Wet toezicht accountantsorganisaties; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29658, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-07-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29658 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamEuropees rechtHandhavingKwaliteitseisen voor externe accountantOpleidingTuchtrechtRegistersToegang tot de marktAFMBestuurlijke boeteGevolgen van fusie voor de vergunningDefinitie begrip accountantsorganisatieRedactionele kanttekeningenOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van 19 mei 2004,
no.W06.04.0145/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.WetsvoorstelMemorie van toelichting
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29658Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 94 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 658Wet toezicht accountantsorganisatiesnr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 19 mei
2004 en het nader rapport d.d. 21 juni 2004, aangeboden aan de Koningin
door de minister Financiën. Het advies van de Raad van State is cursief
afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 7 april 2004, no.04.001407, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van Wet toezicht accountantsorganisaties
(WTA), met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel ziet op het scheppen van een wettelijk kader voor regelgeving
en toezicht op accountantsorganisaties. De WTA beoogt herstel in het vertrouwen
in de accountant en de door hem ten behoeve van het publiek gegeven verklaringen.De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee deels
nader dient te worden overwogen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 7 april
2004, nr. 04 001407, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde ontwerp van een voorstel van wet rechtstreeks aan
mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 19 mei 2004, nr. W06.04 0145/IV,
bied ik U hierbij aan.Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merk ik het volgende
op:1. Bij het wettelijk kader voor regelgeving en toezicht op accountantsorganisaties
staat het instellen van een onafhankelijk publiek toezicht dat in handen zal
worden gelegd van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) centraal.In het bijzonder de instelling van het onafhankelijke toezicht is ingegeven
om het vertrouwen in de accountant en de door hem ten behoeve van het publiek
gegeven verklaringen te herstellen. Dat vertrouwen in de accountant is geschonden
door een aantal boekhoudaffaires van veelal internationaal opererende beursfondsen.
Het herstel van het vertrouwen dient dan ook in de eerste plaats daar te worden
aangepakt. Onafhankelijk publiek toezicht op accountants die beursfondsen
en instellingen die een beroep doen op de kapitaalmarkt controleren, is een
eerste voorwaarde die ook in internationaal verband wordt gesteld.De invoering van een onafhankelijk publiek toezicht doet onderscheid ontstaan
tussen domeinen, waarvoor verschillende wettelijke regels gelden ten aanzien
van de beroepsuitoefening, vakbekwaamheid en opleiding. Onderscheiden kunnen
worden: A. de werkzaamheden gericht op het verstrekken van accountantsverklaringen
(wettelijke controles) door een externe accountant;B. de werkzaamheden gericht op het verstrekken van door een specifieke
wet omschreven verklaringen door een registeraccountant (RA) of Accountant-Administratieconsulent
(AA);C. de werkzaamheden van een RA of AA gericht op de beoordeling van financiële
verantwoordingen en vrijwillige controles waarop de tuchtrechtspraak van toepassing
is;D. de andere (accountants)werkzaamheden.Binnen deze domeinen zijn naast de AFM ook andere publiekrechtelijke rechtspersonen
(de beroepsorganisaties Koninklijk Nederlands Instituut van Registeraccountants
(NIVRA) en Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten (NOvAA)
werkzaam.Voor het publiek moet ten aanzien van elk van deze domeinen duidelijkheid
bestaan welke regels gelden, op welke wijze deze regels gehandhaafd worden
en welke organisatie voor deze handhaving verantwoordelijk is. Herstel van
vertrouwen begint met duidelijkheid.Het voorstel biedt deze duidelijkheid niet in voldoende mate, hetgeen
risico's inhoudt ten aanzien van de doelmatigheid van het voorstel. De onduidelijkheden
ontstaan met name doordat de voorgestelde regelgeving soms domeingrenzen overschrijdt.
Daarbij komt dat onduidelijkheden worden versterkt daar waar te summiere bepalingen
in nadere regelgeving zullen worden uitgewerkt.De Raad adviseert, zoals hij op een aantal punten hierna nog nader zal
uitwerken, de hiervoor genoemde domeinen en de taken van de onderscheiden
publiekrechtelijke rechtspersonen scherp af te palen. Voor elk van de domeinen
dient te worden aangegeven wie de regels voor de beroepsuitoefening vaststelt,
op welke wijze deze regels worden gehandhaafd, welke eisen aan de vakbekwaamheid
worden gesteld en welk niveau aan de opleiding voor de werkzaamheden worden
gesteld, en dient de daartoe gemaakte keuze te worden gemotiveerd.1. Naar aanleiding van het advies van de Raad dat ten aanzien van elk
van de door de Raad onderscheiden domeinen A, B, C en D duidelijkheid moet
bestaan over welke regels gelden, op welke wijze deze regels gehandhaafd worden
en welke organisatie voor deze handhaving verantwoordelijk is, is de memorie
van toelichting in dit verband in paragraaf 2 aangevuld.Op het advies van de Raad om de hiervoor genoemde domeinen en taken van
de onderscheiden publiekrechtelijke rechtspersonen scherp af te palen, wordt
ingegaan onder punt 5c.2. Regels voor de beroepsuitoefeninga. In paragraaf 1 van het Algemeen deel van de toelichting wordt
gesteld dat het voorstel optimaal gebruik maakt van de reeds bestaande structuren
van de beroepsorganisaties en dat op die wijze de op initiatief van de overheid
opgelegde normering van het handelen van de accountant in beginsel beperkt
kan blijven. De Raad heeft bedenkingen tegen deze benadering. Herstel van
vertrouwen binnen het domein van de wettelijke controles vergt een duidelijk
door de overheidswetgever zelf geformuleerde normering van het handelen van
de accountant, met een krachtig onafhankelijk toezicht op de naleving van
die regels. Nu internationaal bezien de accountantsorganisaties als zodanig
niet onaangetast zijn gebleven door de verschillende boekhoudaffaires, zou
een regeling die ten aanzien van de normering een in de wet neergelegde verbinding
houdt met de verordeningen en voorschriften van het NIVRA en de NOvAA, aan
herstel van vertrouwen in de weg kunnen staan. De normering is daarenboven
geen onbewerkt terrein. De door de overheid te formuleren normering kan haar
grondslag vinden in en nader worden uitgewerkt op basis van richtlijnbepalingen
en internationaal aanvaarde standaarden.b. De regels voor de beroepsuitoefening door de accountant binnen het
domein van de wettelijke controles dienen in wettelijke bepalingen te worden
opgenomen. Het voorstel gaat hier ook van uit. Gelet op de centrale betekenis
van deze regels dienen zij niet te worden gesteld in de verordeningen van
de beroepsorganisaties. Voorzover deze onderwerpen niet alle in de WTA zelf
worden geregeld en nader uitgewerkt moeten worden, dient dat te gebeuren bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling.
De in de artikelsgewijze toelichting op de artikelen 16, 17 en 20 WTA opgenomen
onderwerpen kunnen daarbij als uitgangspunt dienen.Daarentegen kunnen de regels voor de beroepsuitoefening binnen het domein
van de specifieke wettelijke verklaringen, van de aan het tuchtrecht onderworpen
werkzaamheden en van de overige accountantswerkzaamheden in verordeningen
van de beroepsorganisaties worden opgenomen. De Raad verwijst hiervoor naar
de Verordening gedrags- en beroepsregels registeraccountants 1994 van 30 november
1994 en de verordening op de Gedrags- en Beroepsregels voor Accountants-Administratieconsulenten
van 15 december 1994.De Raad adviseert het voorstel alsmede de toelichting overeenkomstig het
voorgaande aan te passen.Regels voor de beroepsuitoefening2. De Raad wijst er op dat een in de wet neergelegde verbinding met de
verordeningen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties het Nederlands
Instituut van Registeraccountants (het NIVRA) en de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten
(de NOvAA) het herstel van het vertrouwen binnen het domein van de wettelijke
controles in de weg kan staan. Alle regels dienen – zo stelt de Raad –
in de bij of krachtens het wetsvoorstel gestelde regels te worden uitgewerkt.
Daarentegen kunnen de regels voor de beroepsuitoefening binnen het domein
van de specifieke wettelijke verklaringen wel in verordeningen worden opgenomen.Met de Raad is het kabinet van mening dat de overheidsregelgever vanuit
de doelstelling van het herstel in het vertrouwen in de functie van de accountant
niet de verantwoordelijkheid bij de beroepsgroep kan laten zonder zelfstandig
op adequate wijze in regels te voorzien.In algemene zin volgt het kabinet de lijn om niet in alle gevallen tot
in detail voorschriften te stellen door middel van een wettelijke regeling,
maar waar mogelijk de zelfregulering daarin te laten voorzien. In de memorie
van toelichting is dit uitgangspunt van kabinetsbeleid ook verwoord. Opgemerkt
wordt dat de regels die het handelen van een accountant normeren, zich kenmerken
door hun fijnmazige en vaktechnische karakter. Uit de evaluatie van de accountantswetgeving1 is gebleken dat de beroepsorganisaties zich behoorlijk
van hun regelgevende taak kwijten. Terecht merkt de Raad daarbij op dat de
normering geen onbewerkt terrein is door het bestaan van internationaal erkende
standaarden. Dit regardeert met name de beroepsorganisaties voorzover zij
uit hoofde van hun verordenende bevoegdheid soortgelijke voorschriften opstellen.
Het wetsvoorstel biedt overigens voldoende waarborgen en middelen om een actief
optreden vanwege de overheidswetgever mogelijk te maken.Daarbij wordt opgemerkt dat een onderscheid dient te worden gemaakt tussen
het op de accountantsorganisaties en het op de externe accountants van toepassing
zijnde normenkader. Ten aanzien van de regels die gelden voor de accountantsorganisaties
is een regulier bestuursrechtelijk kader van toepassing. Dit betekent dat
de normstelling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur houvast heeft
te bieden voor een adequaat toezicht op de naleving en handhaving van de normen.
Met name ook de focus van het toezicht op de kwaliteitbeheersingsystemen en
het daarbij gekozen aanknopingspunt voor het toezicht van de accountantsorganisaties,
rechtvaardigt hier een verdergaande normstelling vanwege de overheidsregelgever.
Daardoor bestaat aanzienlijk minder ruimte voor de zelfregulering om te komen
tot invulling van de normen gericht tot de accountantsorganisaties. Voor individuele
accountants zijn de hoofdnormen opgenomen in de wet.De door de Raad gelegde verbinding tussen het handelen van de accountantsorganisaties
en de taakuitoefening door de publiekrechtelijke beroepsorganisaties, maakt
geen onderscheid tussen de verschillende doelstellingen van die beide typen
organisaties en de omgeving waarin zij zich manifesteren. Het NIVRA en de
NOvAA zijn publiekrechtelijke beroepsorganisaties. Hun publiek karakter en
hun taak ten behoeve van het publieke of algemene belang betekent
dat de wet de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling
en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen
regelt. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid
worden verleend. Vernietiging van besluiten van deze besturen is mogelijk,
doch alleen wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Daarmee kennen
de beroepsorganisatie in hun verordenende bevoegdheid derhalve een grote eigen
verantwoordelijkheid naar initiatief en inhoud, maar wel op basis van hun
wettelijk omschreven taak.De accountantsorganisaties, waarover de Raad spreekt, zijn op commerciële
leest geschoeide ondernemingen die met een winstoogmerk in het vrije verkeer
activiteiten ontplooien.In punt 5a en punt 6 van het advies stelt de Raad – uitgaande van
de premisse dat alle regels bij of krachtens het wetsvoorstel zullen worden
gesteld – dat artikel 25 van het wetsvoorstel kan vervallen. In dat
artikel wordt de mogelijkheid geopend dat met het oog op de waarborging van
de publieke functie van de accountantsverklaring bij algemene maatregel van
bestuur artikel 24 buiten toepassing kan worden verklaard, dat regelt dat
externe accountants in het domein van de wettelijke controle moeten voldoen
aan het gestelde ingevolge de Wet op de Registeraccountants (hierna: Wet RA)
en de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten (hierna: Wet AA). Hierdoor
kunnen anderen dan registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten
worden toegelaten tot het domein van de wettelijke controle. Dit zou zich
voor kunnen doen, zo stelt de memorie van toelichting, in het op dit moment
niet erg waarschijnlijke maar ook niet ondenkbare geval dat de beroepsorganisaties
in meer algemene zin tekort schieten in de verordenende taak.Ten eerste ziet de Raad geen redenen om anderen dan registeraccountants
en Accountants-Administratieconsulenten als externe accountant toe te laten.
Dit gezien de extra waarborg voor een kwalitatief hoogstaande beroepsuitoefening
die het lidmaatschap van een van de beroepsorganisaties biedt. Echter, uitgaande
van de stellingname van de Raad, namelijk een onafhankelijk publiek toezicht
op de externe accountant en een normstelling die geheel en al plaats vindt
binnen overheidsregelgeving, meent het kabinet dat de zin en noodzaak van
een exclusieve status voor de beroepsorganisaties zou wegvallen. Immers, het
valt dan niet langer in te zien waarom de toegang tot het domein van de wettelijke
controle exclusief blijft voorbehouden aan leden van een van de beroepsorganisaties.
Iedere persoon die aan de kwaliteitseisen gesteld in dit wetsvoorstel voldoet,
zou dan toelating moeten kunnen verkrijgen tot het domein van de wettelijke
controle. Principieel wenst het kabinet geen ongeclausuleerde wettelijke monopolies
voor groepen van beroepsbeoefenaren, zeker niet daar waar op grond van een
wettelijke norm anderen buiten die groep ook aan de gestelde norm voldoen.
Bovendien zou uit de komende Europese richtlijn kunnen volgen dat wettelijke
monopolies van beroepsorganisaties (op de toegang) niet meer zijn toegestaan;
met andere woorden de toelating van een accountantsorganisatie in een andere
lidstaat verplicht de AFM tot toelating van deze organisatie in Nederland.
Artikel 25 is in het geval van de invoering van een dergelijk paspoortsysteem
onvermijdelijk.De wijze waarop aan de beroepsorganisaties een taak met een publiek karakter
is toebedeeld door het stellen van regels die ieder lid van de beroepsorganisatie
binden, rechtvaardigt het uitgangspunt dat vooralsnog uitsluitend zij die
lid zijn van en zich hebben te voegen naar de algemeen verbindende voorschriften
van de beroepsorganisaties, toegang hebben tot het domein van de wettelijke
controle. Zoals uiteengezet in de memorie van toelichting, bedreigt een toelating
van anderen dan leden van de beroepsorganisaties het draagvlak voor de belangrijkste
taak van de beroepsorganisaties; het binnen de zelfregulering stellen van
algemeen verbindende voorschriften voor al diegenen die worden toegelaten.
Naar het oordeel van het kabinet is met artikel 25 zowel naar inhoud als naar
prikkels een goed evenwicht gevonden tussen initiatief en eigen verantwoordelijkheid
bij de beroepsorganisaties en de ultieme verantwoordelijkheid van de wetgever
voor de borging van het publieke belang. Ten tweede meent de Raad dat artikel 25, indien dit wordt gehandhaafd,
een reden te meer is om de kwaliteitseisen in algemene verbindende voorschriften
neer te leggen. Voorop staat, in lijn met het uitgangspunt van de Raad, dat
de hoofdnormen voor zowel het handelen van de externe accountants als ten
aanzien van de accountantsorganisaties worden opgenomen in de wet. De staande
beroepsorganisaties en de daarbij horende waarborgen maken het mogelijk door
middel van zelfregulering de algemene normen in de wet in te vullen. De in
de Wet RA en de Wet AA verder uitgewerkte controle- en beheersingsmechanismen
garanderen dat op de door de beroepsorganisaties voorgestelde regels kan worden
ingegrepen. Te allen tijde heeft de wetgever ingevolge het wetsvoorstel de
mogelijkheid bij of krachtens algemene maatregel van bestuur het initiatief
te nemen ten aanzien van het adequaat stellen van nieuwe, aanvullende of andere
regels met betrekking tot zowel de accountantsorganisatie als de externe accountant.
Het wetsvoorstel voorziet daarmee in de mogelijkheid dat de overheidsregelgever
zelf normen formuleert ten aanzien van het handelen van accountants indien
de zelfregulering tekort schiet om het vertrouwen binnen het domein van de
wettelijke controles te herstellen of te behouden.Artikel 25 biedt als sluitstuk de mogelijkheid om de exclusiviteit van
het NIVRA en de NOvAA op te heffen.Overigens kan worden opgemerkt dat in de door de Raad gesuggereerde verdeling
van regelgevende bevoegdheden niet optimaal recht lijkt te worden gedaan aan
het feit dat accountants werken vanuit een grotendeels gelijk normenkader.
Dit geldt met name voor de domeinen A, B en C. Een herverkaveling van regels
over de beroepsorganisaties en de overheidsregelgever, zou leiden tot een
duplicatie van regels. Voor het zelfregulerend initiatief is dan weinig ruimte
door de sterkere werking van de ook voor de domeinen B en C feitelijk onverkort
van toepassing zijnde overheidsregelgeving die zou gelden in domein A.Het kabinet geeft met het wetsvoorstel uitvoering aan de motie Van Baalen
c.s. van 26 maart 20021. In die motie geeft
de Tweede Kamer uitdrukking aan het zogenoemde bredere belang van de accountant
buiten het domein van de wettelijke controle. Tot op zekere hoogte heeft de
accountant een publieke functie ten aanzien van die werkzaamheden waarvan
de wetgever geen accountantscontrole, zoals bedoeld in het wetsvoorstel, heeft
voorgeschreven. Dit zijn de werkzaamheden in de domeinen B, C en D van het
advies van de Raad. De beroepsorganisaties behouden een taak en rol in die
domeinen. Op die wijze is mede de zorg voor dit zogenoemde bredere publieke
belang van de accountant vormgegeven.Het kabinet meent met de gekozen structuur recht te doen aan de noodzaak
tot een versterking van het wettelijke kader en politiek onafhankelijk toezicht
met binnen dat kader ruimte voor de beroepsorganisaties om hun eveneens bij
wet gegeven eigen verantwoordelijkheid waar te maken. Bevestigd door het door
de Raad gegeven advies zal het kabinet er daarbij voor zorgdragen dat ook
de overheidsregelgever door het stellen van regels bij algemene maatregel
van bestuur en ministeriële regeling nadrukkelijk zijn verantwoordelijkheid
neemt.3. Europees rechtHet voorstel creëert een vergunningstelsel waarbij de AFM vergunning
verleent aan de in artikel 5, eerste lid, bedoelde organisaties van accountants.
De Raad wijst de huidige Richtlijn van 10 april 1984 van de Raad van
de Europese Gemeenschappen (Richtlijn nr. 84/254/EEG, PbEG L 126) (Achtste
Richtlijn Vennootschapsrecht). Artikel 1, tweede lid, van deze richtlijn bepaalt
dat de in lid 1 van dit artikel bedoelde personen «naar gelang van de
wetgeving van iedere Lidstaat» natuurlijke personen zijn, dan wel rechtspersonen
of andere vormen van vennootschappen of verenigingen. De Nederlandse wetgeving
met inbegrip van het voorstel voorziet wel in natuurlijke personen, maar niet
in rechtspersonen en dergelijke die als zodanig wettelijke accountantscontroles
verrichten. Dit houdt in dat de Nederlandse wetgeving zonder wijziging op
dit punt wel kan voorzien in een verplicht stelsel van vergunningen inzake
accountantscontroles te verrichten door natuurlijke personen, maar niet door
niet-natuurlijke personen. Het voorgaande betekent dat een dergelijke eis
in de Nederlandse wetgeving een (eenzijdige) verboden belemmering
kan meebrengen voor het vrije verkeer zolang zij niet eveneens zou gelden
in de andere lidstaten. Blijkens paragraaf 2, eerste alinea, van de toelichting,
is het voorgestelde vergunningstelsel afgestemd op een komende wijziging van
de Achtste richtlijn. De toelichting maakt echter niet duidelijk in welk stadium
het desbetreffende ontwerp zich thans bevindt, en gaat evenmin in op de vraag
of al voldoende zeker is dat de tekst van dit ontwerp in het verdere totstandkomingproces
niet meer ingrijpend zal veranderen. Die zekerheid is van belang omdat zoveel
mogelijk moet worden voorkomen dat het thans voorgestelde stelsel als gevolg
van de richtlijn binnen korte tijd alweer gewijzigd zou moeten worden. Eveneens
moet worden voorkomen dat ons land met het voorgestelde regime geruime tijd
risico's loopt in verband met het vrije verkeer. Ook is afstemming met het
proces van totstandkoming van de richtlijn van belang, omdat risico's in verband
met het vrije verkeer niet meer zullen bestaan indien ingevolge de voorgenomen
wijziging van de richtlijn een dergelijk stelsel in de gehele EU zal worden
ingevoerd. Een en ander kan een overweging zijn om het voorgestelde stelsel
pas in te voeren indien over de inhoud van de richtlijn voldoende duidelijkheid
bestaat. De Raad onderkent dat de totstandkoming van nieuwe wetgeving in de
Verenigde Staten op het terrein van onafhankelijk publiek toezicht op accountants
(de Sarbanes-Oxley Act van 30 juli 2002) een omstandigheid is die ons
land ertoe dwingt het belang onder ogen te zien om spoedig een overeenkomstig
regime tot stand te brengen. Dit kan er echter niet aan afdoen dat voor zo'n
regime uit Europeesrechtelijk oogpunt geen belemmeringen mogen bestaan. De
Raad adviseert daarom in de toelichting in te gaan op (het risico van) de
situatie waarin de bedoelde wijziging van de Achtste Richtlijn (nog) niet
tot stand is gekomen, en zo nodig het voorstel op dit punt te heroverwegen.Europees recht3. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad dat de Nederlandse wetgeving
niet kan voorzien in een verplicht stelsel van vergunningen inzake accountantscontroles
te verrichten door niet-natuurlijke personen, zolang de Nederlandse wetgeving
niet voorziet in rechtspersonen en dergelijke die als zodanig wettelijke accountantscontroles
verrichten («controlerende vennootschapschappen»), wordt het volgende
opgemerkt. Artikel 1, tweede lid, van richtlijn nr. 84/254/EEG van de Raad
van de Europese Gemeenschappen van 10 april 1984 op de grondslag van
artikel 54, lid 3, sub g), van het Verdrag inzake de toelating van personen,
belast met de wettelijke controle van boekhoudbescheiden (PbEG L 126; hierna:
Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht) bepaalt dat «naar gelang van de
wetgeving van iedere lidstaat» natuurlijke personen dan wel controlerende
vennootschappen in de zin van die richtlijn belast kunnen zijn met wettelijke
controles.In enkele lidstaten zijn controlerende vennootschappen bevoegd om wettelijke
controles te verrichten en accountantsverklaringen te ondertekenen. De Nederlandse
wetgeving voorziet niet in dat systeem. Dit wetsvoorstel brengt daarin geen
wijziging. Natuurlijke personen die voldoen aan de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht
kunnen zonder belemmeringen hun beroep uitoefenen in Nederland. Deze personen
kunnen bij het NIVRA of de NOvAA een verklaring van vakbekwaamheid krijgen
en vervolgens worden ingeschreven in een van beide accountantsregisters. Daarmee
wordt deze buitenlandse accountant een registeraccountant of een Accountant-Administratieconsulent.
Dit geldt ook voor de natuurlijke personen die werkzaam zijn bij controlerende
vennootschappen, aangezien controlerende vennootschappen in Nederland geen
accountantsverklaring mogen afgeven (zie artikel 393, eerste lid, van Boek
2 van het Burgerlijk Wetboek).Het voorliggende wetsvoorstel voorziet erin dat uitsluitend natuurlijke
personen accountantsverklaringen (schriftelijke mededelingen houdende de uitkomst
van een wettelijke controle) mogen afgeven, indien zij werkzaam bij of verbonden
zijn aan een accountantsorganisatie die beschikt over een vergunning van de
Autoriteit Financiële Markten (hierna: de AFM). Het wetsvoorstel gaat
er dus vanuit dat het de accountantsorganisatie is die de opdracht aanvaard
tot het verrichten van een wettelijke controle, maar dat het natuurlijke personen
zijn die daadwerkelijk deze controle uitvoeren en de accountantsverklaringen
afgeven. Daarmee is het handelen van de externe accountant aan een extra voorwaarde
onderworpen. Naar het oordeel van het kabinet is er geen sprake van een reëel
risico dat de voorgestelde wet een verboden belemmering meebrengt voor het
vrije verkeer zolang zij niet eveneens zou gelden in de andere lidstaten.
De Raad lijkt te willen betogen dat nu het wetsvoorstel de accountantsorganisaties
onder een vergunningstelsel brengt, tegenover deze plicht ook een bevoegdheid
uit de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht behoort te staan; te weten het
door die organisatie kunnen ondertekenen van accountantsverklaringen. Nu het
wetsvoorstel alleen plichten oplegt aan de accountantsorganisaties en deze
de bijbehorende vruchten niet kunnen plukken, zouden deze organisaties op
een achterstand worden geplaatst ten opzichte van de controlerende vennootschappen
in andere lidstaten. Daardoor zou een (eenzijdig) handelsbelemmerende maatregel
worden opgelegd.Ten eerste wordt opgemerkt dat hetgeen thans wordt voorgesteld in het
wetsvoorstel een logisch gevolg is van het feit dat de Achtste Richtlijn Vennootschap
de nationale wetgever de keuze laat natuurlijke personen of controlerende
vennootschappen aan te wijzen. De richtlijn verplicht geenszins tot het toekennen
van een certificerende bevoegdheid aan accountantsorganisaties, d.w.z. het
invoeren van het systeem van de controlerende vennootschap. Integendeel, de
«naar gelang»-formule waarnaar de Raad verwijst, laat de lidstaten
een keuzemogelijkheid. De Nederlandse wetgeving heeft gekozen voor natuurlijke
personen. Voorts gaat de richtlijn uit van minimumharmonisatie, hetgeen inhoudt
dat het de lidstaten vrij staat extra eisen te stellen. Het wetsvoorstel stelt
extra eisen aan de organisatorische verbanden waarin de externe accountants
functioneren. De extra eisen die zullen worden ingevoerd, zullen gelijkelijk
gelden voor Nederlandse als voor buitenlandse accountantsorganisaties. De
aan de accountantsorganisaties verbonden accountants blijven zelfstandig bevoegd
tot het verrichten van diensten in andere lidstaten. Dit is het systeem waarvoor
de richtlijn kiest, ook ten aanzien van lidstaten die het fenomeen van de
controlerende vennootschap kennen. Elke andere uitleg van de richtlijn zou
de lidstaten verplichten certificeringsbevoegde accountantsorganisaties (dus
controlerende vennootschappen) in te voeren.Ten tweede, zo er al sprake zou zijn van een belemmering, is deze gerechtvaardigd
door een dwingende reden van algemeen belang, namelijk het herstel van het
geschonden vertrouwen in een breed en gerechtvaardigd vertrouwen in de oordelen
van de accountant. Dit belang wordt niet in voldoende mate beschermd door
de bestaande Europese en nationale wetgeving. Het wetsvoorstel beoogt dit
belang wel te beschermen. De maatregelen waarin het wetvoorstel voorziet,
acht het kabinet noodzakelijk, proportioneel en doelmatig. Een reeks aan gebeurtenissen
in het recente verleden heeft het vertrouwen in de accountant ernstig ondergraven
en het kabinet wil er al het mogelijke aan doen om te voorkomen dat een dergelijke
gebeurtenis zich (nogmaals) in Nederland zal voordoen.De keuze voor de accountantsorganisatie als aanknopingspunt voor publiek
toezicht is in lijn met de hedendaagse realiteit. Het functioneren van de
accountant wordt sterk beïnvloed door het organisatorisch verband waarin
hij opereert en samenwerkt met andere professionele beroepsbeoefenaren. Het
systeem van kwaliteitsbeheersing en de interne normen en waarden van de accountantsorganisatie
beïnvloeden in sterke mate het handelen van de accountant en de kwaliteit
van de door hem afgegeven verklaringen. Deze realiteit is ook terug te vinden
in de internationale standaarden en de feitelijk buiten de grenzen van de
Verenigde Staten richtinggevende keuzes in de Sarbanes-Oxley Act.Het belang dat het kabinet met dit wetsvoorstel beoogt te beschermen is
ook vanuit communautair oogpunt beschermwaardig. Met haar voorstel voor een
richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende
de wettelijke accountantscontrole van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen
en tot wijziging van de richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad (ter
vervanging van de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht)1 beoogt de Europese Commissie op communautair niveau te bereiken wat
het kabinet op nationaal niveau wil realiseren. De Sarbanes-Oxley Act van
30 juli 20022 in de Verenigde Staten is eveneens
ingegeven door vergelijkbare overwegingen als het kabinet heeft bij dit wetsvoorstel.
Zowel de Amerikaanse overheid als de Europese Commissie beogen
het publieke belang van een breed en gerechtvaardigd vertrouwen in de oordelen
van de accountant te beschermen.Met betrekking tot het advies van de Raad om het wetsvoorstel pas in te
voeren indien over de inhoud van de komende richtlijn voldoende duidelijkheid
bestaat, wordt het volgende opgemerkt. Ten eerste duldt het gewenste herstel
van het vertrouwen in (de functie van) de accountant geen lang uitstel. Mede
in het licht van de al lang lopende evaluatie van de accountantswetgeving
is het wenselijk dat nu een aantal heldere stappen wordt gezet. Ten tweede
is het richtlijnvoorstel op 16 maart 2004 gepubliceerd en blijkt het
goed aan te sluiten bij het systeem van het wetsvoorstel. De basisideeën
en uitgangspunten van het richtlijnvoorstel, die vergelijkbaar zijn met de
basisideeën en uitgangspunten van het wetsvoorstel, worden door lidstaten
als positief beoordeeld. Bovendien, zoals reeds aangegeven, is er ook vanuit
Europeesrechtelijke optiek een dwingende reden van algemeen belang om dit
wetsvoorstel spoedig in te voeren.4. Handhavinga. De handhaving van de regels voor de beroepsuitoefening binnen het domein
van de wettelijke controles dient door een onafhankelijk publiek toezicht
plaats te vinden. Het voorstel gaat hier ook van uit. Daarentegen kan de handhaving
van de regels voor de beroepsuitoefening binnen het domein van de specifieke
wettelijke verklaringen, van de aan het tuchtrecht onderworpen werkzaamheden
en van de overige accountantswerkzaamheden door de beroepsorganisaties plaats
blijven vinden.De keuze om binnen het domein van de wettelijke controles het toezicht
te regelen via de lijn van de vergunningverlening door de AFM, houdt echter
risico's ten aanzien van de doelmatigheid in. De vergunning wordt verleend
aan accountantsorganisaties die aan bepaalde voorwaarden voldoen. De AFM houdt
toezicht of de voorwaarden waaronder de vergunning is verleend, worden nageleefd.Het toezicht van de AFM heeft enkel betrekking op de werkzaamheden van
de accountantsorganisatie en de accountants voorzover deze gericht zijn op
de wettelijke controle. Binnen de accountantsorganisaties die een vergunning
krijgen, worden echter ook werkzaamheden verricht die niet zijn gericht op
een wettelijke controle. Dit roept voor het publiek een onduidelijke situatie
op met betrekking tot het toezicht van de AFM. Herstel van vertrouwen eist
echter duidelijkheid voor het publiek over de reikwijdte van het toezicht.
Duidelijkheid kan alleen worden verkregen, indien de werkzaamheden die gericht
zijn op de wettelijke controles ook extern duidelijk kenbaar zijn afgescheiden
van de overige werkzaamheden van de accountantsorganisatie. Evenzo dienen
accountantsorganisaties die geen wettelijke controles verrichten, buiten het
toezichtskader te worden gehouden. De vergunning moet niet worden gebruikt
als een keurmerk voor de accountantsorganisatie, waaraan publicitair betekenis
wordt toegekend, zoals nu lijkt te (kunnen gaan) gebeuren ten aanzien van
de ongeveer 1200 accountantsorganisaties waarbinnen geen werkzaamheden gericht
op wettelijke controles worden verricht maar die naar verwachting wel een
vergunning zullen aanvragen. Een vergunningverlening die ruimer is dan het
domein van de wettelijke controles, met een dienovereenkomstig groot aantal
vergunninghouders, vormt voor de AFM een aanmerkelijk reputatierisico, omdat
incidenten die zich bij accountantsorganisaties voordoen maar geen betrekking
hebben op een wettelijke controle, door het publiek toch (kunnen) worden gezien
als een falen van de AFM.De Raad adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.b. De maatregelen die een accountantsorganisatie moet nemen voor een toereikende
en extern kenbare afscheiding van de werkzaamheden die op wettelijke controles
betrekking hebben, zijn ingrijpend. Daarnaast dient de AFM tijd en gelegenheid
te krijgen het toezichtsapparaat op te bouwen. Onder deze omstandigheden adviseert
de Raad het onafhankelijke toezicht van de AFM fasegewijs in te voeren en
in de eerste fase dit toezicht alleen te laten gelden voor organisaties van
openbaar belang als bedoeld in artikel 2 van het voorstel. Het belang dat
met de wettelijke controle van die organisaties is gemoeid, rechtvaardigt
ook de hiervoor geschetste maatregelen die de desbetreffende accountantsorganisaties
moeten nemen. Mede gebruik makend van de ervaringen die de AFM opdoet bij het toezicht
op de organisaties van openbaar belang, kan het onafhankelijke toezicht vervolgens
fasegewijs worden uitgebreid tot alle andere wettelijke controles. Daarbij
behoeft niet uitgesloten te worden dat niet in alle gevallen direct toezicht
van de AFM nodig zal zijn, maar dat ook vormen van indirect toezicht mogelijk
zullen zijn, waarbij het door de beroepsorganisaties ingestelde of in voorbereiding
zijnde toezicht op afstand van die organisaties betrokken kan worden.De Raad adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.Handhaving4a. De Raad is van mening dat de werkzaamheden die gericht zijn op de
wettelijke controles ook extern duidelijk kenbaar moeten worden afgescheiden
van de overige werkzaamheden van de accountantsorganisaties. Ook dienen accountantsorganisaties
die geen wettelijke controles verrichten, buiten het toezichtkader te worden
gehouden.De Raad lijkt te betogen dat van overheidswege de accountantsorganisaties
verplicht zouden moeten worden zich uitsluitend bezig te houden met activiteiten
in het domein van de wettelijke controle ofwel daarvan afscheid te nemen en
zich te richten op activiteiten daarbuiten. Daarmee geeft de Raad aan dat
meer ingrijpende maatregelen niet mogen worden geschuwd. Een dergelijke benadering
zou echter behoorlijk ingrijpen in de accountantssector. Mede geplaatst in
internationaal perspectief, gaat het wetsvoorstel er vanuit dat een accountant
in onafhankelijkheid zijn werk dient te doen. In het maatschappelijk verkeer
mag geen twijfel bestaan over de onafhankelijkheid van de externe accountant.Van belang is daarbij de afweging ten aanzien van de instrumentkeuze.
Gekozen is voor een opzet waarin de overheidswetgever zelf de principiële
hoofdnormen vaststelt, die door middel van door de minister goedgekeurde zelfregulering
verder zou kunnen worden uitgewerkt. Bij de resterende keuzevrijheid voor
de accountantsorganisaties, de daaraan verbonden accountants en de beroepsverenigingen
waarin deze laatste zijn verbonden geldt als uitgangspunt dat de uiteindelijke
keuze – bijvoorbeeld het wel of niet accepteren van een opdracht –
zonder twijfel binnen de gestelde principiële hoofdnorm te rechtvaardigen
dient te zijn. Een dergelijke «principle based»-benadering vormt
het uitgangspunt in het wetsvoorstel en is in lijn met de in Europees verband
gekozen benadering. Op de andere kant van het spectrum ligt de keuze voor
een «rule based»-benadering, zoals gehanteerd in de Verenigde
Staten. Daarin schrijft de wetgever tot in detail voor aan welke geboden en
verboden accountants zich dienen te houden in nader omschreven situaties.
Een dergelijke «rule based»-benadering kent het risico van gedrag
waarbij gezocht wordt naar de «mazen in de wet». Dit staat dan
nog los van de vraag of de wetgever zich niet onevenredig veel inspanning
zal dienen te getroosten om de voorschriften bij de tijd te houden en daarin
elke voorzienbare omstandigheid af te dekken.Het wetsvoorstel formuleert een harde hoofdnorm. De accountantsorganisatie
en de externe accountant dienen te voldoen aan bij of krachtens algemene maatregel
te stellen regels terzake van haar of zijn onafhankelijkheid. Niettegenstaande
het uitgangspunt van een «principle based»-benadering, zullen
bij of krachtens algemene maatregel van bestuur normen worden gesteld om daadwerkelijke
onafhankelijkheid van de accountant te waarborgen. Relevant daarbij is om
op te merken dat in Europees verband op dit moment de discussie nog niet geheel
is beslecht in welke mate de overheidswetgever materiële invulling dient
te geven aan onafhankelijkheidsnorm. Voor zover de komende richtlijn noodzaakt
tot het stellen van meer gedetailleerde voorschriften, kunnen deze worden
gesteld bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel door middel
van zelfregulering door de beroepsorganisaties.Meer in het algemeen zal ten aanzien van de accountantsorganisaties een
uitgebreidere normstelling volgen van de overheidsregelgever dan ten aanzien
van de externe accountant. Ten aanzien van de externe accountants zullen de
voorschriften van de beroepsorganisaties uitgebreider kunnen zijn. Deze voorschriften zullen passen in de internationale standaarden. Afgezien
van de repressieve mechanismen van de Wet AA en de Wet RA (het goedkeurings-
en afkeuringsrecht van de Minister van Financiën) bestaat altijd de mogelijkheid
het kader te verdiepen dat wordt gegeven in de algemene maatregel van bestuur.
Op deze wijze kan invulling worden gegeven aan de door de Raad benadrukte
rol van de overheidsregelgever in het domein van de wettelijke controle. Tegelijkertijd
kan de zelfregulering de ruimte krijgen die zij verdient.De Raad is van mening dat de verleende vergunningen geen keurmerk voor
de accountantsorganisatie kunnen zijn waaraan publicitaire betekenis kan worden
verbonden. Dit mede in het licht dat een vergunningverlening die ruimer is
dan het domein van de wettelijke controles een reputatierisico met zich brengt
voor de AFM. De idee dat een vergunning geen keurmerk kan zijn voor een organisatie
wordt onderschreven. Door de koppeling in het wetsvoorstel tussen de externe
accountant en een lidmaatschap van het NIVRA en de NOvAA komt de aan de accountantsorganisaties
verbonden personen een bijzondere status toe. Door de toekenning van een wettelijk
monopolie – dat wil zeggen een aan een selecte groep personen voorbehouden
status die als exclusief vereiste geldt voor de uitoefening van een taak –
dient een evenwicht te worden gevonden tussen de exclusieve status van een
aantal personen, het publieke belang van de door hen uitgevoerde taak, de
daadwerkelijk taakbehartiging, het terughoudend gebruik van de verkregen status,
namelijk voorzover het publiek belang dat rechtvaardigt, alsmede een voldoende
controle- en beheersingsinstrumentarium vanwege de overheid, voorzover de
taakuitoefening vanuit het algemeen belang en door de ogen van de overheidsregelgever
bezien te wensen overlaat.Vastgesteld kan worden dat in de bestaande situatie nationaal en internationaal
sprake is van een keurmerksysteem. Een keurmerk voor natuurlijke personen
binnen een exclusief domein, waardoor toegang wordt verkregen tot alle controleplichtige
organisaties. Mede op basis hiervan verlenen accountantsorganisaties tal van
aan de wettelijke controle gerelateerde en niet gerelateerde diensten. Een
bedrijfsmodel dat overigens door de boekhoudschandalen en onder druk van de
afnemers van accountantsdiensten, op zijn retour lijkt. Het nu geheel uitbannen
van de mogelijkheid om een vergunning als keurmerk te gebruiken is onwenselijk.
Het zou massieve weerstand oproepen onder hen die, ook in internationaal verband,
gewoon zijn hun status tevens te beschouwen als keurmerk. Daarenboven zou
het tekort doen aan diegenen die uitstekend in staat zijn een wettelijke controle
te verrichten, doch niet zijn verbonden aan een grote accountantsorganisatie,
waardoor wettelijke controles niet tot de dagelijkse routine behoren. Deze
situatie kan zich met name voordoen in situaties waarin een kleinere accountantsorganisatie
meegroeit met zijn cliënt waarbij op een zeker moment een wettelijke
controle moet worden verricht.Om deze reden is er niet voor gekozen om aan de vergunning de eis te verbinden
dat ook daadwerkelijk wettelijke controles worden verricht en de vergunning
te laten vervallen als bijvoorbeeld de laatste drie jaar geen wettelijke controle
heeft plaatsgevonden. Dit zou een aanzienlijke drempel zijn die de marktwerking
belemmert en zou onrecht doen aan het feit dat wettelijke controles en niet-wettelijke
controles veelal dezelfde activiteiten betreffen maar met een ander rechtsgevolg.
Deze keuze vereist echter wel dat de AFM erop toeziet dat vergunninghouders
wel doorlopend aan de eisen ingevolge het wetsvoorstel voldoen en dat het
aanvragen van een vergunning derhalve een serieuze keuze betreft waaraan ook
lasten en consequenties zijn verbonden. De AFM zal een vergunning intrekken,
indien niet langer aan de eisen wordt voldaan en kan sancties opleggen om
het voldoen aan de vergunningvereisten af te dwingen.Het wetsvoorstel gaat er vanuit dat in het doorlopend toezicht, al dan
niet zodra een wettelijke controle wordt uitgevoerd, de AFM kan toetsen of
aan de geldende normen wordt voldaan en het NIVRA de NOvAA in de kwaliteitsborging
een belangrijke taak hebben. De verkregen status van vergunninghouder dwingt
ertoe dat de accountantsorganisatie de toelating tot het domein van de wettelijke
controle waarmaakt. In het toezicht zal daarbij relevant zijn of een wettelijke
controle wordt verricht bij een organisatie van openbaar belang. 4b. De Raad stelt voor het toezicht door de AFM fasegewijs in te voeren.
In de eerste fase zou het toezicht alleen gelden voor organisaties van openbaar
belang. De AFM krijgt op die wijze de tijd een toezichtapparaat op te bouwen.
Tevens krijgen accountantsorganisaties dan de tijd voor een toereikende en
extern kenbare afscheiding van de werkzaamheden die op de wettelijke controles
betrekking hebben.Zoals hierboven is aangegeven is een afscheiding van werkzaamheden of
splitsing van accountantsorganisaties een drastische ingreep. Daartoe is niet
besloten. Een overgangsfase voor een dergelijke ingreep is dan ook niet nodig.
Ook overigens hebben accountantsorganisaties onder de overgangsregeling voldoende
tijd om zich voor te bereiden op de veranderingen.Overigens is de AFM op verzoek van ondergetekende reeds in een vroegtijdig
stadium gestart met de voorbereidingen van het komende toezicht. In het zogenoemde
platform toezicht accountantsorganisaties, dat onder voorzitterschap staat
van de AFM, nemen de beroepsorganisaties deel, alsmede een bredere doorsnede
uit wetenschap en uit direct belanghebbenden, daaronder mede vertegenwoordigers
van grotere en kleinere accountantskantoren. In dit platform zal ten tijde
van de inwerkingtreding ruim twee jaar zijn gewerkt aan de voorbereidingen
van het toezicht van de AFM en de inpassing van de rol van de beroepsorganisaties
in dat toezicht. Deze wijze van voorbereiding draagt bij aan een soepele invoering
van het nieuwe toezichtstelsel. Overigens heeft de AFM voldoende mogelijkheden
om in haar controlestrategie – daar waar de memorie van toelichting
al aangeeft dat het accent in eerste aanleg zal liggen bij controles bij organisaties
van openbaar belang – haar inspanningen te concentreren en te variëren.De Raad wijst op het bestaan van een aanmerkelijk reputatierisico voor
de AFM indien de vergunningverlening ruimer is dan het domein van de wettelijke
controle. Echter, bedacht moet worden dat het NIVRA en de NOvAA een belangrijke
rol zullen vervullen in het toezicht op de wettelijke controles bij de andere
organisaties dan de organisaties van openbaar belang. Daardoor is niet alleen
een reputatierisico aanwezig voor de AFM, maar eveneens voor de beroepsorganisaties
en de daaraan verbonden accountants. De boekhoudschandalen zijn ook door accountants(-organisaties)
als een duidelijk signaal ontvangen. In het zoveel mogelijk voorkomen van
schandalen of het lijden van reputatieschade delen accountants, de AFM en
de beroepsorganisaties een belang.Afsluitend kan worden opgemerkt dat de in voorbereiding zijnde richtlijn
ziet op onafhankelijk publiek toezicht op accountantsorganisaties, ongeacht
of deze controles verrichten bij organisaties van openbaar belang. Naar verwachting
zal dit richtlijnvoorstel eind dit jaar worden geagendeerd voor de vergadering
van de Ecofin. Een fasegewijze invoering van dit wetsvoorstel zal dan ook
een relatief korte eerste fase kennen, die daarmee tevens het praktisch nut
van een fasegewijze invoering beperkt en ondergraaft. Wel is de gekozen constellatie
erop gericht om de AFM vanuit een risicogeoriënteerde benadering gelet
op het maatschappelijk afbreukrisico ruimte te geven een focus op organisaties
van openbaar belang te leggen, onverlet latend haar totale verantwoordelijkheid,
met ruimte voor de beroepsorganisaties om de bredere kwaliteitsborging vorm
te geven.5. Kwaliteitseisen voor externe accountanta. De regels waaraan een accountant moet voldoen ter zake van zijn vakbekwaamheid,
onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit (kwaliteitseisen) dienen voor
het domein van de wettelijke controles in wettelijke bepalingen te worden
opgenomen. Het voorstel gaat hier ook van uit. In artikel 23 WTA wordt bepaald
dat de externe accountant voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur te stellen kwaliteitseisen. In de artikelsgewijze toelichting
wordt gesteld dat uitgangspunt is dat deze kwaliteitseisen zullen zijn opgenomen
in verordeningen en nadere voorschriften van het NIVRA en de NOvAA en dat
voor zover deze regelgeving in de toekomst tekortschiet bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur regels zullen worden gesteld.Zoals hiervoor in punt 2 reeds is opgemerkt is dit «de omgekeerde
wereld». De kwaliteitseisen die aan de externe accountant worden gesteld,
dienen gelet op de centrale betekenis daarvan, in het voorstel
zelf te worden opgenomen en voorzover nodig bij algemene maatregel van bestuur
of ministeriële regeling te worden uitgewerkt. Daarbij dienen de minimumeisen
die in de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht zijn neergelegd inzake het
niveau en de inhoud van de opleiding en het examen van de personen die wettelijke
controles verrichten, in deze wettelijke regeling te worden opgenomen.In punt 6 zal worden voorgesteld artikeI 25 WTA te laten vervallen. De
Raad merkt hierbij op, dat de uitwerking van artikel 23 WTA ook noodzakelijk
is, indien artikel 25 WTA wordt gehandhaafd. Indien als externe accountant
ook anderen dan RA's of AA's kunnen worden toegelaten, vormt dat een reden
te meer waarom de kwaliteitseisen die aan een externe accountant worden gesteld,
in algemeen verbindende voorschriften zoals hiervoor bedoeld moeten zijn neergelegd.
Het vervallen van de eis van het lidmaatschap van het NIVRA of de NOvAA betekent
immers dat ook de gebondenheid aan de verordeningen en nadere voorschriften
van die organisaties dan niet meer speelt.De Raad adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.b. De Raad merkt op dat tot de in artikel 23 genoemde kwaliteitseisen
voor de externe accountant niet behoort het voldoen aan regels ter zake van
professioneel gedrag en geheimhouding, hoewel dit wel is opgenomen in de Code
of ethics and statement of policy implementation and enforcement of ethical
requirements, die is opgesteld door de International Federation of Accountants.
De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten om welke reden de kwaliteitseisen
zich niet uitstrekken tot professioneel gedrag en geheimhouding.c. Anders dan voor het domein van de wettelijke controles dient te gelden,
kunnen de kwaliteitseisen voor het domein van de specifieke wettelijke verklaringen,
van de aan het tuchtrecht onderworpen werkzaamheden en van de overige accountantswerkzaamheden
in verordeningen van de beroepsorganisaties worden geregeld. Aangezien de
Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht alleen minimumeisen stelt ten aanzien
van de opleiding en het examen van personen die wettelijke controles verrichten,
bestaat voor de beroepsorganisaties daarbij de ruimte de eisen voor vakbekwaamheid
af te stemmen op de werkzaamheden die binnen de genoemde domeinen worden verricht.
Gelet op de maatschappelijke betekenis van de verklaringen die door RA's en
AA's worden afgegeven, zullen de eisen voor vakbekwaamheid hoog dienen te
zijn, maar niet steeds het zogenoemde Achtste Richtlijn-niveau behoeven te
halen. Er kan een gedifferentieerd stelsel van eisen voor vakbekwaamheid passend
bij de werkzaamheden binnen de genoemde domeinen worden ontwikkeld. Dit maakt
het tevens mogelijk de toegang tot het accountantsberoep zoveel mogelijk open
te houden.De Raad adviseert het voorstel in deze zin aan te passen.Kwaliteitseisen voor externe accountant5.a. Zie 2.5b. Het advies van de Raad wordt overgenomen om in de toelichting uiteen
te zetten om welke reden in het wetsvoorstel niet «professioneel gedrag»
en «geheimhouding», als afzonderlijke hoofdnorm zijn opgenomen.
De Code of Ethics and Statement of Policy Implementation
& Enforcement of Ethical Requirementsrichten zich onder meer
op het gedrag van de accountantsorganisatie en op het handelen van de personen
die bij deze organisatie werkzaam zijn of daaraan zijn verbonden. Professioneel
gedrag houdt in dat een accountant zich moet houden aan de relevante wetgeving
en zich moet onthouden van activiteiten die de functie van de accountant in
diskrediet brengen. Dit acht het kabinet geen kwaliteitseis als zodanig, aangezien
er vanuit moet worden gegaan dat een accountant zich als vanzelfsprekend houdt
aan de tot hem gerichte regelgeving. Geheimhouding wordt evenmin als kwaliteitseis
beschouwd. Een externe accountant zal in beginsel altijd een registeraccountant
dan wel een Accountant-Administratieconsulent zijn en zich in die hoedanigheid
dienen te houden aan de gedrags-en beroepsregels van het NIVRA dan wel de
NOvAA, waarin een bepaling over de geheimhouding is opgenomen. Vanzelfsprekend
is in de relatie tussen externe accountant en de accountantsorganisatie
enerzijds en de controlecliënt anderzijds behoefte aan vertrouwelijkheid.
Deze vertrouwelijkheid kan worden geborgd bij het verstrekken van de controleopdracht,
wordt verder beschermd door de privacyregelgeving en is vormgegeven door de
geheimhoudingsbepaling van het NIVRA en de NOvAA.Naar aanleiding van het bovenstaande is de memorie van toelichting in
paragraaf 7 aangevuld.5c. De Raad adviseert om een gedifferentieerd stelsel van eisen voor vakbekwaamheid
passend bij de werkzaamheden binnen de domeinen A, B, C en D te ontwikkelen
waardoor de toegang tot het accountantsberoep zoveel mogelijk wordt opengehouden.
Daarmee samenhangend merkt de Raad in punt 7 op dat in de toelichting niet
is gemotiveerd om welke reden alle registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten
aan de opleidingseisen moeten voldoen die gelden voor het domein van de wettelijke
controles, ook wanneer hun activiteiten in de andere domeinen liggen.Een externe accountant is in beginsel altijd een registeraccountant of
een Accountant-Administratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister
een aantekening is geplaatst als bedoeld in artikel 36, derde lid, van de
Wet op de Accountants-Administratieconsulenten. In die hoedanigheid wordt
de externe accountant zodanig opgeleid dat deze in staat moet worden geacht
om de werkzaamheden binnen domein A te verrichten. De accountant wordt aldus
opgeleid voor het meerdere (wettelijke controles) en kan het mindere (domeinen
B, C en D) doen. Hij zal moeten voldoen aan de bij en krachtens de Wet RA
of de Wet AA gestelde regels, voorzover deze van toepassing zijn op het uitvoeren
van werkzaamheden betreffende de totstandkoming of de uitvoering van een opdracht
tot het verrichten van wettelijke controles. Het voornemen is dus om waar
mogelijk geen nieuwe regels te introduceren doch ruimte te laten aan de bestaande
verordeningen en nadere voorschriften van het NIVRA en de NOvAA die van toepassing
zijn op de domeinen B, C en D. Deze regels hebben betrekking op de vakbekwaamheid,
maar ook op de onafhankelijkheid, objectiviteit en integriteit van de accountant.
Daarbij kan worden opgemerkt dat de inhoud van de werkzaamheden binnen domein
A (wettelijke controles) en domein C (vrijwillige controles en beoordelingsverklaringen)
van vergelijkbare aard is. Met andere woorden, het verschil tussen een externe
accountant en een registeraccountant of Accountant-Administratieconsulent
die werkzaamheden binnen domein C verricht, wordt met name bepaald door de
eis dat de externe accountant moet zijn verbonden aan een vergunninghoudende
accountantsorganisatie. Bovendien is domein D niet wettelijk voorbehouden
aan accountants.Het advies van de Raad om een gedifferentieerd stelsel van vakbekwaamheidseisen
te ontwikkelen wordt daarom niet overgenomen in het wetsvoorstel.Naar aanleiding van het bovenstaande is de memorie van toelichting in
paragraaf 7.2 aangevuld.6. In artikel 25 WTA wordt bepaald dat met het oog op de waarborging van
de publieke functie van de accountantsverklaring bij algemene maatregel van
bestuur artikel 24 WTA buiten toepassing kan worden verklaard. Voor de externe
accountant vervalt dan de eis van het lidmaatschap van het NIVRA of de NOvAA.Blijkens de artikelsgewijze toelichting wordt deze bevoegdheid nodig geoordeeld
voor de gevallen dat de beroepsorganisaties te kort schieten in het tonen
van initiatief ten aanzien van hun verordenende taak. Dit miskent echter dat
het de overheidswetgever is die hier de normen stelt en moet stellen. Zoals
in punt 5 van dit advies is opgemerkt, dienen de kwaliteitseisen die aan de
externe accountant worden gesteld, te worden bepaald bij de wet zelf, of krachtens
de wet, bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling.
Aldus ontvalt de redengeving aan artikel 25 WTA. De Raad ziet ook geen andere
reden om anderen dan RA's en AA's als externe accountant toe te laten, gelet
op de extra waarborg voor een kwalitatief hoogstaande beroepsuitoefening die
het lidmaatschap van een van de beroepsorganisaties biedt.De Raad adviseert artikel 25 WTA te schrappen. Opleiding7. Ter borging dat de opleidingen in voldoende mate opleiden voor de eisen
van vakbekwaamheid die aan RA's en AA's worden gesteld, wordt een zelfstandig
bestuursorgaan (Commissie eindtermen accountantsonderwijs (CEA)) ingesteld.
De CEA stelt de eindtermen van de theoretische opleiding vast en toetst de
praktijkstages aan die eindtermen. De eindtermen moeten waarborgen dat voldaan
wordt aan de eisen die de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht stelt ten aanzien
van de opleiding en het examen van personen die wettelijke controles verrichten.De Raad merkt op, dat het voorstel op deze wijze domeinoverschrijdend
is. De opleidingseisen zijn gericht op het niveau dat vereist wordt voor het
verrichten van wettelijke controles. Aan alle RA's en AA's worden zodoende
opleidingseisen gesteld die gelden voor het domein van de wettelijke controle.
In de toelichting is niet gemotiveerd om welke reden alle RA's en AA's aan
die opleidingseisen moeten voldoen, ook wanneer hun activiteiten niet liggen
in het domein van de wettelijke controles. In punt 5 van dit advies is opgemerkt,
dat het voorstel op zich ruimte laat aan de beroepsorganisaties de eisen voor
vakbekwaamheid af te stemmen op de werkzaamheden die binnen de domeinen van
de specifieke wettelijke verklaringen, van de aan het tuchtrecht onderworpen
werkzaamheden en van de overige accountantswerkzaamheden worden verricht.
Er zou aldus een gedifferentieerd stelsel van eisen voor vakbekwaamheid die
passen bij de werkzaamheden binnen de genoemde domeinen, kunnen worden ontwikkeld.De Raad adviseert in de toelichting uiteen te zetten om welke reden aan
alle RA's en AA's opleidingseisen moeten worden gesteld die gelden voor het
domein van de wettelijke controle.7. Zie 5c.8. Voorgesteld wordt niet meer tot de taak van de beroepsorganisaties
te rekenen het verzorgen of doen verzorgen van een opleiding tot het theoretische
gedeelte van het accountantsexamen. Deze wijziging past in de maatschappelijke
ontwikkelingen die zich ten aanzien van de opleidingen hebben voorgedaan.In de voorgestelde opzet ontstaat een veld met meerdere spelers. De beroepsorganisaties
stellen een of meerdere beroepsprofielen vast. De onderwijsinstellingen «vertalen»
deze beroepsprofielen in onderwijsprogramma's. De CEA stelt de eindtermen
voor het examenprogramma vast. Het toezicht op de kwaliteit van de theoretische
opleidingen en de examens vindt plaats binnen het kader van de Wet op het
hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek voor zover het universiteiten
en hoger beroepsonderwijs betreft. De CEA houdt toezicht op de opleidingen
en examens van de particuliere opleidingen, alsmede op de praktijkopleidingen
van de beroepsorganisaties.De Raad adviseert voor dit veld spelregels te ontwikkelen teneinde de
beslissingen van de verschillende spelers voldoende op elkaar afgestemd te
houden. Gelet op de centrale rol van de CEA kan daarbij overwogen worden de
samenstelling van de commissie te laten aansluiten op dit veld en in die commissie
in ieder geval ook een vertegenwoordiger van de AFM, het NIVRA, de NOvAA,
de PWA (Permanente werkgroep accountancy) en het AC-Scholenoverleg op te nemen.Tevens wijst de Raad er op dat in artikel 70 Wet RA de herbenoeming van
de leden van de CEA niet is geregeld, hetgeen wel dient plaats te vinden (Aanwijzing
124i van de Aanwijzingen voor de regelgeving).De Raad adviseert het voorstel op deze punten aan te passen.8.Ten aanzien van de inrichting en de organisatie van de CEA adviseert de
Raad spelregels te ontwikkelen voor het relevante veld teneinde de beslissingen
van de verschillende spelers voldoende op elkaar afgestemd te houden. Het
wetsvoorstel voorziet in een heldere bevoegdheidsverdeling. Er is een betere
aansluiting tot stand gebracht met reeds bestaande structuren in (de wetgeving
met betrekking tot) het hoger onderwijs. Van de actoren in het veld, daartoe
in ieder geval te rekenen de onderwijsinstellingen, de beroepsorganisaties,
de CEA en NVAO, kan worden verwacht dat zij voor de invulling van
hun (formele) rol zullen zoeken naar een optimale samenwerking en onderlinge
afstemming.Het opnemen van vertegenwoordigers van de verschillende organisaties in
de CEA is niet wenselijk. De CEA stelt de eindtermen vast van het accountantsonderwijs.
Deze eisen dienen goed toegesneden te blijven op de beroepsprofielen en te
zijn geënt op hetgeen vanuit de doelstellingen van het wetsvoorstel van
een externe accountant op het vlak van opleiding moet worden verwacht. Vanuit
het oogpunt van toegang tot het beroep, doorstroom van studenten door het
onderwijssysteem, implementatie op het minimale opleidingsniveau van de Achtste
Richtlijn Vennootschapsrecht, is de CEA binnen een zelfstandig bestuursorgaan
geplaatst onder de eindverantwoordelijkheid van de Minister van Financiën.
De minister dient gegeven zijn verantwoordelijkheid en gezien het hiervoor
geboden afwegingskader, een zelfstandige beslissing te kunnen nemen over de
invulling van de CEA. Een CEA met qualitate-quabenoemingen doet tekort aan
de verantwoordelijkheid van de minister in het stelsel van dit wetsvoorstel
en neigt naar de CEA als een vertegenwoordigend orgaan. Wel past daarbij –
zoals de Raad opmerkt – dat de minister de leden van de CEA desgewenst
kan herbenoemen. Artikel 70 van het voorstel van wet is op advies van de Raad
aangepast. Conform de memorie van toelichting is thans bepaald dat de leden
van de commissie onbeperkt herbenoembaar zijn.9. In de voorgestelde artikelen 55 van de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
(Wet AA) en 68 van de Wet op de Registeraccountants (Wet RA) wordt bepaald
dat bij de beoordeling of aan de toelatingseisen voor de praktijkstage is
voldaan de NOvAA dan wel het NIVRA aan de hand van de overgelegde getuigschriften
van niet geaccrediteerde opleidingen bepaalt of een aanvulling op de genoten
opleiding noodzakelijk is. De Raad merkt op, dat niet alle geaccrediteerde
opleidingen voor alle vakgebieden die voor de wettelijke controles van financiële
verantwoordingen van belang zijn, tot het niveau van de eindtermen zullen
gaan opleiden. Geaccrediteerde opleidingen hebben de vrijheid voor het aanbieden
van een opleiding en zijn niet gebonden aan een vakkenpakket. Het NIVRA en
de NOvAA moeten de bevoegdheid krijgen bij het begin van de praktijkstage
volledig de deficiënties in de theoretische opleiding vast te stellen
en te bepalen op welke wijze deze deficiënties worden opgeheven. De bevoegdheid
betreft de «diploma-controle» en ziet niet op het laten afleggen
van een individueel toelatingsexamen.De Raad adviseert de in de artikelen 55 Wet AA en 68 Wet RA opgenomen
beperkingen tot niet-geaccrediteerde opleidingen te schrappen.9. Het advies van de Raad om de in de artikelen 55 van de Wet AA en artikel
68 van de Wet AA opgenomen beperkingen tot niet-geaccrediteerde opleidingen
te schrappen, is overgenomen.10. Tuchtrechta. Voorgesteld wordt het tuchtrecht voor RA's en AA's te beperken tot
de werkzaamheden en gedragingen die samenhangen met een publieke functie.
Dit betreft:– de werkzaamheden van een externe accountant die betrekking hebben
op de totstandkoming of de uitvoering van een opdracht tot het verrichten
van een wettelijke controle (artikel 28 WTA);– de werkzaamheden van een AA of RA die betrekking hebben op de
totstandkoming of de uitvoering van een opdracht tot beoordeling van een financiële
verantwoording of het verrichten van een vrijwillige controle, alsmede de
werkzaamheden van een AA of RA waarbij de inschakeling van hem bij wet is
voorgeschreven (artikelen 51 Wet AA en 33 Wet RA).De Raad merkt op, dat deze omschrijving van de werkzaamheden die onder
het tuchtrecht vallen te beperkt is en dat naast deze werkzaamheden ook werkzaamheden
op het terrein van due diligence onderzoek, fusies en acquisities, forensische
accountancy, mededelingen in emissieprospecti en dergelijke zozeer verweven
zijn met de accountantsfunctie dat zij eveneens een definieerbaar en aanwijsbaar
publiek belang raken.De Raad adviseert de omschrijving van de onder het tuchtrecht vallende
werkzaamheden nader te bezien en het voorstel zo nodig aan te passen. b. Tevens merkt de Raad op, dat het doel van de tuchtrechtspraak van NIVRA
en NOvAA thans ruimer is: het betreft het weren en beteugelen van misslagen
van accountants in de uitoefening van hun beroep en van inbreuken op de verordeningen
van de beroepsorganisatie en op de eer van de stand der accountants. Het voorstel
merkt de werkzaamheden die onder dit ruimere doel vallen niet als een publiek
belang aan en acht daarom geen noodzaak aanwezig deze werkzaamheden onder
een wettelijke regeling voor tuchtrecht te brengen. In paragraaf 8.2.
van het Algemeen deel van de toelichting wordt gesteld dat de beroepsgroep
zelf de verantwoordelijkheid draagt om te waarborgen dat de niet-publieke
werkzaamheden die een accountant verricht, op een correcte wijze geschieden
en dat de beroepsgroep zeer wel in staat is hiertoe waarborgen te scheppen.
In de toelichting is een en ander echter niet nader aangeduid. De Raad wijst
er op dat, gelet op de wettelijke taakomschrijving van de (publiekrechtelijke)
beroepsorganisaties, waartoe mede behoort de zorg voor de eer van de stand
dier accountants, en de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen,
het voor de beroepsorganisaties mogelijk moet blijven de eer van stand en
de verordeningen te handhaven. Tuchtrecht is daartoe een geëigend middel.
Indien het tuchtrecht wordt beperkt, dient de wet in andere wijzen van handhaving
van de regelgeving van de beroepsorganisaties te voorzien.Tenslotte wijst de Raad er op, dat ten aanzien van de inperking van tuchtrecht
een overgangsregime ontbreekt. Gelet op de gevolgen voor misslagen onder het
vigerende stelsel en de gevolgen voor lopende procedures dient een en ander
echter wel geregeld te worden.De Raad adviseert het voorstel op de hiervoor genoemde punten aan te vullen.c. Blijkens het voorgestelde artikel 51, tweede lid, van de Wet op de
accountants-administratieconsulenten onderscheidenlijk artikel 33, tweede
lid, van de Wet op de registeraccountants, zal de tuchtrechtspraak in eerste
aanleg uitgeoefend gaan worden door de accountantskamer te Zwolle. Uit de
memorie van toelichting, in het bijzonder par. 8.2., valt niet af te leiden
waarom de bestaande raden van tucht voor de registeraccountants en de accountants-administratieconsulenten
worden opgeheven. De in par. 8.2. van het algemeen deel van de memorie van
toelichting genoemde samenloop van het tuchtrecht voor de registeraccountant,
de Accountant-Administratieconsulent en de externe accountant kan moeilijk
als redengevend worden beschouwd, omdat de bestaande raden van tucht zowel
de tuchtzaken betreffende gedragingen en werkzaamheden van RA's als die van
AA's, al dan niet optredend als externe accountant, beoordelen. Niet is gebleken
dat de bestaande raden van tucht niet goed zouden functioneren.De Raad adviseert de opheffing van de bestaande raden van tucht nader
te bezien en het voorstel zo nodig aan te passen.Tuchtrecht10a. De Raad meent dat naast de in het wetsvoorstel onder het tuchtrecht
gebrachte werkzaamheden van de accountant ook werkzaamheden op het terrein
van due-diligenceonderzoek, fusies en overnames, forensische accountancy,
mededelingen in emissieprospectussen en dergelijke zozeer verweven zijn met
de accountantsfunctie dat zij eveneens een definieerbaar en aanwijsbaar publiek
belang raken. De door de Raad genoemde werkzaamheden vallen alle binnen domein
D. Met de Raad is het kabinet van mening dat het maatschappelijk verkeer is
gebaat bij een gedegen uitvoering van de genoemde werkzaamheden. Kenmerkend
voor deze werkzaamheden is dat zij in opdracht worden verricht van een orgaan
dat, of een persoon die, direct verantwoordelijk is voor de mede op basis
van de accountantswerkzaamheden te nemen beslissingen. In alle door de Raad
aangehaalde voorbeelden is het het bestuur van een onderneming of organisatie
dat ten behoeve van – bijvoorbeeld – een door dat bestuur te nemen
beslissing een zelfstandige verantwoordelijkheid draagt. Een verantwoordelijkheid
waarover jegens een in het maatschappelijk verkeer bepaalbare groep van personen
verantwoording wordt afgelegd, namelijk aandeelhouders en andere belanghebbenden
bij de onderneming, waaronder bijvoorbeeld ook crediteuren. Het is binnen
de interne verhoudingen van de onderneming aan andere organen om het bestuur
op zijn verantwoordelijkheden te wijzen en af te rekenen. Met de door het
kabinet overgenomen aanbevelingen voor een goed ondernemingsbestuur uit
de corporate governance code (Tabaksblat code) van 1 maart 20041, is op dit punt een grote stap voorwaarts gezet. In
geval van financiële verantwoordingen, zoals bedoeld in dit wetsvoorstel,
is sprake van informatieverstrekking aan een brede groep niet onmiddellijk
aanwijsbare personen in het maatschappelijk verkeer. Hoewel in de door de
Raad aangehaalde voorbeelden zeker een publiek belang schuilt, geschiedt de
bewaking van dit belang door een kenbare groep personen die uit andere hoofde
daartoe de middelen en bevoegdheden heeft. Ook wordt opgemerkt dat onder meer
emissieprospectussen reeds vallen onder publiek toezicht vanwege de financiële
toezichtwetgeving.Het kabinet heeft het wetsvoorstel en de memorie van toelichting in overeenstemming
met het bovenstaande aangevuld.10b. De Raad merkt op dat in de toelichting niet is aangeduid hoe de beroepsgroep
zelf de verantwoordelijkheid kan dragen om te waarborgen dat de niet-publieke
werkzaamheden die een accountant verricht, op een correcte wijze geschieden
en hoe de beroepsgroep hiertoe waarborgen kan scheppen. Naar aanleiding van
de opmerkingen van de Raad is besloten tot aanpassing van paragraaf 8.2
van de memorie van toelichting en tot aanvulling van het voorgenomen wetsvoorstel
inzake tuchtrechtspraak voor accountants. In overeenstemming met het advies
van de Raad is besloten de toegang tot de tuchtrechter te verruimen. Zoals
in het algemeen deel van de toelichting is gesteld, draagt de beroepsgroep
zelf de verantwoordelijkheid te waarborgen dat de werkzaamheden die een accountant
verricht en waar geen publiek belang mee gemoeid is, op een correcte wijze
geschieden. Accountants verrichten tal van werkzaamheden die eerder een privaat
dan een publiek belang vertegenwoordigen. Het is in eerste instantie aan het
NIVRA en de NOvAA ervoor te zorgen dat dergelijke werkzaamheden op een correcte
wijze worden uitgeoefend. Een belangrijke waarborg hiervoor vormt een klachtenregeling.
Via een klachtenregeling kunnen particulieren en rechtspersonen klagen over
werkzaamheden met een privaat belang. De klachtenregeling zal betrekking hebben
op de kwaliteit van de verrichte werkzaamheden van accountant. Indien een
klacht gegrond wordt verklaard kunnen het NIVRA en de NOvAA (of de klachtencommissie)
besluiten het oordeel van de klachtencommissie te publiceren. Dit zal een
belangrijk signaal zijn naar de vakgenoten. In de toelichting is ook vermeld
dat de NOvAA en het NIVRA thans ieder een Raad voor de Geschillen hebben die
uitspraak doet in civielrechtelijke geschillen, die ter zake van de beroepsuitoefening
tussen leden onderling dan wel tussen leden en derden zijn gerezen,2 ten aanzien van werkzaamheden met een publiek- en een
privaat belang.In het geval dat blijkt dat tegen een bepaalde accountant veelvuldig klachten
worden ingediend, die ook gegrond worden verklaard, zal dit voor de voorzitter
van het NIVRA dan wel de voorzitter van de NOvAA aanleiding kunnen vormen
deze accountant hierop aan te spreken. Verwacht mag worden dat hiervan een
zekere preventieve werking zal uitgaan. Indien mocht blijken dat ten aanzien
van bepaalde werkzaamheden van accountants die niet uit de wet voortvloeien,
veelvuldig klachten worden ingediend die gegrond worden verklaard, kan dit
voor de beroepsorganisaties een signaal zijn dat het raadzaam is dat accountants
zich niet met dergelijke werkzaamheden inlaten. Via de verordenende bevoegdheid
kan hiertegen opgetreden worden. Dit kan bijvoorbeeld door aan te geven dat
het niet toegestaan is als accountant dergelijke werkzaamheden te verrichten.In het voorgenomen wetsvoorstel inzake tuchtrechtspraak voor accountants
zal een bepaling worden opgenomen waardoor het voor de voorzitters van het
NIVRA en de NOvAA ook ten aanzien van werkzaamheden met een privaat belang
mogelijk zal zijn een tuchtzaak aanhangig te maken bij de accountantskamer.
Ook in de hiervoor onder punt a genoemde gevallen die bijvoorbeeld de werkzaamheden
van een accountant met betrekking tot emissieprospectussen betreffen, kunnen
de voorzitters van het NIVRA en de NOvAA een zaak aanhangig maken bij de accountantskamer.
Dit zal het geval zijn indien hen gebleken is van ernstige feiten of omstandigheden
die betrekking hebben op de integriteit of de vakbekwaamheid van een accountant.
Deze mogelijkheid doet recht aan de wettelijke taakomschrijving van de (publiekrechtelijke)
beroepsorganisaties, waartoe mede behoort de zorg voor de eer van de stand
van accountants. Een accountant die veelvuldig of op ernstige wijze het verkeerde pad bewandelt ten aanzien van werkzaamheden met een privaat
belang, kan schade toebrengen aan het vertrouwen dat verbonden is aan de beroepsgroep
van accountants als zodanig. Indien de klachtenregeling of een interventie
van de voorzitter van het NIVRA of de NOvAA er niet toe leiden dat de betrokkene
zich gedraagt zoals een goed accountant betaamt en het gedrag van de accountant
van dien aard is, dat ernstige vrees bestaat voor de integriteit of vakbekwaamheid
van de betrokken accountant, dan bestaat behoefte aan een toets door de accountantskamer.
Het publiek belang is ermee gediend dat een accountant, bij wie naar het oordeel
van de voorzitter van het NIVRA dan wel de NOvAA ernstige vrees bestaat ten
aanzien van de vakbekwaamheid of integriteit, voor de tuchtrechter gebracht
kan worden. Deze accountant kan immers ook werkzaamheden verrichten waar wel
een publiek belang mee gemoeid is. Het is in dit kader een belangrijke waarborg
dat in een geval als hiervoor genoemd, de accountantskamer een oordeel kan
vellen. Dit kan ertoe leiden dat de accountantskamer oordeelt dat betrokkene
niet meer als accountant werkzaam mag zijn.De Raad wijst op het ontbreken van een overgangsregime ten aanzien van
de inperking van het tuchtrecht. In een dergelijk overgangsregime wordt voorzien
in het voorgenomen wetsvoorstel inzake tuchtrechtspraak voor accountants.
10c.De Raad adviseert de opheffing van de raden van tucht nader te bezien,
omdat de Raad de samenloop van het tuchtrecht voor de registeraccountant,
de Accountant-Administratieconsulent en de externe accountant geen goede reden
vindt, noch gebleken is dat de bestaande raden van tucht niet goed zouden
functioneren.Van oudsher voorzien beroepsorganisaties in tuchtrecht in eigen geleding.
Gezien het publieke belang van – onder meer – accountants heeft
de wetgever voorzien in extra waarborgen ten aanzien van de inrichting en
werkwijze van de tuchtrechter. Uit de evaluatie van de accountantswetgeving
is echter naar voren gekomen dat het repressieve systeem in de Wet AA en de
Wet RA leidt tot een beperkt aantal repressieve optredens jegens accountants.
Zoals reeds in de brief over de evaluatie van de accountantswetgeving van
19 februari 2003 is geformuleerd, is het sanctiebeleid het sluitstuk
van effectief toezicht. De onafhankelijkheid van de rechtsprekende instantie
dient dan ook buiten iedere vorm van twijfel te staan. De raden van tucht
in hun huidige vorm worden in de publieke opinie echter gezien als verbonden
aan de beroepsorganisaties en daardoor als «recht in eigen kring».Het past in de keuzen die het wetsvoorstel maakt het tuchtrecht ten aanzien
van externe accountants weg te halen uit het domein van het NIVRA en de NOvAA.
Dit is de zuiverste oplossing, die niet is ingegeven door het niet of vermeend
niet functioneren van de bestaande tuchtrechters. Het belang van een effectief
correctiemechanisme binnen de beroepsorganisaties wordt eveneens onderkend.
Het NIVRA en de NOvAA voorzien reeds in een Raad voor de Geschillen die uitspraak
doet in civielrechtelijke geschillen.De memorie van toelichting is in paragraaf 8.2 overeenkomstig het
bovenstaande aangevuld.11. RegistersDe beide accountantsregisters omvatten thans niet meer dan de naam, voornamen,
geboortedatum en het adres van degene die aan de bij de Wet AA dan wel Wet
RA gestelde eisen voldoet, en de datum van de inschrijving, alsmede bij een
doorhaling van een inschrijving de datum van de doorhaling.De in punt 1 omschreven domeinen vergen niet steeds gelijke kwaliteitseisen
binnen de accountantsorganisaties. De betekenis en de gebruikswaarde van de
beide accountantsregisters zouden worden vergroot, indien daarin naast de
vermelde gegevens ook gegevens worden opgenomen omtrent de opleiding en de
permanente educatie van de accountant.Het opnemen van die extra gegevens in de beide accountantsregisters leidt
tot verbetering van de transparantie en de eenvoud van de controle op de permanente
educatie van de individuele RA en AA en vergemakkelijkt de toets of een externe
accountant voldoet aan de in artikel 23 WTA opgenomen regels. De Raad adviseert in de toelichting op deze aspecten in te gaan en het
voorstel zo nodig aan te vullen.Registers11. De Raad adviseert te bezien of de beide bestaande accountantsregisters,
die worden gehouden door het NIVRA en de NOvAA, uitgebreid kunnen worden met
gegevens omtrent de opleiding en de permanente educatie van de accountant,
omdat de bij punt 1 beschreven domeinen niet steeds gelijke kwaliteitseisen
zouden vergen.Zoals reeds naar aanleiding van punt 5c opgemerkt, voorziet het wetsvoorstel
niet in een gedifferentieerd stelsel van vakbekwaamheidseisen. Dit vormt dan
ook geen reden om nadere gegevens in de accountantsregisters op te nemen.
Omdat in artikel 24 is bepaald dat een externe accountant een registeraccountant
is of een Accountant-Administratieconsulent, ten aanzien van wie een aantekening
is opgenomen als bedoeld in artikel 36, derde lid van de Wet AA, die voldoet
aan de in de bijbehorende wetten gestelde eisen, is sprake van gelijke kwaliteitseisen
met betrekking tot deze accountants. Een ieder die nu bevoegd is om wettelijke
controles uit te voeren, zal dat ook na invoering van het onderhavige wetsvoorstel
zijn. Toevoeging van de opleiding aan de bestaande accountantsregisters is
in onze ogen dan ook niet relevant. Met betrekking tot de permanente educatie
is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. Zowel de beroepsorganisaties
als de vergunninghoudende accountantsorganisaties dienen er op toe te zien
dat de individuele accountants de permanente educatieverplichtingen naleven.
Uit het feit dat een accountant in het register is opgenomen kan het publiek
dan ook opmaken dat aan deze verplichtingen (in voldoende mate) is voldaan.In het overleg beroepsreglementering (zie paragraaf 6.4 van de memorie
van toelichting) zal de nadere invulling van het register bij de AFM, bedoeld
in artikel 10 van het wetsvoorstel, aan de orde worden gesteld. Bij de uiteindelijke
uitwerking van de algemene maatregel van bestuur hieromtrent zal tevens rekening
worden gehouden met de eisen die zullen voortvloeien uit de wijziging van
de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht. Mocht hieruit naar voren komen dat
het wenselijk is om tevens in de bestaande accountantsregisters aanvullende
informatie op te nemen, dan zal dit worden doorgevoerd.12. Toegang tot marktDe beperking van het onafhankelijke publieke toezicht tot (voor het publiek
kenbaar afgescheiden onderdelen van) accountantsorganisaties die daadwerkelijk
wettelijke controles uitoefenen mag door de daarbij behorende vergunningverlening
de toegang tot de markt voor wettelijke controles niet belemmeren. Het moet
daarom mogelijk worden gemaakt voor accountantsorganisaties op zeer korte
termijn in ieder geval een voorlopige vergunning te verkrijgen, waaraan niet
meer dan een quick scan door de AFM ten grondslag ligt. De in punt 11 van
dit advies aangegeven verruiming van opneming van gegevens in de accountantsregisters
zou deze quick scan kunnen vereenvoudigen. Indien de drempel voor het verkrijgen
van een (voorlopige) vergunning te hoog wordt gelegd, zou dit aanleiding kunnen
zijn voor het «preventief» aanvragen van vergunningen, hetgeen
op grond van hetgeen hierover in punt 4 van het advies is opgemerkt, onwenselijk
moet worden geoordeeld.De Raad adviseert het voorstel op dit punt aan te vullen.Toegang tot de markt12. De Raad adviseert dat het mogelijk moet worden gemaakt dat de accountantsorganisaties
op zeer korte termijn in ieder geval een voorlopige vergunning verkrijgen.
Benadrukt wordt dat het bij de vergunningverlening in de bedoeling ligt dat
de AFM gebruik maakt van de bestaande kwaliteitbeheersingsystemen binnen de
zelfregulering. Dit faciliteert een «quick scan»-achtige aanpak
waarin de AFM soepel en flexibel tot vergunningverlening zou moeten kunnen
overgaan. Daarin ligt dus niet besloten dat de AFM de sector bij eerste vergunningverlening
in den brede de maat neemt en aan een diepgravende vergunningverleningprocedure
onderwerpt. Dit lijdt vanzelfsprekend uitzondering in die gevallen
waarin contra-indicaties aanwezig zijn gezien vanuit het doel van de wet.
Het kabinet gaat er vanuit dat het eerdergenoemde platform een eerste uitwerking
is van een gecoördineerd optreden dat past binnen de verantwoordelijkheden
van de verschillende actoren.13. AFMa. Verhouding WTA – Wet financieel toezicht Het voorstel heeft ten
aanzien van de AFM in de hoofdstukken 4, 5 en 6 veel overeenstemming met het
voorstel van Wet algemeen deel Wet financieel toezicht (Wft), waarover de
Raad op 26 april 2004 advies heeft uitgebracht (No. W06.04.0073). De
Raad adviseert allereerst in de toelichting in te gaan op de vraag of wordt
overwogen te zijner tijd de WTA in te korten door waar mogelijk te verwijzen
naar overeenkomstige bepalingen in de Wft. Mede onder verwijzing naar zijn
advies over de Wft vraagt de Raad verder aandacht voor de raakvlakken tussen
de WTA en de Wft op de volgende onderwerpen.b. Verhouding minister van Financiën – AFMDe minister van Financiën is belast met het «toezicht op het
toezicht». De WTA geeft de minister een aantal belangrijke bevoegdheden,
zoals die inzake de begroting en de jaarrekening, de benoeming en het ontslag
van bestuurders van de AFM en wijziging van de statuten van de AFM. De wijze
waarop de minister die bevoegdheden zal hanteren, zal gekenmerkt blijven als
«toezicht op afstand». De AFM is onafhankelijk en de minister
zal slechts onderzoek doen, indien zijn verantwoordelijkheid op afstand dat
vereist.De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de waarborgen
voor de AFM voor het behoud van evenwicht tussen zijn verantwoordelijkheid
en die van de minister, en op de wijze waarop een eventueel verschil van inzicht
of een conflict tussen hem en de minister zal kunnen worden opgelost zonder
afbreuk te doen aan dat evenwicht.In het verlengde van het voorgaande vraagt de Raad de aandacht voor de
verantwoordingsplicht van de minister van Financiën jegens de Kamers
der Staten-Generaal, bezien in verband met de geheimhoudingsverplichtingen
in Europese en nationale wetgeving. Waar de AFM een instelling is met een
taakveld dat sterk in ontwikkeling is en waarvan het functioneren nog verder
gestalte moet krijgen, moet er rekening mee worden gehouden dat de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de AFM in de Kamers aan de orde kan komen. De minister
kan zijn bevindingen en conclusies naar aanleiding van hem ter beschikking
staande vertrouwelijke informatie aan de Tweede Kamer meedelen, maar het is
niet aannemelijk dat daarmee steeds kan worden volstaan in het licht van de
omstandigheid dat de minister dient toe te zien op de uitvoering van de toezichtwetgeving
en zich een juist oordeel moet kunnen vormen over de wijze waarop de AFM de
wet uitvoert of heeft uitgevoerd. De minister moet tevens kunnen ingrijpen
indien de AFM als toezichthouder niet opereert zoals minister en parlement
voor ogen stond toen het toezicht aan die toezichthouder werd opgedragen.De Raad adviseert ook op dit aspect in te gaan.c. Financiële stukkenDe begroting (artikel 29, derde lid, WTA) en de jaarrekening (artikel
32, zesde lid, WTA) moeten ter verkrijging van instemming worden voorgelegd
aan de minister. Er is voor het begrip «instemming» gekozen in
plaats van «goedkeuring», omdat het hier gaat om beslissingen
met uitsluitend interne werking, zodat het geen besluit betreft in de zin
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De toelichting gaat niet in op de
rechtsgevolgen van onthouden van instemming. In dit verband verdient het de
aandacht dat de bestuursrechtelijke verweermogelijkheden van de AFM zijn beperkt.De Raad adviseert in de toelichting nader in te gaan op de rechtsgevolgen
van het onthouden van instemming, en op de rechtvaardiging voor het niet toekennen
aan de AFM van een beroepsrecht tegen de hier bedoelde beslissing van de minister.d. Informatieverstrekking aan de ministerArtikel 40, tweede lid, WTA bevat voorschriften over de informatieverstrekking
door de AFM aan de minister. Niet duidelijk is of en in hoeverre Europese richtlijnen hier restricties bieden die moeten doorwerken in de Nederlandse
wetgeving en bestuurspraktijk.De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan.e. Inlichtingenplicht jegens de AFMArtikel 46, eerste lid, WTA verschaft aan de AFM de bevoegdheid om ten
behoeve van de naleving van de WTA van een ieder inlichtingen te vorderen.
Door het gebruik van de term «een ieder» wordt een vergaande bevoegdheid
gecreëerd. De Raad adviseert om de aldus gecreëerde bevoegdheid
nader te motiveren.Tegenover deze vergaande bevoegdheid dient een evenwichtige rechtsbescherming
te staan. De Raad adviseert om, wat er zij van de vraag of een vordering van
informatie moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, in
de WTA de mogelijkheid open te stellen om tegen een dergelijke vordering om
informatie op te komen bij de bestuursrechter.AFM13a. Terecht vraagt de Raad aandacht voor de verhouding tussen het wetsvoorstel
en het voorstel van Wet financieel toezicht (Wft). Het onderhavige wetsvoorstel
zal naar het zich laat aanzien eerder in werking treden dan de Wft. Na inwerkingtreding
van de Wft zal worden bezien of het wenselijk is de bepalingen in hoofdstuk
4, 5 en 6 van dit wetsvoorstel te vervangen door een verwijzing naar overeenkomstige
bepalingen in de Wet financieel toezicht.De memorie van toelichting is in de hoofdstukken 4, 5 en 6 van de artikelsgewijze
toelichting overeenkomstig het bovenstaande aangevuld.13b. Het evenwicht tussen de verantwoordelijkheid van de AFM en die van
de minister bestaan allereerst eruit dat de minister geen onbeperkte bevoegdheden
jegens de AFM heeft. Het gaat om bevoegdheden terzake van algemene, niet op
individuele gevallen van toezichtuitoefening betrekking hebbende aangelegenheden.
De minister heeft geen bevoegdheden om in te grijpen in de dagelijks praktijk
van het toezicht, ook niet door middel van het geven van een aanwijzing. Als
er sprake is van een ernstige verwaarlozing van de toezichttaak, heeft de
minister wel de mogelijkheid om ten behoeve van de continuïteit in het
toezicht zelf de noodzakelijke voorzieningen te treffen. In de tweede plaats
is de beslissingsruimte die de minister heeft bij de uitoefening van de bevoegdheden
toegespitst. Zo is weigering van instemming met de statuten alleen aan de
orde als de statuten onvoldoende in overeenstemming zijn met de wet, geen
waarborg vormen voor onafhankelijk taakuitoefening of strijdig zijn met het
algemeen belang. De bevoegdheden van de AFM enerzijds en de minister anderzijds
overlappen elkaar niet, ze vullen elkaar aan. Het is steeds één
van beide die bevoegd is terzake te beslissen. Ingeval van een geschil van
inzicht of een conflict tussen de minister en de AFM zal het bestuursorgaan
dat op het desbetreffende onderwerp bevoegd is het conflict kunnen beslechten.
Dit hoeft, gelet op zijn beperkte bevoegdheden, zeker niet altijd de minister
te zijn.Wat de controle op de taakuitoefening door de AFM betreft, kan het volgende
worden opgemerkt. De AFM moet zich houden aan de gestelde regels en moet zorgen
voor een adequate uitvoering van haar taken. Nagegaan zal moeten worden of
dit ook het geval is.De situering van de AFM op afstand van de minister brengt mee dat ook
de ministeriële verantwoordelijkheid en, daarmee samenhangend, de mogelijkheden
voor directe controle door het parlement zijn ingeperkt. Om dit te compenseren
bevat het wetsvoorstel onder meer de volgende voorzieningen om na te gaan
of de AFM goed functioneert waar het toezicht op accountants betreft. De AFM
is verplicht aan de minister alle gevraagde inlichtingen te verstrekken die
nodig zijn om na te gaan of de AFM de wet goed uitvoert. De AFM is voorts
gehouden jaarlijks een jaarverslag op te stellen waarin de taakuitoefening
en daarbij gevoerde beleid door de AFM wordt beschreven. Het jaarverslag wordt
toegezonden aan de minister, die vervolgens een afschrift aan de Tweede Kamer
stuurt. De informatie in het jaarverslag kan van belang zijn voor het beleidsproces
van minister en Kamer. Voorts heeft de AFM naast een bestuur een raad van
toezicht die belast is met toezicht op het beheer door de AFM. Hiermee bestaat
er een vorm van interne controle van waaruit een preventieve
en corrigerende werking uitgaat. De leden van het bestuur en de raad van toezicht
van de AFM worden bij Koninklijk onderscheidenlijk ministerieel besluit voor
ten hoogste vier jaren benoemd. Hiermee bestaat de mogelijkheid om de leiding
van de AFM te vervangen, hetgeen een effectieve manier is om het functioneren
te beïnvloeden. Ten slotte kent het wetsvoorstel voor de minister de
mogelijkheid om indien de AFM niet op haar taak berekend blijkt, hetgeen blijkt
uit verwaarlozing van haar taak, in te grijpen.De memorie van toelichting is in hoofdstuk 4 van de artikelsgewijze toelichting
overeenkomstig het bovenstaande aangevuld.13c. Als de minister niet instemt met een begroting of jaarrekening van
de AFM heeft dit als voornaam rechtsgevolg dat de AFM niet gerechtigd zal
zijn om de kosten van het toezicht door te berekenen aan onder toezicht staande
instellingen. Ingevolge artikel 38 kunnen namelijk uitsluitend kosten worden
doorberekend die gebaseerd zijn op de begroting waarmee de minister heeft
ingestemd of op het exploitatiesaldo, dat gegrond is op de jaarrekening waarmee
de minister heeft ingestemd. Een ander belangrijk gevolg van onthouden van
instemming met de begroting of jaarrekening is dat uitgaven of inkomsten van
de AFM alsdan een rechtmatige basis ontberen. Een van de twee weigeringsgronden
is immers strijd met het recht.Er is niet voor gekozen een bestuursrechtelijk beroepsrecht toe te kennen
aan de AFM. De volgende motieven liggen hieraan te grondslag.Allereerst zou een beroepsgang niet passen in de begroting- en verantwoordingcyclus.
Zo moet een begroting moet worden ingediend voor 1 december in het jaar
voorafgaand aan het begrotingsjaar. In de loop van de maand december beslist
de minister vervolgens over instemming. Zou er tegen de beslissing van de
minister beroep openstaan, dan zou het tot ver in begrotingsjaar kunnen duren
alvorens er duidelijkheid bestaat, onder meer bij de sector, over de rechtmatigheid
van het besluit inzake instemming, met alle gevolgen van dien. Daarnaast past
het niet bij de interbestuurlijke verhouding tussen de minister en de AFM
om een conflict over de instemming met de begroting of jaarrekening voor te
leggen aan een rechter. Volgens vaste praktijk vindt er nauwgezet overleg
plaats over een ontwerp van de begroting, alvorens de begroting ter goedkeuring
wordt voorgelegd aan de minister. Eventuele verschillen van inzicht over de
begroting kunnen in die voorbereidingsfase al aan de orde komen en tot een
voor beide bestuursorganen bevredigende oplossing leiden. Mocht dit laatste
niet het geval zijn, dan is het de minister die bij zijn besluitvorming omtrent
instemming de knoop doorhakt. Overigens toetst de minister de vastgestelde
begroting of jaarrekening uitsluitend met het oogmerk om na te gaan of er
sprake is van strijd met recht of het algemeen belang.Wel hebben de opmerkingen van de Raad aanleiding gegeven de procedure
inzake de instemming met de begroting te herzien, in die zin dat de AFM een
mogelijkheid wordt geboden om een dreigende onthouding van instemming met
de begroting te voorkomen. Als de minister constateert dat er reden is instemming
te onthouden ten aanzien van een begroting vanwege strijd met het recht of
het algemeen belang, stelt hij de AFM eerst in de gelegenheid een aangepaste
begroting in te dienen. Pas als de begroting, nadat een mogelijkheid tot aanpassing
is geboden, nog steeds de geconstateerde onvolkomenheden vertoont, kan de
minister tot weigering van de instemming overgaan. Voorts is ook een voorziening
opgenomen voor het geval waarin de minister nog niet heeft ingestemd met de
begroting wanneer het begrotingsjaar aanbreekt, zodat de AFM dan toch verplichtingen
kan aangaan en uitgaven kan doen.Het wetsvoorstel en de toelichting op artikel 29 is in overeenstemming
met het bovenstaande aangevuld.13d. Er bestaat (nog) geen Europese regelgeving met betrekking tot toezicht
op accountants. Voor artikel 40, tweede lid, is uit het oogpunt van consistentie
en eenheid van recht aangesloten bij de bepalingen inzake informatieverstrekking
die gelden op basis van de bestaande financiële toezichtwetten en de
voorgenomen Wft. Deze bepalingen zijn wel op Europese regelgeving gestoeld. De toelichting op artikel 40 is in overeenstemming met het bovenstaande
aangevuld.13e. De bevoegdheid om bij «een ieder» inlichtingen te vorderen
is rechtstreeks te herleiden tot artikel 5:16 Awb, dat eenzelfde bevoegdheid
toekent aan een toezichthouder in de zin van art. 5:11 Awb. Slechts omdat
de toezichthouder in de zin van dit wetsvoorstel niet is aan te merken als
toezichthouder in de zin van de Awb, is het noodzakelijk om aan de AFM als
bestuursorgaan de inlichtingenbevoegdheid toe te kennen. Gelet op het algemene
kader dat de Awb voor toezichtbevoegdheden bevat mag er vanuit worden gegaan
dat een bevoegdheid op grond van dit wetsvoorstel die qua reikwijdte niet
afwijkt van een standaard Awb-bevoegdheid niet nader behoeft te worden gemotiveerd.De suggestie van de Raad om het besluitbegrip bij de inlichtingenvordering
te introduceren wordt niet overgenomen. Enerzijds valt niet in te zien waarom
een dergelijke vordering – hoewel dit bij de standaardbevoegdheid van
art. 5:16 Awb niet het geval is – voor uitsluitend de financiële
toezichthouders zou moeten worden aangemerkt als een Awb-besluit. Bij geen
enkel ander bestuursorgaan, ook niet bij toezichthouders als NMa of OPTA,
is dit het geval. Bovendien, en dat is van groter belang, brengt het introduceren
van de beschikkingsfiguur teveel bezwaren met zich voor de praktijk van het
toezicht: een beschikking moet altijd op papier zijn gesteld en dat zal in
veel gevallen onmogelijk en/of onwenselijk zijn. Een inlichtingenvordering
moet in de praktijk ook mondeling kunnen worden gedaan, bijvoorbeeld bij een
bedrijfsbezoek of per telefoon. Vanzelfsprekend dient – zeker bij een
vergaande bevoegdheid als de inlichtingenbevoegdheid – te allen tijde
te worden voldaan aan het evenredigheidsvereiste. In artikel 46, tweede lid,
is daarom artikel 5:13 Awb van overeenkomstige toepassing verklaard. Tot slot,
in aanvulling op het reeds toegelichte aan de hand van artikel 5:16 Awb: juist
omdat niet op voorhand duidelijk is bij wie inlichtingen te verkrijgen zijn,
is voor de effectiviteit van het toezicht noodzakelijk dat – zoals in
artikel 5:16 Awb ook is gebeurd – de reikwijdte van de inlichtingenbevoegdheid
in abstracto «een ieder» omvat. Wie in concreto zoal met een inlichtingenverzoek
kan worden geconfronteerd wordt in belangrijke mate bepaald aan de hand van
artikel 5:13 Awb14. Bestuurlijke boetea. In artikelen 49 tot en met 57 WTA is in de mogelijkheid voorzien dat
de AFM een bestuurlijke boete oplegt terzake van overtreding van de in artikel
49, eerste lid, genoemde voorschriften.Ten aanzien van deze bepalingen wordt in de artikelsgewijze toelichting
slechts gesteld dat zij grotendeels overeenkomen met boetebepalingen uit de
huidige toezichtwetten. Nadere motivering voor de keuze voor het instrument
van de bestuurlijke boete ontbreekt. De Raad adviseert de redenen voor deze
keuze nader toe te lichten. Dit klemt te meer nu het gaat om een wettelijke
regeling die niet eerder voor accountants werd gegeven. Voorts wijst het college
er op dat evenmin in de toelichting wordt ingegaan op de vraag of voldaan
is aan de criteria die de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten1 en de Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke
handhaving2hebben geformuleerd om vast te stellen
wanneer een gedraging in aanmerking komt voor sanctionering met een bestuurlijke
boete.De bedoelde toetsing ligt bovendien in het verlengde van artikel 26 van
de Achtste Richtlijn Vennootschapsrecht waarin de lidstaten wordt opgedragen
«passende sancties» te treffen in gevallen die worden bestreken
door de hiervoor aangeduide artikelen 49 tot en met 57 WTA.Naar de mening van de Raad verdient het aanbeveling in de toelichting
uitdrukkelijk uiteen te zetten dat aan de vermelde criteria is voldaan.b. Artikel 50 biedt de basis voor bij algemene maatregel vast te stellen
forfaitaire boetes. Tevens is in dat artikel bepaald dat de maximum hoogte
van de boete voor een afzonderlijke overtreding € 900 000 is.
De Raad merkt op dit bedrag in de toelichting niet onderbouwd wordt. De Raad
beveelt aan het gekozen bedrag te motiveren, waarbij hij er op wijst dat de
hoogte van de (maximale) boete evenredig dient te zijn aan de (mogelijke)
ernst van de overtreding. Voorts wijst de Raad er op dat een stelsel van gefixeerde boetes uit een
oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid de voorkeur verdient, maar
dat voor zware boetes in verband met het proportionaliteitsbeginsel1 in beginsel gekozen moet worden voor een niet-forfaitair
systeem, waarbij een evenredigheidstoets door bestuur en rechter mogelijk
is. Weliswaar kan de AFM op grond van artikel 50, derde lid, WTA het bedrag
van de boete lager stellen dan in de algemene maatregel van bestuur is bepaald
indien het bedrag van de boete in een bepaald geval onevenredig hoog is, maar
de Raad geeft desalniettemin in overweging te kiezen voor een niet-forfaitair
stelsel. Het college adviseert in ieder geval de keuze voor tarifering van
de boetes te motiveren in de toelichting.Bestuurlijke boete14a. De Raad constateert dat in de memorie van toelichting een motivering
voor de keuze van het instrument van de bestuurlijke boete ontbreekt. Ten
aanzien van overtreding van regelgeving door accountantsorganisaties heeft
het kabinet gekozen voor bestuurlijke handhaving door de AFM. Daarvoor krijgt
de AFM een aantal daarop gerichte bevoegdheden, zoals het vorderen van inlichtingen,
het betreden van plaatsen het de inzage in gegevens en bescheiden (de artikelen
5:15 tot en met 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht). De bestuurlijke handhaving
van de AFM is gericht op het beëindigen van een overtreding, het voorkomen
van herhaling ervan en het ongedaan maken van eventuele gevolgen van de overtreding;
het gaat dus om reparatie in ruime zin.2 Aangezien
het kabinet zo terughoudend mogelijk gebruik wenst te maken van de strafrechtelijke
handhaving, is gekozen voor het opleggen van dwangsommen en bestuurlijke boetes
als primaire sluitstuk van de bestuurlijke handhaving. De verantwoordelijkheid
voor de handhaving berust immers in de eerste plaats bij de instantie die
met de uitvoering is belast: de AFM. Daarbij wordt opgemerkt dat de bevoegdheid
een boete op te leggen niet per se ingrijpender is dan veel andere bevoegdheden
die de AFM heeft.3 Bij de beoordeling of bij
overtreding van een norm een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, zijn
de criteria die zijn geformuleerd door de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten
als uitgangspunt genomen.4Uitgangspunt bij het toekennen van de bevoegdheid om een last onder dwangsom
op te leggen voor overtreding van een specifieke bepaling is de vraag of de
desbetreffende norm doorlopend kan worden overtreden en of met de last onder
dwangsom kan worden bewerkstelligd dat de overtreding wordt beëindigd.
Dat is duidelijk het geval bij de overtreding van het verbod inzake markttoetreding
en veel van de gedragsnormen die bij of krachtens dit wetsvoorstel aan accountantsorganisaties
worden opgelegd.Voor alle overtredingen waarop de last onder dwangsom kan worden toegepast
geldt dat de toezichthouder de keuze heeft tussen het opleggen van een last
onder dwangsom en een bestuurlijke boete. De AFM kan in dergelijke gevallen
kiezen welke van die twee bevoegdheden de beste oplossing biedt gezien de
omstandigheden bij de desbetreffende concrete overtreding.De toelichting op de artikelen 48 tot en met 57 is in overeenstemming
met het bovenstaande aangevuld.De opmerking van de Raad dat de toetsing in het verlengde ligt van artikel
26 van de Achtste Richtlijn Vennootschap waarin lidstaten wordt opgedragen
«passende sancties» te treffen, wordt door het kabinet niet onderschreven.
Immers, dat artikel ziet op natuurlijke personen en controlerende vennootschappen.
Daarvan is bij accountantsorganisaties geen sprake (zie ook onder punt 3).14b. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad dat de maximum hoogte
van de boete voor een afzonderlijke overtreding van € 900 000
niet wordt onderbouwd, kan het volgende worden opgemerkt. Het kabinet acht
de genoemde maximum hoogte van de boete noodzakelijk en evenredig aan de (mogelijke)
ernst van de overtreding. De directe schade voor een controlecliënt die
voorvloeit uit een overtreding door een accountantsorganisatie van een bepaling
uit het wetsvoorstel zal een boete van € 900 000 niet snel
rechtvaardigen. Immers, het is met name de externe accountant
die een onjuiste accountantsverklaring afgeeft die een controlecliënt
grote schade kan berokkenen. Echter, het belang dat dit wetsvoorstel beoogt
te beschermen, namelijk het publieke belang van een breed en gerechtvaardigd
vertrouwen in de oordelen van de accountant, rechtvaardigt deze maximale boete
des te meer. Een gebeurtenis als bij Enron of Parmalat kan het vertrouwen
in de accountant zodanig ernstig ondergraven dat niet alleen de controlecliënt
maar de maatschappij als geheel schade wordt aangericht.Het kabinet kiest uitdrukkelijk voor een forfaitair stelsel. Noch het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, noch jurisprudentie terzake
verzetten zich daartegen, zij het dat een boete wel altijd «vol»
(niet marginaal) moet worden getoetst aan het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel.
Het advies van de Raad wordt door het kabinet daarom niet overgenomen.15. Gevolgen van fusie voor de vergunningIn de toelichting op artikel 6 wordt opgemerkt dat bij een verkrijging
onder algemene titel in de zin van het eerste lid van artikel 3:80 van het
BW, zoals een fusie als bedoeld in artikel 2:308 van het BW – bedoeld
zal zijn artikel 2:309 van het BW –, meebrengt dat de vergunning die
de AFM heeft verstrekt, van rechtswege overgaat naar de nieuwe rechtspersoon.
In de toelichting op artikel 8 wordt echter opgemerkt dat bij beëindiging
van het organisatorische verband waaraan de vergunning is verleend door, bijvoorbeeld,
juridische fusie, de vergunning van rechtswege vervalt. Indien de vergunning
vervalt, kan uiteraard geen sprake zijn van overgang van de vergunning naar
de nieuwe rechtspersoon.De Raad adviseert de hiervoor bedoelde tegenstrijdigheid uit de artikelsgewijze
toelichting weg te nemen. Daarbij ware ook in te gaan op de gevolgen van een
juridische splitsing voor een verleende vergunning.Gevolgen van fusie voor de vergunningDe opmerking van de Raad is verwerkt door de artikelsgewijze toelichting
op artikel 8 aan te passen. In geval van juridische fusie of splitsing geldt
het kader zoals is aangeven in artikel 6 van het wetsvoorstel en de daarbij
behorende toelichting.16. Toezicht op de financiële verslagleggingAan het einde van paragraaf 2 van het algemeen deel van de toelichting
wordt opgemerkt dat tegelijkertijd met het voorstel een wetsvoorstel inzake
het toezicht op de financiële verslaglegging in voorbereiding is. Een
proeve van het wetsvoorstel is openbaar gemaakt en ter becommentariëring
aan het beroepsveld aangeboden. In de commentaren is de samenloop met de WTA
aan de orde gesteld. In paragraaf 6.5 van het algemeen deel van de toelichting
wordt enig inzicht in de samenloopproblematiek geboden.De Raad betrekt deze paragraaf van de toelichting niet in het advies nu
(nog) geen wetsvoorstel inzake het toezicht op de financiële verslaglegging
ter advisering is aangeboden. Bij gelegenheid van de advisering inzake dat
wetsvoorstel behoudt de Raad zich voor op het voorliggende advies terug te
komen indien de samenloop van het toezicht op de financiële verslaglegging
en het toezicht op de accountantsorganisaties daartoe aanleiding geeft.17. Definitie begrip accountantsorganisatieDe definitie in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het begrip
accountantsorganisatie omvat ook een natuurlijk persoon. Blijkens de artikelsgewijze
toelichting wordt de individuele externe accountant die een eenmanszaak drijft
en die niet in een organisatorisch verband met andere externe accountants
is verbonden bij wijze van juridische fictie aangemerkt als een organisatie.
De definitie spreekt verder van het beroeps- of bedrijfsmatig verrichten van
wettelijke controles. Het is, blijkens de toelichting, altijd de accountantsorganisatie
die deze wettelijke controles verricht. Ziet de Raad het goed, dan heeft de
definitie aldus het oog op het bedrijfsmatig verrichten van wettelijke controles
door de accountantsorganisatie. Waar in de voorgestelde bepaling het woord
«beroepsmatig» wordt gebruikt, moet dat dan betrekking hebben
op de externe accountant die handelt als natuurlijk persoon, maar niet bij
wijze van de genoemde juridische fictie, en aldus beroepsmatig zijn werk doet, uitmondend in het gebruik van zijn bevoegdheid tot het geven
van een wettelijke verklaring. De Raad adviseert de aangehaalde bepaling in
het licht van het voorgaande nader te bezien, en de tekst zo nodig aan te
passen. Daarbij ware tevens te bezien of het nodig is om in de definitie ook
het begrip natuurlijk persoon te blijven begrijpen.Definitie begrip accountantsorganisatie17. Het advies van de Raad om artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a,
te bezien is overgenomen. In de definitie worden de begrippen natuurlijke
persoon en beroepsmatig niet meer begrepen.18. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.Redactionele kanttekeningenDe redactionele kanttekeningen die de Raad in de bijlage bij haar advies
in overweging heeft gegeven, zijn overgenomen.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De waarnemend Vice-President van de Raad van State,P. van DijkIk moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister van Financiën,G. Zalm Bijlage bij het advies van de Raad van State van 19 mei 2004,
no.W06.04.0145/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.Wetsvoorstel– In artikel 6 na «is» invoegen: persoonlijk en.– In artikel 29 de laatste twee leden 3, vernummeren tot het vijfde
en zesde lid.– In artikel 44 «in het vorige lid» vervangen door:
in het eerste lid (Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) 80, tweede lid).– In artikel 48, eerste lid, en 49, eerste lid, «van overtreding
van voorschriften» vervangen door: van een overtreding van een voorschrift.– In artikel 48, eerste lid, en in artikel 49, eerste lid «de
artikelen 4, eerste en derde lid,»vervangen door: de artikelen 4, eerste
lid,. (Artikel 4 kent geen derde lid).– In artikel 48, eerste lid, «18, 19, 20 en 21» vervangen
door: 18 tot en met 21.– Artikel 48, tweede lid, vervangen door: Ten aanzien van de bevoegdheid,
bedoeld in het eerste lid, zijn de artikelen 5:32, tweede tot en met het vijfde
lid, van de Awb van toepassing.– In artikel 49, eerste lid, de verwijzing naar artikel 4, derde
lid, herzien aangezien het voorgestelde artikel 4 geen derde lid heeft.– In artikel 50, 52 tot en met 57 telkens «boete» vervangen
door «bestuurlijke boete», tenzij in één zin of
lid «boete» vaker voorkomt, dan alleen de eerste keer «boete»
vervangen.– In artikel 51 de zinsnede «de Autoriteit Financiële
Markten hem wegens een overtreding een bestuurlijke boete zal opleggen»
vervangen door: hij ervan wordt verdacht een overtreding te hebben begaan
die met een bestuurlijke boete wordt bedreigd.– In artikel 55, tweede lid, «van die overtreding» vervangen
door: van hetzelfde feit.– In artikel 68, onderdeel B, «het bepaalde in» laten
vervallen (Ar 52).– In artikel 68, onderdeel C, en artikel 69, onderdeel C, «17,
18, 19 en 20» vervangen door: 17 tot en met 20.– In artikel 70, onderdeel B en C, en artikel 71, onderdeel B en
E, «artikel 1, onderdeel d» vervangen door: artikel 1, onderdeel
e.– In artikel 71, onderdeel K, voorgesteld artikel 69, eerste lid,
«een «Commissie eindtermen accountantsopleiding»»
vervangen door: een Commissie eindtermen accountantsopleiding.– In artikel 73 «eerste en derde lid» vervangen door:
«eerste lid».– In artikel 75, tweede lid, «artikel 6» vervangen door:
artikel 7.Memorie van toelichting– In het artikelsgewijze deel, artikel 44, eerste alinea, «Dit
in tegenstelling tot krachtens enig wettelijk voorschrift» laten vervallen.– In het artikelsgewijze deel, artikel 42, «De minister heeft
De Nederlandsche Bank NV» laten vervallen.– In het artikelsgewijze deel, artikel 70, onderdeel K, derde tekstblok,
«schrijft artikel 55 voor dat de CEA» vervangen door: schrijft
artikel 55 voor dat de NOvAA.– In het artikelsgewijze deel, artikel 71, onderdeel K, derde tekstblok,
«schrijft artikel 68 voor dat de CEA» vervangen door: schrijft
artikel 55 voor dat de NIVRA. XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Brief van de Minister van Economische Zaken, Evaluatie Accountantswetgeving,
19 februari 2003, Kamerstukken II 2002/03, 28 090, nr. 5.XNoot1Kamerstukken II 2001/02, 28 090, nr. 3.XNoot1COM/2004/0177 definitief.XNoot2Sarbanes-Oxley Act of 2002, Pub.L.No. 107–204, 116 Stat. 745
(20 021).XNoot1Brief van de Ministers van Financiën, van Justitie en van Economische
Zaken, Nederlandse corporate governance code (Tabaksblat code), van 1 maart
2004, Kamerstukken II 2003/04, 29 449, nr. 1.XNoot2Verordening voor de Raad voor Geschillen, vastgesteld in de bijeenkomst
van de ledenvergadering van het NIVRA van 14 december 2001, Stcrt. 2002,
43. Verordening voor de Raad voor Geschillen, vastgesteld in de bijeenkomst
van de ledenvergadering van de NOvAA van 18 juni 2001, Stcrt. 2001, 152.XNoot1Rapport «Handhaving door bestuurlijke boeten» van 12 januari
1994.XNoot2Rapport «Handhaven op niveau», Deventer 1998.XNoot1Artikel 6 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van
de Mens.XNoot2Rapport «Handhaven op niveau», Deventer 1998, blz. 64.XNoot3Handhaving door bestuurlijke boeten, advies van de Commissie voor de toetsing
van wetgevingsprojecten aan de Minister van Justitie, CTW 94/1 – 12 januari
1994, blz. 7–9.XNoot4Idem, blz. 19–21. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29658-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl