Rechtsstaat en Rechtsorde; Verslag van een Schriftelijk Overleg
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29279, nr. 80

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum vergadering

06-11-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

29279 nr. 80

30-10-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamI VRAGEN VANUIT DE FRACTIES1. Inleiding2. Interventies en doelbereiking3. Tijd, continuïteit en de ambities van de
wetgever4. Knelpunten5. Clearing House voor WetsevaluatieII REACTIE VAN DE MINISTER1. Naar aanleiding van de inleiding2. Interventies en doelbereiking3. Tijd, contuïteit en ambities4. Knelpunten5. Het Clearing House voor Wetsevaluatie
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29279Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 40 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 279Rechtsstaat en Rechtsordenr. 80VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEGVastgesteld 30 oktober 2008De vaste commissie voor Justitie1 heeft een
aantal vragen voorgelegd aan de minister van Justitie naar aanleiding van
de brief van 26 mei 2008 inzake het rapport van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum «Wet en werkelijkheid» (Kamerstuk
29 279, nr. 74).De minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 29 oktober
2008.Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.De voorzitter van de commissie,De Pater-van der MeerAdjunct-griffier van de commissie,Van DoornI VRAGEN VANUIT DE FRACTIES1. InleidingDe leden van de CDA-fractie vinden het een goede zaak dat op metaniveau
is gekeken naar wetsevaluaties. Dat helpt ook de Kamer bij het reflecteren
op het eigen functioneren.De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
het onderzoek «Wet en werkelijkheid van het Wetenschappelijk Onderzoek-
en Documentatiecentrum (hierna: WODC) en de daarbij behorende kabinetsreactie.
Deze leden delen de mening van de minister van Justitie dat, hoewel het onderzoek
niet representatief is voor wetten en wetsevaluaties, dat het de wetgever
in zeker zin een spiegel voorhoudt. Deze leden menen tussen de regels van
het onderzoeksrapport door te kunnen lezen dat – enigszins gechargeerd
gesteld – de wetgever in veel gevallen nauwelijks een idee heeft over
de effectiviteit van wetten en het daaruit voortvloeiende beleid. Deelt de
minister die mening? Zo ja, waarom? Zo neen, waarom niet?De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
de reactie van de minister op het WODC-onderzoek «Wet en werkelijkheid».
Zij hebben naar aanleiding hiervan enkele vragen.De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de minister
van justitie inzake de kabinetsreactie op het WODC-onderzoek «Wet en
werkelijkheid». Zij menen dat het een belangrijke handreiking is aan
alle departementen bij het ontwikkelen van nieuwe wetgeving en ten behoeve
van een gedegen evaluatie van (de werking van) ontwikkelde wetgeving.2. Interventies en doelbereikingDe leden van de CDA-fractie merken op dat aan wetten belangrijke sturende
vermogens worden toegeschreven. Het lijkt dan alsof een wet rechtstreeks kan
ingrijpen in de werkelijkheid en die ook rechtstreeks kan veranderen. Doelbereiking
is volgen deze leden daarentegen een sociaal proces. Het gaat om ketens van
gebeurtenissen, patronen of gedragsprocessen. Dat betekent dat van belang
is hoe maatschappelijke effecten tot stand komen. Dat levert veel meer inzicht
op dan het simpele «what works» denken dat zich alleen richt op
het in kaart brengen van de eindeffecten. De insteek die de meta-evaluatie
kiest om achterliggende mechanismen en contextfactoren bloot te leggen, spreekt
deze leden dan ook zeer aan. Het is evident dat de context daarbij een cruciale
rol speelt. In de reactie van de regering is nergens terug te vinden dat ook
de regering hecht aan dit procesperspectief en aan het krijgen van inzicht
in mechanismen die in bepaalde contexten effectief zijn. Graag horen deze
leden hoe de regering aankijkt tegen het procesperspectief dat in de meta-evaluatie
is gebruikt.De leden van de PvdA-fractie lezen dat één van de conclusies
uit het WODC-onderzoek is, dat de doelbereiking van een wet hoger is als uitvoerende
organisaties de enige normadressaat zijn. Als wetten zich tot burgers richten,
wordt het met de wet beoogde doel minder bereikt. De uitvoeringsorganisaties
lijken beter in staat wetten te interpreteren en (te laten) toepassen. De
minister schrijft elders in de kabinetsreactie dat aangezien het sturingspotentieel
van de wetgever niet grenzeloos is, de regering de nadruk legt op de eigen
verantwoordelijkheid van burgers en maatschappelijke verbanden. Deze leden
vragen echter, gezien het bovenstaande, of het sturingspotentieel van de wetgever
niet meer op uitvoerende organisaties als normadressaat van wetten
moet worden gericht in plaats van op burgers.De leden van de VVD-fractie vragen de minister op welke wijze de prominente
plaats van «uitvoerbaarheid» bij de toetsing door het ministerie
van Justitie in het wetgevingstraject voor de Kamer terug te zien zal zijn.3. Tijd, continuïteit en de ambities van de
wetgeverDe leden van de SP-fractie kunnen zich in algemene zin vinden in de conclusie
dat de wetgever zorg moet dragen voor voldoende tijd en ruimte voor de uitvoering
van nieuwe wetten. Niettemin vragen zij hoe absoluut deze conclusie moet worden
opgevat. Geen wet is hetzelfde en soms is het al vrij snel duidelijk dat er
alsnog iets moet worden aangepast of gewijzigd, of dat het beter anders kan
worden geregeld dan oorspronkelijk gedacht. Bij ieder concreet wetsvoorstel
zullen de regering en de Kamer zich rekenschap moeten geven van het feit dat
het de normadressaten zijn die de wijzigingen ondergaan. Zolang het voor de
mensen op wie de wet betrekking heeft duidelijk is wat er gebeurt en wat er
verandert, is er op zichzelf geen probleem. Graag ontvangen deze leden een
reactie van de minister op dit punt.De leden van de SP-fractie delen in algemene zin eveneens de mening van
de regering dat men bij een te snelle evaluatie van een wet nog niet kan weten
of de gestelde doelen zijn bereikt. Een tussenevaluatie kan naar de mening
van deze leden echter soms wel nuttig zijn. Ook hierbij geldt toch dat in
concrete gevallen, bij ieder wetsvoorstel afzonderlijk, bepaald kan en moet
worden wat er al kan worden verwacht van de wet die geëvalueerd wordt?De aan het woord zijnde leden hebben voorts een vraag over «het
niet-grenzeloze sturingspotentieel» van de wetgever. De regering legt
in haar beleidsprogramma de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van burgers
en maatschappelijke verbanden. Hiertoe behoort toch ook nadrukkelijk de eigen
verantwoordelijkheid van de overheden zelf? Graag zien de leden van de SP-fractie
deze opvatting bevestigd.De leden van de VVD-fractie lezen in het WODC-rapport dat evaluatie na
een langere periode vaak effectiever, bruikbaarder en betrouwbaarder is. Zij
vragen de minister om een reactie op deze conclusie. Wordt hier enig gevolg
aan gegeven? Zo ja, op welke wijze? In hoeverre past dit in de doelstelling
van het kabinet om efficiënter te werken en geen onnodige informatie
te verzamelen? Hoe verhouden deze conclusie en de eventuele voornemens zich
tot de horizonbepaling in wetgeving?De minister geeft aan dat terughoudendheid met regelgeving is geboden
en dat uiteraard de wetgever, maar zeker ook anderen, dit moeten beseffen.
De leden van de VVD-fractie vragen de minister nader inzichtelijk te maken
waar de hij precies op doelt. Verzoekt de minister terughoudendheid ten aanzien
van initiatiefwetsvoorstellen en of nieuwe wetgeving? Bijvoorbeeld om zo meer
prioriteit te kunnen geven aan het afronden van reeds zeer langlopende wetgevingsdossiers
die voorliggen op het terrein van het civiele recht? Zo ligt er momenteel
een wetsvoorstel voor inzake personenvennootschappen dat in januari 2005 met
algemene stemmen is aangenomen door de Tweede Kamer, maar waarvan de Eerste
Kamer in mei 2007 heeft besloten de bespreking van de nadere procedure aan
te houden tot de Invoeringswet de Kamer heeft bereikt. Graag ontvangen deze
leden een toelichting van de minister.Hoe zal de minister zorgen voor een cultuur op de departementen waarbinnen
bij ontwikkeling van wetgeving ook uitdrukkelijk de nuloptie wordt afgewogen?4. KnelpuntenDe leden van de CDA-fractie merken op dat de meta-evaluatie nog eens duidelijk
maakt dat elke wet ten minste aan de basisvoorwaarden moet voldoen dat de
achterliggende veronderstellingen (beleidstheorie) moeten kloppen en dat voorzien
is in voldoende inzet van mensen en middelen om de wet uit te voeren. Graag
horen deze leden op welke wijze nu wordt nagegaan of nieuwe wetgeving aan
deze twee basisvoorwaarden voldoet. De periode tussen de inwerkingtreding
van de nieuwe wet en de afgesproken termijn voor evaluatie is blijkens de
meta-evaluatie te kort. Welke conclusies verbindt de minister hieraan? Wat
is volgens de minister een goede standaard voor de termijn waarop wetgeving
wordt geëvalueerd?Het valt de leden van de CDA-fractie voorts op dat een opvallend resultaat
van de meta-evaluatie is, dat ook bij succesvolle wetten zich knelpunten voordoen.
Te denken valt daarbij aan gebrekkig toezicht en controle, bureaucratie en
veronachtzaming van het cliëntperspectief. De naleving van de succesvolle
wetten blijkt echter niet afhankelijk van de aanwezigheid van deze knelpunten.
Bij de minder succesvolle wetten blijkt de context er vooral toe te leiden
dat implementatie en gedragsverandering nauwelijks van de grond komen. De
leden van de CDA-fractie vinden dat deze bevindingen een nadere analyse van
de regering verdienen. Hier gaat hier immers over de randvoorwaarden voor
efficiënte en effectieve wetgeving. De meerwaarde van deze meta-evaluatie
is deze leden verder vooral gelegen in het blootleggen van sturingsmechanismen.
Opvallend is dat geconditioneerde zelfsturing er negatief uitspringt, terwijl
de oprichting of verzelfstandiging van organisaties over het algemeen positief
uitpakt. Checks & balances, integrale aanpak, regierol gemeenten, versobering &
transparantie, publiek-private afstemming en rechtshandhaving springen er
ook redelijk gunstig uit. Het is weinig verrassend dat wetgeving inderdaad
beter scoort als het aansluit bij bestaande bestuurs- en organisatieculturen.
Wel verrassend is echter de uitkomst dat grotere organisaties de wet beter
naleven dan kleine organisatie. Graag horen deze leden hoe de minister aan
de slag gaat met deze eerste bevindingen over werkzame mechanismen en contextfactoren.
Zij helpen beleid en wetgeving immers «evidence-based» te maken.
Hoe werken deze resultaten door in de beleidsontwikkelings- en wetgevingpraktijk
op de ministeries?De leden van de PvdA-fractie hebben de reactie van de minister gelezen
op de door de onderzoekers geconstateerde knelpunten die er op wijzen «dat
de wetgever niet alles vermag en dat een zekere bescheidenheid in de verwachtingen
over de doelbereiking op zijn plaats is». De minister stelt voor dat
bij de voorbereiding van wetgeving de betrokkenen moeten worden geconsulteerd
om zo inzicht te krijgen in de maatschappelijke context van de voorgenomen
wet. Deze leden delen de mening dat wetten beter zullen landen als van te
voren voldoende rekening is gehouden met de mening van de betrokkenen. Wel
vragen zij of er vaker van wetgeving afgezien moet worden, als de wetgever
inderdaad «niet alles vermag en dat een zekere bescheidenheid in de
verwachtingen over de doelbereiking op zijn plaats is».De leden van de SP-fractie lezen dat «diverse normadressaten onvoldoende
kennis over de inhoud van de wet lijken te beschikken». Om welke normadressaten
gaat het hier vooral? Kan de minister een begin van een oplossing geven voor
dit geconstateerde knelpunt?De leden van de VVD-fractie merken op dat de minister aangeeft aan dat
de wetgever tot uitbreiding komt van internetconsultatie en voortzetting en
intensivering van het gebruik van startnotities. Op welke wijze geven andere departementen gevolg geven aan de knelpunten? Zijn er nog meer
maatregelen voorzien om de knelpunten aan te pakken?5. Clearing House voor WetsevaluatieDe leden van de CDA-fractie merken op dat uit de meta-evaluatie duidelijke
aanknopingspunten voor wetsevaluatie zijn af te leiden. De minister geeft
ook aan te willen werken aan een Clearing House voor Wetsevaluatie. Volgens
deze leden zal in elke evaluatie de centrale vraag moeten zijn hoe de maatschappelijke
effecten tot stand komen. Deze procesinsteek komt nu in de wetsevaluaties
nauwelijks voor. De meeste evaluaties gaan enkel na of het doel is bereikt
en beschrijven feitelijke gebeurtenissen en de implementatie van de wet. Het
reconstrueren van de met wettelijke interventies te activeren mechanismen
gebeurt nauwelijks. Bij veel ministeries vertoont het wetsevaluatiebeleid
nog veel hiaten. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft
wel een uitgebreid evaluatieprogramma. Het is volgens deze leden wenselijk
dat alle ministeries een dergelijk evaluatieprogramma hebben en dat elke evaluatie
is gebaseerd op eenzelfde format voor evaluatie. Wanneer wetsevaluaties gebruik
maken van een vergelijkbaar format, waarin een centrale vraag is hoe maatschappelijke
effecten tot stand komen, dan is het ook eenvoudiger meta-evaluaties uit te
voeren en lessen voor de toekomst af te leiden. Is de regering bereid de hoe-vraag
een belangrijke rol te geven in de verdere uitwerking van het Clearing House
voor Wetsevaluatie?De leden van de PvdA-fractie zijn in principe voorstander van een Clearing
House voor Wetsevaluatie (hierna: CHW), mits daar daadwerkelijk kennis mee
wordt verkregen over wetgeving en over de «werkzame bestanddelen van
de interventies die in wetgeving geregeld worden». Belangrijker nog
achten zij het dat deze kennis ook daadwerkelijk zal worden aangewend bij
het maken van wetten. Hoe kan dat worden gegarandeerd? De aan het woord zijnde
leden willen graag onderzocht zien worden in hoeverre wetten en interventies
op elkaar inwerken, of elkaar zelfs storen en tegenwerken. In hoeverre is
dit een onderwerp van het onderzoek?De leden van de VVD-fractie krijgen van de minister graag nader inzicht
in het CHW en de rol van de verschillende ministers ten opzichte van dit instituut.
Zijn de ministeries verplicht de vastgestelde vragen te beantwoorden en het
CHW te betrekken bij voorgenomen wetsevaluaties? De minister preekt in de
brief van een veelbelovende vorm van kenniscumulatie. Deze leden vragen de
minister nader toe te lichten wat het is dat deze vorm zo veelbelovend maakt?
Voorts vragen zij de minister op welke termijn het CHW zal worden opgericht,
welke personen met welke achtergrond zullen worden aangetrokken en wat de
te verwachten personele omvang en kosten zullen zijn.De aan het woord zijnde leden vragen de minister welke concrete maatregelen
of acties hij zal nemen, in aanvulling op uitbreiding van internetconsultatie
en de oprichting van het CHW, specifiek ter verbetering van wetsevaluaties
op justitieterrein? Vervolgens vragen deze leden op welke wijze de voor de
algemene wetgevingskwaliteitsbeleid verantwoordelijke ministers, de andere
departementen zal aansporen lering te trekken uit de bevindingen van het onderzoek?
Is de minister bijvoorbeeld voornemens enige richtlijnen op te stellen voor
het uitvoeren van een gedegen en zinvolle evaluatie ten behoeve van de verschillende
ministeries? In hoeverre acht de minister het zinvol richtlijnen op te stellen
omtrent aspecten als de reden voor evaluatie, de termijn voor het uitvoeren
van evaluatie, en aandacht voor de mechanismen en processen naast de feitelijke
gebeurtenissen? De leden van de VVD-fractie vernemen graag of de vaste vragen,
die in het kader van de werkwijze met het CHW aan de orde zullen
komen, kunnen worden aangemerkt als richtlijnen. Zo neen, waarom niet?II REACTIE VAN DE MINISTERDoor de leden van de fracties zijn diverse opmerkingen gemaakt en vragen
gesteld over en naar aanleiding van de meta-evaluatie «Wet en werkelijkheid»
(WODC-rapport 267). Het kabinet stelt dat erg op prijs. Het is belangrijk
dat regering en parlement die samen de wetgever vormen, denken over de mogelijkheden
van en knelpunten rond wetgeving, dat zij in de woorden van de CDA-fractie,
reflecteren op het eigen functioneren. In het onderstaande wordt op de opmerkingen
en vragen gereageerd in de volgorde van vraagstelling.1. Naar aanleiding van de inleidingDe leden van de PvdA-fractie menen dat uit de studie blijkt dat de wetgever
in veel gevallen nauwelijks een idee heeft over de effectiviteit van wetgeving;
zij vragen of het kabinet die mening deelt.In het WODC-onderzoek kwam naar voren kwam dat de effectiviteit nauwelijks
of niet was onderzocht. Daaruit mag men niet afleiden dat de wetgever geen
idee heeft over de effectiviteit van wetgeving. In dit verband is het belangrijk
een onderscheid te maken tussen enerzijds de situatie bij de totstandkoming
van de wet en anderzijds de situatie waarop de evaluatiestudies het oog hebben:
de toestand enige jaren na de inwerkingtreding van de wet. De kennispositie
ten aanzien van de wet in wording is een andere dan die van de wet in werking.
Wetgeving en het daarmee verbonden beleid beogen de samenleving op een rechtmatige
en rechtvaardige manier te ordenen. Zij zijn gericht op de toekomst. Er bestaan
bij de voorbereiding van wet en beleid beelden over hoe deze zullen bijdragen
aan de maatschappelijk gewenste ordening. In de terminologie van het rapport
worden die beelden «een beleidstheorie» genoemd, een opvatting
over doel en over de instrumenten die tot dat doel moeten leiden. Zekerheden
daarover bestaan niet. Ooit is wetgeving wel omschreven als «sturen
in de mist». Het kan dus zijn, dat achteraf blijkt dat de beleidstheorie
onvoldoende was. Dat wordt in wetenschappelijke kring al langer aangenomen.2. Interventies en doelbereikingMet de leden van de CDA-fractie kan worden gezegd dat doelbereiking een
sociaal proces is. Dat wil niet zeggen dat er van wetgeving en beleid in het
geheel geen sturing uitgaat en dat doelbereiking niet belangrijk is. Waar
de onderzoekers op hebben gewezen, is dat evaluatie van wetgeving op louter
de doelbereiking een te beperkte invalshoek is. Het kabinet kan ermee instemmen,
dat in evaluatieonderzoek naast de doelbereiking ook de processen een belangrijke
rol spelen. Men kan dat geheel vangen onder het begrip «werking»,
een begrip dat in de wetgeving regelmatig gebruikt wordt om de evaluatie-opdracht
aan te duiden. Daarbij past wel een kanttekening. De aard van het evaluatie-onderzoek
hangt af van diverse factoren, zoals de te verwachten kosten, de onderzoekbaarheid,
de inzichten die een onderzoek naar verwachting oplevert, de tijd die beschikbaar
is. Het kabinet kijkt dus positief aan tegen het procesperspectief, maar met
verstand moet worden bezien wanneer welk onderzoek zinnig is.De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de wetgever zich niet beter
op uitvoerende organisaties als normadressaat kan richten om zo de doelbereiking
te verhogen. Naar het oordeel van het kabinet kan die stelling
niet zomaar worden betrokken. In de eerste plaats blijkt uit het onderzoek
dat daar waar normen zich richten tot zowel uitvoerende organen als burgers,
de doelbereiking zeer matig is. De onderzoekers suggereren dat de uitvoerende
organen als een filter werken. Dan zou de conclusie moeten zijn dat de overheid
zich louter tot uitvoerende organen zou moeten wenden. In de tweede plaats
wordt weliswaar de doelbereiking van normen die louter op uitvoeringsorganen
zijn gericht relatief hoog bevonden, men dient daarbij wel in ogenschouw te
nemen dat die normen veelal van een bijzondere aard zijn. Zo worden aan organen
taken en bevoegdheden gegeven, en als de uitvoering daarvan ter hand wordt
genomen, is sprake van doelbereiking. Doelbereiking is dan in zekere zin ook
makkelijker te realiseren. In de derde plaats, en doorslaggevend, is dat sommige
gedragsregels eenvoudigweg niet via uitvoeringsorganen op te leggen zijn.
Dat ziet men bijvoorbeeld in het privaatrecht, maar het geldt ook voor strafrechtelijke
normen. Zelfs als men de naleving van de normen uit het Wetboek van Strafrecht
wil beschouwen als resultaat van de aanwezigheid van handhavende organen,
dan nog is het moeilijk voorstelbaar dat het Wetboek van Strafrecht louter
opdrachten tot onderzoek en vervolging geeft aan politie en OM en dat de burgers
daaruit moeten afleiden wat voor hen verboden is. Ook het rechtsstatelijke
karakter van ons bestel brengt mee dat rechten en vooral plichten, de ge-
en verboden die burgers worden opgelegd, rechtstreeks in de wet worden vastgelegd.De leden van de VVD-fractie vragen de minister op welke wijze de prominente
plaats van «uitvoerbaarheid» bij de toetsing door het ministerie
van Justitie terug te zien is. De prominente plaats van de uitvoerbaarheid
is niet alleen een kwestie van toetsing door het ministerie van Justitie.
Op de diverse departementen bestaat oog voor het belang van de uitvoering
en zijn daar ook voorzieningen voor, bijvoorbeeld in de vorm van procedureafspraken
bij de voorbereiding van beleid en wetgeving en in de vorm van regelmatig
overleg tussen beleidsdirecties en uitvoeringsorganen. Bij de voorbereiding
van wetgeving wordt in voorkomende gevallen de U&H-toets (Uitvoerings-
en handhavingstoets) uitgevoerd, terwijl ook het instrument van de Tafel van
11 en de werkbaarheidsanalyse de nodige elementen over de uitvoering bevatten.
Op het ministerie van Justitie wordt vervolgens in het kader van de wetgevingstoets
bezien of de genoemde toetsen uitgevoerd zouden moeten zijn en zo ja, ook
uitgevoerd zijn.3. Tijd, contuïteit en ambitiesDe leden van de SP-fractie haken aan op het punt van voldoende tijd en
ruimte voor de uitvoering. Waar wetten verschillen, kunnen de voor de uitvoering
benodigde tijd en ruimte ook verschillen. Onderscheid moet worden gemaakt
tussen tijd en ruimte voor de implementatie van nieuwe wetten en de tijd die
nodig is om te zien of de met de wetgeving beoogde doelen behaald zijn. Dat
laatste is primair een evaluatievraag. Uit het WODC-onderzoek blijkt dat het
enige tijd duurt voor men kan zien of de beoogde doelstellingen ook bereikt
zijn, omdat personen en organisaties zich moeten aanpassen aan de nieuwe regels.
Dat kan betekenen dat de thans wel gebruikelijke evaluatieperioden van drie
of vijf jaar1 na de inwerkingtreding van de wet
te kort kunnen zijn, mede ook omdat het onderzoek al ruim eerder zal moeten
beginnen. De minister van Justitie zal bezien of het nodig is de Aanwijzingen
voor de regelgeving op dit punt te wijzigen.De tijd en ruimte die nodig zijn voor de implementatie van wetgeving zijn
van een wat andere orde. Op diverse manieren kan een vinger aan de pols worden
gehouden, zoals via toezichtorganen, via departementale contacten met de uitvoering
en soms via monitoring van het uitvoeringsproces of, zoals de fractie suggereert,
een tussenevaluatie. Het zal van de omstandigheden afhangen welke
methode het meest geschikt is. Ook hier geldt dat niet op voorhand van elke
wet gezegd kan worden of en zoja welke vorm van evaluatie of monitoring nodig
is. Dat is een afweging van de hiervoor genoemde factoren.Het kabinet heeft, dit in antwoord op de betreffende vraag van de SP-fractie,
als inzet gekozen dat vertrouwen wordt gegeven aan de burgers en de maatschappelijke
verbanden, dat uitgegaan wordt van de eigen verantwoordelijkheid. Vanzelfsprekend
betekent dat niet dat de overheid geen eigen verantwoordelijkheid heeft. Juist
vanuit die verantwoordelijkheid voor een goed functionerende maatschappelijke
ordening geeft en heeft het kabinet dat vertrouwen in burgers en hun verbanden.De leden van de VVD-fractie vragen eveneens naar de periode voor een evaluatie.
Zoals hiervoor al aangegeven, kan uit het rapport «Wet en werkelijkheid»
afgeleid worden dat de doelbereiking beter wordt vastgesteld als een langere
periode wordt gekozen. Het hangt evenwel van de omstandigheden af, wanneer
dat zo is. Of sprake is van meer efficiency als men langer wacht, is niet
te zeggen. Uit het rapport blijkt slechts dat men na langere tijd wat meer
over de doelbereiking kan zeggen. Het kan daarnaast efficiënt zijn tijdens
het implementatieproces gegevens te verzamelen over de uitvoering, om die
zonodig bij te stellen. Daarvoor bestaan, zoals hiervoor is aangegeven, diverse
middelen. Dergelijke activiteiten hebben echter ook een prijs, zoals betoogd.Dat geen onnodige informatie wordt verzameld, spreekt voor zich. De inzet
van terughoudendheid met regelgeving betreft alle regelgeving, niet in het
bijzonder de initiatiefwetgeving. Waar het in Nederland gebruikelijk is dat
de regering een voorstel van wet doet, betreft die inzet kwantitatief gesproken
vooral de regering. De volksvertegenwoordiging speelt daarbij in die zin een
rol, dat de beide organen die de wetgever vormen daarop alert zijn.Dat is overigens niet een gemakkelijke inzet. Er komt veel op de overheid
af, maatschappelijke knelpunten en maatschappelijke ontwikkelingen brengen
vaak mee dat politiek gesproken de overheid een beleid moet voeren; vanwege
het legaliteitsbeginsel is dan al snel wetgeving geboden om de juridische
basis te verschaffen en zo te voldoen aan de eisen van de rechtsstaat. De
nuloptie (geen wetgeving) is in die gevallen niet makkelijk te verwerkelijken.
Wel kunnen alternatieven voor en in wetgeving worden gezocht. De startnotitie,
de quick scan en het integraal afwegingskader (dat in ontwikkeling is) zijn
instrumenten om zowel de noodzaakvraag als de vraag van de instrumentatie
aan de orde stellen. In de nota Vertrouwen in Wetgeving komt dit thema aan
de orde.4. KnelpuntenDe leden van de CDA-fractie noemen een aantal elementen in het rapport
die inderdaad nadere studie vergen, in het bijzonder rond de knelpunten casu
quo de condities voor succesvolle wetgeving. Deze bevindingen in het rapport
zijn gebaseerd op de voor dat onderzoek beschikbare evaluaties. In nieuwe
evaluaties kan dit thema aan de orde komen en kan in dat kader aandacht worden
geschonken aan de beleidstheorie1. Daarbij past
overigens de kanttekening dat de notie van «beleidstheorie» bij
wetgeving nog niet gemeengoed is, althans niet expliciet. Impliciet bestaan
wel beelden over doelen en bijbehorende instrumenten om die doelen te bereiken.
Soms lijkt een beleidstheorie niet aan de orde, indien normstelling geboden
is en de gestelde regels leidend dienen te zijn voor het gedrag van de burgers.
Maar toch speelt ook dan de vraag van doel en middelen, in de normstelling
en in het aanvullend of flankerend beleid. Waar er sprake is van een innige
relatie tussen beleid en wetgeving, is aandacht voor de beleidstheorie met
het oog op de effectiviteit van wetgeving en beleid evenwel gewenst
en zal dat in evaluaties aan de orde moeten komen.Waar de meta-evaluatie gebaseerd is op afgeronde evaluatieonderzoeken,
was al eerder bekend dat grote organisaties de wetgeving beter naleven dan
kleinere. Dat kan verband houden met de materiële mogelijkheden en expertise
waarover grotere organisaties waarschijnlijk makkelijker beschikken.Consultatie van uitvoerenden en van andere betrokkenen in het veld waar
wetgeving voor bedoeld is, kan informatie verschaffen over de maatschappelijke
context waarin die wetgeving moet werken, zo stelde het kabinet. De leden
van de PvdA-fractie delen die gedachte. Zij stellen de vraag of gelet op de
mogelijkheden van de wetgever, niet vaker van wetgeving moet worden afgezien.
Zoals hierboven is aangegeven, is die terughoudendheid de inzet. En een zekere
bescheidenheid in de verwachtingen lijkt ook op zijn plaats te zijn. Maar
tegelijkertijd kan het nodig zijn normen te stellen voor het gedrag of –
andere – regels ter ordening van het maatschappelijk leven. Regels bieden
immers ook een zekere bescherming.Dat normadressaten niet altijd over voldoende kennis van de wet beschikken,
is al een oude kwestie. Formeel gesproken is de bekendmaking van wetten in
het Staatsblad de weg waarlangs wetten publiek gemaakt worden. Deze bekendmaking
is krachtens artikel 88 van de Grondwet zelfs een voorwaarde voor de inwerkingtreding
van wetgeving. Daarbuiten zijn de afgelopen decennia diverse middelen ingezet
om regels bekend te maken bij de burgers. De departementale voorlichtingsdiensten
spelen daar een rol in, de plaatsing van de Nederlandse wetgeving op het internet
moet daaraan bijdragen. Voorts zijn er de nodige instellingen uit het maatschappelijk
middenveld die een intermediaire rol spelen. Verder is de pers belangrijk
voor de verwerving van kennis over – nieuwe – regels. Mogelijk
stimuleert de verruiming van de mogelijkheden van internetconsultatie straks
de kennisneming. Er is echter een grens aan de oplossing van dit knelpunt.
De overheid kan het aanbod stimuleren en doet dat ook, zoals gezegd. Men kan
echter moeilijk alle betrokkenen dwingen de regelgeving te lezen en te begrijpen;
het is ook aan de burgers zelf hun verantwoordelijkheid in deze te nemen.Consultatie van betrokkenen kan een brug slaan tussen de wereld van de
wetgever en die van de werkelijkheid waarin de wet moet werken, maar lost
vanzelfsprekend niet alle knelpunten op. Dit in antwoord op een vraag van
de VVD. Daar zit juist de crux: er zijn nu eenmaal beperkingen in het sturend
vermogen via wetgeving. Dat houdt bijvoorbeeld verband met het feit dat regels
algemeen geformuleerd moeten zijn (om regel te kunnen zijn) en altijd een
papieren abstractie vormen van de zeer gevarieerde levende werkelijkheid;
regels zijn als het ware digitaal en gefixeerd, terwijl de werkelijkheid analoog
en voortdurend in beweging is. «Sturen» betekent een richting
aangeven, een houvast bieden voor maatschappelijk verkeer.Een knelpunt waar de wetgever wel een zekere invloed op heeft, is de beschikbaarheid
van middelen en van voorzieningen. Tijd en geld zijn vaak nodig en daaraan
kan, per wet en binnen marges, rekening mee worden gehouden. Omgekeerd kan
het nodig zijn van wetgeving af te zien, indien in de samenleving onvoldoende
menskracht, deskundigheid of -fysiekevoorzieningen aanwezig zijn en niet te
verwachten is dat daarin binnen redelijke termijn kan worden voorzien.5. Het Clearing House voor WetsevaluatieIn reactie op de opmerkingen van de fractie van het CDA over wetsevaluatie
en maatschappelijke effecten moet kort ingegaan worden op de verhouding tussen
beleids- en wetsevaluatie. Wet en beleid zijn in die zin nauw verbonden dat
beide gericht zijn op een rechtvaardige ordening van de samenleving. De wet
is bovendien de legitimerende basis voor beleidsactiviteiten van de overheid.
Indien men beleid evalueert, zal de bijbehorende wetgeving daarbij betrokken
moeten worden; niet altijd echter zal beleid gedragen worden door wetgeving.
Als men, omgekeerd, spreekt van wetsevaluatie is dat niet goed mogelijk zonder
de beleidscomponent. Toch kan men vanuit het beleid wat andere vragen stellen
dan vanuit de wetgeving. De minister van Financiën heeft een coördinerende
rol waar het de evaluatie van de doelmatigheid van het beleid. De minister
van Justitie heeft als coördinerend bewindspersoon voor het wetgevingskwaliteitsbeleid
de zorg voor een verantwoord wetsevaluatiebeleid. Vanuit de wetgevingsoptiek
wordt in interdepartementaal overleg een aantal thema’s en vragen vastgesteld.
Die zullen dienen als format voor de wetsevaluatieonderzoeken die de departementen
hebben geagendeerd. Met de leden van de fractie van het CDA kan worden ingestemd
dat de procesinsteek daarbij van groot belang is.Bij de opmerkingen van de leden van de CDA-fractie zij nog de kanttekening
gemaakt dat de maatschappelijke effecten van wetgeving en beleid onderzoeksmatig
gesproken niet zomaar duidelijk zijn. Het oorzakelijk verband tussen de interventie
(wet en beleid, de instrumenten daarvan) en het effect is vervolgens niet
gemakkelijk vast te stellen, omdat de methodologische condities daarvoor erg
onvolmaakt zijn. Dat geldt des te meer voor niet beoogde neveneffecten.De leden van de PvdA-fractie zijn in beginsel voorstander van een Clearing
House voor Wetsevaluatie. Zij verbinden daaraan de voorwaarde dat daar daadwerkelijk
kennis mee wordt verkregen. Het is zeer waarschijnlijk dat gericht onderzoek
en door een meta-evaluatie daarvan meer kennis oplevert. In hoeverre ook de
nodige algemene uitspraken kunnen worden gedaan, is met minder waarschijnlijkheid
te zeggen. In de meta-evaluatie Wet en werkelijkheid bleek sprake van een
zekere context-gebondenheid. Een belangrijk element daarbij is, deze leden
wijzen daar met recht op, is dat de kennis ook aangewend wordt. In antwoord
op de vraag in hoeverre dat kan worden gegarandeerd, zij gesteld dat het Clearing
House alle aandacht schenken kan en zal aan de verspreiding van de kennis
die dit project moet opleveren. Die verspreiding zal ruim zijn, en op de diverse
bij het wetgevingsproces betrokken personen en organen gericht zijn. De mate
van gebruik hangt af van de inhoud en de zekerheid van die kennis alsmede
van andere factoren die bij de voorbereiding en de inhoud van beleid en wetgeving
een rol spelen.De leden van de fractie van de VVD stellen diverse vragen over wat men
de infrastructuur van het Clearing House kan noemen. De werkwijze van het
Clearing House is dat in samenwerking met de departementen, en in het bijzonder
met de directies wetgeving, een aantal thema’s en onderwerpen wordt
geïdentificeerd die ingebracht zullen worden bij de evaluaties die de
departementen voornemens zijn uit te voeren. Daarbij gaat het erom thema’s
over en elementen van wetgeving (zoals de werking van zorgplichtbepalingen
of de formulering, de aard van het toezicht) te verbinden met de te onderzoeken
werking van wetgeving. Er is dus sprake van gerichte thema’s en de werking
van wetgeving wordt in uiteenlopende contexten (de onderscheiden departementen «bedienen»
verschillende maatschappelijke segmenten) onderzocht. In de meta-evaluatie
kunnen de resultaten uit die verschillende evaluatieonderzoeken worden vergeleken
en kan worden bezien welke processen en mechanismen in die contexten
spelen, of verschillende keuzes die in wetgeving worden gemaakt tot verschillende
effecten leiden. Tevens zal vanuit het Clearing House een kader («frame»)
worden ontwikkeld waarin diverse belangrijke elementen voor wetgeving en de
werking van wetgeving zijn opgenomen, zo mogelijk met veronderstelde verbanden
tussen die elementen. Dat «frame» wordt onderzoekers als hulpmiddel
ter beschikking gesteld. Deze vier elementen (gerichte vraagstelling, diverse
contexten, «frame», meta-evaluatie) maken dat het een veelbelovende
vorm van kenniscumulatie is.De departementen worden niet verplicht tot medewerking. Los van de vraag
of dat wenselijk is en hoe een dergelijke verplichting af te dwingen zou zijn,
het is ook niet mogelijk omdat niet alle evaluaties zich altijd lenen voor
alle afgesproken vragen. Daar komen bovendien kosten-batenafwegingen bij.
Wel gelden vanzelfsprekend de verplichtingen de doelmatigheid en doeltreffendheid
van beleid periodiek te evaluaeren, zoals vastgelegd in de Comptabiliteitswet
2001. De departementen zien overigens nut en noodzaak van deze wijze van werken
en besloten is tot een gezamenlijk uit te voeren project. Vanzelfsprekend
zullen ook op Justitie bij het evaluatieonderzoek de afgesproken thema’s
en het frame betrokken worden. Het Clearing House zelf zal bestaan uit 2,5
fte, voorzien van onderzoeksmatige, wetgevende, sociaal-wetenschappelijke
en juridische kennis; het werkt bovendien nauw samen met het WODC. Het project
zal, afhankelijk van de tijd die nodig is om de feitelijke evaluaties uit
te voeren en vervolgens voor de meta-evaluatie daarop, zo’n vier tot
vijf jaar duren. Dan zal bezien worden of een dergelijk project naar verwachting
voldoende zal opleveren om het voort te zetten, ook in verhouding tot de kosten.
De belangrijkste kosten vormen de genoemde 2,5 fte. Omdat aangesloten wordt
bij de departementale evaluaties, zullen de meerkosten van het onderzoek naar
de te stellen vragen relatief gering zijn.Gelet op de diversiteit van de evaluaties, de onderwerpen, alsmede op
de kosten en baten die daarbij steeds een rol spelen, lijkt het niet verstandig
daar regels voor op te stellen evenmin als voor de termijn die nodig is voor
het uitvoeren van evaluaties. De inzet van dit kabinet is minder regels en
meer vertrouwen. Ook op dit vlak is dat een goed adagium.XNoot11 Samenstelling: Leden: Van de Camp (CDA), De Wit (SP), Van der Staaij
(SGP), Kamp (VVD), Arib (PvdA), ondervoorzitter, De Pater-van der Meer (CDA),
voorzitter, Çörüz (CDA), Joldersma (CDA), Gerkens (SP), Van
Velzen (SP), Van Vroonhoven-Kok (CDA), Azough (GL), Timmer (PvdA), Griffith
(VVD), Teeven (VVD), Verdonk (Verdonk), De Roon (PVV), Pechtold (D66), Heerts
(PvdA), Thieme (PvdD), Kuiken (PvdA), Leijten (SP), Bouwmeester (PvdA), Van
Toorenburg (CDA) en Anker (CU). Plv. leden: Sterk (CDA), Langkamp (SP), Van
der Vlies (SGP), Weekers (VVD), Smeets (PvdA), Aasted-Madsen-van Stiphout
(CDA), Jager (CDA), Jonker (CDA), Roemer (SP), Vacature (SP), De Vries (CDA),
Halsema (GL), Dijsselbloem (PvdA), Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD),
Van Miltenburg (VVD), Zijlstra (VVD), Fritsma (PVV), Koşer Kaya (D66),
Gill’ard (PvdA), Ouwehand (PvdD), Spekman (PvdA), Vacature (SP), Bouchibti
(PvdA), Van Haersma Buma (CDA) en Slob (CU).XNoot1De toelichting op aanwijzing 164 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
geeft aan dat in het algemeen een evaluatietermijn van vijf jaar in de rede
ligt.XNoot1Een beleidstheorie is «het geheel van veronderstellingen over de
relaties tussen (a) doeleinden en middelen (b) oorzaken en gevolgen van het
probleem in kwestie en (c) waarden en normen. De veronderstellingen kunnen
betrekking hebben op het beleid zelf, maar ook op het beleidsproces, de beleidsorganisatie
en het deel van de maatschappij waarop het beleid zich richt» (Van Heffen,
in Hoogerwerf en Herweijer, 2003: p. 225). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29279-80.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl