zijn. De beleidsnota's Taak en Toekomst uit 1982
en Werkzame detentie uit 1994 zijn op dit punt met elkaar vergeleken. De voorgestelde
wet laat de artikelen van de Beginselenwet gevangeniswezen naar strekking
en inhoud intact. Een actuele invulling hieraan wordt evenwel gegeven door
de voortschrijdende juridische inzichten omtrent de reikwijdte van de grondrechten
en door de visie over de vormgeving van de detentie uit de beleidsnota Werkzame
detentie.Het juridische ijkpunt voor de beoordeling van de wijze van tenuitvoerlegging
vormt het beginsel van minimale beperkingen. Hoewel dit in de BWG uitsluitend
is toegesneden op onveroordeelden, heeft met name de (r)evolutionaire ontwikkeling
van de grondrechten het besef gebracht dat het maken van inbreuken op grondrechten
van alle ingeslotenen, ongeacht hun juridische status, slechts geoorloofd
is voor zover het noodzakelijk is voor het doel van de vrijheidsbeneming.
Artikel 15, vierde lid, van de Grondwet vormt van deze opvatting de neerslag
(zie ook de toelichting in onderdeel 2).Het beginsel van minimale beperkingen is in artikel 2, vierde lid, overgenomen
van artikel 26 bis BWG met uitbreiding van de reikwijdte tot alle gedetineerden.
In de Nota Werkzame detentie vormt dit beginsel één van de uitgangspunten:
«Het wezen van de vrijheidsbeneming is de onttrekking van justitiabelen
aan het vrije maatschappelijke verkeer» (a.w. blz. 11). Verder wordt
hierover opgemerkt: «In de eerste plaats dient de tenuitvoerlegging
van de vrijheidsstraf menswaardig te geschieden. Grondwettelijk is in dit
verband vastgelegd dat gedetineerden slechts aan die beperkingen mogen worden
onderworpen die noodzakelijk zijn voor het doel van de vrijheidsbeneming»
(t.a.p.).Een tweede belangrijke grondslag van het gevangeniswezen is en blijft
de wettelijke opdracht tot voorbereiding van de terugkeer in het maatschappelijke
leven. Deze opdracht is behoudens redactionele wijzigingen – in artikel
2, tweede lid, overgenomen van artikel 26 BWG. In de nota van 1994 wordt dit
beginsel geoperationaliseerd door de introductie van programma's die zijn
gericht op maatschappelijke integratie. Het aanbod van deze programma's
wordt evenwel op de volgende wijze bepaald door eisen van doelmatigheid, een
van de drie kernbegrippen van het toekomstige beleid: «Een eenvoudig,
goed leefbaar standaardregime voor alle gedetineerden, en bijzondere op maatschappelijke
integratie gerichte activiteiten slechts voor hen die aantoonbaar gemotiveerd
en ook geschikt zijn» (a.w. blz. 15).Nieuw is het wettelijke uitgangspunt dat kan worden getypeerd als dat
van een voortvarende tenuitvoerlegging van rechterlijke bevelen tot vrijheidsbeneming
en dat is verwoord in het derde lid van artikel 2. De vastlegging van dit
uitgangspunt in de wet is een uiting van het grote belang dat ik hecht aan
de snelheid van de justitiële reactie. In de Nota Werkzame detentie is
dit als volgt verwoord: «Uit onderzoek is gebleken dat, samen met de
pakkans, de snelheid van afdoening van een misdrijf en van de executie van
de vrijheidsstraf, een groter preventief effect hebben ten aanzien van de
criminaliteit dan bij voorbeeld de lengte van de straf» (a.w. blz. 12).
Ook van de zijde van het openbaar ministerie is aangedrongen op het opnemen
van het uitgangspunt van een doelmatige rechtspleging, waarvan een voortvarende
executie een element vormt, in de wet. De behoefte hieraan hangt samen met
de groeiende samenwerking tussen de politie, het openbaar ministerie en de
gerechten om te bevorderen dat de berechting binnen enkele weken na het plegen
van het delict kan plaatsvinden. Hierin past een voortvarende tenuitvoerlegging
van rechterlijke bevelen tot vrijheidsbeneming. 5. Penitentiair programmaIn de Notitie met betrekking tot het differentiatiestelsel binnen het
gevangeniswezen22 heeft de toenmalige staatssecretaris
van Justitie het voornemen aangekondigd een wettelijke grondslag te creëren
op basis waarvan het een gedetineerde kan worden toegestaan in het kader van
de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf tijdelijk en onder bepaalde voorwaarden
buiten de inrichting te verblijven. Hij wees hierbij op ontwikkelingen van
de laatste decennia, als de invoering van diverse vormen van verlof en het
experiment met dagdetentie. Een dergelijke vorm van tenuitvoerlegging dient
systematisch te worden onderscheiden van alternatieve straffen, waarvan de
«onbetaalde arbeid ten algemenen nutte» inmiddels in het wettelijk
stelsel is opgenomen. Alternatieve sancties worden door de rechter in enige
modaliteit (bijvoorbeeld als bijzondere voorwaarde of als alternatief voor
een andere straf) opgelegd; dagdetentie en -in de toekomst- deelname aan een
penitentiair programma zijn aan te merken als een alternatieve vorm van tenuitvoerlegging
van een door de rechter bepaalde vrijheidsstraf. Deelname aan een penitentiair
programma vervangt echter de tenuitvoerlegging in een inrichting nimmer geheel,
maar kan pas aan de orde komen nadat betrokkene enige tijd gedetineerd is
geweest. Met het oog hierop is in het eerste lid van artikel 4 bepaald dat
een dergelijk programma plaatsvindt ter verdere tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming.
Deze vorm van tenuitvoerlegging volgt dan ook altijd op de executie die in
een inrichting reeds is ondergaan. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan kanttekeningen
die diverse adviesinstanties bij het oorspronkelijke concept plaatsten.De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing heeft in zijn advies van 23
maart 1992 (blz. 30, zie onderdeel 1) te kennen gegeven positief te staan
tegenover het experimenteren met tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf anders
dan door vrijheidsbeneming. De raad achtte de tijd nog niet rijp om met vergaande
wettelijke maatregelen te komen. Ik onderschrijf het standpunt dat voor het
voorstellen van een uitgebreide wettelijke regeling nog niet voldoende ervaring
is opgedaan. Wel behoeven experimenten met betrekking tot extramurale
tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende sancties een wettelijke basis.In het voorliggende ontwerp wordt op twee wijzen voorzien in het bieden
van een dergelijke grondslag: enerzijds door opname van een artikel aangaande
het verlaten van de inrichting (artikel 26, zie onderdeel 13) en anderzijds
door de introductie van het begrip penitentiair programma.De tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel
buiten de muren van een penitentiaire inrichting, anders dan bij wege van
verlof, is door de desbetreffende werkgroep aangeduid als een «extramurale
executiemodaliteit» (EEM). Hieronder dient te worden verstaan een zodanige
tenuitvoerlegging van het laatste deel van de vrijheidsstraf dat een veroordeelde
niet langer zijn hoofdverblijf binnen een strafinrichting heeft23. Deze modaliteit past in de opdracht van het gevangeniswezen om de
gedetineerde voor te bereiden op zijn terugkeer in de samenleving. De EEM
wordt door de werkgroep juist getypeerd als de meest vergaande mogelijkheid
die het gevangeniswezen veroordeelden kan bieden om in contact te treden met
en weer deel te nemen aan de samenleving.In artikel 2, eerste lid, wordt de mogelijkheid geopend dat – verdere –
tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen of vrijheidsbenemende maatregelen
ook kan plaatsvinden door deelname aan een penitentiair programma. Deze vorm
van executie komt, zoals eerder betoogd, echter nimmer geheel in de plaats
van de tenuitvoerlegging in een inrichting. Het begrip penitentiair programma
wordt omschreven – in artikel 4, eerste lid, – als een samenstel
van activiteiten waaraan wordt deelgenomen door personen in het kader van
de tenuitvoerlegging van de aan hen opgelegde vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel. Deze omschrijving kan een veelheid van activiteiten omvatten, waarbij
te denken valt aan arbeidsprojecten, vorming en onderwijs en combinaties daarvan.
De kern van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming door middel van
een penitentiair programma is de verplichting van de justitiabele die zich
daartoe bereid heeft verklaard gedurende een vooraf vastgestelde periode aan
bepaalde activiteiten deel te nemen. Het ligt voor de hand dat met name de
reclassering een sleutelfunctie zal kunnen vervullen bij de begeleiding van
de veroordeelde gedurende diens deelname aan een penitentiair programma. Een
dergelijke functie vervult deze organisatie ook thans reeds in het kader van
de alternatieve straffen, zoals dader-slachtofferprojecten, dienstverlening
en de alcohol-verkeerscursus. Ik streef ernaar deze taak van de reclassering
in de nieuwe opzet van deze organisatie een belangrijke plaats te bieden.Op niet of niet behoorlijke deelneming aan het programma kan worden gereageerd
met (terug)plaatsing van de betrokkene in een penitentiaire inrichting. Deelname
aan penitentiaire programma's in het kader van de tenuitvoerlegging van sancties
kan alleen plaatsvinden voor zover deze programma's zijn erkend ingevolge
het derde lid van artikel 4. Door een programma te erkennen realiseer ik mijn
verantwoordelijkheid voor deze vorm van tenuitvoerlegging.Geen beperking is aangebracht op de soorten straffen en maatregelen die
in aanmerking komen voor een penitentiair programma. Het ligt voor de hand
dat deze vorm van tenuitvoerlegging met name zal worden gehanteerd in het
kader van de detentiefasering. Vergelijk de bestaande vormen van dagdetentie,
waarbij het gaat om de tenuitvoerlegging van het restant van de gevangenisstraf24. Wel stel ik mij voor bij de nadere vormgeving van
het penitentiair programma regels te stellen voor de omvang hiervan in relatie
tot de strafduur. Hiermee beoog ik duidelijkheid te verschaffen voor met name
de rechterlijke macht over de mate waarin het mogelijk zal zijn
dat een vrijheidsstraf ten dele buiten de muren ten uitvoer wordt gelegd.
Voor de voorlopige hechtenis zijn primair de gerechtelijke autoriteiten verantwoordelijk.
Indien het wenselijk wordt geacht dat een verdachte deelneemt aan een ontwenningsprogramma,
geschiedt dit nu veelal door schorsing onder een desbetreffende voorwaarde
door de rechter. De formulering in artikel 2, eerste lid, sluit niet uit dat
een dergelijke beslissing ook anders dan bij wijze van schorsing van de voorlopige
hechtenis wordt genomen. Uiteraard kan ik er pas toe overgaan de maatregel
van voorlopige hechtenis ten uitvoer te leggen door de betrokkene bij voorbeeld
te laten deelnemen aan een ontwenningsprogramma, indien de voor de oplegging
en verlenging van de maatregel verantwoordelijke autoriteiten hiermee instemmen.
Anders dan bij een onherroepelijke rechterlijke uitspraak blijven zij immers
belast met de voortgangsbeslissingen omtrent de maatregel.In het kader van dit wetsvoorstel wordt volstaan met deze omschrijving
en een bepaling – in het tweede lid van artikel 4 – waarin is
voorzien in het stellen van voorschriften bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur aangaande de inhoud, de voorwaarden voor deelname en het toezicht
hierop, de gevolgen van niet-nakoming van de voorwaarden en de rechtspositie
van de deelnemers. Voor deze delegatie van regelgeving is om praktische redenen
gekozen. Te voorzien valt een veelkleurige ontwikkeling van de tenuitvoerlegging
van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel buiten de muren van
een penitentiaire inrichting. De inrichtingen voor dagdetentie zijn slechts
één van de mogelijke modaliteiten van een dergelijke tenuitvoerlegging.
De wet dient in dit stadium een solide basis te bieden aan, maar tevens zo
min mogelijk belemmeringen op te werpen voor velerlei experimenten. Een soepele
aanpassing van regelgeving is een voorwaarde voor een vruchtbare ontwikkeling
van EEM's.Ik signaleer dat te verwachten is dat in de komende jaren, parallel aan
de ontwikkeling van de penitentiaire programma's, de behoefte aan alternatieve
straffen, met name de «taakstraffen», zal toenemen. Op plaatselijk
niveau zijn en worden talloze projecten ontwikkeld met name door de reclassering
om waar mogelijk een alternatief te bieden voor in het bijzonder de vrijheidsstraf.
Zoals in de inleiding van dit onderdeel is gesteld, gaat het om twee in opzet
verschillende varianten:– een penitentiair programma maakt onderdeel uit van de tenuitvoerlegging
van een vrijheidsstraf;– een taakstraf komt daarvoor in de plaats.Het is zeer wel mogelijk dat de instroom in gerealiseerde projecten vanuit
beide varianten geschiedt. Deelname aan de zogenaamde Kwartaalcursus geschiedt
thans bij wijze van alternatieve afdoening of sanctie. Ik acht het goed voorstelbaar
dat ik een dergelijke cursus in de toekomst ook zal erkennen als penitentiair
programma.Naar huidige inzichten dient in twee kwesties op het niveau van de wet
in formele zin een voorziening te zijn getroffen. Deze betreffen inbreuken
op grondrechten en rechtsbescherming. Ook een verblijf buiten de muren maar
in het kader van tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel brengt inbreuken op de bewegings- en beschikkingsvrijheid van de
betrokkene met zich mee. Gelet op de diversiteit aan programma-mogelijkheden
is het niet mogelijk om inbreuken op de grondrechten ten gevolge van deelname
aan een penitentiair programma te specificeren, zoals ten aanzien van het
verblijf in een penitentiaire inrichting is geschied in de hoofdstukken V
tot en met VIII (zie nader onderdeel 2 van de toelichting). Met de wettelijke
basis van artikel 15, vierde lid, van de Grondwet, zoals deze is gespecificeerd
in artikel 2, vierde lid, wordt daarom vooralsnog ten aanzien van de beperking van de uitoefening van grondrechten ingevolge van deelname
aan het penitentiaire programma volstaan.Deelname kan – ingevolge het derde lid – slechts geschieden
aan door mij erkende programma's. Een erkenning dient te worden gevolgd door
een beschrijving van de doelgroep en, hieruit voortvloeiend, van de criteria
waaraan (aspirant)deelnemers moeten voldoen. Een selectie gaat dus aan plaatsing
in een programma vooraf.Het past in de gedeconcentreerde opzet van deze wet om de minister niet,
zelfs niet meer in naam, met de uitvoering van individuele beslissingen te
belasten. Voorts zal een penitentiair programma lang niet of bij lange na
niet altijd in relatie staan tot een penitentiaire inrichting. Voor zover
een directeur tevens optreedt als coördinator van een programma is dit
een aanvaardbare combinatie van taken die echter niet dwingend meebrengt dat
hij ook belast is met de (over)plaatsingsbeslissingen. Het stelsel van dit
voorstel van wet is dat beslissingen die betreffen de overgang van een gedetineerde
naar een inrichting met een andere, extern bepaalde bestemming wordt genomen
op centraal niveau. Een penitentiair programma bevat per definitie een andere
bestemming dan een inrichting en om deze reden is de beslissing in beginsel
dan ook voorbehouden aan dit centrale niveau.Wat betreft de uitvoering van de beslissing tot de plaatsing in dan wel
overplaatsing naar een penitentiair programma is aansluiting gezocht bij de
voorgestelde gang van zaken ten aanzien van de plaatsing in en overplaatsing
naar penitentiaire inrichtingen. Deze beslissingen zijn dan ook opgedragen
aan de selectiefunctionarissen (zie nader onderdeel 10c).Ook voor de beroepsmogelijkheden van een persoon ten aanzien wie de tenuitvoerlegging
van vrijheidsbeneming plaatsvindt in een penitentiair programma, is aansluiting
gezocht bij de beroepsgang inzake overplaatsing naar een penitentiaire inrichting.
Zie nader de onderdelen 10c en 21. 6. BeheerMet betrekking tot de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen of vrijheidsbenemende
maatregelen zijn verschillende autoriteiten en functionarissen bevoegd. In
het gevangeniswezen is een proces van deconcentratie van beheersbevoegdheden
ten aanzien van materieel en personeel in gang gezet. Het streven is erop
gericht zoveel mogelijk bevoegdheden en verantwoordelijkheden te leggen bij
de inrichtingen dan wel een samenstel van inrichtingen. In overeenstemming
met deze structuur is in het voorliggende wetsontwerp gekozen voor het zoveel
mogelijk aan de directeur van de inrichting of afdeling toekennen van bevoegdheden.
De centrale uitvoering van taken wordt krachtens de wet opgedragen aan de
minister of de selectiefunctionaris. De minister behoudt daarnaast het opperbeheer
en aan hem is voorbehouden het stellen van landelijk geldende regels.In het voorstel van wet is rekening gehouden met de verzelfstandiging
van de directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen (D&J). In 1994 is
aan de Tweede Kamer het voornemen bekend gemaakt om aan deze directie met
ingang van 1 januari 1995 de status van agentschap toe te kennen25. Een agentschap van het Ministerie van Justitie wordt in de brief
aan de Kamer gedefinieerd als: «Een onderdeel van het ministerie waarvoor
een afgezonderd en afwijkend beheer wordt gevoerd met als doel een doelmatiger
functioneren. De aansturing van het agentschap geschiedt door de departementsleiding
die zich daarbij bedient van de betreffende centrale staforganen» (blz.
7). Het uitgangspunt bij de verzelfstandiging van de directie D&J is evenwel
dat de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming een kerntaak is en blijft
van de rijksoverheid. De ontwikkeling van het beleid op hoofdlijnen
zal dan ook in de directe invloedssfeer van de bewindspersonen op justitie –
blijven – liggen. De uitvoering komt bij een meer dan voorheen verzelfstandigde
dienst te liggen (blz. 3). De ministeriële verantwoordelijkheid voor
de executietaken blijft onverkort bestaan. In de voornoemde brief blijkt hiervan
uit de opmerking dat het evident is dat de informatie waarover de bewindslieden
dienen te beschikken vanuit hun bijzondere verantwoordelijkheid tegenover
het parlement, steeds prompt door het agentschap DJI zal worden geleverd (blz.
8). Deze informatieverplichting vormt als zodanig een aanvulling op het aan
het agentschap voor te schrijven jaarverslag en de kwartaalsgewijze rapportage.Aan de verlening van de agentschapsstatus is in het beheersartikel van
artikel 3 op twee wijzen vorm gegeven, namelijk door een mandaatsbepaling
ten aanzien van het opperbeheer en het stellen van nadere regels.Het tweede lid kent aan de minister het opperbeheer toe over de inrichtingen.
In hetzelfde lid wordt de mogelijkheid geopend dat de minister de uitvoering
van dit opperbeheer mandateert aan de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI). Het begrip mandaat wordt hier gebruikt in de zin van de derde tranche
van de Algemene wet bestuursrecht, die op 29 april 1994 bij de Tweede Kamer
is ingediend26. Het desbetreffende artikel 1A.1.1.1.
luidt: onder mandaat wordt verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan
besluiten te nemen. De in artikel 3, tweede lid, voorgestelde overdracht van
bevoegdheden laat dus onverlet dat de Minister van Justitie – politieke –
verantwoordelijkheid draagt voor de wijze waarop het opperbeheer over de penitentiaire
inrichtingen wordt uitgeoefend.Wel krijgt de klassieke term «opperbeheer» in het licht van
het hiervoor omschreven verzelfstandigingsproces een nieuwe dimensie. Hiermee
wordt aangegeven dat de minister op afstand staat van de dagelijkse gang van
zaken zowel op inrichtingsniveau als op het niveau van de leiding van het
agentschap. Een specifiek kenmerk van het opperbeheer is te vinden in de bevoegdheid
die op diverse onderdelen van de wet is toegekend aan de minister tot het
stellen van nadere regels (zie ook onderdeel 3).In het stellen van nadere regels ten aanzien van het beheer van en het
regime in een inrichting voorziet het vijfde lid van artikel 3. Deze regels
kunnen bevoegdheden en verplichtingen scheppen zowel voor de minister als
voor de directeur of de selectiefunctionaris. Voornoemde personen ontlenen
ook rechtstreeks aan deze wet bevoegdheden en verplichtingen. Het tweede lid
voegt uitdrukkelijk toe dat daar waar bij of krachtens deze wet regelgevende
bevoegdheid aan de Minister van Justitie is toegekend deze ook uit zijn naam
kan worden uitgeoefend door het hoofd van de DJI. Dit is overeenkomstig de
bestaande praktijk waarin door de Minister van Justitie te geven algemeen
verbindende voorschriften van met name technische en administratieve aard
uit zijn naam worden ondertekend door het hoofd van de Dienst Justitiële
Inrichtingen. Artikel 1A.1.1.2., tweede lid onder a, van het voornoemde wetsontwerp
in het kader van de Algemene wet bestuursrecht vereist ook een uitdrukkelijke
wettelijke basis voor het mandateren van de bevoegdheid tot het vaststellen
van algemeen verbindende voorschriften. In de toelichting wordt hieromtrent
opgemerkt dat een dergelijk mandaat over het algemeen niet wenselijk is27. In overeenstemming hiermee is wel de voortzetting
van voornoemde praktijk waar het gaat om voorschriften van ondergeschikt belang.
Daar waar de algemeen verbindende voorschriften evenwel (verdergaande) inbreuken
op grondrechten met zich brengen ligt het voor de hand de vaststelling hiervan
rechtstreeks door de verantwoordelijke bewindspersoon te doen geschieden.In dit onderdeel van de toelichting wordt vervolgens ingegaan op de verhouding
van de Minister van Justitie tot het openbaar ministerie (a) en die tot de
directeur (b) alsmede op de relatie tussen de directeuren onderling
(c) en directeur en staffunctionarissen alsmede personeel van buiten de inrichting
(d). a. Minister en openbaar ministerieDe beslissingen over de oplegging, de duur en de beëindiging van
de straf en maatregel worden over het algemeen genomen door justitiële
autoriteiten, zoals de officier van justitie, de rechter-commissaris in strafzaken
en de (raadkamers van de) gerechten. Het betreft beslissingen die met name
de externe kant van de straf of maatregel raken en niet de positie van de
justitiabele als gedetineerde.Ingevolge het huidige artikel 553 van het Wetboek van Strafvordering geschiedt
de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen overeenkomstig door de
Minister van Justitie te stellen richtlijnen op last van het desbetreffende
openbaar ministerie. De toevoeging van de «richtlijnen» aan artikel
553 is geschied naar aanleiding van de parlementaire discussie over de verantwoordelijkheid
voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen
die is gevoerd bij de totstandkoming van de Beginselenwet gevangeniswezen
van 1953. Deze kan worden samengevat onder de noemer «rechter of administratie»28. De richtlijnen hebben dan ook betrekking op de selectie
van tot vrijheidsstraf veroordeelden voor de penitentiaire inrichtingen, maar
zijn ondergebracht in een artikel dat over de tenuitvoerlegging van straffen
in het algemeen gaat.Een tweede uitkomst van de parlementaire discussie is geweest dat aan
het openbaar ministerie ingevolge artikel 123, tweede lid, GM het recht is
toegekend beroep in te stellen tegen de plaatsingsbeslissing van de minister.
Van dit recht van beroep van het OM tegen een beslissing van zijn minister
is, voor zover is na te gaan, nooit gebruik gemaakt.In het Wetboek van Strafrecht (het bestaande artikel 22 en het voorgestelde
artikel 11) is bepaald dat bij wet het beheer van de penitentiaire inrichtingen
wordt geregeld. Artikel 22 van de BWG en artikel 3, tweede lid, van dit wetsvoorstel
dragen het opperbeheer op aan de Minister van Justitie, waarmee hij de eindverantwoordelijkheid
draagt voor de gang van zaken in de penitentiaire inrichtingen.Zowel uit dit samenstel van bepalingen als in de penitentiaire praktijk
blijkt dat de Minister van Justitie de centrale autoriteit is ten aanzien
van de wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel. In overeenstemming hiermee is zijn betrokkenheid bij de tenuitvoerlegging
door deelname aan een penitentiair programma vormgegeven door opneming van
het wettelijke vereiste dat een dergelijk programma door hem moet worden erkend
(artikel 4, derde lid). Het voorgaande laat onverlet dat het van belang is
dat bij vèrgaande beslissingen aangaande de wijze van executie van
een straf of maatregel het openbaar ministerie wordt geconsulteerd. Met name
zullen dit beslissingen in het kader van de detentiefasering en verlofverlening
betreffen.Niet alleen ten aanzien van de vrijheidsstraffen vervult de Minister van
Justitie een sleutelfunctie. De executie van vermogensstraffen is ook een
landelijke aangelegenheid geworden, waarmee het Centraal Justitieel Incassobureau
in Leeuwarden is belast. Het algemeen gedeelte van het jaarverslag van het
openbaar ministerie over 1990 was gewijd aan diens rol bij de executie van
geldboetes. De conclusie was dat de executie in belangrijke mate een taak
van de administratie was geworden (a.w. blz. 20). Een verdergaande centralisatie
van de executie van geldboetes werd voorgesteld (a.w. blz. 25). Met het oog
op deze centrale inning zijn inmiddels enkele besluiten in werking getreden29. Uit het voorgaande blijkt dat de rol van het openbaar ministerie bij de
executie van zowel vrijheids- als vermogensstraffen en maatregelen in toenemende
mate is of in de toekomst zal worden overgenomen door landelijke diensten
die onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie ressorteren,
hetzij in de huidige directe vorm, hetzij op afstand in de vorm van een agentschap
(zie de opmerkingen in de inleiding van dit onderdeel). Het openbaar ministerie
is met betrekking tot de overige strafrechtelijke beslissingen wel zelf belast
met de tenuitvoerlegging. Te denken valt hierbij aan de tenuitvoerlegging
van de straf van het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte.
Met betrekking tot de maatregel van terbeschikkingstelling met aanwijzingen
is naast de minister mede het openbaar ministerie belast met het toezicht.
De tenuitvoerlegging van de last tot plaatsing in een psychiatrische ziekenhuis
geschiedt ook door het openbaar ministerie.Het voorgestelde artikel 553 Sv. geeft beter dan het oude deze verdeling
van bevoegdheden weer. De tenuitvoerlegging geschiedt door het openbaar ministerie,
tenzij dit deze overlaat aan de minister.Wel reeds in overeenstemming met de aangescherpte formulering van artikel
553 Sv. is het verdwijnen van de beroeps gang van het openbaar ministerie
tegen selectiebeslissingen. Zie nader de toelichting in onderdeel 10b. b. Minister, directeur en selectiefunctionarisDe minister geeft op diverse wijzen uitvoering aan het opperbeheer over
de penitentiaire inrichtingen. Enkele bevoegdheden zijn hem in deze wet uitdrukkelijk
en rechtstreeks toegekend. Het gaat met name om het bepalen van de bestemming
van penitentiaire inrichtingen (zie nader onderdeel 7b); de bevoegdheid om
regels te stellen (zie nader onderdeel 3) en bepaalde benoemingen. Zo geschiedt
de benoeming van directeuren door hem evenals de aanwijzing van vervangers
(artikel 3, derde en vierde lid). Ook de aanwijzing van de selectiefunctionarissen
is voorbehouden aan de minister (artikel 15, derde lid) (zie nader onderdeel
10c).De minister is voorts – zoals ook onder de BWG het geval was –
de beslissende instantie met betrekking tot verlof tenzij hij dit (in nadere
regelgeving) heeft overgelaten aan de directeur. Dit systeem blijft in dit
wetsvoorstel gehandhaafd. De minister is ook de bevoegde instantie voor beslissingen
over strafonderbreking. De grondslag hiervoor is te vinden in het Wetboek
van Strafvordering (zie verder de toelichting op artikel 78 onderdeel F).Het dagelijkse beheer van een inrichting of afdeling wordt uitgeoefend
door de directeur (artikel 3, derde lid). Deze ontleent zijn bevoegdheid hiertoe
rechtstreeks aan de wet. Bij deze wet worden hem bovendien enkele specifieke
bevoegdheden toegekend, zoals de oplegging van disciplinaire straffen en het
treffen van ordemaatregelen, waaronder de plaatsing in afzondering. In de
uitoefening van deze beheerstaak en de daarmee verwante bevoegdheden is de
directeur rechtstreeks verantwoording schuldig aan de Minister van Justitie.
Deze kan hem ook algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de
uitoefening van het beheer uit hoofde van de hiërarchische relatie tussen
beiden. c. Directeuren onderlingDe wet kent alleen het begrip directeur van een inrichting of afdeling.
Dit laat onverlet dat voor een inrichting of een complex van inrichtingen
verscheidene directeuren kunnen worden aangesteld, die onderling in een nader
te bepalen hiërarchische en/of functionele relatie staan. Inmiddels is
reeds een aantal inrichtingen in het land gebundeld en onder de verantwoordelijkheid
van een algemeen directeur geplaatst. Een voorbeeld vormen de zes torens van
het complex Over-Amstel in Amsterdam. Ingevoerd is een constructie
waarin een algemeen directeur belast is met het toezicht over zogeheten unitdirecteuren.In de wet wordt volstaan met het begrip directeur. De bevoegdheden en
verantwoordelijkheden die aan deze functionaris worden toegekend komen derhalve
toe aan ieder die als directeur is aangesteld. De verhouding tussen directeuren
onderling behoeft geen wettelijke regeling, maar vloeit voort uit de structuur
van de organisatie en de taakomschrijving van de leden daarvan. Het is ook
mogelijk om bij voorbeeld unitdirecteuren over en weer als elkaar plaatsvervangers
aan te wijzen. d. Directeur en staf/personeelDe directeur is bevoegd – in het kader van de aan hem toebedeelde
taken – aan in de inrichtingen werkzame ambtenaren en medewerkers opdrachten
en aanwijzingen te geven.Ten aanzien van bepaalde personeelsleden dient hierop een beperking te
worden aangebracht. Functionarissen met een eigen discipline, zoals de arts,
geestelijk verzorger, maatschappelijk werker en psycholoog, staan wat betreft
de inhoud van hun functie niet onder gezag van de directeur. Wel is deze bevoegd
aan hen aanwijzingen te geven voor zover dit noodzakelijk is vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor de realisering van de in hoofdstuk VIII, paragraaf 1, van het wetsvoorstel
omschreven hulpverlening. Ook kunnen aanwijzingen gegeven worden voor zover
zij de algemene gang van zaken in de inrichting betreffen. Illustratief is
in dit verband regel 14 van de werkzaamheden van de onderscheidene geestelijke
verzorgers:Voor de ambtelijke uitoefening van zijn functie is de aalmoezenier/gestichtspredikant/geestelijk
raadsman verantwoording schuldig aan de directeur. Voor de inhoud en methodiek
van zijn werk is hij verantwoording verschuldigd aan de hoofdaalmoezenier/hoofdpredikant/centraal
geestelijk raadsman30.De directeur kan zijn aan deze wet ontleende bevoegdheden en de naleving
van een bij of krachtens deze wet gestelde (zorg)plicht overdragen aan de
in de inrichting werkzame personen, met uitzondering van de bevoegdheden,
genoemd in artikel 5, eerste en vierde lid. De overdracht betreft zowel materiële
als formele bevoegdheden. Ook de naleving van zorgplichten is vatbaar voor
overdracht. De niet overdraagbare bevoegdheden betreffen beslissingen die
zó ingrijpend of verstrekkend zijn dat in de wet is voorgeschreven
dat deze uitsluitend door de directeur of diens vervanger mogen worden uitgeoefend.
Een dergelijke constructie is in overeenstemming met de bestendige lijn in
de jurisprudentie van de beroepscommissie uit de sectie gevangeniswezen van
de Centrale Raad voor Strafrechtstoepas sing. In artikel 5, vierde lid, zijn
deze exclusieve bevoegdheden limitatief vermeld.Indien onverwijlde tenuitvoerlegging noodzakelijk is kunnen enkele aan
de directeur voorbehouden beslissingen ook zelfstandig door een ambtenaar
of medewerker worden genomen: uitsluiting van deelname aan activiteiten, plaatsing
in afzondering en beperking van de bewegingsvrijheid door bevestiging van
mechanische middelen (onderscheidenlijk de artikelen 23, derde lid, 24, vierde
lid, en 33, tweede lid).Het voorgestelde artikel 5 maakt aldus een onderscheid tussen overdraagbare
en niet overdraagbare bevoegdheden en plichten. De overdracht is vormloos:
zij kan schriftelijk of mondeling, expliciet of impliciet worden gegeven.
Indien een bepaalde bevoegdheid als regel niet door de directeur zelf doch
door een ambtenaar of medewerker van de inrichting wordt uitgeoefend, kan
de overdracht van deze bevoegdheid in de huisregels worden vastgelegd. Te
denken valt bij voorbeeld aan het toezicht op het contact met de buitenwereld.
De overdracht van een bevoegdheid kan ook uitsluitend betrekking hebben op
een bepaalde situatie en incidenteel door een ambtenaar of medewerker
worden uitgeoefend.Niet vereist is dat de directeur aan de gedetineerde kenbaar maakt of,
en zo ja, op welke wijze hij zijn bevoegdheden heeft overgedragen. De gedetineerde
dient er namelijk van uit te gaan dat de ambtenaar of medewerker zijn taak
bevoegd uitoefent. De gevolgen van het niet opvolgen van een bevel ingevolge
artikel 5, derde lid, omdat, naar de gedetineerde meent, dit onbevoegd is
gegeven, komen voor zijn risico. Wegens ordeverstoring kan hij hiervoor dan
disciplinair worden gestraft. Pas indien later door de beklagcommissie wordt
vastgesteld dat het bevel, wegens het niet opvolgen waarvan de gedetineerde
is gestraft, onbevoegd is gegeven, komt de grondslag aan de bestraffing te
ontvallen.De directeur blijft hiervoor verantwoordelijk. Dus ook een onbevoegdelijk
genomen beslissing is een beslissing door de directeur genomen, waarover een
gedetineerde in beklag kan gaan als is voorzien in artikel 60, eerste lid.Ik ga ervan uit dat de directeur bij de overdracht van de hem verleende
bevoegdheid rekening zal houden met de aard van de desbetreffende bevoegdheid
alsmede met de functie die de betrokken ambtenaar of medewerker, aan wie de
bevoegdheid wordt overgedragen, binnen de inrichting bekleedt. Zo laat het
voorgestelde artikel 5 de mogelijkheid open dat de directeur tijdens de beklag-
of beroepsprocedure de hem toekomende procedurele bevoegdheden overdraagt
aan een ambtenaar of medewerker. Het verdient evenwel geen aanbeveling dat
een directeur van een inrichting of afdeling structureel de behandeling van
klaagschriften overlaat aan medewerkers. Dit is onwenselijk voor de relatie
tussen beklagcommissie en directeur en zou ook de signaalfunctie die klachten
in een inrichting voor de directeur hebben miskennen. Het voorgaande geldt
niet in dezelfde mate voor een algemeen directeur van een groot penitentiair
complex. Bij een dergelijke functionaris kan het voor de hand liggen dat deze
zich niet persoonlijk bezighoudt met de dagelijks gang van zaken in de inrichting
of inrichtingen die onder hem ressorteren.Vervallen is het vereiste dat de plaatsvervangend directeur slechts een
disciplinaire straf mag opleggen bij – gebleken – afwezigheid,
belet of ontstentenis van de directeur. Een dergelijke regeling verdraagt
zich niet met de huidige inzichten omtrent de wijze van leiding geven aan
een inrichting, waarbij verdeling van taken en overdracht van bevoegdheden
behoren. De beroepscommissie heeft een dergelijke taakverdeling ook aanvaard
met de overweging dat de plaatsvervangend directeur evenals de directeur een
algemene beheersbevoegdheid heeft31. Wel acht
ik het van belang dat een directeur met enige regelmaat zelf de afdoening
van strafrapporten ter hand neemt. Op deze wijze wordt bevorderd dat hij van
strafwaardige gebeurtenissen in zijn inrichting en de wijze waarop het personeel
daarop reageert kennis neemt.De overdracht van taken en bevoegdheden door de directeur zal doorgaans
geschieden aan ambtenaren en overige medewerkers die zijn verbonden aan de
inrichting. In artikel 5, tweede lid, is de kring van ambtenaren en medewerkers
echter niet hiertoe beperkt. Er doen zich situaties voor dat niet aan de inrichting
verbonden medewerkers worden belast met de uitvoering van taken van de directeur.
Te denken valt aan de Dienst Beveiligd Vervoer Justitie en de Landelijke Bijzondere
Bijstandsverlening, beide rechtstreeks ressorterend onder de Dienst Justitiële
Inrichtingen. Voor zover zij handelen in opdracht van de directeur zijn zij
gehouden zich te gedragen naar diens aanwijzingen. Hun bevoegdheden om op
te treden tegen gedetineerden ontlenen zij ook aan de directeur. Dit betreft
de bevoegdheid om gedetineerden bevelen te geven die noodzakelijk zijn in
het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de
inrichting of een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming (artikel
5, derde lid). Ook kan het gaan om het aanwenden van geweld, waarvoor artikel
35 de grondslag vormt (zie nader onderdeel e).Het spiegelbeeld van deze van de directeur afgeleide bevoegdheid is dat
de directeur de verantwoordelijkheid draagt voor de wijze van uitvoering van
de opdrachten. Zo zijn in de jurisprudentie klachten ontvankelijk verklaard
die betroffen het optreden van personeelsleden die niet aan de inrichting
waren verbonden en werd de directeur niettemin aansprakelijk gesteld voor
hun optreden32. Deze lijn wordt ook gevolgd
in dit wetsontwerp. e. Directeur en gedetineerdenDe verhouding tussen de directeur, ambtenaren en medewerkers enerzijds
en de gedetineerden anderzijds krijgt vorm in de bevoegdheid van eerstgenoemden
tot het geven van bevelen aan laatstgenoemden en de verplichting voor hen
deze op te volgen.Deze bevoegdheid die vergelijkbaar is met het huidige artikel 28 GM is
neergelegd in artikel 5, derde lid. Hieruit volgt dat gedetineerden voor zover
het betreft hun positie als bewoner van een penitentiaire inrichting onder
het gezag gesteld zijn van de directeur. De directeur is dientengevolge bevoegd
hun bevelen te geven voor zover deze noodzakelijk zijn voor de handhaving
van de orde of de veiligheid in de inrichting en/of een ongestoorde tenuitvoerlegging
van de vrijheidsbeneming. Het betreft hier een overdraagbare bevoegdheid,
die dus ook door ambtenaren en medewerkers kan worden uitgeoefend.De reikwijdte van de bevelen kan zich ook uitstrekken buiten het terrein
van de inrichting met het beheer waarvan de directeur is belast. Het kan gaan
om aanwijzingen aan gedetineerden betreffende werkzaamheden die zij buiten
de inrichting uitoefenen, voorschriften omtrent het verlof en wijze van overbrenging
naar een ziekenhuis. Dergelijke aanwijzingen zijn gebaseerd op de verantwoordelijkheid
van de directeur voor de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende sanctie.
In het kader hiervan kan hij onder voorwaarden – bij voorbeeld een verbod
van het gebruik van sterke drank verlof verlenen en is hij verantwoordelijk
voor de medische verzorging van gedetineerden. Ook kan hij aanwijzingen geven
voor de wijze waarop begeleid verlof dient plaats te vinden, bij voorbeeld
in verband met ernstige familieomstandigheden.Bij het niet opvolgen van dergelijke bevelen kan de directeur disciplinaire
straffen opleggen of ordemaatregelen treffen (zie de toelichting in resp.
de onderdelen 18 en 12). 7. BestemmingsbepalingDe uitwerking van de rapporten omtrent de herziening van het differentiatiestelsel
en van de adviezen die hieromtrent zijn uitgebracht – genoemd in onderdeel
1a – vormt een substantieel en nieuw element van de voorliggende regeling.
Voor de motivering van de nieuwe bepalingen zal bij deze rapportage worden
aangesloten, zodat veelal met verwijzing wordt volstaan. a. Inrichting of afdelingIn het huidige stelsel kan de Minister van Justitie alleen de externe
bestemming van een inrichting als geheel bepalen. De directeur heeft wel de
mogelijkheid om intern onderscheid aan te brengen tussen verschillende onderdelen
van zijn inrichting. In de praktijk is behoefte gebleken aan het maken van
onderscheid in externe bestemming tussen afdelingen van een inrichting. Als
oplossing is gekozen voor opdeling van een gebouw in diverse penitentiaire
inrichtingen met onderscheidene bestemmingen. Deze oplossing
is kunstmatig33. Ook de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing
wijst er in zijn advies (genoemd in onderdeel 1a) op dat het verband tussen
het begrip «inrichting» en het concrete gebouw steeds losser is
geworden, hetgeen tot onduidelijkheid aanleiding geeft (blz. 14).Gekozen is daarom voor de opzet dat delen van een inrichting als afdeling
met een externe bestemming die afwijkt van die van de overige delen van de
inrichting kunnen worden aangemerkt. Hieraan is vorm gegeven in artikel 8.Onder het begrip inrichting dient te worden verstaan een feitelijke en
organisatorische eenheid. Vaak zal het gaan om één gebouw dat
onder beheer van een directeur staat. Aan de orde is al geweest (onderdeel
6 onder c) de in gang zijnde organisatorische bundeling van gebouwen. In een
dergelijke situatie laat de wet de mogelijkheid open om een complex van gebouwen
als een penitentiaire inrichting aan te duiden. Het komt de overzichtelijkheid
ten goede, indien gebouwen die op deze wijze worden samengevoegd geografisch
een herkenbare eenheid vormen. Indien inrichtingen die niet in elkaars nabijheid
liggen, organisatorisch onder hetzelfde beheer worden gebracht zullen de samenstellende
delen als even zovele penitentiaire inrichtingen worden aangeduid. De beheersconcentratie
kan geschieden door een (algemeen) directeur aan te wijzen die belast is met
het beheer over verscheidene inrichtingen.Uit het voorgaande volgt dat een afdeling als bedoeld in artikel 8, tweede
lid, van een inrichting, zowel een onderdeel van een gebouw als een gebouw
dat deel uitmaakt van een complex kan betreffen. Of een gebouw een zelfstandige
inrichting vormt dan wel onderdeel uitmaakt van een complex heeft gevolgen
voor de wijze waarop in rechtsbescherming tegen (over)plaatsingsbeslissingen
is voorzien. Hierop wordt ingegaan in onderdeel b. b. Interne of externe differentiatieOp grond van de Beginselenwet van 1951 heeft zich een veelkleurig en veelvormig
stelsel van penitentiaire inrichtingen en bestemmingen ontwikkeld. Een weergave
van dit stelsel is te vinden in het eerste hoofdstuk van het rapport van de
werkgroep Interne en externe differentiatie (zie onderdeel 1a). De mogelijkheden
tot het differentiëren van inrichtingen of afdelingen zijn ingevolge
het thans voorliggende wetsvoorstel in beginsel onbeperkt. Het is een zaak
van beleid in welke mate aan een vergaande of beperkte differentiatie van
bestemmingen vorm wordt gegeven. De wet vereist slechts dat onderscheid wordt
gemaakt tussen huis van bewaring en gevangenis, mannen- of vrouweninrichting
en de mate van beveiliging (zie verder onderdeel 9).Bij het vorm geven aan een nieuw wettelijk stelsel is de voorvraag of
en in welke mate op centraal niveau de bestemming van een inrichting of afdeling
daarvan dient te worden vastgesteld. Deze vraag krijgt een extra dimensie
in het licht van het in gang gezette proces van deconcentratie van beheersbevoegdheden.De verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie voor de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen brengt mee dat de
hoofdlijnen op de penitentiaire kaart centraal worden gezet. Aan elke penitentiaire
inrichting wordt door de minister – ingevolge artikel 8 – een
bestemming gegeven, waarbij hij de keuze heeft uit de hierna te bespreken
staalkaart van mogelijkheden. De vraag naar de bevoegdheden voor het aanbrengen
van een verdergaande differentiatie speelt alleen bij inrichtingen die de
ruimtelijke mogelijkheden hebben om aparte afdelingen bijzondere bestemmingen
te geven (zie de opmerking onder a). De jongste geschiedenis van het gevangeniswezen vormt voldoende aanwijzing
voor de behoefte aan interne differentiatie en toont tevens aan dat juist
lokale initiatieven vaak de aanzet hebben gevormd tot het op landelijk niveau
onderkennen van de noodzaak van het creëren van bijzondere opvangmodaliteiten.
Om deze reden dient aan de directeur uitdrukkelijk de bevoegdheid te worden
toegekend om bij de onderbrenging van in zijn inrichting geplaatste gedetineerden
rekening te houden met de behoefte aan bijzondere opvangmodaliteiten (zie
artikel 16, derde lid). Ook de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing benadrukt
in zijn advies het belang dat zowel op landelijk als op inrichtingsniveau
een differentiatie kan worden aangebracht (blz. 22/3).De grens tussen de centrale bevoegdheid bij het bepalen van een bijzondere
bestemming voor een inrichting of afdeling daarvan en die van de directeur
is niet scherp te trekken. Indien een inrichting of afdeling extra faciliteiten
in personele of materiële zin behoeft, waarin niet door herschikking
van middelen op lokaal niveau is te voorzien, wordt de bestemming een kwestie
van het centrale gezag. Hier ligt immers de verantwoordelijkheid voor de landelijke
toedeling van personeel en middelen.Een andere grond voor centrale bemoeienis kan zijn de landelijke behoefte
aan bijzondere opvang enerzijds en de schaarste aan mogelijkheden anderzijds.
Zo kan de zorg voor een geografisch evenwichtige spreiding van bepaalde voorzieningen,
bijvoorbeeld drugsvrije afdelingen, een landelijke (bij)sturing wenselijk
maken. De rechtsgelijkheid is er immers mee gediend, indien aan vergelijkbare
groepen gedetineerden overeenkomstige penitentiaire voorzieningen worden geboden.Voor de kwaliteit van de rechtsbescherming maakt de keuze voor interne
of externe differentiatie weinig verschil. Artikel 16, derde en vierde lid,
geeft de grondslag voor de interne differentiatie. De artikelen 8 tot en met
14 maken externe differentiatie mogelijk. Bij externe bestemming van inrichting
of afdeling staat voor de betrokkene een rechtsgang open ingevolge het bepaalde
in de hoofdstukken IV paragraaf II – wat betreft de bezwaar- of verzoekschriftprocedure –
en XIII – aangaande het indienen van een beroepschrift. Indien de directeur
onderscheid aanbrengt in de bestemming van onderdelen van zijn inrichting,
is hij ingevolge artikel 16, vierde lid, gehouden om de criteria voor de bijzondere
opvang van gedetineerden te omschrijven. Tegen zijn beslissing tot plaatsing
of overplaatsing van een gedetineerde kan deze zich beklagen ingevolge het
bepaalde in hoofdstuk XI.De voorgaande globale verdeling tussen externe en interne differentiatie
laat uiteraard onverlet dat het initiatief tot het creëren van bijzondere
afdelingen veelal wordt genomen door de directeuren van de inrichtingen. Zij
constateren de behoefte aan een bijzondere bestemming en experimenteren hiermee
in de eigen inrichting. Indien de gekozen wijze van bijzondere opvang bevredigende
resultaten heeft, groeit landelijk de belangstelling voor een dergelijke opvang.
Ook zijn veelal extra faciliteiten gewenst. Dit is doorgaans het moment waarop
het centrale gezag wordt ingeschakeld en waarop de keuze voor bestendiging
van interne differentiatie dan wel voor het overgaan op externe bestemmingsbepaling
wordt gemaakt. De voorgestelde regeling is zodanig van opzet dat een dergelijke,
vruchtbaar gebleken ontwikkeling ook in de toekomst mogelijk blijft zonder
dat sprake behoeft te zijn van het door de Centrale Raad terecht onderkende
gevaar voor een te fijnmazig stelsel van differentiatie (a.w. blz. 5 en 23).
 8. Beleidsuitgangspunten van detentieIn de notitie Herziening differentiatiestelsel ging de toenmalige Staatssecretaris
van Justitie nog uit van het opnemen van regionalisering en detentiefasering
als beginselen in de wet34. Hoewel hiervan op
hierna te noemen gronden is afgezien vormen zowel regionalisering als detentiefasering
uitgangspunten van ons beleid ten aanzien van de differentiatie van inrichtingen
en de selectie van personen hiervoor. a. RegionaliseringDe mate waarin regionalisering kan worden verwezenlijkt wordt in hoge
mate bepaald door de locaties van de penitentiaire gebouwen. Het behoeft geen
betoog dat vrijwel ieder gebaat zal zijn bij een tenuitvoerlegging van een
vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel in de regio van herkomst dan
wel in de regio waarin hij of zij zich in de toekomst zal vestigen. Zonder
meer kan een dergelijke wijze van detentie bijdragen aan de voorbereiding
van de betrokkenen in de vrije maatschappij en wordt op deze wijze aan de
wettelijke opdracht van artikel 2, derde lid, voldaan. Wat betreft de praktische
mogelijkheden hiervoor dient een onderscheid te worden gemaakt naar soorten
inrichtingen.Ten aanzien van de huizen van bewaring wordt – in onderdeel 9d –
het bijzondere belang van het handhaven van de arrondissementale verdeling
van de locaties toegelicht. Deze vorm van regionalisering vindt een basis
in artikel 9, derde lid. Geschrapt is het vereiste dat het huis van bewaring
dient te zijn gevestigd in de hoofdplaats van het arrondissement. Het handhaven
van dit uitgangspunt in de wet stuit op het praktische bezwaar dat niet elke
arrondissementshoofdplaats meer een huis van bewaring heeft. Zo is het huis
van bewaring in Assen onlangs gesloten. Het blijft echter onverkort van belang
vanuit het oogpunt van het bevorderen van een goede rechtsgang dat met name
de voorlopig gehechten worden ondergebracht in de buurt van het gerecht.Het voorgaande betrof de relatie tussen een huis van bewaring en het arrondissement
van de rechtbank. Ten gevolge van het gestelde in artikel 9, derde lid, zal
in elk arrondissement een inrichting als huis van bewaring dienen te worden
aangewezen. Het huidige artikel 411 Sv. verplicht het gevangeniswezen om een
voorlopig gehechte die hoger beroep heeft ingesteld over te brengen naar een
huis van bewaring in de ressortshoofdplaats. De ratio ervan is de verkorting
van de afstand tussen plaats van berechting en plaats van detentie in het
belang van een goede en efficiënte rechtsgang. Dit uitgangspunt onderschrijf
ik onverkort, maar aan handhaving van de wettelijke verplichting zijn twee
bezwaren verbonden. Het eerste betreft het feit dat de verplichting, met name
in de ressorten Amsterdam en 's-Gravenhage, al geruime tijd niet altijd wordt
nagekomen vanwege het bestaande capaciteitstekort. Het tweede is dat deze
bepaling niet past in het systeem van deze wet waarin de verdeling van gedetineerden
plaatsvindt op centraal niveau met de bedoeling een optimale benutting te
verkrijgen van de penitentiaire capaciteit. Om deze reden stel ik voor artikel
411 Sv. te schrappen, hetgeen onverlet laat de bevoegdheid en wenselijkheid
van de selectiefunctionarissen om met name voorlopig gehechten bij voorkeur
in de plaats van de berechting in feitelijke instantie onder te brengen. Na
het instellen van hoger beroep zal dit dus de ressortshoofdplaats zijn. Op
gronden gelegen in een goede capaciteitsaanwending kan hiervan evenwel worden
afgeweken.De actuele landelijke verdeling van de gesloten inrichtingscapaciteit
maakt het hanteren van de regio van herkomst en/of toekomst van de gedetineerde
als dwingend selectiecriterium nog niet goed mogelijk35. Indien een dergelijk uitgangspunt in de wet wordt opgenomen,
mag een gedetineerde daaraan gerechtvaardigde verwachtingen ontlenen waarvan
nu al vaststaat dat deze in veel gevallen niet zullen kunnen worden gehonoreerd.
Veel gedetineerden zijn thans afkomstig uit het westen van het land en juist
hier zijn nog weinig gevangenissen gevestigd. Het gevolg is dat de executie
van (delen van) de gevangenisstraf doorgaans niet in de eigen regio van de
betrokkene zal kunnen plaatsvinden. Op deze praktische gronden is ervan af
gezien om regionalisering als beginsel en daarmee als dwingend selectiecriterium
in de wet te verankeren. De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing komt
tot de conclusie dat de realiteit geen andere conclusie toelaat (a.w. blz.
27). De recent voorgenomen uitbreiding van de capaciteit van de gesloten inrichtingen
(zie bijlage 4 van de Nota Werkzame detentie, Kamerstukken II, 1993–1994,
22 999, nrs. 10–11) zal echter leiden tot een betere spreiding
van gevangenissen in ons land. In de nota wordt dan ook gesteld: «Doordat
deze capaciteit vooral in de randstad zal worden gerealiseerd, zal meer dan
in het verleden aan de wens tot regionalisering van penitentiaire voorzieningen
tegemoetgekomen worden».Het regionaliseringsbeginsel zal nu al en in de toekomst recht worden
gedaan indien een gedetineerde voor plaatsing in verscheidene inrichtingen
in aanmerking komt. De verwijzing in artikel 15, eerste lid, naar de doelstellingen
zoals deze zijn omschreven in artikel 2, tweede en vierde lid, dient te worden
verstaan als een opdracht om zoveel mogelijk de detentie ten uitvoer te leggen
in de sociale omgeving van de betrokkene. Hiermee wordt ook het beginsel van
minimale inbreuken op de positie van gedetineerden doorgaans gediend. Dit
betekent dat de inrichting die in de regio van de gedetineerde is gelegen
de voorkeur geniet.De werkgroep Extramurale executiemodaliteiten en regionalisering benadrukt
terecht het belang van detentie in de regio van her- en toekomst gedurende
de laatste fase van de detentie. Zo is dagdetentie een modaliteit die uit
haar aard slechts regionaal kan worden ten uitvoer gelegd. Ik onderschrijf
de stelling van deze werkgroep dat regionalisering voor extramurale executiemodaliteiten
een voorwaarde is. «Slechts in de directe omgeving van de relaties,
functionele instanties en potentiële werkgevers is het mogelijk de reïntegratie
van de gedetineerde te bevorderen» (a.w. blz. 28). Dit betekent dat
deelname aan een penitentiair programma – zie nader onderdeel 5 –
door een gedetineerde als regel zal plaatsvinden in de omgeving waarin hij
na afloop van zijn detentieperiode zal terugkeren of zich zal vestigen. In
de Nota Werkzame detentie wordt ook benadrukt dat gestreefd zal worden naar
regionalisering van de penitentiaire open inrichtingen en van de extramurale
modaliteiten (a.w. blz. 23). «Deze vorm van detentiefasering heeft betrekking
op de eindfase van detentie wanneer al een aanzienlijk deel van de vrijheidsstraf
in een gesloten inrichting is doorgebracht. Hierin verschuift het accent van
de detentie van de – beperkte beveiligingsdoelstelling en het vergeldingselement
naar de algemene veiligheidsdoelstelling, de veiligheid op langere termijn
door een succesvolle integratie van de gedetineerde in de samenleving»
(a.w. blz. 22). b. DetentiefaseringIn de Nota Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen van 1982
is detentiefasering als beginsel geïntroduceerd. Het houdt in dat een
tot langere vrijheidsstraf veroordeelde gedetineerde niet, althans niet langer
dan noodzakelijk is in een gesloten gevangenis wordt geplaatst en zodra dit
verantwoord is in een halfopen of open inrichting wordt opgenomen36.Detentiefasering is gebleken het beleidsinstrument bij uitstek te zijn
om, waar mogelijk, enerzijds de mate van vrijheidsbeneming van gedetineerden geleidelijk aan te verminderen, en anderzijds een efficiënt
gebruik te kunnen maken van de gesloten en de minder streng beveiligde inrichtingscapaciteit. Het uitgangspunt van detentiefasering zoals ook verwoord in de nota van
1994 onderschrijf ik volledig. Het vormt immers een uitwerking van de doelstelling
van het gevangeniswezen de gedetineerde voor te bereiden op zijn terugkeer
in het maatschappelijk leven. Dit kan, afhankelijk van de persoon van de gedetineerde
en het delict waarvoor hij is veroordeeld, geschieden door hem geleidelijk
steeds meer vrijheidsgraden toe te kennen. Dit proces heeft in wezen een individueel
karakter, maar vormt ook een dimensie van de differentiatie van penitentiaire
inrichtingen.Aan detentiefasering wordt vorm gegeven door bij de selectie van een veroordeelde
voor plaatsing of overplaatsing de voor hem en de maatschappij benodigde graad
van beveiliging te bepalen en door vervolgens regelmatig herselectie te doen
plaatsvinden. Bij de beslissing omtrent de onderbrenging van de veroordeelde
speelt de duur van de vrijheidsbeneming op twee manieren een rol. Enerzijds
wordt de totale duur van de detentie in aanmerking genomen. Deze detentietijd
is de meetlat voor het uitzetten van een penitentiair traject. Anderzijds
is van belang welke periode van vrijheidsbeneming resteert op het moment van
het nemen van selectiebeslissingen. Dit betreft het strafrestant, dat in artikel
1, onder u, is omschreven als: het gedeelte van een opgelegde vrijheidsstraf
dan wel het samenstel van dergelijke straffen dat nog moet worden ondergaan,
waarbij wordt uitgegaan van de toepassing van de vervroegde invrijheidstelling
volgens de daarvoor geldende regeling.In de rapportage van de werkgroep Interne en externe differentiatie en
de stuurgroep Herziening differentiatiestelsel zijn met betrekking tot de
detentiefasering concrete voorstellen gedaan. Voor een deel hebben deze betrekking
op de onderscheiding van inrichtingen naar strafrestant, mate van beveiliging
en de status van de gedetineerde (zelfmelder of onherroepelijk veroordeelde
in aansluiting op voorlopige hechtenis). De uitwerking van dit beleid zal
ik ter hand nemen gelijktijdig met het in overeenstemming met de voorgestelde
wettelijke bepalingen (her)bestemmen van de penitentiaire inrichtingen.In de rapportage wordt ook de aanbeveling gedaan om de detentiefasering
ten aanzien van langer gestraften evenwichtiger dan nu het geval is te spreiden
over de detentietijd. In het huidige stelsel komen veroordeelden pas in het
laatste jaar van hun detentie in aanmerking voor faciliteiten als verlof ingevolge
de Algemene verlofregeling gedetineerden (AVG), plaatsing in een penitentiaire
open inrichting (POI) en dagdetentie37. Ik onderschrijf
de wenselijkheid dat zeker waar het aantal langere en zeer lange vrijheidsstraffen
toeneemt de mogelijkheden van detentiefasering gelijkmatiger over de straftijd
worden verdeeld. De wet dient hiervoor mogelijkheden te bieden, althans in
de toekomst een wenselijk geacht gebruik van detentiefasering, bijvoorbeeld
door verlofverlening, niet te belemmeren. In artikel 26 zijn dan ook geen
beperkingen opgenomen in de zin dat verlof pas kan worden verleend na het
ondergaan van een bepaalde straftijd.Het belang dat ik hecht aan detentiefasering als uitgangspunt voor beleid
betekent nog niet dat dit als beginsel een plaats in de wet krijgt. Het begrip
laat zich daartoe moeilijk concreter omschrijven dan als een recht dat iedere
gedetineerde krijgt op een wijze van tenuitvoerlegging van de detentie die
gepaard gaat met afnemende graden van vrijheidsbeneming. Een dergelijke formulering
voegt vrijwel niets toe aan de opdracht die al besloten ligt in artikel 2,
tweede lid, namelijk de voorbereiding van de terugkeer in het maatschappelijke
leven van de gedetineerden. Anders dan de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing
zie ik dus af van wettelijke vastlegging van de detentiefasering,
zonder dat ik met de raad over het belang van dit beleidsuitgangspunt van
mening verschil. 9. Hoofdlijnen van het differentiatiestelselSekse, leeftijd, strafduur en juridische status vormen in het huidige
wettelijke stelsel de voornaamste differentiatiecriteria. In de toekomst wordt
voor elke inrichting38 of afdeling daarvan door
de verantwoordelijke bewindspersoon bepaald of zij bestemd is:– als huis van bewaring of gevangenis;– voor mannelijke of vrouwelijke gedetineerden;– voor gedetineerden met een bepaald strafrestant;– voor bijzondere opvang.Voorts dient de mate van beveiliging te worden vastgesteld.Deze staalkaart van wettelijke mogelijkheden is anders dan het stelsel
uit de Beginselenwet gevangeniswezen. Hierin was slechts een beperkt aantal
bestemmingen voorzien. In de praktijk leidde dit tot het toekennen van diverse
bestemmingen aan één inrichting39. a. Scheiding der seksenIn de notitie aangaande het differentiatiestelsel heeft de toenmalige
staatssecretaris voorgesteld de in de huidige wet neergelegde strikte scheiding
tussen gedetineerde vrouwen en mannen te laten vallen. In de nieuwe opzet
zouden beide seksen in één inrichting kunnen worden ondergebracht
en gezamenlijk deel kunnen nemen aan activiteiten (blz. 7).Tijdens de in de inleiding (onderdeel 1a) genoemde uitgebreide commissie-vergadering
is op deze voorstellen kritiek geleverd. De vrees is uitgesproken dat gecombineerde
detentie tot beheers- en zedenproblemen zou kunnen leiden40. Volgens het onderzoek dat in opdracht van de werkgroep Vrouwen in
detentie is gehouden stellen vrouwen prijs op gescheiden onderbrenging. De
penitentiaire omgeving blijkt een omgeving te zijn waarin bestaande rollen
uitdrukkelijk worden bevestigd. Vrouwen hebben er behoefte aan enige tijd
zonder mannen te zijn en zich niet primair te behoeven op te stellen als «de
vrouw van....» of «de moeder van...». De werkgroep komt
op grond van deze resultaten en op grond van buitenlandse ervaringen tot de
conclusie dat het gezamenlijk onderbrengen van mannelijke en vrouwelijke gedetineerden
op één afdeling geen aanbeveling verdient (a.w. blz. 17). Wel
pleit zij voor het mogelijk maken van gezamenlijke deelname van mannelijke
en vrouwelijke gedetineerden aan activiteiten. De stuurgroep heeft deze aanbevelingen
overgenomen. De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing heeft in zijn advies
omtrent het differentiatiestelsel van 23 maart 1992 aanbevolen deze «gematigde
vorm van gemengde detentie» te beproeven (a.w. blz. 16). Deze standpunten
komen overeen met het hieromtrent bepaalde in artikel 11, tweede lid, van
de European Prison Rules:Males and females shall in principle be detained separately, although
they may participate together in organised activities as part of an established
treatment program.Het voorgestelde artikel 11 is met deze aanbeveling in overeenstemming.
Het beginsel van gescheiden onderbrenging staat in het eerste lid voorop.
Dit is uitgewerkt in het tweede lid. Deze wijze van bepaling van de bestemming
maakt het mogelijk mannen en vrouwen in één penitentiaire inrichting
onder te brengen, evenwel op gescheiden afdelingen. De gedeelde locatie maakt
gemeenschappelijke deelname aan activiteiten eenvoudig realiseerbaar. Met
het oog op de numerieke verhoudingen tussen de seksen en de ten opzichte van
mannen kwetsbaarder positie van vrouwen is de formulering gekozen artikel
11, vierde lid – dat gedetineerden van verschillend geslacht
die in dezelfde inrichting verblijven tot deelname in de gelegenheid kunnen
worden gesteld.Aan het maken van een uitzondering op de hoofdregel van gescheiden onderbrenging
bestaat evenwel behoefte. Artikel 11 van de European Prison Rules maakt dit
ook mogelijk zolang het beginsel van scheiding naar sekse maar voorop staat.
De behoefte geldt met name specifieke inrichtingen of afdelingen die een landelijke
functie vervullen en bestemd zijn voor de onderbrenging van gedetineerden
die een bijzondere opvang in de zin van artikel 14 – behoeven. Thans
bestaat reeds gemengde detentie in met name het Pieter Baan-Centrum en het
Penitentiair Ziekenhuis. Ik stel mij voor dat ook afdelingen die bestemd zijn
voor de onderbrenging van psychisch gestoorde gedetineerden een gemengde populatie
kunnen hebben. Het past in de opzet van deze wet dat een dergelijke afwijking
van het beginsel van scheiding der seksen op landelijk niveau wordt vastgesteld.
Artikel 11, derde lid, voorziet in deze mogelijkheid.De werkgroep Vrouwen in detentie heeft ook de aanbeveling gedaan –
overgenomen door de stuurgroep – in een aparte opvang te voorzien voor
zwangere vrouwen die niet in aanmerking komen voor zwangerschaps- en/of bevallingsverlof.
Deze aanbeveling heeft mijn instemming, met dien verstande dat deze opvang
gelet op het aantal zwangere vrouwen dat zich gelijktijdig in detentie bevindt
een individueel karakter zal dragen. Het voorgestelde artikel 14 maakt het
mogelijk om de noodzakelijke bijzondere aandacht en zorg aan zwangere vrouwen
te besteden. b. LeeftijdHet wettelijk onderscheid tussen jeugdige en volwassen mannelijke gedetineerden
wordt opgeheven, beveelt de stuurgroep aan (aanbeveling 13). De aanzet hiervoor
is te vinden in de in de inleiding van deze toelichting genoemde notitie Herziening
differentiatiestelsel gevangeniswezen. Bij de totstandkoming van de Beginselenwet
gevangeniswezen vormde het besmettingsgevaar van jongeren ten gevolge van
opsluiting met ouderen het argument voor een scheiding op grond van de leeftijd
van 23 jaar. Dit argument heeft veel van zijn waarde verloren. De ervaring
heeft geleerd dat het overgrote deel van de huidige populatie jeugdigen binnen
het gevangeniswezen reeds een criminele carrière achter de rug heeft.
«Echte first offenders worden binnen het gevangeniswezen nauwelijks
meer aangetroffen. De eerste stappen op het criminele pad zijn veelal reeds
op jeugdiger leeftijd gezet en hebben geresulteerd in een verblijf in een
jeugdinrichting, het ondergaan van een alternatieve straf of een andere sanctie»41.Vanuit de Tweede Kamer is op dit voornemen kritiek geleverd. Het hiervoor
geschetste beeld zou te somber zijn en te weinig rekening houden met een groep
jongeren die tijdens hun detentie positief te beïnvloeden zouden zijn42. Ook de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing heeft
vraagtekens gezet bij de opheffing van leeftijd als wettelijk onderscheidend
criterium. De raad komt terug op zijn aanvankelijke uitgangspunt dat leeftijd
als zelfstandig criterium onvoldoende bestaansgrond heeft. De nadruk wordt
nu gelegd op het belang van de bescherming van jeugdigen tegen de ouderen
(a.w. blz. 17/8).De strekking van de notitie was evenwel niet dat aan jeugdigen geen bijzondere
penitentiaire voorzieningen zouden worden geboden, maar dat leeftijd niet
langer als een automatisch selectiecriterium zou worden gehandhaafd. Dit voornemen
laat onverlet de mogelijkheid en wenselijkheid van een differentiatie naar
leeftijd. De werkgroep Interne en externe differentiatie overweegt hieromtrent:
«Het uitgangspunt daarbij is niet dat de fysieke leeftijd als selectiecriterium
moet dienen, maar de psychologische leeftijd. (..) Naar schatting staat ten
minste een kwart van de jeugdige gedetineerden niet (voldoende)
meer open voor een op hun leeftijds fase toegespitste bejegening. Het op grond
van hun leeftijd toch plaatsen in een speciale afdeling voor adolescenten
zou contraproduktief werken» (a.w. blz. 44). De werkgroep – en
in haar verlengde de stuurgroep (aanbeveling 14) – pleit ervoor leeftijd
als randvoorwaarde bij selectie voor bepaalde op jeugdigen afgestemde differentiatiemodaliteiten
te hanteren. Te denken valt aan bijzondere scholingsprogramma's en aan arbeidsprojecten
met een opleidingscomponent. De differentiatie kan zowel intern als extern
plaatsvinden (zie onderdeel 7b). Het wetsvoorstel biedt voor deze op jeugdigen
afgestemde differentiatiemodaliteit de mogelijkheid in de categorie «bijzondere
opvang» (zie verder onderdeel f). Dit laatste is in overeenstemming
met de opvatting van de CRS, die hierin de mogelijkheid ziet om voor jeugdigen
voor wie dat nog zinvol is de beschikbaarheid van een afzonderlijke opvang
te garanderen (a.w. blz. 18). De combinatie van het onderscheid naar de lengte
van het strafrestant (zie onderdeel c) en bijzondere opvang op grond van leeftijd,
maakt het mogelijk om een wenselijk geacht onderscheid aan te brengen tussen
bijvoorbeeld kortgestrafte adolescenten en langgestrafte recidivisten. c. Lengte straf(restant)De Beginselenwet gevangeniswezen maakt een onderscheid tussen kort- en
langgestraften. Ter onderscheiding wordt hierbij het begrip werkelijke straftijd
gehanteerd. In het wetsvoorstel, artikel 10, wordt het wettelijk onderscheid
tussen kort- en langgestraften vervangen door de bepaling dat de minister –
in de te ontwerpen Penitentiaire maatregel een onderscheid kan aanbrengen
tussen gevangenissen naar de lengte van de straf of het strafrestant.Het begrip strafrestant – gedefinieerd in artikel 1 onder u –
vervult bij de selectie van gedetineerden een belangrijke rol. Het gaat allereerst
om het aanbrengen van een onderscheid bij het onherroepelijk worden van de
veroordeling. Aanvankelijk bestond het voornemen de grens tussen kort- en
langgestraften die thans op zes maanden is gesteld te verleggen naar twaalf
maanden werkelijke straftijd. Hoewel van het fixeren van deze grens –
op hierna te vermelden gronden – is afgezien, staat ook thans nog voorop
dat het handhaven van een onderscheid tussen gedetineerden met een kort en
een lang strafrestant zinvol is. De zorgplicht van de overheid krijgt immers
meer inhoud naarmate iemands detentie langer duurt. Dit vloeit voort uit de
opdracht van het gevangeniswezen om de schade van de detentie te beperken.Strafrestant is geen statisch begrip. In de loop van de detentie verandert
het strafrestant. Het begrip speelt dan in combinatie met de totale lengte
van de straf en de reeds ondergane detentietijd een rol bij de fasering van
de detentie (zie nader onderdeel 8b). Het ligt voor de hand dat voor de differentiatie
van en de selectie voor inrichtingen en diverse voorzieningen, zoals verlof,
evenals nu, ook in de toekomst de meervoudige maatstaf van een bepaald strafrestant
gekoppeld aan de totale duur van de detentie en het reeds daarvan ondergane
gedeelte een rol zullen spelen. Met het oog hierop is als onderscheidend criterium
in artikel 10, derde lid, ook de lengte van de straf opgenomen.Het onderscheiden van gedetineerden naar strafrestant blijft zinvol, maar
het is – anders dan de Centrale Raad meent – minder gewenst om
de grens in de wet vast te leggen. De keuze wordt immers vooral bepaald door
de actuele ontwikkelingen in de straftoemeting. Vanuit rechtspositioneel oogpunt
verdient het wel aanbeveling de grens of de grenzen in de Penitentiaire maatregel
vast te leggen. Hiermee is voldoende controle op de vaststelling hiervan gewaarborgd.
De raad benadrukt terecht dat strafduur een belangrijk criterium is en zal
blijven. Op voornoemde gronden behoeft dit echter niet mee te brengen dat
dit criterium in een wet in formele zin moet worden uitgewerkt.
In de nota van toelichting op de Penitentiaire maatregel zal op de suggestie
van de raad om een driedeling te realiseren van straffen naar hun lengte worden
teruggekomen (a.w. blz. 16/7).De mogelijkheid om gevangenissen te differentiëren naar de lengte
van de straf of het strafrestant betekent niet dat alle gevangenissen daarnaar
dienen te worden onderscheiden. Specifieke gevangenissen kunnen worden bestemd
voor de onderbrenging van veroordeelden ongeacht de lengte van hun straf of
strafrestant. Het kenmerkende van de inrichting kan gelegen zijn in een vorm
van bijzondere opvang als bedoeld in artikel 14, maar ook in een bijzondere
mate van beveiliging, als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onderdeel d.In het tweede lid van artikel 10 wordt bepaald dat in bijzondere gevallen
de gijzeling ex artikel 28 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften in een gevangenis ten uitvoer kan worden gelegd. Het
karakter van deze gijzeling is te vergelijken met die van subsidiaire hechtenis.
Door middel van deze bepaling kan deze vorm van gijzeling in voorkomende gevallen
aansluitend op een gevangenisstraf in een gevangenis ten uitvoer worden gelegd. d. Huis van bewaring of gevangenisIn het wetsvoorstel is het bestaande onderscheid tussen huizen van bewaring
en gevangenissen gehandhaafd (artikel 9, eerste lid). Deze tweedeling is om
een aantal redenen nog functioneel.Zo vervult het huis van bewaring een belangrijke functie in het kader
van het bevorderen van een goede rechtsgang43.
Een goede bereikbaarheid van de inrichting en toegang tot de gedetineerden
voor justitiële functionarissen, rechtshulpverleners en andere hulpverlenende
instanties staat voorop. Om deze reden wordt in elk geval ten aanzien van
deze inrichtingen vastgehouden aan het beginsel van regionalisering, in de
zin dat in elk arrondissement ten minste één huis van bewaring
is (artikel 9, derde lid; zie nader onderdeel 8a).De differentiatie, die als een verworvenheid van de ontwikkeling van het
gevangeniswezen na de Tweede Wereldoorlog kan worden beschouwd, heeft met
name vorm gekregen in de gevangenissen. Voor een uitvoerige beschrijving van
het huidige gedifferentieerde stelsel van inrichtingen wordt verwezen naar
het eerste hoofdstuk van het rapport van de werkgroep Interne en externe differentiatie.
De inrichtingen variëren kort gezegd al naar gelang de mate van beveiliging
(open, halfopen, gesloten en bijzonder beveiligd), de werkelijke straftijd
van de gedetineerden en de eventuele bestemming voor een bijzondere categorie
gevangenen. Deze vergaande differentiatie gaat noodzakelijkerwijs samen met
een overeenkomstige selectie van de veroordeelden.Een dergelijke selectie van gedetineerden is niet realiseerbaar bij de
instroom van onveroordeelden in een huis van bewaring. Voor de selectie van
deze groep zijn de strafvorderlijke criteria voor de toepassing van de voorlopige
hechtenis bepalend. Het huis van bewaring is echter niet alleen bestemd voor
de in penitentiair opzicht ongeselecteerde groep onveroordeelden, maar heeft
bovendien een onmisbare vangnetfunctie. Het dient voor de detentie van allen
die rechtens van hun vrijheid zijn beroofd en voor wie geen andere plaats
bestemd of beschikbaar is. Deze personen worden veelal passanten genoemd.
In artikel 9 is in het tweede lid een opsomming gegeven van personen die krachtens
uiteenlopende titels in een huis van bewaring kunnen worden ondergebracht.
Het voorgaande sluit overigens niet uit dat intern in een huis van bewaring
onderscheid wordt gemaakt. Zo kan al naar gelang de gemeenschapsgeschiktheid
van de gedetineerde deze op een afdeling met een regime van beperkte dan wel
in algehele gemeenschap worden geplaatst. Ook komt het voor dat
bij de beschikbaarheid van verscheidene huizen van bewaring in één
arrondissement onderlinge differentiatie plaatsvindt.Het onderscheid tussen huizen van bewaring en gevangenissen is gegeven
in artikel 9, eerste lid, en wordt voor de verschillen in populatie uitgewerkt
wat betreft de huizen van bewaring in het tweede lid en voor de gevangenissen
in artikel 10. De kenmerken van het traditionele onderscheid en het belang
van de handhaving hiervan zijn hiervoor genoemd. In een enkel geval kan het
wenselijk zijn aan een inrichting of afdeling de dubbele bestemming van huis
van bewaring en gevangenis toe te kennen. Het gaat om situaties waarin het
noodzakelijk en onvermijdelijk wordt geacht onveroordeelden en afgestraften
voor langere tijd bij elkaar te plaatsen. Voor bijeenplaatsing voor kortere
tijd biedt het vangnet van artikel 9, tweede lid, onder g, uitkomst. Het maakt
plaatsing van allen aan wie de vrijheid is ontnomen in een huis van bewaring
mogelijk voor zover geen andere plaats voor hen is bestemd of voor zolang
opname in de voor hen bestemde plaats niet mogelijk is. Indien het bijvoorbeeld
gaat om plaatsing in een penitentiair ziekenhuis met de status van huis van
bewaring kunnen op grond hiervan ook veroordeelden hierin worden opgenomen.
Zolang klinische verpleging en behandeling noodzakelijk zijn, is immers geen
andere inrichting voor hen bestemd.Anders ligt het bij plaatsing voor langere duur. Bij voorbeeld bij onderbrenging
van gedetineerden in een extra beveiligde inrichting kan de noodzaak om een
onderscheid aan te brengen tussen een afdeling met als status huis van bewaring
en een met die van gevangenis een voor ieder acceptabele selectie op andere
kenmerken belemmeren. Indien bij kleine aantallen gedetineerden in beginsel
zowel een onderscheid zou moeten worden gemaakt naar het al of niet veroordeeld
zijn als naar de mate van beveiliging zal om praktische redenen een keuze
moeten worden gemaakt. Het uitgangspunt van minimale beveiliging komt dan
op gespannen voet te staan met het verdragsrechtelijke uitgangspunt van scheiding
van veroordeelden en onveroordeelden. Artikel 10, tweede lid, onder a, van
het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten stelt
als hoofdregel deze gescheiden onderbrenging voorop, maar maakt het mogelijk
om in bijzondere omstandigheden hiervan af te wijken. Hiervan is bij voorbeeld
sprake bij de extra beveiligde inrichtingen. Het beginsel van «minimale
beperkingen» (artikel 15, vierde lid van de Grondwet; zie ook artikel
2, vierde lid) impliceert evenwel onder meer de verplichting geen onnodig
zware beveiligingsvoorzieningen ten aanzien van gedetineerden te treffen.
Het recht doen aan het beginsel van gescheiden onderbrenging zou leiden tot
een onaanvaardbaar geachte verzwaring van het regime, en dus beperkingen van
de rechten, voor enkelen. Gegeven de noodzakelijkheid van onderbrenging van
bepaalde gedetineerden in een extra beveiligde inrichting acht ik dit een
bijzondere omstandigheid in de zin van het voormelde verdragsartikel die het
mogelijk maakt een uitzondering te maken op de verdragsrechtelijke hoofdregel.
De tweede volzin van artikel 9, eerste lid, biedt hiervoor een wettelijke
basis. Een ander voorbeeld van de dubbele bestemming vormt al vele jaren die
van huis van bewaring voor vrouwen en gevangenis voor kortgestrafte vrouwen.
Ook hier ligt de rechtvaardiging van het niet scheiden van veroordeelden en
onveroordeelden in het kleine aantal gedetineerden.Met inachtneming van het voorgaande dient de minister ook de bestemming
van huizen van bewaring te bepalen aan de hiervoor in de wet opgenomen criteria.
Een aantal combinaties ligt niet voor de hand. Het dwangmiddel van voorlopige
hechtenis verdraagt zich niet goed met de aanwijzing van een huis van bewaring
als zeer beperkt beveiligde inrichting in de zin van artikel 13, eerste lid,
onder a. Een bijzondere opvang zullen doorgaans slechts afdelingen of onderdelen
van een huis van bewaring vervullen. Enkele inrichtingen zullen evenwel in
hun geheel de bestemming huis van bewaring met een bijzondere
opvang vervullen. Het gaat hierbij in elk geval om de – in onderdeel
f – genoemde thans reeds bestaande inrichtingen. Voor de meeste huizen
van bewaring geldt evenwel dat zij juist ingesteld zijn op de opvang van met
name de ongeselecteerde groep onveroordeelden en degenen die aldaar nog een
kort strafrestant moeten ondergaan na het onherroepelijk worden van de veroordeling.Zoals ook was vastgesteld in artikel 9, tweede lid, BWG, wordt het maximum
strafrestant dat een veroordeelde in een huis van bewaring kan ondergaan vastgesteld
op drie maanden (artikel 9, tweede lid, onder b). In de praktijk komen gedetineerden
met een strafrestant van één maand of meer in aanmerking voor
selectie voor een gevangenis (zie in dit verband artikel 111 en 112 GM).De gevangenissen zijn met name bestemd voor de tot vrijheidsstraf veroordeelden.
Uit het voorgaande volgt dat voor plaatsing personen in aanmerking komen met
een strafrestant van meer dan een maand. Anders dan in het huidige stelsel
worden gevangenissen als regel ook bestemd voor het ondergaan van de principale
en subsidiaire hechtenis. In artikel 8, tweede lid, BWG wordt deze vorm van
tenuitvoerlegging nog als uitzondering aangemerkt44.
Voor normalisering hiervan is echter alle aanleiding. Een gedetineerde is
doorgaans gebaat met het aansluitend uitzitten van openstaande vrijheidsstraffen.
De korting door de voorwaardelijke invrijheidstelling heeft – met uitzondering
van de subsidiaire hechtenis – ook betrekking op het geheel van straffen
(artikel 15, vijfde lid, Sr.). Voor overplaatsing van een gedetineerde naar
een huis van bewaring na het uitzitten van diens gevangenisstraf voor het
uitzitten van de hechtenis is geen grond meer. Vaak bevindt een tot gevangenisstraf
veroordeelde in de laatste fase van zijn detentie zich al in een minder streng
beveiligde inrichting. Terugplaatsing naar een huis van bewaring komt dan
neer op een penitentiaire verzwaring voor een straf die door de wet nu eenmaal
als lichter is aangemerkt. Wel zal het mogelijk zijn om hechtenisstraffen
in aansluiting op een kort strafrestant in het huis van bewaring uit te zitten.
Het huis van bewaring blijft immers ook onder de nieuwe wet bestemd voor de
tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, waaronder de (vervangende) hechtenis
is begrepen (zie artikel 1, onder s, alsook de toe lichting in onderdeel 4).
Het voordeel van de openstelling van gevangenissen voor de tenuitvoerlegging
van hechtenisstraffen is bovendien dat voor deze lichtere straffen een inrichting
kan worden aangewezen met een minimale beveiliging. Ook vanuit het oogpunt
van kostenbeheersing en efficiënte capaciteitsbenutting is dit wenselijk. e. Mate van beveiligingDe Beginselenwet gevangeniswezen maakt geen onderscheid naar de mate van
beveiliging van een inrichting. Op dit punt wijkt de wet in sterke mate af
van de gegroeide feitelijke situatie, waarin het volgende onderscheid kan
worden gemaakt45:a. de extra beveiligde inrichtingen – EBI's; deze betreffen zowel
huizen van bewaring als gevangenissen dan wel een combinatie daarvan);b. gesloten inrichtingen; de meeste gevangenissen en alle – overige –
huizen van bewaring;c. halfopen inrichtingen – HOI's;d. penitentiaire open inrichtingen – POI's;e. inrichtingen voor dagdetentie.De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing merkt omtrent de beveiliging
van een penitentiaire inrichting op dat die in de eerste plaats een kenmerk
van een gebouw is en daarmee van een andere orde is dan de –
overige – differentiatiecriteria zijn (a.w. blz. 21). Deze gedachtengang
kan ik niet delen. Ieder die gedetineerd raakt zal de mate van binnen- en
buitenbeveiliging als een wellicht nog veel meer bepalende karakteristiek
van de inrichting ervaren dan de bijzondere vorm van opvang of andere vormen
van differentiatie waarop het regime in de inrichting overigens is georiënteerd.Dit zal het meest pregnant het geval zijn in de extra beveiligde inrichtingen,
omdat daar de hoge graad van beveiliging zowel tot uitdrukking komt in de
bouwkundige en materiële voorzieningen, als ook bepalend is voor de vormgeving
van de verschillende aspecten van de regimesvoering. Waar in zijn algemeenheid
geldt dat een zo kenmerkende variabele voor het gevangeniswezen als de mate
van beveiliging van een inrichting – of een afdeling daarvan –
een wettelijke fundering behoeft, is dit als eerste gewenst voor de extra
beveiligde inrichtingen, gezien hun bijzondere positie binnen het gevangeniswezen.Bij de selectie van gedetineerden voor een gesloten inrichting gaat het
vlucht- en maatschappelijk risico van betrokkene en het dientengevolge noodzakelijk
geachte beveiligingsniveau een steeds belangrijkere rol spelen, naast de overige
persoons- of persoonlijkheidskenmerken zoals bijvoorbeeld de behoefte aan
een bepaalde vorm van bijzondere opvang, welke hierna aan de orde komt. Hierom
worden in de wet, naast de extra beveiligde inrichtingen, de gesloten inrichtingen
naar beveiligingsniveau onderscheiden in uitgebreid, normaal en beperkt, in
overeenstemming met de bestaande verschillen in bouwkundige en materiële
voorzieningen.Van de gedetineerden zal ten behoeve van de selectieprocedure een zogenoemd
risicoprofiel worden gaan opgesteld. Dit profiel bevat gegevens over onder
meer eerder vluchtgedrag, kenmerken van het delict waarvan men is verdacht
c.q. waartoe men is veroordeeld, het financieel vermogen en eventueel lidmaatschap
van een criminele organisatie. De gezamenlijke score op deze afzonderlijke
gegevens resulteert in een plaatsingsindicatie voor een gesloten inrichting
wat betreft het minimaal benodigde niveau van beveiliging.Voor de halfopen inrichtingen – die evenals bepaalde gesloten inrichtingen
een beperkte beveiliging kennen – en open inrichtingen is de beveiliging
vooral een afgeleide van het regime. Kenmerkend voor de POI's bij voorbeeld
is het werken dan wel het volgen van onderwijs buiten de inrichting alsmede
het regimaire weekeindverlof. Bij deze inrichtingen ontbreekt dan ook de buitenbeveiliging.
Wel wordt door het personeel toezicht gehouden op de interne gang van zaken
in de inrichting.Om systematische redenen wordt van een koppeling in de wet van verlof
en beveiliging afgezien. Een basis voor verlof als kenmerk van het regime
wordt gelegd in artikel 26 betreffende het verlaten van de inrichting. f. Bijzondere opvangDe recente geschiedenis van het gevangeniswezen en de huidige praktijk
daarvan vertonen een variëteit aan inrichtingen of afdelingen daarvan
met een bijzondere bestemming, zoals de Forensische Observatie- en Begeleidings-Afdeling
FOBA –, het jeugdhuis van bewaring De Sprang, het Pieter Baan-Centrum –
PBC –, het Penitentiair Selectie Centrum – PSC – en het
Penitentiair Ziekenhuis.Uit de beschrijving van het stelsel van externe differentiatie blijkt
de permanente behoefte om voor wisselende groepen gedetineerden bijzondere
opvangmodaliteiten te creren. Zoals al is toegelicht in onderdeel 7b vormen
plaatselijke initiatieven vaak de aanzet tot deze bijzondere bestemmingen.
Ook kan de behoefte ontstaan aan extra personele of materiële voorzieningen
voor een bepaalde vorm van bijzondere opvang en wordt op grond hiervan de
bepaling van de bestemming een zaak van de landelijke overheid. Juist ten
aanzien van bijzondere opvang-modaliteiten is de overgang tussen
in- en externe differentiatie vloeiend van aard. Het opnemen in de wet –
artikel 14 – van de mogelijkheid om aan een inrichting of afdeling een
bijzondere bestemming toe te kennen beoogt dan ook geenszins aan plaatselijke
initiatieven een einde te maken. Deze zijn waardevol gebleken als opstap naar
of ter aanvulling van landelijke voorzieningen. Een wettelijke basis voor
een inrichting met bijzondere bestemming zal de rechtspositie van de daarvoor
in aanmerking komende gedetineerden versterken. Zij die menen aan de te stellen
criteria – zie het bepaalde in artikel 14, derde lid – voor plaatsing
te voldoen kunnen hierom verzoeken en tegen een afwijzing bezwaar maken. (Het
omgekeerde geldt evenzeer.) Ook directeuren zullen aan een bijzondere externe
status van hun inrichting of een afdeling daarvan veelal personele en materiële
aanspraken kunnen ontlenen.Al eerder is melding gemaakt van de mogelijkheid om voor bepaalde groepen
jeugdigen bijzondere activiteiten te bieden en hiervoor speciale inrichtingen
aan te wijzen (zie onderdeel b). Een voorbeeld hiervan vormt het in begin
1994 gestarte experiment van de jeugdwerkinrichting in Veenhuizen. Naast leeftijd
kunnen ook andere persoonskenmerken aparte voorzieningen vereisen. Te denken
valt aan de lichamelijke of geestelijke gezondheidstoestand van gedetineerden,
vormen van verslaving, maar ook aan het delict waarvan men wordt verdacht
of waarvoor men is veroordeeld. Het formuleren van een open criterium als
«bijzondere opvang» heeft ook de instemming van de Centrale Raad.
Het past in de opvatting van de raad dat het differentiatiestelsel flexibel
moet worden gehouden en niet volledig behoeft te worden gecodificeerd (a.w.
blz. 19/20). Een toepassing van het criterium «bijzondere opvang»
is te vinden in de Nota werkzame detentie waarin een uitbreiding van bijzondere
regimaire voorzieningen wordt aangekondigd voor:– drugverslaafden die hun drugsgerelateerde criminele levensstijl
willen doorbreken;– gedetineerden met psychische stoornissen die individuele begeleiding
behoeven, en– gedetineerden die door middel van onderwijs, vakopleidingen en
arbeidstrainingsprogramm's hun kansen in de samenleving willen vergroten.
(a.w. blz. 5) 10. SelectieAchtereenvolgens worden toegelicht:– de selectiegrondslag (a);– de selectieprocedure (b) en– de selectiefunctionaris (c). a. SelectiegrondslagDe selectie van (toekomstig) gedetineerden voor de inrichtingen of afdelingen
geschiedt overeenkomstig de daaraan – ingevolge het bepaalde in hoofdstuk
III – toegekende externe bestemmingen, dan wel de door de directeur
aangebrachte differentiaties. De artikelen 15 en 16 vormen de grondslag voor
de selectie van de betrokkene ingevolge respectievelijk de extern en de intern
gegeven bestemmingen.Plaatsing van personen die zijn of worden gedetineerd geschiedt in een
voor hen bestemde inrichting of afdeling. Afwijkingen zijn toegestaan indien
hiervoor een grond in de persoon van de betrokkene is te vinden. Deze grond
komt overeen met de in het huidige artikel 112 GM genoemde afwijking van de
geldende differentiatiecriteria in verband met redenen van psychologische
of maatschappelijke aard. Bij gelijk aanbod prevaleert het belang
van de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij van de gedetineerde
in samenhang met het beginsel van minimale beperkingen. In de wet blijkt hiervan
door de verwijzing in het eerste lid van artikel 15 naar de uitgangspunten
van de tenuitvoerlegging die zijn verwoord in artikel 2, tweede, derde en
vierde lid. Dit kan betekenen het onderbrengen van de betrokkene in de regio
van zijn herkomst of toekomst (zie ook de toelichting in onderdeel 8a). Een
regulerende rol kan het in artikel 2, derde lid, genoemde beginsel van onverwijlde
tenuitvoerlegging vervullen. Indien plaatsing in de sociale omgeving een onaanvaardbaar
geacht uitstel van executie met zich zou brengen, dan kan het belang van een
voortvarende justitie tot plaatsing buiten de eigen regio leiden.Voor overplaatsing geldt hetzelfde als voor plaatsing. Overplaatsing kan
op negatieve en positieve gronden plaatsvinden. Positief is een overplaatsing
te duiden in het kader van de detentiefasering (zie nader onderdeel 8b). Een
overplaatsing op negatieve gronden kan verband houden met het gedrag van een
gedetineerde die in een minder beveiligde inrichting niet goed te handhaven
blijkt.Personen ten aanzien van wie de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen
of vrijheidsbenemende maatregelen is gelast kunnen in aansluiting op hun verblijf
in een penitentiaire inrichting voor deelname aan een penitentiair programma
worden geselecteerd. De criteria van deze selectie volgen uit de inhoud van
het programma en de doelgroep voor wie dit is bestemd en worden door mij ingevolge
artikel 4, derde lid, bepaald. Deze mogelijkheid is uitdrukkelijk voorzien
in artikel 15, tweede lid. Zie verder onderdeel 5.De wenselijkheid van het in aanvulling op het stelsel van externe differentiatie
mogelijk (blijven) maken van interne differentiaties is toegelicht in onderdeel
7b. Artikel 16 verschaft de directeur een uitdrukkelijke bevoegdheid voor
het voeren van een intern plaatsings- en overplaatsingsbeleid. b. SelectieprocedureIn de praktijk geschiedt de executie van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende
maatregelen sinds de totstandkoming van de Beginselenwet gevangeniswezen van
1953 en de wijziging van artikel 553 Sv. (zie nader onderdeel 6a van de toelichting)
door toedoen van het bureau penitentiair consulenten en het bureau bijzondere
diensten van het ministerie van justitie.Wel heeft het capaciteitstekort van de laatste decennia noodgedwongen
geleid tot een actievere bemoeienis van het openbaar ministerie met de tenuitvoerlegging
van met name de voorlopige hechtenis46. In voorkomende
gevallen heeft het openbaar ministerie ook ingegrepen in de executie van onherroepelijke
straffen door veroordeelden in de laatste fase van de detentie heen te zenden,
zodat de door hen vrijgemaakte plaats ter beschikking kwam van een preventief
gehechte. Deze uit de nood geboren gang van zaken verdraagt zich moeilijk
met de eenmaal gegeven last tot tenuitvoerlegging en verdient dan ook geen
codificering.In het voorliggende ontwerp is aan deze gegroeide praktijk op tweeërlei
wijze vorm gegeven. Het beroepsrecht van het openbaar ministerie is vervallen
(zie nader de onderdelen 6a en 21). Voorts stelt de aanscherping van artikel
553 Sv. (artikel 78, onderdeel C) buiten twijfel dat wannneer het openbaar
ministerie de executie overdraagt aan de minister van Justitie de tenuitvoerlegging
niet langer volgens richtlijnen van de minister maar onder zijn verantwoordelijkheid
geschiedt. De voordracht tot executie wordt evenwel ook in de
nieuwe formulering gedaan door het openbaar ministerie. Het blijft aan het
openbaar ministerie voorbehouden – binnen de grenzen van de daarvoor
bestaande beperkte beslissingsvrijheid – te bepalen, op welk moment
een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel vatbaar is voor executie
(zie nader onderdeel 6a).In overeenstemming met het voorgaande is in artikel 15, eerste lid, bepaald
dat de plaatsing en overplaatsing geschiedt overeenkomstig de door de minister
bepaalde bestemming van de penitentiaire inrichtingen en afdelingen daarvan.
Met de beslissing omtrent (over)plaatsing worden selectiefuncti-onarissen
belast die daartoe door de minister worden aangewezen (artikel 15, derde lid).Indien door het openbaar ministerie eenmaal een voordracht tot tenuitvoerlegging
is gedaan, is de wijze van tenuitvoerlegging hiervan een taak van de administratie.
Wel kan het openbaar ministerie zich uitlaten over de wenselijk geachte wijze
van tenuitvoerlegging.Specifieke aanwijzingen zullen door het openbaar ministerie naar verwachting
slechts in een beperkt aantal zaken worden gegeven. Het zal in de praktijk
vaak gaan om opmerkingen aangaande de mate waarin met bijzondere omstandigheden
rekening moet worden gehouden, zoals het vluchtgevaar van een gedetineerde
en het signaleren van de maatschappelijke onrust die een bepaald delict teweeg
heeft gebracht. Dit kan worden vertaald in een contra-indicatie voor onderbrenging
van de betrokken gedetineerde in een penitentiaire setting waarin verlof deel
uitmaakt van het regime.De aanwijzingen kunnen ook algemeen van aard zijn. Zo vormt de –
uit de nood geboren – onderscheiding van voorlopig gehechten in A+,
A, B en C-gevallen voor de met de plaatsing in een huis van bewaring belaste
functionarissen een aanwijzing omtrent de prioriteit van plaatsing bij capaciteitsgebrek.De aanwijzingen kunnen ook afkomstig zijn van bijvoorbeeld het rechterlijke
college dat de veroordeling tot vrijheidsstraf heeft uitgesproken.Om nu buiten twijfel te stellen dat de met de selectie belaste functionarissen
rekening houden met de aanwijzingen van het openbaar ministerie dan wel van
andere autoriteiten, is in het vierde lid van artikel 15 uitdrukkelijk hieromtrent
een bepaling opgenomen. Op grond hiervan zal de selectiefunctionaris doorgaans
zijn beslissing overeenkomstig de aanwijzingen nemen. De situatie kan zich
echter voordoen dat de door het openbaar ministerie aangegeven dan wel door
de rechter aanbevolen wijze van tenuitvoerlegging op praktische problemen
stuit dan wel zich niet verdraagt met het geldende stelsel van differentiatie
en selectie. In een dergelijke situatie ligt het voor de hand dat de selectiefunctionaris
zijn beslissing tot plaatsing afstemt op de mogelijkheden. Het ligt voor de
hand het openbaar ministerie of andere autoriteiten op de hoogte te stellen
in het geval dat wordt afgeweken van voornoemde aanwijzingen. c. SelectiefunctionarisOp nog een ander onderdeel wordt de wet in overeenstemming gebracht met
de praktijk. De selectie van (toekomstige) gedetineerden geschiedt in feite
door de penitentiair consulenten die zich hierbij laten adviseren door de
selectie adviescommissies (SAC's). Formeel worden beslissingen omtrent plaatsing
en overplaatsing evenwel door het openbaar ministerie of de minister, op voorstel
van de consulent, genomen. Voor handhaving van deze situatie is geen aanleiding.
Het past in het huidige proces van deconcentratie van bevoegdheden ook de
formele verantwoordelijkheid voor beslissingen te leggen op het niveau van
degene die de beslissing in feite neemt en zorg draagt voor de uitvoering.
Het complement hiervan is dat ook tegen de beslissing van deze functionaris
rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld. Gekozen is derhalve voor het in de
wet vastleggen van de taken en bevoegdheden van de met de beslissingen omtrent
plaatsing en overplaatsing belaste functionarissen. Aangezien de term consulent
dan niet meer in overeenstemming is met diens bevoegdheid, is het begrip selectiefunctionaris
ingevoerd. In artikel 15, derde lid, is voorzien in een aanwijzing door de
minister van deze functionarissen. Zij zijn, zo bepaalt de tweede volzin van
dit lid, tevens met de uitvoering van de beslissing belast. Met name valt
hier te denken aan het zorg dragen voor het transport van (toekomstige) gedetineerden.
Hiertoe kunnen zij aan daartoe in aanmerking komende ambtenaren of medewerkers
opdrachten geven.In artikel 35, tweede lid, is ook voorzien in hun bevoegdheid om bij de
uitvoering van hun beslissingen geweld te (doen) gebruiken.Niet alleen met de (over)plaatsingen maar ook met de beslissingen omtrent
deelname aan een penitentiair programma zijn de selectiefunctionarissen belast.
Hiervan blijkt uit de verwijzing in het derde lid naar de beslissing tot deelname
hieraan in het tweede lid. In het verlengde van de bevoegdheid tot beslissing
omtrent deelname aan een penitentiair programma ligt die tot beëindiging.
Ook hierin wordt in het tweede lid voorzien. Zie voor het begrip penitentiair
programma onderdeel 5 van de toelichting.De procedure van bezwaar en beroep tegen de beslissingen van de selectiefunctionarissen
is opgenomen in hoofdstuk XIII en toegelicht in onderdeel 21. 11. Mate van gemeenschapHet wettelijke onderscheid tussen regimes van algehele en beperkte gemeenschap
wordt in hoofdstuk V, paragraaf 1, van de wet gehandhaafd. Ook de onderscheidende
kenmerken van deze regimes worden in de wet opgenomen (onder a). Nieuw is
de invoering van een individueel regime (onder b).Het uitgangspunt blijft dat gedetineerden in een regime van algehele of
beperkte gemeenschap verblijven. Het streven is erop gericht met name tot
vrijheidsstraf veroordeelden die gedurende het verloop van hun detentie hiervoor
geschikt worden bevonden, onder te brengen in een regime van algehele gemeenschap.
Het voorontwerp van dit wetsvoorstel riep op dit punt vragen op. Dit uitgangspunt
komt overeen met het beginsel van maatschappelijke (re-)integratie dat is
opgenomen in artikel 2, tweede lid. Voor onveroordeelden geldt het uitgangspunt,
dat is verwoord in artikel 11, onder 3, van de European Prison Rules, dat
zij zoveel mogelijk gescheiden worden gehouden van veroordeelde gedetineerden.
In overeenstemming hiermee is de thans reeds geldende hoofdregel dat in huizen
van bewaring een regime van beperkte gemeenschap bestaat. Het nieuwe individuele
regime blijft een uitzondering op de hoofdregel dat regimes in gemeenschap
worden ondergaan. a. Algehele en beperkte gemeenschapIn de notitie Herziening differentiatiestelsel gevangeniswezen werd geconstateerd
dat de regimes van algehele en beperkte gemeenschap naar elkaar toe waren
gegroeid47. De werkgroep Interne en externe
differentiatie merkte deze vervaging als onwenselijk aan. «Een regiem
van beperkte gemeenschap dat dat feitelijk niet meer is, werkt negatief voor
het realiseren van de veilige bewaring. Voorts kan het ten koste gaan van
de beperking van de detentieschade, wanneer het gedrag van gedetineerden die
een druk leggen op de beheersbaarheid van een afdeling in een dergelijke situatie
onvoldoende kan worden gecorrigeerd, en zij dientengevolge een
negatieve invloed op de overige gedetineerden hebben» (a.w. blz. 38).
De werkgroep weet de vaak langdurige plaatsingen in afzondering aan de gegroeide
spanning tussen verruiming van het regime en de beheersbaarheid daarvan. De
Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing kwam ook tot deze constatering en
vroeg in zijn advies om aanscherping van het onderscheid (a.w. blz. 25).Deze vervaging had twee belangrijke oorzaken. Op de eerste plaats was
de gemeenschappelijke onderbrenging gedurende de nachtrust als kenmerk van
de algehele gemeenschap vrijwel verdwenen. Voorts bleven ook in een regime
met beperkte gemeenschap weinig uren over buiten die met geprogrammeerde activiteiten
samen met andere gedetineerden, waar het oorspronkelijke verschil met het
regime van algehele gemeenschap lag in de insluiting op cel tijdens niet geprogrammeerde
uren van het dagprogramma.Waar het probleem speelde bij de langgestrafte mannen heeft inmiddels
een aantal aanscherpingen plaatsgevonden in het regime waardoor de bovengeschetste
probematiek is opgelost.Het onderscheid tussen regimes van algehele en beperkte gemeenschap zoals
dat nu bestaat blijkt in de praktijk nuttig te zijn. In het onderhavige voorstel
van wet is dan ook – in artikel 19 – het huidige onderscheid tussen
algehele en beperkte gemeenschap overgenomen, onder aanvulling van het individuele
regime – zie nader onder b. Het voegt hieraan een omschrijving van het
karakter van deze vormen van gemeenschap toe (artikel 20, onderscheidenlijk
artikel 21) en treedt hiermee niet in een normering van deze regimes. In een
regime van algehele gemeenschap verkeren gedetineerden overdag met elkaar,
tenzij zij zich in hun verblijfsruimte terugtrekken, of nemen zij gemeenschappelijk
deel aan activiteiten. Het kenmerk van beperkte gemeenschap is dat de gedetineerden
in beginsel slechts activiteiten gemeenschappelijk hebben.Gemeenschappelijk aan beide regimes is dat gedetineerden die niet deelnemen
aan activiteiten die voor hen zijn geprogrammeerd, kunnen worden verplicht
in hun verblijfsruimte te verblijven. Deze beperking van de bewegingsvrijheid
geldt ook voor de gedetineerden die in een regime van algehele gemeenschap
verblijven. De achtergrond hiervan is dat het personeel dat wordt ingezet
voor de begeleiding van gedetineerden bij activiteiten niet tevens beschikbaar
is om toezicht te houden op hen die achterblijven op het paviljoen of in de
vleugel. Om deze reden kunnen gedetineerden ook tijdens bezoekuren, voor zover
zij dan geen bezoek ontvangen, worden ingesloten. In dit opzicht is bezoek
vergelijkbaar met een geprogrammeerde activiteit. Voorts is uitdrukkelijk
bepaald dat gedetineerden gehouden kunnen worden de maaltijd in hun verblijfsruimte
te nuttigen. Niet elke inrichting waarin een regime van algehele gemeenschap
bestaat leent zich in bouwkundig opzicht voor het gezamenlijk gebruiken van
de maaltijd.Een nieuw element in de structurering van de gang van zaken in de inrichtingen
vormt de in de Nota Werkzame detentie aangekondigde introductie van het standaardregime.
Dit regime is gebaseerd op een ondergrens van een in aantal en duur begrensd
minimum aan activiteiten. Deze ondergrens geldt in beginsel zowel voor regimes
van algehele als van beperkte gemeenschap. Een kenmerk van het regime van
algehele gemeenschap is en blijft vooralsnog dat gedurende de tijdstippen
dat geen activiteiten plaats vinden de gedetineerden in staat worden gesteld
buiten de cel te verblijven, behoudens de beperkingen hierop ingevolge artikel
20, derde lid. Het is zeer wel denkbaar dat naarmate met het standaardregime
alsmede met de bijzondere regimaire voorzieningen die daarboven uitgaan meer
ervaring is opgedaan, de begrippen algehele en beperkte gemeenschap herijking
behoeven. Een belangrijk onderscheid tussen het regime van algehele en dat van beperkte
gemeenschap is de mate waarin de verblijfsruimte die ingevolge artikel 16,
tweede lid, aan iedere gedetineerde door de directeur wordt toegewezen, persoonlijk
of gemeenschappelijk van aard is. In overeenstemming met het regime van beperkte
gemeenschap is het dat iedere gedetineerde die in een dergelijk regime verblijft
over een voor hem persoonlijke, d.w.z. met uitsluiting van anderen, bestemde
verblijfsruimte beschikt. Anders ligt het met de gedetineerden die in een
grotere mate van gemeenschap de detentie ondergaan.Het voorgestelde artikel 20, tweede lid, maakt het mogelijk om in overeenstemming
met de huidige situatie in het gevangeniswezen in inrichtingen met een regime
van algemene gemeenschap verblijfsruimten te bestemmen voor de onderbrenging
van meer dan één gedetineerde. Of van deze mogelijkheid gebruik
wordt gemaakt hangt af van het gebouw waarin de inrichting is gevestigd alsmede
van de aard van de gedetineerden. In de praktijk worden thans «zelfmelders»,
personen in vreemdelingenbewaring en (subsidiair) gehechten deels in gemeenschappelijke
ruimten ondergebracht.Het voorgestelde onderscheid tussen persoonlijke en gemeenschappelijke
verblijfsruimten is in overeenstemming met internationale normen ter zake.
Zo stelt artikel 14 van de European Prison Rules weliswaar de onderbrenging
van personen gedurende de nacht in individuele cellen voorop, maar staat het
ook het gezamenlijk gebruik van accommodatie toe voor zover de betrokken gedetineerden
hiervoor geschikt worden geacht. Het ligt niet voor de hand om dit geschiktheidscriterium
zonder meer aan te nemen ten aanzien van de ongedifferentieerde groep preventief
gehechten en evenmin ten aanzien van de lang(er) gestraften. b. Individueel regimeNieuw is het voorgestelde individuele regime (artikel 22). Dit is te beschouwen
als een vorm van detentie gelegen tussen een verblijf in afzondering en dat
in beperkte gemeenschap in. De werkgroep Interne en externe differentiatie
komt tot dit voorstel – overgenomen door de stuurgroep in aanbeveling
7 – vanwege de toename van gedetineerden die in extreme mate een beheersrisico
vormen. Zij doelt hiermee op de gedetineerden die vanwege hun persoonlijkheid
niet kunnen functioneren in een gemeenschapsregime, omdat zij een voortdurende
bedreiging voor medegedetineerden en personeelsleden vormen en daardoor een
normale regimesvoering frustreren (a.w. blz. 39 e.v.). De werkgroep schatte
in mei 1991 de grootte van de groep gedetineerden die door habitueel ageergedrag
ernstige problemen veroorzaakt op twaalf per afdeling. «Om deze problemen
te kunnen beheersen is een kleinschalige, overzichtelijke setting nodig, alsmede
de regimaire mogelijkheid om steeds op het (probleem)gedrag van deze gedetineerden
te kunnen inspelen» (a.w. blz. 40). Het kenmerk van het individuele
regime is dat eventueel per dag kan worden bepaald of en in welke mate een
gedetineerde aan gemeenschappelijke activiteiten kan deelnemen. Voor zover
een gedetineerde voor gemeenschappelijke activiteiten ongeschikt wordt geacht
heeft hij wel recht op individuele deelname hieraan. Als hij niet gemeenschappelijk
mag sporten dan moet hij wel individueel, of eventueel met een personeelslid,
deze activiteiten kunnen beoefenen. Het eerste lid beperkt in vergelijking
met gedetineerden in een regime van beperkte gemeenschap dus alleen zijn recht
op deelname aan gemeenschappelijke activiteiten. Hiermee is het onderscheid
met de afzondering gegeven, tijdens welke deelname aan activiteiten vrijwel –
met uitzondering van één uur luchten per dag – is uitgesloten.Inherent aan de beperkte gemeenschapsgeschiktheid is dat een gedetineerde
in een individueel regime beschikt over een uitsluitend voor hem persoonlijk
bestemde verblijfsruimte. De werkgroep gaat uit van een apart gesitueerde afdeling voor de gedetineerden
ten aanzien van wie individueel het regime wordt bepaald. De stuurgroep is
evenwel van oordeel dat een aparte afdeling niet strikt noodzakelijk is. Het
zal ook mogelijk moeten zijn om ten aanzien van een gedetineerde die in een
regime van beperkte gemeenschap verblijft een individueel regime in te voeren.
Bij langdurige ongeschiktheid voor enige vorm van gemeenschap zal overplaatsing
naar een landelijke afdeling met individueel regime kunnen volgen.Op dit punt volg ik de stuurgroep niet. Het voorgestelde individuele regime
beweegt zich op het grensvlak van structurele afzondering en uiterst beperkte
gemeenschap. Een inrichting waarin een dergelijk regime wordt gevoerd dient
compensatie te bieden aan de gedetineerde en hiervoor extra personele en materiële
middelen ter beschikking te krijgen. Een individueel regime mag immers niet
meebrengen dat iemand drieëntwintig uur per dag, namelijk behoudens gedurende
het uur luchten, op cel verblijft. De gedetineerde moet in staat worden gesteld
tot het met anderen, eventueel met personeelsleden, ontplooien van activiteiten.
Dergelijke individuele begeleiding vergt extra personeel. Een individueel
regime kan dus slechts op een aanvaardbare wijze worden gevoerd, indien in
deze compensatie is voorzien. De stuurgroep heeft voorgesteld de directeur
van een inrichting met beperkte gemeenschap de bevoegdheid toe te kennen een
gedetineerde in een individueel regime te plaatsen. Het gaat dan om inrichtingen
die niet in het bijzonder zijn aangewezen en derhalve toegerust voor realisering
van een individueel regime. Het voor mij onacceptabele risico ontstaat dan
dat de gedetineerde die in een dergelijk regime wordt geplaatst, in feite
in langdurige afzondering komt te verkeren. Om deze reden is de bevoegdheid
om te bepalen in welke inrichtingen een individueel regime zal gelden aan
de minister voorbehouden.Artikel 19 ziet op de mogelijkheid dat ten aanzien van een inrichting
of afdeling wordt vastgesteld dat daar voor alle gedetineerden een individueel
regime geldt. Artikel 22 vormt de procedurele en inhoudelijke uitwerking van
het individuele regime. In een inrichting met de aanwijzing van individueel
regime geldt dit regime voor alle daar verblijvende gedetineerden. De mate
waarin het een individuele gedetineerde in een dergelijke inrichting of afdeling
wordt toegestaan met anderen te verkeren wordt door de directeur bepaald op
grond van artikel 22, tweede lid. De plaatsing in een inrichting of een afdeling
met een dergelijk regime is niet aan een bepaalde periode gebonden. Tegen
deze plaatsing kan de gedetineerde zich verweren door het indienen van een
bezwaar- of beroepschrift (respectievelijk de artikelen 17 en 72). Ook kan
hij om overplaatsing naar een inrichting of afdeling met een ander regime
verzoeken (artikel 18 en – bij afwijzing – artikel 72).Kenmerkend voor de voorgestelde regeling is derhalve dat de aanwijzing
tot individueel regime landelijk wordt bepaald en dat de uitvoering door de
directeur wordt toegesneden op de (on)mogelijkheden van de individuele gedetineerde.
De ervaringen die zijn en worden opgedaan met regimes zo veel mogelijk gericht
op individuele bejegening zijn gunstig te noemen. Het oordeel van de Centrale
Raad voor Strafrechtstoepassing dat opneming in de wet van een individueel
regime voorbarig is onderschrijf ik dan ook niet (a.w. blz. 26).Een zorgvuldige en regelmatige beoordeling van de noodzaak tot voortzetting
van het verblijf is nodig, aangezien het gaat om een – soms vergaande –
afwijking van de hoofdregel van plaatsing in een gemeenschapsregime. In diverse
commentaren op het voorontwerp van de PBW werd de aandacht gevraagd voor een
dergelijke toetsing.De thans geldende richtlijnen voor de selectie geven de mogelijkheid voor
tussentijdse toetsing op grond van nieuwe feiten of omstandigheden48. 12. OrdemaatregelenDe directeur is bevoegd tot vergaande ingrepen in de bewegingsvrijheid
van de gedetineerden. Deze bevoegdheid vloeit zonder meer al voort uit artikel
5, derde lid, waarin is bepaald dat de directeur aan gedetineerden bevelen
kan geven die noodzakelijk zijn voor de handhaving van de orde of veiligheid
in de inrichting of de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming.
De bevoegdheid tot het treffen van ordemaatregelen komt ook aan ambtenaren
en medewerkers toe, voor zover de directeur deze bevoegdheid – ingevolge
artikel 5, tweede lid – aan hen heeft gemandateerd. Ook vanwege de rechter-commissaris
of de officier van justitie kan de bewegingsvrijheid van een gedetineerde
worden beperkt in het belang van het onderzoek. Deze bevoegdheid is neergelegd
in de artikelen 222 en 225 van de Invoeringswet van het Wetboek van Strafvordering.
Bij deze beperkingen is de directeur slechts uitvoerder van hetgeen door genoemde
autoriteiten hieromtrent is bepaald. De wijze waarop door of namens de directeur
aan de bevelen uitvoering wordt gegeven, komt echter voor zijn verantwoordelijkheid
en is daarmee beklagwaardig in de zin van hoofdstuk XI van de wet. Indien
bij voorbeeld een rechter-commissaris contact met bepaalde mede-verdachten
verbiedt, behoeft dit geen plaatsing in totale afzondering met zich mee te
brengen, tenzij het gevaar van onderling contact niet op andere wijze te vermijden
is, bij voorbeeld omdat zij in dezelfde inrichting zijn ondergebracht.Het ingrijpende karakter van enkele ordemaatregelen rechtvaardigt echter
het scheppen van waarborgen bij de uitoefening van deze bevoegdheden. Een
uitdrukkelijke wettelijke voorziening is getroffen ten aanzien van twee soorten
ordemaatregelen, die regelmatig voorkomen: de uitsluiting van activiteiten
(artikel 23) en de plaatsing in afzondering (artikel 24). In de onderdelen
c en d wordt op de specifieke aspecten van beide maatregelen ingegaan. Eerst
wordt aan de gemeenschappelijke onderdelen aandacht besteed: de gronden voor
oplegging (a) en de hierbij in acht te nemen procedures (b). Onderdeel e bevat
een toelichting op de tenuitvoerlegging van afzondering in een andere inrichting
of afde ling dan waarin de betrokkene ten tijde van de oplegging verbleef. a. GrondenDe gronden waarop beide maatregelen kunnen worden getroffen zijn uniform.
Het kan gaan om de volgende belangen:a. de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel
de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming;b. de bescherming van de betrokken gedetineerde;c. in geval van ziekmelding of ziekte;d. op verzoek van de betrokkene.ad aAfzondering op de grond als onder a bedoeld is een uiterste maatregel,
die pas in aanmerking komt indien niet met minder ingrijpende maatregelen
kan worden volstaan. Te denken valt aan uitsluiting van een of meer activiteiten.De maatregel kan worden genomen zowel naar aanleiding van incidenten in
de inrichting als daarbuiten. Met het oog hierop is – evenals bij disciplinaire
bestraffing – als grond voor plaatsing in afzondering, alsmede voor
uitsluiting van activiteiten, de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming
opgenomen. Dit is een noodzakelijk complement van de bevoegdheid van de directeur
om zowel in het kader van de orde of veiligheid in de inrichting als met het
oog op voornoemde ongestoorde tenuitvoerlegging van de detentie bevelen te
geven (artikel 5, derde lid). ad bDe maatregel kan een beschermend karakter hebben, indien de gedetineerde
tegen zichzelf (vanwege – dreiging van – automutilatie, dan wel
het verkeren in een toestand van psychische decompensatie) dan wel tegen anderen
moet worden beschermd.ad cDe onder de huidige regelgeving bestaande mogelijkheid tot het nemen van
een ordemaatregel bij ziekte of ziekmelding is als derde grond opgenomen.
Deze bevoegdheid tot uitsluiting van activiteiten of afzondering laat onverlet
de mogelijkheid om hierop een uitzondering te maken al naar gelang de aard
van de ziekte. Veelal zal hierover eerst een advies van de medische dienst
worden gevraagd. Dit is de reden om ook reeds een ziekmelding als zodanig
als grond voor voornoemde wijze van uitsluiting of afzondering aan te merken.ad dAangaande een verzoek van een gedetineerde om in afzondering te worden
geplaatst dient door of namens de directeur te worden onderzocht of hiervoor
een redelijke grond aanwezig is. Het kan zijn dat in de situatie die de gedetineerde
tot dit verzoek heeft gebracht ook op andere wijze (door overplaatsing of
het bieden van extra begeleiding en zorg) verandering kan worden gebracht.
Ook moet de afzondering beheersmatig – wat betreft de capaciteit en
de inzet van personeel – kunnen worden gerealiseerd. b. ProcedureDe procedurele waarborgen verschillen naar gelang de grond van de maatregel.
De beslissing tot het nemen van een maatregel op de gronden onder a en b van
artikel 23, eerste lid, is in beginsel voorbehouden aan de directeur. Het
treffen van maatregelen op de andere gronden kan door de directeur zijn overgelaten
dan wel uitdrukkelijk opgedragen aan ambtenaren of medewerkers. Ziekte of
ziekmelding zijn dermate objectiveerbare gegevens dat het niet noodzakelijk
is dat de directeur zelf een beslissing tot uitsluiting van de betrokkene
van activiteiten of plaatsing in afzondering neemt. Evenmin is het noodzakelijk
om de directeur te betrekken bij de uitsluiting van activiteiten of de plaatsing
van hem in afzondering ingevolge beperkingen vanwege de justitiële autoriteiten.
De uitsluiting of afzondering geschiedt immers in opdracht van deze autoriteiten.
De beslissing omtrent de wijze waarop deze opdracht dient te worden uitgevoerd
kan aan het personeel van de inrichting worden overgelaten. Ook indien ordemaatregelen
worden getroffen op verzoek van de betrokkene is er geen reden de beslissing
hiertoe voor te behouden aan de directeur.Aan de directeur is de beslissing tot het nemen van een ordemaatregel
voorbehouden op de gronden die in de praktijk vaak aanleiding voor discussie
geven, te weten de onder a en b genoemde. Aan deze beslissingen zijn dan ook
specifieke procedurele eisen verbonden. De betrokkene dient in beginsel tevoren
te worden gehoord (ingevolge artikel 57, eerste lid, onder b en c) en ook
dient hem de beslissing schriftelijk te worden meegedeeld (ingevolge artikel
58, eerste lid).Voorzien is evenwel dat met het treffen van dergelijke maatregelen niet
kan worden gewacht op het optreden door de directeur of diens vervanger. Daarom
is de mogelijkheid geopend dat voor korte tijd dergelijke maatregelen kunnen
worden bevolen door ambtenaren of medewerkers (artikelen 23, derde lid, en
24, vierde lid). Uit het spoedeisende karakter van deze in tijd beperkte uitsluiting
of afzondering vloeit voort dat hieraan niet de voornoemde vormvereisten zijn
verbonden. De termijn van vijftien uren is zodanig gekozen dat, indien de
maatregel vlak na het einde van de werkdag wordt getroffen, deze
kan voortduren totdat de volgende ochtend de directeur of diens vervanger
over eventuele voortzetting een beslissing neemt. Deze zal dus gedurende het
weekeinde altijd bereikbaar en beschikbaar moeten zijn. Ingeval de afzondering
langer dan vijftien uren moet duren, zal de directeur of zijn vervanger zich
naar de inrichting moeten begeven om de gedetineerde te horen teneinde zich
een oordeel te vormen over de noodzaak van voortzetting van de afzondering.Ordemaatregelen mogen nooit langer duren dan strikt nodig is. De noodzaak
van het voortduren dient, behoudens die in geval van ziekte(melding), ter
uitvoering van een bevel van de rechter-commissaris of de officier van justitie
en die op eigen verzoek, ten minste na verloop van twee weken opnieuw te worden
beoordeeld. De voorgestelde termijn is in overeenstemming met de maximale
duur van disciplinaire bestraffing. De gronden van de ordemaatregel maken
het echter niet mogelijk om steeds – zoals bij disciplinaire bestraffing –
met een eenmalige periode van twee weken te volstaan. Om deze reden is verlenging
van de termijn door de directeur toegestaan (artikelen 23, tweede lid, en
24, derde lid). De verlengingsbeslissing staat genoemd in artikel 5, vierde
lid, onder resp. b en c, en is derhalve een aan de directeur of zijn plaatsvervanger
voorbehouden beslissing. Beoordeeld dient hierbij te worden of er nog een
voldoende klemmende grond voor het voortduren van de uitsluiting of afzondering
is. Dit behoeft niet dezelfde grond te betreffen als die welke tot oplegging
heeft geleid. Wijziging van omstandigheden kan tot wijziging van de grond
voor en de grondslag van de maatregel leiden. Gemeenschappelijk aan de beslissing
tot oplegging en die tot verlenging dient te zijn dat de noodzaak tot het
treffen van de maatregel bestaat. Toetsing van de verlengingsbeslissing kan
geschieden door de commissie van toezicht.Het pakket van ordemaatregelen dat de directeur ter beschikking staat
is groter. Het kan immers in het belang van de orde noodzakelijk zijn om aanwijzingen
aan gedetineerden te geven die minder ingrijpend van aard zijn dan voornoemde
en daarom ook niet voorzien behoeven te zijn van extra wettelijke waarborgen.
Voor het treffen hiervan biedt het voornoemde artikel 5, derde lid, voldoende
basis. c. Uitsluiting van activiteitenIn de huidige praktijk gebeurt het in elke inrichting zeer regelmatig
dat aan een gedetineerde voor korte of langere tijd de deelname aan activiteiten
wordt ontzegd. Dit komt neer op het maken van een inbreuk op het normale programma
voor de dag- en avonduren. Dit wetsvoorstel biedt voor deze modaliteit een
uitdrukkelijke basis. Dergelijke beslissingen worden, aangezien onverwijlde
tenuitvoerlegging dikwijls geboden is, over het algemeen genomen door de met
het toezicht op de activiteiten belaste personeelsleden. Het kan onder andere
gaan om uitsluiting van arbeid, sport en recreatie. De beslissing is meestal
een directe reactie op het gedrag van de betrokken gedetineerde of groep gedetineerden
en blijft doorgaans beperkt tot uitsluiting van deelname voor het dagdeel
gedurende welk het incident heeft plaatsgehad. Bij uitsluiting voor langere
duur is de beslissing voorbehouden aan de directeur.Naarmate de uitsluiting meer activiteiten betreft is de overgang naar
de in zwaarte volgende modaliteit van ordemaatregel, te weten afzondering,
vloeiend. Indien de beslissing tot uitsluiting materieel neerkomt op plaatsing
in afzondering dient dan ook tot plaatsing in afzondering te worden overgegaan. d. AfzonderingDe regeling van de afzondering is vereenvoudigd vergeleken met die in
artikel 24 van de Gevangenismaatregel. In overeenstemming met het karakter
van afzondering als (verder gaande) vorm van vrijheidsontneming is de maatregel
in de wet opgenomen. De plaatsing in afzondering op de gronden a en b is voorbehouden
aan de directeur, tenzij onverwijlde tenuitvoerlegging is geboden. Het zal
in het laatste geval kunnen gaan om situaties waarin zich ernstige incidenten
hebben voorgedaan waarbij verscheidene gedetineerden betrokken zijn geraakt
dan wel waarbij een individuele gedetineerde in een normale detentie-setting
een acuut gevaar voor zichzelf of anderen oplevert. Ook kan het gaan om een
kortdurende afzondering die plaatsvindt gedurende een onderzoek van de verblijfsruimte
van de gedetineerde als bedoeld in artikel 34.Tot plaatsing in afzondering kan ook worden overgegaan in afwachting van
overplaatsing van een gedetineerde. Het kan gaan om het overbrengen van een
gedetineerde naar een meer gesloten regime, bijvoorbeeld van een halfopen
inrichting naar een meer beveiligde setting. De zwaarste maatregel die een
directeur kan nemen is overplaatsing van een gedetineerde naar een landelijke
afzonderingsafdeling (voorzien in artikel 25). Aan handhaving van afzondering
in afwachting van overplaatsing als specifieke grond – artikel 24, derde
lid, onder b GM – bestaat geen behoefte. Ook in deze situatie is immers
vereist dat de afzondering vanuit het perspectief van de ordehandhaving noodzakelijk
is.In het wetsvoorstel is geen onderscheid gemaakt naar gelang de afzondering
in een huis van bewaring of een gevangenis plaatsvindt. Naar haar aard zal
plaatsing in afzondering ingevolge beperkingen vanwege de rechter-commissaris
of de officier van justitie in een – mede – voor preventief gehechten
bestemd huis van bewaring plaatsvinden. De overige gronden van afzondering
zijn evenwel niet gebonden aan een bepaald soort inrichting.Afzondering is te onderscheiden van oplegging van een disciplinaire straf
van opsluiting in een (straf)cel. Zij is een ordemaatregel die duurt voor
zolang zij noodzakelijk is en dient te worden beëindigd zodra dit mogelijk
en verantwoord is. Een disciplinaire straf is in tijd tevoren bepaald. Ook
de gronden voor oplegging verschillen. Voor plaatsing in afzondering is niet
vereist dat een gedetineerde zich schuldig heeft gemaakt aan feiten die onverenigbaar
zijn met de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel met de ongestoorde
tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Voor oplegging van een disciplinaire
straf is het nodig dat de gedetineerde een strafbaar feit in penitentiairrechtelijke
zin heeft begaan (zie nader onderdeel 18a).In het vijfde lid van artikel 24 is bepaald dat de directeur er zorg voor
dient te dragen dat regelmatig door het personeel toezicht wordt uitgeoefend
op de tenuitvoerlegging van de afzondering.De meest ingrijpende vorm is de afzondering die plaatsvindt in een afzonderingscel.
Met het oog hierop is in het zesde lid van artikel 24 voorgeschreven dat,
indien deze vorm van afzondering langer dan 24 uren duurt, de commissie van
toezicht en de aan de inrichting verbonden arts of diens vervanger hiervan
op de hoogte worden gesteld. In de praktijk zal dit veelal betekenen dat de
secretaris van de commissie wordt geïnformeerd. Op zijn beurt kan deze
de maandcommissaris verwittigen. Het ligt voor de hand dat de maandcommissaris
aandacht besteedt aan langdurig in de afzonderingscel geplaatste gedetineerden.
De verplichting de arts van de inrichting of zijn vervanger op
de hoogte te stellen van de plaatsing in een afzonderingscel bestond reeds.
Gedurende het verblijf in de afzonderingscel kan de gedetineerde worden beperkt
dan wel uitgesloten van het onderhouden van contacten met de buitenwereld.
Van deelname aan activiteiten is hij, onafhankelijk van de plaats van de tenuitvoerlegging,
gedurende de afzondering als regel uitgesloten, tenzij de directeur anders
bepaalt (artikel 24, tweede lid).In het voorgestelde zevende lid is voorgeschreven dat omtrent dat verblijf
en de tijdens het verblijf in de afzonderingscel aan de gedetineerde toekomende
rechten bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld.De overige procedurele aspecten van de afzondering (horen, verstrekking
van een mededeling) zijn voorzien in hoofdstuk X. e. Afzondering eldersArtikel 25 voorziet in de mogelijkheid en de procedure van tenuitvoerlegging
van de maatregel van afzondering in een andere inrichting of afdeling dan
waar deze is opgelegd. Ook in artikel 24, vijfde lid, GM is in deze modaliteit
voorzien. In de huidige praktijk gaat het om afzondering in een landelijke
afzonderingsafdeling. In het voorgestelde artikel 25 is ervan afgezien deze
plaatsing daartoe te beperken. Soms kan volstaan worden met de – minder
ingrijpende – tijdelijke onderbrenging van een gedetineerde die niet
te handhaven is in een bepaalde inrichting of afdeling in de dichtstbijzijnde
plaats.De beslissing tot uitplaatsing van een gedetineerde wordt, in overeenstemming
met de huidige regeling, genomen door de directeur die de afzondering beveelt.
Toezicht op de noodzaak van de maatregel en op de meest geschikte tenuitvoerlegging
hiervan is gewaarborgd door het vereiste in het tweede lid dat de plaatsing
in overeenstemming met de selectiefunctionaris geschiedt. Hetzelfde geldt
voor de beslissing tot verlenging. Hierbij is echter ook het oordeel van de
directeur die de tenuitvoerlegging van de afzondering realiseert, van belang.
Hierin voorziet het derde lid uitdrukkelijk. 13. Verlaten van de inrichting a. GrondenIn de penitentiaire praktijk bestaan verschillende vormen van het op legale
wijze tijdelijk verlaten van de inrichting die alle worden gebaseerd op artikel
47 BWG, dat luidt:In bijzondere gevallen kan Onze Minister een gedetineerde vergunnen tijdelijk,
onder door Onze Minister te stellen waarborgen, het gesticht te verlaten.De reikwijdte van dit artikel is veel ruimer geworden dan de daarin voorziene
«bijzondere gevallen». Hierop zijn met name de regimaire verlofregelingen
gebaseerd, die onder a en b worden besproken. Voorts kan het preventief gehechten
worden toegestaan al dan niet tijdelijk de inrichting te verlaten. Dit is
mogelijk op grond van dit artikel, aangezien het immers niet is beperkt tot
veroordeelden, maar vindt daarnaast plaats in het kader van een schorsing
van de voorlopige hechtenis. Op dit punt kan worden gesproken van een samenloop
van de ministeriële bevoegdheid en verantwoordelijkheid en die van de
rechterlijke autoriteit.Aan gedetineerden kan volgens de bestaande regelingen toestemming worden
gegeven om de inrichting te verlaten in verband met49:a. wekelijks verlof;b. vierwekelijks weekeindeverlof;c. verlof volgens de Algemene Verlofregeling Gedetineerden (AVG); d. incidenteel verlof.ad aGedetineerden die verblijven in penitentiaire open inrichtingen gaan elk
weekeinde met verlof.ad bHet vierwekelijkse weekeindeverlof geldt voor gedetineerden in halfopen
inrichtingen met een strafrestant van vijf weken of meer principale vrijheidsstraf
op het moment van het onherroepelijk worden van de veroordeling.ad cDe Algemene Verlofregeling Gedetineerden (AVG) is ingevoerd in 1982 en
herzien in 199150. De regeling is bestemd voor
gedetineerden in een inrichting waar niet al een regimair verlof, zoals onder
a en b is omschreven, bestaat. Voorts dient de gedetineerde ten minste een
derde van zijn straf te hebben ondergaan en nog een werkelijke straftijd te
hebben van ten minste drie maanden en ten hoogste een jaar. Zij die aan deze
criteria voldoen hebben daarmee nog geen recht op dit 60-urenverlof. Zo komen
de gedetineerden in een extra beveiligde inrichting en zij die tevens ter
beschikking zijn gesteld alsmede vreemdelingen die na hun detentie zullen
worden uitgezet of uitgeleverd, hiervoor niet in aanmerking. Voorts kunnen
contra-indicaties, zoals gevaar voor vlucht, recidive, ernstige verstoring
van de rechtsorde, het ontbreken van een aanvaardbaar verlofadres en onwenselijk
geachte confrontaties met slachtoffers, aan een verlofverlening in de weg
staan.ad dHet kan gedetineerden worden toegestaan de inrichting te verlaten in verband
met familieomstandigheden, zoals ziekte, bevalling, bijwoning van een begrafenis51. Ook kan een dergelijke toestemming verband houden
met een door de gedetineerde af te leggen sollicitatie-bezoek52, dan wel met andere persoonlijke omstandigheden.In feite ontberen de meeste van de hiervoor genoemde gronden voor het
verlaten van de inrichting een solide wettelijke basis. Deze regelingen zijn
het experimentele stadium reeds lang te boven en kunnen als een verworvenheid
van het gevangeniswezen worden beschouwd. Het past dan ook in de herziening
van de penitentiaire regelgeving om aan de diverse vormen van verlof een wettelijke
basis te geven. Terzijde merk ik op dat in de Nota Werkzame detentie voorzien
is in een individualisering van de thans nog geldende regimaire verlofregelingen
(a.w. blz. 30). Ook de toepassing hiervan zal met name in halfopen inrichtingen
mede afhankelijk worden van het gedrag van de betrokken gedetineerde.Het voorgestelde artikel 26 vormt het kader voor diverse modaliteiten
op grond waarvan het een gedetineerde kan worden toegestaan de inrichting
te verlaten. Het gaat hierbij dus niet om schorsing van de voorlopige hechtenis.
Hieromtrent is de rechter bevoegd. De directeur heeft dergelijke bevoegdheid
slechts ten uitvoer te leggen, maar is hiervoor niet verantwoordelijk. Het
kan hierbij gaan om verlof dan wel om het verlaten van de inrichting om andere
redenen. Het kenmerk van verlof is dat hierbij een vrijheid van beweging wordt
toegestaan die past in de wettelijke opdracht – artikel 2, tweede lid –
van de voorbereiding van de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij,
zonder dat hiervoor direct een andere klemmende reden – familieomstandigheden –
bestaat. Verlof is geen recht van een gedetineerde, maar ook geen gunst. Een
gedetineerde die in aanmerking komt of stelt te komen voor een bepaalde vorm van verlof heeft recht op een zorgvuldige beslissing op een eventuele
aanvraag. In een rechtsgang is voorzien.In het eerste lid wordt de deur van de inrichting opengezet. Het tweede
lid bepaalt dat bij het passeren van de deur de straftijd doorloopt. Dit is
het belangrijke verschil tussen dit artikel en de in artikel 570b van het
Wetboek van Strafvordering (zie artikel 78, onderdeel F) omschreven strafonderbreking.In het derde lid is bepaald dat nadere regels omtrent enkele aspecten
van het verlof dienen te worden gegeven. Zo dient de minister nader te bepalen
wie bevoegd is om te beslissen over de toekenning, alsmede over de weigering,
beperking of intrekking van verlof. Het maatschappelijk belang van het geven
van toestemming aan een gedetineerde om de inrichting tijdelijk te verlaten
en de behoefte aan een uniform stelsel van modaliteiten hiervoor, vormen de
motieven om de regelstelling hieromtrent aan de minister voor te behouden.
Deze regels kunnen zowel regimair als individueel verlof betreffen en dienen
mede ter waarborging van de rechtspositie van de (aspirant) verlofganger.In de gevallen waarin de beslissing omtrent verlof aan de directeur is
opgedragen dient een nader onderscheid te worden gemaakt naar het niveau van
de besluitvorming in de inrichting. Tot de ingevolge artikel 5, vierde lid,
onder d aan de directeur voorbehouden beslissingen behoren die tot beperking
of intrekking van verlof. Het betreft hier situaties waarin op een reeds verleende
toestemming tot verlof wordt teruggekomen. Uitdrukkelijk niet voorbehouden
is de weigering van een verlof. Enerzijds gaat het hier om een voor de gedetineerde
ingrijpende beslissing, anderzijds kan het in een inrichting van enige omvang
ook gaan om een groot aantal beslissingen per jaar. Een verlof wordt meestal
geweigerd omdat de gedetineerde niet voldoet aan de hiervoor geldende criteria
al of niet op grond van hiertoe uitgebrachte rapportage. De uitvoering van
deze beslissingen is veelal opgedragen aan de medewerkers van het bureau sociale
dienstverlening en hiervoor worden zorgvuldige procedures vastgesteld. Voor
het treffen van de aanvullende waarborg dat een weigering alleen door de directeur
mag geschieden bestaat dan ook geen grond, te meer daar tegen elke weigering
op inrichtingsniveau van verlof de betrokkene in beklag kan gaan. Indien een
weigering van verlof bij wijze van disciplinaire straf wordt opgelegd is deze
uit de aard van de zaak wel voorbehouden aan de directeur of diens vervanger
(artikel 5, vierde lid, onder d, jo. artikel 51, eerste lid onder d).Het vierde lid van artikel 26 vormt de grondslag voor het verlaten door
de gedetineerden van de inrichting voor het bijwonen van een gerechtelijke
procedure. Deze bepaling is ontleend aan artikel 99 GM. b. BeklagmogelijkhedenDe huidige beklagmogelijkheden tegen beslissingen aangaande het verlaten
van de inrichting zijn beperkt. Zo kan de gedetineerde tegen een weigering
of intrekking van zijn verlof slechts in beklag komen indien deze beslissing
is overgelaten aan de directeur van de inrichting, maar niet als deze is voorbehouden
aan de minister. Wel heeft de beroepscommissie uit de sectie gevangeniswezen
enigermate voorzien in de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen een weigering
of intrekking van verlof door de minister. Waarschijnlijk heeft hierbij een
rol gespeeld dat het gaat om een door de gedetineerde als uitermate belangrijk
ervaren beslissing. Als constructie is gekozen het voor beklag vatbaar verklaren
van het advies van de directeur omtrent de verlofverlening53.Het past evenwel in de huidige opvattingen omtrent administratieve rechtsbescherming54 uitdrukkelijk te voorzien in de mogelijkheid in rechte
op te komen tegen een voor de gedetineerde zo belangrijke beslissing als die
omtrent de verlofverlening. Het niet adequaat voorzien in rechtsbe-scherming
leidt tot oneigenlijke constructies zoals hiervoor is omschreven dan wel tot
het uitwijken naar de kort-gedingrechter.Ook komt het de rechtsbescherming van de gedetineerde ten goede dat, voor
zover de beslissing omtrent beperking of intrekking van verlof aan de directeur
is overgelaten, uitdrukkelijk is bepaald dat deze beslissing slechts door
hem of zijn vervanger kan worden genomen (artikel 5, vierde lid).Niet alle beslissingen omtrent verlof zijn evenwel opgedragen aan de directeur.
Ingevolge de herziene regeling van de Algemene Verlofregeling Gedetineerden
(AVG) van 22 april 1991 beslist in beginsel de directeur over het eerste verlof
en over vervolgverloven. In een aantal bijzondere gevallen (indien de aard
van het delict dan wel de kwestie van de maat schappelijke aanvaardbaarheid
van verlof hiervoor aanleiding geven) dient deze de beslissing evenwel over
te laten aan de minister. Tegen een negatieve beslissing van de minister op
het verzoek van de gedetineerde tot verlening van verlof wordt nu een penitentiaire
rechtsgang opengesteld.Het ligt voor de hand om hierbij aan te sluiten bij de huidige regeling
van beroep tegen beslissingen van de minister inzake (over)plaatsing. De beslissingen
omtrent de (over)plaatsing van gedetineerden en de verlening van verlof zijn
naar hun aard nauw verweven. Ook bij (over)plaatsingsbeslissingen dient de
aard van het delict en de maatschappelijke aanvaardbaarheid van bijvoorbeeld
plaatsing van een veroordeelde in een open(er) setting te worden betrokken.
De beslissing omtrent (over)plaatsing is, in overeenstemming met de reeds
lang bestaande praktijk, krachtens dit wetsvoorstel uitdrukkelijk opgedragen
aan de selectiefunctionarissen (zie artikel 15, derde lid, en onderdeel 10
van de toelichting). Tegen hun beslissingen is een beroepsgang voorzien (zie
artikel 72, eerste lid, en onderdeel 21 van de toelichting). Daar waar de
minister zelf over een verlofaanvraag beslist staat eveneens deze beroepsgang
open. 14. Controle en geweldgebruikIn hoofdstuk VI van het ontwerp zijn inbreuken genoemd die kunnen worden
gemaakt op de grondwettelijke rechten van eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer en van onaantastbaarheid van het lichaam, de kleding en van het
lichaam van de gedetineerde afgescheiden stoffen. Het gaat in dit hoofdstuk
om het wettelijk beschrijven van veelal reeds bestaande bevoegdheden. Ik laat
hierbij in het midden of het recht op onaantastbaarheid van de kleding en
de van het lichaam afgescheiden lichaamsstoffen onder het toepassingsbereik
van artikel 11 dan wel van artikel 10, eerste lid, van de Grondwet valt. Vanuit
constitutioneel oogpunt is dat in casu niet relevant. De Grondwet stelt immers
aan de beperking van beide rechten dezelfde eis, te weten een formeel wettelijke
grondslag.Aan de directeur worden de volgende bevoegdheden toegekend tot uitoefening
van controle op gedetineerden en de aanwending van geweld jegens hen:a. het opleggen van een identificatieplicht;b. onderzoek aan lichaam en kleding;c. het verplichten tot medewerking aan een urine-onderzoek;d. onderzoek in het lichaam;e. het gedogen van een geneeskundige handeling;f. fixatie;g. onderzoek verblijfsruimte;h. geweldgebruik. a. IdentificatieplichtDe legitimatieplicht is overgenomen uit artikel 27 GM onder toevoeging
van een uitdrukkelijke plicht tot medewerking aan het vastleggen van zijn
beeltenis of het nemen van een vingerafdruk met het oog op identiteitscontrole. b. Onderzoek aan lichaam en kledingIn het bijzonder het belang van voorkoming van ontvluchtingen en het daardoor
ontstane gevaar voor het begaan van nieuwe delicten, alsmede het belang van
de handhaving van de orde en de veiligheid in de inrichting vereisen dat een
gedetineerde aan zijn lichaam en kleding onderzocht moet kunnen worden. Deze
reeds bestaande bevoegdheid is in artikel 29 op wettelijk niveau gebracht
in overeenstemming met het ingrijpende karakter hiervan.In het artikel is gespecificeerd dat in elk geval telkens onderzoek aan
kleding of lichaam kan plaatsvinden bij binnenkomst of bij het verlaten van
de inrichting alsmede voorafgaand aan of na afloop van bezoek. Voorts kan
onderzoek geboden zijn indien de orde of veiligheid hiervoor aanleiding geeft.
Het kan hierbij zowel om een controle gaan die steekproefsgewijs wordt uitgevoerd
als om gericht onderzoek op grond van bijzondere verdenkingen.De Hoge Raad55 heeft in 1988 beslist dat
«het in het eerste lid van artikel 56 Sv en het vijfde lid van artikel
9 Opiumwet bedoelde onderzoek aan het lichaam omvat een onderzoek van de natuurlijke
openingen en holten van het lichaam». Deze extensieve uitleg van het
onderzoek aan het lichaam zie ik vooral in het teken van het ontbreken in
de wet van de strafvorderlijke bevoegdheid om ook in het lichaam een onderzoek
in te stellen. Nu ik in artikel 31 voorstel om onder bepaalde voorwaarden
ook een onderzoek in het lichaam van gedetineerden mogelijk te maken, is er
alle aanleiding om het onderscheid tussen een onderzoek aan het lichaam en
een onderzoek in het lichaam scherper te markeren.De in artikel 29, eerste lid, gegeven onderzoeksbevoegdheid strekt zich
in overeenstemming met deze interpretatie dan ook uit tot het schouwen van
de openingen en holten. Voor zover het onderzoek zich beperkt tot het uitwendig
schouwen zal dit, overeenkomstig de huidige praktijk in dezen, door personeel
van de inrichting kunnen geschieden. Het onderzoek is niet beperkt tot «natuurlijke»
openingen. Het kan immers ook noodzakelijk zijn om bij voorbeeld een stoma
of een kunstmatige vagina aan een inspectie te onderwerpen.Het onderzoek aan de kleding omvat ingevolge het voorgestelde artikel
29, tweede lid, laatste volzin, mede het onderzoek van de voorwerpen die de
gedetineerde bij zich draagt of met zich mee voert. Krachtens dit voorschrift
kunnen dus bijvoorbeeld tassen en koffers, voor zover de gedetineerde deze
voorwerpen bij zich draagt of met zich meevoert, onderzocht worden.Het onderzoek aan het lichaam dient krachtens het voorgestelde derde lid
op besloten plaatsen en, voor zover mogelijk, door personen van hetzelfde
geslacht te worden verricht. Van een onderzoek aan het lichaam is sprake als
het onderzoek verder reikt dan het oppervlakkig aftasten van de kleding. Ingeval
een gedetineerde aan zijn lichaam of zijn kleding is onderzocht, staat daartegen
beklag open.Indien bij het onderzoek aan de kleding of het lichaam voorwerpen worden
aangetroffen die niet in het bezit van de gedetineerde mogen zijn en deze
door de directeur in beslag genomen zijn, dient deze te handelen overeenkomstig
het voorgestelde vierde lid. De directeur kan voorwerpen met toestemming van
de gedetineerde vernietigen, indien hij van oordeel is dat het
belang van de detentie zulks eist. Het gaat in dit geval om voorwerpen die
niet aan bederf onderhevig zijn. Aan bederf onderhevige voorwerpen kunnen
immers niet ten behoeve van de gedetineerde worden bewaard en mogen daarom
ook zonder diens toestemming worden vernietigd. c. Verplicht urine-onderzoekKrachtens het voorgestelde artikel 30 kan de directeur een gedetineerde
verplichten urine af te staan. Zie hiertoe ook het bepaalde in artikel 28a
GM. Deze urine moet onderzocht kunnen worden op de aanwezigheid van gedragsbeïnvloedende
middelen. Hierbij dient te worden gedacht aan de middelen vermeld op de bij
de Opiumwet behorende lijsten I en II, aan alcohol en aan medicijnen. Het
gaat dus zowel om verboden middelen als om middelen waarvan het ongecontroleerde
gebruik dient te worden tegengegaan. Te denken valt hierbij aan kalmerings-
en slaapmiddelen.De wijze van uitvoering van het urineonderzoek dient nader in een ministeriële
regeling te worden vastgelegd. Deze regels betreffen in elk geval het recht
van de gedetineerde om de uitslag te vernemen en om voor eigen rekening een
hernieuwd onderzoek van de reeds afgestane urine te laten plaatsvinden.Niet-naleving van de verplichting tot medewerking kan aanleiding geven
tot het opleggen van een disciplinaire straf.De naleving van deze verplichting dient ook te worden bezien in verband
met de toepassing van geweld, met inachtneming van de voorwaarden genoemd
in het voorgestelde artikel 35. Zo acht ik het meevoeren door medewerkers
van de inrichting van de gedetineerde naar een ruimte waar hij de urine kan
afstaan in beginsel toelaatbaar. d. Onderzoek in het lichaamEen ingrijpende bevoegdheid is gegeven in artikel 31. Het betreft het
onderzoek in het lichaam van de gedetineerde. Dit kan betreffen een vergaander
onderzoek van holten en openingen dan het louter schouwen hiervan, zoals is
voorzien in artikel 29. Het kan evenwel ook gaan om andere vormen van onderzoek
die in een penitentiaire setting noodzakelijk kunnen zijn. Te denken valt
aan het nemen van een röntgenfoto of het inbrengen van een endoscoop
in de slokdarm of endeldarm. Een dergelijk onderzoek kan geboden zijn, indien
bepaalde feiten of omstandigheden erop wijzen dat de gedetineerde onderdelen
of munitie van een vuurwapen of verdovende middelen (cocaïnebolletjes)
heeft ingeslikt. De aard van het onderzoek zal bepalend zijn voor de vraag
of dit door een arts of, in diens opdracht, door een verpleegkundige moet
worden verricht. Zo zal het inbrengen van een endoscoop in het rectum of de
vagina door een arts moeten geschieden. Een minder ingrijpend onderzoek van
deze plaatsen kan door een verpleegkundige, maar wel in opdracht van de arts,
worden verricht. De bevoegdheid tot onderzoek in het lichaam van de gedetineerde is niet
overdraagbaar. Zie het voorgestelde artikel 5, vierde lid. e. Het gedogen van een geneeskundige handelingKrachtens het voorgestelde artikel 32 kan de directeur een gedetineerde
verplichten te gedogen dat ten aanzien van hem een bepaalde geneeskundige
handeling wordt verricht.Voor geneeskundige handelingen is in beginsel telkens de toestemming van
de gedetineerde vereist. Zie artikel 450, eerste lid, van Boek 7A van het
Burgerlijk Wetboek(Stb. 1994, 838). De Minister van Justitie en de directeur
dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid voor de gezondheid van de gedetineerde
gedurende de detentie. Deze verantwoordelijkheid kan de verrichting
van een bepaalde geneeskundige handeling ten opzichte van een gedetineerde
ook bij gebreke van diens toestemming rechtvaardigen, indien die handeling
noodzakelijk is ter afwending van het in het eerste lid omschreven gevaar.
De geneeskundige handeling zal veelal bestaan uit het toedienen van medicijnen.
Ook kan het evenwel om een ander acuut ingrijpen gaan. Bijvoorbeeld het maken
van een röntgenfoto om te constateren of de gedetineerde voorwerpen heeft
ingeslikt of op andere wijzen ingebracht die een ernstig gevaar opleveren
voor zijn gezondheid56. Onder ernstig gevaar
voor de gezondheid van de gedetineerde dient allereerst levensgevaar te worden
verstaan en voorts ook gevaar voor ernstige zelfverminking of blijvende invaliditeit.
Een gedwongen medicatie kan ook toelaatbaar zijn indien deze wordt toegepast
ter afwending van ernstig gevaar voor de gezondheid of veiligheid van anderen.
In dat geval moet, gelet op het ingrijpende karakter van de gedwongen geneeskundige
handeling, steeds worden overwogen of het beoogde doel niet met andere middelen
kan worden bereikt. Indien echter een gedetineerde die zonder medicatie een
ernstig gevaar oplevert voor anderen, noodgedwongen langdurig moet worden
afgezonderd en zijn toestand verslechtert, is het denkbaar dat de gedwongen
medicatie als minder ingrijpend moet worden beschouwd dan langdurige afzondering.De noodzaak van het opnemen van deze bepaling ligt met name in het groeiend
aantal gedetineerden met ernstige geestelijke stoornissen die zich uiten in
onbeheerst en, zonder medisch ingrijpen, veelal onbeheersbaar gedrag. Met
het oog hierop zijn reeds diverse afdelingen van penitentiaire inrichtingen
in het bijzonder bestemd voor deze groep gedetineerden. Ondanks de extra aandacht
van personeel dat aanvullende opleidingen heeft gevolgd doen zich regelmatig
situaties voor waarin het met het oog op de gezondheidstoestand van de gedetineerde,
dan wel vanwege diens gedrag, voor mede-gedetineerden en personeelsleden onvermijdelijk
is dat een dwangmedicatie wordt toegediend. Het voorgestelde artikel verschaft
aan de directeur en de arts een uitdrukkelijke basis. Het toedienen van sederende
middelen kan een oplossing zijn die te verkiezen is boven het vastbinden van
een gedetineerde, waartoe artikel 33 de mogelijkheid biedt.Het artikel legt de bevoegdheid bij de directeur, maar legt geenszins
een verplichting tot handelen bij de medicus. Of, en zo ja, welk medisch ingrijpen
is geïndiceerd dient deze volgens zijn professionele maatstaf te beoordelen.
Dit artikel verschaft de arts – op aangeven van de directeur –
wel een uitdrukkelijke legitimatie om tegen de wil van de betrokkene, althans
zonder diens toestemming, een inbreuk te maken op zijn lichamelijke integriteit.Het verplichten van een gedetineerde een geneeskundige handeling te gedogen
is niet overdraagbaar, zie het voorgestelde artikel 5, vierde lid, onder f.In het tweede lid van artikel 32 worden nadere regels aangekondigd omtrent
de toepassing van het eerste lid. In deze regels zal in het bijzonder aandacht
worden besteed aan de procedure die bij het nemen van een dergelijke beslissing
moet worden gevolgd. Ik denk hierbij aan onderwerpen als registratie en melding
en regels die de verhouding tussen directeur en arts verder verhelderen. Ook
de positie van de in casu verantwoordelijke arts zal hierbij aan de orde komen.
Dit is onder andere van belang wanneer de arts in een tuchtrechtelijke procedure
op zijn handelen wordt aangesproken. f. FixatieIn artikel 33 zijn nadere regels gegeven betreffende de bevestiging van
mechanische middelen aan het lichaam van de gedetineerde ter beperking van
zijn bewegingsvrijheid. Het gaat in de praktijk veelal om de plaatsing
van de gedetineerde op het zogenaamde veiligheidsbed tijdens de tenuitvoerlegging
van de afzondering. Thans bestaat dienaangaande het Reglement plaatsing in
de isoleercel en plaatsing op het veiligheidsbed57.
Een dergelijke fixatie dient te worden onderscheiden van de aanwending van –
overige – vrijheidsbeperkende middelen, waarvoor in artikel 35 de grondslag
is gelegd.Fixatie kan slechts plaatsvinden, indien deze beperking van de bewegingsvrijheid
noodzakelijk is ter afwending van een ernstig gevaar dat van de gedetineerde
uitgaat voor hemzelf of anderen. Het is denkbaar dat een gedetineerde die
tijdens de afzondering in een toestand van hevige motorische onrust een ernstig
gevaar oplevert voor zijn gezondheid, niet in voldoende mate kan worden geholpen
door verstrekking van medicijnen. Als uiterste dwangmiddel kan fixatie door
middel van een veiligheidsbed worden toegepast ter afwending van ernstig gevaar
voor zelfverminking of suïcide. Wat betreft het ernstige gevaar voor
de veiligheid van anderen dient te worden gedacht aan het ernstige gevaar
voor personeelsleden van de inrichting die tijdens de afzondering contact
hebben met de gedetineerde. Door de bevestiging van mechanische middelen kunnen
zij beschermd worden tegen ernstige vormen van agressie van de zijde van de
gedetineerde. Een alternatief voor fixatie dan wel een aanvulling hierop kan
het medicamenteus sederen van de gedetineerde zijn, waarvoor artikel 32 een
wettelijke basis biedt (zie de toelichting onder e).Het voorgestelde dwangmiddel is gekoppeld aan de afzondering teneinde
zeker te stellen dat het dwangmiddel alleen kan worden toegepast ten aanzien
van gedetineerden die in afzondering zijn geplaatst. Hiermee onderscheidt
dit dwangmiddel zich ook ten opzichte van de in artikel 35 gegeven bevoegdheid
tot het gebruiken van geweld en vrijheidsbeperkende middelen.De beslissing tot mechanische bevestiging, zoals door middel van een veiligheidsbed,
van een gedetineerde is dermate ingrijpend dat die door de directeur of diens
plaatsvervanger dient te worden genomen (artikel 5, vierde lid). Het karakter
van noodmaatregel van een dergelijke geweldstoepassing maakt het echter onvermijdelijk
dat personeel in afwachting van de beslissing van de directeur tot direct
handelen overgaat. De in het artikel voorgestelde termijn van vier uren is
korter dan die in artikel 24, vierde lid, gegeven teneinde de personeelsleden
in staat te stellen een gedetineerde voor een periode van ten hoogste vijftien
uren af te zonderen. Deze beperking is ingegeven door het ingrijpende karakter
van de maatregel. Uit de consultatie van directeuren bleek dat grote overeenstemming
bestond over de noodzaak om bij plaatsing van een gedetineerde op het veiligheidsbed,
ook buiten de normale werkuren, zelf naar de inrichting te komen. In het eerste
lid is bovendien voorzien dat de commissie van toezicht en de arts die aan
de inrichting is verbonden van een fixatie onverwijld op de hoogte worden
gesteld. Deze termijn is derhalve korter dan bij plaatsing in een afzonderingscel
waarbij deze meldingsplicht pas na vierentwintig uren in werking treedt (artikel
24, zesde lid).De directeur kan de bevestiging van mechanische middelen aan het lichaam
telkens voor een periode van vierentwintig uren verlengen. De beslissing tot
verlenging wordt niet genomen voordat met een arts overleg is gepleegd. Tegen
iedere verlenging staat beklag open. g. Onderzoek verblijfsruimteHet voorgestelde artikel 34 regelt de bevoegdheid van de directeur tot
het doen van een celdoorzoeking. Het betreft de verblijfsruimte die ingevolge
artikel 16, tweede lid, aan een gedetineerde voor persoonlijk dan wel gemeenschappelijk
gebruik is toegewezen. Onderzoek is mogelijk op twee gronden: bij wijze van algemeen toezicht,
een routine inspectie, dan wel, indien dit anderszins noodzakelijk is met
het oog op de orde of de veiligheid in de inrichting. De aanleiding voor dit
laatste dient te blijken uit dan wel aannemelijk te worden door feiten en
omstandigheden. Voor het onderzoeken van brieven en andere poststukken geldt
de bijzondere regeling van artikel 36, tweede en derde lid.In de rechtspraak van zowel de Hoge Raad als van de beroepscommissie uit
de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing,
wordt thans aangenomen dat een cel van een gedetineerde niet als woning in
de zin van artikel 12, eerste lid, van de Grondwet aangemerkt behoeft te worden58. Ook tijdens de schriftelijke behandeling van het
ontwerp Algemene wet op het binnentreden59 is
tot nu toe niet gebleken dat een cel als woning moet worden beschouwd. Sommige
schrijvers verdedigen evenwel een andere opvatting60.Indien de verblijfsruimte van een gedetineerde die daarin enige tijd verblijft,
evenwel als een woning in de zin van de grondwet zou moeten worden beschouwd,
dan volgt hieruit dat binnentreding aldaar onder het bereik van artikel 12
van de Grondwet zou vallen. Het tweede lid van artikel 12 bevat enkele vormvereisten,
te weten de voorafgaande legitimatie en de mededeling van het doel van het
binnentreden alsmede de verstrekking van een schriftelijk verslag van het
binnentreden aan de bewoner bij binnentreden tegen de wil van de bewoner.
De vraag onder welke grondwetsbepaling het binnentreden valt en daarmee of
voldaan moet worden aan de voornoemde vereisten kan naar mijn mening onbeantwoord
blijven. Ik stel mij namelijk allereerst op het standpunt dat de in artikel
12 gegeven waarborgen vatbaar zijn voor beperking krachtens artikel 15, vierde
lid. Voorts ben ik van mening dat de uitoefening van het grondrecht als zodanig
zich niet met de detentie verdraagt en dus kan worden beperkt. h. GeweldgebruikIn artikel 35 is het geweldgebruik en de aanwending van vrijheidsbeperkende
middelen van een uitdrukkelijke wettelijke basis voorzien. In de huidige situatie
wordt de bevoegdheid hiertoe afgeleid uit de algemene beheersbevoegdheid van
de directeur van de inrichting.De bevoegdheid tot uitoefening van geweld en aanwending van vrijheidsbeperkende
middelen – zoals bij voorbeeld handboeien of de «broekstok» –
is toegekend aan de directeur vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de handhaving
van de orde en de veiligheid in de inrichting en de ongestoorde tenuitvoerlegging
van de vrijheidsbeneming. Deze bevoegdheid is evenwel overdraagbaar. Ingevolge
artikel 1, onder f, is een ambtenaar of medewerker: een persoon, die een taak
uitvoert in het kader van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende
maatregel. Aldus kunnen ambtenaren behorende tot de Landelijke Bijzondere
Bijstandsverlening of de Dienst Beveiligd Vervoer Justitie, indien zij in
het kader van de detentie een taak vervullen, aan het voorgestelde artikel
35 een bevoegdheid tot geweldgebruik ontlenen (zie ook de toelichting in onderdeel
6d en 6e).Evenals aan de directeur komt ook aan de selectiefunctionaris de bevoegdheid
toe bij de uitvoering van de door hem genomen beslissingen geweld of vrijheidsbeperkende
middelen te (doen) gebruiken (zie ook onderdeel 10c).Bij de toepassing van geweld en de aanwending van vrijheidsbeperkende
middelen staat het noodzakelijkheidsvereiste voorop. Een en ander is alleen
geoorloofd met het oog op de in het eerste lid, onder a tot en met c, genoemde
belangen. Hieruit volgt dat geweld en vrijheids-beperkende middelen
door ambtenaren of medewerkers ook buiten de inrichting kunnen worden aangewend,
bij voorbeeld tijdens het transport van gedetineerden, tijdens begeleiding
van hen naar een ziekenhuis of gedurende het verrichten van arbeid buiten
de inrichting. Dit is in overeenstemming met de reikwijdte van de bevelsbevoegdheid
van de directeur ingevolge artikel 5, derde lid.Het voorgestelde derde lid bevat de verplichting tot het geven van een
waarschuwing alvorens tot het gebruik van geweld mag worden overgegaan. De
woorden «zo mogelijk» voorzien in de situatie dat een onmiddellijk
ingrijpen geboden is. Met het oog op de controle op de rechtmatigheid van
het gebruikte geweld stel ik tevens voor in het derde lid voor te schrijven
dat degene die geweld gebruikt heeft hiervan een schriftelijk verslag maakt
en dit verslag onverwijld aan de directeur of de selectiefunctionaris doet
toekomen.Over de wijze van aanwending van geweld en het gebruik van vrijheidsbeperkende
middelen wordt, ingevolge het vierde lid, een landelijke geweldsinstructie
vastgesteld. Met name valt hierbij te denken aan regels aangaande het hanteren
van bepaalde vuurwapens of beveiligingsmiddelen zoals handboeien en de broekstok. 15. Contact met de buitenwereldIn hoofdstuk VII zijn diverse wijzen waarop een gedetineerde contact met
de wereld buiten de inrichting kan onderhouden samengebracht. Het gaat achtereenvolgens
om:a. correspondentie;b. bezoek;c. telefoneren;d. contact met vertegenwoordigers van de media.Met uitzondering van dit laatste komen de bepalingen materieel grotendeels
overeen met de bestaande regelingen. Als beperkingsgronden voor contacten
gelden naast de standaardgrond van de handhaving van de orde of veiligheid
in de inrichting telkens de voorkoming of opsporing van strafbare feiten,
de bescherming van slachtoffers of andere bij misdrijven betrokkenen en de
beperkingen vanwege de rechterlijke autoriteiten.In de huidige regelgeving was het veelal niet mogelijk om ter bescherming
van het slachtoffer of bij voorbeeld een getuige in een strafzaak het telefoneren
of het zenden van brieven door een gedetineerde te verbieden. Deze situatie
wordt onwenselijk geacht. Detentie kan mede dienen tot bescherming van slachtoffers
en andere bij misdrijven betrokken personen. Ongewenste contacten met de dader
of verdachte kunnen met deze functie in strijd komen. Tegen de achtergrond
van het begane misdrijf dan wel de verdenking hiervan rechtvaardigen deze
belangen een inbreuk op de communicatievrijheid van een gedetineerde. Over
het algemeen zal het op de weg van het slachtoffer dan wel van slachtofferhulporganisaties
liggen om het initiatief te nemen tot het melden van de als onwenselijk ervaren
contacten.Zoals ook werd vermeld bij de ordemaatregelen (onderdeel 12) geldt ook
bij beperkingen in contacten met de buitenwereld dat deze door de rechter-commissaris
of de officier van justitie in het belang van het onderzoek ingevolge de artikelen
222 en 225 van de Invoeringswet van het Wetboek van Strafvordering kunnen
worden opgelegd. De directeur is gehouden deze beperkingen ten uitvoer te
leggen. Het is evenwel aan hem te bepalen op welke wijze dergelijke bevelen
in de penitentiaire setting het meest doelmatig ten uitvoer kunnen worden
gelegd. Beklag in de zin van deze wet is derhalve niet mogelijk tegen de oplegging
van beperkingen, maar kan wel ontvankelijk worden verklaard tegen de wijze
van tenuitvoerlegging door de directeur. Of een dergelijke klacht ontvankelijk
is wordt bepaald door de speelruimte die de beperkingen de directeur laten.Een aantal personen en instanties neemt bij het onderhouden van contact
met gedetineerden een bevoorrechte positie in. Het is hun in beginsel toegestaan
vrijelijk contact te onderhouden met de gedetineerden. In het voorgestelde
artikel 37 zijn deze personen en instanties genoemd. De geprivilegieerde positie
geldt zowel voor het corresponderen, het bezoeken als het telefoneren. Zie
thans artikel 91, tweede en derde lid, GM. In de voorgestelde opsomming zijn
de ouders of de voogd van een minderjarige gedetineerde niet opgenomen, omdat
de in het voorgestelde artikel 36, vierde lid, vermelde belangen kunnen vereisen
dat ook op dit contact toezicht wordt uitgeoefend. De in artikel 37, eerste
lid, onder d, en tweede lid, genoemde justitiële autoriteiten zijn niet
nader begrensd. Een functionele interpretatie van deze beschrijving ligt voor
de hand. Zo zal hieronder ook de griffier worden begrepen. Een aanwijzing
als bedoeld in artikel 37, eerste lid, onder k, kan betrekking hebben op contacten
met alle in een bepaalde inrichting verblijvende gedetineerden dan wel op
het contact met één bepaalde gedetineerde. Ook de curator of
mentor van een gedetineerde kan als een zodanige persoon worden aangewezen.
Zie over de positie van de geestelijk verzorgers de toelichting in onderdeel
16a.De in het vierde lid bedoelde nadere regels kunnen betrekking hebben op
voorschriften aangaande de wijze waarop door gedetineerden brieven, gericht
aan personen met wie zij vrijelijk kunnen corresponderen, ter verzending worden
aangeboden en voorschriften die deze personen met betrekking tot door hen
aan de gedetineerden te zenden brieven in acht moeten nemen, bijv. het gebruik
van dienstenveloppen of anderszins herkenbare enveloppen. a. CorrespondentieArtikel 36 regelt de correspondentie van en met gedetineerden. Krachtens
het voorgestelde tweede lid kan de directeur enveloppen of andere poststukken
afkomstig van of bestemd voor gedetineerden, op de aanwezigheid van bijgesloten
voorwerpen onderzoeken en deze hiertoe openen. Dit onderzoek heeft geen betrekking
op de inhoud van de brieven doch alleen op de voorwerpen die zich in enveloppen
of andere poststukken bevinden. Onder poststukken worden in dit verband ook
cassettebandjes, alsmede andere informatiedragers begrepen. De controle op
de inhoud van de enveloppen of de poststukken kan ook betrekking hebben op
deze stukken die afkomstig zijn of bestemd zijn voor de «hierboven genoemde
geprivilegieerde» personen of instanties. Teneinde te waarborgen dat
deze controle zich niet uitstrekt tot de geschreven inhoud van poststukken
is bepaald dat dit onderzoek in aanwezigheid van de betrokken gedetineerde
plaatsvindt.Krachtens het voorgestelde derde lid kan de directeur op de inhoud van
brieven of andere poststukken, afkomstig van of bestemd voor de gedetineerde,
toezicht uitoefenen. Dit toezicht heeft betrekking op de inhoud van brieven.
Het is wenselijk dat de directeur deze censuur door functionarissen laat uitoefenen
die niet in direct contact met de gedetineerde staan met het oog op de bescherming
van hun privacy: dus bij voorkeur door een medewerker van de administratie
of enige andere centrale dienst, niet door een penitentiair inrichtingswerker,
werkzaam op het paviljoen van de gedetineerde.Krachtens het voorgestelde vierde lid kan de directeur de verzending of
uitreiking van bepaalde brieven of andere poststukken alsmede bijgesloten
voorwerpen weigeren, indien zich één van de genoemde beperkingsgronden
voordoet. Een dergelijke weigering kan dus alleen plaatsvinden nadat van de
inhoud van de brief of het poststuk is kennis genomen. Pas dan
kan immers worden beoordeeld of de weigering noodzakelijk is met het oog op
één van de hiervoor genoemde belangen.Het vijfde lid geeft de directeur een aantal mogelijkheden voor de afwikkeling
van brieven en poststukken alsmede bijgesloten voorwerpen die hij niet laat
uitreiken of verzenden, indien zich een van de toegelaten beperkingsgronden
voordoet. b. BezoekIn het voorgestelde eerste lid van artikel 38 wordt de minimale frequentie
van het bezoek en de duur daarvan vastgelegd. In de huisregels kunnen deze
per inrichting of per afdeling van een inrichting worden uitgebreid. Deze
regels kunnen ook bepalingen bevatten omtrent de plaats waar bezoek plaatsvindt.
Hieronder dient te worden begrepen de vorm (één bezoek per kamer,
of gelijktijdige bezoeken in een zaal), en de hierbij behorende voorschriften
(is het toegestaan elkaar aan te raken of vindt bezoek achter glas plaats).
De wijze waarop bezoek plaatsvindt wordt niet alleen bepaald door de noodzakelijke
veiligheidsmaatregelen maar ook door de accommodatie van de inrichting.Onder bezoek wordt verstaan ieder visueel contact tussen een gedetineerde
en een ander persoon, die niet op de afdeling van de gedetineerde verblijft
en evenmin gezamenlijk met hem aan bepaalde activiteiten deelneemt. Bezoek
kan dus ook contact tussen twee gedetineerden in één en dezelfde
inrichting omvatten. Bezoek van gedetineerden die niet in één
inrichting verblijven kan slechts plaatsvinden, indien zowel de ontvangende
als de zendende inrichting hiermee accoord gaan. De ontvangende inrichting
kan een gedetineerde van elders als bezoeker weigeren op één
van de in artikel 36, vierde lid, vermelde gronden. Voorts moet de zendende
inrichting toestemming verlenen voor het verlaten van de inrichting door de
bezoekende gedetineerde. Aangezien gedetineerdenbezoek extra veiligheidsmaatregelen,
in de vorm van stringenter toezicht, en bijzondere voorzieningen, zoals het
transport, kan vereisen, ligt het voor de hand dat dergelijke bezoeken beperkt
worden. Zo is het, in het verlengde van de huidige regeling, aanvaardbaar
om onderling gedetineerdenbezoek te beperken tot reeds bestaande relatievormen.
Over de mate waarin het een gedetineerde kan worden toegestaan, begeleid of
onbegeleid, de inrichting te verlaten voor het bezoeken van een gedetineerde
partner wordt verder verwezen naar de opmerkingen in onderdeel 13. Het ligt
voor de hand dat de toestemming voor het verlaten van de inrichting pas wordt
gegeven indien vaststaat dat de gedetineerde als bezoeker niet zal worden
geweigerd. Overleg hierover tussen beide inrichtingen is aangewezen.Bezoek kan ingevolge het derde lid slechts worden geweigerd van een bepaald
persoon of van bepaalde personen. De periode gedurende welke de toelating
kan worden geweigerd is in overeenstemming met door de beroepscommissie aanvaardbaar
geachte termijnen op maximaal drie maanden gesteld. Na verloop van deze periode
kan de directeur een hernieuwd verzoek tot toelating van een bezoeker opnieuw
weigeren, indien de noodzaak daartoe bestaat. Een algeheel bezoekverbod (in
de zin van: deze gedetineerde mag geen bezoek ontvangen), is derhalve niet
mogelijk. Wel kunnen aan gedetineerden in bijzondere situaties vergaande beperkingen
worden opgelegd. Het gaat dan om gedetineerden die zich in de afzonderingscel
bevinden ingevolge artikel 24, tweede lid, dan wel ten aanzien van wie een
disciplinaire straf in de strafcel ten uitvoer wordt gelegd (zie artikel 55,
eerste lid). Ook kan de aard van de beperkingen, vanwege de rechter-commissaris
of de officier van justitie opgelegd, neerkomen op een generaal bezoekverbod. Krachtens het voorgestelde vierde lid kan de directeur bepalen dat bij
het bezoek toezicht aanwezig is. Het toezicht kan omvatten het beluisteren
of opnemen van het gesprek tussen een bezoeker en de gedetineerde. De aard
van het toezicht dient tevoren bekend te zijn. Bij voorbeeld: dat in een bepaalde
inrichting gesprekken kunnen worden beluisterd moet meegedeeld worden, maar
niet of het ook in concreto gebeurt.Het voorgestelde vijfde lid bepaalt dat iedere bezoeker zich bij binnenkomst
op deugdelijke wijze, bijv. door overlegging van een algemeen erkend legitimatiebewijs,
dient te legitimeren. Indien de directeur van oordeel is dat een bezoeker
zich niet deugdelijk heeft gelegitimeerd en hem deswege de toegang tot de
inrichting ontzegt, is er vanuit het perspectief van de gedetineerde bezien
sprake van een voor beklag vatbare weigering van bezoek. De directeur kan
voorts bepalen dat een bezoeker aan zijn kleding wordt onderzocht op de aanwezigheid
van voorwerpen die een gevaar kunnen opleveren voor de orde of de veiligheid
in de inrichting. Het onderzoek aan de kleding kan ook betrekking hebben op
door de bezoeker meegebrachte voorwerpen.De directeur kan krachtens het voorgestelde zesde lid het bezoek binnen
de daarvoor bestemde tijd beëindigen en de bezoeker uit de inrichting
doen verwijderen.De in de inleiding van dit onderdeel genoemde bevoorrechte personen en
instanties kunnen zich ingevolge het eerste lid tijdens het bezoek vrijelijk
met de gedetineerde onderhouden. De directeur kan met het oog op de bescherming
van de persoonlijke veiligheid van de bezoeker bepalen dat bij het bezoek
toezicht aanwezig is. Ook kan hij voorschrijven dat bij voorbeeld advocatenbezoek
achter glas plaatsvindt. Er moet in dat geval sprake zijn van een van de gedetineerde
uitgaand ernstig gevaar voor de veiligheid van de bezoeker. Dit toezicht wordt
gelegitimeerd door de verantwoordelijkheid die de directeur heeft voor de
veiligheid van ieder die in zijn inrichting uit welke hoofde dan ook aanwezig
is. Het toezicht dient aldus te worden uitgeoefend dat de vertrouwelijkheid
van de conversatie tussen de bezoeker en de gedetineerde zoveel mogelijk gewaarborgd
blijft. c. TelefonerenArtikel 39 kent de gedetineerde het minimumrecht toe op het ten minste
eenmaal per week gedurende tien minuten voeren van telefoongesprekken. In
de huisregels kan de frequentie of de duur van de gesprekken per inrichting
of per afdeling van een inrichting worden uitgebreid.De aan het telefoneren verbonden kosten komen, tenzij de directeur anders
bepaalt, voor rekening van de gedetineerde. De directeur is wat betreft de
betaling van telefoonkosten een zekere beleidsruimte gelaten.Op het voeren van telefoongesprekken kan op dezelfde gronden als het geval
is met betrekking tot de briefwisseling van de gedetineerde toezicht worden
uitgeoefend. Ook hier geldt dat de wijze waarop toezicht wordt uitgeoefend
of kan worden uitgeoefend bekend dient te zijn. De directeur kan voorts bepalen
dat dit toezicht ook plaatsvindt, indien dit noodzakelijk is om de identiteit
van de persoon met wie de gedetineerde telefoneert vast te stellen. Het voorgestelde
artikel 38, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing. Dat wil zeggen
dat het toezicht op door of met de gedetineerde te voeren telefoongesprekken
kan omvatten het beluisteren of opnemen hiervan.Krachtens het voorgestelde derde lid kan de directeur de gelegenheid tot
het voeren van een bepaald telefoongesprek of bepaalde telefoongesprekken
voor een periode van ten hoogste drie maanden weigeren of het telefoongesprek
binnen de daarvoor bestemde tijd beëindigen, indien dit noodzakelijk
is met het oog op een belang als bedoeld in artikel 36, vierde lid.
Een algeheel telefoonverbod is slechts mogelijk in de situaties die zijn toegelicht
in onderdeel b (het verblijf in de afzonderings- of strafcel).Het voorgestelde vierde lid schrijft voor dat de gedetineerde het recht
heeft met de personen of instanties, bedoeld in het voorgestelde artikel 37,
telefoongesprekken te voeren, indien hiervoor de noodzaak bestaat en hiertoe
de gelegenheid kan worden geboden. Deze telefooncontacten dienen te worden
aangemerkt als complement op het recht op vrije correspondentie en bezoek
zonder toezicht dat een gedetineerde ten aanzien van deze personen en instanties
als regel toekomt. De directeur kan op deze telefoongesprekken slechts controle
uitoefenen, voor zover dit noodzakelijk is om de identiteit van de persoon
of instantie met wie de gedetineerde telefoneert vast te stellen.De regeling heeft uitsluitend betrekking op het voeren van telefoongesprekken
en niet op het gebruik van andere telecommunicatievoorzieningen. Aan de gedetineerde
komt derhalve geen recht toe op het gebruik van telecommunicatievoorzieningen,
zoals een telefax of een eigen telefoontoestel waarmee contact met de buitenwereld
kan worden onderhouden. Op het voorhanden hebben van dergelijke apparatuur
is de regeling omtrent de voorwerpen die een gedetineerde in zijn verblijfsruimte
mag hebben van toepassing. Zie hiertoe de toelichting op het voorgestelde
artikel 45. d. PerscontactenIn de «Regeling contacten tussen individuele gedetineerden en de
pers»61 zijn beperkingen aangebracht op
de grondwettelijke vrijheden van gedetineerden in de uitoefening van de vrijheid
van meningsuiting. De mogelijk ingrijpende publicitaire gevolgen van contacten
tussen pers en een gedetineerde rechtvaardigen om niet, zoals bij andere contacten
met buiten is geschied, het desbetreffende recht van de gedetineerde voorop
te stellen. Het artikel is in een andere sleutel geplaatst. De directeur kan
toestemming geven voor, kort gezegd, een perscontact voor zover dit zich verdraagt
met een aantal met name genoemde belangen. Hier vindt derhalve een positieve
toetsing plaats aan elk van de genoemde belangen. In het eerste lid van artikel
40 zijn deze belangen vermeld. De verantwoordelijkheid van de directeur voor
de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming strekt zich uitdrukkelijk
ook uit tot de bescherming van slachtoffers en andere bij misdrijven betrokkenen,
medegedetineerden en personeelsleden. Met name in gevallen waar het om inrichtingsoverstijgende
belangen gaat, zoals het karakter van de vrijheidsbeneming en de functie die
de vrijheidsbeneming overeenkomstig de heersende rechtsovertuiging in het
geheel van de rechtshandhaving heeft – welke onder meer in onderdeel
b worden bedoeld – ligt het voor de hand dat de directeur, voordat hij
een beslissing neemt, zich verstaat met het hoofd van de DJI opdat een eenduidig
beleid terzake wordt gevoerd. Dergelijke procedurele aspecten zullen nader
vorm krijgen in de onderliggende regelgeving.De in het tweede lid bedoelde voorwaarden zullen met name betrekking kunnen
hebben op de effectuering van deze verantwoordelijkheid. Ik denk hierbij aan
afspraken omtrent het voor publikatie of uitzending kennis nemen van het journalistieke
produkt en het bedingen van een vetorecht aangaande de openbaarmaking. De
beperkingen gelden zowel voor het telefonisch contact als voor bezoek van
persvertegenwoordigers aan gedetineerden.De perscontacten in de zin van artikel 40 dienen te worden beschouwd als
een extra faciliteit die kan worden verleend in aanvulling op de normale bezoek-
en telefoneermogelijkheden. 16. VerzorgingDe verschillende vormen van zorg waarin de inrichting ten opzichte van
de gedetineerde dient te voorzien zijn ondergebracht in hoofdstuk VIII. Deze
verzorging is zowel immaterieel als materieel van aard. In de bestaande regelingen
is deze materie verspreid over de Beginselenwet gevangeniswezen (de geestelijke
en sociale verzorging) en de Gevangenismaatregel (de medische verzorging)
en nader uitgewerkt in de reglementen. De uitsluitend materiële aspecten
van de verzorging zijn in de artikelen 34 tot en met 43 GM te vinden.Het voorstel van wet kent aan de gedetineerde het recht toe op geestelijke,
medische en sociale verzorging en hulpverlening (a, b en c). De wijze waarop
de directeur hierin dient te voorzien verschilt echter naar de aard van de
zorg.Een drietal zaken houdt verband met de materiële aspecten van de
detentie. Het betreft de zorg voor de kleding en voeding (artikel 44), de
bezittingen van gedetineerden in de inrichting (artikel 45) en de toelaatbaarheid
van geld aldaar (artikel 46). Zie overigens de artikelsgewijze toelichting. a. Geestelijke verzorgingIn het voorgestelde artikel 41 wordt het recht van de gedetineerde op
het belijden en beleven van zijn godsdienst en levensovertuiging voorop gesteld.
Hem wordt hiertoe de mogelijkheid geboden door het bijwonen van hiertoe strekkende
bijeenkomsten, zoals godsdienstoefeningen, bezinningsbijeenkomsten en gespreksbijeenkomsten,
het volgen van godsdienstonderwijs alsmede door persoonlijk en vertrouwelijk
contact met geestelijk verzorgers.Geestelijke verzorging kan worden geboden door al dan niet aan de inrichting
verbonden geestelijk verzorgers. Aan het begrip «aan de inrichting verbonden»
zal door de directeur afhankelijk van de plaatselijke situatie invulling moeten
worden gegeven. Het kan gaan om verzorgers die in dienst zijn bij het ministerie
van justitie. In de huidige situatie zijn dit de vertegenwoordigers van de
in het westen klassieke geestelijke stromingen die als geestelijk verzorger
aan met name de gesloten inrichtingen zijn verbonden. Artikel 63, eerste lid,
in verbinding met artikel 65 GM voorzien in de aanwezigheid van geestelijk
verzorgers van protestantse, rooms-katholieke en israëlitische gezindte
alsmede van een geestelijk raadsman. Voor de ingesloten mohammedanen en hindoes
is thans bij circulaire62 voorzien in de bijstand
op uurbasis door onder meer imams en pandits.Het in de wet handhaven van de in historisch opzicht verklaarbare bijzondere
positie van voornoemde vertegenwoordigers is in het licht van de zich wijzigende
populatie in de inrichtingen niet meer verdedigbaar. In het tweede lid van
het artikel is rekening gehouden met de groeiende diversiteit in de gedetineerdenpopulatie.
Aan de directeur wordt de plicht opgelegd te zorgen voor de beschikbaarheid
van geestelijke verzorging die zoveel mogelijk aansluit bij de godsdienst
of levensovertuiging van de gedetineerden. Op welke wijze hij hieraan vorm
geeft laat zich niet in algemene normen vatten. Het kan betreffen een dienstverband
met enkele geestelijk verzorgers. Het kan ook gaan om geestelijken of raadslieden
die tegen een nader overeen te komen vergoeding beschikbaar zijn voor werkzaamheden
in de inrichting. Het zal evenwel niet mogelijk zijn ten aanzien van alle
gewenste vormen van geestelijke verzorging in structurele bijstand te voorzien.Aan geestelijk verzorgers die aan de inrichting zijn verbonden komt de
bevoegdheid toe om zich – op in de huisregels vastgestelde tijden en
plaatsen – vrijelijk met de gedetineerde te onderhouden. Zij worden
aangemerkt als stafleden met een ambtsgeheim. Hun briefwisseling met de gedetineerden is niet aan censuur onderworpen. Het is met het oog
hierop van belang dat vaststaat voor welke geestelijk verzorgers deze privileges
gelden. Vanzelfsprekend is dit vrije contact toegestaan aan vertegenwoordigers
van de kerken en organisaties waarmee door mij afspraken zijn gemaakt over
de geestelijke zorg in de penitentiaire inrichtingen.De niet aan de inrichting verbonden geestelijk verzorgers worden, door
de beperkte omvang van hun verbintenis, niet tot de stafleden gerekend. Dat
brengt onder meer mee dat hun correspondentie in beginsel wel aan censuur
onderworpen is. Dit geldt ook voor het houden van toezicht op bezoek en telefoongesprekken.
De directeur heeft echter ingevolge artikel 37 lid 1, onder k, de aanvullende
bevoegdheid om hen aan te merken als in het contact met de gedetineerde geprivilegieerde
personen. Het ligt voor de hand dat de directeur dergelijke contacten aanmerkt
als extra bezoek, zodat de gedetineerde niet zal worden gedwongen te kiezen
tussen bij voorbeeld een uur per week contact met zijn vrouw of met een geestelijke. b. Medische verzorgingHet recht op medische verzorging (artikel 42) wordt in beginsel geëffectueerd
door de aan de inrichting verbonden arts(en). Aan een inrichting zijn doorgaans
een huisarts, een tandarts en een psychiater verbonden. De meest intensieve
verbintenis bestaat meestal tussen de huisarts en de inrichting. De huisarts
vervult immers een spilfunctie: hij is niet alleen als behandelend arts de
hulpverlener van de gedetineerde, maar is tevens controlerend en adviserend
arts voor de directie. Zo verricht hij keuringen met het oog op de geschiktheid
van een gedetineerde voor deelname aan de arbeid en sport. Ook kan de directeur
hem verzoeken tot medewerking aan de uitvoering van dwangmaatregelen ingevolge
deze wet. Als adviseur voor de directie treedt hij op in algemene gezondheidskwesties
alsmede in crisissituaties, waarin zijn oordeel van soms doorslaggevend gewicht
is. Voorbeelden van deze laatste zijn de wijze van behandeling van een al
of niet op een veiligheidsbed vastgebonden gedetineerde in de afzonderingscel,
de beoordeling van noodzaak van klinische behandeling van een gedetineerde,
de medische verzorging van een hongerstaker. In de praktijk levert met name
de medewerking van (huis)artsen aan de uitvoering van de ingrijpender controle-
en dwangmaatregelen problemen op. De huisarts acht zich hiertoe op begrijpelijke
gronden niet de aangewezen functionaris. Het kan nu eenmaal problemen opleveren
in de relatie met een patiënt, indien een arts het ene moment curatief
in diens belang handelt en vervolgens tegen diens wil een anaal onderzoek
op contrabande uitvoert (ingevolge artikel 31). Het ligt op de weg van de
directie om voor de uitvoering van dergelijke dwangmaatregelen politieartsen
of aan de plaatselijke GGGD verbonden artsen in te schakelen. Ook deze kunnen
worden aangemerkt als een aan de inrichting verbonden arts in de zin van artikel
42.In het tweede lid is de gedetineerde het recht op raadpleging van de arts
van zijn keuze toegekend. Doorgaans zal deze arts een huisarts zijn maar de
wet beperkt de consultatie niet tot deze beroepsgroep. Ook medisch specialisten
kunnen derhalve worden geraadpleegd. Het recht geldt voor gedetineerden in
alle soorten inrichtingen. De behoefte hieraan is bij herhaling gebleken en
hangt samen met de voornoemde vermenging van functies van de aan de inrichting
verbonden arts. Het recht betreft slechts dat op raadpleging. Het is niet
verenigbaar met de goede gang van zaken in de inrichting, indien een niet
aan de inrichting verbonden arts bij voorbeeld het medicatiebeleid doorkruist
van de inrichtingsarts. Het zal voor de hand liggen dat een in consult geroepen arts over een door hem voorgestane wijze van behandeling collegiaal
overleg voert met de inrichtingsarts. Het in consult roepen van een eigen
arts geschiedt voor rekening van de gedetineerde.Het voorgestelde derde en vierde lid bevatten zorgplichten van de directeur
die verband houden met het in het eerste lid neergelegde recht op medische
verzorging. Op grond hiervan kan de directeur gehouden zijn tot medewerking
aan de overbrenging van een gedetineerde die elders een behandeling moet ondergaan.
In klinische behandeling van gedetineerden kan ten dele worden voorzien door
het Penitentiair Ziekenhuis. Indien evenwel de faciliteiten hier niet toereikend
zijn, zal van andere medische instellingen gebruik dienen te worden gemaakt.
Indien er sprake is van een besmettelijke ziekte dan is de Wet bestrijding
infectieziekten en opsporing ziekteoorzaken van toepassing63. c. Sociale verzorging en hulpverleningIn het voorgestelde artikel 43 staat het recht op sociale verzorging en
hulpverlening van de gedetineerde voorop. Hierbij valt met name te denken
aan de werkzaamheden van de reclassering en de aan de meeste gesloten inrichtingen
verbonden psycholoog. De directeur dient binnen de grenzen van zijn verantwoordelijkheid
voor de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming aan de hiermee
belaste of hierbij betrokken functionarissen de medewerking te verlenen die
voor de uitoefening van deze taak noodzakelijk is.Bij het bepalen van de omvang van de voornoemde vormen van zorg geldt
het uitgangspunt dat de zorgplicht van de overheid ten opzichte van gedetineerden
meer inhoud krijgt naarmate de inrichting geslotener van karakter is en de
detentie langer duurt64. In de penitentiaire
praktijk is hieraan ook reeds vorm gegeven. Zo hangt het aantal staffunctionarissen
in een inrichting samen met de aard van de inrichting en de gemiddelde verblijfsduur
van de gedetineerden. De positie van de penitentiaire reclasseringswerker
is thans in beweging. Naarmate de aanwezigheid van de reclasseringsmedewerkers
in de penitentiaire inrichtingen wordt beperkt, is het van groeiend belang
dat de directeur zorg draagt dat hiervoor in aanmerking komende functionarissen,
met name de medewerkers van de bureaus sociale dienstverlening, een intensieve
werkrelatie onderhouden met de reclassering in het kader van de opdracht tot
reïntegratie van de gedetineerden in het maatschappelijk leven. De bijzondere
positie van de reclassering blijkt onder meer uit diens plaats op de lijst
met «bevoorrechte» personen en instanties, die vrijelijk contact
met de gedetineerden mogen onderhouden (artikel 37, eerste lid).Het derde lid van het artikel ziet op de niet medisch geïndiceerde
overbrenging van een gedetineerde. Te denken valt aan het volgen van een ambulante
of klinische therapie. Het kan dus gaan om een regelmatig bezoek aan een RIAGG
maar ook om een langduriger verblijf in een verslavingskliniek. Naarmate hiervoor
minder een strikt medische indicatie bestaat wordt de bevoegdheid voor de
directeur om de noodzaak af te wegen tegen de risico's van de overbrenging
groter. Vergelijk de gradaties in de beslissingsbevoegdheid van de directeur
bij het verlenen van toestemming om de inrichting te verlaten voor het bijwonen
van een gerechtelijke procedure in artikel 26, vierde lid. 17. Arbeid en andere activiteitenDe artikelen aangaande de activiteiten die in een inrichting kunnen worden
aangeboden vormen slechts een raamregeling. Voor enkele activiteiten is de
minimumduur in de wet vastgelegd. Het basispakket waarop iedere gedetineerde
in beginsel recht heeft omvat het recht op lichamelijke oefening en sport
(artikel 48, tweede lid), het recht op recreatie (artikel 49,
tweede lid), en het verblijf in de buitenlucht (artikel 49, derde lid). De
omvang en de inhoud van het activiteitenprogramma zullen voorts afhankelijk
zijn van de aard van de populatie, de lengte van de detentie, en de mate van
geslotenheid van de inrichting. Het ligt voor de hand om gedetineerden die
regelmatig buiten de inrichting komen, bij voorbeeld om daar te werken, in
staat te stellen elders aan sportactiviteiten deel te nemen. Anderzijds zal
het aanbod voor de gedetineerden die bij voortduring beheersproblemen veroorzaken
of extra beveiliging behoeven beperkt kunnen zijn. De omvang van het activiteitenprogramma
zal dan ook niet door de wetgever dienen te worden bepaald.In de onderscheidene artikelen betreffende de arbeid en de overige activiteiten
is telkens de beperking aangebracht dat de gezondheid van de gedetineerde
zich niet verzet tegen de uitoefening van de desbetreffende bezigheid. Dit
is met name gedaan met het oog op bijzondere detentiesituaties. In een penitentiair
ziekenhuis of een op de opvang van psychisch gestoorde personen ingestelde
afdeling (bijvoorbeeld de forensische observatie- en begeleidingsafdeling)
kan de toekenning van een ongelimiteerd recht op deelname aan dergelijke activiteiten
in strijd komen met de fysieke of psychische constitutie van de gedetineerde.Aan de volgende activiteiten wordt aandacht besteed:– arbeid (a);– educatie en sport (b);– recreatie en luchten (c). a. ArbeidDe bepalingen aangaande de arbeid vormen een samenvoeging van de huidige
artikelen uit de Beginselenwet gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel (onderscheidenlijk
de artikelen 32 tot en met 38 BWG en 49 tot en met 62a GM). Verdwenen zijn
de bepalingen aangaande de uitgaanskas, aangezien deze reeds geruime tijd
is afgeschaft, en die over de voorkeur voor arbeid ten behoeve van de rijksdienst,
nu immers op grote schaal werkzaamheden ten behoeve van particuliere opdrachtgevers
worden verricht.De verplichting van gedetineerden die onherroepelijk zijn veroordeeld
tot een vrijheidsstraf, de hun opgedragen arbeid te verrichten is in overeenstemming
met het gestelde in artikel 4, vierde lid, sub a, van het Europees verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)65. Voor het verdrag is het niet van belang of het gaat
om gedetineerden in een huis van bewaring of in een gevangenis. Voor beide
groepen geldt ingevolge artikel 15, vierde lid, van de Grondwet en artikel
2, derde lid, van het wetsvoorstel het uitgangspunt van minimale beperkingen.
De verplichting tot het verrichten van arbeid kan als een beperking op de
beschikkings- en handelingsvrijheid van gedetineerden worden gezien die niet
volstrekt noodzakelijk is in het belang van de orde en veiligheid in de inrichting.
Een dergelijke beperking is evenwel geoorloofd voor zover zij wezenlijk wordt
geacht voor het doel van de vrijheidsbeneming. Voor zowel veroordeelde gedetineerden
in huizen van bewaring als voor gedetineerden in gevangenissen geldt dat hieronder
mede wordt begrepen de voorbereiding van de terugkeer in de vrije maatschappij.
Het belang van de arbeid als bindend en vormend element van de detentie is
onderstreept in de recente beleidsnota Werkzame detentie. In het in te voeren
standaardregime (zie onderdeel 11a) wordt de arbeid als produktieve inspanning
centraal gesteld. Aan gedetineerden zal de mogelijkheid worden geboden door
getoonde inzet en kwaliteiten hoger gekwalificeerde arbeid te verdienen dan
de eenvoudige arbeid die het vertrekpunt vormt voor alle (tot vrijheidsstraf)
veroordeelde gedetineerden (a.w. blz. 18). De arbeidsverplichting geldt ingevolge het bepaalde in het EVRM noch voor
onveroordeelden noch voor gedetineerden aan wie niet op een strafrechtelijke
titel hun vrijheid is ontnomen, zoals gegijzelden, personen die ingevolge
een maatregel van de BOPZ in een penitentiaire setting verblijven of vreemdelingen
ingevolge de Vreemdelingenwet. Ten aanzien van hen wordt in de beleidsnota
evenwel het belang benadrukt dat ook zij zullen worden gestimuleerd en gemotiveerd
tot het deelnemen aan arbeid (t.a.p.).Bij deze arbeidsverplichting voor veroordeelden past nog een kanttekening.
Een aantal jaren geleden bleek dat het handhaven van de arbeidsplicht voor
veroordeelden in huizen van bewaring tot problemen aanleiding gaf. Aangezien
in deze inrichtingen zowel veroordeelden als onveroordeelden verbleven ontstond
op het punt van de arbeid een verschil in gevoerd regime, terwijl voor het
overige het gevoerde regime voor beide groepen gelijk was. Om deze reden is
in 1981 aan de directeuren van de huizen van bewaring de aanwijzing gegeven
dat in die inrichtingen aan veroordeelden geen arbeid meer werd opgedragen,
waarmee in feite de verplichting tot deelname aan de arbeid voor deze groep
verviel.Het actuele beleidsuitgangspunt, zoals ook verwoord in de Nota Werkzame
detentie, is evenwel dat ook in de huizen van bewaring arbeid centraal zal
worden gesteld, waartoe ook in deze inrichtingen door de directeur arbeid
zal worden opgedragen. Ten aanzien van onveroordeelden zal gelet op de hiervoor
vermelde verdragsverplichting vanzelfsprekend alleen arbeid op vrijwillige
basis plaatsvinden. Daarom is ook de arbeidsplicht voor veroordeelden in de
huizen van bewaring in dit wetsvoorstel gehandhaafd. Indien het handhaven
van een arbeidsplicht in een concrete situatie echter niet wenselijk wordt
geacht gelet op de gemengde populatie kan de directeur afzien van het opdragen
van arbeid in zijn inrichting of een afdeling daarvan. Het voorgestelde derde
lid van artikel 47 maakt deze gang van zaken mogelijk.Zoals ook voor de overige in dit wetsvoorstel opgenomen zorgplichten het
geval is rust bij de arbeid, ingevolge het tweede lid, een inspanningsverplichting
op de directeur om voldoende arbeid beschikbaar te stellen.Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid is het wenselijk om de hoogte en
de wijze van samenstelling van het arbeidsloon centraal vast te stellen (artikel
47, vijfde lid). De arbeidstijd, inclusief het tijdstip van aanvang, leent
zich beter voor vaststelling op inrichtingsniveau (artikel 47, vierde lid).
Een referentiekader hierbij vormen de in de vrije maatschappij geldende normen. b. Educatie en sportNaar huidige, internationale opvattingen vallen onder het overkoepelende
begrip educatie: onderwijs, scholing en overige vormen van educatie. In de
penitentiaire inrichtingen kunnen onderwijsactiviteiten, het lezen van kranten
en tijdschriften, de bibliotheekvoorziening, de lichamelijke oefening en sport
alsmede veel van de huidige sociaal culturele activiteiten onder het begrip
educatie worden begrepen. De wettelijke grondslag voor deze activiteiten is
gelegd in de artikelen 48, eerste en tweede lid. Aan de meeste gesloten inrichtingen
zijn hiertoe onderwijzers, bibiotheekmedewerkers, sportinstructeurs en sociaal
cultureel-werkers verbonden.De omvang van deze activiteiten laat zich op wettelijk niveau nauwelijks
normeren.In het eerste lid is de term bibliotheekvoorziening gebruikt. In een gesloten
inrichting zal meestal een bibliotheek aanwezig zijn waaruit gedetineerden
veelal zelf boeken kunnen lenen. Gedetineerden die bijvoorbeeld in een bijzonder
beveiligde afdeling verblijven zullen veelal niet in staat worden
gesteld zelf de bibliotheek te bezoeken. Zij moeten dan wel hun voorkeur schriftelijk
kenbaar kunnen maken. Naarmate een inrichting minder beveiligd is en de gedetineerden
al in aanmerking komen voor verlof, ligt het voor de hand dat de gedetineerden
in staat worden gesteld van de openbare bibliotheek ter plaatse gebruik te
maken.Het recht op nieuws (artikel 48, eerste lid) krijgt vorm door gedetineerden
in staat te stellen tot het lezen van kranten en tijdschriften en het volgen
van radio- en televisie-uitzendingen. De kosten van abonnementen en van het
huren van een televisie komen voor rekening van de gedetineerde. Wel is het
gebruikelijk dat in een recreatieruimte een televisietoestel voor gemeenschappelijk
gebruik beschikbaar is en dat de bibliotheek abonnementen heeft op kranten
en tijdschriften. Het recht op nieuws vormt een uitwerking van het recht op
informatie dat als een constitutief element van de grondwettelijke vrijheid
van meningsuiting kan worden beschouwd.Op welke wijze en met welke frequentie aan gedetineerden een aanbod van
onderwijs moet worden gedaan wordt sterk bepaald door de aard van de inrichting
of afdeling en hun populatie. Naarmate de inrichting geslotener is en de gedetineerden
aldaar langer verblijven zal het aanbod groter moeten zijn. Voorts is van
belang het aanvangsniveau van de gedetineerden. Met het oog hierop is het
recht van de gedetineerde in het eerste lid geclausuleerd.Uit de bestaande regels is overgenomen het minimum aantal uren dat een
gedetineerde per week in staat wordt gesteld tot lichamelijke oefening of
sport, namelijk tweemaal drie kwartier.De artikelsgewijze scheiding van arbeid enerzijds en onderwijs anderzijds
sluit niet uit dat bepaalde activiteiten een gecombineerd doel dienen. Juist
voor de detentie van jeugdigen ligt het voor de hand om waar mogelijk de arbeidsprojecten
zoveel mogelijk dienstbaar te maken aan de vorming en opleiding van de betrokkenen.
Initiatieven van directeuren om in deze geest projecten te organiseren in
samenwerking met de plaatselijke organisaties, zoals de sociale dienst en
de regionale arbeidsbureaus, ondersteun ik ten volle.Het belang van basiseducatie ter voorbereiding op deelname aan de arbeid,
gedurende en na de detentie, wordt ook in de Nota Werkzame Detentie onderkend.
Binnen het standaardregime wordt daarom ruimte gemaakt voor basiseducatie
ten behoeve van daartoe geschikte en gemotiveerde gedetineerden. Deze basiseducatie
kan, waar het gaat om arbeidstoeleiding, in beperkte mate binnen de voor de
arbeid bestemde uren worden geboden (a.w. blz. 16/17). Behalve aan het voorzien
in basiseducatie hecht ik ook sterk aan het uitbreiden van de mogelijkheden
tot het volgen van een vakopleiding. In de Nota Werkzame detentie wordt dan
ook de verwachting uitgesproken dat circa 5% van de mannelijke gedetineerden
in de toekomst voor een traject van scholing en arbeidsbemiddeling in aanmerking
komt (a.w. blz. 22). c. Recreatie en luchtenHet begrip recreatie in artikel 49 dekt uiteenlopende activiteiten en
faciliteiten. Anders dan in de in het vorige artikel bedoelde educatieve activiteiten
behoeft recreatie niet georganiseerd en geprofessionaliseerd te zijn. In de
wet is slechts het minimum aantal uren van zes per week genoemd gedurende
welke een gedetineerde in de gelegenheid moet worden gesteld tot deelname
aan recreatieve activiteiten binnen de grenzen van het penitentiair mogelijke.
Dit minimum vormt ook het uitgangspunt van het standaardregime (zie onderdeel
11a) met evenwel een voorziene mogelijkheid tot uitbreiding hiervan met zes
uren per week (a.w. blz. 17). Het belang van de recreatie-uren is groter naarmate
de inrichting geslotener en de gemeenschap beperkter is. Voor gedetineerden
in een regime van beperkte gemeenschap betekent recreatie op de eerste plaats
dat zij niet «achter de deur» hoeven en gemeenschappelijk televisie
kunnen kijken of andere bezigheden beoefenen. De mate waarin deze uitbreiding
volgens de actuele beleidsnota zal worden gerealiseerd zal worden bepaald
door de individuele opstelling van de gedetineerde, met name gelet op zijn
inzet bij de arbeid.Het derde lid van artikel 49 garandeert het recht op één
uur luchten per dag. Als regel vindt luchten gemeenschappelijk plaats, maar
ook de gedetineerde die zich in afzondering bevindt of ten aanzien van wie
de disciplinaire straf van opsluiting in een (straf)cel wordt ten uitvoer
gelegd, wordt tot «de lucht» toegelaten, ook al is het op individuele
basis. Dit volgt uit respectievelijk artikel 24, tweede lid, en artikel 55,
eerste lid. 18. Disciplinaire straffenDe bestaande bepalingen aangaande de oplegging van disciplinaire straffen
uit de Beginselenwet gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel zijn samengebracht
in de wet. Voor verdeling van deze bepalingen over wet en maatregel was geen
grond. Veeleer rechtvaardigt het karakter van de materie opneming ervan in
de wet. De belangrijkste wijzigingen betreffen de uitbreiding van de grondslag
voor de bestraffing (a) en van het arsenaal van disciplinaire straffen (b).
Op de relatie tussen disciplinaire bestraffing en schadevergoeding wordt in
onderdeel c ingegaan. De bevoegdheid van de plaatsvervangend directeur om
ook bij aanwezigheid van de directeur disciplinaire sancties op te leggen
kwam reeds ter sprake in onderdeel 6d. a. Grondslag voor bestraffingDe grond voor disciplinaire bestraffing valt uiteen in twee elementen:
feiten die onverenigbaar zijn met de handhaving van de orde of de veiligheid
in de inrichting of zich – anderszins – niet verdragen met de
ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Deze grondslag komt
overeen met de bevoegdheid van de directeur ingevolge artikel 5, derde lid,
om bevelen te geven aan gedetineerden. (Zie verder onderdeel 6e). Vergeleken
met de BWG is het begrip «goede orde en tucht» vervangen door
de orde of veiligheid in de inrichting. Dit laatste is in overeenstemming
met de standaardformule in dit wetsvoorstel op grond waarvan het maken van
een inbreuk op de grondrechten van gedetineerden is toegestaan. Het begrip
goede orde laat evenals het begrip tucht ruimte voor uiteenlopende interpretaties
en waarderingen. Orde en veiligheid kenmerken zich door een zekere mate van
objectiviteit en zijn daarom naar verwachting beter toetsbaar.Regelmatig is in de penitentiaire rechtspraak discussie gevoerd over de
vraag in welke mate gebeurtenissen die buiten de inrichting plaatsvonden vatbaar
waren voor disciplinaire bestraffing. Het betrof bij voorbeeld het niet of
onder invloed van drank of drugs terugkeren in de inrichting, incidenten tijdens
het verlof dan wel gedurende het transport in het kader van de detentie alsmede
het bestraffen van een gedetineerde die terugkeert na te zijn ontvlucht. De
voorgestelde toevoeging dat ook feiten die strijdig zijn met een ongestoorde
tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming strafbaar zijn stelt buiten twijfel
dat gedragingen van een gedetineerde buiten de inrichting voor disciplinaire
afdoening in aanmerking komen, mits het verblijf buiten de inrichting nog
viel onder de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming. Grensgevallen zullen
er blijven. Het niet of te laat terugkeren van verlof zal strafwaardig zijn.
Niet elke misdraging tijdens verlof valt evenwel daaronder. Dit zal afhangen
van de verlofvoorwaarden. Wel zullen laakbare gedragingen die plaatsvinden
tijdens het verrichten van arbeid of het volgen van onderwijs buiten de inrichting,
dan wel tijdens overbrenging of begeleiding van gedetineerden
naar bij voorbeeld een ziekenhuis, onder de strafbevoegdheid van de directeur.
Niet alleen de aard van het incident maar ook de verantwoordelijkheid voor
het erbij betrokken personeel vormt een indicatie voor de al of niet toepasselijkheid
van artikel 50. De verantwoordelijkheid van de directeur voor niet aan de
inrichting verbonden personeel is reeds toegelicht in onderdeel 6d. De term
begaan omvat in elk geval alle strafrechtelijke vormen van daderschap als
bedoeld in de artikelen 47 en 48 van het Wetboek van Strafrecht. Het kan dus
gaan om (mede)plegen, uitlokken, doen plegen en behulpzaam zijn bij medeplichtigheid. b. Disciplinaire straffenIn de praktijk is gebleken dat door directeuren veelal met een combinatie
van straf en ordemaatregel werd gereageerd op strafwaardig gedrag: bijvoorbeeld
verstoring van de gang van zaken op de arbeidszaal werd disciplinair bestraft
in combinatie met uitsluiting voor enige tijd van de arbeid. De combinatie
van disciplinaire straf en ordemaatregel wekt verwarring bij directeur en
gedetineerde. Regelmatig komt het voor dat niet de voor beide soorten van
reacties voorgeschreven procedures of criteria in acht genomen worden. De
grondslag is evenwel verschillend: verstoring van de goede orde en tucht (artikel
44 BWG) dan wel volstrekt noodzakelijk voor de veiligheid en orde in de inrichting66. Dit verschil heeft ook gevolgen voor de toetsing
van de straf en maatregel. Teneinde het onderscheid tussen de orde- of de
veiligheidsmaatregel enerzijds en de disciplinaire straf anderzijds duidelijk
te markeren stel ik voor als additionele voorwaarde op te nemen dat de gedetineerde
voor het begaan van een dergelijk feit verantwoordelijk kan worden gesteld.
Zie het voorgestelde artikel 51, vijfde lid. Dit ruime begrip omvat de strafrechtelijke
noties van verwijtbaarheid (opzet en schuld) en toerekeningsvatbaarheid.De praktijk van deze gecombineerde reactie wordt gecodificeerd door de
uitbreiding van het straffenarsenaal – in artikel 51, eerste lid –
met:– ontzegging van bezoek van een bepaalde persoon of bepaalde personen;– uitsluiting van deelname aan een of meer bepaalde activiteiten;– weigering, intrekking of beperking van het eerstkomende verlof.Uit de gekozen formulering volgt dat bezoekontzegging als straf uitdrukkelijk
gerelateerd is aan feiten die in verband met bezoek zijn begaan. De sectie
gevangeniswezen van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing heeft in haar
advies over het voorontwerp erop aangedrongen een dergelijke restrictie ook
aan te brengen bij de verlofsanctie. Ik volg deze suggestie niet. Met name
opener inrichtingen beschikken ook niet over strafcellen. Bij ernstiger vergrijpen
is de inrichting dan nu vaak gedwongen de betrokkene over te plaatsen naar
een strenger beveiligde inrichting. Dit kan onwenselijk zijn. Het intrekken
of beperken van verlof kan een reactie zijn die passender is dan plaatsing
in een strafcel in een andere inrichting. Wel wordt de sanctie beperkt tot
het eerstkomende verlof.De uitbreiding betekent dat het stelsel van waarborgen dat de oplegging
van disciplinaire straffen omgeeft ook van toepassing is op voornoemde sancties.
In het derde lid van artikel 51 wordt uitdrukkelijk de mogelijkheid van beperkte
cumulatie van straffen opgenomen. In artikel 100, vijfde lid, GM was deze
mogelijkheid uitgesloten. Gelet op de hiervoor omschreven praktijk van cumulatie
van straf en maatregel leidt deze opheffing niet tot uitbreiding van de sanctiemogelijkheden.
De uitsluiting van bepaalde activiteiten wordt telkens beperkt tot twee weken.
Deze beperking is in overeenstemming met de jurisprudentie van de beroepscommissie
die bij herhaling geen genoegen nam met maatregelen die in duur onbeperkt
waren. Ook dwingt de cumulatie van straffen de beklag- en beroeps- commissie
de strafoplegging door de directeur in haar geheel te beoordelen op de ingrijpendheid
hiervan voor de gedetineerde in relatie tot de ernst van het disciplinaire
vergrijp.Overgenomen uit de Beginselenwet gevangeniswezen is de mogelijkheid van
een voorwaardelijke straf (artikel 53). Het laat zich denken dat als voorwaarde
bij voorbeeld het herstel van de schade of het verrichten van andere werkzaamheden
die strekken tot ongedaanmaking van de ordeverstoring wordt opgelegd.Voornoemde toevoegingen aan het sanctiepakket betekenen niet dat de directeur
slechts bij wijze van straf een gedetineerde kan uitsluiten van deelname aan
bepaalde activiteiten of een bepaald contact met buiten kan ontzeggen dan
wel diens verlof kan intrekken of beperken. Een dergelijke beperking kan om
andere dan punitieve redenen noodzakelijk zijn in het belang van de handhaving
van de orde of de veiligheid in de inrichting. Met betrekking tot de beperking
van contacten met buiten zijn de mogelijkheden hiertoe telkens uitdrukkelijk
voorzien in de onderscheidene bepalingen van hoofdstuk VII. Uitsluiting van
een of meer bepaalde activiteiten bij wijze van ordemaatregel is mogelijk
ingevolge artikel 23. c. SchadevergoedingIn de praktijk bestaat de behoefte om de schade die door de gedetineerde
is veroorzaakt op deze te verhalen. Van het invoeren van de disciplinaire
straf van schadevergoeding is afgezien. Ook de schadevergoeding die volgens
een niet civielrechtelijk proces wordt vastgesteld wordt immers beheerst door
de civielrechtelijke normen van aansprakelijkheid. Op deze wijze voegt de
mogelijkheid van schadevergoeding als disciplinaire straf niets toe aan de
bestaande verhaalsmogelijkheden. In artikel 61 GM was voorzien in de mogelijkheid
om schade te verhalen op de uitgaanskas en het arbeidsloon van de gedetineerde.
Een dergelijk schadeverhaal was derhalve mogelijk naast de oplegging van een
disciplinaire straf. In veel gevallen is dit ook een passende en wenselijke
reactie ten gevolge waarvan een disciplinaire bestraffing achterwege kan blijven
of althans kan worden beperkt. Met het oog hierop is in het vierde lid van
artikel 51 uitdrukkelijk bepaald dat oplegging van een disciplinaire straf
de mogelijkheid van het treffen van een schaderegeling onverlet laat. Indien
de gedetineerde tot het treffen van een regeling bereid is, zie ik geen reden
om de hoogte daarvan aan een wettelijk maximum te binden67.Overwogen is nog aan te sluiten bij de schadevergoedingsmaatregel die
onlangs in het Wetboek van Strafrecht is opgenomen68. Bij deze maatregel is echter een scheiding aangebracht tussen de
gelaedeerde, de schadeplichtige en de oplegger van de maatregel. In het penitentiaire
veld bestaat deze scheiding niet. De directeur is gebaat bij het verhalen
van de schade en zou tevens degene zijn die de schadevergoeding als straf
oplegt. Deze vermenging van functies maakt hem hiervoor minder geschikt.De mogelijkheid bestaat van verrekening van de schadevergoeding met bij
voorbeeld de uitbetaling van het arbeidsloon door de directeur. Dit kan eenvoudig
geschieden door de rekening courant-verhouding die bestaat tussen de gedetineerde
en de inrichting. Het dient bij een dergelijke verrekening te gaan om twee
geldvorderingen die beide, dus schadevergoeding en bij voorbeeld arbeidsloon
dan wel het tegoed op diens rekening, direct door de rechthebbende opeisbaar
zijn. Instemming met deze verrekening van de gedetineerde is niet vereist.
 19. Informatie, hoor- en mededelingsplicht, dossier a. InformatieHet sluitstuk van een behoorlijke omschrijving van de rechten en plichten
van gedetineerden en hun mogelijkheden om deze in rechte ter discussie te
stellen, vormt de verplichting van de overheid om hen te informeren over hun
rechtspositie (artikel 56; zie ook de opmerkingen in onderdeel 3). De informatieplicht
vangt aan bij binnenkomst, zonder dat deze hiertoe evenwel is beperkt. De
wet is niet de plaats om de wijze van informatie-overdracht voor te schrijven.
In veel inrichtingen is een audio-visuele presentatie ontwikkeld. De ervaring
met deze manier om de gedetineerden te informeren over de gang van zaken in
de inrichting en hun (rechts)positie daarin is goed te noemen.Voornoemde wijze van informatie-overdracht mag evenwel niet de plaats
nemen van (de beschikbaarheid van) schriftelijke informatie. Iedere gedetineerde
dient te kunnen beschikken over de op hem betrekking hebbende specifieke penitentiaire
voorschriften. Met name geldt dit voor de Penitentiaire beginselenwet, de
Penitentiaire maatregel, door de minister opgestelde reglementen, voor zover
deze op de inrichting van verblijf betrekking hebben, en de huisregels.Een complicerende factor kan de taalbarrière vormen. Van alle betrokkenen
mag worden verwacht dat zij naar vermogen zorg dragen dat de geboden informatie
ook door de gedetineerde wordt verstaan. Waar het gaat om het overbrengen
van essentile informatie zal van de tolkentelefoon gebruik moeten worden gemaakt.
Het ministerie van Justitie kan hieraan bijdragen door voor de beschikbaarheid
van vertalingen van de (standaard)voorschriften in gangbare voertalen zorg
te dragen. In de inrichting kunnen personeelsleden, medegedetineerden en de
tolkentelefoon voorts een onmisbare schakel vormen. b. HoorplichtVoorschriften die door de directeur in acht moeten worden genomen bij
het nemen van voor de gedetineerde ingrijpende beslissingen, zijn samengebracht
in de artikelen 57 en 58. Het betreft algemene regels van bestuursrecht:– het voorafgaand aan de beslissing horen van de gedetineerde;– het aan de gedetineerde mededelen en motiveren van de beslissing;– het informeren van de gedetineerde omtrent de mogelijkheid van
en de wijze van het instellen van beklag of beroep.De gevallen waarin – in artikel 57 – het horen van de gedetineerde,
voorafgaande aan het nemen van de beslissing, is voorgeschreven betreffen
de voor hem ingrijpende beslissingen. Het betreft een limitatieve opsomming
die overeenkomt met de beslissingen die ingevolge artikel 5, vierde lid, uitdrukkelijk
zijn voorbehouden aan de directeur of zijn plaatsvervanger.Het horen geschiedt in een voor de betrokkenen begrijpelijke taal. Dit
hoeft niet de Nederlandse taal te zijn. Als betrokkene een andere taal begrijpt
die de directeur machtig is, dan kan het horen in die taal geschieden. Indien
dit niet het geval is, geschiedt het horen zo mogelijk met bijstand van een
tolk of met behulp van de tolkentelefoon. Ten aanzien van het hoorrecht is in het voorgestelde derde lid een tweetal
uitzonderingen geformuleerd. Het horen kan achterwege blijven indien (a) de
vereiste spoed zich daartegen verzet of (b) de gemoedstoestand van betrokkene
daaraan in de weg staat. Bij de formulering is aansluiting gezocht bij de
Awb, in het bijzonder de artikelen 4:7 en 4:11. Het niet horen alvorens de
beslissing te nemen op voornoemde gronden betekent niet dat het
niet aangewezen kan zijn om zo spoedig mogelijk de betrokkene alsnog te horen.Tegen een schending van het hoorrecht staat geen afzonderlijk beklag open.
Een dergelijke schending kan er wel toe leiden dat het beklag tegen de beslissing
waaromtrent betrokkene vooraf had moeten worden gehoord door de beklag- of
beroepscommissie gegrond wordt geacht.In de gevallen waarin bij wijze van spoedvoorziening een ambtenaar of
medewerker een in beginsel aan de directeur voorbehouden ordemaatregel neemt,
vloeit uit het spoedeisende karakter van de maatregel voort dat het vooraf
horen van de betrokkene niet is verplicht. Ik verwijs naar de opmerkingen
hieromtrent in onderdeel 12b. Ook dan is het wenselijk betrokkenen zodra de
situatie dit toelaat alsnog te horen. c. MededelingsplichtMet betrekking tot een aantal beslissingen dient de gedetineerde ingevolge
artikel 58 onverwijld, schriftelijk en voor zover mogelijk in een voor hem
begrijpelijke taal, een met redenen omklede, gedagtekende en ondertekende
mededeling te ontvangen. Hierbij dient de betrokkene te worden gewezen op
de mogelijkheid hiertegen een klaagschrift in te dienen. Deze bepaling komt
overeen met het huidige stelsel, zij het dat aldaar het verstrekken van de
mededeling binnen 24 uur was voorgeschreven. Het begrip onverwijld geeft aan
dat de mededeling zonder onnodig uitstel dient te worden verstrekt. In de
praktijk zal dit vrijwel altijd binnen 24 uren kunnen geschieden, met uitzondering
van situaties waarin een gedetineerde naar elders wordt overgebracht.In de eerste plaats dient de gedetineerde een dergelijke mededeling te
ontvangen van elke beslissing ten aanzien waarvan het vooraf horen is voorgeschreven.
Indien een beslissing zo ingrijpend wordt geacht, dat een gedetineerde voordat
deze wordt genomen in de gelegenheid moet worden gesteld te worden gehoord,
dan spreekt het vanzelf dat die beslissing, als zij ook inderdaad wordt genomen,
onverwijld en met redenen omkleed op schrift wordt gesteld.Naast de in het voorgestelde artikel 57, eerste lid, genoemde beslissingen
is er nog een tweede groep beslissingen, die onverwijld aan de gedetineerde
moet worden medegedeeld. Deze mededelingen behoeven niet door de directeur
te worden gedaan, nu het niet gaat om aan hem voorbehouden beslissingen. De
mededelingsplicht is ten aanzien van deze beslissingen niet zo zeer gegrond
op het ingrijpende karakter daarvan als wel op de effectiviteit van de beklagprocedure.
Wil het recht van de gedetineerde om beklag te doen effectief zijn, dan dient
hij onverwijld schriftelijk geïnformeerd te worden omtrent de inhoud
van de beslissing en de motivering daarvan. Deze tweede groep beslissingen
is opgesomd in het voorgestelde artikel 58, tweede lid.Het betreft beperkingen van gedetineerden in het contact met buiten:– weigeren tot verzending of uitreiking van post;– weigering van de toegang aan een bepaalde persoon;– verbod van het voeren van een bepaald telefoongesprek;– weigering van toestemming voor een gesprek met een vertegenwoordiger
van de media.Hetgeen onder b is opgemerkt omtrent het achterwege blijven van de hoorplicht,
indien door ambtenaren of medewerkers voor korte tijd een ordemaatregel van
uitsluiting van activiteiten of plaatsing in afzondering wordt bevolen, geldt
ook voor de mededelingsplicht. De relatief korte duur van deze maatregel –
maximaal 15 uren – rechtvaardigt niet het in alle gevallen verplicht
stellen van het uitreiken van een mededeling. Het kan gaan om het wegzenden
van een gedetineerde voor een korte periode van de arbeid dan wel van het
luchten wegens wangedrag. Het invoeren van een verplichting tot
het telkens uitreiken van een mededeling kan het inrichtingsgebeuren ontregelen.
Verwacht mag worden dat van ernstiger incidenten altijd een verslag zal worden
opgemaakt. In deze gevallen ligt het voor de hand een schriftelijke mededeling
omtrent bij voorbeeld de uitsluiting van activiteiten of de plaatsing in afzondering
uit te reiken met de vermelding van de mogelijkheid van het instellen van
beklag uit te reiken. De normering van een en ander dient aan de penitentiaire
praktijk en jurisprudentie te worden overgelaten. d. DossierIn een algemene maatregel van bestuur zullen de in artikel 59 genoemde
onderwerpen dienen te worden geregeld. 20. BeklagrechtSinds 1977 bevat de Beginselenwet gevangeniswezen een beklagrecht voor
gedetineerden. Krachtens dit recht kan een gedetineerde zich beklagen over
beslissingen die in de inrichting jegens hem worden genomen. Klachten over
beslissingen die in strijd zijn met geldend recht dan wel de toets op redelijkheid
en billijkheid niet doorstaan, worden door de beklag- dan wel de beroepscommissie
gegrond verklaard.In onderdeel 2 van de toelichting is al ingegaan op de relatie tussen
de Awb en het penitentiaire veld. Ook is de herijking aangekondigd van het
beklagrecht in het licht van de uitgangspunten uit de Nota Werkzame detentie,
met name de begrippen menswaardigheid en doelmatigheid. In hoofdlijnen worden
de aanpassingen hierna beschreven.Met name van de zijde van het openbaar ministerie is aandacht gevraagd
voor het belang van een sobere beklagregeling. Bij het OM was de indruk ontstaan
dat van het beklagrecht een excessief gebruik werd gemaakt en dat het hierbij
veelal ging om triviale kwesties. Met het oog hierop is een dossieronderzoek
verricht naar de in 1993 ingediende klachten en hun wijze van afdoening (onderdeel
2 van de toelichting). Uit de resultaten blijkt dat gemiddeld 40 klachten
per jaar worden ingediend per 100 bezette cellen. De inrichtingen met een
hoog beveiligingsniveau behoren over het algemeen tot de inrichtingen met
veel klaagschriften. Slechts één procent van de klagers dient
meer dan vijf klaagschriften in en dit levert 10% van de klachten op. Van
een opvallende stijging van het aantal klachten in relatie tot de toename
van de capaciteit is geen sprake. Wel is een relatieve stijging waarneembaar,
maar hierbij dient te worden aangetekend dat in het algemeen de gesloten capaciteit
en daarbinnen nog het beveiligingsniveau de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen.
Een sterkere mate van beveiliging brengt meer beperkingen voor de gedetineerden
mee en dus meer beklagwaardige situaties.De opvatting dat veel over triviale zaken wordt geklaagd wordt door de
uitkomsten van het onderzoek niet bevestigd. Wel is één van
de, overigens niet onverwachte, uitkomsten dat de meeste klachten ongegrond
worden verklaard (64%, 11% gegrond en 25% niet-ontvankelijk). Een ongegrondverklaring
betekent evenwel niet dat de kwestie waarover wordt geklaagd van geen belang
is. Bij voorbeeld in de gevallen waarin de klacht een beslissing tot het nemen
van een disciplinaire straf of het treffen van een ordemaatregel betreft zal
er doorgaans sprake zijn van een serieuze zaak. Dat ruim 80% van de klachten
over disciplinaire straffen ongegrond wordt verklaard toont wel aan dat op
dit gevoelige terrein in hoge mate zorgvuldig door de directeuren wordt opgetreden.
Ten aanzien van sommige onderwerpen ligt de verhouding tussen met name niet-ontvankelijkheid
enerzijds en (on)gegrondheid anderzijds anders. Ten aanzien hiervan heb ik
onderzocht of de regelgeving bijstelling behoeft en of er voldoende mogelijkheden
zijn op een eenvoudige wijze met name niet-ontvankelijke klachten
te kunnen afdoen. In het onderstaande wordt hierop nader ingegaan.Nu de uitkomsten van dit onderzoek geen aanleiding geven tot een grondige
herwaardering van het beklagrecht zijn de voorgestelde en hierna toegelichte
wijzigingen ten opzichte van de beklagregeling van 1977 aan te merken als
bijsturingen.Op hoofdlijnen blijft het beklagrecht ongewijzigd. De kern hiervan is
dat gedetineerde burgers aan een onafhankelijke instantie klachten kunnen
voorleggen over hen rakende ingrijpende beslissingen. De toetsende instantie
is en blijft bevoegd beslissingen die zijn genomen door of namens de directeur
van de inrichting op hun rechtmatigheid alsmede naar de normen van redelijkheid
en billijkheid te beoordelen en zonodig te herzien.Een dergelijk beklagrecht is, zoals in de Nota Werkzame detentie is omschreven,
een toets voor de rechtmatigheid en daarmee ook voor de kwaliteit van het
inrichtingsbeleid (a.w. blz. 36). Het beklagrecht past ook in het uitgangspunt
van de nota dat de tenuitvoerlegging van straffen op een menswaardige wijze
dient te geschieden. In dit verband wijs ik op een in voorbereiding zijnd
protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
en de fundamentele vrijheden. Eén van de concept-artikelen betreft
het recht voor een gedetineerde om bij een onafhankelijke instantie te klagen
over de detentieomstandigheden. Ook artikel 42 van de European prison rules
bevat een voorschrift met een dergelijke strekking.Een ander uitgangspunt van de Nota Werkzame detentie is dat de tenuitvoerlegging
van straffen op een doelmatige wijze dient te geschieden. In dit licht heb
ik mede aan de hand van de uitkomsten van het voornoemde dossieronderzoek
naar het functioneren van de beklagregeling de huidige beklagregeling bezien
en waar nodig gewijzigd of aangevuld. Mijn uitgangspunt is dat over wezenlijke
zaken geklaagd moet kunnen worden, waarbij ik mij realiseer dat de zwaarte
van de materie in hoge mate wordt bepaald door de detentie-situatie. Voor
een ingeslotene zijn ogenschijnlijk triviale zaken nu eenmaal belangrijker
dan voor een vrije burger. De uitkomsten van het voornoemde dossieronderzoek
maken duidelijk dat er geen onderwerpen zijn die zich lenen voor uitsluiting
van beklag. In de onderscheidene groepen klachten komen telkens zowel gegrond
als ongegrond als niet-ontvankelijkverklaringen voor. Het dient wel de doelmatige
aanwending van het beklagrecht als het mogelijk wordt gemaakt om over niet
louter incidenten te klagen. De wet wordt dan ook aangescherpt door beklag
slechts mogelijk te maken tegen beslissingen en niet, zoals thans in artikel
51, eerste lid, onder c, van de BWG tegen elke maatregel. Hieronder worden
in de rechtspraak ook feitelijke gebeurtenissen begrepen die niet –
direct – op onderliggende besluitvorming berusten. In onderdeel a wordt
dit nader toegelicht.Ook volgens dit voorstel van wet is geen beklag mogelijk tegen algemeen
geldende regelingen. In navolging van de wetgever van de regeling van 1977
hebben de beklagcommissies en de beroepscommissies van de Centrale Raad voor
Strafrechtstoepassing zich terughoudend getoond in het ontvankelijk verklaren
van dergelijk beklag. Wel is geaccepteerd dat in een beklagzaak een lagere
regeling getoetst kan worden aan een van hoger orde69 (zie hieromtrent ook de opmerkingen in onderdeel 3). Het voorliggende
ontwerp biedt de directeur een vergaander bevoegdheid tot het geven van regels
dan de huidige wettelijke kaders. Het gaat met name om zijn bevoegdheid ingevolge
artikel 5, eerste lid, tot het opstellen van huisregels. Deze uitbreiding
betekent dat hij in gevallen waarin hij thans tot collectieve beslissingen
moet overgaan, in de toekomst zal kunnen beslissen tot het aanpassen van huisregels.
Ik denk hierbij met name aan meer dan incidentele wijzigingen
in het dagprogramma. Indien deze in de vorm van een wijziging van de desbetreffende
huisregel zijn gegoten, zijn deze niet beklagwaardig, tenzij de betrokkene
in het kader van een jegens hem genomen beslissing stelt dat hierdoor een
hem toekomend recht van hogere orde is geschonden. Dit zou zich kunnen voordoen,
indien het wettelijke recht op luchten van een uur – artikel 49, derde
lid – in een huisregel wordt ingekort.Ook is van belang dat in een inrichting zaken zo snel mogelijk en op zo
laag mogelijk niveau worden afgedaan. In een gesloten setting als de detentie
hebben geschillen de neiging door het enkele tijdsverloop zowel voor de gedetineerden
als voor personeelsleden uit te groeien. Dit betekent dat van gedetineerden
mag worden verwacht dat zij geschillen trachten op te lossen op het niveau
van de afdeling waar zij verblijven, en dat het personeel van de afdeling
dan wel het afdelingshoofd het tot zijn taak rekent om conflicten in beginsel
zelf op te lossen. Een bemiddelende rol kan hierbij de maandcommissaris van
de commissie van toezicht vervullen. In dit voorstel van wet wordt deze rol
benadrukt (zie onderdeel b).Uit het dossieronderzoek volgt dat op bepaalde terreinen van het beklagrecht
veel vaker dan gemiddeld een niet-ontvankelijk verklaring wordt uitgesproken.
Dit betreft met name de volgende onderdelen:– medische verzorging (62%);– kantine/winkel-kwesties (92%);– bejegening door personeel (42%);– fouilleren/visiteren (50%);– handboeien/broekstok (42%).Deze resultaten scherpen enerzijds het belang aan van het beperken van
beklag tot beslissingen. Veel klachten gaan immers over incidenten. Voorts
is van belang dat in dit wetsontwerp een voortoets is ingebouwd die kan worden
verricht door de directeur en de voorzitter van de beklagcommissie. Deze voortoets
betekent dat, indien een kennelijke niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid
voorligt, de directeur geen inlichtingen behoeft te verzamelen ten behoeve
van de beklagcommissie. Ook kan in dergelijke gevallen de voorzitter bepalen
dat de klager niet gehoord behoeft te worden (zie nader onderdeel b).Uit het onderzoek en uit gesprekken met directeuren van inrichtingen is
ook naar voren gekomen dat het wenselijk is op enkele terreinen de regelgeving
te herzien. Het gaat om onderwerpen waarover regelmatig geschillen ontstaan
en waaromtrent ook klaagschriften worden ingediend. Te verwachten is dat de
in dit ontwerp gerealiseerde aanscherping en verheldering van desbetreffende
regels zal leiden tot vermindering van het aantal conflicten. Het gaat in
willekeurige volgorde – met name om:– de regeling van voorwerpen op cel (artikel 45);– de aansprakelijkheid van de inrichting voor schade aan eigendommen
van gedetineerden (artikel 45);– de verhaalsmogelijkheid op tegoeden van gedetineerden voor door
hen veroorzaakte schade (artikel 51, vierde lid);– de bevoegdheden van de inrichting ten aanzien van het meeluisteren,
opnemen van (telefoon)gesprekken en de wijze waarop in andere opzichten toezicht
mag worden uitgeoefend op contacten met buiten (hoofdstuk VII);– de bevoegdheid bij wijze van straf over te gaan tot uitsluiting
van deelname aan activiteiten (artikel 51, eerste lid, onder c);– de mogelijkheid van het voeren van een individueel regime in plaats
van het stelsel van beperkte gemeenschap (artikel 22).De doelmatigheid is ook gediend met een rechtspleging die dicht bij de
detentiesituatie staat. Gebleken is dat de leden van de beklagcommissies en de beroepscommissies doorgaans goed op de hoogte zijn van de praktische
gang van zaken in de inrichting en hierdoor in staat zijn de gevolgen van
hun beslissingen op een verantwoorde wijze te wegen. Om deze reden is ervoor
gekozen dat het individuele beklagrecht zoveel mogelijk een gesloten rechtsgang
vormt. Dit betekent dat ook voorlopige beslissingen en beslissingen omtrent
de uitvoerbaarheid van uitspraken dan wel de opschorting hiervan binnen het
penitentiaire circuit worden genomen. Nieuw is de toekenning van een schorsingsbevoegdheid
aan de voorzitter van de beroepscommissie (zie onder e). Dit betekent dat
voor de rechter in kort geding slechts groepsacties en kwesties van algemene
aard resteren. Indien een belangenvereniging van of voor gedetineerden wil
optreden, staat het beklagrecht hiervoor niet open. Hetzelfde geldt voor de
geschillen over het algemeen beleid of de regelgeving. Dergelijke kwesties
overstijgen het niveau van de individuele gedetineerde, waarop het beklagrecht
is afgestemd, en horen dan ook eerder thuis bij de rechter in kort geding.
Een voorbeeld vormt de uitspraak van de president van de Haagse rechtbank
inzake het regime in de tijdelijke extra beveiligde inrichting van 11 januari
199470 (zie nader de onderdelen c en d).Het beklagrecht wordt op de volgende belangrijke onderdelen gewijzigd:a. een algemene beklaggrond wordt voorgesteld en beklag wordt beperkt
tot beslissingen;b. de verplichting tot motivering van de klacht en de mogelijkheid van
bemiddeling zijn opgenomen;c. de voorzitter van de beroepscommissie komt de bevoegdheid toe de beslissing
van de directeur te schorsen;d. de voorzitter van de beroepscommissie komt de bevoegdheid toe de uitspraak
van de beklagcommissie te schorsen;e. de beslissing omtrent de tegemoetkoming wordt gecombineerd met de beslissing
in de bodemprocedure;f. in de mogelijkheid van openbaarheid van de behandeling en uitspraak
wordt voorzien. a. Algemene beklaggrondDe vraag naar de omvang van het beklagrecht – zie ook de opmerkingen
hieromtrent in de inleiding van dit onderdeel – spitst zich toe op de
huidige derde beklaggrond. Artikel 51, eerste lid van de BWG luidt thans:Een gedetineerde in een gevangenis, huis van bewaring of rijkswerkinrichting
kan beklag doen over:a. een hem opgelegde disciplinaire straf;b. een weigering tot het uitreiken of verzenden van voor hem bestemde
of door hem geschreven brieven en andere stukken, dan wel om volgens de daarvoor
in het gesticht geldende regeling bezoek van bepaalde personen te ontvangen;c. enige andere hem door of vanwege de directeur opgelegde maatregel waarbij
wordt afgeweken van de rechten die hij aan de in het gesticht geldende voorschriften
kan ontlenen.Tijdens de behandeling van het toenmalige wetsvoorstel in de Tweede Kamer
heeft de Staatssecretaris van Justitie mr. H. Zeevalking de derde beklaggrond
als volgt verduidelijkt: «In de (in art. 51, lid 1, onder c) voorgestelde
formule gaat het om beklag over afwijkingen van het regime voor zover aan
dat regime rechten kunnen worden ontleend»71.
In overeenstemming hiermee is dat volgens vaste jurisprudentie de derde beklaggrond
beklag mogelijk tegen maakt tegen «enige andere (dan de eerste twee
gronden van artikel 51 BWG) hem door of vanwege de directeur opgelegde maatregel
waarbij naar de gedetineerde meent, wordt afgeweken van de rechten
die hij aan de in het gesticht geldende voorschriften kan ontlenen»72.In de inleiding is melding gemaakt van de uitkomsten van het dossieronderzoek
van beklagzaken. Hieruit is niet gebleken dat er aanleiding is beklag over
bepaalde onderwerpen uit te sluiten. Dit betekent dat in beginsel over elk
onderwerp geklaagd kan worden. Hierna zal worden aangegeven op welke wijze
kan worden gegarandeerd dat niet over incidenten maar slechts over –
de uitvoering van – beslissingen kan worden geklaagd.Gelet op het feit dat geen onderwerp structureel van beklag is uit te
sluiten is er geen aanleiding voor het handhaven van – de thans geldende –
twee specifieke beklaggronden gevolgd door één algemene. Uit
het dossieronderzoek blijkt dat de keuze van de wetgever van destijds niet
meer overeenkomt met de onderverdeling van de beklagzaken. Zo wordt bij voorbeeld
over geschillen betreffende correspondentie – onderdeel uitmakend van
een specifieke beklaggrond – aanzienlijk minder geklaagd dan over de
niet apart vermelde plaatsing in afzondering. Voorgesteld wordt dan ook een
algemene beklaggrond tegen de beslissing die wordt genomen door of namens
de directeur die de klagende gedetineerde betreft (artikel 60).Onder ogen gezien is de vraag op welke wijze beklag over futiele kwesties
kan worden uitgesloten.Overwogen is door een beperktere omschrijving van de beklaggrond(en) het
indienen van beklag inzake futiele kwesties uit te sluiten. Te denken valt
aan klachten van, zeker voor de buitenstaanders, geringe aard die bij voorbeeld
de voeding betreffen (een kop koude thee, een haar in de soep). Hiervoor is
evenwel beperking van de onderwerpen waarover kan worden geklaagd niet de
geëigende methode. Indien namelijk een directeur structureel en in belangrijke
mate tekort schiet in zijn verzorgende taken, dan moet hierover wel geklaagd
kunnen worden. Voor uitsluiting van bepaalde onderwerpen van beklag is dus
niet gekozen. Wel acht ik het dringend gewenst, met het oog op de werkbelasting
van de directeur en de beklagcommissie, dat alleen klachten met een redelijke
belang voor de gedetineerde aan de orde kunnen komen. Om deze reden heb ik
het beklag beperkt tot beslissingen en niet de ruimere term maatregel gehandhaafd.De vervanging van de term maatregel door beslissing sluit immers beklag
over feitelijk handelen dat niet direct is terug te voeren op een beslissing
uit. In de structuur van de voorgestelde wet is voorzien in de bevoegdheid
van de directeur om zijn verplichtingen en bevoegdheden over te dragen aan
ambtenaren en medewerkers (artikel 5, tweede lid), met uitzondering van uitdrukkelijk
aan hem of zijn vervanger voorbehouden beslissingen (artikel 5, vierde lid).
Onder beslissing van de directeur dient dus te worden verstaan een beslissing
genomen door de directeur dan wel door een ambtenaar of medewerker voor zover
de bevoegdheid hiertoe aan hem was overgedragen. In veel inrichtingen is de
leiding over de dagelijkse gang van zaken in de inrichting aan het hoofd begeleiding
overgedragen en is een teamleider belast met de organisatie op het paviljoen
of ander onderdeel van de inrichting. Beslissingen op deze niveaus genomen
worden dus aangemerkt als beslissingen van de directeur. Ik benadruk dat de
beperking tot het begrip beslissing niet betekent dat over de wijze van uitvoering
hiervan niet kan worden geklaagd. Veelvuldig komt het voor dat ter uitvoering
van een beslissing tot plaatsing van een gedetineerde in een straf- of afzonderingscel
geweld moet worden gebruikt. De beslissing tot plaatsing omvat – al
of niet uitdrukkelijk – dan de uitvoering daarvan met alle gepaste
middelen. Nu de wijze van uitvoering een onlosmakelijk deel uitmaakt van de
beslissing staat ook hiertegen beklag open.De beslissing dient de gedetineerde te betreffen. Dit sluit niet uit dat
beklag kan worden ingediend tegen een beslissing die verscheidene gedetineerden
betreft. Op dit punt dient een onderscheid te worden gemaakt tussen beklag
tegen een algemene regeling en tegen een collectieve maatregel. Beklag tegen
algemene regeling is in beginsel niet mogelijk, zoals hiervoor is toegelicht.
Het feit dat bij voorbeeld een ordemaatregel is genomen ten aanzien van meer
gedetineerden ontneemt hun niet de mogelijkheid zich hierover te beklagen.
Ik neem hiermee dus afstand van een uitspraak van de beroepscommissie waarin
als criterium voor de ontvankelijkheid het al of niet collectieve karakter
van een ordemaatregel maatgevend werd geacht73.De term beslissing betreft evenwel niet elk handelen of nalaten van een
ambtenaar of medewerker. De jurisprudentie van de beroeps- en beklagcommissies
heeft een wisselend beeld te zien gegeven van de mogelijkheden om direct over
het handelen of nalaten van inrichtingsmedewerkers te klagen. Het gevolg hiervan
was dat soms kwesties als het niet tijdig reageren op een bel, de verstrekking
van een te geringe hoeveelheid vlees dan wel het aantreffen van een haar in
de soep rauwelijks op het bord van de beklagcommissie belandden. Een dergelijke
uitbreiding van het klachtrecht heeft de toenmalige wetgever niet beoogd en
is ook naar huidige maatstaven niet zinvol. Het gaat de klager in dergelijke
gevallen immers meestal niet meer om een oordeel over het feitelijk gebeuren
of nalaten maar veeleer om het verkrijgen van een reactie van de met het toezicht
belaste medewerkers op de klacht teneinde herhaling te voorkomen. Het is dus
zinniger dat met het toezicht belaste medewerkers in staat worden gesteld
op dergelijke klachten te reageren dan dat deze aanstonds aan de beklagcommissie
worden voorgelegd. Indien een gedetineerde het met de beslissing omtrent zijn
klacht niet eens is, dan kan hij hieromtrent de beklagcommissie inschakelen.
De grond zal veelal zijn dat de directeur, of een ambtenaar of medewerker
namens deze, een zorgverplichting (bijvoorbeeld ten aanzien van de verstrekking
van voeding, artikel 44, eerste lid) niet of niet naar behoren is nagekomen.
De vervanging van de term maatregel door beslissing strekt ertoe beklag slechts
mogelijk te maken tegen de uitkomst van besluitvorming door de ter zake bevoegde
functionaris en niet tegen elke handeling die in een penitentiaire setting
wordt verricht. b. Motivering, voortoets en bemiddelingAan het indienen van een klaagschrift is het vereiste toegevoegd dat dit
zo nauwkeurig mogelijk de beslissing vermeldt waarover wordt geklaagd en met
redenen is omkleed. Het is om diverse redenen van belang dat een beklagcommissie
en de directeur aanstonds duidelijk is over welke kwestie geklaagd wordt.
Het betreft met name de voorbereiding van de zaak door de directeur en de
beperking van de verplichting om een zitting te houden.Ingevolge het huidige artikel 54, derde lid, BWG, kan het horen van de
klager en de directeur achterwege blijven, indien de klacht kennelijk niet-ontvankelijk
of ongegrond wordt geoordeeld. In het voorgestelde artikel 64, eerste lid,
worden de gevallen waarin het horen van de gedetineerde en de directeur achterwege
kan worden gelaten uitgebreid met kennelijk gegronde klaagschriften. Voor
de beklagcommissie apert duidelijke zaken behoeven geen mondelinge behandeling.
Vergelijk de regeling voor eenvoudige behandeling van beroepschriften overeenkomstig
artikel 8:54 Awb.Hierop aansluitend maakt artikel 63, tweede lid, het mogelijk dat de directeur
het geven van schriftelijke inlichtingen aan de commissie achterwege laat,
indien: – hij van oordeel is dat het klaagschrift kennelijk niet ontvankelijk
of ongegrond is;– bemiddeling wordt ondernomen (zie hierna).Een veel gehoorde klacht uit het penitentiaire veld is niet dat het beklagrecht
te ruim wordt gebruikt, ook niet dat te veel beklagzaken worden verloren,
maar dat er te veel tijd in de voorbereiding van op het eerste gezicht reeds
onhaalbare klachten gaat zitten. Een klacht die de directeur bereikt moet
deze laten uitzoeken. Dit vergt rapportage van het personeel. Vervolgens dient
hij de rapportage te voorzien van een reactie. Dit is slechts waardevol, indien
de klacht ook materieel besproken wordt. Indien voor hem evenwel vaststaat
dat de klacht niet gaat over een beslissing die door of namens hem is genomen,
verwijtbaar te laat is ingediend of naar inhoud kant noch wal raakt kan hij
het geven van inlichtingen achterwege laten. Indien de beklagcommissie hierom
evenwel uitdrukkelijk vraagt zal hij op grond artikel 63, tweede lid, alsnog
inlichtingen moeten geven. Van de directeur mag ook wel worden verlangd dat
hij in zaken die apert gegrond lijken onderzoek verricht. Het zal immers juist
op grond van de inhoud van zijn inlichtingen voor de beklagcommissie duidelijk
worden dat een klacht kennelijk gegrond is. Juist in de gevallen waarin een
directeur rapporteert dat er een fout is gemaakt in zijn organisatie waarover
de gedetineerde terecht klaagt zal de mondelinge behandeling achterwege kunnen
blijven. Overigens, het treffen van een schikking tussen de directeur en de
gedetineerde onder intrekking van diens klacht is nog eerder aan te bevelen.
Ook in de gevallen waarin bemiddeling wordt ondernomen behoeft de directeur
nog geen inlichtingen aan de beklagcommissie (maar wel aan de maandcommissaris)
te verstrekken.Ook om andere redenen is het van belang dat direct duidelijk is waarop
de klacht betrekking heeft. In veel gevallen is het mogelijk gebleken dat
het door de gedetineerde aangekaarte probleem op eenvoudige wijze door de
directeur, al of niet na bemiddeling van een lid van de commissie van toezicht,
wordt opgelost. In het wetsontwerp is hierin voorzien in artikel 63, vierde
lid. Krachtens deze bepaling kunnen klachten die zich daarvoor lenen aan de
maandcommissaris ter hand worden gesteld met het verzoek om te trachten tot
een onderhandse oplossing van het geschil te komen. Op het secretariaat van
de Amsterdamse commissies van toezicht is het vaste praktijk dat klachten
die niet een onherroepelijke beslissing betreffen, zoals oplegging van een
disciplinaire straf of plaatsing in afzondering, aan de maandcommissaris worden
toegestuurd. Het lukt op deze wijze om ruim een derde van de ingediende klaagschriften
met instemming van de betrokkenen door bemiddeling af te doen. Het verdient
aanbeveling om tussen directie, commissie van toezicht en het secretariaat
per inrichting afspraken te maken over de aard van de klachten die op deze
wijze eerst aan de maandcommissaris worden ter hand gesteld.De beoordeling van de rechtsgevolgen van niet-naleving van de motiverings-verplichting
is voorbehouden aan de beklag- en beroepscommissie. Bij een beperking van
een grondrecht zal de bewering dat een bepaald dwang, bijv. het onderzoek
aan het lichaam, is toegepast of een disciplinaire straf is opgelegd voldoende
zijn. Maar als bij voorbeeld geklaagd wordt over «bezoek», dan
kan dit klaagschrift als onvoldoende gemotiveerd niet-ontvankelijk worden
verklaard als niet is aangegeven in welk opzicht het bezoekrecht is beperkt.
Ook zal de commissie rekening dienen te houden met hetgeen van de betrokken
gedetineerde mag en kan worden verwacht. Te denken valt aan de taalproblemen
(zie artikel 61, vierde lid) en het relatief veel voorkomende analfabetisme
in de penitentiaire inrichtingen. c. Schorsing beslissing directeurIn artikel 66 is aan de voorzitter van de beroepscommissie de bevoegdheid
toegekend een beslissing van de directeur te schorsen in afwachting van de
beslissing op het klaagschrift. De schorsing kan de gehele of een gedeelte
van de bestreden beslissing betreffen.In de beklagregeling van 1977 was slechts voorzien in de bevoegdheid van
de voorzitter van de beklagcommissie aan de directeur schorsing van zijn beslissing
voor te stellen. De voorgestelde directe schorsingsbevoegdheid van de voorzitter
van de beroepscommissie doet recht aan de erkenning in de rechtspraak van
het klachtrecht als een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang en is
in overeenstemming met de huidige opvattingen omtrent bestuursrecht74.Het zou voor de hand hebben gelegen de schorsingsbevoegdheid toe te kennen
aan de voorzitter van de beklagcommissie. Hiertegen bestond evenwel veel weerstand
van de zijde van de directeuren van de penitentiaire inrichtingen. Nu op praktische
gronden niet de garantie kon worden gegeven dat de voorzitter altijd, ook
in de vakantieperiode, een rechter is, achtten zij onvoldoende gewaarborgd
dat de ingrijpende beslissing aangaande de schorsing met de vereiste distantie
en professionaliteit zou worden genomen. Aan de fungerend voorzitter van de
beroepscommissie kan wel de eis worden gesteld dat deze een met rechtspraak
belast lid van de rechterlijke macht is. Om deze reden is gekozen voor het
toekennen van de schorsingsbevoegdheid aan de voorzitter van de beroepscommissie.De schorsingsbevoegdheid strekt slechts tot het tijdelijk buiten werking
stellen van de beslissing van de directeur. De ruimere mogelijkheden die de
beklagcommissie heeft bij het gegrond verklaren van een klacht – artikel
68, tweede en derde lid – komen de voorzitter niet toe. De aan de voorzitter
toekomende bevoegdheid zal naar verwachting leiden tot het beperken van de
mogelijkheden om beklagwaardige kwesties in een kort geding aan de orde te
stellen.De voorzitter van de beroepscommissie kan niet ambtshalve van de schorsingsbevoegdheid
gebruik maken. De gedetineerde zal zulks uitdrukkelijk moeten verzoeken. Alvorens
te beslissen op het verzoek zal de voorzitter de directeur moeten horen. Het
ligt voor de hand dat dit in de praktijk telefonisch geschiedt. d. Schorsing uitspraak beklagcommissieUitspraken van de beklagcommissie zijn, behoudens voor zover het betreft
de beslissing van de voorzitter omtrent compensatie, onder de huidige wet
bij voorraad uitvoerbaar. Deze regel is opgenomen in artikel 70, eerste lid.
Bij het karakter van de bodembeslissingen van de beklagcommissie past het
toekennen van de bevoegdheid aan de voorzitter van de beroepscommissie om
de tenuitvoerlegging van de beslissing waartegen beroep is ingesteld te schorsen.
Hierin is voorzien in het tweede lid van dit artikel. Ten aanzien van de vaststelling
van de geldelijke tegemoetkoming is evenwel bepaald dat de tenuitvoerlegging
hiervan van rechtswege wordt opgeschort indien beroep wordt ingesteld. e. TegemoetkomingDe regeling van de tegemoetkoming is vergeleken met de bestaande regeling
voor de compensatie gewijzigd. Hierbij is de jurisprudentie ter zake betrokken.
De beslissing is niet langer voorbehouden aan de voorzitter. De beslissing
omtrent toekenning van een tegemoetkoming wordt gelegd bij de beklagcommissie.
Allereerst dient deze te beoordelen of enige compensatie geboden is. Bij bevestigende
beantwoording hiervan stelt zij deze vast. In de praktijk worden twee vormen
van compensatie toegekend: een geldelijke tegemoetkoming (met
name voor ondergane opsluiting in een strafcel of in een afzonderingscel)
en toekenning van extra faciliteiten, zoals luchten, bezoek. Bij de invoering
van het beklagrecht in 1977 bestond de indruk dat over de compensatie altijd
overleg diende te worden gevoerd met de directeur. Om deze reden is de beslissing
hieromtrent niet aan de voltallige commissie opgedragen maar is bepaald dat
de voorzitter overleg voert met de directeur (artikel 57, derde lid, BWG).
Gelet op de gegroeide praktijk is hieraan in lang niet alle gevallen behoefte.
Het is efficiënter om de beslissingen inzake het bodemgeschil en de tegemoetkoming
te combineren. De situatie kan zich voordoen dat bij het geheel of gedeeltelijk
gegrond verklaren van een klacht voor de commissie niet te overzien valt op
welke compensatie kan worden verleend. De commissie kan zich hieromtrent –
na het geven van een tussenuitspraak – laten informeren door de directeur.
Ook kan de compensatiekwestie al aan de orde worden gesteld bij het horen
van de klager en de directeur.f. Openbare behandeling en uitspraakIn artikel 62, vierde lid, is voorzien in de mogelijkheid van openbare
behandeling indien de beklagcommissie van oordeel is dat met name artikel
6, eerste lid, van het EVRM hiertoe verplicht. Deze situatie zal zich voordoen
wanneer burgerlijke rechten of plichten in het geding zijn, zoals eigendomskwesties
en schadevergoedingsacties. Het beklagrecht zal over het algemeen niet «the
determination of any criminal charge» tot inzet hebben. Hoewel disciplinaire
straffen wel worden opgelegd naar aanleiding van strafbare feiten in penitentiaire
zin (zie artikel 50, eerste lid), brengt dit nog niet mee dat de opleggings-
en de klachtprocedure dienaangaande onder de werking van artikel 6 EVRM vallen.
Het dient te gaan om substantiële straffen. Het Europese Hof achtte in
zijn arrest inzake de gedetineerden Campbell en Fell van 28 juni 1984, A (1984)
80, een bestraffing waarbij zij het uitzicht op 570 dagen strafkorting verloren
dermate zwaar dat op de hieraan voorafgaande gang van zaken artikel 6 EVRM
van toepassing moest worden geacht. Gelet op de relatief beperkte bestraffingsmogelijkheden
in ons stelsel (maximaal twee weken strafcel) kan ervan worden uitgegaan dat
artikel 6 EVRM op de klachtprocedure dienaangaande niet van toepassing is75.Indien evenwel een beklag- of beroepscommissie van oordeel is dat een
klacht onder het bereik van artikel 6 EVRM valt, dan is hiermee in beginsel
de openbaarheid van behandeling gegeven. Een uitzondering kan worden gemaakt
op de in het verdragsartikel genoemde gronden, met name de bescherming van
het privé-leven van betrokkenen, de openbare orde of nationale veiligheid
en het ongestoorde verloop van de procedure. Van belang hierbij, hoewel niet
doorslaggevend, zal het standpunt van de betrokken partijen (directeur en
gedetineerde) zijn. Behandeling in openbaarheid zal over het algemeen niet
in de inrichting kunnen plaatsvinden. Het ligt voor de hand om bij voorbeeld
naar een nabij gelegen rechtbank uit te wijken.Op een openbare behandeling dient een openbare uitspraak te volgen. Ook
in andere gevallen is het van belang dat ieder die is geïnteresseerd
in de uitspraak in een beklag- of beroepszaak hiervan kennis kan nemen. Om
deze reden is in artikel 67, zevende lid, bepaald dat een ieder van de uitspraken
kennis kan nemen en een afschrift daarvan kan ontvangen. Met het oog op de
privacy-bescherming dienen uitspraken slechts geanonimiseerd wat betreft de
naam van in elk geval (mede)gedetineerden aan derden te worden verstrekt.
Een dergelijke vorm van openbaarheid van uitspraak is in overeenstemming met
de Europese jurisprudentie. Aan de eis dat «judgment shall be pronounced
publicly» is voldaan, ook indien de uitspraak niet in het
openbaar is gedaan, maar een afschrift daarvan beschikbaar is voor derden.21. Bezwaar en beroep inzake (over)plaatsing, deelname
penitentiair programma en verlofDe Gevangenismaatregel van 1953 bracht met artikel 123, eerste lid, een
beroepsrecht tegen de beslissing tot (over)plaatsing van hen die tot gevangenisstraf
waren veroordeeld alsmede van het openbaar ministerie. In 1977 is dit aangevuld
met de mogelijkheid van beroep tegen de afwijzing van een verzoek tot overplaatsing
van een tot gevangenisstraf veroordeelde76.Aanvankelijk stond ook beroep open tegen de beslissing tot tenuitvoerlegging
van de afzondering dan wel disciplinaire straf in een andere inrichting. Onlangs
is de Gevangenismaatregel in die zin gewijzigd dat bezwaren tegen deze wegplaatsing
in behandeling kunnen worden genomen door de plaatselijke beklagcommissie77. In onderdeel 10b is al toegelicht op welke gronden
het beroepsrecht van het openbaar ministerie ingevolge artikel 123, tweede
lid GM, komt te vervallen.Volgens hedendaagse opvattingen dient het beroepsrecht te worden geregeld
bij wet in formele zin. Opneming van dit beroepsrecht in deze wet ligt dan
ook voor de hand. Ook de procedure-regels verdienen aanpassing aan de gegroeide
beginselen van bestuursrecht, zoals deze vorm hebben gekregen in de Awb78.Ook door de huidige beroepscommissie van de sectie gevangeniswezen is
onderkend dat de kwaliteit van de procesgang niet meer voldeed aan actuele
inzichten hieromtrent. Met name betrof het bezwaar het ontbreken van een bepaling
omtrent het horen van de gedetineerde.Het is evenzeer in overeenstemming met voornoemde bestuursrechtelijke
opvattingen om een beroepsgang te doen voorafgaan door een procedure van heroverweging
bij het bestuursorgaan dat de bestreden beslissing nam. In de toelichting
op het wetsontwerp Awb eerste tranche wordt hieromtrent overwogen dat de bezwaarschriftprocedure
zich heeft ontwikkeld «tot een belangrijke procedure waarin de burger,
voorafgaand aan het beroep op een rechter, zijn bezwaren tegen een bestuursbesluit
naar voren kan brengen»79.Voor deze lijn is ook gekozen in het voorliggende wetsvoorstel. Een (toekomstige)
gedetineerde die het niet eens is met een beslissing tot plaatsing of overplaatsing
van de selectiefunctionaris zal hiertegen een bezwaarschrift kunnen indienen
(artikel 17, eerste lid, onder a). Ook is het mogelijk dat een gedetineerde
bezwaar maakt tegen de beslissing tot beëindiging van zijn deelname aan
een penitentiair programma of de weigering van zijn verzoek tot deelname hieraan
(artikel 17, eerste lid, onder b).In artikel 17, vijfde lid, is bepaald dat het indienen van een bezwaarschrift
achterwege kan blijven, indien de betrokkenen zijn bezwaren tegen een voorgenomen
beslissing al aan de selectiefunctionaris kenbaar heeft kunnen maken. Dit
geldt ook voor de beslissing aangaande het penitentiair programma.De bezwaar- en verzoekschriftprocedure is niet vormloos. De voorgestelde
bepalingen maken het de indiener mogelijk desgewenst zijn verzoek toe te lichten.
Of dit schriftelijk dan wel mondeling dient te geschieden wordt overgelaten
aan het oordeel van de selectiefunctionaris. Ook is voorzien in het op adequate
wijze informeren van de verzoeker omtrent de beslissing. Indien een verzoek
tot plaatsing of overplaatsing wordt afgewezen, kan de betrokkene volgens
artikel 18, derde lid, zes maanden na de afwijzing opnieuw een verzoekschrift
indienen. Onder omstandigheden, bijvoorbeeld in een inrichting met een individueel regime, kan het wenselijk zijn in de regimesrichtlijnen op te nemen
dat in aanvulling op de periodieke toetsing een wijziging van de omstandigheden
een grond is voor toetsing van de noodzakelijkheid van voortzetting van het
verblijf.Het voortraject van heroverweging van de beslissing zal naar verwachting
leiden tot een beperking van het aantal beroepschriften. Wel zal de inhoud
hiervan naar het zich laat aanzien gecompliceerder kunnen worden. Zowel de
indiener van het beroepschrift als de selectiefunctionaris hebben immers de
gelegenheid gehad hun standpunten uit te wisselen en de be slissing opnieuw
te overwegen, alvorens deze opnieuw te nemen dan wel hiertegen beroep in te
stellen.Tegenover deze beperking van de beroepsgang staat een uitbreiding. In
het stelsel van 1953 werd uitgegaan van enkele premissen die nu niet meer,
althans niet ten volle gelden. Zo kwam aan onveroordeelden geen beroep toe
tegen plaatsing in het huis van bewaring. Het toenmalige uitgangspunt en de
praktijk waren immers dat de plaatsing geschiedde in het arrondissement waarbinnen
de strafzaak liep. Het nog altijd actuele capaciteitstekort heeft er naar
bekend toe geleid dat preventief gehechten ook in andere arrondissementen
worden ondergebracht. Zeker bij langer durende voorlopige hechtenis kan een
dergelijke detentie bezwaarlijk zijn. Waar het uitgangspunt ook in dit ontwerp
onveranderd is gebleven, past het om de gedetineerde een beroepsrecht toe
te kennen tegen afwijking hiervan. Zeker op enige termijn moet het door een
herverkaveling van plaatsen mogelijk zijn de gedetineerde in het voor hem
bestemde arrondissement onder te brengen.Om nog een andere reden is het te rechtvaardigen dat zowel onveroordeelde
als veroordeelde gedetineerden tegen plaatsing in een bepaald huis van bewaring
bezwaar kunnen maken. Voorheen werd uitgegaan van de uniformiteit van het
regime in deze inrichtingen. Onder meer door de invoering van extra beveiligde
inrichtingen is deze eenheid doorbroken. Gelet op deze ontwikkeling past het
gedetineerden die in een huis van bewaring met een bijzondere status zijn
geplaatst, de mogelijkheid te geven om hiertegen bezwaar bij de selectiefunctionaris
te maken en eventueel beroep in te stellen.In de toelichting aangaande het verlofartikel (onderdeel 13) is reeds
ingegaan op de beroepsmogelijkheid tegen verlofbeslissingen die door de minister
zijn genomen. Deze beroepsmogelijkheid is neergelegd in artikel 72, tweede
lid.Wat betreft de wijze van behandeling van het beroepschrift is aangesloten
bij die aangaande de klaagschriften. Artikel 73, vierde lid, verklaart daartoe
de desbetreffende bepalingen van overeenkomstige toepassing. 22. Gevolgen van het wetsvoorstelDe personele en materiële gevolgen van het voorliggende wetsvoorstel
kunnen slechts in globale zin worden aangegeven. Het ontwerp brengt geen regimeswijzigingen
tot stand waaraan direct personele of materiële gevolgen zijn verbonden.
Het biedt een geactualiseerd en gesystematiseerd kader voor de tenuitvoerlegging
van vrijheidsbeneming en komt als zodanig in de plaats van de in veertig jaar
verbrokkeld geraakte regelgeving onder de vigeur van de Beginselenwet gevangeniswezen.
Zo schept het wetsvoorstel duidelijkheid ten aanzien van de bevoegdheid tot
toepassing van dwangmiddelen. Vergeleken met het bestaande stelsel van differentiatie
van inrichtingen en selectie van gedetineerden zijn de desbetreffende artikelen
flexibeler opgezet zodat het mogelijk is soepeler in te spelen op de wijzigingen
in de gedetineerdenpopulatie. Dit zijn twee voorbeelden van de nieuwe vorm
van regelgeving waarvan niet op voorhand te voorzien is of hiervan
op den duur een kostenverhogend ofverlagend effect uitgaat.De bestaande beklagregeling wordt wat betreft de beklaggronden in opzet
niet gewijzigd. Wel wordt het beklagrecht aangescherpt op een wijze zoals
is aangegeven in onderdeel 20. Hiervan valt een substantiële beperking
te verwachten van de kosten die met de voorbereiding en de behandeling van
klaagschriften zijn gemoeid. De beroepsgang voor gedetineerden tegen selectiebeslissingen
wordt uitgebreid tot onveroordeelden. Thans komen dergelijke klaagschriften
in kort gedingen aan de orde. Ten aanzien van onveroordeelden en veroordeelden
is evenwel voorzien in een bezwaarschriftprocedure (zie onderdeel 10) die
voorkomt dat beroepschriften rauwelijks door de beroepscommissie in behandeling
worden genomen. De financiële gevolgen van de voornoemde wijzigingen
in de rechtspositie van de gedetineerden zullen naar verwachting beperkt zijn
en slechts een marginale invloed hebben op het totaal van de begroting voor
de Dienst Justitiële Inrichtingen van het Ministerie van Justitie. II. ARTIKELSGEWIJS Hoofdstuk I. Begripsbepalingen Artikel 1Onder f: De hier gekozen formulering maakt het voor de directeur mogelijk
om aan personen van uiteenlopende status opdrachten te geven in het kader
van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen of vrijheidsbenemende maatregelen.
Zie nader onderdeel 6d.Onder u: Dit begrip is toegelicht in onderdeel 9c.Onder s en t: Deze begrippen zijn toegelicht in onderdeel 4.De overige begripsbepalingen worden zo nodig toegelicht bij de artikelen
waarin de begrippen hun basis vinden. Hoofdstuk II. Doelstelling, beheer en toezicht Artikel 2In het eerste lid zijn de twee wijzen van tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming
vermeld: door het verblijf in inrichtingen of, in aansluiting hierop, door
deelname aan een penitentiair programma. De zinsnede «voor zover bij
of krachtens de wet niet anders is bepaald» in het eerste lid slaat
op de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende maatregelen waarvoor is
bepaald dat deze niet in een penitentiaire inrichting plaatsvinden. Voorbeelden
hiervan zijn o.a. dat de tenuitvoerlegging van de maatregel van terbeschikkingstelling
met bevel tot verpleging van overheidswege in een inrichting voor verpleging
van ter beschikking gestelden plaatsvindt. Op grond van artikel 84 van het
Vreemdelingenbesluit is het tevens mogelijk dat de vreemdelingenbewaring niet
in een huis van bewaring, maar op een politiebureau of in een grenslogies
wordt ondergaan. De in de overige onderdelen verwoorde beginselen van de tenuitvoerlegging
zijn toegelicht in onderdeel 4. Artikel 3De relatie tussen de Minister van Justitie en de Dienst Justitiële
Inrichtingen werd belicht in onderdeel 6.De verhouding tussen de minister en de directeur wordt belicht in onderdeel
6b. De verschillende niveaus van regelgeving kwamen aan de orde
in onderdeel 3. Het vijfde lid vormt de grondslag voor de Penitentiaire maatregel
(zie voorts onderdeel 3 van de toelichting). Artikel 4Het penitentiair programma is één van de wijzen van tenuitvoerlegging
van vrijheidsbeneming en is toegelicht in onderdeel 5. Artikel 5Voor de toekenning van de regelgeving ingevolge het eerste lid zie onderdeel
3. Voor het mandaat van de bevoegdheden van de directeur en de grenzen daaraan
zie onderdelen 6d. De bevelsbevoegdheid van de directeur ten opzichte van
gedetineerden is toegelicht in onderdeel 6e. Artikel 6De Beginselenwet gevangeniswezen bevat in de artikelen 2 tot en met 5
de grondslag voor de instelling van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing.
Het besluit van 16 mei 1953 (Stb. 1953, 328) bevat hiervan een nadere uitwerking.De voorbereiding is ter hand genomen van een zelfstandige wet regelende
de instelling, taak, samenstelling en werkwijze van de Centrale Raad, zoals
reeds is toegelicht in onderdeel 1. De taak van de sectie gevangeniswezen
van de raad is beschreven in artikel 6. Artikel 7De taken van de commissie van toezicht, zoals omschreven in dit artikel,
zijn materieel niet gewijzigd ten opzichte van de Beginselenwet gevangeniswezen.
Zie de artikelen 10 en 12 GM.De omvang van een inrichting kan het wenselijk maken dat een commissie
van toezicht zich opdeelt in subcommissies. Dit kan met name wenselijk zijn,
indien een inrichting is opgesplitst in units die niet elk de afzonderlijke
status van afdeling als bedoeld in artikel 8, tweede lid, hebben, zodat voor
de gehele inrichting één commissie is aangesteld.Bij algemene maatregel van bestuur zullen regels worden gesteld over de
bevoegdheden, de samenstelling en de werkwijze van de commissie, de benoeming
en het ontslag van de leden van de commissie alsmede over de werkzaamheden
van de maandcommissaris. Zie hiertoe de bestaande artikelen 8 e.v. GM. Hoofdstuk III. Bestemming Artikel 8De onderscheiding tussen de begrippen inrichting en afdeling is toegelicht
in onderdeel 7a. Artikel 9De handhaving van het bestaande onderscheid tussen huis van bewaring en
gevangenis is gemotiveerd in onderdeel 9d. Artikelen 10 en 11Deze zijn toegelicht in de onderdelen 9c, onderscheidenlijk 9a. Artikel 12De onderbrenging van kinderen, zoals is voorzien in dit artikel, vergt
enige toelichting. Voorzien is in de mogelijkheid voor ouders om hun kinderen
tijdens de detentie bij zich te houden. Voor moeders geldt thans artikel 31
GM. Dit artikel kan als een uitwerking worden beschouwd van het recht op respect
voor het gezinsleven tussen een ouder en een kind, zoals neergelegd in artikel
8, eerste lid, EVRM.De huidige praktijk is dat kinderen in elk geval tot zij de leeftijd van
negen maanden hebben bereikt in de inrichting bij hun moeder mogen verblijven.
Deze toestemming wordt verleend ongeacht de vraag of de moeder het kind zelf
voedt. Voor beperking van de mogelijkheid van onderbrenging van kinderen in
een inrichting tot de moeder is geen rechtvaardiging te vinden. Het voorgestelde
artikel heeft dan ook betrekking op mannelijke en vrouwelijke gedetineerden.
Het zal voor de hand liggen dat een ouder die reeds voor de aanvang van het
verblijf in de inrichting de verzorging op zich had genomen hiervoor eerder
in aanmerking komt dan een ouder die tot de aanvang van de detentie hierbij
niet of nauwelijks was betrokken.De werkgroep Vrouwen in detentie (zie onderdeel 1a) heeft – hierin
gevolgd door de stuurgroep (aanbeveling 19) voorgesteld de mogelijkheid van
verblijf van kinderen aanzienlijk te verruimen en de grens te leggen bij de
aanvang van hun vierde levensjaar (a.w. blz. 29 en 30). De wenselijkheid van
een langer durend verblijf van kinderen in een penitentiaire setting is evenwel
niet onomstreden. Het belang van een ouder bij het ter hand nemen dan wel
voortzetten van de verzorging en de opvoeding van het kind kan op gespannen
voet staan met het recht van een kind op een ontwikkeling en ontplooiing in
vrijheid en in wisselwerking met leeftijdgenoten. Naarmate het kind groter
wordt zal deze belangentegenstelling in het algemeen toenemen. Ook vanuit
beheersoogpunt zullen de problemen evenredig groeien met de leeftijd van het
kind. Het tot nu toe gebruikelijke verblijf van negen maanden vergde van het
gevangeniswezen voorzieningen die aan het toestaan hiervan niet in de weg
behoefden te staan. Indien een kind een langere periode in een inrichting
verblijft, zal de noodzaak van het treffen van aanvullende voorzieningen toenemen
en zal ook het veiligheidsrisico dat een kind meebrengt groter worden. Een
rondstappende peuter vergt nu eenmaal meer waakzaamheid dan een pasgeboren
baby.Of en voor hoe lang onderbrenging van een kind in een inrichting in diens
belang is zal telkens aan de hand van de concrete situatie dienen te worden
beoordeeld, waarbij de aard en de lengte van de detentie, de feitelijke detentiesituatie
en het gedrag van de betrokken ouder een rol spelen. Er is daarom vanaf gezien
een maximale leeftijdsgrens op te nemen in de wet. De beslissing een kind
bij een ouder onder te brengen dient door de directeur te worden genomen,
waarbij deze acht dient te slaan op de belangen van de betrokken ouder en
kind en de handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting.De beslissing omtrent de onderbrenging van kinderen wordt op twee niveaus
genomen. Aan de minister is voorbehouden te bepalen in welke inrichtingen
of afdelingen de onderbrenging van kinderen is toegestaan. Deze centrale aanwijzingsbevoegdheid
is gegeven met het oog op de onmogelijkheid en onwenselijkheid dat in alle
inrichtingen of afdelingen kinderen kunnen worden ondergebracht. De accommodatie
dient zowel het personeel als de inrichting van het gebouw geschikt te zijn
voor kinderen. Het ligt bijvoorbeeld niet voor de hand dat een gedetineerde
in een bijzonder beveiligde inrichting zijn kind aldaar verzorgt. Voor het
overige zal het in de rede liggen dat naarmate de inrichting meer gesloten
is, de leeftijd tot wanneer een kind in de inrichting kan worden opgenomen,
afneemt. Momenteel wordt in de halfopen inrichting voor vrouwen
Ter Peel te Sevenum een experiment gehouden waarbij kinderen tot de leeftijd
van vier jaar in deze inrichting kunnen worden opgenomen. Deze hoge grens
is in een gesloten inrichting waarschijnlijk niet haalbaar c.q. wenselijk.
Met het oog hierop wordt in het eerste lid bepaald dat bij de aanwijzing van
de inrichting of afdeling de minister de maximumleeftijd bepaalt van kinderen
die in deze inrichting of afdeling kunnen verblijven.Over de concrete toestemming van de onderbrenging beslist de directeur
van een inrichting of afdeling die door de minister hiervoor is aangewezen.
De directeur mag voor een dergelijk verblijf slechts toestemming geven voor
zover dit verblijf in het belang van het kind is en in overeenstemming met
de in het tweede lid genoemde belangen. Het recht op «family-life»
kan volgens het tweede lid van artikel 8 EVRM immers worden beperkt, indien
dit noodzakelijk is in het belang van het voorkomen van wanordelijkheden of
de bescherming van de gezondheid of de rechten en vrijheden van het kind.De directeur heeft ingevolge het derde lid de bevoegdheid aan het verblijf
voorwaarden te stellen en dit te beëindigen indien dit noodzakelijk is
ter wille van de handhaving van de orde en de veiligheid in de inrichting
dan wel in het belang van de persoonlijke veiligheid en de geestelijke of
lichamelijke ontwikkeling van het kind. Deze voorwaarden kunnen betrekking
hebben op het dagprogramma van ouder en kind, de wijze van verzorging van
het kind en het contact met andere kinderen. Ook kunnen vanuit het belang
van de orde en de veiligheid in de inrichting voorwaarden worden gesteld.
Te denken valt bijvoorbeeld aan de instemming met het regelmatig aan kleding
en lichaam onderzoeken van het kind.Het spreekt vanzelf dat bij het verlenen van toestemming als hiervoor
bedoeld het strafrestant van de ouder en de mate van geslotenheid van de inrichting
een rol kunnen spelen. Des te opener een penitentiaire setting is des te beter
deze zich zal lenen voor het verblijf van kinderen. De aanbeveling van de
werkgroep dat bij de inrichting van afdelingen die mede zijn bestemd voor
de huisvesting van kinderen hiermee in regimair en bouwkundig opzicht rekening
moet worden gehouden onderschrijf ik. Deze aanbeveling behoeft echter niet
in een wettelijke bepaling te worden vastgelegd. In de in begin 1994 geopende
gesloten penitentiaire inrichtingen voor vrouwen Amerswiel te Heerhugowaard
zijn cellen speciaal ingericht voor verblijf van moeder en kind.Gelet op de specifieke aard van de beslissing van de directeur is –
in het vierde lid – de mogelijkheid gecreëerd dat deze zich in
voorkomende gevallen door de Raad voor de Kinderbescherming laat adviseren.
Van een verplichte advisering is afgezien, omdat een dergelijke adviseringsverplichting
niet behoort tot de kerntaken van de Raden voor de Kinderbescherming. Dit
advies kan zich onder meer richten op de vraag of de bescherming van de persoonlijke
veiligheid of de geestelijke en lichamelijke ontwikkeling van het kind zich
niet tegen diens onderbrenging in de inrichting verzet. Ook kan het advies
aanwijzingen inhouden omtrent de voorwaarden die aan de onderbrenging van
het kind in de inrichting verbonden dienen te worden. Zo nodig kan in geval
van onderbrenging van een kind in de inrichting de kantonrechter op verzoek
van de Raad voor de Kinderbescherming op de voet van het bepaalde in artikel
250 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek een bijzondere curator benoemen
teneinde het kind ter zake te vertegenwoordigen.Het ligt voor de hand dat de directeur aan de Raad ook vraagt hem te informeren
over het standpunt van de met het gezag over het kind belaste personen en
instanties. Het kan immers zijn dat een moeder die niet belast is met de ouderlijke
macht over haar kind verzoekt om toestemming voor onderbrenging van haar kind
in de inrichting. Pas indien het wettig over het kind gestelde gezag hiermee
instemt, althans zich hier niet tegen verzet, zal de directeur
het verzoek in behandeling kunnen nemen. Dan nog is het aan hem te beoordelen
of een gemeenschappelijk verblijf van ouder en kind wel in beider belang is.Het voorgestelde vijfde lid biedt de mogelijkheid de toestemming in te
trekken. De noodzaak hiertoe kan zich bijvoorbeeld voordoen indien voortzetting
van het verblijf in strijd komt met enige op het gezag over het kind betrekking
hebbende beslissing.Wellicht ten overvloede wijs ik erop dat onderbrenging van een kind in
een inrichting op de wijze als bedoeld in dit artikel het kind niet brengt
in de positie van een gedetineerde als omschreven in artikel 1, onder e. Dit
betekent dat aan een kind noch de plichten noch de rechten toekomen van zijn
gedetineerde ouder. De rechtspositie van het kind dient te worden bepaald
in de voorwaarden die aan de onderbrenging worden gesteld.Ingevolge het voorgestelde achtste lid komen de kosten van de verzorging
het kind voor rekening van het Rijk, voor zover de gedetineerde zelf niet
in de kosten kan voorzien. Beschikt de gedetineerde over een uitkering of
is de gedetineerde tegen ziektekosten voor het kind verzekerd of ontvangt
de gedetineerde voor het kind alimentatie, dan dient de gedetineerde geheel
of gedeeltelijk in de kosten van het verzorging van het kind te voorzien.De bevoegdheid tot het nemen van beslissingen met betrekking tot de onderbrenging
van een kind in de inrichting is niet overdraagbaar. Zie het bepaalde in artikel
5, vierde lid, onder a. Ingevolge artikel 57, eerste lid, onder a, dient de
betrokken gedetineerde te worden gehoord alvorens de directeur een beslissing
neemt tot weigering of intrekking van zijn toestemming. Artikelen 13 en 14Deze artikelen alsmede de overige artikelen van hoofdstuk III die de basis
vormen voor de externe differentiatie, zijn toegelicht in de onderdelen 7b,
9e en 9f. Hoofdstuk IV. Selectie en selectieprocedure Artikelen 15 en 16Voor de inrichting van cellen en andere verblijfsruimten van gedetineerden
gelden thans geen algemeen verbindende voorschriften. Voor bij voorbeeld politiecellen
en andere verblijfsruimten gelden vanouds (Besluit van 4 december 1925, Stb.
460) wel dergelijke voorschriften. Mede gelet op de eisen waaraan ingevolge
de European Prison Rules (met name Part II) moet worden voldaan stel ik voor
regels op te stellen voor de detentie-accommodatie. Artikel 16, vijfde lid,
biedt hiervoor de grondslag.Voor het overige zijn deze artikelen toegelicht in onderdeel 10, onderscheidenlijk
7b en 10. Artikelen 17 en 18Deze zijn toegelicht in onderdeel 21. Hoofdstuk V. Bewegingsvrijheid Artikelen 19–22Deze zijn toegelicht in onderdeel 11. Artikelen 23–25Deze zijn toegelicht in onderdeel 12. Artikel 26Dit is toegelicht in onderdeel 13. Hoofdstuk VI. Controle en geweldgebruik Artikelen 27–35Deze zijn toegelicht in onderdeel 14 en, voor wat betreft de selectiefunctionaris,
onderdeel 10c. Hoofdstuk VII. Contact met de buitenwereld Artikelen 36–40Deze zijn toegelicht in onderdeel 15. Hoofdstuk VIII. Verzorging, arbeid en andere activiteiten Artikelen 41–43Deze zijn toegelicht in onderdeel 16. Artikel 44Dit artikel heeft betrekking op de materiële verzorging. De lichamelijke
verzorging is thans geregeld in de artikelen 34–43 GM. Het eerste lid
bevat een zorgplicht voor de directeur. Het tweede lid verschaft de gedetineerde
het recht op het dragen van eigen kleding en schoeisel, tenzij die een gevaar
kunnen opleveren voor de orde of veiligheid van de inrichting. Te denken valt
bij voorbeeld aan schoeisel dat, indien daarmee wordt geschopt, ernstige verwondingen
kan veroorzaken. Onder de orde of veiligheid in de inrichting valt hier ook
de gezondheid van de gedetineerde, zodat bij voorbeeld in een penitentiair
ziekenhuis de gedetineerde geen recht heeft op het dragen van eigen bovenkleding,
maar verplicht kan worden door de inrichting verstrekte nachtkleding te dragen.
Een gedetineerde kan worden verplicht tijdens het verrichten van werkzaamheden
of sport aangepaste kleding of schoeisel te dragen. Het niet nakomen van deze
verplichting kan er ondermeer toe leiden dat de gedetineerde deze werkzaamheden
niet mag verrichten of niet mag deelnemen aan de sport.In de huisregels kunnen ingevolge de slotzin van het tweede lid regels
worden gesteld omtrent het gebruik en het onderhoud van kleding (zoals wassen)
en schoeisel.De directeur dient er voorts – ingevolge het derde lid voor zorg
te dragen dat bij de verstrekking van voeding zoveel mogelijk rekening wordt
gehouden met de godsdienst (bijv. de joodse godsdienst of de islam) of levensovertuiging
(bijv. vegetarisme) van de gedetineerden. De in het vierde lid neergelegde
zorgplicht van de directeur heeft betrekking op de verzorging van het uiterlijk
en de lichamelijke hygiëne van de gedetineerden. De woorden
«naar behoren» duiden erop dat zulks binnen redelijke grenzen
dient te geschieden. Het is bij voorbeeld niet de bedoeling gedetineerden
in de gelegenheid te stellen dagelijks uren aan de verzorging van het uiterlijk
of de lichamelijke hygiëne te besteden. Het vijfde lid schrijft voor
dat in de huisregels regels worden gesteld omtrent de aankoop door gedetineerden
van andere gebruiksartikelen dan die welke door de directeur ter beschikking
worden gesteld. Artikel 45Dit artikel heeft betrekking op de mogelijkheid voor de gedetineerde om
hem toebehorende voorwerpen in zijn verblijfsruimte te plaatsen dan wel bij
zich te hebben. De gedetineerden zijn thans in redelijke mate vrij hun persoonlijke
verblijfsruimten naar eigen inzicht in te richten. Voor de rijksinrichtingen
gelden tot dusver artikel 29 GM en de krachtens het derde lid van deze bepaling
geldende «Regeling voorwerpen op cel» (Stcrt. 1991, 2). In de
praktijk levert de huidige situatie regelmatig problemen op. Zeker bij langdurige
detentie raken de verblijfsruimten dermate vol dat inspectie hiervan onevenredig
veel tijd en inzet van het personeel vergt. Ook doen zich regelmatig geschillen
voor met betrekking tot de aansprakelijkheid voor schade die aan bezittingen
van gedetineerden wordt toegebracht.Gelet op deze problemen is thans gekozen voor een tweeledig systeem. Allereerst
kan in de huisregels het bezit van bepaalde soorten voorwerpen worden verboden
in het belang van de handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting
dan wel de aansprakelijkheid van de directeur voor deze voorwerpen. Zie bijv.
de voorwerpen genoemd in artikel 3, derde en vijfde lid, van de Regeling voorwerpen
op cel.Ingevolge het bepaalde in het tweede lid kan de directeur toestaan dat
een gedetineerde voorwerpen die niet bij de huisregels zijn verboden, in zijn
verblijfsruimte plaatst of bij zich houdt. Alvorens een dergelijk bezit toe
te staan gaat de directeur na of toelating van de gewenste voorwerpen zich
verdraagt met de belangen van de orde en de veiligheid alsmede met de risico's
die toelating kan opleveren voor zijn aansprakelijkheid voor de schade. Pas
indien het bezit van voorwerpen zich verdraagt met voornoemde belangen kan
de directeur toestemming geven voor toelating in de inrichting.In de praktijk zal met name de overzichtelijkheid van de verblijfsruimte
een grond opleveren voor plaatsing van voorwerpen op de «verboden lijst»
van het eerste lid dan wel voor weigering van toelating ingevolge het tweede
lid. Al te talrijke of omvangrijke bezittingen leiden ook tot transportproblemen.
Ook kan de beheersbaarheid van de inrichting verstoord dreigen te worden door
bijzonder kostbare zaken toe te staan. Deze kunnen ongewenste reacties van
medegedetineerden uitlokken en kunnen ook als vervanging van het in gesloten
inrichtingen verboden geld gaan dienen. De aansprakelijkstelling van de directeur
voor schade die door zijn medewerkers aan dergelijke zaken wordt toegebracht,
bij voorbeeld bij cel-inspectie, zal ook een legitieme grond voor het weren
van al te kostbare geluidsapparatuur, kleding, horloges, sieraden e.d. opleveren.
Een andere categorie betreft voorwerpen die vanwege risico's voor de gezondheid
kunnen worden verboden. Het kan gaan om huisdieren, planten e.d. Onder de
orde dient in dit verband ook de gezondheid van de personen die in de inrichting
verblijven of werkzaam zijn te worden verstaan.Voorts kunnen ingevolge het derde lid voorwaarden aan toelating worden
gesteld omtrent de wijze van gebruik van voorwerpen. Te denken valt aan het
voorkomen van geluidsoverlast of van overbelasting van het elektriciteitsnet.
De regels kunnen ook het gebruik van voorwerpen uitsluiten indien zich bepaalde
omstandigheden voordoen. Een voorbeeld hiervan is het verbieden
of onmogelijk maken van het gebruik van televisie bij het in de eigen verblijfsruimte
ondergaan van een disciplinaire straf.Aanvullend biedt het voorgestelde vierde lid de directeur de mogelijkheid
een bepaald aan de gedetineerde toebehorend voorwerp, dat behoort tot het
soort voorwerpen waarvan het bezit in het algemeen is toegestaan, uit de inrichting
te weren.Ten einde vast te stellen of de toelating of het bezit van een voorwerp
moet worden verboden, kan een nader onderzoek nodig zijn. Het voorgestelde
vijfde lid biedt hiervoor een wettelijke grondslag.Voorwerpen in de zin van dit artikel zijn alle voor de menselijke beheersing
vatbare objecten (zie artikel 2 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek). Hieronder
vallen dus niet alleen radio's, televisies, personal computers en faxapparaten,
maar ook huisdieren, boeken, kranten en tijdschriften. Brieven en poststukken
vallen onder de speciale regeling van artikel 36, kleding en schoeisel onder
de speciale regeling van artikel 44. Artikel 46De hoofdregel ten aanzien van het bezit van contant geld is, in overeenstemming
met de bestaande praktijk, dat het in de inrichtingen is verboden. Beloning
van arbeid en betaling van aankopen geschiedt via een rekening-courant tussen
de inrichting en de gedetineerde. (Zie ook de opmerking over schadevergoeding
in onderdeel 18c.) Met het oog op voorkoming van situaties waarin gedetineerden
blijk geven over enorme geldbedragen te beschikken, in contanten of op hun
rekening, kan een beperking hierop ingevolge het derde lid worden aangebracht.
Deze beperking kan ook betreffen een verbod om tussen gedetineerden onderling
geld over te maken. Artikelen 47–49Deze zijn toegelicht in onderdeel 17. Hoofdstuk IX. Disciplinaire straffen Artikelen 50–56De belangrijkste wijzigingen vergeleken met het bestaande stelsel zijn
toegelicht in onderdeel 18. Nog enkele opmerkingen dienen te worden gemaakt.In artikel 50, eerste lid, is de kring van degenen over wie rapport kan
worden opgemaakt ruimer omschreven dan degenen die uiteindelijk voor bestraffing
in aanmerking komen. Een ambtenaar of medewerker maakt rapport op aangaande
allen van wie hij vermoedt dat zij betrokken zijn bij de aldaar genoemde feiten.
De directeur kan slechts hen straffen die een dergelijk feit begaan hebben
(artikel 51, eerste lid).Artikel 50, vierde lid, komt overeen met artikel 100, vierde lid, GM.
Het kan wenselijk zijn dat een gedetineerde elders wordt bestraft of dat de
straf geheel of ten dele elders ten uitvoer wordt gelegd. Met name valt te
denken aan een situatie waarin na een incident direct overplaatsing is gerealiseerd.
Ook kan het gaan om een gedetineerde die bij voorbeeld na een ontvluchting
in een andere inrichting terugkeert. Bestraffing kan dan door de directeur
van de nieuwe inrichting geschieden voor die ontvluchting dan wel daarmee
verband houdende feiten, maar ook voor andere nog openstaande zaken.Bij de straf van geldboete wordt in artikel 51, eerste lid, onder e, een
relatie gelegd met het in de inrichting of afdeling geldende weekloon. Hiermee wordt bedoeld het standaardloon inclusief de normale prestatietoeslagen
maar exclusief eventuele toeslagen voor weekeindwerkzaamheden, zoals in de
huisdienst.In artikel 51, zesde lid, eerste volzin, is vastgelegd dat met de tenuitvoerlegging
van de straf niet getalmd mag worden. Uiteraard is uitstel wel mogelijk indien
dit in het belang van de gedetineerde is. Te denken valt aan het wachten met
de plaatsing in een strafcel tot het bezoek aan de gestrafte heeft plaatsgehad.De regeling van artikel 52 komt overeen met die aangaande de tenuitvoerlegging
van afzondering in een andere inrichting dan waarin deze maatregel is opgelegd
(artikel 25). De waarborgen genoemd in artikel 55, tweede lid, zijn ook gegeven
ten aanzien van de afzondering (artikel 24, zesde lid). Hoofdstuk X. Informatie, hoorplicht en dossier Artikelen 56–59Deze zijn toegelicht in onderdeel 19. Hoofdstuk XI. Beklagrecht Artikelen 60–68Zie voor de toelichting omtrent dit hoofdstuk ook onderdeel 20. Artikel 61Artikel 61 regelt de wijze van indiening van een klaagschrift. In het
tweede lid is de mogelijkheid gegeven dat een klaagschrift wordt ingediend
door tussenkomst van de directeur. Hiermee wordt beoogd discussies over de
datum van indiening van het klaagschrift zoveel mogelijk te vermijden. Indien
het klaagschrift in een gesloten envelop wordt aangeboden, dient de envelop
van een dagtekening te worden voorzien.De termijn voor indiening van een klacht (zeven dagen) ingevolge het vijfde
lid – komt overeen met de thans aanhangige wijziging van artikel 52
van de Beginselenwet gevangeniswezen80. Deze
termijn is ook overgenomen voor het indienen van een beroepschrift door de
gedetineerde of directeur. Artikel 62Het klaagschrift wordt krachtens het eerste lid van artikel 62 in de regel
behandeld door een door de commissie van toezicht benoemde uit drie leden
bestaande beklagcommissie, die wordt bijgestaan door een secretaris.Evenals thans is behandeling door een enkelvoudige commissie mogelijk.
Het derde lid voorziet in de mogelijkheid van verwijzing naar de meervoudige
commissie. Artikel 64Artikel 64 regelt de behandeling van het klaagschrift. Betrokkenen kunnen
ingevolge het voorgestelde tweede lid de voorzitter van de beklagcommissie
de vragen opgeven die zij aan elkaar gesteld wensen te zien. Dit laat overigens
onverlet de mogelijkheid dat zij elkaar onder toezicht van de voorzitter ook
rechtstreeks vragen kunnen stellen.Het voorgestelde derde lid bevat een voorziening voor het buiten elkaars
aanwezigheid horen van de betrokkenen. De beklagcommissie kan ingevolge het voorgestelde vierde lid, hetzij uit
eigen beweging, hetzij op verzoek van de directeur of de klager, ook bij andere
personen mondeling of schriftelijk inlichtingen inwinnen. Voor de schriftelijke
variant zal kunnen worden gekozen indien deze inlichtingen van ondergeschikte
betekenis zijn of, indien dit noodzakelijk is ter afwending van gevaar voor
de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting. Er kunnen zich
omstandigheden voordoen die een verplichting van de beklagcommissie om die
andere persoon te horen kunnen meebrengen. Ik denk bij voorbeeld aan het geval
dat de klager de overeenkomstig het bepaalde in het derde lid schriftelijk
ingewonnen inlichtingen betwist en deze van essentiële betekenis zijn
voor het resultaat van de beklagprocedure. Het bepaalde omtrent het buiten
aanwezigheid van klager of directeur horen uit het tweede lid kan ook van
toepassing zijn op het horen van anderen. Artikel 65Het voorgestelde artikel 65 verschaft de klager het recht op bijstand
in de procedure. Het komt voor dat de gedetineerde bijstand behoeft van een
ander persoon dan een rechtsbijstandverlener. Dit kan een gedetineerde zijn.
Ik stel voor de bijstand van een ander dan een rechtsbijstandverlener aan
de toestemming van de beklagcommissie te verbinden. De beklagcommissie moet
deze toestemming kunnen weigeren, als zij van oordeel is dat hiertoe geen
noodzaak bestaat of dat gevaar dreigt voor verstoring van de orde tijdens
de zitting. Het feit dat de bijstand uitsluitend voor de klager is geregeld
houdt verband met de bekostiging van rechtsbijstand en met voornoemde weigeringsmogelijkheid
van een vertrouwenspersoon. Het betekent uiteraard niet dat de directeur zich
niet van juridische bijstand mag voorzien.Het voorgestelde tweede lid voorziet in de bijstand van een tolk. Indien
de klager de Nederlandse taal niet voldoende beheerst, en de communicatie
met de klager ook niet in een andere voor hem begrijpelijke taal kan plaatsvinden,
dient de voorzitter zorg te dragen voor bijstand van een tolk. Het betreft
hier een essentieel onderdeel van een procedure op tegenspraak.Indien de klager elders verblijft, kan het doelmatig zijn de klager in
de gelegenheid te stellen zijn opmerkingen ten overstaan van een lid van een
andere beklagcommissie te maken (aldus het tweede lid). De bevoegde beklagcommissie
dient zich met een verzoek hiertoe tot een andere beklagcommissie te wenden.
Bij die gelegenheid kan de klager ook de vragen opgeven die hij aan de directeur
gesteld wenst te zien.In het derde lid is de toegankelijkheid geregeld van de gedingstukken
voor de klager. Het betreft hier een regeling voor met name de door de directeur
in de procedure ingebrachte stukken. De klager heeft geen recht op alle op
de kwestie betrekking hebbende stukken die zich onder het beheer van de directeur
bevinden. Het staat de directeur vrij stukken al of niet in de procedure in
te brengen. De beklagcommissie kan evenwel bij het doen van een uitspraak
slechts gebruik maken van de gedingstukken waartoe ook de klager toegang heeft
kunnen krijgen. Het gaat hierbij immers om de toepassing van het beginsel
van fair trial dat elke gerechtelijke procedure dient te beheersen. Ik onderken
dat dit uitgangspunt tot problemen kan leiden met name voor informatie omtrent
de veiligheidsrisico's van een bepaalde gedetineerde. Ook de Evaluatiecommissie
Beveiligingsbeleid Gevangeniswezen onderkende in haar rapport van september
1992 het probleem, maar noemde het niettemin van «wezenlijk belang (..)
dat in een procedure de procesdeelnemers over dezelfde informatie beschikken»
(a.w. blz. 40). Zij constateerde dan ook dat deze verplichting
het voor justitie onmogelijk maakt om vertrouwelijk de met de behandeling
van het beklag of beroep belaste rechter te informeren. De oplossing is dat
de directeur tot genoegen van de beklagcommissie aannemelijk maakt dat recente
en concrete informatie beschikbaar is waarop hij zijn veiligheidsbeleid ten
aanzien van de klagende gedetineerde baseert.Ten behoeve hiervan is onlangs een meldpunt ingesteld bij de divisie Centrale
Recherche Informatie Dienst van het korps Landelijke Politiediensten (hierna
CRI te noemen). Dit meldpunt is in staat om informatie die over vluchtgevaarlijkheid
van de gedetineerde beschikbaar komt te toetsen op betrouwbaarheid, actualiteit
en concreetheid. Ook kan de CRI achtergrondgegevens verzamelen en analyseren
met betrekking tot door de gedetineerde gewenste telefoon- en bezoekcontacten81. De verwachting is dat deze professionele toetsing
de taak van de directeur en de beklagcommissie zal vereenvoudigen. Deze toetsing
zal het veelal mogelijk maken dat de bronnen van de informatie blijven afgeschermd
voor de gedetineerde. Artikel 67Het voorgestelde artikel bevat voorschriften inzake de uitspraak van de
beklagcommissie.Naast de schriftelijke uitspraak bevat het wetsvoorstel in het vijfde
lid ook de mogelijkheid om mondeling uitspraak te doen. Een dergelijke bepaling
zal toepassing kunnen vinden in zaken waarvan onmiddellijk na de beraadslaging
duidelijk is geworden welke uitspraak de beklagcommissie zal doen. Betrokkenen
worden daarbij gewezen op de mogelijkheid van het instellen van beroep bij
de beroepscommissie, alsmede op de wijze waarop en de termijn waarbinnen dit
moet worden gedaan. Het voorgestelde vierde lid voorziet in geval van een
mondelinge uitspraak zo nodig in de bijstand van een tolk.Als dag van de uitspraak geldt de dag van het doen van deze mededeling.
Indien mondeling uitspraak wordt gedaan, wordt de uitspraak op het klaagschrift
aangetekend. Indien tegen een mondelinge uitspraak beroep wordt ingesteld,
vindt uitwerking van de uitspraak plaats overeenkomstig de voorschriften gesteld
in het tweede lid. Artikel 68Het voorgestelde artikel geeft regels over de inhoud van de uitspraak
van de beklagcommissie.De beklagcommissie kan in de eerste plaats het beklag geheel of gedeeltelijk
niet-ontvankelijk verklaren, bijv. indien de bestreden beslissing is ingetrokken
of gewijzigd, dan wel kennelijk aan de bezwaren van de klager tegemoet is
gekomen. De gronden voor niet-ontvankelijkheid van het beklag zijn hier niet
uitputtend opgesomd. Ook de overschrijding van de termijn waarbinnen het beklag
moet worden gedaan of de niet-inachtneming van de bij de indiening van het
klaagschrift vereiste vormen kan tot niet-ontvankelijkheid van het beklag
leiden.Als het beklag ontvankelijk is, kan de beklagcommissie, hetzij het beklag
geheel of gedeeltelijk gegrond verklaren, hetzij het beklag ongegrond verklaren.
De gronden, genoemd in het tweede lid, zijn praktisch gelijkluidend aan die
van artikel 57 BWG. De beklagcommissie mag niet op de stoel van de directeur
gaan zitten en dient diens bestreden beslissing, behoudens ingeval er sprake
is van strijd met een in de inrichting geldend wettelijk voorschrift, marginaal
te toetsen. Gegrondverklaring van het beklag leidt ertoe dat de bestreden
beslissing dient te worden vernietigd. In geval van vernietiging van de beslissing heeft de beklagcommissie ingevolge
het voorgestelde derde lid drie opties. In de eerste plaats kan de beklagcommissie
de directeur opdragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van
haar uitspraak. De beklagcommissie kan aldus de directeur de mogelijkheid
bieden om de bestreden beslissing te wijzigen of aan te vullen. Indien bijv.
een disciplinaire straf van een week opsluiting in een strafcel door de beklagcommissie
wordt vernietigd en de beklagcommissie heeft beslist dat de disciplinaire
straf moet worden heroverwogen met inachtneming van het oordeel dat een andere
disciplinaire straf dan bovengenoemde opsluiting moet worden opgelegd, dan
kan de directeur binnen de door de beklagcommissie toegelaten marge een andere
disciplinaire straf opleggen. Krachtens het voorgestelde vierde lid kan de
beklagcommissie in dat geval in haar uitspraak een termijn stellen. Als we
bij het zoëven gegeven voorbeeld blijven, dan kan de beklagcommissie
beslissen dat die – nieuwe – disciplinaire straf door de directeur
binnen twee dagen moet zijn opgelegd.In de tweede plaats kan de beklagcommissie bepalen dat haar uitspraak
in de plaats treedt van de vernietigde beslissing. Zo kan de beklagcommissie
bij voorbeeld bepalen dat de periode gedurende welke de gedetineerde geen
bezoek mag ontvangen geen vier weken doch slechts twee weken mag duren.In de derde plaats kan de beklagcommissie volstaan met geheel of gedeeltelijke
vernietiging van de bestreden beslissing. De voorgestelde regeling, die afwijkt
van die welke is neergelegd in artikel 57, eerste en tweede lid, BWG, biedt
de beklagcommissie bij het doen van haar uitspraak meer mogelijkheden en sluit
beter aan bij de Awb82.Krachtens het voorgestelde vijfde lid kan de beklagcommissie bepalen dat
de uitspraak buiten werking blijft totdat deze onherroepelijk is geworden.
Het instellen van beroep heeft dan geen schorsende werking.In geval van vernietiging worden de gevolgen van de vernietigde beslissing,
voor zover mogelijk, door de directeur ongedaan gemaakt, dan wel in overeenstemming
gebracht met de uitspraak van de beklagcommissie. De niet uitgereikte brief
zal alsnog verzonden moeten worden. De persoon aan wie de toegang was geweigerd
zal bij een volgend bezoek moeten worden toegelaten. Indien de gevolgen niet
meer ongedaan te maken zijn, bijv. in geval van reeds ondergane afzondering,
bepaalt de beklagcommissie, na de directeur te hebben gehoord, of enige tegemoetkoming
geboden is. Bij een bevestigend antwoord, stelt zij de tegemoetkoming vast.
De tegemoetkoming behoeft niet geldelijk van aard zijn. Ook extra bezoek of
ontspanning kan een passende tegemoetkoming zijn. Zie omtrent deze tegemoetkoming
verder onderdeel 20e. Hoofdstuk XII. Beroep tegen de uitspraak van de beklagcommissie Artikel 69Zowel de directeur als de klager kunnen krachtens het voorgestelde eerste
lid tegen de uitspraak van de beklagcommissie beroep instellen bij de beroepscommissie.
Dit betreft niet alleen de uitspraak op de klacht maar tevens de beslissing
als bedoeld in artikel 68, zevende lid. Artikel 69 regelt de gang van zaken
in beroep. De voorschriften met betrekking tot de beklagprocedure zijn grotendeels
van overeenkomstige toepassing verklaard.In het voorgestelde derde lid onder a, b en c zijn enkele aanpassingen
voorgesteld. De beroepscommissie kan bepalen dat de directeur en de klager
uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld schriftelijk opmerkingen te maken.
Ook in beroep wordt het recht op hoor en wederhoor geëerbiedigd, doch
de beroepscommissie kan bepalen dat dit recht alleen schriftelijk wordt uitgeoefend.
Als de beroepscommissie beslist dat uitsluitend schriftelijk
opmerkingen mogen worden gemaakt, geldt dat gelijkelijk voor de directeur
en de klager. Voorts kan de beroepscommissie bepalen dat mondelinge opmerkingen
ten overstaan van een lid van de beroepscommissie worden gemaakt. Dit voorschrift
komt de doelmatigheid van de beroepsprocedure ten goede. Tenslotte kan de
beroepscommissie bepalen dat, ingeval bij een ander persoon mondeling inlichtingen
worden ingewonnen, betrokkenen uitsluitend in de gelegenheid worden gesteld
schriftelijk de vragen op te geven die zij aan die persoon gesteld wensen
te zien.Artikel 70Dit artikel is toegelicht in onderdeel 20d. Artikel 71Het voorgestelde artikel bevat regels omtrent de uitspraak van de beroepscommissie.
Ik stel voor de uitspraak van de beroepscommissie conform de bestaande praktijk
(zie art. 58, vierde lid, BGW) niet aan een termijn te binden. Als laatste
instantie moet de beroepscommissie in ingewikkelde zaken de vrijheid hebben
om de datum van de uitspraak zelf te bepalen. Ik ga ervan uit dat de beroepscommissie
zich in de regel aan de voor de beklagcommissie geldende termijn van vier
weken zal houden.Indien de beroepscommissie van oordeel is dat het beroep ontvankelijk
is, bevestigt zij de uitspraak van de beklagcommissie, hetzij met overneming
hetzij met verbetering van gronden of doet zij, met vernietiging van de uitspraak
van de beklagcommissie hetgeen de beklagcommissie had behoren te doen. De
beroepscommissie staan in het laatste geval de opties, neergelegd in het voorgestelde
artikel 68, derde lid, ter beschikking. Voor het overige zijn de voorschriften
betreffende de uitspraak op het beklag van overeenkomstige toepassing. Hoofdstuk XIII. Beroep inzake plaatsing, overplaatsing
en verlof Artikelen 72 en 73Deze zijn toegelicht in onderdeel 21. Hoofdstuk XIV. Overleg en vertegenwoordiging Artikel 74Het voorgestelde artikel 74 draagt de directeur op regelmatig met gedetineerden,
dan wel een vertegenwoordiging van hen, overleg te voeren over hen rakende
zaken met betrekking tot hun verblijf in de inrichting. De wijze waarop de
directeur hieraan vorm geeft zal door de aard van de inrichting en haar populatie
worden bepaald. In de meeste gesloten inrichtingen functioneren ook al langer
gedetineerden-commissies. Ook voor minder gestructureerde vormen van overleg
kan worden gekozen. Artikel 75Het voorgestelde artikel bepaalt dat de in de artikelen 17 en 18 alsmede
in de hoofdstukken XI tot en met XIII aan de gedetineerde toegekende rechten,
behoudens ingeval zwaarwegende belangen van betrokkene zich daartegen verzetten,
mede kunnen worden uitgeoefend door diens wettelijke vertegenwoordiger(s).
Indien de selectiefunctionaris of de beklag- of beroepscommissie van oordeel
is dat zwaarwegende belangen van de gedetineerde zich daartegen verzetten,
kunnen zij de uitoefening van diens rechten door bovengenoemde
personen blokkeren. Het tweede lid legt aan de directeur de zorgplicht op
deze personen opmerkzaam te maken op deze rechten. Hoofdstuk XV. Overgangs- en slotbepalingen Artikel 76In dit artikel wordt aangegeven dat bij militaire gedetineerden de regels
die gelden in de krijgsmacht voor kunnen gaan op de regels gegeven door deze
wet voor zover deze niet met elkaar in overeenstemming zijn. Het uitgangspunt
voor de wijze van detentie vormen ook voor militaire gedetineerden de regels
voor het gevangeniswezen. Doorgaans zullen de regels die voor het gevangeniswezen
worden gesteld in ruime mate voldoen aan de regels die voor de krijgsmacht
gelden.Op een aantal punten kunnen de regels van het gevangeniswezen echter niet
onverkort van toepassing zijn. Een voorbeeld hiervan is het dragen van een
uniform door militaire gedetineerden tegenover het dragen van eigen kleding
door niet-militaire gedetineerden. Daarnaast voldoen militair gedetineerden
tijdens de detentie doorgaans hun dienstplicht en verrichten derhalve geen
arbeid in de zin van deze wet.Ten aanzien van disciplinaire maatregelen gelden voor militaire gedetineerden
twee systemen. In de eerste plaats die uit hoofdstuk IX van deze wet. In de
tweede plaats kan de directeur van een inrichting voor militaire gedetineerden
in zijn functie van commandant (zoals thans het geval is in het Militair Penitentiair
Centrum Nieuwersluis) disciplinaire straffen opleggen volgens de regels van
het militaire tuchtrecht. Welke disciplinaire weg in een bepaald geval bewandeld
wordt zal sterk afhangen van het karakter van het feit waarvoor de disciplinaire
straf wordt opgelegd. Een dubbele bestraffing zal uiteraard voorkomen dienen
te worden. Overigens gelden voor beide vormen de mogelijkheid van beklag voor
de gestrafte. Artikel 77De wijzigingen in het Wetboek van Strafrecht onder A, C (schrapping van
de artikelen 32 en 434), D, E, F en G, houden verband met de afschaffing van
de bijkomende straf van plaatsing in een rijkswerkinrichting. Blijkens de
memorie van toelichting bij het ontwerp van wet Afschaffing van de bijkomende
straf van plaatsing in een rijkswerkinrichting benevens wijziging van de strafbepaling
betreffende souteneurschap83 werd deze bijkomende
straf zelden toegepast en na 1978 verbleven zelfs helemaal geen gedetineerden
meer in een rijkswerkinrichting. Uit de geringe toepassing van de straf en
het ten slotte in onbruik raken blijkt dat deze geen noemenswaardige functie
meer vervulde in ons penitentiair recht. Bovengenoemd wetsvoorstel is op 16
november 1993 ingetrokken (Kamerstukken I, 1993/94, 18 202, nr. 127).
In het thans voorliggende wetsvoorstel zijn hieruit slechts die bepalingen
overgenomen die de afschaffing van de bijkomende straf van plaatsing in een
rijkswerkinrichting ten doel hebben (zie ook de toelichting in onderdeel 1a).De wijzigingen in het Wetboek van Strafrecht houden voorts verband met
de concentratie van de bepalingen aangaande de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming
in deze wet. Het nieuwe artikel 11 (onderdeel B) bevat de grondslag in voornoemd
wetboek voor de Penitentiaire beginselenwet. Het huidige artikel 22 (onderdeel
C) kan vervallen.Onder C wordt voorts voorgesteld de schrapping van de artikelen 12, 14,
19, 20 en 25. Eerstgenoemd artikel betreft het uitgangspunt voor het stelsel
van selectie van de gedetineerden. In de onderdelen 9 en 10 van deze
memorie is het nieuwe stelsel van differentiatie van inrichtingen en selectie
van gedetineerden uiteengezet. De inhoud van de artikelen 14 en 20 betreffende
de arbeid is terug te vinden in artikel 47 van deze wet. Voor de vervallenverklaring
van de artikelen 19 en 25 wordt verwezen naar onderdeel 11, aangaande de mate
van gemeenschap en onderdeel 9d voor het onderscheid huis van bewaring en
gevangenis.Artikel 78De wijzigingen in het Wetboek van Strafvordering van de artikelen 451a
(onderdeel B), artikel 566 (onderdeel D) alsmede 576 en 571 (onderdeel E)
houden verband met de afschaffing van de bijkomende straf van plaatsing in
een rijkswerkinrichting die reeds is toegelicht bij artikel 77.De schrapping van artikel 411 van het Wetboek van Strafvordering (onderdeel
A) is toegelicht in onderdeel 8a. Het voorstel onder C is toegelicht in onderdeel
6a. Het voorstel onder F betreft de strafonderbreking. Deze is thans gebaseerd
op artikel 46 BWG. Gekozen is voor plaatsing in het Wetboek van Strafvordering,
aangezien hierin de bepalingen zijn opgenomen aangaande het begin en het einde
van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf. Het betreft de overgang tussen
de interne en externe rechtspositie van de veroordeelde. Ook strafonderbreking
bevindt zich in dit grensgebied. Anders dan bij de verlening van verlof loopt
tijdens een strafonderbreking de straftijd niet door. In overeenstemming met
het stelsel van het Wetboek van Strafvordering komt de bevoegdheid tot het
verlenen van strafonderbreking toe aan de minister. Wat betreft de formulering
van de strafonderbreking heeft het artikel aangaande verlof (artikel 26) model
gestaan. Strafonderbreking kan dus onder voorwaarden worden verleend. Uit
het voornoemde onderscheid met verlof volgt dat weekeindexecutie is aan te
merken als een vorm van strafonderbreking. Artikelen 79 en 80De wijzigingen in artikel 56 van de Wet op de rechterlijke organisatie
en artikel 7 van de Wet op de economische delicten houden verband met de afschaffing
van de bijkomende straf van plaatsing in een rijkswerkinrichting die reeds
is toegelicht bij artikel 77. Artikel 81Het gaat hier om een terminologische aanpassing van de Wet Bijzondere
opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen aan dit wetsvoorstel. Artikel 82Deze wijzigingen in het voorstel voor een Beginselenwet verpleging ter
beschikking gestelden vloeien voort uit de afstemming van dat wetsvoorstel
met het onderhavige wetsvoorstel. Artikel 83In dit artikel wordt de Beginselenwet gevangeniswezen ingetrokken met
uitzondering van de artikelen 2 tot en met 5. Deze bepalingen vormen thans
de grondslag voor de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing. Zij zullen
op korte termijn worden vervangen door een afzonderlijke wet. Een voorstel
hiertoe wordt momenteel voorbereid. De Minister van Justitie,W. Sorgdrager XNoot1Kamerstukken II, 1990/91, 21 634, nrs. 1 en 2, blz. 4/5. XNoot2Handelingen UCV, 1990/91, nr. 33.XNoot3Kamerstukken II, 1991/92, 21 634, nr. 5.XNoot4Zie de artikelen 123 tot en met 129 GM.XNoot5Zie de artikelen 572 tot en met 576 Sv. XNoot6Kamerstukken II, 1993–1994, 23 445, nrs. 1–2.XNoot7Besluit van 16 mei 1953, Stb. 238, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van
1 januari 1986, Stb. 1 (RR). XNoot8Recommendation No. R(87) 3 van het Comité van Ministers van de
Raad van Europa van 12 februari 1987 en het daarbij behorende memorandum.XNoot9Resolutie 35/177 van 15 december 1980, aanvaard gedurende de 43e zitting
van de Algemene vergadering van de Verenigde Naties op 8 december 1988, gepubliceerd
in de Staatscourant van 23 juli 1990 (rapport A/43/889).XNoot10Brief van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
van 29 maart 1994, Kamerstukken II, 23 182, nr. 3. XNoot11Kamerstukken II, 1993–1994, 22 999, nrs. 10–11.XNoot12Kamerstukken II, 1981–1982, 17 539, nrs. 1–2.XNoot13Handelingen II, 6 mei 1976, blz. 4068.XNoot14Ingevolge artikel 1.6. AWB niet van toepassing op: – de tenuitvoerlegging
van strafrechtelijke beslissingen; – de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende
maatregelen op grond van de Vreemdelingenwet; – de tenuitvoerlegging
van andere vrijheidsbenemende maatregelen in een inrichting die in hoofdzaak
bestemd is voor de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. XNoot15Wet van 4 juni 1992, Stb. 315; Kamerstukken II, 1988–1989, 21 221,
nr. 3, blz. 43.XNoot16Zie nader C. Kelk, Kort begrip van het detentierecht, derde druk, Nijmegen
1993, blz. 148 en Vademecum Strafzaken, 42.6.4. XNoot17Zie de Aanwijzingen voor de rijksdienst voor gebruik en inrichting van
circulaires, besluit van de Minister-President van 7 mei 1986, Stcrt. 118.XNoot18Het rechtskarakter van dergelijke richtlijnen is bepaald in een trits
uitspraken: HR 28 maart 1990, NJ 1991, 118, m.nt. M. Scheltema; HR 19 juni
1990, NJ 1991, 119, m.nt. Th. W. van Veen en M. Scheltema; HR 29 juni 1990,
NJ 1991, 120. XNoot19In deze zin ook C. Kelk in diens dissertatie Recht voor gedetineerden,
Alphen aan den Rijn 1978, m.n. blz. 235 e.v. XNoot20Zie hieromtrent: D. van der Landen, Straf en maatregel, een onderzoek
naar het onderscheid tussen straf en maatregel in het strafrecht, Arnhem 1992. XNoot21In dit voorstel van wet wordt ervan uitgegaan dat de wet Herziening van
het strafrecht voor jeugdigen van 7 juli 1994 (Stb. 1994, 528) in werking
is getreden. Jeugddetentie staat in het voorgestelde nieuwe artikel 77h eerste
lid, van het Wetboek van Strafrecht.XNoot22Kamerstukken II, 1989/90, 21 634, nr. 2, blz. 5/6.XNoot23Rapport van de werkgroep Extramurale executiemodaliteiten en regionalisering,
blz. 4; rapport van de stuurgroep blz. 17.XNoot24Zie hieromtrent hoofdstuk 3 van het rapport van de werkgroep Extramurale
executiemodaliteiten en regionalisering.XNoot25Brief van 29 maart 1994 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, Kamerstukken
II, 1993/94, 23 182, nr. 3.XNoot26Kamerstukken II, 1993/94, 23 700, nrs. 1–2. XNoot27Kamerstukken II, 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 171.XNoot28Zie onder meer W. H. A. Jonkers, het Penitentiair recht, Arnhem, hoofdstuk
VIII, blz. 335 e.v.; Handelingen NJV 1950; Handelingen van II van 26 juni
1951, blz. 2122–2156. XNoot29Besluit Instelling Centraal Incassobureau, Stb. 1994, 409, Besluit uitvoering
artikel 577, tweede lid, Stb. 1994, 410, Besluit tenuitvoerlegging geldboetevonnissen,
Stb. 1994, 412 en Besluit tenuitvoerlegging strafvordering, Stb. 1994, 413.XNoot30Beschikkingen van de Staatssecretaris van Justitie van 13 december 1972,
nr. 453/370.XNoot31BC 15 augustus 1990, A 104/0, Sancties 1990, 89.XNoot32Zie voor een weergave van de jurisprudentie: C. Kelk en U. van de Pol,
Vademecum strafzaken, 42.6.2.c, onder 3.XNoot33Zo waren in één toren van het complex Over-Amstel te Amsteram
drie penitentiaire inrichtingen voor vrouwen gevestigd (beschikking 13 december
1991, nr. 170199/91/DJ).XNoot34Kamerstukken II, 1989/90, 21 634, nr. 1, blz. 1. XNoot35Zie uitvoeriger blz. 45 van het rapport van de werkgroep Interne en externe
differentiatie en bijlage I, beleidsvoornemens regionalisering, van het rapport
van de werkgroep Extramurale executiemodaliteiten en regionalisering.XNoot36Kamerstukken II, 1981/82, 17 539, nr. 2, blz. 29.XNoot37Onderdeel 1.8 van het rapport van de werkgroep Interne en externe differentiatie.XNoot38Waar in het vervolg van deze pragraaf de term inrichting
wordt gebruikt kan ook worden gelezen: afdeling van een inrichting in zin
van artikel 8.XNoot39Zoals gevangenis Bankenbosch met een bestemming op grond van de artikelen
16, 17 en 18 BWG.XNoot40De bijdragen van mevrouw Soutendijk-van Appeldoorn, blz. 33-2 en Van den
Berg, blz. 33-11.XNoot41Notitie met betrekking tot het differentiatiestelsel binnen het gevangeniswezen,
Kamerstukken II, 1989/90, 21 634, nr. 1, blz. 7.XNoot42Mevrouw Soutendijk-van Appeldoorn, blz. 33-3.XNoot43Zie uitvoeriger het rapport Doelstelking en functie huis van bewaring
(van de gelijknamige commissie onde voorzitterschap van W. F. C. van Hattum,
's-Gravenhage 1977, blz. 25).XNoot44Voor een historisch overzicht van het onderscheid zie W. H. A. Jonkers,
Het penitentiair recht, Arnhem 1975, hoofdstuk VIII, blz. 29 e.v.XNoot45Zie uitvoeriger het rapport van de werkgroep Interne en externe differentiatie,
oktober 1991, blz. 7 e.v.XNoot46Zie onder meer A. J. Machielse, Executie: plicht of bevoegdheid, Jonkers-bundel,
Straffen in gerechtigheid: opstellen over sancties en executies, Arnhem 1987,
blz. 155–167; U. van de Pol, Zeggenschap van de rechter over de executie,
in: Naar eer en geweten, Arnhem 1987; P. C. Vegter, Rechter en executie, Arnhem
1988.XNoot47Kamerstukken II, 1990/91, 21 634, nr. 2, blz. 4/5.XNoot48Bestemmingswijziging paviljoen J van de penitentiaire inrichtingen Overmaze
te Maastricht, circulaire van 24 juli 1991, nr. 137071/91/DJ, Sancties 1991,
60.XNoot49Zie voor de vindplaatsen van de regelingen U. van de Pol, Vademecum Strafzaken,
42.5.2.XNoot50Circulaire van 22 april 1991, nr. 47218/91/DJ, Sancties, 1991, 44.XNoot51Circulaire van 7 juni 1962, nr. 241/362, en – de wijziging hiervan –
circulaire van 12 juli 1978, nr. 798/378, Penitentiaire Informatie PI 1980,
nrs. 67 en 68.XNoot52Circulaire van 9 juni 1980, nr. 313/380, Penitentiaire Informatie PI 1980,
nr. 69.XNoot53Zie nader U. van der Pol, Vademecum strafzaken 42.5.2. onder b alsmede
C. Kelk, Kort begrip van het detentierecht, derde druk, Nijmegen 1993, blz.
275. XNoot54Zie de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb, Stb. 1994, 1.XNoot55HR 8 november 1988, NJ 1989, 667, m.nt. T. M. Schalken, Ars Aequi 38 (1989),
blz. 780–788, m.nt. A. H. J. Swart.XNoot56Zie ook de memorie van antwoord bij de Beginselenwet ter beschikking gestelden,
Kamerstukken II, 1993/1994, 23 445, nr. 5, blz. 12/3.XNoot57Circulaire van 19 februari 1981, nr. 927/380, Penitentiaire Informatie
(PI) 1981, nr. 25.XNoot58HR 1 oktober 1985, NJ 1986, 349 en Beroepscommissie 13 februari 1985,
PI 1985, nr. 41. XNoot59Lees in het bijzonder de memorie van toelichting, Kamerstukken II, zitting
1984/85, 19 073, nr. 3, paragraaf 11.XNoot60Zie P. A. M. Mevis, Binnen zonder kloppen?, Het betreden van woningen
in het kader van strafvordering, Arnhem 1989, blz. 14, in het bijzonder noot
59.XNoot61Besluit van 19 april 1985, nr. 1218/384, PI 1985, nr. 55, m.nt. Ulco van
de Pol.XNoot62Circulaire betreffende Geestelijke verzorging Moslims in Hindoes in Justitiële
inrichtingen van 14 december 1990, nr. 29648 DJ90, Sancties 1991, 15, onlangs
verlengd bij circulaire van 21 december 1994, nr. 470183/94/DJ.XNoot63Zie in dit verband: P. Olie en H. C. Scheepstra, Tussen gevangenschap
en vrijheid met een besmettelijke aandoening, NJB 1991, blz. 1355–1340. XNoot64Zie in deze zin ook het rapport van de werkgroep Interne en externe differentiatie,
oktober 1991, blz. 34.XNoot65Zie uitvoeriger: W. H. A. Jonkers, Het penitentiair recht, Arnhem, hoofdstuk
VIII, blz. 772/3 en P. van Dijk en G. J. H. van Hoof, De Europese conventie
in theorie en praktijk, derde druk, Nijmegen 1990, blz. 269/70 en 275/6.XNoot66Onder meer: artikel 76 III van het Huishoudelijk reglement voor de huizen
van bewaring.XNoot67De beroepscommissie beperkte deze tot twee weken arbeidsloon (BC 31 januari
1990, A 241/189, Sancties 1991, 60). XNoot68Zie artikel 36f Sr.XNoot69Zie nader C. Kelk, Kort begrip van het detentierecht, derde druk, Nijmegen
1993, blz. 148.XNoot70Gepubliceerd in Sancties 1994, nr. 5. XNoot71Handelingen II, 6 mei 1976, 1975/76, blz. 4069.XNoot72Ontleend aan Het Penitentiair recht, oorspronkelijk onder redactie van
prof. mr. W. H. A. Jonkers, thans van mr. J. P. Balkema, prof. mr. G. J. M.
Corstens en mr. P. C. Vegter, hoofdstuk VIII, blz. 919.XNoot73BC 15 november 1989, A 126/89, Sancties 1990, nr. 10, m.nt. P. C. Vegter.XNoot74Vgl. bij voorbeeld artikel 8:81 van de Awb.XNoot75Zie uitvoeriger: U. van de Pol, Openbaar terecht, Arnhem 1986, blz. 556
e.v.XNoot76Besluit van 22 april 1977, Stb. 231; zie nader W. H. A. Jonkers, Het Penitentiair
recht, Arnhem, hoofdstuk VIII, blz. 414.XNoot77Besluit van 11 oktober 1990, Stb. 1990, 537; zie ook onderdeel 12e van
de toelichting.XNoot78Stb. 1994, 1; met name de hoofdstukken 6 en 7.XNoot79Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 16.XNoot80Kamerstukken II, 1990/1991, 22 184, nrs. 1–2, artikel I C,
onder b. Dit wetsvoorstel zal met de indiening van het onderhavige wetsvoorstel
worden ingetrokken.XNoot81Circulaire van 11 februari 1994 (424696/93 DJ).XNoot82Zie in het bijzonder artikel 8:72.XNoot83Kamestukken II 1983–1984, 18 202, nr. 3. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24263-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl