Wijziging o.a. Wet voorkoming verontreiniging door schepen (rechtsmachtsuitbreiding als kust- en havenstaat); Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28984, nr. A

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

11-07-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28984 nr. A

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamVerkeersvoorschriften voor de scheepvaart.Overige opmerkingen.OndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van 14 juli 1997,
no.W09.96.0601, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28984Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 68 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 984Wijziging van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen, de Wet
verontreiniging zeewater en de Scheepvaartverkeerswet in verband met de instelling
van de Nederlandse exclusieve economische zone en enkele andere onderwerpenAADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 14 juli
1997 en het nader rapport d.d. 27 juni 2003, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Verkeer en Waterstaat. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 14 december 1996, no. 96.006269, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Verkeer en Waterstaat, bij de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting,
houdende wijziging van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen, de
Wet verontreiniging zeewater, de Scheepvaartverkeerswet en de Wet op de economische
delicten in verband met de instelling van de Nederlandse exclusieve economische
zone en enkele andere onderwerpen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 december
1996 nr 96.006269, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 14 juli 1997, nr.W09.96.0601, bied ik U hierbij
aan.De lange periode, gelegen tussen het advies van de Raad en het nader rapport,
is veroorzaakt door de vele andere prioriteiten op het gebied van wetgeving
ten aanzien van de scheepvaart en de beperkte capaciteit daarvoor binnen het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat.1. Jurisdictiea. Blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 1. Inleiding) heeft
het wetsvoorstel onder meer tot doel gebruik te maken van de mogelijkheden
die het op 10 december 1982 te Montego Bay totstandgekomen Verdrag van
de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (Trb. 1983, 83), hierna te
noemen het Zeerechtverdrag, biedt om, ter bescherming van het mariene milieu,
de rechtsmacht van Nederland als kuststaat uit te breiden tot de Nederlandse
exclusieve economische zone (EEZ) en zijn rechtsmacht als havenstaat te vestigen.
In dat verdrag wordt onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, de bevoegdheid
van staten om normen stellende regels uit te vaardigen (in het volkenrecht
aangeduid met «jurisdiction to prescribe», normstellende rechtsmacht)
en, anderzijds, de bevoegdheid om de naleving van regels te controleren en
af te dwingen («jurisdiction to enforce», handhavingsrechtsmacht).
Het Zeerechtverdrag voorziet in dat kader ook in zogeheten havenstaatrechtsmacht.
Dit is, kort gezegd, de bevoegdheid van een staat om een schip dat in een
haven van die staat ligt, aan te houden, wanneer het schip ergens
ter wereld een verboden lozing heeft verricht. De aanhouding dient gericht
te zijn op strafvervolging door de bevoegde vlaggenstaat of kuststaat; havenstaatrechtsmacht
is dus een vorm van handhavingsrechtsmacht die gebaseerd is op de normstellende
rechtsmacht van een andere staat. Havenstaatrechtsmacht zou dan ook naar de
mening van de Raad van State kunnen worden opgevat als een vorm van internationale
rechtshulp, waarbij de lozing niet strafbaar hoeft te zijn volgens het recht
van de havenstaat. De grenzen van de normstellende rechtsmacht zijn, voorzover
in verband met dit wetsvoorstel van belang, vastgelegd in afdeling 5 van deel
XII van het Zeerechtverdrag (met name artikel 211 inzake kuststaatrechtsmacht)
en die voor de handhavingsrechtsmacht in afdeling 6 van hetzelfde deel (met
name artikel 217 (de vlaggenstaat), artikel 218 (de havenstaat) en artikel
220 (de kuststaat)).Beoogd is om de uitbreiding van de kuststaatrechtsmacht en de vestiging
van havenstaatrechtsmacht vorm te geven in de artikelen 5 en 36 van de Wet
voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs). De in deze artikelen tot gelding
gebrachte rechtsmacht zal in één of meer van de genoemde artikelen
van het Zeerechtverdrag haar rechtsgrond moeten vinden. Tegen deze achtergrond
merkt de Raad het volgende op.Zoals artikel 5 Wvvs thans luidt, verbiedt het:– lozingen in zee door schepen die de Nederlandse vlag voeren, waar
ook ter wereld (toepassing van het personaliteitsbeginsel, meer in het bijzonder:
vlaggenstaatjurisdictie), en– lozingen in zee door een buitenlands schip in de Nederlandse territoriale
zee (territorialiteitsbeginsel, of in dit verband: kuststaatjurisdictie).De tekst van artikel 5, zoals deze na de voorgestelde
wijziging zou luiden, verbiedt lozingen waar ook ter wereld door een schip,
ongeacht de vlag waaronder het vaart. In verbinding met het voorgestelde artikel
36 Wvvs is overtreding van dat verbod ongeclausuleerd strafbaar gesteld volgens
de Nederlandse strafwet.Dit komt neer op toepassing van het universaliteitsbeginsel.
In het internationale strafrecht is uitoefening van universele rechtsmacht
hoge uitzondering. Het is naar huidige volkenrechtelijke opvattingen slechts
mogelijk in geval van zeer ernstige delicten en op basis van algemeen aanvaard
verdrags- of gewoonterecht. In overeenstemming met genoemde volkenrechtelijke
opvattingen bieden de genoemde artikelen 211, 217, 218 en 220 van het Zeerechtverdrag,
noch afzonderlijk, noch in enige samenhang, een rechtsgrond voor de vestiging
van universele rechtsmacht. Zodoende ontberen de voorgestelde artikelen 5
en 36 een rechtsgrond in het verdrag. Zij behoeven heroverweging.b. De Raad is echter van mening dat een dergelijke
uitgebreide rechtsmacht ook niet nodig is voor het te bereiken doel. Immers,
in paragraaf 2 (Uitbreiding van rechtsmacht van Nederland) van de toelichting
wordt meer specifiek als doelstelling van de uitbreiding van rechtsmacht gesteld
het uitoefenen van handhavingsjurisdictie als havenstaat en van normstellende
rechtsmacht en handhavingsrechtsmacht als kuststaat. Daartoe biedt het Zeerechtverdrag
een toereikende rechtsgrond.Voor het vestigen van de beoogde havenstaatrechtsmacht
is het voldoende om de specifieke handhavingsbevoegdheden die zijn voorzien
in artikel 218 op te nemen in de Nederlandse wetgeving. Voorts kan, om de
kuststaatrechtsmacht uit te breiden, de strafbaarheid van lozingen door buitenlandse
schepen worden uitgebreid tot de Nederlandse EEZ. Het wetsvoorstel ware in
die zin aan te passen.1a. Het standpunt van de Raad dat havenstaatrechtsmacht een vorm van handhavingsrechtsmacht
is die gebaseerd is op de normstellende rechtsmacht van een andere staat wordt
niet gedeeld. Ter toelichting wordt daarover in verband met het doel en de
strekking van havenstaatrechtsmacht het volgende opgemerkt.Havenstaatrechtsmacht vindt zijn grondslag in een aantal mondiale scheepvaartverdragen
die betrekking hebben op de veiligheid aan boord, de leef- en werkomstandigheden
aan boord en de voorkoming van mariene verontreiniging. Ten aanzien van de
voorkoming van mariene verontreiniging zijn de artikelen 5 en
6 van het op 2 november 1973 te Londen totstandgekomen Verdrag inzake
voorkoming van verontreiniging door schepen, met Protocollen en Bijlagen met
Aanhangsels (Trb. 1975, 147 en 1978, 187) (hierna: het MARPOL-verdrag) en
artikel 218 van het op 10 december 1982 te Montego-Bay tot stand gekomen Verdrag
van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna: het VN-Zeerechtverdrag)
van belang.In de bovengenoemde verdragen heeft de havenstaatrechtsmacht betrekking
op schepen die onder een buitenlandse vlag varen en die zich in de haven van
de desbetreffende staat bevinden. De havenstaat heeft de bevoegdheid om dergelijke
schepen te onderwerpen aan bepaalde inspecties. Deze bevoegdheid strekt er
niet toe dat een zodanige inspectie in de plaats en m de naam van de vlaggenstaat
geschiedt, maar zij moet worden gezien als een afzonderlijke controle op de
naleving van de desbetreffende van toepassing zijnde internationale regels.
Dit betekent in beginsel niet alleen dat de havenstaat niet de rol van de
vlaggenstaat vervult door in zijn nationale wetgeving ook de normstelling
voor schepen onder buitenlandse vlag te regelen, maar ook dat de normatieve
regels van de vlaggenstaat niet door de havenstaat worden toegepast. Havenstaatrechtsmacht
kan dan ook niet worden opgevat als een vorm van internationale rechtshulp.
Dit laat echter onverlet dat voor een goede uitvoering van de verdragen in
de nationale wetgeving een basis moet zijn opgenomen om de op buitenlandse
schepen toepasselijke verdragsregels te kunnen handhaven. In verband met de
beoogde bescherming van het mariene milieu ligt aan het onderhavige wetsvoorstel
onder meer deze doelstelling ten grondslag. Zo strekt het wetsvoorstel ertoe
om de havenstaatrechtsmacht en de kuststaatrechtsmacht, bedoeld in respectievelijk
artikel 218 en artikel 220 van het VN-Zeerechtverdrag, te kunnen uitoefenen
ten aanzien van buitenlandse schepen.Voor de havenstaatrechtsmacht uit artikel 218 geldt dat deze rechtsmacht,
zoals de Raad onder 1 ook aangeeft, moet worden onderscheiden van de zogenoemde
normstellende rechtsmacht. Artikel 218 van het VN-Zeerechtverdrag biedt een
grondslag voor de vestiging van handhavende havenstaatrechtsmacht met betrekking
tot illegale lozingen. Uit dit artikel vloeit op zichzelf geen bevoegdheid
voort om een universele normstellende rechtsmacht te vestigen. Voorzover de
Raad doelt op deze laatste rechtsmacht, deelt ondergetekende het standpunt
van de Raad dat het VN-Zeerechtverdrag hiervoor geen basis biedt. Uit dit
standpunt volgt echter niet dat de artikelen 5 en 36 van de Wet voorkoming
verontreiniging door schepen (hierna: Wvvs) heroverweging behoeven. Dat houdt
verband met het volgende.Artikel 218, eerste lid, van het VN-Zeerechtverdrag verwijst voor wat
betreft de te handhaven normen naar de «van toepassing zijnde regels
en normen, vastgesteld via de bevoegde internationale organisatie of een algemene
diplomatieke conferentie». Hierbij wordt in het bijzonder gedoeld op
de voorschriften die onder auspiciën van de Internationale Maritieme
Organisatie zijn opgesteld (zie bijvoorbeeld R. R. Churchill en A. V.
Lowe, The Law of the Sea, blz. 256). Daarbij kan
met name worden gedacht aan het MARPOL-verdrag. In dat verdrag zijn de lozingsverboden
vastgelegd waarop de havenstaatrechtsmacht betrekking heeft. Algemeen wordt
aanvaard dat in elk geval het MARPOL-verdrag het toepasselijke recht vormt
als bedoeld in artikel 218, eerste lid, van het VN-Zeerechtverdrag (zie bijvoorbeeld
T. L. McDorman, Port State Enforcement: A Comment
on Artide 218 of the 1982 Law of the Sea Convention, Journal of Maritime Law
and Commerce, Vol. 28, nr. 2, april 1997, blz. 316).Teneinde de havenstaat- en de kuststaatrechtsmacht in de zin van de artikelen
218 en 220 van het VN-Zeerechtverdrag te kunnen uitoefenen, is het noodzakelijk
om de in Nederlandse wetgeving opgenomen lozingsverboden overeenkomstig te
verruimen. Daartoe strekken de wijzigingen van de artikelen 5 en 36 van de
Wvvs. Aangezien deze wijzigingen aansluiten bij de desbetreffende voorschriften
van het MARPOL-verdrag en het VN-Zeerechtverdrag, is een heroverweging als
bedoeld door de Raad naar de mening van ondergetekende niet aan de orde. Wel
is naar aanleiding van de opmerking van de Raad in de voorgestelde wijziging
van artikel 5 een scheiding aangebracht tussen de kuststaatjurisdictie enerzijds
en de havenstaatjuridictie anderzijds. Daarbij is tevens een clausulering
aangebracht in die zin dat het lozingsverbod slechts van toepassing is op
buitenlandse schepen, voorzover dit verbod betrekking heeft op de voorschriften
van het MARPOL-verdrag of strekt ter uitvoering van het VN-Zeerechtverdrag.
Tevens is de memorie van toelichting terzake verduidelijkt.Voor de volledigheid zij hieraan toegevoegd dat met de voorgestelde artikelen
5, derde lid, en 36 van de Wvvs geen toepassing van het universaliteitsbeginsel
is beoogd. Weliswaar vertoont de verruiming van de havenstaatrechtsmacht op
het eerste gezicht trekken van het universaliteitsbeginsel zoals dat in het
strafrecht bekend is, maar bij nadere beschouwing blijkt daarvan geen sprake.
Daarvoor kent artikel 218 van het VN-Zeerechtverdrag te veel beperkende voorwaarden,
niet in de laatste plaats het vereiste dat een schip ten aanzien waarvan havenstaatrechtsmacht
als bedoeld wordt uitgeoefend, zich vrijwillig in de haven van een havenstaat
moet bevinden. Daardoor alleen al is het uitgesloten dat een schip dat op
volle zee enige lozing heeft begaan als bedoeld in artikel 218, op volle zee
ook kan worden aangehouden door elk oorlogsschip. In geval van bijvoorbeeld
zeeroof of piraterij, traditioneel «universeel» delict bij uitstek
dat ook tegenwoordig in sommige delen van de wereld weer ernstige vormen aanneemt,
is dit volkenrechtelijk van oudsher wel toegestaan. Overigens is de opmerking
van de Raad over het universaliteitsbeginsel aanleiding geweest om de voorgestelde
wijzigingen van de artikelen 5 en 36 van de Wvvs scherper te formuleren en
de memorie van toelichting op dit punt te verduidelijken.1b. Artikel 218, eerste lid, van het VN-Zeerechtverdrag heeft, zoals gezegd,
ook betrekking op de rechtsmacht van de havenstaat met betrekking tot overtreding
van lozingsvoorschriften waar ook ter wereld begaan. Om hiervan ten volle
gebruik te kunnen maken, volstaat het niet om de strafbaarheid van lozingen
door buitenlandse schepen uit te breiden tot de Nederlandse exclusieve economische
zone als bedoeld in artikel 220, eerste lid, van het VN-Zeerechtverdrag. Een
zodanige beperking zou kunnen verhinderen dat bepaalde overtredingen van internationale
lozingsvoorschriften worden vervolgd. Gedacht kan worden aan een vervolging
op verzoek van een andere staat in verband met een onder zijn jurisdictie
vallende overtreding ex artikel 218, tweede lid, van het VN-Zeerechtverdrag.
Ook een overtreding, begaan in een kwetsbaar zeegebied dat niet onder de nationale
rechtsmacht van enige staat valt, zou niet binnen deze juridisdictie vallen.
In het belang van de bescherming van het mariene milieu, wordt een zodanige
beperking van de havenstaatrechtsmacht niet wenselijk geacht. De voorgestelde
wijziging van artikel 5, derde lid, in samenhang met artikel 36 van de Wvvs,
strekt er daarom toe het lozingsverbod voor buitenlandse schepen zowel met
betrekking tot de territoriale zee en de exclusieve economische zone als met
betrekking tot de volle zee te laten gelden.2. Voorwaarden en beperkingen bij uitbreiding van de handhavingsrechtsmacht.a. In de toelichting wordt, zoals gezegd, uiteengezet dat de uitbreiding
van de handhavingsrechtsmacht alleen mogelijk is onder een aantal beperkingen
en voorwaarden, die zijn neergelegd in de artikelen 218 (havenstaatrechtsmacht)
en 220 (kuststaatrechtsmacht) van het Zeerechtverdrag (paragraaf 2 van
de toelichting). Het betreft in het bijzonder beperkingen bij het inspecteren
van schepen en het instellen van rechtsvervolging. Deze bevoegdheden kunnen
alleen worden uitgeoefend als er bewijsmateriaal van een bepaald gewicht is.
De kuststaat of de havenstaat kan meer bevoegdheden uitoefenen naarmate het
bewijs zwaarder is en naarmate de milieuschade als gevolg van een lozing ernstiger
is. Ook de plaats waar de lozing plaatsvond en de plaats waar het schip wordt
aangetroffen (de territoriale zee of de EEZ) zijn van belang.Deze beperkingen en voorwaarden ontbreken in het wetsvoorstel zelf. Er
wordt alleen bepaald dat de toepassing van de Wvvs wordt beperkt door de in
het internationale recht erkende uitzonderingen (artikel 43a Wvvs en artikel
1a van de Wet verontreiniging zeewater (Wvz) (artikelen 1, onder 1, en III
van het wetsvoorstel)). In de toelichting wordt opgemerkt dat het gaat om
volkenrechtelijke uitzonderingen waarmee degenen die daadwerkelijk met de
handhaving zijn belast rekening zullen moeten houden, maar die niet per se
in de wet zelf behoeven te worden geregeld. Voorzover nodig, zo vervolgt de toelichting, zullen zij worden opgenomen in interne instructies en
operationele plannen (paragraaf 2). De gekozen wetstechniek leidt ertoe
dat de wet gedetailleerd een aantal bevoegdheden voor de handhaving toekent,
maar dat de specifieke beperkingen die het Zeerechtverdrag aan de uitoefening
van die bevoegdheden stelt in de wet niet zijn terug te vinden. Het gaat om
de volgende bevoegdheden.1°. De nu in de Wvvs neergelegde toezichtsbevoegdheden van de Scheepvaartinspectie –
die nu alleen gelden voor Nederlandse schepen en voor buitenlandse schepen
die zich bevinden in een Nederlandse haven of in de Nederlandse territoriale
zee – zullen worden uitgebreid tot buitenlandse schepen die zich bevinden
in de Nederlandse EEZ (artikel 17 Wws en artikel I, onder I, van het wetsvoorstel).
Het gaat onder meer om het betreden van schepen, inclusief de woongedeelten,
het inzien van bescheiden en het maken van afschriften, het onderzoeken van
stoffen die ter plaatse zijn aangetroffen en het nemen van monsters (artikelen
15 en 16).2°. De handhaving van de Wvz is geregeld in de artikelen 18.3 tot
en met 18.16 van de Wet milieubeheer (Wmb) (artikel 12 Wvz en artikel 18.1
Wmb). De toezichthouders zijn onder meer bevoegd inzage in boeken en bescheiden
te verlangen, vervoermiddelen en de ladingen te onderzoeken, vervoermiddelen
tot stilstand te brengen, plaatsen te betreden, goederen te onderzoeken en
daarvan monsters te nemen (artikel 18.5 Wmb). Ieder is verplicht de ambtenaren
alle medewerking te verlenen (artikel 18.6 Wmb). De minister kan ook bestuursdwang
toepassen of een dwangsom opleggen (artikelen 18.7 en 18.9 Wmb).3°. Artikel 230, eerste lid, van het Zeerechtverdrag bepaalt dat,
bij een lozing in de EEZ, alleen geldboetes kunnen worden opgelegd. Bij overtreding
van het lozingsverbod (artikel 5 Wws en artikel 3 Wvz) is echter gevangenisstraf
of hechtenis mogelijk (artikel 1a, onder 1°, juncto artikel 6, eerste
lid, van de Wet op de economische delicten).Het college is van mening dat de in het verdrag opgenomen
beperkingen niet alle zonder meer eenieder kunnen verbinden in de zin van
artikel 93 van de Grondwet. De wijze van implementatie verdraagt zich zodoende
niet met het legaliteitsbeginsel.De Raad meent voorts dat de gevolgde opzet, waarbij
de bevoegdheden wel, maar de beperkingen daarop en de voorwaarden niet bij
of krachtens wet zijn geregeld niet alleen een onevenwichtigheid in zich bergt,
maar zich ook niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit klemt het
meest bij de mogelijkheid om strafvervolging in te stellen en vrijheidsstraffen
op te leggen. Het wetsvoorstel dient zodanig te worden aangevuld dat de voorwaarden
die uit het Zeerechtverdrag voortvloeien in hoofdzaak worden opgenomen in
het wetsvoorstel zelf.b. Ook op een ander punt dienen de voorwaarden, neergelegd
in het Zeerechtverdrag, in de wet zelf te worden uitgewerkt. Artikel 17 Wvvs
maakt het in de huidige tekst mogelijk alle toezichtsbevoegdheden uit te oefenen
ten opzichte van een buitenlands schip dat in strijd met de Nederlandse strafwet
heeft geloosd en dat zich bevindt in een Nederlandse haven of in de Nederlandse
territoriale zee op weg naar of komend vanuit een Nederlandse haven. Het wetsvoorstel
breidt de toepasselijkheid van de Nederlandse strafwet nu uit tot lozingen
die plaatsvinden in de EEZ (en zelfs ruimer, zoals hiervoor, in punt 1 van
dit advies, uiteengezet). Deze uitbreiding van de normstellende rechtsmacht
leidt, zolang artikel 17 niet in zijn werking wordt beperkt, ook tot een verruiming
van de handhavingsrechtmacht: de – ruime – toezichtsbevoegdheden
die het artikel regelt, zullen ook gaan gelden voor lozingen in de EEZ. Ook
dit past niet in het stelsel van het Zeerechtverdrag, waarbij het met name
gaat om artikel 220, derde, vijfde en zesde lid. Artikel 17 Wvvs dient ook
op dit punt te worden aangepast.2a en 2b. Naar aanleiding van het oordeel van de Raad dat de beperkingen
aan de uit te oefenen bevoegdheden die uit het VN-Zeerechtverdrag voortvloeien,
en de voorwaarden waaronder deze bevoegdheden mogen worden uitgeoefend, in
hoofdzaak moeten worden opgenomen in het wetsvoorstel zelf, zijn deze bevoegdheden
en voorwaarden nader onderzocht. Daarbij is tevens bezien of, en zo ja, in
hoeverre bepaalde toezichtsbevoegdheden die thans in het wetsvoorstel zijn
opgenomen, zouden moeten worden gehandhaafd. Strikt genomen is er –
beoordeeld naar Nederlandse maatstaven – bij de havenstaatrechtsmacht
uit meergenoemde artikelen van het Zeerechtverdrag in hoofdzaak sprake van
opsporing als bedoeld in het Nederlandse strafrecht. Het gaat immers vooral
om de (verdenking van) strafbare overtreding van de lozingsvoorschriften.
Naar hun aard zijn dan niet de toezichtsbevoegdheden van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb) van toepassing, maar de opsporingsbevoegdheden van het strafrecht. Dit
neemt echter niet weg dat zich de situatie zou kunnen voordoen dat een toezichthouder
in de zin van de Awb bij de uitoefening van zijn toezichtstaak op een (strafbare)
overtreding van de lozingsvoorschriften stuit of een verdenking daarvan opvat.
In een dergelijke situatie kunnen de waarborgen en beperkingen van het VN-Zeerechtverdrag
die bij een eventueel strafrechtelijk vervolgtraject in acht dienen te worden
genomen, hun schaduw reeds vooruitwerpen. Te denken valt bijvoorbeeld aan
artikel 226 van dat verdrag, dat regelt onder welke voorwaarden een schip
aan een feitelijke inspectie of nadere feitelijke inspectie mag worden onderworpen.
Overigens kan op grond van bijvoorbeeld artikel 218 ook onderzoek worden gedaan,
zonder dat daaraan een verdenking van overtreding van de lozingsvoorschriften
ten grondslag ligt. Ook voor dit stukje (naar Nederlandse maatstaven) bestuurlijk
toezicht bevat het VN-Zeerechtverdrag waarborgen en beperkingen, zoals de
voorwaarde dat het schip zich vrijwillig in een haven bevindt. Bij nader inzien
is daarom gemeend om de waarborgen en beperkingen van het VN-Zeerechtverdrag
ook in het toezicht te moeten laten doorwerken. Het wetsvoorstel is terzake
aangevuld (zie artikel l, onderdeel l, en artikel II, onderdeel C).Uiteraard is ook wat betreft de strafrechtelijke aspecten van de uitbreiding
van de handhavingsrechtsmacht goede nota genomen van de opmerkingen van de
Raad. Het wetsvoorstel is in dat opzicht eveneens aangepast (zie artikel l,
onderdeel Q, en artikel II, onderdeel B).3. Concurrerende rechtsmacht.a. De uitbreiding van de rechtsmacht ten aanzien van lozingen in de EEZ
zal vrijwel altijd leiden tot concurrentie van rechtsmacht met de vlaggenstaat,
de kuststaat (bij een lozing die gevolgen heeft voor een andere dan de Nederlandse
kust), of met beide.Het Zeerechtverdrag stelt regels ten aanzien van deze concurrentie. De
vlaggenstaat moet op de hoogte worden gesteld van elke maatregel die ingevolge
afdeling 6 van Deel XII is getroffen (artikel 231). Bij lozingen buiten de
territoriale zee moet de procedure tegen het schip worden opgeschort om de
vlaggenstaat in de gelegenheid te stellen de vervolging over te nemen (artikel
228).In het wetsvoorstel wordt hieraan geen gedetailleerde uitwerking gegeven.
Er wordt slechts, in de artikelen waarin de toepasselijkheid van de Nederlandse
strafwet wordt uitgebreid, een clausule toegevoegd, die inhoudt dat de Nederlandse
strafwet toepasselijk is «onverminderd het recht van andere staten overeenkomstig
het internationale recht om tot rechtsvervolging over te gaan» (artikel
36, eerste lid, Wvvs en artikel 1a Wvz).Volgens de toelichting op de twee artikelen wordt met deze formulering
rekening gehouden met de mogelijkheid dat de vlaggenstaat of een andere betrokken
staat rechtsmacht wil uitoefenen. Elders in de toelichting wordt ook uitgesproken
dat een verzoek van de vlaggenstaat of de kuststaat ertoe kan leiden dat de
rechtsvervolging in de havenstaat moet worden beëindigd (paragraaf 2,
bladzijde 17, van de toelichting). De artikelen geven geen regeling voor de
voorrang van rechtsmacht. Nu dit het uitgangspunt is in het Zeerechtverdrag,
verdient het aanbeveling het wetsvoorstel aan te vullen.b. De Scheepvaartinspectie kan, zo bepaalt het voorgestelde artikel 19
Wvvs, een buitenlands schip dat zich in een Nederlandse haven bevindt aan
een onderzoek onderwerpen, als de verdenking bestaat dat geloosd is in strijd
met het bij of krachtens de Wvvs bepaalde of in strijd met voorschriften van
het op 2 november 1973 te Londen tot stand gekomen Internationaal Verdrag
ter voorkoming van verontreiniging door schepen (Trb. 1975, 147) (Marpol-verdrag;
artikel 1, onder J). Voorzover de lozing in strijd is met de Wvvs, is sprake
van kuststaat-jurisdictie; voorzover het gaat om lozingen die in strijd zijn
met voorschriften van het Marpol-verdrag die niet tevens in strijd zijn met
de Nederlandse wet, is sprake van havenstaatjurisdictie. Het Zeerechtverdrag
geeft twee beperkingen voor de havenstaatjurisdictie die niet in artikel 19 Wvvs zijn uitgewerkt. Omdat de beperkingen die gelden bij havenstaatjurisdictie
niet gelden bij kuststaatjurisdictie, is het aangewezen om afzonderlijke regelingen
te treffen voor deze twee vormen van rechtsmacht. In de regeling die betrekking
heeft op de havenstaatjurisdictie dienen dan de twee volgende beperkingen
te worden opgenomen:– havenstaatjurisdictie kan alleen worden uitgeoefend als het schip
zich vrijwillig in een Nederlandse haven bevindt (artikel 218, eerste lid,
van het Zeerechtverdrag);– de havenstaat kan geen vervolging instellen met betrekking tot
een lozing die een overtreding vormt in de binnenwateren, de territoriale
zee of de EEZ van een andere staat, tenzij daarom verzocht wordt door die
staat, de vlaggenstaat of een staat die schade heeft geleden of risico's loopt
door de lozing (artikel 218, tweede lid).Het college is van mening dat het wetsvoorstel in deze
zin dient te worden aangevuld.c. De Raad wijst erop dat de kwestie van concurrente
rechtsmacht een bijzondere rol kan spelen in het geval van de territoriale
wateren en de EEZ van de Nederlandse Antillen en Aruba. Aan deze problematiek
ware in de toelichting aandacht te besteden, mede met het oog op de uitoefening
van rechtsmacht over in de Nederlandse Antillen of Aruba geregistreerde schepen
die de Nederlandse vlag voeren en in verband met de aan die schepen te stellen
eisen.3a. Zoals de Raad terecht constateert, bevat het VN-Zeerechtverdrag tevens
regels ter zake van concurrente rechtsmacht. Hij stelt daarbij dat het wetsvoorstel
geen regeling voor de voorrang van rechtsmacht bevat. Hoewel de letterlijke
tekst van de desbetreffende verdragsregels inderdaad niet is neergelegd in
de aan de Raad voorgelegde artikelen 36 van de Wvvs en 1a van de Wvz, is door
de clausule «onverminderd het recht van andere staten overeenkomstig
het internationale recht om tot rechtsvervolging over te gaan» in die
artikelen wel een regeling voor de voorrang van rechtsmacht gegeven. Uit deze
formulering volgt dat, indien de vlaggenstaat of een andere staat die bij
voorbeeld een aan hem krachtens het VN-Zeerechtverdrag toekomend recht om
tot rechtsvervolging over te gaan, wil uitoefenen, hij dit met voorrang kan
doen. Naar het oordeel van ondergetekende is daarmee een regeling voor de
voorrang van rechtsmacht gegeven. Wel is naar aanleiding van het advies van
de Raad bij nader inzien gemeend dat de bovengenoemde clausule voor het aspect
van de concurrente rechtsmacht nog verder kan worden gespecificeerd. Daartoe
zijn in de artikelen 36 van de Wvvs en 1a van de Wvz expliciete verwijzingen
opgenomen naar de voor de toepassing van deze wetten relevante verdragen.
Voor artikel 36 van de Wvvs gaat het daarbij om het MARPOL-verdrag en het
VN-Zeerechtverdrag; voor artikel 1a van de Wvz is dat het VN-Zeerechtverdrag.3b. Als gevolg van de in onderdeel 1a van het nader rapport toegelichte
voorgestelde aanpassing van artikel 5 van de Wvvs (artikel l, onderdeel C,
van het gewijzigde wetsvoorstel), zal het toezicht op de naleving van de Wvvs
voortaan ook de naleving van lozingsverboden buiten de Nederlandse territoriale
zee omvatten. Bij (verdenking van) overtreding van het lozingsverbod zijn
de opsporingsbevoegdheden uit de Wet op de economische delicten van toepassing.
Aan de thans in artikel 19 van de Wvvs opgenomen bijzondere bevoegdheid tot
het onderzoeken van buitenlandse schepen en de in dat kader overeenkomstige
toepassing van afdeling 5.2 van de Awb bestaat derhalve geen behoefte meer.
Om die reden wordt in artikel l, onderdeel J, van het gewijzigde wetsvoorstel,
voorgesteld om artikel 19 te laten vervallen.Het bezwaar van de Raad dat in het toen voorgestelde nieuwe artikel 19
ten onrechte een aantal beperkingen van het VN-Zeerechtverdrag niet waren
opgenomen, is behandeld bij de in de onderdelen 1a, 2a en 2b van dit nader
rapport reeds toegelichte nieuw opgenomen verwijzingen naar het VN-Zeerechtverdrag
in het gewijzigde wetsvoorstel.3c. De regering is van mening dat de kwestie van concurrente rechtsmacht
in de door de Raad bedoelde zin voor wat betreft het onderhavige wetsvoorstel
geen bijzondere rol kan spelen in het geval van de territoriale wateren en
de exclusieve economische zone van de Nederlandse Antillen en
Aruba. Dit houdt verband met het (territoriale) toepassingsbereik van de Wvvs.
De Wvvs stelt ter uitvoering van het MARPOL-verdrag en het VN-Zeerechtverdrag
regels die van toepassing zijn in Nederland, in zeegebieden die onder Nederlandse
rechtsmacht vallen ofwel waar Nederland bepaalde door het VN-Zeerechtverdrag
omschreven rechten, rechtsmacht en plichten heeft, of op schepen onder Koninkrijksvlag
die in Nederland zijn geregistreerd. De Wvvs is niet van toepassing in de
Nederlandse Antillen en Aruba of in zeegebieden die onder de rechtsmacht van
deze landen vallen ofwel waar deze landen bepaalde door het VN-Zeerechtverdrag
omschreven rechten, rechtsmacht en plichten hebben, en is slechts van toepassing
op schepen onder Koninkrijksvlag die in de overzeese gebiedsdelen van het
Koninkrijk zijn geregistreerd, voorzover zij als
buitenlandse schepen onder de reikwijdte van de Wvvs vallen. Dat zij in deze
wet als buitenlandse schepen worden aangemerkt, volgt uit de voorgestelde
begripsbepalingen van «Nederlands schip» en «buitenlands
schip» in artikel 1, onderdelen f en g, van de Wvvs.Een eventuele concurrente rechtsmacht binnen het Koninkrijk der Nederlanden
in de door de Raad geschetste situatie zou overigens wel denkbaar zijn, indien
een «Nederlands schip» in de zin van de Wvvs een lozing pleegt
in bijvoorbeeld de territoriale wateren van de Nederlandse Antillen. Ingevolge
de Nederlands-Antilliaanse Landsverordening voorkoming van verontreiniging
door schepen wordt dat Nederlandse schip aangemerkt als een buitenlands schip.
Aangezien een lozing als bedoeld op grond van zowel de Wvvs als de Nederlands-Antilliaanse
of Arubaanse rechtsregels verboden is, kan, indien dit schip zich in een Nederlands-Antilliaanse
haven bevindt, sprake zijn van concurrentie van rechtsmacht binnen het Koninkrijk.
Bij een zodanige samenloop zijn de voorschriften van het VN-Zeerechtverdrag
ter zake van concurrentie van rechtsmacht echter niet van toepassing. Het
gaat hierbij immers niet om samenlopende bevoegdheden van twee afzonderlijke
staten in volkenrechtelijke zin, maar om concurrentie van rechtsmacht op grond
van regels die gelden voor de onderscheiden landen binnen het volkenrechtelijk
subject Koninkrijk der Nederlanden.Verkeersvoorschriften voor de scheepvaart.4a. Vergelijking van het voorgestelde artikel 21, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet
(artikel IV, onder C) met het thans geldende artikel 21, eerste lid, van die
wet leert dat de beperking in dit laatste artikel, luidende: «welke
betrekking hebben op de ordening van het scheepvaartverkeer in scheepvaartroutes
in volle zee voor de Nederlandse kust» slaat op: «verdragen of
besluiten van volkenrechtelijke organisaties». Een beperking in bijna
dezelfde bewoordingen in het voorgestelde artikel en lid slaat echter op de
ingevolge de algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Het artikel
verandert daardoor van reikwijdte.Dienaangaande wordt in de toelichting gesteld dat dit artikel zijn grondslag
vindt in artikel 211, zesde lid, van het Zeerechtverdrag. De redactie van
het nieuwe artikel 21, eerste lid, laat echter toe dat ook andere verdragen
en besluiten van volkenrechtelijke organisaties de vereiste rechtsgrond bieden.
Door die toelichting lijkt het of de beperkingen die verbonden zijn aan regels
die voortvloeien uit de toepassing van artikel 211, zesde lid, van het Zeerechtverdrag
in alle gevallen gelden.De Raad is dan ook de mening toegedaan dat in de toelichting onderscheid
moet worden gemaakt tussen regels die voortvloeien uit de toepassing van artikel
211, zesde lid, en regels die voortvloeien uit andere verdragen en besluiten.
Hij adviseert daartoe.b. Voorzover voor de EEZ regels worden uitgevaardigd op de grond van artikel
211, zesde lid, van het Zeerechtverdrag, gelden, gelet op artikel 58 van het
Zeerechtverdrag, de volgende zware inhoudelijke en procedurele eisen.1°. Nederland zal tegenover de Internationale Maritieme Organisatie
(IMO) moeten aantonen dat de aanvaarding van bijzondere verplichte maatregelen
voor een bepaald duidelijk omschreven deel van de Nederlandse EEZ noodzakelijk
is in verband met de oceanografische en ecologische omstandigheden.2°. Nederland zal andere betrokken staten moeten consulteren, waarna
een gemotiveerd voorstel moet worden voorgelegd aan de IMO. De
IMO beoordeelt het verzoek dan binnen 12 maanden; bij een gunstige beslissing
kunnen de maatregelen ingaan als 15 maanden zijn verstreken na het indienen
van het verzoek.3°. De begrenzing van het gebied waarvoor de bijzondere regels gelden
moet dan internationaal worden bekendgemaakt.4°. Eventuele aanvullende regels moeten eveneens aan de IMO worden
voorgelegd, waarbij dezelfde procedure en termijnen gelden.5°. Bij een uitbreiding van de rechtsmacht over de EEZ hanteert het
Zeerechtverdrag een gedifferentieerd en terughoudend systeem, dat zijn regeling
vindt in artikel 220, derde tot en met zesde lid (zie onder punt 6). Deze
regeling is, zo bepaalt artikel 220, achtste lid, ook van toepassing op de
regels die ingevolge artikel 211, zesde lid, worden vastgesteld.Deze procedurele en inhoudelijke vereisten worden in
paragraaf 2 van de toelichting wel besproken, maar geconcludeerd wordt
dat deze vereisten niet per se in de wet zelf behoeven te worden geregeld.
Gezien het bijzondere karakter van de regels die op basis van artikel 211,
zesde lid, kunnen worden vastgesteld, kan niet, zoals wordt voorgesteld, worden
volstaan met een blanco delegatiebepaling in de wet. Het gewicht en karakter
van deze regels brengen met zich dat in ieder geval de hoofdzaak van deze
regeling in de wet moet worden opgenomen. De Raad adviseert hiertoe over te
gaan.4a. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is het voorgestelde
artikel 21 van de Scheepvaartverkeerswet zodanig aangepast dat de bedoelde
beperking niet betrekking heeft op de bij algemene maatregel van bestuur te
stellen regels, maar op de verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Met de wijziging van artikel 21 van de Scheepvaartverkeerswet is niet beoogd
om de reikwijdte van artikel 21 te verruimen tot andere verdragen of besluiten
van volkenrechtelijke organisaties dan die welke betrekking hebben op de ordening
van het scheepvaartverkeer. De beoogde verruiming is gericht op de mogelijkheid
tot het stellen van regels betreffende de ordening van het scheepvaartverkeer
«voor de Nederlandse kust buiten de Nederlandse territoriale zee»,
terwijl in het bestaande artikel de bevoegdheid tot het stellen van regels
is beperkt tot de ordening van het scheepvaartverkeer in scheepvaartroutes
«in volle zee voor de Nederlandse kust». Aldus wordt buiten twijfel
gesteld dat zowel in de Nederlandse exclusieve economische zone als in de
volle zee daarbuiten maatregelen betreffende de ordening van het scheepvaartverkeer
kunnen worden getroffen.4b. Naar aanleiding van het advies van de Raad is in de voorgestelde wijziging
van artikel 21 van de Scheepvaartverkeerswet tot uitdrukking gebracht dat,
voorzover in bijzondere omstandigheden uitvoering wordt gegeven aan artikel
211, zesde lid, van het VN-Zeerechtverdrag, deze uitvoering geschiedt met
inachtneming van de in dit verdrag genoemde procedurele en inhoudelijke vereisten.
Tevens is de memorie van toelichting aangepast.5. De Scheepvaartverkeerswet voorziet erin dat, ter uitvoering van verdragen
of besluiten van volkenrechtelijke organisaties voorzover die het Koninkrijk
binden, bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld. Het
betreft zowel artikel 21, eerste lid, dat hiervoor ter sprake kwam, als artikel
20, eerste lid. Voorgesteld wordt om in beide artikelen de woorden «voor
zover die het Koninkrijk binden» te schrappen (artikel IV, onder B en
C). Blijkens de toelichting op deze artikelen heeft het schrappen van deze
woorden tot doel ook niet-bindende internationale afspraken bij algemene maatregel
van bestuur te kunnen uitvoeren.Met deze wijzigingen krijgen de genoemde delegatiebepalingen een te ruime
strekking. De categorie niet-bindende internationale afspraken is omvangrijk
en omvat een verscheidenheid aan onderwerpen; de betekenis van dergelijke
afspraken kan zeer verstrekkend zijn. Als het mogelijk wordt om dergelijke
afspraken uit te voeren zonder tussenkomst van de formele wetgever, wordt
daarmee afbreuk gedaan aan het primaat van de wet.Daar komt bij dat overtreding van de krachtens artikel 21 gestelde regels
strafbaar is (artikel 31, zevende lid). Een dergelijke vorm van blanco delegatie
komt in strijd met artikel 89, tweede lid, van de Grondwet. Het college meent
dat de aangehaalde zinsnede moet worden gehandhaafd.5. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Raad worden de zinsneden «voorzover
die het Koninkrijk binden» in artikel 20, eerste lid, en «voorzover
die verdragen of besluiten het Koninkrijk binden» in artikel 21, eerste
lid, van de Scheepvaartverkeerswet gehandhaafd. Ondergetekende vat het advies
van de Raad op dit punt op in dier voege dat tevens in artikel 19 het woord
«bindende», en in artikel 23 «voorzover deze het Koninkrijk
binden» worden gehandhaafd.6. Instelling van een EEZ door andere Noordzeestaten.In de toelichting wordt melding gemaakt van de op 22 september 1992
in Parijs opgestelde Declaration on the Coordinated Extension of Jurisdiction
in the North Sea, waarbij de Noordzeestaten hebben afgesproken EEZ's in te
stellen om vervuiling vanaf schepen tegen te gaan (paragraaf 2, bladzijde
12, van de toelichting). Het verdient aanbeveling aan te geven hoe de stand
van zaken nu is.6. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad om aan te geven hoe
de stand van zaken is met betrekking tot het instellen van een exclusieve
economische zone door andere Noordzeestaten, zij opgemerkt dat inmiddels in
alle aan de Nederlandse zone grenzende zeegebieden een exclusieve economische
zone of daarmee vergelijkbare zone is ingesteld. De memorie van toelichting
is op dit punt aangevuld.7. Uitbreiding van de meldingsplicht.De Wvvs bepaalt thans dat de kapitein van een Nederlands schip een «voorval»
onverwijld moet melden (artikel 12, eerste lid). Onder «voorval»
wordt verstaan: een gebeurtenis die er daadwerkelijk toe leidt of er vermoedelijk
toe leidt dat in zee wordt geloosd (artikel 1, onder g). Voor kapiteins van
buitenlandse schepen geldt de plicht om een voorval te melden alleen als het
voorval plaatsvindt in de Nederlandse territoriale zee (artikel 12, vierde
lid). Voorgesteld wordt de meldingsplicht voor buitenlandse schepen uit te
breiden tot de EEZ (artikel 1, onder H). In paragraaf 2 (bladzijde 18)
van de toelichting wordt kortweg gesteld dat deze uitbreiding gebaseerd is
op artikel 211, zevende lid, van het Zeerechtverdrag. Deze stelling is onnauwkeurig.
Artikel 211, zevende lid, geeft staten niet de bevoegdheid eenzijdig regels
vast te stellen, maar heeft betrekking op internationale regels en normen
die tot stand zijn gekomen via de IMO of via een algemene internationale conferentie
(artikel 211, eerste en vijfde lid).De vraag of een meldingsplicht kan worden opgelegd aan de kapitein van
een buitenlands schip, als dat schip zich buiten de territoriale zee bevindt,
is al eerder aan de orde geweest. Bij wet van 3 juli 1996 (Stb.400) werd onder
meer de Wet bestrijding ongevallen Noordzee aangevuld met de plicht voor schepen
om bepaalde ongevallen te melden, ingeval het schip zich buiten de Nederlandse
territoriale zee in de Noordzee bevindt (artikel 4, derde lid, van de Wet
bestrijding ongevallen Noordzee). De wetswijziging vloeide voort uit een richtlijn
van de Raad van de Europese Gemeenschappen. In zijn advies over dat wetsvoorstel
heeft de Raad van State vragen gesteld over de verhouding tussen volkenrecht
en gemeenschapsrecht (kamerstukken II 1994/95, 24 271, B, punt 4).Nadat in het nader rapport en in de memorie van toelichting een beschouwing
was gewijd aan de mogelijke spanning tussen volkenrecht en gemeenschapsrecht,
is voorts in antwoord op vragen vanuit de Tweede Kamer der Staten-Generaal
duidelijk geworden dat in het kader van de IMO regels tot stand zijn gekomen
die de benodigde ruimte scheppen voor het invoeren van de voorziene meldingsplicht
(kamerstukken II 1995/96, 24 271, nr.6). Van belang, ook voor de meldingsplicht
die nu wordt ingevoerd, is echter dat de voorstellen voor meldingssystemen
moeten worden voorgelegd aan de IMO (voorschrift V/8–1, strekkend tot
wijziging van het Internationaal Verdrag voor de beveiliging van mensenlevens
op zee, aanvaard bij resolutie MSC.31(63) van 23 mei 1994 van de Maritieme
Veiligheidscommissie, (Trb.1996, 18)). De – niet-bindende – regels
van deze commissie houden in dat een meldingssysteem niet eerder in werking
mag treden dan een halfjaar na aanvaarding door de IMO (3.3., onderdeel 14,
van de Richtsnoeren en criteria betreffende meldingssystemen voor schepen,
vastgesteld bij resolutie MSC.43(64) van de Maritieme Veiligheidscommissie
van 9 december 1994). De achtergrond van deze plicht om meldingssystemen
aan de IMO voor te leggen is, dat het voor de kapiteins van schepen
verwarrend is als verschillende staten uiteenlopende meldingssystemen hanteren
(resolutie A.648(16) van de Vergadering van de IMO van 19 oktober 1989,
preambule).De Raad meent dan ook dat niet moet worden volstaan met verwijzing naar
artikel 211, zevende lid, van het Zeerechtverdrag en dat de toelichting moet
worden aangevuld met informatie over de regels die op dit punt binnen de IMO
tot stand zijn gekomen. Daarbij dient ook te worden aangegeven of de nu voorziene
meldingsplicht aan de IMO is voorgelegd, en, als dat is gebeurd, hoe de stand
van zaken nu is. Tenslotte dient bij de inwerkingtreding van de meldingsplicht
rekening te worden gehouden met de hiervoor besproken termijn van zes maanden.7. Ondergetekende deelt het standpunt van de Raad dat artikel 211, zevende
lid, van het VN-Zeerechtverdrag niet de bevoegdheid geeft om eenzijdig regels
betreffende het opleggen van (een uitbreiding van) de meldingsplicht vast
te stellen. Zoals de Raad terecht constateert, heeft dit artikel betrekking
op internationale regels en normen die tot stand zijn gekomen via de Internationale
Maritieme Organisatie (hierna: IMO) of via een algemene internationale conferentie.
De memorie van toelichting is terzake aangevuld.De Raad noemt in dit kader een aantal relevante resoluties en refereert
daarbij onder meer aan de daarin opgenomen plicht om meldingssystemen voorafgaand
aan hun inwerkingtreding aan de IMO voor te leggen. De Raad stelt dat de achtergrond
van deze plicht is, dat het voor kapiteins van schepen verwarrend is als verschillende
staten uiteenlopende meldingssystemen hanteren. De Raad verwijst daarbij naar
de preambule van de op 19 oktober 1989 tot stand gekomen Resolutie A.648(16)
van de Algemene Vergadering van de IMO. Ondergetekende geeft aan dat hier
mogelijkerwijs sprake is van een misverstand. Resolutie A.648(16) betreft
«Genera/principles for ship reporting systems and
ship reporting requirements, induding guidelines for reporting incidents involving
dangerous goods, harmful substances and/or marine pollutants». Deze resolutie bevat algemene beginselen voor rapporteringssystemen ten
behoeve van schepen en richtlijnen voor de melding van incidenten waarbij
schadelijke, gevaarlijke of verontreinigende stoffen zijn betrokken. Met de
resolutie wordt beoogd om een uniforme meldingsprocedure te bewerkstelligen
waarbij tevens voorschriften worden gegeven met betrekking tot de te melden
gegevens. De door de Raad aangehaalde overweging in de preambule moet ook
in dit licht worden bezien. In de overweging wordt gesproken van mogelijke
verwarring voor de kapiteins als gevolg van «different
procedures and reporting formats». Ter voorkoming hiervan zijn
bij de resolutie de desbetreffende procedures en meldingsformaliteiten geüniformeerd.
Deze procedures en meldingsformaliteiten moeten worden onderscheiden van de
vereisten die zijn verbonden aan het opleggen van (een uitbreiding van) de
meldingsplicht. Anders dan de Raad wellicht veronderstelt, houdt de overweging
in de preambule naar het oordeel van ondergetekende geen verband met de vereisten
die zijn verbonden aan het opleggen van (een uitbreiding van) de meldingsplicht.Niettemin heeft de Raad gelijk in zijn stelling dat op grond van de genoemde
resoluties voorafgaand aan het opleggen van een meldingsplicht enkele procedurele
voorschriften in acht moeten worden genomen. In het bijzonder kan daarbij
worden gewezen op de voorschriften uit de (niet-bindende) resolutie MSC.43(64)
betreffende guidelines and criteria for ship reporting
systems van de Maritieme Veiligheidscommissie van 9 december
1994. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Raad is de memorie van toelichting
terzake aangevuld.8. Wijziging van de Kernenergiewet.In het wetsvoorstel wordt de Kernenergiewet niet gewijzigd. Artikel 15
van die wet bepaalt onder meer dat het verboden is zich zonder vergunning
te ontdoen van splijtstoffen of ertsen. Zoals ook blijkt uit het voorstel
van Rijkswet tot goedkeuring van het Zeerechtverdrag, strekt de Kernenergiewet
mede tot uitvoering van de verdragsverplichting om het storten van afvalstoffen
tegen te gaan (kamerstukken II 1995/96, 24 433 (R1549), nr. 3, blz. 22).
De Raad beveelt aan te bezien of het niet in de opzet van het wetsvoorstel
zou passen om het verbod, neergelegd in artikel 15 van de Kernenergiewet,
uit te breiden tot de EEZ.8. De regering acht het niet nodig om het in artikel 15 van de Kernenenergiewet
neergelegde verbod om zich zonder vergunning te ontdoen van splijtstoffen,
uit te breiden tot de exclusieve economische zone. De Kernenergiewet is van
toepassing op verkenningsonderzoeken, het opsporen of het winnen van delfstoffen
of aardwarmte, dan wel het opslaan van stoffen voorzover dit plaatsvindt op
het continentaal plat, bedoeld in de Mijnbouwwet (artikel 2 Kernenergiewet).
De buitengrenzen van het continentaal plat komen overeen met die van de exclusieve
economische zone. De Wvz (artikel 2, onder b) is van toepassing op het lozen
van splijtstoffen, ertsen of radioactieve stoffen voorzover hiervoor geen
vergunning is vereist op grond van artikel 15 (of artikel 29) van de Kernenergiewet.
Nu in het onderhavige wetsvoorstel de werkingssfeer van de Wvz wordt uitgebreid
tot de exclusieve economische zone, zal het verbod om te storten in de exclusieve
economische zone, voorzover dit niet door de Kernenergiewet wordt geregeld,
voortaan onder de Wvz vallen.9. Structuur van de klassebureaus.a. Wettelijk gezien zijn de ambtenaren van de Scheepvaartinspectie belast
met het toezicht op de naleving van de Wvvs (artikel 14). In de praktijk wordt
het onderzoeken van schepen gedeeltelijk uitgevoerd door particuliere organisaties,
de zogeheten klassebureaus. Deze klassebureaus zijn zelfstandige bestuursorganen
(zbo's) en vinden vanouds hun regeling in artikel 3 van het Schepenbesluit
1965. In het kader van de Wvvs kunnen zij onderzoeken verrichten. Dit laatste
is geregeld in artikel 4, derde lid, van het Besluit voorkoming verontreiniging
door schepen en artikel 10, tweede lid, van het Besluit voorkoming verontreiniging
door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen.De Algemene Rekenkamer heeft in het verslag over 1994, waarin studie werd
gemaakt van zbo's, ook de klassebureaus onderzocht (ze zijn ingedeeld onder
nummer 1226), Daarbij is gebleken dat regels ontbraken op bijna alle toetsingspunten
ten aanzien van, onder meer, structuur, informatievoorziening, toezicht, bekostiging
en vaststelling van tarieven (kamerstukken II 1994/95, 24 120, nr. 3,
blz. 87, 93, 101). De regering heeft, als reactie op het rapport, de Tweede
Kamer toegezegd de bestaande zbo's door te lichten; derhalve ook de klassebureaus.
Deze rapportage is op 10 maart 1997 aan de Tweede Kamer toegezonden (kamerstukken
II 1996/97, 25 268, nr. 1). In de rapportage van het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat wordt aangegeven dat een aantal privaatrechtelijke zbo's –
waaronder de klassebureaus – niet in de doorlichting zijn betrokken.
Zij zullen in de tweede doorlichtingsronde worden meegenomen. Inmiddels is
voorzien in een wettelijke grondslag voor de klassebureaus in de artikelen
3a en 6 van de Schepenwet (Stb. 1995, 301). De verdere regeling van de bureaus
zal hoofdzakelijk bij ministeriële regeling tot stand worden gebracht.In dit wetsvoorstel wordt in artikel 8, derde lid, Wvvs een regeling opgenomen
die vrijwel identiek is aan die in de Schepenwet (behoudens een mandaatsconstructie,
die hierna, onder 9b, wordt besproken) (artikel I, onder F).Toetsing aan paragraaf 4.5a van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar) (inzake zbo's) leert dat de getroffen regeling tekortschiet. De Ar schrijven
voor dat diverse onderwerpen bij, of eventueel krachtens, de wet moeten worden
geregeld: de verhouding tussen minister en zbo, goedkeuring van tarieven en
heffingen, een taakverwaarlozingsregeling, klachten en de competentie van
de Nationale ombudsman, de werking van de Wet openbaarheid van bestuur, het
verstrekken van inlichtingen aan de minister en periodieke evaluatie.Het wetsvoorstel schiet op deze punten tekort. De Raad beveelt aan de
regeling in overeenstemming te brengen met de Ar.b. Bij de regeling van de klassebureaus in artikel 8, vierde lid, Wvvs
wordt ook bepaald dat de minister aan de klassebureaus mandaat kan verlenen
tot het plaatsen van aantekeningen op het certificaat in verband met de onderzoeken
aan schepen (artikel I, onder F). Mandaatverlening aan zbo's moet worden ontraden
(toelichting bij aanwijzing 124g Ar). Mandaat aan niet-ondergeschikten is
op zichzelf toegestaan (artikel 10:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)),
maar randvoorwaarde is dat verzekerd is dat de verantwoordelijkheid
van de mandaatgever niet aan werkelijke waarde inboet (kamerstukken II 1993/94,
23 700, nr. 3, blz. 167–168). Bij verzelfstandiging wordt die verantwoordelijkheid
per definitie ingeperkt, zodat afgeraden moet worden aan een zbo mandaat te
verlenen. De Raad adviseert de mandaatsconstructie te vermijden.Wordt de mandaatsconstructie niettemin gehandhaafd, dan verdient opmerking
dat in de systematiek van de Awb een bestuursorgaan slechts eigen bevoegdheden
kan mandateren. In het wetsvoorstel zijn de ambtenaren respectievelijk het
Hoofd van de Scheepvaartinspectie het bevoegde orgaan, maar is het de minister
die het mandaat kan verlenen. De taken zullen dus worden uitgeoefend binnen
een driehoeksverhouding. Daardoor kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag
hoe toepassing gegeven kan worden aan artikel 10:7 Awb, inhoudend dat de mandaatgever
bevoegd blijft de gemandateerde bevoegdheid zelf uit te oefenen; het betreft
hier een wezenskenmerk van mandaat (kamerstukken II 1993/94, 23 700,
nr. 3, blz. 174).Verder is de gekozen terminologie minder geschikt. De uitdrukking «het
plaatsen van aantekeningen» geeft geen duidelijkheid over het rechtsgevolg
van deze handeling.Het college beveelt aan om, als de mandaatsbevoegdheid wordt gehandhaafd,
de bevoegdheid om mandaat te verlenen in ieder geval zo in te richten, dat
iedere onduidelijkheid over artikel 10:7 Awb wordt vermeden, dat de mandaatgever
zijn bevoegdheid kan blijven uitoefenen en dat het rechtsgevolg van elk bij
mandaat genomen besluit duidelijk is.9a. De vraag of het wetsvoorstel ten aanzien van de klassenbureaus tekortschiet
waar het gaat om de toepassing van het in de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar) neergelegde of anderszins tot uitdrukking komende nationale beleid ten
aanzien van zelfstandige bestuursorganen, kan niet los worden gezien van de
internationale en – meer in het bijzonder – de Europese context
waarbinnen die bureaus opereren. Klassenbureaus zijn mondiaal opererende particuliere
instanties, wier rol bij de certificering van schepen in de eerste plaats
wordt gereguleerd door het MARPOL-verdrag en andere internationale verdragen.
Van belang is ook dat geen van de klassenbureaus in Nederland is gevestigd,
en dat de «publieke» taken van de klassenbureaus slechts een relatief
klein onderdeel van hun totale werkgebied vormen, waarbij Nederland uiteraard
niet de enige vlaggenstaat is ten behoeve waarvan deze taken worden verricht.Belangrijker is evenwel dat de inschakeling van klassenbureaus bij de
certificering van schepen sinds 1994 ook door de Europese wetgever wordt gereguleerd.
Met de totstandkoming van richtlijn nr. 94/57/EG van de Raad van de Europese
Unie van 22 november 1994 inzake gemeenschappelijke voorschriften en
normen voor de met de inspectie en controle van schepen belaste organisaties
en voor de desbetreffende werkzaamheden van maritieme instanties (PbEG L 319)
is een gedetailleerd Europees kader gecreëerd voor de inschakeling van
de klassenbureaus, dat de lidstaten nog slechts beperkte mate ruimte laat
voor nationaal beleid. Onlangs is deze ruimte nog verder ingeperkt door de
totstandkoming van richtlijn nr. 2001/105/EG van het Europees Parlement en
de Raad van de Europese Unie van 19 december 2001 tot wijziging van richtlijn
nr. 94/57/EG (PbEG 2002 L 19). De resterende nationale beleidsruimte
is inmiddels zo klein, dat een lidstaat in beginsel zelfs niet meer kan weigeren
om een klassenbureau aan te wijzen, indien dat bureau over een door de Europese
Commissie verleende erkenning beschikt. Slechts op het aantal door hem aan
te wijzen bureaus kan een lidstaat nog enige invloed uitoefenen, omdat hij
dit aantal – «mits daarvoor duidelijke en objectieve gronden bestaan» –
overeenkomstig zijn behoeften kan beperken.Voor de door de Raad aangehaalde aspecten als de verhouding tussen minister
en klassenbureaus, het verstrekken van inlichtingen en periodieke evaluaties
bevat de richtlijn tamelijk gedetailleerde voorschriften, die in veel opzichten
uitputtend bedoeld zijn. De richtlijn regelt bijvoorbeeld zelfs de vorm en
inhoud van de tussen de lidstaten en de door hen aan te wijzen klassenbureaus
te maken werkafspraken. Niet onbelangrijk is bovendien dat in de richtlijn
bepaalde taken niet langer aan de lidstaten, maar aan de Europese Commissie
en een comité tot bijstand van de Commissie worden opgedragen. Zo dienen
de erkende klassenbureaus de resultaten van hun jaarlijkse Quality Reviews bijvoorbeeld rechtstreeks aan bedoeld
comité te verstrekken, zonder tussenkomst van de nationale overheden.
Het feit dat deze en andere met de erkenning van klassenbureaus verband houdende
taken naar Europees niveau zijn getild, onttrekt die taken niet alleen aan
de bevoegdheid van de nationale wetgever, maar ontneemt ook de wenselijkheid
om ter zake van de onderwerpen waar nog een beperkte nationale bevoegdheid
bestaat, nationale regels te stellen.9b. Mede naar aanleiding van 's Raads opmerking keert in het aangepaste
wetsvoorstel de aanvankelijk voorgestelde bevoegdheid om aan de klassenbureaus
mandaat te verlenen tot het plaatsen van aantekeningen op certificaten niet
terug. Naar het oordeel van de ondergetekende behoeft een eventuele mandaatconstructie
nog nadere studie, niet in de laatste plaats omdat daarbij ook de relatie
tussen de klassenbureaus en de onlangs gereorganiseerde inspectiefunctie binnen
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat van belang is.Overige opmerkingen.10. In artikel 1 Wvvs wordt een omschrijving van het begrip «Nederlands
schip» opgenomen die als volgt luidt: «een schip dat op grond
van Nederlandse rechtsregels gerechtigd is de vlag van het Koninkrijk der
Nederlanden te voeren» (artikel I, onder A). Door het gebruik van de
woorden «Nederlandse rechtsregels» komen Nederlands-Antilliaanse
en Arubaanse schepen wetstechnisch onder het begrip «buitenlandse schepen».
Blijkens de toelichting op het artikel is dit effect ook beoogd, aangezien
de Wvvs alleen voor Nederland geldt.De Raad merkt op dat Nederlands-Antilliaanse zeeschepen ingevolge artikel
28, eerste lid, van het Nederlands-Antilliaans Zeebrievenbesluit eveneens
de Nederlandse vlag voeren. Voor de Arubaanse schepen wordt het recht tot
het voeren van de Nederlandse vlag ontleend aan het Curaçaosch Zeebrievenbesluit
van 1933. Met betrekking tot schepen die de Nederlandse vlag voeren, draagt
het Koninkrijk, alleen al op grond van het volkenrecht, de verantwoordelijkheid
voor de juiste naleving van de artikelen 94, 211, tweede lid, en 217 van het
Zeerechtverdrag. Het brengen van Nederlands-Antilliaanse schepen onder het
begrip «buitenlands schip» vermag hierin geen verandering te brengen.
Ook het feit dat het Zeerechtverdrag voor de Nederlandse Antillen en Aruba
nog niet is geratificeerd, doet hieraan niet af. Het college is van mening
dat een beschouwing over de wijze waarop deze materie zal worden geregeld
ten aanzien van in de Nederlandse Antillen en Aruba geregistreerde zeeschepen
die de Nederlandse vlag voeren niet kan worden gemist.10. De Raad constateert terecht dat met betrekking tot schepen die de
Koninkrijksvlag voeren, de verantwoordelijkheid voor de juiste uitvoering
van de artikelen 94, 211, tweede lid, en 217 van het VN-Zeerechtverdrag bij
het Koninkrijk ligt. Dit geldt evenzeer voor de juiste uitvoering van alle
andere mondiale verdragsverplichtingen op – in casu – maritiem
gebied. Dit betreft niet alleen de onderwerpen die vallen onder artikel 3,
eerste lid, onder e, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden,
te weten de regeling van de nationaliteit van schepen en het stellen van eisen
met betrekking tot de veiligheid en de navigatie van zeeschepen die de vlag
van het Koninkrijk voeren, met uitzondering van zeilschepen, maar ook de maritieme
verdragsverplichtingen betreffende onderwerpen die niet hieronder vallen,
zoals in casu die betreffende de voorkoming van verontreiniging door schepen
onder het MARPOL-verdrag. Voor de onder het Statuut vallende onderwerpen wordt
de eenheid in rechtsregime gewaarborgd doordat de uitwerking van de desbetreffende
internationale verplichtingen plaatsvindt via rijkswetgeving. Ten aanzien
van de internationale maritieme verdragsverplichtingen op terreinen die door
het Statuut niet als koninkrijksaangelegenheid worden bestempeld en die door
de drie landen van het Koninkrijk afzonderlijk kunnen worden uitgevoerd, geldt
uiteraard ook dat de implementatie daarvan in lijn moet zijn met de onderliggende
verdragsverplichtingen. De conformiteit van de onderscheiden rechtsregimes
met deze verdragsverplichtingen is een belang van het Koninkrijk dat op grond
van artikel 41, tweede lid, van het Statuut mede een voorwerp van zorg is
voor de landen. Artikel 51 van het Statuut kent een procedure voor het geval
een orgaan in één van de landen niet of niet voldoende
voorziet in hetgeen het ingevolge een internationale regeling moet verrichten.
Op deze wijze kan de volkenrechtelijke eenheid op maritiem gebied worden geëffectueerd.
Het toezicht op de naleving van de geïmplementeerde verdragsverplichtingen
wordt op alle onder de vlag van het Koninkrijk varende schepen uitgeoefend
door de Scheepvaartinspectie in Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba.11. Het certificaat van een schip zal, volgens de gewijzigde tekst van
artikel 9 Wvvs, vervallen indien de tijdens de geldigheidsduur van het certificaat
verplicht gestelde onderzoeken niet of niet tijdig hebben plaatsgevonden,
behoudens in bij algemene maatregel van bestuur omschreven bijzondere gevallen
(artikel I, onder G). Er is kennelijk niet voor gekozen om te bepalen dat
het certificaat moet worden ingetrokken.De keuze voor het laten vervallen van het certificaat heeft verschillende
bezwaren.Allereerst kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag of een certificaat
nog geldt. Er wordt namelijk niet geregeld wanneer het tijdstip aanbreekt
dat een onderzoek geacht moet worden niet tijdig te hebben plaatsgevonden.Voorts is het verantwoordelijke bestuursorgaan niet betrokken bij het
vervallen van het certificaat, zodat ook de bevoegdheid ontbreekt om in het
concrete geval een afweging te maken van de rechtstreeks betrokken belangen.
Die bevoegdheid is van belang: het vervallen van het certificaat kan in bepaalde
gevallen prematuur of onevenredig zijn, in het bijzonder wanneer aannemelijk
is dat het schip in goede staat verkeert.Tenslotte ontbreekt zodoende de mogelijkheid om bezwaar of beroep in te
stellen tegen het verlies van het certificaat; er is immers geen besluit.Het college beveelt aan te bepalen dat het certificaat, in het hiervoor
omschreven geval, kan worden ingetrokken. Voorts ware gericht te verwijzen
naar artikel 8, derde lid, onder a, van de wet (aanwijzing 79 Ar).11. De bezwaren van de Raad ten aanzien van de voorgestelde wijziging
van artikel 9 worden niet gedeeld. Voordat op deze bezwaren wordt ingegaan,
stelt ondergetekende voorop dat aan het certificeringssysteem op grond van
de Wvvs zeer gedetailleerde voorschriften uit het MARPOL-verdrag ten grondslag
liggen (resolutie MEPC.39(29); Trb. 1995, 158). Dit geldt ook voor de gronden
voor het laten vervallen of het intrekken van een certificaat. De keuze voor
het laten vervallen of het intrekken van een certificaat houdt bovendien verband
met het feit of een schip al dan niet fysiek aan een inspectie wordt of kan
worden onderworpen. Een systeem van intrekking waarbij een besluit tot intrekking
van een certificaat en daarmee samenhangende handelingen als de bekendmaking
daarvan door uitreiking aan de belanghebbende, is in beginsel goed uitvoerbaar,
indien een schip in een Nederlandse haven ligt. Dit is echter niet het geval
als het een schip op zee betreft. In zo'n situatie is een vervalsysteem van
certificaten een geschikter instrument. Het onderscheid tussen enerzijds de
vervalgronden en anderzijds de intrekkingsgronden moet dan ook in het licht
van deze overweging worden gezien.Het certificeringssysteem op grond van de Wvvs is in het Besluit voorkoming
olieverontreiniging door schepen en het Besluit voorkoming verontreiniging
door met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen (respectievelijk
de artikelen 4 tot en met 8 en 10 tot en met 12) uitgewerkt.Met betrekking tot het eerstgenoemde bezwaar van de Raad dat er onduidelijkheid
zou kunnen ontstaan over de vraag of een certificaat nog geldt, merkt ondergetekende
op dat dit niet het geval is. In de bovengenoemde besluiten is ten aanzien
van elk onderzoek dat gericht is op de afgifte of de verlenging van een certificaat
bepaald op welk moment of binnen welke periode dit onderzoek moet worden verricht.
Bovendien blijkt ook uit de certificaten zelf dat zij slechts geldig zijn,
indien zij op de daarvoor bestemde plaatsen zijn voorzien van een aantekening
dat de onderzoeken tijdig hebben plaatsgevonden. Zowel uit de certificeringsvoorschriften
als uit de certificaten kan dus worden afgeleid wanneer het tijdstip aanbreekt
dat een onderzoek niet of niet tijdig heeft plaatsgevonden. Daarmee kan duidelijkheid
worden verkregen over de al dan niet geldigheid van de certificaten.Met betrekking tot het tweede genoemde bezwaar van de Raad dat met de
voorgestelde bepaling de bevoegdheid ontbreekt om een afweging te maken van
de rechtstreeks betrokken belangen, geeft ondergetekende aan dat de bovengenoemde
besluiten voor de bedoelde afweging voldoende handvatten bieden. In het bijzonder
wordt gewezen op de bevoegdheid van het Hoofd van de Scheepvaartinspectie
om in bijzondere omstandigheden de geldigheid van een certificaat te herstellen,
indien het certificaat zijn geldigheid heeft verloren omdat een tussentijds
of een jaarlijks onderzoek niet binnen de gestelde periode is verricht (artikel
8, twaalfde lid, van het Besluit voorkoming olieverontreiniging door schepen
en artikel 12, twaalfde lid, van het Besluit voorkoming verontreiniging door
met schepen in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen). Dit houdt verband
met het volgende. In bijzondere gevallen kan het voorkomen dat een tussentijds
of een jaarlijks onderzoek geen doorgang heeft kunnen vinden, bijvoorbeeld
omdat het schip van zijn voorgenomen route is afgeweken. Omdat in die gevallen
de certificaten vervallen, zou het schip moeten worden voorzien van geheel
nieuwe certificaten en is verlenging niet meer mogelijk. Aangezien dit niet
in alle gevallen voor de betrokkenen redelijk is en dit bovendien een grote
hoeveelheid adminstratief werk meebrengt voor de Scheepvaartinspectie, is
het Hoofd van de Scheepvaartinspectie gerechtigd om de geldigheid van het
desbetreffende certificaat te laten herleven. Deze bevoegdheid is overigens
door de Internationale Maritieme Organisatie op 4 november 1993 bij resolutie
A.746(18) als richtsnoer voor de toepassing van het certificeringssysteem
aanvaard.Met betrekking tot het laatste door de Raad genoemde bezwaar dat met de
voorgestelde bepaling bij afwezigheid van een besluit de mogelijkheid ontbreekt
om bezwaar en beroep in te stellen, kan in dit verband nog het volgende worden
opgemerkt. Indien het Hoofd van de Scheepvaartinspectie in voorkomende gevallen
gebruik (of geen gebruik) maakt van de bovenbedoelde hem toegekende bestuursbevoegdheid
om de geldigheid van een certificaat te laten herleven, staat terzake van
een zodanig besluit bezwaar en beroep open.Gezien het bovenstaande ziet ondergetekende geen aanleiding om de voorgestelde
bepaling aan te passen. Wel is de memorie van toelichting terzake aangevuld.12. De aanhouding van een schip, onder meer voor een onderzoek naar de
bouw en inrichting van het schip, geschiedt door middel van uitreiking van
het daartoe strekkende besluit aan de kapitein, zo bepaalt het voorgestelde
artikel 22, eerste lid, Wvvs (artikel I, onder L). Het tweede lid voegt daaraan
toe dat, indien uitreiking van het besluit aan de kapitein niet mogelijk is,
de ambtenaar van de Scheepvaartinspectie de naar zijn oordeel meest gerede
persoon van de aanhouding in kennis stelt, zo spoedig mogelijk gevolgd door
uitreiking van het besluit aan de kapitein.De systematiek van deze regeling is niet geheel sluitend. Als uitreiking
van het besluit aan de kapitein mogelijk is, geschiedt de aanhouding van het
schip door middel van uitreiking van het besluit aan deze kapitein. Is uitreiking
aan hem niet mogelijk, dan, zo valt uit de regeling op te maken, vindt niettemin
aanhouding plaats, maar niet duidelijk is hoe of wanneer. Het verdient aanbeveling
het artikel te herzien in die zin dat, in het tweede lid, de kennisgeving
aan de «meest gerede persoon» wordt gewijzigd in uitreiking, zodat
de regel van het eerste lid ook in dat geval kan gelden. Waar het tweede lid
spreekt over uitreiking aan de kapitein kan dit dan worden gewijzigd in kennisgeving.12. Overeenkomstig het standpunt van de Raad dat de systematiek van de
voorgestelde regeling in artikel 22 niet geheel sluitend is, is het tweede
lid van dit artikel aangepast. Daarmee is duidelijk dat, wanneer uitreiking
van het besluit tot aanhouding aan de kapitein niet mogelijk is, uitreiking
geschiedt aan de daarvoor meest gerede persoon. Nu uitreiking van een besluit
volgens artikel 3:40 van de Awb immers een constitutieve voorwaarde voor inwerkingtreding
is, is hiermee geregeld dat het besluit tot aanhouding ook in de situatie
van het tweede lid zo spoedig mogelijk in werking treedt. Vervolgens wordt
de kapitein zo spoedig mogelijk in kennis gesteld van het besluit. De formulering
van artikel 22 sluit aan bij die van artikel 8 van de Wet havenstaatcontrole.13. In artikel 39, tweede lid, Wvvs (inzake de ministers die een algemene
maatregel van bestuur bij de Kroon voordragen) wordt de verwijzing naar artikel
1, onder e, geschrapt (artikel I, onder W). Volgens de toelichting op artikel
39 is dit omdat artikel 1, onder e, geen bevoegdheid tot delegatie behelst.Gelet op de verwijzing in laatstgenoemd artikel en onderdeel naar een
algemene maatregel van bestuur is sprake van een bevoegdheid tot delegatie.
De verwijzing naar artikel 1, onder e, in artikel 39, tweede lid, ware te
handhaven.13. Zoals de Raad terecht constateert, bevat artikel 1, onderdeel e, van
de Wvvs, anders dan in de memorie van toelichting is aangegeven, wel een bevoegdheid
tot delegatie. De verwijzing in artikel 39 naar artikel 1, onderdeel e, (onderdeel
h in het aangepaste wetsvoorstel) is dan ook overeenkomstig het standpunt
van de Raad gehandhaafd. De memorie van toelichting is terzake aangepast.14. In de toelichting op artikel III wordt gesteld dat buitenlandse schepen
en in het buitenland geregistreerde luchtvaartuigen thans alleen onder de
Wvz vallen indien de te lozen stoffen in Nederland aan boord zijn genomen.
Deze stelling vindt geen steun in de wet zelf. In de artikelen 3 en 4 Wvz
(zoals zij thans luiden) wordt zowel het lozen van bepaalde stoffen als het
aan boord nemen van deze stoffen strafbaar gesteld (mits de handeling in Nederland
plaatsvindt), maar beide strafbaarstellingen staan naast elkaar: voor de strafbaarheid
van het lozen is de plaats waar de stoffen aan boord zijn genomen niet relevant.
De Raad adviseert de toelichting aan te passen.14. Mede naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad is de memorie
van toelichting op artikel II (voorheen: artikel III) aangepast. Naar het
oordeel van ondergetekende is overigens in de artikelen 3 en 4 van de Wvz
geen sprake van een strafbaarstelling, maar van een verbodsbepaling.15. Het wetsvoorstel betreft voornamelijk wijzigingen van de Wvvs, een
wet die ondertekend is door de Minister van Verkeer en Waterstaat en medeondertekend
door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Ook gezien het milieubelang dat met het wetsvoorstel is gediend, verdient
het overweging te voorzien in medeondertekening door de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.15. Alhoewel ondergetekende het oordeel van de Raad onderschrijft dat
met het onderhavige wetsvoorstel het milieubelang is gediend, is in overeenstemming
met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
afgezien van zijn medeondertekening. Bij de totstandkoming van de Wvvs is
als uitgangspunt gehanteerd dat, waar regels de milieuhygiënische normstelling
betreffen, medeondertekening in de rede ligt. Voor wat betreft de voordracht
voor een aantal vast te stellen algemene maatregelen van bestuur krachtens
de Wvvs is in het licht van dit uitgangspunt ter zake een voorziening in artikel
39 van de Wvvs getroffen. Aangezien het onderhavige wetsvoorstel weliswaar
strekt tot bescherming van het mariene milieu, maar geen wijziging in de milieuhygiënische
normstelling aanbrengt, is niet voorzien in medeondertekening. Dit is bovendien
in lijn met Ar 201 om het aantal medeondertekenaars van een regeling zoveel
mogelijk te beperken. Overigens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in
artikel 39, tweede lid, in overeenstemming met de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de gezamenlijke voordracht van ontwerp-besluiten
conform de praktijk en Ar 111 – te vervangen door een voordracht «mede
namens».16. Voor enkele redactionele kanttekeningen verwijst het college naar
de bij het advies behorende bijlage.16. Van de redactionele kanttekeningen van de Raad zijn de eerste en de
derde kanttekening, voorzover die betrekking heeft op artikel 28, overgenomen.
De tweede kanttekening heeft betrekking op artikel 5. Gezien de wijzigingen
die in dit artikel in verband met onderdeel 1 van het advies zijn aangebracht,
bestaat niet langer aanleiding om hieraan gevolg te geven. Voorzover de derde
kanttekening betrekking heeft op artikel 27, is naar aanleiding van het advies van de Raad wel een nieuw tweede lid van artikel 27 voorgesteld. Anders
dan de Raad is ondergetekende evenwel van mening dat er bij het toestaan van
een beroepschrift in de Engelse taal geen sprake is van afwijking van de artikelen
2:6 en 2:7 van de Awb. Deze artikelen hebben immers betrekking op door bestuursorganen
te gebruiken talen. Door in het voorgestelde nieuwe tweede lid van artikel
27 te bepalen dat artikel 6:5, derde lid, van de Awb niet van toepassing is
op beroepschriften in de Engels taal, wordt beoogd te regelen dat, wanneer
een beroepschrift in de Engelse taal is gesteld, niet van de indiener zal
worden verlangd zorg te dragen voor een vertaling. In zijn vierde kanttekening
wijst de Raad terecht op een omissie in de voorgestelde tekst. In het licht
van de voorgenomen zesde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(zie concept-aanwijzing 246) is evenwel gemeend af te moeten zien van een
integrale publicatie en overbrenging in de geldende spelling van de tekst
van de wet. Ten slotte is de kanttekening betreffende de term «het mariene
milieu» niet gevolgd. Al geruime tijd wordt deze term gebruikt in teksten
betreffende de voorkoming van verontreiniging door schepen of toelichtingen
op regels terzake. Naar het ondergetekende voorkomt, behoeven de voorliggende
teksten dan ook niet in het kader van Ar 57 te worden aangepast.17. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel in een aantal
opzichten te wijzigen en aan te vullen.In artikel l, onderdeel A, zijn, in verband met de verwijzing naar het
VN-Zeerechtverdrag en het SOLAS-verdrag in enkele artikelen van de Wvvs, in
de onderdelen c en d (nieuw) begripsomschrijvingen van deze verdragen opgenomen.
In artikel l, onderdeel B, van het aangepaste wetsvoorstel (artikel l, onderdelen
B en C van het wetsvoorstel zoals dat aan de Raad is voorgelegd), is er vanwege
de duidelijkheid voor gekozen om de artikelen 2 en 3 van de Wvvs voortaan
anders te formuleren. In artikel l, onderdeel E, is het nieuwe vijfde lid
van artikel 6 van de Wvvs vervangen door een iets anders geformuleerd artikel
11a. Daardoor blijft vooralsnog het huidige artikel 6, vijfde lid, gehandhaafd.
Dit in verband met de thans in voorbereiding zijnde implementatie van richtlijn
nr. 2000/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 27 november 2000 betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval
en ladingresiduen (PbEG 332), in welk kader ook de thans in artikel 6, vijfde
lid, geregelde materie aan de orde zal komen. In artikel l, onderdeel D (voorheen
onderdeel F), wordt een nieuw artikel 8a van de Wvvs voorgesteld, om een grondslag
te geven aan de thans in algemene maatregelen van bestuur geregelde bevoegdheid
om certificaten aan buitenlandse schepen af te geven. De eerder in de artikel
l, onderdeel l voorgestelde wijziging van artikel 17 van de Wvvs is in die
zin gewijzigd dat in het nieuwe onderdeel J wordt voorgesteld artikel 17 te
laten vervallen. Aan artikel 17 bestaat in het licht van het toepassingsbereik
van de Awb geen behoefte meer. Het aanvankelijk in onderdeel P opgenomen voorstel
om artikel 30 van de Wvvs te laten vervallen, is bij nadere beschouwing niet
gehandhaafd, aangezien daarmee de grondslag zou ontvallen aan een machtigingsbesluit
aan het Havenbedrijf van de gemeente Rotterdam; dit besluit kan, anders dan
het machtigingsbesluit aangaande klassenbureaus, niet worden gebaseerd op
het nieuwe artikel 8.Artikel II is niet langer gehandhaafd. Dit artikel strekte ertoe om het
Besluit melding voorvallen van verontreiniging door schepen in te trekken.
Gezien het feit dat de grondslag voor deze algemene maatregel van bestuur
bij de wijziging van artikel 12 van de Wet voorkoming verontreiniging door
schepen zal komen te vervallen, zal met de totstandkoming van het wetsvoorstel
en inwerkingtreding van de wet ook het Besluit melding voorvallen van verontreiniging
door schepen van rechtswege komen te vervallen. Het is daarom niet nodig om
artikel II te handhaven.In artikel II (voorheen artikel III) van het wetsvoorstel zijn, in lijn
met de hiervoor besproken wijzigingen in de Wvvs, de voorgestelde wijzigingen
in de Wvz ook aangepast.In een nieuw artikel V van het wetsvoorstel is een bepaling opgenomen
die ertoe strekt om aan verschillende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen een nieuwe (extra) grondslag in de wet
te bieden. Zonder een zodanige voorziening zouden de betreffende besluiten
en regelingen opnieuw moeten worden vastgesteld. Met het voorgestelde artikel
V wordt dit voorkomen.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkDe memorie van toelichting is overeenkomstig de hierboven vermelde wijzigingen
en aanvullingen aangepast.Ten slotte is nog een aantal kleine verbeteringen, wetstechnische aanpassingen
en wijzigingen van redactionele aard doorgevoerd en is het wetsvoorstel op
onderdelen geactualiseerd.Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister van Verkeer en Waterstaat,K. M. H. PeijsBijlage bij het advies van de Raad van State van 14 juli 1997,
no.W09.96.0601, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.– In artikel 1, onderdeel j, van de Wet voorkoming verontreiniging
door schepen (Wvvs) de woorden «de vlag van het Koninkrijk der Nederlanden»
wijzigen in: de vlag van het Koninkrijk (artikel 3, eerste lid, onderdeel
e, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden).– In artikel I, onderdeel F, bepalen dat in artikel 5, eerste lid,
Wvvs na «vanaf een schip» wordt ingevoegd: of een buitenlands
schip. Vervolgens bepalen dat artikel 5, derde lid, Wvvs vervalt.– Artikel 27, tweede lid, Wvvs aldus redigeren: In afwijking van
de artikelen 2:6 en 2:7 van de Algemene wet bestuursrecht kan een beroepschrift
ook in de Engelse taal worden gesteld. Voorts in het geldende artikel 28 «een
beslissing geeft» wijzigen in: een besluit neemt.– In artikel VII de woorden «Onze Minister» vervangen
door: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat (aanwijzing 73 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving (Ar)).– In de toelichting «het mariene milieu» en «het
marine milieu» telkens wijzigen in: het zeemilieu (aanwijzing 57 Ar).XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28984-A.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl