Vaststelling begroting Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2009; Brief Aan de Minister van Justitie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20082009-31700-VI, nr. B

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

08-10-2008

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

31700-VI nr. B

23-09-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamGebruik van de juridische functieZicht op regelgroei en -drukVoorbereiding van wetgevingUitvoeringspraktijkDe EU-dimensieEvaluatie van regelgevingRegelgeving en ICTTot slotOndertekeningLichaamAmbtelijke notitie «Complexiteit van wetgeving»
d.d. 11 april 20081. InleidingAanleidingGrafiek: Aantallen wetsvoorstellen en moties in de Eerste
Kamer 1999–2007  Doel en van inhoud van deze notitie2. Veranderde positie van de Eerste Kamer in het
wetgevingsproces3. Vormen van complexiteit van wetgeving3.1 Samenhang tussen wetsvoorstellen3.2. Ingrijpende wijzigingen in het voortraject (RvS/TK)3.3 Gedelegeerde regelgeving en uitvoeringa) Uitwerking bij AMvBb) Implementatie bij AMvB en de motie(s)-Jurgensc) Relatie met uitvoeringsregelingen3.4 Ter illustratie: een aantal bijzondere gevallenGrote stelselherzieningen: het zorgstelselSlepende wetgevingstrajectenAfwijkend wetgevingstrajectJuridische kunstgrepen3.5 Verwante onderwerpenTe snel grijpen naar wetgevingVooruitgrijpen op aanhangige wetgevingCriteria voor wetgevingskwaliteit4. Omgaan met complexiteitRegering:Eerste KamerBIJLAGE I Aantallen ingediende moties, novelles en ingediende wetsvoorstellen
in Eerste en Tweede Kamer. BIJLAGE II GEWIJZIGDE MOTIE VAN HET LID JURGENS
C.S.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31700-VIToon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: onbekend

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 700 VIVaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie
(VI) voor het jaar 2009BBRIEF AAN DE MINISTER VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2008Op 16 mei 2008 heeft u het rapport van de Visitatiecommissie Juridische
Functie en Wetgeving (hierna: de Visitatiecommissie of commissie-Hoekstra),
de kabinetsreactie daarop en het bijbehorende advies van de Raad van State
naar de Eerste Kamer gezonden1. De commissie Justitie
heeft voor het zomerreces herhaaldelijk over het rapport gesproken. De diverse
vragen die leven bij de leden van de commissie leggen zij bij deze aan u voor. Gebruik van de juridische functieDe leden van de CDA-fractie hebben met verontrusting
kennis genomen van het rapport van de Visitatiecommissie, het advies van de
Raad van State en het kabinetsstandpunt hierover. Het rapport – en de
Raad van State bevestigt dit – concludeert dat de juridische functie
in toenemende mate tekort schiet en op korte termijn verbeteringen noodzakelijk
zijn. Het belang van een goede vervulling van de juridische functie op de
departementen van algemeen bestuur is cruciaal voor het functioneren van de
rechtsstaat en voor een goed functionerend maatschappelijk verkeer. Al zeker
twee decennia bestaat er een toenemende zorg over zowel de kwantiteit van
regels als de kwaliteit ervan. De leden van de CDA-fractie zien de politiek
niet als dé bron van het verschijnsel van de regelstaat en regelsamenleving.
Het is een meer dimensionaal verschijnsel. Het politieke proces speelt zeer
zeker een belangrijke rol, omdat een groot deel – lang niet alle overigens –
van de regels in ons land via wetgeving in formele of materiële zin tot
stand komen. Daarmee is echter de politiek niet steeds de bron. Die is vaak
juist in de samenleving te vinden, in maatschappelijke processen, in percepties
van belangen die beschermd en risico’s die vermeden moeten worden. Het
verschijnsel van de regelstaat en regelsamenleving vraagt om een fundamentele
maatschappij- en cultuurkritiek. Het is niet de taak van de overheid om die
kritiek te organiseren. Wel om in de eigen organisatie tegenwicht te bieden
aan maatschappelijke krachten die de overheid in een positie manoevreren die
leiden tot «overstretch», namelijk een overspannen verwachting
van wat regelgeving vermag. De juridische functie speelt derhalve
niet alleen een dienende of rechtstatelijke rol, maar ook een maatschappij-
en cultuurkritische. Die rol kan alleen vervuld worden als kwantitatief zowel
als kwalitatief de juridische functie van voldoende gewicht is. Tegen deze
achtergrond moet dan ook de zorg van de leden van de CDA-fractie worden gezien.
Deelt de minister deze zorg en de analyse zoals hier kort samengevat weergegeven?De commissie-Hoekstra constateert dat de juridische eenheden op de meeste
departementen door bezuinigingsrondes nog nauwelijks in staat zijn de juridische
kwaliteit van beleids- en besluitvorming te waarborgen. De regering geeft
aan dat zij beseft dat meer juridische kwaliteit en intensivering van de juridische
functie gevolgen heeft voor de capaciteit. Deze gevolgen kunnen volgens haar
alleen worden gemitigeerd als ook aan de beleidskant een matiging optreedt.
Lezen de leden van de VVD-fractie het goed dat
de oplossing dus is: minder beleid dus minder wetgeving? De VVD is voor een
kleinere overheid, minder staatsbemoeienis, minder beleid en minder wetgeving.
De leden van de VVD-fractie onderschrijven dan ook het streven naar minder
beleid. Maar hoe denkt de minister dat te gaan realiseren? Zou de minister
het niet meer moeten zoeken in het optimaliseren van het wetgevingsproces?De commissie-Hoekstra constateert dat er op geen enkel ministerie een
volledig structureel, periodiek systeem van juridische kwaliteitsborging is.
Zij beveelt, zo lezen de leden van de VVD-fractie, een juridische audit aan,
als stap naar een meer structureel kwaliteitssysteem. Hoe ziet de minister
de koppeling met beleid en uitvoering daarin? Hoe krijgt deze koppeling daarin
gestalte? Hoe krijgt de wisselwerking tussen wet in wording en wet in werking
daarin een plaats?Ten aanzien van de positie van de juridische functie bij beleidsvorming
enuitvoering wordt geconstateerd dat soms wordt gekozen voor wetgeving om
een probleem op te lossen terwijl een andere oplossing ook mogelijk en meer
wenselijk is. Deze constatering wordt door de leden van de SP-fractie herkend en is door hen reeds bij herhaling aangekaart.
De regering ontwikkelt als oplossing hiervoor een integraal afwegingskader.
Kan de minister als aangeven hoe dat eruit gaat zien en wie concreet met de
ontwikkeling daarvan belast is?De Raad van State stelt, zo lezen de leden van de SP-fractie, dat in verband
met de juridisering en internationalisering de juridische eenheden op de ministeries
ten gevolge van enkele bezuinigingsrondes nauwelijks nog in staat zijn de
juridische kwaliteit van beleids- en besluitvorming te waarborgen. Zowel de
omvang als de kwaliteit baren zorgen. De Raad van State constateert 3 problemen:1. onvoldoende capaciteit en kwaliteit2. de formele positie van de juridische eenheid is onvoldoende geregeld3. cultuurverandering is nodigAd 1: de regering suggereert dat versterking van de juridische functie
gepaard kan gaan met bezuinigingen. Genoemd worden daarbij de gebruikelijke
acties als betere samenwerking, dossiersteams, etc. Dat moge enige soelaas
bieden. Is de regering van mening dat alle capaciteits- en kwaliteitsproblemen
die de Raad van State signaleert hier mee op te lossen zijn?Ad 2 en 3: De regering gaat naar de mening van de aan het woord zijnde
leden van de SP-fractie nauwelijks op deze problemen in. Is zij voornemens
om de formele positie van de juridische eenheid in de departementen
te herzien? Zo ja, kunt u aangeven wat het standpunt van de regering is ten
aanzien van de suggestie dat het hoofd van de juridische eenheid in staat
moet zijn óók politieke besluitvorming te beïnvloeden?
Zou dat als gevolg kunnen hebben dat eisen aan de politieke kleur van het
hoofd gesteld zouden kunnen gaan worden? De stelling van de regering dat dit
de verantwoordelijkheid van de ministeries zelf is, roept de vraag op wie
concreet verantwoordelijk is. Is dit de minister? Of wellicht de secretaris-generaal?
En aan de hand waarvan zal gemonitord worden of de taakstelling in de pas
blijft lopen met de mogelijkheden voor efficiëntie winst en beleidsmatiging?
Graag een reactie van de minister.Zicht op regelgroei en -drukDe leden van de CDA-fractie hebben in het
verleden aangedrongen op een monitor op de regelgeving door periodiek te inventariseren
op welke departement hoeveel nieuwe regels tot stand waren gekomen en hoeveel
afgeschaft. Het is deze leden opgevallen dat de daarop gevolgde toezegging
slechts eenmaal is nagekomen.1. Kan de minister
toelichten hoe dit verzuim kon optreden en wat hij daar aan denkt te doen?De leden van de CDA-fractie hebben indertijd ook bepleit zichtbaar te
maken uit welke bron een nieuwe regel voortkomt om daarmee het beeld te corrigeren
dat het steeds de departementen of de Tweede Kamer zijn die het initiatief
hebben genomen. Zij herinneren eraan, dat uit het WODC-onderzoek «Alle
regels tellen» bleek, dat het monitoren van ook dit aspect van de regelgroei
slechts een fte op jaarbasis zou vergen om dit werk te doen. Destijds is dit
voorstel om procedurele redenen niet overgenomen. Is de minister bereid dit
voorstel alsnog uit te voeren?De regering heeft in zijn reactie het volgende opgemerkt: «Om te
bezien of wetgevingscomplexen nog voldoen aan de eisen van de tijd en ten
dienste staan aan een bruikbare rechtsorde, is het kabinet-Balkenende I een
nieuwe doorlichtingsoperatie gestart onder de titel Beter Bestuur voor Burger
en Bedrijf»2. Vragen omtrent het verminderen
van regeldruk, het versterken van de kwaliteit van publieke dienstverlening,
het bieden van ruimte voor keuzes van burgers en instellingen en het faciliteren
van de eigen verantwoordelijkheid van deze rechtssubjecten staan daarbij centraal.
Het nieuwe kabinet zal met een nieuwe operatie op de ingeslagen weg verder
gaan3. Wanneer vindt deze operatie plaats? Wanneer
zou de Eerste Kamer daar het resultaat van tegemoet kunnen zien?Voorbereiding van wetgevingDe leden van de CDA-fractie constateren dat
de regering meedeelt op alle departementen wetgevingsprotocollen te zullen
gaan hanteren. Kennelijk gaat het dus om van elkaar verschillende protocollen.
Kan de minister daar nader op ingaan en daartoe inzage geven in de reeds bestaande
protocollen?De regering omarmt verder het advies van de Visitatiecommissie om steeds
bij wetgevingsprojecten een startnotitie op te maken. Krijgen de Kamers inzage
in dergelijke notities?Beleid, uitvoering en recht zijn voor de overheid onafscheidelijk, zo
staat er in de kabinetsreactie. Zij grijpen in elkaar, zijn met elkaar verweven.
Juridische professionals van het Rijk moeten tijdig bij de voorbereiding van
beleid en wetgeving en bij de handelingen en besluiten tot uitvoering daarvan
worden betrokken. De leden van de VVD-fractie
zijn het hier volledig mee eens. Hoe gaat dat gebeuren?De regering geeft aan dat internetconsultatie er aan kan bijdragen dat
uitvoeringsaspecten eerder in het beleidsproces aan de orde komen. Waarop
is dat gebaseerd? De vorm van internetconsultatie lijkt de leden van de VVD-fractie
veel te vrijblijvend. Bovendien bestaat het risico op rijpe en groene reacties
in alle soorten en maten en van verschillende kwaliteit. Kan de minister aangeven
hoe en waarom hij denkt dat internetconsultatie bijdraagt aan betere wetgeving?Internetconsultatie kan gezien worden als een onderdeel van het wetgevingsproces.
Het wetgevingsproces – dat in hoge mate de kwaliteit van wet- en regelgeving
bepaalt – zou effectiever, efficiënter en transparanter georganiseerd
moeten worden. Bij het organiseren van het wetgevingsproces moeten er duidelijke
verbindingen worden gemaakt met de uitvoerings- en toezichtstaken van de overheid.
In navolging van het optimaliseren van bedrijfsprocessen kunnen ook de wetgevingsprocessen
adequaat ondersteund worden met open standaarden en ICT-middelen. Is de minister
voornemens om de wetgevingsprocessen inderdaad te optimaliseren met gebruikmaking
van open standaarden en ICT-middelen?UitvoeringspraktijkOp grond van eigen ervaringen signaleren de leden van de CDA-fractie een toename van het aantal «veegwetten»,
reparatiewetten en reparaties die worden «meegenomen» in reguliere
wetsvoorstellen. Hen is daarvan geen statistiek bekend. Zij zouden graag een
inventarisatie van dergelijke reparaties ontvangen, uitgesplitst naar departement,
gedurende de jaren 2002 en volgende.De regering constateert dat de werelden van de wet in wording en de wet
in werking verschillen. Dat klopt. Het lijkt de leden van de VVD-fractie echter wel van belang dat deze werelden bij elkaar worden
gebracht of in ieder geval met elkaar in verband worden gebracht. Hoe ziet
de minister dat concreet voor zich?De regering relativeert problemen bij de uitvoering. In de praktijk zijn
deze naar het oordeel van de leden van de SP-fractie
echter legio; zie bijvoorbeeld de Wet gesloten jeugdzorg. Het ontbreken van
voldoende gekwalificeerde deskundigen voor de vereiste rapportage zorgt voor
stagnatie in de broodnodige behandeling van jongeren. Aan de uitvoerings-
en handhavingsproblemen zitten twee aspecten: de tijd en het geld. Het is
tegenwoordig gebruik om te werken aan de uitvoering vóórdat
een wet is aangenomen. Dat hangt weer samen met het beleid om een wet snel
na aanname in te voeren. Dit genereert twee problemen: er wordt zinloos werk
verricht (en dus geld verspild) als de wet niet aangenomen wordt, én
als de wet wel aangenomen wordt is het veld er vaak in het geheel niet klaar
voor, met alle gevolgen van dien. Kan de regering uitleggen waarom niet (vaker)
sprake is van op termijn of gefaseerde in werkingtreding van wetgeving?De EU-dimensieDe leden van de CDA-fractie verwijzen verder
naar het onderzoek van de Rekenkamer naar de implementatie van Europees recht,
met name richtlijnen. De Rekenkamer signaleert na een tijdelijke verbetering
hernieuwd een teruggang in implementatietempo. In hoeverre speelt hierbij
capaciteitstekort een rol?De Raad van State is (nog steeds) van mening dat benoeming in hogere rangen
niet meer plaats zou moeten vinden als de betrokkene geen Brusselse ervaring
heeft. Kunt u de leden van de SP-fractie zeggen
of de regering het hiermee eens is, en zo ja, wat van een dergelijk beleid
de financiële consequentie zal zijn? Is dat nog steeds te rijmen met
de «taakstelling»? Deze leden vragen voorts of de regering al enig inzicht kan geven in de
vraag op welke manier en door wie instrumenten zullen worden ontwikkeld die
vanaf het eerste stadium van onderhandelingen over een Europees voorstel dwingen
tot nadenken over de consequenties van de voorstellen?Evaluatie van regelgevingDe leden van de SP-fractie zijn onder de indruk van de term «clearing
house». Het begrip wordt echter niet nader ingevuld. Zou u daarover
meer duidelijkheid willen geven? Wie bedenkt de vaste set vragen? Wie houdt
de meta-evaluatie? Als dat het «clearing house» is, wat is dan
de relatie tussen dit instituut en de diverse departementen? En vooral: hoe
wordt voorkomen dat de evaluaties in een bureaula verdwijnen zoals bijvoorbeeld
destijds (in 2000) de uitstekende evaluatie van de OTS-wetgeving door het
Verwey-Jonker Instituut. De evaluaties van de BOPZ-wetgeving hebben daarentegen
steeds onmiddellijk tot wetsvoorstellen geleid. Waar komen deze verschillen
vandaan en hoe worden deze in de toekomst te voorkomen?Regelgeving en ICTDe problemen met ICT bij de overheid zijn volgens de leden van de SP-fractie inmiddels bij heel Nederland bekend. Een recent
voorbeeld betreft de ontwikkeling van het elektronisch kinddossier (ekd) en
het elektronisch patiëntendossier (epd)1.
Ook het gedoe rond het ekd stemt treurig (a. technologische problemen waardoor
er nu diverse software programma’s komen waarvan niet zeker is of zij
te zijner tijd op elkaar afgestemd kunnen worden, b. problemen met Europese
aanbesteding en c. nog geen wet waarop de uitwisseling van deze gegevens zou
kunnen berusten). De overheid blijkt ook steeds niet in staat de kosten enigszins
reëel te schatten. De regering antwoordt met een paar, voor de leek onbegrijpelijke
kreten. Kan de regering ook, in voor een ICT-leek begrijpelijke terminologie,
duidelijk maken hoe dit probleem wordt aangepakt?Tot slotDe leden van de CDA-fractie merken ten slotte
op bij een na beantwoording van deze vragen nog te houden plenair debat nog
nader in te zullen gaan op het meer algemene deel van het advies van de Raad
van State.En wat denkt de regering tot slot te doen aan de noodzakelijke cultuurverandering?
Is er zicht op de verschillen in dit opzicht tussen de verschillende departementen
en wordt er gekeken wat deze van elkaar kunnen leren?Op 22 maart 2007 verscheen het rapport van de visitatiecommissie.
Pas in mei 2008 is de kabinetsreactie verschenen. Daar zit ruim een jaar tussen.
De leden van de VVD-fractie vernemen graag waarom
zo lang is gewacht.Ten slotte. De Eerste Kamer heeft zich recentelijk bezonnen op haar medewetgevende
taak en in het kader daarvan geconstateerd dat sprake is van een toenemende
inhoudelijke en procedurele complexiteit van wetgeving. Een ambtelijk opgestelde
notitie terzake brengen de leden van de commissie Justitie graag bij deze onder de aandacht van de regering door aanhechting
van een kopie ervan. Met de kanttekening dat de Kamer zich nog niet in definitieve
zin heeft uitgesproken over de in de notitie aangereikte suggesties verzoeken
de leden de minister op deze notitie in te willen gaan.De leden van de commissie zien de beantwoording van hun vragen en opmerkingen
met belangstelling tegemoet.De voorzitter van de commissie JustitieR. H. van de Beeten Ambtelijke notitie «Complexiteit van wetgeving»
d.d. 11 april 20081. InleidingAanleidingOp 22 maart 2005 werd de grondwetswijziging die de gekozen burgemeester
mogelijk moest maken in de Eerste Kamer verworpen. Na het debat over deze
grondwetswijziging ontspon zich een discussie over de staatsrechtelijke plaats
van de Eerste Kamer. Enerzijds was een veel gehoord standpunt dat het niet
aan de Eerste Kamer was een verband te leggen met een wetsvoorstel ter uitwerking
van de grondwetswijziging waarover de Tweede Kamer nog een standpunt moest
innemen, en dat wetsvoorstel mede aan te voeren als argument om tegen de grondwetswijziging
te stemmen. Anderzijds is er door leden op gewezen dat het niet in samenhang
bekijken van voorstellen afdoet aan een verantwoorde behandeling in de Eerste
Kamer. Deze leden voerden aan dat vanwege gesignaleerde samenhang de goedkeuring
van de grondwetswijziging zich impliciet ook uitstrekte over daarmee samenhangende
wetsvoorstellen ter uitwerking en dat het hen vrij stond de regering over
die uitwerking toezeggingen te ontlokken.Naar aanleiding van de discussie die toen ontstond, is in het College
van Senioren aan de hand van de twee notities gesproken over de bevoegdheden
van de Eerste Kamer.1 Bij de bespreking van de
tweede notitie op 18 oktober 2005 in het College van Senioren is aangedrongen
op een vervolgnotitie over «complexiteit van wetgeving». Dit verzoek
heeft uiteindelijk geleid tot de voorliggende notitie over complexiteit van
wetgeving2. De vraag om novelles en toezeggingen
werd namelijk deels toegeschreven aan de toegenomen complexiteit van wetgeving.
In die opvatting leidt het leggen van verbanden met andere wetsvoorstellen
tot een actievere opstelling van de Eerste Kamer, waardoor het beeld kan ontstaan
dat de Eerste Kamer «politiseert»3.
De politisering zou o.a. zich uiten in meer novelles4 en meer moties. De novellepraktijk is in 1967 ontstaan. In
absolute zin is het aantal novelles stijgende. Gerelateerd echter aan de toename
van het aantal wetsvoorstellen is die stijging beperkt1.Uit gegevens over het aantal ingediende moties in de Eerste Kamer sinds
het vergaderjaar 1999/2000 blijkt dat hierin geen duidelijke stijgende lijn
zit. Na een aanvankelijke stijging trad in 2004/2005 een daling op. Het beeld
over het aantal moties is dit vergaderjaar mogelijk vertekend door het relatief
grote aantal moties dat is ingediend bij de behandeling van het belastingplan,
waardoor nu reeds meer moties zijn ingediend dan vorig vergaderjaar. Het feit
dat er in 2006–2007 slechts 8 moties werden ingediend is waarschijnlijk
toe te schrijven aan de kabinetswisseling en de 100-dagenperiode.2Grafiek: Aantallen wetsvoorstellen en moties in de Eerste
Kamer 1999–2007  Het beeld dat de Kamer zou politiseren kan voorts worden gerelativeerd
omdat de Eerste Kamer vaker als eenheid opereert, bijvoorbeeld met unaniem
aangenomen moties of woordvoering namens verschillende partijen en soms zelfs
met een woordvoerder namens de hele Kamer. De vraag of er nu wel of niet sprake
is van politisering neemt echter de constatering niet weg, dat wetgeving ontegenzeggelijk
complexer is geworden. De redenen hiervoor zullen in deze notitie aan de orde
komen.Doel en van inhoud van deze notitieDeze notitie dient:1) ter verkenning van de veranderde positie van de Eerste Kamer in het
wetgevingsproces;2) als achtergrond voor de commissies en de staf bij de beoordeling van
complexe wetsvoorstellen, in samenhang met het rapport Criteria voor wetgevingskwaliteit;
en3) ter inventarisatie van de mogelijkheden adequaat om te gaan met complexiteit
van wetgeving.In het licht van de ontwikkelingen die zich sinds 2005 hebben voorgedaan
zal deze notitie ingaan op de veranderde context waarin de Eerste Kamer opereert
(hoofdstuk 2) en de notie dat een volwaardige beoordeling van wetgeving steeds
complexer wordt (hoofdstuk 3). Redenen die daarvoor genoemd worden zijn nauwe
samenhang tussen wetsvoorstellen (zowel Europees als nationaal), ingrijpende
wijzigingen in het voortraject, ruimere delegatiegrondslagen en ingewikkelde
uitvoeringsregelgeving bij kaderwetten of de grootte dan wel de impact van
een wetsvoorstel. In hoofdstuk 4 zijn suggesties geïnventariseerd
over hoe om te gaan met complexiteit van wetgeving.2. Veranderde positie van de Eerste Kamer in het
wetgevingsprocesIn het najaar van 2005 is in het College van Senioren opgemerkt dat de
toegenomen dynamiek van wetgevingsprocessen met zich mee brengt dat de senaat
minder aan het einde van het wetgevingsproces staat, maar eerder onderdeel
van een «wetgevingscirkel» is geworden. De feitelijke situatie
is daardoor steeds verder verwijderd geraakt van het uitgangspunt, dat de
Eerste Kamer als laatste aan zet is in een lineair traject1. Er is meer dan vroeger sprake van samenhang
tussen wetsvoorstellen of ontwikkelingen elders. Lineaire trajecten waarbij
de senaat aan het einde zijn goed- of afkeurende oordeel uitspreekt zijn bij
veelomvattende voorstellen zeldzamer geworden. Er is veeleer sprake van een
continu proces met telkens nieuwe ontwikkelingen, waarbij op verschillende
momenten door diverse actoren wordt geïntervenieerd in de vorm van onderzoeksrapporten,
nieuwe beleidsnotities en wetsvoorstellen. Processen van totstandkoming van
formele wetgeving en gedelegeerde regelgeving lopen bovendien niet gelijk
op. Al deze problemen doen zich voor bij grote wetgevingsoperaties en zogenoemde
kaderwetgeving2. Omvangrijke wetgevingspakketten,
zoals die rond het nieuwe zorgstelsel, laten zich bovendien moeilijk beoordelen
omdat de bijbehorende uitvoeringsregelgeving de Tweede Kamer nog niet heeft
bereikt, daar nog in behandeling is (voorhang) of niet onderworpen is aan
parlementaire controle vooraf.De Eerste Kamer wordt door deze veranderingen in toenemende mate gedwongen
zowel procedurele als inhoudelijke verbanden te leggen tussen aanhangige wetsvoorstellen
en onderwerpen die binnen of buiten het wetgevingstraject of elders onderwerp
van debat zijn of dat nog zullen worden. In procedurele zin leidt dat soms
tot vertragingen, hoezeer de Eerste Kamer zich van haar kant inspant, om zich
aan termijnen te houden.Gevolg van deze veranderingen is dat onduidelijk wordt wie nu eigenlijk
het laatste woord heeft, waarbij de vraag rijst, of de Kamer haar bevoegdheden
als medewetgever wel op een juiste en effectieve manier kan hanteren. Zo is
in het verleden door bewindspersonen soms het standpunt ingenomen dat de Kamer
niet expliciet om een novelle kan vragen. De conclusie van de senatoren ten
aanzien van de novelle luidde echter dat inhoudelijke novelles gevraagd mogen
worden. Het is aan de regering hierop te reageren en aan de Kamer te beslissen
hoe ver men gaat in dit overleg, waarbij aangetekend wordt dat er geen grondwettelijke
basis bestaat voor het stellen van eisen aan novelles, maar dat er evenmin
een verbod is3. De regering beslist uiteindelijk
of zij ingaat op de wensen van de Kamer. In de praktijk beperkt de Kamer zich
niet langer tot het uitlokken van novellen, maar maakt zij gebruik van het
volledige instrumentarium dat tot haar beschikking staat. Zo is naar aanleiding
van de vele wijzigingen in Wet geluidhinder opgemerkt dat het wettelijke stelsel
een zodanige lappendeken was dat er een nieuwe samenhangende wet zou moeten
komen. De toenmalige staatssecretaris van VROM, heeft deze wet toegezegd.
Bij de behandeling van een voorstel tot wijziging van de Wet Bijzondere Opnemingen
in Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ) in februari 2008, deed de regering de
Kamer de toezegging niet opnieuw met wijzigingen van deze wet te komen maar
inzake (dwang)behandeling van psychiatrische patiënten met een geheel
nieuw wetsvoorstel te komen. Als de Eerste Kamer voor een bepaald onderdeel een novelle vraagt, kan
dit een reactie oproepen bij de Tweede Kamer. Tegelijkertijd moet geconstateerd
worden dat de traditionele rolverdeling tussen Eerste en Tweede Kamer onder
druk staat door de geschetste ontwikkelingen1.
De uitbreiding van de werkzaamheden van de Eerste Kamer op verschillende beleidsterreinen
en op het gebied van «Europa» en de daarmee samenhangende inhoudelijke
benadering zijn echter structurele processen. Zij hangen samen met de behoefte
aan informatie, fasering en het leggen van verbanden bij de commissies om
meer grip te krijgen op de steeds complexere werkelijkheid achter het wetsvoorstel.3. Vormen van complexiteit van wetgevingIn dit hoofdstuk komen de verschillende vormen van complexe wetgeving
aan de orde. Voorbeelden zijn om redenen van beknoptheid zoveel mogelijk verwerkt
in voetnoten. In paragraaf 3.4 worden enkele bijzondere gevallen uitgebreider
besproken.3.1 Samenhang tussen wetsvoorstellenHet probleem van samenhang kan zich in zeer verschillende vormen voordoen.
Zo komt het voor dat de behandeling van een wetsvoorstel door de commissie
wordt aangehouden omdat men het wil beoordelen in samenhang met een ander
wetsvoorstel dat nog bij de Tweede Kamer of bij een andere commissie ligt2 Vaak leidt dit ook tot een gezamenlijke plenaire behandeling.
Omgekeerd kan het echter ook voorkomen dat om strategische redenen in één
wetsvoorstel verschillende onderdelen samengenomen worden.3. Hier doet zich het probleem voor dat de Kamer zich niet tegen één
onderdeel van een wetsvoorstel kan keren4. Een
andere variant is de figuur van de invoeringswet die het oorspronkelijke wetsvoorstel
wijzigt of andere invulling geeft aan onderdelen die voor de Kamer van groot
belang zijn5.Een specifieke vorm van samenhang doet zich voor bij implementatie van
Europese regelgeving. Zo kan er sprake zijn van een wetsvoorstel over een
onderwerp, dat tegelijkertijd ook op Europees niveau onderwerp is van regelgeving6. Ook kan de implementatie van een richtlijn van invloed
zijn op een wetsvoorstel dat al bij de Eerste Kamer ligt7. Bij alle vormen van samenhang doet zich het probleem voor dat snelheid
ten koste kan gaan van een volwaardige behandeling van verwante wetsvoorstellen.
Daarnaast kan zich de situatie voordoen dat een wet«achterhaald»
is door de behandeling van een verwant wetsvoorstel in de Tweede Kamer. Ook
leidt een behandeling in een gezamenlijke commissievergadering vaak tot agendatechnische
problemen.Een bijzondere variant van samenhang deed zich voor bij de Wet bestuurlijke
boete overlast in de openbare ruimte en de Wet bestuurlijke boete fout parkeren
en andere lichte verkeersovertredingen. Bij de verwerping van het laatste
voorstel was de Kamer van mening dat er afbreuk werd gedaan aan de scheiding
tussen het bestuursrecht en het strafrecht. Men wilde niet door de aanname
van een klein wetsvoorstel verdere stappen zetten in een stelselwijziging
die «verwatering van het strafrecht» zou impliceren. Sinds de
behandeling van het wetsvoorstel OM-afdoening (Kamerstuk 29 849) kijkt
de Eerste Kamer stelselmatig kritisch naar voorstellen betreffende de bestuurlijke
boete, ongeacht in welke commissie het wetsvoorstel behandeld wordt. 3.2. Ingrijpende wijzigingen in het voortraject (RvS/TK)Bij sommige grote wetgevingsoperaties doet zich het probleem voor dat
de consistentie van een wetsvoorstel in het gedrang kan komen door aangenomen
amendementen en nota’s van wijziging. De amendementen van de Tweede
Kamer leiden soms tot wetteksten die weinig heel laten van de oorspronkelijke
gedachte achter of systematiek van een wetsvoorstel1. Ook brieven met informatie over aanvullende wetgeving en beleidsvoornemens
kunnen het zicht op een wetsvoorstel ernstig belemmeren en tot de conclusie
leiden dat het voorstel moet worden aangehouden2.
Meer in het algemeen wordt een wetsvoorstel in de Tweede Kamer soms zodanig
gewijzigd, dat het voor de Eerste Kamer moeilijk is om het wetsvoorstel in
zijn geheel te overzien, omdat de memorie van toelichting achterhaald is.
Soms verschijnen er tussentijds ook onderzoeken die een ander licht werpen
op het wetsvoorstel, zoals bij de kaderwet zbo’s. De memorie van toelichting
kan verder ook door tijdsverloop en wijzigingen in de nota naar aanleiding
van het verslag en de Kamerbehandeling snel achterhaald raken3, al was het maar omdat de nummering totaal wordt gewijzigd4.3.3 Gedelegeerde regelgeving en uitvoeringa) Uitwerking bij AMvBRegelmatig komt het voor dat een wet bepalingen bevat over nadere regelgeving
bij algemene maatregel van bestuur. Er ontbreekt vaak een zorgvuldige afweging
en motivering van wat in de (kader)wet en wat in de AMvB geregeld wordt5. Idealiter zouden AMvB’s alleen mogen gaan over
voorschriften van administratieve aard, uitwerking van details van een regeling,
voorschriften die dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te
voorzien is dat zij met grote spoed moeten worden vastgesteld6. Waar AMvB’s van oorsprong bedoeld waren voor technische voorschriften,
worden ze echter meer en meer ingezet als een flexibele manier van wetgeven
en bevatten ze steeds vaker politiek gevoelige bepalingen7. De regering krijgt daardoor wel erg veel ruimte.8.b) Implementatie bij AMvB en de motie(s)-JurgensEen speciaal geval van delegatie doet zich voor als bij de implementatie
van EU-regelgeving gebruik gemaakt wordt van implementatie bij AMvB9. Dit is volgens de Aanwijzingen voor de regelgeving
toegestaan voor zover de betreffende EG-regelgeving geen beleidsvrijheid laat10. Uiteraard mag een dergelijke AMvB niet in strijd
zijn met de (Grond)wet. Het komt echter voor dat een richtlijn als grondslag
voor een AMvB wordt genomen, waarbij de richtlijn onderworpen is aan wijzigingen
op grond van een comitologieprocedure11. De
commissie voor Justitie achtte dit een onwenselijke situatie, zeker als er
in de AMvB afgeweken wordt van de wet.De gang van zaken rond de implementatie van richtlijnen was de opmaat
voor verschillende moties, ingediend door het oud-lid Jurgens12. Deze riepen de regering op een formulering in de Aanwijzingen voor
de regelgeving op te nemen dat delegatie van wetgevende bevoegdheid bij wet
aan een lagere regelgever niet is toegelaten als die de lagere regelgever
machtigt om af te wijken van de wet in formele zin13. De regering heeft hierop toegezegd in toekomstige regelgeving niet
meer van dergelijke delegatiebepalingen gebruik te maken, behoudens noodsituaties
en tijdelijke experimenten14. Op 22 mei
2007 is nogmaals een motie-Jurgens aangenomen waarin de regering verzocht
werd de gewraakte bepalingen niet meer te gebruiken, waarbij
het voornemen geuit werd wetsvoorstellen te verwerpen waarin de gewraakte
bepalingen voorkwamen1.c) Relatie met uitvoeringsregelingenHet komt ook regelmatig voor dat een wetsvoorstel lastig te beoordelen
is omdat in de wet slechts algemene hoofdlijnen staan, met daaraan gekoppeld
de mogelijkheid deze uit te werken in een (vaak technische) ministeriële
regeling of AMvB2. Hierdoor is het nauwelijks
mogelijk een goed beeld te krijgen van de wet. Daarnaast komt het voor dat
de grondslag voor een uitvoeringsregeling bewust wordt gecreëerd, om
eventuele onbedoelde of ondoordachte gevolgen van de wet te repareren, als
zich problemen voordoen in de uitvoering. Idealiter zou de inbreng van uitvoeringsorganisaties
richtinggevend moeten zijn bij het opstellen van de wet3. Nadere voorschriften zijn dan slechts bij hoge uitzondering nodig,
zodat niet standaard een grondslag voor nadere regelgeving in de wet hoeft
te worden opgenomen.3.4 Ter illustratie: een aantal bijzondere gevallenGrote stelselherzieningen: het zorgstelsel4Bij de invoering van het nieuwe zorgstelsel was sprake van een aantal
samenhangende wetsvoorstellen (Zorgverzekeringswet, Wet zorgtoeslag, Wet toelating
zorginstellingen, Wet marktordening gezondheidszorg) waarin het sturingsconcept
van gereguleerde marktwerking voor het terrein van zorg en zorgverzekering
werd ingevoerd. In de senaat was grote bezorgdheid over deze ingrijpende wijziging.
Op 4 juni 2005 stemde de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel Zorgverzekeringswet,
dat per 1 januari 2006 in werking moest treden. De bijbehorende Invoerings-
en aanpassingswet die daarvoor nodig was werd echter pas aangenomen nadat
de regering 18 toezeggingen aan de Kamer had gedaan. Dit leidde tot de paradoxale
situatie dat de inbreng van de Eerste Kamer leidde tot vragen aan de minister
van Sociale Zaken in de Tweede Kamer. Het optreden van de Kamer riep vragen
op over de taakverdeling tussen Eerste en Tweede Kamer5.Wat verder bijdroeg aan de complexiteit van het wetgevingstraject was
onzekerheid over de vraag of de wetsvoorstellen verenigbaar waren met het
Europees recht. De Eerste Kamer wenste niet tot behandeling van het wetsvoorstel
Zorgverzekeringswet en het wetsvoorstel Zorgtoeslag over te gaan, vooraleer
de Europese Commissie kenbaar had gemaakt dat het beoogde vereveningssysteem,
als ook regels inzake het behoud van financiële reserves door ziekenfondsen
in overeenstemming waren met het Europese mededingingsrecht, in het bijzonder
het steunrecht. De Europese Commissie kwam met een «goedkeurende»
beschikking op 3 mei 2005, kort voor de voorziene mondeling behandeling
van de wetsvoorstellen in de Eerste Kamer.Slepende wetgevingstrajectenSommige wetsvoorstellen kennen een zeer langdurig wetgevingstraject, bijvoorbeeld
wanneer als gevolg van kabinetswisselingen, strategische overwegingen of een
voorstel voor langere tijd «stil» komt te liggen. Een voorbeeld
is de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, die op verzoek van het kabinet-Balkenende
I op 30 augustus 2002 door de Eerste Kamer werd aangehouden en waarvan
de behandeling pas op 4 april 2006 kon worden hervat. Dit hield verband
met het in 2003 door het daarop volgende kabinet genomen besluit om een interdepartementaal
beleidsonderzoek naar de zbo’s te laten verrichten. Op basis van dit
onderzoeksrapport en een advies van de Raad voor het openbaar bestuur hierover,
formuleerde het kabinet in 2005 een aantal kabinetsdoelen die echter niet
allemaal door de inwerkingtreding van de Kaderwet konden worden gerealiseerd.
De Eerste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat
was dan ook van mening dat het kabinet over de te nemen aanvullende maatregelen
eerst met de Tweede Kamer van gedachten moest wisselen, alvorens zij de behandeling
van het voorstel kon voortzetten. Het voorstel werd uiteindelijk in oktober
2006 aangenomen, 6 jaar na de indiening bij de Tweede Kamer.De Goedkeuringswet voor het verdrag over de bescherming van nationale
minderheden werd in 2000 aangenomen in de Tweede Kamer. De behandeling in
de Eerste Kamer werd in 2001 op verzoek van de regering geschorst toen bij
de plenaire behandeling bleek dat er onvoldoende steun was vanwege de brede
invulling die de regering wilde geven aan het begrip nationale minderheid.
Het verdrag liet de ondertekenende landen namelijk de ruimte om zelf met een
invulling te komen. Pas in het najaar 2004 kon de behandeling worden voortgezet,
nadat de regering met een andere invulling het begrip nationale minderheid
was gekomen.Bij het wetsvoorstel Constitutionele toetsing heeft de behandeling mogelijk
om strategische redenen 2 jaar vertraging opgelopen. De initiatiefneemster
van dit voorstel tot wijziging van de Grondwet liet ruim twee jaar verlopen
tussen het verschijnen van het voorlopig verslag en de memorie van antwoord.
In de tussentijd was de samenstelling van de Eerste Kamer ingrijpend gewijzigd.
Slechts 4 weken voor het aantreden van de nieuwe Kamer werd de memorie van
antwoord ontvangen.Afwijkend wetgevingstrajectBij omvangrijk en technische wetsvoorstellen wordt soms gekozen voor een
bijzondere aanpak. Een voorbeeld hiervan is de Wet op het financieel toezicht.
Het wetsvoorstel werd in afzonderlijke delen bij de Tweede Kamer ingediend:
eerst een algemeen deel met opengelaten hoofdstukken over vormen van toezicht,
die bij nota van wijziging en voorzien van een advies van de Raad van State
aan het wetsvoorstel werden toegevoegd. Hiervoor was gekozen omdat de Wet
op het financieel toezicht (Wft) te omvangrijk en complex is om in een keer
te behandelen. Het gekozen wetgevingstraject bemoeilijkte echter een samenhangende
beoordeling van het wetsvoorstel. Dit probleem werd ook door de Raad van State
in zijn adviezen gesignaleerd. Het voorstel is 2 jaar bij de Tweede Kamer
aanhangig geweest. De Eerste Kamer zag zich genoodzaakt een technische briefing
aan te vragen waarna het voorstel in behandeling kon worden genomen1.Juridische kunstgrepenIn diverse wetten op het terrein van het onderwijs en de sociale zekerheid
komen bepalingen voor waarin wetten zichzelf wijzigen. Dit kan bijvoorbeeld
doordat een wijziging door een ministeriële regeling of besluit van de
minister een bedrag of percentage noemt en verandering geacht wordt door te
werken in een bedrag of percentage uit een wettelijke bepaling2. Ook wordt bij de een opheffing van een hogere onderwijsinstelling
van de fictie uitgegaan dat deze ook niet meer op de in de wet verankerde
opsomming van bekostigde instellingen staat. Dit komt uiteraard de inzichtelijkheid
van een wet niet ten goede. Een andere lastige constructie die de beoordeling
van wetgeving compliceert is de zogenoemde indienbepaling. Deze neemt vaak
de volgende vorm aan: indien bepaling X uit wet Y niet op/voor tijdstip Z
in werking is getreden wordt wet A als volgt gewijzigd. Hierdoor is het aan
de lezer om telkens na te gaan of een bepaalde bepaling wel of niet gewijzigd
is. Een variant hiervan betreft een wijziging van een bepaling die nog niet
in werking is getreden3. 3.5 Verwante onderwerpenIn deze paragraaf wordt ingegaan op onderwerpen die samenhangen met toegenomen
complexiteit van wetgeving.Te snel grijpen naar wetgevingOndanks verschillende initiatieven ter verlaging van regeldruk en administratieve
lasten neemt het aantal nieuwe wetten toe en wordt in verschillende studies
de conclusie getrokken dat «de politiek nieuwe eisen formuleert, die
worden omgezet in wetgeving»1. Een maatschappelijk
probleem roept soms om snelle (nieuwe) wetgeving, waarbij niet altijd de tijd
wordt genomen te onderzoeken welke wettelijke instrumenten reeds beschikbaar
zijn om het probleem aan te pakken, en of en hoe die benut zijn. Soms leidt
dit tot onvoldragen wetgevingsproducten, die eerder zijn ingegeven door maakbaarheidsideeën
dan door een diepgaande probleemanalyse of die juridische kwaliteit ontberen2. In diverse rapporten is verder gewezen op coördinatie-,
uitvoerings- en handhavingsproblemen. Lang niet altijd worden de ervaringen
van uitvoeringsinstellingen betrokken bij het opstellen van wetgeving en het
herzien van bestaande wetgeving3. Er is soms
spanning tussen de noodzaak van zorgvuldige (ambtelijke) voorbereiding en
de wens tot politieke daadkracht. Dit kan ook leiden tot wetgeving die zich
lastig laat beoordelen, omdat het product nog niet geheel af of onvoldoende
doordacht is, ook op samenhang met bestaande wetgevingsinstrumenten, met alle
complicaties van dien bij de behandeling.Vooruitgrijpen op aanhangige wetgevingHet komt geregeld voor dat de regering, media, belanghebbenden of uitvoeringsorganisaties
het beeld neerzet(ten) dat bij de Eerste Kamer aanhangige wetgeving al aanvaard
is. Hierdoor komt de staatsrechtelijke ruimte die de Eerste Kamer zou moeten
hebben om zich in vrijheid een oordeel over een wetsvoorstel te vormen, onder
druk te staan. De notitie die het College van Senioren over dit onderwerp
heeft verzocht bevindt zich in de afrondende fase.Criteria voor wetgevingskwaliteitDe discussie over complexiteit van wetgeving vertoont veel raakvlakken
met de bredere en eveneens regelmatig terugkerende discussie over kwaliteit
van wetgeving4. Op 30 oktober 2007 is het
rapport Criteria voor wetgevingskwaliteit aan de orde geweest in het College
en is besloten het rapport nogmaals te agenderen, toegespitst op de bijlage
waarin de criteria voor wetgevingskwaliteit verwoord zijn. De (politieke)
weging van de criteria zou daarbij volgens het College onderwerp van gesprek
moeten zijn. De gesignaleerde vormen van complexiteit zouden onderdeel kunnen
vormen van een nader te bepalen lijst met criteria voor wetgevingskwaliteit.
Op ambtelijk niveau (Afdeling IO) zijn de criteria besproken en is geconcludeerd
dat de catalogus enerzijds een bevestiging is van de ingeslagen weg en anderzijds
mogelijkheden biedt de bestaande werkwijzen verder te verbeteren. Daartoe
zal de catalogus met criteria voor wetgevingskwaliteit worden omgezet in een
handzaam formaat van 2 pagina’s ten behoeve van de leden en de afdeling
IO. Daarnaast is een voorstel in voorbereiding over de wijze waarop de vaste
opzet van de wetgevingsrapporten kan worden aangepast aan de criteria.4. Omgaan met complexiteitEr zijn verschillende mogelijkheden om adequaat met de complexiteit van
wetgeving om te gaan. In het in het werkplan aangekondigde overleg met de
regering over complexiteit van wetgeving zouden enkele van de hieronder genoemde
punten kunnen worden meegenomen5. Daarnaast biedt het rapport Criteria voor wetgevingskwaliteit een aantal handreikingen
voor de leden en de staf hoe om te gaan met wetgeving.Regering:• De regering zou verzocht kunnen worden aan het begin van een kabinetsperiode
een wetgevingsagenda te publiceren waarin de voornemens tot wetgeving worden
uiteengezet, met oog voor de samenhang tussen de betrokken beleidsgebieden
en met uiteenzetting van de plaats die de voorgenomen wetgeving heeft ten
opzichte van de bestaande wetgeving resp. de wetgeving die zij moet vervangen.• De regering zou verzocht kunnen worden in de memorie van toelichting
bij een wetsvoorstel duidelijk inzicht te bieden in de samenhang van wetsvoorstel
met bestaande wetgeving. Ter voorbereiding van de behandeling van een wetsvoorstel
in de Eerste Kamer zou de staf hieraan aandacht kunnen besteden in de wetgevingsdossiers.• De regering zou verzocht kunnen worden vaker te werken met een
voorontwerp1.• Er zou jaarlijks een wetgevingsoverleg kunnen plaatsvinden met
de bewindsperso(o)n(en) over samenhang en scheiding van controversiële
en minder controversiële wetsvoorstellen.• De regering zou verzocht kunnen worden bij delegatie een uitvoeriger
aanduiding van de inhoud van uitvoeringsregelgeving te geven of een voorontwerp
ter informatie te overleggen.• Er zou vaker een horizonbepaling moeten worden opgenomen, voor
de ommekomst waarvan de wet grondig geëvalueerd wordt.Eerste Kamer• De Kamer zou een lijst met criteria voor wetgevingskwaliteit kunnen
opstellen waarin «complexiteit» als vraag/criterium wordt uitgewerkt.• De uitwerking van het rapport Criteria voor wetgevingskwaliteit
zou zijn weerslag moeten vinden in de wetgevingsrapporten, waarbij de fracties
de mogelijkheid houden een politieke weging aan de vragen/criteria te geven.• Bij de agendering van de procedurevergadering of de inbreng voor
het voorlopig verslag zou preliminair de vraag naar de samenhang kunnen worden
gesteld en behandeling in een gezamenlijke commissievergadering overwogen
kunnen worden.• Bij geconstateerde samenhang/complexiteit zou aangedrongen kunnen
worden op een mondeling of schriftelijk overleg om de hoofdlijnen en verbanden
helder te krijgen• De mogelijkheid expertmeetings/hoorzittingen te organiseren of
advies te vragen aan adviesraden zou vaker benut kunnen worden.• De mogelijkheden voor (technische) briefings door ambtenaren zouden
vaker benut kunnen worden. BIJLAGE I Aantallen ingediende moties, novelles en ingediende wetsvoorstellen
in Eerste en Tweede Kamer1.  EKwetsvoorstellenEKmotiesEKnovellesTKwetsvoorstellenTKmoties1999   2379751999–200024163  2000   2469702000–200123795  2001   2809972001–2002303110  2002   25211582002–2003164243  2003   26710072003–2004314291  2004   27513092004–2005296126  2005   29114342005–2006269213  2006   26911702006–200725183  2007   21419682007–200898211  gemiddelde2591332591221BIJLAGE II GEWIJZIGDE MOTIE VAN HET LID JURGENS
C.S.(EK 26 200 VI, nr. 65 / 21 109, D)Voorgesteld 15 mei 2007De Kamer,gehoord het debat over de vorm van wetgeving – al dan niet ter implementatie
van EU-besluiten – waarbij de wetgever lagere wetgevers machtigt om
regels te stellen, ook als deze regels afwijken van de wet, dan wel als deze
in de plaats worden gesteld van bestaande wetteksten,indachtig dat de Kamer reeds sedert 1998 consistent als haar mening te
kennen heeft gegeven dat deze vorm van wetgeving op gespannen voet staat met
het legaliteitsbeginsel in onze constitutie en in het bijzonder met art. 81
Grondwet,overwegend dat de Kamer reeds vele malen bij de regering heeft aangedrongen
om deze vorm van wetgeving niet meer te gebruiken, en eveneens bij meerdere
wetsvoorstellen heeft geëist dat de gewraakte wetsbepalingen niet in
werking zouden treden,indachtig dat in de laatste vijf jaar meermalen aangedrongen is op het
formuleren een regeringstandpunt over de constitutionele toelaatbaarheid van
deze vorm van wetgeven, dit met name naar aanleiding van het onderzoeksrapport-Besselink
c.s. van mei 2002, welk rapport als advies aan de regering is uitgebracht,overwegend dat het regeringsstandpunt over dit rapport na vijf jaar pas
zeer onlangs aan de Kamer kenbaar is gemaakt,overwegende dat ook de Aanwijzingen voor de regelgeving op dit punt nog
steeds niet zijn aangepast, hoewel de regering ter zake thans wel concrete
voornemens blijkt te hebben,vaststellend dat inmiddels wetsvoorstellen de Kamer blijven bereiken waarin
de gewraakte bepalingen voorkomen, laatstelijk nog in de Geneesmiddelenwet,gehoord het voornemen van de Kamer om wetsvoorstellen, waarin de gewraakte
bepalingen voorkomen, niet meer te aanvaarden,dringt er bij de regering op aan om deze vorm van wetgeving niet meer
te gebruiken.JurgensVan de BeetenBroekers-KnolDe WolffKoxHoldijkEngels XNoot1Deze documenten zijn gedrukt als Kamerstukken II 2007–2008, 31 201,
nr. 32 en bijlagenXNoot1Zie ook de brief van de voorzitter van de commissie Justitie d.d. 11 maart
2008 (kenmerk 140 740u)XNoot2Kamerstukken II 2002–2003, 28 755, nr. 1XNoot3Kamerstukken II 2003–2004, 29 349, nr. 1, pagina 16XNoot1Zie over dit laatste Medisch Contact nrs. 31–32 blz. 1299 – «Bij
voorbaat achterhaald»XNoot1De notitie De staatsrechtelijke plaats en betekenis
van de novelle; enkele vraagpunten (juni 2005) ging in op het dilemma
van de novelle: ongewenst verkapt amendementsrecht of legale reddingsboei
voor de wetgevingskwaliteit? Daarnaast werden vragen gesteld over de relatie
tussen de Eerste Kamer en de Tweede Kamer en over mogelijk «misbruik
van bevoegdheden» door de Eerste Kamer. In de aanvullende notitie Enkele aanvullende opmerkingen op de notitie «De staatsrechtelijke
plaats en betekenis van de novelle» (oktober 2005) komt de
vraag aan de orde of een inhoudelijke novelle kan worden afgedwongen. Het
antwoord op deze vraag is niet eenduidig omdat daarmee wordt afgeweken van
de vaste gedragsregel dat de Eerste Kamer zich niet uitspreekt over wetsvoorstellen
die in behandeling zijn in de Tweede Kamer. Het is echter aan de regering
om te bepalen of een toezegging aan de Eerste Kamer gedaan en gehonoreerd
wordt.XNoot2Indirect is ook het rapport Criteria voor wetgevingskwaliteit een uitvloeisel van de discussie over complexiteit in oktober 2005.XNoot3Behalve bij de gekozen burgemeester werd deze opvatting ook gehoord bij
de invoering van het nieuwe zorgstelsel. Ook in de notitie Reflecties over de positie van de Eerste Kamer (Kamerstuk 26 976,
nr. 1) is de opvatting terug te vinden dat: De Eerste Kamer «steeds
meer een politiek orgaan [is] geworden» (blz. 6). In
het verslag is over deze opvatting door de leden van het CDA opgemerkt dat
met het begrip «politieke opstelling» soms partijpolitiek en soms
strijd om waardentoedeling bedoeld wordt. Dit vertroebelt de discussie. (Kamerstuk
26 976, nr. 254, blz. 2)XNoot4In reactie op de toezegging van de minister-president tijdens het debat
over de regeringsverklaring op 3 april 2007 om het gebruik van novelles
met de minster van Justitie te bespreken is het uitgangspunt herhaald dat
het instrument van de novelles zo min moeten worden ingezet. Als het toch
gebeurt, moet de kwaliteit gegarandeerd zijn. De minister van Justitie bereidt
een nota voor over de voorbereiding van wetsvoorstellen en de rol van de minister
van Justitie daarin. De minister-president stelt echter ook dat de novelle
een nuttige functie kan blijven vervullen om aan zwaarwegend wensen van de
Eerste Kamer tegemoet te komen (zie de brief inzake voortgangsinformatie toezeggingen
Eerste Kamer (Kamerstuk 31 200 III, A)).XNoot1 Dit betreft een stijging in absolute zin. Tussen 1967 en 2001 werd de
novelle 66 maal in stelling gebracht. Zie E.T.C. Knippenberg, «De Senaat.
Rechtsvergelijkend onderzoek naar het House of Lords, de Sénat, de
Eerste Kamer en de Bundesrat», 2002, pag. 160. Dat is gemiddeld bijna
2 novelles per jaar. Volgens de Jaarberichten uit de peridoe 2003–2006
zijn er in de drie betreffende parlementaire jaren 11 novelles toegezegd door
de regering, hetgeen bijna een verdubbeling is van het jaargemiddelde. Bij
een adequate vergelijking echter diende de cijfers gerelateerd te worden aan
het aantal voorstellen van wet in formele zin. Daarnaast is het aangewezen
niet ook de technische maar uitsluitend de inhoudelijke novelles in ogenschouw
te nemen. Ter illustratie: tussen 1983 en 2000 was sprake van 20 inhoudelijke
novelles; gerelateerd aan de 4439 wetsvoorstellen was er dus bij minder dan
0,01% van de wetsvoorstellen sprake van een novelle. (Knippenberg,
a.w., blz. 159)XNoot2Een totaaloverzicht van aantallen novelles, ingediende moties en in behandeling
genomen wetsvoorstellen, inclusief gegevens van de Tweede Kamer is opgenomen
in bijlage I.XNoot1Volgens de Grondwet (artikel 85) overweegt de Eerste Kamer een voorstel
van wet zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden, nadat het door
de Tweede Kamer is aanvaard. De Eerste Kamer heeft daarbij het laatste woord,
maar kiest bij de behandeling vaak voor andere accenten dan de Tweede Kamer.XNoot2Hiermee worden behalve als zodanig aangeduide kaderwetten ook omvangrijke
stelselwijzigingen bedoeld, die in meerdere wetsvoorstellen uiteenvallen.XNoot3Naar aanleiding van het verworpen voorstel over de deconstitutionalisering
van de burgemeestersbenoeming stond de interpretatie dat toezeggingen vragen
op grond van samenhang met een wetsvoorstel dat nog bij de Tweede Kamer ligt
onfatsoenlijk was tegenover de opvatting dat iedere actor een eigen (politieke
en staatsrechtelijke) verantwoordelijkheid heeft voor wetgevingskwaliteit.XNoot1J.Th.J. Van den Berg wijst in zijn afscheidsrede De
Eerste Kamer of: de zin van rivaliteit (Leiden, 2006) op de sinds
1983 toenemende rivaliteit tussen beide Kamers.XNoot2Dit is bijvoorbeeld het geval in de commissie VWS/JG bij de wetsvoorstellen
29 835 (Wet ambulancezorg) en 29 517 (Wet veiligheidsregio’s).
Hetzelfde deed zich voor bij de Interimwet betaalbaarheidsheffing huurwoningen
(Kamerstuk 30 410) en het wetsvoorstel Modernisering huurbeleid 2007
(Kamerstuk 30 595).XNoot3Dit is bijvoorbeeld het geval bij gemeentelijke herindelingen.XNoot4In enkele gevallen kan dit probleem verholpen worden door een novelle
of toezeggingen over de inwerkingtreding. Daarbij wordt opgemerkt dat de wens
om een novelle tegenwoordig nadrukkelijker geuit wordt. Zie voor een uitgebreidere
discussie waarin ook de staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer betrokken
wordt de notitie Reflecties over de positie van de Eerste
Kamer.XNoot5Dit was bijvoorbeeld het geval bij de Vaststelling van titel 7.13 (vennootschap)
van het Burgerlijk Wetboek.XNoot6 Wetsvoorstel 30 536 (Postwet) en de Richtlijn over de volledige
voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (COM(2006)594,
E-dossier 060150.XNoot7Dataretentierichtlijn COM(2005) 438 (JBZ-dossier 4.0.16) en het bijbehorende
implementatievoorstel (Kamerstuk 31 145).XNoot1De conclusie van de visitatiecommissie juridische functie en wetgeving
in maart 2007 luidde, dat politiek en parlement de juridische kwaliteit van
hun wetgevende arbeid niet altijd de hoogste prioriteit toekennen. Amendementen
worden niet op hun juridische en uitvoeringstechnische gevolgen getoetst (Eindrapport
blz. 4 en 38).XNoot2Zo besloot de commissie VWS/JG behandeling van de Wet gebruik burgerservicenummer
in de zorg (30 380) aan te houden totdat de kadernotitie burgerservicenummer
is ontvangen en is de behandeling van de Postwet aangehouden in afwachting
van de uitkomst van de discussie over de inwerkingtredingsdatum, waarover
de staatssecretaris ook met de Tweede Kamer nog in gesprek is.XNoot3Zie de recente afwijzende reactie van de minister van Justitie op het
verzoek de MvT te herschrijven na de discussie in de Tweede Kamer (Kamerstuk
30 800 VI, nr. 81). Het herschrijven van de memorie van toelichting is
volgens de regering geen optie omdat daarmee een ongeautoriseerde interpretatie
van de Kamerbehandeling wordt gegeven.XNoot4Dit was bijvoorbeeld het geval bij de Zorgverzekeringswet, waar een transponeringstabel
nodig was (zie Kamerstuk 29 763, nrs. A en B).XNoot5Zie Jaarbericht Eerste Kamer 2004–2005, blz. 21.XNoot6 Aldus aanwijzing 26 uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. Aanwijzing 25 bevat een opsomming van zaken die bij voorkeur in
de wet zelf moeten worden geregeld.XNoot7Dit is bijvoorbeeld het geval bij de AMvB die vast wordt gesteld op grond
van de nieuwe Wet op de inlichtingen en veiligheidsdiensten (kamerstuk 30 553).
Hierin wordt bepaald welke instanties in de AMvB te bepalen gegevens moeten
leveren.XNoot8Zie bijvoorbeeld de discussie over de hoogte van vergoedingen bij het
wetsvoorstel affectieschade (Jaarbericht Eerste Kamer 2005–2006, blz.
22).XNoot9Zie bijvoorbeeld het Besluit Luchtkwaliteit.XNoot10Zie aanwijzing 26 lid 2, maar ook aanwijzing 339 voor gevallen waarin
delegatie van regelgevende bevoegdheid bij implementatie van EU-regelgeving
volgens de regering wel mogelijk is.XNoot11De comitologieprocedure is de EU-variant van andere regelgeving. De bevoegdheid
hiertoe wordt dan door de Raad bij een expertcomité neergelegd, dat
bijvoorbeeld technische voorschriften kan opstellen en wijzigenXNoot12De laatste aangenomen motie waarin alle overwegingen nogmaals zijn verwoord,
is opgenomen in bijlage II.XNoot13Kamerstuk 21 109, A. Toezegging in reactie hierop nog niet uitgevoerd.XNoot14Kamerstuk 26 200 VI, nr. 65, 21 109 B. Ook werd een overzicht
van delegatiebepalingen toegezegd, dat nog niet is ontvangen.XNoot1Hoewel deze situatie zich nog niet heeft voorgedaan, heeft bijvoorbeeld
de commissie SZW de minister op 22 januari 2008 wel gevraagd de Wet werk
en inkomen naar arbeidsvermogen in overeenstemming te brengen met de eisen
van de Kamer. In februari 2007 zegde de minister van Justitie toe een bepaling
uit de Geneesmiddelenwet niet in werking te laten treden omdat bij ministeriële
regeling zou kunnen worden afgeweken van de wet, ten behoeve van snelle implementatie
van een Europese richtlijn. Een vergelijkbare situatie deed zich voor bij
de wet Luchtkwaliteitseisen, waarvan één artikel nog niet inwerking
is getreden.XNoot2 Dit laatste was bijvoorbeeld het geval bij het Vuurwerkbesluit, dat volgde
op de vuurwerkramp in Enschede, Handelingen I, 2001–2002, nr. 22, blz.
1115.XNoot3Zie het rapport Naar een zichtbaar effectieve wisselwerking
tussen beleid en uitvoering, Kamerstukken I, 28 831, G.XNoot4Gekozen is voor één voorbeeld. In eerdere discussies over
wetgevingskwaliteitsbeleid zijn ook de stelselherzieningen bij het GBA, de
politie en de rechterlijke macht als voorbeelden genoemd.XNoot5De Tweede Kamerleden Kant (SP) en Verburg (CDA) erkenden echter dat het
optreden van de Eerste Kamer op hun steun kon rekenen. De SP merkte zelfs
op dat het beschamend was dat de Eerste Kamer om een «knelpuntenpotje»
moest vragen, zie Handelingen TK, 2005–2006, nr. 4, blz. 182–183.XNoot1Ook bij het Belastingplan 2008 was vanwege spoed een technische briefing
nodig.XNoot2 Zie artikel 16 119 WHW en T.C. Bormann, Kan de
wet zichzelf wijzigen? (in Regelmaat (2005) 6, blz. 115–119).XNoot3Dergelijke bepalingen zijn bijvoorbeeld te vinden in de Aanpassingswet
burgerservicenummer (30 907).XNoot1Zie zeer recent het rapport van de commissie-Dijsselbloem Tijd voor onderwijs, en verder het onderzoek van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum van De Jong & Herweijer, Alle regels tellen, (Meppel, 2004) en het rapport Met recht verbonden van de interdepartementale visitatiecommissie
voor wetgeving o.l.v. R.Hoekstra, die ook een verdere juridisering van de
samenleving signaleert.XNoot2Juridisch onder de maat oordeelde de Eerste Kamer bij voorbeeld een initiatiefwetsvoorstel
Beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet
ouderschap (Kamerstuk 29 676).XNoot3Zie bijvoorbeeld het in noot 38 aangehaalde visitatierapport, blz. 4 en
37 en het rapport Naar een zichtbaar effectieve wisselwerking
tussen beleid en uitvoering.XNoot4Zie bijvoorbeeld de nota Zicht op wetgeving uit 1991 (Kamerstuk 22 008,
nr. 2), de publicatie Parlement en kwaliteit van wetgeving en de discussie over uitvoering naar aanleiding van het rapport Tussen beleid en uitvoering.XNoot5Werkplan Eerste Kamer 2008–2011 (concept februari 2008), blz. 7.XNoot1Deze suggestie is o.a. gedaan in het debat over wetgevingskwaliteit in
2002 (Handelingen I, 2001–2002, nr. 22, blz. 1126), maar staat enigszins
op gespannen voet met de aanwijzingen van de regelgeving die stellen dat er
in beginsel geen voorontwerpen worden gemaakt.XNoot1Met dank aan de informatiespecialisten. De Tweede Kamer verzamelt gegevens
per kalenderjaar, de Eerste Kamer doet dat per vergaderjaar. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20082009-31700-VI-B.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl