ICT-project huur- en zorgtoeslag; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31333, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

31-01-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31333 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudDEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIE1 OVER DIT ONDERZOEK1.1 Aanleiding1.2 ContextKosten ICT-projectKwaliteit van het ICT-systeemTijdigheid en juistheid voorschotten1.3 Probleemstelling en opzet onderzoekVerzoekonderzoek «Lessen uit ICT-projecten bij de
overheid»2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN2.1 Politieke drukAanbevelingen2.2 Werkwijze projectorganisatieDakpansgewijs werkenBemensingSturingVersiebeheerAanbevelingen2.3 Technische complexiteitUitzonderingen en mutatiesICT-infrastructuurTerugvalscenario’sProgrammerenTestenAanbevelingen3 REACTIE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN
NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie staatssecretaris van Financiën3.1.1 Kanttekening van de staatssecretaris3.1.2 Aanbevelingen3.2 Nawoord Algemene RekenkamerOverzicht van conclusies, aanbevelingen en reactiesDEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDING2 ACHTERGRONDINFORMATIE2.1 Programma Toeslagen2.2 Proces huur- en zorgtoeslagOntvangst en verwerking van foutloze aanvragenIncomplete of onjuiste aanvragenAanvragen die onaannemelijke gegevens bevattenMutatiesDefinitief toekennen2.3 Resultaten ICT-project huur- en zorgtoeslag2.3.1 Tijdigheid2.3.2 JuistheidTabel 1. Gevolg omzetting van geschat voorschot naar
definitief voorschot2.3.3 Kosten2.3.4 Kwaliteit van het ICT-systeem3 POLITIEKE DRUK4 WERKWIJZE PROJECTORGANISATIE4.1 Dakpansgewijze werkwijze4.2 Versiebeheer4.3 Omvang teams4.4 Samenloop met andere ICT-projectenTabel 2 Begrote en gerealiseerde dagen voor de drie grote
ICT-projecten van de Belastingdienst4.5 Verloop projectleiders4.6 Aansturing van het project4.7 Betrokkenheid leiding5 TECHNISCHE COMPLEXITEIT5.1 VooronderzoekenRisico’sFunctiepunten voor complexiteit en omvang5.2 Uitzonderingen en bijzonderheden5.3 Muteren5.4 Sturingsinformatie over het geautomatiseerd proces5.5 ICT-infrastructuur van de Belastingdienst5.6 Terugvalscenario’s5.7 Ontwerp van het systeem5.8 TestenBIJLAGE 1ONDERZOEKSAANPAKLITERATUUR
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31333Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 490 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 333ICT-project huur- en zorgtoeslagnr. 2RAPPORTInhoudDeel I Conclusies,
aanbevelingen en bestuurlijke reactie5   1Over dit onderzoek71.1Aanleiding7 1.2Context71.3Probleemstelling en opzet onderzoek8   2Conclusies en aanbevelingen92.1Politieke druk9 2.2Werkwijze projectorganisatie10 2.3Technische complexiteit11   3Reactie staatssecretaris van Financiën en nawoord Algemene
Rekenkamer153.1Reactie staatssecretaris van Financiën15 3.1.1Kanttekening van de staatssecretaris15 3.1.2Aanbevelingen153.2Nawoord Algemene Rekenkamer16    Overzicht
van conclusies, aanbevelingen en reacties17   Deel
II Onderzoeksbevindingen19   1Inleiding21   2Achtergrondinformatie222.1Programma Toeslagen22 2.2Proces huur- en zorgtoeslag232.3Resultaten ICT-project huur- en
zorgtoeslag252.3.1Tijdigheid25 2.3.2Juistheid252.3.3Kosten26 2.3.4Kwaliteit van het ICT-systeem27    3Politieke druk28   4Werkwijze projectorganisatie294.1Dakpansgewijze werkwijze29 4.2Versiebeheer294.3Omvang teams30 4.4Samenloop met andere ICT-projecten30 4.5Verloop projectleiders314.6Aansturing van het project31 4.7Betrokkenheid leiding31    5Technische complexiteit325.1Vooronderzoeken32 5.2Uitzonderingen en bijzonderheden33 5.3Muteren335.4Sturingsinformatie over het geautomatiseerd
proces355.5ICT-infrastructuur van de Belastingdienst355.6Terugvalscenario’s37 5.7Ontwerp van het systeem37 5.8Testen37    Bijlage 1Onderzoeksaanpak39    Literatuur41DEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIE1 OVER DIT ONDERZOEKOp 1 januari 2006 trad de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
(AWIR) in werking. In deze wet is geregeld dat de Belastingdienst verantwoordelijk
is voor de uitvoering van de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag. De Belastingdienst
heeft voor deze nieuwe taken ICT-systemen gebouwd. Van mei tot augustus 2007
heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar het ICT-project huur- en
zorgtoeslag.Dit onderzoek heeft geleid tot een aantal conclusies en aanbevelingen,
deze presenteren we in deel I van dit rapport. Daaraan voorafgaand lichten
we kort de aanleiding, de context en de vraagstelling van het onderzoek toe.
In deel II van dit rapport gaan wij dieper in op de onderzoeksbevindingen.
We geven daar ook een uitgebreide beschrijving van het proces van de huur-
en zorgtoeslag.1.1 AanleidingDe aanleiding voor het onderzoek is het relatief grote aantal klachten
dat de Belastingdienst en de Nationale Ombudsman in 2006 heeft ontvangen over
de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag: ongeveer 11 000. Ook de onrechtmatigheden
die de Algemene Rekenkamer aantrof bij de Belastingdienst gaven aanleiding
tot onderzoek. Over 2005 merkten wij 16% van de uitgaven voor de huurtoeslag
en 5% voor de zorgtoeslag aan als onrechtmatig (Algemene Rekenkamer,
2006). In 2006 had de Belastingdienst de onrechtmatigheden teruggebracht tot
4,5% voor de huurtoeslag en 3,5% voor de zorgtoeslag (Algemene
Rekenkamer, 2007a).1.2 ContextWe hebben ons specifiek op de huur- en zorgtoeslag gericht vanwege het
maatschappelijke en financiële belang. In 2006 hebben ongeveer zes miljoen
Nederlanders in totaal ongeveer € 4,6 miljard aan huur- en zorgtoeslag
ontvangen. Ongeveer 0,2 miljoen mensen hebben in 2006 voor ongeveer € 0,9
miljard aan kinderopvangtoeslag ontvangen. Voor de kinderopvangtoeslag is
een apart ICT-systeem ontwikkeld. Daar hebben wij geen onderzoek naar gedaan.Kosten ICT-projectHet ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag is ontworpen en gebouwd tussen
eind 2003 en medio 2007. Eind 2003 heeft de Belastingdienst de totale kosten
voor het ICT-project huur- en zorgtoeslag begroot op € 38 miljoen.
Begin 2004 is er een nadere raming gemaakt, omdat er toen meer informatie
beschikbaar was. Deze tweede raming week niet af van de oorspronkelijke begroting.
Een extern adviesbureau vond de begroting in 2004 aan de hoge kant. De werkelijke
kosten voor het project bedragen echter meer dan twee keer zo veel als begroot: € 78
miljoen tot en met 2006.Kwaliteit van het ICT-systeemHet grootste deel van het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag is
eind 2005 opgeleverd. Op 8 juni 2007 (Belastingdienst, 2007a) heeft de
Belastingdienst besloten om het systeem per 1 januari 2009 te vervangen.
Het systeem is volgens de Belastingdienst onvoldoende stabiel en dat zou alleen
tegen zeer hoge kosten verholpen kunnen worden. Het systeem blijkt door de
instabiliteit niet goed om te kunnen gaan met grote aantallen
mutaties (verhuizing, geboorte, overlijden). Dat leidt tot onjuiste of te
late voorschotten.Tijdigheid en juistheid voorschottenDe Belastingdienst heeft het merendeel van de zes miljoen aanvragen voor
huur- en zorgtoeslag in 2006 op tijd verwerkt tot een voorschot. Ongeveer
1% van de aanvragers (± 50 000 mensen) heeft de zorg-
of huurtoeslag niet op tijd ontvangen, wat mede heeft geleid tot het grote
aantal klachten.Omdat de Belastingdienst de gegevens op het aanvraagformulier niet kon
verwerken, hebben veel mensen een onjuist bedrag gekregen. Van de mensen die
hun voorschot wel op tijd ontvingen, hebben ongeveer 170 000 mensen in
eerste instantie een te hoog bedrag gekregen en hebben 290 000 mensen
een te laag bedrag ontvangen. Zowel de te hoge als de te lage voorschotten
hebben wij in het Rapport bij het Jaarverslag 2006 van
het Ministerie van Financiën (IXB) (Algemene Rekenkamer, 2007a)
aangemerkt als onrechtmatig.1.3 Probleemstelling en opzet onderzoekHet doel van het onderzoek is om een bijdrage te leveren aan een betere
beheersing van ICT-projecten bij de Belastingdienst en bij de rijksoverheid.
We hebben onderzocht wat de oorzaken zijn van wat goed en wat fout is gegaan
binnen het ICT-project huur- en zorgtoeslag en welke lessen daaruit te trekken
zijn. Om antwoord te krijgen op deze vragen hebben we documentatie over het
ICT-project huur- en zorgtoeslag onderzocht en 27 personen geïnterviewd
die bij het project betrokkenen waren. Om een zo volledig mogelijk beeld van
de succes- en faalfactoren van het project te krijgen, hebben we bij de interviews
gebruikgemaakt van de lijst met aandachtspunten van de Standish Group International
Inc. (Standish Group, 1999). Deze lijst is tot stand gekomen op basis van
periodiek vergelijkend onderzoek naar vele honderden ICT-projecten over de
hele wereld (zie bijlage 1 van deel II).De onderzoeksperiode liep van het eerste haalbaarheidsonderzoek dat door
de Belastingdienst eind 2003 is uitgevoerd tot en met het uitbetalen van de
eerste voorschotten in december 2005 en januari 2006. Verzoekonderzoek «Lessen uit ICT-projecten bij de
overheid»Tijdens de uitvoering van dit onderzoek heeft de Tweede Kamer de Algemene
Rekenkamer verzocht een onderzoek in te stellen naar de omvang van de verspilling
bij ICT-projecten door de rijksoverheid en de achterliggende oorzaken hiervan.
Dit verzoekonderzoek bestaat uit twee delen. Het eerste deel, Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, is op 29 november
2007 gepubliceerd (Algemene Rekenkamer 2007b). Dat rapport beschrijft lessen
van eerder door ons gepubliceerde onderzoeken. De lessen uit het ICT-project
huur- en zorgtoeslag zijn niet in het verzoekonderzoek opgenomen, omdat dit
onderzoek toen nog niet was afgerond.In het tweede deel van het verzoekonderzoek zullen wij een aantal ICT-projecten,
waaronder het ICT-project huur- en zorgtoeslag, nader onderzoeken. Dit tweede
deel wordt naar verwachting in juni 2008 gepubliceerd.2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENHet overgrote deel van de zes miljoen mensen die in 2006 huur- en/of zorgtoeslag
hebben aangevraagd, heeft op tijd een eerste voorschot gekregen. Dat is echter
gepaard gegaan met grote maatschappelijke kosten: ongeveer 11 000 klachten
en een ICT-systeem dat twee keer zo duur is als begroot. Daarnaast was het
ICT-systeem volgens de Belastingdienst dermate instabiel dat zij binnen anderhalf
jaar na oplevering heeft besloten het te vervangen.In deel I van ons verzoekonderzoek naar ICT-projecten bij de overheid
concluderen wij dat ICT-projecten vaak te complex worden, door de combinatie
van politieke, organisatorische en technische factoren (Algemene Rekenkamer
2007b). Ook het ICT-project huur- en zorgtoeslag bleek in de praktijk complexer
dan voorzien. De ambities voor het toeslagenproject waren hoog en niet in
evenwicht met de beschikbare tijd, mensen en middelen. De Belastingdienst
heeft de opdracht geaccepteerd om in twee jaar tijd een ICT-systeem te ontwerpen
en te bouwen dat in enkele weken tijd zes miljoen aanvragen moest kunnen verwerken.
De Belastingdienst had te weinig mensen beschikbaar die dergelijke complexe
projecten konden uitvoeren, omdat de Belastingdienst al was begonnen met twee
andere grote ICT-systemen. Daarnaast was de tijd beperkt. Door politieke druk
op de tijdige uitvoering kon de Belastingdienst zich geen uitstel veroorloven.
De tijdsdruk heeft geleid tot een inefficiënte werkwijze.Hieronder gaan we dieper in op de oorzaken van wat fout is gegaan. We
bespreken achtereenvolgens de politieke druk, de werkwijze van de projectorganisatie
en de technische complexiteit. In de bijlage achter in deel I staat een overzicht
van onze conclusies en aanbevelingen en de reactie van de staatssecretaris
van Financiën.2.1 Politieke drukDe Belastingdienst is eind 2003 begonnen met het ontwerpen en bouwen van
het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag. Volledige politieke besluitvorming
had toen nog niet plaatsgevonden. Als de Belastingdienst had gewacht op de
behandeling in de Tweede Kamer van de kaderwet voor de huur- en zorgtoeslag
in september 2004, was de kans op tijdige oplevering erg klein geweest.De minister van Financiën heeft de Tweede Kamer in het voorjaar van
2004 laten weten dat de Belastingdienst per 1 januari de huur- en zorgtoeslag
zou kunnen uitvoeren. Op dat moment was er nog niet voldoende detailinformatie
beschikbaar om goed te kunnen vaststellen of het ICT-project haalbaar was
in de tijd en binnen de begroting.Daarna is er voor de zorgtoeslag geen tussentijds evaluatiemoment geweest
om de haalbaarheid te beoordelen. De politieke druk om per 1 januari
2006 de eerste voorschotten voor de zorgtoeslag uit te betalen was zo groot,
dat uitstel niet goed mogelijk was. Op die datum ging namelijk het nieuwe
zorgstelsel in. De stelselwijziging van de ziektekostenverzekeringen was een
van de speerpunten van het vorige kabinet.Bij de huurtoeslag is wel tussentijds naar de haalbaarheid gekeken. Op
19 april 2005 hebben de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer (VROM) en de staatssecretaris van Financiën besloten
dat het verantwoord was om de uitvoering van de huursubsidie over te dragen
aan de Belastingdienst.AanbevelingenWij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan bij toekomstige
ICT-projecten uiterlijk voordat hij een go/no-go-beslissing neemt een integraal
detailontwerp op te stellen en dat detailontwerp door te laten rekenen voor
de planning en begroting. Verder bevelen we de staatssecretaris aan meer gefaseerd
te werk te gaan en per fase voldoende tijd in te ruimen om de haalbaarheid
van het project te kunnen beoordelen. We doen daarbij de aanbeveling om eventuele
aanpassingen aan de planning en de begroting te laten beoordelen door een
onafhankelijke instantie en hierover bij de go/no-go-beslissing te rapporteren
aan de Tweede Kamer.2.2 Werkwijze projectorganisatieDe complexiteit van de projectorganisatie en daarmee het risico op een
inefficiënte werkwijze nam toe onder invloed van de relatief korte doorlooptijd
van het ICT-project. Door de politieke druk was de doorlooptijd kort. De grootste
organisatorische knelpunten waren de zogenoemde «dakpansgewijze»
werkwijze, de bemensing van het project, de sturing en het versiebeheer. Dat
de Belastingdienst nog zo veel voor elkaar heeft gekregen in de beperkte tijd,
is mede te danken aan de betrokkenheid van de leiding.Dakpansgewijs werkenVanwege de tijdsdruk moest de Belastingdienst «dakpansgewijs»
werken. Dat betekent: beginnen met de volgende fase (bijvoorbeeld bouwen)
terwijl de voorafgaande fase (bijvoorbeeld ontwerpen) nog niet is afgerond,
zie figuur 1. Deze manier van werken vergrootte het risico op fouten. Fouten
die ontdekt werden in de ontwerpfase leidden ook tot aanpassingen in de bouwfase.
De dakpansgewijze werkwijze zorgde ook voor problemen in het versiebeheer
(zie volgende pagina).In de onderstaande figuur vindt eerst het ontwerp plaats, daarna wordt
het eerste deel van de programmatuur gebouwd (bijvoorbeeld berekening van
de toeslag) en vervolgens het deel dat gegevens kan verwerken (bijvoorbeeld
een verhuizing).BemensingDe Belastingdienst heeft met grote teams gewerkt en met relatief veel
inhuurkrachten, waardoor de teams intern en onderling veel moesten afstemmen.
De vuistregel die de Standish Group hanteert, is dat teams niet
groter zouden moeten zijn dan zes personen. De Belastingdienst heeft gewerkt
met teams van ongeveer twintig personen. Dat de Belastingdienst veel personeel
moest inhuren kwam door de samenloop van het toeslagenproject met twee andere
grote ICT-projecten binnen de Belastingdienst. De drie projecten moesten concurreren
om de schaarse capaciteit aan voldoende gekwalificeerde ontwerpers en programmeurs.SturingBij de Belastingdienst is het gebruikelijk bij ICT-projecten te werken
met een opdrachtgever en een opdrachtnemer. De ontwerporganisatie van de Belastingdienst
is dan de opdrachtgever en de organisatie die bouwt is opdrachtnemer. Voor
het ICT-project huur- en zorgtoeslag werd de programmamanager, die operationeel
eindverantwoordelijk is voor het gehele programma, benoemd door de opdrachtgever.
Dat zorgde niet voor optimale samenwerking tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer.
Sinds medio 2006 wordt de programmamanager benoemd door de hoogste leiding
van de Belastingdienst. De programmamanager staat zo meer boven de partijen
en legt direct verantwoording af aan de hoogste leiding van de Belastingdienst.VersiebeheerDoor de dakpansgewijze planning en de grootte van de teams werd er door
veel mensen tegelijkertijd aan verschillende onderdelen van het ICT-systeem
gewerkt. Dit heeft ertoe geleid dat sommige correcties niet in alle versies
zijn doorgevoerd. De Belastingdienst had wel afspraken gemaakt over versiebeheer,
maar maakte geen gebruik van een specifiek computerprogramma dat wijzigingen
autoriseert en vastlegt.AanbevelingenWe bevelen de staatssecretaris van Financiën aan om bij toekomstige
ICT-projecten de omvang van teams beter af te stemmen op de complexiteit van
het project. Ook bevelen wij de staatssecretaris aan de hoeveelheid ICT-projecten
en de samenloop daartussen beter af te stemmen op de beschikbare capaciteit
van de Belastingdienst. Een derde aanbeveling over de projectorganisatie betreft
de sturing: we bevelen de staatssecretaris aan ook bij andere grote ICT-projecten
de programmamanager direct onder de hoogste leiding van de Belastingdienst
te positioneren. Ten slotte bevelen we de staatssecretaris aan een computerprogramma
te gebruiken dat het versiebeheer borgt.2.3 Technische complexiteitDe Belastingdienst heeft vooronderzoeken uitgevoerd om de haalbaarheid
van het toeslagenproject te kunnen beoordelen. De technische complexiteit
van het project is daarin ook meegewogen. Op basis van het aantal functiepunten
(een meeteenheid voor de omvang en complexiteit van een systeem) heeft de
Belastingdienst medio 2004 de planning en de begroting door een onafhankelijke
externe bureau laten beoordelen. Volgens het externe bureau was het project
haalbaar in de tijd en binnen de begroting. Wij hebben tijdens ons onderzoek
aanwijzingen gekregen dat het aantal functiepunten aanzienlijk hoger is uitgevallen
dan de oorspronkelijke telling. De overschrijding van de begroting van het
ICT-project voor de huur- en zorgtoeslag wijst er volgens ons op dat de technische
complexiteit van het systeem groter was dan voorzien.Wij concluderen dat met een vooronderzoek, dat noodzakelijkerwijs plaatsvindt
op basis van aannames, geen nauwkeurige bepaling van doorlooptijd en begroting
kan worden gemaakt bij een dergelijk ingewikkeld ICT-project
als huur- en zorgtoeslag. Dit kan pas op het moment dat meer gedetailleerde
informatie beschikbaar is.Hieronder gaan we in op de factoren die het toeslagenproject technisch
zo complex maakten: de uitzonderingen en mutaties, de ICT-infrastructuur van
de Belastingdienst, de terugvalscenario’s en de wijze van programmeren
en testen.Uitzonderingen en mutatiesEen van de redenen dat het ICT-systeem voor de toeslagen zo complex is
geworden, is het aantal uitzonderingen. Vooral de huurtoeslag kent een aantal
uitzonderingen en bijzonderheden, die relatief veel tijd kosten om te programmeren.Verder kenmerken de toeslagen zich door het relatief grote aantal mutaties
(verhuizing, geboorte, huurverhoging). Deze mutaties moeten vaak met terugwerkende
kracht worden doorgevoerd, omdat zij direct van invloed zijn op de hoogte
van de maandelijkse toeslag. Dit is achteraf ingewikkelder gebleken dan gedacht.
Het huidige ICT-systeem voor de toeslagen is niet in staat om de grote aantallen
mutaties goed te verwerken. Vooral de samenloop van verschillende mutaties,
die vaak ook nog met terugwerkende kracht moeten worden verwerkt, zijn niet
goed te verwerken door het ICT-systeem.Als de verwerking van mutaties tot onrechtmatigheden heeft geleid in 2007
komen wij daarop terug in mei 2008 in ons volgende rapport bij het jaarverslag
2007 van het Ministerie van Financiën.ICT-infrastructuurOmdat de Belastingdienst al tientallen jaren geleden begonnen is met automatiseren,
heeft de dienst nu een ICT-infrastructuur die zeer complex is. Zo complex
dat het lastig is om nieuwe systemen in te passen. De Belastingdienst is al
begonnen om de complexiteit van zijn ICT-systemen en de koppelingen daartussen
te vereenvoudigen.Terugvalscenario’sBij het ontwerpen van het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag heeft
de Belastingdienst verschillende noodscenario’s uitgewerkt voor het
geval het systeem niet goed zou functioneren. Deze «terugvalscenario’s»
hebben de complexiteit van het systeem vergroot, ondanks dat de Belastingdienst
ze zo eenvoudig mogelijk heeft ontworpen.Overigens is het door één van die terugvalscenario’s
gelukt om circa 940 000 voorschotten tijdig te betalen.ProgrammerenBij een ingewikkeld proces als toeslagen is het voortdurend van belang
om een goede afweging te maken over wat geprogrammeerd moet worden en wat
handmatig verwerkt kan worden. Ofschoon de Belastingdienst een zo eenvoudig
mogelijk ontwerp heeft nagestreefd, is hier verbetering mogelijk. Zo zijn
alle computerregels bij elkaar in één groot ICT-systeem ondergebracht,
waardoor het lastig was wijzigingen aan te brengen.De Belastingdienst wil het nieuwe systeem voor de toeslagen meer modulair
programmeren. De verschillende soorten bewerkingen worden dan geclusterd bij
elkaar ondergebracht in een apart ICT-systeem. De Belastingdienst heeft een
groot aantal controles geprogrammeerd om fouten in de aanvragen te kunnen
signaleren. Uiteindelijk zijn deze geprogrammeerde materiële controles
niet gebruikt bij de verwerking van de eerste aanvragen, omdat
anders de tijdige bevoorschotting in gevaar zou komen.TestenDe Belastingdienst heeft alle programmatuur getest voordat deze in gebruik
is genomen. Dat testproces is door derden beoordeeld. Daarbij zijn geen onvolkomenheden
aan het licht gekomen. Wij hebben echter geconstateerd dat in die beoordeling
niet is meegenomen of er voldoende programmatuur gereed was op het moment
dat de voorschotten verstrekt moesten worden.De Belastingdienst heeft besloten om bij het nieuwe toeslagensysteem veel
eerder in het proces te testen aan de hand van reële casussen.AanbevelingenWij bevelen de staatssecretaris van Financiën aan om door te gaan
met de complexiteitsreductie van zijn ICT-systemen en om ook bij andere ICT-projecten
modulair te ontwerpen en vroeg te testen. Wij doen daarbij de aanbeveling
niet alleen het testproces door externen te laten beoordelen, maar ook of
er voldoende programmatuur is opgeleverd: kan het ICT-systeem met de opgeleverde
programmatuur doen waarvoor het is ontworpen?3 REACTIE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN
NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERDe staatssecretaris van Financiën heeft op 10 januari 2008 gereageerd
op het rapport. Hierna volgt een samenvattende weergave van die reactie. De
integrale reactie van de staatssecretaris is te vinden op onze website, www.rekenkamer.nl.3.1 Reactie staatssecretaris van FinanciënDe staatssecretaris spreekt zijn complimenten uit voor de kwaliteit van
het rapport. Het rapport geeft volgens hem, behoudens de hieronder gemaakte
kanttekening, een evenwichtig beeld van de wijze waarop het onderdeel ICT
binnen de totale operatie rondom de invoering van de huur- en de zorgtoeslag
is verlopen. De staatssecretaris ervaart het rapport als een steun in de rug
bij het verbeteren van de ICT bij de Belastingdienst.3.1.1 Kanttekening van de staatssecretarisDe staatssecretaris onderschrijft dat er druk was om in december 2005
de eerste huur- en zorgtoeslagen uit te keren. Hij benadrukt echter dat gedurende
het verloop van het ICT-project voortdurend de verantwoorde invoering van
zowel de huur- als de zorgtoeslag is afgewogen. Er was weliswaar voor de zorgtoeslag
geen formeel go/no-go-moment gepland, maar in de praktijk waren zowel de ambtelijke
als de politieke leiding bij de Belastingdienst en het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport overtuigd van de noodzaak om de invoering van de zorgtoeslag
goed te laten verlopen. De staatssecretaris geeft in zijn reactie aan dat
voor zowel de huur- als de zorgtoeslag geldt dat op basis van de beschikbare
informatie de invoering op verantwoorde wijze mogelijk was. Een formeel go/no-go-moment,
na het beschikbaar komen van het integrale detailontwerp, zou volgens hem
voor de huur- en de zorgtoeslag tot een positief advies hebben geleid. De
problemen hebben zich namelijk vooral gemanifesteerd in het traject van realisatie.3.1.2 AanbevelingenBij het ontwikkelen van nieuwe systemen volgt de Belastingdienst inmiddels
de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer op om het ontwikkelingsproces te
vereenvoudigen en te faseren. Kern van de aanpak voor het nieuwe toeslagensysteem
is dat het iteratief wordt ontworpen. Dit wil zeggen dat gestart wordt met
de bouw van een raamwerk dat getest wordt bij de eindgebruikers. Vervolgens
worden nieuwe modules software toegevoegd die, in onderlinge samenhang, ook
weer getest worden. Op deze wijze worden eindgebruikers in een vroeg stadium
betrokken en is de verwachting dat fouten in het ontwerpproces eerder worden
ontdekt en gecorrigeerd.De aanbevelingen over het verbeteren van de werkwijze en de besturing
van projecten neemt de staatssecretaris over. Op dit moment zijn de programmamanagers
Toeslagen, Loonheffing en Complexiteitsreductie direct onder de hoogste leiding
van de Belastingdienst gepositioneerd. De staatssecretaris onderschrijft de
aanbevelingen gericht op het reduceren en beter beheersbaar maken van de technische
complexiteit van systemen.3.2 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de staatssecretaris onze aanbevelingen
zal opvolgen en zal gebruiken voor de verdere verbetering van ICT-systemen
van de Belastingdienst. Wij zullen zijn plannen en activiteiten op dat gebied
met belangstelling volgen.Wij zijn van mening dat er door de politieke ambitie weinig ruimte was
om het project uit te stellen. Niettemin zou een formeel go/no-go-moment de
staatssecretaris beter in staat hebben gesteld om de consequenties van het
project in kaart te brengen. Op basis van het integrale detailontwerp is het
immers mogelijk om een nauwkeuriger inschatting te maken van benodigde mensen,
middelen en tijd.Overzicht van conclusies, aanbevelingen en reactiesPlaats in deel IConclusiesAanbevelingenReactie staatssecretaris van Financiën § 2.1Politieke druk heeft tijdsdruk veroorzaakt.
Tijdsdruk heeft ertoe geleid dat er op een inefficiënte manier gewerkt
werd. Door de tijdsdruk is niet op basis van de werkelijke complexiteit de
planning en begroting aangepast.1)
Voldoende tijd plannen tussen projectfasen Staatssecretaris zegt toe om tot een meer robuuste aanpak van
de ontwikkeling van ICT-voorzieningen te komen. Het programma Complexiteitsreductie
moet eraan bijdragen dat grote projecten, zoals Toeslagen, beter beheersbaar
worden. 2) Zo vroeg mogelijk opstellen van het
detailontwerp en de planning en begroting daarop aanpassen3) Per fase beoordelen of de planning
aanpassing behoeft, dit laten beoordelen door externen en Tweede Kamer hierover
informeren, voor go/no-go-beslissing § 2.2De relatief grote omvang van teams leidde tot inefficiënt
werken.4) Omvang teams in overeenstemming
brengen met complexiteit projectenStaatssecretaris neemt de aanbevelingen over. Op dit moment zijn de programmamanagers
Toeslagen, Loonheffing en Complexiteitsreductie direct onder de hoogste leiding
van de Belastingdienst gepositioneerd. Omdat er drie grote ICT-projecten tegelijk
werden uitgevoerd, was er een strijd om mensen.5) Hoeveelheid projecten afstemmen op het aantal beschikbare mensenDe samenwerking tussen de ontwerp- en
bouworganisatie van de Belastingdienst was niet optimaal. 6) Programmamanager direct onder leiding van de Belastingdienst
positioneren Het dakpansgewijze werken vergroot het
risico van ondoelmatigheden. 7) Versiebeheer
verbeteren § 2.3De verbanden binnen en tussen de vele ICT-systemen
van de Belastingdienst maakt en het inpassen van een nieuw systeem complex. 8) Verder gaan met complexiteitsreductie
van de programmatuur van de BelastingdienstStaatssecretaris zegt toe de aanbevelingen op te volgen. Het
ontwikkelproces zal hij verder vereenvoudigen en iteratief maken. In dit iteratieve
proces is het testen ingebouwd.De vele programmaregels in één
module maakt en het lastig te veran- deren en onderhouden. 9) Modulair ontwerpen en bouwen Er bestond een risico dat er onvoldoende
programmatuur gereed was vlak voor de verwerking van de aanvragen.10) Vervroegen van het testproces en beoordelen
of voldoende programmatuur is opgeleverd voor het doelDEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN1 INLEIDINGOp 1 januari 2006 trad de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
(AWIR) in werking. In deze wet is geregeld dat de Belastingdienst verantwoordelijk
is voor de uitvoering van de huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag.1 De Belastingdienst heeft voor deze nieuwe taken ICT-systemen
gebouwd. Van mei tot augustus 2007 heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek
gedaan naar het ICT-project huur- en zorgtoeslag. Aanleiding voor het onderzoek
waren de klachten die de Belastingdienst in 2006 heeft ontvangen over de huur-,
zorg- en kinderopvangtoeslag en de onrechtmatigheden die de Algemene Rekenkamer
aantrof bij de Belastingdienst (2007b).Dit onderzoek heeft geleid tot een aantal conclusies en aanbevelingen,
deze presenteren we in deel I van dit rapport (deel I, hoofdstuk 2). In dat
deel van het rapport staat ook een korte inleiding op het onderzoek (deel
I, hoofdstuk 1).In deel II van het rapport staat meer achtergrondinformatie bij het ICT-project
huur- en zorgtoeslag (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 tot en met 5 gaan wij in
op onze onderzoeksbevindingen. Hoofdstuk 3 gaat over de politieke druk op
het ICT-project huur- en zorgtoeslag. In hoofdstuk 4 behandelen wij de werkwijze
binnen de projectorganisatie en in hoofdstuk 5 gaan we in op de technische
complexiteit van het ICT-systeem. Uitleg over de onderzoeksaanpak staat in
bijlage 1 van deel II.2 ACHTERGRONDINFORMATIEIn dit hoofdstuk staat achtergrondinformatie bij het project huur- en
zorgtoeslag. Achtereenvolgens gaan we in op het programma Toeslagen (§ 3.1),
het grotendeels geautomatiseerde proces van de huur- en zorgtoeslag (§ 3.2)
en de resultaten die het ICT-project huur- en zorgtoeslag tot nu toe heeft
opgeleverd (§ 3.3).2.1 Programma ToeslagenOm de toeslagen tijdig uit te kunnen keren heeft de Belastingdienst niet
alleen een ICT-systeem ontwikkeld. Andere activiteiten die onder het programma
Toeslagen vielen waren:• voorlichting geven;• medewerkers opleiden;• callcenters inrichten.De Belastingdienst heeft in 2005 in diverse media voorlichting gegeven
over de komst van de Toeslagen en uitgelegd hoe mensen een beroep op de inkomensafhankelijke
regelingen konden doen. Uit onderzoek van TNS NIPO blijkt dat die massamediale
campagne nagenoeg elke Nederlander heeft bereikt. De Belastingdienst heeft
ook een internetsite geopend, waarop burgers informatie over de toeslagen
konden vinden.De Belastingdienst heeft een apart organisatieonderdeel opgericht: de
Dienst Toeslagen. Voor dat onderdeel heeft de Belastingdienst een geheel nieuw
kantoor ingericht en enkele honderden medewerkers van het Ministerie van VROM
opgeleid in het kader van de overdracht van de huursubsidie naar de Belastingdienst.In 2005 is het aantal telefonische contacten met de Belastingdienst door
de komst van de toeslagen met ruim drie miljoen (van 8,2 miljoen in 2004 naar
11,4 miljoen in 2005) toegenomen ten opzichte van 2004. Hiervoor heeft de
Belastingdienst afzonderlijke callcenters ingericht en mensen opgeleid.2.2 Proces huur- en zorgtoeslagOnderstaande figuur geeft het proces weer van een aanvraag voor een zorg-
of huurtoeslag tot en met de definitieve beschikking.Ontvangst en verwerking van foutloze aanvragenDe binnengekomen aanvraag (nr. 1 aanvraag) wordt door het systeem ingelezen
(nr. 2 ontvangen). Het systeem vergelijkt de informatie die de klant
verstrekt met de gegevens die de Belastingdienst zelf heeft (nr. 3 brongegevens).
Is dit in orde, dan wordt de aanvraag verwerkt (nr. 4 verwerken). Op
basis van de gegevens in de aanvraag wordt het toeslagbedrag berekend. De
klant krijgt vervolgens een beschikking (nr. 5) waarin het toegekende
bedrag staat en daarna wordt maandelijks een voorschot betaald (nr. 6).Incomplete of onjuiste aanvragenAls de aanvraag incompleet is, omdat bijvoorbeeld het sofinummer ontbreekt,
verstuurt het systeem automatisch een vraagbrief naar de aanvrager (nr. 7).
Tot de klant de aanvullende informatie stuurt, heeft de aanvraag een wachtstatus.
De teruggestuurde vraagbrief met de aanvullende informatie wordt ingelezen
(nr. 2) en vervolgens verwerkt (nr. 4).Als de aanvraag niet juist of volledig is, gaat hij naar een medewerker
van de Belastingdienst (nr. 8 uitval ontvangen). Dit gebeurt bijvoorbeeld
wanneer de aanvrager in plaats van het cijfer 0 «nihil» geschreven
heeft. De scanner, die de gegevens van de aanvraag «leest», kan
dit niet verwerken. De medewerker van de Belastingdienst past de gegevens
van de aanvraag handmatig aan. Na herstel gaat de aanvraag door naar verwerken
(nr. 4).Als het systeem de aanvraag om technische redenen niet kan verwerken,
komt hij terecht in een wachtlijst van foute aanvragen (nr. 9 error queue).
Dit gebeurt als mensen per ongeluk twee aanvragen indienen. Het systeem kan
dat niet verwerken. De aanvragen uit de error queue worden via het terugvalscenario
verwerkt (nr. 10). Het terugvalscenario is een apart geautomatiseerd
systeem dat de Belastingdienst gebruikt als het reguliere systeem de aanvragen
niet kan verwerken.Aanvragen die onaannemelijke gegevens bevattenAls de aanvraag onaannemelijke gegevens bevat, bijvoorbeeld als het huurbedrag
op de aanvraag veel lager is als het jaar daarvoor, dan kan de aanvraag gelijk
geblokkeerd worden. Het systeem kan de aanvraag ook verwerken en het voorschot
betalen, maar de aanvraag krijgt dan wel een signaal mee, zodat deze later
gecontroleerd kan worden.Wordt de aanvraag geblokkeerd, dan gaat de aanvraag naar een behandelaar
van de Dienst Toeslagen (nr. 11 uitval toezicht). De behandelaar kan
de aanvrager verzoeken om aanvullende informatie te sturen. Het antwoord gaat
rechtstreeks naar de Dienst Toeslagen. Aan de hand van de aanvullende informatie
bepaalt de behandelaar of de aanvrager recht heeft op toeslag en tot welk
bedrag. Deze gegevens worden verwerkt in het systeem, dat vervolgens een beschikking
opstelt en een voorschot betaalt.MutatiesDe klant moet alle wijzigingen die van invloed zijn op de hoogte van de
te ontvangen (voorlopige) toeslag doorgegeven aan de Belastingdienst (nr. 12
mutaties). Ook kan de Belastingdienst signalen van derden ontvangen, bijvoorbeeld
een verzekeraar die doorgeeft dat een klant niet langer verzekerd is. Dit
leidt tot een verzoek om informatie aan de aanvrager. De mutaties worden geautomatiseerd
verwerkt en leiden tot een nieuwe voorlopige beschikking, al dan niet met
terugwerkende kracht. Mocht in het verleden een te hoog toeslagbedrag zijn
betaald, dan kan de Belastingdienst dat verrekenen met het nieuwe toeslagbedrag
of terugvorderen. Mocht er een te laag voorschot zijn betaald, dan wordt het
tekort over de reeds verstreken maanden in één keer uitbetaald
en het voorschot voor de resterende maanden verhoogd.Definitief toekennenNa afloop van het kalenderjaar berekent de Belastingdienst aan de hand
van gegevens op de aangifte van de aanvrager en/of aan de hand van gegevens
van derden (bijvoorbeeld inkomensgegevens) de hoogte van de definitieve toeslag.
De klant ontvangt een definitieve beschikking (nr. 13) en eventueel te veel
betaalde voorschotten worden verrekend of teruggevorderd. Als
de Belastingdienst een te laag voorschot heeft uitgekeerd, ontvangt de klant
een nabetaling.2.3 Resultaten ICT-project huur- en zorgtoeslagDe Belastingdienst heeft het merendeel van de ongeveer zes miljoen aanvragen
voor huur- en zorgtoeslag op tijd verwerkt tot een voorschot. Ruim 50 000
mensen hebben de toeslag niet op tijd ontvangen. Dit is gepaard gegaan met
circa 11 000 klachten in 2006, een aanzienlijke overschrijding van de
begroting en een ICT-systeem dat dermate instabiel is dat de Belastingdienst
anderhalf jaar na oplevering heeft besloten het te vervangen.2.3.1 TijdigheidBij aanvragen voor de huur- en zorgtoeslag die voor 1 oktober 2005
binnen waren, zou de Belastingdienst het eerste voorschot begin december 2005
uitkeren. In ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek hebben wij voorschotten
als te laat aangemerkt als deze meer dan één maand te laat waren
uitbetaald. Voor de huur- en zorgtoeslag zijn tot en met eind december 2005
ongeveer zes miljoen aanvraagformulieren ontvangen. Van deze aanvragers hebben
ongeveer 5,5 miljoen mensen in december een eerste voorschot ontvangen. 200 000
aanvragen zijn in de eerste week van januari 2006 betaald en 52 000 aanvragen
eind januari 2006. Deze 52 000 aanvragen hebben wij als te laat aangemerkt.2.3.2 JuistheidDoor gebreken in de aanvraag en/of in het ICT-systeem konden 940 000
aanvragen niet op de reguliere manier worden verwerkt. Deze aanvragen zijn
verwerkt via het «terugvalscenario», een ICT-systeem dat de Belastingdienst
had laten inrichten voor het geval dat het reguliere systeem niet zou werken.
Bij veel van de 940 000 aanvragen die via het terugvalscenario zijn uitgekeerd,
zijn vaste bedragen uitgekeerd onafhankelijk van de gegevens op het aanvraagformulier.
Ook wanneer de Belastingdienst de gegevens op de aanvraag niet kon verwerken
zijn vaste (norm)bedragen uitgekeerd.Van de 940 000 voorschotten zijn tot juni 2006, 795 000
voorschotten omgezet in een voorschot op basis van de gegevens op de aanvraag.
Op basis van de omgezette voorschotten is bepaald welke voorschotten te hoog,
juist of te laag zijn geweest. Zie onderstaande tabel.Tabel 1. Gevolg omzetting van geschat voorschot naar
definitief voorschot Omgezet in definitief voorschotGelijk bedrag%Te laag bedrag%Te hoog bedrag%Zorgtoeslag540 000310 0005780 00015150 00028Huurtoeslag255 00025 0001090 00035140  00055Totaal795 000335 00042170 00021290 00037Bron: Brief van de staatssecretaris over voortgangsrapportage project
Toeslagen over de periode maart tot en met eind mei 2006, TK 2005–2006,
30 300 IXB, nr. 43, 27 juni 2006.Van de voorschotten zorgtoeslag waren er 150 000 (28%) te
hoog vastgesteld. Aanvragers moesten in dat geval terugbetalen, of het te
veel ontvangen bedrag werd verrekend. Bij de huurtoeslag gold dit voor 140 000
voorschotten (55%).De reguliere voorschotten 2006 zouden naar verwachting in de tweede helft
van 2007 worden omgezet naar een definitief voorschot. Door problemen met
de uitwisseling van loongegevens tussen het Uitvoeringsinstituut Werknemers
Verzekeringen (UWV) en de Belastingdienst, loopt de definitieve toekenning
van de toeslagen vertraging op. Ook bij de definitieve toekenning zullen naar
verwachting veel mensen een deel van hun voorschotten moeten terugbetalen,
vooral diegenen die hun inkomen te laag hebben geschat.Zowel de te hoge als de te lage voorschotten uit tabel 1 hebben wij in
het Rapport bij het Jaarverslag 2005 van het Ministerie
van Financiën (IXB) aangemerkt als onrechtmatig: «Om tijdige
uitbetaling van de voorschotten voor de huur- en zorgtoeslag te realiseren
is in circa 925 000 gevallen de uitbetaling niet gebaseerd op gegevens
van de aanvrager» (Algemene Rekenkamer, 2006). Voor de huurtoeslag heeft
dit geleid tot € 20 miljoen (circa 16% van het totaal bevoorschotte
bedrag in 2005) onrechtmatige betalingen en voor de zorgtoeslag tot € 15
miljoen onrechtmatige betalingen (circa 5% van het totaal bevoorschotte
bedrag in 2005) in december.In het Rapport bij het jaarverslag 2006 van het Ministerie
van Financiën (IXB) hebben wij gemeld dat de fouten in verhouding
tot voorgaand jaar bij de huurtoeslag waren teruggebracht tot € 92
miljoen (ongeveer 4,5% van het totaal aan bevoorschotte bedrag in 2006)
en € 81 miljoen bij de zorgtoeslag (ongeveer 3,5% van het
totaal aan bevoorschotte bedrag in 2006). De bedragen zijn in 2006 relatief
veel hoger omdat in 2005 alleen voorschotten zijn verleend in december en
in 2006 voor een geheel jaar.2.3.3 KostenEind 2003 zijn de kosten voor het ICT-project huur- en zorgtoeslag begroot.
Er was op dat moment nog veel onzeker. Zo was de berekening gebaseerd op een
aantal uitkeringsgerechtigden dat schommelde tussen de drie en zes miljoen.
Ook over de complexiteit van de totale programmatuur bestond nog onzekerheid,
onder meer omdat de Belastingdienst geen ervaring had met dergelijke processen.
De kosten voor het ontwerp en de bouw van de automatisering van de huur- en
zorgtoeslag werden begroot op € 38 miljoen. Omdat gedetailleerde
informatie over het ontwerp van producten, diensten en processen nog ontbrak,
kon de Belastingdienst niet meer dan een grove schatting geven. Hierdoor werd
een bandbreedte aangehouden van min 15% en plus 35% bij het
bedrag van € 38 miljoen. De werkelijke kosten voor de automatisering
van het huur- en zorgtoeslagproject bedroegen tot en met 2006 € 78
miljoen. Dit betreft alle personele en materiële uitgaven die gemaakt
zijn voor het ontwerpen en bouwen van het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag.
De totale begrote kosten voor het gehele toeslagenprogramma, dus inclusief
voorlichting, extra personeel, opleidingen en callcenters bedragen € 77
miljoen. De gerealiseerde kosten voor het gehele toeslagenprogramma bedragen € 153
miljoen tot en met 2006.De begroting die begin 2003 is gemaakt was globaal. Begin 2004 is op basis
van meer gedetailleerdere informatie een nadere raming gemaakt. Deze gaf geen
afwijkend beeld ten opzichte van de eerdere raming. De eerste raming is beoordeeld
door een extern advieskantoor. Daaruit kwam niet naar voren dat
de begrote kosten te laag waren ingeschat. Dat oordeel was gebaseerd op gegevens
uit het globaal ontwerp.Volgens de Belastingdienst was tijdsdruk de hoofdreden voor de overschrijding
van de begroting: de einddatum moest onder alle omstandigheden gehaald worden.2.3.4 Kwaliteit van het ICT-systeemBinnen een jaar na oplevering van het ICT-systeem heeft de Belastingdienst
besloten om het per 1 januari 2009 te vervangen door een nieuw systeem.
De reden hiervoor was dat al vrij snel na het opleveren van de eerste functionaliteiten
bleek dat het systeem niet stabiel functioneerde. Een belangrijk probleem
was dat het systeem niet goed in staat was om de grote hoeveelheid mutaties,
zoals een verhuizing, met terugwerkende kracht te verwerken, vooral als mutaties
tegelijk voorkomen.Daarnaast bleek het in veel gevallen nodig om gebruik te maken van het
terugvalscenario om tijdig te kunnen betalen. Het terugvalscenario werd gebruikt
voor aanvragen die niet door het reguliere systeem verwerkt konden worden.
Het was beperkt van opzet en voorzag niet in het vastleggen van alle informatie
die nodig is om een volledig klantbeeld te verkrijgen. De combinatie van het
reguliere systeem en het terugvalscenario leverde veel problemen en extra
kosten op.De Belastingdienst concludeerde dan ook dat het ICT-systeem toeslagen
voor de lange termijn slechts tegen hoge kosten stabiel te krijgen was, zowel
in functioneel als in technologisch opzicht. En dan nog zou het systeem niet
geschikt zijn om de uitvoering van nieuwe toeslagregelingen, zoals de kindertoeslag
per 1 januari 2009, te ondersteunen. Het systeem zou ook niet eenvoudig
kunnen worden samengevoegd met het huidige systeem voor de kinderopvangtoeslag.3 POLITIEKE DRUKHet kabinet Balkenende-II heeft in het kader van het nieuwe zorgstelsel
besloten om een zorgtoeslag in te voeren en de uitvoering daarvan bij de Belastingdienst
onder te brengen (Informateurs, 2003). In het voorjaar van 2004 heeft de minister
van Financiën aan de Tweede Kamer gemeld dat de Belastingdienst per 1 januari
2006 de huur- en zorgtoeslag zou gaan uitvoeren (Ministerie van Financiën,
2004).In september 2004 is de Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (AWIR)
behandeld in de Tweede Kamer. Dat is de kaderwet voor de huur- en zorgtoeslag.
Op dat moment had de Belastingdienst een aantal belangrijke stappen gezet
in het ontwerpproces van het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag. Het
globale ontwerp en de definitiestudie waren toen klaar. Daarin zijn een aantal
uitgangspunten voor het toeslagensysteem bepaald. Het feit dat de behandeling
in de Tweede Kamer in september 2004 heeft plaatsgevonden, heeft geen invloed
gehad op de haalbaarheid van het project. De Tweede Kamer heeft namelijk geen
belangrijke wijzigingen doorgevoerd.Voor de huurtoeslag is er een moment geweest, waarop de staatssecretaris
van Financiën en de minister van VROM zich hebben beraden over de vraag
of de overgang van de huursubsidie naar de Belastingdienst op 1 januari
2006 door kon gaan. Op 19 april 2005 concludeerde de minister van VROM
dat er voldoende waarborgen waren om definitief te besluiten tot de overdracht
van de uitvoering van de huursubsidie naar de Belastingdienst.Voor de zorgtoeslag heeft nooit een dergelijk herbezinningsmoment plaatsgevonden,
vooral door tijdgebrek. De zorgtoeslag moest op tijd worden uitbetaald om
de stelselwijziging van de zorg mogelijk te maken.4 WERKWIJZE PROJECTORGANISATIEIn deel I van dit rapport concluderen wij dat door de politieke deadline
de tijdsdruk op het ICT-project huur- en zorgtoeslag erg groot was. Dit heeft
geleid tot een inefficiënte werkwijze binnen de projectorganisatie.In dit hoofdstuk gaan wij in op de belangrijkste knelpunten van de projectorganisatie:
de omvang van de teams, het dakpansgewijs werken, het versiebeheer, de samenloop
van ICT-projecten, het verloop van de projectleiders en de aansturing van
het project.4.1 Dakpansgewijze werkwijzeOm het project Toeslagen op tijd klaar te krijgen, heeft de Belastingdienst
dakpansgewijs moeten werken. Dat betekent: beginnen met het ontwikkelen van
een volgende fase, terwijl de voorgaande nog niet helemaal is afgerond.In bovenstaande figuur is een vereenvoudigd voorbeeld weergegeven van
de dakpansgewijze werkwijze. Terwijl het detailontwerp nog niet helemaal gereed
was, was de Belastingdienst noodgedwongen al begonnen met de bouw van het
eerste deel van de programmatuur (bijvoorbeeld voor het berekenen van de toeslag).
Hierdoor bestond het risico dat bepaalde aanpassingen in het detailontwerp
niet op een efficiënte wijze werden verwerkt bij de bouw.Ook begon de Belastingdienst al aan een volgend deel van de programmatuur
te bouwen op een moment dat nog niet alle onderdelen van het eerste deel getest
en aangepast waren. In een interne evaluatie stelt de Belastingdienst dat
mede door deze inefficiënte manier van werken de kosten voor het systeem
hoger zijn uitgekomen dan gepland.4.2 VersiebeheerEen computerprogramma is meestal te complex om in één keer
te ontwerpen en te bouwen. Hierdoor is het nodig om verschillende versies
te ontwerpen van (delen) van een ICT-systeem.De Belastingdienst werkte met veel verschillende en grote teams. Dit bemoeilijkte
de onderlinge communicatie. Daarnaast werd vanwege de dakpansgewijze werkwijze
aan veel onderdelen tegelijk gewerkt. Bepaalde correcties zijn daardoor niet
in de verschillende versies doorgevoerd. Door gebreken in het
versiebeheer konden bijvoorbeeld naar aanleiding van het testen, ontdekte
fouten in module 0 wel worden doorgevoerd in module 2, maar niet in module
1. Een computerprogramma dat het versiebeheer borgt, zou het risico op deze
fouten hebben verlaagd.4.3 Omvang teamsDe Standish Group hanteert als uitgangspunt dat teams niet groter moeten
zijn dan zes personen. Grotere teams vragen om meer afstemming, waardoor tijd
verloren gaat en er meer risico’s ontstaan op fouten.Bij de ontwikkeling van programmatuur werkt de Belastingdienst doorgaans
met grote teams, omdat de programmatuur van de Belastingdienst relatief ingewikkeld
is. De Belastingdienst werkt normaal met teams van twintig personen. De teams
die hebben gewerkt aan project toeslagen waren zelfs groter dan gebruikelijk.
Het totaal aantal mensen dat betrokken was bij de bouw en het ontwerp in september
2006 bedroeg 263. In juni 2007 waren het 226 mensen. De Belastingdienst heeft
begin 2006 de omvang van de totale groep dus enigszins beperkt.Voor het project toeslagen is gebruikgemaakt van een aanzienlijke hoeveelheid
inhuur. Bij sommige onderdelen tot 50%. Externen brengen enerzijds
specifieke kennis en kunde mee die nuttig is voor het project. Anderzijds
kost het tijd om ze in te werken.4.4 Samenloop met andere ICT-projectenTegelijk met het project huur- en zorgtoeslag werkte de Belastingdienst
aan twee andere grote ICT-projecten: het Aanslag Belasting Systeem (ABS) en
de Samenwerking UWV en Belastingdienst (SUB). Wij hebben geconstateerd dat
de drie ICT-projecten in 2005 en 2006 op hetzelfde moment veel van de capaciteit
van de Belastingdienst vroegen.In tabel 2 staan de begrote en gerealiseerde ontwikkeldagen van de projecten
SUB, ABS en Toeslagen.Tabel 2 Begrote en gerealiseerde dagen voor de drie grote
ICT-projecten van de BelastingdienstBegroot (in dagen)2004200520062007*totaalSUB29 96824 84235 00012 000101 810Huur- en zorgtoeslag9 27829 65032 50015 80087 228ABS28 59831 09029 50015 550104 738totaal67 84485 58297 00043 350 Realisatie (in dagen)2004200520062007totaalSUB16 94849 05039 64611 373117 017Huur- en zorgtoeslag6 75535 46151 48320 953114 652ABS28 74729 74132 42016 528107 436Totaal52 450114 252123 54948 854 * Kolom 2007 heeft betrekking op januari t/m juni 2007.Door de samenloop van projecten moest het project huur- en zorgtoeslag
concurreren met SUB en ABS om schaarse middelen. Alle drie de projecten zijn
omvangrijk en complex en vragen daarom om bovengemiddeld gekwalificeerde mensen.
Omdat de Belastingdienst reeds was begonnen met het ontwerp en de bouw van
ABS en SUB, hadden deze projecten al beslag gelegd op een groot
deel van de ontwerpers en programmeurs van de Belastingdienst. De capaciteit
van de Belastingdienst was niet toereikend om het ICT-project huur- en zorgtoeslag
ook helemaal zelf uit te voeren. Er is daarom gebruikgemaakt van een aanzienlijke
inhuur en van programmeerfaciliteiten van een softwarehuis.4.5 Verloop projectleidersDe Belastingdienst is bij het project huur- en zorgtoeslag geconfronteerd
met verloop onder de projectleiders die verantwoordelijk waren voor de bouw
van het toeslagensysteem. In een periode van twee jaar heeft het project vier
verschillende projectleiders gekend. Het verloop van de projectleiders had
onder andere te maken met de complexiteit van het project. De complexiteit
van het project vroeg om specifieke kennis en kunde, die niet ruim voorhanden
is binnen en buiten de Belastingdienst. Het verloop van projectleiders heeft
tijd gekost en is waarschijnlijk ook van invloed geweest op de efficiency.4.6 Aansturing van het projectDe Belastingdienst werkt bij ICT-projecten meestal met een opdrachtgever
en een opdrachtnemer. De ontwerporganisatie van de Belastingdienst is dan
de opdrachtgever en de organisatie die bouwt is opdrachtnemer. In de oude
situatie werd de programmamanager, die operationeel eindverantwoordelijk was
voor het gehele programma, benoemd door het onderdeel van de Belastingdienst
dat verantwoordelijk is voor het ontwerp van het systeem, de opdrachtgever.
Dit model zorgde niet voor optimale samenwerking tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
De opdrachtnemer vond de opdrachten onduidelijk en de opdrachtnemer werd verweten
te veel vast te houden aan bestaande methoden. De samenwerking is verbeterd,
omdat de programmamanager vanaf medio 2006 wordt benoemd door de hoogste leiding
van de Belastingdienst. Hierdoor staat de programmamanager meer boven de partijen
en legt deze direct verantwoording af aan de hoogste leiding van de Belastingdienst.4.7 Betrokkenheid leidingVolgens de Standish Group is management dat niet betrokken is de belangrijkste
reden waarom ICT-projecten falen.Bij de Belastingdienst was de leiding duidelijk wel betrokken bij het
ICT-project huur- en zorgtoeslag, zowel formeel als informeel. De geïnterviewden
noemden de nauwe betrokkenheid van de ambtelijke leiding van de Belastingdienst
bij operationele zaken vaak als succesfactor. Tevens is de ambtelijke leiding
betrokken geweest bij belangrijke besluiten over het in gebruik nemen van
programmatuur en het terugvalscenario. Vooral in de laatste maanden van het
project manifesteerde zich ook de meer informele betrokkenheid van de leiding
van de Belastingdienst bij het project. Zo deed de top mee als de teams op
zogenoemde «actiedagen» ook tijdens het weekend werkten.5 TECHNISCHE COMPLEXITEITIn deel I van dit rapport concluderen wij dat de Belastingdienst de technische
complexiteit van het ICT-project huur- en zorgtoeslag heeft onderschat. Dit
hoofdstuk gaat over de factoren die het project zo complex maakten. Eerst
gaan wij in op de vooronderzoeken die de Belastingdienst heeft uitgevoerd
om de haalbaarheid van het project te kunnen inschatten.5.1 VooronderzoekenDe Belastingdienst heeft begin 2004 verscheidene vooronderzoeken uitgevoerd.
Op basis van één van de vooronderzoeken concludeerde de Belastingdienst
in september 2004 dat de huur- en zorgtoeslag met ingang van 2006 door de
Belastingdienst kon worden uitgevoerd.Risico’sIn de vooronderzoeken zijn diverse risico’s benoemd. De meeste daarvan
maakten deel uit van ons onderzoek. Zo is er aandacht geweest voor:• de afhankelijkheid van de andere grote ICT-projecten voor het slagen
van het toeslagenproject (zie § 4.4);• de specifieke eisen die de huursubsidie stelt (zie § 5.2);• het inpassen van het toeslagensysteem in de bestaande programmatuur
van de Belastingdienst (zie § 5.5);• de financiële kwetsbaarheid van de personen die een toeslag
zullen aanvragen en hun gebrek aan ervaring met de Belastingdienst.In de loop van het project zijn nog andere risico’s aan het licht
gekomen, zoals:• de ingewikkeldheid van het muteren (zie § 5.3);• het inpassen van de terugvalscenario’s (zie § 5.6);• het ontwerpen en beheren van een zo omvangrijk systeem (zie § 5.7).De Belastingdienst heeft begin 2004 ook onderzocht of er een standaard
computerprogramma op de markt beschikbaar was waarmee de huur- en zorgtoeslag
uitgevoerd zou kunnen worden. Dat onderzoek wees uit dat er wel pakketen waren,
maar dat deze dusdanige aanpassing behoefden dat 1 januari 2006 niet
haalbaar zou zijn. Uit het onderzoek bleek ook dat uitbesteden van het ontwikkelen
van het ICT-systeem geen kostenvoordeel zou opleveren.Wij merken op dat uitbesteding risicovol is op het moment dat er nog geen
gedetailleerde specificaties (detailontwerpen) beschikbaar zijn en er wel
een harde deadline is.Functiepunten voor complexiteit en omvangEen functiepunt is een meeteenheid voor de omvang en complexiteit van
een ICT-systeem. De technologische omgeving wordt daarbij niet meegerekend.
Het ontwikkelen en opleveren van een computerprogramma van één
functiepunt kost tussen de acht en twaalf mensuren.Op basis van de toen bekende gegevens heeft de Belastingdienst in 2004
het aantal functiepunten van het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag
laten bepalen door een extern bureau. Het aantal functiepunten werd vastgesteld
op ongeveer 4000. Op basis van die berekening is de haalbaarheid en de financiële
begroting beoordeeld door een ander extern adviesbureau. Dat bureau was van
mening dat de begroting aan de ruime kant was voor 4000 functiepunten.Wij hebben tijdens het onderzoek diverse signalen ontvangen dat het aantal
functiepunten drastisch hoger is uitgevallen dan de oorspronkelijke telling.
De Belastingdienst heeft echter geen tweede telling uitgevoerd.5.2 Uitzonderingen en bijzonderhedenEen van de oorzaken voor de technische complexiteit van het ICT-systeem
huur- en zorgtoeslag is het aantal uitzonderingen en bijzonderheden, vooral
bij de huurtoeslag. Zo wordt de huurtoeslag in de regel alleen uitgekeerd
aan personen van 18 jaar of ouder. Personen jonger dan 18 jaar met een kind
vormen een uitzondering op die regel. Hetzelfde geldt voor jongeren die wees
zijn. Volgens een schatting van de Belastingdienst betreffen de uitzonderingen
ongeveer 5% van de aanvragers.Deze uitzonderingen zijn inherent aan de bestaande wetgeving voor de huur-
en zorgtoeslag. Het aantal uitzonderingen is relatief klein, maar het absolute
aantal uitzonderingen is zo groot dat de Belastingdienst genoodzaakt is om
relatief ingewikkelde voorzieningen te treffen in het ICT-systeem.Ook het grote aantal controles dat is geprogrammeerd heeft tot een complex
systeem geleid. Het systeem controleert bijvoorbeeld of het sofinummer op
de aanvraag overeenkomt met de gegevens in de bestanden van de Belastingdienst.
Overigens heeft de Belastingdienst vlak voor de ontvangst van de zes miljoen
aanvragen nagenoeg alle materiële controles zodanig ingesteld dat het
systeem de aanvragen niet blokkeerde maar verwerkte tot voorschotten. Het
systeem gaf de aanvraag dan een signaal mee voor latere controle.Het aanpassen van het ontwerpen en bouwen van de controles heeft veel
tijd gekost, maar omdat de controles voor de ontvangst van de aanvragen zijn
uitgezet heeft het geen gevolgen gehad voor het al dan niet tijdig verstrekken
van de voorschotten.Veel van de technische complexiteit is in de uitwerking van het project
tot stand gekomen. De Belastingdienst heeft ervoor gekozen om een gecombineerd
formulier op te stellen voor de aanvraag van de huur- en zorgtoeslag. Dat
formulier was zo veel mogelijk vooringevuld. De Belastingdienst had in de
vooronderzoeken rekening gehouden met vooringevulde aanvraagformulieren, maar
tijdens de uitvoering bleek dat toch voor problemen te zorgen. Als er een
fout of onduidelijkheid in de aanvraag was van één van de toeslagen,
kon het systeem beide aanvragen niet goed verwerken. Deze technische complexiteit
heeft ertoe bijgedragen dat voorschotten te laat zijn verstrekt.5.3 MuterenDe Belastingdienst heeft de complexiteit van het muteren van gegevens
onderschat. De programmatuur die het muteren mogelijk maakt is daardoor te
laat opgeleverd en sluit niet goed aan op de manier waarop gegevens worden
opgeslagen. Het proces van uitkeren van de toeslagen is wezenlijk anders dan het proces
van belastingen heffen. Voor het verwerken van mutaties zijn er twee belangrijke
verschillen:• Bij belastingen is de situatie aan het einde van een jaar vaak
maatgevend. Aan het einde van het jaar wordt de te betalen inkomensbelasting
bepaald op basis van het inkomen over de gehele periode, inclusief eventuele
tussentijdse wijzigingen. Voor toeslagen zorgt elke mutatie voor een aparte
subsidieperiode waarvoor een afzonderlijke toeslag moet worden berekend. Per
subsidieperiode kan de hoogte van de toeslag verschillen.• Voor toeslagen zijn meer mutaties relevant dan voor belastingen.
Een verhuizing leidt niet tot een andere belastingverplichting maar kan wel
leiden tot een andere huurtoeslag. Ook een tussentijdse inkomenswijziging
is veelal geen aanleiding voor een andere tussentijdse aanslag inkomstenbelasting
(loonheffing wordt door de werkgever automatisch ingehouden) maar kan wel
leiden tot een tussentijdse wijziging van het voorschotbedrag van de toeslagen.Variabelen die de hoogte van de toeslag bepalen zijn:• de gezinssamenstelling:– aantal kinderen– aantal volwassenen• de huurprijs:– kale huurprijs– huurprijs van een eventuele berging• het gezinsinkomen:– inkomen man– inkomen vrouw– inkomen kinderenWat de mutaties zo complex maakt is dat ze met terugwerkende kracht doorgevoerd
moeten worden en dat ze vaak overlappen met andere mutaties. Die combinatie
levert problemen op in het systeem.Een voorbeeld: een gezin krijgt op 15 juli een nieuwe beschikking
voor de huursubsidie naar aanleiding van de algemene huurverhoging op 1 juli.
Hierna geeft het gezin op 30 juli met terugwerkende kracht door dat één
van de kinderen op 1 maart verhuisd is. Het kind had tevens inkomsten.
Voor de herberekening van de huurtoeslag moet het systeem nu voor de maanden
maart tot en met juni herrekenen met het gegeven van de verhuizing, maar zonder
de huurverhoging, en rekening houden met het aangepaste gezinsinkomen (zie
figuur 3). Dit laatste is lastig omdat het systeem de oude huurprijs en het
inkomen overschrijft. Vanaf 1 juli wordt de huurtoeslag opnieuw berekend,
op basis van de hogere huurprijs en het lagere gezinsinkomen.5.4 Sturingsinformatie over het geautomatiseerd procesOm het proces te kunnen sturen is het noodzakelijk zicht te hebben op
de stand van zaken binnen het proces, bijvoorbeeld op het aantal nog te verwerken
aanvragen. Door deze sturingsinformatie kan de beheersing van de volledigheid,
tijdigheid en juistheid van het primaire proces worden versterkt.Bij het project huur- en zorgtoeslag ontbrak het de Belastingdienst aan
betrouwbare sturingsinformatie in alle stappen van het proces. Hierdoor was
het niet mogelijk om op een eenvoudige manier informatie over de stand van
zaken te genereren. Zo kwam de Belastingdienst er slechts via een omweg achter
dat een groot aantal aanvragen in het systeem was vastgelopen. Door het handmatig
volgen van een aantal ontvangen aanvragen is vastgesteld dat circa 200 000
aanvragen zijn blijven hangen in het systeem.Momenteel is de Belastingdienst bezig om een brede, generieke voorziening
voor sturingsinformatie te ontwikkelen. Deze zal betrekking hebben op het
gehele primaire proces van de Belastingdienst. Ondertussen heeft de Belastingdienst
sinds 1 januari 2006 binnen het project huur- en zorgtoeslag ook gewerkt
aan het verbeteren van de sturingsinformatie.5.5 ICT-infrastructuur van de BelastingdienstDe complexe infrastructuur van de Belastingdienst is ook een oorzaak van
de technische complexiteit van het systeem. In totaal heeft de Belastingdienst
enkele honderden computerprogramma’s, waarvan sommige al meer dan twintig
jaar oud zijn. Uit onderzoek van de Standish Group blijkt dat een groot deel
van de programmatuur vaak bestaat uit infrastructuur (Standish spreekt in
1999 van 70%). Veel ICT-projecten falen omdat ze niet op zichzelf staan,
maar onderdeel uitmaken van bestaande ICT-infrastructuur.Het ICT-systeem huur- en zorgtoeslag moest worden ingepast in alle bestaande
computersystemen van de Belastingdienst. Het systeem heeft daar namelijk gegevens
uit nodig voor de berekening van een toeslag. De Belastingdienst moest verbindingen
tot stand brengen tussen het toeslagensysteem en alle bestaande aparte computersystemen.
Zo heeft de Belastingdienst aparte ICT-systemen waarin klantgegevens staan
(bijvoorbeeld adres, partner, kinderen) en een apart systeem met gegevens
die gebruikt kunnen worden bij de controle van een aanvraag (bijvoorbeeld
inkomen, banksaldi, zorgverzekerings- en huurgegevens).De Belastingdienst heeft door de jaren heen veel ervaring opgedaan met
het inpassen van nieuwe systemen in bestaande ICT-infrastructuur. Ook in de
vooronderzoeken heeft de Belastingdienst veel aandacht geschonken aan dit
onderwerp.Niet alleen het grote aantal verbindingen, maar ook de verschillen tussen
de systemen hebben de technische complexiteit van het systeem voor de huur-
en zorgstoeslag doen toenemen. Het toeslagensysteem is zodanig ingericht dat
het individuele aanvragen gelijk verwerkt. Veel van de bestaande systemen
van de Belastingdienst zijn echter zodanig opgezet dat eerst een groep van
mutaties wordt verzameld om deze vervolgens ’s nachts in een keer te
verwerken (batchgewijs). Overigens was deze complicerende factor volgens ons
te voorzien.De Belastingdienst onderkent de problemen die worden veroorzaakt door
de ingewikkelde ICT-infrastructuur en is in 2007 gestart met de reductie van
de complexiteit ervan. Het ICT-systeem voor de huur- en zorgtoeslag is het
eerste onderdeel dat wordt onderworpen aan deze complexiteitsreductie. Dat
systeem is volgens de Belastingdienst namelijk «het minst stabiel»
(Belastingdienst 2007). In de eerste fase van deze complexiteitsreductie werkt
de Belastingdienst in 2007 aan een aantal deelprojecten.Zo wordt de opslag van gegevens vereenvoudigd.Veel programma’s van de Belastingdienst maken nu zelf berekeningen
en slaan de uitkomsten daarvan zelf op. Voor de inkomstenbelasting bijvoorbeeld,
berekent een apart systeem het verzamelinkomen op basis van een aangifte van
de belastingplichtige. Zowel de gegevens van de belastingplichtige als het
resultaat van de berekening worden nu in dit systeem opgeslagen.In de toekomst worden gegevens en berekeningen afzonderlijk opgeslagen,
dus buiten het systeem dat de inkomstenbelasting verzorgt. Andere systemen
kunnen deze berekeningen ook gebruiken. Het systeem voor de huur- en zorgtoeslag
kan daarmee sneller en eenvoudiger over bijvoorbeeld het verzamelinkomen beschikken.Een ander deelproject is de vereenvoudiging van de verbindingen tussen
ICT-systemen van de Belastingdienst. Omdat veel ICT-systemen van de Belastingdienst
direct verbonden zijn met gegevensbestanden en poorten (verbinding tussen
ICT-systeem van de Belastingdienst en de buitenwereld) is er sprake van een
wirwar van verbindingen. In de nieuwe situatie zal het aantal directe relaties
teruggebracht worden. In plaats daarvan gebruikt de Belastingdienst de zogenoemde «ringweg».
Als een toeslaggerechtigde of een belastingplichtige een mutatie doorgeeft
wordt die op een gestandaardiseerde wijze over de ringweg gestuurd. Elk ICT-systeem
dat is verbonden met de ringweg bepaalt zelf of de mutatie relevant. Dit gebeurt
aan de hand van softwareprogramma’s die zijn verbonden met de zogenoemde
op- en afritten van de afzonderlijke systemen. De programmatuur van het systeem
zelf heeft zo geen kennis van de komst van de mutatie en de mutatie
hoeft niet gericht te worden aan specifieke softwareprogramma’s.5.6 Terugvalscenario’sEen van de redenen dat het de Belastingdienst gelukt is een relatief groot
aantal mensen op tijd een eerste voorschot te verstrekken kan worden toegeschreven
aan de zogenaamde terugvalscenario’s. De Belastingdienst heeft plannen
uitgewerkt voor diverse risico’s ingeval het ICT-systeem eind 2005 niet
goed genoeg zou werken.De Belastingdienst heeft voor een zevental risico’s terugvalscenario’s
uitgewerkt. Uiteindelijk heeft de Belastingdienst alleen gebruik hoeven te
maken van het terugvalscenario dat was getroffen om voorschotten uit te betalen
die niet verwerkt konden worden door het reguliere systeem.Met dit ICT-systeem zijn eind 2005 bijna een miljoen voorschotten uitgekeerd.
Het succes kent echter een keerzijde. Dit terugvalscenario, gebouwd om snel
en tijdig uit te betalen, is heel beperkt van opzet en voorziet niet in het
vastleggen van alle relevante informatie die benodigd is om een volledig klantbeeld
te verkrijgen.De combinatie van het toeslagensysteem en het noodscenario leverde veel
problemen op, met name bij het kunnen volgen van individuele aanvragen omdat
deze zich in twee systemen kunnen bevinden.5.7 Ontwerp van het systeemDe Belastingdienst heeft gedurende het traject, met het oog op de doorlooptijd,
op onderdelen gestuurd op versimpeling en eenvoud. Dit heeft echter uiteindelijk
niet kunnen voorkomen dat de samenloop van een minimaal vereist aantal functies,
service voor de aanvrager, controlemogelijkheden en de noodzakelijke capaciteit
van het systeem om zes miljoen aanvragen in enkele weken te verwerken tot
een complex en lastig te beheren systeem heeft geleid. De staatssecretaris
van Financiën heeft besloten tot het bouwen van een nieuw toeslagensysteem.In het oude systeem zijn alle functionaliteiten in één systeem
gerealiseerd. In het nieuwe systeem wordt bijvoorbeeld de programmatuur voor
controle losgekoppeld van het deel van de programmatuur dat de toeslag berekent.
Het nieuwe systeem zal daarom nadrukkelijk een modulaire opbouw kennen. Een
dergelijke modulaire opbouw met zoveel als mogelijk standaardcomponenten die
te koop zijn op de markt, moet leiden tot een eenvoudiger, flexibeler en beter
onderhoudbaar systeem.5.8 TestenDe Belastingdienst heeft alle programmatuur voordat deze in gebruik is
genomen getest. Er is ook een onafhankelijk onderzoek gedaan naar de testprocedure
van de Belastingdienst, waarbij geen onvolkomenheden aan het licht zijn gebracht.
Uit ons onderzoek blijkt dat de vraag of er voldoende functionaliteit (benodigde
programmatuur om de aanvragen te verwerken) is opgeleverd niet is onderzocht.
Als de staatssecretaris een redelijke mate van zekerheid wenst dat de opgeleverde
programmatuur voldoende functioneert zou hij niet alleen moeten laten beoordelen
dat het testproces heeft gewerkt, maar ook dat er voldoende programmatuur
is opgeleverd om de benodigde verwerking te kunnen doen.Uit de bevindingen komt ook naar voren dat het waarschijnlijk niet voldoende
is om «alleen» te testen bij dergelijke grote aantallen aanvragen
die in een relatief korte periode verwerkt moeten worden. Een pilot (of schaduwdraaien)
is beter om een dergelijk ingewikkeld systeem te testen en te verbeteren.BIJLAGE 1ONDERZOEKSAANPAKDe probleemstelling van dit onderzoek luidt:Wat is de oorzaak van hetgeen goed en fout is gegaan
binnen het automatiseringsproject Toeslagen?De volgende onderzoeksvragen zijn gehanteerd:• Welke successen behaalde de Belastingdienst bij het automatiseringsproject
Toeslagen en wat zijn hiervan de oorzaken?• Op welke problemen stuitte de Belastingdienst bij het automatiseringsproject
Toeslagen en wat zijn hiervan de oorzaken?• Aan welke voorwaarden van de Standish Group is (niet) voldaan en
welke gevolgen had dit?Wij zijn het onderzoek gestart met een verkenning van het ICT-project
huur- en zorgtoeslag. In deze fase hebben wij bestaande informatie van het
project (vooronderzoeken, plannen, vergaderverslagen, evaluaties enzovoort)
en informatie over het project (evaluaties, jaarverslagen van de Belastingdienst,
voortgangsverslagen over de toeslagen aan de Tweede Kamer enzovoort) bestudeerd.
Het doel van deze fase was om enerzijds voldoende kennis te krijgen van het
onderzoeksobject ICT-project huur- en zorgtoeslag en anderzijds eerste aanwijzingen
voor faal- en succesfactoren.In de volgende fase hebben wij interviews afgenomen. In totaal zijn er
27 interviews afgenomen van personen die betrokken waren en/of zijn bij het
ICT-project toeslagen. Hen is gevraagd wat goed en fout ging tijdens het project.
In het gesprek zijn ook de aandachtspunten van de Standish Group aan de orde
gesteld om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van alle succes- en faalfactoren.In de daaropvolgende fase zijn de interviews geanalyseerd en zijn factoren
die meerdere malen zijn genoemd in verschillende interviews geïnventariseerd.
Vervolgens is aan de hand van documentatie en of aanvullende interviews onderbouwing
gezocht voor de factoren die genoemd zijn tijdens de interviews. Als bijvoorbeeld
gesteld werd dat de samenloop van meerdere ICT-projecten een factor was die
de resultaten van het project beïnvloed heeft, dan hebben wij om bewijs
gevraagd. In dit geval in de vorm van bestede en begrote mensdagen voor het
ontwikkelen van de drie grote strategische projecten.Om automatiseringsprojecten te kunnen vergelijken is door de Standish
Group international Inc. op basis van periodiek onderzoek naar vele honderden
ICT-projecten over de gehele wereld, de volgende lijst van succes- en faalfactoren
opgesteld:1. Betrokkenheid van de leidingBetrokkenheid van de leiding is belangrijk voor de voortgang van het project.
Een gebrek aan betrokkenheid van de leiding kan het project in gevaar brengen.2. Betrokkenheid van de gebruiker van de programmatuurDe betrokkenheid van de gebruiker waarborgt dat het project voldoet aan
de eisen. Zelfs als een project op tijd en binnen het budget wordt opgeleverd,
maar niet voldoet aan de wensen van de gebruiker, is er sprake van een falend
project.3. Ervaren projectleidingUit onderzoek van de Standish Group blijkt dat er bij de overgrote meerderheid
van de geslaagde projecten sprake is van een ervaren projectleider.4. Duidelijke (bedrijfs)doelstellingenDe relatie tussen de te bouwen programmatuur en de bedrijfsdoelstelling
moet helder zijn.5. Beperkte projectomvangDe omvang van het project moet beperkt zijn. Hoe groter en complexer het
(deel)project, hoe moeilijker de beheersing is. Er is dan meer overhead nodig,
waardoor de kosten toenemen.6. Standaard Software InfrastructuurOnderzoek van de Standish Group wijst uit dat een groot deel van de programmeertaal
van ICT-systeem betrekking heeft op de infrastructuur. Het ICT-systeem vraagt
vaak om specifieke programmatuur, maar voor de verbanden met de infrastructuur
kan dan gebruik worden gemaakt van standaardprogrammatuur. Volgens Standish
falen veel projecten vooral omdat zij onderdeel moeten uitmaken van een bestaande
infrastructuur. Een standaard infrastructuur kan dan het risico verlagen.7. Duidelijke basis vereistenDoor minimale eisen te formuleren en deze vervolgens te ontwikkelen, verklein
je de kans op afwijkingen. Het leveren van minimale eisen helpt gebruikers
en management om snelle resultaten te boeken. Op deze manier kunnen projectmanagers
beter eisen en prioriteiten formuleren voor een volgende fase.8. Formele projectbeheersingsmethodeHet toepassen van een dergelijke methode zorgt voor een realistisch beeld
van het project en de benodigde middelen. Het zorgt ervoor dat op een systematische
wijze lessen worden geleerd, dat er «go/no-go-besluiten» worden
genomen en helpt in het algemeen bij de projectbeheersing.9. Betrouwbare schattingenSchattingen maken bij ICT-programma’s is heel lastig, daarom moet
dat realistisch gebeuren en alle professionals moeten daarbij betrokken zijn.10. OverigeTen slotte noemt de Standish Group een verzameling van overige onderwerpen
die een rol kunnen spelen bij het falen of slagen van het project. In het
onderzoek naar het toeslagenproject heeft de Algemene Rekenkamer zich beperkt
tot de bovenstaande negen factoren.De informatie op basis van de Standish Group vormt een benchmark, maar
is met voorzichtigheid behandeld. Benchmark gegevens geven inzicht in de gemene
deler. Het is niet waarschijnlijk dat de karakteristieken van het toeslagenproject één
op één aansluiten bij de karakteristieken van de gemene deler
uit het benchmark onderzoek van de Standish Group. De factoren van de Standish
Group zijn dus meer als aandachtspunten gebruikt, vertrekpunt voor onderzoek,
in plaats van als normen.LITERATUURAlgemene Rekenkamer (2006). Rapport bij het jaarverslag
2005 van het Ministerie van Financiën (IXB). Tweede Kamer, vergaderjaar
2005–2006, 30 550 IXB, nr. 2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2007a). Rapport bij het jaarverslag
2006 van het Ministerie van Financiën (IXB). Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 31 031 IXB, nr. 2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2007b). Lessen uit ICT-projecten
bij de overheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 643,
nr. 100. Den Haag: Sdu.Belastingdienst (2007a). Plan van aanpak vereenvoudigingsoperatie
Belastingdienst. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 066,
nr. 2. Den Haag: Sdu.Belastingdienst (2007b), Beheersverslag 2006 Belastingdienst. Brief van de staatssecretaris van Financiën 22 maart
2007, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 IXB, nr. 29. Den Haag:
Sdu.Informateurs (2003). Meedoen, meer werk minder regels;
Hoofdlijnenakkoord van het kabinet CDA, VVD, D66. Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 637, nr. 19. Den Haag: Sdu.Nationale ombudsman (2006). Van aanslag naar toeslag;
Over de uitvoering van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag
door de Belastingdienst. Rapport 2006/395. Den Haag: Bureau Nationale
ombudsman.Ministerie van Financiën (2004). Voorjaarsnota
2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 542, nr. 1.
Den Haag: Sdu.Standish Group (1999). Chaos: a recipe for success.
Report of the Standish Group, www.standishgroup.com.XNoot1De inkomensafhankelijke regelingen zijn geregeld in afzonderlijke wetten.
Met betrekking tot de regelingen die de Belastingdienst uitvoert zijn relevant:
Wet op de huurtoeslag (Wht), op 1 januari 2006 in werking getreden (voorheen
Huursubsidiewet); Wet op de zorgtoeslag (Wzt), op 1 januari 2006 in werking
getreden; Wet basisvoorziening kinderopvang (Wbk), op 1 januari 2005
in werking getreden. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31333-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl