Financiële-verhoudingswet; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24552, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

29-12-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24552 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVEHOOFDSTUK 1. INLEIDING 1.1. Algemeen1.2. Aanleiding voor het wetsvoorstel1.3. De opbouw van de nieuwe regelgeving1.4. LeeswijzerHOOFDSTUK 2. HET VERDEELSTELSEL VAN HET GEMEENTEFONDS
IN EEN BREDER KADER 2.1. Inleiding2.2. De plaats van de gemeente in de bestuurlijke organisatie2.3. De plaats van de algemene uitkering in de financiële
verhouding 2.3.1. Algemene uitgangspunten2.3.2. De huidige financiële verhoudingTabel 1: inkomsten van de gemeenten (miljarden guldens
en procenten) 2.3.3. De omvang van het gemeentefondsHOOFDSTUK 3. DE VERDELING 3.1. Inleiding3.2. Geschiedenis Financiële-Verhoudingswet3.3. Eisen aan het verdeelstelselRechtvaardig: – een goede verdeling– globaliteit– geen ongewenste prikkelsFlexibel: – dynamisch– stabiliteit3.4. Het huidige verdeelstelselTabel 2: aandeel verdeelmaatstaven FVW'84 (1994) 3.5. Het nieuwe verdeelstelselTabel 3: Verdeling van het gemeentefonds na herziening
naar groepen van maatstaven, in procenten. Cijfers 1994 3.6. IJkpunten en verdeelmaatstaven3.7. De belastingcapaciteit nader bezien3.7.1. Waarom een inkomstenmaatstaf en hoe ziet de maatstaf
eruit?Tabel 4: tarieven bij verschillende normkosten en veronderstelde
gelijke belastingcapaciteit Tabel 5: tarieven bij veronderstelde gelijke normkosten
en verschillen in belastingcapaciteit Tabel 6: tarieven ter compensatie van het totaal van verschillen
in kostenstructuur en in belastingcapaciteit Conclusie: verschillen zijn te grootTabel 7: Tarieven wanneer de OZB-capaciteit (OZB-waarde
* rekentarief fl. 9,38) bij de verdeling wordt betrokken 3.7.2. Advies Rgf3.7.3. Mate van verevening van de belastingcapaciteit3.7.3.1. Regionale waardeverschillen3.7.3.2. Tariefdifferentiatie OZB3.8. De verdere verdeling nader bezien 3.8.1. Uitgaven als leidraad: kostenstructuur3.8.1.1. Sociale structuur3.8.1.2. Fysieke structuur3.8.1.3. Centrum- of regionale functie3.8.1.4. Beëindiging verfijningenVerfijning omvangrijke opgave woningbouwVerfijning wijziging gemeentelijke indeling3.8.2. Werkgelegenheidseffecten3.8.3. Verdeling vier grote steden3.8.3.1. Terugblik3.8.3.2. Het evaluatie-onderzoekAparte onderzoeksopzetUitkomsten3.8.3.3. Het wetsvoorstel3.8.3.4. Het vervolg3.8.3.5. Grote-stedenbeleid3.9. De aanvullende uitkering3.10. Invoering nieuw verdeelstelsel3.11. InterimmaatregelHOOFDSTUK 4. HET VERDEELMODEL 4.1. Inleiding4.2. De verdeelmaatstaven4.3. Inkomstenmaatstaf Maatstaf 1: onroerende-zaakbelastingen (OZB)4.3.1. Wetsfictie4.3.2. Bezwaar- en beroepsprocedures, gevolgen voor de
hoogte van de algemene uitkering4.3.3. Verzoeken om herziening van de algemene uitkering4.3.4. Vrijstellingen in de onroerende-zaakbelastingen4.4. Uitgavenmaatstaven 4.4.1. Sociaal Maatstaven 2, 3 en 4: Inwoners (inclusief differentiatie
jonger dan 20 jaar en 65 jaar en ouder)Maatstaf 5: Inwoners in waddengemeenten en maatstaf 28:
vast bedrag waddengemeentenMaatstaf 6: Lage inkomensMaatstaf 7: BijstandsontvangersMaatstaf 8: UitkeringsontvangersMaatstaf 9: Minderheden4.4.2. Functie Maatstaven 10 en 11: Klantenpotentieel lokaal en regionaal Algemeen4.4.3. Fysiek Maatstaf 12: Oppervlakte land en binnenwater in hectarenMaatstaf 13: Oppervlakte buitenwaterMaatstaf 14: Slechte bodemMaatstaf 15: Grondoppervlak bebouwingMaatstaf 16: WoonruimtenMaatstaf 17: Historische kernenMaatstaf 18: Historische kernen met historisch waterMaatstaf 19: Bewoonde oorden 1930Maatstaf 20: Bewoonde oorden 1930 en historische kernenMaatstaf 21: Stadsvernieuwingssleutel 1994Maatstaf 22: Omgevingsadressendichtheid4.4.4. Vaste bedragen Maatstaf 23: Vast bedragMaatstaven 24 t/m 27: Vast bedrag Amsterdam, vast bedrag
verzameling gemeenten in de provincie Rotterdam, vast bedrag 's-Gravenhage
en vast bedrag UtrechtMaatstaf 28: Vast bedrag waddengemeenten4.5. Ontwikkelingen in maatstaven en gewichtenHOOFDSTUK 5. DE DYNAMIEK VAN HET VERDEELSTELSEL 5.1. Inleiding5.2. Actualisering5.2.1. Cumulatie herverdeeleffecten5.2.2. Wet voorzieningen gehandicapten5.2.3. Bijstand5.2.4. Sociale vernieuwing5.2.5. Decentralisatie onderwijshuisvesting5.2.6. Kinderopvang5.2.7. Vierde nota ruimtelijke ordening extraStedelijke knooppuntenGemeenten met een grote bouwopgaveRestrictief beleid5.2.8. Actualisering naar 1994 en 19975.3. Ontwikkelingen in de financiële verhouding5.3.1. De eigen inkomsten5.3.2. De specifieke uitkeringen5.4. Ontwikkelingen in de bestuurlijke organisatie5.5. Periodiek onderhoudHOOFDSTUK 6. INSTITUTIONELE VORMGEVING 6.1. Inleiding6.2. Juridische vormgeving6.3. Adviesstructuur6.4. Bezwaar en beroepARTIKELSGEWIJS Artikel 2Artikel 3Artikel 4Artikel 5Artikel 6Artikel 7Artikel 8Artikel 9Artikel 10 lid 1lid 2Artikel 11 lid 1lid 2lid 3lid 4Artikel 12Artikel 13Artikel 15Artikel 16Artikel 17Artikel 18Artikel 19Artikel 20Artikel 22Artikel 23Artikel 24Artikel 25Artikel 26OndertekeningBIJLAGEEVALUATIE FINANCIËLE-VERHOUDINGSWET 19841. Inleiding2. Methode en resultaten van onderzoek Eerste fase: uitgavenanalyseClustering takenSelectie onderzoeksgemeentenResultatenTweede fase: verschillenanalyseResultatenDerde fase: constructie financiële ijkpuntenResultaten3. De vier grote stedenOvereenkomsten met Struktuur gerechtVerschillen met Struktuur gerechtResultaten4. Naar capaciteit belast5. Het advies van de Raad voor de gemeentefinanciën6. Reactie van het vorige kabinet op het advies van de
RgfBIJLAGE
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24552Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 228 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 552Regels inzake de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten
(Financiële-verhoudingswet)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING INHOUDSOPGAVEHoofdstuk 1.Inleiding31.1.Algemeen3 1.2.Aanleiding voor het
wetsvoorstel5 1.3.De opbouw van de nieuwe regelgeving71.4.Leeswijzer9    Hoofdstuk 2.Het
verdeelstelsel van het gemeentefonds in een breder kader92.1.Inleiding92.2.De plaats van de gemeente in de bestuurlijke organisatie102.3.De plaats van de algemene uitkering in de financiële
verhouding10 2.3.1.Algemene uitgangspunten10 2.3.2.De
huidige financiële verhouding11 2.3.3.De omvang van
het gemeentefonds12    Hoofdstuk 3.De verdeling133.1.Inleiding13 3.2.Geschiedenis Financiële-Verhoudingswet133.3.Eisen aan het verdeelstelsel15 3.4.Het huidige
verdeelstelsel17 3.5.Het nieuwe verdeelstelsel18 3.6.IJkpunten
en verdeelmaatstaven19 3.7.De belastingcapaciteit nader
bezien19 3.7.1.Waarom een inkomstenmaatstaf en hoe ziet
de maatstaf eruit?19 3.7.2.Advies Rgf23 3.7.3.Mate
van verevening van de belastingcapaciteit24 3.7.3.1.Regionale
waardeverschillen25 3.7.3.2.Tariefdifferentiatie OZB253.8.De verdere verdeling nader bezien26 3.8.1.Uitgaven
als leidraad: kostenstructuur26 3.8.1.1.Sociale structuur263.8.1.2.Fysieke structuur29 3.8.1.3.Centrum-
of regionale functie31 3.8.1.4.Beëindiging verfijningen323.8.2.Werkgelegenheidseffecten33 3.8.3.Verdeling
vier grote steden34 3.8.3.1.Terugblik35 3.8.3.2.Het
evaluatie-onderzoek35 3.8.3.3.Het wetsvoorstel37 3.8.3.4.Het
vervolg37 3.8.3.5.Grote-stedenbeleid37 3.9.De
aanvullende uitkering38 3.10.Invoering nieuw verdeelstelsel393.11.Interimmaatregel40    Hoofdstuk 4.Het
verdeelmodel404.1.Inleiding40 4.2.De
verdeelmaatstaven41 4.3.Inkomstenmaatstaf41 4.3.1.Wetsfictie424.3.2.Bezwaar- en beroepsprocedures, gevolgen voor de hoogte van
de algemene uitkering42 4.3.3.Verzoeken om herziening van
de algemene uitkering43 4.3.4.Vrijstellingen in de onroerende-zaakbelastingen444.4.Uitgavenmaatstaven45 4.4.1.Sociaal454.4.2.Functie46 4.4.3.Fysiek47 4.4.4.Vaste
bedragen50 4.5.Ontwikkelingen in maatstaven en gewichten50   Hoofdstuk 5.De dynamiek van het verdeelstelsel515.1.Inleiding51 5.2.Actualisering515.2.1.Cumulatie herverdeeleffecten51 5.2.2.Wet
voorzieningen gehandicapten52 5.2.3.Bijstand52 5.2.4.Sociale
vernieuwing52 5.2.5.Decentralisatie onderwijshuisvesting525.2.6.Kinderopvang52 5.2.7.Vierde nota ruimtelijke
ordening extra53 5.2.8.Actualisering naar 1994 en 1997535.3.Ontwikkelingen in de financiële verhouding54 5.3.1.De
eigen inkomsten54 5.3.2.De specifieke uitkeringen555.4.Ontwikkelingen in de bestuurlijke organisatie55 5.5.Periodiek
onderhoud56    Hoofdstuk 6.Institutionele vormgeving586.1.Inleiding58 6.2.Juridische vormgeving586.3.Adviesstructuur60 6.4.Bezwaar en beroep60 Artikelsgewijs62  Bijlage: Evaluatie Financiële-Verhoudingswet
198470HOOFDSTUK 1. INLEIDING 1.1. AlgemeenDit wetsvoorstel beoogt herziening van het verdeelstelsel van het gemeentefonds.
Het verdeelstelsel is nu te scheef en te star. Kern van het voorstel is een
zodanige herziening van de verdeling dat een betere aansluiting ontstaat tussen
de wijze van verdelen en de verschillen in kostenstructuren van gemeenten.
Daarbij wordt tevens het vermogen van gemeenten eigen inkomsten te verwerven
betrokken.De voorstellen bestaan uit een nieuwe Financiële-verhoudingswet,
een daarop gebaseerde algemene maatregel van bestuur en een Invoeringswet.
Het huidige stelsel wordt daarmee zodanig herzien dat de verdeling actueel
kan worden gehouden. Sinds de vorige aanpassing van de verdeling is er immers,
mede door de starheid van het stelsel van de Financiële-Verhoudingswet
1984 (FVW'84), een te grote afstand ontstaan tussen het verdeelmodel en de
ontwikkeling in de taken en kostenstructuren. Dit stelsel blijkt daarmee onvoldoende
veranderingen in de maatschappelijke en bestuurlijke omgeving te kunnen volgen.De Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) heeft aan de wieg gestaan
van deze voorstellen. Als eerste is binnen dit adviesorgaan, waarin een breed
scala van gemeentelijke vertegenwoordigers participeert, ongenoegen ontstaan
over de geldende verdeling.De ontwerp-voorstellen, die om advies naar de Rgf zijn gezonden, hebben
wij een brede verspreiding gegeven. De voorstellen hebben tot vele reacties
geleid. Een andere wijze van verdelen van geld leidt per definitie tot voordeel-
en nadeelgemeenten. Begrijpelijkerwijze laten vooral gemeenten die er ten
opzichte van het huidige verdeelstelsel op achteruit gaan van zich horen.Machiavelli verklaart dergelijke reacties als volgt: «Men dient
namelijk voor ogen te houden dat niets qua voorbereiding moeilijker, qua succes
twijfelachtiger en qua uitwerking gevaarlijker is dan zich opwerpen als iemand
die veranderingen wil doorvoeren. Want hij die dat doet heeft slechts hen
die van de oude toestand profiteren tot vijanden, terwijl hij slechts lauwe
medestanders vindt in hen die van de nieuwe toestand profiteren.»In een enkel geval hebben nadeelgemeenten wetenschappers aangezocht om
hun oordeel te geven over de onderzoeksmethode. In een aantal commentaren
worden daarover kritische noten gekraakt. Wij gaan in deze memorie nog uitgebreider
in op de onderzoeksmethode, maar merken nu reeds op dat de verdeling van het
gemeentefonds bij uitstek een bestuurlijke en politieke opdracht is, waaraan
onderzoek en wetenschap ten dienste staan.De nadruk op de herverdeeleffecten heeft de aandacht enigszins afgeleid
van de wezenlijke verandering die in de verdeelsystematiek wordt voorgesteld
en die wij aanduiden met: kostengeoriënteerd. Het nieuwe verdeelsysteem
moet niet in de eerste plaats worden beoordeeld op zijn herverdeeleffecten,
maar op de vraag of in voldoende mate met relevante kostenfactoren rekening
wordt gehouden. Die vraag is slechts te beantwoorden in de context van het
beleid. Wij geven een korte schets van die context.In de afgelopen jaren is de problematiek van de grote steden hoog op de
politieke agenda terecht gekomen. Daar ballen de problemen van minderheden,
werkloosheid, onveiligheid en leefmilieu zich samen. Deze problemen
zijn in de steden in zodanige dichtheid en samenhang aanwezig dat de bestaande
taakverdeling en organisatie niet meer toereikend is. In elk geval voor de
twee grootste steden wordt dit aangepakt via de vorming van stadsprovincies.
Ook voor Haaglanden is in principe gekozen voor een stadsprovincie; het traject
van voorbereiding van de wetsvoorstellen wordt voortgezet onder gelijktijdige
uitwerking van mogelijke alternatieven in de vorm van varianten voor gemeentelijke
herindeling, opdat eind 1996 een afgewogen beslissing kan worden genomen.
Ook voor de overige steden wordt via de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie
naar verbeteringen gezocht. Daarnaast is er het grote-stedenbeleid, dat is
bedoeld om de steden beter in staat te stellen aan hun problemen het hoofd
te bieden.Het op peil houden en verbeteren van de leefbaarheid van grote stad en
platteland, hoe verschillend qua problematiek ook, stelt hoge eisen aan het
lokaal bestuur. Het moet voldoende kunnen vertrouwen op eigen kracht om creatief
op te treden en eigen oplossingen voor eigen problemen te vinden. Het is,
naar onze opvatting, ook niet de rol van de rijksoverheid om klaar te staan
om daar, waar de lokale overheid het moeilijk heeft, onmiddellijk in haar
plaats te treden.De inrichting van de financiële organisatie, dus ook de verdeling
van het gemeentefonds, moet de eigen bestuurskracht van gemeenten ondersteunen.
De middelen waarover gemeenten beschikken moeten hen – in gelijke mate –
in staat stellen om zelf oplossingen voor de lokale vraagstukken te vinden.In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de verdeling van het gemeentefonds
onvoldoende aansloot bij de taken waar gemeenten zich voor gesteld zagen.
Met name kwam het beeld naar voren dat gemeenten met een slechte sociale structuur
en een regionale functie, groot en klein, relatief onderbedeeld waren.Nog in de jaren tachtig, dus niet lang na het van kracht worden van de
FVW'84, toonde een rapport van de zogenaamde groep-Deventer1 aan dat er grote scheefheid bestond binnen de groep middelgrote gemeenten.
Het rapport van de commissie-Montijn schetste vervolgens de behoefte van de
grote steden aan een andere verdeling.Een korte tocht door het land, waarbij verschillende gemeenten worden
aangedaan, zou op zichzelf al voldoende aan het licht brengen dat voorzieningenniveaus
uiteenlopen. Evident zijn de contrasten tussen centrum- en randgemeenten.
De verschillen in voorzieningenniveau blijken niet altijd samen te hangen
met verschillen in lokale lastenniveaus of de hoogte van de belastingtarieven.
Wat verder opvalt is dat de omvang van de problemen niet samenhangt met de
omvang van de gemeente. Ook kleinere gemeenten hebben soms te kampen met een
relatief zwakke sociale structuur of vervullen een dure centrumfunctie.Tenslotte heeft de Tweede Kamer eind 1991 in de motie de Cloe c.s.2 aangedrongen op een structureel andere verdeling.De evaluatie van de huidige verdeling van het gemeentefonds bevestigde
het beeld van een scheve verdeling. Die evaluatie bood tevens het uitzicht
op een zodanige verandering van het verdeelstelsel dat de sociale structuur
en de regionale functie kenmerken zijn die een veel zwaardere rol zouden kunnen
spelen bij de verdeling.Het op grond daarvan door ons voorgestelde verdeelstelsel sluit veel beter
aan op de inhoudelijke vraagstukken en stelt gemeentebesturen daarom –
beter dan met de huidige verdeling mogelijk is – in staat, ook diegenen
waar de moeilijkste vraagstukken aan de orde zijn, daaraan zelf het hoofd
te bieden. Één blik op de verdeelmaatstaven maakt duidelijk
welk gewicht wij hechten aan de aanpak van een slechte sociale structuur,
het goed vervullen van de centrumfunctie, een zorgvuldig beheer van de fysieke omgeving en een evenwichtige verdeling van de lasten om tot
een zo doeltreffend en doelmatig mogelijke besteding van de middelen te komen
(zie paragraaf 3.5, tabel 3).Wij zijn al met al van opvatting dat de herziening van het gemeentefonds
een belangrijke voorwaarde is om gemeenten beter in staat te stellen de vraagstukken
in hun gebied aan te pakken.In dit kader is van belang dat het grote-stedenbeleid (GSB), de vernieuwing
van de bestuurlijke organisatie (VBO) en de vernieuwing van de financiële
organisatie elkaar versterken en elkaar nodig hebben. Het GSB geeft de gemeenten
extra beleidsruimte en meer specifieke middelen, terwijl de vorming van stadsprovincies
gericht is op het scheppen van de kaders waarbinnen het beleid – met
die extra ruimte en middelen – kan worden vormgegeven. Via de vernieuwde
financiële verhoudingen zouden de gemeenten in een meer gelijkwaardige
positie gebracht kunnen worden, gelet op de kosten die zij maken en op hun
draagkracht. Daarmee verdwijnt de huidige scheefheid en krijgen veel centrumgemeenten
ook in financieel opzicht meer armslag. 1.2. Aanleiding voor het wetsvoorstelMedio 1990 kwam de Rgf op grond van zijn ervaringen tot de conclusie dat
het gewenst was het verdeelsysteem van de algemene uitkering uit het gemeentefonds
aan een evaluatie-onderzoek te onderwerpen. Deze conclusie was gebaseerd op
de constatering dat sinds de invoering van de FVW'84, die is gebaseerd op
cijfers van 1977, veel veranderingen met mogelijke gevolgen voor de uitkomst
van het verdeelsysteem hadden plaatsgevonden. De Rgf wees onder andere op
de grote bezuinigingen, de taakverandering van gemeenten, de overheveling
van specifieke uitkeringen, de gemeentelijke herindelingen en de zich aandienende
consequenties van belangrijke beleidsvoornemens van het Rijk.De behoefte aan evaluatie van het verdeelstelsel van het gemeentefonds
werd tevens ingegeven door ontwikkelingen die gevolgen zouden kunnen hebben
voor het functioneren van het verdeelstelsel in de toekomst, zoals verdere
decentralisatie en sanering van specifieke uitkeringen, de reorganisatie van
het binnenlands bestuur en een uitbreiding van het gemeentelijke belastinggebied.In 1991 is het evaluatie-onderzoek door de Rgf in nauw contact met de
beheerders van het gemeentefonds ter hand genomen. Het is gefaseerd uitgevoerd,
waarbij na elke fase steeds uitvoerig is gerapporteerd.1 Een uitgebreide beschrijving van het onderzoek is als bijlage opgenomen.Op 18 maart 1994 heeft de Rgf zijn advies met betrekking tot de evaluatie
van het gemeentefonds aan ons aangeboden. In dit advies stelt de Rgf vast
dat de huidige verdeling van de algemene uitkering ten onrechte gedomineerd
wordt door het verschil in omvang: hoe groter de gemeente, des te hoger –
in absolute bedragen én verhoudingsgewijs – de algemene uitkering.
Daarmee wordt geen recht gedaan aan de variëteit van gemeenten binnen
dezelfde grootteklasse. Het huidige stelsel schiet vooral tekort in de mate
waarin rekening gehouden wordt met kostenverschillen die voortvloeien uit
de variatie in de sociale structuur. In mindere mate geldt dat ook voor de
centrumfunctie en de fysieke structuur. Het huidige verdeelstelsel houdt voorts
geen rekening met de verschillen in belastingcapaciteit (draagkracht). De
bestaande verschillen tussen gemeenten in belastingdruk hangen daardoor maar
in beperkte mate samen met de eigen lokale afweging. Tot slot blijkt uit de
evaluatie dat de huidige scheve verdeling mede wordt veroorzaakt doordat het verdeelstelsel star is en onvoldoende kan inspelen op veranderingen
in zijn omgeving.De Rgf adviseerde een nieuw verdeelstelsel te ontwerpen met de volgende
kenmerken:– de verdeling moet expliciet kostengeoriënteerd zijn;– de verdeling moet rekening houden met de verschillen in belastingcapaciteit
van gemeenten;– het stelsel moet flexibeler zijn.Naar het oordeel van de Rgf kan met een dergelijk stelsel beter tegemoet
worden gekomen aan de diversiteit in aard en omvang van gemeenten, terwijl
tevens nieuwe ontwikkelingen beter kunnen worden opgevangen.Bij brief van 15 april 19941 heeft het vorige
kabinet in reactie op het Rgf-advies de Tweede Kamer geïnformeerd over
de uitgangspunten voor een nieuw verdeelstelsel. In deze eerste, globale reactie
heeft het toenmalige kabinet, vooruitlopend op nadere uitwerking van de voorstellen,
het advies van de Rgf op hoofdlijnen overgenomen. Dat betekent dat het te
maken nieuwe verdeelstelsel:– meer rekening houdt met de kosten die gemeenten maken bij de vervulling
van hun taken;– meer rekening houdt met de belastingcapaciteit van gemeenten,
zodat de grote verschillen in belastingdruk, onder andere tussen stad en rand,
in belangrijke mate verminderd kunnen worden;– meer rekening houdt met sociale structuurkenmerken en de regionale
functie;– verhoudingsgewijs minder rekening houdt met de grootte van gemeenten,
met tevens als voordeel dat de verdeling minder gevoelig is voor wijzigingen
in de gemeentelijke indeling.Door de Rgf is aangegeven dat het door hem aanbevolen stelsel tot substantiële
herverdeeleffecten leidt. Deze treden met name op tussen gemeenten met lage
respectievelijk hoge kosten en tussen gemeenten met een grote respectievelijk
een kleine belastingcapaciteit. De herverdeeleffecten tussen de groottegroepen
van gemeenten zijn belangrijk kleiner dan binnen de groottegroepen. De herverdeeleffecten
worden voor een groot deel verklaard door de betere aansluiting op sociale
structuurkenmerken en door de verevening van de belastingcapaciteit. Elders
in deze toelichting wordt nader op de herverdeeleffecten ingegaan. Hier volstaan
wij met erop te wijzen dat de feitelijke herverdeeleffecten in 1997 zullen
afwijken van de door de Rgf gepresenteerde cijfers voor 1992, met name als
gevolg van de noodzakelijke actualisering.Bij brief van 17 november 1994 hebben wij de Rgf verzocht advies uit brengen
over de voorstellen tot herziening van het gemeentefonds. Daarbij vroegen
wij de Rgf ook om in te gaan op de commentaren, die het eerdere advies van
de Rgf had losgemaakt.Ook in het algemeen overleg met de Vaste Kamercommissies van Binnenlandse
Zaken en Financiën van 30 november 1994, waar de voorstellen aan de orde
werden gesteld, is daar naar gevraagd (Kamerstukken II 1994/95, 23 900
C en D, nr. 5). Daarnaast werd in dat overleg van de zijde van de Kamer ook
een aantal vragen gesteld, waarbij werd verzocht deze door te geleiden naar
de Rgf. Op een aantal vragen, die in dat overleg aan de orde zijn gesteld,
wordt in deze memorie nader ingegaan.Ook hebben wij de Centrale Commissie voor de Statistiek (CCS) om advies
gevraagd, met name ten aanzien van de verdeelmaatstaven en de betrokkenheid
van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) daarbij als bron van vele
gegevens. De Rgf heeft op 19 januari 1995 advies uitgebracht. In zijn advies gaat
de Rgf in grote lijnen akkoord met de voorstellen van het kabinet. Op bepaalde
punten is de Rgf het oneens of heeft kanttekeningen ten opzichte van het kabinetsstandpunt.
In deze memorie zal worden aangegeven op welke punten de Rgf een andere opvatting
dan het kabinet heeft.De CCS heeft op 17 januari 1995 advies uitgebracht, waarbij men instemming
betuigde met de voorstellen. 1.3. De opbouw van de nieuwe regelgevingHet wetsvoorstel bevat een integrale herziening van de FVW'84. Hieraan
ligt onder meer de overweging ten grondslag dat het nieuwe verdeelstelsel
zo afwijkend is van het bestaande stelsel, dat een gehele herziening van de
FVW'84 in de rede ligt.Er is tevens naar gestreefd de regelgeving op het terrein van de financiële
verhouding tussen Rijk en gemeenten meer inzichtelijk en toegankelijk te maken.
Voorts is rekening gehouden met de na 1984 tot stand gekomen herziene Comptabiliteitswet
en de Algemene wet bestuursrecht.Dat de vorm van de wet geheel nieuw is, betekent niet dat er sprake is
van inhoudelijke wijziging van een groot deel van de regelgeving. Op een enkel
punt wordt de regelgeving aangepast aan de bestaande praktijk. Zo sluit de
voorgestelde regeling van de voeding van het gemeentefonds beter aan bij de
bestaande praktijk. De goed bruikbare onderdelen van de bestaande regelgeving
zijn overgenomen. In een aantal gevallen is de regelgeving om redenen van
inzichtelijkheid en deregulering ingrijpend herzien.Belangrijk verschil met de huidige regelgeving is dat het onderscheid
tussen algemene verdeelmaatstaven en verfijningen komt te vervallen. In het
nieuwe verdeelstelsel zijn structuurkenmerken die uitgavenverschillen tussen
gemeenten veroorzaken als verdeelmaatstaf opgenomen. Met deze nieuwe systematiek
is het instrument van de verfijningen niet meer nodig.Zoals ook is aangegeven in het nader rapport bij het advies van de Raad
van State over het voorstel van Wet bijzondere bepalingen provincie Rotterdam
(Kamerstukken II 1994/95, 24 087, B) dient, gelet op het vereiste in
artikel 132, zesde lid, van de Grondwet, een juist evenwicht gevonden te worden
tussen hetgeen in de wet en hetgeen in de gedelegeerde regelgeving wordt opgenomen.
De hoofdelementen van de financiële verhouding moeten, met andere woorden,
in de wet zijn geregeld. Als hoofdelementen in die verhouding onderscheiden
wij:♦ de instelling van het gemeentefonds en de organisatie en het beheer
daarvan;♦ het recht van gemeenten op een algemene, dat wil zeggen vrij besteedbare
uitkering uit dat fonds;♦ de wijze waarop de algemene uitkering wordt vastgesteld, algemene
eisen aan de verdeling en algemene eisen aan de daarbij te hanteren verdeelmaatstaven;♦ generieke voorschriften ten aanzien van andere uitkeringen aan
gemeenten dan de algemene uitkering.De opsomming laat zien dat de kern van de financiële verhouding uit
meer bestaat dan alleen de verdeling van het gemeentefonds. De verdeling wordt
op haar beurt door meer factoren bepaald dan alleen de verdeelmaatstaven.
Zonder aan het belang van een goede regeling van de verdeelmaatstaven af te
willen doen, is het daarom naar onze mening niet juist dat de maatstaven zelf
de kern vormen van de financiële verhouding. Mitsdien behoeven verdeelmaatstaven zelf niet in de formele wet te worden
neergelegd. Uiteraard zijn in de formele wet wel eisen aan de te hanteren
verdeelmaatstaven opgenomen. Deze eisen zijn ontleend aan de centrale doelstelling
van de instelling en verdeling van het gemeentefonds, namelijk dat gemeenten
in staat moeten zijn gelijkwaardige keuzen te maken. Anders gezegd, oogmerk
van deze voorstellen is dat gemeenten kunnen beschikken over een gelijkwaardige
voorzieningencapaciteit. Teneinde die gelijkwaardigheid te kunnen bewerkstelligen
dient rekening te worden gehouden met het vermogen van gemeenten inkomsten
te verwerven (belastingcapaciteit) en met noodzakelijke uitgaven (kostenoriëntatie).
Genoemde elementen gelden als de algemene eisen waaraan de verdeling van het
gemeentefonds dient te voldoen. Het opnemen van deze algemene eisen in de
formele wet maakt het mogelijk de uitwerking van de financiële verhouding
te toetsen.Wij achten het niet wenselijk de verdeelmaatstaven zelf in de formele
wet vast te leggen omdat wij ook belangrijke praktische bezwaren zien. De
ervaring met de Financiële-Verhoudingswet 1984 heeft geleerd dat in dat
geval een verdeling die niet meer aan de eisen voldoet, dat wil zeggen een
verdeling die onvoldoende recht doet aan de verschillen in kosten en draagkracht
tussen gemeenten, alleen schoksgewijze en met vertraging van jaren kan worden
rechtgezet. Wij willen voorkomen dat in de toekomst, zoals in het verleden
is gebeurd, een jarenlange ernstige scheefgroei in de verdeling van het gemeentefonds
kan optreden. Door alle verdeelmaatstaven in een algemene maatregel van bestuur
vast te leggen kunnen ontwikkelingen in kostenstructuren beter worden ondervangen
en kan nieuwe scheefgroei worden voorkomen. Vastlegging van deze verdeelmaatstaven
in de formele wet zou het flexibel reageren op nieuwe ontwikkelingen belemmeren.Reeds nu zijn ontwikkelingen te voorzien die zich kort na, dan wel gelijktijdig
met de invoering van het nieuwe verdeelstelsel zullen aandienen en waarmee
in de (nieuwe) verdeling rekening gehouden zal moeten worden gehouden. Als
voorbeelden noemen wij de decentralisatie van de onderwijshuisvesting en de
decentralisatie op het terrein van de bijstand. Overheveling van de betrokken
middelen naar het gemeentefonds zal betekenen dat nieuwe verdeelmaatstaven
dienen te worden geïntroduceerd of definities van bestaande maatstaven
dienen te worden aangepast. Het opnemen van de verdeelmaatstaven in de formele
wet zou betekenen dat steeds wetswijziging nodig is voor de invoering of aanpassing
van de verdeelmaatstaven. Het gevaar van jarenlange scheefgroei neemt hierdoor
toe. Dit achten wij een groot bezwaar.Bijstelling of introductie van verdeelmaatstaven zal op zorgvuldige wijze
door ons ter hand worden genomen. Wij stellen ons voor steeds bij de begroting
van het gemeentefonds eventuele voornemens tot aanpassingen van de verdeelmaatstaven
kenbaar te maken. Ook andere aanpassingen in de verdeling (bedragen per eenheid)
kunnen in dat kader aan de orde komen.In deze memorie zijn de verdeelmaatstaven uit het ontwerp-Besluit toegelicht
en wordt nader op de belangrijkste beleidsmatige aspecten ervan ingegaan.De regeling van de specifieke uitkeringen wordt van de Gemeentewet naar
deze nieuwe wet overgebracht.Een aparte Invoeringswet regelt de invoering van het nieuwe stelsel. De
invoering wordt in verband met de herverdeeleffecten van het nieuwe stelsel
over een aantal jaren gespreid. Het genoemde ontwerp-Besluit is bij de adviesrondes meegezonden. Het zal
worden gepubliceerd zodra de nieuwe FVW kracht van wet heeft. Indien de behandeling
van de ontwerp-Financiële-verhoudingswet door de Tweede Kamer der Staten-Generaal
aanleiding geeft tot wijziging op meer dan ondergeschikte punten zal het ontwerp-besluit
opnieuw aan de Raad van State worden voorgelegd. 1.4. LeeswijzerIn hoofdstuk 2 van de memorie wordt een beeld geschetst van de omgeving
van het gemeentefonds. We schetsen de plaats van de gemeente in de bestuurlijke
organisatie en de plaats van het gemeentefonds in de financiële verhouding.
Ook gaan we in op de wijze waarop nu de omvang van het gemeentefonds geregeld
is.De opbouw van het voorgestelde verdeelstelsel komt in hoofdstuk 3 aan
de orde. Daarbij gaan wij met name in op de wijze waarop is omgegaan met verevening
van de belastingcapaciteit en de wijze waarop wij – vooralsnog –
de kosten van bijstandsverlening in het verdeelstelsel compenseren. Ook lichten
wij daar toe op welke wijze de positie van de vier grote gemeenten in het
stelsel is bepaald.In hoofdstuk 4 wordt een overzicht gegeven van de verdeelmaatstaven zoals
wij die voornemens zijn op te nemen in het Besluit financiële verhouding
Rijk–gemeenten.In hoofdstuk 5 gaan wij in op het dynamisch aspect van het verdeelstelsel.
Wij bespreken in dat hoofdstuk de actualisering van het verdeelstelsel. Ook
gaan wij in op de inhoud en vormgeving van periodiek onderhoud. Daarbij wordt
tevens ingegaan op de voorziene ontwikkelingen in de omgeving van het gemeentefonds.In hoofdstuk 6 tenslotte staan we kort stil bij de institutionele vormgeving:
de adviesstructuur en de mogelijkheden van bezwaar en beroep.De memorie wordt afgesloten met een artikelsgewijze toelichting. HOOFDSTUK 2. HET VERDEELSTELSEL VAN HET GEMEENTEFONDS
IN EEN BREDER KADER 2.1. InleidingIn hoofdstuk 1 hebben wij aangegeven dat het huidige verdeelstelsel niet
meer voldoet: de verdeling is scheef, het stelsel is te weinig flexibel.Met het nieuwe stelsel beogen wij deze tekortkomingen zoveel mogelijk
op te heffen. Het doel is in de eerste plaats een zodanige herziening van
de verdeling van het fonds dat gemeentebesturen onderling in een meer gelijkwaardige
financiële positie komen om de vraagstukken in hun gemeente aan te pakken.Voorts wordt het stelsel in die zin herzien dat de verdeling bij de tijd
kan worden gehouden, zodat kan worden voorkomen dat gaandeweg (weer) een te
grote afstand ontstaat tussen het verdeelmodel en de ontwikkeling in de taken
en kostenstructuren.In de paragrafen 3.4 en 3.5 van deze memorie gaan wij dieper in op de
oorzaken van de scheefheid in de huidige verdeling en de voorgestelde wijzigingen
in de verdeelsystematiek.In dit hoofdstuk gaan wij in op een aantal kenmerken van de omgeving van
het gemeentefonds. Het fonds kan immers, zoals wij in de inleiding aangaven,
niet los worden gezien van zijn omgeving. Met name de relatie met de bestuurlijke
organisatie is van belang. In het streven naar een meer democratisch,
doelmatig en doeltreffend bestuur hebben de financiële en de bestuurlijke
organisatie een zelfstandige, maar ook een elkaar aanvullende functie. Daarbij
is sprake van een wisselwerking. 2.2. De plaats van de gemeente in de bestuurlijke organisatieHet takenpakket van de gemeenten is voortdurend aan veranderingen onderhevig.
Dit is een gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen en van veranderende
bestuurlijke verhoudingen. Op een aantal beleidsterreinen hebben omvangrijke
decentralisatie- en dereguleringsoperaties plaatsgevonden. Een recent voorbeeld
daarvan is de decentralisatie-impuls die tijdens de vorige kabinetsperiode
tot uitvoering is gekomen.Daarnaast kan worden geconstateerd dat taken niet alleen in de tijd, maar
bijvoorbeeld ook naar plaats kunnen verschillen, afhankelijk van sociale of
regionale omstandigheden. Er is dus sprake van dynamiek en differentiatie
in het takenpakket van gemeenten.De gemeente, als bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat, is
voor de uitoefening van vele taken het meest aangewezen bestuursniveau. De
gemeente signaleert dikwijls als eerste de noodzaak van (nieuwe) overheidstaken
of van een andere aanpak en kan daarbij initiatieven nemen. Daar komt bij
dat in onze samenleving vraagstukken vaak complex en met elkaar verweven zijn,
zodat veel taken worden uitgeoefend samen met andere bestuursorganen en andere
maatschappelijke actoren.Het Rijk doet voor de realisatie van tal van beleidsdoelen een beroep
op de inzet van de gemeenten. De gemeenten hebben niet alleen een eigen verantwoordelijkheid
en keuzevrijheid, zij zijn tevens onmisbaar bij het realiseren van veel rijksbeleid.Er is dus vaak sprake van een wederzijdse afhankelijkheid tussen Rijk
en gemeenten. Die afhankelijkheid komt tot uitdrukking in de wet- en regelgeving
die niet alleen beleidsontwikkeling op lokaal niveau mogelijk maakt en stimuleert,
maar die ook de beleidsruimte van de gemeenten inperkt en gemeentelijk beleid
afhankelijk maakt van besluitvorming op rijksniveau.Een goede invulling van die wederzijdse afhankelijkheid vereist wel van
gemeenten dat ze kunnen vertrouwen op eigen kracht.Voor de financiële en de bestuurlijke organisatie vloeit hieruit
voort dat deze zo moet zijn ingericht dat een juist evenwicht tussen decentrale
en centrale verantwoordelijkheden tot stand komt en gehandhaafd blijft.Krachtige en zelfstandige gemeenten zijn hierbij van essentieel belang.
De financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten moet hieraan een bijdrage
leveren, naast onder meer het beleid inzake de vernieuwing van de bestuurlijke
organisatie en het grote steden beleid. 2.3. De plaats van de algemene uitkering in de financiële
verhouding 2.3.1. Algemene uitgangspuntenDe vraag naar de meest geschikte bekostigingswijze van gemeentelijke taken
komt steeds opnieuw aan de orde. Hier gaan wij in op de plaats van de algemene
uitkering in de financiële verhouding en de relatie tussen de financiële
verhouding en de functies van de openbare financiën.Voor hun uitgaven zijn de gemeenten in hoge mate afhankelijk van het Rijk.
De bekostiging van de uitgaven van de gemeenten (55 miljard in 1995) geschiedt
voor het grootste deel door middel van specifieke uitkeringen
(28 miljard) en de algemene uitkering (18 miljard). De eigen inkomsten van
de gemeenten bedragen circa 9 miljard, waarvan de helft afkomstig is uit het
gemeentelijke belastingen.In de afgelopen 10 à 15 jaar is het besef gegroeid dat een overmaat
aan beperkingen van het Rijk aan de decentrale beleidsvrijheid een doelmatige
aanwending van collectieve middelen in de weg staat. Dit heeft mede geleid
tot een vermindering van het aantal specifieke geldstromen. In de inkomsten
van de gemeenten neemt hierdoor het aandeel van de eigen inkomsten toe en
dat van de specifieke uitkeringen af. De integraliteit van de afweging wordt
bevorderd; niet alleen kunnen voorzieningen beter tegenover elkaar worden
afgewogen, maar ook de lastendruk wordt daar bij betrokken. Voorzover bekostiging
uit eigen inkomsten niet mogelijk is of niet wenselijk wordt geacht is bekostiging
uit de algemene uitkering van het Rijk aangewezen.Daarmee kunnen verschillen in voorzieningencapaciteit als gevolg van verschillen
in draagkracht (belastingcapaciteit) en in relevante kostenfactoren worden
verkleind. Pas als is gebleken dat deze instrumenten voor de bekostiging van
een bepaalde taak niet zijn aangewezen, komt de instelling van een specifieke
uitkering aan de orde.Het zwaardere accent in een dergelijke financiële verhouding op de
eigen inkomsten bevordert niet alleen de doelmatige afweging, maar tevens
de slagvaardigheid en zelfstandigheid van het bestuur, de betrokkenheid van
de burger en de democratische controle.Gezien deze ontwikkelingen neemt het belang van een goede verdeling van
de algemene uitkering over de gemeenten toe. Bij een afname van specifieke
uitkeringen door overheveling naar de algemene uitkering wordt de kostenvereveningsfunctie
van de algemene uitkering belangrijker. Naarmate het eigen belastinggebied
groter wordt, wordt het tevens belangrijker om rekening te houden met draagkrachtverschillen
tussen gemeenten. Zou het verdeelstelsel op deze punten falen – en dat
is met het huidige stelsel zeker het geval – dan zou het streven naar
gelijkwaardige posities van gemeenten uit het zicht raken. Het thans vooral
in de stad-rand-problematiek tot uiting komende onderscheid tussen gemeenten
met een laag kostenniveau (goedkoop) of een grote belastingcapaciteit (rijk)
enerzijds en dure, want voor veel noodzakelijke uitgaven staande, tevens arme
gemeenten anderzijds is ongewenst, omdat dit onbedoelde verschillen in voorzieningenniveau
en belastingdruk oplevert.Grote verschillen in financiële positie zouden tevens kunnen leiden
tot een roep om een intensievere bemoeienis van het Rijk met de financiële
verhouding. Dit zou ten koste kunnen gaan van de grotere doelmatigheid die
we met de inrichting van de financiële organisatie nastreven. 2.3.2. De huidige financiële verhoudingDe feitelijke financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten
kan worden vergeleken met de hierboven beschreven visie. De huidige opbouw
van de inkomsten van de gemeenten uit de eigen inkomsten, de algemene uitkering
en de specifieke uitkeringen, alsmede de ontwikkeling gedurende de afgelopen
jaren is weergegeven in tabel 1: Tabel 1: inkomsten van de gemeenten (miljarden guldens
en procenten)  198719901995 mrd.%mrd.%mrd.%eigen belastingen 2,8 5 3,1 6 4,4 8 heffingen, rechten 1,6 3 2,0 4 4,2 8 algemene uitkering12,1 2313,9 2817,832 specifieke uitk.36,1 6931,6 6328,352 totaal52,710050,510054,7100– de eigen inkomstenDe eigen inkomsten van de gemeenten bestaan uit inkomsten uit het gemeentelijk
belastinggebied en uit overige eigen inkomsten (heffingen en retributies).
Het aandeel van de heffingen en retributies neemt gestaag toe. Een belangrijke
factor hierbij is het streven naar kostendekkendheid van gemeentelijke diensten,
met name wat betreft reiniging en riolering. Deze inkomsten zijn van 1987
tot 1995 met 162% gestegen, vooral als gevolg van strengere milieu-eisen van
het Rijk. Dit is dus niet veroorzaakt door gemeentelijk beleid.De toename van de eigen belastinginkomsten is in vergelijking daarmee
beperkt (+ 60% in dezelfde periode).De stijging van de belastinginkomsten is niet alleen het gevolg van stijgende
tarieven, maar ook van volume-ontwikkelingen.– de algemene uitkeringHet aandeel van de algemene uitkering in de gemeentelijke inkomsten is
sinds 1986 relatief toegenomen, voornamelijk als gevolg van de overheveling
van specifieke uitkeringen.– de specifieke uitkeringenUit het in tabel 1 geschetste beeld komt de overheersende positie van
de specifieke uitkeringen in de financiële verhouding met de gemeenten
naar voren.Het merendeel van de gemeentelijke taken wordt op deze wijze bekostigd,
maar er kan worden geconstateerd dat het relatieve belang ervan afneemt. Specifieke
uitkeirngen vormden in 1987 nog bijna 70% van de inkomsten van de gemeenten,
in 1995 is dat afgenomen tot ruim 50%.Alles overziende kan worden geconstateerd dat in de laatste jaren een
proces op gang is gekomen waardoor het relatieve belang van de verschillende
bekostigingsvormen is gewijzigd. De eigen inkomsten en de algemene uitkering
nemen in belang toe, terwijl het aandeel van de specifieke uitkeringen daalt.
Naar verwachting zal deze tendens zich in de toekomst voortzetten, zodat geleidelijk
de financiële verhouding zich zal kunnen ontwikkelen langs de lijnen
van de voorkeursvolgorde. De inrichting van het gemeentefonds moet zodanig
zijn dat deze ontwikkeling verder wordt ondersteund. 2.3.3. De omvang van het gemeentefondsIn de voorgaande paragrafen hebben wij de omgeving van het gemeentefonds
(de ontwikkelingen in het gemeentelijk takenpakket en in de bestuurlijke organisatie),
alsmede de plaats van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in het totaal
van de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten behandeld. Een
ander belangrijk aspect van de financiële verhouding wordt gevormd door
de wijze waarop de voeding van het gemeentefonds tot stand komt.In voorliggend wetsvoorstel wordt geen relatie meer gelegd met de in het
verleden gebruikelijke opsomming van aandelen in (rijks)belastingen. De betreffende
artikelen in de huidige FVW'84 hebben al vele jaren geen praktische
betekenis meer. In plaats daarvan is in de afgelopen jaren ruime aandacht
besteed aan de wijze waarop de – wijziging in de – omvang van
het gemeentefonds in relatie wordt gebracht met de ontwikkelingen in de overheidsfinanciën.
In het navolgende lichten wij dit nader toe en geven wij aan op welke wijze
nu met die evenredigheid wordt omgegaan.Vanaf de oprichting van het fonds, in 1929, is de omvang vele jaren lang
bepaald door de inkomsten van het fonds rechtstreeks te koppelen aan de rijksbelastinginkomsten
(via een aandeelpercentage). Deze werkwijze had echter na verloop van jaren
zijn inhoudelijke betekenis verloren. De omvang wordt derhalve al geruime
tijd door de begrotingswetgever bepaald op basis van normen die los staan
van de ontwikkeling van de rijksbelastinginkomsten. In het onderhavige wetsvoorstel
is dan ook de systematiek van de wet op dit punt vereenvoudigd en in lijn
gebracht met de huidige bestuurspraktijk. De nieuwe systematiek sluit aan
bij de praktijk van uitgavennormering van het gemeentefonds door de begrotingswetgever.
Bij Slotwet zal de begroting van het gemeentefonds met andere woorden sluitend
worden gemaakt door inkomsten en gerealiseerde en te autoriseren uitgaven
van het fonds aan elkaar gelijk te maken.De bepaling van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds vindt
vanaf het begrotingsjaar 1995 plaats op basis van een nieuwe normeringsmethodiek.
Deze methodiek is het resultaat van een discussie die in het kader van de
bestuursakkoorden 1990–1994 tussen de bestuurslagen is gevoerd en kan
worden samengevat in het uitgangspunt «gelijke ontwikkeling».1 Aangezien een bestuurlijke toets van het uitgangspunt
gelijke groei voor rijksbegroting en fondsen niet kan ontbreken, vindt een
periodiek overleg (voor- en najaarsoverleg) tussen het kabinet en de mede-overheden
plaats.De genoemde afspraken met betrekking tot de omvang van het gemeentefonds
worden niet in deze wet neergelegd omdat zij primair een bestuurlijk karakter
hebben. Dit bestuurlijke aspect van de normering zou bij een wettelijke regeling
van de omvang van het fonds onvoldoende tot zijn recht komen. Hier komt bij
dat de wetgever elk jaar afzonderlijk bij de begrotingswet de omvang van het
fonds bepaalt. HOOFDSTUK 3. DE VERDELING 3.1. InleidingIn de vorige hoofdstukken is aangegeven dat de huidige verdeling van het
gemeentefonds scheef is. In dit hoofdstuk behandelen wij onze voorstellen
met betrekking tot een nieuw verdeelstelsel voor het gemeentefonds en geven
wij aan hoe hiermee de scheefheid in de verdeling kan worden teruggedrongen. 3.2. Geschiedenis Financiële-VerhoudingswetDe voorliggende voorstellen moeten worden bezien in het licht van de recente
geschiedenis van de financiële verhouding.De Financiële-Verhoudingswet 1960 (FVW'60) was gebaseerd op het advies
van de Commissie-Oud. Met deze wet kwam een objectief, voor alle gemeenten
gelijkelijk werkend verdeelstelsel in de plaats van een subjectieve beoordeling
van de financiële noden van de individuele gemeente. Van dit verdeelstelsel
vormden enkele in de wet opgenomen verdeelmaatstaven de kern. Omdat op die
manier onvoldoende rekening kon worden gehouden met de verschillen tussen
gemeenten was voorzien dat er een uitgebreid systeem van verfijningen
(in algemene maatregelen van bestuur vastgelegd) tot stand zou komen. In de
jaren volgend op de invoering van de FVW'60 werden vervolgens in totaal 17
verfijningen geïntroduceerd. Toch bleek het stelsel onvoldoende in staat
om tegemoet te komen aan de dynamiek in de gemeentelijke kostenstructuur.Zo werd in de periode vanaf het midden van de jaren zestig een aantal
grote steden geconfronteerd met een sterke daling van het inwonertal, waardoor
het financiële draagvlak voor allerlei (centrum)voorzieningen is afgenomen.
Daarnaast waren er wijzigingen van het gemeentelijk belastinggebied. De grondbelasting
werd afgeschaft. In 1970 werd de mogelijkheid van een heffing op het onroerend
goed aan gemeenten geboden. In 1980 hadden alle gemeenten de onroerend-goedbelasting
ingevoerd.In 1981 werd de opdracht gegeven tot een onderzoek op grond waarvan tot
wijziging van het verdeelstelsel zou kunnen worden gekomen. In hoog tempo
werd vervolgens de FVW'84 tot stand gebracht, die voor het eerst van toepassing
was op de uitkeringen over het uitkeringsjaar 1984. Daarbij werd tot een overgangstermijn
van 10 jaar besloten, zodat de FVW'60 nog tot 1993 doorwerkte.De FVW'84 kende dezelfde opbouw als de FVW'60: een aantal centrale verdeelmaatstaven
in de wet, aangevuld met in een algemene maatregel van bestuur vastgelegde
verdeelmaatstaven. Maar anders dan in 1960 werd nu getracht de verschillen
tussen gemeenten niet vooral met de verfijningen op te vangen, maar reeds
met de verdeelmaatstaven. Enige van de toen bestaande verfijningen waren een
correctie op de grote dominantie van het aantal inwoners. De verfijning voor
de gemeenten met een dalende bevolking was de belangrijkste daarvan, maar
vormde geen structurele oplossing voor de problemen.Het aantal verfijningen zou zo klein mogelijk moeten zijn.Kern van het verdeelsysteem was de indeling in groottegroepen. Op basis
van de statistische analyse van rekeningcijfers werd bepaald dat de verschillen
tussen gemeenten in financiële behoeften konden worden beoordeeld op
basis van hun grootte. Als basis voor de verdeling werd de bestaande verdeling
gebruikt. Op basis van de beoordeling van de reservepositie van de verschillende
groottegroepen werd geoordeeld dat een herverdeling tussen de groottegroepen
mogelijk was. In de discussie rond het wetsvoorstel werd dan ook veel aandacht
geschonken aan deze herverdeelpercentages.Ondanks deze herverdeling is de wet van 1984, achteraf beoordeeld, vooral
een min of meer technische herziening van het verdeelstelsel die onvoldoende
in staat is gebleken om aan te sluiten op factoren die de kostenverschillen
tussen de gemeenten in de jaren daarna zouden gaan bepalen.Reeds kort na invoering bleek dat het nieuwe stelsel niet opgewassen was
tegen de snel verslechterende toestand van de economie. Een explosie in het
aantal bijstandsgerechtigden maakte het noodzakelijk om steeds opnieuw de
verfijning sociale structuur aan te passen. Met de problematiek van de centrumgemeenten,
die als gevolg van de toenemende spanning tussen stad en rand steeds meer
aandacht vroeg, kon in het systeem niet adequaat worden omgegaan. Het bleek
door de gesloten opbouw van het stelsel vrijwel onmogelijk om het verdeelsysteem
bevredigend aan te passen.Wij leiden uit deze korte terugblik af dat onze voorstellen berusten op
dezelfde basis als de FVW'60 en de FVW'84. Ook toen werd uitgegaan van het
in een gelijkwaardige uitgangspositie brengen van de gemeenten op basis van
objectieve criteria. Nu wordt daaraan expliciet toegevoegd dat tevens
rekening wordt gehouden met de eigen inkomsten van de gemeenten.In paragraaf 3.7. wordt hier nader op ingegaan. Dit is in zoverre nieuw,
dat er nu een aparte maatstaf in het stelsel wordt geïntroduceerd, waarbij
rekening wordt gehouden met de verschillen in belastingcapaciteit. Impliciet
is er ook in de FVW'60 en de FVW'84 al rekening gehouden met de eigen inkomsten
van gemeenten, maar daarbij werd niet gekeken naar verschillen in capaciteit.
Bij de clustervorming, op basis waarvan het verdeelmodel van de FVW'84 is
gebouwd, is rekening gehouden met een bepaald percentage eigen inkomsten van
gemeenten om de uitgaven mee te bekostigen. Dit is destijds op voorhand verdisconteerd
in het verdeelstelsel, zonder rekening te houden met de verschillen in capaciteit.
Daarmee werd in feite geaccepteerd dat er grote verschillen in belastingdruk
tussen de gemeenten onderling zouden bestaan. Door – zoals nu voorgesteld –
rekening te houden met verschillen in draagkracht kunnen deze onderlinge verschillen
worden verminderd. Tariefsverschillen zijn daardoor meer uitdrukking van verschillen
in voorzieningenniveau in plaats van verschillen in belastingcapaciteit.De uitwerking van de voorstellen is aangepast aan de eisen die nu vanuit
de omgeving gesteld worden en maakt gebruik van de lessen, die in het verleden
zijn geleerd. Elders in deze memorie wordt uitvoerig ingegaan op de opbouw
van het nieuwe verdeelsysteem. Hier willen we erop wijzen dat het nu voorgestelde
stelsel flexibeler is dan het stelsel van de FVW'84; terwijl tegelijkertijd
de detaillering, die besloten lag in het stelsel van de FVW'60, wordt vermeden.De herverdeeleffecten, die nu optreden, zijn een gevolg van de in de verdeelmaatstaven
weerspiegelde relevante verschillen in kostenstructuur en belastingcapaciteit.
Het bereiken van bepaalde herverdeeleffecten is, anders dan bij de FVW'84,
geen doel op zich. De verdeling kan worden beïnvloed door een andere
weging van de factoren die de kostenstructuur beschrijven. Aldus kan bij die
kosten en de daaruit voortvloeiende noodzakelijke uitgaven worden aangesloten.
 3.3. Eisen aan het verdeelstelselHet verdeelstelsel, zoals neergelegd in de FVW'84 is (te) scheef en (te)
star. Het nieuwe stelsel moet dus minder scheef en minder star of, positiever
gesteld, rechtvaardig en flexibel zijn. Wij werken deze eisen hieronder verder
uit. Rechtvaardig: – een goede verdelingHet voornaamste uitgangspunt voor een goede verdeling is geformuleerd
in het kabinetsstandpunt op hoofdlijnen naar aanleiding van het advies van
de Rgf: elke gemeente is, gezien haar structurele omstandigheden, (globaal)
in staat om, bij gelijke belastingdruk, een gelijkwaardig niveau van voorzieningen
te realiseren. De kern van deze formulering is dat de verdeling op objectieve
wijze rekening moet houden met verschillen tussen gemeenten. Met verschillen
in kosten en draagkracht wordt zoveel mogelijk rekening gehouden. Zo ontstaat
voor alle gemeenten in gelijke mate ruimte om verschillen in eigen voorkeuren
ten aanzien van voorzieningenniveau en lastendruk tot uitdrukking te brengen,
terwijl ze in gelijke mate in staat zijn om de vraagstukken, waarvoor ze gesteld
zijn, aan te pakken. – globaliteitHet verdeelstelsel moet de gewenste verdeling op een globale wijze tot
stand brengen. Een te gedetailleerde verdeeltechniek bergt het risico in zich
dat het Rijk onbedoeld een ongewenste invloed op het gemeentelijke beleid
gaat uitoefenen. De verdeelnormen kunnen dan gaan werken als bestedingsnormen
en een dwingende werking krijgen voor het gemeentelijk beleid. Zo wordt het
betere de vijand van het goede: het verdeelstelsel bewerkstelligt dan gelijkheid
in plaats van gelijkwaardigheid van de voorzieningenniveaus. De zelfstandigheid
en eigen verantwoordelijkheid van het lokale bestuur worden daardoor niet
bevorderd.Naast deze meer principiële argumentatie zijn er overigens ook praktische
bezwaren tegen een gedetailleerd stelsel. Naar verwachting zou bij verdere
detaillering het aantal gegevens dat moet worden verzameld toenemen (en daarmee
de kosten), vergt het stelsel meer inspanning bij het onderhoud en neemt de
complexiteit en daarmee de ondoorzichtigheid toe.Een globale aanpak impliceert dat niet met alle kostenfactoren rekening
kan en moet worden gehouden. Het eigen belastinggebied kan in die gevallen
als buffer fungeren. – geen ongewenste prikkelsIn paragraaf 2.3.1 is de voorkeursvolgorde voor de bekostiging van gemeentelijke
taken besproken. Deze volgorde berust mede op de overweging dat de financiële
verhouding prikkels (incentives) voor een doelmatige besteding van de middelen
van gemeenten moet bevatten. De algemene uitkering voorziet hierin beter dan
specifieke uitkeringen, omdat doelmatigheidswinst vrij beschikbaar blijft
voor gemeenten.Een aspect dat bij de uitwerking van de algemene uitkering de aandacht
behoeft is de incentivewerking van de afzonderlijke verdeelmaatstaven. In
dit verband wordt de eis gesteld dat de gemeenten geen directe invloed hebben
op de betreffende volumina, omdat met de afzonderlijke maatstaven slechts
kostenoriëntatie en geen incentivewerking wordt beoogd. Niettemin zal
gemeentelijk beleid vaak, direct of indirect, op enige termijn effect op deze
volumina kunnen hebben. De mogelijkheid dat de verdeelmaatstaven toch een
rol zullen spelen bij gemeentelijke beleidsbeslissingen is dus aanwezig. Vanuit
dit besef zullen de kostengeoriënteerde maatstaven, waar mogelijk, zo
worden gekozen dat «goed» beleid niet wordt gestraft en «fout»
beleid niet wordt beloond. Flexibel: – dynamischDe omgeving van het verdeelstelsel kent een grote dynamiek, die naar verwachting
in de komende jaren niet zal afnemen. Deze ontwikkelingen moeten voldoende
kunnen worden opgevangen. Een voorwaarde in dit kader is dat de regelgeving
flexibiliteit mogelijk maakt. Voorts dient de informatievoorziening zo te
zijn ingericht dat de ontwikkelingen kunnen worden gevolgd en dat onderhoud
kan worden verricht aan de verdeling.De hierboven geschetste dynamiek laat in een aantal gevallen op evidente
wijze de noodzaak tot aanpassing van de verdeling zien. In het verleden zijn
het met name taakoverhevelingen geweest, die hebben geleid tot een directe
aanpassing van de verdeling. Daarnaast zijn er autonome, geleidelijke ontwikkelingen,
die in de loop van jaren, gecumuleerd, vrijwel onopgemerkt forse wijzigingen
in structuurkenmerken met betrekking tot kosten en draagkracht
kunnen opleveren. Ook deze laatste categorie ontwikkelingen dient tijdig te
worden onderkend en ondervangen. Voorkomen dient te worden dat de kwaliteit
van de verdeling wederom erodeert, waardoor op termijn weer grote, schoksgewijze
aanpassingen nodig zijn, terwijl anderzijds dit onderhoud niet moet ontaarden
in een intensieve zoektocht naar de ideale verdeling, waarbij met grote regelmaat
de hele zaak op zijn kop wordt gezet. – stabiliteitHet stelsel moet de gemeenten een voldoende mate van budgettaire stabiliteit
bieden. Zij zijn immers voor het grootste deel van de algemene middelen afhankelijk
van de algemene uitkering. Deze stabiliteit kent twee aspecten. Ten eerste
moet de uitkering zo goed mogelijk zijn afgestemd op de geobjectiveerde eigen
behoeften. Ten tweede moeten de ontwikkelingen in de uitkering op een behoorlijke
wijze kunnen worden opgevangen. Dit laatste betekent onder meer dat de jaarlijkse
mutaties tijdig worden aangekondigd en wat betreft omvang het voeren van een
behoorlijke huishouding niet in de weg staan. 3.4. Het huidige verdeelstelselHet huidige verdeelstelsel presteert, gemeten aan de geformuleerde eisen,
over het algemeen onvoldoende. In de inleiding is al aangegeven dat de huidige
verdeling niet adequaat is.Een belangrijke verklaring voor het tekortschieten van het huidige stelsel,
waarin de grootte-factor domineert, is dat onvoldoende rekening wordt gehouden
met verschillen in sociale structuur en centrumfunctie van gemeenten van ruwweg
gelijke omvang (tabel 2). Tabel 2: aandeel verdeelmaatstaven FVW'84 (1994) Aantal woonruimten (schijventarief)48%Aantal inwoners19% Grondoppervlakte bebouwd 9% Totale
oppervlakte 3% Totaal grootte-maatstaven79% Overige
algemene maatstaven 9% – waarvan hoogte bebouwing8% Verfijningen12% – waarvan voor sociale structuur4%Uit tabel 2 komt naar voren dat 79% van het gemeentefonds wordt verdeeld
op basis van grootte-kenmerken. De dominantie van de grootte-factor wordt
versterkt door het schijventarief, waardoor grotere gemeenten per woonruimte
een hogere uitkering krijgen dan kleinere. De verschillen in kostenstructuur,
waarmee rekening wordt gehouden zijn niet herkenbaar. Slechts een klein deel
van het fonds, 4%, wordt herkenbaar verdeeld op grond van verschillen in sociale
structuur.Het huidige stelsel heeft weinig aanpassingsvermogen. De dynamiek in de
verdeling is niet groter dan de dynamiek in de gegeven verdeelmaatstaven.
Uit tabel 2 komt naar voren dat deze eenzijdig samenhangt met de ontwikkeling
van het aantal woonruimten en – in mindere mate – met de groei
van het inwonertal. De overige maatstaven wijzigen in de tijd niet of weinig.
Daar komt bij dat voor zover sprake is van flexibiliteit, deze niet noodzakelijkerwijs
de feitelijke ontwikkeling in de behoeften honoreert. De relatieve starheid
blijkt ook uit het substantiële aantal verfijningen. Deze zijn noodzakelijk
omdat bij de reguliere verdeling bepaalde kostenfactoren onvoldoende
worden meegewogen. Dit werkt in het nadeel van de globaliteit van de verdeling.Het huidige stelsel geeft ook veel budgettaire onzekerheid voor gemeenten.
Indien het niveau van de noodzakelijke uitgaven stijgt door exogene kostenfactoren
die in de verdeling geen rol spelen, kunnen tekorten ontstaan. De noodzakelijke
ingrijpende herzieningen van het verdeelstelsel – zoals de onderhavige –
die mede door het gebrek aan aanpassingsvermogen ontstaan, veroorzaken eveneens
budgettaire onzekerheid. 3.5. Het nieuwe verdeelstelselHet voorgestelde stelsel bestaat uit twee onderdelen:♦ Een kader waarbinnen verschillen tussen gemeenten in
kostenstructuren en in het vermogen om eigen middelen te verwerven worden
gewogen en worden vertaald in een wenselijke verdeling van de algemene uitkering
over de gemeenten. Dit kader is neergelegd in ijkpunt-formules voor clusters
van uitgaven en eigen middelen. Relevante ontwikkelingen zullen worden gesignaleerd
en geanalyseerd, zodat kan worden vastgesteld of onderhoud noodzakelijk is.♦ Een verdeelmodel, bestaande uit maatstaven en gewichten.
De maatstaven hebben zoveel mogelijk een inhoudelijke verwantschap met de
relevante struktuurkenmerken die leiden tot noodzakelijk te maken kosten en
belastingcapaciteit.De juridische vormgeving (de maatstaven worden bij algemene maatregel
van bestuur, de gewichten evenals onder de FVW'84 bij ministeriële regeling
vastgesteld) bevordert de flexibiliteit van het verdeelmodel.Ter vergelijking met tabel 2 uit de vorige paragraaf presenteren wij hieronder
de verdeling van het fonds na herziening: Tabel 3: Verdeling van het gemeentefonds na herziening
naar groepen van maatstaven, in procenten. Cijfers 1994 maatstaven voor:aandeel
(%) vast bedrag 4 fysieke infrastructuur40 centrumfunctie13sociale structuur38 overig 6Vergelijking van de beide tabellen illustreert met name dat in het huidige
stelsel geen, dan wel een weinig herkenbare relatie met de kostenverklarende
factoren te leggen is. In het nieuwe stelsel zijn de maatstaven meer herkenbaar
te verbinden met de factoren, die de kosten verklaren.Het nieuwe stelsel vergroot op twee manieren de budgettaire stabiliteit
voor gemeenten. Ten eerste doordat het stelsel er op gericht is om relevante
ontwikkelingen – met behoud van het uitgangspunt van globaliteit –
in de verdeling van de algemene uitkering te laten neerslaan. Ten tweede doordat
ontwikkelingen vaker en dus geleidelijker en in kleinere stappen in de verdeling
zullen worden vertaald. Grote incidentele ingrepen kunnen daardoor naar verwachting
worden vermeden. 3.6. IJkpunten en verdeelmaatstavenDe uitkomsten van de ijkpuntformules geven per gemeente aan hoeveel de
gemeente zou moeten kunnen uitgeven om een aan andere gemeenten gelijkwaardig
voorzieningenniveau te kunnen realiseren, rekening houdend met de kostenstructuur
en de belastingcapaciteit van die gemeente. De ijkpuntformules zijn daarmee
een norm voor de verdeling van de uitkering. Daarin ligt het bestuurlijke
oordeel vast welke factoren in welke mate gecompenseerd moeten worden om tot
een als gelijkwaardig te beoordelen voorzieningencapaciteit te komen. Gemeenten
behouden uiteraard de vrijheid om tot een ander uitgaven – dan wel inkomsten –
patroon te besluiten.De belangrijkste eis die aan ijkpuntfactoren wordt gesteld is dat ze een
goede verklaring geven voor de verschillen in kostenstructuur en belastingcapaciteit.De eisen aan verdeelmaatstaven zijn strenger. Deze betreffen behalve een
zekere inhoudelijke verwantschap met relevante kostenfactoren ook de objectieve
en frequente meetbaarheid, de uitvoerbaarheid, de bestuurlijke acceptatie
en het ontbreken van ongewenste prikkels. In verband met die strengere eisen
is het niet altijd zonder meer mogelijk om de ijkpuntfactoren direct te gebruiken
als verdeelmaatstaven. Voor sommige factoren uit de ijkpuntformules zal een
vertaling in een verdeelmaatstaf gezocht moeten worden. Daardoor kunnen de
gewenste verdeling (de uitkomst van de ijkpuntformules) en de feitelijk met
de maatstaven gerealiseerde verdeling van elkaar afwijken. Dit kan leiden
tot aansluitverschillen. Uiteraard mogen deze niet al te groot worden, maar
binnen zekere, zij het niet absoluut vast te stellen, grenzen is dat inherent
aan het globale karakter van het stelsel. 3.7. De belastingcapaciteit nader bezienOnze ontwerp-voorstellen hebben, evenals het advies van de Rgf, veel aandacht
getrokken. In de commentaren naar aanleiding van het advies en ons voorontwerp,
evenals in het algemeen overleg op 30 november 1994, wordt met name ingegaan
op de wijze waarop de capaciteit voor het heffen van onroerende-zaakbelasting
(OZB-capaciteit) bij de verdeling wordt betrokken. In het navolgende gaan
wij hier nader op in. 3.7.1. Waarom een inkomstenmaatstaf en hoe ziet de maatstaf
eruit?Eigen inkomsten en algemene uitkering vormen samen de algemene dekkingsmiddelen
van de gemeenten. In het nieuwe stelsel wordt bij de verdeling van de algemene
uitkering rekening gehouden met verschillen in lokale belastingcapaciteit.
De feitelijke belastingopbrengst fungeert als buffer in verband met de globaliteit
van het stelsel en als financiële dekking van eigen preferenties (vrije
zoom).Wij betrekken uitsluitend de verschillen in OZB-capaciteit bij de verdeling
en laten de andere inkomstenbronnen buiten beschouwing. De OZB is verreweg
de belangrijkste belastingbron van gemeenten. Het ligt niet in de rede om
heffingen bij de verdeling te betrekken, aangezien we daarbij uitgaan van
kostendekkendheid. Ook ligt het niet in de rede om op enigerlei wijze de verschillen
in overige eigen inkomsten in de (landelijke) verdeling te betrekken, vooral
omdat wij dit praktisch niet uitvoerbaar achten. Daarom wordt bij elke gemeente
uitgegaan van een zekere opbrengst van de overige eigen (niet-taakgebonden)
inkomsten. Deze opbrengst is bepaald op 5,4% van het totaal van de norm-uitgaven,
gebaseerd op het landelijke gemiddelde in 1992. Daar is bij de vaststelling
van de gewichten van de maatstaven rekening mee gehouden. Bij de uitwerking hebben wij ervoor gekozen de belastingcapaciteit van
een gemeente te bepalen aan de hand van de heffingsgrondslag van de OZB (de
totale economische waarde van het onroerend goed in een gemeente voor zover
deze betrokken is in deze heffing).De OZB-capaciteit van een gemeente wordt bepaald door het produkt van
de heffingsgrondslag en het rekentarief (zowel voor gebruikers als voor zakelijk
gerechtigden). In paragraaf 4.3 wordt nader ingegaan op de werking van de
maatstaf, waarbij tevens aandacht wordt besteed aan het door een aantal gemeenten
aangedragen punt van de wetsfictie en andere technische uitwerkingsaspecten.Bij het vaststellen van de waarde van onroerende zaken wordt aangesloten
bij de waardebepaling op grond van de Wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ).
De wet WOZ is per 1 januari 1995 in werking getreden.Via de op grond van de wet WOZ vastgestelde waarde van onroerende zaken
van gemeenten vermenigvuldigd met het vaste rekentarief wordt het bedrag bepaald
dat de gemeente – bij gelijke belastingdruk – uit de OZB wordt
geacht te verkrijgen teneinde een deel van de noodzakelijke uit de algemene
middelen te bekostigen uitgaven te verrichten. Het meerdere om die uitgaven
te kunnen doen wordt uitgekeerd uit het gemeentefonds. De gemeente blijft
uiteraard bevoegd haar belastingtarieven vast te stellen. In het algemeen
zal een hoger tarief dan het gehanteerde rekentarief duiden op een hoger voorzieningenniveau
of een minder efficiënte wijze van uitvoering in de gemeente; een lager
tarief op een soberder voorzieningenniveau of een efficiëntere wijze
van uitvoering. Al met al tast de introductie van de OZB-maatstaf de gemeentelijke
autonomie niet aan; integendeel, gemeenten worden veel meer in gelijke mate
in staat gesteld de verschillen in belastingtarieven een uitdrukking te laten
zijn van de eigen preferenties. Wij lichten dat toe.Traditioneel wordt aan de gemeentelijke belastingen een drietal functies
toegekend:♦ het verschaffen van een vrije zoom voor eigen, autonoom beleid
ter verbetering van de allocatie;♦ het vormen van een buffer voor het opvangen van onverwachte tegenvallers;♦ het dienen voor de opvang van onvolkomenheden in de verdeelsleutel
van het gemeentefonds.In gemeenten waar de huidige verdeling tekort schiet, is het belastinggebied
veel meer als opvang ingezet van onvolkomenheden in de verdeling van het gemeentefonds,
terwijl andere gemeenten veel minder een beroep op de burger moesten doen.
Door de introductie van de OZB-maatstaf zal meer recht worden gedaan aan de
vrije zoom-functie van het belastinggebied.De wenselijkheid van het betrekken van de verschillen in belastingcapaciteit
wordt benadrukt door het grote aandeel van de OZB in de algemene middelen
van de gemeenten en de omvangrijke verschillen in OZB-capaciteit tussen gemeenten.
Wanneer bij de verdeling alleen met verschillen in kosten rekening zou worden
gehouden, dan kunnen gemeenten met een lage OZB-waarde een gelijkwaardig voorzieningenniveau
alleen ten koste van een zeer hoog OZB-tarief tot stand brengen. Het streven
naar zoveel mogelijk gelijke financiële uitgangsposities zou hierdoor
worden gedwarsboomd.Ter illustratie van het kwantitatieve belang van het betrekken van verschillen
in belastingcapaciteit bij de verdeling geven wij een cijfermatige
uitwerking voor een aantal typen gemeenten. Daaruit komt het volgende naar
voren:– als bij de verdeling uitsluitend rekening wordt gehouden met verschillen
in kostenstructuur en geen rekening wordt gehouden met verschillen in OZB-waarde
kunnen de voorzieningen waarop het normkostenniveau is gebaseerd alleen worden
gerealiseerd bij grote verschillen tussen OZB-tarieven;– bij een verdeling waarbij behalve kostenverschillen bovendien
de OZB-waarde wordt betrokken kunnen gemeenten de voorzieningen waarop het
normkostenniveau is gebaseerd tot stand brengen bij een zelfde tarief (fl.
9,38 per fl. 3000 waarde).De cijfermatige uitwerking van deze voorbeelden is gebaseerd op de gegevens
gebruikt in het onderzoek van de Rgf. Uiteraard zijn deze gegevens inmiddels
veranderd, maar dat heeft geen betekenis voor de «voorbeelden».
In het onderzoek van de Rgf is het totaal aan algemene middelen van de gemeenten
betrokken. Dit komt overeen met de som van de algemene uitkering en de eigen
inkomsten, waarbij de activiteiten met kostendekkende activiteiten buiten
beschouwing zijn gebleven. In 1992, het basisjaar, is dit fl. 19,6 miljard.
Daarvan wordt fl. 15,2 miljard via de algemene uitkering verdeeld, fl. 3,4
miljard komt uit de OZB en fl. 1,1 miljard uit de overige eigen inkomsten.Voor elke gemeente is een «norm-kostenniveau» te bepalen.
Dit zijn de kosten, waarvoor wordt aangenomen dat een gemeente een aan andere
gemeenten gelijkwaardig voorzieningenniveau kan realiseren, terwijl hij wordt
gecompenseerd voor exogene, niet door de gemeente te beïnvloeden factoren.
Gesommeerd over alle gemeenten beloopt dit dus 19,6 miljard. Dit komt overeen
met gemiddelde kosten per inwoner van fl. 1296 (in de gemeente met de hoogste
kosten fl. 2947; in de gemeente met de laagste kosten fl. 776).Voor elke gemeente geldt dat een zeker gedeelte uit OZB en overige eigen
middelen moet worden opgebracht.Landelijk is dat 17% uit de OZB. Dit correspondeert met een gemiddelde
OZB-waarde van fl. 71 000 per inwoner (in de gemeente met de hoogste
OZB-waarde fl. 170 000; bij de laagste OZB-waarde fl. 20 000). Het
gemiddelde OZB-tarief bedraagt fl. 9,38 per fl. 3000 OZB-waarde.Het aandeel van de overige eigen inkomsten bedraagt in de cijfermatige
uitwerking steeds 5,4% van de normkosten.Verschillen in tarieven zijn, behalve van eigen beleid, het resultaat
van kostenniveau en OZB-waarde. Het effect van het kostenniveau kan worden
aangegeven door het tarief te berekenen dat gemeenten met uiteenlopend kostenniveau
zouden moeten hanteren wanneer ze een gelijke OZB-capaciteit zouden hebben.
Elke gemeente dekt dan met de OZB 17% van de normkosten (zie tabel 4). Tabel 4: tarieven bij verschillende normkosten en veronderstelde
gelijke belastingcapaciteit type
gemeentenormkosten per inwonerOZB-tarieflaagste normkosten  7765 gemiddelde normkosten1 296 9 hoogste normkosten2 94728Bij een fictieve gelijke belastingcapaciteit, leidt (volledige) compensatie
van verschillen in kostenstructuur er toe dat de tarieven zullen variëren
van fl. 5 tot fl. 28 (los van eigen beleid).Op vergelijkbare wijze kan het effect van verschillen in OZB-waarde worden
berekend door voor gemeenten met uiteenlopende OZB-waarde een gelijk normkostenniveau
te veronderstellen. Elke gemeente dekt daarbij een gelijk bedrag per inwoner
uit de OZB (tabel 5). Tabel 5: tarieven bij veronderstelde gelijke normkosten
en verschillen in belastingcapaciteit type
gemeenteOZB-waarde per inwonerOZB-tarief hoogste OZB-waarde170 0004 gemiddelde OZB-waarde 71 000 9 laagste OZB-waarde20 00033We zien dat, bij de fictie van gelijke kostenstructuur, ook grote tariefsverschillen
noodzakelijk zijn om de verschillen in belastingcapaciteit te compenseren.In werkelijkheid zullen verschillen in normkosten en OZB-waarde tegelijk
optreden. Tabel 6 laat daarom voor drie typen gemeenten de tariefsverschillen
zien die optreden wanneer, bij verschillend kostenniveau en OZB-waarde, bij
de verdeling geen rekening wordt gehouden met verschillen in belastingcapaciteit
(dit wil zeggen dat elke gemeente 17% van de kosten uit de OZB dekt). Om deze
combinatie van verschillen volledig te compenseren zullen de OZB-tarieven
moeten variëren van fl. 3 tot fl. 29. Tabel 6: tarieven ter compensatie van het totaal van verschillen
in kostenstructuur en in belastingcapaciteit type gemeentenormkosten
perOZB-waarde perOZB-tarief  inwonerinwoner laagste
OZB-tarief  803138 121 3 gemiddelde OZB-tarief1 29671 938 9 hoogste OZB-tarief1 133 20 12429Conclusie: verschillen zijn te grootWij menen dat de verschillen die zouden optreden wanneer de OZB-waarde
buiten beschouwing blijft te groot zijn. Materieel is de vrijheid van een
dure en arme gemeente om in zijn OZB-tarief eigen beleidskeuzen tot uitdrukking
te brengen dan te gering, zeker in verhouding tot goedkope en rijke gemeenten.
Daarmee gaat een essentiële functie van het belastinggebied, namelijk
uitdrukking van de lokale autonomie, verloren. Door ons voorstel wordt die
autonomie voor elke gemeente zeker gesteld. Er blijven uiteraard verschillen
bestaan: de opbrengst van de overige eigen middelen is per gemeente verschillend,
door verschillen in belastingcapaciteit kunnen zeer verschillende opbrengsten
worden gegenereerd. Tenslotte is de compensatie voor de verschillen in kostenstructuur
globaal. Het eigen belastinggebied blijft dus ook zijn bufferfunctie vervullen.
De uitkomsten zijn in onderstaande tabel 7 weergegeven. Daarbij is uitgegaan
van een opbrengst genormeerd op basis van een rekentarief gelijk aan het landelijk
gemiddelde tarief (fl. 9,38 per fl. 3000 waarde). Vanwege de samenloop van
kostenstructuur en OZB-waarde is hier gekozen voor een onderscheid tussen
gemeenten naar hoogte van de algemene uitkering (AU). Tabel 7: Tarieven wanneer de OZB-capaciteit (OZB-waarde
* rekentarief fl. 9,38) bij de verdeling wordt betrokken type gemeentenormkosten
per OZB-waarde per OZB-tarief  inwonerinwoner laagste
AU  803138 1219,38 gemiddelde AU1 29670 9839,38 hoogste AU2 889 78 3889,38Deze uitwerking leidt ertoe dat verschillen tussen gemeenten in OZB-tarieven
louter als gevolg van verschillen in OZB-waarde grotendeels worden weggenomen.
Wijzigingen in deze waarde zullen doorwerken in de verdeling. Zoals hiervoor
opgemerkt geldt dat niet voor wijzigingen van de gemeentelijke tarieven. Het
gemeentelijk tariefbeleid dient geen invloed op de verdeling te hebben. Dit
wordt bewerkstelligd door het rekentarief te bevriezen op het niveau van fl.
9,38.In het algemeen overleg van 30 november 1994 is aandacht gevraagd voor
een analyse van de herverdeeleffecten, met name voor wat betreft het aandeel
van de OZB.Uit het voorgaande moge duidelijk geworden zijn dat wat wel als het «OZB-effect»
wordt aangeduid niet los gezien kan worden van noodzakelijk geoordeelde compensatie
voor de verschillen in kostenstructuur.Voor een kwantitatieve analyse verwijzen wij naar het Rgf-advies van 18
maart 1994 (hoofdstuk 5, bijlage 1). 3.7.2. Advies RgfDe Rgf gaat uitgebreid op de OZB-maatstaf in. Waren er bij de vaststelling
van het advies van 18 maart 1994 nog aarzelende geluiden te vernemen uit kringen
van de Rgf ten aanzien van dit punt, in het advies van 19 januari 1995 komt
de Rgf unaniem tot de conclusie dat het rekening houden met de mogelijkheden
om eigen inkomsten te genereren terecht bij de verdeling is betrokken. Door
rekening te houden met de belastingcapaciteit wordt ook naar de mening van
de Rgf geen afbreuk gedaan aan de gemeentelijke autonomie. De maatstaf heeft
slechts als functie de bepaling van de potentiële opbrengst van de eigen
inkomsten van gemeenten. Gegeven die potentiële opbrengst kunnen gemeenten
zelf de samenstelling en het niveau van het voorzieningenpakket bepalen. Dit
moet worden afgewogen tegen de hoogte van de gemeentelijke belastingen. Daarin
is de gemeente volledig vrij. Als gevolg van de herziening van de verdeling
krijgt een aantal gemeenten weer de mogelijkheid tot het maken van dit soort
afwegingen. De scheve verdeling heeft voor een aantal gemeenten geleid tot
een situatie waarin zij de belastingopbrengsten geheel moesten gebruiken voor
onuitstelbare en noodzakelijke uitgaven. Deze gemeenten krijgen bij de invoering
van de huidige voorstel dus weer de mogelijkheden tot het maken van keuzen.Het verheugt ons dat de Rgf uiteindelijk unaniem tot de conclusie is gekomen
dat het betrekken van de eigen inkomsten bij de verdeling van de algemene
uitkering uit het gemeentefonds een terechte zaak is. Wij kunnen ons in de
door de Rgf gehanteerde redenering vinden.De Rgf onderschrijft tevens de wijze van ijking van de belastingcapaciteit,
uitgedrukt in waarde. De beslissing om het rekentarief voor deze verdeelmaatstaf
«waarde onroerende zaken» te bevriezen, wordt door de Rgf van
harte ondersteund.De Rgf heeft een andere wijze van vaststellen van de belastingcapaciteit
overwogen, zoals op basis van woningen en gedifferentieerd naar regio's. Alles afwegende heeft de Rgf, nu in unanimiteit, geconcludeerd dat
de door het kabinet gekozen vormgeving te prefereren is boven andere vormgevingen.Daarnaast pleit de Rgf voor de mogelijkheid van tariefdifferentiatie binnen
de OZB, zoals door de commissie De Kam is voorgesteld. Wij komen daar in paragraaf
3.7.3.2 op terug.Ook wij hebben andere vormgevingen in onze overwegingen betrokken maar
zijn, net als de Rgf, tot de conclusie gekomen dat belastingcapaciteit op
basis van waarde de beste manier is om de werkelijke belastingcapaciteit van
gemeenten weer te geven. De OZB wordt immers naar waarde geheven en niet naar
een andere grondslag. Het ligt daarom in de rede daarbij aan te sluiten. 3.7.3. Mate van verevening van de belastingcapaciteitHierboven hebben wij aangegeven welke overwegingen ons er toe brengen
de verschillen in OZB- belasting-capaciteit mee te wegen in de verdeling van
het gemeentefonds. Het ligt, zo gaven we daarbij aan, voor de hand om die
belastingcapaciteit uit te drukken in de belastinggrondslag, in casu de waarde
in het economisch verkeer, rekening houdend met een rekentarief. In de voorstellen
zijn wij tot nu toe uitgegaan van volledige verevening van de OZB. Dat houdt
in dat zowel van woningen als niet-woningen in een gemeente de volledige waarde
in de verevening wordt betrokken.In het algemeen overleg met de Tweede Kamer op 30 november 1994 zijn hierover
vragen gesteld. Daarbij is met name gewezen op de ongewenste prikkelwerking
die uit zou kunnen gaan van volledige verevening. Dit «incentive»-aspect
is met name relevant daar waar het volledig betrekken van de potentiële
OZB-opbrengsten van de ontwikkeling van bedrijfsterreinen een verkeerde doorwerking
zou kunnen hebben in het beleid ten aanzien van bedrijfsvestigingen. Dit zou
ook potentieel verkeerde impulsen kunnen bevatten voor een gericht gemeentelijk
werkgelegenheidsbeleid. Ook in andere commentaren is op mogelijk ongewenste
neveneffecten gewezen. Gemeenten zouden geen (OZB-)voordeel meer hebben van
hun inspanningen om de totale waarde van het onroerend goed in de gemeente
te verhogen.Wij hebben overwogen of door een aanpassing van ons voorstel (in het bijzonder
van de verdeelmaatstaven) aan dit bezwaar kan worden tegemoet gekomen zonder
dat te zeer wordt afgeweken van de beoogde verdeling, zoals die in de ijkverdeling
is neergelegd.Met een aanpassing die inhoudt dat de waarde van het onroerend goed niet
volledig meeweegt kan tegemoet worden gekomen aan de hierboven genoemde bezwaren.
Meer specifiek gericht op de kosten van bedrijfsterreinen kan een gerichtere
incentive worden gegeven door een deel van de waarde van niet-woonbebouwing,
waaronder industrie, niet volledig te laten meewegen bij de verevening. Deze
zou, bij gebruikmaking van het bestaande onderscheid woningen niet-woningen,
dan immers specifiek gericht zijn op die gemeenten die een meer dan gemiddeld
aandeel van hun OZB-opbrengst uit «niet-woningen» halen.Alles afwegende komen wij tot de conclusie dat er voldoende redenen zijn
om te komen tot een verevening van minder dan 100% en daarnaast uit te gaan
van een opbrengst per woonruimte. Dat houdt in dat bij de verevening van de
belastingcapaciteit een deel van de waarde van het onroerend goed buiten beschouwing
zal worden gelaten. Een aantal opties is daarbij mogelijk. Eén daarvan
is de opbrengsten voor woningen wel en voor niet-woningen niet volledig te
verevenen (bijv. 100% verevening van de waarde van woningen en
80% van de waarde van niet-woningen). Een andere optie is om voor beide categorieën
eenzelfde percentage van de waarde niet bij de verevening te betrekken (90/90).
Tenslotte is het mogelijk om voor beide categorieën een verschillend
percentage buiten beschouwing te laten (90/80 of 90/70). Bij de uiteindelijke
vormgeving zullen wij tevens het nader onderzoek betrekken dat de Rgf momenteel
verricht naar de kosten van het fysieke cluster. Daarin wordt nader gekeken
naar de kosten van onder meer wegen en water, bedrijfsterreinen en industrievestigingen. 3.7.3.1. Regionale waardeverschillenTijdens het algemeen overleg op 30 november 1994 zijn de regionale waardeverschillen
aan de orde gesteld. Vergelijkbare woningen hebben in verschillende delen
van het land verschillende waarden en leiden daarom tot een verschillende
lastendruk voor de eigenaren respectievelijk de bewoners (gebruikers). Voor
gemeenten in de randstad (relatief hoog waardeniveau) betekent dit, ten opzichte
van sommige andere regio's met een laag waardeniveau, een hogere belastingcapaciteit
en daardoor een lagere algemene uitkering. Dit doet de vraag rijzen of het
mogelijk is voor deze regionale waardeverschillen een correctie aan te brengen
in het verdeelstelsel.In dit kader dient het volgende te worden opgemerkt. Het gegeven dat dezelfde
woning in de ene regio tot hogere OZB-lasten (hoge waarde) leidt dan in een
andere regio (lage waarde) is niet iets dat alleen bij de OZB speelt; het
financiële belang is bij andere belastingen, zoals bij de inkomstenbelasting
(het huurwaardeforfait), de vermogensbelasting en de overdrachtsbelasting
eveneens aanwezig.De oorzaak van deze verschillen is gelegen in het feit dat bij al deze
belastingen de door de markt bepaalde economische waarde de grondslag voor
de heffing is. Dat is in al deze gevallen een bewuste politieke keuze geweest.
Door te corrigeren voor regionale waardeverschillen zou aan de OZB via de
indirecte weg van de algemene uitkering een subjectief element worden verbonden.
Wij zijn van mening dat de discussie over het voorliggende wetsvoorstel niet
de geschikte plaats is om de aard van de OZB ter discussie te stellen.Daar komt bij dat objecten niet zomaar met elkaar kunnen worden vergeleken;
zelfs niet als deze objecten op het oog hetzelfde zijn. De ligging van een
object heeft immers een grote invloed op de waarde. Grote waardeverschillen
van vergelijkbare objecten treden ook op binnen regio's en zelfs binnen gemeenten.
Ook om deze reden hebben wij moeite met het aanbrengen van een correctie voor
waardeverschillen. Daar komt bij dat waardeverschillen in de loop van de tijd
verschuivingen laten zien. Deze verschuivingen zullen veelal niet langs vooraf
afgebakende regiogrenzen lopen. 3.7.3.2. Tariefdifferentiatie OZBOm gemeenten in staat te stellen de OZB meer in te zetten als instrument
dat past in de lokale situatie, wordt thans onderzocht of het mogelijk en
gewenst is gemeenten de mogelijkheid van tariefdifferentiatie te bieden. Tijdens
het algemeen overleg van 30 november 1994 is dat onderzoek reeds toegezegd.
Te onderzoeken vormen zijn niet alleen de tariefdifferentiatie tussen woningen
en niet-woningen, maar ook andere vormen, zoals tariefdifferentiatie naar
locatie. Dit onderzoek wordt verricht door een ambtelijke werkgroep, bestaande
uit vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën en van Binnenlandse
Zaken en uit vertegenwoordigers uit de gemeentelijke sfeer en de VNG. Indien
het kabinet tot de conclusie komt dat één of meer vormen nader
kunnen worden uitgewerkt, zal dat begin 1996 bekend worden gemaakt;
invoering zal vervolgens naar verwachting met ingang van 1998 kunnen plaatsvinden.Indien wordt besloten tot het mogelijk maken van tariefdifferentiatie,
zal dat in beginsel geen invloed hebben op het rekentarief OZB zoals dat in
het voorliggende wetsvoorstel is gekozen. Tariefdifferentiatie zal immers
voor alle gemeenten facultatief zijn. De consequenties van autonome beleidskeuzen
van afzonderlijke gemeenten kunnen dan ook niet worden afgewenteld op de collectiviteit
van de gemeenten.Tabel 8: Overzicht van verdeelmaatstaven die betrekking hebben op inkomsten
van gemeenten Inkomstenmaatstaf: onroerende-zaakbelastingInkomstenmaatstaf:onroerende-zaakbelastingen 3.8. De verdere verdeling nader bezien 3.8.1. Uitgaven als leidraad: kostenstructuurUitgangspunt van het nieuwe verdeelstelsel is dat de verdeling van de
algemene uitkering aan gemeenten aansluit bij de verhouding in behoefte aan
algemene middelen. Deze wordt bepaald door kostenverschillen en verschillen
in belastingcapaciteit, die op hun beurt weer berusten op structuurkenmerken.
Het belangrijkste kenmerk van het nieuwe stelsel is dat sterker dan voorheen
rekening is gehouden met de kostenstructuren en de verschillen daarin tussen
gemeenten. De belangrijkste kostenfactoren worden hier beschreven. 3.8.1.1. Sociale structuurReeds geruime tijd is duidelijk dat met het huidige verdeelstelsel de
kosten die samenhangen met een slechte sociale structuur van een gemeente
onvoldoende kunnen worden gecompenseerd. In het begin van de jaren negentig,
de beginfase van het onderzoek van de Rgf, werd duidelijk dat de problematiek
dermate groot en urgent was dat niet kon worden gewacht op de invoering van
een nieuw verdeelstelsel. Teneinde de gemeenten met de grootste problemen
vooruitlopend op de uitkomsten van de evaluatie enigszins tegemoet te komen,
is de Tijdelijke verfijning laag inkomen (als onderdeel van de Interimmaatregel)
ingesteld. Deze verfijning had aanvankelijk een werkingsduur tot en met 1995.
Gezien de verwachte invoeringsdatum van het onderhavige wetsvoorstel (1 januari
1997) is deze verfijning voor het jaar 1996 gecontinueerd.Zoals gezegd neemt in het nieuwe verdeelstelsel de sociale structuur een
belangrijke plaats in. Via de verdeelmaatstaven die hierop betrekking hebben
zal circa 1/3 van de algemene uitkering worden verdeeld (tabel 3).In het algemeen overleg van 30 november 1994 is met instemming gereageerd
op het zwaardere accent dat de sociale structuur in het nieuwe verdeelstelsel
heeft gekregen. Wel zijn hierbij opmerkingen gemaakt over de wijze waarop
de verdeling van dit cluster is ingericht. Belangrijk aandachtspunt daarbij was het gewicht van de verdeelmaatstaf
bijstandsgerechtigden in relatie tot het voeren van een actief volumebeleid
door gemeenten. Ook werd gevraagd naar de mogelijkheid om in deze verdeelmaatstaf
rekening te houden met de verschillende typen uitkeringsgerechtigden. Deze
opmerkingen sluiten aan op de vraag naar een verdeling die zowel rekening
houdt met de specifieke kosten die gemeenten maken voor de bijstand als met
een goed volumebeleid (zowel ten aanzien van uitstroom als misbruik en oneigenlijk
gebruik) door gemeenten. In de voorstellen die aan de orde zijn geweest tijdens het algemeen overleg
op 30 november 1994 worden de bijstandsgerelateerde kosten voor 90% verdeeld
via de maatstaf bijstandsontvangers en voor 10% via de verdeelmaatstaf laag
inkomen.1 In het advies van 18 maart 1994 is
door de Rgf nog gekozen voor een volledige verdeling met de maatstaf ABW.
De wijziging ten opzichte van het Rgf-advies van 18 maart 1994 is gekozen
om op deze wijze in het stelsel een signaal af te geven aan gemeenten uitstroom
uit de bijstand te stimuleren. Daarbij is nadrukkelijk aangegeven dat het
om een tijdelijke opzet gaat die het grote belang van de variabele «uitkeringsgerechtigden»
nog niet voldoende elimineert.Wij hebben daarom besloten de voorstellen op dit punt aan te passen. Daarbij
is het uitgangspunt geweest een dusdanig dynamisch effect te bewerkstelligen
dat, na herstel van de huidige scheefheid op het punt van de sociale structuur,
een stimulans wordt gegeven voor een actief beleid van gemeenten ter vermindering
van het beroep op de bijstand.De aanpassing houdt in dat voor de periode tot 1-1-1999 de dynamische
ontwikkeling voor het onderdeel uitvoeringskosten wordt vastgezet op het niveau
1995. Dat wil zeggen dat voor deze kosten voor de jaren 1997 en 1998 dezelfde
ABW-volume-gegevens, te weten die over het uitvoeringsjaar 1995, zullen worden
gehanteerd.Tevens is het ijkpunt en de verdeling voor wat betreft het onderdeel bijzondere
bijstand aangepast. In de oorspronkelijke voorstellen vond de verdeling net
als de overige bijstandsuitgaven plaats met behulp van de maatstaf bijstandsontvangers.
Dat is bij nader inzien toch gebaseerd op een te beperkte interpretatie van
de uitgangspunten van het beleid ten aanzien van de bijzondere bijstand. Bijzondere
bijstand is een instrument van armoedebestrijding. Het beleid richt zich daarmee
op alle personen met een inkomen rond het sociaal minimum. Er is derhalve
voldoende grond aanwezig in het ijkpunt en de verdeling niet alleen de beperkte
maatstaf bijstandsontvangers op te nemen maar deze deels te vervangen door
een bredere variabele te weten «personen met een laag inkomen».
In het verdeelstelsel komt dat neer op een verhouding 75/25. Voor het onderdeel uitkeringslasten blijft het voorstel van 90% via de
maatstaf bijstandsontvangers en 10% via de maatstaf laag inkomen in tact.Met deze aanpassingen is een verbetering van het systeem aangebracht.
Dit geldt zowel ten aanzien van de kostenoriëntatie (bijzondere bijstand
deels via laag inkomen) als voor de dynamiek op de korte termijn waar een
stimulans is geïntroduceerd die een optimale uitvoering van de bijstandswet
bevordert.Nadrukkelijk dient hier te worden aangegeven dat deze aanpassingen in
beginsel slechts gelden voor een termijn van twee jaar.Het kabinet wil deze tijd mede benutten nog verdere verbeteringen in de
totale financiering van de ABW te onderzoeken. Het doel daarbij is tot een
zodanige vormgeving van de financiering van de ABW te komen dat het een verdere
stimulans inhoudt om de gemeentelijke beïnvloedingsmogelijkheden, gericht
op in- en uitstroom en het werkgelegenheidsbeleid, nog gerichter in te zetten
voor vermindering van het bijstandsvolume. Daarbij rekening houdend met de
mate van beïnvloedingsmogelijkheden van gemeenten door uitoefening van
eigen verantwoordelijkheden in beleid en uitvoering en met de marges waarbinnen
gemeenten financiële risico's kunnen lopen.Een aanvullende en tevens dwingende reden om de nu voorgestelde aanpassingen
slechts voor 2 jaar te laten gelden hangt samen met de herinrichting
van de ABW die per 1-1-1996 ingaat. De verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden
tussen Rijk en gemeenten zal daarmee wijzigen. De structurele situatie wordt
per 1 januari 1999 bereikt. Daarmee is in principe een overheveling van het
zogenaamde toeslagenbudget van circa fl. 1,5 miljard (na korting van f 380
mln.) naar het gemeentefonds voorzien. Een dergelijke overheveling heeft gevolgen
voor de voor het gemeentefonds relevante kosten, zodat op basis daarvan voor
de bijstand een nieuw ijkpunt met een toepasselijke set van verdeelmaatstaven
moet worden bepaald.Een breed samengestelde werkgroep zal daarom het bovenbedoelde onderzoek
doen. Dit onderzoek zal nog in 1996 worden afgerond.Er dient daarbij voor de financiering van de bijstand een vormgeving te
worden gekozen, die op een aanvaardbare wijze zowel aansluit bij de kostenstructuren
van gemeenten als een juiste incentivewerking heeft ten aanzien van het te
voeren uitstroom- en fraudebeleid door gemeenten. Van belang hierbij is ook
dat de verantwoordelijkheden en mogelijkheden van de gemeenten als het gaat
om een goede uitvoering van de bijstandswet zijn toegenomen. Hierbij kan onder
andere worden gedacht aan de nieuwe ABW en de voornemens een gemeentelijk
werkfonds tot stand te brengen. Varianten waaraan door de werkgroep aandacht
zal worden besteed zullen zijn vormen van budgettering, de opzet van een apart
bijstandsfonds en mogelijkheden binnen het gemeentefonds zelf.De eventuele consequenties voor het deel van de bijstandsuitgaven dat
nu voor rekening van de gemeenten komt zullen in het onderzoek aan de orde
komen. Daarom ook zal de werkgroep aandacht moeten besteden aan de diverse
recente ontwikkelingen, onder andere op het terrein van de Algemene bijstandswet
en de aanpak van de stroomlijning van instrumenten voor gesubsidieerde arbeid.
Elke financieringssystematiek die bij de bestaande bestuurlijke verhouding
op het terrein van de bijstand wordt gekozen zal de gemeenten, als uitvoerders
van de wet, in staat moeten stellen en moeten stimuleren een adequaat bijstandsbeleid
te voeren zonder dat er een onevenredig beslag op de algemene middelen van
de gemeenten wordt gelegd. De relatieve beïnvloedingsmogelijkheden van
gemeenten op het totale beroep op de bijstand dienen daarbij in ogenschouw
te worden genomen. Mutaties in de bijstandsuitgaven in een gemeente kunnen
zeker niet één op één worden toegeschreven aan
gemeentelijke beleidsinspanningen. Wijzigingen in de financieringssystematiek
zullen met dit punt terdege rekening moeten houden.Zoals aangegeven heeft de Rgf in zijn advies van 18 maart 1994 geadviseerd
voor het ijkpunt bijstand het aantal uitkeringsgerechtigden als verdeelmaatstaf
te hanteren. In onze reactie op dat advies hebben wij aangegeven het ongewenst
te vinden als de factor uitkeringsgerechtigden een te groot gewicht zou krijgen
in het verdeelstelsel. Dat zou een niet gewenste invloed op het gemeentelijk
beleid kunnen hebben. Gemeenten zouden bij een succesvol uitstroom- en fraudebeleid
een te grote daling in inkomsten ervaren.De Rgf bestrijdt deze redenering en wijst er op dat inspanningen van de
gemeente om de werkgelegenheid te bevorderen over het algemeen (en soms vooral)
effect hebben buiten de gemeente. Daarnaast wijst de Rgf op eigen onderzoek
waaruit blijkt dat gemeenten die geen specifieke compensatie voor bijstand
ontvangen (door middel van de verfijning) een vrijwel gelijke ontwikkeling
in het aantal bijstandgerechtigden zouden kennen als gemeenten die daarvoor
wel compensatie ontvangen en dus minder geprikkeld zouden zijn om het volume
te beperken.Wel ziet de Rgf aanleiding om het ijkpunt (en in het verlengde daarvan
de verdeelmaatstaven) opnieuw te bezien omdat het ijkpunt de dynamiek van de apparaatskosten overschat. De Rgf stemde om die reden in met
het nadere onderzoek dat de door ons ingestelde werkgroep heeft uitgevoerd. Ons inziens gaat de Rgf maar ten dele in op de in het geding zijnde vragen.
De inspanningen die gemeenten zich getroosten om het aantal arbeidsplaatsen
in hun gemeenten te vergroten hebben zonder twijfel een uitstralende werking.
Dat is echter niet de enige manier waarop aan het volumebeleid vorm kan worden
gegeven. Zo gaat de Rgf in zijn reactie niet in op het gemeentelijk beleid
inzake het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik. De ontwikkeling
van volumina zegt op zich nog weinig over de juiste uitkering in het individuele
geval. Daarom is het door de Rgf uitgevoerde onderzoek niet overtuigend.Ook het actief benaderen van de eigen bijstandspopulatie kan de uitstroom
bevorderen en daarmee de kosten verminderen, waarbij de effecten beperkt blijven
tot de eigen populatie. Tenslotte maken ook de apparaatskosten deel uit van
dit cluster van uitgaven. Op dat punt heeft de gemeente zeker beleidsmatige
invloed. Terecht wijst de Rgf ook op de afwijkende dynamiek van deze kosten
ten opzichte van het aantal bijstandsontvangers.Wij hebben op dat punt echter nog geen goede vervanger van de maatstaf
bijstandsontvangers kunnen vinden. Zoals eerder aangegeven is er voor gekozen
in het verdeelsysteem de uitvoeringskosten voor de jaren 1997 en 1998 vast
te zetten. Als onderdeel van de vormgeving van een nieuw ijkpunt per 1-1-1999
zal echter nog aanvullend onderzoek worden gedaan om ook op dat punt de verdeelsystematiek
nog nadrukkelijker aan te kunnen laten sluiten op de kostenstructuren.Tabel 9: Overzicht van verdeelmaatstaven die betrekking hebben op de sociale
structuur van gemeentenUitgavenmaatstaven sociale structuur:inwonersinwoners < 20 jaarinwoners > 65 jaarinwoners in waddengemeentenlage inkomensbijstandontvangersuitkeringsontvangersminderheden 3.8.1.2. Fysieke structuurWat de fysieke structuur betreft is van belang dat voor een groot deel
van dat taakgebied geen nieuwe ijkpunten zijn ontwikkeld. De huidige verdeling
van de algemene uitkering bleek voldoende aan te sluiten op het gemeentelijk
takenpakket en de daarmee verband houdende kosten. Wel is besloten een aantal
maatstaven in dit verband te wijzigen. Door bijvoorbeeld de afschaffing van
het schijvenstelsel in de verdeelmaatstaf woonruimten of het vervangen van
de maatstaf hoogte kom door de omgevingsadressendichtheid wordt het voorgestelde
model beduidend minder gevoelig voor wijzigingen in de gemeentelijke indeling.Door verschillende gemeenten is verzocht om toch over te gaan tot herijking
van het niet-geijkte deel, met name ten aanzien van het cluster wegen. Volgens
sommige gemeenten is er hierbij wel degelijk sprake van een scheve verdeling,
terwijl andere gemeenten menen dat het stelsel, nu het niet geheel op ijkpunten
steunt, niet zo evenwichtig is.In reactie hierop geeft de Rgf aan dat voor de evaluatie is gekozen voor
een knelpuntenbenadering, waarbij de aandacht werd gericht op die elementen
waar de problemen het grootst waren. Op deze wijze is nog tweederde
van de gemeentelijke uitgaven geijkt. Met name in het cluster fysiek is ijking
achterwege gebleven.Inmiddels heeft de Rgf besloten voor het onderdeel wegen alsnog tot onderzoek
van de uitgaven over te gaan. De te beantwoorden onderzoeksvraag is of de
veronderstelling dat de huidige verdeling voldoende aansluit bij de fysieke
kenmerken van gemeenten, inderdaad juist is. Daarbij gaat het met name om
kenmerken op het gebied van wegen en water.De Rgf verwacht over de resultaten van het onderzoek eind 1995 uitsluitsel
te kunnen geven. Wij hebben met instemming kennis genomen van dit onderzoek,
mede gelet op de vele vragen hierover, onder meer in het algemeen overleg
van 30 november 1994. Het spreekt vanzelf dat wij dit onderzoek met belangstelling
zullen volgen en zonodig de resultaten ervan in het verdeelstelsel zullen
verwerken. In dit kader hebben wij de Rgf overigens geattendeerd op het door
enkele gemeenten gedane onderzoek naar de kosten van zware industrie.Overigens wijst de Rgf naar onze mening terecht op het feit dat door de
maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen er steeds sprake zal zijn
van de noodzaak een bepaald deel van de verdeling nader te bezien. Wachten
met de nu voorgestelde herverdeling tot het allerlaatste gegeven ook kan worden
verwerkt is in dat licht niet zinvol. Bovendien is de geconstateerde scheefgroei
van een dergelijke omvang dat een snelle herziening van het verdeelmodel geboden
is.Het feit dat een deel van de uitgaven (nog) niet geijkt is vormt ons inziens
hierbij geen beletsel voor de voorgestelde herziening van het verdeelstelsel.
De herziening is – integendeel – dringend noodzakelijk. Het verdeelstelsel
is dynamisch en kan nieuwe inzichten in kostenstructuren relatief eenvoudig
verwerken. Ook in de toekomst zullen sectoren van gemeentelijke uitgaven in
onderzoek zijn.In het kader van de technische uitwerking van de vormgeving van verdeelmaatstaven
onderzoeken wij op dit moment tevens welke mogelijkheden er door nieuwe gegevensverzamelingen
worden geboden om de fysieke eigenschappen van gemeenten in beeld te brengen.
Het is denkbaar dat met behulp van deze moderne technieken tot een meer adequate
set verdeelmaatstaven gekomen kan worden.In het algemeen overleg van 30 november 1994 is door verschillende fracties
aandacht gevraagd voor de moeilijk te verklaren tegenvallende hoogte van de
algemene uitkering voor een aantal gemeenten met een relatief grote historische
kern. In het onderdeel Oudheid komt de aanwezigheid van een historische kern
weliswaar tot uitdrukking, maar naar verwachting zullen de kosten tevens samenhangen
met fysieke kenmerken van gemeenten, die niet geijkt zijn. Op basis hiervan
zijn wij van oordeel dat de weging van de kosten van grote historische kernen
thans onvoldoende is gemotiveerd. Wij stellen daarom voor om in afwachting
van nadere onderzoeksresultaten naar de kostenstructuur van infrastructuur
de maatstaf zo in te richten dat kan worden voorzien in een hogere uitkering
voor gemeenten met een historische kern met een oppervlakte van meer dan 65
ha.Tabel 10: Overzicht van verdeelmaatstaven die betrekking hebben op de
fysieke structuur van gemeentenUitgavenmaatstaven fysieke structuur:oppervlakte land en binnenwateroppervlakte buitenwater slechte bodemgrondoppervlak bebouwingwoonruimtemhistorische kernenhistorische kernen met historisch waterbewoonde oorden 1930bewoonde oorden 1930 en en historische kernenstadsverniewingssleutel 1994omgevingsadressendichtheid 3.8.1.3. Centrum- of regionale functieDe afgelopen jaren is de problematiek van de centrumfunctie van gemeenten
steeds nadrukkelijker naar voren gekomen. Het vigerende verdeelstelsel, met
de grote nadruk op de omvang van een gemeente in combinatie met de bebouwingsdichtheid
(maatstaf hoogte bebouwde kom), bleek niet goed in staat die aspecten van
het gemeentelijk takenpakket die samenhangen met hun centrumfunctie voldoende
te benaderen. Daardoor worden in het huidige stelsel randgemeenten, die profiteren
van het voorzieningenpakket van de centrumgemeente, bevoordeeld. In het nieuwe
verdeelstelsel wordt in veel sterkere mate rekening gehouden met de uitgaven
van gemeenten die samenhangen met de centrumfunctie. De daarvoor ontwikkelde
maatstaven, die betrekking hebben op de aantrekkingskracht van kernen (klantenpotentieel),
worden in paragraaf 4.4 nader toegelicht.Over de stedelijke knooppunten merken wij op dat wij thans geen aanleiding
zien om gemeenten met een knooppunt-status in de verdeling anders te behandelen
dan gemeenten zonder die status. Het verdeelstelsel bevat elementen die ervoor
zorgen dat gemeenten met een centrumfunctie meer geld krijgen uit het gemeentefonds
dan gemeenten zonder centrumfunctie. Dat is gebaseerd op uitgavenverschillen
als gevolg van die centrumfunctie.De status van stedelijk knooppunt bleek op basis van cijfers '90 tot '92
nog geen aantoonbare extra uitgaven met zich mee te brengen. Dit kon echter
te maken hebben met het feit dat een dergelijke status nog te kort van kracht
was om substantiële consequenties voor de gemeentelijke uitgaven te hebben.In opdracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer is in verband daarmee een nader onderzoek gedaan naar stedelijke
knooppunten en de FVW. Doel van het onderzoek was om na te gaan of er voor
centrumgemeenten in stedelijke knooppunten extra kosten zijn verbonden aan
de knooppunttaken, die voor honorering in de algemene uitkering van het gemeentefonds
in aanmerking komen.In het onderzoek zijn nauwelijks aanknopingspunten gevonden voor extra
uitgaven in verband met de knooppuntstatus. Binnen het uitgavencluster volkshuisvesting,
ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing (VHROSV), is niets gevonden. Bij
het uitgavencluster kunst, ontspanning en oudheid is er slechts enige stijging
van uitgaven gevonden in verband met de opening of uitbreiding van theaters
en musea. Daarvoor krijgen deze gemeenten in het verdeelstelsel al een gedeeltelijke
compensatie. Er is tenslotte gekeken naar de uitgaven op het gebied van zorg,
omdat daar eventuele extra uitgaven voor werkgelegenheid zouden kunnen worden
gevonden. Daarbij is binnen bepaalde centrumgemeenten een relatief hoog uitgavenniveau
op dit terrein (bijdragen aan sociale werkplaatsen, jeugdwerkgarantieplan/banenpools
en overige werkgelegenheid) geconstateerd.Er is kortom onvoldoende aanleiding om gemeenten met een knooppuntstatus
een aparte positie te geven in het verdeelstelsel. Tabel 11: Overzicht van verdeelmaatstaven die betrekking hebben op de
centrumfunctie van gemeentenUitgavenmaatstaven centrumfunctie:klantenpotentieel lokaalklantenpotentieel regionaal 3.8.1.4. Beëindiging verfijningenDit voorstel van wet kent anders dan de FVW'84 niet meer de figuur van
de verfijningen. Verfijningen zijn niet meer nodig omdat het in het nieuwe
verdeelmodel mogelijk is via de maatstaven rekening te houden met niet-algemeen
voorkomende structuurkenmerken. Dat het onderscheid tussen verfijningen en
algemene maatstaven is komen te vervallen betekent niet dat de oude verfijningen
zonder meer zullen komen te vervallen. Integendeel, zij moeten blijven bestaan
totdat de lopende verplichtingen zijn geëffectueerd. In de Invoeringswet
kondigen wij aan dat een tweetal van de vier nog in werking zijnde verfijningen
van de FVW'84 zullen worden beëindigd. Het gaat hier om de verfijning
omvangrijke opgave woningbouw en wijziging gemeentelijke indeling. De andere
twee verfijningen, rioleringen en monumenten, zijn in het verleden reeds beëindigd.
Voor een toelichting op het overgangsregime voor het beëindigen van de
verfijningen verwijzen wij naar de memorie van toelichting bij de Invoeringswet.
Op het beëindigen van de verfijning omvangrijke opgave woningbouw en
de verfijning wijziging gemeentelijke indeling wordt in het navolgende dieper
ingegaan. Verfijning omvangrijke opgave woningbouwVoor gemeenten die in het kader van de ViNEx sterk zullen groeien kent
het huidige verdeelstelsel de verfijning omvangrijke opgave woningbouw. De
oude verplichtingen jegens groeikernen worden onder deze verfijning afgedaan.
Er worden thans geen nieuwe groeikernen meer aangewezen. Aanwijzingen op grond
van het onderdeel omvangrijke opgave woningbouw willen wij zo spoedig mogelijk
stopzetten. De voornaamste reden daarvoor ligt in de kostenoriëntatie
van het verdeelstelsel. Er is enerzijds sprake van een bijzondere kostenontwikkeling
in deze categorie gemeenten. Zij doen tijdens de groeifase grote inspanningen
en treffen daarnaast al voorzieningen voor een schaal die de gemeente nog
moet bereiken. Daar staat anderzijds tegenover dat de kosten in belangrijke
mate worden gecompenseerd door opbrengsten in de sfeer van de grondexploitatie.
Bovendien is er door het ViNEx-kader een kostenbesparing door de regionale
aanpak, bijvoorbeeld door de onderlinge afstemming van voorzieningen.Er is uit oogpunt van het verdeelmodel kortom geen reden tot instandhouding
van de verfijning. Hooguit is sprake van een ongelijkmatige spreiding van
kosten in de tijd. De gemeenten achten wij zeer wel in staat een beleid te
ontwikkelen dat daarmee rekening houdt. Op dit moment ontvangen enkele gemeenten middelen op grond van het nieuwe
onderdeel van de verfijning. Dit uitkeringsonderdeel kan niet zonder meer
bij de overgang naar het nieuwe verdeelstelsel vervallen. Daartegen verzetten
zich de al gemaakte ViNEx-afspraken, in het bijzonder in de regio's Amsterdam,
Rotterdam, 's-Gravenhage en Utrecht. Wij hebben daarom in de Invoeringswet
voorzien in een daarop aansluitende overgangsregeling. Zoals aangegeven wordt
deze in de daarbij behorende memorie van toelichting nader toegelicht. Verfijning wijziging gemeentelijke indelingWij zijn voornemens om de verfijning wijziging gemeentelijke indeling
af te schaffen. Dit betekent dat wij in het nieuwe verdeelstelsel geen plaats
willen inruimen voor de onderdelen daling algemene uitkering, startbijdrage
en wachtgelden. Het afschaffen van de verfijning vergt een overgangsregime.
Hiervan beschrijven wij in de memorie van toelichting bij de Invoeringswet
de uitgangspunten.De Rgf is het eens met de afschaffing van het onderdeel daling algemene
uitkering, maar verkiest bij de onderdelen startbijdrage en wachtgelden –
de frictiekosten – neerwaartse bijstelling boven afschaffing. Wij nemen
het voorstel van de Rgf niet over omdat wij vanuit een optiek van kostenoriëntatie
het bieden van een compensatie niet noodzakelijk achten. Tegenover de frictiekosten
staan immers baten in de vorm van efficiency-winst. Tegenover de schaaleffecten
staan schaalvoordelen. Hierbij komt dat het maken van een ijkpunt problematisch
is vanwege het grillige patroon van de kosten.Het voorgaande laat onverlet dat wij erkennen dat een herindeling gemeenten
voor aanpassingsproblemen kan plaatsen. Met name is dit het geval als negatieve
schaaleffecten op de algemene uitkering pas met een zekere vertraging worden
gecompenseerd door een corresponderend schaalvoordeel. Het is hierom dat wij
voornemens zijn een sobere gewenningsbijdrage te introduceren die tijdelijk
compensatie biedt voor schaaleffecten. De gewenningsbijdrage compenseert,
boven een drempel van 0,25% van de algemene uitkering, drie jaar lang de daling
van de algemene uitkering. 3.8.2. WerkgelegenheidseffectenVan verschillende kanten1 is de nadruk gelegd
op mogelijke negatieve werkgelegenheidseffecten van de voorgestelde herverdeling
van de algemene uitkering. In het algemeen overleg van 30 november 1994 is
ook op dit aspect ingegaan. Daartoe is aan de Kamer toegezegd het Centraal
Plan Bureau (CPB) te vragen een oordeel te geven over de werkgelegenheidseffecten.De Rgf beperkt zich tot enige algemene opmerkingen ter zake van de rol
van gemeenten bij de ontwikkeling van de werkgelegenheid.De rol van gemeenten is in de visie van de Rgf beperkt. De ontwikkeling
van de werkgelegenheid wordt hoofdzakelijk bepaald door factoren die buiten
het bereik van de gemeenten liggen (internationale concurrentiepositie, arbeidsmarkt,
hoofdinfrastructuur, etc.). Gemeenten spelen vooral in voorwaardenscheppende
zin een rol. Bij de aanbodzijde moet dan worden gedacht aan maatregelen ter
bevordering van de kwaliteit van personen die (opnieuw) aan het arbeidsproces
moeten deelnemen. De kosten van dit soort activiteiten zijn met name opgenomen
in het ijkpunt zorg. Bij de vraagzijde moet gedacht worden aan voorzieningen
om bedrijven goed te laten functioneren, bv. infrastructuur. In het algemeen
geldt daarvoor dat de grondexploitatie een kostendekkende aangelegenheid behoort
te zijn die niet ten laste van de algemene middelen komt. Voor kosten die
samenhangen met wegenonderhoud is reeds een nader onderzoek gaande.De Rgf is van mening dat de nu voorgestelde verdeelmaatstaven een globale
maar redelijke benadering vormen van de in dit verband relevante kosten en
dat de voorstellen niet behoeven te worden bijgesteld. In aanvulling hierop gaat de Rgf in op de vraag welke sturingsinstrumenten
het beste gehanteerd kunnen worden om gemeenten te stimuleren een actief werkgelegenheidsbeleid
te voeren. Voor zover gemeenten in dit beleid een rol kunnen spelen, behoeft
daarbij naar de mening van de Rgf niet in eerste instantie te worden gedacht
aan financiële instrumenten. Overdracht van bevoegdheden en het creëren
van nieuwe bevoegdheden kunnen beter geschikt blijken te zijn.Indien toch financiële instrumenten worden gehanteerd, bestaat de
keuze tussen een specifieke uitkering of gebruik maken van de algemene uitkering.
De Rgf komt tot de conclusie dat een specifieke uitkering wellicht effectiever
zal zijn dan de algemene uitkering, zeker als het om tijdelijke stimulering
van specifieke, geselecteerde, projecten gaat.Bij gebruikmaking van de algemene uitkering plaatst de Rgf twee kanttekeningen.
De eerste is dat het nieuwe stelsel een kostengeoriënteerd stelsel is.
Kosten moeten niet worden verward met historische of actuele uitgaven, maar
zijn offers om bestaande doelstellingen te bereiken. Ten tweede wijst de Rgf
op de relatie met de doelstelling van het rijksbeleid, bv. in de sfeer van
de ruimtelijke ordening, mobiliteit en milieu. Die doelstellingen leiden tot
een selectief stimuleringsbeleid: werkgelegenheid niet overal stimuleren,
maar alleen op de gewenste locaties. Algemeen werkende maatstaven zijn daarvoor
minder geschikt.Naar aanleiding van het algemeen overleg van 30 november 1994 hebben wij
het CPB gevraagd om een doorrekening van de werkgelegenheidseffecten van de
wijzigingen in het verdeelstelsel. Het ging daarbij met name om de resultaten
die zijn opgenomen in het rapport «Voor werk: gevolgen herverdeling
gemeentefonds» van het onderzoeksinstituut Liber. Het CPB maakt in zijn
notitie een aantal kritische opmerkingen over de kwantificering in dat rapport.
Het CPB geeft vervolgens slechts een kwalitatief oordeel over het nieuwe gemeentefonds.
Dat oordeel is kritisch, met name ten aanzien van de wijze waarop de vergoeding
van de bijstandskosten en de verevening van de OZB-capaciteit in het verdeelstelsel
is ondergebracht. Daarbij geeft het CPB aan dat de compenserende functie van
het gemeentefonds afbreuk kan doen aan de incentivewerking van kosten en baten
bij de gemeentelijke afwegingen. Wij zijn in deze memorie bij de bespreking
van de compensatie voor de kosten van bijstand al op de spanning tussen deze
twee aspecten ingegaan. Daarbij gaven wij aan dat de gewenste incentivewerking
dient te passen binnen de uitgangspunten die aan het, in dit wetsvoorstel
gepresenteerde, nieuwe verdeelstelsel ten grondslag liggen. Daarbij dient
met name in voldoende mate bij de kostenstructuren aangesloten te worden.
Juist de onvoldoende aansluiting van de FVW'84 is een belangrijk motief om
tot wijziging van het stelsel over te gaan. De reactie van het CPB geeft dan
ook geen aanleiding om tot een andere afweging te komen.Verder wijzen wij er op dat wij in paragraaf 3.7.3 reeds zijn ingegaan
op het «incentive-aspect» van de OZB-maatstaf in relatie tot de
economische waarde van industrie. 3.8.3. Verdeling vier grote stedenDe vier grote steden nemen een aparte positie in het verdeelstelsel in.
Op dit moment heeft elk van de grote vier een eigen woonruimteschijf. Aangezien
deze voor een maximum aantal woonruimten geldt en omdat voor elk geldt dat
het maximum is bereikt, is het effect van deze schijven gelijk aan een vast
bedrag. In 1994 is dat, in de FVW'84, voor: Amsterdamf 1 003 060.350,00Rotterdamf   748 087 380,00 Den Haagf  
487 702 800,00 Utrechtf   212 945 400,00Aan deze speciale positie is een voorgeschiedenis verbonden. 3.8.3.1. TerugblikIn het stelsel van de FVW'60 was geen bijzondere positie voor de grote
vier gecreëerd. Maar in de jaren 70 was met name de zorgelijke financiële
positie van de grote steden reden om het stelsel te herzien. Niet alleen leidde
het dalend inwonertal tot teruggang in inkomsten, ook sloot de uitkering steeds
minder goed aan op de kostenstructuur.Drie van de vier kregen in deze periode artikel 12-steun. De benodigde
bedragen werden toegevoegd aan het gemeentefonds en kwamen dus niet ten laste
van de andere gemeenten. Bij elke extra uitkering bleek het steeds buitengewoon
moeilijk om een vergelijking onderling of met de overige gemeenten te maken.
Feitelijk is dat ook nauwelijks gebeurd.De zo ontstane posities zijn in de FVW'84 als het ware bevroren.In het door de regering bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel voor
de FVW'84 werd voor Amsterdam een aparte schijf voorgesteld. De Tweede Kamer
vroeg bij motie om te bezien of voor de overige drie niet ook een aparte positie
moest worden gecreëerd.Daaraan werd, mede op advies van de Rgf, uitvoering gegeven bij de wijziging
van de FVW'84 waarbij de maatstaf woonruimten werd ingevoerd.Vanaf dat moment boden deze aparte schijven de mogelijkheid om voor elk
van de vier grote gemeenten maatwerk in de verdeling te leveren. Zo kon een
aantal specifieke uitkeringen aan een of meer van deze gemeenten naar het
gemeentefonds worden overgeheveld (nautisch beheer, Domtoren), kon bij het
geven van provinciale status aan de vier grote gemeenten bij onder meer jeugdhulpverlening
de vergoeding via het gemeentefonds lopen en was het mogelijk om de verdeling
eenvoudig ten gunste van een of meer van deze gemeenten aan te passen, wanneer
dat bestuurlijk gewenst was.Op deze wijze is de uitkering aan de vier grote gemeenten steeds meer
een uitkering sui generis geworden en is vergelijking met de overige gemeenten
steeds moeilijker geworden. 3.8.3.2. Het evaluatie-onderzoekIn het evaluatie-onderzoek leidde de aparte positie van de vier grote
gemeenten tot een aparte behandeling. Naast de hierboven beschreven afwijkende
positie in het gemeentefonds werd dat ook veroorzaakt door meer praktische
problemen. De vier grote gemeenten zijn vanaf het begin in de steekproef opgenomen
geweest. Gedurende het onderzoek bleek dat zowel de omvang als de inrichting
van de financiële administratie van elk het vrijwel onmogelijk maakten
om in de daarvoor beschikbare tijd geschoonde cijfers te krijgen.Daarom werd besloten om na afronding van het onderzoek bij de overige
gemeenten een apart onderzoek bij de vier grote gemeenten in te stellen. Daarvoor
werd bijzondere medewerking van de vier grote gemeenten gevraagd. Aparte onderzoeksopzetIn dat aparte onderzoek was het doel na te gaan of het extra deel, dat
de vier grote gemeenten meer uitgeven dan de overige gemeenten aannemelijk
te maken was. Op voorhand was duidelijk dat de principiële onvergelijkbaarheid
en de praktische belemmeringen het onmogelijk maakten reeds in de onderzoeksfase
tot min of meer objectieve vaststellingen te komen. De onderzoekers zouden,
net als voor de overige gemeenten, gegevens aandragen op grond waarvan bestuurlijke
oordeelsvorming mogelijk zou zijn. De bestuurlijke component zou echter zwaarder
wegen dan bij de overige gemeenten.Bij de onderzoeksopzet is zoveel mogelijk aangesloten bij de systematiek
die ook voor de overige gemeenten is gehanteerd. Dit houdt het volgende in:– er is vastgehouden aan het onderscheid tussen het geijkte en het
niet-geijkte deel;– de nadruk ligt op het honoreren van voor de gemeente exogene kostenfactoren;– de methode van verschillenanalyse wordt toegepast om het kip-ei
probleem te omzeilen;– ter waarborging van de gemeentelijke autonomie wordt niet gestreefd
naar een gedetailleerde bepaling van de uitgavencategorieën;– eigen inkomsten worden slechts onderzocht om uitgavenniveaus te
verklaren en taakgerichte eigen inkomsten op te sporen;– specifieke uitkeringen worden bezien op hun invloed op het gemeentelijk
uitgavenniveau.Er waren echter ook de enkele afwijkingen noodzakelijk:– er is dieper ingegaan op die clusters waar de uitgaven het meest
afweken van wat op grond van de ijkpunten mocht worden verwacht;– de methode van uitgavenanalyse is aangepast in verband met deze
grondiger aanpak en de boekhoudkundige problemen;– er zijn geen ijkpunten voor de vier grote gemeenten opgesteld. UitkomstenIn een eerste stap werd nagegaan in hoeverre de voor overige gemeenten
vastgestelde ijkpunten de uitgaven van de vier grote gemeenten konden verklaren.
Dat bleek voor 80% het geval te zijn.Vervolgens werd onderzocht hoe de resterende 20% verklaard kon worden.Daartoe werd onderscheid gemaakt tussen de taken die de vier grote gemeenten
uitvoeren, maar die niet door de overige gemeenten worden uitgevoerd. Hierdoor
werd 5% verklaard.De resterende 15% werd verklaard en aannemelijk gemaakt door voor de meest
afwijkende clusters na te gaan waar de extra uitgaven voor werden gedaan.
De onderzoekers concentreerden zich op de clusters zorg, kunst en ontspanning
en volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing.Op basis van het onderzoeksverslag («Struktuur in omvang»,
Cebeon, maart 1994), waarin over de vier grote gemeenten gezamenlijk verslag
werd gedaan concludeerde de Rgf dat het totale bedrag dat de vier grote gemeenten
uitgaven voldoende aannemelijk was gemaakt. De Rgf oordeelde dat er geen aanleiding
was om het uitgavenpeil van de vier grote gemeenten (als groep) te verhogen
of te verlagen. 3.8.3.3. Het wetsvoorstelIn het wetsvoorstel is deze conclusie vervolgens naar elk van de vier
grote gemeenten afzonderlijk doorgetrokken. Dat is mogelijk omdat er geen
aanwijzingen zijn dat de verdeling tussen de vier onderling scheef is. Feitelijk
is daarmee het onderzochte uitgavenpeil van elk van de vier in 1992 (het onderzoeksjaar)
als norm-uitgavenniveau vastgesteld. Het verschil tussen dit norm-niveau en
de totaaluitkomsten van de ijkpunten vormt als het ware het «ijkpunt»
voor het vaste bedrag van de grote vier afzonderlijk. Dit is voor: Amsterdamf 221 540 969Rotterdamf 220 131 378 Den Haagf 139 580 775Utrechtf  78 209 485Voor het overige zijn de algemene, dynamische maatstaven uiteraard ook
van toepassing op de grote vier. Deze reageren wel op ontwikkelingen in de
kosten en in de belastingcapaciteit. Verder wordt zoals dat voor alle gemeenten
geldt, rekening gehouden met een genormeerde OZB-capaciteit. Dit alles leidt
tot een herverdeling ten gunste van de grote vier, omdat de vier grote steden
elk in 1992 een groter deel van hun uitgaven dekten uit OZB.Naar de tussenstand op basis van de voorlopige cijfers 1994 gaan de grote
vier er ten opzichte van de verdeling op basis van de FVW 1984 aanzienlijk
op vooruit. Inclusief het totale effect van de Interimmaatregel 1994/1995
gaat het om een bedrag van circa f 180 mln. Dat is lager dan de voorlopige
indicatie van het voordeel dat op basis van de cijfers 1992 kon worden geraamd.
Een belangrijke verklaring is, dat net als voor alle andere gemeenten, de
mogelijke effecten van lagere bijstandsuitgaven en een stijging van de belastingcapaciteit
doorwerken in de hoogte van de algemene uitkering. Het definitieve beeld voor
wat betreft het overgangstraject is ook voor de grote vier nog niet bekend.Dat zal zoveel mogelijk zijn gebaseerd op de cijfers 95/96. Ontwikkelingen
in de kosten bijvoorbeeld op bijstandsterrein zullen daarin weer doorwerken.
Bovendien zijn er nog wijzigingen mogelijk als gevolg van een aangepaste verevening
van de belastingcapaciteit (zie par. 3.7.3) en naar aanleiding van het binnenkort
te verwachten advies van de Rgf over het zogenaamde niet-geijkte deel. 3.8.3.4. Het vervolgDe ad hoc oplossing in het wetsvoorstel voor de vier grote gemeenten is
in het licht van de omstandigheden de beste.Het is minder fraai dat voor naar hun aard dynamische kostenveroorzakers
met een vast bedrag moet worden gewerkt. Het deel van de algemene uitkering
dat nu vast staat is overigens kleiner dan in de FVW'84. Het is echter nog
niet mogelijk gebleken om de vaste bedragen in objectieve maatstaven om te
zetten. 3.8.3.5. Grote-stedenbeleidInmiddels is van rijkswege een intensivering van het grote-stedenbeleid
van start gegaan. In dit kader zijn onlangs convenanten afgesloten met Amsterdam,
Rotterdam, 's-Gravenhage, Utrecht en 15 middelgrote gemeenten. Grote steden
en kabinet werken aldus gezamenlijk aan een pakket van maatregelen gericht
op een versterking van de sociale en economische functie van de grote steden.De herziening van het verdeelmodel van het gemeentefonds is in dit verband niet aan de orde. Mocht dit grote-stedenbeleid eventueel leiden
tot een wijziging in de kostenstructuur van de betrokken groep gemeenten (die
groep omvat meer gemeenten dan alleen de vier grote gemeenten), die mogelijkerwijze
vertaald zou moeten worden in de verdeling van de algemene uitkering, dan
biedt het nu voorliggende stelsel daarvoor voldoende mogelijkheden. Binnen
de uitgangspunten die aan het verdeelsysteem ten grondslag liggen zou een
en ander plaats kunnen vinden in het kader van de actualisatie van gegevens.
Voor invoering van het nieuwe verdeelmodel zullen alle gegevens immers geactualiseerd
moeten worden naar de dan meest recente stand. Voorts zou dit onderwerp kunnen
worden meegenomen in het kader van periodiek onderhoud.Op dit moment is er echter geen aanleiding op dit onderdeel specifieke
actie te ondernemen. 3.9. De aanvullende uitkeringZoals reeds in de Inleiding is aangegeven hechten wij zeer aan het ook
in de financiële verhouding tot uitdrukking brengen van de eigen verantwoordelijkheid
van gemeenten. Dit heeft er in de afgelopen jaren toe geleid dat de voorwaarden
waaronder gemeenten in aanmerking kunnen komen voor aanvullende steun zijn
gewijzigd. Zo zijn bijvoorbeeld de toelatingseisen voor de aanvullende bijdrage,
de artikel 12-steun, onder het regime van de FVW'84 verzwaard.Ontwikkelingen als de (eventuele) vergroting van het gemeentelijk belastinggebied
en bestuurlijke ontwikkelingen, zoals die in gang gezet zijn met de Kaderwet
bestuur in verandering en de te vormen stadsprovincies, kunnen leiden tot
een groter financieel draagvlak zodat mogelijke tegenvallers zonder aanvullende
steun uit het gemeentefonds opgevangen kunnen worden.Deze grotere nadruk op eigen verantwoordelijkheid en globaliteit laat
onverlet dat er behoefte blijft aan een vangnet. Het verdeelstelsel kan op
enig moment voor een individuele gemeente een onbedoeld slechte aansluiting
op de kostenstructuur hebben of een gemeente kan – al dan niet als gevolg
van eigen handelen – in zodanige financiële problemen komen dat
eigen kracht niet meer toereikend is. Daarom is ook in het nieuwe stelsel
een hardheidsclausule opgenomen, zoals die ook in de FVW'84 (art. 12) vervat
is. Deze hardheidsclausule wordt aangeduid als de aanvullende uitkering (in
het wetsvoorstel art. 11).Tijdens het algemeen overleg van 30 november 1994 is aandacht gevraagd
voor een hardheidsclausule op incidentele basis bij eventuele kennelijke onbillijkheden,
die niet hoeven te leiden tot aanpassing van de structuur van het verdeelmodel.Een aparte hardheidsclausule naast de aanvullende uitkering achten wij
niet nodig. De aanvullende uitkering is naar onze mening het geschikte instrument
voor de oplossing van situaties waarop wordt gedoeld. Elke andere procedure
zou vanwege de aard en de materie niet of nauwelijks afwijken van de procedure
met betrekking tot het verkrijgen van een aanvullende uitkering. Ook dan zal
er een grondig onderzoek nodig zijn. Het onderzoek in het kader van de aanvullende
uitkering ligt dan het meest voor de hand.Een beoordeling of een gemeente aanmerkelijke financiële nadelen
ondervindt en als gevolg daarvan in financiële problemen geraakt zal
nooit alleen op één specifiek onderdeel plaats kunnen vinden.
Een grondig onderzoek zal uitsluitsel moeten geven over het eventueel verstrekken
van deze aanvullende uitkering. Daarbij wordt aandacht geschonken aan de vraag
hoe de desbetreffende gemeente in de tekortpositie is verzeild geraakt. Tevens wordt bekeken of de gemeente een bijzondere kostenstructuur heeft
die structureel en in betekenende mate onvoldoende wordt gecompenseerd in
de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds. Ook de Rgf vindt een aparte
hardheidsclausule, in aanvulling op deze procedure, overbodig.De Rgf is voorts van mening dat een vastgestelde aanvullende uitkering
moet kunnen worden verlaagd indien als gevolg van veranderingen in het verdeelstelsel
van de algemene uitkering, dan wel door invoering of wijziging van een specifieke
uitkering, de budgettaire positie van een gemeente verbetert.De opmerkingen van de Rgf over dit punt worden door ons overgenomen. In
het wetsvoorstel is een voorziening getroffen waarmee wij de aanvullende uitkering
kunnen verminderen wanneer achteraf blijkt dat die uitkering lager had kunnen
worden vastgesteld. In de eerste plaats is dat het geval als de algemene uitkering,
bijvoorbeeld door aanpassing van de bedragen per eenheid, hoger uitvalt voor
zover die verhoging niet expliciet dient ter compensatie van een verhoging
van de gemeentelijke lasten.In de tweede plaats kan de vermindering worden toegepast bij een andere
verbetering van een uitkering aan de gemeente ten laste van de collectieve
middelen, eveneens voor zover daar geen expliciete lastenverhoging tegenover
staat. Beide mogelijkheden bestaan ook thans reeds onder de FVW'84.Daarnaast achten wij het ook gewenst de aanvullende uitkering te kunnen
verminderen als de hoogte ervan, naar achteraf blijkt, op onjuiste of achterhaalde
informatie berust, dan wel wanneer de budgettaire positie van de gemeente
aanmerkelijk verbetert als gevolg van omstandigheden waarmee bij de bepaling
van de hoogte van de aanvullende uitkering rekening zou zijn gehouden als
ze op het moment van bepaling bekend zouden zijn geweest. 3.10. Invoering nieuw verdeelstelselDe grote scheefheden in de huidige verdeling zouden een goede reden vormen
om tot directe en volledige invoering van het nieuwe stelsel over te gaan.
Er kan echter niet worden voorbij gegaan aan de relatieve omvang van de herverdeeleffecten
als gevolg van de nieuwe verdeling. Deze variëren ten opzichte van de
huidige uitkering van meer dan 45% van de huidige uitkering in het nadeel
tot meer dan 20% in het voordeel, waarbij ca. 75% van de gemeenten een effect
heeft tussen de +10% en –10%.Het invoeringstraject dient budgettair neutraal te verlopen. De financiële
nood van de gemeenten die nu een te geringe compensatie voor hun kostenstructuur
ontvangen noopt tot een zo kort mogelijk invoeringstraject. Het tempo waarin
de gemeenten met een negatief herverdeeleffect redelijkerwijs in staat kunnen
worden gesteld om hun uitgaven en inkomsten aan te passen is van invloed op
het tempo waarin de gemeenten met een positief herverdeeleffect op het structurele
niveau van hun algemene uitkering kunnen komen.In het algemeen overleg van 30 november 1994 werd de keuze voor een korte
invoeringstermijn, zonder direct in te stemmen met een periode van drie jaar,
breed onderschreven. Wel werd aandacht gevraagd voor de soms forse herverdeeleffecten.Dit afwegende zijn wij tot de conclusie gekomen dat het mogelijk moet
zijn het stelsel in één keer in te voeren, met dien verstande
dat daarbij een overgangsperiode van drie jaar in acht wordt
genomen. Daarmee moet het voor het overgrote deel van de gemeenten mogelijk
zijn om per 1-1-2000 de overstap naar de nieuwe verdeling volledig te maken.
Voor enkele gemeenten kan het nodig zijn binnen de kaders van het gemeentefonds
een nader vorm te geven hardheidsclausule op te nemen.In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Invoeringswet Financiële-verhoudingswet
gaan wij nader in op het gevoerde invoeringstraject.Een ander kritiekpunt betreft de budgettaire neutraliteit van de voorstellen.
Volgens sommige instanties1 zouden de nadelige
herverdeeleffecten van de voorstellen kunnen worden weggenomen of gemitigeerd
door extra toevoegingen aan het gemeentefonds. De Rgf is van mening dat de
verdeling los moet worden gezien van de omvang van het gemeentefonds. De verdeling
moet bij elk beschikbaar bedrag een juiste zijn. De Rgf voegt daar aan nog
toe dat door toevoegingen aan het gemeentefonds de verdeelpijn wordt verplaatst
naar de rijksbegroting.Wij onderschrijven deze redenering van de Rgf. Toevoegingen van extra
middelen aan het gemeentefonds teneinde de nadelige herverdeeleffecten te
voorkomen of te mitigeren vormen ons inziens geen doelmatige besteding van
collectieve middelen. De nadelige herverdeeleffecten duiden immers op een
scheve verdeling: een aantal gemeenten krijgt, ten koste van andere gemeenten,
een in verhouding te hoge algemene uitkering. 3.11. InterimmaatregelVoor 1994 en 1995 is een Interimmaatregel van kracht. Deze maatregel omvat
enerzijds de invoering van een tijdelijke verfijning laag inkomen voor specifieke
gemeenten en anderzijds een verlaging van de bedragen per woonruimte voor
alle gemeenten.De invoering van het nieuwe verdeelstelsel is voorzien per 1-1-1997. Omdat
het ineens aflopen van de Interimmaatregel 1994/1995 ongewenste effecten zou
veroorzaken hebben wij, na overleg met de Tweede Kamer, besloten de maatregel
met een jaar te verlengen. De Interimmaatregel is dus ook voor 1996 van toepassing
verklaard. HOOFDSTUK 4. HET VERDEELMODEL 4.1. InleidingIn dit hoofdstuk wordt een opsomming gegeven van de verdeelmaatstaven.
Zoals aangegeven in paragraaf 1.3 worden de maatstaven niet in de wet zelf
geregeld. De uitwerking van het verdeelmodel geschiedt in het Besluit financiële
verhouding Rijk-gemeenten. Dit Besluit heeft een technisch karakter. In het
hiernavolgende wordt een korte samenvatting gegeven van de inhoud van de nota
van toelichting bij dat Besluit.Zoals wij in hoofdstuk 1 al aangaven moet het verdeelmodel ontwikkelingen
in en rondom het gemeentefonds snel en adequaat kunnen volgen. Er is immers
sprake van voortdurende verandering. In hoofdstuk 5 gaan wij nader in op deze
dynamiek. Als gevolg hiervan zullen ook lopende het besluitvormingstraject
van de wetsvoorstellen aanpassingen moeten worden gepleegd. Wij zullen aangeven
hoe daarmee zal worden omgegaan.Tevens wordt ingegaan op de ontwikkelingen in de jaren 1992 t/m 1994,
op basis waarvan de gewichten van de maatstaven waarop het voorontwerp
van wet was gebaseerd zijn geactualiseerd en die hebben geleid tot andere
gewichten en andere (her)verdeelcijfers. 4.2. De verdeelmaatstavenDe maatstaven zijn onderverdeeld in één maatstaf met betrekking
tot de inkomsten en in maatstaven met betrekking tot de uitgaven. De maatstaf
inzake de inkomsten van gemeenten heeft betrekking op het rekentarief voor
de onroerende-zaakbelastingen (OZB). De uitgavenmaatstaven zijn onderverdeeld
in maatstaven met betrekking tot de sociale structuur, maatstaven over de
functie van een gemeente en fysieke maatstaven. Daarnaast zijn er enkele maatstaven
die vaste bedragen inhouden. Voor een goed overzicht worden alle maatstaven
hierna in schema weergegeven.Tabel 12: Overzicht van verdeelmaatstaven INKOMSTEN-MAATSTAF 1. onroerende-zaakbelastingen   UITGAVEN-MAATSTAVENSociaal:   2. inwoners  3. inwoners 20 jaar  4.
inwoners 64 jaar  5. inwoners in waddengemeenten  6.
lagle inkomens  7. bijstandsontvangers  8. uitkeringsontvangers 9. minderheden   Functie   10. klantenpotentieel
lokaal  11. klantenpotentieel regionaal   Fysiek:   12.
oppervlakte land en binnenwater  13. oppervlakte buitenwater  14.
slechte bodem  15. grondoppervlak bebouwing  16. woonruimten 17. historische kernen  18. historische kernen met
historisch water  19. bewoonde oorden 1930  20. bewoonde
oorden 1930 en historische kernen  21. stadsvernieuwingssleutel
1994  22. omgevingsadressendichtheid   Vast bedrag:   23.
vast bedrag  24. vast bedrag Amsterdam  25. vast bedrag
verzameling gemeenten in de provincie Rotterdam  26. vast bedrag
's-Gravenhage  27. vast bedrag Utrecht  28. vast bedrag
waddengemeenten4.3. Inkomstenmaatstaf Maatstaf 1: onroerende-zaakbelastingen (OZB)De belastingcapaciteit van een gemeente wordt bepaald op het produkt van
de totale waarde in een gemeente en een genormeerd ozb-tarief per tariefeenheid.
In paragraaf 3.7 is uitgebreid op deze maatstaf ingegaan.Conform het advies van de Rgf is voor het vaststellen van de belastingcapaciteit
van elke gemeente uitgegaan van een genormeerde OZB-opbrengst,
berekend op basis van het gewogen gemiddelde van de gemeentelijke OZB-tarieven
voor het jaar 1992. Deze benadering is bepalend voor het gekozen rekentarief.
Op dat moment worden het landelijke inkomsten- en uitgavenniveau als een gegeven
beschouwd, aangezien alleen een herverdeling van bestaande middelen wordt
beoogd. Dat betekent dat alleen in het onderzoeksjaar 1992 de totale genormeerde
opbrengst gelijk is aan de totale feitelijke opbrengst. In latere jaren zal
bij de verdeling van het gemeentefonds geen rekening meer worden gehouden
met de feitelijke tariefontwikkelingen, omdat deze gebaseerd zijn op eigen
gemeentelijk beleid. De genormeerde OZB-opbrengst in die latere jaren is het
produkt van de actuele waarde van de onroerende zaken en het vastgestelde
rekentarief. Mutaties in de verdeling van het gemeentefonds op grond van de
belastingcapaciteit na het onderzoeksjaar 1992 vinden alleen nog plaats op
basis van uiteenlopende waarde- en volumeontwikkelingen in gemeenten. Het
in 1992 gekozen rekentarief wordt in beginsel niet meer aangepast. Slechts
indien op enig moment een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied
wordt voorzien (onder gelijktijdige afname van de uitkering uit het gemeentefonds)
kan worden overwogen om het rekentarief OZB te wijzigen omdat dan beoogd wordt
het aandeel van de OZB in de algemene middelen te veranderen. 4.3.1. WetsfictieDoor een aantal gemeenten en ook de VNG is gewezen op het – overigens
tijdelijke – probleem van toepassing van de zgn. wetsfictie. Door de
Wet WOZ wordt bereikt dat vanaf het jaar 2001 de waardebepaling voor de heffing
van de OZB voor alle gemeenten is gebaseerd op een uniforme waardepeildatum.
In de aanloopjaren 1997 t/m 2000 kunnen gemeenten nog verschillende waardepeildata
hanteren. De meerderheid van de gemeenten (ca. 370) hanteert 1995 als waardepeildatum.
In het kader van de Wet WOZ worden de andere peildata (1992, 1993 en 1994)
bij wetsfictie geacht te zijn vastgesteld naar de waardepeildatum 1-1-1995.
In de aanloopjaren kan dit mogelijk leiden tot ongelijke behandeling van gemeenten;
twee (buur-)gemeenten met een identiek onroerend-goedbestand maar een ongelijke
waardepeildatum hebben volgens de verdeelsleutel een verschillende belastingcapaciteit.
Veel gemeenten stellen hun hertaxatie uit op grond van de negatieve gevolgen
voor de verdeling van het gemeentefonds. Zij wijzen erop dat een aantal gemeenten
thans een keuze heeft om tot hertaxatie over te gaan dan wel bij het bepalen
van de OZB-waarde uit te gaan van de wetsfictie waardoor de waarde uit peiljaar
1992 of 1993 fictief als waarde 1995 wordt beschouwd.Het probleem spitst zich toe op de waardestijging van onroerend goed.
Door met een algemene index de waardestijging in de jaren 1992, 1993 en 1994
te betrekken in het bepalen van de belastingcapaciteit van een gemeente, zou
deze tijdelijke ongelijkheid voor een belangrijk deel maar uiteraard globaal
kunnen worden opgeheven.Wij achten het gewenst deze ongelijkheid weg te nemen en zijn derhalve
voornemens bij gemeenten die gebruik maken van de wetsfictie de daaruit voortvloeiende
lagere OZB-capaciteit via een index te verhogen naar de actuele waarde. Over
de wijze van indexering zullen wij de Waarderingskamer advies vragen. 4.3.2. Bezwaar- en beroepsprocedures, gevolgen voor de
hoogte van de algemene uitkeringIn het voorontwerp van de wet is aangegeven dat ten behoeve van de inkomstenmaatstaf
de initiële waarde wordt gebruikt (dus zonder rekening te
houden met de uitkomsten van bezwaar- en beroepsprocedures). Opmerkingen van
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ter zake zijn voor ons aanleiding
geweest dit onderdeel te heroverwegen. Dit heeft er, na overleg met de VNG,
toe geleid dat de uitkomsten van bezwaar- en beroepsprocedures gedurende twee
jaar worden betrokken bij het vaststellen van de hoogte van de algemene uitkering.
Er is gekozen voor een termijn van twee jaar, aangezien binnen die termijn
het grootste deel van de procedures is afgerond. Indien de termijn ruimer
zou worden genomen, zou dit betekenen dat de definitieve vaststelling van
de uitkeringsfactor en daarmee de hoogte van de algemene uitkering zou moeten
worden opgeschort. Als de termijn van twee jaar in bepaalde gevallen tot kennelijk
onredelijke uitkomsten leidt, kan een gemeente een verzoek doen tot herziening
van de algemene uitkering. Wij verwijzen hiervoor naar hetgeen wij hierover
in de volgende paragraaf opmerken.In het wetsvoorstel werkt het waardegegeven naar het waardepeil van 1
januari van het jaar t–2 door in de algemene uitkering met ingang van
het jaar t (1995 in 1997). De waardebeschikking (met daarin de waarde per
1 januari van het jaar t–2) wordt overeenkomstig de WOZ afgegeven in
het jaar t en geldt gedurende vier jaar voor het tijdvak t tot en met t+3.
Dat betekent dat de uitkomsten van procedures in t en t+1 moeten worden afgewacht
alvorens de hoogte van de algemene uitkering van het jaar t definitief kan
worden vastgesteld. De uitkeringsfactor kan immers pas definitief worden vastgesteld
als de totale waarde bekend is. Dit sluit aan bij de gangbare termijnen voor
definitieve vaststelling van de uitkeringsfactor (zoals in de huidige situatie
alsook – blijkens de voorstellen – onder de werking van de nieuwe
FVW).Volumewijzigingen gedurende het jaar t met gevolgen voor de waarde worden
verwerkt in de algemene uitkering van het jaar t+1, enz. Ook deze nieuwe waardebeschikkingen
staan open voor bezwaar en beroep. De uitkomsten van eventuele procedures
gedurende een periode van 2 jaar worden weer betrokken bij de definitieve
vaststelling van de hoogte van de algemene uitkering (in dit geval van het
jaar t+1). 4.3.3. Verzoeken om herziening van de algemene uitkeringBij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is door de VNG aangekaart dat
in sommige gevallen gemeenten kunnen worden geconfronteerd met gerechtelijke
uitspraken naar aanleiding van beroepsprocedures op waardebeschikkingen, die
ertoe leiden dat de waarde van grote bedrijfscomplexen aanmerkelijk neerwaarts
moet worden bijgesteld.Indien dat gebeurt na de definitieve vaststelling van de algemene uitkering,
kan dat voor sommige, vooral kleinere gemeenten relatief aanzienlijke financiële
gevolgen hebben. De algemene uitkering is dan immers op een veel te hoge capaciteit
gebaseerd.Voor dergelijke geval bestaat de mogelijkheid een verzoek te doen tot
herziening van de algemene uitkering. Verzoeken om herziening zullen evenwel
slechts bij hoge uitzondering worden gehonoreerd. Voorkomen moet worden dat
in uitvoeringstechnische zin een complexe situatie ontstaat van steeds weer
terugkerende herzieningen die met een naijling voortdurend de financiële
zekerheid van de collectiviteit van gemeenten in nadelige zin beïnvloeden.
Beperkte nadelen van individuele gemeenten wegen naar de mening van de regering
in dit verband minder zwaar dan de hiervoor genoemde bezwaren voor de collectiviteit
van gemeenten.Een eventuele herziening zal alleen kunnen plaatsvinden indien op grond
van feiten, die pas bekend werden nadat de algemene uitkering voor het desbetreffende
jaar werd vastgesteld, is gebleken dat de algemene uitkering
van die gemeente in dat jaar zodanig te laag is vastgesteld dat de gemeente
onevenredig zwaar is benadeeld.Ter adstructie kunnen de volgende voorbeelden dienen.Een grote stad die na een aantal jaren wordt geconfronteerd met een waardecorrectie
als gevolg van een voor deze stad negatieve uitkomst van een beroepsprocedure
tegen een waardebeschikking door een bedrijf, zal vaak niet vallen in de categorie
van voor herziening vatbare gevallen. Voor deze grote stad zal het financiële
probleem in het algemeen relatief beperkt zijn.Anders kan het liggen als dit bedrijf is gevestigd in een kleine gemeente.
Als dit bedrijf in belangrijke mate de hoogte van de algemene uitkering van
deze gemeenten beïnvloedt via de OZB-maatstaf (waarde-gerelateerd), dan
kan een voor de gemeente negatieve uitkomst van een beroepsprocedure ertoe
leiden dat de gemeente een veel te lage algemene uitkering heeft gekregen.
Het financiële nadeel, in relatieve zin, kan dan zodanig groot zijn dat
dit voor deze gemeente, in tegenstelling tot de eerder genoemde grote stad,
een onevenredig groot nadeel met zich brengt waarvan in redelijkheid niet
kan worden verlangd dat deze gemeente dit zelf opvangt. In een dergelijke
situatie is het zeer goed denkbaar dat een verzoek om herziening wordt toegewezen.Het gaat dus om uitzonderlijke situaties waarin achteraf blijkt dat een
gemeente met een zodanig onbeoogd nadeel is geconfronteerd dat in redelijkheid
niet van die gemeenten verlangd kan worden dat ze hiervan de financiële
gevolgen zelf moet opvangen. Een verzoek om herziening zal bovendien in het
algemeen niet worden gehonoreerd als de gemeente verwijtbaar handelen kan
worden aangerekend; bijvoorbeeld indien de gemeente onjuiste gegevens heeft
aangeleverd (gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor een goede gegevensverstrekking
aan het CBS). De gemeentefondsbeheerders baseren zich op de gegevens die het
CBS levert.Mocht een verzoek om herziening worden toegewezen, dan zal een correctie
van het geleden nadeel plaatsvinden in het laatste jaar waarvan de algemene
uitkering nog niet definitief is vastgesteld. De correctie geschiedt ten laste
van het gemeentefonds in dat jaar. 4.3.4. Vrijstellingen in de onroerende-zaakbelastingenIn de Gemeentewet worden objecten genoemd die zijn vrijgesteld van onroerende-zaakbelastingen.
De waarde van deze objecten wordt niet betrokken bij het vaststellen van de
belastingcapaciteit van gemeenten en beïnvloedt dus niet de hoogte van
de algemene uitkering van gemeenten.Soms is er, uit hoofde van internationale verdragen, sprake van een subjectvrijstelling.
Dat betekent dat niet het object, maar de gebruiker en/of de eigenaar (zakelijk
gerechtigde) van een object is vrijgesteld van de OZB. Dat geldt bijvoorbeeld
voor diplomaten en buitenlandse militairen. Om administratief-technische redenen
is ervoor gekozen bij de vaststelling van de belastingcapaciteit de waarde
van de desbetreffende objecten geheel buiten beschouwing te laten (dus zowel
het eigenarendeel als het gebruikersdeel). Zou alleen het vrijgestelde deel
buiten beschouwing worden gelaten, dan zou dit onevenredige administratieve
lasten met zich brengen. De desbetreffende gemeenten hebben van deze keuze
een gering financieel voordeel, aangezien zij wel OZB-inkomsten van deze objecten
ontvangen, terwijl de waarde van deze objecten geen deel uitmaakt van de berekende
OZB-capaciteit en derhalve geen gevolgen heeft voor de hoogte van hun algemene
uitkering. 4.4. Uitgavenmaatstaven 4.4.1. Sociaal Maatstaven 2, 3 en 4: Inwoners (inclusief differentiatie
jonger dan 20 jaar en 65 jaar en ouder)De invloed van de maatstaf inwoners is in het nieuwe verdeelstelsel aanzienlijk
groter dan in de FVW'84. Er is een differentiatie aangebracht naar drie groepen.
Extra bedragen worden in het nieuwe verdeelstelsel toegekend voor inwoners
die jonger zijn dan 20 jaar en voor inwoners van 65 jaar en ouder. Maatstaf 5: Inwoners in waddengemeenten en maatstaf 28:
vast bedrag waddengemeentenEen vergelijkbaar bedrag als bij de verfijning waddeneilanden uit de FVW'84
wordt in het nieuwe verdeelstelsel wederom toegerekend aan de waddengemeenten.
De hoeveelheid woonruimten als kostenindicator is echter vervangen door het
aantal inwoners. Dit gezien het verminderde belang van woonruimten in het
nieuwe verdeelstelsel. Maatstaf 6: Lage inkomensDeze maatstaf is vooralsnog gebaseerd op de CBS-publikatie «Personele
inkomensgegevens; regionale gegevens 1989». De factor laag inkomen bevat
het aantal inkomenstrekkers van een gemeente dat zich bevindt in het tweede,
derde en vierde deciel van de landelijke inkomensverdeling. Inmiddels maakt het CBS een nieuwe inkomensstatistiek op basis van gegevens
over het jaar 1994. Daarbij zijn op ons verzoek enkele verschillen ten opzichte
van de statistiek 1989 aangebracht:♦ het aantal «huishoudens» zal worden geteld in plaats
van het aantal «inkomenstrekkers»;♦ bewoners van bijzondere woongebouwen (inrichtingen, instellingen
en tehuizen) worden bij de bepaling van het aantal huishoudens buiten beschouwing
gelaten.Naar het zich laat aanzien komt de nieuwe statistiek in 1996 beschikbaar.
In dat geval zal direct bij aanvang, dus vanaf het uitkeringsjaar 1997 de
maatstaf op basis van de inkomensstatistiek 1994 kunnen worden toegepast. Maatstaf 7: BijstandsontvangersWij verstaan onder het aantal bijstandsontvangers het aantal personen
met een periodieke uitkering die wordt verstrekt op grond van:♦ de Algemene bijstandswet of een daarop berustende algemene maatregel
van bestuur, voor zover betrekking hebbend op thuiswonende personen jonger
dan 65 jaar;♦ de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers;♦ de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
gewezen zelfstandigen.Het CBS telt één persoon voor een uitkering die in twee
delen wordt betaald aan twee gehuwden of twee samenwonenden. Maatstaf 8: UitkeringsontvangersWij verstaan onder het aantal uitkeringsontvangers het totaal van:♦ het aantal bijstandsontvangers (zie voor definitie maatstaf bijstandsontvangers);♦ het aantal loonbetalingen in het kader van de banenpools, de Jeugdwerkgarantiewet
en de Wet sociale werkvoorziening;♦ het aantal periodieke uitkeringen arbeidsongeschiktheid op grond
van de Algemene burgerlijke pensioenwet, de Algemene militaire pensioenwet,
de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
en het Reglement van het Algemeen Mijnwerkersfonds. Maatstaf 9: MinderhedenCebeon/VB en de Rgf maken gebruik van het aantal inwoners per gemeente
met een niet-Nederlandse nationaliteit voorzover die geen betrekking heeft
op de geïndustrialiseerde landen, en het aantal inwoners met de Nederlandse
nationaliteit, geboren in Suriname, op de Nederlandse Antillen of op Aruba
(maatstaf allochtonen).Wij kiezen voor een andere invulling van de maatstaf door beleidsmatig
grotendeels aan te sluiten bij de prioriteitskeuze uit de doelgroepen van
het gevoerde kabinetsbeleid voor minderheden, zoals wordt gehanteerd in de
Contourennota «Integratiebeleid etnische minderheden» (Kamerstukken
II 1993/94, 23 684, nr. 2). Deze voldoet onzes inziens beter aan de criteria
waaraan de maatstaven worden getoetst.Wij beperken ons tot de inwoners van Surinaamse, Antilliaanse/Arubaanse,
Turkse en Marokkaanse herkomst. Een persoon wordt tot één van
die groepen gerekend als hijzelf of één van zijn ouders geboren
is in de bedoelde landen (maatstaf minderheden).Deze keuze heeft overigens praktisch/cijfermatig bezien geringe betekenis.
De aansluitverschillen als gevolg van de gewijzigde definitie zijn beperkt,
waardoor het geld in redelijke mate terecht komt waar de kosten volgens het
ijkpunt worden gemaakt.Tot de prioriteitskeuze uit de doelgroepen behoort ook de categorie vluchtelingen.
Deze is vooralsnog in de definitie van de maatstaf buiten beschouwing gelaten.
Op dit moment is het nog niet mogelijk vluchtelingen, onderscheiden naar status,
per gemeente te tellen. Medio 1996 komt er naar verwachting meer duidelijkheid
over de wijze waarop de registratie van vluchtelingen in de Gemeentelijke
Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA) kan worden verwerkt. Dan zal nader
worden bezien of de categorie vluchtelingen aan de verdeelmaatstaf zal worden
toegevoegd. 4.4.2. Functie Maatstaven 10 en 11: Klantenpotentieel lokaal en regionaal AlgemeenDoor de Rgf zijn voor de centrumfunctie twee indicatoren van klantenpotentieel
ontwikkeld, die ook voldoen aan de eisen van maatstaven. Daarbij is onderscheid
aangebracht tussen een maatstaf gericht op functies van lokaal niveau (aangeboden
op een groot aantal plaatsen, werkend voor een klein verzorgingsgebied) en
een maatstaf gericht op functies van regionaal niveau (aangeboden op een beperkt
aantal plaatsen, werkend voor een groot verzorgingsgebied). De beide maatstaven gaan uit van de inwonertallen van woonkernen, alsmede
de geografische afstanden daartussen. Zij geven op grond van die gegevens
het potentieel weer voor de ontwikkeling van (een) verzorgingskern(en). Met
opzet is niet gekozen voor maatstaven die de werkelijke voorzieningen in beeld
brengen, omdat deze te direct worden beïnvloed door gemeentelijk beleid.
Verschillen in potentieel, afhankelijk als zij zijn van de regionale bevolkingsspreiding
en de ligging van kernen ten opzichte van elkaar, geven als het ware de «concurrentie»
aan waaraan gemeenten worden blootgesteld bij het scheppen en in stand houden
van voorzieningen.Bij de berekening van het potentieel wordt uitgegaan van de «aantrekkingskracht»
van een kern op de bevolking in de omgeving. De veronderstelling is dat deze
aantrekkingskracht afhankelijk is van de grootte van de kern (hoe groter de
kern, hoe sterker de attractie) en van de afstand die moet worden afgelegd
om haar te bereiken (hoe verder weg, hoe minder de attractie). Daarnaast wordt
verondersteld dat de omzetting van deze aantrekkingskracht in potentieel (klandizie)
mede wordt beïnvloed door de interveniërende kracht van concurrenten
in de omgeving. 4.4.3. Fysiek Maatstaf 12: Oppervlakte land en binnenwater in hectarenDe oppervlakte land en binnenwater is als maatstaf overgenomen uit de
FVW'84. Evenals onder de FVW'84 wordt een gelijk bedrag per hectare land en
binnenwater toegekend. Maatstaf 13: Oppervlakte buitenwaterDe maatstaf oppervlakte buitenwater is eveneens overgenomen uit de FVW'84.
Er wordt een gelijk bedrag per hectare toegekend tot een maximum van 10 000
hectaren. Maatstaf 14: Slechte bodemVooralsnog gaan wij hier uit van de bestaande verfijning uit het Besluit
verfijningen algemene uitkering uit 1984 als maatstaf.Zoals bekend wordt er door de Rijks Geologische Dienst een nieuwe kaart
van de bodemgesteldheid ontwikkeld. Het toenmalige kabinet heeft daarover
op 18 augustus 1993 een brief gestuurd aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II
1992/93, 22 800 C, nr. 19).Als deze nieuwe basiskaart gereed is (naar verwachting in de loop van
het eerste kwartaal van 1996), zal op basis daarvan zo spoedig mogelijk een
nieuwe maatstaf worden ontwikkeld.De Rgf geeft in zijn advies van 19 januari 1995 aan van mening te zijn
dat met gebruikmaking van de resultaten van het onderzoek waarmee de RGD bezig
is deze maatstaf opnieuw moet worden bezien. Op basis van zijn huidige inzichten
is hij van mening dat een onderscheid tussen bebouwde en onbebouwde gebieden
gewenst is. Meer duidelijkheid daarover kan de Rgf pas geven op het moment
dat hij verder is met zijn onderzoek naar de kosten van wegen.Dit advies sluit aan bij ons voornemen om op basis van de nieuwe basiskaart
de maatstaf slechte bodem verder te ontwikkelen. De resultaten van het Rgf-onderzoek
naar de kosten van wegen alsmede het door de Rgf aangegeven onderscheid tussen
bebouwde en onbebouwde gebieden zal daarbij worden betrokken. Maatstaf 15: Grondoppervlak bebouwingDeze maatstaf is overgenomen uit de FVW'84. Wij sluiten aan op de volgens
die wet geldende systematiek.Wij onderzoeken momenteel of het mogelijk is deze maatstaf te vervangen
door een andere, vergelijkbare maatstaf waarvoor het niet meer nodig is om
uitsluitend voor deze maatstaf de kostbare weg van het verzamelen en verwerken
van gegevens op basis van vlieggegevens te bewandelen. Maatstaf 16: WoonruimtenWoonruimten nemen in het nieuwe stelsel, hoewel minder prominent, toch
nog een aanzienlijke plaats in als verdeelmaatstaf. In afwijking van de huidige
praktijk wordt een nieuwe definitie gehanteerd, waardoor woonwagens en woonschepen
niet meer onder de woonruimten vallen. De reden daarvan is hun speciale positie
in de gemeentelijke belastingen. Woonwagens en woonschepen zijn roerende zaken,
die naar hun aard een permanente woonbestemming hebben. Daarover kunnen gemeenten
volgens artikel 228 van de Gemeentewet belasting heffen. Het betreft hier
echter geen onroerend goed. Zij tellen dus niet mee bij de belastingcapaciteit
van de gemeenten. Aangezien over woonwagens en woonschepen voortaan wel belasting
kan worden geheven, is het redelijk ze buiten de definitie van woonruimten
te houden. Bovendien zorgde de uitvoering voor problemen omdat de gegevens
eerst arbeidsintensief moesten worden bewerkt, terwijl het gaat om een zeer
gering aantal.De Rgf kan instemmen met deze aanpassingen.De maatstaf wordt gebaseerd op een opgave van het CBS aan de gemeentefondsbeheerders
van het aantal woonruimten per ultimo van het vorige jaar. In het kader van
een hertelling is het CBS tot een nieuwe indeling gekomen, te weten:♦ woningen;♦ wooneenheden;♦ recreatiewoningen;♦ capaciteit van bijzondere woongebouwen.In de nieuwe definitie van woonruimten tellen al deze categorieën
mee, dus ook recreatiewoningen. Wij hebben hiervoor om verschillende redenen
gekozen. Ten eerste omdat de waarde van deze woningen tevens wordt meegeteld
bij de (negatieve) OZB-maatstaf. Ten tweede omdat gemeenten voor het merendeel
van de recreatiewoningen evenzeer kosten maken als voor gewone woningen. Ten
derde speelt bij deze keuze een rol dat het in de uitvoeringspraktijk in een
aantal gevallen lastig is gebleken het onderscheid tussen een gewone woning
en een recreatiewoning te maken.Onder een recreatiewoning wordt verstaan een tot bewoning bestemd gebouw
dat voldoet aan alle criteria die gelden voor woningen, maar waarvoor daarnaast
minstens één van de twee volgende criteria van toepassing is:♦ het tot bewoning bestemde gebouw is voor vakantiedoeleinden bestemd;♦ het is gelegen op een officieel voor recreatie aangewezen terrein.
 Maatstaf 17: Historische kernenWe nemen de maatstaf over uit de FVW'84. Hierbij blijven wij er van uitgaan
dat er minimaal sprake is van een oppervlakte van deze kern(en) van 5 hectare.
In zijn advies van maart 1994 adviseert de Rgf – in tegenstelling tot
de huidige verfijning – tot het hanteren van één bedrag per hectare. In de voorstellen zoals ze in november 1994 voor advies
naar de Rgf zijn gegaan is het voorstel overgenomen om de schijf weg te laten
uit de verfijning volgens de FVW'84.Naar aanleiding van het algemeen overleg van 30 november 1994 (zie ook
paragraaf 3.8.1.2) stellen wij echter voor, mede in afwachting van nadere
onderzoeksresultaten naar de kostenstructuur van infrastructuur, de maatstaf
zo in te richten dat kan worden voorzien in een hogere uitkering voor gemeenten
met een historische kern met een oppervlakte van meer dan 65 ha. Maatstaf 18: Historische kernen met historisch waterOok deze maatstaf is overgenomen uit de FVW'84. De lengte van het historisch
water wordt alleen voor het gedeelte boven de 1000 meter gehonoreerd. Maatstaf 19: Bewoonde oorden 1930Naast historische kernen is de bebouwing uit de 19e en de vroege 20e eeuw
een indicator voor gemeentelijke lasten inzake Oudheid. Daarom is gezocht
naar een maatstaf die het belang van de kernen in de eerste helft van deze
eeuw operationaliseert. De keuze is gevallen op de maatstaf Bewoonde oorden
1930. Een vast bedrag per woning wordt toegekend voor het historisch aantal
woningen in een bewoond oord per 31 december 1930. Deze datum is gekozen omdat
er een volkstelling beschikbaar is met gegevens per die datum. Deze maatstaf
is alleen van toepassing op bewoonde oorden die in 1930 tenminste 500 woningen
groot waren; voor de berekening worden per gemeente de eerste 250 woningen
niet meegeteld. Maatstaf 20: Bewoonde oorden 1930 en historische kernenEen cumulatie van kosten vindt plaats in kernen waar beide historische
aspecten gezamenlijk voorkomen: een aanzienlijke historische bebouwing vóór
1830 (het ook nu reeds gehanteerde «peiljaar» voor historische
kernen) alsmede een sterke uitbreiding gedurende de industriële revolutie
in de eeuw daarna.In verband met deze uit de ijkpunten blijkende cumulatie van kosten stellen
wij hiervoor een aparte maatstaf voor. Bij bewoonde oorden 1930 die tevens
voorkomen in de lijst van historische kernen wordt per woning een extra bedrag
toegekend, wederom voorzover het aantal woningen de 250 overschrijdt. Alleen
historische kernen met een oppervlakte van tenminste 5 ha. worden bij deze
maatstaf in aanmerking genomen.Dit is een kleine afwijking ten opzichte van deze in maart 1994 door de
Rgf geadviseerde maatstaf, waarin alle woningen van de gehele gemeente die
in 1930 in de bewoonde oorden zijn meegeteld zijn meegenomen, en dus niet
alleen de bewoonde oorden 1930 van de met name genoemde historische kernen.
Blijkens zijn advies van 19 januari 1995 kan de Rgf instemmen met deze beperkte
herdefiniëring. Maatstaf 21: Stadsvernieuwingssleutel 1994Deze sleutel wordt toegepast voor de verdeling van gelden uit het stadsvernieuwingsfonds
en is ontleend aan het Besluit op de stadsen dorpsvernieuwing. Ook voor de
niet-rechtstreekse gemeenten – de gemeenten die hun middelen niet rechtstreeks
uit het Stadsvernieuwingsfonds krijgen, maar door tussenkomst van de provincie –
is de sleutel toegepast om hun aandeel volgens deze maatstaf te bepalen. Maatstaf 22: OmgevingsadressendichtheidDe omgevingsadressendichtheid (OAD) is een nieuw ontwikkelde maatstaf.
De OAD is per gemeente berekend met het Geografisch Basisregister (GBR). De
OAD van een gemeente is het gemiddelde van de omgevingsadressen-dichtheden
van alle adressen binnen de gemeente. De gegevens voor de OAD worden gebaseerd
op het door het CBS gepubliceerde Gebiedsindelingenregister.Dit gemiddelde wordt vermenigvuldigd met het aantal woonruimten gedeeld
door 1000. 4.4.4. Vaste bedragen Maatstaf 23: Vast bedragEen vast bedrag per gemeente is gebaseerd op vaste kosten in het ijkpunt
VHROSV en in het niet-geijkte deel. Maatstaven 24 t/m 27: Vast bedrag Amsterdam, vast bedrag
verzameling gemeenten in de provincie Rotterdam, vast bedrag 's-Gravenhage
en vast bedrag UtrechtDeze maatstaven zijn opgenomen om het mogelijk te maken dat elk van de
genoemde steden en de verzameling voor de gemeenten in de provincie Rotterdam
de noodzakelijke correctie op zijn algemene uitkering kan ontvangen. Feitelijk
leidt dit tot hetzelfde resultaat als de in de FVW'84 gehanteerde methode
van aparte woonruimteschijven.Tijdens het algemeen overleg van 30 november 1994 is over de wijze waarop
de grote steden in het verdeelstelsel zijn opgenomen door verschillende fracties
gesproken. Voor een toelichting hierop verwijzen wij naar paragraaf 3.8.3. Maatstaf 28: Vast bedrag waddengemeentenVoor een toelichting op deze maatstaf verwijzen wij naar maatstaf 5. 4.5. Ontwikkelingen in maatstaven en gewichtenZoals aangegeven is het verdeelmodel bewust flexibel ingericht. Dat dit
noodzakelijk is blijkt ook uit het feit dat nu al duidelijk is dat door lopende
ontwikkelingen bepaalde verdeelmaatstaven zullen moeten worden aangepast.
Dit zal zich naar verwachting zelfs al tijdens de behandeling van de voorstellen
in het parlement voordoen.De veranderingen kunnen zowel de definitie van de maatstaf betreffen,
alsook de bron en natuurlijk de aan de maatstaven verbonden gewichten.Deze wijzigingen «lopende de parlementaire behandeling» zijn
te beschouwen als een eerste slag in het periodieke onderhoud. Zoals in paragraaf
5.5wordt aangegeven hebben wij het voornemen het parlement bij
de begroting van het gemeentefonds zonodig nader te informeren over de ontwikkelingen
die aanleiding geven tot wijziging. Dit zal ook al gelden voor de behandeling
van de gemeentefonds-begroting voor het jaar 1997.Daarbij zullen dus de resultaten van lopende onderzoeken aan de orde komen.Naar thans is te voorzien gaat het dan in elk geval om de volgende ontwikkelingen:♦ nieuwe inkomensstatistiek 1994♦ nieuwe maatstaf voor de bodemgesteldheid ♦ mogelijke vervanger voor de maatstaf oppervlakte bebouwd♦ resultaten van het Rgf-onderzoek naar de kosten van wegen en water.Uiteraard geldt dat als gegevens beschikbaar komen tijdens de behandeling
van de voorstellen, wij het parlement daarover zullen informeren.Daarnaast zijn de gewichten die aan de verschillende maatstaven worden
gegeven uiteraard, net als in het huidige verdeelstelsel, continu aan veranderingen
onderhevig. Deze zullen steeds in circulaires aan de gemeenten worden aangegeven
en aan het parlement worden toegezonden.Belangrijke verklaringen voor de verschillen tussen de herverdeeleffecten
1992 en 1994 kunnen worden gevonden in het beschikbaar komen van nieuwe OZB-gegevens,
de aanpassingen op het terrein van de bijstand en de doorwerking van de Interimmaatregel,
die voor 1994 (en ook voor 1995 en 1996) is getroffen.Ook tijdens het opstellen van de wetsvoorstellen (in de jaren 1994, 1995
en ook 1996) doen zich ontwikkelingen voor die aanleiding geven tot aanpassing
van de gewichten. Dit heeft tot gevolg dat het verdeelmodel ten opzichte van
de voorstellen, zoals die naar de Rgf zijn gegaan (en ook ter kennis zijn
gebracht van alle gemeenten), is gewijzigd en tijdens de parlementaire behandeling
ook weer zal wijzigen.In hoofdstuk 5 wordt verder op de belangrijkste ontwikkelingen in de omgeving
van het gemeentefonds ingegaan. HOOFDSTUK 5. DE DYNAMIEK VAN HET VERDEELSTELSEL 5.1. InleidingHet verdeelstelsel is niet statisch. Het is, zoals wij eerder toelichtten,
flexibel en dynamisch. Enerzijds kan het op eenvoudige wijze worden aangepast,
anderzijds volgt het de (volume-)ontwikkelingen en sluit zo aan op de veranderende
behoeften. In dit hoofdstuk belichten wij dit dynamische aspect van het stelsel.
Daarbij gaan wij eerst in op de actualisering van de verdeling. Daarna geven
wij aan welke verdere ontwikkelingen wij in de omgeving van het stelsel voorzien.Tenslotte gaan wij in op de wijze waarop wij ons voorstellen in de toekomst
in het onderhoud van het stelsel te voorzien. 5.2. ActualiseringHet advies van de Rgf heeft betrekking op rekeningscijfers over het jaar
1990 en begrotingscijfers over het jaar 1992. Er is derhalve nog geen rekening
gehouden met wijzigingen sindsdien in het takenpakket of van de kostenstructuur
als gevolg van rijksbeleid. In het kabinetsstandpunt op hoofdlijnen van 15
april 1994 is aangegeven dat daarvoor in het wetgevingstraject nader aandacht
zou zijn. Daarin is eveneens toegezegd dat wij nader zouden ingaan op de relaties
met het ViNEx-beleid en de knooppuntstatus. Voorts zouden wij bijzondere aandacht
schenken aan de ijkpunten voor bijstand en zorg, in samenhang met de overgang
van het fonds sociale vernieuwing en de herinrichting van de Algemene bijstandswet
(ABW). Tenslotte moet ook aandacht worden geschonken aan de relatie met de
vernieuwing van de bestuurlijke organisatie. 5.2.1. Cumulatie herverdeeleffectenTijdens het algemeen overleg van 5 september 1995 met de vaste commissie
van Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer is aandacht gevraagd
voor de cumulatie van herverdeeleffecten als gevolg van de samenloop van de
start van het nieuwe verdeelstelsel met enkele omvangrijke overhevelingen
naar het gemeentefonds per 1-1-1997 in verband met decentralisaties. Genoemd
zijn de onderwijshuisvesting, de kinderopvang en het FSV. Zodra de definitieve
verdeling van deze middelen bekend is, zullen wij cijfermatig inzicht geven
in de cumulatie van de herverdeeleffecten. 5.2.2. Wet voorzieningen gehandicaptenMet ingang van 1 april 1994 is de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg)
in werking getreden. In dat verband zijn – gefaseerd over diverse jaar –
bedragen aan het gemeentefonds toegevoegd om gemeenten in staat te stellen
de Wvg naar behoren uit te voeren. De bedragen zijn over de gemeenten verdeeld
via een vast bedrag per inwoner. Deze wijze van verdeling wordt voorlopig
in het nieuwe stelsel gecontinueerd.Bij de behandeling van de Wvg zijn twee evaluatiemomenten afgesproken.
Een eerste rapportage, vergezeld van een kabinetsstandpunt, heeft de Tweede
Kamer inmiddels bereikt (Kamerstukken II 1995/96, 24 170, nr. 5). Begin
1997 vindt een tweede evaluatie plaats. Indien daartoe aanleiding is, zal
op basis daarvan een andere verdeling kunnen plaatsvinden. Wij betrekken dit
uiteraard bij het periodiek onderhoud van het stelsel. 5.2.3. BijstandVoor ons standpunt met betrekking tot het onderdeel bijstand verwijzen
wij naar paragraaf 3.8.1.1 van deze memorie. 5.2.4. Sociale vernieuwingPer 1 januari 1997 is de overheveling van het fonds sociale vernieuwing
naar het gemeentefonds voorzien. De Rgf heeft inmiddels geadviseerd over de
verdeling van de middelen. Daarop wordt nu een standpunt bepaald. Dat wordt
mede bezien in het licht van de voorgenomen instelling van het Werkfonds.Bij brief van 16 oktober 1995 van de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport is besloten tot een vierjarig overgangstraject voor de maatschappelijke
opvang. Met ingang van 1-1-1997 zullen deze middelen via het integratie-artikel
worden verdeeld. Ook voor de ambulante verslavingszorg zal de huidige verdeling
van de middelen na 1-1-1997 voor vier jaar worden zeker gesteld. Deze brief
(Kamerstukken II, 1995/96, 24 400 XVI, nr. 9) ligt thans bij de Tweede
Kamer. 5.2.5. Decentralisatie onderwijshuisvestingPer 1 januari 1997 vindt een overheveling naar het gemeentefonds plaats
met het oog op de decentralisatie van de onderwijshuisvesting voor het primair
onderwijs en het voortgezet onderwijs naar de gemeenten. Het voornemen bestaat
bij de verdeling van de middelen mede gebruik te maken van twee nieuwe maatstaven,
te weten het aantal leerlingen (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet
onderwijs. 5.2.6. KinderopvangPer 1 januari 1996 worden middelen voor de kinderopvang naar het gemeentefonds
overgeheveld. Om een geleidelijke overgang te bereiken wordt voor de verdeling
in dat jaar aangesloten bij 1995. Het voornemen bestaat de middelen vanaf
1997 te verdelen op grond van maatstaven van het nieuwe verdeelstelsel. 5.2.7. Vierde nota ruimtelijke ordening extraIn het kabinetsstandpunt op hoofdlijnen over het advies van de Rgf is
aangekondigd dat er in het wetgevingstraject nadere aandacht zou zijn voor
de relaties met het ViNEx-beleid. In het advies van de Rgf en het onderzoek
van Cebeon/VB is daarmee geen rekening gehouden. In dit verband gaat het om
een drietal zaken:– stedelijke knooppunten– gemeenten met een grote bouwopgave– restrictief beleid1Stedelijke knooppuntenVoor ons standpunt met betrekking tot de stedelijke knooppunten verwijzen
wij naar paragraaf 3.8.1.3 van deze memorie. Gemeenten met een grote bouwopgaveVoor ons standpunt met betrekking tot de gemeenten met een grote bouwopgave
verwijzen wij naar paragraaf 3.8.1.4 van deze memorie. Restrictief beleidBij de behandeling in de Tweede Kamer van de ViNEx is een motie van de
kamerleden Versnel-Schmitz en Lankhorst aanvaard, waarin de regering wordt
uitgenodigd in het kader van de evaluatie van de FVW'84 te onderzoeken hoe
de systematiek van het gemeentefonds zodanig kan worden gewijzigd dat de betreffende
gemeenten in het groene hart worden gestimuleerd een restrictief beleid te
voeren. In het verdeelstelsel van de FVW'84 spelen woonruimten een zeer grote
rol. Woningbouw heeft daarbij een sterk opwaarts effect op de hoogte van de
algemene uitkering en stilstand als gevolg van restrictief beleid een neerwaarts
effect.In het nieuwe verdeelstelsel spelen woonruimten een minder grote rol.
De nadruk ligt meer op sociale structuur en centrumfunctie. Voor de berekening
van de algemene uitkering voor een individuele gemeente maakt het dus minder
uit of het aantal woonruimten is gewijzigd. Daarmee is het ontmoedigende effect
van het verdeelstelsel op het restrictieve verstedelijkingsbeleid voor open
ruimten, waarvoor in bovengenoemde motie aandacht is gevraagd, niet meer aanwezig.
De positie waarin deze gemeenten in het nieuwe verdeelstelsel komen te verkeren
is niet wezenlijk anders en evenmin slechter dan die van andere gemeenten.
Voor gemeenten die vallen onder het restrictieve beleid is in het nieuwe verdeelstelsel
op zich geen aparte behandeling noodzakelijk.Nog bezien zal worden of er desalniettemin in de kostenstructuur van de
desbetreffende gemeenten aanleiding is en zo ja, welke de mogelijkheden zijn
het stelsel verder aan te passen. 5.2.8. Actualisering naar 1994 en 1997Terecht constateert de Rgf dat er niet van uitgegaan kan worden dat het
nu ontworpen verdeelstelsel en de daarbij gehanteerde bedragen per eenheid
automatisch zullen leiden tot een aanvaardbare verdeling in de toekomst. Maatschappelijke
ontwikkelingen, veranderingen in de taakverdeling tussen overheden, wijzigingen
in de bekostiging van voorzieningen en ontwikkelingen in de bestuurlijke organisatie
zullen van invloed zijn op de uiteindelijke verdeling van de algemene uitkering
over de gemeenten, aldus de Rgf. In dit verband besteedt de Rgf daarom aandacht aan de nu al noodzakelijke actualisatie van de gegevens naar
de stand van 1994.De algemene uitkering van iedere gemeente wordt bepaald door de aantallen
eenheden van de verdeelmaatstaven, het bedrag per eenheid en de uitkeringsfactor.
De Rgf constateert ons inziens terecht dat de verdeling in 1997 (het jaar
dat naar verwachting het nieuwe verdeelmodel kan worden ingevoerd) zal moeten
worden gebaseerd op de voor dat jaar geldende aantallen eenheden.De Rgf constateert dat de bedragen per eenheid om twee redenen kunnen
worden gewijzigd. De eerste reden hangt samen met mutaties als gevolg van
een taakverandering of een wijziging van de bekostigingsmethode. Als voorbeeld
worden de ontwikkelingen in de uitvoering van de ABW en de Wvg genoemd.Bij deze mutaties adviseert de Rgf eerst te bezien op welk ijkpunt de
verandering betrekking heeft en hoe dat ijkpunt vervolgens kan worden aangepast.
Vervolgens kan worden bezien of en op welke wijze de met het ijkpunt corresponderende
verdeelmaatstaven moeten worden gewijzigd. Gezien de wijze waarop het nieuwe
verdeelmodel is opgebouwd, is dit een volstrekt logische werkwijze.De tweede reden om bedragen per eenheid te wijzigen is het tot stand brengen
van een nadere herverdeling binnen de bestaande algemene uitkering. Naar onze
mening constateert de Rgf terecht dat voor een dergelijke herverdeling op
dit moment geen aanleiding is. De verdeling die met de nu voorliggende voorstellen
tot stand wordt gebracht moet worden beschouwd als een redelijke. 5.3. Ontwikkelingen in de financiële verhoudingIn deze paragraaf gaan wij in op de ontwikkeling van de overige inkomsten
van de gemeenten naast de algemene uitkering. Dit betreft de eigen inkomsten
en de specifieke uitkeringen. 5.3.1. De eigen inkomstenIn het kader van de decentralisatie-impuls zijn de mogelijkheden voor
een verruiming van het eigen belastinggebied uitgebreid onderzocht. Daaruit
is de conclusie getrokken dat verruiming van het lokale belastinggebied de
financiële ongelijkheid tussen gemeenten nog zou vergroten1 . Hiermee is in feite een tekortkoming van het huidige verdeelstelsel
van het gemeentefonds aangegeven. Dit houdt geen rekening met verschillen
in draagkracht. Gemeenten met een grote belastingcapaciteit kunnen dus gemakkelijker
in hun middelenbehoefte voorzien dan gemeenten met een kleine belastingcapaciteit.Het betrekken van de belastingcapaciteit bij het verdeelstelsel, zoals
in het nieuwe stelsel is voorzien, brengt de gemeenten in een meer gelijke
uitgangspositie om eigen beleidskeuzen in de belastingtarieven tot uitdrukking
te laten komen. In reactie op het rapport van de Commissie Verruiming eigen
middelen lagere overheden (Commissie De Kam) waarin de mogelijkheden voor
verruiming zijn onderzocht, heeft het vorige kabinet het standpunt ingenomen
dat, alvorens de verruiming van het belastinggebied van gemeenten verder in
overweging te nemen, de herziening van de FVW'84 de grote verschillen in de
financiële positie van de stad en de rand zal moeten hebben teruggedrongen.
Wij zijn van oordeel dat de voorstellen voor een nieuw verdeelstelsel er voor
zorgen dat aan deze voorwaarde voor vergroting van het eigen belastinggebied
van gemeenten zal zijn voldaan. 5.3.2. De specifieke uitkeringenDe afgelopen jaren is veel gedaan om het aantal specifieke uitkeringen
terug te dringen. Desalniettemin maken specifieke uitkeringen nog steeds het
grootste deel uit van de gemeentelijke inkomsten. Hiervoor zijn wij al ingegaan
op de tendens in de financiële verhouding in de richting van de voorkeursvolgorde.
Wij wijzen er op dat het onderscheid tussen de verschillende bekostigingsvormen
ten aanzien van beleids- en bestedingsvrijheid niet altijd meer zo scherp
is te maken. In enkele gevallen zijn brede doeluitkeringen tot stand gebracht
die zo veel aanwendingsmogelijkheden bieden dat gemeenten hun beleid optimaal
kunnen afstemmen op de lokale omstandigheden en daarbij zelf de noodzakelijke
afwegingen kunnen maken. Bij dit soort specifieke uitkeringen is het belangrijkste
verschil met andere bekostigingsvormen dat de rijksoverheid zich een verantwoordelijkheid
voorbehoudt ten aanzien van de allocatie van de middelen. Niet alleen de bekostigingswijze
maar ook de onderliggende regelgeving is dus van belang bij het bepalen van
de mate waarin gemeenten zelfstandig vorm kunnen geven aan beleid en lokale
afwegingen kunnen maken. 5.4. Ontwikkelingen in de bestuurlijke organisatieIn paragraaf 1.1 gaven wij al aan dat de problemen waarvoor gemeenten,
en met name steden zich gesteld zien vragen om aanpassing, niet alleen van
de financiële, maar ook van de bestuurlijke organisatie. Wij wezen daarbij
op het grote-stedenbeleid en op het BoN-beleid. Het BoN-beleid heeft in de
Kaderwet een procesmatige invulling gekregen. Daarnaast heeft het kabinet
op 15 september 1995 het standpunt Vernieuwing Bestuurlijke Organisatie (Kamerstukken
II 1994/95, 21 427, nr. 111) uitgebracht. In dat proces is Rotterdam
koploper. De wetsvoorstellen betreffende de instelling van de stadsprovincie
Rotterdam zijn op 21 juni 1995 in eerste aanleg in de Tweede Kamer behandeld.
Definitieve besluitvorming aldaar vindt naar verwachting eind 1995 plaats.
Wat de regio Amsterdam betreft heeft het kabinet aangegeven dat ook hier de
vorming van een stadsprovincie noodzakelijk is. Over de wijze waarop dit zal
gebeuren zal begin 1996 nader overleg plaatsvinden. Met de overige Kaderwetgebieden
zijn afspraken gemaakt over een versnelde evaluatie (zomer 1996), opdat eind
1996 een definitief besluit genomen kan worden over het bestuurlijk perspectief.
Daarnaast worden de voorbereidingen voor het wetsvoorstel stadsprovincie Haaglanden
voortgezet.De centrale gedachte in het kabinetsstandpunt is dat coördinerende,
sturende en planningstaken die nu op regionale schaal worden uitgeoefend (hetzij
als gevolg van de wens en noodzaak tot intergemeentelijke samenwerking, hetzij
als gevolg van het feit dat van rijkswege aan functionele regionale verbanden
taken zijn opgedragen) zoveel mogelijk eenduidig aan óf de provincie
óf de gemeenten worden toegedeeld. Dit betekent dat er een herverdeling
van regionale taken zal moeten plaatsvinden. Uiteraard blijft samenwerking
tussen gemeenten als hulpstructuur ten behoeve van een efficiënte taakuitvoering
mogelijk. De hoofdstructuur van de organisatie van het binnenlands bestuur
mag er echter niet door worden aangetast. Om te komen tot een versterking
van het lokale bestuur, acht het kabinet een verdere schaalvergroting van
gemeenten van belang. Daarbij wordt prioriteit gegeven aan versterking van
gemeenten met een centrumfunctie.Voor een meer uitgebreide weergave van de beleidsvoornemens inzake de
vernieuwing van de bestuurlijke organisatie verwijzen wij naar het betreffende
kabinetsstandpunt. Voor de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten
is van belang dat deze discussie kan leiden tot een wijziging
in de kostenstructuur van gemeenten als gevolg van een andere taken- en bevoegdhedenverdeling
tussen de bestuurslagen of een andere gemeentelijke schaal.Het is niet uitgesloten dat bepaalde taken die formeel nu nog tot het
gemeentelijk takenpakket behoren maar feitelijk op regionale schaal worden
uitgevoerd, in de toekomst aan de provincie zullen worden toegedeeld, en vice
versa. Binnen de uitgangspunten van het thans voorgestelde verdeelmodel kunnen
die ontwikkelingen worden verwerkt. De expliciete kostenoriëntatie maakt
het mogelijk om adequaat invulling te geven aan het uitgangspunt: geld volgt
taak.Ook wijzigingen in de gemeentelijke indeling kunnen op flexibele wijze
in het verdeelmodel worden verwerkt doordat het verdeelmodel meer reorganisatiebestendig
is geworden. Verwacht mag worden dat eventuele veranderingen in de schaal
van gemeenten als gevolg van de vernieuwing van de bestuurlijke organisatie
binnen het verdeelmodel kunnen worden opgevangen.In de te vormen stadsprovincies zullen de provinciale besturen naast hun
sturende en plannende taken en bevoegdheden op sommige beleidsterreinen ook
uitvoerende taken op zich nemen.In het onderhavige wetsvoorstel is voor de nieuwe provincie Rotterdam
een voorziening getroffen, omdat de instelling van de nieuwe stadsprovincie
naar verwachting in de tijd samenvalt met de invoering van het nieuwe model
voor de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. De planning
van de wetgeving voor de provincie Rotterdam blijft gericht op het mogelijk
maken van de instelling van de nieuwe provincie op 1 januari 1997, dus op
dezelfde datum als de beoogde inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Indien
inwerkingtreding op dezelfde datum niet mogelijk blijkt zal – door middel
van een nota van wijziging op de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet –
tijdig in de nodige aanpassingen worden voorzien.Voor een toelichting op het financiële stelsel in de stadsprovincie
Rotterdam wordt verwezen naar de memorie van toelichting van de Wet bijzondere
bepalingen provincie Rotterdam (Kamerstukken II 1994/95, 24 087, nr.
3).Verwacht mag worden dat de bestuurlijke organisatie voorlopig sterk in
beweging zal zijn en blijven. Maatschappelijke, politieke en bestuurlijke
ontwikkelingen gaan snel en kunnen zeer ingrijpend zijn. Die ontwikkelingen
moeten ook in de financiële verhouding tot uitdrukking komen. Dit vereist
een flexibel verdeelstelsel, dat door periodiek onderhoud bij de tijd gehouden
wordt. Naar onze mening kan met de thans voorliggende voorstellen daaraan
in voldoende mate tegemoet worden gekomen. 5.5. Periodiek onderhoudDe noodzaak tot herziening van het gemeentefonds is onder meer gelegen
in de scheefheid van de huidige verdeling. De voorliggende voorstellen beogen
dat recht te zetten.Tegelijkertijd is het niet de bedoeling dat de verdeling vervolgens op
termijn weer zo ver uit het lood slaat, dat opnieuw een grootscheepse herziening
nodig is. Dit stelt eisen aan de vormgeving van het verdeelstelsel.Om met de Rgf te spreken: het zou ijdel zijn te veronderstellen dat het
ontworpen verdeelstelsel (thans voorgestelde verdeelmaatstaven en de in het
begin gehanteerde bedragen per eenheid) automatisch zal leiden tot een blijvend
aanvaardbare verdeling in de toekomst. Maatschappelijke ontwikkelingen,
taakverschuivingen tussen overheden, wijzigingen in de bekostiging van voorzieningen
en veranderingen in de bestuurlijke organisatie zullen van invloed zijn op
de verdeling van de algemene uitkering over de gemeenten. De omgeving van
het gemeentefonds kent met andere woorden een dynamiek, die naar verwachting
niet zal afnemen. Het verdeelmodel zal als gevolg van die dynamiek in de toekomst
blijvend aanpassing behoeven.De Rgf adviseert een systeem te ontwikkelen waarmee op globale wijze trends
in de kostenontwikkeling bij de gemeenten worden geconfronteerd met de ijkpunten
en de verdeelmaatstaven. Op deze wijze kunnen de ontwikkelingen actief worden
gevolgd en komen er signalen beschikbaar waaruit tijdig kan worden afgeleid
of de kans bestaat dat er afwijkingen ontstaan die voor correctie in aanmerking
komen.De Rgf wijst ook op andere bronnen die daarvoor nuttige informatie kunnen
bevatten, zoals rapporten van planbureau's, rijksnota's en signalen uit de
gemeentelijke wereld zelf. Daarbij rangschikt de Rgf ook het panelonderzoek
dat hij al enige jaren verricht en het onderzoek dat voor de verstrekking
van een aanvullende bijdrage wordt verricht.Terecht constateert de Rgf dat niet elk signaal automatisch tot een aanpassing
van het verdeelstelsel behoeft te leiden. Nader onderzoek naar de oorzaken
is daarvoor noodzakelijk, gevolgd door een al even noodzakelijk politiek-bestuurlijk
oordeel.Wij onderschrijven dit standpunt van de Rgf. Wij rekenen het dan ook tot
onze bijzondere verantwoordelijkheid hieraan concreet inhoud te geven met
een methode van periodiek onderhoud.Onder periodiek onderhoud verstaan wij: op gezette tijden informatie vergaren
ten einde te kunnen beoordelen of de verdeling nog wel juist is en het zonodig
repareren van onderdelen van de verdeling. Daarbij moet op allerlei bestuurlijke
en maatschappelijke ontwikkelingen worden gelet.Er zijn drie soorten veranderingen te onderscheiden, die kunnen leiden
tot aanpassingen van het verdeelstelsel:– veranderingen in de taakverdeling tussen de verschillende overheidslagen;– veranderingen in de bestuurlijke organisatie;– andere veranderingen in de kostenstructuur van gemeenten die niet
door de bestaande (dynamische) maatstaven kunnen worden gevolgd.Wij stellen voor bij het periodiek onderhoud een fase-gewijze aanpak te
volgen. Hiertoe onderscheiden wij bij het periodiek onderhoud een signaleringsfase,
een onderzoeksfase en een aanpassingsfase. Tijdens de signaleringsfase verkennen
wij de kwaliteit van de verdeling op een globale wijze en over de gehele linie
van het verdeelstelsel. Wij bezien momenteel of het mogelijk is op basis van
CBS-gegevens een set kengetallen te ontwikkelen ten einde te beschikken over
een objectief referentiekader voor het signaleringsproces. Tijdens de onderzoeksfase
brengen wij op onderdelen van de verdeling de noodzakelijke onderzoekstechnische
verdieping aan. Het gaat hierbij om onderdelen ten aanzien waarvan, op grond
van de globale signalering, bij ons twijfels zijn gerezen omtrent de kwaliteit
van de verdeling. Tijdens de aanpassingsfase tenslotte besluiten wij of de
resultaten van signalering en onderzoek voor ons aanleiding zijn het verdeelstelsel
aan te passen.De fase-gewijze aanpak is efficiënt. Het is mogelijk de «vinger
aan de pols te houden» zonder dat voortdurend op grote schaal omvangrijke
verdeelonderzoeken nodig zijn. Bij het periodiek onderhoud gaat het om een bestuurlijk fenomeen. Wij
stellen ons voor steeds bij de begrotingsbehandeling van het gemeentefonds
verslag te doen omtrent de resultaten van signalering en onderzoek, waarbij
wij zullen aangeven of wij verdieping van het onderzoek dan wel aanpassing
van het verdeelstelsel noodzakelijk achten.Wij zijn ervan overtuigd dat met de beschreven aanpak de verdeeldiscussie
kan worden gekanaliseerd zodat met de methodiek de stabiliteit en de bestendigheid
van de verdeling wordt bevorderd.Deze paragraaf suggereert wellicht een sterk veranderde wijze van handelen.
Veel hiervan is echter al bestaande praktijk. Nieuw is dat wij hierin meer
structuur aanbrengen. Bij het onderhoud zullen wij de uitgangspunten handhaven:
de verdeling blijft globaal, expliciet kostengeoriënteerd, rekening houdend
met belastingcapaciteit, reorganisatiebestendig, onderhoudsvriendelijk en
beleidsondersteunend.Wij achten het voor de hand liggend en wenselijk dat de discussie over
de actualiteit van de verdeling wordt gevoerd in het kader van het periodiek
onderhoud. Zo wordt recht gedaan aan de eis dat de verdeling in de tijd stabiel
is, maar wel blijft aansluiten op de dynamiek van de gemeentelijke behoeften. HOOFDSTUK 6. INSTITUTIONELE VORMGEVING 6.1. InleidingIn de voorgaande hoofdstukken hebben wij uitgebreid aandacht besteed aan
onze voornemens ter zake van de verdeling van de algemene uitkering uit het
gemeentefonds. In dit hoofdstuk staan wij kort stil bij de wijze waarop belanghebbenden
daarin een rol (kunnen) spelen. Wij besteden aandacht aan de juridische vormgeving,
de adviesstructuur en aan de bezwaar- en beroepsmogelijkheden. 6.2. Juridische vormgevingDe Rgf komt ten aanzien van het juridisch kader tot de conclusie dat dit
weliswaar belangrijk is, en hij kan in verband met de kostengeoriënteerdheid
van het verdeelstelsel instemmen met de gekozen vorm, maar hij acht de openbare
belangenafweging van groter belang. In het besluitvormingsproces dat aan een
eventuele wijziging van de verdeling voorafgaat, moet het evenwicht worden
bewaard tussen enerzijds flexibiliteit en zekerheid en anderzijds tussen de
belangen die ermee gemoeid zijn. Indien daar niet aan kan worden voldaan,
dan zouden, ondanks de ermee samenhangende bezwaren, alle maatstaven in de
wet moeten worden opgenomen.De Rgf constateert dat ten opzichte van de huidige wet minder in de wet
wordt geregeld en meer wordt overgelaten aan een regeling bij algemene maatregel
van bestuur. Zo wijst hij er op dat in het voorstel alle verdeelmaatstaven
in het besluit worden geregeld, terwijl in de huidige wetgeving een deel in
de wet en een ander deel in het Verfijningenbesluit is geregeld. Het argument
van flexibiliteit dat aan deze vormgeving ten grondslag ligt, acht hij van
groot belang omdat de financiële verhouding moet functioneren in een
maatschappelijke en bestuurlijke omgeving die op haar beurt sterk onderhevig
is aan veranderingen. De Rgf constateert dat de huidige wet- en regelgeving
hem in het verleden parten heeft gespeeld bij zijn advisering over verdeelvraagstukken
waarbij enige spoed was vereist. Juist in verband met de kostengeoriënteerdheid
van het nieuwe stelsel waardeert hij de grotere flexibiliteit positief, maar constateert hierbij wel twee gevaren. Het voornaamste gevaar is dat
de grotere flexibiliteit ten koste zou kunnen gaan van rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid. Het verschil met de huidige regelgeving is naar zijn mening
echter in de praktijk niet zo groot dat gesproken kan worden van een breuk
met het verleden; het invoeren of wijzigen van een verfijning kan nu voor
gemeenten eenzelfde effect hebben als een wijziging van een algemene verdeelmaatstaf.Als mogelijk ander gevaar ziet de Rgf dat de verdeling van het gemeentefonds
te veel een instrument wordt ten behoeve van realisering van (wisselend) rijksbeleid
en minder het instrument blijft om gemeenten van middelen te voorzien die
nodig zijn voor het voeren van een eigen gemeentelijk beleid. Ook hier, aldus
de Rgf, is evenwel het verschil met het huidige stelsel niet zo groot als
het lijkt. Als voorbeelden uit het verleden noemt hij de oude verfijning probleemgebieden
en de verfijning groeikernen, die vooral waren bedoeld ter ondersteuning van
het regionale en ruimtelijke beleid van het Rijk. De Rgf constateert vervolgens dat het juridische kader van belang is,
maar dat een goede en openbare belangenafweging tijdens het gehele besluitvormingsproces
dat aan het veranderen van de verdeling vooraf gaat belangrijker is. In dat
proces moet het evenwicht worden bewaard tussen enerzijds flexibiliteit en
zekerheid en anderzijds tussen de belangen die ermee zijn gemoeid. Niet alleen
het rijksbelang versus het belang van de collectiviteit van gemeenten, maar
ook de belangen van afzonderlijke (groepen van) gemeenten. Tot nu toe heeft
de Rgf in die afwegingsprocessen zijn eigen, niet onbelangrijke, rol gespeeld.
Ook in de toekomst dient een naar zijn mening onafhankelijk adviesorgaan te
blijven bestaan met een taak en functie die vergelijkbaar is met die van de
huidige Rgf. Gezien het belang van een helder en flexibel verdeelstelsel kan
hij, indien aan de hiervoor genoemde voorwaarde wordt voldaan, instemmen met
de juridische vormgeving van de voorstellen. Wordt niet aan die voorwaarde
voldaan dan moeten, ondanks de bezwaren van dien, alle maatstaven in de wet
worden opgenomen.Uit bovenstaande opmerkingen concluderen wij dat de vormgeving van de
regelgeving, waarbij de flexibiliteit is vergroot terwijl er geen sprake is
van een fundamentele breuk met het bestaande stelsel, als evenwichtig kan
worden beschouwd. De Rgf onderstreept terecht het belang van een goed en openbaar
besluitvormingsproces bij veranderingen in de verdeling van het gemeentefonds.
Ook wij hechten daar zeer aan. Naast de redenen die de Rgf hiervoor geeft,
zijn wij van opvatting dat een goed en openbaar besluitvormingsproces noodzakelijk
is in verband met de noodzakelijke acceptatie van de uitkomsten van de verdeling.
Te eenzijdige en ondoorzichtige besluitvorming houdt risico's in van onnodige
procedures die moeten worden gevoerd na toekenning van de algemene uitkering.
Zo bezien betekent het meer uitgebreide stelsel van rechtsbescherming, waarbij
een gemeente de beroepsgang van de Awb kan benutten, een stimulans om zorg
te dragen voor zeer zorgvuldige en openbare besluitvorming. De stelling van
de Rgf dat voor een goede en openbare besluitvorming advisering door een onafhankelijk
adviesorgaan als absolute voorwaarde geldt, gaat ons te ver. Recent is in
de Tweede Kamer beraadslaagd over de voorstellen van het kabinet in het kader
van «Raad op Maat». Daarbij is instemming betuigd met het kabinetsvoornemen
om op het terrein van het openbaar bestuur een adviesorgaan in te stellen,
dat zich uiteraard ook zal buigen over de vraagstukken op het terrein van
de gemeentefinanciën. De waarborg dat het verdeelstelsel juist blijft
functioneren is echter niet gelegen in de advisering, maar in de toets die
uiteindelijk door de Staten-Generaal wordt uitgevoerd. Wij hebben eerder in
deze memorie aangegeven dat de besluitvorming over de verdeling een bij uitstek
politieke is. Adviezen, hoe deskundig ook, zijn slechts ondersteunend
in dat systeem van «checks and balances» en kunnen niet in de
plaats treden van die finale politieke toets.Wij wijzen er overigens op dat de Rgf niet zal ophouden te bestaan ten
gevolge van voorliggende voorstellen.Ook de Raad van State heeft in zijn advies over het wetsvoorstel gepleit
voor het opnemen in de wet van de verdeelmaatstaven als kernelement van de
financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten. In paragraaf 1.3 zijn
wij daar uitgebreid op ingegaan. 6.3. AdviesstructuurDe huidige FVW'84 voorziet in verplichte advisering door de Rgf over alle
plannen en maatregelen waarbij de financiën van de gemeenten in betekenende
mate zijn betrokken. Voorts moet de Rgf voortdurende aandacht aan de werking
van de FVW'84 besteden en, indien de Rgf dat wenselijk vindt, voorstellen
daaromtrent ontwikkelen. Tevens moet de Rgf adviseren over de vaststelling
of wijziging van de begroting van het gemeentefonds voor de verplichtingen
ter zake van de algemene uitkering. Tenslotte kan de Rgf ongevraagd adviseren
over onderwerpen die de financiën van de gemeenten raken.De herziening van het adviesstelsel strekt enerzijds tot het opheffen
van in beginsel alle adviesorganen, waaronder de Rgf, door middel van de Herzieningswet
adviesstelsel die op dit moment bij de Tweede Kamer aanhangig is en anderzijds
tot het schrappen van vele adviesverplichtingen (Wet afschaffing adviesverplichtingen).In verband met deze sanering van het adviesstelsel bevat dit wetsvoorstel
vooralsnog geen bepalingen inzake de advisering over aangelegenheden die de
financiën van de gemeenten raken. In de Invoeringswet is een voorziening
getroffen die de advisering door de Rgf continueert tot de sanering van het
adviesstelsel zijn beslag heeft gekregen. 6.4. Bezwaar en beroepIn het voorliggende wetsvoorstel is geen regeling van bezwaar en beroep
opgenomen. Bij het opstellen van het wetsvoorstel is ervan uitgegaan dat de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) onverkort van toepassing is op de besluiten
die op grond van de Financiële-verhoudingswet worden genomen. Zo is voorzien
in een zo ruim mogelijk stelsel van rechtsbescherming voor de gemeenten. Een
goede rechtsbescherming zien wij als een belangrijke waarborg dat met het
belang van de rechtszekerheid van de gemeente voldoende rekening wordt gehouden.In de huidige FVW'84 is een aantal besluiten van beroep uitgezonderd.
Deze besluiten zijn aangeduid in de bijlage bij de Algemene wet bestuursrecht.
De uitzondering betreft besluiten tot verlening van een aanvullende bijdrage,
het geven van voorschriften aan gemeenten waaraan een aanvullende uitkering
is verleend en de vaststelling van de bedragen per eenheid voor de algemene
verdeelmaatstaven, alsmede de bedragen per eenheid voor de verfijningen.De reden voor het uitsluiten van beroep tegen het besluit een aanvullende
bijdrage toe te kennen, is dat deze bijdrage slechts voorlopig is. Pas bij
de toekenning van de aanvullende uitkering is de besluitvorming voltooid.
In het nu voorliggende wetsvoorstel is alleen de mogelijkheid van een aanvullende
uitkering opgenomen. Er is derhalve geen sprake meer van een
besluit met een voorlopig karakter. De bestaande uitzondering kan dus vervallen.
In het feit dat vooral in de eerste jaren een besluit inzake een aanvullende
uitkering gebaseerd kan zijn op informatie die nog niet een volledig beeld
van de situatie geeft, zien wij geen aanleiding de gemeente de mogelijkheid
te onthouden om de rechter te laten toetsen of de fondsbeheerders op zorgvuldige
wijze tot een beslissing zijn gekomen.Evenmin is er naar ons oordeel aanleiding het besluit tot het geven van
voorschriften aan gemeenten die een aanvullende uitkering ontvangen van beroep
uit te sluiten. Ook hier is de mogelijkheid van een rechterlijke toets een
waarborg voor de betrokken gemeenten dat in de besluitvorming voldoende rekening
wordt gehouden met de belangen van de gemeente.De uitsluiting van bezwaar en beroep ten aanzien van het besluit tot vaststelling
van de bedragen per eenheid is gehandhaafd (zie artikel 11 van het voorstel
voor de Invoeringswet). De Rgf vroeg zich af wat de zin was van het creëren
van een beroepsmogelijkheid op dit punt. Met het instellen van beroep wordt
volgens de Rgf de gehele verdeling van het fonds voor alle gemeenten ter discussie
gebracht, wat tot gevolg kan hebben dat de definitieve uitkeringen later worden
vastgesteld. Ook was de Rgf bevreesd voor juridische en administratieve rompslomp.
In reactie op het advies van de Raad stellen wij allereerst dat het niet de
vraag moet zijn of er bijzondere redenen zijn beroep mogelijk te maken, maar
dat bezien moet worden of er redenen zijn om af te wijken van de hoofdregel
dat tegen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht de mogelijkheid
van bezwaar en beroep openstaat.In onderhavig geval zijn naar ons oordeel redenen voor het maken van een
uitzondering op de hoofdregel aanwezig. Hierbij is met name van belang het
feit dat indien ten gevolge van een rechterlijke uitspraak het bedrag per
eenheid van een bepaalde maatstaf moet worden verhoogd, het gesloten karakter
van het gemeentefonds moet leiden tot verlaging van een of meer bedragen per
eenheid van andere maatstaven. Dit zou in strijd kunnen komen met de rechtszekerheid
van andere (niet bij het beroep betrokken) gemeenten. Bovendien zouden die
gemeenten op hun beurt bezwaar en beroep kunnen aantekenen tegen de opnieuw
vastgestelde bedragen per eenheid. Aldus kan een spiraal van beroepsprocedures
ontstaan, waar mogelijk niet eenvoudig uit te komen zal zijn. Het openstellen
van bezwaar en beroep zou derhalve in dit geval kunnen leiden tot een aantasting
van het functioneren van het systeem als geheel, reden waarom wij het handhaven
van de bestaande uitzondering noodzakelijk achten.Het ontbreken van een beroepsmogelijkheid ten aanzien van de vaststelling
van de bedragen per eenheid wordt gecompenseerd door bij de totstandkoming
van het besluit de openbare voorbereidingsprocedure zoals neergelegd in par.
3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren. Gelet op
de financiële belangen van een gemeente die zijn gemoeid met dit besluit,
is het van belang de gemeenten nadrukkelijk bij de besluitvorming te betrekken.
Daarmee wordt tevens een zorgvuldige belangenafweging bevorderd. Dit betekent
dat een ontwerp-besluit voor de gemeenten ten minste vier weken ter inzage
moet worden gelegd. Voorafgaand aan de inzage moet op een of andere geschikte
wijze kennis worden gegeven van het ontwerp. Een mogelijkheid is dat dit gebeurt
bij de juni- of septembercirculaire. De kennisgeving moet tevens in de Staatscourant
worden geplaatst. Gedurende de inzagetermijn kunnen de gemeenten hun zienswijze
over het ontwerp-besluit naar voren te brengen. Doordat de vaststelling van
de bedragen per eenheid doorgaans pas na afloop van het uitkeringsjaar plaatsvindt, lijkt toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure
wat betreft de factor tijd geen problemen op te leveren.Bij nota van wijziging bij het wetsvoorstel Derde tranche Algemene wet
bestuursrecht (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 6) zijn de specifieke
uitkeringen aan gemeenten onder het subsidiebegrip van de Algemene wet bestuursrecht
gebracht. Dit heeft tot gevolg dat de regeling in de Algemene wet bestuursrecht
van subsidies ook betrekking zal hebben op specifieke uitkeringen. Dit betekent
dat gezorgd moet worden dat de regeling van specifieke uitkeringen in de Financiële-verhoudingswet
wordt afgestemd met de regeling van subsidies in de Algemene wet bestuursrecht.
Om te voorkomen dat inwerkingtreding van de Financiële-verhoudingswet
afhankelijk wordt van de datum van inwerkingtreding van de Derde tranche Algemene
wet bestuursrecht, is er voor gekozen de noodzakelijke aanpassingen van de
Financiële-verhoudingswet op te nemen in de aanpassingswet die voor de
inwerkingtreding van de Derde tranche Algemene wet bestuursrecht noodzakelijk
is. ARTIKELSGEWIJS Artikel 2In dit artikel is neergelegd dat het Rijk rekenschap geeft van de financiële
gevolgen van zijn beleid voor gemeenten. Een dergelijke bepaling is mede van
belang gezien de grote financiële afhankelijkheid van gemeenten van het
Rijk. Niet uitsluitend bij wettelijke taken, maar in den brede dient het Rijk
zich rekenschap te geven of en zo ja welke kosten het beleid met zich mee
brengt voor gemeenten. Zo ja, dan dienen die financiële gevolgen met
redenen omkleed en met kwantitatieve gegevens gestaafd te zijn. Dat houdt
in dat door de Minister die het aangaat zo goed mogelijk zal moeten worden
aangegeven wat de financiële consequenties zijn. Indien een cijfermatige
onderbouwing door het ontbreken van bepaalde gegevens moeilijk te geven is,
dient hiervan in de toelichting melding te worden gemaakt.Bovendien dient aangegeven te worden hoe die kosten kunnen worden opgevangen.
Gelet op de voorkeursvolgorde van bekostiging van gemeentelijke taken en activiteiten
is afgezien van het automatisme dat het Rijk de kosten moet vergoeden. Uiteraard
zullen in beginsel bij taakintensiveringen de daarmee gemoeide kosten worden
gecompenseerd. Het Rijk zal moeten motiveren welke bekostigingswijze bijzonder
aangewezen is.Indien wordt gekozen voor bekostiging van een nieuwe activiteit uit het
gemeentelijke belastinggebied kan er de facto sprake zijn van vergroting van
de collectieve lastendruk. Alsdan zullen daarvoor in beginsel aan rijkskant
compenserende maatregelen nodig zijn.De term beleidsvoornemens wordt gecontinueerd. Daaronder worden niet alleen
wetsontwerpen en algemene maatregelen van bestuur verstaan, maar ook mededelingen
omtrent voorgenomen beleid in de vorm van plannen of beleidsnota's. De verplichting
geldt niet voor in algemene bewoordingen gestelde stukken als bijvoorbeeld
de Troonrede of de regeringsverklaring.Naast de bekendheid met het feit dat beleidsvoornemens van het Rijk financiële
gevolgen hebben voor de gemeenten is het voor deze overheden van groot belang
inzicht te krijgen in de wijze waarop deze gevolgen kunnen worden opgevangen.
In het tweede lid wordt daarom geregeld dat door de Minister
die het aangaat wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële
gevolgen kunnen worden opgevangen. Er wordt gesproken van «kunnen worden
opgevangen», omdat de vrijheid van gemeenten ten aanzien van tarieven,
het eigen belastinggebied en de besteding van de algemene uitkering onverlet
dient te blijven.Hoewel de fondsbeheerders uit hoofde van hun taak veelvuldig zijn betrokken
bij de voorbereiding van beleidsvoornemens van het Rijk die gevolgen (kunnen)
hebben voor de gemeenten komt het ons gewenst voor expliciet in de wet vast
te leggen dat omtrent bedoelde beleidsvoornemens tijdig overleg wordt gevoerd
met de verantwoordelijke bewindspersonen voor de Financiële-verhoudingswet.
Wij achten dit een wezenlijk aspect van de gedragsregels die op het terrein
van de financiële verhouding in acht behoren te worden genomen. In het
derde lid van het onderhavige artikel hebben wij dit vastgelegd. Artikel 3Dit artikel legt vast dat er een gemeentefonds is en dat het fonds een
begrotingsfonds is. Het is niet nodig om de ontvangsten en betalingen te regelen
omdat deze al worden geregeld in de Comptabiliteitswet en in de begrotingswet
van het gemeentefonds.Het tweede lid hangt samen met de Comptabiliteitswet (artikel 2); de beherende
minister(s) moet(en) worden aangewezen. Artikel 4Dit artikel regelt dat er geld voor het gemeentefonds wordt afgezonderd.
In afwijking van de Financiële-Verhoudingswet 1984 worden de ontvangsten
niet meer via percentages gekoppeld aan de opbrengsten van verschillende belastingen.
Die bepaling had in de praktijk eigenlijk geen betekenis. Ook de Rgf constateert
dat artikel 2.1.2 overeenkomt met de huidige praktijk en inzichten. In hoofdstuk
2 van het algemeen deel van deze memorie is reeds op de voeding van het gemeentefonds
ingegaan.Het tweede lid hangt samen met de eisen die de Comptabiliteitswet stelt
en brengt tot uitdrukking dat het fonds ieder jaar wordt opgedeeld. De Slotwet
gemeentefonds zal inkomsten en uitgaven gelijk maken. Anders dan onder het
regime van de FVW'84 is geen voordelig of nadelig saldo meer aan de orde. Artikel 5De eerste twee leden van dit artikel hebben betrekking op de verplichtingen
en dienen om de koppeling tussen de begrotingswet en de regels voor de verdere
verdeling van de desbetreffende gelden tot stand te brengen. Het begrip algemene
uitkering krijgt ten opzichte van de FVW'84 een iets andere betekenis. Het
slaat op dat deel van het fonds dat via het stelsel van verdeelmaatstaven
wordt uitgekeerd. De uitkeringen ten bate van de algemene middelen zijn te
verdelen in de algemene uitkering en de integratie-uitkering.Het tweede lid van dit artikel creëert de mogelijkheid om tijdelijk
in de begroting van het fonds bedragen van specifieke en andere uitkeringen
als verplichting op te nemen. Deze bepaling staat bekend als het «integratie-artikel». Artikel 6In het artikel over de algemene uitkering is in tegenstelling tot de FVW'84
(artikel 5) niet meer opgenomen welke betalingen jaarlijks worden verricht
ten behoeve van verschillende soorten kosten. Dit kan vervallen omdat dat
in de jaarlijkse Wet tot vaststelling van de begroting van de uitgaven en
de ontvangsten van het Gemeentefonds wordt geregeld dan wel in wijzigingen
van die wet.Het tweede lid regelt de gemeentelijke vrijheid in besteding van de algemene
uitkering door te bepalen dat de uitkering ten goede komt aan de algemene
middelen. Dit is een nieuwe bepaling, die in de FVW'84 niet was opgenomen.
Het artikel is bedoeld om duidelijk te maken dat gemeenten zelf mogen bepalen
welke activiteiten zij bekostigen met de algemene middelen. De bepaling laat
uiteraard onverlet dat gemeenten verplicht kunnen worden door het Rijk bepaalde
taken of activiteiten uit te voeren voor de bekostiging waarvan zij op de
algemene middelen zijn aangewezen.In het derde lid wordt aangegeven dat het totaal aan algemene uitkeringen
en het totaal aan aanvullende uitkeringen communicerende vaten zijn. Dit betekent
dus dat aanvullende uitkeringen aan individuele gemeenten ten laste komen
van het collectief van de gemeenten. Het behelst tevens de verplichting om
de in de begroting opgenomen bedragen ook feitelijk aan de gemeenten uit te
keren. Artikel 7Dit artikel geeft de kern aan van het verdeelmodel: een kostengeoriënteerd
stelsel, dat tevens rekening houdt met verschillen tussen gemeenten in het
kunnen verkrijgen van eigen inkomsten.Het blijvende uitgangspunt voor de verdeling ligt hiermee vast in de wet,
terwijl de vertaling daarvan wordt vastgesteld bij algemene maatregel van
bestuur. Artikel 8Het eerste lid van dit artikel geeft aan dat de verdeelmaatstaven bij
algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Via een ministeriële
regeling (krachtens algemene maatregel van bestuur) kunnen verdeelmaatstaven
alleen nader worden bepaald. Het in het leven roepen van een nieuwe verdeelmaatstaf
kan dus alleen bij en niet krachtens algemene maatregel van bestuur. Het kan
terwille van de uitvoering nodig blijken de in de algemene maatregel van bestuur
opgenomen definitie nader uit te werken. Daarbij moet worden gedacht aan nadere
precisering van de verdeelmaatstaf.Het tweede lid bepaalt op welke kenmerken van gemeenten de verdeelmaatstaven
in elke geval betrekking moeten hebben. Naast hun belastingcapaciteit gaat
het bij de uitgaven om drie in de wet aangeduide hoofdcategorieën. Ten
eerste de uitgaven op het sociale vlak. Ten tweede de uitgaven voor de fysieke
structuur van de gemeente. Ten derde de uitgaven ten behoeve van de regionale-
of centrumfunctie. In de algemene maatregel van bestuur worden de verdeelmaatstaven
langs deze indeling nader gedefinieerd.Voor een verdere toelichting op het verdeelstelsel verwijzen wij naar
hoofdstuk 4 van het algemene deel van deze memorie. Artikel 9Dit artikel regelt dat, evenals in de FVW'84, de bedragen per eenheid
die behoren bij de verdeelmaatstaven ieder jaar worden vastgesteld via een
ministerieel besluit. Vanwege het belang van deze vaststelling is op dit besluit
de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
van toepassing.Anders dan in de FVW'84 echter wordt de praktijk ten aanzien van het doen
van mededelingen omtrent de bedragen per eenheid in de zgn. juni-circulaire,
niet in de wet maar in het Besluit financiële verhouding Rijk-gemeenten
vastgelegd. Artikel 10 lid 1Dit lid regelt dat over ieder uitkeringsjaar voor alle gemeenten de algemene
uitkering wordt vastgesteld. Elke gemeente afzonderlijk wordt in kennis gesteld
van de hoogte van de algemene uitkering. De verdeling van de algemene uitkering
vindt plaats naar rato van de uitkeringsbases. lid 2Dit lid definieert de uitkeringsbasis voor een gemeente. Artikel 11 lid 1Een gemeente kan voor één of meer jaren om een aanvullende
uitkering verzoeken. Wij kunnen voor één of meer uitkeringsjaren
een aanvullende uitkering toekennen. De gemeente dient hiervoor te voldoen
aan de criteria zoals in de wet en de onderliggende algemene maatregel van
bestuur zijn weergegeven en waaraan bij ministeriële regeling en zo nodig
bij circulaire nadere uitwerking wordt gegeven. lid 2De gemeente zal indien zij voor een aanvullende uitkering in aanmerking
wil komen in ieder geval aan een tweetal kernvoorwaarden moeten voldoen.Ten eerste dient er over het jaar waarvoor wordt aangevraagd alsmede de
drie daaropvolgende jaren van de meerjarenbegroting een aanmerkelijk tekort
te bestaan, waardoor zij niet in haar noodzakelijke behoeften kan voorzien.
Voor het structurele karakter zal in beginsel worden aangesloten bij de periode
van de meerjarenbegroting volgens artikel 203 van de Gemeentewet (begrotingsjaar
en de drie daarop volgende jaren). Ten tweede dient zij haar inkomsten tot
een redelijk peil te hebben opgevoerd.De begrippen aanmerkelijk tekort, noodzakelijke behoeften en redelijk
peil van de eigen heffingen worden beleidsmatig nader uitgewerkt. lid 3Met dit lid wordt de fondsbeheerders de mogelijkheid geboden voorschriften
te geven in verband met de besteding van de algemene uitkering alsmede andere
voorwaarden te verbinden aan het toekennen van een aanvullende
uitkering in de vorm van concrete voorschriften tot verlaging van uitgaven
en tot verhoging van inkomsten. lid 4Dit lid geeft de fondsbeheerders de bevoegdheid de aanvullende uitkering
te verminderen wanneer achteraf blijkt dat die uitkering lager had kunnen
worden vastgesteld. In paragraaf 3.9 van het algemene deel van deze memorie
wordt dit nader toegelicht. Artikel 12Dit artikel geeft aan dat een gemeente die om een aanvullende uitkering
verzoekt zoveel als redelijkerwijs van haar kan worden verwacht maatregelen
treft ter verbetering van haar financiële positie. Dit betekent in ieder
geval dat in principe geen besluiten worden genomen die leiden tot substantiële
nieuwe lasten of verhoging van bestaande lasten dan wel tot verlaging van
bestaande baten. Tevens geldt dit voor besluiten die indirect kunnen leiden
tot nieuwe lasten door het aangaan van garantstellingen en risico's. Artikel 13De verdeling van een integratie-uitkering wordt, analoog aan de algemene
uitkering, bij algemene maatregel van bestuur bepaald. Krachtens algemene
maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld.In afwijking van de FVW'84 behoeft niet langer te worden bepaald de wijze
waarop de via dit artikel bekostigde activiteiten naar de algemene uitkering
overgaan, maar alleen nog de termijn waarbinnen dat zal geschieden. Deze vereenvoudiging
heeft een aantal redenen. De oude bepaling leidde in het verleden tot starheid.
Van groter belang is het feit, dat in het nieuwe verdeelstelsel bij een overheveling
van middelen naar het gemeentefonds vaak nog geen ijkpunt voorhanden is. Er
dient dan enige tijd beschikbaar te zijn om een ijkpunt te formuleren dan
wel te herformuleren. Pas wanneer dat gereed is kan worden bepaald op welke
wijze de middelen via de algemene uitkering kunnen worden verdeeld. Het is
ongewenst om daarop te moeten wachten als het gaat om overheveling van middelen
naar het gemeentefonds. Artikel 15Dit artikel bevat de regeling van betalingen uit het gemeentefonds. Het
eerste lid bepaalt dat bij voorschot wordt uitbetaald; het tweede lid bepaalt
dat op een later tijdstip verrekening plaatsvindt op basis van de definitief
vastgestelde uitkering.In vergelijking met de FVW'84 is de betalingsregeling sterk vereenvoudigd
maar de bestaande uitvoeringspraktijk blijft onverkort in stand. Artikel 16Dit artikel hangt samen met het voorstel van Wet bijzondere bepalingen
provincie Rotterdam, waarin wordt geregeld dat de gemeenten in de provincie
Rotterdam als één gemeente worden behandeld (lid 1). Het tweede
lid bepaalt dat de provincie Rotterdam de gezamenlijke algemene uitkering
ontvangt.In het derde lid wordt geregeld dat de gemeenten in de provincie Rotterdam
niet in aanmerking komen voor een aanvullende uitkering van het Rijk. Voor
een toelichting hierop wordt verwezen naar de memorie van toelichting
bij het voorstel van Wet bijzondere bepalingen provincie Rotterdam (Kamerstukken
II 1994/95, 24 087, nr. 3). Artikel 17In de artikelen 17 tot en met 22 zijn de meeste bepalingen uit artikel
182 en 183 van de Gemeentewet overgenomen. Het betreft hier de specifieke
uitkeringen. Bij het overnemen gold ook hier als uitgangspunt dat de hoofdlijnen
worden geregeld bij wet terwijl de nadere uitwerking plaatsvindt bij algemene
maatregel van bestuur.Wij nemen artikel 182, zesde lid van de Gemeentewet niet over. Het betreft
hier het voorschrift in de toelichting bij de uitkeringsregeling verslag te
doen van het overleg dat over de betreffende specifieke uitkering met de verantwoordelijke
bewindspersonen voor de uitvoering van de Financiële-verhoudingswet is
gevoerd. Deze bepaling komt ons thans overbodig voor. In de ontworpen uitkeringsregeling
zal in de regel het resultaat van dat overleg zijn verwerkt. Daar komt bij
dat deze regelingen in het kabinet tot stand worden gebracht. Derhalve moet
worden geconcludeerd dat in het algemeen sprake zal zijn van een zorgvuldige
besluitvorming waarbij alle betrokken belangen zijn afgewogen.In het Besluit financiële-verhouding Rijk-gemeenten nemen wij een
bepaling op met gelijke strekking als artikel 182, tiende lid van de Gemeentewet.In artikel 17 is aangegeven dat specifieke uitkeringen niet zonder meer
kunnen worden ingesteld, maar slechts in bijzondere gevallen. Met de formulering
wordt aangegeven dat bekostiging van gemeentelijke taken bij voorkeur gebeurt
uit ten eerste de eigen middelen van gemeenten (belastingen en rechten) of
ten tweede de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Deze voorkeursvolgorde
geeft aan dat er een motiveringsplicht ligt bij de rijksoverheid wanneer taken
van de lokale overheid niet uit eigen inkomsten of uit de algemene uitkering
kunnen worden bekostigd. In hoofdlijnen zijn hierbij de volgende overwegingen
aan de orde.Bekostiging uit eigen inkomsten vereist tenminste dat de dynamiek van
de inkomsten ruwweg gelijk is aan de dynamiek van de kosten. Indien dit verband
niet voldoende aanwezig is, zal het noodzakelijk zijn om in enige mate een
herverdeling van gemeenten met een grotere capaciteit naar gemeenten met een
geringere capaciteit tot stand te brengen, wil er sprake kunnen zijn van een
gelijkwaardige voorzieningencapaciteit. Daarbij kunnen ook inkomenspolitieke
overwegingen een rol spelen.In deze gevallen ligt het in de rede om bekostiging uit de algemene uitkering
mogelijk te maken. Ook hier is vereist dat, wil er sprake zijn van een gelijkwaardige
voorzieningencapaciteit, de dynamiek van de algemene uitkering ruwweg gelijk
is aan de dynamiek van de kosten van de daaruit te bekostigen taken.De verdelende overheid moet dus in beide gevallen inzicht hebben in (de
dynamiek van) de kostenstructuur en moet op grond daarvan een oordeel geven,
zoals dat ook wordt voorgeschreven in artikel 2 van dit wetsvoorstel.Indien het niet mogelijk blijkt om de dynamiek van de kostenstructuur
van taken uit te drukken in structuurkenmerken die zich laten vertalen in
acceptabele verdeelmaatstaven, is bekostiging door middel van een specifieke
uitkering geïndiceerd. Deze voorkeursvolgorde is ingegeven vanuit het streven naar een zo goed
mogelijke allocatie van middelen, een zo groot mogelijke eigen verantwoordelijkheid
voor uitgaven en inkomsten van gemeenten en zo gering mogelijke bureaucratielasten
die met de bekostiging van taken is gemoeid. Bekostiging door middel van een
specifieke uitkering moet in de termen van de wettekst dan ook bijzonder aangewezen
zijn. Zoals uit het voorgaande moge blijken, is dit het geval indien:– bekostiging via de eigen gemeentelijke middelen niet mogelijk
is;– de uitkering door de aard van het betrokken onderwerp een tijdelijk
karakter heeft of– nog geen of onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de kosten
van de betrokken taak of activiteit of– voor de kosten geen structuurkenmerk van de gemeenten kan worden
vastgesteld op basis waarvan verdeling door middel van de algemene uitkering
mogelijk is. Artikel 18In artikel 18 wordt een onderscheid gemaakt tussen specifieke uitkeringen
in het algemeen, tijdelijke specifieke uitkeringen en eenmalige of spoedeisende
specifieke uitkeringen. De procedure van instelling is gekoppeld aan het karakter
van de uitkering. Artikel 19Dit artikel bepaalt dat omtrent een voorstel tot regeling van een specifieke
uitkering tijdig overleg plaatsvindt met de fondsbeheerders. Aangezien ons
uitgangspunt blijft dat gemeenten hun taken in eerste instantie via algemene
middelen dienen te bekostigen, dient bekostiging via eigen inkomsten of via
de algemene uitkering als eerste te worden onderzocht. Indien een specifieke
uitkering toch noodzakelijk blijkt, is tijdig overleg met de fondsbeheerders
vereist. In dat overleg zal allereerst een toetsing moeten plaatsvinden van
de noodzaak van de specifieke uitkering als bekostigingswijze. Verder kan
een mogelijke samenloop met andere specifieke uitkeringen worden gesignaleerd
waardoor overlappingen kunnen worden verminderd en liefst voorkomen. In het
overleg zal ook de vormgeving van de specifieke uitkering nader worden bezien,
opdat de uitvoering van de regeling zo min mogelijk bureaucratielasten meebrengt.De plicht tot tijdig overleg dient niet alleen te gelden voor invoering
van een nieuwe specifieke uitkering, maar ook bij wijziging van een bestaande.
De term «voorstel» voorziet in beide situaties. Artikel 20Dit artikel is noodzakelijk, omdat de Gemeentewet in artikel 119, eerste
lid, voorschrijft dat de plicht tot het verstrekken van systematische informatie
door gemeenten aan het Rijk op de wet of krachtens de wet op een algemene
maatregel van bestuur gebaseerd dient te zijn. In artikel 18 van dit wetsvoorstel
is neergelegd dat tijdelijke, eenmalige of spoedeisende uitkeringen niet bij
of krachtens de wet behoeven te worden ingesteld, maar dat daarvoor een algemene
maatregel van bestuur of een ministeriële regeling voldoende is. Voor
informatievragen in het verband van deze laatste categorieën uitkeringen
kan dus de verplichting van artikel 119, eerste lid, van de Gemeentewet niet
gelden. Artikel 22Al datgene wat in de artikelen 17 tot en met 21 is vastgelegd voor specifieke
uitkeringen dient eveneens van toepassing te zijn op uitkeringen van het Rijk,
waarvoor de gemeente slechts als doorgeefluik fungeert en voor
de in het artikel omschreven koppelsubsidies. Dit artikel regelt deze verplichtingen. Artikel 23Dit artikel maakt het mogelijk bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur omtrent een aantal uitvoeringskwesties nadere regels te stellen. In
ieder geval zullen regels worden gesteld omtrent het doen van mededelingen
en het verschaffen van inlichtingen in verband met de vaststelling van algemene
en specifieke uitkeringen. Artikel 24Deze bepaling vervangt artikel 62 van de FVW'84. Artikel 25Dit artikel geeft aan dat het tijdstip van inwerkingtreding van de wet
bij koninklijk besluit zal worden bepaald. Artikel 26Dit artikel bevat de citeertitel van de beoogde wet. De uitdrukking «Financiële-verhoudingswet»
heeft al decennia lang goed gewerkt en wordt derhalve gecontinueerd. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,A. G. M. van de VondervoortDe Minister van Binnenlandse Zaken,H. F. DijkstalDe Staatssecretaris van Financiën,W. A. F. G. VermeendDe Minister van Financiën,G. Zalm BIJLAGEEVALUATIE FINANCIËLE-VERHOUDINGSWET 19841. InleidingIn de loop van 1990 besloot de Rgf op basis van de ervaringen die hij
inmiddels had opgedaan met de (invoering van de) FVW'84 tot een evaluatie
van die wet. Daarbij werden drie onderdelen onderscheiden:* De werking van de FVW'84 in het licht van de doelstellingen in enge
zin. Dit betrof de introductie van een woonruimtemaatstaf, de vervanging van
de (interim)maatstaf bebouwing door andere bebouwingsmaatstaven en een herverdeling
van kleine gemeenten naar grote gemeenten.* De werking van de FVW'84 in het licht van het derde aspiratieniveau.
Dit is de gedachte dat gemeenten, gezien functie en structuur, een gelijkwaardig
niveau van voorzieningen moeten kunnen realiseren bij een gelijke belastingdruk.
De indruk bestond dat in het verdeelsysteem te veel de nadruk was komen te
liggen op de omvang van de gemeenten en dat aspecten van sociale en fysieke
structuur en de positie van gemeenten als centrumgemeente onvoldoende verdisconteerd
waren.* De werking van de FVW'84 in het licht van de bestuurlijke ontwikkelingen.
Hier speelden drie aspecten een rol: de vraag of het verdeelstelsel de sanering
van specifieke uitkeringen niet in de weg stond; de vraag of dat stelsel wel
in staat was om grootscheepse bestuurlijke veranderingen op te vangen en de
vraag of dat stelsel een belemmering vormde voor de uitbreiding van het gemeentelijke
belastinggebied.Al snel werd duidelijk dat de doelstellingen van de FVW'84 in enge zin
wel waren of zouden worden gehaald. Tegelijkertijd groeide echter de twijfel
over de geschiktheid van het model voor de verwezenlijking van de ruimere
doelstelling van het derde aspiratieniveau. Bovendien raakte de bestuurlijke
omgeving van het gemeentefonds steeds meer in beweging en bestond er twijfel
over het aanpassingsvermogen van het verdeelstelsel aan deze bestuurlijke
ontwikkelingen.De Rgf heeft zich, gezien zijn taak, geconcentreerd op de evaluatie van
de werking van de FVW'84 in het licht van het derde aspiratieniveau, ook wel
de evaluatie in ruime zin genoemd. Begin 1992 heeft de Rgf aan het onderzoeksbureau
Cebeon, in samenwerking met de VB-groep, opdracht verleend onderzoek te verrichten
naar de kostenstructuren van gemeenten volgens de methode van de zogenaamde
verschillenanalyse. Daaraan voorafgaand was door Cebeon al een proeve van
die aanpak en analysemethode geleverd ten aanzien van de sociale structuur.
Het onderzoek naar de kostenstructuren werd eind 1993 afgesloten.In het vervolg van dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens aandacht besteed
aan de onderzoeksmethode en de resultaten zoals die blijken uit de rapportages
van Cebeon/VB, het aanvullende onderzoek naar de vier grote steden, het Rgf-rapport
«Naar capaciteit belast», het advies dat de Rgf uitbracht op basis
van de onderzoeksrapporten, het kabinetsstandpunt op het advies van de Rgf
en de zogenoemde interimmaatregel. 2. Methode en resultaten van onderzoek Eerste fase: uitgavenanalyseHet door Cebeon/VB verrichte onderzoek valt in enkele fasen uiteen. In
de eerste fase, die van de uitgavenanalyse, is van 57 gemeenten de rekening
1990 en de begroting 1992 onderling vergelijkbaar gemaakt. Omdat er nogal
grote verschillen bleken te bestaan tussen gemeenten in bijvoorbeeld de wijze
van boeking van uitgaven, de wijze waarop kosten worden doorbelast en in de
organisatie bleek het noodzakelijk een fase in te lassen waarin de jaarstukken
vergelijkbaar gemaakt konden worden. Daartoe zijn alle taken
tot een aantal clusters samengebracht. Bij die clustering is als algemeen
uitgangspunt gehanteerd dat zij enerzijds zo groot mogelijk moeten zijn in
termen van beslag op algemene middelen en anderzijds dat zij een bepaalde
samenhang moeten vertonen. Clustering takenDe constructie van brede, en dus een gering aantal, clusters is van belang
omdat een zeer gedetailleerd onderzoek om principiële redenen niet wenselijk
is. Te gedetailleerde clustering kan bij herijking leiden tot een te gedetailleerde
normering van uitgaven. Dit zou de bestedingsvrijheid van de algemene uitkering
ernstig kunnen aantasten. Het is echter evenmin wenselijk zodanig brede clusters
te maken dat achterliggende structuurkenmerken elkaar gaan compenseren en
de invloed op uitgavenniveaus van gemeenten wordt vertroebeld.Bij de clustering zijn de volgende criteria gehanteerd. Omdat het onderzoek
vooral gericht was op het in beeld brengen van de verschillen in kostenstructuren
van gemeenten ten gevolge van de verschillen in fysieke en sociale structuur,
was een belangrijke overweging om activiteiten bij elkaar in één
cluster onder te brengen het vermoeden van dominantie van een bepaald type
structuurkenmerk bij de verklaring van de uitgaven in een bepaald cluster.Een volgende overweging werd gevormd door het verschijnsel dat bepaalde
beleidsdoelen door middel van verschillende activiteiten kunnen worden nagestreefd.
De onderlinge uitwisselbaarheid van voorzieningen en voorkeuren van gemeenten
leiden tot een gevarieerde samenstelling van het pakket. Voor de verschillenanalyse
moeten de structuurkenmerken achter het gehele pakket worden opgespoord en
niet de voorkeuren voor onderdelen daarvan.Een derde overweging heeft betrekking op hoofd- en nevenactiviteiten.
Gezien de vaak nauwe samenhang tussen deze activiteiten (denk aan bijvoorbeeld
de aanleg en het onderhoud van wegen en de plaatsing van verkeerslichten)
is het voor de hand liggend ze in één cluster onder te brengen.Ten vierde is rekening gehouden met de vraag of een bepaalde taak en de
daaraan verbonden uitgaven in hoge mate of geheel bepaald wordt door wettelijke
voorschriften. Indien dat het geval is, zoals bijvoorbeeld bij de bijstandsverlening,
is dat een reden ze in een afzonderlijk cluster op te nemen.Omdat de evaluatie van de FVW'84 uiteraard gericht is op de algemene uitkering
is nader onderzoek slechts verricht indien extra uitgaven niet konden worden
verklaard uit inkomsten uit specifieke uitkeringen of uit belastingheffing.
Dat gebeurt vanzelf als het beslag op de algemene middelen inderdaad nihil
is. Daar waar toch een gering beslag op de algemene middelen bestaat, is het
betreffende onderdeel opgenomen in een verwant cluster.In sommige gevallen is er een duidelijk verband tussen uitgaven en inkomsten
van een gemeentelijke activiteit die een beslag legt op de algemene middelen.
In die gevallen moet dat beslag op de algemene middelen ook worden bestudeerd
in samenhang met de hoogte van de eigen inkomsten.Ten slotte was de verwachting dat bij sommige taken in de nabije toekomst
zich belangrijke ontwikkelingen konden voordoen een reden om bepaalde activiteiten
in een afzonderlijk cluster onder te brengen.Op deze wijze zijn uiteindelijk 15 clusters van taken geconstrueerd, namelijk:* riolering* groen* wegen * water* orde en veiligheid* ruimtelijke ordening* volkshuisvesting* fysiek milieu* reiniging* kunst en oudheidkunde* welzijn* bevolkingszaken* bijstandsverlening/sociale dienst* bestuursorganen* bestuursondersteuning Selectie onderzoeksgemeentenUitgangspunt bij de selectie van onderzoeksgemeenten was dat die de analyse
van een zo groot mogelijke verscheidenheid aan kostenverschillen en structurele
invloeden diende mogelijk te maken. Anderzijds vereiste het onderzoek intensieve
bewerking van de begrotingen en rekeningen. Het eerste uitgangspunt leidt
tot een zo groot mogelijke onderzoeksgroep, terwijl het tweede aspect vereist
dat de onderzoeksgroep niet al te groot is. Ten behoeve van de selectie van
gemeenten zijn de volgende selectiecriteria gehanteerd.In verband met de aandacht voor de relatie tussen omvang van de gemeente
en structuurkenmerken vormde de indeling naar groottegroepen een eerste selectiecriterium.
Bij de keuze van de groottegroepen is aangesloten bij de opbouw van het schijvenstelsel
van het gemeentefonds. Bij de selectie van gemeenten binnen de groottegroepen
is een differentiatie gemaakt naar sociale en fysieke structuur. Voorts zijn
verstorende elementen als betrokkenheid bij gemeentelijke herindeling en artikel
12-status redenen geweest gemeenten buiten de selectie te houden. Tenslotte
is geprobeerd een evenwichtige spreiding van gemeenten over het land te bewerkstelligen.
Uiteindelijk hebben 57 gemeenten aan het onderzoek medewerking verleend. Er
is voor gekozen de vier grootste gemeenten niet op dezelfde wijze te onderzoeken.
In paragraaf 3.7.4 gaan wij daar nader op in. ResultatenDe hierboven beschreven clustering en uitgavenanalyse heeft per gemeente
de volgende gegevens opgeleverd:– gecontroleerde netto-uitgaven voor hele clusters op basis van
de rekeningen over 1990;– relevante aan clusters toegerekende inkomstencategorieën,
bijvoorbeeld inkomsten uit specifieke uitkeringen, of uit gemeentelijke heffingen,
retributies of leges;– algemene inkomensstromen van gemeenten: algemene uitkering, belastingen,
inkomsten uit bedrijven en andere eigen middelen;– uitsplitsingen van clusters in relevant geachte beleidsonderdelen
(het aantal onderdelen dat bij de analyse is onderscheiden varieert van drie
bij het cluster fysiek milieu tot 23 bij het cluster welzijn);– onttrekkingen en toevoegingen aan de reserves;– begrotingscijfers voor 1992 ten behoeve van een beoordeling van
de ontwikkelingen van de uitgaven en inkomsten in dynamisch opzicht of van
het mogelijke incidentele karakter van bepaalde waarnemingen;– door gemeenten aangeleverde achtergrondgegevens, met name over
de formatieve verdeling over clusters en areaalgegevens, alsmede over gehanteerde
percentages omslagrente en pensioenpremie. Voor een uitgebreidere beschrijving van de methode van de uitgavenanalyse
en de resultaten ervan verwijzen wij naar het rapport dat door Cebeon/VB in
september 1992 is uitgebracht, getiteld: «Insnoeren en uitbuiken. Aanzetten
tot herijking van de FVW'84». Dit rapport is aan de Tweede Kamer aangeboden
(Kamerstukken II, 1991–1992, 22 800 C, nr. 8). Tweede fase: verschillenanalyseIn de tweede fase is onderzocht in hoeverre en op grond waarvan de uitgaven
van gemeenten verschillen van het gemiddelde. Daarbij is onderscheid gemaakt
naar verschillen als gevolg van structuurkenmerken (exogene factoren) en verschillen
als gevolg van eigen preferenties (endogene factoren). Tevens is in aanmerking
genomen of de verschillen in uitgaven veroorzaakt worden door verschillen
in inkomsten. Feitelijke uitgaven vormen voor een belangrijk deel een weerspiegeling
van wat gemeenten in het verleden uit het gemeentefonds hebben ontvangen.
Deze uitgaven zijn niet zonder meer geschikt als basis voor een nieuw uitkeringsstelsel.
Op deze wijze is geprobeerd het zogenaamde kip-ei-probleem te omzeilen.Uitgangspunt bij deze analysemethode is dat de algemene uitkering uit
het gemeentefonds moet zijn afgestemd op alle gemeenten en niet moet aansluiten
bij de uitgavenbehoeften van zogenaamde gemiddelde gemeenten. Essentieel is
daarom dat juist wordt gekeken naar de extreme verschillen op deelterreinen
bij vergelijkbare aandelen in de algemene uitkering of delen daarvan. Met
behulp van deze methode wordt gezocht naar de oorzaken achter uiteenlopende
uitgavenniveaus van gemeenten. Het ging daarbij uiteraard om het opsporen
van de niet-beïnvloedbare factoren, te objectiveren invloeden die verband
houden met exogene omstandigheden (structuurkenmerken). Deze factoren leiden
tot een verschil in uitgaven voor een voorziening van vergelijkbare kwaliteit
of in een onontkoombaar ander niveau of andere kwaliteit van de voorziening.Tot de niet-beïnvloedbare factoren zijn gerekend de structuurkenmerken
(sociale, fysieke en regionale structuur), de gevolgen van wettelijke voorschriften
en de niet door de gemeenten zelf te beïnvloeden organisatiekenmerken
die samenhangen met de omvang of de schaal waarop de voorzieningen moeten
worden geleverd. Verschillen die het gevolg zijn van eigen voorkeuren van
gemeenten en door gemeenten te beïnvloeden organisatiekenmerken (bijvoorbeeld
niveau van efficiency) zijn buiten beschouwing gebleven.Bij een sterke relatie tussen uitgavenniveaus en structuurkenmerken van
gemeenten is vervolgens nagegaan of en in hoeverre de algemene verdeelmaatstaven
in combinatie met de verfijningen van het vigerende verdeelstelsel tegemoet
komen aan de gevonden relatie. Naarmate de afwijking groter is, is dat een
sterkere indicatie voor de noodzaak van een aanpassing van dat stelsel en
voor de richting waarin de aanpassing dient te gaan. ResultatenHieronder geven we de belangrijkste conclusies weer die de verschillenanalyse
heeft opgeleverd en die samenhangen met het verdeelstelsel van het gemeentefonds.De bestaande verdeelmaatstaven uit het gemeentefonds bieden onvoldoende
compensatie voor uitgaven van gemeenten die samenhangen met verschillen in
sociale structuur. Dit hangt direct samen met de beperkingen van de verfijning
sociale structuur en het ontbreken van andere maatstaven die met de sociale
structuur samenhangen. Het gaat om uitgaven die sterk afhankelijk zijn van
de samenstelling van de bevolking naar sociaal-economische posities,
naar leeftijdsopbouw, type huishoudens en etniciteit.De gevonden afwijkingen zijn in sommige gevallen extreem groot. Er zijn
gemeenten die meer dan de helft van de algemene uitkering aan bijstandsverlening
en zorguitgaven besteden, terwijl in andere gemeenten van vergelijkbare grootte
dat minder dan een derde bedraagt.Ook de regionale structuur blijkt slecht in het huidige uitkeringsstelsel
verwerkt te zijn. De combinatie van een zelfstandige regionale positie en
voorzieningen met een groter bereik dan de eigen gemeente blijkt te leiden
tot een uitgavenniveau dat relatief hoog is ten opzichte van vergelijkbare
gemeenten die een grotere, goed bereikbare buurgemeente in de nabije omgeving
hebben.Er is geen eenduidige relatie gevonden tussen de omvang van de gemeente
en het niveau van de uitgaven. Gebleken is dat in combinatie met een toename
in het aantal inwoners of woonruimten de proportionele toename in financiële
behoeften niet voor alle gemeenten en niet in dezelfde mate geldt.De gebrekkige compensatie voor sociale en regionale structuur kan bij
gemeenten die naast een zwakke sociale structuur een sterke regionale functie
hebben cumuleren. Dit leidt tot verschijnselen als verdringing van uitgaven
op andere beleidsvelden. Bij gemeenten waar veel middelen «over»
zijn voor andere beleidsterreinen kunnen verschijnselen van uitbuiken worden
geconstateerd.De fysieke structuur blijkt beter verankerd te zijn in het huidige verdeelstelsel.
Dit hangt samen met een groot aantal centrale verdeelmaatstaven en verfijningen
voor uitgaven die met de fysieke structuur samenhangen. Men is er in geslaagd
de kenmerken van de fysieke en de bebouwingsstructuur goed in het stelsel
tot uitdrukking te laten komen.Geconstateerd is dat het beleid op een aantal onderdelen, onder andere
als gevolg van wetgeving of te verwachten wetgeving, sterk in beweging is.
In verband met de levensduur van het stelsel is het van belang bij de herziening
van het verdeelmodel van het gemeentefonds daarmee rekening te houden.Voor een uitgebreidere beschrijving van de methode van de verschillenanalyse
en de resultaten ervan verwijzen wij naar eerdergenoemd rapport, getiteld:
«Insnoeren en uitbuiken. Aanzetten tot herijking van de FVW'84». Derde fase: constructie financiële ijkpuntenOp basis van de uitkomsten die in de vorige paragraaf zijn gepresenteerd
is besloten voor een aantal beleidsterreinen financiële ijkpunten te
ontwikkelen die de basis kunnen vormen van een herziening van het verdeelmodel
van het gemeentefonds. De term financiële ijkpunten wijst op uitgavennormen
per taakgebied voor iedere gemeente. De ijkpunten worden als het ware in de
plaats gezet van de feitelijke uitgaven van gemeenten op deze taakgebieden.
Uit de verschillenanalyse was gebleken dat de algemene uitkering uit het gemeentefonds
onvoldoende aansluit bij de kosten die samenhangen met verschillen in structuurkenmerken
tussen gemeenten. Daar de feitelijke uitgaven ook een weerspiegeling vormen
van wat gemeenten uit het gemeentefonds hebben ontvangen, zijn die uitgaven
niet zonder meer geschikt om als basis te dienen voor een herziening van het
verdeelstelsel van het gemeentefonds.Financiële ijkpunten moeten zoveel mogelijk uitgavenverschillen honoreren
die samenhangen met door gemeenten niet of nauwelijks te beïnvloeden
externe factoren. Zij leveren nieuwe, geobjectiveerde niveaus van uitgaven
van gemeenten (normen) op die als basis kunnen dienen voor de inrichting van
een nieuw verdeelstelsel.Door de methode van de constructie van financiële ijkpunten moeten
zoveel mogelijk de effecten insnoeren (het effect dat op het uitgavenniveau uitgaat van een krap budget) en uitbuiken (het effect dat op
het uitgavenniveau uitgaat van een ruim budget) worden geneutraliseerd.De ontwikkelde ijkpunten sluiten in globale zin aan bij gemeentelijke
uitgaven voor bepaalde taakgebieden. De basis voor het niveau van het ijkpunt
vormt het bedrag dat alle gemeenten er in 1992 tezamen aan uitgaven. Deze
globaliteit wordt enerzijds gemotiveerd met het feit dat sterke detaillering
een enorme onderzoekscapaciteit zou hebben vereist. Belangrijker is echter
dat sterke detaillering ook potentieel diep zou hebben ingegrepen in de gemeentelijke
autonomie. Deze autonomie van gemeenten houdt onder andere in dat de richting
van de bestedingen kan verschillen. Gemeenten leggen elk hun eigen accenten
in het beleid. Bij het ontwikkelen van ijkpunten was een randvoorwaarde die
vrijheid van gemeenten en de verschillen in uitgaven die er het gevolg van
zijn in tact te laten.Niet elke gemeente kan echter volstaan met hetzelfde niveau van uitgaven.
De ene gemeente heeft meer of andere kostenverhogende structuurkenmerken dan
de andere. Met de ijkpunten wordt nu beoogd een genormeerd niveau van uitgaven
te bepalen waarin met de externe kostenverhogende factoren rekening is gehouden.De ijkpunten kunnen dus niet zonder meer vergeleken worden met de feitelijke
uitgaven van gemeenten. Er is immers sprake van gemeentelijke autonomie: de
ene gemeente wil iets anders dan de andere. Voorts staan de feitelijke uitgaven
onder invloed van de beschikbaarheid van algemene middelen. Bovendien kunnen
de feitelijke uitgaven allerlei incidentele componenten bevatten.Bij het ontwikkelen van ijkpunten zijn voortdurend keuzen nodig omtrent
het honoreren van bepaalde kenmerken in de ijkpuntformules. Zoals gezegd was
daarvoor bepalend de vraag of gemeenten die factoren kunnen beïnvloeden
of niet. Waar structuurkenmerken in combinatie met harde wettelijke voorschriften
leiden tot verschillen in de uitgaven zijn ze in de ijkpunt-formules gehonoreerd
(bijvoorbeeld de bijstand). Daarbij is de beperking tot wettelijke voorschriften
vanwege het Rijk aangebracht.Indien de relatie met wettelijke voorschriften ontbreekt is het niet-beïnvloedbare
karakter moeilijker te bepalen. Veelal zijn er echter wel graden van hardheid
te onderkennen. Deze lopen uiteen van algemeen geaccepteerde oorzaken voor
hogere uitgaven waarover men beleidsmatig van mening kan verschillen. In de
minder duidelijke gevallen zijn de beslissingen over honorering steeds in
de begeleidingscommissie genomen. Het vereiste van globaliteit en verschijnselen
van uitbuiken waren vaak redenen om door de onderzoekers gesignaleerde factoren
niet op te nemen.Bij de constructie van de ijkpunten is voorts rekening gehouden met alle
beschikbare algemene middelen: zowel met de algemene uitkering uit het gemeentefonds
als met de overige eigen inkomsten.Op deze plaats willen wij er nog nadrukkelijk op wijzen dat ijkpunten
geen verdeelmaatstaven zijn. De gehanteerde globale normen zijn niet in alle
gevallen te beschouwen als geschikte potentiële verdeelmaatstaven. Zij
behoeven ook niet aan alle spelregels voor verdeelmaatstaven te voldoen. De
indicatoren in de ijkpunten moeten wel de verschillen objectiveren en belangrijke
aanknopingspunten bieden voor de selectie van verdeelmaatstaven. In paragraaf
3.6 van deze memorie staan wij uitgebreid stil bij de manier waarop de ijkpunten
zijn vertaald in verdeelmaatstaven. In paragraaf 5.1 gaan wij in op de wijze
waarop de actualisatie van de gegevens heeft plaatsgevonden. De ijkpunten
zijn immers geconstrueerd op basis van materiaal over 1992. Voor het grootste deel van de uitgaven zijn ijkpunten ontwikkeld. De keuze
om bepaalde taakgebieden niet te ijken hing samen met de resultaten van de
hierboven beschreven verschillenanalyse. Het onderzoek was voorts gericht
op het wegnemen van enkele ernstige knelpunten. Dit betekent dat wel ijkpunten
zijn ontwikkeld voor taakgebieden die samenhangen met de regionale en de sociale
structuur. Deze kenmerken bleken immers slecht in het huidige verdeelmodel
te zijn opgenomen. Voor taakgebieden die te maken hebben met de fysieke structuur
zijn geen ijkpunten ontwikkeld. Uit de verschillenanalyse was immers gebleken
dat uitgaven die hiermee samenhangen redelijk goed verdisconteerd zijn in
het huidige verdeelstelsel. Dit resulteerde in de ontwikkeling van 8 ijkpunten
waarmee ruim tweederde van de gemeentelijke uitgaven is geijkt. Deze ijkpunten
hebben betrekking op de volgende taakvelden:– bijstandsverlening/sociale dienst– zorg– kunst en ontspanning– groen– volkshuisvesting, ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing– oudheid– reiniging– rioleringDe niet-geijkte gebieden betreffen:– wegen, water, orde en veiligheid en fysiek milieu: in het bestaande
stelsel bleken voldoende aanknopingspunten aanwezig om tegemoet te komen aan
uitgavenverschillen tussen gemeenten als gevolg van verschillen in fysieke
structuur of bebouwde omgeving:– bevolkingszaken en bestuursorganen: deze uitgaven zijn betrekkelijk
stabiel gebleken waardoor gewerkt kan worden met een benadering van de feitelijke
uitgaven;– bestuursapparaat: de kosten voor het apparaat zijn aan de verschillende
taakgebieden toegerekend waardoor de ontwikkeling van een afzonderlijk ijkpunt
overbodig is geworden. ResultatenVoor een beschrijving van de ontwikkelde ijkpunten verwijzen wij naar
hoofdstuk 2 van deze nota van toelichting bij het Besluit financiële
verhoudingen gemeenten, waarin tevens de relatie tussen ijkpunten en verdeelmaatstaven
aan de orde komt. Voorts biedt uiteraard het in september 1993 verschenen
rapport van Cebeon/VB, getiteld «Struktuur gerecht. IJking gemeentelijke
uitgaven in kader herziening FVW'84» een volledig overzicht (p.p. 145
e.v.). Dit rapport is aan de Tweede Kamer aangeboden bij brief van 8 oktober
1993, kenmerk VFO93/4/U7. Op deze plaats volstaan wij met een weergave van
de effecten op de verschillende gemeenten.Het totaal van de ijkpunten leidt tot sterk uiteenlopende geobjectiveerde
uitgavenniveaus tussen gemeenten. Per inwoner ligt de hoogste totaalscore
bijna drie maal zo hoog als de laagste. De scores blijken niet alleen tussen
grootteklassen uiteen te lopen; ook binnen de grootteklassen lopen de scores
sterk uiteen. Binnen de grootteklassen ligt de hoogste score bijna anderhalf
tot twee maal boven de laagste. De scores van kleine gemeenten kunnen hoger
uitkomen dan die van grotere. De omvang van een gemeente blijkt derhalve niet
het meest bepalende kenmerk voor de hoogte van de uitgaven te zijn.De grootste verschillen hangen samen met het ijkpunt bijstandsverlening/sociale
dienst en, in mindere mate, met het ijkpunt zorg. Ook bij het ijkpunt volkshuisvesting,
ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing blijkt de omvang van de
gemeente niet bepalend voor de uitkomst te zijn, maar zijn dat de bebouwingskenmerken.
Bij oudheid en riolering wordt in sommige gemeenten 0 of zelfs een negatieve
waarde geconstateerd. Voor het ijkpunt oudheid hangt dat samen met het ontbreken
van een historische bebouwingsstructuur en de daarmee samenhangende voorzieningen.
Voor de riolering wordt de uitkomst uitsluitend bepaald door de factor bodemgesteldheid. 3. De vier grote stedenIn de hierboven gepresenteerde onderzoeksresultaten zijn de vier grote
steden buiten beschouwing gebleven. Aan de keuze om in die onderzoeken de
vier grote steden buiten beschouwing te laten lagen twee redenen ten grondslag.
Ten eerste speelde een rol het gegeven dat, onder meer als gevolg van de recente
ingrijpende reorganisaties zoals de binnengemeentelijke decentralisatie en
de deconcentratie, het verzamelen van bruikbare gegevens voor deze groep gemeenten
zo veel tijd zou vergen dat het hele onderzoek vertraagd zou worden.In de tweede plaats kan bij het ontwikkelen van ijkpunten voor deze gemeenten
niet zonder meer dezelfde methode worden toegepast. Een belangrijk kenmerk
van de toegepaste methode was dat niet de individuele gemeenten afzonderlijk
werden onderzocht, maar typen gemeenten die wat structuurkenmerken betreft
vergelijkbaar zijn. De situatie in de vier grote gemeenten wijkt daarvan af
omdat er geen groep gemeenten is die met deze vier vergelijkbaar is. Dit hangt
samen met verschillen in omvang, aard en intensiteit van de taakuitoefening
en het feit dat de vier grote gemeenten een aantal extra taken uitoefenen
waarvoor in het verleden budgetten voor uitsluitend de grote vier in het gemeentefonds
zijn opgenomen. Daar komt nog bij dat ook de onderlinge verschillen tussen
de vier grote gemeenten aanzienlijk zijn. Voor elke stad is in feite sprake
van een «eigen» takenpakket waarvoor zij in de vorm van de afzonderlijke
schijfbedragen voor de maatstaf woonruimten in het gemeentefonds zijn gehonoreerd.De Rgf oordeelde het echter zeer wenselijk dat toch aanvullend onderzoek
naar de vier grote gemeenten zou worden verricht. Dat eveneens door de combinatie
Cebeon/VB verrichte onderzoek komt zo veel mogelijk overeen met de aanpak
die voor de overige gemeenten is gevolgd en die is gepubliceerd in het rapport
«Struktuur gerecht». Gedeeltelijk wijkt het echter daarvan af. Overeenkomsten met Struktuur gerechtEr is zoveel mogelijk aangesloten bij de uitgangspunten die in de andere
onderzoeken zijn gehanteerd. In het onderhavige onderzoek voor de vier grote
steden komt het onderscheid tussen geijkt en niet-geijkt deel van het takenpakket
terug. Voor het geijkte deel kunnen de vier grote steden worden vergeleken
met de reeds geconstrueerde ijkpunten. Voor het niet-geijkte deel ontbreekt
deze mogelijkheid uiteraard.Voorts ligt ook in dit onderzoek de nadruk op het honoreren van voor de
gemeenten externe factoren, de structuurkenmerken. Ook voor de vier grote
steden moeten de achtergronden van uitgavenverschillen worden onderzocht op
wel en niet te honoreren factoren die uitgavenverschillen veroorzaken. Daarbij
richt de aandacht zich op de belangrijkste verschillen. Ook in dit geval is
globaliteit in verband met de gemeentelijke autonomie van belang.Eigen inkomsten komen ook in dit onderzoek alleen aan de orde voor zover
het de bepaling van het totaal aan algemene middelen betreft, alsmede voor
zover het taakgerelateerde eigen inkomsten betreft die direct in verband te
brengen zijn met de te onderzoeken uitgavencategorieën.
Inkomsten uit specifieke uitkeringen komen slechts aan de orde in verband
met de invloed ervan op het niveau van de algemene uitgaven voor bepaalde
taakgebieden. Verschillen met Struktuur gerechtDe taakgebieden waarvoor de grootste verschillen zijn geconstateerd tussen
de vier grote steden en de overige gemeenten worden diepgaander bestudeerd.
Dit betreft de taakgebieden kunst en ontspanning, zorg en volkshuisvesting,
ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing. De uitgavenanalyse is daaraan aangepast
en geïntensiveerd. In plaats van het ontwikkelen van ijkpunten voor elk
van de vier grote steden is gekozen voor een aanpak waarmee geconstateerde
afwijkingen tussen de vier grote steden onderling en tussen deze gemeenten
en de overige gemeenten inzichtelijk en aannemelijk worden gemaakt. Dit wordt
gedaan met het oogmerk aan te geven in welk opzicht de reeds geconstrueerde
ijkpunten niet zonder meer toepasbaar zijn voor de grote steden.Bij het onderzoek naar de achtergronden van de verschillen is een confrontatie-analyse
gebruikt. Binnen deze analyse is een aantal taakgebieden onderscheiden die
een mogelijke verklaring vormen voor de afwijkende niveaus van de uitgaven.In de eerste plaats zijn dat de extra taken van de vier grote steden.
Voor de daarmee samenhangende uitgaven zijn in het verleden budgetten ten
behoeve van de vier grote steden in het gemeentefonds opgenomen. Dit worden
de T+-taken genoemd.De volgende categorie taken zijn taken die in de vier grote steden met
een hogere graad van intensiteit worden uitgevoerd. Het betreft uitgaven die
met factoren samenhangen die voor de overige gemeenten zijn gehonoreerd in
de ijkpunten. Dit betekent dat er in deze categorie geen taken kunnen worden
opgenomen die voor de overige gemeenten niet zijn geijkt. Deze taken worden
aangeduid als T*-taken.Tenslotte wordt er een categorie taken onderscheiden waarvan de hogere
intensiteit van de uitvoering kan leiden tot een wijziging in de aard van
de taak, bijvoorbeeld door de noodzakelijke specialismen of door afwijkende
organisatiestructuren in verband met omvang en diversiteit van de uitvoering.
Ook kan er sprake zijn van algemene kostenverhogende factoren, bijvoorbeeld
in de sfeer van personeel of onroerende zaken. Voor zover die effecten niet
zijn verwerkt in de ijkpuntformules voor de overige gemeenten en er ook geen
sprake is van een aanwijsbare extra taak worden deze taken aangeduid als T+*-taken.
Bij dit type taken gaat het vooral om extreme structuurverschillen of om een
sterk afwijkende intensiteit die niet volledig in de ijkpuntformules voor
de overige gemeenten zijn verdisconteerd.Het vaststellen van T+ -en de T*-taken is in het algemeen vrij eenvoudig
te realiseren. Dit betreft immers of aanwijsbare extra taken ten behoeve waarvan
ook extra middelen in het gemeentefonds beschikbaar worden gesteld of om gevolgen
van structuurverschillen die bij de overige gemeenten reeds waren gehonoreerd.Het vaststellen van de T+*-taken is aanzienlijk ingewikkelder. Het betreft
vaak uitgaven voor taken die niet eenduidig te definiëren zijn. Bovendien
zijn de uitgaven vaak verscholen in uitgaven die met andere achtergronden
samenhangen. Om deze redenen is bij het aannemelijk maken van de T+*-uitgaven
gewerkt met bandbreedtes. ResultatenDe belangrijkste conclusie die het aanvullend onderzoek voor de vier grote
steden heeft opgeleverd is dat het feitelijke uitgavenniveau van deze steden ten opzichte van de ijkpunten voor de overige gemeenten als
aannemelijk kan worden beschouwd. Ongeveer tachtig procent van de uitgaven
van de vier grote steden blijkt te bestaan uit budgetten die ook voor de overige
gemeenten beschikbaar zijn of worden veroorzaakt door hogere uitgaven die
samenhangen met structuurverschillen die ook voor de overige gemeenten zijn
gehonoreerd. Vijf procent van de uitgaven hangt samen met taken waarvoor aanwijsbaar
voor deze groep gemeenten middelen in het gemeentefonds zijn opgenomen. Voor
de overige vijftien procent van de uitgaven is niet zonder meer een referentiescore
voor handen. Het gaat hier evenwel vooral om harde uitgavencategorieën
met een externe, niet direct door de gemeenten te beïnvloeden achtergrond.
Een groot deel van deze uitgaven wordt verklaard uit de extreme verschillen
in sociale en fysieke structuur die tot uitdrukking komt in een hoge mate
van intensiteit en diversiteit in de taakuitoefening. Van deze groep uitgaven
behoort ongeveer vijf procent tot het niet-geijkte deel en tien procent tot
het geijkte deel.Wat de betekenis van de eigen middelen van deze gemeenten ten opzichte
van de overige gemeenten betreft is het volgende van belang. De eigen middelen
van de vier grote steden blijken een noodzakelijke aanvulling op de algemene
uitkering te zijn om het aannemelijk gemaakte uitgavenniveau te kunnen bekostigen.
Voor zover er een hoger niveau van eigen inkomsten is dan in de overige gemeenten
heeft dit vooral te maken met verdringingsverschijnselen. Uitbuiken lijkt
er in de grote steden niet bij te zijn. Het bedrag per inwoner dat de grote
steden aan eigen middelen ontvangen is aanmerkelijk hoger dan in de overige
gemeenten. Het grootste deel van het verschil komt voor rekening van hogere
inkomsten uit de onroerende-zaakbelastingen (OZB).Verschillen tussen de vier grote steden onderling kunnen samenhangen met
een groot aantal achtergronden, namelijk:– de mate waarin sprake is van extra taken;– de mate waarin sprake is van met structuurkenmerken samenhangende
intensiteit in de uitvoering van de taken;– de mate waarin sprake is van grootstedelijke uitgavencategorieën
met een externe achtergrond;– uiteenlopende prioriteiten tussen gemeenten, de gevolgen van een
afwijkende organisatie en de financiële positie op een bepaald moment;– het niveau van de algemene middelen als oorzaak voor verdringing
of uitbuiken: de werking van de algemene uitkering uit het gemeentefonds met
daarin wel en niet gehonoreerde structuurkenmerken en het niveau van de eigen
inkomsten (dat overigens tussen de vier grote steden niet sterk afwijkend
is).Na een verkenning van deze achtergronden kan worden vastgesteld dat de
verschillen tussen de vier grote steden onderling voornamelijk het gevolg
zijn van objectiveerbare externe factoren.Voor een uitgebreider overzicht van de onderzoeksmethode en de resultaten
van het onderzoek verwijzen wij naar het in maart 1994 gepubliceerde rapport
van Cebeon/VB, getiteld: «Struktuur in omvang. Onderzoek uitgavenniveau
vier grote steden in kader herziening FVW'84». 4. Naar capaciteit belastDe functies van het eigen belastinggebied van lagere overheden zijn;1. algemeen dekkingsmiddel voor eigen beleid (vrije zoom);2. instrument om financiële tegenvallers op te vangen (bufferfunctie);3. instrument om verdeelstoornissen van het gemeentefonds op te vangen. Het blijkt dat gemeenten niet in dezelfde mate in staat zijn om belastinginkomsten
te verwerven (in hoofdzaak de OZB). De omvang van de belastingcapaciteit van
gemeenten wordt in hoge mate bepaald door de waarde van de onroerende zaken
in de gemeenten; de waarde hangt weer samen met andere factoren, waaronder
de sociale structuur. Dit kan er bijvoorbeeld toe bijdragen dat een randgemeente
met relatief dure bebouwing kan volstaan met lage tarieven terwijl de centrumgemeente
met relatief veel goedkope huizen hoge tarieven moet hanteren om de gewenste
belastinginkomsten te kunnen genereren. Daar komt bij dat de centrumgemeenten
vaak kosten maken voor voorzieningen waarvan ook burgers in de randgemeenten
gebruik maken. Dat kan ertoe leiden dat burgers in de centrumgemeenten via
de OZB-tarieven hiervan de kosten dragen, terwijl de OZB-tarieven in de (vaak
welvarender) randgemeenten laag kunnen worden gehouden.In het Rgf-rapport «Naar capaciteit belast» , bij brief van
8 oktober 1993 aangeboden aan de Tweede Kamer, kenmerk VFO93/4/U4, is op deze
problematiek ingegaan en wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de ijking
van de OZB-inkomsten van gemeenten. Het onderzoek is beperkt tot de OZB aangezien
dit veruit de belangrijkste belasting van de gemeenten is.De Rgf vindt het gewenst om bij de verdeling van het gemeentefonds rekening
te houden met de belastingcapaciteit van de gemeenten. De Rgf adviseert om
de verdeling van het gemeentefonds te corrigeren voor de belastingcapaciteit,
waarbij wordt uitgegaan van een normtarief OZB (hierna te noemen «rekentarief»).
Dit rekentarief OZB is een landelijk gewogen gemiddeld OZB-tarief. Door dit
rekentarief te vermenigvuldigen met de waarde van de onroerende zaken in een
gemeente, wordt de belastingcapaciteit van een gemeente bepaald. 5. Het advies van de Raad voor de gemeentefinanciënOp 18 maart 1994 heeft de Rgf op basis van de hierboven weergegeven onderzoeken
een advies uitgebracht over een nieuwe verdeling van het gemeentefonds. Voor
zover de Rgf in dat advies ingaat op de voor het onderzoek gehanteerde methoden
verwijzen wij naar het hierboven gestelde en naar het advies zelf.De door de Rgf voorgestelde wijzigingen in de verdeling van de algemene
uitkering kunnen als volgt worden samengevat.– het stelsel wordt meer kostengeoriënteerd dan het huidige;– er wordt rekening gehouden met de OZB-capaciteit van gemeenten;– er is meer aandacht voor de rol die een gemeente in zijn omgeving
vervult;– de verdeelmaatstaven houden meer rekening met de sociale structuur; – de grootte van een gemeente speelt nog maar een beperkte rol;– de verdeling sluit beter aan op de sociale en fysieke structuur
en de daarmee samenhangende kosten;– de verdeling is minder gevoelig voor wijziging van de gemeentelijke
indeling en grenscorrecties.Op deze wijze wordt een aanzienlijke herverdeling gerealiseerd die getypeerd
kan worden als: «van rijk naar arm» en gedeeltelijk ook «van
rand naar stad».Wat de ontwikkeling van verdeelmaatstaven betreft is het volgende van
belang. De door Cebeon/VB ontwikkelde ijkpuntformules kunnen naar het oordeel
van de Rgf niet zonder meer worden overgenomen als verdeelmaatstaven. De belangrijkste
reden daarvoor is dat een indicator waarmee geld moet worden verdeeld niet
alleen inhoudelijk goed moet zijn, maar ook op een acceptabele
wijze moet voldoen aan eisen van meetbaarheid, betrouwbaarheid en onbeïnvloedbaarheid.
Een andere reden is de eis van ongevoeligheid voor gemeentelijke herindelingen
en andere vormen van bestuurlijke reorganisatie.De Rgf wijst er in zijn advies op nog niet in staat te zijn alle ijkpunten
om te zetten in verdeelmaatstaven. In die zin heeft het advies dus een voorlopig
karakter. Naar het oordeel van de Rgf heeft dat echter geen invloed op de
hoofdlijn van de voorgestelde verdeling. Van het totaal van de voor de algemene
uitkering beschikbare middelen kan 61 procent worden verdeeld met direct operationele
maatstaven; ongeveer 26 procent kan worden verdeeld met de potentiële
maatstaven lokale en regionale centrumindices, omgevingsadressendichtheid
en het aantal laag-inkomenstrekkers. Voor de laatste is een betere toegankelijkheid
van de Inkomensstatistiek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
noodzakelijk. Naar verwachting zal de technische vervolmaking van deze grootheden
ruimschoots voor de invoering van een nieuw verdeelstelsel een feit kunnen
zijn en bovendien slechts een gering effect op de nieuwe verdeling hebben.
Voor dertien procent zijn nog geen verdeelmaatstaven ontwikkeld. Dit betreft
de ijkpunten riolering en bijstandsverlening/sociale dienst.De Rgf gaat op twee aspecten van het OZB-ijkpunt in. Bij de bepaling van
het landelijk uniforme tarief onderkent de Rgf enkele technische complicaties
die hij echter van ondergeschikt belang acht. Bij de waardebepaling is dat
niet het geval. Daar signaleert de Rgf twee complicaties: het taxatiejaar
en de taxatiemethode. De gebruikte waardegegevens hebben betrekking op de
periode 1988–1993. Deze zijn door middel van indexatie herleid tot 1992.
Dit was op dat moment de best denkbare oplossing die naar het oordeel van
de Rgf geen structureel karakter kan hebben. De invoering van de Wet waardering
onroerende zaken (Wet WOZ) biedt overigens voldoende aangrijpingspunten om
een structurele oplossing te realiseren.Wat de methode van waardebepaling betreft geldt dat op dit moment niet
alle gemeenten dezelfde methode hanteren. Op basis van de Wet WOZ zal ook
dat veranderen. De Rgf constateert overigens ook nu al een tendens tot uniformering
van de waarderingsmethode.Kortom, op termijn vervallen de genoemde complicaties, die overigens uiteraard
nog wel van invloed waren op de gepresenteerde cijfers. Resumerend komt de
Rgf tot de conclusie dat de omzetting van ijkpunten in verdeelmaatstaven voor
een groot deel is gelukt. De resterende problemen zullen waarschijnlijk tijdig
kunnen worden opgelost. Dit voorlopige element in het advies zal naar de mening
van de Rgf het patroon van de voorgestelde verdeling niet wezenlijk beïnvloeden.
 6. Reactie van het vorige kabinet op het advies van de
RgfBij brief van 15 april 1994 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1993/94,
23 400 C, nr. 11) heeft het vorige kabinet een voorlopige reactie op
hoofdlijnen gegeven op het advies van de Rgf. Wij zijn het eens met deze reactie,
waarin de Tweede Kamer is geïnformeerd omtrent de uitgangspunten die
bij een wijziging van de Financiële-Verhoudingswet zullen worden gehanteerd.In die reactie wordt benadrukt dat de verdeling van de algemene uitkering
uit het gemeentefonds gericht moet zijn op het creëren van mogelijkheden
voor gemeenten een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit te realiseren. De
door de Rgf ontwikkelde verdeelmaatstaven sluiten in voldoende mate aan bij
de ontwikkelde ijkpunten die een verklaring zijn voor verschillen in uitgaven
en kostenstructuren van gemeenten. Doordat die relatie inhoudelijk is gelegd
is het plausibel te achten dat het voorgestelde stelsel ook in dynamisch opzicht
betrouwbaar is. De door de Rgf voorgestelde hoofdstructuur doet
meer recht aan de verschillen in structuur tussen gemeenten en biedt derhalve
een goede basis voor de ontwikkeling van een nieuw verdeelstelsel.Er werden vier zwaartepunten gezien in de voorgestelde verdeling. In de
eerste plaats is dat de maatstaf voor belastingcapaciteit. De voorstellen
van de Rgf op dit punt vormen naar ons oordeel een belangrijke verbetering
van het verdeelstelsel. De exacte vormgeving van deze maatstaf zal nog nader
worden bezien. In paragraaf 3.8.1. van deze memorie wordt daarop nader ingegaan.Een tweede zwaartepunt betreft de compensatie voor kosten die samenhangen
met sociale structuur. In dat verband was eerder al de interimmaatregel ingevoerd.Op het derde punt van de verdeling, de fysieke structuur, werd geen aanleiding
gezien om tot een ijkpunt te besluiten.Tenslotte is de Rgf er in geslaagd een maat voor de regionale functie
te ontwikkelen. De voorgestelde maatstaf leek aannemelijk en zou verder worden
geoperationaliseerd.In de reactie op hoofdlijnen wordt vervolgens geconstateerd dat de voorstellen
van de Rgf een actualisatie behoeven. De voorstellen zijn gebaseerd op gegevens
over 1990 en 1992. Wijzigingen in het takenpakket of kostenstructuren als
gevolg van rijksbeleid zijn nog niet verwerkt. Daarvoor zal in het wetgevingstraject
aandacht zijn, evenals voor de relatie met het beleid in het kader van de
ViNEx. Voorts zal nog bijzondere aandacht besteed moeten worden aan het ijkpunt
bijstand en de bijbehorende maatstaven. Aangegeven wordt dat een al te groot
belang van de variabele uitkeringsgerechtigden ongewenst wordt geacht. Bij
een succesvol uitstroom- en fraudebeleid zouden gemeenten een te grote daling
in inkomsten ervaren. Het marginale gewicht van deze variabele wordt te groot
en heeft zo een ongewenste incentive-werking. Deze problematiek wordt naar
verwachting na 1997 nog groter als gevolg van de uitwerking van het Bijstandsakkoord.
Daarom is aangekondigd dat bezien zal worden op welke wijze de sociale structuur
op aanvaardbare wijze in de verdeling kan worden verdisconteerd, rekening
houdend met de effecten van de overdracht van het met het Bijstandsakkoord
gemoeide bedrag, alsmede met de overgang van het fonds sociale vernieuwing
naar het gemeentefonds.Ten aanzien van de vier grote steden is geconcludeerd dat er thans geen
aanleiding is de uitkering op grond van de kostenstructuur voor deze steden
te wijzigen. Voor de vier grote steden kan een verbetering van hun positie
worden bereikt door te compenseren voor verschillen in belastingcapaciteit.
Zij worden zodoende in staat gesteld hun belastingtarieven meer in overeenstemming
te brengen met die van hun randgemeenten. Op die wijze wordt een belangrijke
bijdrage geleverd aan het verkleinen van de verschillen tussen de stad en
de rand.Wat de invoeringstermijn van de nieuwe verdeelsystematiek betreft was
het vorige kabinet van mening dat deze termijn aanmerkeljk korter dient te
zijn dan destijds bij de invoering van de FVW'84 is afgesproken. BIJLAGEVOORLOPIG CIJFERBEELD 1994Hieronder worden de hoogte van de algemene uitkering volgens de nieuwe
FVW (kolom 2) vergeleken met die volgens de FVW 1984 (kolom 3). Ook het verschil
in guldens per inwoner wordt gepresenteerd. Hierbij dient te worden bedacht
dat deze gegevens een tussenstand op basis van voorlopige cijfers bevatten.
De uiteindelijke herverdeling vindt plaats aan de hand van de cijfers 1996.
Daarbij zullen onder andere actuelere cijfers voor het aantal bijstandsgerechtigden
en de OZB-waarde het cijferbeeld beïnvloeden. Ook een mogelijk onderscheid
in de OZB-verevening naar woningen en niet-woningen kan van invloed zijn. (1)(2)(3)(4)(5)gemeenteAlgemene uitkering Algemene uitkering oudAU
nw – AU oudherverdeling  nieuw per inwonerper
inwonerper inwonerin % AU oud  (in guldens)(in
guldens)(in guldens) SCHIERMONNIKOOG2 5642 519462AMSTERDAM2 5612 542191 VLIELAND2 5282 476522REIDERLAND2 1421 95618610 AMELAND2 0522 100– 48– 2ROTTERDAM1 9961 938583 'S-GRAVENHAGE1 8751 7241519UTRECHT1 8411 6931489 LELYSTAD1 6681 600684TERSCHELLING1 6571 618382 GRONINGEN1 5781 39718113HEUSDEN1 5581 559– 1– 0ROZENBURG1 4521 418342 DE MARNE1 4071 319887NIJMEGEN1 3791 23414512 NIJEFURD1 3781 322564LEEUWARDEN1 3631 266978 ARNHEM1 3541 274806SLUIS1 3501 406– 55– 4DIEVER1 3341 285504 ZWEELOO1 3181 295232EEMSMOND1 3171 221978 PEKELA1 3141 2071079SCHIEDAM1 2991 1931069 BROUWERSHAVEN1 2901 329– 39– 3LOPPERSUM1 2891 17111810 WINSUM1 2851 16811610LEIDEN1 2831 305– 22– 2BELLINGWEDDE1 2731 179938 GOUDA1 2701 209605HET BILDT1 2651 09217316 ROZENDAAL1 2641 413– 150– 11DORDRECHT1 2581 204545 DOESBURG1 2551 11414113ALMELO1 2471 07217516 WESTERBORK1 2431 203403DWINGELOO1 2351 162736 HAARLEM1 2321 214181APPINGEDAM1 23198724425 HARLINGEN1 2231 155676'S-HERTOGENBOSCH1 2161 21150 VLEDDER1 2131 177363TILBURG1 2081 142676 AARDENBURG1 2081 127827ZUTPHEN1 2081 111979 VENLO1 2031 142625VLAGTWEDDE1 2011 135656 ENKHUIZEN1 1961 197– 0– 0WINSCHOTEN1 1961 01018618 BOLSWARD1 1921 00019119MEDEMBLIK1 1901 196– 6– 1ZIERIKZEE1 1831 242– 59– 5GAASTERLAN-SLEAT1 1811 133484 DELFT1 1721 289– 117– 9 FERWERDERADEEL1 1721 01116016ENSCHEDE1 1721 112605 TEXEL1 1691 209– 39– 3SCHEEMDA1 1681 152161 ROERMOND1 1681 101676SNEEK1 16399916416 WESTSTELLINGWERF1 1621 073898NIEDORP1 1611 171– 10– 0DEVENTER1 1611 0601009 MIDDENSCHOUWEN1 1591 140192BREDA1 1571 147101 DONGERADEEL1 1551 078767VENRAY1 1501 127232 HOOGEZAND-SAPPEMEER1 1471 01313413DELFZIJL1 1411 089525 IJSSELHAM1 1361 059787FRANEKERADEEL1 1361 03310310 BAARLE-NASSAU1 1341 162– 27– 2ALMERE1 1301 154– 24– 2RUINEN1 1281 115131 MAASTRICHT1 1281 241– 113– 9MIDDELBURG1 1241 066585 SPIJKENISSE1 1221 031919HEERLEN1 1201 176– 55– 5EINDHOVEN1 1201 150– 30– 3WUNSERADIEL1 1201 01810210 MENTERWOLDE1 1191 068515VLISSINGEN1 1151 052636 VEENDAM1 1131 01110210HELMOND1 1021 0049810 BERGEN
OP ZOOM1 0991 028717 PURMEREND1 0991 09091LEMSTERLAND1 09495613714 KAMPEN1 08496611812GORINCHEM1 0761 036404 GROOTEGAST1 0729759710WILLEMSTAD1 0711 126– 55– 5VLAARDINGEN1 0701 041293 GASSELTE1 0701 005646HEEREWAARDEN1 0691 010596 OOSTERHESSELEN1 0681 010586STADSKANAAL1 068983859 WAGENINGEN1 0651 011545LITTENSERADIEL1 0631 029333 ALKMAAR1 0611 046162STEENWIJK1 0589609810 NORG1 0561 042151KOLLUMERLAND C.A. 1 05695310411 THORN1 0551 121– 66– 6SITTARD1 0541 013414 HOORN1 053982707RUINERWOLD1 0521 033192 SINT
ANTHONIS1 0521 029232 SAS VAN GENT1 0511 011404BREDERWIEDE1 0511 040111 SINT
PHILIPSLAND1 0519539710 BORGER1 0501 019313DUIVEN1 04994810211 OOSTSTELLINGWERF1 049982677DANTUMADEEL1 04390813515 ODOORN1 043986576ZWOLLE1 0421 059– 16– 2BRUNSSUM1 0421 012303 AMBT DELDEN1 0361 037– 0– 0DEN HELDER1 033959748 TEN BOER1 028941879VEERE1 0271 100– 73– 7NIJEVEEN1 0251 02230 KORTGENE1 0231 065– 43– 4SMALLINGERLAND1 023950738 HEERENVEEN1 022953697AXEL1 01989312614 HAVELTE1 011974374ZAANSTAD1 0101 106– 96– 9GELDERMALSEN1 0091 083– 74– 7MARUM1 00889811012 ZALTBOMMEL1 006933738OOSTBURG1 0021 143– 142– 12COEVORDEN1 002931718 HENGELO O1 000960404NOORDOOSTPOLDER1 0001 025– 24– 2STEENDEREN1 0001 024– 24– 2WEERT999917829 HONTENISSE998935637TIEL995913829 WESTERSCHOUWEN9941 139– 145– 13OSS991934566 GOES988962263KERKRADE9881 018– 30– 3WISSENKERKE9861 147– 161– 14BEILEN98698330 ZUIDHORN985949374BOARNSTERHIM98498130 HULST983960242ASSEN982952303 MEPPEL979899819SKARSTERLAN97997800 ANNA PAULOWNA978898809SLEEN977930475 ECHT974940344EMMEN9701 035– 64– 6ROLDE9701 018– 48– 5ZIJPE9701 000– 30– 3WYMBRITSERADIEL9691 038– 69– 7ZUIDWOLDE968892769 DE WIJK968945232WINTERSWIJK966899677 SMILDE966910566WIERINGERMEER965996– 31– 3VENHUIZEN964930344 DIEPENHEIM962976– 15– 1KESSEL961930313 OPSTERLAND961945162SLOCHTEREN960989– 29– 3DALEN960949121 ANLOO960949111VAALS959944152 WIERINGEN957883748WATERLAND9541 065– 111– 10VIERLINGSBEEK95394940 ROGGEL EN NEER950918323THOLEN949906435 SCHOONEBEEK947903445CUIJK EN SINT AGATHA946886607 LEERDAM94583910613HILVERSUM9441 036– 91– 9NIEUW-VOSSEMEER941891506 BROEKHUIZEN940906344MARKELO939908324 SCHERMER9391 012– 73– 7STAPHORST939899404 GIETEN935884516HEYTHUYSEN933935– 2– 0ACHTKARSPELEN933869637 NOORDER-KOGGENLAND93292671WESTERHOVEN9321 076– 144– 13 AVEREEST932852809 OUDERKERK930938– 8– 1MENALDUMADEEL928890384 LEEUWARDERADEEL92782410313GELEEN9261 040– 113– 11GENDRINGEN92680112516 AMERSFOORT9251 024– 100– 10GRAMSBERGEN922880425 ZWARTSLUIS9208338610OOSTFLAKKEE919904152 BRUINISSE918906131CULEMBORG9188338510 MAASSLUIS917867506STEDE BROEC9178318610 SEVENUM916885313ROSSUM915861546 CHAAM914983– 69– 7PUTTE913841729 OMMEN912875374GEMERT910852587 POSTERHOLT90890620ROOSENDAAL EN NISPEN90790610 TERNEUZEN906988– 82– 8LEEK906829779 GOOR905845607OLDENZAAL903832719 ANDIJK903887162ZEEVANG899952– 53– 6 OUDENBOSCH89878511314LOCHEM897853445 APELDOORN897991– 94– 10HEEL895868273 AALTEN895821739VRIES894938– 44– 5 MILL
EN SINT HUBERT894917– 23– 3DINTELOORD EN PRINSENLAND893931– 38– 4NEERIJNEN89388851 CAPELLE AAN DEN IJSSEL892938– 46– 5ZOETERMEER891983– 92– 9HOOGE EN LAGE MIERDE891998– 107– 11SLIEDRECHT890829617 HOOGEVEEN890857334DIESSEN890939– 49– 5 BEDUM890815759NEDERWEERT890893– 3– 0DRONTEN888908– 20– 2 STEENBERGEN888916– 28– 3ZELHEM887822658 BEVERWIJK8871 029– 142– 14HELLEVOETSLUIS88778610013 HUMMELO EN KEPPEL886907– 20– 2DOETINCHEM886873132 WISCH886818688GRAAFSTROOM886919– 33– 4BOSKOOP886846405 WEST MAAS EN WAAL886889– 3– 0SWALMEN88678510113 LOPIK885978– 93– 9GROENLO8857919412 LANDERD88587961ZEEWOLDE8851 013– 129– 13DRECHTERLAND883824597 HELDEN883834496DUSSEN883864192 SCHOONHOVEN881821607EIBERGEN880818628 OOST-,
WEST- EN MIDDELBEERS880893– 13– 1LITH880882– 2– 0 OLST880825557LIENDEN879811678 WEESP878931– 52– 6WERVERSHOOF878834445 OUDEWATER878908– 30– 3LUYKSGESTEL877911– 34– 4MAURIK877867101 DIEMEN877938– 61– 7FIJNAART EN HEIJNINGEN876865111 WESTER-KOGGENLAND876933– 57– 6HASSELT876815617 UDEN876835405ZWIJNDRECHT876880– 5– 1DIRKSLAND875857172 NEEDE8747839112HORST873896– 23– 3 GENNEP873908– 35– 4ALPHEN EN RIEL870920– 50– 5BOXMEER869872– 3– 0 RUURLO869796739OUD EN NIEUW GASTEL86986630 HARDENBERG868851172NIEUWVEEN86886171 ZEVENAAR867795729LANDGRAAF86686151 DRUTEN865873– 8– 1VORDEN864839253 DEURNE864854101BERGH862863– 1– 0 BRAKEL862818445STANDDAARBUITEN861900– 38– 4EDE861896– 35– 4 BERGEN
L860884– 24– 3 BORCULO859794658BAKEL EN MILHEEZE858873– 15– 2MAASDRIEL8587807810 OSSENDRECHT858875– 17– 2RHEDEN858936– 79– 8 WAALWIJK857873– 16– 2TYTSJERKSTERADIEL857867– 10– 1VLIST857915– 58– 6 HILVARENBEEK855861– 6– 1TEGELEN8557659012 HARDERWIJK855809466MAASDONK85584591 ZEDERIK855917– 62– 7DEN HAM854784709 WIJHE8547708411RIJNSBURG854929– 75– 8HAAKSBERGEN853785699 KERKWIJK85284481ZUNDERT850889– 39– 4 RODEN850808425VALKENSWAARD849830192 JACOBSWOUDE849955– 106– 11SPRANG-CAPELLE848809385 MAASBRACHT847900– 53– 6REIMERSWAAL847822253 AALBURG846824213GIESSENLANDEN846900– 54– 6BERGEYK845822243 WEERSELO845860– 14– 2RAVENSTEIN845878– 33– 4DOMBURG8451 033– 188– 18OOSTERHOUT844880– 36– 4 LEENDE844931– 87– 9BUREN844928– 84– 9 VEGHEL844855– 11– 1SOMEREN84383671 BOEKEL842865– 23– 3VOORST842874– 32– 4 OIRSCHOT842906– 64– 7VESSEM C.A. 842937– 95– 10STRIJEN842861– 19– 2 WIJCHEN841803395DUIVELAND841788537 LINGEWAAL840855– 15– 2EPE840878– 38– 4 BUSSUM837992– 154– 16STRAMPROY837772658 ETTEN-LEUR836799375DENEKAMP835807284 EDAM-VOLENDAM833922– 89– 10RIJSBERGEN833874– 41– 5WORMERLAND833852– 19– 2ZEIST833912– 79– 9 BUDEL831855– 24– 3RIETHOVEN830962– 132– 14BEUNINGEN83082461 BOXTEL830764669BERGAMBACHT829882– 53– 6OPMEER827845– 18– 2 MEIJEL827783456VEENENDAAL827808192 DODEWAARD825805213GRAVE825785395 HENGELO GLD823773517ALPHEN AAN DEN RIJN823880– 58– 7HUNSEL82382030 RIJNWAARDEN823769537HEESCH822891– 69– 8 ANGERLO822789324ELBURG821762598 MARIEKERKE821826– 5– 1MAARHEEZE819824– 6– 1BEESEL818779395 GRUBBENVORST818854– 36– 4VRIEZENVEEN818778405 VELSEN818998– 180– 18ROERDALEN817841– 24– 3VALKENBURG AAN DE GEUL817839– 23– 3BRUMMEN815798172 MILLINGEN AAN DE RIJN81469412017HOOGE EN LAGE ZWALUWE814842– 28– 3MIERLO813760537 DINXPERLO8137288512MIDDELHARNIS813834– 22– 3RIJSSEN8127139914 GEERTRUIDENBERG811917– 106– 12GRAFT-DE RIJP810879– 69– 8GOEDEREEDE810892– 82– 9RHENEN809775354 WOENSDRECHT808813– 4– 1SINT-OEDENRODE808817– 9– 1LIESVELD808811– 3– 0 HARENKARSPEL807856– 49– 6BEST807810– 3– 0 UBBERGEN807834– 27– 3HELLENDOORN807784223 RUCPHEN806830– 24– 3BRIELLE806932– 126– 14 ASTEN806796101 HEERDE806811– 5– 1HEEMSKERK805773324 GROESBEEK80480041MAASBREE804793111 GENDT8047267811RIDDERKERK803863– 60– 7ALBLASSERDAM802829– 27– 3GORSSEL802897– 95– 11HUIJBERGEN802863– 61– 7DONGEN801784172 WESTKAPELLE800860– 60– 7DIDAM799734659 NIJKERK799815– 17– 2ECHTELD797763344 PEIZE796773233OLDEBROEK796743537 DEN DUNGEN795752436WITTEM794854– 60– 7 TUBBERGEN794812– 19– 2HEERHUGOWAARD793729649 VALBURG793773203REUSEL792764284 LANGBROEK792891– 99– 11HARDINXVELD-GIESSENDAM792800– 8– 1SCHIJNDEL792734588 NEDERLEK792828– 36– 4KAPELLE792772203 SCHAGEN791752395PAPENDRECHT791819– 28– 3KORENDIJK790849– 59– 7VOORBURG789972– 183– 19MOERGESTEL789820– 31– 4GELDROP789808– 20– 2 LICHTENVOORDE785768172IJSSELMUIDEN784744405 HATTEM784793– 9– 1RENSWOUDE784826– 42– 5ZUIDLAREN784764193 HEUMEN782784– 2– 0AMMERZODEN781750304 WOUDRICHEM779813– 34– 4ZEVENBERGEN779794– 16– 2ERMELO778796– 18– 2 OOSTZAAN777782– 5– 1AARLE-RIXTEL777730476 NIEUWLEUSEN777725527WEHL777732456 HELVOIRT775839– 64– 8MOORDRECHT774708679 LOSSER774784– 10– 1DRUNEN773751223 HOOGELOON C.A. 772840– 68– 8ARCEN EN VELDEN772811– 39– 5WOGNUM771754162 WESTERVOORT7716838713BLADEL EN NETERSEL77076740 HAELEN770834– 64– 8BEEK EN DONK769725456 PUTTEN769791– 22– 3SUSTEREN769803– 34– 4HOLTEN76776610 ELST767744243GULPEN766798– 31– 4 BEEMSTER766841– 75– 9MEERLO-WANSSUM766803– 37– 5RAALTE765773– 8– 1 DALFSEN765777– 12– 2ZEVENHUIZEN-MOERKAPELLE764881– 117– 13BARNEVELD763815– 52– 6'S-GRAVENDEEL763798– 36– 4MAARN761878– 116– 13 UDENHOUT761771– 10– 1BEMMEL760770– 9– 1 RIJNWOUDE760860– 99– 12VELDHOVEN760797– 37– 5BORNE760725345 VLIJMEN759733264'S-GRAVENMOER759790– 31– 4BATHMEN759778– 19– 2 NUNSPEET759763– 4– 1RIJSWIJK757965– 207– 22WOUW756767– 11– 1 STEIN755780– 25– 3HETEREN753715395 WADDINXVEEN753777– 24– 3VUGHT753758– 6– 1 MADE
EN DRIMMELEN752785– 33– 4 BORSELE752909– 157– 17WIERDEN75274661 ONDERBANKEN751788– 37– 5BELFELD751710406 VIANEN750842– 92– 11AMERONGEN750738122 NIEUWEGEIN750830– 80– 10IJSSELSTEIN749779– 30– 4ZANDVOORT748869– 121– 14HEDEL748751– 3– 0 'S-GRAVELAND748821– 73– 9SCHOORL743747– 4– 1 GENEMUIDEN743756– 13– 2WOERDEN743877– 135– 15AMSTELVEEN7421 051– 310– 29BERLICUM741730111 BERNISSE741812– 71– 9RENKUM740905– 165– 18LIESHOUT740810– 69– 9BEEK740786– 46– 6 HAAREN737775– 38– 5OBDAM737757– 20– 3 CROMSTRIJEN736808– 72– 9LANGEDIJK736772– 35– 5VALKENISSE736836– 100– 12WIJK BIJ DUURSTEDE734735– 1– 0HUIZEN734802– 69– 9 NIEUW-LEKKERLAND733720132OISTERWIJK732752– 20– 3BODEGRAVEN731795– 64– 8KESTEREN729668619 WASPIK729768– 40– 5KLUNDERT729985– 256– 26HEINO728713152 MARGRATEN728848– 120– 14OOTMARSUM726774– 48– 6HUISSEN726714132 BORN726836– 110– 13NIEUWERKERK AAN DEN IJSSEL726732– 7– 1BAARN725791– 66– 8 GILZE
EN RIJEN725782– 57– 7 MOOK
EN MIDDELAAR72271940 LOON OP ZAND721772– 51– 7WESTVOORNE720833– 112– 13LEIDERDORP720814– 93– 11 GOIRLE720740– 20– 3WARNSVELD719669518 UITHOORN719819– 101– 12HENDRIK-IDO-AMBACHT718729– 11– 1EELDE718778– 60– 8 SCHIPLUIDEN718778– 59– 8LIEMPDE717784– 67– 9 UITGEEST715744– 29– 4MONTFOORT U713821– 108– 13HALSTEREN712722– 9– 1DRIEBERGEN-RIJSENBURG712753– 41– 5HILLEGOM711785– 74– 9MAARTENSDIJK710865– 155– 18ALKEMADE710779– 70– 9BINNENMAAS708857– 149– 17AKERSLOOT708772– 65– 8DIEPENVEEN706790– 84– 11BERGEN NH706822– 116– 14KRIMPEN AAN DEN IJSSEL705783– 78– 10WERKENDAM704734– 31– 4COTHEN703804– 101– 13HAARLEMMERMEER7031 049– 346– 33SCHINNEN703765– 62– 8NUTH703771– 68– 9 NIEUWKOOP702800– 98– 12VOERENDAAL701764– 62– 8LEERSUM701738– 37– 5 LEIDSCHENDAM700871– 170– 20WATERINGEN700767– 67– 9HEERJANSDAM698764– 66– 9EGMOND698774– 76– 10 MEERSSEN698746– 48– 6LOENEN697831– 134– 16HOUTEN697787– 90– 11 MAARSSEN697776– 79– 10URK69759310417 EEMNES696717– 20– 3BARENDRECHT696828– 132– 16ARNEMUIDEN696647498 LANDSMEER695836– 141– 17ESCH695763– 68– 9 HAREN692830– 138– 17HAARLEMMERLIEDE C.A. 692856– 164– 19SINT MICHIELSGESTEL691704– 13– 2EIJSDEN690755– 66– 9 OUD-BEIJERLAND689753– 64– 9ROSMALEN689729– 40– 5EERSEL687753– 66– 9 SIMPELVELD686768– 82– 11RAAMSDONK685784– 99– 13HEEZE685742– 57– 8 NUENEN
C.A. 681715– 34– 5 HOEVEN679715– 36– 5SOEST678863– 185– 21 KATWIJK678754– 75– 10TER AAR677717– 40– 6 BREUKELEN674846– 171– 20DE RONDE VENEN674863– 189– 22NAARDEN674914– 240– 26HARMELEN674696– 22– 3STAD DELDEN674706– 32– 4TERHEIJDEN673711– 38– 5AALSMEER673909– 236– 26BERGSCHENHOEK672737– 65– 9SCHERPENZEEL671671– 0– 0WOUDENBERG667707– 40– 6'S-GRAVENZANDE665733– 68– 9BERKEL EN RODENRIJS661781– 119– 15 OUDER-AMSTEL661881– 220– 25DOORN659823– 164– 20 CASTRICUM656735– 78– 11NOORDWIJK653776– 123– 16NIEUW-GINNEKEN652768– 116– 15MUIDEN648805– 157– 19BERKEL-ENSCHOT644700– 56– 8PRINSENBEEK643683– 40– 6SON EN BREUGEL643760– 117– 15WAALRE641722– 81– 11 LISSE640776– 136– 18BLEISWIJK639787– 148– 19HEEMSTEDE638810– 172– 21BUNSCHOTEN636690– 54– 8MONSTER636740– 104– 14WARMOND636743– 107– 14PIJNACKER635769– 134– 17DE LIER633733– 101– 14MAASLAND631782– 151– 19TETERINGEN630698– 68– 10HEILOO628732– 104– 14NAALDWIJK627759– 133– 17NOORDWIJKERHOUT627726– 99– 14NOOTDORP624708– 84– 12NEDERHORST DEN BERG623743– 120– 16ABCOUDE623798– 175– 22REEUWIJK614749– 135– 18ZOETERWOUDE612878– 266– 30VOORSCHOTEN610754– 145– 19LOOSDRECHT608818– 210– 26LIMMEN595674– 79– 12 VOORHOUT590673– 83– 12DE BILT590881– 291– 33ALBRANDSWAARD585751– 166– 22VLEUTEN-DE MEERN582807– 225– 28SASSENHEIM581738– 157– 21LEUSDEN569724– 155– 21BUNNIK552752– 201– 27HOEVELAKEN549654– 106– 16WASSENAAR546896– 351– 39OEGSTGEEST545738– 193– 26BENNEBROEK539728– 189– 26BLOEMENDAAL481892– 411– 46LAREN481789– 308– 39 VALKENBURG446704– 258– 37BLARICUM433723– 290– 40XNoot1Zie het rapport «Onder druk» van het Insti- tuut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven, memorandum nr. 11,oktober 1987.XNoot2Kamerstukken II 1991/92, 23 300 VII, nr. 14.XNoot1Zie de rapporten «Struktuur gerecht» en «Naar capaciteit
belast». Deze zijn ter kennis van de Tweede Kamer gebracht bij brief
van 17 februari 1995, nr. VFO93/4/U156.XNoot1Kamerstukken II 1993/94, 23 400 C, nr. 11.XNoot1Zie het rapport «Gekoppeld en gewogen» van de Studiegroep
Normering gemeente- fonds en provinciefonds (bij brief van 11 april 1994,
nr. FO94/U699, aan de Tweede Kamer aangeboden).XNoot1De factor laag inkomen bevat het aantal inkomenstrekkers van een gemeente
dat zich bevindt in het tweede, derde en vierde deciel van de landelijke inkomensverdeling.
Bron: CBS-inkomensstatistiek.XNoot1Zie de rapporten «De schaarste verdeeld» van het Bureau voor
Economische Argumentatie, mei 1994 en «Voor werk»: Gevolgen Herverdeling
Gemeentefonds van LIBER (Rijksuniversiteit Limburg), oktober 1994.XNoot1Zie de rapporten «De schaarste verdeeld» van het Bureau voor
Economische Argu- mentatie, mei 1994 en «Kruis of munt» van Leyer
& Weerstra, oktober 1994.XNoot1 Motie Versnel-Schmitz/Lankhorst, Kamerstukken II 1991/92, 21 879,
nr. 40.XNoot1Zie het rapport «Belastingen omlaag» van de Commissie Verruiming
eigen middelen lagere overheden, bij brief van 4 september 1992 aan de Tweede
Kamer aangeboden. Het kabinetsstandpunt is bij brief van 15 maart 1994, nr.
VFO93/3/U22, aan de Tweede Kamer gezonden (Kamerstukken II 1993/94, 22 236,
nr. 24). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24552-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl