Financiële verhoudingen tussen bestuurslagen; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST130783B
 2009-2010
 
 32 249
 Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen
 
 
 
 
 Nr. 
 2
 RAPPORT
 Geldstromen en verantwoordelijkheden bij decentraal uitgevoerd
beleid
 Inhoud
 
 
 
 
 
 
 
 
 Over dit rapport
 
 
 4
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen
 
 
 6
 
 
 
 1.1
 Specifieke en algemene uitkeringen
 6 
 
 
 1.2
 Inkomsten gemeenten en provincies
 7
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 Ontwikkelingen in de financiële verhoudingen
 
 
 9
 
 
 
 2.1
 Ontwikkelingen specifieke uitkeringen
 9 
 
 
 2.1.1
 Aantal specifieke uitkeringen
 9
 
 
 2.1.2
 Introductie brede doeluitkering
en verzameluitkering
 10
 
 
 2.2
 Ontwikkelingen algemene uitkeringen
 12
 
 
 2.2.1
 Introductie decentralisatie-uitkering
en integratie-uitkering
 12 
 
 
 2.2.2
 Financieel belang decentralisatie-
en integratie-uitkeringen
 13
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 Vervaging onderscheid tussen specifieke en algemene uitkering
 
 
 15
 
 
 
 3.1
 Specifieke uitkeringen worden algemener
 15 
 
 
 3.1.1
 Beperkt zicht op beleidsresultaten
 15
 
 
 3.1.2
 Beperkt zicht op de rechtmatige
besteding
 16
 
 
 3.2
 Algemene uitkeringen worden specifieker
 17
 
 
 3.2.1
 Sturen op niet-afdwingbare voorwaarden
 18
 
 
 3.2.2
 Vertrouwen in plaats van verantwoording
 20
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 Risico’s onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling
 
 
 22
 
 
 
 4.1
 Ministeriële verantwoordelijkheid
 22 
 
 
 4.2
 Verantwoordelijkheid bij specifieke
uitkeringen
 24 
 
 
 4.2.1
 Kwaliteit beleids- en verantwoordingsinformatie
 24 
 
 
 4.3
 Verantwoordelijkheid bij algemene
uitkeringen
 25 
 
 
 4.3.1
 Spanning verwachte en werkelijke
verantwoordelijkheid
 26 
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 Conclusies, aanbevelingen en bestuurlijke reactie
 
 
 28
 
 
 
 5.1
 Conclusies
 28 
 
 
 5.2
 Aanbevelingen
 28
 
 
 5.3
 Bestuurlijke reactie
 30 
 
 
 5.4
 Nawoord Algemene Rekenkamer
 31 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overzicht
van conclusies, aanbevelingen en toezeggingen
 
 
 34
 
 
 
 
 Gebruikte
afkortingen
 
 
 36
 
 
 
 
 Literatuur
 
 
 37
 
 
 
 
 
 OVER DIT RAPPORT
 
 In Nederland kennen we – naast de Europese Unie – drie bestuurslagen:
het Rijk, de provincies en de gemeenten. Steeds vaker legt het Rijk de uitvoering
van het beleid bij de provincies en de gemeenten. De financiering van deze
uitvoering verloopt via specifieke en algemene uitkeringen.
 
 In ons rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen (Algemene Rekenkamer, 2006) hebben wij onderzoek gedaan naar deze
geldstromen en de verantwoordelijkheidsverdeling. In het rapport pleitten
wij ervoor om steeds zorgvuldig af te wegen of de financiering van decentraal
beleid het best kan plaatsvinden via een specifieke of een algemene uitkering.
Ook pleitten wij er in 2006 voor om per situatie duidelijk te maken welke
beleidsvrijheid er is voor gemeenten of provincies en in hoeverre de minister
zelf verantwoordelijkheid wil dragen voor de beleidsresultaten.
 
 In het huidige onderzoek constateren wij dat de gekozen uitkeringsvorm
(specifiek of algemeen) niet altijd aansluit bij de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling
tussen het Rijk en de decentrale overheden. De introductie van een aantal
nieuwe uitkeringsvarianten – de decentralisatie-uitkering, de integratie-uitkering,
de verzameluitkering en de brede doeluitkering – maakt het klassieke
onderscheid tussen specifieke en algemene uitkeringen nog ingewikkelder. In
het verleden bevatte de specifieke uitkering specifieke
aanwijzingen en voorwaarden voor de uitvoering door decentrale overheden.
Het Rijk stelde in het verlengde daarvan specifieke eisen aan verantwoording
en controle. De afgelopen jaren hebben deze uitkeringen zich ontwikkeld naar
algemenere uitkeringen met brede doelstellingen en minder verantwoordingsverplichtingen.
Waar in het verleden de algemene uitkering volledige
beleids- en bestedingsvrijheid bood aan de decentrale overheden, vergroten
de decentralisatie-uitkering en de integratie-uitkering de bemoeienis van
het Rijk met de aanwending van de algemene fondsen.
 
 Door de tussenvormen die zijn ontstaan, is het onderscheid vervaagd. In
de praktijk is nu vaak niet meer op voorhand duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk
is en wie waarop aangesproken kan worden. De tussenvormen zijn door de rijksoverheid
weloverwogen geïntroduceerd en kunnen bijdragen aan het streven naar
minder specifieke uitkeringen en minder beheerslasten. We doen in dit rapport
de betrokken ministers de aanbeveling om de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling
bepalend te laten zijn voor de keuze voor een specifieke of een algemene uitkering
of een tussenvariant. Vervolgens dient de sturing van het beleid en de gevraagde
verantwoordingsinformatie hierop goed aan te sluiten. Oftewel, het bestuurlijke
arrangement, het financiële arrangement en het informatiearrangement
moeten goed bij elkaar passen.
 
 De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)
heeft, mede namens de minister van Financiën, een reactie gegeven op
het conceptrapport. In het nawoord reageert de Algemene Rekenkamer op de reactie
van de bewindspersonen.
 Doel rapport
 In ons rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringengaven we onze visie op de keuze tussen een specifieke en een algemene
uitkering. Met dit rapport willen we opnieuw ontwikkelingen in de financiële
en bestuurlijke verhoudingen tussen de bestuurslagen in kaart brengen en beoordelen. Daarbij besteden we in het bijzonder aandacht aan een heldere verantwoordelijkheidsverdeling
en bijbehorende informatiebehoeftes bij de verschillende uitkeringsvormen.
 
 Met dit rapport geven we een overzicht van de ontwikkelingen in de afgelopen
decennia. We geven daarbij aan welke risico’s we bij die ontwikkelingen
zien en welke oplossingen in onze ogen mogelijk zijn.
 We baseren dit rapport op materiaal uit onderzoeken die we de afgelopen
jaren hebben uitgevoerd. Daarnaast hebben we – in het kader van een
terugblik op ons onderzoek uit 2006 – een aantal nieuwe decentralisatie-uitkeringen
onderzocht.
 Leeswijzer
 In de volgende hoofdstukken gaan we in op de ontwikkelingen in de financiële
verhoudingen tussen de bestuurslagen. In hoofdstuk 1 van dit rapport geven
we een beeld van de financiële verhoudingen tussen het Rijk en decentrale
overheden. In hoofdstuk 2 lichten we toe welke ontwikkelingen zich in de afgelopen
decennia hebben voorgedaan in deze financiële verhoudingen. Vervolgens
bespreken we in hoofdstuk 3 welke gevolgen deze ontwikkelingen hebben gehad
voor het onderscheid tussen specifieke en algemene uitkeringen. In hoofdstuk
4 geven we aan welke risico’s wij bij deze ontwikkelingen zien voor
de ministeriële verantwoordelijkheid en informatievoorziening. Tot slot
geven we in hoofdstuk 5 onze conclusies, aanbevelingen, de reactie van de
bewindspersonen op ons rapport en ons nawoord op deze reactie.
 1 FINANCIËLE VERHOUDINGEN TUSSEN DE BESTUURSLAGEN
 De drie nationale bestuurslagen in Nederland – het Rijk, de provincies
en de gemeenten – kennen elk hun eigen democratische controle. Daarbij
wordt verantwoording afgelegd aan een gekozen vertegenwoordigend orgaan: het
parlement, de Provinciale Staten of de gemeenteraad. Provincies en gemeenten
voeren taken uit in autonomie en in medebewind. Ze zijn vrij in de uitvoering
van autonome taken. Bij medebewind voeren ze door het Rijk opgedragen taken
uit. Daarbij zijn ze gebonden aan de voorschriften van het Rijk.
 1.1 Specifieke en algemene uitkeringen
 Als het Rijk decentrale overheden financieel in staat wil stellen om beleid
uit te voeren, kan het kiezen voor een specifieke of een algemene uitkering.
Met een specifieke uitkering wordt de uitvoering
van rijksbeleid gefinancierd dat provincies of gemeenten uitvoeren. Specifieke
uitkeringen worden vastgelegd in een wet of regeling en omvatten per definitie
medebewindstaken. In de specifieke wet of regeling staat omschreven waar de
uitvoerende overheid aan moet voldoen, welk doel zij moet nastreven en hoe
dat moet gebeuren. Een specifieke uitkering wordt verstrekt via de begrotingen
van de ministeries ter financiering van specifiek beleid. Het zijn «geoormerkte»
budgetten: decentrale overheden zijn verplicht het geld te besteden aan de
voorgeschreven doelen en moeten zich hierover ook verantwoorden aan het Rijk.
Als het geld niet geheel volgens de voorwaarden wordt besteed, kan de verantwoordelijke
minister de uitkering (deels) terugvorderen. De minister bepaalt aan de hand
van door de accountant goedgekeurde informatie of de uitkering rechtmatig
is besteed.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Specifieke uitkeringen
in de Financiële-verhoudingswet
 
 
 
 De specifieke uitkering wordt in Artikel
15a, lid 1 van de Financiële-verhoudingswet geregeld: «Elke bijdrage
uit ’s Rijks kas die door of vanwege Onze Minister wie het aangaat onder
voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar belang aan provincies en
gemeenten wordt verstrekt, is een specifieke uitkering.»
 
 
 
 
 
 De algemene uitkeringen worden verstrekt uit
het Gemeentefonds en het Provinciefonds. Deze uitkeringen worden verdeeld
via vaste maatstaven, zoals het aantal inwoners, huizenprijzen en inkomens.
Dit moet ervoor zorgen dat decentrale overheden vergelijkbare voorzieningen
kunnen realiseren. Het geld uit de fondsen komt ten goede aan de algemene
middelen van de gemeente en provincie. Zij kunnen dit geld, met inachtneming
van wet- en regelgeving, naar eigen inzicht uitgeven om taken te financieren
die het Rijk heeft opgedragen (medebewindstaken) of beleid dat zij autonoom
voeren. Decentrale overheden hoeven zich niet aan het Rijk te verantwoorden
over de besteding van de algemene uitkeringen. De minister van BZK is verantwoordelijk
voor een toereikende en adequate verdeling van de algemene uitkeringen. Daarnaast
draagt de minister van BZK een algemene verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke
en financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Algemene uitkeringen
in de Financiële-verhoudingswet
 
 
 
 Artikel 6 van de Financiële-verhoudingswet
regelt de algemene uitkeringen:
 
 
 1. Een provincie
heeft over ieder uitkeringsjaar recht op een algemene uitkering uit het provinciefonds.
Een gemeente heeft over ieder uitkeringsjaar recht op een algemene uitkering
uit het gemeentefonds. 
 
 
 2. De uitkering
komt ten goede aan de algemene middelen van de provincie of van de gemeente.
 
 
 
 
 
 Artikel 7 legt de basis voor een verdeelsystematiek:
 
 
 De verdeling over de provincies en gemeenten
van het voor de algemene uitkeringen beschikbare bedrag houdt rekening met
de verschillen tussen de provincies onderling en de gemeenten onderling in
het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in
noodzakelijke uitgaven.
 
 
 
 
 1.2 Inkomsten gemeenten en provincies
 In 2008 ontvingen de gemeenten in totaal € 34,8 miljard. Uit
het Gemeentefonds kregen zij een uitkering van € 16,2 miljard uitgekeerd
(BZK, 2009a). De gemeenten ontvingen € 11,3 miljard aan specifieke
uitkeringen (BZK, 2008b). De eigen inkomsten van de gemeenten bedroegen € 7,3
miljard (CBS, 2009).
 
 
 De provincies ontvingen in 2008 in totaal € 4,6 miljard. Uit
het Provinciefonds kregen zij een uitkering van € 1,2 miljard uitgekeerd
(BZK, 2009b). De provincies ontvingen € 2,1 miljard aan specifieke
uitkeringen (BZK, 2008b). De eigen inkomsten van de provincies bedroegen in
2008 € 1,3 miljard (CBS, 2009).
 
 2 ONTWIKKELINGEN IN DE FINANCIËLE VERHOUDINGEN
 2.1 Ontwikkelingen specifieke uitkeringen
 De afgelopen decennia heeft het Rijk het aantal specifieke uitkeringen
gereduceerd om zo de decentrale overheden meer beleidsvrijheid te geven en
de beheerslasten te verminderen.
 De opeenvolgende kabinetten wilden decentrale overheden bij specifieke
uitkeringen meer beleidsvrijheid geven omdat ze daarmee verwachtten dat beleid
effectiever kan zijn. De gedachte achter het vergroten van de beleidsvrijheid
van decentrale overheden is dat deze hierdoor:
 • kunnen zorgen voor meer maatwerk (inspelen
op specifiek lokale problemen);
 • slagvaardiger kunnen opereren (beleid
aanpassen zodra de omstandigheden dat vragen);
 • het beleid integraal kunnen opzetten
en uitvoeren (afstemmen met de verschillende betrokken actoren en met andere
beleidssectoren).
 
 Hierdoor zouden maatschappelijke problemen effectieverkunnen worden bestreden. In ons rapport Beleidsvrijheid
en specifieke uitkeringen concludeerden we overigens dat deze veronderstellingen
niet altijd bleken op te gaan.
 
 Specifieke uitkeringen brengen relatief veel beheerslasten met zich mee
voor zowel de verstrekkende ministeries als de ontvangende provincies en gemeenten.
Bij de verstrekking moeten vaak aanvraagprocedures worden doorlopen of plannen
van aanpak worden ingediend. Tijdens de beleidsuitvoering moet monitorinformatie
worden geleverd over de voortgang van het beleid. En na afloop van het beleid –
meestal jaarlijks, soms pas na meerdere jaren – moet verantwoording
worden afgelegd over de besteding van de middelen en de beleidsresultaten.
De wens van opeenvolgende kabinetten was om deze beheerslasten te reduceren.
 2.1.1 Aantal specifieke uitkeringen
 In 1980 bestonden er 532 specifieke uitkeringen. In de periode 1980 tot
1998 heeft het Rijk gewerkt aan een reductie van dit aantal, zodat in 1998
het aantal specifieke uitkeringen op 114 kwam te liggen.
 
 In de periode 1998 tot 2004 nam het aantal specifieke uitkeringen weer
gestaag toe tot 155 en was er tijdelijk minder aandacht voor de beheersing
van het aantal specifieke uitkeringen. Sinds 2004 is de sanering van specifieke
uitkeringen echter weer hervat. In 2004 werden de 155 specifieke uitkeringen
beoordeeld door de stuurgroep Doorlichting specifieke uitkeringen (de commissie-Brinkman).
Bij de doorlichting was de kabinetsvisie «Andere overheid» leidend.
Het uitgangspunt van «Andere Overheid» was dat het Rijk er meer
op moest vertrouwen dat decentrale overheden de middelen zinvol en verantwoord
besteden. Hoe groter het aantal specifieke uitkeringen, hoe minder het Rijk
blijk geeft van dat vertrouwen. De stuurgroep stelde voor om het aantal specifieke
uitkeringen terug te brengen tot 34. Dit voorstel is door het toenmalige kabinet
overgenomen.
 
 In het beleidsprogramma van het kabinet Balkenende IV (AZ, 2007) heeft
het kabinet als doel geformuleerd «het realiseren van meer beleidsvrijheid
voor medeoverheden». In de toelichting is opgenomen dat dit samengaat
met een vermindering van het aantal specifieke uitkeringen met 50%
(in2012 ten opzichte van 2007). Momenteel zijn er 109 specifieke
uitkeringen (BZK, 2009c).
 
 
 Uit figuur 3 blijkt dat het aantal specifieke uitkeringen sneller afneemt
dan het totale financieel belang van deze uitkeringen. Wel is de relatieve
omvang ten opzichte van het algemeen fonds veranderd. Het totaal aan middelen
dat gemeenten in 1982 van het Rijk ontvingen kwam voor 34% uit het
Gemeentefonds en voor 66% via specifieke uitkeringen. Tegenwoordig
komt 59% uit het Gemeentefonds (inclusief de nieuwe uitkeringsvarianten,
zie paragraaf 2.2.1) en 41% via specifieke uitkeringen (BZK, 2008a).
 2.1.2 Introductie brede doeluitkering en verzameluitkering
 Brede doeluitkering
 Met het grotestedenbeleid (1995-heden) heeft het kabinet voor het eerst
ingezet op bredere specifieke uitkeringen: de brede doeluitkering. Het zijn
zogenaamde ontschotte budgetten die enerzijds beleidsruimte bieden aan de
steden, maar die anderzijds proberen recht te doen aan de ministeriële
verantwoordelijkheid van de betrokken ministers. Hoewel de Financiële-verhoudingswet
geen onderscheid maakt tussen een «klassieke» specifieke uitkering
en een brede doeluitkering, kenmerkt de brede doeluitkering zich door een
grotere bestedingsvrijheid voor gemeenten.
 
 Door het samenvoegen van verschillende uitkeringen tot één
brede doeluitkering kon ook het aantal specifieke uitkeringen worden verminderd.
In 2000 is de eerste brede doeluitkering ingevoerd met het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing, een van de drie pijlers van het grotestedenbeleid.
De drie pijlers van het grotestedenbeleid worden inmiddels alle gefinancierd
met een brede doeluitkering.
 Later zijn ook buiten het verband van het grotestedenbeleid brede doeluitkeringen
tot stand gebracht zoals de Brede doeluitkeringen Verkeer en Vervoer
(2005), het Investeringsbudget Landelijk Gebied (2007) en het Participatiebudget
(vanaf 2009).
 Verzameluitkering
 Met de wijziging van de Financiële-verhoudingswet per 1 augustus
2008 is er een nieuwe optie binnen de categorie van specifieke uitkeringen
bijgekomen: de verzameluitkering. Deze uitkeringsvorm is bedoeld om kleinere
specifieke uitkeringen per departement samen te voegen, waardoor de administratieve
lasten worden beperkt. Elk departement mag maximaal één verzameluitkering
hebben, die bestaat uit bijdragen voor een of meer beleidsthema’s. De
verzameluitkering heeft kenmerken van een brede doeluitkering, maar is bedoeld
voor kleinere bedragen. Net als bij de brede doeluitkering zijn de bestedingsdoelen
verbreed en is de verantwoording minder gedetailleerd. De decentrale overheden
hoeven de bijdragen niet per beleidsthema te besteden, maar kunnen de bijdragen
besteden aan de doelstelling van de verzameluitkering. De doelstelling van
de verzameluitkering is de brede doelstelling van het departement.
 De meeste verzameluitkeringen worden in 2010 ingevoerd.
 Meerjarige verantwoording
 Bij specifieke uitkeringen, en in het bijzonder brede doeluitkeringen,
werd ook steeds vaker een nieuwe manier van verantwoorden door decentrale
overheden ingevoerd. Er kwam bij deze uitkeringen een verantwoording over
de periode waarover het Rijk en de gemeenten en provincies een convenant hadden
gesloten (periodes van meerdere jaren). Deze verantwoording door de decentrale
overheden bestaat uit een beleidsmatige verantwoording en een bestedingsverslag.
De beleidsmatige verantwoording omvat een verslag van de realisatie van de
(kwantitatieve) doelstellingen, afgezet tegen de beoogde resultaten. Met het
bestedingsverslag wordt inzicht gegeven in de rechtmatigheid van de bestede
budgetten. Het bestedingsverslag gaat vergezeld van een accountantsverklaring.
Deze verantwoording vindt eenmalig plaats, aan het einde van de convenantsperiode.
 Daarnaast wordt tijdens de uitvoering van het convenant ook de inhoudelijke
en procesmatige voortgang van het beleid bijgehouden met behulp van instrumenten,
zoals monitoring, zelfanalyse en onderlinge visitatie. Deze instrumenten leveren
de informatie voor de onderbouwing en bijsturing van het beleid.
 De meerjarige verantwoording is met de gewijzigde Financiële-verhoudingswet
per 1 augustus 2008 geformaliseerd.
 Single information, single audit
 Een van de adviezen van de commissie-Brinkman was om voor de resterende
specifieke uitkeringen de informatievoorziening zo in te richten dat dit zo
min mogelijk administratieve lasten oplevert voor decentrale overheden en
departementen. De systematiek van single information, single
audit (sisa) was hierbij leidend. Het kabinet nam dit advies over
en koos daarbij voor een aanpak langs drie lijnen:
 1. Een scherpere beoordeling van nieuwe beleidsvoorstellen op de informatiebehoefte
van het Rijk (het informatiearrangement).
 
 2. Single information als uitgangspunt van
de informatievoorziening van decentrale overheden. De informatie die het Rijk
vraagt, sluit zo veel mogelijk aan bij de informatiebehoefte en verantwoordingsmomenten
van de gemeenten en provincies zelf.
 3. De keuze voor single audit in pure vorm,
oftewel het Rijk verbindt in beginsel geen specifieke controle-eisen aan de
besteding van specifieke uitkeringen. Het Rijk steunt zo op de
controle van de gemeente-/provincierekening. Alleen bij gegronde redenen worden
deze werkzaamheden gereviewd.
 
 Vanaf 2008 worden alle specifieke uitkeringen – op een enkele
uitzondering na – op deze manier verantwoord. Sisa is met de gewijzigde
Financiële-verhoudingswet per 1 augustus 2008 geformaliseerd. Behalve
de sisa-systematiek passen de departementale auditdiensten sinds 2007 (over
2006) ook single review toe. Hierbij vindt slechts één
review namens de auditdienst plaats bij de accountants van de gemeenten en
provincies.
 
 Wij onderschrijven de uitgangspunten van sisa (Algemene Rekenkamer, 2006).
Wel hebben we in onze rechtmatigheidsonderzoeken van de afgelopen jaren (Algemene
Rekenkamer, 2008b) benadrukt dat er een toetsingskader moet worden opgesteld,
waarin het Rijk per specifieke uitkering verwijst naar de belangrijkste bepalingen
uit de van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Zo is voor decentrale overheden
en accountants duidelijk waarop zij moeten controleren.
 2.2 Ontwikkelingen algemene uitkeringen
 2.2.1 Introductie decentralisatie-uitkering en integratie-uitkering
 Per 1 augustus 2008 zijn de decentralisatie-uitkering en de integratie-uitkering
wettelijk geregeld. Hiermee kan het Rijk bijdragen
verstrekken via het Gemeentefonds of Provinciefonds, zonder gebonden te zijn
aan de verdeelsystematiek van de algemene uitkering. Dit maakt voor specifieke
taken of beleidsterreinen een gerichte verdeling van het budget mogelijk.
 
 De integratie-uitkering en decentralisatie-uitkering zijn ingevoerd omdat
er behoefte bestond om specifieke uitkeringen over te hevelen naar de algemene
fondsen. In het verleden was dit vaak lastig te realiseren, omdat een overheveling
in één keer bezwaarlijk was vanwege de omvang van de zogenaamde
herverdeeleffecten. Het verschil tussen het oude en het nieuwe bedrag dat
individuele gemeenten of provincies totaal ontvingen, zou dan te groot zijn.
Dit kan als gevolg hebben dat decentrale overheden te grote schommelingen
in hun inkomsten hebben, waardoor ze taken niet goed meer kunnen uitvoeren.
Met de decentralisatie-uitkering en de integratie-uitkering kan worden voorzien
in een geleidelijke overgang van specifieke uitkering naar de algemene uitkering.
 Daarnaast is het met de decentralisatie-uitkering en de integratie-uitkering
mogelijk geworden om gerichter overheden op basis van bepaalde criteria te
financieren, doordat met afwijkende verdeelsleutels (andere dan bij de gewone
algemene uitkeringen) gewerkt kan worden. De wens om met een afwijkende verdeelsleutel
te werken was voorheen vaak reden om voor financiering via een specifieke
uitkering te kiezen. Met de integratie-uitkering
kunnen ministers middelen verstrekken voor structureel beleid, waarbij vastgesteld
is op welke termijn deze middelen worden overgeheveld naar de gewone algemene
uitkering. Het Rijk kan een decentralisatie-uitkering
instellen als het nog niet weet wanneer de middelen worden toegevoegd aan
de algemene uitkering. Dit kan ook wanneer het om een tijdelijke beleidsimpuls
of een experiment gaat, en er dus geen voornemen is om de middelen op enig
moment op te laten gaan in de algemene uitkering.
 
 De integratie-uitkeringen en de decentralisatie-uitkeringen zijn apart
zichtbaar op de begrotingen voor het Gemeentefonds en het Provinciefonds.
Een gemeente of provincie ziet dus hoeveel geld er voor dat beleidsterrein
beschikbaar is gesteld. Tegelijkertijd zijn deze middelen gewoon onderdeel
van de algemene fondsen, en daarmee formeel niet geoormerkt. Decentrale overheden
zijn niet verplicht het geld te besteden aan het desbetreffende beleidsterrein.
 
 2.2.2 Financieel belang decentralisatie- en integratie-uitkeringen
 Uit het Gemeentefonds wordt in 2009 € 17 603 miljoen uitgekeerd.
Negen integratie-uitkeringen (inclusief WMO-budget) hebben een totaal financieel
belang van € 1 622 miljoen, achtentwintig decentralisatie-uitkeringen € 288
miljoen (BZK, 2009d).
 
 
 Uit het Provinciefonds wordt in 2009 € 1 320 miljoen uitgekeerd.
Er is één integratie-uitkering van € 42 miljoen en
er zijn drie decentralisatie-uitkeringen, waarvan het totaalbedrag nog niet
precies bekend is (BZK, 2009e).
 
 3 VERVAGING ONDERSCHEID TUSSEN SPECIFIEKE EN ALGEMENE
UITKERING
 De introductie van de nieuwe uitkeringen verandert het onderscheid tussen
specifieke en algemene uitkeringen. In het verleden bevatte de specifieke
uitkering specifieke aanwijzingen en voorwaarden voor de uitvoering door decentrale
overheden. In het verlengde daarvan stelde het Rijk specifieke eisen aan verantwoording
en controle. Tegenwoordig hebben deze uitkeringen zich ontwikkeld naar veel
algemenere uitkeringen met brede doelstellingen en minder verantwoording.
En waar in het verleden de algemene uitkering volledige beleids- en bestedingsvrijheid
gaven aan de decentrale overheden, vergroten de decentralisatie- en integratie-uitkering
de bemoeienis van het Rijk met de aanwending van de algemene fondsen.
 In dit hoofdstuk beschrijven we de gevolgen van deze ontwikkelingen, vooral
voor de verantwoording over beleidsresultaten en bestedingen.
 3.1 Specifieke uitkeringen worden algemener
 Bij de specifieke uitkeringen is er een tendens om decentrale overheden
meer beleidsruimte te geven bij de aanwending van specifieke uitkeringen.
De decentrale overheden zijn niet langer alleen uitvoerder van beleid; ze
geven het beleid – onder de randvoorwaarden van de rijksoverheid –
zelf vorm. Gemeenten en provincies krijgen in toenemende mate de vrijheid
om zelf bijvoorbeeld doelen of doelgroepen te kiezen, de uitvoering vorm te
geven en het tempo van de besteding te bepalen. De bestedingsdoelen worden
breder en de verantwoording wordt beperkter. Decentrale overheden hoeven zich
bij steeds meer specifieke uitkeringen niet meer jaarlijks te verantwoorden
dankzij de meerjarige verantwoording. Ook verantwoorden ze zich minder gedetailleerd.
 3.1.1 Beperkt zicht op beleidsresultaten
 Bij specifieke uitkeringen waarbij de minister heeft gekozen voor een
verruiming van de decentrale beleidsvrijheid en voor een meerjarige verantwoording,
constateren wij regelmatig dat de minister beperkt zicht heeft op de beleidsresultaten
die gemeenten en provincies behalen. Hierbij speelt mee dat vooraf niet altijd
scherp is geformuleerd wat van de decentrale overheden wordt verwacht.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Onduidelijke verwachtingen
 
 
 De brede doeluitkering Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) maakt onderdeel uit
van het grotestedenbeleid. Met het ISV-budget kunnen gemeenten fysieke maatregelen
nemen op de terreinen wonen, ruimte, milieu, stadseconomie, grootschalig groen
en cultuur. In ons onderzoek naar het Rijksbeleid stedelijke vernieuwing (Algemene
Rekenkamer, 2003c) constateerden we dat het Rijk onvoldoende duidelijk maakte
welke doelen en prestaties de gemeenten dienden na te streven met het ISV-budget.
Daardoor was ook niet vast te stellen of het beleid was geslaagd. In onze
terugblik op dit onderzoek (Algemene Rekenkamer, 2005) constateren wij dat
de minister inmiddels stappen heeft gezet om concrete doelstellingen te formuleren.
 
 
 
 
 
 Als gevolg van onduidelijke afspraken over na te streven doelen en prestaties
is aan het eind van de beleidsperiode vaak niet goed vast te stellen of beleid
succesvol is geweest.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Onvoldoende inzicht in effecten
 
 
 Het grotestedenbeleid richt zich op fysieke,
sociale en economische maatregelen waarmee de concurrentiepositie van de steden
verbeterd kan worden. Het beleid is ingedeeld in drie convenantsperiodes.
Het geld wordt met brede doeluitkeringen toegekend op basis van een meerjarenprogramma
dat per stad wordt opgesteld. De precieze invulling van de programma’s
en hun ambitieniveau mogen de steden zelf bepalen. Verantwoording over bereikte
resultaten en rechtmatigheid van de bestedingen vindt steeds pas plaats aan
het eind van de convenantsperiode. In ons rapport over het grotestedenbeleid
(Algemene Rekenkamer, 2001a) concludeerden wij dat de beleidsinformatie onvoldoende
was. In 2003 constateerden wij in onze terugblik op dit onderzoek (Algemene
Rekenkamer, 2003a) dat de informatie over de bereikte resultaten nog steeds
niet toereikend was. Hierdoor had de minister geen goed beeld van het effect
van het grotestedenbeleid.
 
 
 
 
 
 In andere gevallen zien we dat de meerjarige verantwoording botst met
de informatiebehoefte van de Tweede Kamer.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Strijdige informatiebehoefte Tweede Kamer 
 
 
 Een aantal subsidieregelingen gericht
op investeringen in het landelijk gebied is in 2007 samengevoegd in de brede
doeluitkering Investeringsbudget Landelijk Gebied
(ILG) die aan provincies wordt verschaft. Hierdoor krijgen provincies meer
beleidsvrijheid bij het uitvoeren van het beleid. Het Rijk formuleert slechts
beleid op hoofdlijnen. Bij het ILG is – met instemming van de Tweede
Kamer – gekozen voor meerjarige verantwoording: pas na zeven jaar zullen
provincies zich verantwoorden over de beleidsresultaten. 
 
 
 De Tweede Kamer besloot op 26 april
2007 om de Ecologische hoofdstructuur (EHS) aan te wijzen als groot project.
Deze beslissing staat op gespannen voet met het voorstel van de minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om de uitvoering van de EHS via het ILG
te decentraliseren en pas na zeven jaar verantwoording te vragen van de provincies.
De aanwijzing van de EHS als groot project vraagt namelijk onder meer dat
de Tweede Kamer goed en regelmatig (ten minste jaarlijks) over de voortgang
ervan wordt geïnformeerd (Algemene Rekenkamer, 2009).
 
 
 
 
 3.1.2 Beperkt zicht op de rechtmatige besteding
 Bij specifieke uitkeringen waarbij is gekozen voor het decentraliseren
van verantwoordelijkheden, constateren wij regelmatig dat de ministers beperkt
zicht hebben op de rechtmatige besteding van de middelen. Dit is bijvoorbeeld
het geval als decentrale overheden de middelen van de specifieke uitkering
verstrekken aan uitvoerende instanties, zoals zorginstellingen of scholen.
De specifieke wet of regeling bij deze uitkeringen impliceert dat de minister
verantwoordelijk is voor de controle op de rechtmatigheid. We zien echter
vaak dat de ministers erop vertrouwen dat de decentrale overheden vaststellen
of deze uitvoerende instanties de middelen rechtmatig besteden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Beperkt zicht rijksoverheid op rechtmatigheid 
 
 
 Via de specifieke uitkering Jeugdhulpverlening maakte de rijksoverheid geld voor de jeugdhulpverlening
over aan de provincies. Provincies verstrekten dit geld aan uitvoerende instellingen
die zich bezig houden met de hulpverlening aan jeugdigen. De provinciale accountantscontrole
beperkte zich tot het vaststellen of de middelen werden doorbetaald aan de
instellingen. Waaraan de instellingen de bedragen vervolgens besteedden en
of dit rechtmatig was, was niet bekend. De Wet op de Jeugdhulpverlening impliceerde
echter dat de minister verantwoordelijk was voor de rechtmatige besteding
van de middelen (Algemene Rekenkamer, 1999). In 1999 is de Wet op de Jeugdhulpverlening
aangepast. Er is duidelijk vastgelegd dat de minister niet verantwoordelijk
is voor de rechtmatige besteding van de middelen door de instellingen.
 
 
 
 
 
 In andere gevallen zien we dat de specifieke wet ruimte overlaat voor
interpretatie over de vraag welke beleidsvrijheid er is binnen een uitkering.
Daardoor is ook niet eenduidig te bepalen wanneer bestedingen rechtmatig zijn.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Te veel interpretatieruimte 
 
 
 Gemeenten ontvangen via de specifieke
uitkering Inkomensdeel Wet werk en bijstand (Wwb)
een budget om mensen zonder werk een uitkering te kunnen geven. In de Wwb
is niet duidelijk of het geld een geoormerkt budget betreft. De Wwb schrijft
wel voor dat gemeenten dit budget ontvangen voor de kosten van de bijstandsuitkeringen.
De wet vermeldt echter niet dat gemeenten het budget hieraan moeten besteden. De wet kent geen mogelijkheid tot terugvordering
van het budget, maar wel een mogelijkheid tot een strafkorting op een toekomstig
budget. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is van mening
dat het inkomensdeel van de Wwb een niet geoormerkt budget betreft. De Algemene
Rekenkamer vindt dat het inkomensdeel wel een geoormerkt budget is, aangezien
het budget gekoppeld is aan een specifieke doelstelling in de begroting van
het Ministerie van SZW (Algemene Rekenkamer, 2007).
 
 
 
 
 
 Ook is niet altijd duidelijk uitgewerkt welke informatie de minister nodig
heeft om zijn verantwoordelijkheid voor de rechtmatige besteding van middelen
te kunnen dragen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Onduidelijke informatiebehoefte
 
 
 De specifieke uitkeringen Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid (GOA) en Onderwijs in allochtone levende talen (OALT) maakten deel uit van
het onderwijsachterstandenbeleid van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap. Uit de regelingen van de specifieke uitkeringen bleek niet
in hoeverre de minister verantwoordelijk was voor de besteding van de middelen
door lokale overheden. Onduidelijk was daarom welke informatie de minister
nodig had. De minister had ook niet uitgewerkt welke informatie hij van gemeenten
wilde ontvangen en in welke vorm. De minister vertrouwde op de accountantsverklaringen
van de gemeenten, die ze op eigen initiatief dienden op te sturen. Uit ons
rechtmatigheidsonderzoek 2000 bleek dat de ontvangen informatie grotendeels
ontoereikend was, waardoor wij geen zekerheid hadden of de besteding van de
uitgekeerde middelen rechtmatig was (Algemene Rekenkamer, 2001b). In de loop
van 2001 en 2002 is dit probleem opgelost (Algemene Rekenkamer, 2002, 2003b).
 
 
 
 
 3.2 Algemene uitkeringen worden specifieker
 Het huidige kabinet wil zoveel mogelijk specifieke uitkeringen omzetten
in algemene uitkeringen, en doet dat onder meer door de inzet van de decentralisatie-uitkering
en de integratie-uitkering. De individuele minister heeft echter moeite om
op het eigen beleidsterrein de regie – de vormgeving van en verantwoordelijkheid
voor het beleid – daadwerkelijk over te dragen aan de gemeenten
of provincies. De decentralisatie-uitkeringen die ontstaan, dragen formeel
het label van een algemene uitkering, maar hebben nog veel weg van een specifieke
uitkering.
 3.2.1 Sturen op niet-afdwingbare voorwaarden
 Decentralisatie-uitkeringen maken onderdeel uit van het Gemeentefonds
of het Provinciefonds. Daarmee zijn de ontvangers in principe vrij om de uitkeringen
naar eigen voorkeur in te zetten. Wel moeten ze zich hierbij houden aan bepalingen
in wet- en regelgeving.
 
 De omvang van de decentralisatie-uitkering is zichtbaar voor de ontvangende
decentrale overheid, maar er is geen verplichting om het geld ook te besteden
aan het «voorgeschreven» doel of beleidsterrein. We zien echter
dat bij de verstrekking van decentralisatie-uitkeringen allerlei voorschriften
worden meegegeven over hoe decentrale overheden de middelen dienen in te zetten.
 
 Bij een aantal decentralisatie-uitkeringen moeten decentrale overheden
aanvraagprocedures doorlopen om voor een uitkering in aanmerking te komen.
Daarnaast schrijven de ministers in circulaires, convenanten en andere bestuurlijke
afspraken voor hoe en waaraan decentrale overheden hun geld moeten besteden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Specifieke uitkeringen in een nieuw jasje 
 
 
 We hebben twee specifieke uitkeringen
onderzocht die zijn omgezet in decentralisatie-uitkeringen: Stimulering van Lokale Klimaatinitiatieven en Cultuurparticipatie. Beide uitkeringen kennen een aanvraagprocedure
die vergelijkbaar is met de aanvraagprocedure die ze hadden toen ze nog onder
de specifieke uitkeringen vielen. De aanvraagprocedures zijn vrij gedetailleerd
en schrijven veel voor: bestedingdoelen, prestaties, doelgroepen, bestedingsvoorwaarden,
etc. Daarnaast geven de ministers via convenanten en andere bestuurlijke afspraken
sturing aan het decentrale beleid. Bij de uitkering voor cultuurparticipatie
is ook bepaald dat de decentrale overheden een zelfde bedrag als de uitkering
moeten toevoegen. Via deze aanpak blijven de bewindslieden – net als
bij de voorlopers in de vorm van specifieke uitkeringen – veel sturing
geven bij de verstrekking van deze uitkeringen (Stichting Fonds voor Cultuurparticipatie,
2008; VROM, 2008).
 
 
 
 
 
 De Raad voor de financiële verhoudingen (2008) maakt bezwaar tegen
het hanteren van aanvraagprocedures voor het toekennen van decentralisatie-uitkeringen.
De raad vindt dat daarmee wordt getornd aan het vrij besteedbare karakter
van de middelen die het Rijk via het Gemeentefonds verstrekt.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bezwaar Raad voor de financiële
verhoudingen 
 
 
 In zijn advies over het Periodiek onderhoudsrapport
gemeentefonds 2009 schrijft de Raad voor de financiële verhoudingen (2008): «Om
in aanmerking te komen voor middelen uit een decentralisatie-uitkering kan
een aanvraagprocedure gelden, waarbij gemeentelijke plannen worden beoordeeld,
of convenanten worden afgesloten. De Raad vreesde in zijn advies over de Wetswijziging
waarmee de decentralisatie-uitkering werd ingesteld al voor een ongewenste
verschuiving in de financiële verhouding. Dat is nu gebeurd. Het systeem
is ten principale gewijzigd. De uitkomst is strijdig met het vrij besteedbare
en onvoorwaardelijke karakter van het gemeentefonds. De Raad wijst dit af
en constateert dat de sanering van het aantal specifieke uitkeringen een doel
op zich is geworden; door te gericht te zijn op het verminderen van de aantallen,
worden bestedingsvoorwaarden en andere beperkende voorwaarden via de decentralisatie-uitkering
het gemeentefonds binnengehaald.»
 
 
 
 
 
 Bij het krachtwijkenbeleid zijn voorwaarden en afspraken vastgelegd in
charters (overeenkomsten). Deze charters hebben de minister voor Wonen, Wijken
en Integratie (WWI) en de gemeentebesturen ondertekend.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overeenkomsten niet bindend 
 
 
 Het kabinet heeft uitdrukkelijk een sterke
eigen verantwoordelijkheid voor de toekomst van de veertig krachtwijken toegekend
aan de minister voor WWI. Dit is ook vastgelegd in het Coalitieakkoord, het
beleidsprogramma 2007–2011 van kabinet Balkenende IV en het Actieplan
Krachtwijken. Gemeenten hebben in wijkactieplannen aangegeven welke prestaties
ze gaan leveren. In de met de minister overeengekomen charters is afgesproken
welke effecten ze nastreven. Met de decentralisatie-uitkering Wijkactieplannen stelt de minister voor WWI geld beschikbaar aan
gemeenten voor de realisatie van de wijkactieplannen (Algemene Rekenkamer,
2008a).
 
 
 
 
 
 In ons rapport over het krachtwijkenbeleid (Algemene Rekenkamer, 2008a)
constateerden wij al dat – doordat is gekozen voor het instrument van
de decentralisatie-uitkering voor de medefinanciering van actieplannen –
de minister de door het kabinet toegekende ministeriële verantwoordelijkheid
nauwelijks kan waarmaken. Doordat de bijdrage wordt verstrekt via een decentralisatie-uitkering
is niet gegarandeerd dat het geld in de 40 aandachtswijken terecht komt.
 
 Ook via correspondentie proberen ministers de inzet van de middelen van
decentralisatie-uitkeringen te beïnvloeden.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Inzet van middelen niet afdwingbaar 
 
 
 De decentralisatie-uitkering Bewonersparticipatie Wijken maakt eveneens onderdeel uit
van het krachtwijkenbeleid. De minister voor WWI wil met deze decentralisatie-uitkering
bevorderen dat bewoners van de aandachtswijken zelf initiatieven ontwikkelen
om hun wijken te versterken. 
 
 
 Tussen de Tweede Kamer en de minister
voor WWI is afgesproken dat de middelen via een vouchersysteem bij de bewoners
van de veertig krachtwijken terecht dienen te komen. De minister heeft geregeld
dat gemeenten alleen mogen afwijken van het vouchersysteem nadat ze goedkeuring
hebben van de bewonersorganisatie en de minister. In een brief aan de gemeenten
schrijft de minister «Daarom heb ik de Tweede Kamer toegezegd dat de
10 miljoen (...) via een vouchersysteem aan de wijkbewoners toekomen».
In deze brief meldt de minister ook dat – indien deze goedkeuring niet
wordt gevraagd – het verstrekte bedrag later in mindering zal worden
gebracht (WWI, 2008b). 
 
 
 Deze toezegging aan de Tweede Kamer kan
de minister niet waarmaken. Gemeenten hebben beleids- en bestedingsvrijheid
en mogen deze middelen aan iets anders besteden dan bewonersparticipatie.
Ook mogen de gemeenten daarom zonder goedkeuring van de minister afwijken
van het vouchersysteem. Het in mindering brengen van budgetten past niet bij
het karakter van het Gemeentefonds.
 
 
 
 
 
 De voorwaarden die worden gesteld aan de besteding van middelen voor het
krachtwijkenbeleid zijn niet vastgelegd in wet- of regelgeving en hebben daarom
geen formele status. De ministers beschikken dan ook niet over financiële
of bestuurlijke bevoegdheden om de naleving af te dwingen. De naleving van
afspraken en voorschriften gebeurt slechts op basis van vrijwillige medewerking.
 3.2.2 Vertrouwen in plaats van verantwoording
 Een van de uitgangspunten van de kabinetsvisie «Andere Overheid»
is dat het Rijk er meer op moet vertrouwen dat decentrale overheden de middelen
zinvol en verantwoord besteden. De introductie van de decentralisatie-uitkering
is in principe in lijn met deze visie. Het omzetten van specifieke uitkeringen
in algemene uitkeringen kan samen gaan met het geven van meer beleidsvrijheid
en meer vertrouwen in de decentrale beleidskeuzes.
 We zien echter dat de decentralisatie-uitkeringen qua sturing bij de verstrekking
nog veel weg hebben van specifieke uitkeringen. Het meegeven van veel voorwaarden
aan de voorkant illustreert dat het de minister nog moeite kost te vertrouwen
in de decentrale beleidskeuzes. Het omzetten van specifieke uitkeringen naar
decentralisatie-uitkeringen leidt dus niet automatisch tot meer vertrouwen
in de decentrale overheden.
 Tegelijkertijd zien we dat de formele verantwoording over de besteding
en de beleidsprestaties wel wordt vervangen door «vertrouwen».
De ministers benadrukken bij de verstrekking van decentralisatie-uitkeringen
dat ze erop vertrouwen dat de decentrale overheden zich conformeren aan de
gestelde voorwaarden en dat ze de middelen uit de decentralisatie-uitkering
ook inzetten voor het beoogde beleidsterrein en beleidsdoel. Bij de decentralisatie-uitkering
Bewonersparticipatie Wijken wil de minister voor WWI dat de gemeenten zich
alsnog verantwoorden over de inzet van de middelen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Vertrouwen of wantrouwen?
 
 
 De minister voor WWI wil graag weten
of de gemeenten de middelen van de decentralisatie-uitkering Bewonersparticipatie Wijken hebben besteed aan bewonersparticipatie.
De minister vraagt de gemeenten om bij te houden welke uitgaven er worden
gedaan uit de budgetten voor bewonersparticipatie (WWI, 2008b). Zo wordt er
alsnog gevraagd of de decentrale overheden zich willen verantwoorden over
de besteding van de middelen.
 
 
 
 
 
 Het verzoek van de minister om een kasboekje bij te houden past niet bij
het karakter van het Gemeentefonds. Bovendien kan de minister de gemeentelijke
reactie op dit verzoek niet afdwingen.
 4 RISICO’S ONDUIDELIJKE VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING
 In het voorgaande hoofdstuk illustreerden we hoe het onderscheid tussen
specifieke en algemene uitkeringen is vervaagd. Dit brengt risico’s
met zich mee voor het goed functioneren van het openbaar bestuur. In dit rapport
bedoelen we met een goed functionerend openbaar bestuur dat voor elke uitkering
duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is, wie welke informatie verzamelt
en hoe en door wie wordt vastgesteld of de middelen rechtmatig, doelmatig
en doeltreffend zijn besteed.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Raad van State en Raad voor de financiële
verhoudingen 
 
 
 Ook de Raad van State en de Raad voor
de financiële verhoudingen hebben zich kritisch geuit over het vervagend
onderscheid tussen specifieke en algemene uitkeringen. 
 
 
 
 
 
 In zijn Tweede periodieke beschouwing
over interbestuurlijke verhoudingen schrijft de Raad van State (2009): «De
introductie van integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen kan
naar het oordeel van de Raad slechts een stap zijn in de richting van het
uiteindelijke doel: omzetting van specifieke uitkeringen in een generieke
bijdrage aan gemeenten. Vervolgstappen zijn dus geboden. Dit laatste temeer
omdat in de praktijk blijkt dat deze «quasi-specifieke uitkeringen»
de verhoudingen tussen het Rijk enerzijds en de provincies en gemeenten anderzijds
onnodig ingewikkeld maken en niet blijken bij te dragen aan de beoogde vergroting
van de beleidsvrijheid van provincies en gemeenten.» 
 
 
 
 
 
 De Raad voor de financiële verhoudingen
(2007) pleit ervoor om de zogeheten «voorkeursvolgorde» van uitkeringsvormen
consequent toe te passen. Deze voorkeursvolgorde houdt in dat de algemene
uitkering de meest gewenste financieringsstroom van het Rijk naar decentrale
overheden is en dat terughoudend wordt omgegaan met het verstrekken van specifieke
uitkeringen. De Raad schrijft: «Door twee nieuwe typen uitkeringen (decentralisatie-uitkering
en verzameluitkering) te scheppen wordt de keuzemogelijkheid in bekostigingsvormen
voor het rijk vergroot. Hiermee vervaagt echter tevens het onderscheid tussen
specifieke uitkeringen en de algemene uitkering. De Raad is beducht voor een
verregaande verrommeling van het systeem. Hoewel de Raad erkent dat enige
nuancering van de voorkeursvolgorde wenselijk is, maakt striktere naleving
van dit algemene uitgangspunt deze nieuwe wetgeving overbodig.»
 
 
 
 
 4.1 Ministeriële verantwoordelijkheid
 Vanwege het belang van een heldere verantwoordelijkheidsverdeling zetten
wij hierna uiteen wat de ministeriële verantwoordelijkheid is bij de
financiering van decentraal beleid.
 
 Bij de besteding van rijksgeld door decentrale overheden wordt de ministeriële
verantwoordelijkheid bepaald door de beantwoording van de volgende vragen:
 • Is er sprake van «bestedingsgebonden» geld? Met andere
woorden: zijn de decentrale overheden bij de besteding gebonden aan voorwaarden
of zijn ze daarin geheel vrij? In het eerste geval spreken we van een specifieke
uitkering, in het tweede geval van een algemene uitkering.
 • Voert de minister rijksbeleid op het betreffende beleidsterrein?
Met andere woorden: heeft de minister taken opgedragen aan decentrale overheden,
heeft hij doelstellingen geformuleerd of beschikt hij over (financiële
of bestuurlijke) bevoegdheden richting decentrale overheden? Als het antwoord
op een van deze vragen bevestigend is, is er sprake van rijksbeleid en is
de minister verantwoordelijk voor de beleidsresultaten.
 
 De minister kan voor de beleidsresultaten een specifieke verantwoordelijkheid
hebben of een systeemverantwoordelijkheid. Bij een specifieke verantwoordelijkheid
is de minister verantwoordelijk voor de bereikte resultaten van decentrale
overheden en voor de wijze waarop die bereikt worden. Bij een systeemverantwoordelijkheid
is de minister alleen verantwoordelijk voor de (vormgeving van) het beleid
en het wettelijk kader en voor de resultaten die dat oplevert, maar niet voor
de wijze waarop decentrale overheden de resultaten bereiken.
 
 Wanneer decentrale overheden rijksgelden ontvangen, kunnen er voor de
ministeriële verantwoordelijkheid vier situaties worden onderscheiden:
 1. Algemene uitkering: geen bestedingsvoorwaarden en
geen uitvoering van rijksbeleid. In deze situatie is sprake van autonomie.
De decentrale overheden zijn vrij om het geld te besteden en beleid vorm te
geven op de wijze die zij willen. Verantwoording vindt plaats aan Provinciale
Staten of de gemeenteraad. Er is geen ministeriële verantwoordelijkheid.
 2. Algemene uitkering: geen bestedingsvoorwaarden en
wel uitvoering van rijksbeleid. In deze situatie is er sprake van
medebewind. Deze situatie doet zich vaak voor bij integratie-uitkeringen en
decentralisatie-uitkeringen. Decentrale overheden
mogen het geld vrij besteden. De minister is daarom niet verantwoordelijk
voor hoe decentrale overheden het geld besteden. Wel moet de decentrale uitvoering
bijdragen aan het beleid van de minister. Dit maakt de minister ten minste
systeemverantwoordelijk voor het beleid. De minister moet ervoor zorgen dat
het beleid en/of het wettelijk kader zo zijn ingericht, dat het de gewenste
resultaten voor zijn beleid oplevert. In hoeverre hij daarnaast een specifieke
verantwoordelijkheid voor het beleid heeft, is afhankelijk van de mate waarin
hij specifieke doelen en/of beoogde resultaten voor de decentrale overheden
heeft aangegeven en of hij beschikt over financiële en bestuurlijke bevoegdheden.
 3. «Klassieke» specifieke uitkering: wel
bestedingsvoorwaarden en wel uitvoering van rijksbeleid. Ook hier
is sprake van medebewind. Specifieke uitkeringen zijn bestemd voor een bepaald
doel en dragen bij aan rijksbeleid. Bij de klassieke specifieke uitkering
is het bestedingsdoel betrekkelijk nauwkeurig omschreven en meestal is ook
de beleidsvrijheid voor gemeenten en provincies beperkt. De minister heeft
daarom in de regel een specifieke verantwoordelijkheid voor de beleidsresultaten.
Daarnaast is hij verantwoordelijk voor de besteding van het geld door de decentrale
overheden.
 4. Brede doeluitkering: wel bestedingsvoorwaarden en
wel uitvoering van rijksbeleid. Ook hier is sprake van medebewind.
Het enige onderscheid met de «klassieke» specifieke uitkering
is dat bij de brede doeluitkering het Rijk slechts een globaal bestedingsdoel
bepaalt. Decentrale overheden beschikken dus over meer bestedingsruimte dan
bij de klassieke specifieke uitkering. Toch heeft de minister ook hier een
verantwoordelijkheid voor de besteding van het geld. Want hoewel het bestedingsdoel
ruimer is dan bij een klassieke specifieke uitkering, moet de minister wel
vaststellen of decentrale overheden het geld conform het bestedingsdoel uitgeven.
De minister is bij een brede doeluitkering ten minste systeemverantwoordelijk
voor de beleidsresultaten. In hoeverre hij daarnaast een specifieke verantwoordelijkheid
heeft, is afhankelijk van de mate waarin hij specifieke doelen en/of beoogde
resultaten voor de betrokken decentrale overheden heeft aangegeven en of hij
beschikt over financiële en bestuurlijke bevoegdheden.
 
 In figuur 7 vatten wij samen welke consequenties de keuze voor elke uitkeringsvariant
heeft voor de verantwoordelijkheid van de minister.
 
 4.2 Verantwoordelijkheid bij specifieke uitkeringen
 Bij specifieke uitkeringen is de minister verantwoordelijk voor de besteding
van middelen door gemeenten of provincies. Als decentrale overheden zich niet
geheel houden aan de gestelde voorwaarden, kan de uitkering deels worden teruggevorderd.
Daarnaast heeft de minister ten minste een systeemverantwoordelijkheid en
soms een specifieke verantwoordelijkheid voor het decentraal gevoerde beleid.
 4.2.1 Kwaliteit beleids- en verantwoordingsinformatie
 De minister is bij specifieke uitkeringen medeverantwoordelijk voor de
resultaten van het decentraal gevoerde beleid en de besteding van de middelen.
Hij moet voldoende – in kwaliteit en kwantiteit – beleids- en
verantwoordingsinformatie verzamelen om deze verantwoordelijkheid te kunnen
dragen. Deze informatie moet de minister inzicht geven in de voortgang en
de effectiviteit van het beleid. Ook moet de minister voldoende zekerheid
verkrijgen over de rechtmatige besteding van de middelen.
 
 Specifieke uitkeringen worden steeds vaker omgevormd tot brede doeluitkeringen.
Hierbij zijn de bestedingsdoelen breder en wordt de regie over het beleid
verlegd van de minister naar de gemeente- of provinciebesturen. Bij deze brede
doeluitkeringen schiet de informatie die de minister nodig heeft om zijn ministeriële
verantwoordelijkheid te kunnen dragen, nogal eens tekort. Hierbij kan het
zowel om de informatie over de beleidsresultaten als de informatie over de
rechtmatige besteding gaan. Dit heeft als gevolg dat de minister zijn ministeriële
verantwoordelijkheid niet ten volle kan waarmaken.
 
 Bovendien heeft de Tweede Kamer beperkt zicht op de voortgang van het
beleid, de beleidsresultaten en de besteding van de middelen. De Tweede Kamer
kan dus haar controlerende taak niet goed uitoefenen. Bij het Investeringsbudget
Landelijk Gebied blijkt echter dat de Tweede Kamer ook inconsequent kan zijn
in haar informatiebehoefte, door zowel in te stemmen met de meerjarige verantwoording
als te kiezen voor de groteprojectenstatus.
 
 In ons rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringenstelden wij dat meerjarige verantwoording op gespannen voet staat
met de toenmalige Comptabiliteitswet en de daarin vastgestelde jaarlijks begrotingscyclus.
Op basis daarvan zou de Tweede Kamer immers jaarlijks inzicht moeten krijgen
in de kosten en resultaten van het beleid en de rechtmatigheid van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten. Wij stelden dan ook dat in een specifieke wet geregeld
dient te worden dat wordt gekozen voor meerjarige verantwoording, zodat ook
de Tweede Kamer betrokken wordt bij deze keuze.
 Bij de wijziging van de Financiële-verhoudingswet per 1 augustus
2008 is niet ingegaan op deze suggestie. In aansluiting op deze wetswijziging
zijn aanpassingen doorgevoerd in de Comptabiliteitswet. Hierbij is geregeld
dat de keuze voor een meerjarige verantwoording ook krachtens de wet – dus bij lagere regelgeving zoals een algemene maatregel
van bestuur of ministeriële regeling – geregeld kan worden. Dit
betekent dat de Tweede Kamer niet de mogelijkheid heeft haar mening uit te
spreken over de wenselijkheid van een meerjarige verantwoording en niet expliciet
instemt met een inperking in de informatievoorziening.
 
 We constateerden in het voorgaande hoofdstuk ook dat ministers regelmatig
kiezen voor een inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid, zonder
dit expliciet vast te leggen in wet- of regelgeving. Dit zagen we bijvoorbeeld
bij de specifieke uitkeringen Jeugdhulpverlening, GOA, OALT en het Inkomensdeel
Wwb.
 4.3 Verantwoordelijkheid bij algemene uitkeringen
 Bij de besteding van de algemene middelen uit het Gemeentefonds en het
Provinciefonds zijn gemeenten en provincies vrij om het geld naar eigen inzicht
te besteden en het lokale of regionale beleid vorm te geven op de wijze die
ze willen. Decentrale overheden zijn zelf verantwoordelijk voor het beleid
en verantwoorden zich alleen tegenover de gemeenteraad of Provinciale Staten.
De minister draagt geen verantwoordelijkheid voor de besteding van de middelen.
Wel moeten decentrale overheden uitvoering geven aan de medebewindstaken die
hen zijn opgedragen via wet- en regelgeving. Deze taken zijn niet gekoppeld
aan budgetten; decentrale overheden bepalen zelf hoeveel geld er aan een bepaalde
taak wordt besteed. Bij deze medebewindstaken is de minister ten minste systeemverantwoordelijk
voor de beleidsresultaten. Daarnaast kan er op basis van het beleid en de
regelgeving een specifieke verantwoordelijkheid zijn voor het decentraal gevoerde
beleid.
 
 Bij decentralisatie-uitkeringen en integratie-uitkeringen hebben gemeenten
en provincies per definitie volledige bestedingsvrijheid. Ministers formuleren
desondanks allerlei voorschriften voor de besteding van het geld (zie hoofdstuk
3). In de meeste gevallen kan de minister naleving van deze voorschriften
niet afdwingen. Daarom kan de minister bij decentralisatie-uitkeringen en
integratie-uitkeringen – net als bij de «gewone»
algemene uitkering – niet verantwoordelijk zijn voor de besteding van
de middelen.
 4.3.1 Spanning verwachte en werkelijke verantwoordelijkheid
 We zien bij de decentralisatie-uitkeringen dat de mate waarin de minister
zichzelf verantwoordelijk acht voor het beleid nogal eens op gespannen voet
staat met de mate waarin hij deze verantwoordelijkheid kan waarmaken op basis
van zijn bestuurlijke en financiële bevoegdheden. Dit zorgt voor onduidelijkheid
over de vraag welke bestuurslaag waarvoor verantwoordelijk is. Ook rijst de
vraag wie waarop kan worden aangesproken door de controlerende organen.
 
 De ministers suggereren met de veelvoud aan voorschriften een ministeriële
verantwoordelijkheid te willen dragen. Wij constateren
dat met de keuze voor de vorm van de decentralisatie-uitkering de minister
maar zeer beperkte ministeriële verantwoordelijkheid kan dragen. De gekozen financiële constructie sluit niet aan
bij de gewenste bestuurlijke verhouding. Zo wil de minister voor WWI ministeriële
verantwoordelijkheid dragen voor de ontwikkelingen in de krachtwijken. In
ons rapport over het krachtwijkenbeleid (Algemene Rekenkamer, 2008a) constateerden
wij al dat – mede doordat is gekozen voor het instrument van de decentralisatie-uitkering –
de minister weinig mogelijkheid heeft om de gewenste ministeriële verantwoordelijkheid
waar te kunnen maken. Gemeenten hebben immers een autonome verantwoordelijkheid
voor de meeste thema’s van het krachtwijkenbeleid. Zij beschikken tevens
over bestedingsvrijheid. De minister kan dan ook nauwelijks controleren en
sturen.
 
 Bij de decentralisatie-uitkeringen zien we ook dat de Tweede Kamer vaak
de ministeriële verantwoordelijkheid overschat. Een mogelijke verklaring
voor deze overschatting is dat de decentralisatie-uitkeringen qua opzet nog
veel lijken op specifieke uitkeringen.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Detailvoorschriften suggereren verantwoordelijkheid 
 
 
 Het kabinet besloot in 2008 – naar
aanleiding van een motie van de Tweede Kamer – om een eenmalige financiële
tegemoetkoming te verstrekken aan mensen met een minimuminkomen. Het Ministerie
van SZW verstrekte dit bedrag via de decentralisatie-uitkering Motie Tang/Spekman aan alle gemeenten. In een brief (SZW, 2008a)
aan de gemeenten beschreef de staatssecretaris van SZW hoe de gemeenten dit
bedrag moesten verstrekken. De uitkering moest eind 2008 verstrekt worden
aan huishoudens die onder de 120% van het sociaal minimum leven. Aan
de Tweede Kamer schreef de staatssecretaris dat de verstrekking van deze uitkering
verbonden was aan deze voorwaarden (SZW, 2008b). Het Ministerie van SZW heeft
verder een communicatietoolkit opgesteld met flyers, posters, etc. De VNG
heeft op haar beurt voorbeeldbeleidsregels samengesteld voor de gemeenten.
Er is zelfs een landelijke internetsite gemaakt waarop burgers konden vaststellen
of ze voor deze uitkering in aanmerking kwamen. Dit wekte de suggestie dat
het Rijk bepaalde wie er voor de uitkering in aanmerking zou komen, terwijl
de gemeenten dit bepaalden.
 
 
 
 
 
 De veelheid aan voorschriften en rijksbemoeienis wekte de indruk dat de
staatssecretaris van SZW verantwoordelijkheid wilde dragen voor het decentraal
uitgevoerde beleid en de besteding van de middelen. Hij kon deze verantwoordelijkheid
echter niet waarmaken, omdat gekozen was voor een financiering van het beleid
via een decentralisatie-uitkering.
 
 Na de verstrekking van deze decentralisatie-uitkering verschenen in de
media berichten over gemeenten die het geld anders hadden besteed dan de staatssecretaris
had «voorgeschreven». Dit leidde tot Kamervragen (Tweede Kamer,
2008b). De staatssecretaris moest de Tweede Kamer echter meedelen dat de gemeenten
het recht hadden om geld anders in te zetten dan hij voor ogen had. Ze hadden
volledige beleids- en bestedingvrijheid en maakten daar blijkbaar gebruik
van. Ook gaf de staatssecretaris desgevraagd aan dat hij niet kon vaststellen
of gemeenten zich wel of niet aan de voorschriften houden. Gemeenten hoefden
hierover geen informatie aan te leveren.
 
 Bij de decentralisatie-uitkeringen zien we dat de bewindspersonen bij
de Tweede Kamer nogal eens de suggestie wekken zeggenschap te hebben over
de decentrale beleidsvoering. Bij de decentralisatie-uitkering Wijkactieplannen
schrijft de minister voor WWI aan de Tweede Kamer: «Aan de beschikbaarstelling
van de bedragen aan gemeenten wil ik geen nadere voorwaarden verbinden dan
dat de bedragen ingezet moeten worden ten behoeve van de medefinanciering
van de wijkactieplannen» (WWI, 2008a).
 
 In andere gevallen laten de bewindspersonen in het midden welke garanties
zij de Tweede Kamer kunnen bieden. Bij de decentralisatie-uitkering Bewonersparticipatie
Wijken zien we ook dat de Tweede Kamer niet goed voor ogen heeft welke gevolgen
de keuze voor de vorm van de decentralisatie-uitkering heeft voor de positie
van de minister en de Tweede Kamer zelf. Zo vroeg een Kamerlid de minister
voor WWI: «Hoe wordt gegarandeerd dat het geld naar de bewoners gaat?».
De minister gaf geen antwoord op deze vraag (Tweede Kamer, 2008a).
 
 Wij vinden het van belang dat de Tweede Kamer een goed inzicht heeft in
de verschillen tussen de uitkeringsvarianten, zeker nu de financiële
verhoudingen tussen de bestuurslagen volop in ontwikkeling zijn. Daarom zien
wij aanleiding voor een vervolgonderzoek. Als onderdeel daarvan zijn wij van
plan een instrument te ontwikkelen waarmee de Tweede Kamer de keuze van uitkeringsvormen
en de consequenties daarvan voor de eigen informatiepositie kan beoordelen.
 5 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIE
 5.1 Conclusies
 In ons rapport Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen pleitten wij ervoor om steeds zorgvuldig af te wegen of de financiering
van decentraal beleid het best kan plaatsvinden via een specifieke of een
algemene uitkering. Ook pleitten wij ervoor om per situatie duidelijk te maken
welke beleidsvrijheid er is voor gemeenten of provincies en in hoeverre de
minister zelf verantwoordelijkheid wil dragen voor de beleidsresultaten.
 Wij concluderen in dit onderzoek echter dat de gekozen uitkeringsvorm
niet altijd aansluit bij de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling tussen
het Rijk en de decentrale overheden. Door de tussenvormen die zijn ontstaan,
is het onderscheid tussen specifieke en algemene uitkeringen vervaagd. In
de praktijk is vaak niet meer op voorhand duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk
is en wie waarop aangesproken kan worden.
 Vrijer regime bij specifieke uitkeringen
 Bij de specifieke uitkeringen, waarvoor de minister een duidelijke verantwoordelijkheid
heeft, gaat een steeds vrijer regime gelden. De bestedingdoelen worden breder
en de decentrale overheden krijgen steeds meer beleidsvrijheid. In plaats
van een jaarlijkse verantwoording over de besteding mogen decentrale overheden
zich vaak verantwoorden over een periode van meerdere jaren. Ook zien we in
veel gevallen dat de verantwoording en de controle niet altijd aansluit op
de door het Rijk gestelde eisen. Hierdoor kan de minister de ministeriële
verantwoordelijkheid voor de specifieke uitkering vaak onvoldoende dragen.
 Algemene uitkeringen worden specifieker
 Tegelijkertijd zien we bij de algemene uitkeringen (inclusief de integratie-
en decentralisatie-uitkering) juist dat die specifieker worden. Het Rijk heeft
de integratie-uitkering en de decentralisatie-uitkering weloverwogen geïntroduceerd.
Wanneer deze tussenvormen in de juiste situaties en op de juiste manier worden
ingezet kunnen zij inderdaad bijdragen aan de vermindering van het aantal
specifieke uitkeringen. Wij signaleren echter dat de inzet van de integratie-uitkering
en de decentralisatie-uitkering in de praktijk vaak niet aansluit bij het
vrij besteedbare karakter van deze uitkeringsvormen. De ministers stellen
bij de integratie- en decentralisatie-uitkeringen vooraf voorwaarden die niet
afdwingbaar zijn. De ministers lijken met het maken van afspraken een ministeriële
verantwoordelijkheid te willen dragen, maar kunnen deze maar zeer beperkt waarmaken.
 
 De gewenste verantwoordelijkheidsverdeling en de gekozen vorm van financiering
vallen niet altijd meer samen. Hierdoor kan de Tweede Kamer niet goed oordelen
over de mate waarin de minister het beleid kan controleren en beïnvloeden.
Ook voor provincies en gemeenten kan onduidelijkheid ontstaan over de verantwoordelijkheidsverdeling.
 5.2 Aanbevelingen
 Maak verantwoordelijkheidsverdeling helder
 Voorop staat voor ons dat de verantwoordelijkheidsverdeling helder moet
zijn, welk arrangement ook wordt afgesproken voor de financiering van de decentrale
overheden. Wij bevelen de betrokkenen ministers dan ook aan om per uitkering
duidelijker vast te leggen wat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van
de verschillende bestuurslagen zijn. Bij de verstrekking van specifieke en
algemene uitkeringen moet altijd duidelijk zijn wie waarvoor
verantwoordelijk is, wie welke informatie verzamelt en hoe en door wie wordt
vastgesteld of de middelen rechtmatig, doelmatig en doeltreffend zijn besteed.
Zodoende is ook duidelijk op welke bestuurslaag de democratische controle
op het beleid kan plaatsvinden.
 
 Wij bevelen de minister van BZK – als eerstverantwoordelijke binnen
het kabinet voor de verhoudingen met de decentrale overheden – toe te
zien op deze heldere verantwoordelijkheidsverdeling bij de verschillende arrangementen.
 Laat uitkeringsvorm beter aansluiten op verantwoordelijkheidsverdeling
 Wij vinden dat er een wezenlijk onderscheid was en is tussen algemene
en specifieke uitkeringen wat de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het
Rijk en decentrale overheid betreft. Wij bevelen de desbetreffende ministers
dan ook aan om zoveel mogelijk de uitkeringsvorm te kiezen die aansluit bij
de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling. Als een minister zelf de verantwoordelijkheid
wil blijven dragen voor de besteding van het geld door gemeenten of provincies,
kan deze het best kiezen voor een specifieke uitkering. Als een minister bereid
is om die verantwoordelijkheid over te dragen aan de provincies en/of gemeenten,
dan past een algemene uitkering.
 
 Wij bevelen de minister van BZK aan om een afwegingskader te gebruiken
dat hierop aansluit en de goede toepassing van het afwegingskader te bewaken.
De sturing van het beleid en de gevraagde verantwoordingsinformatie dienen
vervolgens goed op de gekozen uitkeringsvorm aan te sluiten.
 Verzamel voldoende beleidsinformatie als de decentrale
beleidsuitvoering moet bijdragen aan rijksbeleid
 Bij specifieke uitkeringen is er in elk geval sprake van rijksbeleid.
Soms is dat ook het geval bij algemene uitkeringen. In die situaties dient
de betrokken minister voldoende beleidsinformatie te verzamelen om de voortgang
en effectiviteit van het beleid te kunnen beoordelen. De verzamelde beleidsinformatie
dient aan te sluiten bij de informatiebehoefte van de Tweede Kamer.
 Om de administratieve lasten voor decentrale overheden te beperken is
het belangrijk dat ministers zorgvuldig afwegen welke informatie zij nodig
hebben om inzicht te krijgen in de beleidsprestaties van decentrale overheden.
Het is niet altijd noodzakelijk om van alle gemeenten en provincies beleidinformatie
te vragen; soms volstaat een steekproefsgewijs onderzoek van de prestaties
bij een beperkt aantal gemeenten of provincies. De administratieve lasten
kunnen verder worden beperkt door meervoudig gebruik van beleidinformatie
en door zoveel mogelijk aan te sluiten bij de begrotings- en verantwoordingscyclus
van gemeenten en provincies.
 Verzamel bij specifieke uitkeringen voldoende financiële
informatie
 Kiest een minister voor een specifieke uitkering, dan moet hij voldoende
informatie verzamelen om vast te stellen dat gemeenten of provincies het geld
conform de bestedingsvoorwaarden uitgeven. Gemeenten of provincies dienen
zich daarom aan de minister te verantwoorden over de rechtmatigheid van de
bestedingen. Daarbij kan de sisa-systematiek worden toegepast. Wil de minister
afwijken van deze ministeriële verantwoordelijkheid, dan dient hij dit
duidelijk aan te geven in de wetgeving.
 Formuleer geen bestedingsvoorwaarden bij algemene uitkeringen
 Indien wordt gekozen voor een algemene uitkering – inclusief de
decentralisatie-uitkering en de integratie-uitkering – dan zouden de
betrokken ministers de verantwoordelijkheid voor de besteding van het geld
daadwerkelijk over moeten laten aan de decentrale overheden. De ministers
zouden hierbij dus geen bestedingsvoorschriften moeten meegeven. Deze voorschriften
passen niet bij het karakter van de algemene fondsen. De naleving ervan is
niet afdwingbaar. Als de decentralisatie-uitkering of integratie-uitkering
wordt ingezet als voorportaal voor een overheveling naar de «gewone»
algemene uitkering, zouden de ministers de opzet van de uitkering wel moeten
aanpassen aan het karakter van de algemene fondsen. De besteding van deze
middelen wordt op decentraal niveau verantwoord en gecontroleerd.
 
 Wij bevelen de minister van BZK en de minister van Financiën aan
om toe te zien op het tijdelijke karakter van de decentralisatie-uitkeringen
door jaarlijks – conform artikel 13.5 van de Financiële-verhoudingswet –
te bezien of een decentralisatie-uitkering kan worden gewijzigd in een integratie-uitkering
of een algemene uitkering.
 5.3 Bestuurlijke reactie
 De staatssecretaris van BZK heeft op 10 november 2009 mede namens
de minister van Financiën gereageerd op dit rapport. Hieronder hebben
wij de reactie samengevat. Bij de reactie heeft de staatssecretaris een bijlage
met technische opmerkingen gevoegd. Naar aanleiding daarvan hebben we op enkele
onderdelen de definitieve rapporttekst aangepast. De integrale reactie is
te vinden op www.rekenkamer.nl. De reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord
(zie § 5.4).
 
 Ondanks dat de staatssecretaris niet alle conclusies deelt, acht zij het
rapport waardevol voor de verdere beleidsontwikkeling van de financiële
en informatieverhoudingen tussen het Rijk en de medeoverheden.
 Ministeriële verantwoordelijkheid bij algemene en
specifieke uitkeringen
 De staatssecretaris schrijft dat haar beleid erop gericht is om decentrale
overheden beleids- en bestedingsruimte geven, zodat maximaal ruimte ontstaat
voor maatwerk op gemeentelijk en provinciaal niveau. De algemene fondsen komen
daardoor eerder in aanmerking dan specifieke uitkeringen. Een decentralisatie-uitkering
biedt daarbij volgens de staatssecretaris de mogelijkheid om de middelen via
de fondsen zeer gericht te verdelen, in afwijking van de vereisten van artikel
8 van de Financiële-verhoudingswet.
 
 De staatssecretaris geeft aan dat de ministers primair verantwoordelijk
zijn voor het bepalen van de beleidsruimte die medeoverheden per beleidsveld
hebben. De staatssecretaris is verantwoordelijk voor het bevorderen van de
beleidsvrijheid voor gemeenten en provincies.
 
 Bij de afweging inzake de financiële instrumenten is er volgens de
staatssecretaris een nadrukkelijk onderscheid tussen beleids- en bestedingsruimte.
Voor de algemene fondsen geldt bestedingsvrijheid, maar de beleidsruimte kan
met voorschriften worden omkleed. Daarbij is het uitgangspunt dat er sprake
is van zoveel mogelijk beleidsruimte. Voor specifieke uitkeringen geldt dat
er zowel voorschriften aan de beleidsruimte als voorwaarden aan de bestedingen
worden gesteld.
 Decentralisatie-uitkeringen
 De staatssecretaris signaleert dat departementen, als gevolg van de bestedingsvrijheid
voor decentralisatie-uitkeringen, de beleidsruimte voor deze decentralisatie-uitkeringen
door gerichte bestuurlijke afspraken of regelgeving zeer beperken, terwijl
specifieke uitkeringen in meerdere gevallen door een bredere doelomschrijving
worden gekenmerkt. Niettemin constateert de staatssecretaris dat de decentralisatie-uitkering
een waardevolle toevoeging is in het spectrum van financiële instrumenten
tussen bestuurslagen. Tegelijkertijd, zo constateert zij, is het nog zoeken
naar het passend inzetten van dit nieuwe instrument.
 Toezicht BZK op interbestuurlijke verhoudingen
 De staatssecretaris neemt onze aanbeveling ter harte om als eerst verantwoordelijke
voor interbestuurlijke verhoudingen nog nadrukkelijker toe te zien op het
duidelijk vastleggen van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende
bestuurslagen. Daartoe behoort volgens de staatssecretaris ook dat de gekozen
bekostigingswijze dient te passen bij de verantwoordelijkheidsverdeling. Hiervoor
hanteert de staatssecretaris het in haar brief uiteengezette afwegingskader
voor de financiële instrumenten (hierboven samengevat onder het kopje «Ministeriële
verantwoordelijkheid bij algemene en specifieke uitkeringen») .
 Afwegingskaders voor beleidsinformatie en verantwoordingsinformatie
 De staatssecretaris onderschrijft onze opmerking dat ministers voldoende
(beleids)informatie moeten ontvangen om over de voortgang en effectiviteit
van het rijksbeleid te kunnen oordelen. Ons advies om daarbij zorgvuldig af
te wegen welke informatie ministeries hiervoor nodig hebben, bevat naar haar
oordeel terechte elementen als het niet per definitie belasten van alle gemeenten
en provincies met de informatieverplichting, het voordeel van meervoudig gebruik
van beleidsinformatie en de aansluiting bij de begrotings- en verantwoordingscyclus
van gemeenten en provincies. De staatssecretaris verwacht voor de zomer een
afwegingskader beleidsontwikkeling aan de ministerraad te kunnen aanbieden.
Daarin weegt zij de uitkomsten van ons in hoofdstuk 4 aangekondigde vervolgonderzoek
graag mee.
 
 De staatssecretaris wijst erop dat het afwegingskader voor (verantwoordings)informatie
ter vaststelling van specifieke uitkeringen met de invoering van het principe
van single information, single audit wettelijk is verankerd. Dit afwegingskader
voorziet ook in toepassing op meerjarige specifieke uitkeringen. Daarom is
de staatssecretaris het niet met ons eens dat er voor specifieke uitkeringen
met een meerjarig karakter onvoldoende verantwoordingsinformatie wordt opgevraagd.
 Verwijzingen naar eerdere rapporten
 Ten slotte merkt de staatssecretaris op dat het haar bevreemdt dat onze
conclusies over de decentralisatie-uitkering en single information, single
audit mede gebaseerd zijn op onderzoeken die dateren van voor de invoering
van de gewijzigde Financiële-verhoudingswet.
 5.4 Nawoord Algemene Rekenkamer
 Ministeriële verantwoordelijkheid bij algemene en
specifieke uitkeringen
 De staatssecretaris geeft in haar reactie een visie op het onderscheid
tussen algemene en specifieke uitkeringen en gaat daarbij in op de relatie
tussen de uitkeringsvorm en de ministeriële verantwoordelijkheid. Deze
visie sluit aan bij de uitgangspunten die wij in dit rapport hanteren.
 Decentralisatie-uitkeringen
 Wij betreuren het dat de staatssecretaris in haar reactie niet in gaat
op onze aanbeveling om bij decentralisatie-uitkeringen geen bestedingsvoorschriften
te geven en geen verantwoordingsinformatie te vragen. Wel signaleert zij dat
ministeries de beleidsvrijheid voor decentralisatie-uitkeringen
zeer beperken. Wij zien inderdaad dat ministeries met decentrale overheden
afspraken proberen te maken over het te voeren beleid en daarmee de beleidsvrijheid
sterk beperken. Wij voegen hier echter aan toe dat de ministeries nog een
stap verder gaan, door te proberen om via aanvraagprocedures en bestuurlijke
afspraken ook invloed uit te oefenen op de besteding van de decentralisatie-uitkeringen.
Zo wordt niet alleen de beleidsvrijheid, maar
ook de bestedingsvrijheid ingeperkt. Hiermee is
het vrij besteedbare karakter van de decentralisatie-uitkering, en daarmee
van het Gemeentefonds en het Provinciefonds, in het geding. Deze ontwikkeling
vraagt ons inziens om een duidelijke stellingname van de staatssecretaris
in de wijze waarop de decentralisatie-uitkering op dit moment wordt ingezet
door de vakministers.
 
 Bij de huidige toepassing van de decentralisatie-uitkering is bovendien
de informatiepositie van de Tweede Kamer in het geding. Door het formuleren
van bestedingsvoorwaarden suggereren ministers verantwoordelijkheid te willen
dragen voor de besteding van het geld. Omdat deze bestedingsvoorwaarden niet
afdwingbaar zijn en decentrale overheden zich aan de ministers niet hoeven
te verantwoorden over de naleving daarvan, zullen de ministers zich uiteindelijk
naar de Tweede Kamer ook lang niet altijd kunnen verantwoorden over de besteding
van het geld. Voor de Tweede Kamer is het van belang om in het oog te houden
dat de keuze voor een decentralisatie-uitkering per definitie bestedingsvrijheid
voor decentrale overheden met zich meebrengt. De Tweede Kamer zal van geval
tot geval moeten afwegen of een dergelijk arrangement passend is.
 Toezicht BZK op interbestuurlijke verhoudingen
 De staatssecretaris neemt onze aanbevelingen over om als eerstverantwoordelijke
voor de interbestuurlijke verhoudingen er nog nadrukkelijker op toe te zien
dat de gekozen uitkeringsvorm past bij de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling
tussen het Rijk en de decentrale overheden. Wij vinden dit positief, maar
volgens ons hoort bij deze rol ook de hierboven genoemde duidelijke stellingname
van de staatssecretaris.
 Afwegingskaders voor beleidsinformatie en verantwoordingsinformatie
 Ook vinden wij het positief dat de staatssecretaris het belang van voldoende
beleidsinformatie onderschrijft en onze suggesties op dit punt overneemt.
 Wij zullen met interesse kennisnemen van het afwegingskader voor beleidsontwikkeling,
dat de staatssecretaris naar verwachting voor de zomer 2010 aan de ministerraad
kan aanbieden. Wij zullen dit afwegingskader, zodra het de ministerraad gepasseerd
is, ook betrekken bij de besluitvorming over het in hoofdstuk 4 aangekondigde
vervolg op dit onderzoek. Daarin ontwikkelen we onder meer een instrument
waarmee de Tweede Kamer de keuze van uitkeringsvormen en de consequenties
daarvan voor de eigen informatiepositie kan beoordelen.
 
 Wat de verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen betreft,
verwijst de staatssecretaris naar het principe van single information, single
audit. Wij onderschrijven dat een meerjarige verantwoording daarbij tot de
mogelijkheden behoort en dat een meerjarige verantwoording ook
niet per definitie leidt tot onvoldoende verantwoordingsinformatie. Wel vinden
we dat per situatie moet worden gekeken of meerjarige verantwoording past
bij de informatiebehoefte van met name de Tweede Kamer. Daarom vinden wij
ook dat de Tweede Kamer zich in voorkomende gevallen moet kunnen uitspreken
over de wenselijkheid hiervan.
 Verwijzingen naar eerdere rapporten
 Tot slot merkt de staatssecretaris op dat het haar bevreemdt dat de conclusies
uit het rapport mede gebaseerd zijn op onderzoeken die dateren van voor de
invoering van de gewijzigde Financiële-verhoudingswet. Wij zijn echter
van mening dat de wetswijziging geen oplossing biedt voor de in dit rapport
beschreven problematiek. Met de wijziging van de Financiële-verhoudingswet
heeft de decentralisatie-uitkering een wettelijke basis gekregen, maar die
basis voorziet niet in de manier waarop de decentralisatie-uitkering momenteel
wordt ingezet. De gewijzigde Financiële-verhoudingswet regelt immers
dat de decentralisatie-uitkering vrij besteedbaar is, terwijl de huidige praktijk
juist afbreuk doet aan het vrij besteedbare karakter.
 Met de wijziging van de Financiële-verhoudingswet heeft ook het principe
van single information, single audit een wettelijke basis gekregen. Zoals
gezegd onderschrijven wij dit principe. Uit de voorbeelden in dit rapport
blijkt dat zich in het verleden echter situaties hebben voorgedaan waarbij
onvoldoende duidelijk was vastgelegd aan welke voorwaarden decentrale overheden
bij de besteding van specifieke uitkeringen waren gebonden. Dan is ook niet
duidelijk welke informatie via de sisa-systematiek verzameld moet worden om
de rechtmatigheid van de bestedingen vast te stellen. Dergelijke situaties
kunnen zich ook nu nog voordoen.
 De voorbeelden in dit rapport vinden we dan ook illustratief voor het
vervagende onderscheid tussen algemene en specifieke uitkeringen en voor de
problemen die dat met zich mee brengt. Wanneer het Rijk onvoldoende oog heeft
voor heldere financiële verhoudingen en adequate beleids- en verantwoordingsinformatie,
kunnen deze problemen zich in de toekomst blijven voordoen.
 Overzicht van conclusies, aanbevelingen en toezeggingen
 
 
 
 
 
 
 
 
 Conclusies 
 Aanbevelingen
 Toezeggingen bewindspersonen 
 Nawoord 
 
 
 
 
 Het onderscheid tussen specifieke en algemene uitkeringen
vervaagt. 
 De betrokken ministers zouden die financiële
constructie moeten kiezen die aansluit bij de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling.
Als een minister zelf de verantwoordelijkheid voor de besteding van het geld
door decentrale overheden wil blijven dragen, dan past een specifieke uitkering.
Als een minister bereid is om die verantwoordelijkheid over te dragen aan
de provincies en/of gemeenten, dan past een algemene uitkering.
 
 
 
 
 
 De minister van BZK bevelen we aan om een afwegingskader te gebruiken dat
hierop aansluit en de goede toepassing van het afwegingskader te bewaken. 
 De staatssecretaris zet in haar reactie
een afwegingskader voor de inzet van financiële instrumenten uiteen. 
 De visie van de staatssecretaris sluit
aan bij de uitgangspunten die wij in dit rapport hanteren. 
 
 
 Bij specifieke en algemene uitkeringen is niet altijd
duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. 
 De
betrokkenen ministers moeten per uitkering duidelijker vastleggen wat de verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen zijn, zodat duidelijk is
wie waarvoor verantwoordelijk is, wie welke informatie verzamelt en hoe en
door wie wordt vastgesteld of de middelen rechtmatig, doelmatig en doeltreffend
zijn besteed. 
 
 
 
 
 
 De minister van BZK dient – als eerstverantwoordelijke binnen het kabinet
voor de verhoudingen met de decentrale overheden – toe te zien op deze
heldere verantwoordelijkheidsverdeling bij de verschillende arrangementen.
 De staatssecretaris neemt onze aanbeveling
ter harte. 
 Wij vinden het positief
dat de staatssecretaris onze aanbeveling overneemt, maar volgens ons hoort
bij deze rol ook een duidelijke stellingname van de staatssecretaris in de
wijze waarop de decentralisatie-uitkering op dit moment door de vakministers
wordt ingezet. 
 
 
 Voor de specifieke uitkeringen geldt een
steeds vrijer regime, inclusief meerjarige in plaats van jaarlijkse verantwoording
over de besteding. Verantwoording en controle sluiten niet altijd aan op eisen
van het Rijk. Ministers hebben te beperkt zicht op beleidsresultaten en rechtmatigheid
van bestedingen om ministeriële verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. 
 Als de decentrale beleidsuitvoering
moet bijdragen aan rijksbeleid, moeten de betrokken ministers voldoende beleidsinformatie
verzamelen om de voortgang en effectiviteit van het beleid te kunnen beoordelen.
Bij specifieke uitkeringen moeten zij ook voldoende financiële informatie
verzamelen. Eventuele inperkingen van de ministeriële verantwoordelijkheid
moeten de ministers duidelijk in wet- en/of regelgeving vastleggen. 
 De staatssecretaris onderschrijft het belang
van voldoende beleidsinformatie. De staatssecretaris verwacht voor de zomer
een afwegingskader beleidsontwikkeling aan de ministerraad te kunnen aanbieden.  
De staatssecretaris wijst op de wettelijke verankering van de sisa-systematiek.
Daarbij is ook voorzien in de mogelijkheid van meerjarige verantwoording.
De staatssecretaris is het daarom niet met ons eens dat er voor specifieke
uitkeringen met een meerjarig karakter onvoldoende verantwoordingsinformatie
wordt opgevraagd. 
 Wij vinden het positief
dat de staatssecretaris het belang van voldoende beleidsinformatie onderschrijft
en onze suggesties op dit punt overneemt. Wij betrekken het afwegingskader
voor beleidsontwikkeling bij het vervolg op dit onderzoek.   Wij onderschrijven
dat een meerjarige verantwoording binnen de sisa-systematiek tot de mogelijkheden
behoort. Wel vinden we dat per situatie moet worden gekeken of meerjarige
verantwoording past bij de informatiebehoefte van met name de Tweede Kamer.
Daarom vinden wij ook dat de Tweede Kamer zich in voorkomende gevallen moet
kunnen uitspreken over de wenselijkheid hiervan.
 
 
 Ministers stellen vooraf niet-afdwingbare voorwaarden
aan besteding van decentralisatie-uitkering. De ministers kennen zichzelf
een ministeriële verantwoordelijkheid toe die niet waar te maken is bij
de keuze voor een algemene uitkering. 
 De betrokken
ministers zouden bij algemene uitkeringen (inclusief decentralisatie-uitkeringen)
geen bestedingsvoorschriften moeten geven en geen verantwoordingsinformatie
moeten vragen.   De minister van BZK en de minister van Financiën
moeten toezien op het tijdelijke karakter van de decentralisatie-uitkeringen
door jaarlijks – conform artikel 13.5 van de Financiële-verhoudingswet –
te bezien of een decentralisatie-uitkering kan worden gewijzigd in een integratie-uitkering
of een algemene uitkering. 
 
 Wij betreuren het dat de staatssecretaris in haar reactie niet in gaat op
onze aanbeveling om bij decentralisatie-uitkeringen geen bestedingsvoorschriften
te geven en geen verantwoordingsinformatie te vragen. Bij de huidige toepassing
van de decentralisatie-uitkering is het vrij besteedbare karakter van het
Gemeentefonds en het Provinciefonds in het geding, evenals de informatiepositie
van de Tweede Kamer.
 
 
 
 
 Gebruikte afkortingen
 
 
 
 
 
 
 AWBZ 
 Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten 
 
 
 AZ 
 (Ministerie van) Algemene
Zaken 
 
 
 BZK
 (Ministerie van) Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties 
 
 
 CBS
 Centraal Bureau voor
de Statistiek 
 
 
 EHS 
 Ecologische hoofdstructuur 
 
 
 GOA 
 Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid
 
 
 ILG 
 Investeringsbudget
Landelijk Gebied 
 
 
 ISV
 Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing 
 
 
 OALT 
 Onderwijs in allochtone
levende talen 
 
 
 Sisa 
 Single information,
single audit
 
 
 SZW 
 (Ministerie van)
Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
 
 
 VNG
 Vereniging van Nederlandse
Gemeenten 
 
 
 VROM 
 (Ministerie van)
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 
 
 
 WMO 
 Wet Maatschappelijke
Ondersteuning 
 
 
 Wwb 
 Wet werk en bijstand 
 
 
 WWI
 Wonen, Wijken en Integratie
 
 
 
 
 Literatuur
 Algemene Rekenkamer (1999). Rapport bij de financiele
verantwoording 1998 van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 541, nr. 13.
Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2001a). Grotestedenbeleid. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 650, nrs. 1–2. Den Haag:
Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2001b). Rapport bij de financiële
verantwoording 2000 van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 700, nr. 18.
Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2002). Rapport bij de financiële
verantwoording 2001 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Tweede Kamer 2001–2002, 28 389, nr. 17. Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2003a). Grotestedenbeleid: stand
van zaken 2002. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 786,
nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2003b). Rapport bij het Jaarverslag
2002 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (VIII).Tweede
Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 880, nr. 17. Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2003c). Rijksbeleid stedelijke
vernieuwing. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 211,
nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2005). Terugblik 2005. Elf onderzoeken
nader beschouwd. Den Haag.
 
 Algemene Rekenkamer (2006). Beleidsvrijheid en specifieke
uitkeringen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 498,
nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2007). Rapport bij het Jaarverslag
2006 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV).Tweede
Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 031 XV, nr. 2. Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2008a). Krachtwijken. Monitoring
en verantwoording van het beleid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
31 723, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2008b). Rijk verantwoord 2007.Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444, nr. 2. Den
Haag: Sdu.
 
 Algemene Rekenkamer (2009). Ecologische hoofdstructuur.
Terugblik 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 825,
nr. 27. Den Haag: Sdu.
 
 AZ (2007). Samen werken samen leven; Beleidsprogramma
Kabinet Balkenende IV 2007–2011. Den Haag.
 
 BZK (2008a). Circulaire Gemeentefonds van 1 december
2008.Den Haag.
 
 BZK (2008b). Overzicht specifieke uitkeringen 2008. Den Haag.
 
 BZK (2009a). Jaarverslag en slotwet gemeentefonds 2008.Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 B, nr. 1.
Den Haag: Sdu.
 
 BZK (2009b). Jaarverslag en slotwet Provinciefonds
2008.Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 C, nr.
1. Den Haag: Sdu.
 
 BZK (2009c). Overzicht specifieke uitkeringen 2009. Den Haag.
 
 BZK (2009d). Septembercirculaire Gemeentefonds 2009.15 september 2009. Den Haag.
 
 BZK (2009e). Septembercirculaire Provinciefonds 2009.23 september 2009. Den Haag.
 
 CBS (2009). Statline http://statline.cbs.nl/statweb/, geraadpleegd op
9 maart 2009.
 
 Raad van State (2009). Decentraal moet, tenzij het
alleen centraal kan; Tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke
verhoudingen. Den Haag.
 
 Raad voor de financiële verhoudingen (2007). Advies wetsvoorstel specifieke uitkeringen. Den Haag.
 
 Raad voor de financiële verhoudingen (2008). Advies Periodiek onderhoudsfonds gemeentefonds 2009. Den Haag.
 
 Stichting Fonds voor Cultuurparticipatie (2008). Regeling
cultuurparticipatie provincies en gemeenten 2009–2012.Staatscourant
19 september 2008, nr. 182, pag. 12. Den Haag: Sdu.
 
 SZW (2008a). Brief aan Colleges van Burgemeester en
Wethouders over 50 euro voor minima. Kenmerk W&B/B&K/08/29 863.
Den Haag.
 
 SZW (2008b). Brief aan de Tweede Kamer over de uitvoering
van amendement Tang/Spekman. Kenmerk W&B/B&K/08/27 273.
Den Haag.
 
 Tweede Kamer (2008a). Aanpak Wijken. Verslag
van een algemeen overleg. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 995,
nr. 57. Den Haag: Sdu.
 
 Tweede Kamer (2008b). Vragen gesteld door de leden
der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden. Vergaderjaar
2008, Aanhangsel van de Handelingen, 1971–1972. Den Haag: Sdu.
 
 VROM (2008). Circulaire wijze van verkrijging uitkering
uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds in verband met Stimulering van
Lokale Klimaatinitiatieven (SLOK). Staatcourant 15 juli 2008,
134, p. 18. Den Haag: Sdu.
 
 WWI (2008a). Aanpak Wijken. Brief aan de Tweede Kamer
over de verdeling extra wijkengeld. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
30 995, nr. 47. Den Haag: Sdu.
 
 WWI (2008b). Brief minister van WWI aan gemeenten over
budgetten Aandachtswijken en modelverordening vouchersystemen.10 juli
2008, DGWWI/W2008061861. Den Haag.
 
 
 
 Gezien de recente invoering van de verzameluitkering hebben we de uitwerking
van dit instrument nog niet meegenomen in dit rapport.
 
 
 De integratie-uitkering werd al langer ingezet, maar had voorheen geen
wettelijke basis.
 
 
 Een voorbeeld is de integratie-uitkering voor de financiering van de Wet
Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Per 1 januari 2007 is de huishoudelijke
verzorging overgegaan van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar
de WMO. De daarvoor benodigde middelen werden overgeheveld van de AWBZ naar
het Gemeentefonds. Om ongewenste herverdeeleffecten te voorkomen is hiervoor
een integratie-uitkering ingesteld met een eigen verdeelsystematiek.
 
 
 Een voorbeeld is de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. De uitvoering
van deze wet door gemeenten wordt bekostigd via een integratie-uitkering.
Met deze wet wil het Rijk bevorderen dat alle burgers kunnen participeren
in de samenleving. De wet legt de gemeenten bepaalde verplichtingen op, maar
laat veel ruimte voor lokale keuzes.