Besluitvorming uitzendingen; Rapport van de Tijdelijke commissie besluitvorming uitzendingen
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26454, nr. 8

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

04-09-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

26454 nr. 8

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUD HOOFDSTUK 1 INLEIDING1.1 Voorfase1.1.1 Voorgeschiedenis1.1.2 Instelling commissie1.2 Afbakening opdrachtVoortgang van vredesoperatiesIn ieder geval de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië1.3 Discussie over mandaat1.4 Organisatie en werkwijze1.4.1 Organisatie onderzoek1.4.2 OnderzoeksopzetInitiatief, MotievenCriteriaInformatie t.b.v. politieke besluitvormingInvloedOmgevingRisico'sGebruik «lessons learned» – Evaluatie1.4.3 Uitvoering onderzoek1.4.4 Voorgesprekken1.4.5 Hoorzittingen1.4.6 Tijdsduur onderzoek1.4.7 De staf1.4.8 Advisering commissie1.4.9 Afspraken bewindspersonen1.4.10 Contacten NIOD1.5 Opbouw rapport en bijlagenHOOFDSTUK 2 BETROKKENHEID TWEEDE KAMER2.1 Voorgeschiedenis2.2 Motie-Brinkhorst2.3 Motie-Frinking2.4 Motie-Van Traa2.5 Motie-Van Middelkoop c.s.2.6 ToetsingskaderPolitieke wenselijkheidHaalbaarheid2.7 Wijziging Grondwet2.8 Geheime operaties2.9 Betrokkenheid parlement in andere landenBelgiëCanadaDenemarkenDuitslandFinlandFrankrijkNoorwegenVerenigd KoninkrijkVerenigde StatenZwedenHOOFDSTUK 3 BESLUITVORMING3.0 BegrippenapparaatConceptueel raamwerkDe externe omgevingDe VNde Veiligheidsraad: de politieke reikwijdte van resolutiesde vaststelling van het mandaatpeacemakingpeacekeeping: de randvoorwaardensecond generation peacekeepingpeace-enforcement: de randvoorwaardenpeacekeeping en peace-enforcementpeacebuildingsafe areasDe NAVOalgemeenNAVO's nieuwe missiesSub-contracting3.1 United Nations Advance Mission in Cambodia (UNAMIC)
United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC)3.1.0 Internationaal kaderuitvoering mandaat3.1.1 Voortraject UNAMIC en UNTAC3.1.2 Kabinetsbesluit/Brief UNAMIC3.1.3 Overleg Tweede Kamer UNAMIC3.1.4 Voortraject UNTAC3.1.5 Kabinetsbesluit/brief UNTAC3.1.6 Overleg Tweede Kamer UNTAC3.1.7 Voortzetting UNTAC3.1.8 Afronding UNTAC3.1.9 Evaluatie3.2 United Nations Protection Force (UNPROFOR) United
Nations Peace Forces (UNPF)3.2.0 Internationaal kaderDe oprichtingHet mandaatOperatie «Sharp Guard»Operatie «Deny Flight»Het safe area beleidDe United Nations Peace Forces (UNPF)De «Rapid Reaction Force»Operatie «Deliberate Force»3.2.1 Voortraject uitzending Verbindingsbataljon en militaire
waarnemers3.2.2 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending Verbindingsbataljon
en militaire waarnemers3.2.3 Overleg Tweede Kamer uitzending Verbindingsbataljon
en militaire waarnemers3.2.4 Voortzetting en afronding uitzending Verbindingsbataljon
en militaire waarnemers3.2.5 Voortraject uitzending Transportbataljon en marinepersoneel3.2.6 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending Transportbataljon3.2.7 Overleg Tweede Kamer uitzending Transportbataljon3.2.8 Voortzetting en afronding uitzending Transportbataljon3.2.9 Uitzendingen ten behoeve van «Sharp Guard»
en «Deny Flight»3.2.10 Voortraject uitzending Infanteriebataljon3.2.11 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending Infanteriebataljon3.2.12 Overleg Tweede Kamer uitzending Infanteriebataljon3.2.13 Voortzetting uitzending Infanteriebataljon3.2.14 Afronding uitzending Infanteriebataljon3.2.15. Rapid Reaction Force3.2.16 Srebrenica3.2.17 Besluitvorming in Den HaagChronologie val Srebrenica3.2.18 Evaluatie/debriefing Infanteriebataljon3.3 Implementation Force – IFOR («Joint Endeavour»)3.3.0 Internationaal KaderIFOR: de missie3.3.1 Voortraject3.3.2 Kabinetsbesluit/Brief3.3.3 Overleg Tweede Kamer3.3.4 Voortzetting3.3.5 Afronding3.3.6 Evaluatie3.4 United Nations International Police Task Force (UNIPTF)3.4.0 Internationaal Kader3.4.1 Voortraject3.4.2 Kabinetsbesluit/Brief aan de Kamer3.4.3 Overleg Tweede Kamer3.4.4 Voortzetting (tot 15 juni 1998)3.4.5 Evaluatie3.5 United Nations Transitional Administration in Eastern
Slavonia, Baranja and Western Sirmium (UNTAES)3.5.0 Internationaal Kader3.5.1 Voortraject3.5.2 Kabinetsbesluit/Brief3.5.3 Overleg Tweede Kamer3.5.4 Voortzetting en Afronding3.5.5 Evaluatie3.6 Stabilization Force – SFOR («Joint Guard»,
«Joint Forge») 3.6.0 Internationaal Kader3.6.1 Voortraject3.6.2 Kabinetsbesluit/Brief3.6.3 Overleg Tweede Kamer3.6.4 Voortzetting3.6.5 Afronding3.6.6 Evaluatie3.7 Mine Action Centre (UNMAC/BHMAC)3.7.0 Internationaal Kader3.7.1 Voortraject3.7.2 Kabinetsbesluit/Brief3.7.3 Voortzetting3.7.4 Evaluatie3.8 United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP)3.8.0 Internationaal kaderAchtergrondStaatsgreep en Turkse interventie van 1974Herstructurering van UNFICYPStand van zaken3.8.1 Voortraject3.8.2 Kabinetsbesluit/Brief3.8.3 Overleg Tweede Kamer3.9 Operaties in en rond Kosovo: Operatie «Allied
Force» Kosovo Verification Missions – OKVM, NKVM («Eagle
Eye») Extraction Force – EFOR («Joint Guarantor»)
Albania Force – AFOR («Allied Harbour») Kosovo Force –
KFOR («Joint Guardian»)3.9.0 Internationaal KaderDe weg naar ACTORDVerificatie-afspraken: de missies van de OVSE en de NAVODe Extraction ForceAllied ForceAFORKFOR3.9.1 Voortraject3.9.2 Kabinetsbesluit/Brief en Overleg Tweede Kamer Allied
Force3.9.3 De verificatiemissies en de Extraction Force3.9.4. Racak, Rambouillet en luchtaanvallen3.9.4 Humanitaire hulpverlening en de weg naar KFOR3.9.5 EvaluatieHOOFDSTUK 4 ANALYSE BESLUITVORMING4.0 InleidingAd 1. Initiatief en MotievenAd 2. CriteriaAd 3. InformatieAd 4. InvloedAd 5. OmgevingsfactorenAd 6. Risico'sAd 7. Evaluatie4.1 Initiatief en MotievenAllied ForceOKVM/NKVM/Extraction ForceAllied HarbourKFOR4.2 CriteriaAllied ForceOKVM/NKVM/Extraction ForceAllied HarbourKFOR4.3 InformatieAllied Force, voortrajectAllied Force, luchtaanvallen/KFORProvide Shelter/Allied HarbourAllied Force, voortrajectOKVM/NKVM/Extraction ForceAllied Force, luchtaanvallen/KFORProvide Shelter/Allied Harbour4.4 InvloedAllied Force, voortrajectOKVM/NKVM/Extraction ForceAllied Force, luchtaanvallen/KFORProvide Shelter/Allied HarbourAllied Force, voortrajectOKVM/NKVM/Extraction ForceAllied Force, luchtaanvallen/KFORProvide Shelter/Allied HarbourAllied Force, voortrajectOKVM/NKVM/Extraction ForceAllied Force, luchtaanvallen/KFORAllied Harbour4.5 Omgeving4.6 Risico'sAllied ForceOKVM/NKVM/Extraction ForceAllied HarbourKFOR4.7 EvaluatieAllied Force/OKVM/NKVM/Extraction Force/Allied Harbour/KFORHOOFDSTUK 5 EVALUATIE TOETSINGSKADER5.0 Inleiding5.1 Het Toetsingskader5.2 Toetsingskader volgens betrokkenenInhoudToepassingNutKanttekeningenAanpassen?Algemeen beeld5.3 Toetsingskader volgens documentenonderzoeka. binnen ministeriesb. tussen ministeries en Tweede Kamerc. door Tweede KamerAlgemeen Beeld5.4 Angola5.5 Haïti5.6 Evaluatie ToetsingskaderToepasbaarheidMoment van toepassenOnderscheid aandachtspuntenHet gebruik van de individuele aandachtspuntenHOOFDSTUK 6 BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN6.0 Inleiding6.1 Algemene bevindingen6.2 Themagewijs gerangschikte bevindingen6.2.0 inleiding6.2.1 initiatief en motieven6.2.2 Criteria6.2.3 informatiea. ministeriesb. Tweede Kamer6.2.4 invloeda. binnen en tussen ministeriesb. Tweede Kamerc. Nederland in internationaal kader6.2.5 omgeving6.2.6 risico's6.2.7 evaluatie6.3 Specifieke bevindingen Toetsingskader6.3.0 inleiding6.3.1 bevindingenInhoudToepassing6.4 Overige bevindingen6.5 Algemene aanbevelingen 6.6 Themagewijs gerangschikte aanbevelingen6.6.0 inleiding6.6.1 initiatief en motieven6.6.2 criteria6.6.3 informatiea. ministeriesb. Tweede Kamer6.6.4 invloeda. binnen en tussen ministeriesb. Nederland in internationaal kader6.6.6 risico's6.6.7 evaluatie6.7 Specifieke aanbevelingen Toetsingskader6.8 Overige aanbevelingenVERKLARENDE BEGRIPPEN- EN AFKORTINGENLIJST© Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht © Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht © Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht © Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht© Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26454Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 2,8 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 454Tijdelijke commissie besluitvorming uitzendingennr. 8RAPPORT VAN DE TIJDELIJKE COMMISSIE BESLUITVORMING UITZENDINGENINHOUD Deel 1     Hoofdstuk
1Inleiding71.1Voorfase7 1.2Afbakening opdracht10 1.3Discussie over
mandaat111.4Organisatie en werkwijze12 1.5Opbouw rapport en
bijlagen20 Hoofdstuk 2Betrokkenheid
Tweede Kamer232.1Voorgeschiedenis232.2Motie-Brinkhorst23 2.3Motie-Frinking252.4Motie-Van Traa26 2.5Motie-Van Middelkoop c.s.28 2.6Toetsingskader29 2.7Wijziging Grondwet30 2.8Geheime operaties332.9Betrokkenheid parlement
in andere landen34Hoofdstuk 3Besluitvorming393.0Begrippenapparaat39 3.1UNAMIC/UNTAC483.2UNPROFOR/UNPF73 3.3IFOR2113.4UNIPTF231 3.5UNTAES2413.6SFOR248 3.7UNMAC/BHMAC2683.8UNFICYP272 3.9Operaties in en rond Kosovo287 Hoofdstuk 4Analyse besluitvorming3854.0Inleiding3854.1Initiatief en motieven387 4.2Criteria3954.3Informatie400  I. ministeries400 II. Tweede Kamer408 4.4Invloed423 I. ministeries423  II. Tweede Kamer432  III. Nederland in internationaal kader4374.5Omgeving444 4.6Risico's4454.7Evaluatie451 Hoofdstuk 5Evaluatie Toetsingskader4595.0Inleiding459 5.1Het Toetsingskader459 5.2Toetsingskader
volgens betrokkenen461 5.3Toetsingskader volgens documentenonderzoek466 5.4Angola4715.5Haïti473 5.6Evaluatie Toetsingskader474Hoofdstuk 6Bevindingen
en aanbevelingen4796.0Inleiding479 6.1Algemene bevindingen4796.2Themagewijs gerangschikte
bevindingen4806.3Specifieke bevindingen Toetsingskader4906.4Overige bevindingen491 6.5Algemene aanbevelingen493 6.6Themagewijs gerangschikte
aanbevelingen493 6.7Specifieke aanbevelingen Toetsingskader497 6.8Overige aanbevelingen498Verklarende begrippen- en afkortingenlijst499Kaarten507BIJLAGEN 1.Voorgeschiedenis32.Commissie
en staf7 3.Organisatie en werkwijze8 4.Documentenonderzoek125.Voorgesprekken15 6.Hoorzittingen167.Archief19          VERSLAGEN
HOORZITTINGEN   APPENDICES A.Brieven en besluiten Tijdelijke Commissie21 B.Overzicht geraadpleegde
bronnen133 C.Relevante Veiligheidsraadsresoluties149D.Relevante Kamerstukken263 E.Overzicht voorgesprekken en hoorzittingen289                     HOOFDSTUK 1 INLEIDING1.1 Voorfase1.1.1 VoorgeschiedenisSinds het begin van de jaren negentig staan vredesoperaties in het middelpunt
van de belangstelling. Vredesoperaties vinden echter al sinds het einde van
de Tweede Wereldoorlog plaats. De direct na die oorlog door de geallieerden
opgerichte wereldorganisatie, de Verenigde Naties (VN), krijgt tot taak nieuwe
oorlogen zo veel mogelijk te voorkomen. De Koude Oorlog gooit echter roet
in het eten. De VN worden veroordeeld tot een marginale rol. Het einde van
de Koude Oorlog markeert een opleving van de activiteiten van de VN op het
gebied van crisisbeheersing. Na aanvankelijk succes (de vredesoperaties van
de VN in Cambodja zijn de basis voor een nog steeds voortdurende – zij
het instabiele – vrede in de regio) leiden moeizaam verlopende operaties
op onder meer de Balkan weer tot meer terughoudendheid.Nederland neemt in de eerste periode maar mondjesmaat deel aan vredesoperaties
van de VN. Na deelname van Nederland aan de operatie in Korea begin jaren
vijftig duurt het tot eind jaren zeventig dat Nederland weer meedoet aan een
VN-operatie, de missie in Zuid-Libanon (UNIFIL). Het besluit tot deelname
aan deze missie verloopt niet zonder slag of stoot. Er is vooral weerstand
tegen de deelname van een groot gedeelte dienstplichtigen. Dit is ook een
belangrijke reden om in 1985 de deelname van Nederland definitief te beëindigen.De Tweede Kamer voelt zich in toenemende mate medeverantwoordelijk voor
besluiten tot deelname van Nederland aan vredesoperaties. In oktober 1987
neemt de Kamer met algemene stemmen de motie-Frinking1 aan, waarin de regering wordt opgeroepen om elk besluit tot uitzending
nog vóór vertrek van de Nederlandse militairen aan de Kamer
voor te leggen, zeker wanneer het (mede) dienstplichtigen betreft. De wijze
waarop deze medeverantwoordelijkheid door de Tweede Kamer wordt ingevuld,
vormt onderdeel van het navolgende rapport, waarin vooral aandacht wordt besteed
aan de deelname van Nederland aan de vredesoperaties in voormalig Joegoslavië,
Cambodja en Cyprus.De voorgeschiedenis van dit rapport gaat terug tot 1995. Op 3 augustus
1995, kort na de val van de moslimenclave Srebrenica, stuurt de minister van
Defensie de Tweede Kamer een brief2 waarin hij
onder meer aankondigt dat er een operationele debriefing van Dutchbat-3 zal
gaan plaatsvinden. Op 5 september voeren de fractievoorzitters met de ministers
van Defensie en Buitenlandse Zaken een plenair debat. De fractievoorzitter
van de PvdA stelt «... dat de Kamer, wanneer over de resultaten van
dat onderzoek (bedoeld is de debriefing) twijfel
zou bestaan, zelfstandig onderzoek behoort te verrichten.» De fractievoorzitters
van de VVD en D66 delen deze mening. De fractievoorzitters van het CDA en
GroenLinks leggen hun wens om een onafhankelijk onderzoek door externe deskundigen
te laten verrichten, vast in een motie. Deze motie wordt verworpen.Op 30 oktober stuurt minister Voorhoeve een brief aan de Tweede Kamer,
waarbij onder meer het debriefingsrapport wordt aangeboden3. Op 30 november 1995 besluiten de vaste commissies voor Defensie en
voor Buitenlandse Zaken om nog vóór het kerstreces een plenair
debat met de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken te voeren. Dit
(afsluitende) debat vindt plaats op 19 december. Medio 1996 worden, onder meer na publicaties in NRC
Handelsblad van 29 mei 1996 en een tv-documentaire over een mogelijk
«herenakkoord» tussen generaal Janvier en generaal Mladic, nieuwe
Kamervragen gesteld. Op 7 juni sturen de ministers van Defensie en Buitenlandse
Zaken een reactie waaruit blijkt dat zij geen enkel bewijs zien voor beschuldigingen
aan het adres van Frankrijk en de VN en derhalve geen reden zien voor een
nader onderzoek naar de VN-besluitvorming rondom de val van Srebrenica. De
vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie verzoeken de beide ministers
op 12 juni echter toch om te bevorderen dat de VN een onafhankelijk onderzoek
laten instellen naar de gebeurtenissen rond de val van Srebrenica.Op 6 september 1996 berichten de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie
de Kamer over de resultaten van de consultaties bij de secretaris-generaal
van de VN en de leden van de Veiligheidsraad. Op grond van deze consultaties,
zo luidt het bericht, heeft de regering besloten af te zien van een formeel
verzoek aan de VN tot het instellen van een onderzoek.1 In de brief wordt tevens het voornemen uitgesproken om aan het Rijksinstituut
voor Oorlogsdocumentatie (RIOD) te vragen om het relevante feitenmateriaal
te inventariseren en te ordenen.Op 18 oktober 1996 stuurt de regering de Tweede Kamer de voorgenomen opdracht
aan het RIOD en de opzet van het onderzoek inzake Srebrenica toe2. De Kamer is verdeeld over nut en noodzaak van het door de regering
voorgestelde onderzoek. Tijdens het plenaire debat over deze brief dient het
lid Van Middelkoop (GPV), mede namens de collega's Hillen (CDA) en Van den
Berg (SGP), een motie in waarin het Kabinet wordt verzocht af te zien van
het voornemen het RIOD opdracht te geven tot het houden van een onderzoek
naar de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van Srebrenica. De motie
wordt verworpen3. Het RIOD krijgt de opdracht
zoals op 18 oktober aan de Kamer voorgesteld (kortweg: het beschrijven van
de gebeurtenissen voor, tijdens en na de val van Srebrenica).Publicaties en tv-uitzendingen over de val van Srebrenica geven ook daarna
regelmatig aanleiding tot het stellen van schriftelijke en mondelinge Kamervragen.
In augustus 1998 buigt de vaste commissie voor Defensie zich over de berichtgeving
van dat moment in de media. Naar het oordeel van de commissie bestaat er in
combinatie met eerdere berichtgeving voldoende aanleiding zelf te bezien of
de Tweede Kamer door de regering optimaal is of naar verwachting nog zal worden
geïnformeerd over de belangrijkste gebeurtenissen rondom de val van Srebrenica.
Indien dat niet het geval zou zijn, moet worden onderzocht op welke wijze
daarin kan worden voorzien. De vaste commissie voor Defensie besluit hiertoe
een werkgroep uit haar midden in te stellen (de werkgroep Srebrenica), die
met de volgende opdracht wordt belast:«Leg de vaste commissie voor Defensie een onderbouwd voorstel voor
omtrent de wijze waarop, mede in het licht van de lopende onderzoeken, in
een optimale informatieverstrekking aan de Tweede Kamer over de afhandeling
van Srebrenica kan worden voorzien.»In diezelfde maand augustus 1998 verzoekt de minister van Defensie de
Commissaris van de Koningin in Noord-Holland (dr. J.A. Van Kemenade) onderzoek
te verrichten naar onder meer de waarheidsvinding door het ministerie van
Defensie inzake Srebrenica. Op 28 september 1998 presenteert de heer Van Kemenade
zijn rapport. Naar aanleiding van de bevindingen van de heer Van Kemenade
besluit de minister van Defensie onder meer tot een verbeteringstraject binnen
Defensie op het gebied van de interne en externe informatievoorziening.4Op 15 december 1998 biedt de werkgroep, onder voorzitterschap van de heer
Blaauw (VVD), haar rapport aan1. De werkgroep
adviseert om aan de Tweede Kamer het voorstel voor te leggen een tijdelijke
commissie in te stellen. Deze tijdelijke commissie zou tot taak moeten krijgen
een analyse te maken van de politieke besluitvorming over de deelname aan
en de voortgang van vredesoperaties. Daarbij dienen in ieder geval de uitzendingen
naar voormalig Joegoslavië te worden beschouwd. De werkzaamheden van
de commissie zouden onder meer moeten bestaan uit openbare hoorzittingen waarin
in ieder geval de betrokken bewindspersonen, Kamerleden, topambtenaren en
topmilitairen worden gehoord. De werkgroep komt tot deze aanbevelingen tegen
de achtergrond van het feit dat de werkgroep een groot aantal bij de Kamer
en andere betrokkenen nog levende vragen over de gang van zaken voor, tijdens
en na de val van Srebrenica aan het RIOD heeft voorgelegd met de vraag te
bezien of het RIOD deze vragen in haar onderzoek betrekt. Het antwoord van
het RIOD is ten aanzien van alle voorgelegde vragen bevestigend.Tijdens de procedurevergadering van de vaste commissie voor Defensie op
4 maart 1999 stemt de vaste commissie behoudens een enkel ondergeschikt punt
in met het advies van de werkgroep Srebrenica. De vaste commissie stelt de
Kamer bij brief van 12 maart dan ook voor om een tijdelijke commissie in te
stellen en deze commissie te belasten met2:1. het maken van een analyse van de politieke besluitvorming over de deelname
aan en de voortgang van vredesoperaties, waarbij in ieder geval worden beschouwd
de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië;2. het in dit kader organiseren van één of meer openbare
hoorzittingen, waarvoor in ieder geval worden uitgenodigd bewindspersonen,
Kamerleden, topambtenaren en topmilitairen die bij de besluitvorming als bedoeld
onder punt 1 betrokken zijn geweest;3. het in dit zelfde kader uitvoeren van een evaluatie van het Toetsingskader
voor deelname aan vredesoperaties;4. het rapporteren over de bevindingen sub 1, 2 en 3.De centrale vraag die hierbij naar het oordeel van de vaste commissie
dient te worden beantwoord is of het proces van politieke besluitvorming als
hierboven bedoeld verder kan worden verbeterd, dit met het oog op mogelijke
(voortgezette) deelname van Nederland aan vredesoperaties in de toekomst.Bij brief van 24 maart 1999 neemt het Presidium het bovenstaande advies
van de vaste commissie voor Defensie over. Tijdens een plenair debat op 31
maart3 over het advies stelt mevrouw Van Ardenne-van
der Hoeven (CDA) voor om geen tijdelijke commissie maar een enquêtecommissie
in te stellen. De enquêtecommissie zou onderzoek moeten verrichten naar
de gang van zaken rond de val van Srebrenica. Zij dient daartoe een motie
in. De heer Van Middelkoop (GPV) bepleit juist dat in afwachting van het rapport
van het NIOD4 nog geen besluit over het voorstel
van het Presidium wordt genomen en dient daartoe een motie in. Tijdens de
stemmingen op 7 april 19995 worden beide moties
verworpen, waarmee de Kamer in meerderheid instemt met het voorstel van het
Presidium.1.1.2 Instelling commissieOp 13 april 1999 doet de Voorzitter van de Tweede Kamer mededeling aan
de Kamer over de samenstelling van de Tijdelijke Commissie Besluitvorming
Uitzendingen. De Voorzitter benoemt tot lid:– A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven (CDA) – A.D. Bakker (D66)– E.R.M. Balemans (VVD)– H. van Bommel (SP)– A.B. Harrewijn (GroenLinks)– J.P. Rehwinkel (PvdA)– G.J. Schutte (GPV)De Griffier van de Kamer wijst T.N.J. de Lange aan als griffier van de
commissie.In haar constituerende vergadering van 14 april 1999 kiest de commissie
commissielid Bakker als voorzitter. In de daaropvolgende vergadering van 28
april wordt commissielid Rehwinkel tot ondervoorzitter verkozen.1.2 Afbakening opdrachtBij aanvang van haar werkzaamheden beziet de commissie de vraag of de
aan haar verstrekte opdracht in alle opzichten voldoende duidelijk is. Het
gaat dan vooral om punt 1 van de opdracht van de Kamer. Dit punt luidt: «het
maken van een analyse van de politieke besluitvorming over de deelname aan
en de voortgang van vredesoperaties, waarbij in ieder geval worden beschouwd
de uitzendingen naar voormalig Joegoslavië».Uit de context van het rapport van de werkgroep Srebrenica is een aantal
verduidelijkingen af te leiden. Zo dient politieke besluitvorming te worden
opgevat als politieke besluitvorming in Nederland.
De commissie neemt politieke besluitvorming in internationaal kader dan ook
slechts mee als illustratie of afgeleide van de politieke besluitvorming in
Nederland, bij voorbeeld wanneer de invloed van Nederland op besluitvorming
in internationaal kader wordt beschreven. Voor het overige stuurt de commissie
op 24 juni 1999 een brief aan de Tweede Kamer1,
waarin de opdracht op een aantal punten wordt gepreciseerd. Punt 1 kan daarmee
als volgt worden gelezen.Voortgang van vredesoperatiesMet deze zinsnede is politieke besluitvorming
inzake de voortgang van vredesoperaties bedoeld. Daarmee wordt uitgesloten
dat de voortgang van vredesoperaties in al zijn denkbare facetten moet worden
onderzocht. Wel is het in een aantal gevallen noodzakelijk om feitelijke gebeurtenissen
te beschrijven, als decor voor de politieke besluitvorming.Bij deze zinsnede rijst voorts de vraag of voortgang
van vredesoperaties vooral ziet op de voortzetting
van (Nederlandse deelname aan) vredesoperaties of dat (ook) onderzoek zou moeten plaatsvinden naar de gebeurtenissen
ter plekke. Het rapport van de werkgroep Srebrenica geeft er aanleiding toe
dit punt in eerstgenoemde betekenis op te vatten, dus vooral gericht op de
voortzetting van Nederlandse deelname aan vredesoperaties. De commissie heeft
in dit kader gemeend dat het niet meer dan logisch zou zijn om tot de politieke
besluitvorming inzake voortzetting ook te rekenen de afronding, inclusief
evaluatie, van Nederlandse deelname aan vredesoperaties omdat anders geen
volledig beeld zou kunnen worden geschetst.In ieder geval de uitzendingen naar voormalig JoegoslaviëConform de onderzoeksopdracht van de Kamer worden alle vredesoperaties
in voormalig Joegoslavië (inclusief Kosovo) integraal onderzocht, althans
voor zover Nederland daaraan in personele zin heeft bijgedragen. In dit kader
worden ook de operaties in de Adriatische Zee bezien. De bijdragen
van Nederland aan de operaties SFOR en UNIPTF (Bosnië) worden, omdat
het om nog lopende operaties gaat, onderzocht tot en met de politieke besluitvorming
over de mandaatsverlenging van 15 juni 1998. De uitzendingen naar de gebieden
in en rond Kosovo worden, omdat het bij aanvang van het onderzoek ook in dat
geval om nog lopende operaties gaat, onderzocht tot en met de politieke besluitvorming
over deelname van Nederland aan KFOR (11 juni 1999).Voorts wordt de uitzending van Nederlandse troepen naar Cambodja integraal
onderzocht. Opneming van deze operatie is vooral ingegeven door de argumenten
dat het de eerste vredesoperatie met Nederlandse deelname sinds de Defensienota
1991 betreft en dat het, met uitzondering van de uitzendingen naar voormalig
Joegoslavië, in personele zin de grootste Nederlandse uitzending in de
jaren negentig is.De uitzending naar de nu lopende vredesoperatie in Cyprus wordt eveneens
onderzocht. Opneming van deze vredesoperatie is vooral ingegeven door punt
3 van de onderzoeksopdracht (evaluatie van het Toetsingskader). Om deze reden
wordt deze uitzending alleen voor wat betreft de politieke besluitvorming
tot deelname onderzocht.De uitzendingen naar de Golf, Haïti en Angola worden in het onderzoek
betrokken voor zover dat in het kader van het onderzoek naar de uitzendingen
naar voormalig Joegoslavië, Cambodja en Cyprus meerwaarde oplevert. Van
de uitzending naar de Golf wordt vooral de betrokkenheid van de Staten-Generaal
bij het besluit tot deelname aan Desert Storm
bezien. In het kader van de uitzending naar Haïti wordt specifiek aandacht
besteed aan de onderbouwing van het begrip «Nederlands belang»
dat een rol speelt bij het besluit om deel te nemen aan UNMIH-II. Dit begrip
vormt later de kern van het eerste punt uit het Toetsingskader. Voor wat betreft
de uitzending naar Angola wordt gekeken naar de toepassing van het Toetsingskader
bij het besluit in 1998 om niet verder deel te nemen aan de operaties in Angola.1.3 Discussie over mandaatGedurende het onderzoek van de commissie wordt het mandaat, c.q. de wijze
waarop de commissie de hand houdt aan dit mandaat, enige malen in de Kamer
ter discussie gesteld.De heer Blaauw (VVD) schrijft op 27 maart 2000 naar aanleiding van een
uitnodiging van de commissie tot het voeren van een voorgesprek een brief
aan de commissie waarin hij aangeeft bezwaar te hebben tegen de precisering
van de opdracht zoals vastgelegd in de brief van de commissie van 24 juni
1999. Het gaat hem met name om de nadere precisering van het begrip «voortgang»
en om het feit dat Kosovo wordt onderzocht. Op 11 april bericht hij, na een
gesprek met de commissie over zijn brief, vast te houden aan zijn bezwaren.De heer Dijkstal (VVD) spreekt zijn, eerder informeel al geuite, twijfel
op 18 mei 2000 in het openbaar uit tijdens de plenaire behandeling van de
evaluatie Kosovo1, aan de vooravond van de start
van de hoorzittingen van de commissie. «Ik ben (...) van mening dat
de commissie haar grenzen aan het overschrijden is. (...) Uit de schriftelijke
en mondeling communicatie van de commissie met ons en uit gesprekken die inmiddels
hebben plaatsgevonden, begin ik de stellige indruk te krijgen dat de commissie
zich niet concentreert op de politieke besluitvorming ten aanzien van de uitzendingen,
dus bij voorbeeld op het mandaatbesluit of het besluit tot verandering van
het mandaat, maar ook meent dat elk besluit van een minister of
het kabinet over alles wat in een vredesoperatie plaatsvindt, een politiek
besluit is en onder de werkingssfeer van de commissie valt.»Het Presidium reageert, daartoe tijdens genoemd debat uitgenodigd door
de heer Melkert (PvdA), bij brief van 30 mei 2000 op de opmerkingen van de
heer Dijkstal. Het Presidium constateert onder meer dat de commissie bij brief
van 24 juni 1999 een nader gepreciseerde opdracht aan de Kamer heeft voorgelegd.
Leden hebben hierdoor, aldus het Presidium, de gelegenheid gehad om, vóórdat
de commissie begon met haar inhoudelijke werkzaamheden, de Kamer een andere
uitspraak te vragen. Nu dat niet gebeurd is, mag de commissie er volgens het
Presidium van uitgaan dat de interpretatie van de commissie door de Kamer
wordt onderschreven.De commissie meent, in reactie op de opmerkingen van de heren Blaauw en
Dijkstal, dat haar in het bovenstaande weergegeven overwegingen inzake de
nadere precisering van de opdracht in combinatie met de brief van het Presidium
voor zich spreken.Overigens bestaat er tijdens het onderzoek, met name tijdens de hoorzittingen,
ook buiten de Kamer bij sommigen onduidelijkheid over de reikwijdte van het
mandaat van de commissie. Deze onduidelijkheid spitst zich met name toe op
de gebeurtenissen rond de val van Srebrenica. De commissie concentreert zich
conform de aan haar door de Kamer gegeven opdracht (ook) in het kader van
de uitzending naar Srebrenica op de nationale politieke besluitvorming over
deelname, voortzetting en afronding. Daarmee valt het overgrote gedeelte van
de dramatische gebeurtenissen rond de val van Srebrenica buiten het mandaat
van de commissie. Veel van de op zich zeer begrijpelijke en, ook voor de leden
van de commissie, prangende vragen konden daarom niet door de commissie worden
behandeld, laat staan beantwoord. De commissie wijst er nogmaals op dat het
NIOD naar verwachting medio 20011 haar rapport
zal uitbrengen, waarin naar mag worden aangenomen een antwoord zal worden
gegeven op in ieder geval een substantieel gedeelte van deze vragen.In de loop van het voorjaar van 2000 bereiken de commissie signalen dat
het Interkerkelijk Vredesberaad (IKV) in de daarop volgende maanden activiteiten
wil organiseren in het kader van een herdenking van de val van Srebrenica.
Het IKV zou overwegen om de hoorzittingen van de commissie hierin te betrekken.
Om deze reden vindt voorafgaande aan de hoorzittingen op initiatief van de
commissie een gesprek plaats tussen de voorzitter van de commissie en de heer
M.J. Faber van het IKV. In dat gesprek zet de voorzitter de strekking en reikwijdte
van het onderzoek van de commissie uiteen. Het IKV doet de commissie, mede
namens de Vereniging Vrouwen van Srebrenica, in de periode van de hoorzittingen
twee brieven toekomen.21.4 Organisatie en werkwijze1.4.1 Organisatie onderzoekDe commissie stelt direct na aanvang van haar werkzaamheden een draaiboek
op. Het draaiboek dient als basis voor het onderzoek en andere activiteiten
van commissie en staf. In het draaiboek wordt onder meer aandacht besteed
aan doelstelling en reikwijdte van het onderzoek3,
aan de te onderzoeken thema's en aan de onderzoeksmodaliteiten4. De commissie kiest ervoor om als basis één maal per week
te vergaderen. Na het zomerreces van 1999 wordt dit standaard twee maal per
week. In de periodes rond de voorgesprekken, de hoorzittingen en de afronding
van het rapport ligt deze frequentie belangrijk hoger.Onderdeel van het draaiboek is een begroting. In het voorstel aan het
Presidium worden de kosten op f 572 000,– geraamd. Dit voorstel
wordt overgenomen.1.4.2 OnderzoeksopzetIn het draaiboek worden de volgende onderzoeksmodaliteiten opgenomen:– onderzoek Kamerstukken;– dossieronderzoek;– (aanvullend) literatuuronderzoek;– informele en vertrouwelijke voorgesprekken;– openbare hoorzittingen.In het vervolg van deze inleiding en in bijlage 3 wordt hierop nader ingegaan.In aansluiting op het draaiboek wordt ook een aantal onderzoeksthema's
vastgesteld, die als rode draad fungeren in alle stadia van het inhoudelijke
onderzoek. Het betreft de navolgende thema's:– Initiatief en motieven;– Criteria;– Informatie (ten behoeve van politieke besluitvorming);– Invloed (van verschillende direct betrokkenen op politieke besluitvorming);– Omgeving (invloed publieke opinie, media etc. op politieke besluitvorming);– Risico's;– Evaluatie (onder andere gebruik lessons learned).De eerder geformuleerde onderzoeksvragen worden onder deze onderzoeksthema's
gerangschikt. Dit leidt tot een geïntegreerd overzicht van onderzoeksthema's
en onderzoeksvragen. De deelname van Nederland aan de operaties in Cambodja,
voormalig Joegoslavië en Cyprus wordt aan de hand van dit overzicht onderzocht.
De onderzoeksthema's zijn voorts een belangrijk structuurelement in de hoofdstukken
4 (Analyse besluitvorming) en 6 (Bevindingen en aanbevelingen).Het geïntegreerde overzicht van onderzoeksthema's en onderzoeksvragen
ziet er als volgt uit:Initiatief, Motieven1. Waar lag het initiatief met betrekking tot het besluit tot de Nederlandse
deelname aan de operatie en voor eventuele voortzetting en afronding?2. Wat waren de motieven voor deelname/voortzetting/afronding?Criteria3. Is bij de politieke besluitvorming over deelname/voortzetting/afronding
van deelname aan de betreffende vredesoperatie gebruik gemaakt van de volgende
(aan het Toetsingskader ontleende) criteria: • Nederlands belang – internationale rechtsorde• in overeenstemming met volkenrecht – mandaat (bij voorkeur
VN)• solidariteit, geloofwaardigheid, spreiding verantwoordelijkheden,
risico's en lasten• multinationale benadering• inlichten parlement – breed draagvlak• concrete militaire opdracht• haalbaarheid politieke en militaire doelstellingen• lastenverdeling• beschikbaarheid eenheden (en voortzettingscapaciteit)• duidelijke commandostructuur• beoordeling risico's• ondubbelzinnige rules of engagement• financiering• termijn4. Hoe is door de verschillende (institutionele) actoren inhoud gegeven
aan deze criteria? Welke criteria zijn van doorslaggevend belang geweest en
waarom?5. Zijn (hiernaast) andere criteria gebruikt bij het besluit tot deelname/voortzetting/afronding?6. Hebben een wijziging c.q. verlenging van het mandaat van de vredesoperatie
of een toename van de risico's voor de uitgezonden eenheden geleid tot een
hernieuwde afweging?Informatie t.b.v. politieke besluitvorming7. Beschikten de verschillende (institutionele) actoren bij de besluitvorming
over deelname/voortzetting/afronding over een vergelijkbaar informatieniveau?8. In hoeverre was bij de politieke besluitvorming over de verschillende
uitzendingen sprake van een vergelijkbaar informatieniveau?9. Op welk moment is de Kamer geïnformeerd over het besluit van de
regering om Nederlandse militairen aan te bieden ten behoeve van een VN-operatie
c.q. over het besluit van de regering om in te stemmen met deelname aan een
NAVO-operatie?10. In welke mate heeft vertrouwelijke informatie een rol gespeeld bij
de opstelling van de Kamer ten aanzien van deelname/voortzetting/afronding?Invloed11. Welke (institutionele) actoren hebben een doorslaggevende rol gespeeld
in de politieke besluitvorming over deelname, voortzetting en afronding? Welke
rol heeft de Kamer hierbij gespeeld?12. In hoeverre was er sprake van ambtelijke en politieke coördinatie
van de besluitvorming over deelname/voortzetting/afronding?13. In welke mate en op welke wijze heeft Nederland, als troepenleverend land, invloed uitgeoefend op de internationale besluitvorming met
betrekking tot de betreffende vredesoperatie?14. In welke mate heeft Nederland invloed uitgeoefend op de aan de Nederlandse
eenheden toegewezen taken en locaties?Omgeving15. In hoeverre is bij de politieke besluitvorming in Nederland over deelname/voortzetting/afronding
sprake geweest van informele invloed van publieke opinie, media, adviesinstellingen,
belangenorganisaties etc.?Risico's16. Op welke wijze zijn voorafgaande aan het besluit tot uitzending de
veiligheidsrisico's in kaart gebracht en hebben bewindspersonen, Kabinet en
Kamer vóór en gedurende de uitzending een volledig beeld gekregen
van de risico's, gevaren en veiligheidsvoorzieningen van de uitzending?Gebruik «lessons learned» – Evaluatie17. In welke mate zijn evaluaties (lessons learned) van eerdere vredesoperaties
betrokken bij de politieke besluitvorming over de uitzending?18. Is een evaluatie van de betreffende uitzending uitgevoerd en welke
lessen zijn hieruit getrokken voor toekomstige uitzendingen?19. Werd de Kamer geïnformeerd over de evaluatie? Zo ja, heeft de
Kamer de evaluatie besproken?1.4.3 Uitvoering onderzoekIn de periode tot eind juni 1999 richt de aandacht van de commissie zich
vooral op het eenduidig afbakenen van de onderzoeksopdracht. Ook wordt een
begin gemaakt met de analyse van de relevante Kamerstukken. Vanaf september
1999 krijgt de commissie in gedeelten de beschikking over de aan de ministeries
gevraagde documenten. Begin februari 2000 is het overgrote gedeelte van de
relevante documenten beschikbaar. De commissie gebruikt de tijd tot begin
februari voornamelijk voor het verwerken van de documenten. Achtergrond daarvan
is onder meer dat de commissie pas met de voorgesprekken en hoorzittingen
wil beginnen wanneer het documentenonderzoek (zo goed als) is afgerond.Vanaf begin maart vinden de voorgesprekken plaats. Deze duren, op een
enkele uitzondering na, tot medio april 2000. Op 22 mei 2000 beginnen de hoorzittingen.
Deze duren, verdeeld over acht hoorzittingsdagen, tot en met 8 juni 2000.1.4.4 VoorgesprekkenDe commissie kiest voor besloten en vertrouwelijke voorgesprekken. De
commissie meent daarmee de beste basis voor openheid van de gehoorden te bieden
en daarmee voor het verkrijgen van zo veel mogelijk relevante informatie.
Het nadeel van niet-citeerbaarheid tijdens de hoorzittingen en in het eindrapport
(behoudens wanneer betrokkenen daar expliciet toestemming voor
geven) neemt de commissie voor lief, ook al omdat tijdens de openbare hoorzittingen
kan worden getracht gehoorden belangrijke lacunes citeerbaar te laten invullen.
Daarbij behoren de verslagen van de voorgesprekken natuurlijk wel tot het
onderzoeksmateriaal dat de commissie ten dienste staat.Basis voor de selectie van voor een voorgesprek uit te nodigen personen
is het documentenonderzoek. Een verdere selectie vindt plaats door alleen
die personen uit te nodigen waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat
zij één of meer wezenlijke lacunes kunnen (helpen) invullen.
Binnen dit kader is er plaats voor aanvullende criteria als een goede spreiding
over ambtenaren en politici, een goede spreiding over de verschillende operaties
etc.Een van het voorgaande enigszins losstaande vraag bij de selectie van
betrokken ambtenaren is of de nadruk moet worden gelegd bij die ambtenaren
die «het werk daadwerkelijk gedaan hebben» of bij die ambtenaren
die er verantwoordelijk voor waren dat het werk gedaan werd (veelal de leidinggevenden
van de eerste categorie ambtenaren). Gezien de nadruk op het politieke karakter
van de besluitvorming wordt er voor gekozen om bij twijfel te kiezen voor
de verantwoordelijke ambtenaren (die immers veelal dichter in de buurt van
de politieke leiding zitten).De commissie ziet zich ook tot keuzes gedwongen bij het uitnodigen van
Kamerleden. In de afgelopen jaren is bij de verschillende operaties een groot
aantal woordvoerders opgetreden. Sommigen voerden eenmalig het woord, de uiteindelijk
door de commissie geselecteerde Kamerleden over het algemeen veel vaker.Ook fractievoorzitters namen deel aan debatten over uitzendingen van militairen
of waren op andere wijze betrokken. De commissie wacht de voorgesprekken met
de woordvoerders af en meent op basis van de op dat moment beschikbare informatie
de fractievoorzitters niet alsnog voor een voorgesprek of voor een hoorzitting
te moeten uitnodigen.Ter voorbereiding op ieder gesprek maakt de staf een lijst van geannoteerde
vragen die in het documentenonderzoek niet of niet voldoende beantwoord zijn.
De gesprekken worden namens de commissie gevoerd door, afhankelijk van de
tijdsduur van het gesprek, één of meer leden van de commissie.
Bij het overgrote gedeelte van de voorgesprekken zijn alle commissieleden
aanwezig. Voorts zijn aanwezig de onderzoekers van de commissie en de griffier.
Van de gesprekken worden stenografische verslagen gemaakt.In totaal worden ruim vijftig voorgesprekken gevoerd. In de appendices
is een lijst van de gevoerde gesprekken opgenomen. De lengte verschilt sterk;
van een half uur tot meer dan drie uur. Na afloop van iedere serie voorgesprekken
vindt dezelfde dag binnen de commissie een evaluatie van de die dag gehouden
voorgesprekken plaats. Doel van de evaluaties is vooral het bespreken van
gemaakte fouten om deze in de komende gesprekken te kunnen voorkomen alsmede
het bezien van de relevantie van de uitkomsten van de voorgesprekken voor
de nog te voeren gesprekken.1.4.5 HoorzittingenIn de opdracht van de Kamer staat vermeld dat de commissie openbare hoorzittingen
moet organiseren waarvoor in ieder geval worden uitgenodigd bewindslieden,
Kamerleden, topmilitairen en topambtenaren die bij de politieke besluitvorming
omtrent deelname aan vredesoperaties betrokken zijn geweest. De commissie
hoopt met de hoorzittingen een meerledig doel te bereiken: – het zo veel mogelijk invullen van nog resterende hiaten;– het citeerbaar maken van tijdens de voorgesprekken ingevulde witte
vlekken;– het aan belangstellenden geven van nader inzicht in de politieke
besluitvorming omtrent deelname aan vredesoperaties;– het verkrijgen van suggesties voor mogelijke verbeteringen in
het proces van politieke besluitvorming op het gebied van Nederlandse deelname
aan vredesoperaties.Conform de opdracht aan de commissie wordt een selectie gemaakt uit de
vier categorieën personen die de Kamer voor de hoorzittingen heeft geïdentificeerd.
Basis voor de selectie vormen voorts uiteraard de bestudeerde documenten en
de voorgesprekken.Ter voorbereiding op iedere hoorzitting maakt de staf een lijst van geannoteerde
vragen die in het documentenonderzoek en de voorgesprekken niet of niet voldoende
beantwoord zijn gebleven. In aanvulling hierop worden ook vragen geformuleerd
die er toe strekken de andere doelen van de hoorzittingen te bereiken (informatievoorziening,
citeerbaar maken, aanbevelingen voor de toekomst). Daarmee komen tijdens de
hoorzittingen lang niet alle voor het onderzoek relevante vragen aan bod,
met name niet de vragen die naar het oordeel van de commissie in het documentenonderzoek
al voldoende zijn beantwoord.De commissie besluit de lijst van hoorzittingen voorafgaand aan het begin
van de hoorzittingen integraal bekend te maken. De commissie acht het belangrijk
dat maximale duidelijkheid wordt geboden omtrent de gang van zaken tijdens
de hoorzittingsweken. Daarmee accepteert de commissie het risico dat gedurende
de hoorzittingen publiekelijk wijzigingen in het hoorzittingsschema moeten
worden aangebracht. Behoudens een extra hoorzitting met de heer Voorhoeve
(oud-minister van Defensie) en het niet doorgaan van de hoorzitting met de
heer Van Mierlo (oud-minister van Buitenlandse Zaken) blijkt de noodzaak hiertoe
zich overigens niet voor te doen. Met de heer Van Mierlo wordt afgesproken
dat teneinde in de ontstane leemte te voorzien het verslag van het voorgesprek
integraal openbaar mag worden gemaakt (en dus vrij door de commissie kan worden
gebruikt). De heer Van Mierlo tekent hierbij schriftelijk aan dat hem bij
herlezing is gebleken dat dit een tekst is met de onzekerheden en formuleringen
die horen bij een informeel gesprek dat niet gepubliceerd wordt. Een beperkt
aantal inhoudelijke opmerkingen van de heer Van Mierlo wordt bij de betreffende
passages in het verslag opgenomen. Het verslag is opgenomen in deel 3 van
het rapport, na de verslagen van de hoorzittingen. De betreffende brief van
de heer Van Mierlo is opgenomen in appendix A.De gesprekken worden namens de commissie gevoerd door, afhankelijk van
de tijdsduur van de hoorzitting, één of meer leden van de commissie.
De hoorzittingen worden stenografisch verslagen. Na afloop van iedere serie
hoorzittingen vindt dezelfde dag binnen de commissie een evaluatie plaats.
Soms wordt meerdere malen per dag geëvalueerd, bij voorbeeld omdat de
uitkomsten van de voorgaande hoorzitting van invloed zijn op de tijdens de
volgende hoorzitting(en) te stellen vragen.Aangezien de commissie geen enquêtecommissie is en derhalve niet
beschikt over de daaraan verbonden bevoegdheden, zijn de gehoorden niet verplicht
om op de gestelde vragen te antwoorden. De gehoorden maken echter geen expliciet
gebruik van deze mogelijkheid. Wel blijkt dat soms tegenstrijdige antwoorden
worden gegeven. De commissie geeft in de hoofdstukken drie, vier en zes waar
nodig een inhoudelijke reactie op deze tegenstrijdigheden, waarbij wordt betrokken
de correspondentie dietijdens en na de hoorzittingen tot stand
komt naar aanleiding van een aantal van deze tegenstrijdigheden1.1.4.6 Tijdsduur onderzoekIngevolge de opdracht van de Tweede Kamer moet het eindrapport van de
commissie worden aangeboden maximaal één jaar vanaf de dag van
de benoeming van de leden. Derhalve zou de commissie uiterlijk medio april
2000 haar rapport aan de Kamer hebben moeten aanbieden. In januari 2000 blijkt
echter dat medio april 2000 onhaalbaar is. De belangrijkste reden hiervoor
is dat het dossieronderzoek meer tijd in beslag neemt dan vooraf was ingeschat,
onder meer omdat de documenten niet in één keer maar fasegewijs
ter beschikking kunnen worden gesteld en omdat de hoeveelheid ter beschikking
gestelde documenten zeer omvangrijk is. De commissie verzoekt bij brief van
26 januari 20002 om enig uitstel. Teneinde aanbieding
van het rapport in het zomerreces te voorkomen, stelt de commissie voor het
rapport kort na het zomerreces aan te bieden. De Tweede Kamer neemt deze brief
voor kennisgeving aan. Ondanks de verlenging ziet het er naar uit dat de commissie
binnen het eerder vastgestelde budget kan blijven.1.4.7 De stafDe commissie werkt met een in aantal relatief beperkte staf. De staf bestaat
uit de volgende personen:– mr T.N.J. de Lange (griffier, leiding staf, redactie, eindredactie);– drs. T.J.E. van Toor (onderzoek, redactie, inhoudelijke voorbereiding
voorgesprekken en hoorzittingen)– drs. D.G. Elbrink (onderzoek, redactie, ontwerp databases, inhoudelijke
voorbereiding voorgesprekken en hoorzittingen)– P.A.M. van Goch (documentatie, archivering, redactie, vooronderzoek
documenten)– J.J.H. Arentsen (secretariële ondersteuning, archivering,
planning afspraken)Gedurende het onderzoek blijkt het noodzakelijk om voor de eerste schifting
van potentieel relevante documenten tijdelijk extra staf (O. Kiers en E.G.
Zalmé) in te zetten.De commissie is de staf dankbaar voor de grote inzet en toewijding bij
het vervullen van haar taak. Mede door de beperkte omvang van de staf wordt
de staf in perioden van grote drukte (met name rond de voorgesprekken en de
hoorzittingen en bij het schrijven van het eindrapport) zwaar belast. Ondanks
deze belasting is er gedurende het hele onderzoek sprake van een optimale
ondersteuning.1.4.8 Advisering commissieDe commissie besteedt, in tegenstelling tot eerdere onderzoekscommissies
en -werkgroepen, geen onderzoek uit. Wel vraagt de commissie een aantal deskundigen
op diverse terreinen om advies.Drs. D. Leurdijk, senior-onderzoeker bij het Nederlands instituut voor
internationale betrekkingen Clingendael te Den Haag, houdt voor de commissie
een aantal inleidingen waarin hij vooral het internationale kader van de deelname
van Nederland aan vredesoperaties schetst. Ook draagt hij waardevolle suggesties
aan voor de opbouw van het eindrapport en schrijft hij voor de commissie de
inleidende gedeelten van hoofdstuk 3. Deze gedeelten betreffen het internationale
kader. Drs. C.P.M. Klep, werkzaam bij de Sectie Militaire Geschiedenis van de
koninklijke landmacht en co-auteur van het zeer lezenswaardige boek «Van
Korea tot Kosovo», geeft een presentatie naar aanleiding van zijn boek.
Hij wijst de commissie vanuit militaire optiek op een aantal saillante punten
met betrekking tot de Nederlandse deelname aan vredesoperaties. Op meerdere
plaatsen in het rapport en ook gedurende het onderzoek maakt de commissie
gebruik van passages uit genoemd boek.In haar voorbereiding op de voorgesprekken en hoorzittingen wordt de commissie
door een aantal externe deskundigen ondersteund. In volgorde van gesprek betreft
het de volgende personen.Dr. P. Bordewijk (publicist) en dr. B.P. Hofstede (mediadeskundige) geven
gezamenlijk een presentatie aan de commissie waarin zij waardevolle tips verstrekken
omtrent de organisatie van en wijze van bevragen tijdens de hoorzittingen.
Zij baseren hun tips mede op tijdens eerdere onderzoeken gebleken «valkuilen».De heer mr. A. Rouvoet (Tweede-Kamerlid voor de fractie van de RPF, lid
van de commissie-Van Traa en van de commissie-Kalsbeek) en mevrouw mr. N.J.P.
Coenen (griffier van genoemde commissies) delen hun onderzoekservaringen met
de commissie en dragen er in belangrijke mate aan bij dat de commissie het
wiel niet opnieuw hoeft uit te vinden.Mr. H.J. Westenberg (vice-president rechtbank Den Haag, deskundige op
het gebied van het horen van getuigen) geeft de commissie tijdens een drietal
bijeenkomsten een schat aan aanwijzingen voor het op zakelijke wijze vergaren
van informatie van verschillende typen getuigen. De heer Westenberg wordt
daarbij onder meer geassisteerd door de heer H. Meijs (acteur), die tegenspeler
van de commissie is in een aantal rollenspelen.De commissie wordt gedurende haar werkzaamheden ondersteund door een groot
aantal diensten uit de Kamer. Te noemen vallen onder meer (in willekeurige
volgorde) de afdeling Reprografie, de Postkamer, de Bodedienst, de Stenografische
Dienst, de Afdeling Communicatie, de Beveiligingsdienst, de Stafdienst Financieel-Economische
Zaken, de Interne Dienst, de Vergaderservice en de Dienst Automatisering.De commissie is alle hierboven genoemde personen en diensten veel dank
verschuldigd voor hun bijdragen.1.4.9 Afspraken bewindspersonenVanaf het begin van het onderzoek is het duidelijk dat de commissie in
aanraking zal komen met gerubriceerde («geheime») documenten.
Mede om deze reden is het noodzakelijk dat er met de betrokken bewindspersonen
afspraken worden gemaakt over de beschikbaarstelling en het gebruik van deze
documenten.Eind juni 1999 doet de commissie de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie schriftelijk het verzoek om de in het kader van de onderzoeksopdracht
relevante documenten aan de commissie ter beschikking te stellen. Op 14 september
1999 vindt hierover overleg plaats tussen de ministers van Buitenlandse Zaken
en Defensie en de commissie. De tijdens dit overleg gemaakte afspraken over
de behandeling van gerubriceerde stukken worden, als onderdeel van een breder
pakket conceptafspraken, op 6 oktober 1999 bij brief van de griffier van de
commissie1 aan de ministers ter instemming voorgelegd.Bij brief van 29 november 1999 berichten de ministers met de conceptafspraken
te kunnen instemmen. Na enig overleg tussen commissie en Kabinet wordt begin
januari 2000 over de invulling van punt 2 van deafspraken (waarin
is vastgelegd dat nog afspraken moeten worden gemaakt omtrent inzage door
de commissie in notulen van de ministerraad) overeenstemming bereikt. De commissie
krijgt de beschikking over geobjectiveerde (dus niet tot personen herleidbare)
samenvattingen van de notulen inzake de besluitvorming over de uitzendingen
in het kader van de vredesoperaties in Cambodja, Cyprus en voormalig Joegoslavië.Vanaf medio mei 2000 worden tussen ministeries en commissie nadere afspraken
gemaakt over voorinzage door de ministeries in het concept-eindrapport van
de commissie, dit in verband met gebruik door de commissie van gerubriceerde
documenten van de ministeries van Algemene Zaken, Buitenlandse Zaken en Defensie.
De inzage leidt tot overeenstemming over het gebruik van de beschikbaar gestelde
documenten op de wijze zoals dat in het nu voorliggende eindrapport plaatsvindt.1.4.10 Contacten NIODIn de opdracht aan de commissie staat vermeld dat de werkzaamheden van
de commissie de voortgang van het lopende onderzoek van het NIOD naar de gebeurtenissen
voor, tijdens en na de val van Srebrenica niet mogen doorkruisen. De commissie
besluit de voorzitter, de ondervoorzitter en de griffier te machtigen periodiek
overleg met het NIOD te hebben teneinde in onderling overleg te bezien op
welke wijze een dergelijke doorkruising zo veel mogelijk kan worden voorkomen.
Vanaf medio 1999 vinden met een frequentie van gemiddeld eens per zes weken
besloten en vertrouwelijke afstemmingsgesprekken plaats met prof. dr. J.C.H.
Blom, directeur van het NIOD.In de eerste gesprekken worden elkaars werkwijze en de reikwijdte van
de respectievelijke onderzoeken verduidelijkt. Daaruit blijkt onder meer dat
er in relatief beperkte mate sprake is van overlap. Deze overlap betreft de
Nederlandse politieke besluitvorming inzake deelname aan, resp. voortzetting
en afronding van, de uitzending van het infanteriebataljon naar Bosnië.
De commissie (die ook andere operaties onderzoekt) en het NIOD (dat ook de
gehele internationale component, waaronder onderzoek van de gang van zaken
ter plekke, onderzoekt) hebben daarmee voor het overgrote gedeelte een geheel
eigen onderzoeksterrein. Ook blijkt uit de gesprekken dat met een aantal afspraken
kan worden voorkomen dat er sprake zal zijn van doorkruising van de voortgang
van het onderzoek van het NIOD. Deze afspraken stemmen in ieder geval naar
het oordeel van de commissie tot volle tevredenheid.De afstemmingsgesprekken strekken ook tot wederzijdse uitwisseling van
informatie over de voortgang van beide onderzoeken, onder meer ter voorkoming
van mogelijke misverstanden. Ter vermijding van iedere mogelijke vermenging
van belangen wordt besloten de onderzoeken geheel onafhankelijk van elkaar
te laten verlopen. Zo vindt er geen raadpleging van elkaars bronnen plaats.1.5 Opbouw rapport en bijlagenHet rapport bestaat uit drie delen. Deel 1 vormt de hoofdtekst van het
rapport, in deel 2 zijn de bijlagen en appendices opgenomen en in deel 3 staan
de verslagen van de hoorzittingen.In hoofdstuk 2 (Parlementaire betrokkenheid) van deel 1 wordt een korte
beschrijving gegeven van de formele betrokkenheid van de Tweede Kamer bij
de politieke besluitvorming omtrent deelname van Nederland aan vredesoperaties. In hoofdstuk 3 wordt beschreven hoe de politieke besluitvorming in ieder
van de door de commissie onderzochte operaties is verlopen. Het hoofdstuk
heeft een feitelijk karakter. Het hoofdstuk is vooral op basis van het documentenonderzoek
en de hoorzittingen geschreven.In hoofdstuk 4 volgt, op basis van de feiten uit hoofdstuk 3, een analyse
van de besluitvorming. Het primaire structuurelement in dit hoofdstuk wordt
niet meer gevormd door de verschillende operaties maar door een aantal thema's
die de commissie in het kader van dit onderzoek van groot belang acht. De
commissie poogt hiermee een aantal rode draden in de verschillende operaties
bloot te leggen.In hoofdstuk 5 wordt, conform de opdracht van de Tweede Kamer, het Toetsingskader
voor uitzending van militaire eenheden geëvalueerd.In hoofdstuk 6 zijn, in direct vervolg op het gestelde in de hoofdstukken
4 en 5, de bevindingen en aanbevelingen van de commissie opgenomen. Ook in
dit hoofdstuk zijn de hierboven genoemde thema's een belangrijk structuurelement.In deel 2 wordt in een achttal bijlagen nader ingegaan op een aantal in
de inleiding kort behandelde onderwerpen zoals voorgeschiedenis, organisatie
en werkwijze, voorgesprekken en hoorzittingen. In de appendices zijn de voor
het onderzoek meest relevante openbare documenten toegevoegd.In deel 3 is, naast de verslagen van de hoorzittingen, ook het verslag
van het voorgesprek met de heer Van Mierlo opgenomen. HOOFDSTUK 2 BETROKKENHEID TWEEDE KAMER2.1 VoorgeschiedenisBij de uitzendingen van Nederlandse militairen ten behoeve van vredesoperaties
speelt de Tweede Kamer tot het eind van de jaren zeventig slechts een geringe
rol in de politieke besluitvorming. De regering heeft op basis van artikel
98, tweede lid, van de Grondwet niet de voorafgaande toestemming nodig van
het parlement voor het plegen van oorlogshandelingen «tot bescherming
der belangen van de Staat».1In een notitie uit 1991 van de minister van Buitenlandse Zaken over de
juridische aspecten betreffende de Nederlandse inzet in het Golfconflict interpreteert
de regering dit grondwetsartikel als volgt: «Het eerste lid, waarvan
de grondwetsgeschiedenis aantoont dat de term met opzet zo ruim is gekozen,
beperkt geenszins de mogelijkheden tot inzet van de krijgsmacht. Zo kan ter
rechtvaardiging van de inzet van de krijgsmacht onder bescherming van de belangen
van de staat mede worden begrepen het gebruik van de krijgsmacht ter bevordering
en handhaving van de internationale rechtsorde. Het tweede lid beoogt buiten
twijfel te stellen dat de inzet van de krijgsmacht een bevoegdheid van de
regering is.»2 De regering concludeert
vervolgens: «Voorafgaande instemming van de Staten-Generaal met een
eventuele inzet van de Nederlandse krijgsmacht is niet noodzakelijk, mits
door de regering wordt vastgesteld dat de inzet geschiedt ter bescherming
van de belangen van de staat, waaronder mede kan worden begrepen de bevordering
en handhaving van de internationale rechtsorde. Een in-oorlog-verklaring,
waarvoor de toestemming van de Staten-Generaal in verenigde vergadering is
voorgeschreven, is juridisch niet vereist en evenmin een voorwaarde voor inzet.
Niettemin is aan de Staten-Generaal toegezegd om overleg te voeren omtrent
de voornemens van de regering, e.e.a. conform de staatsrechtelijke praktijk.
Voor elke beslissing geldt de ministeriële verantwoordelijkheid.»3Deze staatsrechtelijke praktijk van overleg met de Kamer over het besluit
tot uitzending krijgt vanaf het eind van de jaren zeventig vorm, mede op basis
van een aantal moties van de Kamer. In het onderstaande wordt een overzicht
gegeven van de stappen die Kamer en regering hebben gezet om het parlement
meer te betrekken bij de besluitvorming over uitzendingen. In het verlengde
hiervan wordt ook de discussie beschreven over de criteria waaraan het besluit
om tot een uitzending over te gaan, getoetst zou kunnen worden. Dit hoofdstuk
wordt afgesloten met een overzicht van de betrokkenheid van parlementen in
een aantal andere landen bij de politieke besluitvorming over het uitzenden
van militairen.2.2 Motie-BrinkhorstBij de besluitvorming over de deelname aan UNIFIL, de grootste Nederlandse
uitzending van militairen ten behoeve van een vredesoperatie gedurende de
periode van de Koude Oorlog, gaat de regering voorbij aan de stilzwijgende
afspraak dat de Kamer zo snel mogelijk over een uitzending wordt ingelicht.
Na een verzoek van SGVN Waldheim besluit de ministerraad in januari 1979 tot
het ter beschikking stellen van een pantserinfanteriebataljon ten behoeve
van UNIFIL, de vredesmacht voor Zuid-Libanon die in maart 1978 door de Veiligheidsraad
is ingesteld. Dit kabinetsbesluit leidt voor het eerst tot een actieve opstelling
van de Tweede Kamer bij de besluitvorming over uitzendingen van militairen.
Twee aspecten staan centraal in het debat tussen regering en Kamer; het probleem van de verplichte uitzending van dienstplichtigen en het
moment van informeren van de Kamer.Het grootste deel van de militairen van het voor uitzending in aanmerking
komende bataljon bestaat uit dienstplichtigen. De helft van hen heeft weliswaar
een verklaring ondertekend dat zij bereid zijn deel te nemen aan een uitzending
in het kader van een VN-vredesoperatie, maar de risico's verbonden aan de
deelname aan UNIFIL doen velen van hen terugschrikken. Ongeveer eenderde van
de dienstplichtigen die met het eerste bataljon naar Libanon worden uitgezonden,
gaat tegen zijn wil. Overigens zijn er voor de latere uitzendingen naar Libanon
voldoende vrijwilligers.De Kamer stemt om redenen van buitenlands politieke aard in met de Nederlandse
deelname aan UNIFIL, maar beklaagt zich er over niet voorafgaande aan het
regeringsbesluit te zijn ingelicht over het voornemen tot uitzending. In een
motie verzoekt het lid Brinkhorst (D66) de regering om «(...) in het
vervolg besluiten over de deelname door Nederland aan een VN-vredesmacht niet
te nemen dan na overleg met de Kamer».1
Deze motie wordt op 6 februari 1979 door de Kamer aangenomen. Moties van de
oppositie om uitsluitend vrijwilligers uit te zenden worden door de meerderheid
van de Kamer afgewezen. Wel neemt de Kamer een motie aan van de leden Verbrugh
(GPV) en Van Dis (SGP), waarin de regering wordt uitgenodigd «de uiterste
inzet te betrachten om in de eerste plaats vrijwillig en bovendien voor de
taakstelling adequaat personeel binnen de krijgsmacht te verwerven ten einde
te komen tot een zo hoog mogelijke graad van vrijwilligheid binnen het Nederlandse
detachement».2Tijdens het debat in de Kamer op 1 februari 1979 over de uitzending naar
Libanon worden voor het eerst ook criteria geformuleerd waaraan de uitzending
zou moeten voldoen. Kamerlid Waltmans (PPR) verklaart dat de militairen in
Libanon blijven: 1. zolang de Veiligheidsraad dat nodig acht; 2. zolang ze
hun taken behoorlijk kunnen vervullen; 3. zolang geen open oorlog in het gebied
uitbreekt; 4. zolang de agressie zich niet tegen de VN-militairen richt; 5.
zolang het Nederlandse bataljon het vertrouwen van de lokale partijen behoudt.3 De regering kan zich, bij monde van minister van Buitenlandse
Zaken Van der Klaauw, in grote trekken vinden in de door Waltmans naar voren
gebrachte punten.4De deelname aan UNIFIL wordt aanvankelijk voor één jaar
toegezegd en begin 1980 met vier jaar verlengd. Na de invasie door Israël
in Libanon in juni 1982 voelen regering en parlement weinig meer voor deelname
aan UNIFIL. In oktober 1983 trekt Nederland het grootste deel van het bataljon
terug en twee jaar later beëindigt de regering definitief de Nederlandse
deelname aan UNIFIL. De eenzijdige terugtrekking van het grootste deel van
de uitgezonden militairen door Nederland, op dat moment niet-permanent lid
van de Veiligheidsraad, leidt tot een bekoeling van de relaties met het VN-secretariaat.De Adviesraad Defensie Aangelegenheden (ADA) gaat in een in 1980 verschenen
advies in op de criteria die bij de besluitvorming over uitzending een rol
moeten spelen. De raad komt tot zeven criteria:1. een formeel verzoek van de SGVN;2. instemming betrokken partijen met Nederlandse bijdrage;3. de bijdrage moet verenigbaar zijn met NAVO-verplichtingen;4. terugtrekken moet op ieder moment mogelijk zijn;5. de bijdrage mag geen onaanvaardbare schade toebrengen aan de Nederlandse
veiligheidsbelangen;6. de missie moet een vredesbevorderend karakter hebben; 7. de risico's moeten in een aanvaardbare verhouding tot de na te streven
doelen staan.12.3 Motie-FrinkingDe discussie over de betrokkenheid van de Kamer bij de besluitvorming
over de uitzending van militairen komt opnieuw terug bij het debat over de
wijziging van artikel 33 van de Dienstplichtwet in oktober 1987. Artikel 33,
tweede lid, bepaalt dat verplichte uitzending van dienstplichtigen mogelijk
is, hoewel het uitgangspunt van het beleid blijft dat vrijwilligheid bij het
betrokken personeel voorop staat. De Kamer gaat akkoord met dit artikel van
de Dienstplichtwet, maar legt in de op 27 oktober 1987 met algemene stemmen
aangenomen motie van het lid Frinking (CDA) wel vast dat met de Kamer overlegd
moet worden alvorens dienstplichtigen onvrijwillig worden uitgezonden. De
tekst van de motie-Frinking luidt als volgt: «De Kamer, (...) van mening,
dat het gewenst is, dat de Kamer zich tijdig kan uitspreken over onvrijwillige
uitzending van dienstplichtigen buiten Nederland voor het vervullen van de
werkelijke dienst in gevallen waarbij Nederland hiertoe geen bestaande verplichtingen
heeft en het een uitzending betreft, waarbij de aard en omstandigheden zodanig
zijn, dat bijzondere waarborgen gegeven moeten worden; verzoekt de regering,
alvorens de uitvoering van een besluit ter zake plaatsvindt, dit besluit aan
de Kamer voor te leggen; (...).»2In de praktijk van het verkeer tussen regering en Kamer in de daaropvolgende
jaren over deelname van Nederland aan vredesoperaties geeft de regering een
brede uitleg aan deze motie. De Kamer wordt ook ingelicht over deelname aan
vredesoperaties waarvoor militairen op vrijwillige basis worden uitgezonden.
Overigens komt onvrijwillige uitzending van dienstplichtigen na afloop van
de deelname aan UNIFIL vrijwel niet meer voor. Dienstplichtigen krijgen «tot
aan de vliegtuigtrap» de gelegenheid om zich alsnog terug te trekken
voor de uitzending.Het besluit van de regering in 1990 om met eenheden van de KM en KLu deel
te nemen aan de door een resolutie van de Veiligheidsraad gelegitimeerde afdwinging
van het VN-embargo tegen Irak en vanaf begin 1991 aan de peace-enforcement
operatie Desert Storm, gericht op het verdrijven
van de Iraakse bezettingstroepen uit Koeweit, leidt tot een discussie over
de vraag of dit besluit niet gebaseerd moet zijn op artikel 96 van de Grondwet.3Volgens de eerdergenoemde notitie van de regering over de juridische aspecten
betreffende de Nederlandse inzet in het Golfconflict treft artikel 96 «primair
een regeling met betrekking tot een formeel besluit van de regering in de
context van de internationale betrekkingen: de in-oorlog-verklaring.»4 Sinds de Tweede Wereldoorlog is een oorlogsverklaring
tussen staten echter buiten gebruik geraakt. Voorts wordt in de notitie gesteld,
op basis van de behandeling van de grondwetswijziging in 1953 en een uitspraak
van de Raad van State uit 1986, dat voor het plegen van oorlogshandelingen
geen in-oorlog-verklaring vereist is en dat het treffen van militaire maatregelen
niet onder het begrip «in oorlog verklaren» valt. Voorafgaande
instemming van de verenigde vergadering van de Staten-Generaal met het uitzenden
van de Nederlandse eenheden naar de Golf is dus niet noodzakelijk. 2.4 Motie-Van TraaDe uitzending naar de Golf brengt in de Kamer een discussie op gang over
de voorwaarden waaronder Nederland kan deelnemen aan out-of-area-operaties
(operaties buiten het NAVO-verdragsgebied). Tijdens het debat in juni 1991
over de Defensienota 1991 dient het lid Van Traa
(PvdA) een motie in die militaire operaties buiten het NAVO-verdragsgebied
aan strikte criteria moet binden. Nederland mag slechts dan aan dergelijke
operaties in internationaal verband deelnemen als deze in overeenstemming
zijn met het Handvest van de Verenigde Naties, bij voorkeur op basis van een
Veiligheidsraadsresolutie. Vredeshandhaving buiten het kader van de VN is
mogelijk «bij voorkeur nadat door alle betrokken partijen daarover overeenstemming
is bereikt». Een voorbeeld van een dergelijke peacekeeping operatie
zonder mandaat van de Veiligheidsraad is de MFO (Multinational Force and Observers)
in de Sinaï, waaraan Nederland van 1982 tot 1995 deelneemt. Tenslotte
stelt de motie-Van Traa dat internationaal militair optreden ook is toegestaan
«ter afwending van grootscheepse en massale schending van de elementaire
mensenrechten in het kader van een humanitaire noodoperatie».1 De motie wordt op 27 juni 1991 door de Kamer aangenomen.In een overleg in mei 1992 met de minister van Defensie over zijn notitie
over de Nederlandse militair-operationele ervaringen tijdens het Golfconflict
stelt Van Traa: «Het is politiek ondenkbaar dat de regering besluit
tot het inzetten van Nederlandse militairen zonder gemeen overleg met het
parlement. Dat is meer dan een staatsrechtelijke praktijk; het is namelijk
het recht van de Kamer daarover van tevoren te besluiten, als daartoe tenminste
nog gelegenheid is. Nu hoogstwaarschijnlijk veelal sprake zal zijn van gezamenlijk
optreden, zou de regering moeten uitspreken dat voor elke Nederlandse militaire
inzet buiten het NAVO-verdragsgebied of buiten het Koninkrijk toestemming
van de Kamer vereist is. In het gemeen overleg tussen regering en Kamer zou
hieraan vorm en inhoud moeten worden gegeven.»2 Ook Van Middelkoop (GPV) dringt aan op «een constructie waarbij
de Kamer nadrukkelijk en formeel wordt betrokken bij de besluitvorming. (...)
Hij benadrukt dat de volksvertegenwoordiging een specifieke verantwoordelijkheid
behoort te hebben voor het uitzenden van «eigen» mensen.»3Minister Ter Beek zegt tijdens het overleg de vaste commissie voor Defensie
toe «terug te zullen komen op de relatie tussen regering en parlement
als het gaat om het inzetten van Nederlandse militairen bij out-of-area activiteiten.»
Hij betoogt «dat thans sprake is van een gewoonterecht waaraan, aldus
de commissie zelf, op een verantwoorde manier invulling is gegeven. Het spreekt
voor zich dat de ministeriële verantwoordelijkheid ten volle wordt gehandhaafd.»4 Een reactie van de regering op de wens van de Kamer
nauwer betrokken te worden bij de besluitvorming over uitzendingen blijft
echter uit, waardoor de Kamer hierop een jaar later, tijdens het debat over
de Prioriteitennota, opnieuw terug moet komen.In de Prioriteitennota, die in januari 1993
verschijnt, besluit de regering om van een ten dele uit dienstplichtigen bestaande
krijgsmacht over te gaan naar een geheel uit vrijwilligers samengestelde krijgsmacht.
Voornaamste reden voor dit besluit is de vereiste onmiddellijke inzetbaarheid
van eenheden voor crisisbeheersingsoperaties. Een van de uitgangspunten van
de Nota is namelijk dat alle parate eenheden van de krijgsmacht in beginsel
kunnen worden ingezet ten behoeve van internationale vredesbewarende en vredesafdwingende
taken.5Mevrouw Van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD) stelt tijdens het debat over
de Prioriteitennota in mei 1993 voor om criteria
te ontwikkelen voor Nederlandse deelname aan peacekeeping en peace-enforcement
operaties en verwijst hierbij naar de drie criteria die haar fractievoorzitter
Bolkestein in een rede in november 1991 heeft genoemd. «Ten eerste,
het moet gaan om een uitzonderlijke en hoogst ernstige humanitaire noodtoestand.
Ten tweede, het moet duidelijk zijn dat een gewapende interventie de enige
remedie is en dat zij ook kans van slagen heeft. Ten derde, de interventie
moet plaatsvinden onder aegis van de Verenigde Naties of althans in samenwerking
met een afdoend aantal gelijkgestemde landen. Ik wil daaraan nog toevoegen
dat de mate waarin de internationale rechtsorde is geschonden, ook meegewogen
zou moeten worden.»1Minister Ter Beek antwoordt hierop dat hij, in navolging van de Adviesraad
voor Vrede en Veiligheid, van mening is dat het formuleren van scherpe criteria
te ver gaat. «Er bestaat geen simpele meetlat van het nationaal belang,
die bij de ene uitkomst de inzet van de krijgsmacht zou rechtvaardigen en
bij een andere juist weer niet. Integendeel: steeds is sprake van een in wezen
unieke constellatie, waarbij moeilijk vergelijkbare zaken politiek tegenover
elkaar moeten worden afgewogen. Strikte criteria verworden te snel tot een
knellend keurslijf.»2 Ter Beek spreekt
liever van «elementen van politieke besluitvorming dan van criteria»
en somt er tijdens het debat een elftal op:1. Nederlandse nationale belangen, inclusief de bevordering van de ontwikkeling
van de internationale rechtsorde;2. Aard en omvang schendingen internationale rechtsorde of mensenrechten;3. Internationale politieke legitimatie van een militair optreden (onder
welke paraplu wordt er opgetreden?);4. Samenwerking met bondgenoten (WEU, NAVO);5. Voldoende breed politiek draagvlak voor deelname;6. Draagt militaire inzet meer bij aan oplossing dan andere middelen;7. Nabijheid van crisis;8. Afweging risico's voor manschappen;9. Verwachte duur van deelname;10. Personele en materiële mogelijkheden van de krijgsmacht;11. Financiële consequenties.In hetzelfde debat van mei 1993 over de Prioriteitennota pleit Van Middelkoop voor «een sterkere formele basis»
voor het gegroeide staatsrechtelijke gebruik om de Kamer vooraf te informeren
bij uitzendingen. Hij brengt drie opties naar voren: «een grondwettelijke
bepaling die kan worden opgenomen in de voorstellen tot wijziging van de Grondwet,
waartoe het kabinet zich ingevolge het advies van de Raad van State reeds
heeft verplicht. Het kan ook via wetgeving wanneer gekozen wordt voor deconstitutionalisering
van de bepalingen betreffende de krijgsmacht in de Grondwet. Er kan voorts
worden gedacht aan een bepaling in een goedkeuringswet voor een overeenkomst
met de VN.»3 In antwoord hierop zegt de
minister van Defensie toe later dat jaar een notitie daarover aan de Kamer
aan te zullen bieden. Bij de behandeling van de begroting van Defensie in
november 1993 wordt de minister aan deze toezegging herinnerd. 2.5 Motie-Van Middelkoop c.s.De toegezegde notitie inzake de betrokkenheid van het parlement bij de
uitzending van militaire eenheden wordt in januari 1994 door de ministers
van Defensie en Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer toegezonden. De regering
wijst op de gegroeide praktijk om de Kamer zo vroeg mogelijk te betrekken
bij de besluitvorming over de uitzending van militairen, ook in gevallen dat
er sprake is van een substantiële wijziging in de taakstelling of de
verlenging van de Nederlandse deelname. De regering deelt de wens van de Kamer
«om de gegroeide praktijk meer gestructureerd en toetsbaar te maken,
gelet op zowel het aantal en de diversiteit aan uitzendingsmogelijkheden als
op de gewijzigde samenstelling van de krijgsmacht».1De notitie behandelt de drie door Van Middelkoop genoemde opties (een
grondwetswijziging, een wettelijk kader en een goedkeuringswet bij een overeenkomst
met de VN). De regering is van mening dat het bestaande grondwettelijke kader
voldoende mogelijkheden in zich bergt voor de betrokkenheid van het parlement
bij uitzendingen. Hierbij wordt met name gewezen op de in artikel 68 van de
Grondwet vastgelegde informatieplicht voor de regering aan het parlement.
Voor een formalisering van de betrokkenheid van het parlement in een wettelijk
kader ziet de regering geen mogelijkheden.Het vastleggen van de betrokkenheid van het parlement in een goedkeuringswet
voor een te sluiten overeenkomst met de VN kent volgens de regering het nadeel
«dat de betrokkenheid voor slechts een beperkt deel van de feitelijke
inzetmogelijkheden formeel wettelijk zou zijn vastgelegd».2 De overeenkomst zou alleen betrekking hebben op de Nederlandse bijdrage
aan de «stand-by-forces» (UNSAS) en niet op deelname aan andere
vormen van internationale operaties van VN, CVSE, NAVO of WEU.Om bovengenoemde redenen houdt de regering in de notitie vast aan de bestaande
praktijk, waarbij de regering de Kamer in een brief informeert voordat een
besluit tot uitzending in het kader van een internationale operatie wordt
uitgevoerd. In een dergelijke brief zal het institutioneel kader van de operatie
worden aangegeven. Ook zal worden ingegaan op de operationele aspecten, de
taakopdracht van de militairen en de omstandigheden en risico's waaronder
zij zullen opereren, alsmede op de financiële consequenties. Voorts zegt
de regering toe de Kamer schriftelijk te zullen informeren over verlenging
van de termijn van uitzending of wanneer het doel of karakter van de operatie
substantieel verandert.In een overleg met de (nieuwe) bewindspersonen van Defensie en Buitenlandse
Zaken op 21 december 1994 uiten vrijwel alle woordvoerders hun ontevredenheid
over de in de notitie gekozen procedure, die in feite niet afwijkt van de
bestaande praktijk, en pleiten zij voor een vorm van wettelijk instemmingsrecht.
Alleen de woordvoerder van de VVD-fractie, Van den Doel, is van mening dat
de huidige procedure de Kamer voldoende ruimte geeft. Wel verzoekt hij de
regering om de te hanteren toetsingscriteria c.q. aandachtspunten te verduidelijken.
In hun beantwoording wijzen de ministers Van Mierlo en Voorhoeve een wettelijk
instemmingsrecht van de Kamer af. Wel zeggen zij toe de Kamer te zullen informeren
over een Toetsingskader.De opstelling van de regering noopt een zestal woordvoerders nog dezelfde
dag tot het indienen van een motie, waarin de regering wordt verzocht «een
regeling voor te bereiden waarin is vastgelegd dat het parlement bij uitzending
van militaire eenheden een formeel instemmingsrecht wordt verleend».3 Deze motie-Van Middelkoop c.s. wordt op
21 december 1994 door de Kamer, met de stemmen van de VVD-fractie tegen, aangenomen.
De ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken laten de Kamer op 17 januari
1995 in een brief weten dat de regering zich zal beraden over de wijze waarop
de door de Kamer gevraagde regeling vorm moet krijgen. Voorts zeggen zij nogmaals
toe de Kamer te zullen informeren over het Toetsingskader bij uitzending van
militairen.12.6 ToetsingskaderDe ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie sturen de Kamer op 28
juni 1995 de notitie over het Toetsingskader voor uitzending van militaire
eenheden ten behoeve van internationale operaties. Het Toetsingskader dient
volgens de beide bewindspersonen «om tegemoet te komen aan de behoefte
aan structurering van het overleg tussen regering en parlement over uitzending
van Nederlandse militairen en tevens om de kwaliteit van de besluitvorming
te waarborgen.»2De notitie onderscheidt veertien aandachtspunten, onderverdeeld in twee
categorieën: politieke wenselijkheid en haalbaarheid. De veertien punten
kunnen als volgt in het kort worden weergegeven (voor de volledige versie
van de notitie over het Toetsingskader: zie appendix D):Politieke wenselijkheid1. Uitzending geschiedt op grond van Nederlandse belangen (waaronder de
bescherming van de internationale vrede en veiligheid) en/of de bevordering
van de internationale rechtsorde (...).2. Uitzending (...) dient in overeenstemming te zijn met het volkenrecht
en gebeurt bij voorkeur op grond van een duidelijk mandaat van de VN of een
andere internationale organisatie (...).3. (...) factoren als solidariteit, geloofwaardigheid en spreiding van
verantwoordelijkheden, risico's en lasten (spelen) een rol.4. (...) een multinationale benadering verdient de voorkeur (omdat er
ook op langere termijn bereidwilligheid dient te bestaan).5. Uitzending (...) is geen automatisme. De Nederlandse regering beslist
per geval (...) Een dergelijk besluit wordt, behoudens uitzonderingen, niet
uitgevoerd dan nadat het parlement hierover is ingelicht (...) Voor deelname
(...) moet voldoende draagvlak bestaan in het parlement en in de samenleving.Haalbaarheid6. Het in het politieke mandaat van een internationale operatie neergelegde
doel moet worden vertaald in een concrete militaire opdracht (...).7. (...) de regering (moet) beoordelen of de gestelde politieke en militaire
doelstellingen van een operatie redelijkerwijs haalbaar zijn. Daarbij spelen
vooral de operationele karakteristieken van het desbetreffende conflict een
rol (...).8. Een toereikend politiek en maatschappelijk draagvlak is onmisbaar (...)
Voorkomen moet worden dat de last van de internationale operaties gedragen
wordt door een kleine groep landen. (...) Dit kan door de deelname (...) over
een groep landen te verspreiden. Ook kunnen afspraken worden gemaakt over
de aflossing (...) en over een redelijke financiële lastenverdeling.9. (...) bezien of en zo ja welke eenheden (...) beschikbaar zijn.10. De Nederlandse eenheden dienen te opereren in een duidelijke commandostructuur
(...). 11. (...) de risico's voor het uit te zenden personeel (dienen) zo goed
mogelijk te worden beoordeeld (...).12. De rules of engagement (...) moeten ondubbelzinnig zijn geformuleerd
(...) (en) moeten een effectieve taakuitvoering mogelijk maken (...).13. De financiering (...) moet gewaarborgd zijn.14. Iedere toezegging van deelname (...) dient een termijn te bevatten.
Na afloop daarvan wordt de Nederlandse deelname beëindigd of is, in geval
van voortzetting, een nieuw besluit nodig.De notitie eindigt met een belangrijke kanttekening: «Bovengenoemde
aandachtspunten vormen niet meer dan een hulpmiddel voor de totstandkoming
van een weloverwogen politiek en militair oordeel op basis van de specifieke
karakteristieken van elk afzonderlijk geval. Ze lenen zich niet voor mechanische
toepassing. Ook zal deze lijst in het licht van de omstandigheden en de opgedane
ervaring van tijd tot tijd aangepast moeten worden.»1Op 23 november 1995 voert de Kamer overleg met de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie over het Toetsingskader. De woordvoerders spreken in het
algemeen hun waardering uit over het Toetsingskader en voegen zelf geen extra
aandachtspunten toe. Wel leggen zij verschillende accenten voor wat betreft
de volgorde en het gewicht van de veertien aandachtspunten.2Een maand eerder heeft de Adviesraad Vrede en Veiligheid (AVV) op verzoek
van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie ten behoeve van het overleg
met de Kamer een commentaar geschreven op het Toetsingskader.3 In dat advies maakt de AVV ook enkele opmerkingen over het politieke
verkeer tussen parlement en regering. De AVV constateert het belang van overleg
tussen regering en Kamer in een eerder stadium dan nadat de regering het besluit
heeft genomen, bijvoorbeeld wanneer de regering voornemens is positief op
een informeel verzoek van de SGVN te reageren.2.7 Wijziging GrondwetTijdens het overleg met de Kamer op 23 november 1995 over het Toetsingskader
verklaart de minister van Buitenlandse Zaken dat nog gesproken wordt over
de uitwerking van de motie-Van Middelkoop c.s. en van de motie-Jurgens c.s.
Deze laatstgenoemde motie is door de Kamer op 8 februari 1994 aangenomen naar
aanleiding van het debat over de wijziging van de grondwetsartikelen inzake
de verdediging in verband met de keuze voor een vrijwilligerskrijgsmacht en
de opschorting van de opkomstplicht voor dienstplichtigen. In de motie wordt
de regering verzocht voorstellen voor te bereiden tot modernisering van de
bepalingen in de Grondwet inzake de verdediging.4De regering worstelt echter nog anderhalf jaar met de vraag op welke wijze
invulling kan worden gegeven aan het door de Kamer gevraagde wettelijke instemmingsrecht.
Desgevraagd stelt Van Middelkoop tijdens de hoorzitting dat hij van mening
is dat de uitvoering van de motie is getraineerd.De heer Van Middelkoop: «Hoe lang heeft het niet geduurd voordat
er een begin van uitvoering aan is gegeven? De vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken heeft met enige regelmaat geïnformeerd hoe het ermee stond. Toen
hebben wij eerst de reactie gekregen van het Toetsingskader. Daarbij werd
gezegd: laten wij eerst hier eens over discussiëren en dan kunnen wij
alsnog bezien hoe wij de motie-Van Middelkoop c.s. verder gaan uitvoeren.
In het desbetreffende AO heeft de Kamer weer aangedrongen op uitvoering van
de motie. Gelukkig bleef het parlementair front gesloten. Toen heeft het nog
een hele tijd geduurd voordat erüberhaupt iets gebeurde, ondanks regelmatig
reclameren. Op een gegeven moment kwamen twee ambtenaren van het ministerie
van Defensie bij mij langs om te vragen hoe ik mij een regeling voorstelde.
Ik was daar enigszins verrast door. Als je zo'n verzoek bij een kabinet deponeert,
denk je dat er voldoende expertise is om er een begin van uitvoering aan te
geven. (...)Dan zitten wij inmiddels in de fase waarin het kabinet doorheeft dat er
een eind moet komen aan het traineren en dat het echt uitvoering moet geven
aan de motie.»1Op 26 mei 1997 dient de regering, ter behandeling in eerste lezing, het
wetsvoorstel in tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de
verdediging.2 De regering wil met deze grondwetswijziging
de artikelen in de Grondwet betreffende de verdediging moderniseren en aanpassen
aan de nieuwe taken van de krijgsmacht. Voorts wil de regering met het wetsvoorstel
tegemoet komen aan de wensen van de Kamer, zoals verwoord in de moties Jurgens
c.s. en Van Middelkoop c.s.De in het huidige artikel 98 omschreven taak van de krijgsmacht wordt
in het nieuwe artikel 97, eerste lid, breder omschreven om beter aan te sluiten
bij de gewijzigde internationale verhoudingen: «Ten behoeve van de verdediging
en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve
van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er
een krijgsmacht.»Het tweede lid van artikel 97 bepaalt, evenals het bestaande artikel 98,
tweede lid: «De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.»
De krijgsmacht blijft volgens deze bepaling optreden onder volledige ministeriële
verantwoordelijkheid.Het wetsvoorstel bevat ook een nieuwe bepaling over de parlementaire betrokkenheid
bij de besluitvorming inzake het uitzenden van militairen. Het voorstel voor
het nieuwe artikel 100 luidt als volgt: «1. De regering verstrekt de
Staten-Generaal tijdig inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen
van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde.
Daaronder is begrepen het tijdig verstrekken van inlichtingen over de inzet
of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening
in geval van gewapend conflict. 2. Het eerste lid geldt niet, indien dwingende
redenen het tijdig verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat geval
worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.»In de Memorie van Toelichting stelt de regering dat dit voorstel «uitvoering
aan de strekking» van de motie-Van Middelkoop c.s. geeft en «de
grondwettelijke positie van de Staten-Generaal versterkt, terwijl anderzijds
de bestaande constitutionele verhouding tussen regering en de Staten-Generaal
inzake het gezag over de krijgsmacht gehandhaafd blijft.»3Ter verduidelijking schrijft de regering dat de tweede zin van artikel
100, eerste lid, inhoudt dat de informatieplicht conform artikel 100 niet
geldt wanneer de krijgsmacht wordt ingezet voor humanitaire hulp indien geen
sprake is van een gewapend conflict. Wat betreft het tijdstip van het informeren
van de Kamer door de regering, wordt in de Memorie van Toelichting geschreven
dat «in de regel de inlichtingenverstrekking ook op een zodanig vroeg
tijdstip (zal) moeten plaatsvinden, dat de Staten-Generaal de mogelijkheid
hebben om vóór de feitelijke uitvoering van de voorgenomen inzet
of terbeschikkingstelling met de regering ter zake van gedachten te wisselen.»4Tenslotte stelt de regering in de Memorie van Toelichting dat zij artikel
100 zo interpreteert dat de Kamer ook op de hoogte wordt gehouden van relevante
ontwikkelingen die zich tijdens een operatie voordoen, waaronder ook de opschorting
of beëindiging van de uitzending. De Raad van State stelt in zijn advies over het wetsvoorstel dat de regering
naar de mening van de Raad met het voorliggende voorstel voor artikel 100
geen uitvoering geeft aan de strekking van de motie-Van Middelkoop c.s., aangezien
geen formeel instemmingsrecht wordt verleend aan het parlement. Daarnaast
adviseert de Raad van State om het woord «tijdig» in artikel 100
telkens te vervangen door het woord «vooraf», zodat beter tot
uitdrukking komt dat het parlement de mogelijkheid moet hebben om vooraf ter
zake met de regering van gedachten te wisselen.1
Dit laatste advies wordt door de regering niet overgenomen. Door het aannemen
van het amendement van een zestal leden wordt artikel 100 echter conform het
advies van de Raad van State gewijzigd.2Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer dient het lid
Koekkoek een amendement in dat beoogt de Staten-Generaal een «facultatief
instemmingsrecht» te geven bij uitzendingen. Op basis van dit amendement
behoeft een besluit tot uitzending «de voorafgaande toestemming van
de Staten-Generaal, indien binnen dertig dagen na het verstrekken van de inlichtingen
(...) de wens daartoe te kennen wordt gegeven. De Staten-Generaal besluiten
ter zake in verenigde vergadering.»3Dit amendement krijgt in de Kamer alleen de steun van het CDA, het AOV,
de CD en het lid Hendriks.4 Wel voegt de Kamer
door het aannemen van een amendement van de leden Koekkoek en Te Veldhuis
een nieuw artikel 99a toe aan de Grondwet, waarin wordt bepaald: «Volgens
bij de wet te stellen regels kunnen plichten worden opgelegd ten behoeve van
de civiele verdediging.«5Tijdens het plenaire debat over de grondwetswijziging verklaart Van Middelkoop
dat «naar de letter niet kan worden gesproken van volledige uitvoering
van de motie van 21 december 1994.» Hij geeft echter toe «dat
de regering een serieuze poging heeft gedaan de motie qua strekking te honoreren.»6 Volgens Van Middelkoop is er weliswaar geen sprake van
een«instemmingsrecht in formele zin», maar wel van een instemmingsrecht«in
materiële zin».7 Tijdens de hoorzitting
herhaalt hij deze opvatting in zijn antwoord op de vraag of sprake is van
een materieel instemmingsrecht.De heer Van Middelkoop: «Ja. Het zal u niet zijn ontgaan dat ik
zelf de term heb geïntroduceerd of althans vaak heb gebruikt in de debatten
over de grondwetsherziening. Ik heb er ook in het Nederlands Juristenblad
een discussie over gevoerd met een jurist die het mes in de herziening had
gezet. Ik handhaaf het gebruik van de term, ook gezien de verder gegroeide
praktijk, niet alleen omdat de Kamer dat wilde, maar ook omdat het kabinet
eraan heeft meegewerkt. (...) Hij (Ter Beek) waardeerde
het dat er in een soort tweede ronde nadrukkelijk instemming werd gegeven
aan een dergelijke actie. Ook met Kosovo heeft de voorzitter van de Kamer
de leden een tweede rondje gegeven om vast te stellen dat er ook echt instemming
was verleend. Puur juridisch of legislatief is de term misschien iets te zwaar
aangezet, maar politiek is er zeker sprake van.(vraag: wat is het verschil tussen het formele en het materiële instemmingsrecht):Dat verschil wil ik niet al te groot maken. Formeel is het verschil dat
er niet via een stemming of via de constatering van meerderheidssteun moet
worden vastgesteld dat er instemming is. Er heeft zich ook nog geen situatie
voorgedaan dat de verhoudingen 50/50 lagen. Ik denk ook dat dat niet snel
het geval zal zijn, omdat de aard van de beslissing met zich brengt dat een
groot draagvlak aanbeveling verdient. Dat is ook de zienswijze van achtereenvolgende
ministers geweest.»8Het wetsvoorstel wordt op 15 januari 1998 in eerste lezing door de Tweede
Kamer aangenomen met alleen de stemmen van de leden van de SP-fractie
tegen.1 De Eerste Kamer stemt op 3 maart 1998
met algemene stemmen in met het wetsvoorstel.2Op 10 oktober dient de regering, ter behandeling in tweede lezing, het
wetsvoorstel tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging
in.3In het plenaire debat over dit voorstel bevestigt de minister van Binnenlandse
Zaken dat de regering de Kamer informeert over een besluit tot uitzending
voordat de regering zich bij een internationale organisatie committeert: «In
de voorbereidende fase van deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie, waarbij
hierover al dan niet in bondgenootschappelijk verband internationaal overleg
wordt gevoerd, wordt terzake altijd een voorbehoud gemaakt wat betreft de
nationale politieke besluitvorming.»4In tweede lezing wordt het wetsvoorstel op 16 november 1999 met algemene
stemmen door de Tweede Kamer en op 20 juni 2000, eveneens met algemene stemmen,
door de Eerste Kamer aangenomen.5 Op 1 september
2000 treedt de Rijkswet tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake
de verdediging in werking.62.8 Geheime operatiesBij de behandeling van de grondwetswijziging wordt ook ingegaan op de
reikwijdte van artikel 100, tweede lid. Welke zijn de «dwingende redenen
(die) het tijdig verstrekken van inlichtingen verhinderen»? In de Memorie
van Toelichting bij het wetsvoorstel wordt gewezen op «(nood)situaties,
waarbij op zeer korte termijn tot de daadwerkelijke inzet moet worden overgegaan.»7 In het plenaire debat over het wetsvoorstel geeft minister
Voorhoeve enkele hypothetische voorbeelden van een dergelijke situatie, zoals
de inzet van militairen bij gijzelingen of bij evacuaties en het te hulp schieten
van democratische regeringen.8De Memorie van Toelichting vermeldt dat bij «dwingende redenen (die)
het tijdig vertrekken van inlichtingen verhinderen» ook wordt gedacht
«aan een militaire interventie die alleen zinvol kan zijn indien zij
onaangekondigd en onder strikte geheimhouding geschiedt.»9Op de vraag van de VVD of de regering heeft overwogen in dergelijke gevallen
de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten van de Tweede Kamer
te informeren, antwoordt de regering in de nota naar aanleiding van het verslag
dat zij het tijdig informeren van deze commissie geen alternatief acht, omdat
de Eerste Kamer geen vergelijkbare commissie kent.10Tijdens het plenaire debat over het wetsvoorstel geeft de minister van
Defensie als voorbeeld van een geheime operatie het arresteren van oorlogsmisdadigers
in Bosnië, waarvoor een aantal militairen korte tijd is uitgezonden.
De minister stelt dat zo nodig overleg kan worden gevoerd met de Commissie
voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, maar kan niet toezeggen dat
dit in alle gevallen zal gebeuren.11Naar aanleiding van de toekomstige inwerkingtreding van artikel 100 beraadt
de regering zich over een regeling om verantwoording af te leggen aan het
parlement over het uitzenden van militairen in het kader van geheime operaties.
De minister van Defensie gaat tijdens de hoorzitting in op de stand van zaken
ten aanzien van deze procedure voor speciale operaties.De minister van Defensie, De Grave: «Dat is tot op dit moment niet
eenduidig geregeld. Er is een dubbel uitgangspunt. Aan de ene kant maakt het
feit dat het speciale operaties zijn dat er ook op het vlak van het afleggen
van verantwoording aparte procedures moeten zijn. Aan de andere
kant moet er uiteindelijk wel op de een of andere wijze verantwoording plaatsvinden,
omdat er sprake is geweest van de inzet van Nederlandse militairen. Tot nu
toe is dat enigszins op een ad hoc-manier gebeurd. Ik heb geruime tijd geleden
al het initiatief genomen om dit punt met de meest betrokken departementen
op te nemen, vanuit de gedachte dat het goed zou zijn om daarvoor een vaste
procedure af te spreken. Ik bedoel met vast dan zo vast mogelijk, want er
zijn speciale operaties in alle soorten en maten, zodat je enige flexibiliteit
moet behouden om hieraan van geval tot geval invulling te kunnen geven. Het
kernpunt is echter dat die verantwoording afgelegd moet kunnen worden. Het
ambtelijke voortraject is inmiddels gereed. Daarover is tussen de meest betrokken
bewindslieden inmiddels overeenstemming bereikt. Deze kwestie zal binnen een
aantal weken in het kabinet aan de orde komen. Daarna zal dit punt op een
bepaalde wijze met de Kamer moeten worden besproken.(vraag: gaat het dan om een procedure voorafgaand aan speciale operaties
of om een verantwoording achteraf?):Die vraag is niet vooraf te beantwoorden. Er zijn operaties die van een
zodanige aard zijn dat de risico's die aan verantwoording vooraf zijn verbonden,
onverantwoord zijn. Ik verwijs naar de discussie die op dat punt heeft plaatsgevonden
rond het befaamde artikel 100 van de Grondwet. Daar is nadrukkelijk door de
wetgever ruimte gegeven om op grond van achteraf te beargumenteren redenen
niet vooraf maar achteraf verantwoording aan de Kamer af te leggen. Dat hangt
van de operatie af. De koninklijke weg is ook bij speciale operaties om na
te gaan of het mogelijk is een verantwoording aan of raadpleging van conform
artikel 100 vooraf te doen. Dat is echter niet in alle gevallen verantwoord.
Er moet nader worden gesproken over wat precies de condities zijn rond de
weg die daarvoor moet worden gekozen. De kernlijn moet zijn dat er verantwoording
moet plaatsvinden indien Nederlandse militairen betrokken zijn bij speciale
operaties.»1De minister van Defensie bevestigt in de hoorzitting dat deze procedure
voor speciale operaties na bespreking in de ministerraad zal worden voorgelegd
aan de Kamer. Eenzelfde toezegging doet hij tijdens het plenaire debat in
de Eerste Kamer over de grondwetswijziging op 20 juni 2000.2Op 23 augustus 2000 informeert de minister van Defensie, mede namens de
minister-president en de minister van Buitenlandse Zaken, de Tweede Kamer
in een brief over de procedures die de regering heeft vastgesteld voor de
politieke besluitvorming over speciale operaties en de informatieverstrekking
hierover aan het parlement3 De regering stelt
een kerngroep in van ministers die betrokken worden bij de besluitvorming.
In deze kabinetsperiode bestaat de kerngroep uit de minister-president, de
beide vice-ministers-presidenten en de ministers van Defensie en Buitenlandse
Zaken.Wat betreft de informatieverstrekking aan het parlement is de regering
voornemens om de informatie over speciale operaties waar mogelijk vooraf te
verstrekken. Met een beroep op artikel 100, tweede lid van de Grondwet stelt
de regering in de brief dat het veelal niet anders dan achteraf zal kunnen
gebeuren. Voorts gaat de regering er van uit uit dat het parlement voor deze
informatie een mate van vertrouwelijkheid garandeert die vergelijkbaar is
met de wijze waarop in de Tweede Kamer de commissie voor de Inlichtingen-
en Veiligheidsdiensten omgaat met de informatie die zij krijgt.2.9 Betrokkenheid parlement in andere landen4BelgiëIn België voert ingevolge artikel 68 van de Belgische Grondwet «de
Koning» (regering) het bevel over de krijgsmacht, stelt de staat van
oorlog vast alsook het einde van de vijandelijkheden. Op grond van datzelfde
artikel is de regering gehouden het parlement te informeren («onder
toevoeging van passende mededelingen») over deze aangelegenheden (waaronder bijvoorbeeld uitzending), zodra «het belang en de
veiligheid van de Staat het toelaten». Daarnaast is de regering gebonden
aan de reguliere politieke en budgettaire controle van het parlement.Naar aanleiding van de dramatische gebeurtenissen in Rwanda (genocide
onder de bevolking en de moord op 10 Belgische para's) formuleert een Parlementaire
Onderzoekscommissie uit de Senaat een reeks aanbevelingen met betrekking tot
het uitzenden van Belgische militairen voor vredesoperaties. Deze aanbevelingen
hebben onder meer betrekking op de Belgische beslissing tot deelname aan VN-vredesoperaties,
de technische voorbereiding en het verloop van de deelname van een Belgisch
detachement aan een VN-missie, de coördinatie tussen het departement
van Landsverdediging en de generale staf van het leger, de coördinatie
tussen de departementen van Buitenlandse Zaken en van Landsverdediging, de
evaluatie van de operaties door de militaire autoriteiten en de informatieverstrekking
aan het Parlement.1 De Federale regering biedt
op 23 juni 2000 haar reactie aan de Senaat aan. De commissie maakt bij de
formulering van een aantal bevindingen gebruik van de aanbevelingen van de
Senaat.CanadaDe betrokkenheid van het Canadese parlement bij vredesoperaties staat
verwoord in het Defence Planning Document 1999. De Canadese regering is de
autoriteit voor nieuwe militaire taken, maar in de praktijk wordt het parlement
geïnformeerd over iedere nieuwe militaire taak buiten Canada waarbij
meer dan 50 militairen betrokken zijn. De afgevaardigden van het House of
Commons kunnen over een dergelijke operatie debatteren. Mocht tijdens een
dergelijk debat een meerderheid van de afgevaardigden tegen de deelname stemmen,
dan zal de deelname normaal gesproken geen doorgang vinden.DenemarkenDe Deense Grondwet bepaalt in artikel 19, tweede lid, dat «except
for purposes of defence against an armed attack upon the Realm or Danish forces
the King shall not use military force against any foreign state without the
consent of the Parliament. Any measure which the King may take in pursuance
of this provision shall immediately be submitted to the Parliament.»
Het derde lid bevat de bepaling dat «The Parliament shall appoint (...)
a Foreign Affairs Committee, which the Government shall consult prior to the
making of any decision of major importance to foreign policy.» Besluitvorming
over deelname aan vredesoperaties vindt in Denemarken plaats in deze parlementaire
commissie voor Buitenlandse Zaken, waarin alle politieke partijen zijn vertegenwoordigd.
Deze commissie kan het voorstel van de regering goed- of afkeuren. Vervolgens
moet het voorstel ter goedkeuring aan het volledige parlement worden voorgelegd.
De goedkeuring kan bij hamerslag gebeuren, wanneer het voorstel in de commissie
is goedgekeurd.DuitslandDe Grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland staat het inzetten van militaire
eenheden toe in gevallen waarin de staat van oorlog is ingetreden of wanneer
daartoe een volkenrechtelijke verplichting door de Bondsrepubliek is aangegaan.
In het verleden is aangenomen dat laatste optie beperkt was tot de bondgenootschappelijke
bijstandsverplichtingen van NAVO en WEU. Tot 1993 werd er van uitgegaan dat
de Bondsrepubliek in het licht van de Duitse grondwet slechts in internationaal
verband zou kunnen optreden ter verdediging van het bondgenootschappelijk
grondgebied. Op 12 juli 1994 is een beslissing in een bodemprocedure genomen door het
Bundesverfassungsgericht inzake alternatieve formuleringen voor de betreffende
grondwetsbepalingen. Deze beslissing komt er op neer dat iedere gewapende
inzet van de Bundeswehr in het systeem van wederzijdse collectieve zekerheid
toegelaten is, onder het beding dat voor iedere inzet vooraf een toestemming
met een eenvoudige meerderheid in de Bondsdag is gegeven.Inzet van ongewapend personeel van de Bundeswehr bij hulpdiensten en humanitaire
operaties in het buitenland is zonder parlementaire goedkeuring toegestaan,
voor zover het daarbij niet in gewapende operaties wordt betrokken.FinlandHet Finse parlement dient bij de besluitvorming inzake deelname aan internationale
vredesoperaties betrokken te worden. Deze betrokkenheid is wettelijk vastgelegd.
Er worden geen specifieke voorwaarden vooraf gesteld. Elke actie wordt op
zijn eigen merites beoordeeld. Voor goedkeuring is het wel van belang dat
er een mandaat is en dat de rules of engagement aanvaarbaar zijn.FrankrijkIn Frankrijk is het bewaren van de onafhankelijkheid en de integriteit
van het grondgebied aan de president opgedragen. Hoewel de president opperbevelhebber
is, is ingevolge artikel 21 van de Franse grondwet de verantwoordelijkheid
voor de verdediging aan de minister-president opgedragen. De precieze verdeling
van bevoegdheden tussen de regering en de president is afhankelijk van de
politieke situatie van het moment.De Franse grondwet bevat geen bepaling over de rol van het parlement bij
uitzending van eenheden. Indien zulks naar het oordeel van de regering wenselijk
is, wordt het parlement achteraf geïnformeerd over de besluiten van de
regering en/of de president.NoorwegenEen grondwettelijke basis voor de formele betrokkenheid van het Noorse
parlement bij besluitvorming rond uitzendingen bestaat niet. Wel is er een
constitutionele gewoonte dat het parlement, voorafgaand aan uitzendingen,
geconsulteerd wordt. Gewoonlijk volgt de regering de uitkomsten van een dergelijke
consultatie. Zo is onlangs op verzoek van het parlement deelname aan UNIFIL
in Libanon stopgezet ten gunste van deelname aan KFOR in Kosovo.Verenigd KoninkrijkIn het Verenigd Koninkrijk is het gebruikelijk dat de regering, zo mogelijk
vooraf, het parlement in kennis stelt van het voornemen om eenheden uit te
zenden. Gewoonlijk volgt op het kenbaar maken van een dergelijk voornemen
een parlementair debat.Verenigde StatenInzet van militaire eenheden buiten de Verenigde Staten is een presidentiële
bevoegdheid. Op 7 november 1973 is door het Amerikaanse Congres de «War
Powers Resolution» aangenomen. De resolutie voorziet onder andere in
de verplichting voor de president om in geval van inzet van Amerikaanse eenheden
in oorlogsomstandigheden zo mogelijk vooraf overleg te voeren met het Congres
en binnen 48 uur na inzet aan het Congres te rapporteren. Inzet moet worden
beëindigd indien het Congres na maximaal negentig dagen geen oorlogsverklaring
heeft aangenomen of toestemming heeft verleend tot voortzetting
van de inzet, dan wel fysiek niet in staat is bijeen te komen.Op 22 februari 1996 publiceert het Bureau of International Organizational
Affairs van het U.S. Department of State een executive summary van de geheime
«Clinton Administration Policy on Reforming Multilateral Peace Operations
(PDD 25)»1. In deze samenvatting wordt
in zeven punten aangegeven op welke manier de betrokkenheid van het Congres
en het Amerikaanse volk bij VN-vredesoperaties verbeterd kan worden. Hierin
wordt onder meer aangegeven dat periodiek consultaties zullen plaatsvinden
met de voorzitters van beide partijen in het Congres over buitenlandspolitieke
verplichtingen waarbij Amerikaanse troepen betrokken kunnen worden, inclusief
mogelijke deelname van Amerikaanse eenheden aan VN-vredesoperaties. Daarnaast
wordt aangegeven dat aan wetgeving wordt gewerkt in de geest van de voorstellen
van de senatoren Mitchell, Nunn, Byrd en Warner waarbij in de War Powers Resolution
een consultatiemechanisme wordt ingevoerd.Op 24 maart 1999 worden amendementen vastgesteld op de War Powers Resolution2. Hierin is een paragraaf opgenomen over de consultatie
tussen de president en het Congres over deelname van Amerikaanse troepen in
het buitenland. Deze paragraaf houdt in dat de president het Congres bij ieder
verzoek zal consulteren vóórdat Amerikaanse gewapende troepen
naar het buitenland zullen worden uitgezonden. Voorafgaand aan deze consultatie
zullen de betrokken Congresleden de beschikking krijgen over alle voor de
missie relevante informatie.Binnen 48 uur na de inzet van de troepenmacht wordt aan het Congres over
die inzet gerapporteerd. De eerder genoemde 90-dagen periode voor verdere
inzet van troepen in het buitenland worden in de War Powers Amendments 1999
teruggebracht tot een periode van 60 dagen.ZwedenDe formele rol van het parlement in Zweden bij besluitvorming rond vredesoperaties
is vastgelegd in de Zweedse Grondwet. Hoofdstuk 10, artikel 9 luidt als volgt:«(1) The Government may commit the country's defence forces, or
any part of them, to battle in order to repel an armed attack upon the Realm.
Swedish armed forces may otherwise be committed to battle or sent to another
country only if1) the Parliament has assented thereto;2) it is permitted under a law which sets out the prerequisites for such
action;3) an obligation to take such action follows from an international agreement
or obligation which has been approved by the Parliament.(2) No declaration of war may be made without the consent of the Parliament,
except in the event of an armed attack against Sweden.(3) The Government may authorize the defence forces to use force in accordance
with international law and custom to prevent a violation of Swedish soil in
time of peace or during a war between foreign states»Daarnaast bestaat sinds 1992 de «Law on armed forces serving abroad»
(nr. 1992:1153, geamendeerd in 1995). Hierin wordt gesteld dat «Only
after a demand or request of the United Nations or the OSCE Sweden may provide
armed forces for peacekeeping operations abroad.» Uitzendingen voor
operaties onder hoofdstuk VI van het VN-handvest kunnen op grond van deze
bepaling zonder voorafgaande toestemming van het parlement plaatsvinden.Voor uitzendingen met een peace-enforcing karakter (hoofdstuk VII van
het VN-handvest) is wél de uitdrukkelijke toestemming van het Zweedse
parlement nodig. HOOFDSTUK 3 BESLUITVORMING3.0 BegrippenapparaatIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op de politieke besluitvorming in «Den
Haag» omtrent deelname van Nederland aan een aantal vredesoperaties.
Door de jaren heen heeft zich op dit terrein een heel specifiek begrippenapparaat
ontwikkeld. In paragraaf 3.0 wordt een korte nadere duiding gegeven van
een aantal kernbegrippen.De commissie heeft voor de redactie van dit begrippenapparaat een beroep
gedaan op drs. D. Leurdijk, senior-onderzoeker bij het Nederlands Instituut
voor Internationale Betrekkingen (Clingendael). De commissie dankt de heer
Leurdijk voor zijn bijdrage.Conceptueel raamwerkIn de discussie in ons land over het defensie- en veiligheidsbeleid heeft
zich, sinds het einde van de Koude Oorlog, een heel nieuw begrippenapparaat
ontwikkeld. De kern daarvan wordt gevormd door de concepten «peacekeeping»
en «peace-enforcement», waarvoor nog steeds geen volwaardige Nederlandse
equivalenten bestaan. De veel actievere betrokkenheid van de VN-Veiligheidsraad
bij een reeks internationale conflictsituaties (zoals de Iraakse bezetting
van Koeweit, het voormalige Joegoslavië, Somalië, Libië, Cambodja,
Haïti, Angola, Mozambique, Rwanda, Kosovo) heeft het traditionele veiligheidsdenken
uit de Koude Oorlog naar de achtergrond gedrongen. Hiervoor in de plaats zijn
begrippen gekomen als preventieve diplomatie, vredesoperaties, peacekeeping,
peacemaking, peace-enforcement, humanitaire assistentie c.q. interventie,
sub-contracting, en post-conflict peacebuilding. Kortom, het hele politieke,
economische, militaire en volkenrechtelijke raamwerk voor een nieuw defensie-
en veiligheidsbeleid van de internationale gemeenschap is herzien. Een belangrijke
bijdrage aan de begripsvorming in de jaren negentig speelt het conceptuele
raamwerk, zoals de toenmalige secretaris-generaal van de VN, Boutros-Ghali,
dat in een tweetal rapporten, waaronder «An Agenda for Peace»
uit 1992, heeft ontwikkeld. Ook de besluitvorming van de VN-Veiligheidsraad
zelf draagt in belangrijke mate hieraan bij.Niettemin kenmerkt het laatste decennium van de vorige eeuw zich door
grote conceptuele verwarring. Het ontbrak – en het ontbreekt nog steeds –
aan algemeen aanvaarde, gezaghebbende definities van de verschillende relevante
concepten. Een elementair begrip als peacekeeping – dat in het VN-Handvest
niet eens genoemd wordt – laat, bij afwezigheid van een gezaghebbende
definitie, ruimte voor verschillende interpretaties en misvattingen. Dat geldt
overigens ook voor de overige concepten – een situatie die uit een oogpunt
van besluitvorming zeer onwenselijk is. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd
dat het conceptuele denken en de daarvan afgeleide beleidsinstrumenten zelf
ook nog altijd volop in ontwikkeling zijn.De externe omgevingDe externe omgeving van Nederland waar het gaat om de bereidheid troepen
te leveren voor missies in internationaal verband wordt voornamelijk bepaald
door de relevante besluiten van de Veiligheidsraad en de Noord-Atlantische
Raad en ook door het conceptuele raamwerk waarbinnen uitzendingen
plaatsvinden. Op internationaal niveau wordt reeds de afweging gemaakt om
al dan niet geweld te gebruiken bij de ontplooiing van de troepenmacht. Met
andere woorden, bij een besluit tot uitzending conformeren de troepenleverende
landen zich voorshands aan de op het VN- en/of NAVO-hoofdkwartier gemaakte
beleidskeuze om de missie een peacekeeping dan wel een peace-enforcement mandaat
mee te geven. Traditioneel is peacekeeping bedoeld als een vreedzaam instrument
dat geweld als regel uitsluit, terwijl bij een peace-enforcement operatie
de militairen nadrukkelijk de bevoegdheid hebben indien nodig geweld te gebruiken
bij het uitvoeren van hun taak. De VNde Veiligheidsraad: de politieke reikwijdte van resolutiesDe primaire taak van de VN-Veiligheidsraad is «de handhaving van
de internationale vrede en veiligheid». De Raad heeft de afgelopen jaren,
via een extensieve uitleg van artikel 39 uit het VN-Handvest, aan de begrippen
handhaving dan wel bedreiging van de internationale vrede en veiligheid een
steeds ruimere inhoud gegeven. Reeds in 1992 erkent de Raad, naast de traditionele
militaire bedreigingen, ook het bestaan van andere bedreigingen zoals de verspreiding
van massavernietigingswapens (Irak, Noord-Korea), het internationaal terrorisme
(de kwestie-Lockerbie) en het bestaan van «niet-militaire bronnen van
instabiliteit» op economisch, sociaal, humanitair en ecologisch gebied.
De agenda van de Raad krijgt sindsdien meer dan ooit een binnenlands en humanitair
karakter, met onder meer vraagstukken in de sfeer van burgeroorlogen, humanitaire
hulpverlening, schendingen van het internationale humanitaire recht en mensenrechten,
genocide, humanitaire interventie, safe areas, oorlogstribunalen en herstel
van democratie. In een reeks resoluties spreekt de Raad als zijn oordeel uit
dat schendingen van het internationale humanitaire recht, vanwege hun externe
effecten, kunnen worden uitgelegd als bedreigingen van de internationale vrede
en veiligheid. Deze ontwikkeling leidt tezelfdertijd tot toenemende kritiek
op het (selectief) functioneren van de Raad: de Raad zou een te ruime interpretatie
van het concept «bedreiging van de internationale vrede en veiligheid»
hanteren, teveel handelen in strijd met het non-interventiebeginsel en te
veel een instrument van het buitenlands beleid van de Verenigde Staten c.q.
het Westen zijn.de vaststelling van het mandaatDe grondslag voor de uitzending van militairen in VN-verband wordt gelegd
in resoluties van de Veiligheidsraad. Daarbij worden de mandaten van VN-missies,
of door de VN geautoriseerde missies, formeel vastgesteld, verlengd of gewijzigd.
Ze geven aan (a) wat het politieke doel van de missie is en (b) onder welke
voorwaarden (dat wil zeggen met welke bevoegdheden en middelen) de missie
wordt uitgestuurd.De politieke doelstellingen van VN-operaties kunnen van algemene dan wel
specifieke aard zijn. VN-missies richten zich bijvoorbeeld op het herstel
van de internationale vrede en veiligheid, het scheppen van «een veilige
omgeving», het tegengaan van ernstige schendingen van het internationale
humanitaire recht en herstel van democratie, maar ook op de terugkeer van
een legitiem gekozen regering, de bescherming van humanitaire hulporganisaties
of de bescherming van «safe areas». Het verloop van conflictsituaties
heeft de Raad er de afgelopen jaren toe gedwongen het mandaat van nogal wat
VN-operaties «tijdens de rit» aan te passen. Een extreem voorbeeld
hiervan vormt de reeks resoluties inzake voormalig Joegoslavië, waar –
in de periode voor de ondertekening van het Akkoord van Dayton –
sprake was van een bijna continue aanpassing.De Raad kan, zoals gezegd, kiezen uit meerdere beleidsinstrumenten die
passen in een breed conceptueel raamwerk (preventieve diplomatie, peacemaking,
peacekeeping, peace-enforcement, humanitaire hulpverlening en peacebuilding).
Ook in dit opzicht geldt de VN-aanwezigheid in Bosnië als een voorbeeld
van een conceptueel complexe en unieke operatie.Tenslotte: de hamvraag bij elke operatie is of de missie de bevoegdheid
heeft al dan niet geweld toe te passen. Indien, naar het oordeel van de Raad,
sprake is van «een bedreiging van de internationale vrede en veiligheid»
heeft de Raad in beginsel de keuze uit twee beleidsopties: ofwel het opzetten
van een peacekeeping missie zonder bevoegdheid
om geweld te gebruiken, ofwel het opzetten van een peace-enforcement missie met de bevoegdheid tot het inzetten van geweld. Het traditionele
concept peacekeeping is bedoeld als een poging tot het leveren van een vreedzame bijdrage tot het oplossen van een conflict,
met de inzet van onbewapende waarnemers of licht-bewapende eenheden. Bij een
peace-enforcement operatie heeft de troepenmacht nadrukkelijk de bevoegdheid
desnoods geweld te gebruiken bij de tenuitvoerlegging van haar mandaat.peacemakingIn het traditionele VN-jargon verwijst het concept peacemaking naar de
diplomatieke inspanningen, c.q. het onderhandelingsproces, gericht op het
tot stand brengen van een politieke regeling van het betreffende conflict,
vooral door de inzet van vreedzame middelen zoals vermeld in hoofdstuk VI
van het VN-Handvest. Dat geldt ook voor het opzetten van een peacekeeping
missie, ook al wordt het concept zelf in het Handvest niet genoemd. De ontplooiing
van een peacekeeping missie is oorspronkelijk vooral bedoeld om de situatie
zodanig te stabiliseren dat er ruimte ontstaat voor het noodzakelijke overleg
om tot een vreedzame oplossing van het conflict via onderhandelingen te komen,
dan wel een bijdrage te leveren aan het verder stabiliseren van een situatie
na het bereiken van overeenstemming over een staakt-het-vuren of een vredesregeling.
Zo beschouwd is peacekeeping een functie van het peacemaking proces: de stationering
van UNPROFOR in Bosnië beoogde – los van de humanitaire doelstelling –
het vinden van een politieke oplossing te vergemakkelijken. Hetzelfde geldt
voor UNFICYP op Cyprus.peacekeeping: de randvoorwaardenDe beslissing om een operatie een peacekeeping dan wel een peace-enforcement
mandaat te geven, berust op een politieke beslissing van de Veiligheidsraad.
Van deze beslissing zijn de achtergronden niet altijd even duidelijk. Dat
blijkt bijvoorbeeld uit de nog steeds bestaande verwarring rond het concept
peacekeeping. De grootste misvatting in dat verband is misschien wel het idee
dat peacekeeping synoniem is aan «oorlogvoering». Niets is minder
waar. Peacekeeping is traditioneel veeleer een vreedzaam en diplomatiek dan
een militair instrument. Het concept kenmerkt zich door een reeks randvoorwaarden
die in belangrijke mate de effectiviteit van het instrument bepalen. Eén
van die randvoorwaarden is de regel inzake de «non-use of force, except
in self-defence», waarbij het gebruik van geweld niet de regel, maar
uitzondering, is. Om die reden kan met peacekeeping dan ook nooit krachtig
militair worden opgetreden. Peacekeeping is oorspronkelijk vooral bedoeld als een instrument van vreedzame
geschillenbeslechting (hoofdstuk VI VN-Handvest), waarbij – in beginsel –
geen geweld wordt toegepast. Het concept, dat dateert uit de jaren vijftig,
berust nog steeds op dezelfde uitgangspunten als destijds, al lijkt zich thans
een kentering af te tekenen (zie hieronder). De bereidheid van VN-lidstaten
om troepen ter beschikking te stellen voor peacekeeping operaties in VN-verband
is vanouds gekoppeld aan een hele reeks condities. Traditioneel kent het concept
peacekeeping politieke en militaire randvoorwaarden, die veel verder reiken
dan de drie die doorgaans genoemd worden:• de instemming («consent») van de conflictpartijen met
de komst van de troepenmacht;• een neutrale opstelling van de VN waarbij geen partij wordt gekozen
in het conflict en waarin wordt afgezien van geweld;• een groep andere voorwaarden, zoals overeenstemming over een vredesregeling
dan wel een staakt-het-vuren, de formulering van het mandaat, de duur van
missie, de bereidheid onder de lidstaten troepen ter beschikking te stellen,
het operationele VN-commando, de traditioneel lichte bewapening en de zogenoemde
rules of engagement.Al deze elementen raken zowel de positie van de troepenleverende landen
als die van de partijen bij het conflict. Elk van deze randvoorwaarden kan
voor complicaties zorgen en tezamen maken ze duidelijk hoe kwetsbaar de grondslagen
voor peacekeeping zijn.De inherente zwakte van het concept is op een pijnlijke manier blootgelegd
bij de VN-aanwezigheid in Bosnië, maar was op zichzelf niets nieuws –
na de eerdere ervaringen met VN-peacekeeping missies in Egypte (1967), Libanon
(jaren tachtig) en Kroatië (1991). Bij het VN-optreden in Bosnië-Herzegovina
kwam de nadruk te liggen op:(a) het onduidelijke en moeilijk uitvoerbare mandaat;(b) de conceptuele verwarring over de relatie tussen humanitaire hulpverlening
en peacekeeping en het verband tussen peacekeeping en peace-enforcement;(c) de kwetsbaarheid van het VN-personeel, als gevolg van het onvermogen
de eigen veiligheid en bewegingsvrijheid te waarborgen;(d) het onvermogen adequaat te reageren op partijen die de uitvoering
van een mandaat bewust frustreren;(e) de verhouding tussen de VN en de NAVO.In strijd met de eigen uitgangspunten van het concept peacekeeping besloot
de Veiligheidsraad – ondanks het ontbreken van een staakt-het-vuren
of een vredesregeling – UNPROFOR naar Bosnië te sturen, naar een
omgeving waarin het conflict nog volop aan de gang was (in VN-jargon: een
hostile environment).second generation peacekeepingIn de jaren negentig heeft zich een ontwikkeling ingezet waarbij het mandaat
van VN-vredesoperaties steeds breder wordt. Terwijl traditioneel peacekeeping
zich beperkt tot toezicht op het naleven van een staakt-het-vuren of een vredesregeling,
krijgt het mandaat van VN-missies steeds vaker ook een civiele component (ontwapening
en demobilisatie, democratisering, verkiezingen, zorg voor mensenrechten,
de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, de opbouw van staatkundige structuren
zoals het leger, de politie, en justitie, het opruimen van mijnen en wederopbouw).
Dit betreft de zogenoemde second-generation peacekeeping missies. Deze ontwikkeling
heeft ook voor de Nederlandse deelneming aan vredesoperaties
gevolgen gehad, bijvoorbeeld waar het gaat om het vervullen van politietaken
(UNIPTF in Bosnië).peace-enforcement: de randvoorwaardenKrachtens hoofdstuk VII uit het VN-Handvest kan de Veiligheidsraad besluiten
tot respectievelijk het nemen van maatregelen «waaraan geen wapengeweld
te pas komt» (economische sancties) dan wel tot «optreden door
middel van lucht-, zee- of landstrijdkrachten» (militaire dwangactie).
De autorisatie tot het gebruik van geweld berust doorgaans op de vaststelling,
door de Veiligheidsraad, van een «bedreiging van de internationale vrede
en veiligheid», een uitdrukkelijke verwijzing naar hoofdstuk VII van
het Handvest. Hiermee vindt toekenning plaats van de bevoegdheid om «alle
noodzakelijke maatregelen te nemen» en een beroep op lidstaten of regionale
organisaties om middelen (troepen en materieel) ter beschikking te stellen.Ook hier rijst onmiddellijk de vraag naar de voorwaarden waaronder dat
gebeurt. Het fundamentele onderscheid met peacekeeping schuilt, zoals gezegd,
in de bevoegdheid geweld te gebruiken bij de uitvoering van het mandaat, hetgeen
zich natuurlijk ook vertaalt in de beschikbaarheid c.q. beschikbaarstelling
van de benodigde middelen. Het geweld kan verschillende vormen aannemen, afhankelijk
van de situatie: grootschalig (Golfoorlog) dan wel kleinschalig (bij het afdwingen
van een no-fly zone of het uitvoeren van zogenaamde air strikes (Bosnië-Herzegovina).Er doen zich verschillende varianten voor bij de vormgeving van de inzet
van gevechtseenheden. Omdat de in artikel 43 van het VN-Handvest voorziene
bijzondere overeenkomsten nooit zijn gesloten, is de Veiligheidsraad ook hier
afhankelijk van de politieke bereidheid van lidstaten om troepen ter beschikking
te stellen voor het uitvoeren van peace-enforcement operaties.Bij de Golfoorlog ging het om een ad hoc-coalitie van lidstaten, onder
commando van de Verenigde Staten.Bij de oorlog in Bosnië-Herzegovina (1991–1995) kwam het voor
het eerst tot een samenwerking tussen de VN en de NAVO. Bij de opzet van multinationale
operaties voor humanitaire doeleinden is zowel sprake geweest van een VN-commando
(UNOSOM II in Somalië) als van een niet-VN-commando (UNITAF in Somalië
of de MNF in Haïti). Andere voorbeelden betreffen operatie-Alba in Albanië,
met Italië als lead-nation, en INTERFET op Oost-Timor onder commando
van Australië. Laatstgenoemde twee operaties hadden de uitdrukkelijke
autorisatie van de Veiligheidsraad.Een derde variant betreft het inschakelen van regionale organisaties,
zoals bij het NAVO-optreden in voormalig Joegoslavië. De oprichting van
de «Implementation Force» (IFOR), en diens opvolger SFOR, beide
verantwoordelijk voor de uitvoering van de militaire component van het Akkoord
van Dayton, betekent weer een nieuwe variant onder de noemer peace-enforcement.
De stationering van KFOR in Kosovo past ook in dit rijtje.In beginsel leende de situatie zowel in Bosnië als in Kosovo, na
het bereiken van overeenstemming over een overgangsregeling, zich bij uitstek
voor een traditionele peacekeeping missie. Onder druk van het Westen koos
de internationale gemeenschap in beide gevallen voor het inzetten van troepenmachten
die nota bene met instemming van de partijen de bevoegdheid kreeg geweld te
gebruiken bij de uitvoering vanhun mandaat – geweld dat
zich in beginsel tegen de ondertekenaars zelf zou kunnen richten.peacekeeping en peace-enforcementIn de loop der jaren tekent zich een ontwikkeling af waarbij het tot voor
kort wezenlijke en gangbare onderscheid tussen peacekeeping en peace-enforcement
steeds meer vervaagt.De toepassing van close air support en het inzetten van de Rapid Reaction
Force in Bosnië ter ondersteuning van UNPROFOR maakten duidelijk dat
het gebruik van geweld – zij het onder zeer strikte voorwaarden –
wel degelijk past binnen het bestek van peacekeeping, namelijk onder de condities
van self-defence (ter bescherming van de veiligheid van het VN-personeel)
en garantie van de uitvoering van het mandaat.Het afdwingen van de no-fly zone en de bescherming van safe areas in Bosnië
betekenden in de praktijk het samengaan van peacekeeping (op de grond) en
peace-enforcement (vanuit de lucht; met de inzet van NAVO-vliegtuigen). De
NAVO had plannen klaar liggen om desnoods met geweld een eventuele gedwongen
terugtrekking van UNPROFOR te garanderen. Daarmee anticipeerde het bondgenootschap
op de oprichting van een soortgelijke Extraction Force, bedoeld om de eventuele
evacuatie van OVSE-verificateurs uit Kosovo mogelijk te maken. Krachtens het
Akkoord van Dayton werken SFOR en UNIPTF als autonome componenten samen bij
de implementatie van het akkoord, maar tegelijkertijd staat SFOR – op
basis van haar peace-enforcement bevoegdheden – in voor de veiligheid
van het VN-personeel.Een laatste variant van de koppeling tussen beide concepten is te vinden
in het mandaat van de VN-vredesoperatie in Oost-Slavonië (UNTAES), waarin
de inzet van close air support en een mogelijke terugtrekking van de VN'ers
zijn opgevoerd als maatregelen onder hoofdstuk VII.Conceptueel betekent het voorgaande dat de ruimte bij peacekeeping voor
het gebruik van geweld nu nadrukkelijk is opgevoerd onder hoofdstuk VII, in
een kennelijke poging de rechtmatigheid van zelfverdediging een nieuwe juridische
basis te geven. Deze formule heeft de Veiligheidsraad sindsdien vaker toegepast.
Er lijkt zelfs sprake van een patroon gelet op de besluiten inzake de stationering
van nieuwe missies op Oost-Timor, in Sierra Leone en de Republiek Congo. In
al deze gevallen heeft een VN-peacekeeping missie nadrukkelijk de bevoegdheid
meegekregen ter bescherming van zichzelf geweld te gebruiken – met een
beroep op hoofdstuk VII. Het is nog te vroeg om de precieze betekenis van
deze ontwikkeling in te schatten, maar conceptueel zal de verwarring vermoedelijk
alleen maar toenemen. Ondertussen lijken de VN «terug van weggeweest»
als het gaat om de uitzending van peacekeeping missies. Bovendien geeft deze
ontwikkeling aan dat – in ieder geval op dit moment – onder lidstaten
de bereidheid bestaat aldus opgezette missies toch weer onder commando van
de VN te plaatsen.peacebuildingHet begrip post conflict peacebuilding werd voor het eerst in Boutros-Ghali's
«An Agenda for Peace» opgevoerd. Het doel is in de nasleep van
een (burger)oorlog de (net) bereikte vrede te consolideren. Het streven is
erop gericht via projecten het vertrouwen tussen de voormalige conflictpartijen
te herstellen en daarmee het opnieuw oplaaien van etnische, religieuze of
andere conflicten te voorkomen. Het gaat hier om het besef dat er een nauw
verband bestaat tussen voorafgaande VN-bemoeienissen (bijv.peacekeeping) en
de wederopbouw in of tussen landen waar zich conflicten hebben voorgedaan.
De internationale betrokkenheid bij de «nazorg» beoogt
de basis te leggen voor duurzame vrede, economische ontwikkeling en een democratisch
staatsbestel. Dat verklaart ook waarom peacebuilding wordt gekenmerkt door
het samengaan van zowel sociaal-economische als politieke dimensies van wederopbouw.
Het gaat zowel om de wederopbouw van het overheidsapparaat zoals justitie,
leger en politie, als om democratisering en good governance. De bijdragen
van de VN aan de implementatie van de vredesregelingen in Bosnië en Kosovo
vormen, tezamen met andere internationale organisaties en NGO's, de meest
recente voorbeelden van grootschalige post-conflict peacebuilding projecten.
Aanzetten voor een dergelijke rol hadden de Verenigde Naties in het verleden
reeds gegeven bij haar bemoeienissen in El Salvador, Namibië en Cambodja.safe areasIn vele conflictsituaties in de jaren negentig zijn burgers door de partijen
bewust als doelwit gebruikt, ongeacht of het nu ging om verminkingen in Sierra
Leone, genocide in Ruanda, etnische zuiveringen op de Balkan of verdwijningen
in Latijns-Amerika. Dat verklaart waarom de bescherming van burgers onder
omstandigheden waarin sprake is van ernstige schendingen van het internationale
humanitaire recht en mensenrechten veel nadrukkelijker dan voorheen op de
internationale politieke agenda is komen te staan.Een bijzondere plaats nemen de zogenoemde safe areas in Bosnië-Herzegovina
in, ingesteld door de Veiligheidsraad en in een concept waarvan de politieke,
volkenrechtelijke en militair-operationale merites niet op voorshand vastlagen.
Zo was onduidelijk:• wat de precieze volkenrechtelijke basis van safe areas was;• hoe het concept zich verhield tot bijvoorbeeld safe havens of protected
areas;• aan welke voorwaarden safe areas moeten voldoen (bijv. op het punt
van de demilitarisatie);• aan welke militair-operationele voorwaarden moet worden voldaan
(onder meer voor wat betreft het aantal in te zetten manschappen op de grond
en de precieze betekenis van het begrip credible air-strike capability).De «invulling» van het concept is voortdurend onderwerp van
diplomatiek touwtrekken gebleven tussen de meest betrokken partijen.In de uitvoerige beraadslagingen binnen en buiten de Veiligheidsraad over
mogelijke beleidsopties ten aanzien van de humanitaire crisis in Bosnië-Herzegovina
hield één van de opties in: de instelling van security zones,
safe havens en protected areas ten behoeve van de bedreigde bevolking. Daarbij
werd deels teruggegrepen op bestaande volkenrechtelijke regels, deels op de
opgedane ervaringen met de safe haven in Noord-Irak, onmiddellijk na de Golf-oorlog,
en de «United Nations Protected Areas» (UNPA's) in Kroatië.
Het concept van de safe areas was onmiddellijk omstreden. Weliswaar kwam het
tegemoet aan de grondgedachte de bedreigde bevolking in de eigen woonomgeving
bescherming te bieden, maar tegelijkertijd werd van verschillende kanten gewaarschuwd
voor de onuitvoerbaarheid ervan. Mede onder invloed van het verloop van de
ontwikkelingen op de grond, besloot de Veiligheidsraad toch tot de verdere
toepassing van het concept.In het «Srebrenica report» van november 1999 is secretaris-generaal
Kofi Annan uitvoerig ingegaan op het vervolgens door de Veiligheidsraad gevoerde
safe area beleid. In de paragraaf over «Lessons for the Future» schrijft hij:« Protected zones and safe areas can have a role
in protecting civilians in armed conflict. But it is clear that they either
must be demilitarized and established by the agreement of the belligerents,
as with the protected zones and safe havens recognized by international humanitarian
law, or they must be truly safe areas, fully defended by a credible military
deterrent. The two concepts are absolutely distinct and must not be confused.»
Wat dit betreft heeft de Raad, naar het oordeel van Kofi Annan, «fundamentele
fouten» gemaakt: «The safe areas were established by the Security
Council without the consent of the parties and without providing any credible
military deterrent. They were neither protected areas nor »safe havens«
in the sense of international humanitarian law, nor safe areas in any militarily
meaningful sense.»Overigens komt de huidige VN-secretaris-generaal ook tot een aantal harde
uitspraken, bijvoorbeeld als het gaat om de inzet van het peacekeeping instrument:
«we tried to keep the peace and apply the rules of peacekeeping when
there was no peace to keep.» Verder wordt er nog eens aan herinnerd
dat de lidstaten van de VN niet in staat waren de Servische oorlogsdoeleinden
(het doorvoeren van «the now infamous euphemism of »ethnic cleansing«)
volledig te doorgronden. In de paragraaf over »Lessons for the future«
wordt gesteld dat indien peacekeeping operaties worden ingezet als substituut
voor het ontbreken van consensus ze wel moeten mislukken: «Peacekeepers
must never again be deployed into an environment in which there is no ceasefire
or peace agreement».De door de internationale gemeenschap gekozen benadering, zo wordt in
het rapport voorts opgemerkt, had gevolgen op zowel het politieke als militaire
niveau. Op politiek niveau leidde het tot voortdurende onderhandelingen met
de architecten van het Servische beleid, met name Milosevic en Karadzic. Op
het militaire niveau leidde dit tot contacten met generaal Mladic «whose
implacable commitments to clear Eastern Bosnia – and Sarajevo if possible –
of Bosniacs was plainly obvious and led inexorably to Srebrenica. At various
points during the war, these negotiations amounted to appeasement.»De secretaris-generaal gaat de verantwoordelijkheidsvraag niet uit de
weg.«The international community as a whole must accept its share of
responsibility for allowing this tragic course of events by its prolonged
refusal to use force in the early stages of the war. This responsibility is
shared by the Security Council, the Contact Group and other Governments which
contributed to the delay in the use of force, as well as by the United Nations
Secretariat and the Mission in the field. But clearly the primary and most
direct responsibility lies with the architects and implementers of the attempted
genocide in Bosnia».Hij concludeert dat in dit soort gevallen van grootschalige en bewuste
schendingen van de mensenrechten van bepaalde bevolkingsgroepen alleen een
robuust en éénduidig optreden, zowel politiek als militair,
kans van slagen heeft. «The cardinal lesson of Srebrenica is that a
deliberate and systematic attempt to terrorize, expel or murder an entire
people must be met decisively with all necessary means, and with the political
will to carry the policy through to its logical conclusion. In the Balkans,
in this decade, this lesson has had to be learned not once, but twice. In
both instances, in Bosnia and in Kosovo, the international community tried
to reach a negotiated settlement with an unscrupulous and murderous regime.
In both instances it required the use of force to bring a halt to the planned
and systematic killing and expulsion of civilians.»In een rapport van de secretaris-generaal (S/1999/957 d.d. 8 september
1999) over de bescherming van burgers bij gewapende conflicten wordt nader
ingegaan op het onderwerp «humanitaire zones, veiligheidszones en veilige
corridors». Het gaat hier om vormen van bescherming door het aanwijzen
van specifieke gebieden of routes, die hetzij zijn geneutraliseerd op basis
van een regeling met instemming van de partijen (humanitaire zones), hetzij
met geweld worden beveiligd (veiligheidszones). In dit verband wijst de secretaris-generaal
er op dat «Recent experiences, particularly in Bosnia and Herzegovina,
demonstrate the need for greater understanding of the humanitarian, security
and political implications of the establishment of zones aimed at protecting
civilians», zonder overigens het concept van de «safe areas»
te noemen. Het rapport bevat een reeks aanbevelingen om te komen tot een verbetering
van de juridische en fysieke bescherming van burgers in conflictsituaties:
«Establish, as a measure of last resort, temporary security zones and
safe corridors for the protection of civilians and the delivery of assistance
in situations characterized by the threat of genocide, crimes against humanity
and war crimes against the civilian population, subject to a clear understanding
that such arrangements require the availability, prior to their establishment,
of sufficient and credible force to guarantee the safety of civilian populations
making use of them, and ensure the demilitarization of these zones and the
availability of a safe-exit option.»De NAVOalgemeenDe NAVO is in de eerste plaats een militaire verdragsorganisatie, bedoeld
om de veiligheid van de lidstaten te waarborgen. De politieke besluitvorming
binnen de alliantie vindt plaats op het niveau van de Noord-Atlantische Raad
(NAR), waarin alle lidstaten permanent zijn vertegenwoordigd. Besluiten worden
bij consensus genomen, mede op basis van aanbevelingen van de «militaire
autoriteiten». De actieve rol van de NAVO bij conflicten op de Balkan,
de laatste jaren, heeft geleid tot een steeds grotere betrokkenheid van de
NAR bij het politiek aansturen van een reeks zeer uiteenlopende missies in
zowel Bosnië-Herzegovina als Kosovo.NAVO's nieuwe missiesTraditioneel is het bondgenootschap een collectieve verdedigingsorganisatie,
gericht op het beschermen van de territoriale integriteit van zijn lidstaten
tegen aanvallen van buiten het verdragsgebied – conform artikel 5 uit
het NAVO-verdrag. Het einde van de Koude Oorlog betekende ook voor de NAVO
een heroriëntatie op haar toekomst. Sinds 1992 is de NAVO betrokken bij
de implementatie van resoluties van de VN-Veiligheidsraad die betrekking hadden
op de oorlog in voormalig Joegoslavië, vooral als uitvloeisel van verzoeken
van de VN-Veiligheidsraad om de inzet van NAVO-faciliteiten. In december 1992
concludeerde de NAVO-Raad reeds: «For the first time in its history,
the Alliance is taking part in UN peacekeeping and sanctions enforcement operations».
Dit luidde een periode van toenemende samenwerking tussen de NAVO en de VN
in, onder steeds wisselende omstandigheden voor steeds wisselende taken, zowel
in de periode voor de ondertekening van het Akkoord van Dayton als in de fase
daarna. Sub-contractingDe Veiligheidsraad heeft de afgelopen jaren in een aantal gevallen waarin
dwangactie (peace-enforcement) was vereist, lidstaten de bevoegdheid gegeven,
afzonderlijk dan wel in regionaal verband, met geweld op te treden. Deze ontwikkeling
is wel aangeduid als sub-contracting. In die gevallen geeft een resolutie
van de Veiligheidsraad legitimiteit, dat wil zeggen politieke en juridische
rugdekking aan dat optreden. Deze formele «rugdekking» van de
kant van de Veiligheidsraad was bij de Operatie Allied
Force in Kosovo zeer omstreden. Ook binnen de NAVO bestond hierover
onenigheid. Dit verklaart waarom de NAVO geen consensus heeft bereikt over
de formele grondslag voor de operatie en het aan de lidstaten zelf werd overgelaten
om met een volkenrechtelijke rechtvaardiging te komen. De aanwezigheid van
KFOR, daarentegen, op het grondgebied van Kosovo is wel gelegitimeerd, en
berust op VR-resolutie 1244 van juni 1999.3.1 United Nations Advance Mission in Cambodia (UNAMIC)
United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC)3.1.0 Internationaal kaderOp 23 oktober 1991 wordt de Conferentie van Parijs over Cambodja afgesloten
met de ondertekening van «The Agreements on a Comprehensive Political
Settlement of the Cambodia Conflict». Daarmee wordt een periode van
meer dan tien jaar onderhandelingen afgerond, waarbij de VN nauw betrokken
zijn geweest. Krachtens de gemaakte afspraken wordt de Veiligheidsraad uitgenodigd
de United Nations Transitional Authority in Cambodia
(UNTAC) in het leven te roepen, en deze te belasten met de uitvoering van
de taken zoals vastgelegd in de «Parijse Akkoorden».1Een aantal voorbereidende directe contacten tussen de Cambodjaanse partijen
in 1988 en 1989 heeft de weg geëffend voor de Conferentie over Cambodja
in Parijs, juli-augustus 1989. Deze wordt bijgewoond door de vertegenwoordigers
van alle vier Cambodjaanse partijen en achttien landen; Frankrijk en Indonesië
treden op als co-voorzitters. De belangrijkste onopgeloste problemen hebben
te maken met de «power-sharing»-formule voor een overgangsperiode,
voorafgaande aan verkiezingen en het ontwerpen van een nieuwe grondwet, de
rol van de Rode Khmer en de verificatie van de terugtrekking van Vietnamese
troepen van het grondgebied van Cambodja (die uiteindelijk in september 1989
haar beslag zal krijgen).Na een periode van intensieve diplomatieke inspanningen worden de vijf
permanente leden van de VN-Veiligheidsraad het medio 1990 eens over de hoofdlijnen
van een voorstel voor een alomvattende regeling voor Cambodja. Dit voorstel
wordt ook aanvaard door de Cambodjaanse partijen; zij bereiken bovendien overeenstemming
over de oprichting van een «Supreme National Council» (SNC) –
een besluit dat ook de steun van de Veiligheidsraad krijgt (resolutie 668).
Er is vervolgens nog ruim een jaar nodig voor onderhandelingen over een nadere
uitwerking van de contouren in een vredesregeling. Ondertussen stemmen de
partijen (in april 1991) op vrijwillige basis in met een staakt-het-vuren
en nodigt de SNC de VN uit «to have at least 200 United Nations personnel
sent to Cambodja as »observers« in september 1991 to assist SNC
in controlling the cease-fire and the cessation of foreign military assistance,
as a first step within the framework of a comprehensive political settlement.»
Op basis van door de secretaris-generaal gedane aanbevelingen stemt de Veiligheidsraad,
in resolutie 717 van 16 oktober 1991, in met de oprichting van
de United Nations Advance Mission in Cambodia
(UNAMIC). UNAMIC wordt op 9 november 1991 operationeel en wordt belast met
de taak de handhaving van het staakt-het-vuren te ondersteunen door de inzet
van «liaison» (verbindings)-officieren. Begin januari 1992 breidt
de Veiligheidsraad, in resolutie 728, het mandaat van UNAMIC uit. Vooruitlopende
op de veilige terugkeer van de Cambodjaanse vluchtelingen en ontheemden gaat
de VN-missie ook bijdragen aan het opruimen van mijnen, met inbegrip van het
opzetten van een trainingsprogramma.De tweede bijeenkomst van de Parijse Conferentie over Cambodja vindt plaats
van 1 tot 23 oktober 1991 en mondt uit in de aanvaarding van de «Akkoorden
van Parijs». Deze akkoorden voorzien in een overgangsperiode vanaf de
ondertekening op 23 oktober 1991 tot het moment van de officiële goedkeuring
door een nieuw te kiezen Constitutionele Vergadering van een nieuwe Grondwet
voor Cambodja en de instelling van een nieuwe Cambodjaanse regering. De «Supreme
National Council» (SNC) zal voorshands fungeren als de «unique
legitimate body and source of authority in which, throughout the transitional
period, the sovereignty, independence and unity of Cambodia are enshrined».
Deze SNC committeert zich aan het houden van «vrije en eerlijke»,
door de VN te organiseren, verkiezingen, als basis voor de vorming van een
nieuwe en legitieme regering.De akkoorden leggen de basis voor de instelling van een «overgangsautoriteit»:
UNTAC. Het door de secretaris-generaal uitgewerkte «Implementation Plan»
voorziet in een opzet van UNTAC met zeven componenten of beleidsterreinen:
onder andere mensenrechten, verkiezingen, militairen, burgerpolitie, repatriëring
en rehabilitatie. Elk van deze componenten krijgt een eigen taak toebedeeld.
De electorale component van UNTAC is verantwoordelijk voor de organisatie
van de verkiezingen, inclusief het toezicht op de kieswetten, de kiezersregistratie,
de verkiezingscampagne en de bekendmaking van de officiële uitslag. UNTAC
krijgt ook bemoeienis met het toezicht op de bestuurlijke instanties die een
sleutelrol spelen bij het scheppen van een «politiek neutrale omgeving»,
noodzakelijk voor een eerlijk verloop van het verkiezingsproces. De repatriëringscomponent
krijgt tot taak te zorgen voor de terugkeer van de meer dan 360.000 vluchtelingen
naar Cambodja. De militaire component moet 15.900 man omvatten en wordt daarmee
de grootste peacekeeping operatie uit de geschiedenis van de VN. Tegen de
achtergrond van de aanwezigheid van ruim 200.000 reguliere eenheden, 250.000
leden van milities en meer dan 350.000 stuks wapens wordt de militaire component
belast met de uitvoering van vier hoofdtaken:«(1) to verify the withdrawal and non-return of all categories of
foreign forces and their arms and equipment;(2) to supervise the cease-fire and related measures including regroupment,
cantonment, disarming and demobilization;(3) to control weapons, including monitoring the cessation of outside
military assistance; and(4) to assist in mine-clearing, including training and mine awareness
programmes.»De politiecomponent, met 3.600 politiemonitors, zal toezicht gaan houden
op het functioneren van het lokale politieapparaat. Waar de Cambodjaanse politie
verantwoordelijk blijft voor de uitvoerende taken, is de supervisie van UNTAC
erop gericht dat wet en orde effectief en onpartijdig worden gehandhaafd en
dat mensenrechten en fundamentele vrijheden worden beschermd. De monitors
treden op basis van gedragscodes en andere door de VN ontwikkelde operationele
richtlijnen op.UNTAC staat stond onder leiding van de Speciale Vertegenwoordiger van
de secretaris-generaal, de Japanner Yasushi Akashi. De Australische luitenant-generaal
John Sanderson is de commandant van de militaire component van UNTAC. In totaal
omvat UNTAC 15.547 manschappen, 839 militaire waarnemers en 3.500 man civiele
politie. De civiele politie staat onder leiding van de Nederlandse kolonel
Klaas Roos. Het militaire personeel is afkomstig uit 35 landen, het politiepersoneel
uit 32 landen.Het doel van de militaire bepalingen tijdens de overgangsperiode is het
stabiliseren van de veiligheidssituatie en het opbouwen van vertrouwen tussen
de bij het conflict betrokken partijen. Het realiseren van dit doel is een
noodzakelijke voorwaarde voor het succesvol uitvoeren van de functies van
de andere componenten. Naast de taken die verband houden met het staakt-het-vuren
en het proces van de terugkeer naar de kazernes, voert de militaire component
ook andere taken uit, zoals wapencontrole en ondersteuning van andere componenten.De weigering van de Rode Khmer om mee te gaan in fase II van het staakt-het-vuren
resulteert in de opschorting van het proces gericht op inkwartiering, ontwapening
en demobilisatie. Onder die omstandigheden stelt de secretaris-generaal voor
de omvang van de militaire component te handhaven tot de verkiezingen. Het
patroon van de stationering van de VN-troepen, dat voortvloeit uit de vereisten
van hergroepering en inkwartiering van de strijdende partijen, wordt aangepast
aan de opzet van de electorale teams, verband houdend met provinciale grenzen.
Daarmee verschuift de belangrijkste taak van de militaire component van UNTAC
naar de bescherming van de kiezersregistratie, de verkiezingscampagne en de
verkiezingen zelf, met name in gebieden waar sprake is van een vergroot risico
op conflicten.UNTAC neemt de landmijnprogramma's waarmee UNAMIC is begonnen, over en
breidt ze uit. De Mine Clearance Training Unit (MCTU) van UNTAC leert Cambodjanen
landmijnen te lokaliseren en op te ruimen en mijnenvelden te markeren, en
bevordert ook «mine awareness» bij het publiek. De eenheid bereidt
het door de Cambodjanen zelf opgerichte Cambodian Mine Action Centre voor
op het zelfstandig functioneren na het vertrek van de VN-missie.De politiecomponent van UNTAC werkt nauw samen met andere componenten
en beoogt vooral bij te dragen tot het scheppen van een neutrale politieke
omgeving in de aanloop naar de verkiezingen. De voornaamste functie van de
3.600 politiemensen van UNTAC heeft betrekking op de supervisie van de lokale
politieactiviteiten en omvat training in basisvaardigheden, met inbegrip van
verkeerscontrole, het naleven van mensenrechten, wetgeving, justitieel onderzoek,
misdaadpreventie en openbare orde. Aanvankelijk worden politiefunctionarissen
vooral gestationeerd in gebieden waar Cambodjaanse vluchtelingen en ontheemden
terugkeren. Uiteindelijk zijn ze overal aanwezig. Politiemonitors worden gestationeerd
bij grenscontroleposten en werken samen met de militaire component bij de
controle bij checkpoints en het toezicht op de lokale politie in gevoelige
gebieden. Circa 60 procent van de civiele politie-inzet van UNTAC heeft direct
betrekking op de kiezersregistratie. Ook worden politiemensen ingezet tijdens
de verkiezingscampagne. De politiecomponent stelt onafhankelijk honderden
onderzoeken in naar ernstige gevallen van misdaad, vooral die welke voortkomen
uit politieke of etnische motieven.uitvoering mandaatMet de aanvaarding van resolutie 745, op 28 februari 1992, richt de Veiligheidsraad
UNTAC op voor de duur van «a period not to exceed 18 months».
De eerste fase van de ontplooiing van UNTAC begint op 15 maart 1992. In mei
1992 kondigt UNTAC aan dat de eerste fase van het staakt-het-vuren, dat is
ingegaan met de ondertekening van de Akkoordenvan Parijs, in
juni 1992 overgaat in fase twee; deze voorziet in de hergroepering van reguliere
en irreguliere eenheden in kampen en de ontwapening en de demobilisatie van
de manschappen. In deze fase wordt duidelijk dat van de vier lokale ondertekenaars
de Rode Khmer (de PDK) niet bereid is de gedane toezeggingen na te komen.
Zo weigert de Rode Khmer UNTAC toe te laten in de onder haar controle staande
gebieden en komt zij ook haar verplichtingen met betrekking tot de hergroepering
en ontwapening niet na. De vrees bestaat dat elke vertraging bij de tenuitvoerlegging
van de akkoorden zal leiden tot een verlies aan momentum en het vermogen van
UNTAC ondermijnt om de verkiezingen uiterlijk in april of mei 1993 te organiseren.In een rapport aan de Veiligheidsraad in juli 1992 geeft de secretaris-generaal
twee alternatieven aan: de opschorting van de operatie tot alle partijen de
Parijse akkoorden zullen nakomen, of voortgaan met het proces, ondanks de
tegenwerking van de Rode Khmer. In september 1992 suggereert hij dat de Raad
verdere actie zou kunnen nemen om de druk op de Rode Khmer te vergroten. De
Veiligheidsraad geeft aan te willen vasthouden aan zijn plannen de verkiezingen
te laten doorgaan. In oktober begint de registratie van de kiezers. Op 15
november 1992 deelt de secretaris-generaal mee dat de problemen bij de implementatie
van fase II feitelijk geleid hebben tot de opschorting van het kantonnerings-,
ontwapenings- en demobilisatieproces. Op 30 november 1992 bevestigt de Veiligheidsraad,
in resolutie 792, nog eens dat de verkiezingen voor een grondwetgevende vergadering
voor Cambodja zullen plaatsvinden «niet later dan mei 1993».In de periode december 1992 tot maart 1993 verslechtert de veiligheidssituatie,
mede als gevolg van een reeks schendingen van het staakt-het-vuren. Op 4 april
1993 laat de Rode Khmer de SNC formeel weten niet te zullen deelnemen aan
de verkiezingen, met het argument dat «Vietnamese forces of aggression»
nog steeds Cambodja bezetten en dat er geen sprake is van een politiek neutrale
omgeving als voorwaarde voor het houden van de verkiezingen.Belangrijkste onderdeel van de implementatie van de Akkoorden van Parijs
vormt de organisatie van de verkiezingen. De verkiezing van 120 leden van
de Constitutionele Vergadering vindt plaats volgens het systeem van evenredige
vertegenwoordiging. Elke Cambodjaan ouder dan 18 jaar is gerechtigd zijn stem
uit te brengen. Meer dan 4,7 miljoen Cambodjanen hebben zich laten registreren.
UNTAC heeft geen toegang gekregen tot de gebieden die onder controle staan
van de Rode Khmer. Daarbij gaat het om ongeveer vijf procent van de totale
bevolking van Cambodja.Na de registratiefase en de verkiezingscampagne vinden de verkiezingen
uiteindelijk plaats in de periode van 23 tot 28 mei 1993. De Veiligheidsraad
erkent de uitslag van de verkiezingen bij de aanvaarding van resolutie 840
op 15 juni 1993. Hij spreekt ook zijn steun uit aan de nieuw gekozen grondwetgevende
vergadering, die een Grondwet zal opstellen en zich vervolgens zal omvormen
tot een wetgevende vergadering om te komen tot de vorming van een nieuwe regering
voor alle Cambodjanen.Op 21 september 1993 neemt de Constituerende Vergadering de nieuwe Grondwet
aan. Het aan UNTAC toegekende mandaat loopt op 24 september 1993 af, wanneer
Prins Norodom Sihanouk formeel de nieuwe Grondwet van het Koninkrijk Cambodja
afkondigt, waarmee het land een constitutionele monarchie wordt, onafhankelijk,
soeverein, vreedzaam, neutraal en niet-gebonden. Diezelfde dag wordt Sihanouk
koning en benoemt hij prins Norodom Ranarridh, de leider van FUNCINPEC, tot
eerste premier in de nieuwe regering en Hun Sen, de leider van de CPP, tot tweede premier. De Speciale Vertegenwoordiger van de secretaris-generaal
verlaat Cambodja op 26 september 1993.Op 27 augustus 1993 bepaalt de Veiligheidsraad in resolutie 860 de «deadline»
voor de terugtrekking in fasen van de VN-troepen op 15 november 1993. Enkele
onderdelen van UNTAC, waaronder de Mine Clearance and Training Unit, zullen
uiteindelijk nog wat langer blijven.Op verzoek van de beide premiers van Cambodja besluit de Veiligheidsraad,
in resolutie 880, tot de oprichting van een United Nations
Military Liaison Team voor een periode van zes maanden. Het team
bestaat uit 20 onbewapende militaire officieren, die in nauw contact staan
met de regering van Cambodja om in een kritieke periode bij te dragen aan
de stabiliteit in het land.In resolutie 880 van 4 november 1993 constateert de Veiligheidsraad dat
met het aflopen van de missie van UNTAC het doel van de Akkoorden van Parijs –
onder verwijzing naar de uitoefening van het recht op zelfbeschikking, het
overdragen van de primaire verantwoordelijkheid voor vrede, stabiliteit, nationale
verzoening en wederopbouw aan het Cambodjaanse volk en hun leiders –
is bereikt.3.1.1 Voortraject UNAMIC en UNTACDe op 7 maart 1991 door de ministers van Defensie en van Buitenlandse
Zaken en de staatssecretaris van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer aangeboden Defensienota 1991 vormt de basis
voor het voortraject van de politieke besluitvorming inzake Nederlandse deelname
aan de VN-operaties in Cambodja: «De regering hecht groot belang aan
VN-vredesoperaties. De Nederlandse krijgsmacht moet hieraan dan ook kunnen
bijdragen. Daarom wordt de toezegging aan de Verenigde Naties uitgebreid.
In plaats van één worden twee infanteriebataljons toegezegd.
De Koninklijke marine (Korps mariniers) en de Koninklijke landmacht kunnen
elk een bataljon leveren; deze kunnen worden ondersteund door eenheden van
andere krijgsmachtdelen en de Koninklijke marechaussee.»1 Deelname aan de militaire component van UNTAC past binnen de uitgangspunten
van de Defensienota. Ook wordt voldaan aan de tijdens het debat over de Defensienota
door Van Traa ingediende motie, waarin als voorwaarde voor Nederlandse deelname
aan «out of area»-operaties wordt gesteld dat de internationaal
opgezette operatie«in overeenstemming met het Handvest van de Verenigde
Naties, bij voorkeur op basis van een Veiligheidsraadsresolutie» moet
zijn.2Het feitelijke beginpunt van het voortraject van de politieke besluitvorming
ligt echter nog vóór het verschijnen van de Defensienota 1991. Tijdens het plenaire debat op 25 januari 1990
over de begroting van Buitenlandse Zaken voor 1990 spreekt minister Van den
Broek steun uit voor de voorstellen van Australië voor een interimbestuur
van de VN in Cambodja ter voorbereiding van vrije verkiezingen. Voorts zegt
Van den Broek toe: «Mocht een VN-operatie (in Cambodja) tot stand komen
en de secretaris-generaal aan Nederland het verzoek richten om hieraan een
bijdrage te leveren, dan zal Nederland dit natuurlijk in welwillende overweging
nemen. Maar ik zal dan eerst te biecht moeten bij mijn collega van Defensie.»3 De Nederlandse belangstelling voor deelname aan een
vredesoperatie in Cambodja blijkt ook uit de brief die Van den Broek op 18
april 1990 schrijft aan zijn Australische collega: «the Netherlands
is in favour of a UN role in Cambodia and has already made it clear that it
would consider sympathetically any request from the Secretary-General to participate
in a UN peacekeeping operation in that country».4 Overigens meldt Van den Broek zijn ambtgenoot ook dat de Nederlandse
regering niet zal ingaan op het verzoek van de secretaris-generaal van de VN (SGVN) om een vrijwillige financiële bijdrage te leveren aan
een speciaal VN Trust Fund voor de initiële kosten van een VN-operatie
in Cambodja; wel is Nederland bereid tot vroegtijdige betaling van de verplichte
bijdrage.Voorjaar 1990 vindt ambtelijk overleg plaats tussen Buitenlandse Zaken
(Directie Politieke VN-Zaken – DPV) en Defensie (Directie Algemene Beleidszaken –
DAB) over een meer structurele aanpak van de Nederlandse bijdrage aan vredesoperaties,
die in de Defensienota 1991 gestalte zal krijgen.
Met het oog hierop vraagt Van den Broek (mede namens de minister van Defensie)
aan de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland bij de VN in New York (PVVN)
om bij de ondersecretaris-generaal (OSG) Goulding te informeren naar de gedachten
die bij de SGVN leven over toekomstige vredesoperaties (behoeften, concept,
organisatie). Van den Broek wijst voorts nogmaals op de politieke bereidheid
van Nederland om deel te nemen aan een VN-vredesoperatie in Cambodja.1Een jaar later (op 18 februari 1991) vraagt Van den Broek zich in een
bericht aan de PVVN in New York af «in hoeverre het VN-secretariaat
bekend is met het Nederlandse aanbod een eventueel verzoek om een bijdrage (aan de VN-Cambodja-operatie) in welwillende overweging
te nemen»2 en hij verwijst hierbij naar
zijn uitspraken tijdens de begrotingsbehandeling 1990 en naar zijn speech
tijdens het algemeen debat in de 45e Algemene Vergadering van de VN (september
1990).Uit de dossiers valt op te maken dat Nederland begin 1991, na het verschijnen
van de Defensienota 1991, actief op zoek gaat
naar deelname aan «verwachtbare» VN-operaties. De PVVN vraagt
de minister van Buitenlandse Zaken op 15 mei 1991 of Nederland, naast deelname
aan een mogelijke operatie in Cambodja, ook deelname aan andere vredesoperaties
moet nastreven, zoals MINURSO (Westelijke Sahara), ONUSAL (El Salvador) en
UNAVEM (Angola). Hij benadrukt het belang om in een vroeg stadium eventuele
Nederlandse belangstelling voor deze operaties bij het VN-secretariaat kenbaar
te maken.3 Tussen Buitenlandse Zaken (DPV en
de Directie Afrika en Midden-Oosten – DAM) en Defensie (DAB en Chef
Defensiestaf– CDS) wordt vervolgens overlegd over de wenselijkheid aan
deze operaties deel te nemen. Op 28 mei 1991 informeert DAB minister Ter Beek
over de stand van zaken omtrent deelname aan operaties in Cambodja («Bij
het VN-secretariaat is al geruime tijd bekend dat Nederland bereid is deel
te nemen aan een VN-vredesoperatie in Cambodja») en onder meer Angola
(«Het ligt in de bedoeling dat Nederland zich in beginsel bereid verklaart
deel te nemen aan UNAVEM»).4 Ter Beek brengt
de uitgangspunten van de Defensienota 1991 en
het nieuwe «standing offer» van Nederland voor vredesoperaties
tijdens een gesprek op 24 juni 1991 onder de aandacht van de SGVN: «De
SGVN sprak zijn erkentelijkheid uit voor de tot nu toe geleverde Nederlandse
bijdragen aan vredesoperaties alsmede voor die welke in het vooruitzicht zijn
gesteld (Cambodja).»5Des te opvallender is het daarom dat Nederland niet behoort tot de 23
landen die de SGVN eind oktober 1991 benadert voor deelname aan de United Nations Advance Mission in Cambodia (UNAMIC), die
op 16 oktober 1991 door de Veiligheidsraad wordt ingesteld.6 De chef DPV vraagt de PVVN dan ook prompt of «Nederland nog
in beeld komt voor UNAMIC, dan wel voor de fase na afronding van UNAMIC»
en refereert aan de eerdere toezeggingen van de ministers van Buitenlandse
Zaken en van Defensie.7 De PVVN bericht het ministerie
dat hij «nogmaals de Nederlandse belangstelling voor m.n. de militaire
component van UNTAC kenbaar heeft gemaakt». Voorts meldt hij dat «de
Belgische vertegenwoordiger suggereerde dat de keuze van landen die voor een
bijdrage aan UNAMIC waren benaderd, mede zou zijn ingegeven door
het feit dat deze landen Franstalig personeel konden leveren».1 Bij de Defensiestaf acht men het «denkbaar dat
de reeds royale Nederlandse deelname aan andere waarnemersmissies (UNTSO en
UNAVEM-II) alsmede het reeds gedane aanbod voor deelname aan UNTAC reden zijn
geweest Nederland niet te vragen voor deelname aan UNAMIC.»2Tijdens overleg op 18 november 1991 tussen Defensie (CDS en DAB) en Buitenlandse
Zaken (DPV) wordt afgesproken dat de CDS een inventarisatie maakt van mogelijk
in te zetten eenheden, zodat de eventuele vraag van de VN voor een bijdrage
aan UNTAC zoveel mogelijk gestuurd kan worden.3
De PVVN wordt gevraagd om «de Nederlandse belangstelling voor deelname
aan de VN-operatie voor Cambodja nog eens onder de aandacht te brengen van
het VN-secretariaat». Buitenlandse Zaken wijst op de belangstelling
van Defensie voor het leveren van een personele bijdrage aan UNTAC en verwijst
naar het «standing offer»,«maar ook daarbuiten zijn bijdragen
bespreekbaar».4 Enkele dagen later stuurt
de chef DPV de PVVN een meer specifieke opgave van de mogelijke Nederlandse
bijdrage aan UNTAC:«een compleet bataljon waarbinnen de mijnruimingsexpertise
is geïntegreerd. Mocht een infanteriebataljon om wat voor reden dan ook
niet in aanmerking komen, dan wordt gedacht aan een kleinere eenheid van het
korps mariniers.5 Deze mededeling van Buitenlandse
Zaken lijkt enigszins prematuur aangezien binnen de Defensiestaf en de staven
van de krijgsmachtdelen dan nog volop wordt gewerkt aan de door de CDS gevraagde
inventarisatie van eenheden voor zowel Cambodja als Joegoslavië.6De voornaamste taak van UNAMIC, naast het leggen van contacten met de
verschillende partijen in Cambodja, is aanvankelijk het opzetten van een «mine
awareness programme». Het blijkt echter al snel dat de Cambodjaanse
bevolking zich zeer wel bewust is van het mijnengevaar en dat het probleem
meer ligt in het gebrek aan expertise om mijnen te ruimen. De repatriëring
van de vluchtelingen uit Thailand, een van de taken van UNTAC, wordt bemoeilijkt
door de aanwezigheid van mijnen in de gebieden van hervestiging. Vanaf eind
november wordt binnen het VN-secretariaat daarom gedacht over een uitbreiding
van het mandaat van UNAMIC, waarbij het opzetten van een mijnenruimingsprogramma
en het opleiden van Cambodjanen tot mijnenruimers tot de taken van UNAMIC
gaan behoren. Deze uitbreiding van het mandaat van UNAMIC, die formeel op
8 januari 1992 door de Veiligheidsraad wordt bevestigd7, brengt de mogelijkheid van Nederlandse deelname aan UNAMIC weer in
beeld.De PVVN bericht de minister van Buitenlandse Zaken op 27 november 1991
over de plannen tot uitbreiding van het takenpakket van UNAMIC en meldt dat
het VN-secretariaat heeft gevraagd naar de Nederlandse bereidheid om mijnenruimingsexpertise
ter beschikking te stellen. Nadat de PVVN het verzoek van het VN-secretariaat
opnieuw onder de aandacht van de minister heeft gebracht, antwoordt Van den
Broek op 16 december 1991: «U kunt het secretariaat meedelen dat Nederland
in principe bereid is expertise te leveren voor mijnenopruiming in Cambodja.
Een team van 7 EOD-experts van de landmacht alsmede een duik- en demonteerteam
van 6 man van de marine, zouden desgewenst vanaf half januari beschikbaar
kunnen worden gesteld.» Voorts verzoekt de minister om meer inzicht
te krijgen in de eenheden die de VN voor UNTAC nodig hebben. Het Nederlandse
aanbod wordt twee dagen later bijgesteld: een team van zeven EOD-experts van
KL, een team van zes EOD-experts van KM en een duik- en demonteerteam van
zes man van KM.8 Het aanbod is gebaseerd op een
inventarisatie van de CDS met de krijgsmachtdelen en komt tot stand na overleg
tussen Buitenlandse Zaken en Defensie. De directeur van DAB adviseert
minister Ter Beek op 10 december 1991 om«aan de VN te doen weten dat
Nederland, gelet op het humanitaire belang van het werk, in principe bereid
is aan mijnenopruimingsoperaties mee te doen».1Intussen gaat de CDS voort met de inventarisatie van eenheden die Nederland
zou kunnen bijdragen aan UNTAC. Deze inventarisatie loopt aanvankelijk parallel
met de inventarisatie van een mogelijke Nederlandse bijdrage aan een eventuele
VN-vredesmacht in het voormalige Joegoslavië. Vanwege het probleem om
op korte termijn een uit dienstplichtigen bestaand infanteriebataljon van
de koninklijke landmacht gereed te stellen voor uitzending, wordt bij de Defensiestaf
voor uitzending naar Joegoslavië in eerste instantie gedacht aan een
mariniersbataljon voor twee à drie maanden, waarna de KL in de aflossing
en taakovername kan voorzien. Het tweede mariniersbataljon wordt geschikt
geacht voor uitzending naar Cambodja.2 De mogelijkheid
dat de VN Nederland verzoeken om op korte termijn een (mariniers)infanteriebataljon
naar Joegoslavië uit te zenden wordt in de loop van december steeds kleiner,
zodat alle aandacht wordt geconcentreerd op een mogelijke inzet in Cambodja.
Defensie gaat er van uit dat de VN voor die operatie vooral behoefte hebben
aan lichte infanterie-eenheden: «Gelet op de klimatologische omstandigheden,
het terrein en de daarop geënte geoefendheid (jungletraining en tropenervaring)
alsmede snelle inzetbaarheid ligt het in de rede voor UNTAC een mariniersbataljon
ter beschikking te stellen. De marineleiding acht een dergelijke inzet operationeel
uitvoerbaar. Betrekkelijk zware bataljons van de KL, zoals een geniebataljon,
worden gelet op het terrein en het klimaat veel minder geschikt geacht voor
inzet in Cambodja.»3 Nadat Ter Beek akkoord
is gegaan met dit principeaanbod, vertrekt medio januari 1992 een delegatie
van het ministerie van Defensie (kolonel KMar Roos en DAB-medewerker Van der
Meijden) naar New York om bij de VN informatie in te winnen over de voorbereiding
van de VN-operaties in Cambodja en het Nederlandse aanbod voor zowel UNAMIC
als UNTAC toe te lichten. De PVVN stuurt de minister van Buitenlandse Zaken
een verslag van de gesprekken van de missie met onder anderen Yasushi Akashi,
begin januari 1992 door de SGVN benoemd tot zijn speciaal vertegenwoordiger
voor Cambodja, die «zeer te spreken is over de voorgestelde genie- en
geneeskundige capaciteit in het bataljon». Voorts meldt de PVVN dat
een formeel verzoek van de SGVN voor UNAMIC op korte termijn valt te verwachten,
maar een officieel verzoek tot bijdrage aan UNTAC vermoedelijk niet vóór
medio februari 1992.4Ook de directeur van DAB informeert zijn minister over de resultaten van
het bezoek van de missie aan de VN en vermeldt dat de SGVN heeft verzocht
om uitbreiding van het Nederlandse aanbod voor UNAMIC tot 27 man: twee «mine
clearing training teams» van elk zeven militairen, twee «mine
clearing supervisory teams» van elk drie militairen, vijf militairen
voor de plannings- en liaison cel op het hoofdkwartier van UNAMIC te Phnom
Penh en twee militairen voor het hoofdkwartier van de trainingseenheid. Daarop
is volgens DAB welwillend gereageerd. Voorts verwijst DAB naar het Politieke
Beraad van 20 januari 1992, waarin de minister «in principe heeft ingestemd
met de door de VN beoogde uitbreiding van het Nederlands contingent ten behoeve
van UNAMIC».5 Dit principebesluit van de
minister van Defensie wordt door de PVVN overgebracht aan het VN-secretariaat,
waarna de SGVN Nederland op 24 januari officieel verzoekt om een bijdrage
aan UNAMIC, in overeenstemming met het Nederlandse aanbod.6 Conform het verzoek van de VN wordt het aanbod van een duik- en demonteerteam
van de KM ingetrokken en stelt de CDS de Nederlandse bijdrage
voor UNAMIC samen, die bestaat uit 27 man afkomstig uit KM (12), KL (12) en
Klu (3).3.1.2 Kabinetsbesluit/Brief UNAMICEind januari voeren ambtenaren van Defensie (DAB) en Buitenlandse Zaken
(DPV) overleg over de tekst van de brief aan de Tweede Kamer over de Nederlandse
bijdrage aan UNAMIC, waarover de ministerraad zich op 31 januari 1992 zal
buigen. In de door Defensie aangeleverde concepttekst wordt ook aandacht besteed
aan het Nederlandse aanbod voor UNTAC, «omdat de voorbereiding van het
mariniersbataljon toch zal gaan lekken».1
De passages in de concepttekst die betrekking hebben op het overleg tussen
Nederland en de VN voorafgaande aan het formele verzoek van de SGVN worden
niet in de uiteindelijke brief aan ministerraad en Kamer opgenomen. Dit betreft
bij voorbeeld de volgende passage: «Met het oog op de benodigde versterking
heeft de Veiligheidsraad op 13 januari jl. ingestemd met een voorstel van
de secretaris-generaal om Bangladesh, Thailand en Nederland toe te voegen
aan landen die met militairen aan deze operatie bijdragen». Ministerraad
en Kamer worden dus niet geïnformeerd over het feit dat Nederland niet
bij de oorspronkelijke groep van landen zat die werden gevraagd om een bijdrage
aan UNAMIC.De directeur van DAB, die Ter Beek een informatieve nota stuurt ten behoeve
van de discussie in de ministerraad, stelt eveneens dat de passage over het
principe-aanbod voor UNTAC in de brief aan de Kamer over UNAMIC moet worden
opgenomen «omdat het bataljon zich nu op de taak in Cambodja voorbereidt
en dit anders in de publiciteit zal gaan lekken en de Kamer dan over dit aanbod
niet zou zijn geïnformeerd».2 Voorts
maakt DAB melding van het bericht dat de Belgische premier Martens de VN een
compagnie para-commando's zou hebben aangeboden. De CDS gaat na of die compagnie
toegevoegd kan worden aan het Nederlandse mariniersbataljon, zodat die op
de door de VN gewenste sterkte van 850 man kan komen. De Belgische regering
ziet echter af van deelname aan de militaire component van UNTAC waardoor
deze, door DAB ook om politieke redenen zeer gewenste, samenwerking uiteindelijk
niet tot stand komt.Op 31 januari sturen de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken
(a.i. Lubbers) de brief over de Nederlandse bijdrage ten behoeve van UNAMIC
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.3 De bewindspersonen
gaan in op de ondertekening van het vredesakkoord op 23 oktober 1991 in Parijs,
de toezegging van Nederland en de EG-partners om bij te dragen aan de wederopbouw
van Cambodja, het uitsturen van de voorbereidende missie UNAMIC en de uitbreiding
van de taken van UNAMIC. Vervolgens wordt het op verzoek van de SGVN ter beschikking
gestelde Nederlandse aanbod gespecificeerd. Het personeel bestaat louter uit
beroepsmilitairen en kan in februari naar Cambodja worden uitgezonden. Over
de taken van de militairen merken de ministers het volgende op: «Personeel
werkzaam bij de mijnenbestrijdingseenheid zal zijn belast met het trainen
van militairen van de Cambodjaanse betrokken partijen of het toezicht houden
op het ruimen van mijnen door die militairen. Het ligt niet in de bedoeling
Nederlands personeel zelf te belasten met het ruimen van mijnen.»4 Ook geven de bewindspersonen informatie over de duur
van het mandaat (tot eind april 1992), waarna «de taken en organisatie
van UNAMIC integraal zullen worden opgenomen in het nog door de Veiligheidsraad
vast te stellen mandaat voor UNTAC, zodat de mijnenbestrijdingsoperatie waarschijnlijk
ook na 30 april zal worden voorgezet.» De ministers houden daarom rekening
met een uitzendtermijn van zes maanden. Wat betreft de risico's
wijzen de bewindspersonen met name op de mijnendreiging, vooral in het noordwesten,
en het banditisme: «Hoewel alle bij het akkoord van Parijs betrokken
Cambodjaanse partijen de komst van VN-militairen verwelkomen, is de operatie
dus niet van gevaar ontbloot.»1 De brief
geeft geen informatie over de locatie waar het Nederlandse UNAMIC-detachement
wordt gelegerd. Dit is niet verwonderlijk aangezien Defensie (nog) niet beschikt
over deze en andere informatie over operationele en logistieke zaken.Tenslotte wordt vermeld dat de regering de SGVN heeft laten weten «ook
in principe bereid te zijn voor UNTAC een bataljon mariniers met een klein
detachement marechaussee voor militaire politietaken en personeel voor het
militaire hoofdkwartier van UNTAC beschikbaar te stellen. Het bataljon bereidt
zich nu op die taak voor.» De bewindspersonen zeggen toe de Kamer een
afzonderlijke brief te zenden, indien de SGVN ook van het laatstgenoemde aanbod
gebruik wenst te maken.Uit de brief aan de Kamer wordt niet duidelijk dat het initiatief tot
deelname aan UNAMIC (en UNTAC) afkomstig is van de Nederlandse regering. Voorts
wordt niet ingegaan op de afweging die heeft plaatsgevonden op de ministeries
van Defensie en Buitenlandse Zaken om deel te nemen aan de vredesoperaties
in Cambodja. Minister Ter Beek komt in zijn boek Manoeuvreren met een persoonlijke motivatie om het vredesproces in Cambodja te
ondersteunen. Hij had «een speciale band met dat (...) land».2 Een bezoek in het voorjaar van 1989 (als Kamerlid) had
hem «de ogen geopend» en hij vond dat «Cambodja niet moest
worden overgelaten aan uitsluitend de lidstaten van de Verenigde Naties in
Zuidoost-Azië».3Toenmalig minister van Defensie, Ter Beek: «Die persoonlijke betrokkenheid
heeft zeker een rol gespeeld, maar zij is niet doorslaggevend geweest. Doorslaggevend
is mijn algemene politieke keuze geweest voor betrokkenheid in plaats van
afzijdigheid. Ik vond dat de verantwoordelijkheid voor wat er in Zuid-Oost-Azië,
in Cambodja gebeurde, niet aan de regio daar mocht worden overgelaten. Ik
vond dat de wereldgemeenschap, de internationale volkerengemeenschap haar
verantwoordelijkheid moest nemen en dat wij daarom een bijdrage moesten leveren
aan de uitvoering van de Parijse vredesakkoorden, die in oktober 1991 tot
stand zijn gekomen. Bijdragen aan de bescherming van mensenrechten, tegengaan
van schendingen van de internationale rechtsorde, al die overwegingen brachten
mij al in een vrij vroeg stadium tot de overtuiging, dat ook Nederland zijn
bijdrage zou meten leveren.»4Voorts schrijft Ter Beek in zijn boek dat hij in het kabinet een «geweldige
medestander» had in de persoon van minister voor Ontwikkelingssamenwerking:
«Jan Pronk dacht er niet anders over en hij deelde mijn bereidheid troepen
beschikbaar te stellen voor de vredesoperatie in Cambodja voor de volle honderd
procent.»5 Er zijn in het voortraject van
de besluitvorming over de uitzending overigens ook geen tegenstellingen tussen
Buitenlandse Zaken en Defensie waar te nemen.Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van den Broek: «Ik wil
het niet als een tegenstelling zien. Hierbij zijn namelijk verschillende verantwoordelijkheden
aan de orde. Het is logisch dat het ministerie van Buitenlandse Zaken zich
allereerst inzet voor iets wat zelfs een constitutionele doelstelling is,
ook een van de hoofddoelstellingen van het buitenlands beleid, namelijk het
bevorderen en handhaven van vrede, althans het leveren van een bijdrage daaraan.
(...) In die zin moet ook een pleidooi voor het deelnemen aan vredesmissies
worden gezien. (...) Wat je daar niet los van kunt zien, is dat het invulling
geven, ook materieel en via deelname aan vredesmissies, aan die hoofddoelstelling
van buitenlands beleid, tegelijk betekent dat je daarmee Nederland ook internationaal
een profiel en een erkenning geeft als contribuerende staat aan die wereldvredesorde.»6Ter Beek: «Ik hoorde (tijdens de hoorzitting) oud-collega Van den Broek spreken over een soort constitutionele
plicht tot deelname, verwijzend naar passages in onze Grondwet over bevordering
van de internationale rechtsorde. Wat dat betreft, heb ik althans in die periode
geen verschil van opvattingen of inzicht kunnen constateren tussen de minister
van Buitenlandse Zaken en mijzelf, noch tussen de beide ministeries.»1Wel schrijft Ter Beek in zijn boek over tegengestelde meningen op zijn
eigen ministerie: «Op het departement waren wel mensen die zich luidruchtig
afvroegen wat Nederland in Cambodja te zoeken had, maar voor hen hield ik
mij Oost-Indisch doof.»2 De weerstand op
het ministerie is echter niet erg groot. En ook bij de militaire leiding bestaan
volgens Ter Beek geen grote bezwaren tegen deelname aan de operatie in Cambodja.Ter Beek: «Maar in Nederland was breeduit de bereidheid aanwezig
om deel te nemen, niet alleen in de Nederlandse politieke samenleving, maar
als ik voor mijn eigen toenmalige vakgebied mag praten, ook bij de Nederlandse
krijgsmacht bestond weinig of geen aarzeling om deel te nemen. (...) De bereidheid
bij de krijgsmacht om deel te nemen aan dit soort operaties was breeduit aanwezig.
Dat had natuurlijk alles te maken met het feit dat de krijgsmachtdelen er
behoefte aan hadden, zichzelf een beetje in de etalage te spelen, vanwege
het feit dat we toen in een reductie- respectievelijk reorganisatieproces
bij Defensie zaten. Eerst kwam de Defensienota in 1991, later kwam de Prioriteitennota
in begin 1993. De krijgsmacht moest worden ingekrompen en gereorganiseerd.
De krijgsmachtdelen – ik generaliseer nu, waarmee ik niemand onrecht
doe – wilden graag de eigen onmisbaarheid tonen.»33.1.3 Overleg Tweede Kamer UNAMICOp 26 februari 1992 voert de vaste commissie voor Defensie van de Tweede
Kamer overleg met de minister van Defensie over de brief van 31 januari 1992.4 De minister van Buitenlandse Zaken neemt niet deel aan
het overleg. Overigens zijn de eerste vier Nederlandse UNAMIC-militairen (staffunctionarissen)
al op 18 februari 1992, dus nog vóór het overleg met de Kamer,
in Cambodja gearriveerd. Dit wordt door Ter Beek vermeld in een brief die
hij op 24 februari 1992 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer stuurt.5 Bij deze brief zit op verzoek van de vaste commissie
voor Defensie een notitie over «de militaire/technisch aspecten van
het uitzenden van militairen naar Cambodja». Deze notitie handelt vooral
over financiële regelingen en rechtspositionele voorzieningen voor de
uit te zenden militairen.De Kok (CDA) stemt in principe in met de uitzending van Nederlandse militairen
ten behoeve van UNAMIC en vraagt of het de bedoeling is dat de Nederlanders
ook zelf mijnen gaan ruimen. Voorts informeert hij naar de geweldsinstructies
en de bewapening voor de Nederlandse militairen. Sipkes (GroenLinks) waardeert
de Nederlandse bijdrage aan UNAMIC positief en stelt vragen over de voorbereiding,
het gevaar van banditisme en de opstelling van de Rode Khmer. Van Traa (PvdA)
is positief over de Nederlandse deelname aan UNAMIC en steunt de principebereidheid
van Nederland om eventueel een bataljon mariniers te sturen. Van Heemskerck
Pillis-Duvekot (VVD) betuigt haar instemming met de voornemens tot uitzending,
maar zet vraagtekens bij de positie van de Rode Khmer. Voorts benadrukt zij
dat het uitzenden van mariniers op basis van vrijwilligheid dient te geschieden.
Ter Veer (D66) steunt eveneens de Nederlandse deelname aan de VN-operatie
in Cambodja en vraagt speciale aandacht voor gevaarlijke situaties in bepaalde
delen van Cambodja. Ter Veer meent tenslotte dat op geëigende momenten
moet worden nagegaan of continuering van de VN-operatie en de inzet van Nederlandse
militairen daarbij aanbeveling verdient. Van Middelkoop (GPV)
heeft waardering voor de positieve reactie van de regering op het verzoek
van de SGVN. Hij vraagt naar de kans dat Nederlandse militairen zelf mijnen
gaan opruimen en wie hun veiligheid garandeert.In zijn antwoord herhaalt minister Ter Beek de principebereidheid van
Nederland om een bijdrage te leveren aan UNTAC, maar hij merkt op dat er nog
geen resolutie van de Veiligheidsraad voorligt en nog geen formeel verzoek
is gedaan. De minister beschikt over een door DAB opgestelde spreektekst,
die onder andere informatie bevat over de eenheden die Nederland inmiddels
reeds informeel ten behoeve van UNTAC heeft aangeboden aan het VN-secretariaat.1 Hij maakt hier tijdens het overleg echter geen gebruik
van. Overigens wordt hij door de woordvoerders ook niet gevraagd om meer concrete
informatie te geven over het Nederlandse aanbod voor UNTAC.Voor wat betreft de taken van de Nederlandse UNAMIC-militairen stelt Ter
Beek dat de kans groot is dat zij zich daadwerkelijk met mijnenruiming gaan
bezighouden. Het wordt hen in ieder geval niet verboden. Deze uitspraken komen
via een ANP-persbericht ook ter ore van de Nederlandse militairen die zich
op dat moment al in Cambodja bevinden. Zij vragen Defensie om duidelijke richtlijnen
terzake.2 De opmerking van Ter Beek in het overleg
sluit in ieder geval op dat moment niet aan bij het formele mandaat en de
taken van UNAMIC. Na een verzoek van de VN krijgen de Nederlandse mijnenruiminstructeurs
echter in juli 1992 wel toestemming om niet-geëxplodeerde projectielen
en oude munitie onschadelijk te maken.Over de risico's stelt Ter Beek in het overleg dat de Nederlandse militairen
geen wapens zullen dragen en er geen rules of engagement zijn omdat het een
humanitaire en niet een militaire operatie betreft. Ook gaat hij in op de
positie van de Rode Khmer. De gevechten die gaande zijn, vormen volgens Ter
Beek juist de reden om er een vredesmacht te stationeren. Met de beantwoording
van de minister wordt het overleg beëindigd; een tweede termijn blijkt
niet nodig. De woordvoerders van de fracties stemmen unaniem in met de uitzending
van Nederlandse militairen ten behoeve van UNAMIC. Ook de principebereidheid
van de regering om onder andere een mariniersbataljon uit te zenden ten behoeve
van UNTAC wordt breed ondersteund, hoewel een formeel besluit natuurlijk nog
aan de Kamer moet worden voorgelegd.3.1.4 Voortraject UNTACBegin 1992 nemen, parallel aan de ontplooiing van UNAMIC, op het ministerie
van Defensie (CDS en DCBC) en bij de Marine (afdeling operatiën van de
Marinestaf en de staf van de commandant Korps Mariniers) de voorbereidingen
voor deelname aan UNTAC een aanvang. Op het ministerie van Buitenlandse Zaken
is het Bureau Politieke Zaken van de Directie Politieke VN-Zaken (DPV/PZ)
verantwoordelijk voor alle contacten (ook die van Defensie) met het VN-secretariaat
(Field Operations Division). Deze contacten lopen via de PVVN in New York.Op 7 februari 1992 verzoekt de souschef Operationele Zaken van de Defensiestaf
de instemming van de minister van Defensie om het mariniersbataljon reeds
samen te stellen en bij het dienstplichtig personeel te informeren naar vrijwillige
uitzending naar Cambodja.3 In New York heeft
de PVVN een gesprek met de militair adviseur van de SGVN, die informeert naar
de bijdrage die Nederland zou kunnen leveren aan UNTAC. De VN hebben een voorkeur
voor een luchtmachteenheid van 10 vliegtuigen en 26 helikopters, een medische
compagnie en een infanteriebataljon van 850 man.4
Op 18 februari 1992 vraagt de minister van Buitenlandse Zaken aan de PVVN
om het volgende aanbod van Nederland aan het VN-secretariaat
door te geven («onder voorbehoud van goedkeuring door de ministerraad»):
twee à drie F-27's, zes helikopters, een medische compagnie en een
bataljon van 750 mariniers. Het verzoek om de uitzending van marinepersoneel
voor een toezichthoudende rol op Cambodjaanse schepen kan niet worden gehonoreerd.
Van den Broek tekent hierbij nog aan dat hij ervan uitgaat«dat de vredesoperatie
evenals die voor Joegoslavië van beperkte duur zal zijn».1 Blijkens een memorandum aan Van den Broek heeft de minister
over het aanbod voor UNTAC (en tevens over de bijdrage aan UNPROFOR) en marge
van de ministerraad van 18 februari 1992 contact gehad met minister Ter Beek.
Volgens een handgeschreven mededeling van Van den Broek was de minister van
Defensie «positief».2Voorts vraagt speciaal vertegenwoordiger Akashi aan Nederland om officieren
beschikbaar te stellen voor twee belangrijke functies: een brigade-generaal
als hoofd van de civiele politiecomponent van UNTAC alsmede een kolonel voor
de Planning Cell van het hoofdkwartier van UNTAC. Akashi noemt daarbij expliciet
de naam van kolonel Kmar Roos, die eerder hoofd Operatiën van UNTAG in
Namibië is geweest.3 Na overleg tussen Buitenlandse
Zaken en Defensie worden voor deze functies resp. kolonel Roos (bevorderd
tot brigade-generaal) en kolonel Huijssoon bij de VN voorgedragen.Op 28 februari 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 745 aan, waarmee
UNTAC voor een periode van achttien maanden wordt opgericht.4 Dankzij inspanningen van België, dat lid is van de Veiligheidsraad,
is een zinsnede toegevoegd over de veiligheid van het VN-personeel. Het VN-secretariaat
verzoekt de vertegenwoordigers van (54) potentiële troepenleveranciers
bij hun regeringen (vóór 13 maart 1992) na te gaan welke bijdrage
zij kunnen leveren aan de militaire en de civiele politiecomponent van UNTAC.
Nederland wordt gevraagd datgene bij te dragen waartoe zij zich al informeel
en onder voorbehoud bereid heeft verklaard. Een nieuw verzoek betreft een
bijdrage van mogelijk 75 man aan de civiele politiecomponent. Gezien de bestaande
nationale en internationale verplichtingen van de Kmar en de reorganisatie
bij de politie kan Nederland op dit laatste verzoek niet ingaan.5De Nederlandse reactie op het nog informele verzoek van de VN moet eerst
ter goedkeuring worden voorgelegd aan de ministerraad. Hoewel al op 25 februari
1992 een eerste ontwerp van de brief over de Nederlandse bijdrage aan UNTAC
door ambtenaren van Buitenlandse Zaken en Defensie is opgesteld, komt dit
onderwerp pas vijftien dagen later op de agenda van de ministerraad. Op 28
februari 1992 bespreekt het kabinet namelijk de Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR
en de minister van Defensie geeft er daarom de voorkeur aan de Nederlandse
bijdrage aan UNTAC in de ministerraad van 12 maart 1992 aan de orde te stellen,
zodat de VN op 13 maart 1992 het Nederlandse aanbod kan worden medegedeeld.6Echter op 10 maart 1992 verschijnt in NRC Handelsblad een bericht over de komende besluitvorming in de ministerraad over
de Nederlandse bijdrage aan UNTAC. De chef DPV, Hoekema, legt de beschuldigende
vinger bij Defensie.7 Het overleg tussen Defensie
en Buitenlandse Zaken over de Nederlandse deelname aan zowel UNTAC als UNPROFOR
is dan nog gaande. In dit overleg dringen ambtenaren van Defensie aan op Nederlandse
deelname aan UNTAC. Zo wijst de directeur van DAB in de vergadering van de
Defensieraad van 4 maart 1992 «op het grote belang van Nederlandse deelname»,
hoewel «aan de operatie voor Nederland kosten zijn verbonden die veel
meer zullen bedragen dan het bedrag dat op de Defensiebegroting voor vredesoperaties
is gereserveerd.»8 Buitenlandse Zaken stelt
zich enigszins terughoudend op ten aanzien van de door Defensie
voorgestelde bijdrage aan UNTAC, met het oog op enerzijds de overschrijding
van de begrotingspost voor vredesoperaties en anderzijds het in de knel komen
van een bijdrage aan «een eventuele Europese operatie».1Kort voor de bespreking in de ministerraad van 12 maart 1992 wijst de
regionale directie van Buitenlandse Zaken voor Azië (DOA) minister Van
den Broek op de risico's die verbonden zijn aan de deelname aan UNTAC.2 De bezorgdheid van DOA is vooral gelegen in het feit
dat het Nederlandse bataljon zal worden ingezet in de gevaarlijkste regio,
waardoor niet alleen het risico van mijnen bestaat, maar ook de mogelijkheid
bij een vuurgevecht betrokken te raken.3.1.5 Kabinetsbesluit/brief UNTACOp 11 maart sturen de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken
de brief over het Nederlandse aanbod voor een bijdrage aan UNTAC naar de Voorzitter
en de leden van de ministerraad ter bespreking op donderdag 12 maart 1992.
De brief van de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken wordt door
de ministerraad op 12 maart 1992 zonder discussie aanvaard.3 Een in de dossiers aanwezige versie, gedateerd op 10 maart 1992, vermeldt
als onderdeel van het oorspronkelijke aanbod ook nog de uitzending van een
medische compagnie van de KL van ongeveer 200 man.4
Tussen 10 en 11 maart 1992 moet besloten zijn om dit aanbod in te trekken.
Hoewel een geneeskundige eenheid staat vermeld op de in de Defensienota 1991 opgenomen lijst van eenheden die de KL ter beschikking
stelt voor VN-vredesoperaties5, blijkt nauwelijks
een jaar later dat dit aanbod in de praktijk niet gestand kan worden gedaan.Ter Beek geeft in zijn boek een beschrijving van de besluitvorming over
de geneeskundige compagnie, maar lijkt zich te vergissen in de datum: «Op
2 april 1992 vroeg de bevelhebber der landstrijdkrachten, Rien Wilmink, belet
bij mij. Hij had een nare boodschap. De Koninklijke landmacht slaagde er niet
in een geneeskundige compagnie voor Cambodja bij elkaar te krijgen. In ieder
geval kon hij niet garanderen dat hij zo'n eenheid voor een termijn van anderhalf
jaar beschikbaar kon stellen. Hij wist niet of hij voor voldoende aflossers
kon zorgen. Toen heb ik gezegd: «Sorry Rien, dan moeten we de Koninklijke
landmacht dus doorstrepen voor Cambodja».»6Ter Beek: «(...) Ik kan mij nog goed herinneren dat deze generaal,
die over het algemeen een nogal vrij stevige indruk maakt, tamelijk bedremmeld
bij mij de Kamer binnenkwam met de mededeling: mijnheer de minister, het spijt
mij, maar het lukt mij niet om die geneeskundige eenheid gevuld te krijgen.
Ja, zei hij, misschien kan ik die 140 tot 180 man nog bij elkaar krijgen –
dienstplichtigen dus – maar hij kon mij het voortzettingsvermogen van
deze eenheid niet garanderen. Dat is in het jargon sustainability, wat erop
neerkomt dat na de zes maanden van de eerste eenheid gegarandeerd kan worden
dat er een tweede eenheid gereed staat voor uitzending. Aangezien ik niet
het risico wilde lopen dat we er een eenheid naar toe zouden sturen en ik
vervolgens na zes maanden de VN zou moeten melden dat het ons niet meer lukte,
heb ik tegen de generaal gezegd: beste Rien, jammer, maar dan is dit dus einde
oefening.»7In de brief over het Nederlandse aanbod voor een bijdrage aan UNTAC die
de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken op 16 maart 1992 aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer sturen8 gaan zij
kort in op de redenen geen geneeskundige compagnie van zo'n 200 man uit te
zenden:«Dienstplichtigen worden alleen op basis van vrijwilligheid uitgezonden.
Aangezien niet de zekerheid bestaat dat dit aantal voor die taak gespecialiseerde dienstplichtigen vrijwillig voor dienst in het op grote afstand
gelegen Cambodja beschikbaar is, hebben wij gemeend aan dit verzoek van de
secretaris-generaal van de Verenigde Naties geen gevolg te moeten geven.»1De brief geeft informatie over het Nederlandse aanbod naar aanleiding
van «het nog informele verzoek van de Verenigde Naties»: «drie
F-27 vliegtuigen en zes helikopters van het type Alouette-III met ongeveer
70 man personeel en een bataljon mariniers van ongeveer 750 man, alsmede Nederlands
personeel voor de hoofdkwartieren van UNTAC en enkele marechaussees voor het
verrichten van militaire politietaken.» Dit aanbod is tot stand gekomen
«na zorgvuldige afweging»; op de criteria die hierbij zijn gebruikt
wordt echter in de brief niet ingegaan. Ook de redenen van de regering om
aan UNTAC deel te nemen komen, evenals in de brief aan de Kamer van 31 januari
1992 over de deelname aan UNAMIC, slechts summier aan de orde. Gewezen wordt
op het grote belang dat de regering hecht aan de instelling van vredesoperaties
en aan de ondersteuning door Nederland (ook in het verleden) van het vredesproces
in Cambodja. Tevens bevat de brief een uitgebreide passage over de uitgaven
die met UNTAC zijn gemoeid en de Nederlandse financiële bijdrage daaraan.Voorts geven de bewindspersonen een beschrijving van het mandaat en de
taken van UNTAC, waarbij echter de haalbaarheid van de militaire taken waarvoor
de Nederlandse militairen zullen worden ingezet (zoals het ontwapenen van
militaire eenheden) geen aandacht krijgt. Wel vermelden zij dat «de
inzet van UNTAC (...) niet vrij is van risico's voor de persoonlijke veiligheid
van het uit te zenden personeel».2Toenmalig directeur Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie
van Defensie, Barth: «Wat u precies bedoelt met «risicoanalyse»
weet ik niet. Ik ken niet een formeel stuk dat ik als zodanig zou kunnen betitelen.
Ik kan u verzekeren, dat in het geval van de uitzending naar Cambodja zeer,
zeer serieus is gelet op de risico's. De neerslag daarvan heeft u aangetroffen
in de brief. Trouwens, kort daarna is op verzoek van de Kamer een briefing
gehouden die eveneens voor een goed deel was gewijd aan de risico's. (...)
Allereerst wijs ik erop, dat er de afwezigheid van een risico was. Ik hecht
eraan dat te zeggen, omdat dit soms ook van betekenis kan zijn. Wij dachten
althans dat er de afwezigheid van een risico was. Wij zagen geen risico in
de zin dat er de mogelijkheid was, dat onze eenheden daar met massale, grote
tegenstand geconfronteerd zou worden. Wij dachten dat de situatie politiek
en militair zodanig was, dat wij daarvoor niet hoefden te vrezen. Dat is punt
één.Dan punt twee. Er was de zeer grote dreiging van mijnen. Er lagen er naar
schatting 5 miljoen. Dat getal heb ik althans in mijn achterhoofd. Onvoorstelbare
aantallen! Constant de dreiging van mijnen dus. Verder waren er de voor de
hand liggende zaken: een land waar de infrastructuur afwezig was met alle
risico's van dien. Verder noem ik: onbeschrijfelijke onhygiënische toestanden,
banditisme, klimatologische omstandigheden, valstrikken en dat soort onprettige
zaken. Ik meen met deze opsomming vrij volledig te zijn.»3Ter Beek: «Bij alle stukken die in mijn richting zijn gegaan met
betrekking tot de mogelijke uitzending van eenheden, of het nu ging om de
UNAMIC-eenheden, om het Korps mariniers of om andere eenheden, zat altijd
een paragraaf die handelde over de risico's. Ik heb daarover veel gesproken
met de chef defensiestaf, of diens plaatsvervanger of soms met de bevelhebbers,
al naar gelang het moment en de situatie. Ik heb altijd heel nadrukkelijk
aan hen gevraagd, hoe zij dat beoordelen. Het is dus deels schriftelijk. Ik
herinner mij nog dat eind 1991 een stuk, noem het analyse, kwam van de militaire
inlichtingendienst (MID), waarin een schets wordt gegeven van de situatie
waaronder de Nederlandse eenheden zouden moeten opereren. Ik vond dat toen
een nog niet echt voldragen stuk, want de MID moest ook wennen aan een nieuw
werkterrein. Die dienst wist natuurlijk buitengewoon veel over wat zich in
Oost-Europa, de oude vijand, afspeelde, maar minder over wat zich in Cambodja
afspeelde. Dat stuk kan ik mij nog herinneren, temeer daar het
bijvoorbeeld een opsomming bevatte van de aantallen wapens en wapensystemen
waarover de vier rivaliserende facties in Cambodja beschikten. Dat stuk kan
ik mij nog wel herinneren. Maar ik heb net de heer Barth gehoord: aparte nota's
met de kop«risicoanalyse» kan ook ik mij niet goed herinneren.»1Op 13 april 1992 stuurt de SGVN de Nederlandse regering een nota waarin
hij formeel verzoekt om ten behoeve van de militaire component van UNTAC de
volgende bijdrage te leveren: een infanteriebataljon van 850 man; vier officieren
en twee onderofficieren voor de staven; drie F-27 vliegtuigen met 35 man personeel;
elf marechaussees.2 Het verzoek wijkt enigermate
af van het eerder door de Nederlandse regering gedane aanbod. De SGVN heeft
geen behoefte aan de zes Alouette-III helikopters, aangezien die over een
te geringe beladingscapaciteit zouden beschikken. Op basis van de aanbevelingen
van een verkenningsmissie van de KM en de Klu besluit de regering echter toch
om drie Alouette-III helikopters met 15 man Klu-personeel bij het mariniersbataljon
in te delen.3 Het VN-secretariaat gaat hiermee
akkoord op voorwaarde dat Nederland de additionele materiële kosten draagt.4 Hoewel de SGVN in zijn verzoek spreekt van een infanteriebataljon
van 850 man, blijft de Nederlandse regering in
haar antwoord aan de SGVN vasthouden aan het aanbod van een bataljon van 750
mariniers.5Voorts verzoekt de SGVN Nederland op 29 april 1992 (informeel) om een
Movement Control Unit (MCU) ter beschikking te stellen.6 Op het ministerie van Buitenlandse Zaken leeft begin mei 1992, zowel
bij ambtenaren als bij de minister, echter de vrees dat een uitbreiding van
de uitzending naar Cambodja een eventuele Nederlandse militaire bijdrage aan
operaties «dichter bij huis»7, in
het kader van CVSE c.q. NAVO en WEU, onmogelijk maakt.8 Van den Broek vraagt zijn ambtenaren: «Bij Defensie op terughoudendheid
aandringen, gezien roofbouw die dreigt te ontstaan en krapte voor andere taken.»9 Op Buitenlandse Zaken wordt met name gedacht aan Nederlandse
deelname aan een mogelijke vredesmacht, «indien er in Bosnië en
Nagorno Karabach een wapenstilstand komt».10De ministerraad buigt zich op 8 mei 1992 over het aanvullende verzoek
van de SGVN. Voorafgaand bilateraal overleg tussen de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie heeft niet plaatsgevonden. De beide betrokken ministers
brengen in de raad hun opvattingen naar voren.11
De koninklijke landmacht is in staat en bereid om aan het verzoek van de VN
te voldoen. De vraag wordt gesteld of Nederland niet aan de grens is gekomen
van de politieke bereidheid om een verdere bijdrage te leveren, aangezien
de Nederlandse bijdrage aan de vredesoperatie in Cambodja reeds royaal is.
Ook wordt gesteld dat rekening moet worden gehouden met een mogelijk toekomstig
verzoek om een bijdrage te leveren aan een vredesoperatie binnen Europa. De
VN lijkt Nederland ten aanzien van de UNTAC nu enigszins te overvragen. Het
aanbod van de geneeskundige troepen zou ook zijn ingetrokken met het oog op
eventuele verzoeken om bijdragen aan vredesoperaties in Europa. Anderzijds
is een afweging dat de mogelijke participatie van Nederland in een toekomstige
vredesoperatie binnen Europa niet afhankelijk zal zijn van het al dan niet
honoreren van het aanvullende verzoek van de VN betreffende 46 personen van
de koninklijke landmacht. Voorgesteld wordt om het verzoek te honoreren, maar
daarbij aan te geven dat eventuele additionele verzoeken met betrekking tot
de UNTAC niet meer door Nederland zullen worden gehonoreerd.Nader overleg en marge van de ministerraad leidt tot overeenstemming over
de uitbreiding van de Nederlandse deelneming aan de UNTAC in Cambodja. De
raad stemt er vervolgens mee in om het aanvullend verzoek van
de VN inzake de Nederlandse deelneming aan UNTAC te honoreren met de aantekening
dat zulks geen belemmering zal betekenen voor mogelijke toekomstige bijdragen
aan vredesoperaties elders.1Ter Beek: «Toen het verzoek kwam, heb ik uiteraard eerst bij de
landmacht geïnformeerd of men in staat was, een dergelijke eenheid op
de been te brengen. Dat bleek het geval te zijn. Dat heb ik toen voorgelegd
aan de ministerraad, na daarover uiteraard eerst Buitenlandse Zaken geïnformeerd
te hebben. Toen kwam er een soort informatieve reactie van collega Van den
Broek: wat betekent dit nu eigenlijk voor onze mogelijkheden om in Joegoslavië
wat te doen? Zijn wij niet bezig om onze voorraad – als ik het zo oneerbiedig
mag zeggen – beschikbare eenheden uit te putten? Ik kon mij daar alleszins
iets bij voorstellen. Wij hebben toen uiteindelijk in de ministerraad –
ik weet nu zeker dat dat in mei is geweest – besloten dat Nederland
inderdaad die 46 man voor de movement control unit beschikbaar zou stellen.
Die zijn ook uitgezonden. Maar tegelijkertijd zou bij de inwilliging van dat
verzoek van de VN de VN duidelijk worden gemaakt dat wij nieuwe, aanvullende
verzoeken van de VN niet zouden honoreren.»2Door de Nederlandse bijdrage aan de MCU gaat nu ook de KL (naast de 12
KL-mijnenruiminstructeurs) met een eenheid deelnemen aan UNTAC. De kleinere
bijdrage van de landmacht heeft wel tot gevolg dat de aansturing van de uitzending
naar Cambodja vanaf maart 1992 overgaat van de Landmachtstaf naar de Marinestaf.
De bevoegdheden van de CDS zijn in de periode dat de vredesoperatie in Cambodja
loopt, beperkt tot coördinatie en het informeren van de minister. Aansturing
van de uitzending geschiedt door het betreffende krijgsmachtdeel; in het geval
van UNTAC de koninklijke marine.De vraag om elf marechaussees wordt afgewezen vanwege de «vele internationale
en nationale verplichtingen van de koninklijke marechaussee», zoals
de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken stellen in hun brief aan
de Kamer van 12 mei 1992, waarin ze de Kamer inlichten over de Nederlandse
bijdrage aan UNTAC.3De bewindspersonen vermelden in hun brief de locatie (sector 1) waar het
Nederlandse mariniersbataljon zal worden ingezet, maar geven geen nadere informatie
over de politiek-militaire situatie in deze sector. Wel wordt in het vervolg
van de brief uitgebreid ingegaan op de politieke verhoudingen in Cambodja.
Tenslotte verwijzen de bewindspersonen naar een briefing die op het ministerie
van Defensie zal worden gegeven ten behoeve van de vaste commissies voor Defensie
en voor Buitenlandse Zaken over «de voorbereidingen van de Nederlandse
eenheden op hun taak in Cambodja, de omstandigheden in het gebied van inzet
en operationele aspecten van de taakuitvoering».43.1.6 Overleg Tweede Kamer UNTACOp 26 maart 1992 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse
Zaken overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de brief van 16 maart 1992 inzake het Nederlandse aanbod
aan de VN voor een bijdrage aan UNTAC.5 De vier
aan het overleg deelnemende woordvoerders (De Kok – CDA; Van Traa –
PvdA; Van Heemskerck Pillis-Duvekot – VVD; Eisma – D66) stemmen
in met het Nederlandse voornemen om deel te nemen aan UNTAC. Met name Van
Traa stelt een groot aantal vragen over de mogelijke risico's: «de Kamer
blijft echter haar verantwoordelijkheden behouden in deze nieuwe politieke
realiteit en daarom dient volstrekte helderheid te bestaan over de met de
vredesoperatie verbonden risico's.»6 Eisma
vraagt of de minister van Defensie is nagegaan of er voldoende vrijwilligers
beschikbaar zijn voor een geneeskundige compagnie, waarop de minister opmerkt
«dat hij heeft willen vermijden de secretaris-generaal
te moeten berichten dat bij nader inzien toch geen geneeskundige eenheid ter
beschikking kan worden gesteld».1In zijn antwoord benadrukt Van den Broek dat de VN-macht geen vredesafdwingend
maar een vredesbewarend mandaat heeft. Ter Beek deelt de Kamer mee dat na
de aflossing van het als eerste detachement uit te zenden tweede mariniersbataljon
door het eerste mariniersbataljon na een jaar opnieuw het tweede bataljon
zal worden uitgezonden. «Met het oog op de aflossingsproblemen zou het
overigens niet mogelijk zijn geweest zowel voor Joegoslavië als voor
Cambodja een mariniersinfanteriebataljon te leveren.»2 Voorts gaat de minister in op de geweldsinstructie (alleen geweld
gebruiken bij zelfverdediging) en de mogelijke locatie en zegt hij toe na
binnenkomst van het verzoek van de VN een briefing te verzorgen voor de Kamer.
Van de door DAB aangeleverde spreektekst, waarin een aantal onzekerheden over
onder andere geschiktheid van materiaal, onduidelijkheid over de taken en
de risico's worden opgesomd, maakt Ter Beek amper gebruik.3In een tweede termijn stelt Van Traa dat hij in afwachting van nadere
informatie van de minister, «waaronder de briefing, op grond van de
nu verstrekte informatie niet voorziet dat zijn fractie tegen uitzending van
militairen zal zijn».4 Deze uitspraak wekt
de indruk dat de Kamer pas na ontvangst van de brief met het antwoord van
de regering op het formeel verzoek van de SGVN definitief het «groene
licht» zal geven voor de uitzending van Nederlandse militairen naar
Cambodja. Ook Buitenlandse Zaken lijkt hiervan uit te gaan, gezien de opmerking
van de chef van de Directie Politieke VN-Zaken (DPV), die in een memorandum
aan de DGPZ over de uitkomst van het overleg met de Kamer wijst op het «licht
voorbehoud bij PvdA».5Ter Beek: «Mij is ook bijgebleven dat er uiteraard relatief maar
weinig echt stevige discussies zijn gevoerd over nut en noodzaak van Nederlandse
deelname aan deze operatie. De eerste keer, toen wij aan de Kamer gemeld hebben
dat wij voornemens waren om een bijdrage aan UNTAC te overwegen, nadat wij
aangekondigd hadden dat wij een bijdrage van 27 man aan UNAMIC zouden leveren,
heeft de Kamer met uitzondering van de Partij van de Arbeid – daarbij
is toen de term «groen knipperlicht» gevallen – daarmee
al ingestemd.»6Echter, de commissies van Defensie en van Buitenlandse Zaken voeren geen
openbaar overleg met de bewindspersonen van Buitenlandse Zaken en van Defensie
over de brief van 12 mei 1992, die het antwoord
van de Nederlandse regering bevat op het formele verzoek van de SGVN voor
een bijdrage aan UNTAC. Kennelijk nemen de woordvoerders genoegen met een
(besloten) briefing, die op 20 mei 1992 wordt gegeven op het ministerie van
Defensie. Op verzoek van de vaste commissie voor Defensie stuurt de minister
van Defensie op 22 mei 1992 de tekst van de gehouden briefing «voor
zover die openbaar kan worden gemaakt».73.1.7 Voortzetting UNTACGedurende de anderhalf jaar durende vredesoperatie komt enkele keren de
vraag op of Nederlandse deelname aan UNTAC nog wel zinvol is, gezien enerzijds
de onmogelijkheid een deel van de oorspronkelijke taken te realiseren en anderzijds
verzoeken om deelname aan andere vredesoperaties, in het bijzonder in het
voormalige Joegoslavië.De ontplooiing van het mariniersbataljon vanaf eind mei 1992 verloopt
moeizaam door de zeker in de beginfase ontoereikende organisatie van de VN
(zowel in New York als in Phnom Penh) en de onwil van de Rode Khmer
om zich te houden aan de akkoorden van Parijs. Het als eerste uitgezonden
mariniersbataljon, onder leiding van lt.-kolonel Dukers, krijgt geen toestemming
van de Rode Khmer om het gebied rond Pailin, aan de grens met Thailand, binnen
te gaan. Ook pogingen van SGVN-vertegenwoordiger Akashi en de militaire UNTAC-commandant
generaal Sanderson om de medewerking van de Rode Khmer te verkrijgen lopen
op niets uit. Op advies van luitenant-kolonel Dukers, maar tot grote ergernis
van generaal Sanderson en OSG Goulding («Goulding achtte besluit «extremely
unhelpful»»)1, legt minister Ter
Beek de uitzending van de nog in Nederland verblijvende mariniers op 2 juni
1992 tijdelijk stil.2 De SGVN spreekt in een
brief aan minister Van den Broek zijn teleurstelling uit over het uitstel
van de uitzending van het Nederlandse UNTAC-bataljon, omdat het «Nederlands
besluit de Rode Khmer in zijn houding zou kunnen stijven».3Na diplomatiek overleg tussen Buitenlandse Zaken en het VN-secretariaat
en een gedeeltelijke verandering door generaal Sanderson van locatie en taak
voor het bataljon wordt het invliegen van de resterende mariniers vanaf 10
juni 1992 hervat.4 Twee van de vier compagnieën
van het bataljon worden in de toegewezen sector 1 gelegerd (maar buiten het
door de Rode Khmer gecontroleerde gebied), de beide andere compagnieën
aan de rand van sector 1. Door een vergroting van het gebied van de sector
kan het hoofdkwartier van de bataljonscommandant, die tevens fungeert als
sectorcommandant, gevestigd worden in Sisophon. Vanaf begin juli 1992 zijn
alle toegezegde Nederlandse eenheden ontplooid met een totale sterkte van
899 militairen, van wie 751 mariniers.5De Kamer wordt niet tussentijds ingelicht over het uitstel van de ontplooiing
van het mariniersbataljon. Pas op 19 juni 1992 sturen de ministers van Defensie
en van Buitenlandse Zaken een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
over de voortgang van de inzet van de Nederlandse eenheden in Cambodja.6 De bewindspersonen schrijven weliswaar dat de Rode Khmer
aan eenheden van het Nederlands bataljon de toegang tot sector 1 heeft ontzegd,
maar informeren de Kamer in de brief niet over de opschorting van de ontplooiing,
die aanvankelijk toch tot enige verkoeling in de verhoudingen tussen het VN-secretariaat
en de Nederlandse regering en tussen de UNTAC-leiding en de Nederlandse bataljonscommandant
leidde (en een hoog oplopend conflict veroorzaakte tussen de Nederlandse kolonel
Huijssoon van de UNTAC-staf en minister Ter Beek)7.Wel geeft de brief informatie over de stagnatie bij het mijnenruimprogramma.
Vanaf mei 1992 ligt de opleiding van Cambodjaanse mijnenruimers door onder
andere de Nederlandse instructeurs vrijwel stil vanwege een salarisconflict
met de Cambodjanen. Pas in augustus 1992 wordt de opleiding weer hervat. In
de tussentijd krijgen de mijnexperts wel toestemming van Ter Beek om zelf
mee te werken aan het vernietigen van niet-geëxplodeerde projectielen
en oude munitie. Het zelf mijnenruimen blijft buiten het takenpakket.8De brief van Ter Beek en Van den Broek geeft ook informatie over de algemene
situatie in Cambodja: «De veiligheidssituatie in Cambodja heeft zich
ondanks de gestage ontplooiing van UNTAC nog niet gestabiliseerd».9 Ook merken de bewindspersonen op dat de weigering van
de Rode Khmer mee te werken aan de voortgang van UNTAC tot dusver de ernstigste
inbreuk vormt op de Parijse akkoorden en gaan zij in op het rapport van de
SGVN aan de Veiligheidsraad van 12 juni 1992, waarin de SGVN melding maakt
van de tegenwerking van de Rode Khmer.10 De
bewindspersonen schrijven dat «vooralsnog via politiek-diplomatieke
contacten toenemende druk op de Rode Khmer (is) te verwachten.»11Overigens staat Nederland (na Frankrijk de voornaamste Europese troepenleverancier
voor de militaire component van UNTAC) hierbij veelal aan de zijlijn. Overleg
over de manier waarop druk kan worden uitgeoefend op de Rode Khmer vindt voornamelijk
plaats binnen de kring van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad
samen met Australië, Indonesië en Japan.1Na een nieuw initiatief in april 1993 van deze
«Core Group» vraagt de minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans,
aan de PVVN: «(...) zou ik overigens gaarne ook een Nederlandse rol
in de New Yorkse «core group» zien, zulks vanwege de evident grote
betrokkenheid van ons land bij de Cambodja-problematiek.»2Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans: «(...) Wij
hebben nog wel geprobeerd om er een plaats in te krijgen. Het is mij niet
meer duidelijk waarom, op welke formele gronden dat indertijd is afgewezen.
Gezien het vrij gesloten karakter van de core group als vertegenwoordigers
van landen uit de regio en de permanente leden van de Veiligheidsraad, zou
het toelaten van ook andere landen een precedentwerking hebben die men niet
wenste.»3De brief aan de Kamer van 19 juni 1992 bevat voorts informatie over de
financiële arrangementen (dagvergoedingen, geschatte uitgaven voor UNTAC,
Nederlandse financiële bijdrage en exploitatie-uitgaven). De brief wordt
geagendeerd voor een overleg van de vaste commissie voor Defensie met de minister
van Defensie op 25 juni 1992. Van dit overleg is echter geen verslag beschikbaar.Op 16 september 1992 voert de vaste commissie voor Defensie weer overleg
met de minister van Defensie over de Nederlandse deelname aan UNTAC.4Kort tevoren heeft Ter Beek de Kamer een verslag gestuurd
van het werkbezoek dat hij van 7 tot en met 12 september 1992 heeft gebracht
aan de Nederlandse militaire eenheden die in het verband van UNTAC in Cambodja
en Thailand werkzaam zijn.5Overigens heeft
ook de minister voor Ontwikkelingssamenwerking tegelijkertijd een (deels parallel
met dat van de minister van Defensie lopend) werkbezoek gebracht aan Cambodja
om zich op de hoogte te stellen van de voortgang van een aantal in het verband
van de vredesoperatie relevante ontwikkelingsprojecten.6Beide ministers
hebben gezamenlijk gesproken met Speciaal Vertegenwoordiger van de SGVN Akashi
en met prins Sihanouk en ook de bezoeken aan de Nederlandse militairen zijn
deels gecombineerd.Tijdens het overleg spreken de woordvoerders (De Kok, Ter Veer, Van Heemskerck
Pillis-Duvekot en Van Traa) hun voortgaande steun uit aan de Nederlandse deelname
aan UNTAC, ondanks «dat er bij tijd en wijle negatieve berichten in
de pers verschijnen over het nut van de aanwezigheid van Nederlandse militairen
in Cambodja».7Mevrouw Van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD) «benadrukte dat haar fractie
de regering geen vrijbrief wenste te geven voor volgende uitzendingen en verzocht
de minister de Kamer op de hoogte te brengen van de stand van zaken (en dan
met name de positie van de Rode Khmer) alvorens besluiten te nemen over de
aflossing van het contingent Nederlandse militairen.»8Ter Beek merkt hierover in zijn antwoord op: «Het ligt in het voornemen
het Nederlandse bataljon in Cambodja aan het eind van dit jaar te vervangen
door het eerste mariniersbataljon dat in ieder geval tot voorjaar 1993 present
zal blijven. De minister was bereid zich met de Kamer te verstaan alvorens
dit voornemen om te zetten in daden.»9In het verslag van zijn werkbezoek aan Cambodja keert Ter Beek zich tegen
een vermindering van de sterkte van het mariniersbataljon. Daarvan «kan
geen sprake zijn gelet op de vele belangrijke taken die de verschillende componenten
ervan in het vredesproces vervullen. Van een vermindering zou bovendien een
verkeerd signaal uitgaan naar de Rode Khmer, naar de Verenigde
Naties en naar het eigen personeel.»1Twee maanden
later, tijdens het plenaire debat over de begroting van Buitenlandse Zaken
voor 1993, pleit Weisglas (VVD) er voor om na terugkeer van het in Cambodja
aanwezige mariniersbataljon niet opnieuw een bataljon uit te zenden, tenzij
er «op korte termijn een verandering komt in houding en opstelling van
de Rode Khmer».2Dit biedt
dan de mogelijkheid om de voor de aflossing in Cambodja bestemde mariniers
wellicht in te zetten in voormalig Joegoslavië. Ook De Hoop Scheffer
(CDA) vindt dat er mogelijk een afweging gemaakt moet worden of Nederland
kan doorgaan met de aanwezigheid van de mariniers in Cambodja indien hun aanwezigheid
in voormalig Joegoslavië wenselijk is.3Minister
Van den Broek vindt deze discussie «prematuur»: «Wanneer
je aan VN-taken deelneemt, zul je wanneer de aflossing aan de orde is, in
VN-verband de discussie moeten voeren over de vraag in hoeverre voorzetting
zin heeft. Zoals wij het nu zien, heeft dat wel zin.»4De Nederlandse bijdrage aan de vredesoperatie in Cambodja komt een dag
later opnieuw aan de orde tijdens het plenaire debat over de begroting van
Defensie voor 1993. Minister Ter Beek gaat in op het recente rapport van de
SGVN, waarin hij de Veiligheidsraad voorstelt om binnen het bestaande mandaat
de taak van de militaire component van UNTAC meer toe te spitsen op het ondersteunen
van het verkiezingsproces. De hergroepering, ontwapening en demobilisatie
van de facties, die toch al moeilijk verloopt, wordt dan opgeschort. Wat betreft
de aflossing van het Nederlandse bataljon verwijst Ter Beek naar de brief
die hij samen met Van den Broek aan de Kamer zal sturen. Overigens wordt die
brief op 1 december 1992 verzonden, terwijl met de aflossing al op 29 november
een begin wordt gemaakt en deze op 8 december 1992 moet zijn voltooid.Van Heemskerck (VVD) dringt er tijdens het debat op 26 november 1992 nogmaals
op aan dat «voortaan veranderingen van taakuitvoering en uitzendingen
eerst in de Kamer worden besproken, zoals is afgesproken.»5Ter Beek bestrijdt dit en stelt dat deze afspraken geen betrekking hebben
op de aflossing. «Het kan echter niet zo zijn dat ik pas tot aflossing
mag besluiten, als ik daarvoor toestemming heb gekregen van de Kamer.»6Van Middelkoop
(GPV) wijst er echter op dat er sprake is van gewijzigde omstandigheden wat
betreft de veiligheid en van een andere wijze van opereren. Ter Beek stelt
echter dat de afspraak met het parlement alleen betrekking heeft op een wijziging
van het mandaat van UNTAC. Hij wordt in deze zienswijze ondersteund door Frinking
(CDA). «Deze uitzending van de mariniers geldt voor anderhalf jaar,
onder het mandaat dat door de VN is vastgesteld. Wij zullen als er sprake
is van een andere taakuitvoering met betrekking tot dat mandaat, uiteraard
daar weer op terugkomen, maar de minister is geautoriseerd om voor anderhalf
jaar deze mariniers uit te zenden.»7Ter Beek: «Maar het punt was dat ik moeite had met het inbouwen
van nog weer een afzonderlijk beslissingsmoment ten tijde van de eerste rotatie.
Het eerste bataljon, Cambo I, zou worden afgelost door Cambo II. Natuurlijk
is het prima daarover te praten, maar ik had er wat moeite mee om daarbij
weer een afzonderlijk formeel beslissingsmoment in te bouwen. Ik vond namelijk
dat we dat al hadden gedaan: we hadden een eenheid beschikbaar gesteld voor
18 maanden. Maar dat de Kamer met mij wilde spreken over de situatie vond
ik volstrekt vanzelfsprekend. Ik kan mij nog wel een moment herinneren dat
de CDA-fractie vroeg of het nog wel zin had daar te blijven vanwege het feit
dat ons bataljon niet toekwam aan één van de zeven taken van
UNTAC, namelijk het ontwapenen van de rivaliserende facties, omdat één
van die facties, de Rode Khmer, niet meewerkte. Die missie had een buitengewoon
breed mandaat. Ik heb toen geantwoord dat dat wel degelijk zin had, dat de
VN grote waarde hechtte aan onze aanwezigheid en dat de aanwezigheid
als zodanig al een stabiliserende factor was. Ik heb dus beargumenteerd waarom
we daar niet moesten vertrekken. (...) Maar de taken zijn niet zo veranderd.
De taken zijn altijd dezelfde gebleven, maar de één werd wat
beter uitgevoerd dan de ander. In het mandaat is verder geen verandering gekomen,
en het mandaat gold ook voor achttien maanden. De UNTAC-operatie zou, dat
stond van begin af aan vast, achttien maanden duren. Achteraf kun je de vraag
stellen, lettend op wat er gebeurd is na het vertrek van UNTAC uit Cambodja,
of het misschien niet verstandiger was geweest om daar nog iets langer te
blijven. Maar de UNTAC-operatie was achttien maanden.»1In de brief van de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken van
1 december 1992 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer wordt ingegaan
op de perspectieven van de vredesoperatie in Cambodja: «de voortgang
in de uitvoering van de Parijse akkoorden (is) in een impasse geraakt.»2Ook geven
de bewindspersonen informatie over de aflossing van het mariniersbataljon
door het tweede naar Cambodja uit te zenden mariniersbataljon (onder leiding
van lt.-kolonel Cammaert), de wijziging van de taken (het kantonneren en ontwapenen
van militairen van de facties behoort niet langer tot de hoofdtaken) en de
verandering van de grenzen van het gebied waar het bataljon optreedt (met
het oog op de ondersteuning van het verkiezingsproces zal de militaire sectorindeling
gaan samenvallen met de administratieve provincie-indeling). Een van de Nederlandse
compagnieën zal gaan fungeren als snelle reactie-eenheid binnen de sector.
Voorts wordt het aantal Alouette-III helikopters uitgebreid van drie tot vier.
Al eerder is de Kamer ingelicht over de terugtrekking van de drie Nederlandse
F-27's op verzoek van het VN-secretariaat.3Overigens zonder
daarbij te vermelden dat de voornaamste reden voor dit verzoek is dat het
VN-secretariaat de inzet van deze transportvliegtuigen te duur vindt.4De Kamer voert geen overleg met de minister
van Defensie over zijn brief van 1 december 1992, enigszins tot verwondering
van de SG van Defensie.5Het oplaaien van de vijandelijkheden in Cambodja vanaf begin december,
terwijl de door de Rode Khmer geboycotte kiezersregistratie volop gaande is,
leidt opnieuw tot internationaal overleg over mogelijkheden om de druk op
de Rode Khmer op te voeren en over een wijziging van het mandaat van de militaire
component van UNTAC. In het verlengde hiervan discussiëren ook de betrokken
ambtenaren op Buitenlandse Zaken over de situatie in Cambodja. De chef van
de Directie Politieke VN-Zaken (DPV) en de chef van de Regiodirectie Azië
(DOA) concluderen dat «een voortijdig einde van de UNTAC-operatie niet
wenselijk is (...) en het andere uiterste, een omschakeling van UNTAC van
peacekeeping naar peace-enforcing weinig realistisch lijkt, gegeven alleen
al de onwil van aan UNTAC deelnemende landen om hun troepen in gevechtshandelingen
te betrekken. (...) Realistisch is het derhalve het zo goed en kwaad als mogelijk
uitdienen van het mandaat (met een eventuele kortdurende verlenging), dat
waar nodig opgerekt kan worden om het verkiezingsproces te beschermen en de
eigen veiligheid van UNTAC-troepen te verzekeren.»6In deze discussie
pleit de directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) er voor de VN, «zowel
in de personele sfeer als wat haar mandaat betreft, (...) tot een robuuster
optreden in staat (te stellen).»7Kooijmans: «Het was duidelijk dat binnen het departement verschillende
opvattingen leefden over de vraag of, als de situatie zo bleef, de presentie
van het Nederlandse contingent zou moeten worden gehandhaafd. Men kwam tot
de conclusie dat het terugtrekken ervan buitengewoon schadelijk zou zijn voor
de hele operatie. Als ik het mij goed herinner, is er op het VN-hoofdkwartier
gesondeerd of er mogelijkheden waren om strenger op te treden. Dit heeft echter
niet geleid tot een formeel verzoek van Nederlandse zijde om dit hardere optreden
binnen de Veiligheidsraad als zodanig aan de orde te stellen.
Het was duidelijk dat de Veiligheidsraad bij de operatie in Cambodja een rol
speelde naast de voorzitter van de Parijse conferentie en de leden uit de
regio. Er was daar weinig behoefte aan een krachtdadiger optreden.»1Op 24 maart 1993 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse
Zaken overleg met de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken over
de situatie in Cambodja.2Centraal in dit
overleg staan de indrukken die de meeste woordvoerders hebben opgedaan tijdens
een werkbezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor Defensie van
de Tweede Kamer van 1 tot 10 maart 1993 aan de Nederlandse militairen in Cambodja
en Thailand.3In zijn antwoord
op vragen van de woordvoerders gaat minister Kooijmans onder meer in op een
mogelijke VN-aanwezigheid na afloop van het mandaat: «de vorm en inhoud
van een verder optreden van de VN moeten in overleg tussen de VN, de aan de
operatie deelnemende landen en de nieuwe regering tot stand komen. Waar dit
toe leidt en wat dit voor de Nederlandse betrokkenheid betekent, is nu nog
niet duidelijk. In ieder geval zal er sprake zijn van een afgeslankte aanwezigheid.
Nederland is in principe bereid daaraan deel te nemen.»4Minister Ter Beek benadrukt in zijn antwoord aan de woordvoerders «dat
hij niet overweegt het bataljon mariniers uit Cambodja terug te roepen om
het te kunnen inzetten in het voormalige Joegoslavië. Dit zou niet alleen
onjuist zijn tegenover de VN die de opengevallen plaats moet invullen, maar
zeker ook tegenover de mariniers die zich met zoveel inzet aan hun taken in
Cambodja wijden. Het welslagen van de UNTAC-operatie in Cambodja mag op geen
enkele wijze in gevaar worden gebracht.»5Aangezien
het mandaat van UNTAC eind 1993 afloopt kan de minister van Defensie nu moeilijk
uitspraken doen over de Nederlandse presentie in de toekomst. Hij acht de
berichten over de inzet van de luchtmobiele brigade ter vervanging van het
bataljon mariniers dan ook «volstrekt prematuur».6Niettemin schrijft de commandant van het 1e Legerkorps van de KL, luitenant-generaal
Schouten, op 7 april 1993 aan de commandant van het 11e bataljon van de luchtmobiele
brigade: «Indien het VN-mandaat van UNTAC wordt verlengd en Nederland
zijn bijdrage blijft continueren is de aflossing van het mariniersbataljon
(NLBATCAMIII) door een KL-eenheid opportuun. De eventuele aflossing moet op
1 december 1993 zijn gerealiseerd. Een luchtmobiel bataljon wordt voorbestemd
voor deze aflossing. C-11 Lumblbrig bereidt de aflossing voor.»7De
KL treft in juni 1993 voorbereidingen om een verkenningsmissie naar Cambodja
te sturen, maar de bevelhebber der zeestrijdkrachten, vice-admiraal Buis,
verzet zich hiertegen. Dit bezwaar wordt overgenomen door de CDS, Van der
Vlis: «Het derde bataljon mariniers zal naar verwachting in oktober
terugkeren uit Cambodja. In de planning is noch in een luchtmobiel bataljon
noch in een vierde bataljon voorzien. CDS heeft dan ook bezwaar tegen een
bezoek van de top van de luchtmobiele brigade aan Cambodja.»8In het overleg met de Kamer op 24 maart 1993 gaat Ter Beek ook in op de
samenstelling van het derde Nederlandse bataljon voor UNTAC. Dit bataljon
wordt gevormd uit wal- en vaarpersoneel en zal eind juni vertrekken om het
tweede bataljon af te lossen. Defensie zal in overleg met de VN nagaan of
een geringere sterkte mogelijk is voor het derde bataljon. De minister zegt
toe «dat hij de Kamer over de uitkomst van dit overleg zal informeren,
opdat voor de uitzending van het derde bataljon desgewenst nog van gedachten
kan worden gewisseld».9Op 19 mei 1993 informeren de ministers van Defensie en van Buitenlandse
Zaken de Kamer in een brief over het voornemen tussen 7 en 15 juni
1993 het derde mariniersbataljon, onder leiding van luitenant-kolonel Hoogeland,
uit te zenden ter aflossing van het aanwezige bataljon.1Op verzoek van
de UNTAC-leiding heeft dit bataljon dezelfde sterkte als de beide voorafgaande.
De brief gaat voorts in op de veiligheidssituatie, zoals de aanslagen van
begin mei 1993, waarbij onder anderen zes Nederlandse mariniers gewond raken.
En op de organisatie van de verkiezingen die tussen 23 en 28 mei 1993 zullen
worden gehouden. De Nederlandse regering stelt 29 International Polling Station
Officers (IPSO's) ter beschikking voor het begeleiden van de verkiezingen.
Mede met het oog op hun veiligheid zijn zij op verzoek van Nederland ingedeeld
in de sector waar het Nederlandse mariniersbataljon optreedt.De minister van Buitenlandse Zaken stuurt de Kamer op 18 juni 1993 een
brief over het verloop van de verkiezingen, die (tegen de verwachting van
velen, inclusief UNTAC) in het algemeen vreedzaam en zonder noemenswaardige
incidenten zijn verlopen.2De vaste commissies
voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken voeren hierover op 23 juni 1993 overleg
met de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken over de brieven van
19 mei en 18 juni 1993.3Van de woordvoerders
pleit alleen Sipkes (GroenLinks) voor een langere aanwezigheid van de VN in
Cambodja na afloop van het mandaat. De Kok (CDA) is voorstander van een militaire
terugtrekking uit Cambodja na december 1993, maar kan wel akkoord gaan met
de aanwezigheid van Nederlandse waarnemers of mijnruimingsexperts. Van Heemskerck
Pillis-Duvekot (VVD) stelt zich op het standpunt dat «in principe medio
december a.s. sprake dient te zijn van een einde van de Nederlandse deelname
aan de operatie, in afwachting van een nieuwe VN-doelstelling.»4Minister
Kooijmans spreekt als zijn mening uit «dat niet kan worden gesteld dat
UNTAC tot dusverre overweldigende successen heeft geboekt, zeker wanneer de
kwestie van het innemen van wapens in ogenschouw wordt genomen. Het bestaande
VN-mandaat dient zijns inziens herformulering te ondergaan, indien de aanwezigheid
van UNTAC langer nodig mocht blijken.»5Minister
Ter Beek antwoordt hierop dat «bepaalde vormen van militaire aanwezigheid
niet op voorhand moeten worden uitgesloten», waarbij hij onder anderen
doelt op waarnemers.63.1.8 Afronding UNTACZoals toegezegd informeren de ministers van Defensie en van Buitenlandse
Zaken de Kamer op 20 augustus 1993 over de aanpassing van de taken en van
de samenstelling van de militaire component van UNTAC naar aanleiding van
het rapport van de SGVN van 16 juli 1993 aan de Veiligheidsraad, waarin hij
voorstellen formuleert voor de terugtrekking van UNTAC en suggesties doet
voor een mogelijke toekomstige rol van de VN in Cambodja na afloop van het
mandaat van UNTAC. Op 24 september 1993 loopt het mandaat van UNTAC formeel
af en neemt de Cambodjaanse regering het bestuur van het land over; de terugtrekking
van de militaire component van UNTAC moet op 15 november 1993 zijn voltooid.
Het derde mariniersbataljon keert vanaf begin oktober terug uit Cambodja.
De laatste Nederlandse militairen (stafofficieren en MCU-personeel) arriveren
half november in Nederland.De brief van 20 augustus 1993 geeft de Kamer geen aanleiding voor nader
overleg. Wel komt de afronding van de operatie aan de orde bij het plenaire
debat over de begroting van Defensie voor 1994, waarin vrijwel alle woordvoerders
enige (waarderende) woorden wijden aan de Nederlandse bijdrage aan UNTAC.7Overigens zijn vanaf het beëindigen van de activiteiten van
het Mine Clearance Training Team per 30 november 1993 tot op heden steeds
twee of drie Nederlandse militaire mijnenruimexperts (voor een
periode van zes maanden) als adviseurs verbonden aan het Cambodian Mine Action
Centre (CMAC) van de VN-ontwikkelingsorganisatie UNDP.3.1.9 EvaluatieHet VN-secretariaat evalueert de tweede helft van 1993 op basis van de
eindverslagen van alle operationele afdelingen de UNTAC-operatie. Mede naar
aanleiding van de ervaringen met UNTAC wordt een «analysis and policy
unit» opgericht in het gereorganiseerde Department of Peacekeeping Operations
(DPKO).1Een door de bevelhebber der Zeestrijdkrachten op 1 december 1993 ingestelde
evaluatiecommissie voltooit in juni 1994 een evaluatie van de deelname van
de KM aan UNTAC.2Blijkens de brief,
waarbij het rapport wordt aangeboden aan de CDS, is de evaluatie «hoofdzakelijk
opgesteld met het oog op intern (KM) gebruik».3Het rapport bevat hoofdstukken over de ervaringen op operationeel gebied,
materieel/logistiek, personeel, financiële, geneeskundige en juridische
aangelegenheden, verbinden, en «command and control».Volgens de opstellers van het rapport is een aantal zaken karakteristiek
geweest voor de deelname aan de UNTAC-operatie: de zeer korte voorbereidingstijd
voor het eerste bataljon; «het in ernstige mate achterblijven van de,
vooraf door de VN gedane, toezeggingen op het gebied van de logistieke ondersteuning»
en «de enorme hoeveelheid administratieve verplichtingen jegens die
organisatie (VN)»; het opdoen van veel leerzame ervaringen door de deelname
aan een multinationale crisisbeheersingsoperatie; de voortdurende onzekerheid
voor de bataljons, omdat de operatie anders verliep dan was voorzien; het
relatief geringe aantal Nederlandse slachtoffers («door een aantal oorzaken
bleven de werkelijke aantallen ver onder de prognoses aan het begin van de
operatie»); de grote verantwoordelijkheden die moesten worden gelegd
bij het jonge kader door het decentrale karakter van het optreden.4Het rapport wordt afgesloten met een overzicht van aanbevelingen en aandachtspunten
voor toekomstige operaties van de KM. In relatie tot de politieke besluitvorming
wordt gesteld: «Het is wenselijk dat zo snel mogelijk politieke toestemming
wordt verkregen voor het starten van openlijke voorbereidingen op de operatie,
zodat een tijdige verkenning van het toekomstige operatiegebied mogelijk is.»5Voor het overige hebben de aanbevelingen betrekking op militair operationele
en logistieke kwesties.Voorts merken de opstellers van de evaluatie op: «Net zoals in de
aanloop van de UNTAC-operatie gebruik is gemaakt van de «lessons learned»
in Irak, Turkije en de Perzische Golf, kunnen de jongste ervaringen in Cambodja,
na te zijn vastgelegd, worden aangewend bij de voorbereidingen op een volgende
vredesoperatie.»6De evaluatie
leidt er toe dat bij de KM de procesgang en de opleidingssystemen worden verbeterd.
Ook maakt de KM van de ervaringen in Cambodja gebruik bij de voorbereiding
van de operaties van het Korps Mariniers in Joegoslavië en Haïti.
Het is echter niet duidelijk of andere krijgsmachtdelen of de Defensiestaf
gebruik hebben gemaakt van de lessons learned uit deze evaluatie.3.2 United Nations Protection Force (UNPROFOR) United
Nations Peace Forces (UNPF)3.2.0 Internationaal kaderDe oprichtingMet de aanvaarding op 21 februari 1992 van resolutie 743 richt de Veiligheidsraad
een United Nations Protection Force (UNPROFOR) op, conform de bepalingen van
het VN-plan voor Kroatië (het plan-Vance) met betrekking tot de situatie
in de «United Nations Protected Areas» (UNPA's). Terwijl de ontplooiing
van UNPROFOR aanvankelijk voorzien is voor het grondgebied van Kroatië,
zal het mandaat van de VN-missie naderhand geleidelijk aan op allerlei verschillende
manieren uitgebreid worden:– in operatiegebied (Kroatië, Bosnië en Herzegovina en
Macedonië)– in omvang (van de oorspronkelijke 10 000 manschappen naar
ruim vijftigduizend man)– in taken:• toezien op de situatie in de UNPA's;• bescherming bieden bij de humanitaire hulpverlening;• toezien op zware wapens;• controleren van bepaalde gebieden (zoals Sarajevo en de luchthaven
van Tuzla);• toezien op de naleving op de grond van het vliegverbod in het luchtruim
boven Bosnië;• voorkomen van het overslaan van het conflict naar Macedonië;• toezien op de humanitaire situatie in de «safe areas»
(veilige gebieden);• toezien op het respecteren van deze veilige gebieden (safe areas).Het mandaat van UNPROFOR, oorspronkelijk bedoeld voor twaalf maanden,
wordt nadien voortdurend, onder invloed van de ontwikkelingen, aangepast.Nadat de vijandelijkheden zich hebben verplaatst van Kroatië naar
Bosnië, staat de Veiligheidsraad voor de vraag of hij moet besluiten
tot een tweede peacekeeping operatie in het gebied. Tot twee maal toe, in
april en mei 1992, heeft de secretaris-generaal in rapporten aan de Veiligheidsraad
geconcludeerd dat het conflict in Bosnië-Herzegovina naar zijn opvatting
zich niet leent voor «the United Nations peacekeeping treatment».
Hij wijst daarbij op het ontbreken van enige overeenstemming tussen de conflictpartijen
over een werkbaar mandaat, eraan toevoegend dat de minachting voor de VN al
zulke vormen heeft aangenomen dat «these are not conditions which permit
a United Nations peacekeeping operation to make an effective contribution.»
Het debat over een VN-rol in Bosnië spitst zich toe op de vraag of er
onmiddellijk een operatie moet komen om een eind te maken aan de vijandelijkheden
of om het opzetten van een missie die zal bijdragen aan de uitvoering van
een politieke regeling als uitkomst van onderhandelingen. Uiteindelijk kiest
de Veiligheidsraad ervoor geen aparte peacekeeping operatie in Bosnië
te beginnen. In plaats daarvan besluit de Raad meerdere malen het mandaat
en de omvang van UNPROFOR uit te breiden. In dit semi-permanente proces van
aanpassing, wordt het typische peacekeeping karakter van UNPROFOR meer en
meer gemengd met (elementen van) peace-enforcement. De daaruit voortvloeiende
mix van peacekeeping en peace-enforcement leidt vervolgens zowel conceptueel
als operationeel tot veel verwarring. Het mandaatHet mandaat van UNPROFOR, aanvankelijk vooral voortgekomen uit humanitaire
overwegingen, wordt voortdurend aangepast. Het gaat uiteindelijk om een combinatie
van klassieke peacekeeping en peace-enforcement taken. De klassieke peacekeeping
taken omvatten onder andere: het aanbieden van haar goede diensten bij het
zoeken naar een vreedzame oplossing; het toezicht op het operationele functioneren
van het vliegveld van Sarajevo, als onderdeel van wat uiteindelijk de langstdurende
hulpoperatie in de luchtvaartgeschiedenis zou worden; de bescherming van humanitaire
konvooien; de stationering van waarnemers aan de grenzen van Bosnië in
het kader van de implementatie van het wapenembargo en economische sancties
tegen de FRJ; het toezien op de naleving van akkoorden inzake een staakt-het-vuren;
en de normalisatie van het leven in Sarajevo. Taken die samenhangen met dwangmaatregelen
omvatten onder meer de stationering van waarnemers op vliegvelden ten behoeve
van het afdwingen van het vliegverbod en de taken van UNPROFOR bij het «afschrikken»
van aanvallen op safe areas en bij de implementatie van «exclusion zones»,
inclusief het toezicht op wapens op verzamelpunten.De primaire taak van UNPROFOR in Bosnië is echter het ondersteunen
van de humanitaire hulpverlening. Dat verklaart waarom vanaf het begin de
eerste zorg van de VN betrekking heeft op de ongehinderde doorvoer van hulpgoederen
en de veiligheid van het VN-personeel. In mei 1992 vraagt de Veiligheidsraad
de secretaris-generaal zich vooral te bezinnen op de vraag hoe humanitaire
hulpprogramma's kunnen worden beschermd en hoe het vliegveld van Sarajevo
kan worden open gehouden. In dit verband neemt UNPROFOR de operationele verantwoordelijkheid
op zich voor het functioneren van het vliegveld van Sarajevo. De operatie
ter bescherming van de humanitaire konvooien wordt voortdurend gedwarsboomd
door obstructie, mijnen, vijandelijk vuur en de weigering van de partijen
op de grond, vooral de Bosnisch-Servische partij, om met UNPROFOR samen te
werken. Ook slaagt UNPROFOR erin het vliegveld van Sarajevo open te houden,
zij het met onderbrekingen als gevolg van beschietingen van de humanitaire
vluchten. In een reeks opeenvolgende resoluties roept de Raad alle partijen
op tot volledige samenwerking met UNPROFOR. Uit onvrede over het blijvend
gebrek aan medewerking roept de Raad, op 13 augustus 1992, lidstaten op «to
take nationally or through regional agencies or arrangements all measures
necessary to facilitate (...) the delivery (...) of humanitarian assistance.»Het is voor het eerst dat de Veiligheidsraad, onder verwijzing naar hoofdstuk
VII uit het VN-Handvest, toestemt in het gebruik van geweld voor humanitaire
doeleinden – althans in beginsel. Het wordt aan de secretaris-generaal
overgelaten met aanbevelingen te komen voor de militaire implementatie van
de resolutie. De Raad neemt in september met resolutie 776 het door de secretaris-generaal
voorgestelde «concept of operation» over dat – zonder hoofdstuk
VII te noemen – niet verder gaat dan het aanbieden door UNPROFOR van
«protective support» ten behoeve van UNHCR-konvooien. UNHCR's
rol als «lead agency» voor humanitaire aangelegenheden wordt nog
eens bevestigd. UNPROFOR zal bescherming bieden op verzoek van UNHCR en zal
daarbij opereren volgens de gebruikelijke rules of engagement voor VN peacekeeping
operaties. Met dit besluit ziet de Raad dus voorshands af van het gebruik
van geweld, waartoe hijzelf in resolutie 770 de opening heeft geboden. De
optie van het gebruik van geweld komt pas maanden later weer aan de orde in
het debat over mogelijke luchtaanvallen (air strikes) tegen Servische artillerieposities
rond Sarajevo. Ondertussen is de kwestie van het inzetten van militaire middelen
in verband gebracht met de afdwinging van economische embargo's
in de Adriatische Zee en de«no-fly zone» in het luchtruim boven
Bosnië en Herzegovina.Operatie «Sharp Guard»De Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) raakt 16 juli 1992 actief
betrokken bij de crisis in voormalig Joegoslavië Op die dag wordt een
begin gemaakt met «Operation Maritime Monitor», een operatie die
ook het begin inluidt van de samenwerking tussen de NAVO en de VN. Op basis
van een besluit van de Noord-Atlantische Raad, de dag ervoor, varen de eerste
schepen van het bondgenootschap de Adriatische Zee in en beginnen ze met het
toezicht op de naleving van twee resoluties van de Veiligheidsraad. Met het
aannemen van resolutie 713 in september 1991 heeft de Raad reeds een algeheel
wapenembargo ingesteld «on all deliveries of weapons and military equipment
to Yugoslavia.» In mei 1992 stelt hij in resolutie 757 economische sancties
in tegen de Federale Republiek Joegoslavië. Binnenkomende koopvaardijschepen
worden gecontroleerd op hun lading en bestemming, en vervolgens gevolgd. Tezelfdertijd
opereert een groep oorlogsschepen onder het commando van de West-Europese
Unie (WEU) in de Adriatische Zee met een soortgelijke «monitoring»-opdracht.Ook al zijn beide resoluties aangenomen onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest,
de NAVO-operatie begint niettemin als een «monitoring»-operatie.
In november 1992 breidt de Veiligheidsraad het sanctieregiem uit. Het omvat
nu ook de doorvoer van olie en olieproducten. De resolutie wordt door de NAVO
uitgelegd als toestemming voor het enteren en doorzoeken van schepen en ook
het opbrengen voor nader onderzoek.Als reactie op pogingen om het embargo te ontduiken, stelt de Veiligheidsraad
op 17 april 1993 bij resolutie 820 een algeheel embargo in tegen Servië
en Montenegro te land, ter zee, in de lucht en op de Donau. De paragrafen
28 en 29 betreffen een verbod voor «all maritime traffic from entering
the territorial sea» van Servië en Montenegro, en tevens een autorisatie
aan lidstaten «to use the necessary means commensurate with the circumstances».
De NAVO-raad besluit dit keer om harder optreden mogelijk te maken: de resolutie
wordt zo uitgelegd dat NAVO-schepen toestemming krijgen de territoriale wateren
van de Federale Republiek Joegoslavië in te gaan en koopvaardijschepen
desnoods tot in de territoriale wateren te enteren, te inspecteren en te achtervolgen,
en in het uiterste geval over te gaan tot «inert charges». Hoewel
van NAVO-zijde wordt aangegeven dat NAVO-schepen zich in een gevechtssituatie
zouden kunnen gaan bevinden, gelet op de Joegoslavische dreiging op te treden
tegen westerse schepen die de territoriale wateren zouden binnendringen, doen
zich geen belangrijke incidenten voor.In dezelfde periode voert de WEU soortgelijke operaties (operatie Sharp
Fence) uit in andere sectoren van de Adriatische Zee, onder eigen verantwoordelijkheid
en een eigen commandovoering. Na moeizaam overleg bereiken de NAVO en de WEU
in juni 1993 overeenstemming over een gezamenlijk operationeel concept. Het
behelst een regeling voor het commando voor de gemeenschappelijke operatie
Sharp Guard onder de verantwoordelijkheid van zowel de NAVO- als de WEU-Raad.
De gezamenlijke Task Force krijgt als mandaat «to monitor and enforce
compliance with UN sanctions in accordance with UNSCs 713, 757, 787 and 820.»
De Task Force heeft met name ten doel «preventing all unauthorised shipping
from entering the territorial waters of the Federal Republic of Yugoslavia
(Serbia and Montenegro).»Na de overeenstemming over het Akkoord van Dayton op 21 november 1995
passen NAVO en WEU de operatie aan conform de besluiten van de Veiligheidsraad,
die voorzien in een opschorting van economische sancties (resolutie
1022) en een uitfasering van het wapenembargo (resolutie 1021). Op 18 juni
1996 volgt de algehele opheffing van het wapenembargo, gevolgd door de opschorting
van de relevante afdwingingsbepalingen. Dit leidt ook tot een opschorting
van operatie Sharp Guard. De NAVO verklaart officieel: «The NATO/WEU
combined operation in the Adriatic has effectively enforced for more than
three years an embargo which helped to contain the conflict in former Yugoslavia
and to create the conditions for the Peace Agreement now being implemented
in Bosnia and Herzegovina. Since the beginning of the enforcement operation,
73,000 ships have been challenged by NATO and WEU forces, more than 5,800
have been inspected at sea and almost 1,400 have been diverted and inspected
in port. We consider this operation was a success, as no ships have been reported
as having broken the embargo, although six were caught while attempting to
do so.» Overeenkomstig de bepalingen van resolutie 1022 besluit de Veiligheidsraad
op 1 oktober 1996, na de verkiezingen in Bosnië en Herzegovina, alle
sancties tegen de FRJ op te heffen. Diezelfde dag komt er een eind aan operatie
Sharp Guard.1Operatie «Deny Flight»Precies drie maanden na het begin van de eerste actie op zee begint de
NAVO aan een soortgelijke «monitoring»-missie in de lucht, onder
de naam Sky Monitor. Dat gebeurt als reactie op resolutie 781 (oktober 1992),
waarbij de Veiligheidsraad «een verbod op militaire vluchten in het
luchtruim boven Bosnië en Herzegovina» heeft ingesteld. De Raad
voert twee argumenten aan om de maatregel te rechtvaardigen. Hij vindt het
vliegverbod niet alleen «een beslissende stap voor de stopzetting van
de vijandelijkheden in Bosnië en Herzegovina», maar ziet het ook
als een «essentieel element voor de veiligheid van het verlenen van
de humanitaire hulp». Door te verwijzen naar resolutie 770 van augustus
1992 inzake mogelijke dwangactie bij de humanitaire hulpverlening legt de
Raad expliciet een verband tussen het vliegverbod en de humanitaire missie
van UNPROFOR.Het operationele concept voor het toezicht op de naleving van het verbod
op militaire vluchten en, bijgevolg voor de goedkeuring en inspectie van niet-militaire
vluchten naar en vanuit Bosnië, legt een koppeling tussen de stationering
van UNPROFOR-waarnemers op vliegvelden in Kroatië, Bosnië en de
FRJ en de inzet van door de NAVO beschikbaar gestelde AWACS-toestellen voor
«technical monitoring».2De door de AWACS-toestellen verkregen informatie zal worden doorgespeeld naar
UNPROFOR ten behoeve van haar «monitoring»-opdracht.De voortdurende gevechten op de grond in combinatie met een reeks schendingen
van de «no-fly zone» lokken een discussie uit over de noodzaak
van een versterking van het vliegverbod. In maart 1993 stemt de Veiligheidsraad
tenslotte in met het gebruik van geweld indien zich nieuwe schendingen van
het verbod zouden voordoen, ongeacht het vliegtuigtype. Bij de aanvaarding
van resolutie 816 autoriseert de Raad met een beroep op hoofdstuk VII van
het VN-Handvest lidstaten «(...) acting nationally or through regional
organisations or arrangements, to take (...) all necessary measures in the
airspace of Bosnia and Herzegovina, in the event of further violations (...),
proportionate to the specific circumstances and the nature of the flights.»
Net als bij de economische sancties volgt dus na een fase van «monitoring»
een overgang naar dwangactie (zij het met inachtneming van zekere voorwaarden).
Op 8 april 1993 stemt de NAVO-Raad in met de plannen voor het afdwingen van
het verbod. Operatie Deny Flight begint op 12 april 1993.
NAVO-gevechtstoestellen opereren voor het eerst sinds de ondertekening van
het Verdrag van Washington in 1949 «out-of-area». In een opzicht
onderscheidt de operatie zich van haar maritieme tegenhanger. Waar de NAVO
ter zee alleen verantwoordelijk is voor de uitvoering van de operationele
taken, moet zij bij de uitvoering van Deny Flight,
voor het eerst in de crisis in Joegoslavië, nauw samenwerken met de VN-vredesoperatie
UNPROFOR. Dit leidt tot de uitwisseling van «liaison»-personeel
over en weer. De operatie wordt algemeen gezien als vooral symbolisch, gelet
op de beperkte bijdrage van luchtstrijdkrachten aan de vijandelijkheden op
de grond. De rules of engagement worden als veel te terughoudend ervaren en
de operatie heeft bovendien te kampen met technische problemen, onder andere
bij het identificeren en het volgen van laagvliegende toestellen, zoals helikopters.Op 28 februari 1994, bijna een jaar nadat Deny Flight operationeel is geworden, schieten NAVO-vliegtuigen vier Servische
vliegtuigen neer die de «no-fly zone» hebben geschonden. Het is
de eerste keer dat vliegtuigen van het bondgenootschap het vuur openen boven
Bosnië. Het gaat bij dit optreden ook om de eerste militaire actie van
de alliantie sinds de oprichting, 45 jaar eerder. In november 1994 bombarderen
NAVO-vliegtuigen de landingsbaan van het vliegveld Udbina in Kroatië,
dat door de Bosnische Kroaten wordt gebruikt voor luchtaanvallen op de safe
area Bihac.Het mandaat van Deny Flight verloopt op 20
december 1995. Sinds het begin van de operatie in april 1993 zijn meer dan
100 000 vluchten uitgevoerd, dankzij de inzet van 4500 man personeel
uit twaalf lidstaten. Na de formele overdracht van het commando van de VN
aan de NAVO, blijft het bondgenootschap het luchtruim boven Bosnië en
Herzegovina beheersen, maar nu in het verband van de «Implementation
Force» (IFOR), gericht op de tenuitvoerlegging van het Akkoord van Dayton.Het safe area beleidNa het uitbreken van de vijandelijkheden in Bosnië in mei 1992 komt
een aantal zogenoemde «moslim enclaves» geïsoleerd te liggen
van het door de regering in Sarajevo gecontroleerde gebied. Sommige van deze
enclaves worden zwaar gebombardeerd vanuit Servische artillerieposities in
de omringende bergen, wat leidt tot grote aantallen slachtoffers onder de
burgerbevolking. Met deze tactiek wordt al snel na het begin van het conflict
in Bosnië begonnen, eerst met beschietingen op Sarajevo, later gevolgd
door soortgelijke beschietingen in het oosten van Bosnië. Deze bewuste
aanvallen op burgers, inclusief de «wurging» van een stad als
Sarajevo, en het grote aantal slachtoffers leiden tot grote verontwaardiging
en frustratie bij de internationale gemeenschap. De situatie in en rond deze
moslim-enclaves wordt wellicht het belangrijkste element van de betrokkenheid
van de wereld bij het conflict in voormalig Joegoslavië waarbij de NAVO
uiteindelijk een dominante rol zal gaan spelen.De Veiligheidsraad is zich ervan bewust dat zich in Srebrenica reeds een
tragische humanitaire noodsituatie voordoet. Met de bedoeling een massamoord
van 25 000 mensen te voorkomen, neemt de Raad op 16 april 1993 «(...)
acting under Chapter VII of the United Nations Charter» resolutie 819
aan. Daarbij eist hij dat alle partijen Srebrenica en omgeving beschouwen
als een safe area, «which should be free from any armed attack or any
other hostile act.» De secretaris-generaal wordt verzocht, «with
a view to monitoring the humanitarian situation in the safe area», de
aanwezigheid van UNPROFOR in de enclave op te voeren – met 150 man extra
troepen. Nadat de Veiligheidsraad een missie naar Srebrenica heeft gestuurd
om de situatie te beoordelen, rapporteert deze missie dat zonder
resolutie 819 het nooit gekomen zou zijn tot het akkoord van 18 april 1993
inzake de demilitarisering van Srebrenica. Hoewel wordt erkend dat de Srebrenica-regeling
(die voorziet in de ontwapening onder VN-toezicht van alleen de moslim-zijde)
niet als model kan gelden voor verdere acties, stelt de missie voor dat de
Raad alles in het werk stelt de val van nog meer enclaves te voorkomen. Drie
weken later, bij de aanvaarding van resolutie 824, verklaart de Raad, andermaal
«acting under Chapter VII», dat Sarajevo «and other such
threatened areas, in particular the towns of Tuzla, Zepa, Gorazde, Bihac,
as well as Srebrenica, and their surroundings» moeten worden beschouwd
als safe areas waar geen gewapende aanvallen op mogen worden uitgevoerd. In
een verdere operationalisering van het concept geeft de Raad in de resolutie
voorts aan dat zulks ook inhoudt:(a) de stopzetting van gewapende aanvallen en de terugtrekking van alle
Bosnisch-Servische eenheden «to a distance wherefrom they cease to constitute
a menace», en(b) «full respect (...) of the right to free and unimpeded access
to all safe areas (...) and of (...) the personnel engaged in these operations».Andermaal stemt de Raad onder verwijzing naar de humanitaire situatie
in de «veilige gebieden» in met een versterking van UNPROFOR –
dit keer met 50 extra militaire waarnemers. In deze fase worden reeds vragen
gesteld over de politieke, volkenrechtelijke en militaire implicaties van
het concept van de safe areas. Deze zijn ook relevant voor de NAVO in verband
met een eventuele rol voor het bondgenootschap bij de bescherming van de enclaves.Bezorgd over het voortdurende geweld in Bosnië besluit de Veiligheidsraad
op 4 juni 1993, bij het aannemen van resolutie 836 onder hoofdstuk VII, «to
ensure full respect for the safe areas.» De Raad besluit tot uitbreiding
van het mandaat van UNPROFOR om haar in staat te stellen (a) «to deter
attacks against the safe areas»; (b) «to monitor the cease-fire
in the safe areas»; (c) «to promote the withdrawal of military
or paramilitary units other than those of the Bosnian government»; (d)
«to occupy some key points on the ground»; en, tenslotte, (e)
«to participate in the delivery of humanitarian relief to the population
in the safe areas.»De Raad autoriseert UNPROFOR voorts, ter uitvoering van het verruimde
mandaat, «acting in self-defence, to take the necessary means, including
the use of force, in reply to (a) bombardments against the safe areas (...)
or (b) to armed incursion into them or (c) in the event of any deliberate
obstruction in or around those areas to the freedom of movement of UNPROFOR
or of protected humanitarian convoys.» Verder geeft de Raad, in een
aparte paragraaf, lidstaten, hetzij nationaal dan wel via regionale organisaties,
de ruimte tot het nemen van «all necessary measures, through the use
of air power, in and around the safe areas (...), to support UNPROFOR»
bij de uitoefening van haar taken.Aldus voegt resolutie 836, die een sleutelrol zal gaan spelen bij het
safe area-beleid, twee nieuwe elementen toe. In de eerste plaats krijgt UNPROFOR
de bevoegdheid gebruik te maken van geweld bij de tenuitvoerlegging van haar
mandaat, en ten tweede wordt lidstaten de bevoegdheid gegeven – zij
het met inachtneming van een aantal randvoorwaarden – gebruik te maken
van «air power».De secretaris-generaal werkt vervolgens, op basis van resolutie 836, een
operationeel concept uit «for keeping the safe areas safe», dat
voorziet in twee additionele elementen: versterking van de aanwezigheid op
de grond en inzet van de luchtmacht. Volgens Boutros-Ghali heeft UNPROFOR
34 000 man extra troepen nodig om in staat te zijn tot «deterrence
through strength» en het algeheel respecteren van de veilige gebieden
te kunnen waarmaken. Een realistische inschatting van de bereidheid
onder lidstaten om extra manschappen en materieel ter beschikking te stellen,
brengt hem voorshands tot het voorstel te mikken op een minimale versterking
van UNPROFOR met ongeveer 7600 man (de zogenaamde «lichte optie»).
Daarnaast acht hij de inzet van het luchtwapen nodig: «Since it is assumed
that UNPROFOR ground troops will not be sufficient to resist a concentrated
assault on any of the safe areas, particular emphasis must be placed on the
availability of a credible air-strike capability (...)».Bij de aanvaarding van resolutie 844, op 18 juni 1993, keurt de Veiligheidsraad
de door Boutros-Ghali voorgestelde versterking van UNPROFOR goed en herbevestigt
hij nog eens het besluit inzake het gebruik van «air power». Daarvoor
doen de VN een beroep op de NAVO. Na een formeel besluit terzake zijn vanaf 22
juli 1993 de benodigde extra NAVO-vliegtuigen inzetbaar.De modaliteiten van de dan voorziene samenwerking tussen de VN en de NAVO
vereisen echter nog uitvoerig overleg, zowel tussen de beide internationale
organisaties als binnen de NAVO. Tegen de achtergrond van een serie crisissituaties
rond de safe areas in de periode tussen juli 1993 en juli 1995 (de val van
Srebrenica) ontwikkelen zich, na uitvoerig en moeizaam overleg, de contouren
voor de operationele samenwerking tussen beide organisaties, die nooit eerder
in acute crisissituaties met elkaar hebben samengewerkt. Dat overleg wordt
onder andere beheerst door de verhouding tussen enerzijds de Verenigde Staten,
die aandringen op krachtdadig militair ingrijpen, en, anderzijds, de Europese
partners die, met troepen op de grond, veel terughoudender zijn bij mogelijke
besluiten omtrent het gebruik van geweld, uit vrees voor de veiligheid van
de betrokken militairen. Een ander punt van overleg betreft het vaststellen
van de randvoorwaarden voor de inzet van de NAVO-vliegtuigen. Slechts geleidelijk
aan ontwikkelen zich bij dat moeizame overleg de concepten close air support
(de inzet van NAVO-vliegtuigen voor peacekeeping doeleinden, met andere woorden
ter bescherming van de VN-soldaten op de grond) en air strikes (de inzet van
NAVO-vliegtuigen, voor peace-enforcement doeleinden, ter bescherming van de
safe areas), op basis van de tussen NAVO en VN gemaakte afspraken inzake de
zogenaamde dual key arrangements. Op grond van deze laatste afspraken kunnen
beide organisaties feitelijk een veto uitspreken over de inzet van vliegtuigen.Aanvankelijk ligt bij de discussies over het inzetten van het luchtwapen
binnen de NAVO de nadruk bijna uitsluitend op de toepassing van close air
support. Dat verandert op slag als direct uitvloeisel van het bloedbad op
een markt in Sarajevo, op 5 februari 1994, waarbij 68 doden en 200 gewonden
vallen. Voor het eerst besluit de NAVO-Raad tot de uitvoering van air strikes,
indien geen gevolg wordt gegeven aan een door de NAVO gesteld ultimatum dat
voorziet in de terugtrekking dan wel het onder het toezicht van UNPROFOR plaatsen
van zware wapens in een «uitsluitingszone». Uiteindelijk hoeft
de NAVO niet op te treden. Na het aflopen van de «deadline» verschuift
de internationale aandacht zich naar de militaire ontwikkelingen op de grond
en het verloop van de politieke onderhandelingen.Op 25 februari 1994 spreekt de NAVO-raad niet alleen zijn tevredenheid
uit over de goede relaties met de VN, maar geeft hij ook te kennen te willen
nagaan hoe het «Sarajevo model» zou kunnen worden toegepast op
andere gebieden in Bosnië. Wel benadrukken de NAVO-ambassadeurs in dit
verband de noodzaak van een uitbreiding van het aantal VN-troepen op de grond.
Deze opvatting wordt gedeeld door de secretaris-generaal van de VN in zijn
aanbevelingen aan de Veiligheidsraad inzake de kwestie van een herbezinning
op het safe area concept in de nasleep van «Sarajevo». De aanbevelingen
van Boutros-Ghali hebben ook betrekking op een algehele demilitarisering
door beide partijen, de vrijheid van beweging, de terugtrekking van de zware
wapens en de ontplooiing van meer manschappen van UNPROFOR.Op 10 en 11 april 1994 voert de NAVO in twee dagen twee close air support
missies uit, gericht tegen Bosnisch-Servische doelen in het gebied rond Gorazde.
De Bosnisch-Servische leider Karadzic zegt als reactie de samenwerking met
UNPROFOR op en beschouwt de VN-macht vanaf dat moment als «een potentieel
vijandelijke strijdmacht». Deze uitspraken monden uit in een hele reeks
bewust uitgelokte incidenten met VN-personeel, terwijl de beschietingen van
Gorazde doorgaan. In de nu ontstane situatie besluit de NAVO tot de instelling
van een gefaseerd ultimatum met twee «deadlines». Het verloop
van de situatie rond Gorazde leidt tot een grotere betrokkenheid van de NAVO
bij het safe area beleid, en dwingt de VN en de NAVO, onder druk van oplopende
onenigheid, tot operationele afspraken inzake de «dubbele sleutel»
formule. Uiteindelijk worden beide ultimata gerespecteerd en opnieuw blijkt
de dreiging met het gebruik van het luchtwapen voldoende geloofwaardig om
effectief te zijn.Als vervolg op de gebeurtenissen rond Sarajevo en Gorazde wordt andermaal
getracht de conceptuele en operationele aspecten van het beleid inzake de
safe areas te heroverwegen: (a) dient het concept in het licht van de inmiddels
opgedane ervaringen opnieuw te worden gedefinieerd?; (b) dient het concept
te worden uitgebreid naar andere delen van Bosnië?; (c) hoe dient het
concept van de militaire uitsluitingszone te worden geïnterpreteerd en
geïmplementeerd?; (d) wat zijn nu precies «schendingen» van
de ultimata en onder welke voorwaarden kunnen ze leiden tot inzet van het
luchtwapen?; en (e) wat betekent dit alles voor de VN, de NAVO en hun onderlinge
betrekkingen? In het licht van het succes met de dreiging met het gebruik
van geweld vanuit de lucht, wordt van vele kanten de toepassing van het «Sarajevo
model» elders in Bosnië voorgesteld. Op 22 april 1994 verwijst
de NAVO naar de mogelijkheid van meer militaire «exclusion zones»
en in juni stelt president Izetbegovic een derde variant voor: de instelling
van een uitsluitingszone met een straal van circa 100 km rond het «hart
van de republiek», bedoeld om een algeheel staakt-het-vuren in Bosnië
tot stand te brengen.In mei 1994 komt Boutros-Ghali met een nieuw rapport over de implementatie
van het safe area concept. Hierin gaat hij onder meer nader in op de dilemma's
voor UNPROFOR met betrekking tot de rol van de NAVO bij Sarajevo en Gorazde:
«(...) the use of air power in Bosnia and Herzegovina can expose widely
dispersed United Nations military and civilian personnel to retaliation, with
limited possibilities for protecting them. Air power has major psychological
and political impacts that can alter relationships with the parties and the
conduct of ongoing negotiations. The agreement of NATO to act only in full
consultation with UNPROFOR adresses these concerns.» Na een analyse
van de relevante resoluties, omschrijft de VN-secretaris-generaal de missie
van UNPROFOR als: «To protect the civilian populations of the designated
safe areas against armed attacks and other hostile acts, through the presence
of its troops and, if necessary, through the application of air power, in
accordance with agreed procedures», eraan toevoegend: «Should
UNPROFOR's presence prove insufficient to deter an attack, it should be required
to resort to close air support to protect its own members or to request air
strikes to compel an end to the attack on the safe areas.» Hij concludeert
dat een succesvolle uitvoering van het safe area concept bepaald wordt door
drie uitgangspunten, waaronder, «That the intention of safe areas is
primarily to protect people and not to defend territory and that UNPROFOR's
protection of these areas is not intended to make it a party to the conflict.» De verwarring over zowel de modaliteiten als de toepassing van het safe
area concept duurt echter voort. In de jaren 1994 en 1995 zijn de vijandelijkheden
op de grond een afgeleide van de positie van de safe areas, met implicaties
voor de verhouding tussen de VN en de NAVO. In het najaar van 1994 verplaatst
de aandacht zich naar de situatie rond Bihac. In november komt de NAVO tot
drie maal toe in actie, opnieuw uit vrees voor de mogelijke val van dit «veilige
gebied». Terwijl de situatie in Bihac steeds kritieker wordt, is de
internationale gemeenschap niet in staat te reageren op de schendingen van
de status van Bihac als safe area, niet alleen vanwege de extra complicatie
van de nabijheid van het grondgebied van Kroatië, maar ook vanwege het
VN-personeel (400 man) dat door de Bosnische Serviërs wordt gegijzeld,
bij wijze van vergelding voor de luchtaanvallen en in een poging nieuwe acties
vanuit de lucht te voorkomen. Illustratief voor de verwarring alom over de
vraag «hoe nu verder» is de intensivering van de diplomatieke
contacten en de veelheid aan voorstellen die wordt gedaan om een doorbraak
te bereiken: de demilitarisatie van Bihac, de instelling van een staakt-het-vuren,
de instelling van een uitsluitingszone, de hergroepering van VN-troepen, verder
militair optreden, inclusief een ultimatum, hernieuwde pogingen om te komen
tot een vreedzame regeling van het conflict, en, tenslotte, een terugtrekking
van UNPROFOR, een beleidsoptie die het debat zowel binnen de VN als de NAVO
gaat beheersen in het voorjaar van 1995.In een rapport over het optreden van UNPROFOR van 1 december 1994 aan
de Veiligheidsraad schrijft Boutros-Ghali dat de recente ervaring in Bihac
«opnieuw en duidelijker dan ooit tevoren» heeft aangetoond «the
inherent shortcomings of the current safe area concept at the expense of the
civilian population». Hij geeft nog eens aan dat op basis van de bij
Gorazde en Bihac opgedane ervaring de minimale troepenversterking van UNPROFOR
met 7600 man «can not be expected to be effective in protecting the
safe areas», eraan toevoegend: «The presence of eight military
observers was not effective in deterring the Serb offensive against Gorazde.
The presence of a company-strength unit could not stop the Serb advance towards
the town of Bihac.» Ook het gebruik van het luchtwapen heeft een aantal
«technische beperkingen» aangetoond die de effectiviteit ervan
beperken. Een ander probleem waar de VN mee geconfronteerd wordt, betreft
het gebruik van de safe areas voor militaire activiteiten – in strijd
met het safe area concept. Opnieuw dringt de secretaris-generaal aan op een
heroverweging van het safe area concept. De Veiligheidsraad laat zich echter
weinig gelegen liggen aan de aanbevelingen van de secretaris-generaal. Bovendien
wordt in deze periode overeenstemming bereikt over een staakt-het-vuren gedurende
de eerste vier maanden van 1995.De United Nations Peace Forces (UNPF)Op 31 maart 1995 besluit de Veiligheidsraad tot een herstructurering van
UNPROFOR. Door het aannemen van een drietal resoluties worden drie afzonderlijke
operaties in het leven geroepen, die voortaan onder een gemeenschappelijke
koepel, de United Nations Peace Forces, zullen gaan opereren. Het hoofdkwartier
van deze UNPF komt in Zagreb en staat onder leiding van de Speciale Vertegenwoordiger
van de secretaris-generaal van de VN.Onder resolutie 981 richt de Veiligheidsraad de United Nations Confidence
Restoration Operation in Croatia (UNCRO) op. Het mandaat van de missie is
onder andere gericht op de implementatie van het staakt-het-vuren van 29 maart
1994 en eerdere relevante resoluties, ondersteuning van de humanitaire hulpverlening
en het toezien op de demilitarisatie van het schiereiland Prevlaka. Resolutie 982 behelst, met behoud van alle voorgaande relevante resoluties
met betrekking tot UNPROFOR, een verlenging van het mandaat van deze missie
in de Republiek Bosnië en Herzegovina voor de periode tot 30 november
1995. Onder resolutie 983 besluit de Raad dat UNPROFOR in Macedonië voortaan
zal gaan opereren onder de naam United Nations Preventive Deployment Force
(UNPREDEP), met behoud van het oorspronkelijke mandaat.De «Rapid Reaction Force»In april en mei 1995 escaleert de situatie rond Sarajevo. De Bosnische
Serviërs reageren furieus op NAVO-luchtaanvallen op Pale op 25 en 26
mei: ze verwerpen vanaf dat moment alle akkoorden met de VN, alle NAVO-ultimata
en verklaren alle resoluties van de Veiligheidsraad «null and void».
Bovendien gebruiken zij – bij wijze van vergelding voor de aanvallen –
een paar honderd gegijzelde blauwhelmen als «menselijk schild»
in de nabijheid van potentiële locaties voor nieuwe NAVO-aanvallen rond
Sarajevo en Pale. De situatie leidt tot koortsachtige diplomatieke activiteit.
De tv-beelden leggen genadeloos de kwetsbare positie van een VN peacekeeping
missie bloot en leiden opnieuw tot een uitvoerig debat over de toekomst van
UNPROFOR. Onder deze omstandigheden wordt ook de terugtrekking van UNPROFOR
een serieuze optie. In een rapport aan de Veiligheidsraad komt secretaris-generaal
Boutros-Ghali in mei 1995 tot de conclusie dat de positie van UNPROFOR «onhoudbaar»
is en beveelt hij een fundamentele heroverweging van de aanwezigheid van de
VN-grondtroepen in het gebied aan. Ook binnen de NAVO worden plannen voorbereid
voor een mogelijke terugtrekking van de VN-blauwhelmen: het «Plan 40104»
voorziet in een eventuele evacuatie met de mogelijke inzet van meer dan 50 000
NAVO-troepen. Het is duidelijk dat een terugtrekking van UNPROFOR ernstige
gevolgen heeft voor de positie van de safe areas gevolgen die nu juist de
inzet zijn geweest van het safe area-beleid.Naar de opvatting van de VN-leiding onderstrepen de militaire ontwikkelingen
op de grond, met inbegrip van opeenvolgende gevallen van gijzelnemingen van
VN-soldaten in en rond de safe areas, de extreme kwetsbaarheid van VN peacekeepers
die moeten opereren in een «vijandige omgeving». Onder die omstandigheden
heeft de internationale gemeenschap geen antwoord op de bewuste pogingen van
de Bosnische Serviërs om het functioneren van UNPROFOR te frustreren
en evenmin mogelijkheden om de veiligheid van VN-militairen te garanderen.
De secretaris-generaal geeft in zijn rapport van mei 1995 aan de Veiligheidsraad
vier opties aan voor de toekomst van UNPROFOR: een algehele terugtrekking,
ongewijzigde voortzetting van de missie, het gebruik van geweld bij de uitvoering
van haar mandaat en een zodanige herziening van het mandaat «so that
it includes only those tasks that a peacekeeping operation can realistically
be expected to perform in the circumstances currently prevailing in Bosnia
and Herzegovina». Deze laatste optie impliceerde het einde van het safe
area-beleid onder resolutie 836.De oprichting van de «Rapid Reaction Force» (RRF), waarover
op 3 juni 1995 in Parijs overeenstemming wordt bereikt, fungeert feitelijk
als vijfde variant voor de besluitvorming in de Veiligheidsraad. De RRF is
een poging de positie van UNPROFOR binnen het vigerende mandaat zodanig te
versterken dat ook de hulpverlening aan de enclaves, die al maandenlang door
de Bosnische Serviërs wordt geblokkeerd, weer kan worden hervat. De internationale
gemeenschap geeft daarmee aan geen algehele terugtrekking uit Bosnië
te willen. De dreigende beleidsimpasse kan nu worden opgelost met de autorisatie
van de RRF, volgens de opzet van de drie landen die het initiatief
hebben genomen: Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Nederland.Boutros-Ghali schrijft de Veiligheidsraad: «It would in particular
provide the Commander of UNPROFOR with well-armed and mobile forces with which
to respond promptly to threats to United Nations personnel. It would thus
reduce the risk that increasing casualties and harassment might cause the
troop-contributing governments and the Security Council to consider withdrawal».
De RRF is nadrukkelijk bedoeld ter versterking van UNPROFOR als een integraal
onderdeel van de peacekeeping missie, met inbegrip van de peacekeeping rules
of engagement van UNPROFOR, ongeacht het feit dat de RRF, anders dan het «blauw»
van UNPROFOR zelf, in de eigen nationale «groene» uitrusting zal
gaan optreden, en zal worden uitgerust met zware bewapening. De RRF is derhalve
een noviteit in de geschiedenis van VN peacekeeping operaties.Op 16 juni 1995, stemt de Veiligheidsraad in met een uitbreiding van de
omvang van UNPROFOR met ongeveer 12 500 extra man, op basis van de voorwaarden
van de drie troepenleverende landen. De ontplooiing van de RRF komt echter
te laat om de val van twee van de zes safe areas te voorkomen: Srebrenica
en Zepa.De val van Srebrenica leidt andermaal tot koortsachtig diplomatiek overleg,
zowel op politiek als militair niveau, mede in het licht van de vrees dat
nog meer safe areas zullen vallen. Op een bijeenkomst in Londen, tien dagen
na de val van Srebrenica, krijgen de Bosnische Serviërs de waarschuwing
dat elke aanval op Gorazde, waarvan wordt aangenomen dat die als eerste wordt
aangevallen, zal worden beantwoord met «zware luchtaanvallen»,
die «niet snel worden gestopt». De daartoe op het NAVO-hoofdkwartier
nader uitgewerkte plannen gelden vervolgens ook voor de bescherming van de
andere safe areas in Bosnië: Bihac, Tuzla en Sarajevo. De secretaris-generaal
van de NAVO, Willy Claes, verklaart: «As was the case for Gorazde, our
plans will make sure that military preparations regarded as representing a
direct threat for the United Nations safe areas or direct attacks against
the areas will lead to a firm and rapid response from NATO air forces.»Een andere uitkomst van het diplomatieke overleg is het besluit om het
systeem van de «dubbele sleutel» zodanig te stroomlijnen dat er
een effectievere militaire commando-structuur in de verhouding tussen UNPROFOR
en de NAVO tot stand komt.Operatie «Deliberate Force»Op 28 augustus 1995 wordt de Markale-markt in Sarajevo (net als eerder
in februari 1994) getroffen door een raket – met als gevolg een bloedbad
waarvoor de Bosnische Serviërs verantwoordelijk worden gehouden. Op verzoek
van de VN gaat de NAVO tot actie over. De secretaris-generaal van de VN, Boutros-Ghali,
geeft aan: «The objective of this action is to deter further attacks
on Sarajevo and other UN-designated safe areas in fulfilment of Security Council
Resolution 836.» Om een nieuwe reeks van gevallen van gijzelnemingen
te voorkomen, zijn de laatste 80 Britse militairen inmiddels uit Gorazde teruggetrokken.
Op het NAVO-hoofdkwartier wordt verklaard dat operatie Deliberate Force, na de aanpassing van de «dubbele sleutel»-formule,
een NAVO-operatie is, aangestuurd door de Noord-Atlantische Raad, onder NAVO-commando
staat en wordt uitgevoerd met gebruikmaking van de rules of engagement van
het bondgenootschap.Het wordt een intensieve luchtcampagne, NAVO's grootste militaire actie
sinds haar oprichting, met 3400 vluchten en de inzet van kruisraketten. Na
een eerste pauze in de gevechtshandelingen, lijken de Bosnische Serviërs
tegemoet te komen aan de politieke eisen, die op 3 september 1995 in een gezamenlijke brief van de VN en de NAVO aan generaal Mladic worden
verwoord. Op 20 september 1995 kondigen de VN en de NAVO de opschorting voor
onbepaalde tijd aan van operatie Deliberate Force.
Begin oktober wordt een staakt-het-vuren overeengekomen, voor een periode
van 60 dagen, tenzij voordien een vredesregeling wordt bereikt. Nadat reeds
in een eerder stadium overeenstemming is bereikt over een aantal basisprincipes
voor een regeling van de situatie in Bosnië-Herzegovina komt op 21 november
1995 het Akkoord van Dayton tot stand.Met het aannemen van resolutie 1031, op 15 december 1995, besluit de Veiligheidsraad
dat het mandaat van UNPROFOR eindigt op de dag dat de secretaris-generaal
de Raad bericht dat de machtsoverdracht van UNPROFOR aan IFOR heeft plaatsgevonden.
Op 20 december 1995 bevestigt Boutros-Ghali in een brief aan de Veiligheidsraad
formeel het einde van het bestaan van UNPROFOR: «I have the honour to
inform you that the transfer of authority from UNPROFOR to IFOR took place
in Sarajevo at 11 A.M. local time». De commando-overdracht betekent
ook, aldus Boutros-Ghali het einde van het safe area-regime: «The authority
to take measures conferred upon states by Resolutions 770 (1992), 781 (1992),
816 (1993), 844 (1993) and 958 (1994) shall be terminated, and that the provisions
of Resolution 824 (1993) and subsequent resolutions regarding safe areas shall
also be terminated from the same date».13.2.1 Voortraject uitzending Verbindingsbataljon en militaire
waarnemersNederland is vanaf het begin nauw betrokken bij de pogingen van de internationale
gemeenschap om een einde te maken aan de gewelddadigheden in het voormalige
Joegoslavië. Amper een week nadat Slovenië en Kroatië op 25
juni 1991 hun onafhankelijkheid hebben uitgeroepen, neemt Nederland het Voorzitterschap
van de EG over van Luxemburg. Mede dankzij de inspanningen van de EG-Trojka
onder leiding van minister van Buitenlandse Zaken Van den Broek sluiten Slovenië
en de federale Joegoslavische regering op 7 juli 1991 het akkoord van Brioni.2Om toe te zien
op de uitvoering van dit akkoord wordt de European Community
Monitor Mission (ECMM) opgericht, bestaande uit waarnemers afkomstig
uit de landen van de EG en enkele CVSE-landen. Deze waarnemersmissie, waarvoor
Nederland, behalve waarnemers (zowel diplomaten als militairen in burger),
in de tweede helft van 1991 en opnieuw in de tweede helft van 1997 ook het
hoofd en een groot aantal stafleden levert, breidt haar operatiegebied in
de loop van de tijd uit naar alle delen van het voormalige Joegoslavië
en een aantal buurlanden, waaronder Albanië, en is tot op heden actief.3De leden van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken komen op 11 juli
1991 van reces terug om met minister Van den Broek te overleggen over de situatie
in Joegoslavië. De ministerraad heeft eerder die dag reeds ingestemd
met deelname aan de waarnemersmissie.4In een aan de Voorzitter van
de Kamer op 10 juli 1991 toegezonden brief geeft de minister van Buitenlandse
Zaken een overzicht van de activiteiten in CVSE- en EG-verband.5Tijdens het mondeling
overleg wordt door het lid Blaauw (VVD) reeds het idee geopperd met een aantal
gelijkgezinde landen (hij noemt de Benelux en de Scandinavische landen) «om
als het nodig is desgevraagd ook scheidingseenheden te leveren om gevechten
te voorkomen, om zo het bloedvergieten niet te laten uitbreiden, maar juist
te voorkomen, zodat een stabielere uitgangssituatie wordt gecreëerd voor
een Joegoslavië van de toekomst, waarbij de delen meer hun eigen gang
kunnen gaan.»6De leden Van Traa (PvdA) en De Kok (CDA) reageren in hun interrupties afhoudend
en Van Traa stelt later in het overleg: «(...) kunnen wij op dit moment
niets anders dan in het kader van een akkoord of regeling eventueel
bereid te zijn peace keeping forces ter beschikking te stellen, in overeenstemming
met de partijen.»1Van den Broek gaat in zijn beantwoording niet op de suggestie van Blaauw
in. Wel geeft de minister van Buitenlandse Zaken een overzicht van de discussie
binnen de EG over de opstelling van de Twaalf ten opzichte van de eenzijdige
onafhankelijkheidsverklaringen van Slovenië en Kroatië:«Na discussies binnen de EG is men tot de conclusie gekomen, dat
als men recht wil doen aan de beginselen die in dit soort omstandigheden moeten
worden toegepast, het juist is om te hopen dat de eenheid bewaard kan blijven.
Dit kan echter niet automatisch een veroordeling betekenen van een eindresultaat,
dat onder meer onafhankelijkheid van een of meer deelrepublieken bevat. Dan
herhaal ik mijn eerdere zin, namelijk dat men zich dan dient neer te leggen
bij het resultaat dat wordt bereikt via vreedzame onderhandelingen, waarbij
de Joegoslavische bevolkingen zelf hun lot onderling bepalen.»2Van den Broek wijst er op dat zowel het erkennen van het recht van zelfbeschikking
van volkeren, als het grote goed van de integriteit van staten op enigerlei
wijze met elkaar moeten worden verzoend.3Dat het niet eenvoudig is om een aanvaardbare afweging te maken tussen
beide principes, blijkt uit een voorstel dat de directeur-generaal Politieke
Zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken (DGPZ), Van Walsum, op 13
juli 1991 voorlegt aan de partners binnen de Europese Politieke Samenwerking
(EPS) om te komen tot een gemeenschappelijk standpunt over de toekomst van
Joegoslavië:«1. We seem to agree that it is not possible for Yugoslavia to continue
to exist with its present constitutional structure intact. (...)2. It is equally difficult to imagine that Yugoslavia could peacefully
dissolve into six independent republics within their present borders. Both
Serbia and Serbian elements in the federal administration – not least
the JNA – have made it plain that they will never tolerate the emergence
of an independent Croatia with 11 percent Serbs within its borders.3. A loosely structured Yugoslavia consisting of six sovereign republics
is not likely to assuage these Serbian concerns either. The higher the degree
of sovereignty for Croatia, the greater the need for solid guarantees for
the Serbian minority in Croatia, the looser the federal structure, the more
difficult it will be to supply such guarantees.4. The foregoing seems to point in the direction of a voluntary redrawing
of internal borders as a possible solution.(...) it cannot be denied that, if the aim is to reduce the number of
national minorities in every republic, better borders than the present ones
could be devised.«4Toenmalig directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ), Van Walsum: «De
enige aantekening die ik hierbij zou willen maken, is dat wij het expres geen
voorstel hebben genoemd. (...) Dat stuk was bedoeld om met onze EG-partners
de verschillende opties te bekijken. Er werd in van uitgegaan dat wij het
erover eens waren dat Joegoslavië in de huidige vorm niet kon blijven
bestaan. De socialistische federale republiek zou uiteenvallen. Dat zagen
wij wel. Als je ziet dat een bondsrepubliek uiteenvalt, kunnen je dat op twee
manieren laten gebeuren, voorzover je daar invloed op kunt uitoefenen. De
voor de hand liggende manier is dat je zo'n staat uiteen laat vallen in zijn
afzonderlijke constituerende republieken. In het geval van Joegoslavië
hadden wij het gevoel dat dit misschien niet de beste oplossing was, omdat
je Slovenië, Kroatië en Servië wel onafhankelijk kunt laten
worden, maar dat je dan blijft zitten met Bosnië-Herzegovina wat dezelfde
etnische samenstelling heeft als Joegoslavië als geheel en dus even onlevensvatbaar
lijkt. Wij hebben toen gezegd dat je misschien naar een andere optie zou moeten
kijken en dat is het trekken van betere grenzen, voordat je over de onafhankelijkheid
van de individuele staten gaat spreken. Dit betekent dat je akkoord gaat met
een groot-Servië, een groot-Kroatië en een aparte moslimstaat. En
op dat moment was dat nog niet zo'n beladen begrip. Er had helemaal
nog geen etnische zuivering plaatsgevonden. Ik ben ook nu nog geneigd te zeggen:
wat is er voor immoreels aan om voor te stellen dat de Serviërs bij elkaar
in één staat komen te wonen?Die optie hebben wij voorgelegd aan onze partners en die is onmiddellijk
totaal in de grond geboord door al onze partners. Daarvoor waren twee argumenten.
Het eerste argument was dat het niet van deze tijd was om staatsgrenzen langs
etnische scheidslijnen te trekken. Het tweede argument was dat wij een doos
van Pandora zouden openen. Immers, als je eenmaal aan grenzen gaat sleutelen,
wat doe je dan met de Sovjet Unie die nog uiteen moet vallen en wat doe je
met heel Afrika? Kortom de hele wereld viel over ons heen. Het laatste argument
heeft ons overtuigd. Wij dachten echt dat het levensgevaarlijk zou zijn om
de Sovjet Unie een verkeerd precedent te geven. Dat is achteraf waarschijnlijk
ook juist geweest. Van het eerste argument, dus dat het niet van deze tijd
was, ben ik nooit onder de indruk geweest. Zoals ik al eerder zei: ik had
niet het gevoel dat wij konden bepalen wat in de Balkan al dan niet van deze
tijd was.»1Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van den Broek: «(...)
Wat is er gebeurd? Wij praten over juli 1991; let wel, op dat moment was de
Joegoslavische republiek nog volledig bijeen. Van etnische zuiveringen, zoals
wij die later met name in Bosnië hebben gezien, was dus nog geen sprake.
Het probleem begon te escaleren, omdat er wel eenzijdige onafhankelijkheidsverklaringen
waren uitgesproken door Slovenië en Kroatië. Maar, zoals u weet,
had de onafhankelijkheid zich nog niet gematerialiseerd. Wij zaten dus in
een tijdvak waarin men wel een zekere escalatie vreesde en voorzag, maar waarbij
nog eigenlijk absoluut niet de toekomstige staatkundige indeling aan de orde
was, zelfs niet de ontbinding van Joegoslavië, die nog lang niet door
iedereen als onvermijdelijk werd gezien. Tegen die achtergrond is in juli,
dus toen wij een paar weken het voorzitterschap hadden, een ambtelijke notitie
verspreid aan de collega's van de toenmalige Europese Gemeenschap, waarin
een aantal opties voor oplossing van het Joegoslavië-conflict waren opgenomen.
Een van die opties betrof inderdaad een nieuwe staatkundige indeling langs
wat je «etnische lijnen» zou kunnen noemen. Op dat moment was
dit nog allerminst belast met alles wat er naderhand aan etnische zuiveringen
is geweest. Die maakten een dergelijk idee zonder meer onhaalbaar en zeer
ongewenst.»2Van Walsum: «(...) het was niet een soort voorstel dat je buiten
de minister van Buitenlandse Zaken om op tafel legde. Het is wel waar dat
ik bij die gelegenheid deze twee opties aan minister Van den Broek heb voorgelegd,
terwijl hij in de ministerraad zat. Het was allemaal geweldig veel haastwerk.
Wij hebben er toen telefonisch overleg over gepleegd. Later, toen het voorstel
eenmaal afgewezen was, heb ik gemerkt dat het geen belangrijke rol in het
denken van minister Van den Broek heeft gespeeld. Ik moet er direct aan toevoegen:
daarna ook niet meer in mijn denken. Het is op 29 of 30 juli 1991 door
een ministeriële vergadering van de EPS afgewezen en het is niet meer
aan de orde geweest. Wij hebben toen een andere lijn gekozen en dat is deze
lijn: de staten blijven zoals zij zijn, de republieken worden niet veranderd
en de interne grenzen van Joegoslavië worden behandeld alsof het staatsgrenzen
zijn. (...) Dit heeft ertoe geleid dat wij nu met bepaalde problemen te maken
hebben. Ik geef een voorbeeld: zowel Bosnië als Kosovo zijn voortgekomen
uit dat besluit. Het feit dat Bosnië-Herzegovina met alle geweld één
staat moet zijn, komt voort uit dat besluit. Het feit dat Kosovo onherroepelijk
een deel van Servië is komt ook uit dat besluit voort.»3Van den Broek: «(...) Ja, ik moet daarvan op de hoogte zijn geweest.
Ik weet dat het later in de discussie eigenlijk geen enkele rol meer heeft
gespeeld, omdat de collega's van de EU, zeker in retrospectief, terecht zeiden:
oplossingen in die richting scheppen precedenten voor andere landen. Er is
toen gesproken over Afrika en de Sovjet-Unie. Het was zes maanden voordat
de Sovjet-Unie uiteenviel. De Carrington-conferentie was nog niet eens begonnen.
In die context is dat als optie verder volledig buiten beschouwing gelaten.
Ik wil daar overigens nog wel het volgende aan toevoegen. Het opdelen van
een land in etnische gebieden is op zich helemaal niet verwerpelijk, als alle
partijen daarover overeenstemming hebben bereikt. Dat was, zoals ik het zie,
eigenlijk de achtergrond van dat alternatief. Ik doel op de vraag: kunnen
wij met de partijen eens gaan praten over de vraag in hoeverre een nieuwe
staatkundige indeling langs etnische lijnen in Joegoslavië een
oplossing kan zijn van het probleem dat zich aftekent? Daarover bestond overigens
sowieso geen overeenstemming. Afgezien van de precedentwerking, was dat geen
haalbare oplossing. Het is bekend dat later Owen zelf in zijn vredesplannen,
samen met Cyrus Vance, over Bosnië heeft gesproken in de zin van wel
degelijk ook indeling langs etnische lijnen en dergelijke. Ik zie dit dus
ook helemaal niet als een volstrekt verwerpelijk idee, zoals wij daar nú
over kunnen praten, wetende wat er in feite in Bosnië is gebeurd. Daar
werden met geweld etnische grenzen getrokken.»1Het voorstel van het Nederlandse Voorzitterschap wordt op 29 juli 1991
door de ministers van Buitenlandse Zaken van de EG afgewezen. De latere EG-onderhandelaar
voor het voormalige Joegoslavië, David Owen, kijkt in zijn boek met onbegrip
terug op dit besluit:«My view has always been that to have stuck unyieldingly to the
internal boundaries of the six republics within the former Yugoslavia (...),
before there was any question of recognition of these republics, as being
the boundaries for independent states, was a folly far greater than that of
premature recognition itself. The refusal to make these borders negotiable
greatly hampered the EC's attempt at crisis management in July and August
1991 and subsequently put all peacemaking from September 1991 onwards within
a straitjacket that greatly inhibited compromises between the parties in dispute.»2Op 30 juli 1991 presenteert het Nederlandse Voorzitterschap een nieuw
ambtelijk «non-paper», waarin het eerdere voorstel om de interne
grenzen tussen de republieken te wijzigen terzijde wordt geschoven: «It
is impossible to solve these problems with a readjustment of the internal
borders», aangezien dan grote groepen mensen zouden moeten verhuizen
en ook de externe grenzen van de republieken ter discussie zouden kunnen worden
gesteld door buurlanden.3De
Ad Hoc Group on Yugoslavia, bestaande uit ambtenaren van de EG-lidstaten,
besluit op 1 augustus 1991 tot acht «leidende principes» ten behoeve
van de onderhandelingen met de Joegoslavische partijen. Punt 2 hiervan luidt
als volgt: «alleen vreedzame en in wederzijds overleg overeengekomen
verandering van interne grenzen».4Deze formulering wordt overgenomen door de ministers
van Buitenlandse Zaken van de EG in de verklaring over Joegoslavië, die
zij presenteren na hun vergadering op 6 augustus 1991.5De Veiligheidsraad van de VN neemt op 25 september 1991 resolutie 713
aan die de bemiddelingspogingen en waarnemingsactiviteiten van de EG ondersteunt
en tevens een wapenembargo instelt. Vanaf het najaar van 1991 wordt binnen
de West-Europese Unie (WEU) en de VN gesproken over de vorming van een vredesmacht
die ontplooid moet worden na de totstandkoming van een staakt-het-vuren tussen
het Kroatische leger en de door delen van het federale Joegoslavische leger
(JNA) gesteunde Kroatisch Servische eenheden, waarover met de betrokken partijen
wordt onderhandeld door met name EG-onderhandelaar Lord Carrington en de door
de SGVN, Boutros-Ghali, benoemde bemiddelaar Cyrus Vance.De ministers Van den Broek en Ter Beek informeren de Kamer in hun brief
van 20 september 1991 onder meer over de bijeenkomst in Den Haag op 19 september
1991 van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie van de WEU:«Deze bijeenkomst had tot doel de wenselijkheid en haalbaarheid
te onderzoeken van het eventueel zenden van een militaire vredesmacht naar
Joegoslavië. (...) De Nederlandse gedachten daarbij waren dat een militaire
vredesmacht, waaraan overigens ook andere landen dan de WEU-lidstaten zouden
kunnen deelnemen, beter in staat zou zijn bij te dragen aan de handhaving
van het bestand. Inzet van dergelijke eenheden zou overigens uiteraard
slechts met de instemming van alle betrokken partijen mogelijk zijn. Voorts
zou voldoende uitzicht dienen te bestaan op instandhouding van het staakt-het-vuren.»
De ministers hebben besloten tot de instelling van een ad hoc werkgroep die
«zal onderzoeken hoe de WEU zou kunnen bijdragen aan een meer effectieve
uitvoering van de peacekeeping inspanningen in Joegoslavië.»1Voorts wordt in de ad hoc werkgroep gesproken over mogelijkheden voor
de WEU om bij te dragen aan de uitvoering van het VN-wapenembargo. Van den
Broek en Ter Beek hebben tijdens de bijeenkomst de bereidheid uitgesproken
in het geval van uitzending van een WEU-vredesmacht daaraan van Nederlandse
kant bij te dragen met personeel en materieel.In zijn brief aan de Kamer van 1 oktober 1991 doet Van den Broek verslag
van de bijeenkomst van WEU-ministers op 30 september 1991 in Brussel, waarop
vier door de ad hoc werkgroep uitgewerkte opties voor het inzetten van militairen
zijn besproken. Optie 1: logistieke ondersteuning van waarnemers door ongewapende
militairen; optie 2: bescherming van waarnemers door lichtbewapende militairen;
optie 3: peacekeeping force van ca. 5 000 man; optie 4: peacekeeping
force van 30 000 man met ruimer mandaat.2Deze vier opties staan niet als zodanig vermeld in de
brief aan de Kamer. Wel meldt Van den Broek in zijn brief dat de WEU-ministers
geen besluit hebben genomen over deze opties, maar hebben afgesproken dat
inzet van militairen pas mogelijk is wanneer twee voorwaarden zijn vervuld:«a. er zal sprake moeten zijn van een staakt-het-vuren dat voldoende
perspectief biedt, stand te houden en b. alle betrokken partijen in het conflict
dienen met het inzetten van buitenlandse militairen in te stemmen.»3In het overleg op 3 oktober 1991 met de vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en voor Defensie deelt Van den Broek mee dat ook in Bosnië waarnemers
zullen worden gesitueerd teneinde te voorkomen dat ook daar gewelddadigheden
uitbreken.4Tijdens
dit overleg spreken met name Blaauw en Van Traa hun voorkeur uit voor «optie
3». Minister Ter Beek benadrukt dat het gaat om een «vredesmacht»
en niet om een «peace-enforcing macht» en acht om deze reden «optie
4» weinig aantrekkelijk. Hij spreekt ook zijn voorkeur uit voor «optie
3», waarbij de militairen de civiele waarnemers ondersteunen, maar tevens
een bijdrage leveren aan de handhaving van een bestand. De Nederlandse bijdrage
zal proportioneel zijn.5Naar aanleiding
hiervan merkt Eisma (D66) op dat hij van mening is dat, voordat welke beslissing
dan ook in WEU-verband wordt genomen, de Kamer in de gelegenheid moet worden
gesteld om met de minister van gedachten te wisselen.6Waarop
minister Ter Beek er op wijst dat de Kamer haar eigen agenda bepaalt.7Van Walsum: «Wij hadden al gauw het gevoel dat er iets van militaire
presentie nodig was. Waarom precies op dat moment de WEU is ingeschakeld,
kan ik mij niet met zekerheid voor de geest halen. Wel weet ik dat Duitsland
op dat moment het WEU-voorzitterschap bekleedde.»8De Duitse regering is er niet gelukkig mee dat zij als voorzitter van
de WEU door de Nederlandse regering wordt gevraagd om initiatieven te ontwikkelen
voor de inzet van militairen in Kroatië. Bij monde van minister van Buitenlandse
Zaken, Genscher, heeft de Duitse regering zich namelijk al herhaaldelijk uitgesproken
ten faveure van de erkenning door de EG van de onafhankelijkheid van Slovenië
en Kroatië. Van Walsum: «Een tweede punt dat in mijn herinnering een rol speelde,
is dat bij de NAVO geen belangstelling bestond voor militair ingrijpen, omdat
de Verenigde Staten die normaal gesproken in de NAVO de leidende natie vormen
op dat moment nog geloofden dat Joegoslavië bijeen kon worden gehouden.
(...) Dat maakte dat zij helemaal niets voelden voor ons idee dat het goed
zou zijn om daar op de een of andere manier troepen te stationeren. (...)
Wij hadden toen al het argument dat het in de eerste plaats Europa aanging.
Dat speelt nog steeds een belangrijke rol. Wij hadden het gevoel: dit moet
Europa aankunnen en laat Europa maar eens zien wat het kan. Dat is misgelopen.
De Duitsers waren niet erg happig; zij zaten nogal in hun maag met dit voorstel.
De Britten waren er op dat moment faliekant tegen.»1Van den Broek: «Die «monitoring mission» is uiteindelijk
toch uitgezonden. Het bleek echter alras dat een dergelijke ongewapende waarnemersmissie
waarmee Milosevic zich ten slotte akkoord verklaarde, onverantwoord grote
risico's liep. Dat was de reden waarom ik toen zelf contact heb opgenomen
met het voorzitterschap van de WEU. De heer Genscher vervulde die functie
toen namens de Bondsrepubliek. Ik heb toen tegen hem gezegd dat deze missie
op de een of andere manier moest worden versterkt, omdat die mensen anders
te veel gevaar zouden lopen. Dit leek al enigszins op een verzoek om militaire
assistentie. Dit verzoek werd vervolgens door de andere EG-lidstaten maar
vooral door het Verenigd Koninkrijk ferm en direct van de hand gewezen. Van
dit idee is toen verder niets gekomen. (...) Hun reactie varieerde van afwijzend
tot sceptisch. (...) Men reageerde zo, omdat het volgens hen te veel riekte
naar een vorm van militaire participatie die men niet wenste. (...) Daar was
men absoluut nog niet aan toe. De rest van de geschiedenis, inclusief die
van Bosnië, wijst dat ook wel uit. Als ik de verslagen van de discussies
tussen de Nederlandse regering en de Kamer over de toestand in Joegoslavië
nog eens overlees, kan ik niet anders dan concluderen dat Nederland een stuk
verder was dan zijn partners in de EG.Vervolgens kun je je natuurlijk afvragen waarom niet onmiddellijk een
beroep op de NAVO is gedaan. Een reden waarom dit niet is gedaan, is dat de
verhouding tussen de EG en de NAVO als militaire alliantie nogal afstandelijk
was. Hierin is overigens pas de laatste jaren enige verandering gekomen. De
reden voor die afstandelijkheid was de overtuigde neutraliteitspolitiek van
sommige van de toenmalige lidstaten van de EG. Elk contact tussen de EG en
de NAVO was voor deze lidstaten eigenlijk uit den boze, maar in de afkorting
WEU staat de E voor Europa en dat kon wellicht een verschil maken.»2Op 15 november 1991 stuurt minister Van den Broek de Kamer een brief waarin
hij onder meer meldt dat Lord Carrington van alle betrokkenen (Tudjman, Milosevic
en de federale minister van Defensie) de instemming heeft gekregen voor het
zenden van een VN-vredesmacht. Ook de vertegenwoordiger van de SGVN, Cyrus
Vance, heeft tijdens zijn bezoek aan Joegoslavië gesproken over de voorwaarden
voor het uitzenden van een VN-vredesmacht. «Deze komen in feite overeen
met de voor VN-vredesmachten in het algemeen geldende principes en stroken
met de ideeën die hieromtrent bij de Twaalf leven.»3De ministers
van Buitenlandse Zaken en van Defensie van de WEU verklaren op een vergadering
op 18 november 1991 bereid te zijn om een bijdrage te leveren aan een VN-vredesoperatie.4Intussen
is Vance opnieuw in Joegoslavië om namens de SGVN de mogelijkheden voor
instelling van een vredesoperatie te onderzoeken. De SGVN heeft in een brief
aan de Veiligheidsraad de voorwaarden genoemd waaraan een eventuele VN-operatie
zou moeten voldoen: staakt-het-vuren; instemming alle betrokken partijen;
duidelijk mandaat van beperkte duur; garanties voor veiligheid uitgezonden
personeel; goede financiële basis en personele bijdragen van de VN-lidstaten.5Tijdens het eerste plenaire debat van de Kamer over de situatie in Joegoslavië
(op 21 november 1991) spreken de woordvoerders hun afschuw uit over de burgeroorlog
in Kroatië en dringen zij aan op spoed bij de pogingen van de internationale
gemeenschap om het conflict te beëindigen. Blaauw vraagt
hoe het staat met de voorbereidingen voor een vredesmacht in het kader van
de WEU; Sipkes vindt dat Nederland een bijdrage moet leveren aan een VN-vredesmacht;
Van Traa legt vooral de nadruk op sancties, omdat hij het niet waarschijnlijk
acht dat er op korte termijn een vredesmacht komt; De Kok spreekt uit dat
zijn fractie zich positief zal opstellen indien Nederland verzocht wordt om
deelname aan een VN-vredesmacht, maar stelt daarbij wel een aantal voorwaarden.1Van den Broek wijst er op dat de strijdende partijen nu zelf, voor de eerste
keer, vragen om ontplooiing van een VN-vredesmacht in het strijdgebied en
verklaart dat de regering de totstandkoming van een dergelijke vredesmacht
van groot belang acht. Het ontmoedigingseffect voor schendingen van bestanden
bij de aanwezigheid van een VN-vredesmacht is namelijk groter dan bij de aanwezigheid
van een tweehonderdtal EG-waarnemers met een zeer beperkte taakomschrijving.2Ter Beek
gaat in op een mogelijke Nederlandse bijdrage aan een VN-vredesmacht: «Ik
wil er echter geen enkel misverstand over laten bestaan dat, indien Nederland
wordt uitgenodigd voor deelname aan een VN-vredesoperatie in Joegoslavië,
wij daartoe in principe ook bereid zijn.» Hij denkt hierbij aan maximaal
een bataljon.3Ter Beek vindt het nog te vroeg om te spreken over de details van een eventuele
VN-vredesmacht, omdat hij nog niet beschikt over de bevindingen van de fact-finding
missie van VN-afgezant Vance.De SGVN presenteert de bevindingen van Vance op 24 november 1991 aan de
Veiligheidsraad, die op 26 november 1991 resolutie 721 aanneemt, waarin de
Raad toezegt de noodzakelijke besluiten te nemen indien de SGVN komt met voorstellen
voor het instellen van een vredesoperatie in Joegoslavië. De Nederlandse
Permanente Vertegenwoordiger bij de VN in New York (PVVN) interpreteert deze
resolutie als volgt: «Hiermee is dus de basis gelegd voor de instelling
van zulk een vredesmacht indien, over naar verwachting 10 à 14 dagen,
de SG met een zodanige aanbeveling komt.»4Naar aanleiding van de uitspraken van Ter Beek in media en Kamer over
een mogelijke Nederlandse bijdrage aan deze vredesmacht inventariseert de
Defensiestaf de voor zowel de vredesoperatie in Cambodja (UNTAC) als voor
een eventuele vredesoperatie in Joegoslavië beschikbare eenheden.«De minister heeft publiekelijk reeds verklaard bereid te zijn op
verzoek van de VN een bataljon in te zetten voor Joegoslavië. Deelname
aan Untac kan niet los gezien worden van contingency planning voor Joegoslavië,
omdat beide operaties nagenoeg tegelijk en naar verwachting voor geruime tijd
moeten kunnen worden uitgevoerd.»5Aanvankelijk gaat de Defensiestaf uit van een inzet van het eerste mariniersbataljon
op korte termijn in Joegoslavië voor de duur van twee tot drie maanden,
dat wordt afgelost door een in de tussentijd gevormd bataljon van de KL, bestaande
uit dienstplichtigen die bereid zijn naar Joegoslavië te gaan.6In de loop van december blijkt echter dat
de bemiddelingspogingen van Vance langer duren dan de 10 à 14 dagen
die de Nederlandse PVVN verwachtte. De minister van Defensie acht vooralsnog
elke openlijke en publieke voorbereiding van eenheden voor een eventuele uitzending
naar Joegoslavië prematuur en derhalve niet gewenst. Dit geldt met name
voor te formeren eenheden die voor een aanzienlijk deel uit dienstplichtigen
zouden bestaan.7Ter Beek wil eerst de resultaten van de missie van Vance afwachten
en een daaropvolgend verzoek van de SGVN.Informeel heeft het VN-secretariaat de PVVN dan al laten weten zeer geïnteresseerd
te zijn in mogelijke Nederlandse deelname en verzocht om een
spoedige bevestiging hiervan. De PVVN informeert het VN-secretariaat eind
november 1991 over de «Nederlandse bereidheid ter hoogte van maximaal
800 man».1Hoe de PVVN aan dit getal komt is niet duidelijk. De
formele bevestiging van de Nederlandse bereidheid om deel te nemen aan de
Joegoslavië-operatie wordt op 2 december 1991 door de minister van Buitenlandse
Zaken toegezonden aan de PVVN, die deze boodschap dezelfde dag doorgeeft aan
het VN-secretariaat en daarbij spreekt over een bataljon als grootte van de
Nederlandse bijdrage.2Op het verzoek van de onder-secretaris-generaal van
de VN (OSGVN) voor vredesoperaties, Goulding, aan Nederland om ook politiefunctionarissen
uit te zenden, wordt echter door de Defensiestaf afhoudend gereageerd vanwege
de vele verplichtingen die de KMar al heeft.3Overigens laat OSG Goulding de PVVN weten dat Milosevic bezwaren heeft tegen
de deelname van Nederland aan een eventuele VN-vredesmacht, vanwege vermeende
partijdigheid in het conflict.4Op 2 januari 1992 bereikt Vance een wapenstilstand tussen de strijdende
partijen in Kroatië. De Veiligheidsraad besluit op 8 januari 1992 in
resolutie 727 tot uitzending van 50 militaire waarnemers om toe te zien op
de handhaving van het staakt-het-vuren. De SGVN wil eerst bezien of de wapenstilstand
duurzaam is alvorens de Veiligheidsraad te adviseren een vredesmacht op te
richten. Minister Ter Beek wordt over deze ontwikkelingen geïnformeerd
door zijn adviseurs, die hem tevens op de hoogte stellen van de uitkomsten
van de inventarisatie binnen de krijgsmacht ten behoeve van deelname aan de
vredesoperaties in Cambodja en Joegoslavië:«Mocht evenwel een Nederlandse bijdrage aan de orde zijn, dan is
het technisch mogelijk, zoals eerder door CDS is betoogd, gelijktijdig een
bataljon voor zowel VN-vredesoperaties in Joegoslavië als Cambodja in
te zetten. Voor Joegoslavië zou dan, in verband met snelle inzetbaarheid,
in eerste aanleg een mariniersbataljon worden bestemd, zo nodig aangevuld
met operationele en logistieke componenten van de landmacht en de luchtmacht.
Na ongeveer twee à drie maanden zou dat bataljon kunnen worden afgelost
door een bataljon van de landmacht. (...) Mocht een keuze moeten worden gemaakt
tussen bijdragen aan VN-vredesmachten in Joegoslavië of Cambodja, dan
zou de voorkeur naar Untac uit moeten gaan. Voor zover nu kan worden beoordeeld,
zijn de risico's voor het personeel in Joegoslavië groter. (...) In Joegoslavië
moet met een vredesoperatie van onbeperkte duur rekening worden gehouden.
Gelet op de reactie van de VN op het Nederlandse vertrek destijds uit Unifil
(Libanon) zou het lastig, zo niet ondoenlijk, zijn Nederlandse eenheden voor
het einde van de operatie terug te trekken zonder de VN ernstig te bruskeren.»5Nog vóór een formeel besluit wordt genomen door de Veiligheidsraad
over de oprichting van een vredesmacht, organiseert het VN-secretariaat op
13 februari 1992 een informele bijeenkomst van een dertigtal potentiële
troepenleveranciers, waaronder Nederland. OSG Goulding verzoekt Nederland
(informeel) om een verbindingseenheid van 300 man, vijf militaire waarnemers,
acht militaire politieofficieren en 30 civiele politiewaarnemers.6Niet duidelijk is of het VN-secretariaat aanvankelijk
ook voornemens is geweest om Nederland te verzoeken om een verbindingseenheid
beschikbaar te stellen, of dat het verzoek om een verbindingseenheid in de
loop van januari/februari 1992 is «ingestoken» door de Nederlandse
PVVN op verzoek van de legerleiding uit vrees niet voldoende vrijwilligers
te kunnen werven om een infanteriebataljon uit te zenden van dienstplichtigen.
Het zou voor de hand hebben gelegen indien het VN-secretariaat Nederland informeel
om een infanteriebataljon zou hebben verzocht, aangezien een specifiek voor
VN-vredesoperaties uitgerust infanteriebataljon is opgenomen in de in de Defensienota
1991 gepubliceerde lijst van eenheden die de KL ter beschikking
stelt voor VN-vredesoperaties.1Overigens staat op deze lijst ook een verbindingscompagnie vermeld.Ambtenaren van Defensie (CDS, DAB) en van Buitenlandse Zaken (DPV, DAV)
bespreken medio februari 1992 de Nederlandse reactie op het verzoek van de
VN voor deelname aan de vredesmacht voor Joegoslavië. Ook de ministers
Van den Broek en Ter Beek spreken en marge van de ministerraad van 14 februari
1992 over dit verzoek (en het verzoek om deel te nemen aan UNTAC in Cambodja).
Ter Beek is volgens Van den Broek «positief».2Op 18 februari 1992 stuurt de minister van Buitenlandse Zaken een bericht
aan de PVVN om het VN-secretariaat te informeren dat Nederland in beginsel
en onder voorbehoud bereid is een personele bijdrage te leveren aan de in
te stellen VN-vredesoperatie voor Joegoslavië.3Het voornaamste voorbehoud is de instemming van alle
bij het conflict betrokken partijen met de samenstelling van de vredesmacht.
Het Nederlandse aanbod betreft een verbindingseenheid van 300 man (beroeps
en dienstplichtigen op vrijwillige basis), vijf militaire waarnemers en acht
militaire politiefunctionarissen van de KMar. Over de mogelijkheid civiele
politiefunctionarissen uit te zenden wordt nog overlegd met de ministeries
van Binnenlandse Zaken en van Justitie. Voorts legt de PVVN het VN-secretariaat
de wens voor deel te nemen aan de «Advance party». De Raadadviseur
van de minister-president, Merckelbach, wordt op 20 februari 1992 door de
chef DPV, Hoekema, op de hoogte gesteld van de stand van zaken betreffende
de Nederlandse deelname aan een VN-vredesoperatie in Joegoslavië, waarvoor
de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken op 14 februari
1992 «het groene licht hebben gegeven».43.2.2 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending Verbindingsbataljon
en militaire waarnemersOp 21 februari 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 743 aan, waarin
het voorstel van de SGVN wordt goedgekeurd om (voor een initiële periode
van één jaar) een United Nations Protection Force (UNPROFOR)
op te richten.5Belangrijkste
taken zijn het toezien op het staakt-het-vuren in Kroatië en de demilitarisering
van de vier United Nations Protected Areas (UNPA's), de door de Kroatische
Serviërs veroverde gebieden in Kroatië. DGPZ Van Walsum verwoordt
achteraf zijn bedenkingen over de oprichting van UNPROFOR.Van Walsum: «Ik ben de hele tijd niet helemaal gelukkig geweest
met de komst van de Verenigde Naties, maar dat ging niet zover dat ik niet
gedaan heb wat ik moest doen. Ik heb mijn aarzelingen wel kenbaar gemaakt
aan minister Van den Broek, maar ik zag niet goed in wat er anders gedaan
kon worden. Laat ik even uitleggen wat mijn aarzelingen waren. De drie United
Nations Protected Areas, de Krajina en Oost- en West-Slavonië, alle in
Kroatië gelegen, waren in de praktijk door Servië bezet. Om het
proces daar in goede banen te leiden, is UNPROFOR I ingesteld. Dat is gebeurd
op 21 februari 1992. Ik had daar in zoverre aarzelingen over dat ik het verdacht
vond dat Milosevic, die de hele tijd had volgehouden dat hij geen enkele buitenlandse
soldaat op Joegoslavisch grondgebied zou dulden, in november 1991 wel bereid
was om met een VN-presentie akkoord te gaan. Het leek mij dat het alleen maar
kon betekenen dat hij alles veroverd had wat hij had willen veroveren en dat
hij dit door de VN wilde laten consolideren. Dat was mijn grote angst, die
ook een beetje bewaarheid leek in de eerste gesprekken met Cyrus Vance. Hij
kwam kijken met een gezicht van: hier wordt kennelijk gevochten, wij zullen
er wat mensen tussen zetten, waarna het probleem is opgelost. Ik dacht: dat
is heel vervelend, want wij hebben net besloten dat wij de grenzen zoals zij
waren, zullen handhaven en als wij een groene lijn gaan trekken
door Kroatië zoals gebeurd is door Libanon of Cyprus dan sanctioneren
wij de veroveringen van Milosevic.»1In de ministerraad van 28 februari 1992 komt het voorstel aan de orde
van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie om in principe in
te stemmen met Nederlandse deelname aan UNPROFOR, vooruitlopend op een binnenkort
te verwachten formeel verzoek van de SGVN en anticiperend op de uitkomst van
het overleg met de Tweede Kamer ter zake.2De ministerraad voert
een korte discussie over de vraag of sprake zou kunnen zijn van een verhoogd
risico juist voor Nederland vanwege de voorgeschiedenis. In antwoord hierop
wordt er op gewezen dat in de brief wordt geconstateerd dat er inmiddels sprake
is van een meer positieve houding ten opzichte van Nederland en er derhalve
geen hoger veiligheidsrisico voor het Nederlands personeel zal zijn. Dat verhoogde
veiligheidsrisico zou anders ook voor andere landen gelden. Dat laat overigens
onverlet dat de deelneming niet volstrekt risicoloos zal zijn.3De passage in de brief over de houding ten opzichte van Nederland is mede
gebaseerd op een bericht van de Nederlandse ambassadeur in Belgrado. De indruk
die bij Buitenlandse Zaken bestaat, dat de houding van Servië ten opzichte
van Nederland na het EG-Voorzitterschap positiever is geworden («met
name de principiële opstelling ten aanzien van de bescherming van minderheden
in Kroatië zou hierbij een rol hebben gespeeld»)4, wordt door de ambassadeur bevestigd: «Van rancune
aan federale zijde is geen sprake meer.»5De ministerraad stemt vervolgens in met de deelneming van twee Nederlandse
militairen aan de voorbereidingsmissie van de Verenigde Naties (VN) ten behoeve
van de uitzending van UNPROFOR, alsook met de voorgestelde Nederlandse bijdrage
aan de VN-vredesmacht voor Joegoslavië. De ministers van Buitenlandse
Zaken en van Defensie worden gemachtigd de Tweede Kamer overeenkomstig de
lijnen van de brief in te lichten en ter zake overleg te voeren.6De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie gaan in hun brief
aan de Tweede Kamer van 3 maart 1992 slechts zijdelings in op de criteria
van politieke wenselijkheid van de uitzending en de militaire haalbaarheid
van de vredesoperatie.7De bewindspersonen
wijzen op de eerdere Nederlandse betrokkenheid bij het zoeken naar een vreedzame
oplossing van het conflict in het kader van de EG en de Nederlandse deelname
aan de monitormissie ECMM.«De Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesoperatie voor Joegoslavië
vormt naar ons oordeel een natuurlijk vervolg op deze betrokkenheid en past
in het Nederlandse beleid ten aanzien van VN-vredesoperaties, zoals onder
meer vervat in de Defensienota.»8De brief geeft informatie over:– de taak en organisatie van UNPROFOR;– de veiligheid van het uit te zenden personeel: de ministers zijn
«van mening dat er sprake is van een verantwoord en aanvaardbaar risico.»9;– de Nederlandse bijdrage: vijf militaire waarnemers, 8 militaire
politiefunctionarissen, het speciaal voor UNPROFOR op te richten «1
(NL)VN Verbindingsbataljon» (300 militairen, waarvan ruim 200 dienstplichtigen,
«die uitsluitend op vrijwillige basis worden uitgezonden». «Het
personeel wordt in beginsel, zoals gebruikelijk bij Nederlandse deelname aan
vredesoperaties, voor maximaal zes maanden uitgezonden.»10);– de voorbereidingsmissie: commandant van Nederlandse eenheid en 14 andere beroepsmilitairen maken hiervan deel uit en zullen op 9
maart in Joegoslavië aankomen;– voorlichting: aan voor uitzending in aanmerking komend personeel;– de juridische en financiële regelingen ten behoeve van het
Nederlandse personeel;– financiën: uitgaven ten behoeve van de Nederlandse deelname
aan UNPROFOR.In hun brief aan de Kamer vermelden de bewindspersonen niet dat de VN
Nederland ook gevraagd heeft om 30 civiele politiefunctionarissen ter beschikking
te stellen van de civiele politiecomponent (UNCIVPOL) van UNPROFOR. De besluitvorming
van het kabinet over dit verzoek verloopt moeizaam en duurt ruim twee maanden.
Hoge ambtenaren op Justitie (directeur-generaal Politie en Criminaliteitsbestrijding,
J. Suyver) en Binnenlandse Zaken (plv. directeur Politie, Th. de Graaf) adviseren
hun ministers positief over de uitzending van civiele politiefunctionarissen
(ca. 30 agenten in de rang van adjudant en hoger van de Rijkspolitie)1en ook de minister van Justitie staat aanvankelijk in
beginsel positief tegenover deelname van een klein contingent Rijkspolitie
aan de civiele politiecomponent van UNPROFOR.2Uiteindelijk gaan de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken
echter niet akkoord met het ter beschikking stellen van de gevraagde agenten.
Ondanks herhaald aandringen van met name de chef DPV3lijkt Van den Broek begrip te hebben
voor het standpunt van zijn collega's, omdat hij de inspanning zo voldoende
vindt.4Op 28 april 1992 deelt Van den Broek de
PVVN het negatieve besluit mee:«Na uitgebreid beraad is recentelijk door Min. van Justitie besloten
geen, herhaal geen, bijdrage te leveren aan UNCIVPOL voor UNPROFOR. Min. van
Binnenlandse Zaken had reeds eerder in gelijke zin beslist. Verzoeke VN mede
te delen dat Nederland geen bijdrage aan UNCIVPOL zal leveren.»5Niet duidelijk is wat de bezwaren waren van de ministers van Binnenlandse
Zaken en van Justitie tegen de uitzending van Nederlandse politiefunctionarissen
en waarom Hirsch Ballin van mening is veranderd.3.2.3 Overleg Tweede Kamer uitzending Verbindingsbataljon
en militaire waarnemersDe vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer dringt
bij monde van waarnemend voorzitter Van Traa aan op spoedig overleg over het
kabinetsbesluit, vóórdat Nederlandse militairen worden uitgezonden.
De minister van Defensie gaat er echter van uit dat al wel militairen kunnen
worden uitgezonden om deel te nemen aan de «advance mission» van
UNPROFOR.6Op 12 maart overleggen de vaste commissies van Buitenlandse Zaken en van
Defensie met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de brief
van 3 maart 1992 inzake de Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR.7Aan het begin
van het overleg deelt Ter Beek de Kamer mee dat de SGVN op 7 maart 1992 het
formele verzoek aan de Nederlandse regering heeft toegezonden: een verbindingsbataljon
van 300 man, drie militaire waarnemers (in plaats van de aanvankelijk gevraagde
vijf), zes militaire politiefunctionarissen (in plaats van acht) en 30 civiele
politiewaarnemers.8De Kok stelt in het overleg een aantal vragen over de veiligheid van de
Nederlandse militairen en vraagt naar de mogelijkheid om het mandaatgebied
uit te breiden naar Bosnië. Blaauw vraagt of UNPROFOR zich gaat bezighouden
met peacekeeping, peace-enforcing of een combinatie van beide
opties, informeert naar de mogelijke uitbreiding naar Bosnië en uit zijn
zorgen over de veiligheid van het Nederlandse personeel, waarbij hij verwijst
naar opvattingen van de belangenorganisaties. Van Middelkoop stemt expliciet
in met het besluit van de regering om een bijdrage te leveren aan de vredesoperatie,
maar het lijkt hem wenselijk dat een samenhangende beleidsvisie wordt gepresenteerd
ter onderbouwing van de deelname aan vredesoperaties en hij vraagt de regering
om in een notitie onder meer in te gaan op de verplichtingen van Nederland
ten aanzien van de VN, de mogelijkheid van het niet meer vrijwillig uitzenden
van dienstplichtigen en de voorwaarden die Nederland stelt aan deelname.1Sipkes
juicht het besluit toe om Nederland deel te laten nemen aan een VN-vredesmacht.
Van Traa gaat eveneens akkoord en vraagt ook naar een eventuele uitbreiding
van de werkingssfeer van de vredesmacht. «Hij benadrukte dat daartoe
een apart politiek besluit moet worden genomen, ook al om te voorkomen dat
er een «Unifil-achtige» situatie ontstaat.»2Als enige
van de woordvoerders informeert van Traa naar de redenen om geen infanteristen
uit te zenden. Eisma sluit zich aan bij het verzoek van Van Middelkoop om
een notitie over de Nederlandse betrokkenheid bij internationale vredesoperaties.De minister van Buitenlandse Zaken benadrukt in zijn antwoord dat het
mandaat nadrukkelijk peacekeeping behelst en niet peace enforcement en zegt
toe nog voor het zomerreces met een notitie te komen met een meer fundamentele
visie op internationale vredesoperaties en de Nederlandse bijdrage daaraan,
mede op basis van een advies van de Adviesraad Vrede en Veiligheid. De minister
van Defensie toont zich verheugd dat de Kamer kan instemmen met het besluit
van de regering om een bijdrage te leveren aan de VN-vredesmacht in Joegoslavië.3Ter Beek
benadrukt «dat activiteiten in het kader van een peacekeeping VN-operatie
altijd een zeker risico met zich meebrengen en dat er geen veiligheidsgaranties
kunnen worden gegeven. De regering is echter tot de conclusie gekomen dat
gesproken kan worden van aanvaardbare risico's.»4Op de vraag waarom Nederland geen infanteriebataljon uitzendt, geeft Ter
Beek een ontwijkend antwoord:«In een eerder stadium heeft Nederland de VN laten weten bereid
te zijn een bataljon naar Joegoslavië te sturen; desalniettemin heeft
de VN besloten om Nederland een verbindingseenheid te vragen. Men is in New
York ongetwijfeld op de hoogte van de uitstekende kwaliteit van de Nederlandse
verbindingseenheden!»53.2.4 Voortzetting en afronding uitzending Verbindingsbataljon
en militaire waarnemersTijdens het overleg met de Kamercommissies op 12 maart 1992 meldt minister
Ter Beek, op gezag van de in Joegoslavië opererende Nederlandse voorbereidingsmissie,
dat de situatie in Sarajevo (waar aanvankelijk het hoofdkwartier van UNPROFOR
wordt gevestigd) rustig is.6De meeste
«verbindelaars» zijn overigens werkzaam bij de twaalf infanteriebataljons
en de vier sectorhoofdkwartieren in de UNPA's. Op 6 april 1992 zijn alle Nederlandse
verbindingseenheden in het voormalige Joegoslavië ontplooid.7Op 12 mei 1992 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse
Zaken een mondeling overleg met de ministers van Defensie en van Buitenlandse
Zaken over de verslechterende situatie in het voormalige Joegoslavië
en de positie van de Nederlandse militairen aldaar. Minister Ter Beek opent
het overleg met informatie over de veiligheidssituatie voor de (56) Nederlandse
militairen in Sarajevo: «De dagelijkse rapportages van de commandanten ter plaatse over
de veiligheid van het Nederlandse personeel geven geen aanleiding voor extra
initiatieven richting VN. Plaatselijk blijkt de situatie in veel gevallen
rustiger dan het totaalbeeld van de media aangeeft.»1Deze inschatting van Ter Beek is gebaseerd op (en wordt bevestigd door)
een Situatierapport Vredesoperaties van de Defensiestaf van 11 mei 1992:«Ondanks de kritieke toestand in Sarajevo heeft het Nederlandse
Verbindingsbataljon de werkzaamheden tot op heden ongestoord kunnen voortzetten.
Volgens onze woordvoerder ter plaatse lijkt de dreiging minder groot dan wordt
verondersteld, maar gezien de algehele situatie moeten onze VN-militairen
ernstig rekening houden met een verplaatsing op korte termijn.»2Op 16 mei 1992 verhuist het hoofdkwartier van UNPROFOR naar Belgrado en
vervolgens op 1 augustus 1992 naar Zagreb.De woordvoerder van het CDA, De Kok, wordt tijdens het overleg van 12
mei 1992 door andere woordvoerders bekritiseerd vanwege zijn eerdere uitspraken
in de media over de mogelijkheid van het zenden van troepen naar Joegoslavië.
De Kok reageert hierop tijdens het overleg:«(...) dat dit weekend in de discussie naar aanleiding van de brief
van de VVDM over de problemen in Joegoslavië wederom de mogelijkheid
naar voren is gekomen van het zenden van troepen ter beëindiging van
het bloedvergieten. Hij (De Kok) heeft daarover gezegd, dat er nog in de fractie
over zou moeten worden gesproken. Als er geen internationale consensus over
is, heeft het geen zin die mogelijkheid in dit overleg aan de orde te stellen.»3Toenmalig woordvoerder van het CDA, De Kok: «Ik heb wel een aantal
malen mijn eigen ideeën naar voren gebracht, onder andere over bombardementen.
Op een gegeven moment werd het tijd om te overwegen, internationaal voor te
stellen om bombardementen uit te voeren. En zo vaag heb ik dat gezegd in een
radioprogramma op een vrijdagmiddag. Dat was dus een eigen geluid. Dat is
mij niet in dank afgenomen, omdat een dergelijk voorstel om bombardementen
uit te voeren, nog niet gedaan was in de Kamer en ik dit ook niet had doorgesproken
met de 54 leden van mijn fractie. Dat kon echter niet, want ik werd daar in
een radioprogramma plotseling mee geconfronteerd. Ik vond dat het langzamerhand
tijd werd om invulling te geven aan de dreigementen die wij hadden geuit.
De dinsdag daarop werd je dan in de fractievergadering geconfronteerd met
je eigen uitspraken en dat loog er vaak niet om. Je werd dus voorzichtig met
het doen van dit soort dingen.»4Minister Van den Broek spreekt zich in het overleg met de Kamer als volgt
uit over het sturen van troepen naar Bosnië: «Aan de voorwaarden
voor het legeren van een vredesmacht in Bosnië wordt niet voldaan.»5Van den
Broek sluit met zijn uitspraak aan op de opvatting die de SGVN op 24 april
en 12 mei 1992 in rapporten aan de Veiligheidsraad verwoordt.6Op 8 juni 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 758 aan, waarin het
mandaat en de sterkte van UNPROFOR worden uitgebreid, zodat UNPROFOR ook een
taak krijgt in de humanitaire hulpverlening in Bosnië. In de loop van
juni en juli 1992 geeft de Veiligheidsraad in een aantal resoluties de SGVN
toestemming om UNPROFOR uit te breiden met 1 100 man om het op 5 juni
1992 gesloten akkoord over de heropening van het vliegveld van Sarajevo en
de aanvoer van de humanitaire hulp zeker te stellen. Nederlandse verbindingseenheden
worden nu ook ingezet bij de infanteriebataljons van UNPROFOR die in Bosnië
worden ontplooid en bij het B-H Command in Sarajevo. Ten behoeve van de uitbreiding
van UNPROFOR vraagt de VN de Nederlandse regering om extra militaire
waarnemers en verbindingspersoneel.1Op 17 juni 1992 informeren de ministers van Buitenlandse Zaken en van
Defensie de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie in een
brief onder meer over de uitbreiding van het mandaat van UNPROFOR en de nieuwe
taken in Bosnië.2Het bij een Canadees infanteriebataljon
ingedeelde Nederlandse verbindingsdetachement (elf militairen) zal in juli
worden verplaatst van Kroatië naar het vliegveld van Sarajevo. Ook zijn
vier Nederlandse militairen (twee verbindingsspecialisten en twee militaire
waarnemers) reeds betrokken bij de voorbereidende werkzaamheden van de VN
op het vliegveld. «De definitieve extra-behoefte van de Verenigde Naties
aan personeel en materieel zal blijken uit een eventueel formeel verzoek aan
Nederland. De regering staat hier in beginsel positief tegenover.»3In het overleg met de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse
Zaken, dat op 17 juni 1992 wordt gehouden, meldt Ter Beek dat Nederland positief
heeft gereageerd op het formele verzoek van de VN om elf extra «verbindelaars».
De bewindsman verwacht dat de VN om nog eens 50 verbindingsmilitairen zullen
vragen, waarvoor Nederland voldoende capaciteit heeft.4Op 1 juli 1992
wordt de minister van Defensie het formele verzoek van de SGVN voorgelegd
voor uitbreiding van het verbindingsbataljon met 54 militairen.5De ministerraad van 2 juli 1992 wordt er van op de hoogte gesteld dat
bij het Canadese bataljon dat op weg is naar Sarajevo, zich 11 Nederlanders
uit de verbindingsgroep bevinden. Als zij zijn gearriveerd, is het de bedoeling
dat het bataljon snel zal worden afgelost door eenheden uit Frankrijk, Oekraïne
en Egypte. Daaraan zullen ook Nederlanders worden verbonden. Ook wordt melding
gemaakt van het verzoek van de VN voor 54 extra verbindingsmilitairen. Daarnaast
wordt in de ministerraad ook gemeld dat Nederland zal deelnemen aan humanitaire
acties met één Fokker F-27 transportvliegtuig, 30 vrachtwagens
en ca. 100 militairen, waarvoor ook voldoende vrijwillige dienstplichtigen
beschikbaar zouden zijn. Deze mededelingen worden door de ministerraad voor
kennisgeving aangenomen.6Het verbindingsbataljon bereikt in juli 1993 zijn maximale sterkte met
477 militairen. Vanaf maart 1994 gaan de VN apparatuur voor satellietcommunicatie
gebruiken waardoor het Nederlandse verbindingspersoneel overbodig wordt. Het
bataljon wordt gefaseerd teruggetrokken, waarna de eenheid op 1 september
1994 wordt opgeheven.7Het aantal Nederlandse United Nations Military Observers (UNMO's) wordt
in de loop van 1992 uitgebreid tot 38 en bedraagt eind 1993 48 militairen
(afkomstig van KL, KM en KLu). De Nederlandse brigade-generaal Bastiaans is
van 1 november 1993 tot 16 november 1994 Chief Military Observer van UNPROFOR
en geeft in die hoedanigheid leiding aan 555 waarnemers in Kroatië, Bosnië
en Macedonië. De militaire waarnemersmissie wordt op 20 december 1995
opgeheven, wanneer UNPROFOR wordt vervangen door IFOR.83.2.5 Voortraject uitzending Transportbataljon en marinepersoneelEind juni 1992 buigen de NAVO-Raad, de WEU ad hoc groep en het CVSE comité
van Hoge Ambtenaren zich over verdergaande stappen van de internationale gemeenschap
in voormalig Joegoslavië. Nederland wordt door de Amerikaanse regering
benaderd voor assistentie bij het militair transport van humanitaire hulp
naar Sarajevo.9De militaire top is hiertoe in beginsel bereid en overweegt ook om een bijdrage
te leveren aan het handhaven van het embargo in de vorm van een marinefregat
en twee maritieme patrouillevliegtuigen als onderdeel van een
mogelijk multinationale operatie in het kader van WEU of NAVO. Echter: «Inzet
van grondtroepen anders dan verbindings- en transportpersoneel is niet aan
de orde.»1Ambtenaren van Defensie (DAB, CDS) en vertegenwoordigers van de KL en
de KLu inventariseren wat Nederland op korte termijn bij kan dragen aan de
logistieke ondersteuning van de humanitaire hulpverlening: een F-27 transportvliegtuig
en een transporteenheid van 30 voertuigen en ca. 100 militairen (waarvan een
groot deel dienstplichtigen). Overigens komt een transporteenheid niet voor
op de in de Defensienota 1991 vermelde lijst van middelen die de KL ter beschikking
stelt voor VN-vredesoperaties; op de lijst van de middelen die de KLu voor
VN-operaties heeft toegezegd, is een transportvliegtuig opgenomen.2Ter Beek toont op 29 juni 1992 in een gesprek met de CDS politieke
principebereidheid deze eenheden ter beschikking te stellen, «zonder
overigens nu al daarvoor politieke toestemming te verlenen».3Op 1 juli besluit Ter Beek «dat de Nederlandse bijdrage zal bestaan
uit een F-27 transportvliegtuig en een transporteenheid van de KL met 30 militaire
voertuigen en ongeveer 120 militairen». De transporteenheid komt ter
beschikking van de UNHCR «op voorwaarde dat zij zou opereren in samenwerking
en, zo nodig, onder bescherming van UNPROFOR.»4Begin juli wordt met de VN overleg gevoerd over de veiligheidsvoorzieningen
voor de Nederlandse chauffeurs.Zoals eerder vermeld gaat de ministerraad op 2 juli 1992 zonder discussie
akkoord met het ter beschikking stellen van een F-27 en een transporteenheid.
De Kamer wordt pas op 11 augustus (achteraf, op verzoek van de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie5) ingelicht over de in de loop van juli 1992
uitgevoerde hulpvluchten van de F-27 naar Sarajevo en over de voorgenomen
uitzending van een transporteenheid.6In de brief van 11 augustus 1992 geven de bewindspersonen een overzicht
van de sterk verslechterde situatie, met name ook op humanitair gebied, in
Bosnië en delen van Kroatië. Voor het eerst spreken zij van «etnische
zuivering» door in het bijzonder Servië, het JNA en Servische irreguliere
eenheden. De brief bevat ook informatie over de inzet van Nederlandse eenheden.
De Kamer wordt in deze brief voor het eerst geïnformeerd over het feit
dat de Nederlandse regering een transporteenheid voor humanitaire hulp ter
beschikking heeft gesteld aan de VN. Echter, «omdat geen goede voorzieningen
konden worden getroffen voor de veiligheid van de chauffeurs, is op 20 juli
besloten de transporteenheid die aan de UNHCR was aangeboden, te ontbinden,
onder handhaving overigens van het aanbod. Indien nodig kan binnen twee weken
een nieuwe eenheid worden geformeerd.»7Dit besluit is door Ter Beek genomen op advies van de souschef operationele
zaken van de Defensiestaf.8Voorts gaat de brief in op overleg in internationale organisaties over
verdergaande maatregelen, met name militaire bijstand aan humanitaire hulpverlening
(in VN, NAVO en WEU), het onder internationaal toezicht stellen van de zware
wapens van de strijdende partijen (in VN, CVSE, NAVO en WEU) en de aanscherping
van de controle op naleving van de door de VN afgekondigde sancties (wapenembargo
voor geheel voormalig Joegoslavië en economische sancties gericht op
Servië/Montenegro), waarvoor bij de NAVO en de WEU plannen worden gemaakt.
«In de context van de humanitaire hulp aan de bevolking in Bosnië
valt wellicht ook te denken aan het instellen van safe havens waar vluchtelingen
kunnen worden opgevangen.»9Op 12 augustus 1992 voeren de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken
en van Defensie over de ontwikkelingen in met name Bosnië op basis van
de brief die beide ministers een dag eerder aan de Kamer hebben gestuurd.
De Hoop Scheffer (CDA) achtte het niet mogelijk om met inzet van massale militaire
middelen de door de Servische agressie aangewakkerde oorlog te beëindigen,
aangezien niet duidelijk is welk politiek doel daarmee gediend is. Voorts
dringt hij er bij de Nederlandse regering op aan zich in te spannen voor de
aanvaarding van een VR-resolutie die het inrichten en met militaire macht
beschermen van safe havens voor vluchtelingen mogelijk maakt. De Hoop Scheffer
vindt dat de NAVO zich, gelegitimeerd door besluitvorming in de Verenigde
Naties, moet belasten met de uitwerking van resoluties van de Veiligheidsraad.
De NAVO beschikt daartoe over de nodige troepen en de commandostructuur.1Valk (PvdA)
waarschuwt «dat men niet de illusie moet hebben dat door een snelle
grondoorlog of een andere vorm van ingrijpen een oplossing kan worden afgedwongen»,
maar hij steunt de concept-resolutie die voorziet in militaire beveiliging
van humanitaire transporten en spreekt over het creëren en beveiligen
van veiligheidszones. De passage in de brief van de bewindspersonen over instelling
van safe havens vindt hij «te vrijblijvend».2Ook Blaauw (VVD) vindt de brief van 11 augustus 1992 «vrijblijvend».
Hij is van mening dat de aan de Veiligheidsraad voorgelegde resolutie betreffende
de bescherming van humanitaire hulp «het mogelijk (maakt) om, eventueel
vanuit de lucht, tegen artillerieopstellingen op te treden die hulpkonvooien
belemmeren.»3Eisma
mist in de brief van de ministers aanduidingen van mogelijke opties en alternatieven
voor de aanwending van militair geweld en vindt de passages in de brief over
mogelijke safe havens te vaag.4Overige
woordvoerders in het overleg zijn: Beckers (GroenLinks), Van Dis (SGP), Van
Middelkoop (GPV), Leerling (RPF) en Janmaat (CD).De minister van Buitenlandse Zaken verklaart in zijn antwoord dat de Nederlandse
regering bereid is om, voor zover mogelijk, een politieke, diplomatieke en
ook militaire bijdrage te leveren aan de uitvoering van de VR-resolutie over
maatregelen om de humanitaire hulp mogelijk te maken. «Hoewel daarover
op dit moment nog niet behoeft te worden beslist, moet er rekening mee worden
gehouden dat zich situaties kunnen voordoen die verdergaande maatregelen,
inclusief verdergaand ingrijpen, wellicht onvermijdelijk maken.»5Van den
Broek geeft de voorkeur aan uitvoering van de resolutie door NAVO en WEU,
onder auspiciën van de VN.6De minister van Defensie deelt de Kamer mee dat met het oog op de mogelijkheid
van een internationaal toezicht op de zware wapens in het strijdgebied «inmiddels
door het beschikbaar stellen van 15 officieren van de koninklijke landmacht
en 5 van de koninklijke luchtmacht positief gereageerd is op een verzoek van
de secretaris-generaal van de VN om manschappen te leveren voor een eventueel
te vormen waarnemerskorps.»7Ook meldt Ter Beek de Kamer dat «aan de controle op het maritiem embargo
wordt deelgenomen door een Nederlands fregat en een tweetal Orion-patrouillevliegtuigen».8De Kamer
is over de uitzending van deze marine-eenheden naar de Adriatische Zee overigens
niet tevoren door de minister van Defensie geïnformeerd, mogelijk omdat
de uitzending gebeurt binnen het kader van een NAVO- resp. WEU-operatie. Van
bondgenootschappelijke verplichtingen, voortvloeiend uit het NAVO- resp. WEU-verdrag
is in dit geval echter geen sprake.Tenslotte deelt Ter Beek mee dat het Nederlandse aanbod voor transportcapaciteit
tegen de achtergrond van de thans voorgestelde resolutie opnieuw zal worden
gedaan, «met dien verstande dat het aanbod is verhoogd tot ongeveer
60 voertuigen, die in totaal 500 ton transportcapaciteit leveren.
Met deze voertuigen zullen 200 dienstplichtigen worden uitgezonden. (...)
Verdere Nederlandse bijdragen sloot de minister niet uit.»1De ministerraad houdt op 20 augustus 1992 een uitgebreide gedachtewisseling
over de situatie in voormalig Joegoslavië en de opvang van ontheemden
uit dat gebied.2De raad krijgt een overzicht
van de stand van zaken van het overleg in de verschillende internationale
gremia en de voorbereiding op de Joegoslavië Conferentie in Londen op
25 augustus 1992. In de ministerraad wordt groot belang gehecht aan een voortvarende
besluitvorming rond de bescherming van humanitaire konvooien. Ten aanzien
van het Nederlandse aanbod van een transporteenheid wordt er op gewezen, dat
niet het beeld moet ontstaan dat Nederland het transport verzorgt en andere
landen de grotere risico's bij de bescherming van het transport laat lopen.
De risico's zijn voor de vrachtwagenchauffeurs gelijk, zo al niet groter.
Benadrukt wordt dat er altijd risico's blijven bestaan en dat het kabinet
bij alle besluiten die zullen worden genomen, de verantwoordelijkheid die
men zo op zich neemt voor ogen dient te houden. Het grootste deel van het
overleg in de ministerraad is overigens gewijd aan de problemen met de opvang
van Joegoslavische vluchtelingen in Nederland, waarover de ministerraad zich
in juni en juli ook al diverse malen heeft gebogen.3Op 13 augustus 1992 neemt de Veiligheidsraad resolutie 770 aan waarin
staten worden opgeroepen om nationaal of via regionale organisaties alle noodzakelijke
maatregelen te nemen om de aanvoer van humanitaire hulp in Bosnië mogelijk
te maken. De Veiligheidsraad geeft met deze resolutie («acting under
Chapter VII») in feite toestemming voor het gebruik van geweld voor
humanitaire doeleinden, maar van deze mogelijkheid wordt door de VN en door
de aan UNPROFOR deelnemende landen (voorlopig) geen gebruik gemaakt. In NAVO-
en WEU-overleg op resp. 14 en 28 augustus wordt het vestigen van een «humanitaire
corridor» tussen Split en Sarajevo onhaalbaar geacht en wordt besloten
tot de meest lichte optie: «escorteren van UNHCR-konvooien in Bosnië,
met instemming van de strijdende partijen. De beschermende militairen kunnen
en mogen alleen optreden ter zelfverdediging.»4Nederland kan geen eenheden aanbieden ten behoeve van deze beveiligingstaken:
«In verband met de korte reactietijd en de vrijwilligheid van de dienstplichtigen
voor deelname aan vredesoperaties voor de KL is het niet mogelijk gevechtseenheden
te formeren en een speciaal voor dit doel opgesteld trainingsprogramma af
te laten werken. Een mogelijke Nederlandse bijdrage zal zich dan ook voor
wat betreft de koninklijke landmacht toespitsen op ondersteunende eenheden
in de technische sfeer.»5In de vergadering van de Defensieraad op 19 augustus 1992 passeren de
verschillende in de WEU en NAVO besproken opties de revue. De plaatsvervangend
CDS, Van den Breemen, meldt dat in het COCB (Comité CDS/bevelhebbers)
«is geconcludeerd dat bij de uiteindelijk te kiezen optie sprake moet
zijn van een beperkte doelstelling en een duidelijke structuur en commando-lijn.
Spreker schetst het dilemma dat enerzijds hoe lichter de bescherming is, hoe
groter de risico's voor de konvooien, terwijl anderzijds een uit militair
oogpunt te prevaleren grotere bescherming een ongewenste betrokkenheid in
het conflict met zich mee kan brengen.»6De voorzitter van de Legerraad, bevelhebber der landstrijdkrachten
(BLS) Wilmink, «geeft aan ernstige bezwaren te koesteren tegen een lichte
beveiliging van konvooien. Hij relativeert de bescherming van militaire konvooien
door pantservoertuigen: ook al verlenen de betrokken partijen toestemming,
lokale dissidente facties kunnen op eenvoudige wijze een colonne tot staan
brengen. (...) Ten aanzien van het Nederlandse aanbod (een transporteenheid
van 250–500 ton, met 120–190 man personeel) merkt
spreker desgevraagd op dat – hoewel nog niet is overgegaan tot actieve
werving – het formeren daarvan vermoedelijk geen probleem zal zijn.»1Ter Beek spreekt zijn voorkeur uit voor de optie
dat de NAVO haar commandostructuur aanbiedt aan de SGVN. Wilmink «onderschrijft
dit wanneer uiteindelijk gekozen zou worden voor een zware optie; bij een
lichte optie geeft hij de voorkeur aan de VN».2De Veiligheidsraad geeft op 14 september 1992 met resolutie 776 zijn goedkeuring
aan een uitbreiding van het mandaat en de sterkte van UNPROFOR ten behoeve
van de uitvoering van het operatieplan van de SGVN voor de bescherming van
de humanitaire konvooien in Bosnië. De plv. CDS, Van den Breemen, reist
begin september 1992 naar New York om daar te spreken met het VN-secretariaat
over het Nederlandse aanbod: een zelfstandige transporteenheid, 500 ton, 60
voertuigen en 300 man personeel. Op termijn is uitbreiding mogelijk tot 750
ton, 100 voertuigen, 500 man. Voorts is Nederland bereid tot het uitzenden
van maximaal 75 man voor de verbindingseenheid en een twintigtal waarnemers
voor toezicht op de zware wapens. De militair adviseur van de SGVN beveelt
Van den Breemen aan al het personeel (ook de «verbindelaars»)
uit te rusten met kogelvrije vesten en helmen alsmede voor transportpersoneel
antifragmentatie dekens.3Op 27 augustus 1992 en 16 september 1992 voert de Kamer plenaire debatten
met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie op basis van enkele
recente brieven waarin de regering informatie geeft over de recente ontwikkelingen
in Bosnië, de bemiddelingspogingen van de Joegoslavië-conferentie,
de uitkomsten van het beraad binnen WEU en NAVO en de besluiten van de Veiligheidsraad
(met name over resolutie 776).4In het debat op 27 augustus 1992 gaat
Blaauw in op de verantwoordelijkheid die ook de Kamer op zich neemt bij een
besluit tot uitzending van Nederlandse militairen: «Door aan te dringen
op daadwerkelijke operaties in Bosnië nemen wij natuurlijk een grote
verantwoordelijkheid op ons ten opzichte van hen die zullen worden uitgezonden.
Het is geen peacekeeping zoals UNIFIL of MFO. Bij deelname moet ernstig rekening
worden gehouden met de mogelijkheid van slachtoffers binnen het Nederlandse
contingent. Regering en parlement realiseren zich dat ook wel degelijk. Voor
de VVD is dat juist een van de redenen waarom wij het een dusdanig zwaar besluit
vinden, dat het alleen in een plenaire vergadering tot stand mag komen.»5Volgens
Ter Beek gaat het overigens bij de bescherming van de humanitaire konvooien
wel degelijk om peacekeeping en niet om peace-enforcing.6Minister-president Lubbers vervangt als minister van Buitenlandse Zaken ad
interim in het debat op 27 augustus 1992 minister Van den Broek, die aanwezig
is op de Londen conferentie over het voormalige Joegoslavië.In het plenaire debat op 16 september 1992 spreekt De Kok uit dat het
CDA positief staat tegenover Nederlandse deelname aan UNPROFOR met een transporteenheid,
maar hij stelt vragen bij de Rules of Engagement. Op de vraag van Van Traa
of hij daarmee in feite zegt dat hij in principe nog geen groen licht kan
geven, antwoordt De Kok het aanbod van de minister te steunen, maar eerst
inzicht te willen hebben in het operatieplan van de VN.7Eisma (D66)
verwijst naar «bezorgde geluiden in militaire kringen over de beoogde
operatie» en vraagt de regering om de Kamer te informeren «over
de adviezen die door haar militaire deskundigen worden verstrekt (...) desnoods
in een vertrouwelijk overleg.»8Ter
Beek wijst Eisma vervolgens op de staatsrechtelijke verhoudingen, waarbij
«het zo is dat adviezen van militaire deskundigen mede bepalend zijn
voor het uiteindelijke regeringsbesluit en de opvatting en stellingname van
de regering. Het is dan een beetje een merkwaardige figuur om datgene wat
van militair-deskundige zijde aan adviezen binnenkomt, hier los
van de politieke stellingname neer te zetten.»1Van Traa stelt
voor een briefing te houden, onder verantwoordelijkheid van de minister. Eisma
stelt dat zijn fractie meer gegevens nodig heeft om een verantwoorde afweging
te kunnen maken: «zonder deze informatie, nog geen ja of nee op het
punt van de participatie van de Nederlandse militairen in Bosnië.»2Van Traa verklaart
dat «de fractie van de Partij van de Arbeid ook ten volle bereid is
mee te werken aan de gezamenlijke operatie voor humanitaire doeleinden»
en dat «mijn fractie, naar ik meen, de gehele Kamer bereid is en bereid
moet zijn, dat risico te lopen, het risico dat Nederlandse militairen ook
slachtoffer kunnen worden.»3Voorts dringen
alle woordvoerders aan op afdwinging van het internationale embargo, wat niet
alleen controle op de Adriatische Zee maar een daadwerkelijke maritieme blokkade
zou moeten inhouden. Voor Van Traa is een verscherping van het embargo een
voorwaarde voor verdere Nederlandse deelname van marine-eenheden aan deze
operatie.Minister Ter Beek benadrukt in zijn beantwoording nogmaals dat het gaat
om een peacekeeping operatie en «dat er sprake dient te zijn van een
duidelijke relatie tussen de militaire inzet en de te bereiken politieke doelstellingen.
De politieke doelstellingen dienen daarbij voorop te staan. Zij dienen helder
en overzichtelijk te zijn geformuleerd. Op grond van die politieke doelstelling
kan een keuze worden gemaakt uit de noodzakelijke militaire middelen, eenheden,
operatieplannen en dergelijke.»4Ter Beek hecht
er sterk aan dat de Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesoperaties in het
voormalige Joegoslavië kunnen «rekenen op een brede politieke en
maatschappelijke steun. Ik heb dat vanavond wederom kunnen merken».5Hij kondigt
aan binnenkort een formeel verzoek van de VN te verwachten en meldt dat een
drietal Nederlandse officieren in het verband van een planningsteam voor UNPROFOR
«morgen in Zagreb met zijn werkzaamheden zal beginnen». Ook laat
hij de Kamer weten in beginsel bereid te zijn in te gaan op wensen van de
VN die verder gaan dan het eerdere Nederlandse aanbod, waarbij hij mogelijkheden
ziet «op het terrein van extra logistieke en onderhoudssteun ter verhoging
van de zelfstandigheid van de transporteenheid en eventueel verbindingen.
(...) Het spreekt voor mij vanzelf, dat de Kamer na de ontvangst van het formele
verzoek van de VN zo spoedig mogelijk zal worden geïnformeerd over het
kabinetsbesluit tot uitzending van Nederlandse militairen.»63.2.6 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending TransportbataljonHet verzoek van het VN-secretariaat voor een transportbataljon en voor
een uitbreiding van de verbindingseenheid wordt op 17 september 1992 door
de PVVN doorgezonden aan de Nederlandse regering. Nederland wordt niet gevraagd
om extra waarnemers (voor het toezicht op de zware wapens) ter beschikking
te stellen.7Nadat de SGVN het eindrapport van het planningsteam
voor UNPROFOR heeft ontvangen, stuurt hij op 1 oktober 1992 een formeel verzoek
aan de Nederlandse regering: «one Signals Unit; two transport compagnies
with 64 trucks for a composite Netherlands and Belgian Transport Battalion;
20 Military Observers.»8Contacten tussen Ter Beek en zijn Belgische
collega hebben namelijk inmiddels geleid tot het besluit om de VN gezamenlijk
een compleet transportbataljon aan te bieden van 700 militairen en 100 vrachtwagens.9Het kabinetsbesluit over het formele verzoek van de SGVN wordt overigens
niet in de voltallige ministerraad, maar door de vier meest betrokken leden
van het kabinet genomen. De ministerraad heeft op 11 september 1992 namelijk
ingestemd met het voorstel van de staatssecretaris van Defensie om, in verband
met de mogelijkheid van een verzoek van de Veiligheidsraad voor
de inzet van militaire middelen ter bescherming van voedselkonvooien en mede
gelet op het daarmee samenhangende debat in de Tweede Kamer op woensdag 16
september 1992, de beslissing ter zake te delegeren aan de minister-president,
de vice-minister-president en de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie.1Deze vier bewindspersonen nemen op 6 oktober 1992 in
een politiek overleg het besluit om aan het formele verzoek van de SGVN gehoor
te geven en geven hun goedkeuring aan een concept-tekst van de brief die de
ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken nog diezelfde dag aan de
Kamer sturen.2In deze
brief informeren zij de Kamer over het regeringsbesluit om extra Nederlandse
militairen naar het voormalige Joegoslavië uit te zenden en gaan ze in
op de overwegingen waarop dit besluit is gebaseerd.3«Het betreft ongeveer 385 militairen voor transporttaken, 95 man
voor de verbindingen (75 man verbindingspersoneel en 20 man voor hun logistieke
ondersteuning), 20 waarnemers en 40 officieren en overig personeel voor het
nieuw te vormen hoofdkwartier in Bosnië. Het totaal aantal Nederlandse
VN-militairen in het voormalige Joegoslavië komt daarmee op ongeveer
940. (...) Met deze ongeveer 6 200 extra »blauwhelmen« stijgt
de totale sterkte van UNPROFOR tot boven de 21 500 man. In Bosnië
zullen de extra VN-militairen zorgdragen voor de uitvoering en bescherming
van humanitaire hulptransporten en voor de begeleiding van door het Rode Kruis
te evacueren vrijgelaten gevangenen.»4De regering geeft een drietal overwegingen om extra Nederlandse militairen
naar Bosnië te zenden:«In de eerste plaats wil de regering zich (...) maximaal inspannen
om de zo dringend nodige humanitaire hulp tijdig te helpen waarborgen. Daarnaast
meent de regering dat een grotere internationale presentie in Bosnië
een zekere remmende werking kan hebben op schendingen van de mensenrechten.
Bovendien kan een meer omvangrijke presentie van UNPROFOR in Bosnië ook
bijdragen aan het scheppen van voorwaarden voor een duurzame politieke oplossing
van het conflict, waarmee ook Europese veiligheidsbelangen worden gediend.»5Voorts gaan de bewindspersonen in hun brief in op de humanitaire situatie
in Bosnië; de hulpoperatie van de UNHCR («Uitgangspunt voor de
hulpoperatie van de UNHCR blijft de instemming van de betrokken partijen»);
de taak en organisatie van UNPROFOR in Bosnië («De transporteenheid
arriveert ter plaatse wanneer ook de beschermende infanteriebataljons zich
op grotere schaal ontplooien, naar verwachting in de eerste helft van november»);
de extra Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR (ongeveer 540 militairen, waaronder
ongeveer 200 dienstplichtigen): «Het Nederlands-Belgisch transportbataljon
bestaat uit één Belgische en twee Nederlandse transportcompagnieën.
Dit binationale bataljon (1 NL/BE VN TBAT) dekt volledig de huidige behoefte
van UNHCR aan militair transport. (...) De twee Nederlandse transportcompagnieën
beschikken voor humanitaire transporttaken over in totaal 40 vrachtwagens
van tien ton en 24 vrachtwagens van vier ton.»6De brief bevat ook informatie over de veiligheid van het personeel, financiering
van de operatie, juridische en financiële regelingen ten behoeve van
het Nederlandse personeel.«De regering meent dat bij de beoogde humanitaire operatie van de
Verenigde Naties in Bosnië sprake is van verantwoorde, aanvaardbare risico's.
(...) Dit laat onverlet dat sluitende veiligheidsgaranties nimmer mogelijk
zijn. (...) De VN-troepen in Bosnië zullen optreden volgens de gangbare
beginselen voor VN-vredesoperaties. Het gebruik van geweld is
alleen toegestaan in het geval van zelfverdediging, met dien verstande dat
de Veiligheidsraad heeft bepaald dat van nu af bij de operaties in Bosnië
onder zelfverdediging ook situaties worden verstaan waarin personen met geweld
trachten de VN-militairen te verhinderen hun mandaat uit te voeren.»1Op 9 oktober 1992 neemt de ministerraad met instemming kennis van de positieve
reactie van Nederland op het verzoek van de VN en van het feit dat de Tweede
Kamer hiervan schriftelijk op de hoogte is gesteld.23.2.7 Overleg Tweede Kamer uitzending TransportbataljonDe Tweede Kamer bespreekt het regeringsbesluit tot uitzending van het
transportbataljon en de andere extra Nederlandse militairen naar Bosnië
op 22 oktober 1992 in een plenair debat met de ministers van Buitenlandse
Zaken en van Defensie. Twee weken vóór het debat, op 7 oktober
1992, krijgt de vaste commissie voor Defensie van de Tweede Kamer een (vertrouwelijke)
«technische briefing» die wordt verzorgd door ambtenaren en militairen
van Defensie. De status van deze briefing is onduidelijk; een verslag is niet
beschikbaar. Ambtenaren van Buitenlandse Zaken vrezen dat de uitbreiding van
UNPROFOR in deze briefing al aan de orde komt, waardoor de minister van Buitenlandse
Zaken «buiten spel zou komen te staan».3Voor de zekerheid besluit de chef DPV een «spion»
af te vaardigen.4Voor de ambtenaren van Defensie heeft de briefing als bijkomend
voordeel dat zij een indruk krijgen van de vragen die de woordvoerders naar
verwachting zullen stellen tijdens het Kamerdebat en hun minister hierop kunnen
voorbereiden.5In het plenaire debat verklaart De Kok dat de CDA-fractie aan de hand
van vijf criteria (het verzoek van de Veiligheidsraad, de humanitaire noodzaak,
onze nationale mogelijkheden, de risico's en de bevelsstructuur) een «zorgvuldige
afweging heeft gemaakt. Wat ons betreft, voldoet de uitzending aan die criteria
en daarom gaan wij daarmee akkoord.»6Sipkes meldt dat de fractie van GroenLinks in principe instemt met het
besluit, maar heeft nog wel enkele vragen over de veiligheidsgaranties. Ter
Veer wil «alvorens onze instemming te geven, (...) van de minister vernemen
hoe groot hij de risico's inschat en hoe hij de kans op het gevaar van escalatie
taxeert.»7Van Middelkoop
geeft aan dat ook zijn fractie «van de noodzaak tot het zenden van meer
militairen is overtuigd, maar meer dan bij voorgaande beslissingen kost het
geven van instemming mij moeite.»8Blaauw verklaart
dat «regering en parlement een grote verantwoordelijkheid op zich nemen
door de voorgenomen uitzending. De VVD-fractie gaat die verantwoordelijkheid
niet uit de weg, doch eist wel dat het uiterste wordt gedaan om de risico's
zo klein mogelijk te maken. De veiligheid van de uit te zenden militairen
dient voorop te staan.»9Hij vervolgt
zijn betoog met een lange serie vragen die betrekking hebben op de voorbereiding
en de veiligheidsgaranties voor de Nederlandse militairen. Van Traa betuigt
de instemming van zijn fractie met het regeringsbesluit. Voorts ondersteunt
hij een deelname van Nederlandse F-16's aan het eventueel afdwingen van een
vliegverbod.Minister Ter Beek geeft in zijn antwoord informatie over de locatie van
de transportcompagnieën (die enigszins afwijkt van de in de brief gemelde
locaties) en gaat uitgebreid in op de maatregelen die worden genomen om de
risico's voor het Nederlands personeel te minimaliseren. «Alles afwegend
kom ik dan ook tot het oordeel dat de risico's aanvaardbaar zijn.»10Voorts beantwoordt
hij vragen over de voorbereiding van de uit te zenden militairen en over de
commandostructuur: «Dat houdt in dat de Nederlandse regering altijd
verantwoordelijkheid blijft behouden voor de inzet van Nederlandse
militairen in het buitenland, zulks ongeacht de commandostructuur waarbinnen
zij opereren».1In tweede termijn verklaart Sipkes ook van mening te zijn dat het risico
aanvaardbaar is. Ter Veer meldt dat «alles overwegende, ook de fractie
van D66 van mening is dat er sprake is van overzienbare risico's en dat die
risico's aanvaardbaar zijn. Mijn fractie geeft dan ook het groene licht.»2Blaauw is
van mening dat door de uitgebreide beantwoording en de uitvoerige informatie
«bepaalde twijfels bij de VVD-fractie zijn weggenomen. Wij kunnen nu
mede de verantwoordelijkheid voor deze uitzending nemen en kunnen daar nu
dan ook het groene licht voor geven.»3Ter Beek
concludeert in tweede termijn «dat de grootst mogelijke meerderheid
van deze Kamer de uitzending van militairen steunt.»4De woordvoerders
dienen geen moties in en de brief van 6 oktober wordt door de Kamer zonder
stemming voor kennisgeving aangenomen.Ter Beek schrijft over dit Kamerdebat, dat de Kamerleden aanvankelijk
bij hem aandrongen op het beschikbaar stellen van zoveel mogelijk Nederlandse
militaire eenheden, maar het besef dat«vierhonderd licht bewapende Nederlandse militairen (die) onder
oorlogsomstandigheden hun werk zouden gaan doen, (...) zorgde voor een opvallende
slingerbeweging in de houding van de meeste Kamerleden. Zij uitten hun zorgen
over de veiligheid, de bescherming en de opleiding. Zij vonden de hele uitzending
riskant en bestookten mij met talloze vragen. Het leek alsof men eerst op
het gaspedaal had getrapt en nu aan de rem ging hangen. Heel wat spraakwater
had ik nodig om de Tweede Kamer over de streep te trekken. Sluitende veiligheidsgaranties
kon en wilde ik niet geven. Het ging mij om de vraag of er sprake was van
aanvaardbare risico's. Daarmee bedoelde ik dat de militaire risico's voor
de veiligheid van de Nederlandse militairen dusdanig van aard waren dat ik
de politieke verantwoordelijkheid voor uitzending kon en durfde te nemen.
De beoordeling van die risico's liet ik altijd over aan mijn militaire adviseurs,
de Chef Defensiestaf en de bevelhebbers. Die hadden daar verstand van, vond
ik. Minder eerbiedig voegde ik daaraan toe: »Daar hebben jullie nou
voor doorgeleerd.« Ik ben dan ook in dit opzicht nimmer van hun adviezen
afgeweken, ook niet als het ging om de mee te nemen bewapening. Voor mij gold
dat ik me niet wilde laten leiden door de politieke hitte, de waan van de
dag. Een besluit tot uitzending moest ik niet alleen kunnen verantwoorden
op het moment zelf, maar ook drie, vier of vijf jaar later.»53.2.8 Voortzetting en afronding uitzending TransportbataljonDe hoofdmacht van het Nederlands deel van het transportbataljon vertrekt
op 7 en 10 november 1992, voorafgegaan door 160 kwartiermakers.6De vier
compagnieën (twee Nederlandse transportcompagnieën, Belgische transportcompagnie
en Nederlandse staf- en verzorgingscompagnie) worden op drie locaties ondergebracht:
de staf- en verzorgingscompagnie en de A-compagnie in Busovaca in Centraal-Bosnië;
de B-compagnie (nadat ze geen toestemming krijgt van de Bosnische Serviërs
om door te reizen naar de Bosnisch-Servische stad Banja Luka) in Santici,
nabij Vitez (net als Busovaca een Kroatische enclave in moslimgebied) en de
Belgische compagnie in Pancevo bij Belgrado (om vanaf april 1993 ook vanuit
Santici te opereren).7Vanaf eind 1994 neemt de behoefte van UNHCR aan transportcapaciteit af.8Na de winter wordt
de B-compagnie teruggetrokken uit Santici en het resterende deel van het transportbataljon
wordt in maart 1995 met het Support Command in Lukavac samengevoegd tot een
logistiek en transportbataljon. Dit bataljon gaat eind 1995 over van UNPROFOR
naar IFOR. 3.2.9 Uitzendingen ten behoeve van «Sharp Guard»
en «Deny Flight»Met resolutie 787 besluit de Veiligheidsraad op 16 november 1992 dat VN-lidstaten
het recht hebben het handelsembargo voor Servië/Montenegro en het wapenembargo
voor voormalig Joegoslavië met geweld af te dwingen. De marine-eenheden
en vliegtuigen die in het kader van de WEU- en NAVO-operaties Sharp Vigilance en Maritime Monitor het
scheepvaartverkeer in de Adriatische Zee richting voormalig Joegoslavië
observeren, gaan vanaf 22 november 1992 schepen ook daadwerkelijk controleren
in het kader van de operaties Sharp Fence en Maritime Guard. Nadat de Veiligheidsraad op 17 april 1993
met resolutie 820 een volledige blokkade van Servië/Montenegro heeft
afgekondigd, besluiten de NAVO-Raad en de WEU-Raad op 8 juni 1993 om hun operaties
samen te voegen in de gezamenlijke operatie Sharp Guard, onder operationeel bevel van de commandant van de NAVO-marine in
Zuid-Europa (COMNAVSOUTH). Met het beëindigen van het embargo door de
VN op 1 oktober 1996 komt ook een einde aan Sharp Guard.1Nederland heeft steeds gepleit voor een gezamenlijke WEU-NAVO operatie
in de Adriatische Zee.2De Nederlandse bijdrage aan de gezamenlijke operatie Sharp Guard bestaat vanaf 23
juni 1993 uit twee fregatten en twee Orion-patrouillevliegtuigen. In juni
1993 en oktober/november 1994 wordt voor een periode van ongeveer een maand
ook een onderzeeboot toegevoegd aan de missie.3Voorts neemt Nederland van februari tot december 1993 met een fregat en (voor
kortere tijd) een bevoorradingsschip deel aan de door de Britten geleide operatie Grapple. Deze maritieme operatie is bedoeld om in noodgevallen
Britse en Nederlandse troepen uit Bosnië te evacueren. De Kamer wordt
op 9 februari 1993 door de minister van Defensie in een brief ingelicht over
de uitzending van dit fregat en op 22 juli 1993 over de terugtrekking.4Met resolutie 781 (9 oktober 1992) stelt de Veiligheidsraad een verbod
in voor militaire vluchten boven Bosnië en met resolutie 786 (9 november
1992) keurt de Veiligheidsraad de voorstellen goed van de SGVN voor de controle
op de naleving van dit vliegverbod. Op verzoek van het VN-secretariaat stelt
Nederland een zestal militaire waarnemers beschikbaar voor UNPROFOR voor controle
op de grond van de «no-flight zone».5Op 13 november
1992 wordt de Kamer door de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie
geïnformeerd over deze uitzending.6Naar aanleiding van het grote aantal schendingen van het vliegverbod neemt
de Veiligheidsraad op 31 maart 1993 resolutie 816 aan, waarbij VN-lidstaten
de bevoegdheid krijgen om, via regionale organisaties of overeenkomsten, het
vliegverbod met geweld af te dwingen. Omdat de ministeriële NAVO-Raad
al op 17 december 1992 de bereidheid heeft uitgesproken de VN desgevraagd
te ondersteunen bij het afdwingen van het vliegverbod boven Bosnië en
binnen de NAVO in de tussenliggende maanden operatieplannen zijn gemaakt,
kan de NAVO-Raad op 2 april 1993 de plannen goedkeuren voor operatie Deny Flight, die vanaf 12 april 1993 van start gaat;
de eerste militaire operatie van de NAVO buiten het grondgebied van haar lidstaten.
Ongeveer 4500 manschappen uit 12 NAVO-landen worden op luchtmachtbases in
Italië en op vliegdekschepen in de Adriatische Zee ingezet voor Deny
Flight. De RoE zijn zeer strikt, vanwege mogelijke repercussies voor het UNPROFOR-personeel
op de grond. Pas op 28 februari 1994 schieten NAVO-vliegtuigen voor het eerst
(vier) Servische vliegtuigen neer die de no-fly zone schenden.Op 10 juni 1993 besluiten de ministers van Buitenlandse Zaken van de NAVO
dat de in het kader van Deny Flight ingezette
NAVO-vliegtuigen, op basis van resolutie 836 van de Veiligheidsraad van 4
juni 1993, ook een taak krijgen in het beschermen van de safe
areas door middel van close air support (CAS) en vanaf 2 augustus 1993
behoren ook luchtaanvallen (air strikes) tot het takenpakket van operatie Deny Flight. Op 20 december 1995 eindigt het mandaat voor Deny Flight en gaat de operatie over in Decisive Endeavour in het kader van IFOR.1Binnen Defensie bestaat al in december 1992 overeenstemming over een mogelijke
Nederlandse bijdrage van F-16's aan een eventuele afdwinging van het vliegverbod
boven Bosnië: «Mocht tot afdwinging van een »no-fly-zone«
worden besloten dan kan een en ander op korte termijn (1–2 weken) worden
verwezenlijkt. Nederland zou aan een vredesafdwingende luchtoperatie of aan
»air-policing« kunnen deelnemen met een squadron F-16 jachtvliegtuigen.»2Dit aanbod wordt door de Nederlandse vertegenwoordigers bij
het overleg in de VN en de NAVO ingebracht.3Minister Ter Beek krijgt op 12 december 1992 op een PvdA-congres
«een luid applaus», wanneer hij daar aankondigt «dat als
de Veiligheidsraad zou besluiten het vliegverbod boven Bosnië af te dwingen,
Nederlandse F-16 vliegtuigen daartoe beschikbaar zouden zijn.»4Ter Beek doet zijn
uitspraken op een moment dat de politieke besluitvorming over het mogelijk
ter beschikking stellen van F-16's nog niet is afgerond.De militaire top heeft wel enige bedenkingen over de gevolgen van het
afdwingen van de no-fly zone voor de veiligheid van de grondtroepen van UNPROFOR
en dringt er in een brief aan Nederlandse officieren bij de NAVO en UNPROFOR
op aan dat een beveiligingsplan wordt opgesteld zodat de Nederlandse logistieke
eenheden worden beschermd door andere UNPROFOR-troepen: «Deze veiligheid
van het personeel op de grond heeft voorrang boven een snelle actie in de
lucht. Ik verzoek u dit in voorkomend geval als Nederlands standpunt bij de
planning van de beveiligingsmaatregelen in te brengen.»5De commandant van UNPROFOR stelt medio december 1992
een instructie op met de procedure ter beveiliging van het UNPROFOR-personeel;
de commandant van het Nederlandse transportbataljon maakt een beveiligingsplan
voor zijn eenheden dat aansluit bij deze instructie.6Ook in ambtelijk overleg tussen Defensie en Buitenlandse Zaken brengt
de CDS dit standpunt naar voren: «De veiligheid van de grondtroepen
staat daarbij wat betreft Defensie voorop.»7De DGPZ van Buitenlandse Zaken, Van Walsum, schetst achteraf het dilemma van
enerzijds humanitaire hulpverlening en anderzijds militaire actie.Van Walsum: «Wat de mogelijkheid van gijzelingen betreft, moet ik
u zeggen dat ik die zorg vanaf het begin heb gedeeld, vooral vanaf het moment
dat wij het Belgisch-Nederlandse transportbataljon daar in werking zetten,
dat wil zeggen begin september 1992. Ik was zeker niet de enige. Ik weet zeker,
dat dit ook door Defensie vele malen is genoemd: wat doe je als je met het
ene deel van je krijgsmacht bezig bent om de voedselvoorziening van geïsoleerde
steden midden in Servisch gebied te verzorgen, terwijl je met het andere deel
van je krijgsmacht luchtaanvallen op Servische doelen uitoefent? Wat doe je
dan? Ik vond de discussies daarover met Defensie altijd bijzonder moeilijk,
want dat probleem zagen wij allebei. (...) De verbindingseenheid wil ik niet
uitschakelen, maar het transportbataljon heeft onder buitengewoon gevaarlijke
omstandigheden buitengewoon essentieel werk verricht. Als wij in het gesprek
met Defensie aankondigen, dat het moment komt waarop er niets anders opzit
dan dat wij militair iets ondernemen tegen het regime van Milosevic en de
wandaden van Milosevic in Bosnië en te horen krijgen, dat het transportbataljon
moet worden teruggetrokken alvorens daaraan iets kan worden gedaan waardoor
de mensen daar zullen verhongeren of bevriezen, dan is dat geen klein dilemma.
Omdat men dit kon zien aankomen, hebben sommigen van ons onze aarzelingen
gehad bij het streven, onze krijgsmacht zo'n belangrijke taak op dit gebied
te geven. Daar staat echter direct tegenover, dat niemand anders het kon doen.
Dat dilemma verschuift zich steeds maar en op een bepaald moment zit je alleen
maar met verschillende concepten door elkaar en met tegenstrijdigheden,
waaruit je keuzes moet maken. Dat is niet eenvoudig.»1De ministers van Buitenlandse Zaken (inmiddels is Van den Broek opgevolgd
door Kooijmans) en van Defensie laten de Kamer in een brief op 25 januari
1993 weten dat de regering «er nog steeds voorstander van is dat de
VR een resolutie inzake de afdwinging van het vliegverbod aanneemt. (...)
Aan dit standpunt verbindt de regering de politieke beginselbereidheid om,
nadat een daartoe strekkende Veiligheidsraad-resolutie is aanvaard, Nederlandse
F-16 gevechtsvliegtuigen in internationaal verband deel te laten nemen aan
een operatie gericht op het afdwingen van het vliegverbod.»2In het overleg van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor
Defensie op 28 januari 1993 met de ministers van Buitenlandse Zaken (voor
het eerst met Kooijmans) en van Defensie vraagt De Kok allereerst «om
inzicht inzake de veiligheid van de Nederlandse militairen».3In het
Politiek Beraad op het ministerie van Defensie is op 25 januari 1993 echter
«vastgesteld dat contingencyplanning zich niet leent voor (openbare)
behandeling in de Kamer» en is afgesproken dat de staatssecretaris van
Defensie (Van Voorst tot Voorst) hierover met de CDA-woordvoerder zal spreken.
Blijkbaar heeft dit gesprek niet plaatsgevonden of geen resultaat gehad. Ter
Beek geeft in zijn beantwoording overigens wel enige informatie over de beveiligingsplannen
die door UNPROFOR zijn ontwikkeld.4Minister Kooijmans gaat bij zijn beantwoording van de vele vragen van
de woordvoerders in op de voortgang met betrekking tot het Vance-Owen vredesplan
en herhaalt het Nederlandse standpunt dat de Veiligheidsraad zo spoedig mogelijk
een resolutie moet aannemen die het afdwingen van het vliegverbod mogelijk
maakt. Enkele leden van de Veiligheidsraad vrezen, volgens Kooijmans, echter
dat een dergelijke resolutie een negatieve invloed zou hebben op het onderhandelingsproces.5Ter Beek meldt dat«de politieke beginselbereidheid van de Nederlandse regering om
F-16's in te zetten voor het afdwingen van de naleving van het vliegverbod
recht overeind staat. Bij de koninklijke luchtmacht zijn voorbereidende maatregelen
genomen. Het gaat om een squadron van 18 vliegtuigen, mogelijk bestaande uit
onderscheppingsjagers en fotoverkenners. Wordt het verzoek gedaan tot het
beschikbaar stellen van vliegtuigen, dan zal de regering een definitief besluit
moeten nemen op basis van een viertal factoren: de geloofwaardigheid van de
VN, de noodzaak internationaal druk te blijven uitoefenen op de onderhandelende
partijen, de veiligheid van het personeel en de mogelijke gevolgen voor de
humanitaire hulpverlening. Het spreekt vanzelf dat de Kamer terstond betrokken
wordt bij een eventueel besluit tot het inzetten van F-16's.»6De ministerraad besluit op 2 april 1993 dat, indien de NAVO Nederland
zou verzoeken om een squadron F-16 vliegtuigen beschikbaar te stellen ten
behoeve van het afdwingen van het vliegverbod boven Bosnië, daarop positief
zal worden gereageerd. Aan dit besluit zal geen publiciteit worden gegeven
totdat een dergelijk verzoek zal zijn ontvangen. Voorts neemt de ministerraad
in dezelfde vergadering het besluit om positief te reageren op een mogelijk
verzoek van de WEU een personele bijdrage van de KMar en douane te leveren
ten behoeve van het toezicht op de Donau van de naleving van het VN-embargo
tegen Servië.7Op 6 april 1993 informeren de ministers van Defensie en van Buitenlandse
Zaken de Kamer over de aanvaarding door de Veiligheidsraad van resolutie 816
op 31 maart 1993 en de daaropvolgende snelle bevestiging van de NAVO-Raad
van het eerdere aanbod aan de VN om de operatie uit te voeren.
Ook vermelden de bewindspersonen nogmaals het Nederlandse aanbod aan de NAVO:
een squadron van 18 F-16 gevechtsvliegtuigen, samengesteld uit 12 luchtverdedigingsjagers
en 6 fotoverkenners. Het Nederlandse squadron zal optreden vanaf de NAVO-basis
Villa Franca in Noord-Italië. Op 7 april 1993 zullen reeds enkele F-16's
naar Italië worden overgevlogen. De eenheid telt totaal ruim 300 beroepsmilitairen.1De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op
8 april 1993 een mondeling overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken
en van Defensie over de Nederlandse bijdrage aan de afdwinging van het vliegverbod
boven Bosnië. De woordvoerders stemmen (hoewel niet met groot enthousiasme,
zoals verwoord door Blaauw: «komt te laat en biedt te weinig»)
in met de Nederlandse deelname aan de NAVO-operatie Deny
Flight.2Ter Beek
verklaart «dat de regering na aanvaarding van de desbetreffende resolutie
voortvarend heeft willen reageren op het verzoek van SACEUR om de eenheden
gereed te maken en een verkenningsmissie uit te zenden en op het recentere
verzoek van SACEUR om gisteren al F-16's naar Noord-Italië over te vliegen.
Heden zullen er nog 8 F-16's vertrekken».3De zes fotoverkenners worden op verzoek van de NAVO eind april 1993 vervangen
door gevechtsvliegtuigen. Na het besluit van de NAVO om de «veilige
gebieden» te beschermen met luchtsteun, biedt Nederland zes F-16's die
deelnemen aan de operatie Deny Flight, aan voor
de mogelijke inzet tegen gronddoelen. De resterende twaalf F-16's blijven
toezicht houden op het vliegverbod. Ook levert Nederland drie «forward
air controllers» voor «doelaanstraling» vanaf de grond.4Op 2 december
1993 trekt de KLu vier F-16's terug vanwege een vermindering van het aantal
operationele vluchten, maar deze worden vanaf 10 februari 1994 in verband
met CAS-vluchten boven Sarajevo weer teruggeroepen. Ook wordt het detachement
versterkt met vier fotoverkenners in het kader van de controle op de terugtrekking
van de zware wapens in en rond Sarajevo.5In december 1994 kunnen vier Nederlandse gevechtsvliegtuigen
worden teruggetrokken, die vanwege de oplopende spanningen in Bosnië
eind mei 1995 weer terugkeren naar Villa Franca. In juni 1995 worden zes vliegtuigen,
waaronder een fotoverkenner teruggetrokken. Eind augustus 1995 wordt het Nederlandse
detachement versterkt met zes gevechtsvliegtuigen, die deelnemen aan de luchtaanvallen
op Bosnisch-Servische doelen in het kader van operatie Deliberate Force.63.2.10 Voortraject uitzending InfanteriebataljonTer voorbereiding van de Europese Top in Edinburgh op 10 en 11 december
1992 vindt ambtelijk overleg plaats tussen Defensie, Buitenlandse Zaken en
Algemene Zaken over de mogelijkheden tot een vergrote inspanning in het voormalige
Joegoslavië, een prominent punt op de agenda van het Europese topberaad
van regeringsleiders. Op 7 december 1992 spreekt Ter Beek met zijn voornaamste
adviseurs over een notitie van de CDS en de directeur van DAB over de mogelijke
uitbreiding van militaire operaties in voormalig Joegoslavië.7Het tijdens
dit Politiek Beraad gegeven commentaar wordt verwerkt in een bijgestelde notitie
die wordt aangeboden aan de minister-president ten behoeve van de Top in Edinburgh.8De notitie geeft een overzicht van de mogelijkheden die door de Contingency
Planning Group (CPG) van de WEU zijn uitgewerkt om de vluchtelingen in Bosnië
bescherming te bieden. De CPG onderscheidt drie opties: safe havens (volledige
bescherming van burgerbevolking, dus vredesafdwinging noodzakelijk); safe
areas (vreedzaam gebied waarin vluchtelingen een zekere mate
van veiligheid wordt geboden; vredesafdwinging kan nodig zijn); «relief
zones» (gebied rondom al in Bosnië gelegerde VN-eenheden, die enige
veiligheid kunnen bieden aan de burgerbevolking en alleen optreden in reactie
op geweld tegen de burgerbevolking; geen «enforcement»). De ad
hoc groep van de WEU heeft de optie van safe havens als niet realistisch terzijde
gelegd. De stellers van de notitie beschouwen de relief zone als de meest
realistische optie. «Daarom moet de planningsinspanning zich met name
op deze optie richten. (...) De mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage
aan «relief zones» zijn niet erg groot. Immers het gaat om landmachteenheden,
waarbij de Nederlandse politieke praktijk van uitzending van dienstplichtigen
alleen op basis van vrijwilligheid belangrijke beperkingen oplegt aan de mogelijkheden
eenheden in te zetten. De koninklijke landmacht kan – in haar huidige
structuur en samenstelling – alleen ondersteunende eenheden leveren.»1De contingency planning voor «veilige
gebieden» wordt door de WEU aangeboden aan de VN.Begin 1993 neemt de druk toe vanuit politiek en samenleving om meer Nederlandse
militairen, met name infanterie-eenheden, ter beschikking te stellen van UNPROFOR
dan wel in het kader van een vredesregeling waarover de vertegenwoordigers
van de SGVN en de EG, Vance en Owen onderhandelen met de strijdende partijen.Toenmalig woordvoerder voor de fractie van het CDA, De Hoop Scheffer:
«In die periode vonden er verschrikkelijke dingen in Bosnië plaats.
Iedereen hoopte op een vredesregeling. En dan was er weer een plan en dan
bleek dat plan niet voldoende politieke steun te hebben. Op een bepaald moment
is toen de gedachte van de safe havens opgekomen. (...) Nederland liep in
deze discussie zonder twijfel eveneens voorop, ook het Nederlands parlement,
ook de CDA-fractie, ook ikzelf. (...) er is vrijwel de gehele tijd (...) een
vrij forse Kamerbrede consensus geweest over dit soort vraagstukken. Er was
geen reden voor partijpolitiek, niet van de toenmalige oppositie, het CDA
en de regering-Lubbers III en ook niet van ons als CDA in de periode na 1994,
zijnde de aanloop naar het drama, om te zeggen: er moet partijpolitiek worden
bedreven of er moet iemand worden overtuigd. Neen, kabinet en Kamer hebben
in grote eensgezindheid opgetrokken in die periode. (...) Dan zie je, hetgeen
ook bevestigd werd door opiniepeilingen die toen gehouden werden, dat er een
enorm maatschappelijk klimaat is, dat er massale steun is om die televisiebeelden
die je toen iedere avond zag, niet langer te laten voortduren. Dat reflecteert
zich uiteraard in een volksvertegenwoordiging waarbinnen de consensus over
wat er moest gebeuren van begin tot eind heel groot is geweest.»2Toenmalig woordvoerder voor de fractie van de PvdA, Valk: «Ik denk
dat, als wij praten over het uitzenden van troepen naar Bosnië, wij dat
ook moeten zien in de context van die tijd. De context van die tijd was dat
er een afschuwelijke oorlog woedde, waarbij mensen op grote schaal werden
vermoord op grond van een etnische achtergrond, verkracht en verdreven en
wat dies meer zij. De politiek, net zo goed als de hele samenleving –
daar verschilden wij niet in – vond dat hoe dan ook de internationale
gemeenschap dat niet over haar kant mocht laten gaan en dat je niet kon volstaan
met alleen maar het leveren van humanitaire hulp, wat ook nog eens op grote
schaal werd gefrustreerd door allerlei roadblocks en dergelijke, waar de Kamer
zich ook groen en geel aan ergerde, maar dat je met een grotere en hardere
macht daar naartoe moest.»3Volgens Ter Beek is het minister Kooijmans die als eerste de mogelijke
bereidheid van de regering naar buiten brengt om extra Nederlandse troepen
naar Bosnië uit te zenden:«Tijdens een bijeenkomst van de Partij van de Arbeid in Ede, op
zondag 28 februari 1993, ondervroeg de journaliste Anet Bleich de net aangetreden
minister van Buitenlandse Zaken Peter Kooijmans. Desgevraagd liet Peter weten
dat Nederland bereid was in het kader van een vredesregeling die op dat moment
door Vance en Owen op papier werd gezet, nieuwe troepen naar
Bosnië te sturen. Volgens hem moest daarbij rekening worden gehouden
»met een langdurige inzet«. Van tevoren had Kooijmans hierover
niet met mij overlegd, niet omdat hij mij bewust wilde passeren, maar omdat
hij er voetstoots van uitging dat hij ook geheel in mijn geest sprak. Zijn
uitspraak was op het Binnenhof niet omstreden. Integendeel, wat hij voorstelde,
leefde in de hoofden en harten van de meeste woordvoerders in de Tweede Kamer.
Dat bleek wel in het parlementaire debat met hem kort daarna, op 9 maart.»1Dit plenaire debat op 9 maart 1993 met de minister van Buitenlandse Zaken
wordt gevoerd op basis van een brief die minister Kooijmans op 1 maart 1993
naar de Kamer stuurt. De brief, die niet mede ondertekend is door de minister
van Defensie, geeft onder andere informatie over de onderhandelingen over
het Vance-Owen plan en de Amerikaanse positie: «Met de VS is de regering
van oordeel dat de NAVO beschikt over de commandostructuur die het mogelijk
zou maken een sleutelrol te spelen bij de implementatie van een vredesplan
en dat het derhalve nuttig is dat een begin is gemaakt met de nodige voorbereiding
voor een mogelijke NAVO-rol ten deze.2De minister van Defensie is niet uitgenodigd voor het plenaire debat,
waarbij overigens ook enkele «vaste» woordvoerders ontbreken (Blaauw,
De Kok, Ter Veer), die op dat moment een werkbezoek brengen aan de Nederlandse
militairen in Cambodja. Tijdens het debat ontspint zich een discussie tussen
de woordvoerders van de drie grote fracties (De Hoop Scheffer, Van Traa en
Weisglas) over een eventueel militair ingrijpen in voormalig Joegoslavië
en de mogelijke bijdrage van Nederland daaraan. Weisglas steunt de door SGVN
Boutros-Ghali uitgesproken gedachte om een vredesregeling in Bosnië desnoods
met geweld af te dwingen en beschouwt de NAVO als meest geëigende uitvoerder
van dit militair ingrijpen. Nederland moet hieraan volgens Weisglas deelnemen,
wat «overigens zou kunnen betekenen dat overwogen moet worden de mariniers
vanuit Cambodja naar Joegoslavië over te plaatsen».3De Hoop
Scheffer vraagt de minister van Buitenlandse Zaken het «punt van de
veilige plaatsen, de safe havens (...) weer op te pakken en te bekijken of
het gezamenlijk kan worden uitgevoerd.»4Hij ziet
echter niets in het idee van Weisglas om massaal militair te interveniëren:
«Mijn wedervraag zou dan zijn: welk politiek doel denkt u daarmee dan
te kunnen bereikten?»5Weisglas
antwoordt dat het doel van een militaire interventie zou zijn het creëren
van safe havens.6Verderop
in het debat stelt hij dat «binnenkort de volkerengemeenschap niet alleen
vrede zal moeten bewaren, quod non, maar vrede zal moeten afdwingen.»7Van Traa verklaart dat zijn fractie eveneens akkoord gaat met actieve
Nederlandse deelname aan de uitvoering van het Vance-Owen vredesplan, «ook
door extra militairen deel te laten nemen aan de nieuw te vormen VN-vredesmacht
die het beste uitgevoerd zou kunnen worden door de NAVO. Daarbij moet ook
aan safe havens worden gedacht. Indien het Owen-Vance plan wordt uitgevoerd,
dan zal de consequentie daarvan op zijn minst een safe haven moeten zijn.»8Van Traa
vraagt de regering na te gaan «welke onderdelen van de landmacht in
dat kader geprepareerd kunnen worden, eventueel ook voor een latere fase».9De Hoop Scheffer gaat in zijn betoog concreet in op een wenselijke Nederlandse
militaire bijdrage aan de implementatie van het Vance-Owen plan:«De stelling van de CDA-fractie is dat als er een vredesplan voor
Bosnië komt en als dat militair door een grote troepenmacht zal moeten
worden afgedwongen, Nederland daaraan een bijdrage zal moeten leveren, ook
op de grond. (...) Er kan bijvoorbeeld een pantserinfanteriebataljon worden
samengesteld, uiteraard met vrijwilligers. Als wij het over
dienstplichtigen hebben, kun je denken aan het eerste bataljon van de luchtmobiele
brigade. (...) Ik laat mij er niet over uit of het mariniers uit Cambodja
moeten zijn. Naar mijn bescheiden informatie vormen mariniers heel goede troepen,
maar zijn zij licht bewapend. Ik weet niet of je daar veel aan hebt in dit
geval.»1De Hoop Scheffer: «Na wat aftasten in uitsluitend de eigen fractie,
heb ik het idee van het luchtmobiele bataljon genoemd, wel wetend dat de training,
de achtergrond en de opleiding van dat bataljon niet zodanig waren om als
gemechaniseerd pantserinfanteriebataljon op te treden. Dat heb ik toen genoemd.
Ik herinner mij dat er binnen defensiekringen wel wat weerstand tegen was.
Mijn interpretatie is dat bij Defensie meegespeeld zal hebben de kritiek inzake
de vele miljarden die worden uitgegeven aan defensie, zonder dat men in staat
blijkt een bataljon uit te sturen. Vandaar mijn idee van het luchtmobiele
bataljon.(...) Er is geen contact over geweest. Het is ook niet een idee dat bij
Buitenlandse Zaken of Defensie «gepretest» is, zoals de Engelsen
zo mooi zeggen. Het was een idee dat bij mij was gerezen en dat ik in de fractie
heb besproken en dat ik namens de fractie heb uitgedragen in dat debat.«2Zijn fractiegenoot en medewoordvoerder voor vredesoperaties, De Kok, heeft
achteraf een andere kijk op de gang van zaken en suggereert dat wel degelijk
sprake is geweest van een «opzetje» tussen De Hoop Scheffer en
minister Kooijmans.De Kok: «Ik wil niet zeggen dat u daar vergif op kunt innemen. U
kunt er echter verzekerd van zijn dat de heer De Hoop Scheffer dat niet zelf
verzonnen heeft. Hij moet dus in overleg zijn geweest met de minister. Ik
was toen in het buitenland. Dat is evenwel besproken. Maar goed, laat ik het
daarbij laten.»3Kooijmans, die bij de debat van 9 maart 1993 voor de eerste keer als minister
van Buitenlandse Zaken het woord voert in de plenaire zaal van de Tweede Kamer,
verduidelijkt de uitspraken van Boutros-Ghali.«De SGVN heeft niet willen zeggen dat, indien een van de partijen
niet akkoord gaat met het vredesplan, de vredesregeling dan met militaire
middelen dwingend wordt opgelegd. Daartoe is geen enkel land bereid. Wel kan
het nodig zijn bij de implementatie van een door alle partijen aanvaard vredesplan
zo nodig geweld te gebruiken. Over een eventuele Nederlandse deelname daaraan
verklaart Kooijmans: »Ik heb in de eerste plaats gezegd dat dit een
zaak is die ik uit den aard der zaak eerst met mijn collega van Defensie wil
bespreken. Maar ik meen rustig te kunnen stellen, gezien de opstelling van
Nederland in het verleden, dat er een principebereidheid is van Nederland
om met de daarvoor beschikbare middelen bij te dragen aan zo'n vredesoperatie.
Dat is in het verleden al gebleken.«4De minister zegt de Kamer toe de volgende dag met de minister van Defensie
te spreken over de concrete Nederlandse bijdrage aan de implementatie van
een eventueel vredesplan.Tijdens het debat dient Van Traa een motie in waarin hij de regering verzoekt
«na te gaan of het mogelijk is maatregelen te treffen opdat VN-konvooien
desnoods met geweld hun bestemmingsgebied kunnen bereiken».5Deze motie wordt op 16 maart 1993 door de Kamer aangenomen,
met steun van de leden van de fracties van PvdA, GroenLinks, D66, SGP, GPV,
RPF en CDA.6. De minister
van Buitenlandse Zaken laat na het aanvaarden van de motie de Kamer weten
dat de vraag is voorgelegd aan het VN-secretariaat, waarna «een herbevestiging
is verkregen van het feit dat UNHCR als organisatie van de aanvang af gekant
is geweest tegen het gebruik van geweld en er de voorkeur aan geeft
dat de konvooien via onderhandelingen hun bestemming kunnen bereiken.»1Op 10 maart 1993 spreekt Kooijmans op het ministerie van Defensie met
Ter Beek, die gesecondeerd wordt door de Chef Defensiestaf (CDS), generaal
Van der Vlis, en de directeur DAB, Barth. Kooijmans pleit bij Ter Beek voor
de beschikbaarstelling van gevechtseenheden.Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans: «Het is heel
duidelijk dat ook de regering van oordeel was dat het aantal grondtroepen,
gevechtseenheden binnen Bosnië zou moeten worden versterkt als het tot
een vredesplan zou komen en dat het belangrijk zou zijn dat Nederland daaraan
zijn bijdrage zou leveren. In maart 1993 was het Vance/Owen-plan nog een levende
realiteit en voor de implementatie daarvan zou naar het oordeel van Owen een
implementatiemacht van ongeveer 30 000 man nodig zijn. Dat getal was
in de situatie van die dagen om van te ijzen, omdat wij dachten dat dat nooit
zou worden bijeengebracht. Owen zei: ik ben door de EU het veld in gestuurd,
dus ik kijk in eerste instantie naar Europa om aan die implementatiemacht
bij te dragen. Dan moet je goed in overweging nemen wat jij daaraan kunt bijdragen.
Bij de regering was op grond van die overweging een wens aanwezig om eventueel
een grotere presentie in het veld te kunnen sturen.»2Ter Beek antwoordt Kooijmans dat alleen ondersteunende eenheden beschikbaar
zijn en verzoekt de CDS na te gaan of een logistieke of ondersteunende eenheid
samengesteld kan worden als nieuwe bijdrage. Kooijmans gaat akkoord met het
opstellen van een inventarisatie.3Het standpunt van Ter Beek, dat geen gevechtseenheden beschikbaar zijn,
is gebaseerd op een nota van de CDS over de mogelijke Nederlandse bijdrage
aan de implementatie van het Vance-Owen plan:«Door de grote onzekerheid m.b.t. de werving van voldoende vrijwillige
dienstplichtigen en de benodigde tijd voor formatie, opleiding en training
is inzet van een pantserinfanteriebataljon geen reële optie. Inzet van
het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade of een bataljon mariniers
is voornamelijk vanwege het ontbreken van gepantserde wielvoertuigen alsmede
het commitment in Cambodja evenmin een reële optie. (...) Wel wordt het
mogelijk geacht een naar behoefte samengestelde logistieke eenheid (o.m. bestaande
uit herstel- en bevoorradingselementen) uit te zenden.»4Toenmalig minister van Defensie, Ter Beek: «(...) ik heb in veel
meer algemene zin gezegd: ga eens aan de slag – dat is de afspraak die
Kooijmans en ik op 10 maart 's avonds op mijn Kamer hebben gemaakt –
en inventariseer eens welke mogelijkheden er zijn. Want ik heb steeds tegen
Kooijmans gezegd: het is niet alleen een kwestie van willen, maar ook van
kunnen. In die tijd liepen we voortdurend heel pregnant op tegen het feit
dat wij niet in staat waren grotere organieke verbanden uit te zenden, omdat
die allemaal gevuld waren met dienstplichtigen. Het feit dat wij in een eerder
stadium voor verbindelaars hebben gekozen in Kroatië – UNPROFOR-1 –
en nog weer later in najaar 1992 voor een transporteenheid in Bosnië,
had daarmee ook alles te maken. Verbindelaars opereren namelijk in kleine
groepjes. Je kon dus uit een aantal vrijwillig dienstplichtigen vrij snel
zo'n kleine groep vormen. Dat gold ook voor chauffeurs, die onderdeel uitmaken
van een transportbataljon. Maar het ligt anders als je met een grotere organieke
eenheid, bijvoorbeeld een pantserinfanteriebataljon, zou moeten werken. In
dat gesprek met Kooijmans op 10 maart 1993 is zo'n beetje alles over tafel
gegaan: tankeskadrons, pantserinfanteriebataljons, afdelingen veldartillerie,
noem maar op. Maar elke keer moest ik zeggen: dat lukt niet, de garantie dat
een dergelijke eenheid tot stand komt, kan ik niet geven. Kooijmans moest
dat uiteraard accepteren. Maar desalniettemin heb ik, ook al weer op grond
van de politieke bereidheid om een bijdrage te leveren aan een eventuele vredesmacht,
tegen Van der Vlis gezegd: Arie, doe nog eens je best, haal alles uit de kast,
kijk eens wat er nog is. Toen kreeg ik op 17 maart van hem een nota, waarin
voor het eerst melding werd gemaakt van de eventuele mogelijkheid om een tailormade
logistiek bataljon samen te stellen. De term «bataljon» moet overigens
worden geschrapt, want een echt bataljon was het niet: het was
een eenheid van hooguit 400 man, ook nog weer bestaande uit maintainance en
repair, herstel en onderhoud.»1Op 15 maart stuurt de CDS de inventarisatie van de Defensiestaf over mogelijke
Nederlandse bijdragen aan het NAVO-plan ter implementatie van het Vance-Owen
plan aan de minister van Defensie. Als een van de mogelijke bijdragen wordt
genoemd een bataljon van de luchtmobiele brigade, uitgerust met YPR-pantserrupsvoertuigen,
waardoor dit omgevormd wordt tot een pantserinfanteriebataljon. Echter deze
optie wordt gevolgd door een kanttekening: «De «oneigenlijke»
inzet van een luchtmobiel bataljon als pantserinfanteriebataljon heeft een
negatieve uitstraling en brengt de geloofwaardigheid van de werving van de
KL in diskrediet. Deze oplossing moet dan ook ernstig worden ontraden.»
De Landmacht kan wel een «tailor made» logistiek bataljon leveren.2Op basis van de behoeftestelling van de NAVO van 30 maart 1993 doet de
CDS de NAVO een op 6 april 1993 door de minister van Defensie geaccordeerde
opgave toekomen van de mogelijke Nederlandse bijdrage aan de implementatie
van het Vance-Owen plan in NAVO-verband. Belangrijkste nieuwe bijdrage vormt
nog steeds het «tailor made» logistiek bataljon. «Met het
leveren van dit logistiek bataljon, in aanvulling op het verbindings- en transportbataljon,
waarbij op jaarbasis reeds ca. 1 400 dienstplichtigen zijn ingedeeld,
zal de KL – gezien de dienstplichtigenproblematiek – aan het eind
van de mogelijkheden komen en wordt het maximaal realiseerbare bereikt.»
De terughoudendheid ten aanzien van de inzet van de luchtmobiele brigade (LMB)
wordt wat minder. De nota vermeldt dat het eerste bataljon van de LMB pas
op 1 november 1993 operationeel inzetbaar is. De KL gaat na of dit bataljon
kan worden uitgerust met gehuurde dan wel geleasde pantserwielvoertuigen.3Toenmalig Chef Defensiestaf, generaal Van der Vlis: «Op 15 maart
ging zo'n nota met een volstrekte afwijzing van de optie luchtmobiele brigade
naar het politieke beraad. In het politieke beraad is daarover gesproken en
dat eindigde met de opdracht van de minister in mijn richting om toch te onderzoeken
of er pantservoertuigen gevonden konden worden die eventueel in een latere
fase – het was allemaal nog heel voorzichtig – aan het luchtmobiele
bataljon konden worden toegevoegd. Als je de twee nota's naast elkaar legt
en u stelt dat ik kennelijk van mening ben veranderd, zeg ik: neen, ik was
ook bij die latere nota evenzeer tegen de uitzending van het luchtmobiele
bataljon. Er is echter een belangrijk detail; ik ben ook degene die voor de
minister zijn opdrachten moet uitwerken en uitzoeken.»4Binnen de KL en bij de Defensiestaf bestaan verschillende opvattingen
over de mogelijkheid om het eerste luchtmobiele bataljon uit te zenden naar
Bosnië. Tot degenen die hier in dit stadium van de besluitvorming een
negatief advies over geven, behoort, naast CDS Van der Vlis, ook de bevelhebber
van de landstrijdkrachten (BLS), luitenant-generaal Couzy. Evenals Van der
Vlis is hij van mening dat het luchtmobiele bataljon niet bedoeld en opgeleid
is voor een inzet als pantserinfanteriebataljon. Zijn argumenten komen evenwel
niet volledig overeen met die van Van der Vlis.Toenmalig bevelhebber der landstrijdkrachten, Couzy: «Ik was het
niet eens met zijn argument dat het misschien negatieve invloed zou kunnen
hebben op het proces van aanschaf van bewapende helikopters. Ik vond dat dit
hieraan niet zou mogen worden vastgeknoopt. Het zou om andere argumenten moeten
gaan, zoals bijvoorbeeld veiligheid en simpelheid van de operatie en niet
om een inschatting of het een belangrijk materieelproject positief
of negatief zou beïnvloeden. De overige argumenten van generaal Van der
Vlis werden door mij gedeeld.»1Maar er zijn ook hoge militairen die van mening zijn dat het luchtmobiele
bataljon wel degelijk geschikt is voor de inzet in Bosnië. Een van hen
is de plaatsvervangend bevelhebber van de landstrijdkrachten (PBLS), generaal-majoor
Reitsma.Toenmalig plaatsvervangend bevelhebber der landstrijdkrachten, Reitsma:
«Ik heb ook nooit onder stoelen en banken gestoken dat ik daar een voorstander
van was. Als de koninklijke landmacht haar taken zou verbreden en haar eenheden
breder zou toesnijden dan alleen op wat in de oost-westconfrontatie mogelijk
was, dan moest de koninklijke landmacht ook zo snel en zo goed mogelijk onder
bewijs stellen dat zij daadwerkelijk op die nieuwe taken was toegerust. (...)Ja, dat bataljon is ervoor geschikt als je kijkt naar de taakstelling
die moest worden uitgevoerd, zoals patrouillegang en het inrichten van observatieposten.
Er moest wel voor de nodige bescherming en opleiding worden gezorgd. Dat kon
een luchtmobiel bataljon.Er spelen natuurlijk andere dingen mee. Wij hadden weliswaar een eerste
bataljon van de luchtmobiele brigade in oprichting, maar het concept voor
de luchtmobiele brigade was nog niet klaar. De beslissingen over helikopters
moesten nog worden genomen. Dat is natuurlijk een heel belangrijk punt in
zo'n afweging. Als wij een eenheid die in oprichting is voor een bepaalde
taak, tijdens dat oprichtingsproces plotseling willen transformeren in een
andere eenheid, waarbij wij haar ongelooflijk veel laten lijken op eenheden
die de koninklijke landmacht al heeft, wat is dan de meerwaarde van een dergelijke
eenheid? Die luchtmobiele brigade was natuurlijk ook een eenheid met een bepaald
wervingsaspect. Het ging om het aanspreken van de arbeidsmarkt. Het was de
eerste volledig met beroepsmilitairen gevulde eenheid van de koninklijke landmacht.
Dat was ook een belangrijk punt voor de koninklijke landmacht. De uitstraling
van die eenheid werd natuurlijk voor een heel belangrijk deel bepaald door
de componenten van de eenheid. En daarbij speelde dus dat samenspel tussen
de helikopters en de inzet van infanterie.Ik kan dus best begrijpen dat ook de chef defensiestaf, die heel erg betrokken
was bij de discussie over de helikopters, zich zorgen maakte over de vraag
of de werving voor de koninklijke landmacht daadwerkelijk werd gehaald, of
het inderdaad het begin was van een volledig beroepsconcept voor de koninklijke
landmacht. Ik kan begrijpen dat hij voorzichtig en behoudend was in zijn benadering
van een dergelijke eenheid. Als je zo'n eenheid tijdens de rit zou transformeren,
dan zou je de kans lopen dat er heel snel een extra pantserinfanteriebataljon
werd gemaakt van de koninklijke landmacht, in plaats van het in de plannen
staande luchtmobiele bataljon. Daarover maakte hij zich zorgen.»2Voor de CDS Van der Vlis zijn de oneigenlijke inzet van het LMB, de lopende
reorganisatie van de koninklijke landmacht en het mogelijk mislopen van de
aanschaf van bewapende helikopters echter niet de enige redenen om zich te
verzetten tegen de uitzending van het luchtmobiele bataljon naar Bosnië.Van der Vlis: «Ik wil hier twee dingen aan toevoegen. Ik had meerdere
problemen dan alleen het reorganisatieproces. Ik vond ex-Joegoslavië
een volstrekt wespennest waar naar mijn oordeel, en dat is ook gebleken, in
1993 geen enkele verbetering in zou komen. Tijdens al dat gepraat over vredesregelingen
heb ik steeds in allerlei forums gezegd dat ik die vrede niet zag komen. Verder
was het mijn duidelijke opvatting dat Nederland, gegeven zijn status als klein
land, meer deed dan redelijkerwijze verwacht mocht worden. (...) ik heb nooit
goed begrepen waarom er zo'n geweldige druk was om meer te doen dan wat wij
al deden. En staat u mij toe als chef defensiestaf die vooral verantwoordelijk
was voor de uitvoering van de Prioriteitennota: dit alles gezien tegen de
achtergrond van dat immense reorganisatieproces.»3De ministerraad buigt zich op 12 maart 1993 over de in de Kamer levende
wens tot deelname aan een internationale vredesmacht in het kader van het Vance-Owen vredesplan.1Gemeld wordt dat de ministers
van Buitenlandse Zaken en van Defensie afspraken hebben gemaakt over het maken
van een inventarisatie van de mogelijkheden van een Nederlandse bijdrage aan
een VN-vredesmacht (ter implementatie van een vredesregeling). Er wordt op
gewezen dat een meerderheid van de Tweede Kamer, gevormd door de regeringspartijen
en de VVD, van mening is dat indien Nederland een bijdrage zal leveren, deze
ook zal moeten bestaan uit gevechtseenheden. Gewezen wordt op het probleem
dat dienstplichtigen, vanwege de motie-Frinking, alleen op vrijwillige basis
kunnen worden ingezet, waardoor het dus niet mogelijk is om een pantserinfanteriebataljon
te leveren. De suggestie wordt gedaan om met de Kamer vertrouwelijk overleg
te voeren, indien het kabinet zou overwegen dienstplichtigen ook op onvrijwillige
basis in te zetten. Ook wordt een tussenvariant voorgesteld: Op dit moment
kunnen dienstplichtigen op het allerlaatste moment nog weigeren om mee te
gaan. Wellicht is het mogelijk om dienstplichtigen juridisch te verplichten
om mee te gaan, wanneer zij eenmaal hebben ingestemd. De eerste suggestie
wordt van de hand gewezen, omdat de Kamer niet zal willen meewerken aan uitzending
van dienstplichtigen op onvrijwillige basis. Het tweede voorstel zou nader
moeten worden bestudeerd.2Uitspraken van de minister-president op zijn wekelijkse persconferentie
na afloop van de ministerraad leiden blijkbaar tot verwarring, want minister-president
Lubbers ziet zich genoodzaakt een brief te sturen aan de Kamer «over
de wijze van omgaan met het begrip vrijwilligheid waar het betreft de mogelijke
uitzending van dienstplichtigen.» Volgens de minister-president maakt
de huidige interpretatie van vrijwilligheid «het hachelijk de beschikbaarheid
van legereenheden met een hoog dienstplichtgehalte in het vooruitzicht te
stellen. Dit gegeven heeft in de ministerraad tot de conclusie geleid dat
verder overleg met de volksvertegenwoordiging nodig is over de vraag hoe de
wens tot participatie in een eventueel noodzakelijke vredesmacht zich verhoudt
tot de interpretatie van het beginsel vrijwilligheid.»3Lubbers benadrukt
dat het bij deze afweging niet gaat «om een beëindiging van de
eigen keuze van de dienstplichtigen, vrijwilligheid dus, maar om een omgaan
met die vrijwilligheid (ja blijft ja), die het mogelijk maakt meer dan tot
nu toe te kunnen rekenen op eenheden met een hoog dienstplichtgehalte.»4Defensie wordt overvallen door het in de openbaarheid komen van de suggestie
van de premier.5Nadere
politieke besluitvorming over een andere interpretatie van het begrip vrijwilligheid
bij dienstplichtigen vindt echter niet plaats. Met de afschaffing van de opkomstplicht,
waartoe regering en Kamer in het voorjaar van 1993 op basis van de voorstellen
in de Prioriteitennota besluiten, komt ook een einde aan de discussie over
het principe van vrijwilligheid bij uitzendingen van militairen.In de loop van april 1993 wordt duidelijk dat het Vance-Owen plan niet
door de Bosnische Serviërs geaccepteerd zal worden. De Servische opstelling
in het conflict en de Bosnisch-Servische aanval op de moslim-enclave Srebrenica
leiden internationaal tot overleg over nieuwe maatregelen. Op 16 april neemt
de Veiligheidsraad resolutie 819 aan, waarin Srebrenica tot safe area wordt
verklaard, en drie weken later (6 mei 1993) worden met resolutie 824 ook Sarajevo,
Tuzla, Zepa, Gorazde en Bihac uitgeroepen tot safe areas. Om deze «veilige
gebieden» te vrijwaren van aanvallen door de Bosnische Serviërs
besluit de Veiligheidsraad op 4 juni 1993 met resolutie 836 om het mandaat
van UNPROFOR uit te breiden.6Ook in ambtelijk en politiek Nederland wordt over verdergaande (militaire)
stappen tegen de Bosnische Serviërs gediscussieerd. De directeur van
DAB noemt in een nota aan de minister van Defensie «het gestalte geven aan safe areas de meeste reële «militaire»
optie. (...) De VN-troepen voor dergelijke safe areas zouden kunnen worden
verkregen door herschikkingen binnen UNPROFOR en zo nodig door nieuwe, concrete
verzoeken van VN aan lidstaten. In eerste aanleg zou daarbij gedacht kunnen
worden aan eenheden die landen eerder al in beginsel beschikbaar stelden voor
de militaire implementatie van het Vance-Owen plan. Op deze wijze hoeft met
extra hulp aan de bevolking in Bosnië niet (tevergeefs?) gewacht te worden
op het Vance-Owen plan.»1De ministerraad discussieert op 16–17 april en 3 mei 1993 uitgebreid
over initiatieven om de bedreigde burgerbevolking (in onder andere Srebrenica)
te beschermen en over te nemen maatregelen indien de Bosnische Serviërs
niet instemmen met het Vance-Owen vredesplan.2Aangedrongen wordt op
het ontwikkelen van nieuwe initiatieven door Nederland binnen de EG en de
NAVO, waarbij overwogen zou kunnen worden om de zware wapens van de Bosnische
Serviërs door middel van gerichte bombardementen uit te schakelen. Gewezen
wordt op de verschillen van inzicht tussen de NAVO-lidstaten en op de positie
van Rusland in de Veiligheidsraad, waardoor een harde internationale opstelling
wordt bemoeilijkt. Naar verwachting zullen de inspanningen van de VN worden
geconcentreerd op het waarborgen van een veilige aftocht voor de overgebleven
34 000 inwoners van Srebrenica naar het noordelijker gelegen Tuzla. Gemeld
wordt dat diezelfde dag nog 150 Canadese militairen naar Srebrenica toe zullen
gaan om assistentie te verlenen bij de inspanningen van de UNHCR om de inwoners
veilig naar elders te vervoeren. Er wordt echter ook een voorkeur voor uitgesproken
om de Amerikaanse regering te laten weten dat Nederland de resolutie over
Srebrenica zo interpreteert, dat daaruit de ereplicht voortvloeit om die stad
tot een veiligheidszone te maken. Het is de vraag op welke wijze daarvoor
zorg zal moeten worden gedragen. Er zou dus niet tot evacuatie moeten worden
overgegaan, maar het creëren en vervolgens garanderen van een veiligheidszone.3In de ministerraad van 3 mei wordt nader ingegaan op de optie van het
instellen van «veilige gebieden».4Als het vredesplan wordt afgewezen,
zal Nederland aangeven bereid te zijn deel te nemen aan aanvallen vanuit de
lucht teneinde «veilige gebieden» te garanderen of aanvoerlijnen
van Servisch materieel aan te vallen. Ook wordt de mogelijkheid vermeld om
een extra logistieke eenheid ter beschikking te stellen van een implementatiemacht.
Op de vraag of dit voorstel de maximale inzet van Nederland is, wordt geantwoord
dat de luchtmobiele brigade eind 1993 beschikbaar zal zijn. Dat zou in het
overleg over de Nederlandse bijdrage in het vooruitzicht kunnen worden gesteld.5Op 6 mei 1993 voeren de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor
Defensie mondeling overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van
Defensie aan de hand van een brief die de minister van Buitenlandse Zaken,
mede namens de minister van Defensie, op 3 mei 1993 aan de Kamer heeft gestuurd.
Uit deze brief blijkt dat minister Kooijmans tijdens een overleg van ministers
van Buitenlandse Zaken van de EU (24–25 april 1993) ervoor heeft gepleit
«als preventieve maatregel, de Oost-Bosnische moslim-enclaves Gorazde,
Zepa en Tuzla te verklaren tot »veilige gebieden«, teneinde de
burgerbevolking aldaar een zekere bescherming te bieden.» Srebrenica
is inmiddels al door de VR tot «veilig gebied» verklaard. Ook
heeft Kooijmans op de EU-vergadering betoogd dat de veiligheid van deze gebieden
zou kunnen worden vergroot «door deze vanuit de lucht de nodige bescherming
te bieden».6Het overleg wordt geopend door minister Kooijmans die zijn teleurstelling
uit over de verwerping, de voorafgaande dag, van het Vance-Owen vredesplan
door het parlement van de Bosnische Serviërs. «Door deze gebeurtenis
is het belang van het samenstellen van een vredesmacht die zou toezien op
de uitvoering van het Vance-Owen plan, duidelijk verminderd. Voorop staat
nu de vraag wat kan worden gedaan om de nodige dwang uit te oefenen, ten einde
het vredesplan alsnog te doen aanvaarden en een einde te maken aan de voortgaande
vijandelijkheden.»1Kooijmans
verwijst naar een gesprek dat hij op 7 mei 1993 zal hebben met zijn Amerikaanse
collega Warren Christopher en naar de komende Algemene Raad van de ministers
van Buitenlandse Zaken van de EG, waar hij «allereerst wilde bevorderen
dat safe areas worden ingesteld, omdat dit het meest direct humanitaire effect
heeft.» Overigens roept de Veiligheidsraad reeds op dezelfde dag (6
mei 1993) de eerder genoemde vijf andere steden tot «veilig gebied»
uit.De Kok brengt opnieuw de optie naar voren van het instellen van safe havens,
die met luchtbombardementen zouden moeten worden beschermd. «De Nederlandse
F-16's die in Italië zijn gestationeerd, zouden kunnen worden ingezet
in relatie met het opzetten van safe havens. Als het zo ver zou moeten komen,
zou de heer De Kok daarmee akkoord gaan. Verder wees hij erop dat voor het
opzetten en handhaven van safe havens ook grondtroepen nodig zijn. Zou Nederland
daar eventueel ook aan kunnen bijdragen? (...) Kan wellicht toch een pantserinfanteriebataljon
worden geformeerd ten behoeve van het opzetten van safe havens?»2Valk dringt ook aan op verdere militaire stappen van de Westerse gemeenschap.
«Daarbij dacht hij overigens niet zozeer aan het inzetten van grondtroepen,
maar vooral aan het vanuit de lucht ontmoedigen en frustreren van de Servische
oorlogsmachinerie.» Wat betreft een Nederlandse bijdrage aan de uitvoering
van het Vance-Owen plan «zou bezien kunnen worden of de luchtmobiele
brigade de komende maanden kan gaan oefenen met zwaar materieel, waarna eenheden
van die brigade wellicht zouden kunnen optreden.»3Ook Blaauw pleit voor het inzetten van de Nederlandse F-16's bij het afdwingen
van safe areas en de inzet van grondtroepen. Hij heeft al eerder gevraagd
om «voorbereidingen hiervoor te treffen, door het aanwijzen van een
pantserbrigade waaruit het vrijwillige pantserinfanteriebataljon zou kunnen
worden gecreëerd.» Blaauw wijst erop «dat nog dit jaar het
eerste bataljon van de luchtmobiele brigade paraat wordt» en pleit er
dan ook voor «dat deze brigade nu wordt geleerd om te opereren met pantserwagens.
(...) Op termijn, wellicht vier à zes maanden, kan Nederland dan een
bijdrage leveren in de grondtroepen die nodig zullen zijn om de safe areas
te beschermen. Wellicht zijn die grondtroepen ook nodig voor een versterkte
bescherming van humanitaire transporten.»4Eisma
dringt eveneens aan op het beschikbaar stellen van Nederlandse grondtroepen
ten behoeve van de safe areas en Sipkes vraagt «in hoeverre de manschappen
van de luchtmobiele brigade, na enige aanvullende training, ingezet zouden
kunnen worden.»5Van Middelkoop
staat «sympathiek tegenover het idee om veilige gebieden te creëren
en de veiligheid daarvan vervolgens blijvend te garanderen. Daar hoort inderdaad
bescherming vanuit de lucht bij.»6De inbreng van de woordvoerders wordt door Ter Beek in zijn boek als volgt
getypeerd: «De Kamerleden spraken zich niet of nauwelijks uit over de
taak van zo'n eenheid (bedoeld is de luchtmobiele brigade). Ze lieten dat
in het midden: het ging hen erom dat Nederland meer moest doen. Er moesten
en zouden méér militairen naar het oorlogsgebied.»7Minister Kooijmans gaat in het overleg onder meer in op het concept van
safe areas en de mogelijkheden tot bescherming van deze gebieden op basis
van VR-resolutie 770 van augustus 1992: «Nederland interpreteert deze resolutie in die zin (een interpretatie
die wordt gedeeld door o.a. het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten)
dat geweld gebruikt kan worden als het humanitaire doel, dus het veilig stellen
van de bevolking en het haar in staat stellen om humanitaire hulp te genieten,
wordt belemmerd. Op dit moment, dus zolang er nog onvoldoende grondtroepen
in Bosnië zijn om de safe areas werkelijk tot safe havens te maken, gaat
het daarbij dan vooral om bescherming vanuit de lucht met behulp van de al
aanwezige F-16's, waarvoor resolutie 816 de mogelijkheid biedt. Minister Kooijmans
heeft ook een voorkeur voor de optie van safe areas »vanwege het duidelijk
defensieve karakter ervan. (...) Het uiteindelijke doel van instelling van
safe areas is dus om invoering van dit plan (Vance-Owen plan) mogelijk te
laten blijven, als het te zijner tijd zou worden aanvaard.«1Ook minister Ter Beek benadrukt dat door de instelling van «veilige
gebieden» de mogelijkheid van realisering van het Vance-Owen plan open
blijft. Militair optreden vanuit de lucht moet bescherming bieden aan de inwoners
van deze gebieden, maar ook aan VN-eenheden ter plaatse. Wat betreft de Nederlandse
bijdrage bij de uitvoering van het Vance-Owen plan «zal men kunnen blijven
rekenen op zowel een Nederlands verbindingsbataljon als een Nederlands transportbataljon,
waarbij het gaat om circa 1 000 militairen. Daarnaast kan Nederland,
indien de noodzaak aanwezig is, een »tailor made« logistiek bataljon
van ongeveer 400 man beschikbaar stellen. De vraag of uitzending van een Nederlands
pantserinfanteriebataljon mogelijk zou zijn, onder handhaving van het uitgangspunt
van vrijwilligheid, is al enige tijd geleden onder ogen gezien, maar daarbij
is duidelijk geworden dat de huidige structuur van de Nederlandse krijgsmacht
hiervoor geen ruimte biedt. (...) Er zijn dan ook, al met al, alleen nog mogelijkheden
voor het al genoemde logistieke bataljon. (...) Ook is inmiddels onderzocht
in hoeverre de luchtmobiele brigade voor de uitvoering van het Vance-Owen
plan zou kunnen worden ingezet. (...) en naar verwachting zal dan in de loop
van november dit eerste bataljon operationeel inzetbaar zijn voor een luchtmobiele
taak. Voor het omgaan met pantservoertuigen is een additionele training van
twee maanden nodig.»2Deze opvatting wordt nog eens bevestigd in een brief die de minister van
Defensie op 12 mei 1993, enkele dagen voor het overleg over de Prioriteitennota,
aan de Kamer stuurt. De brief geeft een overzicht van de procedures bij de
rekrutering van vrijwilligers voor VN-taken in voormalig Joegoslavië
en van de aantallen vrijwilligers.«Het huidige jaarlijkse aanbod van vrijwillige dienstplichtigen
voor voormalig Joegoslavië, 1 800 à 2 000, wordt bij
de huidige Nederlandse verbindings- en transporttaken aldaar nagenoeg uitgeput.
Voor de uitzending van een pantserinfanteriebataljon zouden daarenboven, bij
de gebruikelijke uitzendingstermijn van zes maanden, jaarlijks nog eens ruim
1 000 extra vrijwillige dienstplichtigen nodig zijn. Daartoe bestaat
blijkens de ervaringscijfers de ruimte niet. (...) Een en ander betekent dat,
gelet op het politieke uitgangspunt dat dienstplichtigen alleen op grond van
vrijwilligheid worden uitgezonden voor VN-taken, binnen de huidige structuur
van de Nederlandse krijgsmacht geen ruimte bestaat voor een extra pantserinfanteriebataljon
ten behoeve van voormalig Joegoslavië. Tot slot vermeld ik dat het eerste
(beroeps-) infanteriebataljon van de luchtmobiele brigade pas in november
1993 beschikbaar is. Zou dit infanteriebataljon tijdelijk worden uitgerust
met pantservoertuigen dan vergt dit een aanvullende opleiding voor het personeel
van minimaal twee maanden. Een volledig uit beroepsmilitairen bestaand pantserinfanteriebataljon
komt in 1996 beschikbaar.»3De discussie over de mogelijke uitzending van het eerste beschikbare bataljon
van de LMB komt echter opnieuw terug tijdens het plenaire debat over de Prioriteitennota
op 18 en 19 mei 1993. Alle woordvoerders bespreken de passages
in de Prioriteitennota over de herstructurering van de krijgsmacht met het
oog op Nederlandse deelname aan vredesoperaties. Met name Van Traa gaat in
op de inzet van de luchtmobiele brigade in VN-verband: «Gezien de noodzaak
om een eventuele bijdrage te leveren aan een VN-vredesmacht in Bosnië
dringen wij erop aan, het eerste operationele luchtmobiele bataljon zo snel
mogelijk ook een adequate training en opleiding met pantservoertuigen te geven
om zo snel mogelijk de capaciteit te hebben van een bataljon vrijwilligers
plus vervangingscapaciteit. Wij overwegen op dat punt een motie in te dienen.»1In de tweede
termijn van het debat dient Van Traa mede namens Van Vlijmen (CDA) een motie
in, waarin de regering wordt verzocht «de luchtmobiele brigade ook geschikt
te maken voor optreden in voorzienbare VN-operaties door operationele bataljons
zo snel mogelijk tevens een adequate training en opleiding met zwaarder materieel
te geven, waaronder pantservoertuigen.»2Ter toelichting stelt Van Traa: «Er kan
in ieder geval met dit bataljon een bijdrage geleverd worden in het kader
van (eventueel afdwingbare) vredesbewarende operaties in Joegoslavië.»
Ter Beek is in zijn beantwoording aanvankelijk terughoudend («Wij moeten
er wel voor uitkijken dat een bataljon dat bedoeld is als een luchtmobiel
bataljon, niet opeens verwordt, als ik dat zo mag zeggen, tot een pantserinfanteriebataljon»),
maar «kan met die motie leven». In een nadere toelichting houdt
Ter Beek echter een slag om de arm, omdat hij eerst wil afwachten of er een
vredesplan komt voor Joegoslavië, of er een «implementation force»
wordt opgericht en of die implementatiemacht behoefte heeft aan dit soort
eenheden.3Ter Beek: «Ik deelde op dat moment de zorg van generaal Van der
Vlis dat het, wanneer je het luchtmobiele bataljon met pantservoertuigen zou
uitrusten en het als zodanig op pad zou sturen, voor de ontwikkeling van de
luchtmobiele brigade in die zin gevaarlijk zou kunnen zijn dat het concept
daarvan achter de politieke horizon zou kunnen verdwijnen. Anders gezegd,
het concept van de luchtmobiele brigade was nieuw, een luchtmobiele brigade
van drie bataljons, een eenheid transporthelikopters en een eenheid bewapende
helikopters. Mijn zorg was dat als je van dat eerste infanteriebataljon van
de luchtmobiele brigade een eenheid zou maken, uitgerust met pantservoertuigen,
het daardoor als het ware een normaal gemechaniseerd bataljon zou kunnen worden
en dat er dan na enige tijd uit de politiek weer een reactie zou kunnen komen
in de trant van «zie je wel, wij hebben eigenlijk helemaal geen luchtmobiele
brigade nodig». En Van der Vlis tilde er zeer zwaar aan dat de brigade
dan niet de beschikking over helikopters zou krijgen.(...) Toen heb ik tegen de Kamer gezegd: denk erom, als er bedoeld wordt
dat het bataljon zou moeten worden opgeleid voor inzet van het bataljon met
pantservoertuigen in voorzienbare situaties, moet je niet alleen aan Joegoslavië
denken, want de luchtmobiele brigade moet ook in andere situaties kunnen optreden.(...) Ik heb mijn argumenten gegeven en ik heb bij die gelegenheid ook
nog eens uitvoerig uit de doeken gedaan, hoeveel wij op dat moment al voor
Joegoslavië deden, dat wij toen al een dikke 1700 man in Joegoslavië
hadden en dat wij ons toch niet behoefden te schamen voor ons aandeel. Maar
de Kamer vond dat wij meer zouden moeten doen, waar ik niet principieel tegen
was. Ik was niet gekant tegen een grotere bijdrage van Nederland, maar ik
moest wel een paar afwegingen maken. De motie werd echter aanvaard en daarmee
was er een politiek feit.(...) Ik had aanvaarding van de motie niet onaanvaardbaar genoemd.»4Toenmalig minister-president, Lubbers: «Ik vind het een beetje flauw –
ik zal dat dan ook niet doen – om de suggestie te wekken dat de toenmalige
minister-president het plan van de safe areas en de feitelijke uitzending
steunde, omdat de Kamer hem daartoe dwong. Dat doe ik niet, want ik vond het
zelf een goed idee.(...) Ik vond de motie geen goed idee, maar ik vond het een goed idee
om daarheen te gaan. Ik weet dat Ter Beek – dat schrijft hij later in
zijn boek – van het begin af aan steeds worstelde, gegeven de opvattingen
van zijn militairen: wat is nu de best mogelijke wijze om onze
inbreng daar te leveren? Ik geloof ook niet dat wij moeten zeggen: de minister
wilde zo graag, maar de generaals hadden moeilijkheden. Dat laat zich nu allemaal
rustig lezen, maar ik heb de stellige herinnering uit die tijd dat de minister
van Defensie principieel voorstander was van de safe areas, maar dat hij zich
steeds stevig achter de oren krabde over de feitelijke invulling en de wijze
waarop daarmee moest worden omgegaan: hoe moet dat?(...) Ik vond het goed dat de Kamer zelf probeerde wegen te vinden om
een effectieve inbreng te leveren. Maar u moet het mij niet kwalijk nemen:
als de minister van Defensie een motie bestrijdt, dan heeft hij de steun van
de minister van Algemene Zaken, de minister-president. Dat was toen ook zo.
U zult mij niet betrappen op enige quote uit die tijd, uit welk gesprek dan
ook: ik ben het eigenlijk met jullie eens en ik ben het met Ter Beek oneens.
Neen, ik heb Ter Beek hierin altijd gesteund.(...)Er zijn wel gevallen geweest waarin de minister-president een duchtig
woordje spreekt met Kamerleden of fractievoorzitters – jullie maken
er een politiek punt van; daar moeten wij over praten, want dat kan zo niet –
maar in deze zaak niet. Er vond intensief overleg plaats met de ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie. Het was mijn stellige overtuiging dat
er een stevig verkeer was met de Kamer, maar ik herinner mij niet dat er op
enig moment op het Torentje politiek overleg is geweest of mensen zijn uitgenodigd
om een bepaalde motie niet of juist wel in te dienen.»1Op 25 mei 1993 wordt de motie Van Traa-Van Vlijmen door de Kamer aangenomen,
met steun van de leden van de fracties van PvdA, GroenLinks, D66, RPF, VVD,
CDA en CD. De fracties van GPV en SGP stemmen tegen de motie.2Toenmalig woordvoerder voor de fractie van het GPV, Van Middelkoop: «Ik
denk omdat ik de motie goed begreep en de onderliggende motieven wantrouwde
en niet deelde. Ik heb de Handelingen er nog eens bijgehaald. In het debat
zie je zo'n motie aankomen. Ik kende Van Traa vrij goed en ik wist ook best
wel wat hem in deze zaken bewoog. Nadat hij de motie had ingediend, heb ik
hem geïnterrumpeerd met onder meer de vraag of ik de strekking van de
motie goed had verstaan dat daarvan het politieke signaal uitging, dat het
de wens was van de fracties van PvdA en CDA om desgevraagd een peaceenforcement
bijdrage in Joegoslavië te leveren. Van Traa antwoordde, dat ik de strekking
van de motie goed had verstaan. Ik vond de motie om twee redenen ongelukkig.
In de eerste plaats omdat een gelegenheidsargument werd gebruikt om de luchtmobiele
brigade een vorm te geven die eigenlijk niet paste bij de opzet die voortvloeide
uit de totale herstructurering van de krijgsmacht maar in de tweede plaats,
wat veel belangrijker was, voelde ik dat er allang in de Nederlandse politiek
en zeker ook bij de heer Van Traa een politieke emotie leefde, dat wij linksom
of rechtsom een weg moesten zien te vinden om iets te doen aan al die verschrikkingen
die we regelmatig op de buis zagen en die in Bosnië plaatsvonden. Hier
hadden we zo'n concept waar we wellicht iets mee konden doen. Deze motie maakte
in Nederland een instrument klaar om eventueel iets te gaan doen. En dat is
later ook het geval geweest.»3De inzet van de LMB in voormalig Joegoslavië is voor Ter Beek op
dat moment nog geen uitgemaakte zaak, zoals ook blijkt uit zijn opmerkingen
tijdens een overleg met de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken en voor
Defensie op 2 juni 1993:«Met een additionele opleiding voor het gebruik van pantservoertuigen
kan het eerste luchtmobiele bataljon omstreeks de jaarwisseling inzetbaar
zijn, ook voor taken in Joegoslavië. Inhakend op de bij interruptie gemaakte
opmerking dat er vanaf dit moment bij de training en opleiding rekening moet
worden gehouden met die mogelijkheid, stelde de minister dat het er hem om
gaat, dat het eerste professionele infanteriebataljon van vrijwilligers van
de nieuwe geherstructureerde Nederlandse krijgsmacht daadwerkelijk inzetbaar
is voor die taken die de Nederlandse regering beoogt en politiek wenselijk
acht. Hij sprak voorts uit dat hij de inzetbaarheid van de luchtmobiele brigade
en van de drie infanteriebataljons die daar deel van uitmaken
niet louter en alleen wil laten bepalen door het Joegoslavië-scenario.
In de NAVO is bij de contingencyplanning, die al heeft plaatsgehad ten aanzien
van de uitvoering van het Vance-Owen plan, kenbaar gemaakt wat Nederland wel
kan en wat niet.»1Begin juni 1993 nodigt het VN-secretariaat 25 landen, waaronder Nederland,
uit om bij te dragen aan de uitbreiding van UNPROFOR ten behoeve van de nieuwe
taken, zoals verwoord in VR-resolutie 836 over de safe areas.2De minister van Buitenlandse Zaken bericht de PVVN en de
PVNAVO op 16 juni 1993 «dat Nederland in beginsel bereid is om (...)
een additionele bijdrage te leveren voor de safe areas en daartoe thans ook
de nodige militair-operationele voorbereidingen treft, onder de aantekening
dat de uiteindelijke inzet afhankelijk is van een nadere nationale politieke
beslissing op het moment dat de bedoelde voorbereidingen zijn afgerond. Nederland
is in concreto bereid elementen van een logistieke eenheid beschikbaar te
stellen, die dan, aangevuld met bijdragen van andere landen, door de VN moeten
worden samengevoegd tot een eenheid die past in de concrete behoefte van UNPROFOR.»3De VN worden dus de «tailor»
van de eerder door de Defensiestaf voorgestelde «tailor made»
bijdrage van Nederland. De inzet van deze logistieke eenheid is echter niet
meer bedoeld voor de implementatie van een vredesplan, maar voor de bescherming
van de safe areas.Kooijmans bericht de Nederlandse vertegenwoordigers bij de VN en de NAVO
overigens ook dat zij kunnen «aangeven dat Nederland de optie openhoudt
om het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade, dat in november a.s. paraat
zal zijn, na een dan nog volgende training van twee maanden met (Nederlandse)
pantservoertuigen, vanaf begin 1994 gereed te hebben voor eventuele inzet
in Bosnië. Hierbij wordt uitdrukkelijk niet gedacht aan de safe areas,
die immers een bij uitstek tijdelijke maatregel dienen te zijn, maar om een
mogelijke inzet in een veel breder kader van de implementatie van een «negotiated
settlement on the basis of the principles of the Vance-Owen plan».»4De Nederlandse PVVN brengt dit aanbod binnen een dag over aan OSGVN Annan
en tevens aan de PV's van de andere EG-lidstaten.5De Nederlandse regering wil met een snel aanbod van Nederlandse
eenheden druk uitoefenen op bondgenoten om ook op korte termijn toezeggingen
te doen voor de bijdrage van militaire eenheden ten behoeve van de safe areas.
De LMB komt hiervoor niet in aanmerking, omdat die pas over een half jaar
beschikbaar is voor VN-operaties en Defensie ook nog geen definitief besluit
heeft genomen over de uitzending van een LMB-bataljon.Kooijmans: «(...) Ik denk ook dat dat heel duidelijk wordt uit dat
telegram. Het is geaccordeerd met Defensie en meldt duidelijk dat de logistieke
eenheid bestemd is voor het inhoud geven aan de VN-resoluties over de safe
areas en aan het verzoek van de secretaris-generaal om daarvoor troepen ter
beschikking te stellen. Dat is ook logisch, want het was aan de vooravond
van de Europese top en daar heeft de minister-president diezelfde logistieke
eenheid aangeboden in het kader van het verzoek van de secretaris-generaal
om die 7500 man bij elkaar te brengen. Het is heel duidelijk dat die logistieke
eenheid bedoeld was voor de safe areas. Dat was ook op Defensie bekend, want
in het telegram staat dat de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse
Zaken er prijs op stellen dat dit bekend wordt gemaakt in de hoop dat daarvan
een zekere politieke voorbeeldvorming en dus een zeker politiek effect zal
uitgaan.»6De ministerraad wordt op 18 juni 1993 (wanneer de VN dus reeds in kennis
zijn gesteld van de Nederlandse bijdrage) geïnformeerd over het aanbod
van de logistieke eenheid aan de SGVN ten behoeve van de safe areas,
waarbij ter verduidelijking wordt gesteld dat Nederland die eenheid aanvankelijk
had aangeboden ten behoeve van de implementatie van het Vance-Owen plan. Ook
wordt gemeld dat per 1 januari 1994 het te zijner tijd operationeel zijnde
luchtmobiele bataljon is aangeboden aan de VN, waarbij opnieuw wordt benadrukt
dat het aanbod van een LMB-bataljon is bedoeld ter uitvoering van een eventueel
vredesplan.1De Nederlandse regering maakt zich in internationaal overleg tot een sterke
pleitbezorger van een spoedige implementatie van de plannen voor de bescherming
van de safe areas. Tijdens de Europese Top van Kopenhagen (21–22 juni
1993) besluiten de regeringsleiders om positief te reageren op het verzoek
van de SGVN om extra eenheden ter beschikking te stellen ten behoeve van de
safe areas. Wanneer de Franse president een infanteriebataljon aanbiedt, maakt
minister-president Lubbers bekend dat Nederland bereid is een logistieke eenheid
van ongeveer 400 man aan te bieden.Lubbers: «(...) Nederland was zeer gemotiveerd om te proberen oplossingen
te vinden voor de problemen daar en was actief betrokken in de discussies.
Mij staat het scherpste bij het gesprek tijdens de top in Kopenhagen, waar
feitelijk de doorbraak is bereikt naar het concept van de safe areas. Wij
waren daar voorstander van. Ik weet dat nog zo goed, omdat toen de Amerikaanse
lijn was: dit is geen goede aanpak; wij kunnen beter het wapenembargo opheffen
dat met name de moslims in Bosnië-Herzegovina trof. Ik herinner mij ook
nog dat bondskanselier Kohl bij mij als collega afgetast heeft of wij zouden
moeten proberen aan dat concept meer steun te geven. Ik had overigens de indruk
dat dit meer een opvatting was van bondskanselier Kohl dan van de toenmalige
minister van Buitenlandse Zaken Genscher, dus het was geen echt formele Duitse
positie. Ik herinner mij dat wij al afwegend hebben gezegd: het moet toch
mogelijk zijn om het safe area-concept concreet inhoud te geven. In die zin
was Nederland een van de landen die daarvoor waren.»2Kooijmans: «Tijdens het Gymnichoverleg dat eind april in Denemarken
plaatsvond, was het met name Frankrijk dat zich heel sterk voor de instelling
van veilige zones uitsprak. Het idee op zich vond geen sterke tegenstand.
Dat blijkt ook wel uit het feit dat op de Europese top van juni 1993 de EU
zich achter het begrip van de safe areas stelt en zich zelfs het verzoek van
de secretaris-generaal heeft aangetrokken om ertoe bij te dragen dat de lichte
optie van 7500 man, die op zichzelf een zwakke uitgave was van de bescherming
van de beveiligde gebieden, zou kunnen worden vervuld. Het woord werd gesproken
in Kopenhagen, de daad bleef nadien enigermate achterwege. In Kopenhagen hebben
alleen Frankrijk en Nederland een toezegging gedaan. De gedachte van de safe
areas werd in de interstatelijke gemeenschap gezien als de noodzakelijke aanpak
van een probleem dat anders tot onaanvaardbaar geachte consequenties zou leiden.
De alternatieven waren namelijk ofwel het evacueren van de betrokken enclaves,
nadat Srebrenica door de Serven was aangevallen in maart van dat jaar, ofwel
het prijsgeven ervan aan de aanvallers. Het was evacuatie, prijsgeven aan
de aanvallers of het uitroepen tot safe area. Men hoopte dat er voldoende
troepen zouden komen om die bescherming daadwerkelijk effectief te laten zijn,
via afschrikking door daadwerkelijke kracht. De lichtere optie was afschrikking
door pure aanwezigheid. Men hoopte dat de Serven ervoor zouden terugschrikken
om een daadwerkelijke aanval op blauwhelmen te doen.»3In het plenaire debat op 23 juni 1993 over de uitkomsten van de Europese
Top gaat minister Kooijmans in op vragen van Kamerleden over het Nederlandse
aanbod: «De heer Eisma heeft gevraagd of de 400 man onmiddellijk inzetbaar
zijn. Het is een tailor-made eenheid die niet als zodanig volledig uitgerust
en inzetbaar is. Ook in eerste instantie was deze eenheid bedoeld om in het
kader van het Vance-Owen plan in een groter geheel te worden ingepast. De
secretaris-generaal heeft gevraagd of hij in dit geval ook over deze eenheid
mocht beschikken, maar deze zal toch in een grote verband moeten worden ingepast.
Of dit mogelijk is, zal in New York dienen te worden bepaald.
Wat het luchtmobiele bataljon betreft dat per 1 januari – eigenlijk
al eerder – gereed zou kunnen komen, is ook door de minister van Defensie
vorige week al verklaard dat dit kan worden ingezet voor de implementatie
van een eventueel overeengekomen vredesplan. Mocht op dat moment de bescherming
van de safe areas nog nodig zijn, dan zou het hiervoor eventueel ook gebruikt
kunnen worden.»1Op dat moment wordt echter bij de Defensiestaf al getwijfeld of de KL
een geschikte logistieke eenheid van 400 man op de been kan brengen. Buitenlandse
Zaken laat ambtelijk echter weten dat Defensie niet terug kan komen op de
reeds enkele malen uitgesproken toezegging van de minister-president.2Dit knijpt des te meer, wanneer de SGVN op 25 juni 1993 de
Nederlandse regering formeel verzoekt om een logistiek bataljon van maximaal
400 man.3Ook de PVVN wijst Kooijmans er op dat de geloofwaardigheid
van Nederland in het geding is: «mede omdat Nederland in vroeg stadium
uitdrukkelijk als voorbeeld bedoelde geste maakte, vrees ik dat ook intrekking
ervan nogal wat aandacht zal trekken.»4Ter geruststelling laat Kooijmans de PVVN weten dat het Nederlandse
aanbod blijft gehandhaafd «op een extra contingent van maximaal 400
man logistiek personeel. (...) Het is van belang in Uw gesprekken in New York
duidelijk te maken dat Nederland niet op dit aanbod terugkomt.»5De Defensiestaf laat de minister van Defensie op 9 juli 1993 weten dat
de KL planmatig een logistieke ondersteuningsgroep heeft samengesteld van
ongeveer 220 man, waaronder 100 dienstplichtigen. Als knelpunt wordt evenwel
vermeld: «Het ter beschikking stellen van een logistiek zelfstandig
luchtmobiel bataljon in januari 1994 voor vredesoperaties en het gelijktijdig
in stand houden van de logistieke eenheid voor de safe areas is niet mogelijk.»6Het aanbod van andere landen komt echter ook moeizaam op gang. De SGVN
heeft in zijn rapport aan de Veiligheidsraad van 14 juni 1993 over de uitvoering
van VR-resolutie 836 inzake de safe areas slechts gevraagd om 7 600 man
voor uitvoering van de «lichte optie» («deterrence through
presence») in plaats van de 34 000 militairen die nodig zouden
zijn voor een «deterrence through strength» van de zes «veilige
gebieden».7Maar ook voor deze lichte optie worden slechts met
mondjesmaat eenheden ter beschikking gesteld.Kooijmans: «Het besluit van de top was dat de EU zich zou inspannen
voor het bijeen doen brengen van de 7500 man. Dat is het eerste gat wat er
in zit. Er werd niet de concrete toezegging gedaan dat de EU voor die 7500
man zou zorgen. Nee, de EU zou zich ervoor inspannen; het kon ook via derden
gebeuren. Daar is het uiteindelijk ook op neergekomen. De bijdrage van de
EU is niet tot 7500 gekomen.»8Lubbers heeft achteraf een meer uitgesproken mening over de vraag of de
lidstaten van de EU hun toezeggingen van de Top van Kopenhagen voldoende hebben
waargemaakt.Lubbers: «Neen, die zijn niet voldoende waargemaakt. Dat is het
antwoord. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat de val van Srebrenica daardoor
is veroorzaakt. Dat zou mij een slag te ver gaan, maar het is geen goed signaal
geweest dat aangegane verplichtingen in aantallen mensen onvoldoende waargemaakt
zijn. Op de vraag of dat onvoldoende was, zeg ik: ja, dat was onvoldoende.»9Tijdens een mondeling overleg op 29 juli 1993 uit minister Kooijmans zijn
bezorgdheid over de trage ontplooiing van de extra VN-troepen ten behoeve
van de safe areas. De minister van Defensie herhaalt in het overleg
het Nederlandse aanbod van een op maat gesneden logistieke eenheid: «Deze
zal bestaan uit een bataljonsstaf waarin naast staffunctionarissen ook tolken,
marechaussee en een communicatiecentrum zijn opgenomen, een stafcompagnie
die verzorgende elementen (geneeskundig, onderhoud) en een beperkt aantal
verkeerselementen bevat, een logistieke compagnie die bestaat uit een hersteleenheid
met onder meer een wegenwachtfunctie en een peloton met opslag- en overslagcapaciteit
voor brandstoffen. De samenstelling van deze eenheid is mede afhankelijk van
de samenstelling van het grotere geheel van 7 500 man en is ruim 350
man sterk, waarvan naar verwachting ongeveer 150 dienstplichtigen.»1Ter Beek
informeert de commissies niet over de hem op 9 juli 1993 door de Defensiestaf
gemelde knelpunten.Op 5 augustus 1993 accepteert de SGVN formeel het Nederlandse aanbod «to
provide one maintenance and repair unit». Echter op 18 augustus 1993
bericht de PVVN aan de minister van Buitenlandse Zaken dat een fax van het
VN-secretariaat is ontvangen, waarin wordt gesteld dat de voorgestelde samenstelling
van de Nederlandse logistieke eenheid niet aansluit bij de behoeften van de
commandant van UNPROFOR in Bosnië.2Deze afwijzing door de VN van het Nederlandse aanbod
komt Defensie eigenlijk wel goed uit. Zoals eerder vermeld, is de KL (vanwege
de aflossing en de al bestaande VN-taken) niet in staat zowel de logistieke
eenheid van 400 man als een LMB-bataljon (incl. noodzakelijke logistieke component)
gelijktijdig uit te zenden.De directeur van DAB, Barth, en de plaatsvervangend CDS, luitenant-generaal
Van den Breemen, (CDS Van der Vlis is op vakantie) zetten een voorstel op
papier, dat een oplossing moet bieden voor de gerezen problemen met het Nederlandse
aanbod aan de VN. Na overleg met de plaatsvervangend bevelhebber van de KL,
generaal-majoor Reitsma, (BLS Couzy is op vakantie) stellen zij de minister
van Defensie op 17 augustus 1993 in een nota voor «om het Nederlandse
aanbod van een logistieke eenheid en de Nederlandse optie van uitzending van
het eerste luchtmobiele bataljon samen te voegen tot een nieuw, groter Nederlands
aanbod: een luchtmobiel bataljon met een eigen logistieke component, totaal
900 à 1 000 man. Een dergelijk bataljon, uitgerust met YPR's kan
begin 1994 gereed zijn voor uitzending.»3In hun nota gaan de beide adviseurs van de minister van Defensie
voorbij aan het feit dat de logistieke eenheid en het luchtmobiele bataljon
voor verschillende taken zijn aangeboden aan de VN: de logistieke eenheid
ten behoeve van de uitvoering van de resoluties over de safe areas, het luchtmobiele
bataljon ten behoeve van de implementatie van een vredesplan.CDS Van der Vlis wordt na zijn terugkeer van vakantie op de hoogte gesteld
van de inhoud van de mede door zijn plaatsvervanger opgestelde nota. Dit advies
heeft dan reeds een flink deel afgelegd van het traject van politieke besluitvorming.Van der Vlis: «Die was al bij de minister geweest en door hem geparafeerd.
Er was al afgesproken dat daarover op de conferentie van de troepenbijdragende
landen, waar generaal Bastiaans naartoe zou gaan, mededelingen zouden worden
gedaan. Zo'n bericht gaat alle kanten uit. Mijn eerste conclusie was dat dit
voor geen meter meer kon worden teruggedraaid. Mijn tweede conclusie was dat
ik niet blij was, noch met de inhoud, noch met de procedure.Ik voeg hier een paar opmerkingen aan toe. Er lag een acuut probleem op
tafel. Dat was het acute probleem – en dat kwam tijdens de eerste dagen
van mijn vakantie al op tafel – dat de VN niet uit de voeten kon met
die logistieke eenheid. De VN begon eisen te stellen die niet realiseerbaar
waren. (...) Naarmate de tijd voortschreed, kwam de optie van het luchtmobiele
bataljon steeds krachtdadiger op tafel te liggen. In de catacomben op het
Plein werd geroepen: Als Van der Vlis er was geweest, was het anders gegaan.
Ik moet u echter zeggen dat op dat punt wat gas moet worden
teruggenomen. Als je terugkijkt en je ziet die film zich ontwikkelen, is het
maar de vraag of het mij gelukt zou zijn, dit tegen te houden. De druk was
inmiddels gigantisch. Het lag voorts volledig binnen de bevoegdheid van de
generaal Van der Breemen om te doen wat hij heeft gedaan. Ik heb hierover
uiteraard met hem gesproken en hij ging ervan uit dat wij daarna de tijd hadden
om nog eens rustig door die opties heen te lopen. Die tijd is er natuurlijk
nooit meer geweest. Zoiets heeft een zelfbevestigend karakter.(...) Dat was ook mijn conclusie toen ik terugkwam van vakantie: dit is
allang in het kabinet besproken en je kunt het wel vergeten dat je dit verhaal
nog kunt terugdraaien. Bovendien speelde mee dat de minister op zeer korte
termijn naar New York zou gaan. Dit verhaal speelde daarin een essentiële
rol. De conclusie moet naar mijn mening zijn dat met die nota en de goedkeuring
daarvan de concept-beslissing om het luchtmobiele bataljon uit te zenden,
in feite genomen was.»1Op 17 augustus 1993 ontvangt Ter Beek na terugkeer van vakantie de nota,
waarna hij de inhoud ervan nog dezelfde avond bespreekt met Barth en Van den
Breemen. Beide adviseurs raden de minister aan om het voorstel voor het nieuwe
aanbod voorafgaande aan zijn gesprek op 7 september 1993 met SGVN Boutros-Ghali
te bespreken met de minister-president en de minister van Buitenlandse Zaken.
Op 27 augustus 1993 biedt Ter Beek een gekuiste versie van de nota van zijn
adviseurs aan minister Kooijmans aan. Onder andere een kritische passage over
het voortijdige aanbod door Lubbers en Kooijmans van de logistieke eenheid
op de Europese Top van Kopenhagen is geschrapt en ook passages over de problemen
bij de KL om zowel een logistieke eenheid van 400 man en een bataljon van
de LMB uit te zenden zijn weggelaten.2Overigens heeft de souschef operatiën van de KL, brigade-generaal
Bastiaans, tijdens een vergadering van troepenleverende landen op 23 en 24
augustus 1993 de optie van het infanteriebataljon met pantservoertuigen voor
inzet in Bosnië reeds «onder vier ogen» gemeld aan de commandant
van UNPROFOR in Bosnië, generaal Briquemont.3De minister van Defensie heeft tussen 17 augustus en 7 september 1993
(zijn bezoek aan VN in New York) geen gesprek meer met CDS Van der Vlis en
BLS Couzy om hun visie te vernemen over de mogelijke uitzending van het LMB
naar Bosnië.Ter Beek: «Ik kon mij absoluut niet herinneren dat ik na 17 augustus
en vóór 7 september, de dag van de ontmoeting met Boutros Ghali,
nog een afzonderlijk gesprek zou hebben gehad met de heren Van der Vlis en
Couzy gezamenlijk. (...) Dat gesprek heeft niet plaatsgevonden en ik heb ook
met grote verbazing de mededeling van de heer Couzy aangehoord dat ik hun
bij die gelegenheid zou hebben gevraagd, hoe het zat met de veiligheidsrisico's
en dat toen mijn ogen oplichtten. Althans, volgens de heer Couzy, aan wie
kennelijk een groot romancier verloren is gegaan. Hun antwoord was toen dat
de zaak in termen van risico's aanvaardbaar was en bij de minister was toen
het kwartje gevallen, aldus Couzy afgelopen maandag (tijdens de hoorzitting).
Ik begrijp niet waar hij het vandaan haalt. Ik denk dat hij ietwat in de war
is geraakt met de tijdbalk, want het gesprek over de veiligheidsrisico's heeft
in de nacht van 11 op 12 november 1993 op het vliegveld Valkenburg plaatsgevonden,
zoals generaal Van der Vlis afgelopen maandag ook heeft verklaard.»4Op 2 september 1993 spreekt de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken
in een mondeling overleg met minister Kooijmans over de onderhandelingen over
het Owen-Stoltenberg vredesplan, op basis van een brief van de minister van
Buitenlandse Zaken.5De minister
van Defensie neemt geen deel aan het overleg. Minister Kooijmans informeert
de commissieleden over het komende onderhoud van de minister van Defensie
met de SGVN, waarin deze «inderdaad het per 1 januari a.s. beschikbaar
stellen van een pantserbataljon luchtmobiele brigade zal opbrengen. Uiteraard
moet in dat geval wel een regeling ter implementatie voorliggen die dan nog
door Nederland moet worden beoordeeld. De VN heeft te kennen gegeven liever
iets anders te hebben dan de door de minister van Defensie tijdens het vorige
mondelinge overleg beschreven eenheid van ruim 350 man in verband met inpassing
in het grotere geheel van 7500 man. Hierover vindt nog overleg plaats.»1De directeur
van DAB doet zijn minister verslag van het mondeling overleg en in het bijzonder
van de uitspraken van Kooijmans over het terugtrekken van het aanbod van een
logistieke eenheid («zonder veel nuances») en de nieuwe Nederlandse
bijdrage aan UNPROFOR.2Op 3 september 1993 komt het nieuwe Nederlandse aanbod aan de VN in de
ministerraad aan de orde.3De Kamer wordt hierover
dus eerder geïnformeerd dan de ministerraad. Verwezen wordt naar het
eerder gedane aanbod van een logistieke eenheid, waarvan de minister-president
tijdens de Europese Raad in Kopenhagen melding heeft gemaakt. Zonder dat wordt
ingegaan op de problemen met het formeren van deze eenheid, wordt verklaard
dat gezocht is naar alternatieven, omdat de VN meer vraagt van Nederland.
In dit kader wordt melding gemaakt van de luchtmobiele eenheid die in november
beschikbaar komt en na een additionele opleiding eind 1993/begin 1994 beschikbaar
komt met een eigen logistieke component. Dit aanbod zal met de SGVN worden
doorgesproken. Mocht de vredesregeling worden uitgevoerd en Nederland zou
besluiten daarin deel te nemen, dan zal in dat kader het militaire aanbod
worden gedaan. Dat zal ook afhangen van het eigen politieke oordeel over de
aanvaardbaarheid daarvan.4Deze toelichting in de
ministerraad geeft de indruk dat het aanbod van het luchtmobiele bataljon
is bedoeld ten behoeve van de implementatie van een vredesregeling.In de ministerraad vindt geen nadere discussie of besluitvorming plaats
over dit nieuwe aanbod aan de VN. De geobjectiveerde samenvattingen van de
ministerraad van 3 september 1993 bieden geen ondersteuning voor de volgende
passage in het boek van Ter Beek: «Ruud Lubbers en Peter Kooijmans bleken
geen enkel probleem te hebben met deze »switch«. Integendeel,
ze waren bijzonder te spreken over dit royale aanbod van elfhonderd militairen
in plaats van vierhonderd. Dat was niet misselijk. In de ministerraad toonde
vooral Jan Pronk zich heel enthousiast.»5Minder enthousiast
zijn de chefs DAV en DPV, die vinden dat voor Nederland een «geloofwaardigheidsprobleem
dreigt te ontstaan». Minister Kooijmans lijkt het echter inderdaad niet
zo erg te vinden te moeten terugkomen op zijn eerdere aanbod tijdens de Europese
Top van Kopenhagen, getuige zijn handgeschreven opmerking bij een kritische
passage van zijn ambtenaren: «Dat is verleden tijd».6Op 31 augustus, dus nog vóór de bespreking in de ministerraad,
schrijft Ter Beek een brief gericht aan de SGVN, waarin hij Boutros-Ghali
wil informeren over de grotere Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR: «The
larger, improved contribution which we envisage consists of an infantry battalion
with about 40 armoured carriers. The unit will be largely self-supporting
and have a total strength of about 1 000 men. The Netherlands will be
able to relieve this unit regularly.» Het eerdere aanbod van een logistieke
eenheid «for the protection of the so-called safe areas in Bosnia»
wordt ingetrokken. «Given the fact that it is still unclear whether
or not a viable peace-agreement can be reached, the new Dutch offer can't
be a blank cheque. The final political decision on the deployment of the Dutch
infantry battalion will therefore be taken against the background of detailed
knowledge of the content of what we hope will be a fair and workable peace-agreement.»7Een medewerker van DAB brengt de (door Ter Beek reeds ondertekende) brief
naar Buitenlandse Zaken met het verzoek deze via de permanente vertegenwoordiging
in New York door te geleiden naar de SGVN. Op het ministerie van Buitenlandse
Zaken verneemt deze medewerker van een functionaris van DPV dat de minister
van Buitenlandse Zaken de brief niet wil doorzenden. Met dit bericht keert
hij terug naar het ministerie van Defensie. De betrokken ambtenaren kunnen
zich niet herinneren of de minister van Defensie op dat moment op de hoogte
wordt gesteld van het niet doorgeleiden van zijn brief.1De redenen voor het niet doorgeleiden van de brief van de minister van
Defensie zijn deels procedureel van aard (het informeren van de VN behoort
tot de competentie van de minister van Buitenlandse Zaken), maar hebben deels
ook een inhoudelijk karakter: namelijk een verschil van interpretatie tussen
Defensie en Buitenlandse Zaken over de taak van de extra Nederlandse militairen.
Defensie biedt het infanteriebataljon aan in het kader van een vredesregeling,
terwijl Buitenlandse Zaken verwijst naar resolutie 836 inzake de safe areas.Ter Beek: «Het kan ermee te maken hebben dat Buitenlandse Zaken
het berichtenverkeer met New York als zijn exclusieve domein beschouwde. Het
kan ook te maken hebben gehad met een inhoudelijke afweging op het ministerie
van de inhoud van mijn brief.»2Voormalig chef DPV Hoekema gaat tijdens de hoorzitting in op de verschillen
tussen Buitenlandse Zaken en Defensie bij het maken van die inhoudelijke afweging.Toenmalig chef Directie Politieke VN-zaken van het ministerie van Buitenlandse
Zaken, Hoekema: «Het zou heel ongebruikelijk zijn geweest als er een
brief van alleen Defensie zou zijn geweest naar de ambassadeur van Nederland
bij de VN of naar Boutros Ghali. Het hele beleid inzake het voormalige Joegoslavië,
het Nederlandse veiligheidsbeleid in het algemeen, is natuurlijk een gedeelde
verantwoordelijkheid van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie.
Tussen die twee departementen speelde natuurlijk ook de nodige rivaliteit
over wie het voortouw had in dit soort zaken. (...)U moet zich ook realiseren (...) dat de minister van Defensie, de heer
Ter Beek, in die periode ook wel een uitgesproken voorstander was van het
op de kaart zetten van Nederland bij de VN-operatie in het voormalige Joegoslavië,
bij UNPROFOR. Ik zeg niet dat de minister van Buitenlandse zaken daartegen
was. Hij was ook gecommitteerd aan het Nederlandse aanbod dat in juni 1993
rondom de Europese Raad van Kopenhagen is gedaan. Maar de heer Ter Beek had
zeker een geprofileerde opinie om dat te doen.«3In zijn bijdrage aan de hoorzitting geeft Lubbers een ander beeld van
de verschillen in inhoudelijke afweging tussen Buitenlandse Zaken en Defensie.Lubbers: «In algemene zin had Defensie, inclusief de minister, het
meeste moeite met toezeggingen en invullingen daarvan. Het is wel mooi om
het te doen, maar kunnen wij het waarmaken? Buitenlandse Zaken – dat
geldt niet alleen daarvoor, maar u vraagt nu een vergelijking met Buitenlandse
Zaken – was het departement dat in woord en geschrift zich er sterk
voor maakte en ervoor pleitte om daadwerkelijk te gaan. Dan komt het subpunt,
een meer technische punt: kun je het beste gaan met de luchtmobiele brigade
of kun je beter op een andere wijze gaan? Hier draait het zich om in die zin
dat Defensie zelf zegt: als wij willen of moeten gaan, dan kan dat het beste
met de luchtmobiele brigade. Dat is ook begrijpelijk, want dat is een specifieke
keuze. Die keuze is niet door Buitenlandse Zaken gemaakt, maar door Defensie
en heeft ook instemming gehad van anderen. Misschien is die zelfs door anderen
een beetje bevorderd, zoals u al zelf zei. Daar ligt de verhouding dus omgekeerd.
Ik hoop dat ik het zo precies mogelijk beantwoord. De algemene
houding is: Buitenlandse Zaken is niet te remmen. Maar in de specifieke invulling
maakt niet Buitenlandse Zaken, maar Defensie de keuzes.»1De chef DPV (Hoekema), chef DAV (Majoor) en plv. chef DEU (Hattinga van
't Sant) van Buitenlandse Zaken verwoorden in een memorandum aan de minister
van Buitenlandse Zaken hun kritiek op de inhoud van de brief van de minister
van Defensie en dringen er bij Kooijmans op aan zelf een bericht aan de PVVN
te sturen om het VN-secretariaat in te lichten over het nieuwe Nederlandse
aanbod:«(...) De essentie is dat wij niet meer een separate logistieke
eenheid voor safe areas aanbieden, maar een lumob-bataljon incl. logistieke
component per januari '94 voor de «implementation force», mede
omdat dit beter op de VN-behoeften zou aansluiten. Op de brief is het nodige
af te dingen. U liet zelf reeds weten «van geen brief af te weten en
een dergelijke brief niet te willen zien uitgaan». Het eerste, makkelijkste
argument voor dit standpunt is uiteraard dat het niet zo kan zijn dat Min
Def a.h.w. op eigen houtje (via de PV New York) een brief over een majeur
onderwerp van buitenlands beleid aan de SGVN richt. Het tweede argument is
dat er ook inhoudelijke kanttekeningen te plaatsen zijn die vooral te maken
hebben met het politieke risico dat nu bij de buitenwereld de perceptie ontstaat
als zou Nederland terugkomen op het aanbod tot deelname aan de safe area-macht.
U moge worden voorgesteld morgen, 3 dezer, e.e.a. met Min Def af te stemmen
bv. in de REZ, op basis van bijgevoegde conceptinstructie van U (mede namens
Min Def) aan de PV New York. Uw ambtgenoot kan dan bij zijn bezoek op 7 september
a.s. ook op diezelfde basis in New York opereren bij zijn gesprekken o.m.
met de SGVN. Ambtelijk Defensie (DAB en CDS) zijn hiervan op de hoogte en
zullen Min Def «op scherp zetten». (...) Het gaat er nu om zeker
te stellen dat dit aanbod wordt ingepast in de VN-behoeften voor de safe areas.
Indien tgt de safe areas zouden opgaan in een bredere vredesregeling zal opnieuw
een politieke toetsing plaatsvinden van de wenselijkheid van een Nederlandse
bijdrage. Zowel aan de Kamer als aan de Geneefse onderhandelaars is medegedeeld
dat er niet a priori vanuit gegaan mag worden dat Nederland zal deelnemen
aan de «implementation force». Bij Nederland leven namelijk vragen,
twijfels en zorgen over het gehalte van het (concept) vredesakkoord, de «viability»
en afdwingbaarheid daarvan, het mandaat dat een VN/NAVO «implementation
force» van de VR zal krijgen en de bereidheid van de deelnemers om daadwerkelijk
uitvoering te geven aan dit mandaat.»2Kooijmans geeft gehoor aan het advies van zijn ambtenaren en stuurt de
PVVN op 2 september 1993 «mede namens mijn collega van Defensie»3een bericht waarin deze opdracht krijgt om het nieuwe
Nederlandse aanbod van een luchtmobiel bataljon met logistieke component in
plaats van de logistieke eenheid van 400 man voor te bereiden, «omdat
Nederland niet kan voldoen aan de concrete behoeften van BH-Command. Tegen
elke prijs dient te worden vermeden dat deze (hopelijk tijdelijke) impasse
aanleiding zou kunnen geven tot het misverstand dat Nederland niet bereid
zou zijn zijn eerdere toezeggingen gestand te doen. Het is echter duidelijk
dat de nodige creativiteit nodig is om een oplossing te vinden.»4De minister vraagt bijzondere aandacht voor «het
kader waarin dit nieuwe en vergrote Nederlandse aanbod wordt gedaan. Dit aanbod
geschiedt uitdrukkelijk binnen het kader van de thans door de VN/VR aangenomen
resoluties, waarbij de nadruk ligt op de safe area resolutie 836. (...) Ik
moge U dan ook verzoeken het VN-secretariaat te sensibiliseren opdat tijdens
het bezoek van minister Ter Beek e.e.a. gefinaliseerd en publiek gemaakt kan
worden.»5De instructie van Kooijmans wordt door de plaatsvervangend PVVN in een
«aide mémoire» overgebracht aan het VN-secretariaat. Ook
deze «aide mémoire» verwijst naar een aanbod ten behoeve
van de uitvoering van de resolutie van de Veiligheidsraad over de safe areas:
«Regarding the implementation of the safe areas, SCR 836 (...). This
offer should not be considered a postponement of the Netherlands
contribution, but is a result of the changing situation. (...) Should the
safe area concept be overtaken by a wider peace settlement, the Netherlands
offer will be reexamined in the light of the then existing political circumstances.»1De plaatsvervangend
PVVN bericht de minister van Buitenlandse Zaken vervolgens dat de eerste reactie
van het VN-secretariaat «voorzichtig positief» was.2Toenmalig plaatsvervangend Permanent Vertegenwoordiger bij de VN, De Marchant
et D'Ansembourg: «het korte-termijnaanbod gold voor de situatie op dat
moment, waarin de safe areas een prioritair deel van het geheel uitmaakten,
terwijl het lange-termijnaanbod gold voor de vredesregeling, waarvoor een
groot aantal troepen nodig waren. Maar Nederland zei daarbij altijd dat het
eerst het vredesplan wilde zien, omdat het daarvan bekende gedeelte ons niet
geheel beviel: wij vonden namelijk dat de Bosnische moslims daar niet goed
genoeg uitkwamen.(...) wat ik zei, heb ik eerst gerapporteerd aan de heer Baril, die daarvoor
bij de VN op militair terrein de aangewezen man was, waarmee ik mijn instructies
heb uitgevoerd; (...)»3Ter Beek: «de heer D'Ansembourg (...) stuurt op 3 september een
code terug naar Buitenlandse Zaken om er melding van te maken dat hij de instructie
van 2 september heeft uitgevoerd. Hij heeft contact gezocht met het VN-secretariaat;
hij heeft Boutros Ghali niet kunnen spreken, maar Kofi Annan, de onder-secretaris-generaal,
evenmin. Vanwege de grote spoed die erachter zat, heeft hij toen toch doorgezet
en hij heeft gesproken met generaal Baril. Die krijgt te horen wat ik op 7
september de heer Boutros Ghali zal aanbieden; hij reageert daar maar gematigd
positief op. Daaruit moge blijken dat het toen echt om de safe areas ging,
want hij zegt dat de VN tot op dat moment alleen Nederland benaderd heeft
en dat er een Pakistaans bataljon naar toe moet. Hij vraagt zich af of de
zaak wel rond komt als Nederland het niet doet. Er blijkt uit het telegram
dat er zelfs gezegd is dat het wel mooi is dat Nederland 1100 man aanbiedt,
maar dat het totaal dan boven de 7600 man uitkomt. In dat gesprek is het dus
ook over de safe areas gegaan.»4Zoals reeds beschreven is Defensie (DAB) door Buitenlandse Zaken op de
hoogte gesteld van het niet doorzenden van de brief van Ter Beek aan de SGVN.
Voorts is met de directeur DAB, Barth, vooraf overleg gevoerd over de inhoud
van het bericht dat de minister van Buitenlandse Zaken op 2 september 1993
heeft gestuurd aan de PVVN. Ook de Defensiestaf is op 2 september 1993 op
de hoogte gesteld van dit bericht.5Volgens
Ter Beek is hij vóór zijn vertrek naar New York niet over deze
gang van zaken geïnformeerd, noch door zijn eigen ambtenaren noch door
de minister van Buitenlandse Zaken (die hiertoe wel was geadviseerd door zijn
ambtenaren).Ter Beek: «Die code is mij achteraf geworden. Daarover heeft ook
geen overleg plaatsgevonden met Defensie. Bovenaan, bij al die fraaie afkortingen,
staat: »ter info: CDS DAB-Def«.(vraag: Heeft de minister van Buitenlandse Zaken nog met u over deze code
gesproken voordat u naar New York ging?) Nee.»6De heer Barth kan zich achteraf niet herinneren of de minister van Defensie
is ingelicht:«Ik herinner mij dit niet, maar ik moet op basis van de aantekeningen
op het ontwerp-codebericht Kooijmans 242 vaststellen dat twee leden van de
delegatie die de minister vergezelde bij zijn bezoek aan de secretaris-generaal
van de Verenigde Naties, namelijk luitenant-generaal Van den Breemen en ikzelf
op de hoogte waren. (...) Uiteraard behoorde de minister over deze zaak te
worden geïnformeerd. Dat was de taak van de Defensiestaf en
de Directie Algemene Beleidszaken. Hoewel ik geen document heb aangetroffen,
waaruit blijkt dat dit in het onderhavige geval ook inderdaad is gebeurd,
ga ik ervan uit dat de informatie is doorgegeven.»1Op 7 september 1993 spreekt Ter Beek in New York met SGVN Boutros-Ghali
over verschillende onderwerpen met betrekking tot vredesoperaties. De bewindspersoon
wordt vergezeld door de directeur DAB, Barth, de plaatsvervangend directeur
Voorlichting van Defensie, Kreemers, en de plaatsvervangend CDS, luitenant-generaal
Van den Breemen. Ook de chef DPV, Hoekema, is aanwezig bij het onderhoud.
Tijdens dit gesprek presenteert de minister het Nederlandse aanbod van een
infanteriebataljon voor UNPROFOR. De plaatsvervangend PVVN, D'Ansembourg,
die bij het gesprek aanwezig is, bericht de minister van Buitenlandse Zaken
dat Ter Beek het bataljon heeft aangeboden voor de safe areas.2Ook in een notitie van het VN-secretariaat over het
onderhoud van Ter Beek met Boutros-Ghali wordt verwezen naar een nieuw Nederlands
aanbod ten behoeve van de uitvoering van resolutie 836.3Een ambtenaar van Defensie, die aantekeningen heeft gemaakt tijdens het onderhoud
in New York, stelt dat Ter Beek «aanbod Lumob heeft gedaan voor »safe
areas and peace agreement«. Je moet dit wel in de context zien dat we
toen uitgingen van een vredesregeling waardoor safe area optie puur academisch
leek. Minister zelf voelt niks voor inzet NL eenheden voor safe areas, maar
dit terzijde.»4De Marchant et d'Ansembourg: «Het aanbod is heel kort ter sprake
gekomen. Van dat gesprek herinner ik me dat het over allerlei zaken ging waarmee
Nederland op dat moment te maken had, zoals het tribunaal. Ik kan mij niet
herinneren dat naast de safe areas ook andere doelen voor de troepen zijn
aangegeven, maar ik sluit dat beslist niet uit.»5Barth: «(...) de heer Ter Beek heeft naar mijn stellige herinnering
daar in zeer globale termen gezegd: Nederland is bereid aan de VN ter beschikking
te stellen, vanwege de afschuwelijke noodsituatie in Joegoslavië, de
eenheid en dan volgt het verhaal. Verder niet. De heer Boutros Ghali betoonde
zich uitermate tevreden en sprak vervolgens over andere dingen. Dat is mijn
herinnering. Ik herinner me dat vrij stellig.»6Bij zijn aanbod aan de SGVN stelt Ter Beek geen expliciete voorwaarden
aan de inzet van de Nederlandse militairen, noch wat betreft de taak van de
eenheid, noch wat betreft de locatie in Bosnië. Ook geeft de minister
van Defensie niet aan voor welke periode Nederland zich committeert aan de
uitzending.Ter Beek: «(...) Voor UNPROFOR als een Nederlandse bijdrage tot
versterking daarvan, omdat men zo'n nijpend tekort aan eenheden, aan troepen
had. (...)Ik heb daar geen voorwaarden bij gesteld. (...) Maar het was natuurlijk
wel de verwachting dat er een vredesregeling zou komen. (...) Ik heb het niet
als voorwaarde gesteld. Ik heb gezegd dat deze eenheid beschikbaar zou zijn
voor de Verenigde Naties, voor UNPROFOR, als een extra Nederlandse bijdrage
aan de troepenmacht van UNPROFOR in Joegoslavië. (...)(vraag: wanneer is de duur van de uitzending van anderhalf jaar gemeld
aan de VN?)Dat weet ik niet. Ik heb altijd voetstoots aangenomen dat men dit bij
de Verenigde Naties wel wist. (...) Vanuit Den Haag. En wij hebben daarstraks
al vastgesteld dat het berichtenverkeer tussen Den Haag en New York een verantwoordelijkheid
van Buitenlandse Zaken was. Het ministerie heeft dit ook erg gekoesterd. Ik
heb dus altijd voetstoots aangenomen dat Buitenlandse Zaken op enig moment –
het was ook niet aan mij om dit te controleren – datgene wat ik samen
met mijn collega van Buitenlandse Zaken in een brief aan de Kamer had geschreven
over die anderhalf jaar – die was door ons beiden ondertekend, het was een kabinetsbesluit – via onze permanente vertegenwoordiger
ter bevoegder plekke bij de VN gemeld had.»1Hoekema: «Ik kan mij niet herinneren dat de minister specifiek over
anderhalf jaar heeft gesproken. (...) Naar alle waarschijnlijkheid heeft ambassadeur
Biegman of een van zijn medewerkers dat ergens in het najaar, oktober, november
(1993), in een lijstje van voorwaarden even genoemd. In mijn herinnering heeft
het nooit tot een grote discussie met de Verenigde Naties geleid, laat staan
tot grote problemen. De Verenigde Naties vinden het volkomen normaal dat elk
aanbod een zekere begrenzing heeft. Zoals ik op een eerdere vraag al zei,
zijn die begrenzingen echter relatief. (...) Ik denk niet dat Nederland dit
ooit als harde voorwaarde heeft gesteld bij de VN. De Verenigde Naties zouden
er zelf ook nooit een probleem van hebben gemaakt. Zij zouden het niet als
vreemd hebben ervaren als Nederland «anderhalf jaar» zou zeggen.
Dat deed bijna ieder land. Geen enkel land tekent een blanco cheque om ergens
voor tien jaar te blijven. Wij waren in Joegoslavië ook niet bezig met
het voor de eeuwigheid instellen van safe areas. (...) Dat was in die tijd
de beleving van de internationale gemeenschap, van de landen die troepen stuurden:
wij hebben die safe areas een tijdje, als een humanitaire operatie, maar wij
gaan wel op weg naar de vrede.»2De Marchant et d'Ansembourg: «Nee, ik kan mij niet herinneren wanneer
die periode van anderhalf jaar genoemd is. Dat kan best al in de voorbereidende
fase hier in Nederland aan de orde zijn geweest. Maar ik kan mij niet herinneren
wanneer dat voor het eerst in New York over het voetlicht is gebracht.(...) Het staat ook nergens in. (...) Ik kan mij dat niet herinneren.
Ik heb in ieder geval zelf niet in herinnering dat ik dat als zodanig naar
voren heb gebracht.(...) Het formele antwoord op uw vraag is dat ik mij niet kan herinneren
dat ik een specifieke opdracht heb gekregen om die periode te noemen en dat
ik die periode ook niet naar voren heb gebracht. (...) ik wil niet uitsluiten
dat in de gesprekken die plaatsvonden tussen onze militaire attaché
en de mensen van het VN-secretariaat die periode wel degelijk op een gegeven
moment naar voren is gekomen.»3Toenmalig Permanent Vertegenwoordiger bij de VN, Biegman: «Daar
staat mij niets van bij. Ik heb niet de indruk dat dit in de bewuste instructie
was opgenomen. Op een bepaald moment zal dit uit Den Haag gekomen zijn, maar
ik weet niet of het in een instructie heeft gestaan. Het kan ook vermeld zijn
in een contact tussen de kolonel Van Veen en Defensie, in het kader van de
nadere invulling van het aanbod.(...) Wanneer dit niet in een instructie die speciaal over dit onderwerp
geschreven is, staat, nemen wij aan dat er geen precieze termijn is. Er zijn
in zo'n situatie nog veel andere aspecten die óók moeten worden
ingevuld en dat gebeurt ook in de loop van de tijd. Zo is op dat ogenblik
ook de naam Srebrenica niet genoemd. Dat kwam pas later en dat geldt ook voor
die termijn. (...)(vraag: wanneer is de duur van de uitzending van anderhalf jaar gemeld
aan de VN?)Dat weet ik werkelijk niet (...) Dat heeft geen diepe indruk gemaakt.»4Kooijmans: «Die informatie heeft niet plaatsgevonden langs de weg
van een instructie aan de PV in New York. Dat gezegd hebbend, moet ik zeggen
dat ik het onvoorstelbaar vind dat, als een contingent ter beschikking aan
de VN wordt gesteld, zoals dat op verzoek van de secretaris-generaal is gebeurd
na het kabinetsbesluit van 12 november, men in New York in de veelvuldige
contacten die plaatsvinden tussen het DKPO en de Nederlandse militaire attaché,
niet onmiddellijk gevraagd wordt voor hoelang de toezegging is gedaan. Dat
hoort bij de planning. Al is er geen schriftelijke weergave van een instructie
aan de PV om dat als zodanig separaat te melden, het is naar mijn begrip volstrekt
duidelijk dat in de veelvuldige contacten tussen de PV en het secretariaat
over de invulling van het aanbod ook de termijn aan de orde komt. Anders kan
de VN niet plannen.»5In februari 1995 zoeken twee medewerkers van Defensie in het kader van
de voorbereiding van een bezoek van minister Voorhoeve aan de SGVN uit wanneer
de VN in kennis is gesteld van de termijn van anderhalf jaar voor uitzending
van het LMB. Zij melden dat Ter Beek in juni 1994 de SGVN «in
een gesprek onder vier ogen» heeft geïnformeerd dat de LMB in beginsel
voor anderhalf jaar is aangeboden. «Er is dus sprake van een Nederlandse
voorwaarde achteraf. Toen het VN-secetariaat later meldde daarvan niets te
weten (of te willen weten) is de termijn formeel via de Nederlandse PVVN bekend
gemaakt.»1Ambtenaren van Buitenlandse Zaken stellen in een overleg op 19 oktober
1994 vast dat begin 1995 «aan de VN een duidelijke boodschap (dient)
te worden afgegeven met betrekking tot de Nederlandse deelname aan UNPROFOR.
Hoewel niet schriftelijk vastgelegd, bestaat bij de VN de stellige overtuiging
dat de Nederlandse bijdrage voor onbepaalde tijd is.»2De chef DPV, Hoekema, dringt er, naar aanleiding van de uitspraken van
Ter Beek in zijn gesprek met Boutros-Ghali, bij zijn minister op aan om Ter
Beek «te herinneren aan de vier door u gestelde voorwaarden voor beschikbaarstelling:
een voldoende ruim mandaat dat het mogelijk maakt de nakoming van de afspraken
te verzekeren; een goede en beproefde commandostructuur (NAVO-plus); substantiële
bijdragen van partners, inclusief m.n. de VS; een beroep op ons door de VN
en vooral door de Bosniërs zelf. In New York heeft minister Ter Beek
alleen VS-participatie als voorwaarde gesteld. Ambtelijk Defensie is reeds
geïnformeerd over deze omissie doch dit lijkt niet het beoogde effect
te sorteren.»3Blijkbaar gaat ook de chef DPV er van uit dat het Nederlandse
aanbod bedoeld is voor de implementatie van een vredesregeling, want daar
zijn de door Kooijmans (tijdens het mondeling overleg van 2 september 1993)4geformuleerde
voorwaarden op van toepassing. Voor de zekerheid informeert de minister van
Buitenlandse Zaken de PV's bij de VN en de NAVO ook over zijn vier voorwaarden
voor Nederlandse deelname aan militaire implementatie van een vredesregeling.
De PV bij de NAVO kan tijdens de NAVO Raad van 22 september 1993 het luchtmobiel
bataljon noemen «als Nederlands aanbod voor de implementatie in NAVO-verband
van een vredesregeling in Bosnië».5Voorts overlegt minister Kooijmans met de fractiedeskundigen van de coalitiepartijen
in de Tweede Kamer over de Nederlandse opstelling ten aanzien van het voorliggende
vredesplan en over een Nederlandse bijdrage aan een implementatiemacht. In
de ministerraad van 24 september 1993 wordt gemeld dat met de Tweede-Kamerleden
De Hoop Scheffer en Van Traa alleen procedureafspraken zijn gemaakt en dat
de Tweede Kamer in de te nemen beslissing zal worden gekend.6Wanneer het Owen-Stoltenberg vredesplan eind september door het Bosnische
parlement wordt verworpen, lijkt voor Ter Beek «de uitzending van het
luchtmobiele bataljon naar Bosnië in ieder geval voorlopig van de baan».7Landmacht- en Defensiestaf
gaan echter door met de planning voor mogelijke uitzending. Officieren van
de Crisisstaf van de KL brengen van 14 t/m 18 september 1993 een oriëntatiebezoek
aan UNPROFOR in Bosnië, waarbij overigens geen bezoek wordt gebracht
aan de enclaves Srebrenica en/of Zepa. Zij noemen in hun verslag vier opties
over de inzet van het LMB, die de leiding van UNPROFOR in gedachten heeft:
Zenica (Centraal-Bosnië), Srebrenica en Zepa; Tarcin-Jablanica; Sarajevo.
De nadruk ligt op de beide eerste opties. De taak voor een infanterie-eenheid
in Srebrenica en Zepa zou zijn: «handhaven van een gedemilitariseerd
gebied.»8Van der Vlis: «Toen het verzoek van de Verenigde Naties binnenkwam,
waren de minister en ik redelijk verbaasd. Wij dachten namelijk dat toen de
vredesplannen waren afgewezen door de Bosnische Serviërs, wij voorlopig
van het probleem af waren. Heel essentieel in deze problematiek is de koppeling
tussen de safe areas en een vredesregeling. De safe areas –
u hebt dat ook kunnen terugvinden in de evaluatie van de Verenigde Naties –
zijn nooit bedoeld geweest als een onafhankelijke maatregel. Zij zijn altijd
bedoeld geweest als een tijdelijke maatregel overgaand in... Toen er geen
vredesregeling meer was, was in feite het concept van de safe areas heel moeilijk
geworden. Voor het totale begrip wilde ik dit toch even opmerken. Op 8 oktober
heb ik dat in een nota nog eens uitvoerig aan de orde gesteld, mede in relatie
tot de problematiek van het bezetten van een enclave als Srebrenica in het
licht van de logistieke ondersteuning en dergelijke. Die nota is uiteindelijk
de aanleiding geweest dat de minister zelf naar Bosnië is gegaan om te
onderzoek wat de mogelijkheden en problemen waren.»1De CDS stelt een notitie op over de uitzending van het LMB, die op 11
oktober 1993 wordt besproken in het Politiek Beraad op het ministerie van
Defensie. In de notitie worden de twee modaliteiten van uitzending uitgewerkt:
de VN optie, gebaseerd op onder andere VR-resolutie 836, en een NAVO optie,
op basis van een eventueel vredesplan. De CDS verwijst naar de vier opties
voor ontplooiing, die UNPROFOR heeft meegegeven aan de delegatie van de KL.
«Hoewel in principe alle opties voor 11 Infbat APC uitvoerbaar zijn,
gaat bij de KL toch sterk de voorkeur uit naar inzet in het gebied van Zenica.
(...) De optie Srebrenica/Zepa, die i.v.m. de voorziene terugtrekking van
de Canadezen een sterke voorkeur geniet binnen UNPROFOR, zal het bataljon,
gezien de ontoegankelijkheid van het terrein, voor grote logistieke problemen
stellen. Van Nederlandse zijde zal dan ook grote druk op UNPROFOR moeten worden
uitgeoefend om het gebied Zenica aan 11 Infbat APC toe te wijzen.»2Na een uitvoerige discussie wordt in het Politiek Beraad besloten in te
stemmen met de volgende aanbevelingen:«a. De KL opdracht te geven te starten met het formeren van de OSG;
b. De voorbereidingen voor de gereedstelling van 11 Infbat in VN uitmonstering
te continueren; c. Het personeel duidelijk te maken dat deze gereedstelling
kan geschieden zowel ter uitvoering van de VR-resoluties m.b.t. de safe areas
als ter deelneming in een implementatiemacht in het kader van een VN-vredesregeling,
en tevens aan te geven dat over een uitzending nog geen definitieve besluitvorming
heeft plaatsgevonden; d. Bij de VN kenbaar te maken dat in geval van implementatie
van een vredesregeling door Nederland zal worden overwogen dezelfde eenheden
die oorspronkelijk waren aangeboden voor de safe areas aan dit optreden te
laten deelnemen.»In dit kader wordt voorts nog besloten dat de minister van Defensie bij
zijn collega van Buitenlandse Zaken «het concept van de safe areas als
zodanig ter discussie zal stellen.»3Op 21 oktober 1993 stuurt de SGVN, via de PVVN, een brief aan de Nederlandse
regering waarin hij formeel het Nederlandse aanbod van een gemechaniseerd
infanteriebataljon aanvaardt voor de versterking van UNPROFOR ten behoeve
van de uitvoering van de resolutie 824 en 836 (safe areas). Boutros-Ghali
verzoekt om het bataljon begin 1994 in Bosnië te ontplooien.4De minister
van Buitenlandse Zaken stuurt het VN-secretariaat op 3 november 1993 een specificatie
van het Nederlandse aanbod (1 110 man, 300 voertuigen, waaronder 50 YPR's;
excl. geniedetachement van ca. 80 man; mogelijk enkele lichte transporthelikopters)
en geeft als voorkeur om het bataljon in de nabijheid te plaatsen van het
Nederlands/Belgische transportbataljon in Centraal-Bosnië.5Niet alleen over de locatie wordt nog met de VN overlegd,
ook de taak voor het Nederlandse bataljon blijft voorlopig onduidelijk.Hoekema: «Dat bataljon heeft inderdaad verschillende rollen vervuld.
Het lag in eerste instantie op tafel voor het vredesplan, later voor safe
areas in het kader van het vredesplan en nog later alleen voor safe areas.
Dat was toen het hele vredesplan om zeep was geholpen doordat
het Bosnische parlement het, overigens om begrijpelijke redenen, had verworpen.
(...) Hierdoor bleef in de late herfst van 1993 de strikt humanitaire opdracht
over om vluchtelingen in de safe areas te beschermen. Nederland heeft er toen
niet over gedacht, het aanbod terug te trekken, maar is ingegaan op de behoefte
van de Verenigde Naties, die aanzienlijk was, om de safe areas van een minimale
militaire presentie te voorzien. Dat luchtmobiele bataljon is op papier dus
verschoven van de ene naar de andere naar de volgende inzetmogelijkheid, en
Nederland heeft het steeds op tafel gehouden. De optiek is dus aanzienlijk
veranderd in de loop van pakweg vijf maanden.(...)Die dingen gaan betrekkelijk sluipend. (...) Zo'n aanbod ligt dan op tafel
en is vervolgens een politiek gegeven, zowel extern, voor de Kamer en de Nederlandse
samenleving, als intern. Op een gegeven moment verdween het vredesplan achter
de horizon, maar dat bataljon stond er nog. In de praktijk hadden de ministers
en de ambtenaren voortdurend overleg en was er geen sprake van een tabula
rasa toen het vredesplan van tafel ging. Toen werd er niet weer blanco over
nagedacht of Nederland een bataljon zou aanbieden voor de safe areas. Dat
bataljon lag er immers al en je zou het alleen kunnen terugtrekken met heel
veel gezichtsverlies en veel schade aan de Verenigde Naties en de Nederlandse
positie in de Verenigde Naties. De moraal van het verhaal is eigenlijk dat
er, als zo'n aanbod eenmaal op tafel ligt, heel veel moet gebeuren voordat
je het intrekt, ook al zijn de omstandigheden waaronder je het bataljon dacht
te gaan inzetten, heel anders geworden.»1Kooijmans: «De verschuiving is naar mijn gevoel minder absoluut
dan u nu aangeeft alsof de safe areas een volstrekt van een vredesregeling
gesepareerd concept zouden zijn. Het is duidelijk dat als je uitzicht hebt
op een vredesregeling, het tijdelijke karakter van de safe areas een veel
groter accent heeft. Toen het Owen/Stoltenberg-plan van tafel was geveegd,
werd het safe-areaconcept niet als een eigenstandig punt naar voren gebracht.
Het berustte op het inzicht dat een vredesregeling vrijwel onbereikbaar zou
zijn als men niet op de een of andere manier aan de etnische zuivering een
einde zou maken, waarvoor het voortbestaan van de enclaves een duidelijke
symboolfunctie had. De Bosnische kant bleek al grote moeite te hebben met
het Owen/Stoltenberg-plan. Het was niet de bedoeling om de safe areas ad infinitum
of tot er een wonder zou gebeuren in stand te houden. Nee, een toekomstige
vredesregeling bleef ten grondslag liggen aan het belang van de bescherming
van de safe areas.»2Naar aanleiding van besluiten van de Europese Top van 29 oktober 1993
wordt begin november als mogelijke taak voor het Nederlandse bataljon ook
gedacht aan het beschermen van de routes voor de humanitaire konvooien.3De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Dankert,
antwoordt in een mondeling overleg op een desbetreffende vraag van Blaauw:
«Het kan zijn dat de luchtmobiele brigade, oorspronkelijk bedoeld voor
drie safe areas of voor de implementatie van een vredesakkoord, gezien de
jongste ontwikkelingen wordt ingezet ter beveiliging van de humanitaire transporten.
Het mandaat van de luchtmobiele brigade komt overigens nog aan de orde in
het eerstvolgende kabinetsberaad.»43.2.11 Kabinetsbesluit/Brief aan Kamer uitzending InfanteriebataljonDe ministerraad buigt zich op 12 november 1993 over de uitzending van
het eerste luchtmobiele bataljon naar Bosnië. Minister Ter Beek is dan
net teruggekeerd van een bezoek aan Kroatië en Bosnië, waar hij
zich heeft georiënteerd op de taak en de locatie van het Nederlandse
infanteriebataljon. Veel duidelijkheid heeft hij hierover echter niet gekregen.Couzy: «Ik zag dat bezoek meer als een gebaar naar anderen dat het
allemaal heel zorgvuldig bekeken werd. De reis was slecht voorbereid. Slechts
enkele dagen voor vertrek werd besloten dat de minister daarheen zou gaan.
Het was toen al bekend dat generaal Briquemont – de commandant in Sarajevo –
met vakantie was. Hij was eigenlijk de belangrijkste gesprekspartner.
General Cot bleek ook niet beschikbaar. Wij hebben gesproken met tweede- en
derderangs VN-functionarissen. Dat had allemaal geen enkele zin en dat was
voor een belangrijk deel tevoren al bekend. Ik vond deze reis meer window
dressing dan dat het echt veel zin had. (...) Het heeft echter niets bijgedragen,
want wij mochten niet naar de enclave Srebrenica. Het was tevoren bekend dat
dit niet zou kunnen. Wij hadden eenvoudiger hier op een kantoortje de voors
en tegens kunnen bespreken.»1Ter Beek bestrijdt tijdens de hoorzitting deze mening van Couzy over de
zinvolheid van zijn werkbezoek.Ter Beek: «Op dat moment is nog niet bekend wat de locatie zal zijn
en wat de taakopdracht precies zal zijn. Ik vind op dat moment dat ik dat
natuurlijk wel moet weten voordat ik de ministerraad een voorstel doe, formeel
al dan niet in te stemmen met het verzoek van de Verenigde Naties. Vervolgens
besluit ik twee dingen te combineren. Ik ben dan al van plan, ons transportbataljon
in Busovaca te bezoeken. Dan is het begin november. Ik vraag aan de defensiestaf
om een missie op pad te sturen om in Bosnië nader te verkennen, wat precies
de locatie zal worden en om welke opdracht het zal gaan. Dat wordt een missie
onder leiding van de toenmalige commandant van de luchtmobiele brigade, brigadegeneraal
Jan-Willem Brinkman. (...) Deze delegatie ontmoet ik op 10 november 's avonds
in Zagreb. Generaal Brinkman doet mij verslag van zijn bevindingen. De commandant
van UNPROFOR heeft op dat moment nog geen beslissing genomen over de locatie
en de taak van het Nederlandse luchtmobiele bataljon.(...) Op 10 november hoor ik van generaal Brinkman dat de Verenigde Naties
twee opties hebben. De eerste is dat ons bataljon gestationeerd wordt in Centraal-Bosnië,
dus niet in een van safe areas. Concreter gezegd, in de driehoek Zenica-Vares-Kladanj.
Die optie sprak mij aan, want dan zouden wij in een aaneengesloten gebied
opereren, dicht bij ons transportbataljon. Waarom speelde die optie toen een
rol? Omdat de enclaves toen vanuit Centraal-Bosnië bevoorraad moesten
worden. Die bevoorrading liep gevaar omdat er op dat moment in Centraal-Bosnië
gevechten aan de gang waren tussen de Serviërs en de Kroaten. Er was
dus een mogelijkheid dat het Nederlandse luchtmobiele bataljon een beveiligingstaak
in Centraal-Bosnië zou krijgen. De tweede optie was dat het bataljon
in tweeën gedeeld zou worden, waarna een deel in Centraal-Bosnië
en een deel in Srebrenica gestationeerd zou worden. Met die optie was ik niet
echt gelukkig, omdat dit zou betekenen dat er zowel bij de medische verzorging
als met andere logistieke lijnen problemen zouden kunnen ontstaan. Dat bataljon
zou dan immers uit twee delen bestaan, met de Serviërs ertussen. Ik weet
nog heel goed dat generaal Couzy, toen generaal Brinkman zei dat wij ook die
tweede optie wel aan zouden kunnen, hem zeer opvallend, althans voor mij,
tot de orde riep door te stellen dat hij wel erg hard van stapel liep. Op
11 november zijn wij naar Kiseljac gereisd om daar met de staf van generaal
Briquemont te spreken. Die was er niet, hij had een paar dagen verlof opgenomen.
Kennelijk was hij toen al niet in goeden doen, want een tijdje later nam hij
ontslag. Ik heb toen wel een van zijn plaatsvervangers gesproken, de Spaanse
generaal Ortega, waarbij de communicatie ernstig belemmerd werd doordat hij
nauwelijks of geen Engels sprak en bovendien niet op de hoogte bleek te zijn
van de twee opties die ik de avond ervoor via Brinkman vanuit Zagreb had vernomen.(...) Afgelopen maandag (tijdens de hoorzitting) heb ik generaal Couzy
horen verklaren dat mijn missie, waarbij ook hij aanwezig was, window dressing,
zinloos was. Ik weet niet waarop hij doelt, maar zinnig was de missie in elk
geval wel, al was het alleen maar om het transportbataljon een hart onder
de riem te steken. Daar zijn wij toen de dag erna geweest. Maar wat mij echt
buitengewoon verbaasd heeft, is dat generaal Couzy maandag (tijdens de hoorzitting)
verklaarde: «Wij konden niet naar Srebrenica.» Ik dacht: waar
haalt hij dat nu vandaan? Wij wilden helemaal niet naar Srebrenica, dat was
niet in ons reisprogramma opgenomen. (...) Waarom zouden wij ook naar Srebrenica
zijn gegaan? Toen stond nog helemaal niet vast dat Srebrenica de locatie zou
zijn.»2De leiding van UNPROFOR heeft twee opties aan Brinkman voorgelegd voor
de stationering van het Nederlandse bataljon. Een mogelijkheid is een inzet
in Centraal-Bosnië (rondom Zenica), in de nabijheid van het Nederlands/Belgische
transportbataljon. Een compagnie van het Noordse bataljon neemt
dan de positie van de Canadezen in Srebrenica over en de Oekraïners komen
terecht in Zepa en Gorazde. De tweede optie houdt in dat een deel van het
Nederlandse bataljon in Centraal-Bosnië gestationeerd wordt, terwijl
het andere deel in Srebrenica wordt ingezet.1De bezwaren van Couzy tegen deze tweede optie zijn vooral gebaseerd op
de logistieke problemen die het in tweeën delen van het bataljon met
zich mee zou brengen. «Couzy is van mening dat daarom een aantal vragen
over de Nederlandse inzet niet beantwoord zijn. Hij heeft evenwel begrip voor
het feit dat Ter Beek als politicus haast wil maken met zijn beslissing. Zelf
had hij als bevelhebber nog meer zekerheden willen hebben, maar nu landen
als het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en de Noordelijke landen mee willen
doen, begrijpt hij de politieke wil van Ter Beek om aan de nieuwe VN-opdracht
ook een bijdrage te leveren. (...) Couzy wil in ieder geval dat het Nederlandse
bataljon dat straks wordt uitgestuurd niet versnipperd raakt over Bosnië.»2De bezwaren van Couzy
tegen stationering in Srebrenica komen niet voort uit de mogelijk grotere
risico's die de Nederlandse militairen zouden kunnen lopen in de enclave in
vergelijking met stationering in andere safe areas of in Centraal-Bosnië.Couzy: «Dat was van belang voor de logistieke ondersteuning. Wij
moesten dat namelijk zelf gaan doen. Dat werd niet meer gedaan door de VN.
Het is veel praktischer en eenvoudiger op te lossen als de eenheid in één
aaneengesloten gebied zit. Srebrenica én Zepa zijn twee totaal gescheiden
enclaves. Dat is voor de logistieke ondersteuning een stuk lastiger.(...) Er is lang gewikt en gewogen. Hoe zwaar moet dat wegen? Kan dat
een reden zijn om «nee» te zeggen? Uiteindelijk heb ik gezegd,
dat ik niet vond dat het een reden kon zijn om «nee» te zeggen
en dat wij het toch maar moesten accepteren ook al voldeed het niet aan onze
wensen.(...) Nederland wilde daar tijdelijk een bijdrage leveren. Langzamerhand
waren de plekjes opgevuld en naar deze plek wilde geen enkel land. Het was
echter wel wezenlijk dat iemand daarheen ging. Als je loyaal troepenleverancier
wilt zijn, moet je niet te veel beperkende maatregelen verbinden aan je troepenuitzending.
Als een commandant ter plaatse voortdurend moet onderhandelen met 12 of 13
troepenleverende landen, kan hij natuurlijk helemaal niets meer. Het is dus
ook een bepaalde loyaliteit tegenover een VN-commandant. Nederland vindt het
belangrijk om mee te doen. Het is essentieel dat deze plek wordt ingevuld.
Wij kunnen dat en moeten op dat punt geen «nee» zeggen.(...) Achteraf bezien, na alles wat er gebeurd is, was het natuurlijk
een heel ongelukkige locatie, maar wie kon in 1993 voorspellen dat het uiteindelijk
op die enclave gemunt zou zijn? In andere mogelijke gebieden van safe areas,
zoals Bihac of Sarajevo, die ook nog aan de orde geweest zijn, werd veel meer
geschoten op VN-eenheden. De Franse eenheden hebben daar flinke verliezen
geleden. Als het ging om het inschatten van de risico's voor de Nederlandse
VN-militairen, dan waren Bihac en Sarajevo gevaarlijker locaties dan Srebrenica
en Zepa.»3Het gezelschap komt donderdagavond 11 november 1993 aan op marinevliegkamp
Valkenburg en wordt daar opgewacht door CDS Van der Vlis. Tijdens een nachtelijke
discussie brengt zowel Van der Vlis als Couzy een aantal militaire bezwaren
naar voren tegen de uitzending van het luchtmobiele bataljon naar Bosnië.
Volgens Ter Beek worden de bezwaren van Couzy ondervangen «door in het
voorstel aan de ministerraad op te nemen dat het luchtmobiele bataljon voor
een beperkte periode aan UNPROFOR beschikbaar zou worden gesteld, dat de eenheid
bij voorkeur in een aaneengesloten gebied zou moeten worden ingezet en dat
de eenheid desnoods »robuust« zou kunnen optreden. Couzy liet
daarop zijn eerdere bedenkingen varen.»4Couzy: «Voor mij waren de kaarten geschud. De minister had allang
het besluit genomen – en ook het kabinet – dat Nederland zou meedoen.
Ik moest dat loyaal verder voorbereiden. Ik was daarmee ook
al druk bezig. Voor mij was de locatiekeuze niet meer interessant. Ik heb
mij nooit verzet tegen de locatiekeuze Srebrenica. (...)Het was voor mij onduidelijk in hoeverre er speelruimte was voor een open
gesprek. Het heeft in ieder geval wel erg lang geduurd. Wij zijn heel lang
bezig geweest. Ik heb nauwelijks deelgenomen aan dat gesprek. Ik heb er met
verbazing naar geluisterd. Het was niet duidelijk in hoeverre er nog echt
een mogelijkheid was om het standpunt van de minister te beïnvloeden.
Ik ging ervan uit dat die mogelijkheid er niet meer was. (...)(vraag: hoe belangrijk was beperkte periode voor u?) Voor mij was dat
niet van belang. Een bataljon wordt namelijk om het halfjaar afgelost. Wij
hadden drie bataljons. Het kon dus eigenlijk heel lang worden volgehouden.
Het werd uiteindelijk anderhalf jaar. Voor mij was dat niet zo'n item. Het
was veel meer een politiek item waaraan op het ministerie veel belang werd
gehecht. Ik heb dat echter voor kennisgeving aangenomen.»1Van der Vlis: «In mijn beleving was het in feite al, voordat wij
in Valkenburg begonnen te praten, tussen de minister en generaal Couzy tot
een soort overeenkomst gekomen dat onder bepaalde voorwaarden de uitzending
kon plaatsvinden. Twee van die voorwaarden waren de robuustheid van optreden
en het min of meer aaneengesloten gebied. Daarnaast was, voorzover ik het
begrepen heb, in die nachtelijke uren afgesproken dat de uitzending een tijdsduur
zou hebben van twee jaar.Toen die bespreking begon, had ik snel het gevoel dat er al min of meer
een soort beslissing genomen was. De bespreking – ik zeg dat maar eerlijk –
had maar één doel: onderzoeken wat de chef defensiestaf hier
allemaal van vond. Ik werd in de middag gebeld met het verzoek, naar Valkenburg
te komen. Het is vooral een samenspraak geweest tussen de minister en mij.
In dat gesprek dat bijna twee uur geduurd heeft, zijn om zijn eigen woorden
maar eens te gebruiken, als een soort Tibetaanse gebedsmolen alle argumenten
nog eens op tafel gelegd die ervoor pleiten om niet tot uitzending over te
gaan en vervolgens om niet naar een enclave te gaan. De reactie van de minister
daarop was dat hij nog steeds geen argument had gehoord van mij dat overtuigend
genoeg was in politieke zin om te zeggen: ik doe het niet.Uiteindelijk kwamen wij op het cruciale punt wat de risico's waren voor
ons personeel. Als ik daarop gezegd zou hebben dat die onaanvaardbaar hoog
waren, dan had ik ongetwijfeld een nieuwe discussie gekregen, maar dan waren
wij misschien met de hele uitzending in een ander vaarwater gekomen. Het vervelende
was -het klinkt misschien wat raar dat ik dat zo zeg – dat ik dat niet
vond. Ik vond dat de risico's binnen de normen en uitgangspunten die wij in
ons hoofd hadden, aanvaardbaar waren. Om het heel concreet te zeggen: ik heb
nooit gedacht dat Mladic zo gek zou zijn dat hij zich zou vergrijpen aan VN-militairen.
Laten wij wel wezen: het bewijs daarvan is later ook geleverd.»Ook de tijdsduur van de uitzending van het LMB komt tijdens het gesprek
op Valkenburg aan de orde.Van der Vlis: «Wij hebben uiteindelijk ook nog een discussie gehad
over de tijdsduur. Ik vroeg toen waarom dat eigenlijk twee jaar moest zijn
en waarop dat was gebaseerd. Dat was een aanname. Ik antwoordde dat dit niet
logisch was. Ik was het volkomen eens met het stellen van een tijdsduur, omdat
er anders een open einde is. Die tijdsduur moest mijns inziens 18 maanden
zijn. Dat paste in de gedachte van de Prioriteitennota waarin sprake is van
een soort driedeling. Ik moet u heel eerlijk zeggen, dat als u mij een verwijt
mag of wilt maken, ik daar achteraf op terugkijkend, natuurlijk had moeten
zeggen dat wij er 12 maanden van hadden moeten maken. Dat is op dat moment
echter niet in mijn gedachten gekomen. Ik zeg dat niet in relatie tot de afloop,
want daarvan hadden wij op dat moment natuurlijk geen weet. Ik zeg dat wel,
omdat het concept van de safe areas in feite was losgekoppeld van de uitvoering
van een vredesregeling, waardoor het verstandiger was, de tijdsduur zo kort
mogelijk te maken. Het is uiteindelijk 18 maanden geworden. Dat is ook aan de
Kamer gerapporteerd.»2In het eerste concept van de brief aan de Tweede Kamer (opgesteld op 5
november 1993) komt het standpunt van Couzy terug dat de Nederlandse bijdrage
in beginsel geldt voor twee jaar. Ook staat in het concept vermeld dat
de uitzending plaats heeft in het kader van de VR-resoluties 824 en 836, die
betrekking hebben op de zes safe areas, waar «de Nederlandse militairen
zullen optreden». Verwezen wordt naar het formele verzoek van de SGVN
van 21 oktober 1993, die «verzocht om een bataljon met pantservoertuigen
beschikbaar te stellen ten behoeve van de safe areas.»In de definitieve brief wordt echter (in meer algemene zin) gesproken
over een formeel verzoek van de SGVN «ten behoeve van de UNPROFOR in
Bosnië». Ook ontbreken in de definitieve brief passages over het
gebruik van het luchtwapen, die wel in het concept staan, en de zinsnede:
«De onvermijdelijk aan een dergelijke vredesoperatie verbonden risico's
acht de regering onder de gegeven omstandigheden aanvaardbaar.»1In de ministerraad van 12 november worden vragen gesteld over de voorgenomen
uitzending, onder meer ten aanzien van het doel van de uitzending, de locatie
en de bijdragen van andere landen.2Gevraagd wordt wanneer
de principetoezegging is gedaan en of daaraan een besluit van de raad vooraf
is gegaan. Geantwoord wordt dat in de ministerraad van 3 september 1993 is
gesproken over het voornemen van de minister van Defensie om een aanbod te
doen.Bij het beantwoorden van de vragen over de locatie wordt verwezen naar
het recente bezoek van de minister van Defensie aan Bosnië. De mogelijkheid
wordt geschetst dat een deel van het Nederlandse bataljon in Srebrenica zal
worden geplaatst. Het grootste deel van dat bataljon zou dan in midden-Bosnië
terechtkomen. Als tweede mogelijkheid wordt de plaatsing van het gehele bataljon
in midden-Bosnië genoemd. Aangegeven wordt dat de Nederlandse voorkeur
er naar uitgaat om de eenheid zoveel mogelijk in een aaneengesloten gebied
te laten optreden. Benadrukt wordt dat dit echter geen absolute voorwaarde
vormt.3Uiteindelijk besluit de ministerraad om de ministers van Defensie en van
Buitenlandse Zaken te machtigen de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
in onderling overleg af te doen met inachtneming van het besprokene in de
raad, dat in beginsel wordt ingestemd met de uitzending, maar dat over de
implementatie nader zal worden beslist als meer feitelijke gegevens bekend
zijn over locatie en medewerking van de bondgenoten. Tevens besluit de raad
dat de dekking van de kosten voor de uitzending zal worden betrokken bij de
besluitvorming in het kader van de Voorjaarsnota 1994.4Een van de voornaamste punten in de discussie in de ministerraad is namelijk
geweest de wijze waarop de extra uitgaven in verband met de uitzending gefinancierd
moeten worden. Minister Ter Beek vindt «het niet vanzelfsprekend dat
Defensie hiervoor alleen zou opdraaien»5en heeft zijn ambtenaren
eerder al verzocht om «in de begeleidende brief aan te geven dat meerkosten
van deze uitzending – boven het in de begroting geraamde bedrag –
naar zijn oordeel voor rekening van de raad dienen te komen.»6In de
brief aan de Kamer staat niet vermeld dat de financiering van de extra uitgaven
ten behoeve van de uitzending nog niet geregeld is door het kabinet. Ter Beek
informeert de Kamer hierover wel tijdens het mondeling overleg over de brief.De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie geven in hun brief
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 15 november 1993 informatie over
het verloop van de vredesonderhandelingen (verwerping van het Owen-Stoltenberg
plan), de humanitaire situatie in Bosnië, de recente besluiten van de
Europese Raad en de Algemene Raad (o.a. over bescherming van humanitaire transporten)
en de situatie in Kroatië (verzet van Tudjman tegen verlenging mandaat
UNPROFOR in Kroatië). Het laatste deel van de brief gaat in op het besluit
van de ministerraad om het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade uit
te zenden naar Bosnië. De bewindspersonen geven in hun brief geen aanduiding van de locatie en
de taak van het Nederlandse bataljon, aangezien daarover nog met de leiding
van UNPROFOR wordt gesproken. Wel vermelden zij dat de extra Nederlandse bijdrage
in beginsel geldt voor anderhalf jaar. «Tijdig voor afloop van deze
periode zal de regering zich, aan de hand van de dan geldende omstandigheden,
beraden over het al dan niet verlengen van deze Nederlandse bijdrage. Ook
tussentijds – in het bijzonder bij de halfjaarlijkse aflossing van het
bataljon – zal uiteraard rekening worden gehouden met mogelijk veranderende
omstandigheden die opnieuw politieke toetsing zouden kunnen vereisen.»1In de brief ontbreekt een expliciete verwijzing naar een eventuele taak
in de safe areas of naar de door UNPROFOR tijdens het bezoek van Ter Beek
voorgestelde opties. Verwezen wordt naar overleg in de komende tijd met UNPROFOR.
«Daarbij zal van Nederlandse zijde nadrukkelijk naar voren worden gebracht
dat het vooral met het oog op de logistieke en medische ondersteuning aanbeveling
verdient de eenheid zo veel mogelijk in een aaneengesloten gebied te laten
optreden. In de huidige fase van de VN-planning is het gebied waar het eerste
bataljon van de luchtmobiele brigade zal optreden nog niet definitief vastgesteld.»2De ministers
stellen echter dat de commandant van UNPROFOR in Bosnië, Briquemont,
«momenteel bij de ontplooiing van extra aan zijn commando toegewezen
eenheden prioriteit geeft aan Centraal-Bosnië», waarbij dan weer
de kanttekening wordt gemaakt dat «de VN tegelijkertijd de beschikbare
militaire middelen zo willen inzetten dat ook binnen de safe areas sprake
is van een toereikende presentie van VN-militairen.» De voorkeur van
Briquemont voor ontplooiing van de extra eenheden in Centraal-Bosnië
blijkt niet uit de beschikbare documenten. De Nederlandse verkenningsmissie
heeft, zoals eerder vermeld, niet kunnen spreken met Briquemont, die op dat
moment op verlof was.Opvallend is dat in deze brief (letterlijk) dezelfde drie overwegingen
staan vermeld om extra Nederlandse militairen naar Bosnië te sturen,
als in de brief van ruim een jaar eerder over de uitzending van het transportbataljon3: «In de
eerste plaats wil de regering zich (...) maximaal inspannen om de zo dringend
nodige humanitaire hulp tijdig te helpen waarborgen. Daarnaast meent de regering
dat presentie van internationale eenheden een zekere remmende werking kan
hebben op schendingen van de mensenrechten.» Hierbij wordt (in vergelijking
met de brief van een jaar tevoren) de zinsnede toegevoegd: «Dit effect
mag gegeven de ervaringen van de afgelopen twee jaar niet worden overschat,
maar is daarmee plaatselijk bepaald niet onbetekenend.» Als derde overweging
wordt opnieuw gesteld: «Tenslotte kan met de presentie van internationale
eenheden worden bijgedragen aan het scheppen van de noodzakelijke voorwaarden
voor de totstandkoming van een vredesregeling.» Waarbij wordt toegevoegd:
«Overigens kan een duurzame vrede alleen worden bereikt indien de betrokken
partijen daartoe zelf de politieke wil hebben.» Evenals een jaar geleden
benadrukken de bewindspersonen ook in deze brief dat «met een dergelijke
vredesregeling ook Europese veiligheidsbelangen zijn gediend.»4Voorts bevat de brief aan de Kamer informatie over de samenstelling van
het bataljon en over de geweldsinstructies («gelijk aan die van de andere
VN-eenheden in Bosnië»). In dit verband stellen de bewindspersonen
dat het optreden van het bataljon van de luchtmobiele brigade (LMB) «zonodig
dus robuuster zal kunnen zijn dan dat van de Nederlandse verbindings- en transporteenheden.»5De brief
geeft overigens geen informatie over de bewapening van het bataljon. Wel wordt
gemeld dat het wordt uitgerust met ongeveer vijftig YPR-pantserrupsvoertuigen,
waarvoor de manschappen in november en december een speciale training
zullen krijgen. De toevoeging van pantserrupsvoertuigen is een tijdelijke
oplossing, omdat de KL nog niet beschikt over pantserwielvoertuigen.3.2.12 Overleg Tweede Kamer uitzending InfanteriebataljonOp 16 november 1993 voeren de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken
en voor Defensie overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie
over hun brief van 15 november 1993. Op de agenda voor dit overleg staat ook
het verslag van een werkbezoek dat een delegatie uit de vaste commissies voor
Defensie en Buitenlandse Zaken van 1 t/m 5 oktober 1993 heeft gebracht aan
het voormalige Joegoslavië. De delegatieleden Blaauw (VVD, delegatieleider),
De Kok (CDA), Ramlal (CDA), Van Traa (PvdA), Valk (PvdA) en Van Ojik (Groen
Links) hebben gesproken met Nederlandse UNPROFOR-militairen en met Bosnische
en Kroatische politici.1Naar aanleiding
van dit werkbezoek, het eerste van een Kamerdelegatie aan Bosnië, heeft
Van Traa in een interview in de Volkskrant zijn twijfels geuit over deelname
aan een internationale vredesmacht in Bosnië: «Ik heb altijd vooraan
gestaan om te pleiten voor Nederlandse betrokkenheid, maar ik heb ook de verantwoordelijkheid
om nu vraagtekens te zetten.»2De woordvoerder van de PvdA in het overleg van 16 november 1993 is echter
niet Van Traa, maar Valk. Deze laatste verklaart «dat zijn fractie in
principe het groene licht wil geven voor het voornemen van de regering om
het eerste bataljon van de luchtmobiele brigade uit te zenden. (...) Het leek
hem in ieder geval gewenst dat de Kamer nader wordt geconsulteerd alvorens
het voornemen van de regering werkelijkheid wordt. Dit alles neemt niet weg
dat het kabinet vanzelfsprekend door moet gaan met zijn voorbereidende werkzaamheden.»3Als enige
woordvoerder neemt Valk ook in tweede termijn het woord. Hij maakt duidelijk
«volmondig in te stemmen met het voornemen van de regering om het eerste
bataljon van de luchtmobiele brigade uit te zenden», maar voegt hier
aan toe «dat de Kamer natuurlijk wel het recht behoudt in nieuwe situaties
wederom tot toetsing over te gaan.»4Volgens
Ter Beek heeft Van Traa dit voorbehoud Valk «aan het eind van de bijeenkomst
in het oor gefluisterd. Zodra de locatie en de precieze taakomschrijving bekend
waren, zou de PvdA-fractie graag nog een keer met mij willen overleggen.»5Valk zegt hierover:«Dat had een beetje te maken met de reis die de Kamerdelegatie de
maand daarvoor ondernam naar Bosnië van 1 tot 5 oktober. Met name Maarten
van Traa ventileerde bij terugkomst van die reis in sommige media toch wel
enige scepsis of stelde vragen hoe wijs het was om nu grondtroepen te sturen
naar Oost-Bosnië. Dat had toen te maken met de vraag, als ik het mij
goed herinner, in hoeverre men op deze wijze in staat was en daartoe ook garanties
had om bij te dragen aan een eventueel vredesakkoord, waar toen sprake van
was. Die twijfels zijn wel een beetje gebleven bij ons en misschien nog meer
bij Maarten dan bij een aantal andere leden van onze fractie en van de fractiecommissies
Buitenland en Defensie. Dat leidde ertoe dat wij vooraf de lijn kozen dat
wij in principe konden instemmen met uitzending van het luchtmobiele bataljon,
maar dat wij nog een aantal vragen hadden, met name waar dat bataljon zou
worden ontplooid en dat wij het definitieve groene licht in een nader debat
wilden hebben. Ik wil overigens gecorrigeerd hebben wat in het boek van Ter
Beek staat op bladzijde 200. Over het algemeen is hij zeer op de hoogte van
alle details, of het dinsdagochtend of maandagochtend was, maar hierin zat
hij toch fout, namelijk dat tijdens dat debat Maarten van Traa binnenkwam
en in mijn oor fluisterde dat ik even een voorbehoud moest maken en weer wegging.
Zo was het dus niet. Maarten was verhinderd dat debat te voeren. Wij hadden
van tevoren overleg hierover, samen met Relus ter Beek. (...) Overigens, in
laatste instantie tijdens dat Algemeen Overleg op 16 november
ben ik uiteindelijk toch akkoord gegaan met stationering van de luchtmobiele
brigade. Waarom is er in de tussentijd geen overleg geweest? (...) Ja, misschien
toch omdat de Kamer op dat moment al akkoord is gegaan met de uitzending.(...) Ik kan u verzekeren dat ik veel debatten, terugkijkende, opnieuw
zou hebben willen voeren of zou hebben willen inlassen.»1De Kok (CDA) verklaart in het overleg «het voornemen van het kabinet
met betrekking tot uitzending van het luchtmobiele bataljon te steunen, maar
(hij) wenste nog wel enkele vragen te stellen en kanttekeningen te plaatsen.»2Blaauw
(VVD) verbindt «aan uitzending wel de voorwaarde dat de eenheid in een
aaneengesloten gebied opereert. Verder zou het goed zijn als het Nederlandse
bataljon zo dicht mogelijk bij de andere Nederlandse eenheden wordt gestationeerd.
(...) Stationering in Zepa of Srebrenica leek hem minder zinvol omdat dan
de taak voornamelijk zou bestaan uit statische bescherming.»3Ook Van
Ojik (GroenLinks) «kon zich vinden (...) in het voornemen met betrekking
tot uitzending van het luchtmobiele bataljon.»4Van den
Berg (SGP) merkt op «dat zijn fractie met inachtneming van de door hem
gemaakte kanttekeningen kan instemmen met het voornemen van de regering met
betrekking tot uitzending van het luchtmobiele bataljon». Ter Veer (D66)
betoogt «dat ook zijn fractie het eens is met de voorgenomen uitzending
van het luchtmobiele bataljon». Van Middelkoop (GPV) zegt «in
te kunnen stemmen met het voornemen van de regering om het eerste bataljon
van de luchtmobiele brigade naar Joegoslavië te sturen. (...) Ook hij
stelde als voorwaarde dat de eenheid in een aaneengesloten gebied opereert.»5De beide ministers kunnen in hun beantwoording van de vragen van de Kamerleden
geen duidelijkheid geven over de taak en de locatie van het Nederlandse bataljon.
De minister van Defensie, die «verheugd was dat de Kamer instemt met
uitzending van het luchtmobiele bataljon naar voormalig Joegoslavië»,
stelt dat «de Nederlandse eenheid geen bijzondere taken krijgt te vervullen,
maar een gebied toegewezen krijgt waarin UNPROFOR-taken moeten worden uitgevoerd.»
Wat betreft een mogelijke stationering in de safe areas Srebrenica, Zepa en
Gorazde meldt Ter Beek de Kamer dat «legering van het Nederlandse bataljon
in deze drie gebieden thans niet meer aan de orde is.» Waarschijnlijk
bedoelt hij met deze uitspraak, dat legering in alle drie gebieden tegelijk
niet meer aan de orde is.Vervolgens schetst hij de twee door UNPROFOR eerder naar voren gebrachte
opties: een Noordse compagnie in Srebrenica, waardoor het Nederlandse bataljon
bij Zenica aaneengesloten ontplooid kan worden; of een versterkte Nederlandse
compagnie in Srebrenica. «De bewindsman betoogde dat zijn voorkeur niet
naar laatstgenoemde optie uitgaat, niet alleen omdat dan telkenmale allerlei
linies moeten worden gepasseerd, maar vooral ook omdat de logistieke aanvoerlijnen
vanuit Centraal-Bosnië erg lang zijn. (...) De minister benadrukte overigens
dat hij van de locatiekeuze geen absolute voorwaarde voor uitzending heeft
gemaakt.»6Van der Vlis: «Vervolgens ging de brief naar de Kamer en vond daar
een debat plaats. (...) In dat debat heeft de minister op de problematiek
gewezen die met Srebrenica samenhangt. Hij gebruikte vrijwel letterlijk de
woorden die ik daarvoor had gebruikt. U kunt daar de Handelingen op nalezen.
Vervolgens zei de minister iets heel belangrijks. Hij zei: de locatiekeuze
tussen die twee gebieden is voor mij geen absolute voorwaarde voor uitzending.
Voor mij was dat het moment om te zeggen: akkoord, wij hebben nu een jaar
lang gediscussieerd, kennelijk heeft de minister nu in principe zijn beslissing
genomen dat de uitzending gaat plaatsvinden. Ik wil niet verhelen dat ik mijzelf toen in een moeilijke situatie bevond.
Ik had consistent dwars gelegen op dit onderwerp. Je ziet dat er iets gaat
gebeuren wat je eigenlijk niet wilt. Je moet jezelf dan de vraag stellen,
waar je zelf staat. U mag best weten dat ik mijzelf op dat moment de vraag
heb gesteld: moet je niet weggaan; maak je jezelf niet ongeloofwaardig als
je aanblijft als chef defensiestaf? Mijn antwoord daarop was: nee. Aangezien
het hier een operationele inzet betrof, mocht er naar mijn mening geen twijfel
zijn over de loyaliteit van de krijgsmacht om die uit te voeren. Dat maakt
het voor een topfunctionaris bij dit soort onderwerpen volgens mij onmogelijk
om te zeggen: ik hang mijn pet aan de wilgen. Want wat moeten dan in vredesnaam
de mensen denken die zelf die opdracht moeten uitvoeren? Ik denk dat dat dus
niet kan! Ik heb dat dan ook niet gedaan. Ik heb de andere optie gekozen en
mijn verzet gestaakt. Er was toen voor mij nog maar één belang
en dat was, deze moeilijke opdracht die zou komen, zo snel mogelijk voor te
bereiden en ervoor te zorgen dat de zaak op orde was. Ik heb binnen mijn staf
bij een van de briefings 's morgens gezegd: mensen, jullie kennen mijn standpunt,
maar ik wil geen discussie meer, ik wil nu alle neuzen in een richting zetten
en ervoor zorgen dat het goed gaat.(...) Over dit onderwerp heb ik specifiek met hem (Couzy) contact gehad.
Ik weet niet meer of het een gesprek was of via de telefoon. Ik heb gezegd:
Hans, ik weet dat jij ook problemen hebt met deze zaak, misschien op een andere
manier dan ik, jij zit toch meer tussen twee vuren in; dat begreep ik natuurlijk.
Ik heb vervolgens gezegd: ik weet niet of bij jou de gedachte speelt dat je
die verantwoordelijkheid niet kunt dragen, maar dit is mijn opvatting en mijn
advies is, dezelfde lijn te volgen.»1Om duidelijkheid te krijgen over de locatie voor het Nederlandse bataljon
vertrekt eind november een verkenningsmissie naar Bosnië, onder leiding
van de plaatsvervangend BLS, generaal-majoor Reitsma. Kort voor het vertrek
van deze missie meldt de Nederlandse militaire vertegenwoordiger bij de VN
dat de militair adviseur van de SGVN hem heeft medegedeeld dat de ontplooiing
van Dutchbat voorzien is voor Centraal-Bosnië.2Ter Beek spreekt op de WEU-vergadering van 22 november
met zijn Noorse collega over de locaties van het Nederlandse en het Noordse
bataljon. «Noorwegen is bereid, ingeval Nederland ook de enclave Srebrenica
voor zijn rekening gaat nemen, helikopters en capaciteit in het veldhospitaal
in Tuzla permanent ter beschikking te stellen.»3De verkenningsmissie heeft onder andere een gesprek met de commandant
van UNPROFOR, luitenant-generaal Cot, en een telefonisch onderhoud met de
commandant van het B-H Command, luitenant-generaal Briquemont.Reitsma: «Mijn missie was niet »ga nog eens kijken«,
maar »het wordt nu zeer klemmend«. Wij hebben een eenheid toegezegd,
namelijk een luchtmobiel bataljon, maar wij weten tot op de dag van vandaag
nog niet wat nu daadwerkelijk de inzetoptie zal worden. Ik ben toen eind november
gezonden om ter plekke uit te vinden wat de laatste gedachten waren van de
generaals Cot en Briquemont en hoe zich dat verhield tot de beschikbaarheid
van de middelen. Er waren zeer duidelijke richtlijnen aan mij meegegeven.
Zorg dat er, als er een inzetoptie is, sprake is van een eenbataljonslocatie
onder een leiding. Zorg dat de logistiek verzekerd is en zorg met name dat
de medische verzorging van de eenheid kan worden zekergesteld. (...)Het bleek mij al heel snel dat generaal Cot in feite nog maar een optie
had: Srebrenica en Zepa als een eenbataljonsgebied. Hij completeerde daarmee
dus zijn inzetopties met de twee prioriteiten: safe areas en freedom of movement.
Freedom of movement was een paar dagen tevoren getekend in Genève.
Dat was een belangrijk punt. Bovendien bestond in die fase bij generaal Cot
nog heel duidelijk de overtuiging dat, hoe sneller wij in de safe areas zouden
zitten met een deugdelijk concept, hoe sterker hij stond in de onderhandelingen
waarvan hij verwachtte dat die zouden volgen voor een mogelijke uitruil van
de oostelijke enclaves ten opzichte van gebieden in de omgeving van Sarajevo.
Tegen de achtergrond van bijna een vredesplan dat in de maak was, de freedom
of movement-constructie, de deugdelijke bezetting van de safe areas volgens
de resolutie, gaf dat voor generaal Cot de prioriteit om daar te zijn. Hij
realiseerde zich natuurlijk heel goed dat het gebied Srebrenica en Zepa omsloten
wordt door uitsluitend Servisch gebied. Het is daarom van groot
belang dat de UN-aanwezigheid daar is veiliggesteld en dat tegelijkertijd
veiligheden worden ingebouwd dat, mocht er iets gebeuren, aan al degenen die
troepen hebben gegeven aan UNPROFOR enige mate van veiligheid kon worden geboden.
Daar kwam dan de optie uit voort van de verzekerde luchtsteun als dat noodzakelijk
is, met een rol die voor de UNPROFOR-commander daarin was voorzien. Al die
dingen tegen elkaar afwegend, brachten mij tot mijn conclusie. (...)Na die analyse, heb ik geprobeerd naar de locatie te gaan, maar dat ging
door allerlei omstandigheden niet. Het was volop winter. Er vloog niets. Daarop
kon ik alleen maar een teleconferentie hebben met generaal Briquemont. Een
ding was voor mij duidelijk, namelijk dat generaal Briquemont in een ontzettend
lastig parket zat. Hij had veel te weinig middelen en hij moest prioriteiten
stellen. Hij ervoer het als een heel groot «geschenk» dat hij
een volwaardige eenheid van Nederland ter beschikking kon krijgen.»1Op het moment dat Reitsma met Briquemont spreekt, is de optie van stationering
van het Nederlandse bataljon in Centraal-Bosnië voor de Belgische VN-commandant
reeds van tafel. Briquemont heeft eind november 1993 tot twee keer toe het
Noordse bataljon opdracht gegeven om naar Srebrenica te vertrekken, maar beide
keren wordt zijn bevel door de regeringen van Zweden, Noorwegen en Denemarken
afgewezen:«Toen had de UNO bij bilaterale onderhandelingen aanvaard dat de
Noordse landen zelf bepaalden in welke zone het bataljon zou worden opgesteld,
in de streek van Tuzla dus, waar ik het op dat ogenblik helemaal niet nodig
had. Ik had het bataljon al een eerste keer bevolen om een deel van zijn effectief
in Srebrenica op te stellen; de regeringen van de drie Noordse landen hadden
dat bevel naast zich neergelegd. (...) Een paar dagen later gaf ik een tweede
keer het bevel aan het Noordse bataljon zich in Srebrenica op te stellen.
(...) Toch gaf ik mijn bevelen, maar, ik zeg het nogmaals, de Noordse politieke
verantwoordelijken weigerden ze te laten uitvoeren. (...) Terwijl de staf
naar geïmproviseerde oplossingen zocht om een symbolische aanwezigheid
in Srebrenica in stand te houden, speelde ik een partijtje blufpoker. Ik bracht
New York ervan op de hoogte dat ik, bij gebrek aan beschikbare middelen, genoodzaakt
was Srebrenica in de steek te laten. Dezelfden die me verweten hadden »brutale«
orders aan het Noordse bataljon te hebben gegeven, zeiden me nu dat er geen
sprake was van uit Srebrenica weg te gaan. De richtlijn was simpel: »Do
something, general!« Er bleef nog één oplossing over:
zorgen voor een symbolische aanwezigheid met een Brits of een Oekraïns
peloton, tot de komst van het Nederlandse bataljon dat al weken aangekondigd
was en uiteindelijk voor eind januari was gepland. (...)Tenslotte aanvaardden de Canadezen te blijven tot de komst van de Nederlanders,
begin februari, en de Nederlanders namen de opdracht aan die alle anderen
hadden geweigerd. Ik heb veel begrip voor het gebrek aan enthousiasme van
de Nederlanders om zich in Srebrenica op te stellen. Het leidmotief bij alle
naties die een bijdrage leverden voor Bosnië was: «Peacekeeping,
ja; veiligheidszones, nee!» De risico's waren er ook zoveel groter dan
overal elders. Achteraf beschouwd meen ik dat de Nederlandse regering de opdracht
had moeten weigeren. De Canadese regering zou dan het vertrek van haar mannen
hebben geëist en de bevelhebber van UNPROFOR zou dus genoodzaakt geweest
zijn de veiligheidszone te verlaten. Dan hadden de politici eindelijk de operationele
strategie van UNPROFOR en vooral het mandaat van de blauwhelmen moeten herzien,
indien ze het concept van de veiligheidszones wensten te behouden.»2Vanuit Zagreb stuurt Reitsma in de nacht van 1 op 2 december 1993 een
fax aan de Directie Operatiën van de KL, die op 2 december 1993 wordt
doorgezonden aan de CDS, Van der Vlis. In dit faxbericht meldt Reitsma: «Uit
de informatie van beide VN-commandanten bleek duidelijk dat UNPROFOR voor
Dutchbat slechts één optie kent; stationering in de safe areas
Srebrenica en Zepa.»3Hij wijst op het probleem dat het Noordse
bataljon niet in Srebrenica gelegerd kan worden, omdat de parlementen van
Denemarken, Zweden en Noorwegen slechts toestemming hebben gegeven
voor stationering in Tuzla. Volgens Reitsma is Cot van mening dat «de
taak van het Nederlandse bataljon in de safe areas («deterrence»)
niet gevaarlijker of moeilijker is dan die van de andere bataljons in Bosnië.
Als gevolg van de internationale druk op Servië wordt een aanval van
de Servische Bosniërs op deze enclaves niet verwacht. De VN (generaal
Cot) sluit zelfs niet uit dat in de toekomst een uitruil van de oostelijke
safe areas met gebieden rondom Sarajevo tot de mogelijkheden gaat behoren.
Op het gebied van de bevoorrading verwacht de Force Commander eveneens geen
ernstige problemen.»1Voorts bevat het bericht van Reitsma de volgende passage: «Indien
deze optie wordt geaccepteerd voldoet Defensie aan de wens van de Kamer om
het bataljon in een aaneengesloten gebied te ontplooien en niet verspreid
te laten opereren.»2Reitsma: «Het tweede belangrijke argument was – ik heb mij
dat uitputtend laten uitleggen – in welke mate Srebrenica en Zepa als
een gebied konden worden beschouwd. Dat is natuurlijk ook een belangrijk punt.
Dat had voor mij twee componenten. De eerste was wat in vaktermen de tweede
echelons geneeskundige verzorging heet, dus de chirurgische capaciteit die
je bij je hebt, zodat je de medische verzorging van de eenheid veilig kunt
stellen. En de tweede was de verzekerde logistiek. Toen bleek mij dat er een
mogelijkheid was om prioriteit te stellen. De prioriteit van de geneeskundige
capaciteit moest altijd mee in de eenheid. Er was geen andere keuze, want
het gebied was helemaal omsloten door Servisch gebied. Met freedom of movement
en een goede aansluiting, zo mogelijk in de omgeving van het vliegveld Tuzla,
kon je ook verzekeren dat de logistieke basis die je daarvoor nodig had, op
een efficiënte manier kon functioneren. Ik heb dus gekeken naar de taken
die moesten worden gedaan. Ik heb nagegaan in hoeverre die verschilden of
gelijk waren aan de uitvoering in de andere safe areas. Daar zat geen principieel
verschil in. Ik heb gekeken naar het argument dat het één bataljonsgebied
was onder één leiding. Ik heb een analyse gemaakt van de geneeskundige
ondersteuning en de logistiek. Die punten met elkaar brachten mij tot mijn
advies dat het een uitvoerbare taak was, dat het een belangrijke taak was,
gezien de prioriteit van de safe areas. Je moest wel wat extra voorzieningen
treffen, maar dat had te maken met specifieke condities van wintertijd in
Srebrenica.»3Reitsma eindigt zijn verslag met de volgende conclusie en aanbeveling:
«De optie Srebrenica en Zepa is een eervolle, niet eenvoudige maar wel
uitvoerbare opdracht voor de koninklijke landmacht en past binnen de eisen
van de regering en wensen van het parlement. Naar verwachting vereist deze
optie enige aanvullende maatregelen die echter niet onoverkomelijk zijn. Aanbevolen
wordt in te stemmen met deze optie, het parlement hierover in te lichten en
de koninklijke landmacht de opdracht te geven deze optie uit te voeren. Teneinde
onnodige speculaties over de locatie(s) van Dutchbat bij pers en personeel
te voorkomen is snelle besluitvorming gewenst.»4Couzy: «ik heb hem gelezen en mij wat verbaasd over de laatste zin:
een uitvoerbare en eervolle opdracht. Inhoudelijk was ik het ermee eens en
ik heb de fax dan ook onmiddellijk doorgestuurd naar de CDS, want zo loopt
dat altijd. Of hij hemzelf wel of niet gezien heeft, weet ik niet. Als hij
er een paar dagen niet is, blijft die natuurlijk niet liggen, maar gaat die
meteen door naar de minister.(...)Ik had een maand daarvoor al ingestemd met de locatie Srebrenica
en dan kom ik er na vier weken niet meer op terug! Ik vond het eigenlijk niet
erg relevant wat generaal Reitsma schreef. Die hele missie vond ik ook meer
window dressing dan dat die echt wat bijdroeg aan de besluitvorming!(...) het heeft ook geen zin om in een telegram te gaan krabbelen, terwijl
je alleen meer informatie hebt vanuit je bureauomgeving. Ik vond het wat bombastisch
taalgebruik, maar inhoudelijk was ik het er wel mee eens en daar ging het
om! (...) ik denk dat als ik op zo'n missie uitgezonden zou
zijn geweest tot soortgelijke conclusies was gekomen, want militair gezien
was het gewoon uitvoerbaar!»1Van der Vlis: «(...) Maar die fax is nooit bij mij binnengekomen.
Op de een of andere manier is die via de generaal Couzy rechtstreeks bij de
minister gekomen. Mijn souschef operatiën kwam bij mij en zei: de minister
wil vandaag van u een nota hebben met uw mening daarover. Er was tempo gevraagd
om daarop te reageren. Mijn antwoord was heel simpel. Wij hebben deze eindeloze
discussie gehad. Natuurlijk had ik in mijn achterhoofd nog een kleine hoop
dat het commentaar van Reitsma anders zou zijn. Maar laten wij wel wezen,
hij heeft noch van Cot noch van Briquemont in dezen enig support gekregen.
Het wees allemaal een richting uit: Srebrenica. Achteraf was dat te begrijpen,
want de Canadezen moesten daar weg. Men smeekte om een bataljon dat bereid
was, daarheen te gaan. Ik heb toen gezegd: Schluss, het advies – als
u dat zo wilt noemen – is dan dat wij gaan.»2Brigade-generaal Kolsteren (toenmalig souschef operatiën van de Defensiestaf):
«De fax, waarnaar in uw brief wordt gerefereerd, moet na binnenkomst
in het DCBC aan mij zijn voorgelegd, alvorens verdere actie werd ondernomen.
Een dergelijke fax is door mij (of één van mijn medewerkers
in het DCBC) zeker niet rechtstreeks aan de minister gegeven! (...) Deze procedure
kan alleen kort zijn gesloten, indien de minister separaat was ingelicht en
zelf het initiatief tot een vervolgactie heeft genomen. De weergave van mijn
toenmalige CDS kan ik derhalve onderschrijven onder de kanttekening, dat hij
uiteraard de fax heeft gezien, maar dan vermoedelijk later dan de minister,
en wel uiterlijk toen hij de aan de fax gerelateerde nota ter info van de
minister tekende.»3Ter Beek: «Op dat moment, begin december, op 2 december 1993, om
precies te zijn, krijg ik als minister van Defensie voor het eerst te horen
dat het Nederlandse bataljon definitief naar Srebrenica zal worden uitgezonden.
Dit wordt mij door de plaatsvervangend bevelhebber in een fax aangereikt,
met als aanbeveling dat het om een uitvoerbare opdracht gaat. Op dat moment
heb ik noch van generaal Couzy, noch van generaal Van der Vlis ooit gehoord
dat deze opdracht onuitvoerbaar zou zijn. Sterker nog, op 15 december zegt
generaal Couzy in een interview met de Haagsche Courant: »Onze jongens
kunnen deze opdracht wel aan.« En ik meen afgelopen maandag (tijdens
de hoorzitting) ook van hem gehoord te hebben dat ook hij het oordeel van
generaal Reitsma deelde dat het om een uitvoerbare opdracht ging. Met permissie,
ik begrijp niet hoe je dan ook kunt zeggen dat het van begin af aan een «mission
impossible» is geweest. (...)Als mij toen door generaal Van der Vlis of generaal Couzy op enig moment
in welke vorm dan ook gemeld was «heer minister, Srebrenica is een onuitvoerbare
opdracht, nooit aan beginnen», dan was het heel anders gegaan.»4De CDS, Van der Vlis, neemt de conclusie en aanbeveling van Reitsma over
in de nota die hij op 2 december 1993, mede namens BLS Couzy, toezendt aan
de minister van Defensie. Van der Vlis doet verslag van de bevindingen van
Reitsma en informeert Ter Beek over het door de commandant van UNPROFOR voorgelegde
voorstel voor stationering van Dutchbat in Srebrenica en Zepa. Van der Vlis
en Couzy komen tot een gezamenlijk advies aan hun minister:«Hoewel de verkenningseenheid haar werkzaamheden nog niet heeft
afgerond en nog geen gedetailleerde gegevens ter beschikking staan, zijn de
bevelhebber der landstrijdkrachten en ik het er over eens dat deze optie een
eervolle, niet eenvoudige maar wel uitvoerbare opdracht is. Ik stel dan ook
voor met deze optie in te stemmen en de ministerraad (mondeling) te informeren.
Na uw eventueel akkoord zal ik de BLS deze optie laten uitvoeren en zal door
zorg van DAB in overleg met BuZa op korte termijn een concept-brief voor de
Tweede Kamer worden voorgelegd. Teneinde onnodige speculaties over de locatie(s)
van Dutchbat zowel bij het eigen personeel als de pers te voorkomen is snelle
besluitvorming gewenst.»5De minister van Defensie stelt de Kamer op 3 december 1993, mede namens
de minister van Buitenlandse Zaken, op de hoogte van de locatie voor Dutchbat.
Deze brief wordt eerst voorgelegd aan de ministerraad van 3 december 1993.
De raad neemt kennis van de ter vergadering uitgedeelde brief van de minister
van Defensie aan de Voorzitters van de beide Kamers der Staten-Generaal.1Beide eerder door UNPROFOR voorgestelde opties voor ontplooiing van Dutchbat
komen te vervallen:«Gelet op het grote belang dat wordt gehecht aan de mogelijke (her)opening
van het vliegveld Tuzla is besloten het Noordse bataljon rondom deze stad
te concentreren. Daarmee vervalt de optie die beoogde een Noordse compagnie
te stationeren in Srebrenica. Daarnaast acht de commandant van het Bosnië-H
commando van UNPROFOR, luitenant-generaal Briquemont, het van groot belang
de nabij gelegen safe areas Srebrenica en Zepa te laten beveiligen door één
en hetzelfde bataljon. Tegen deze achtergrond ligt het in het voornemen het
Nederlandse bataljon te ontplooien in de safe areas Srebrenica en Zepa, in
het oosten van Bosnië. Beide enclaves zijn omsingeld door Bosnisch-Servische
strijdkrachten. De militaire situatie is in zowel Srebrenica als Zepa al enige
tijd betrekkelijk rustig, wat niet betekent dat er niet plaatselijk wordt
gevochten.»2Over de brief van de minister van Defensie inzake de voorgenomen ontplooiing
van Dutchbat in Srebrenica en Zepa wordt door de Kamer geen overleg gevoerd.De Hoop Scheffer: «Mijn herinnering is tot op de dag van vandaag
dat wij voldoende geïnformeerd waren toen uiteindelijk bleek dat het
de locatie Srebrenica/Zepa zou worden. Wij vonden het op dat moment in ieder
geval niet nodig om er een apart debat over te voeren. U moet daarbij niet
vergeten dat wij er ten aanzien van het concept rond de safe areas op dat
moment van uit zijn gegaan – naar later bleek ten onrechte – dat,
zoals de NAVO en de VN hadden uitgesproken, indien militairen, Nederlandse
of van andere nationaliteiten, daar in problemen zouden komen en om bescherming
zouden vragen, die bescherming ook zou worden gegeven.(...) Als ik in mijn herinnering terugga, vonden wij de brief, zoals de
minister die aan de Kamer schreef, voldoende. Er was al een debat over geweest
in het eerdere overleg. Als je met de kennis van nu en met de afloop van nu
in het oog en in het hoofd over Srebrenica en Zepa praat, dan hebben wij,
iedereen, politiek, publieke opinie en media, andere dingen op het netvlies
dan wij toen hadden. Met andere woorden: met de kennis en de informatie die
wij toen hadden, vond ik en vonden wij de brief van de minister van Defensie
voldoende. Er is toen in februari verder over gepraat, toen het bataljon bezig
was om zich te ontplooien.(...) Ook als ik de verslagen van de mondelinge overleggen nalees, vind
ik dat het overleg in november 1993 het cruciale overleg is geweest.»3Wel houden de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie
op 21 december 1993 een mondeling overleg met de minister van Buitenlandse
Zaken en de staatssecretaris van Defensie, Frinking, ter voorbereiding van
de conferentie over voormalig Joegoslavië op 22 december 1993, alsmede
over de brief d.d. 16 december 1993 over het bezoek van de minister van Buitenlandse
Zaken aan Sarajevo.4Tijdens dit
overleg, dat voornamelijk handelt over het «actieplan» van de
Europese Unie om de oorlog in het voormalige Joegoslavië te beëindigen,
vragen de woordvoerders ook naar de stand van zaken met betrekking tot de
ontplooiing van Dutchbat.Inmiddels is namelijk een verkenningseenheid onder leiding van de commandant
van het LMB-bataljon, luitenant-kolonel Vermeulen, onverrichterzake teruggekeerd
naar Nederland omdat de Bosnische Serviërs weigeren de eenheid toe te
laten tot Srebrenica en Zepa. Op verzoek van Kooijmans wordt
OSGVN Annan medio december 1993 ingelicht over de moeilijkheden. Annan belooft
de kwestie voor te leggen aan de Veiligheidsraad maar ziet hiervan af op verzoek
van onderhandelaar Stoltenberg, die tegen de inschakeling is van de Veiligheidsraad
voor het oplossen van de problemen met de ontplooiing in verband met de lopende
onderhandelingen met de strijdende partijen over een Kerstbestand in Bosnië.1Staatssecretaris Frinking meldt in het mondelinge overleg van 21 december
1993 dat«het plan van uitzending dus zowel wat locatie als wat het tijdschema
betreft onder druk is komen te staan. Het is dan ook twijfelachtig of het
huidige tijdschema kan worden aangehouden. (...) Het was de bedoeling het
bataljon in januari uit te zenden, maar het is nu niet mogelijk precies te
zeggen wanneer tot uitzending zal worden overgegaan. Wordt er binnen veertien
dagen een andere locatie aangewezen die met minder moeite kan worden verkend,
dan zou het nog in januari kunnen, maar blijft de situatie zo onoverzichtelijk,
dan is het zeer problematisch of uitzending in januari mogelijk is.»2Op 30 december 1993 besluit Ter Beek om de ontplooiing van Dutchbat veertien
dagen op te schorten. Briquemont blijft vasthouden aan stationering van de
Nederlanders in Srebrenica en Zepa; andere opties zijn voor hem niet bespreekbaar.
Begin januari 1994 voert de speciaal vertegenwoordiger van de SGVN in Bosnië,
Akashi, overleg met de Servische leider Milosevic en de Bosnisch-Servische
leider Karadzic, terwijl de militaire leiding van UNPROFOR overlegt met de
Bosnisch-Servische militaire commandant Mladic en de bevelhebber van het Bosnische
regeringsleger, Delic.3De VN dringen er bij Nederland op aan de ontplooiing vast in gang te zetten,
maar Ter Beek besluit op 14 januari 1994, op advies van de CDS, de plv. CDS
en de BLS, om het vertrek van het bataljon uit te stellen tot 31 januari 1994,
omdat nog steeds geen toestemming is gekregen van de Bosnische Serviërs
om met een verkenningseenheid Srebrenica en Zepa binnen te gaan. De berichten
die Buitenlandse Zaken hierover, via de PVVN, aan het VN-secretariaat stuurt,
hebben een minder stellige boodschap, omdat ambtenaren van Buitenlandse Zaken
vrezen dat Nederland de schuld zal krijgen van de verdere vertraging van de
uitzending. Buitenlandse Zaken vraagt de VN om een formeel, geautoriseerd
verzoek van de VN om de verkenningseenheid uit te zenden.4Op 19 januari 1994 spreken
Kooijmans en Ter Beek over de problemen met de uitzending.5De problemen met de versterking van UNPROFOR komen ook aan de orde op
de NAVO Top van 10 en 11 januari 1994 in Brussel. Tijdens het mondeling overleg
op 7 januari 1994, voorafgaande aan de Top, dringt Lubbers aan op «grotere
militaire presentie dan nu het geval is. Die zou allereerst moeten worden
ingevuld door de Europese landen die tot nu toe op dit punt tekortschieten
en vervolgens in aansluiting daarop door de VS.»6Ter
Beek verklaart in het overleg dat «Nederland nog steeds van harte bereid
is om het bataljon in die twee gebieden in te zetten waaraan de VN zo nadrukkelijk
de voorkeur hebben gegeven, maar dat moet dan wel mogelijk worden gemaakt.»7Op de NAVO Top stelt Lubbers «dat Nederland bereid was de consequenties
van het gestelde in de verklaring van deze Top ten aanzien van de mogelijkheid
van air strikes te aanvaarden. Hij noemde het noodzakelijk dat de NAVO haar
toezeggingen nakwam teneinde geloofwaardig te blijven en bepleitte opvoering
van de bondgenootschappelijke inspanningen ten aanzien van ex-Joegoslavië.
In deze samenhang onderstreepte MP dat de bestaande plannen een beperkt karakter
hadden maar dat ze wel uitgevoerd dienden te worden, want »NATO
has to show that it is consistent in its practice«.»1In de slotverklaring van de NAVO Top bevestigen de staats-
en regeringsleiders van de lidstaten hun bereidheid om luchtaanvallen uit
te voeren om de «strangulation» van Sarajevo en andere safe areas
in Bosnië te voorkomen en wordt UNPROFOR gevraagd plannen op te stellen
om te verzekeren dat de rotatie van het contingent in Srebrenica kan plaatsvinden
en het vliegveld bij Tuzla kan worden geopend voor hulpvluchten.2Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk wijzen de SGVN op 14 januari 1994
in een «aide mémoire» op de verklaring van de NAVO en dringen
aan op snelle actie van UNPROFOR. In de «aide mémoire»,
die voor de overhandiging aan de SGVN wordt besproken met de PV's van de andere
troepenleverende landen, waaronder Nederland, stellen beide leden van de Veiligheidsraad:
«We consider that it is important for the speed and success of the operation
for your Special Representative, mr. Akashi, in Zagreb to be given contingent
authority if required by the military plans to authorise the use of air power
in support of the Srebrenica and Tuzla operations if this is requested by
the UNPROFOR commander. Such authority would relate only to these specific
operations and would not affect the requirement for your authorisation to
be given to the first use of air power in other operations in Bosnia.»3De Russische federatie laat Boutros-Ghali tegelijkertijd
weten van mening te zijn dat de SGVN de leden van de Veiligheidsraad moet
consulteren alvorens de NAVO te verzoeken om militaire steun.Naar aanleiding van de twee diplomatieke contacten schrijft de SGVN op
18 januari 1994 een brief aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, waarin
hij allereerst wijst op de sinds augustus 1993 bestaande afspraken met de
NAVO over de inzet van het luchtwapen ter bescherming van VN-militairen: «The
first decision to initiate the use of air power for this purpose would be
taken by me, on the basis of a request by my Special Representative for the
former Yugoslavia, acting on a recommendation by the Force Commander of UNPROFOR.»4De SGVN benadrukt dat het gebruik van het luchtwapen
om een militaire operatie van UNPROFOR rondom Srebrenica en Tuzla te ondersteunen
nieuwe afspraken vereist, omdat het hierbij niet meer om puur defensieve acties
gaat. Daarom heeft hij zijn speciale vertegenwoordiger, Akashi, opdracht heeft
gegeven om plannen uit te werken voor militaire operaties, met zo nodig gebruik
van het luchtwapen, om de rotatie van het contingent in Srebrenica en de opening
van het vliegveld bij Tuzla zeker te stellen.5De plaatsvervangend PVVN, D'Ansembourg, informeert minister
Kooijmans op 18 januari over de brief van Boutros-Ghali aan de voorzitter
van de Veiligheidsraad en wijst op de reserves die in deze brief zijn ingebouwd
ten aanzien van de inzet van het luchtwapen.6De Britse en Franse PV verklaren in een overleg van PV's van de EU dat
de SGVN naar hun mening conform resolutie 836 over alle juridische mogelijkheden
beschikt om tot gebruik van geweld en dus ook luchtsteun over te gaan zonder
voorafgaand overleg tussen de SGVN en de Veiligheidsraad. Een machtiging van
de Veiligheidsraad is niet vereist; informeren van de Raad zou voldoende zijn.7Blijkbaar maken de dreigende slotverklaring van de NAVO Top en de voorbereidingen
binnen de VN voor het met militaire actie afdwingen van de ontplooiing enige
indruk op de Bosnische Serviërs, want op 18 januari 1994 kan het VN-secretariaat
de Nederlandse PVVN melden «dat het secretariaat in het bezit is van
een schriftelijke bevestiging dat generaal Mladic (commandant BSA) toestemming
heeft gegeven om Dutchbat in zijn geheel te ontplooien in de safe areas Srebrenica
en Zepa.»8Deze verklaring is de uitkomst van overleg tussen de
generaals Briquemont en Mladic, die elkaar op 19 januari 1994
opnieuw ontmoeten. Buitenlandse Zaken laat de PVVN op 19 januari 1994 weten
dat besloten is de verkenningseenheid van het LMB op korte termijn uit te
zenden, waarna stapsgewijs de ontplooiing van het bataljon in Srebrenica,
Zepa en Lukavac zal volgen.1De SGVN, Boutros Boutros-Ghali, brengt van 19 t/m 21 januari 1994 een
bezoek aan Nederland. Tijdens een werkdiner op het Catshuis op 19 januari
1994, waarbij van Nederlandse kant minister-president Lubbers, vice-premier
Kok en de ministers Ter Beek, Kooijmans en Pronk aanzitten, wordt met de SGVN
onder andere gesproken over de luchtsteun van de NAVO voor de VN-vredestroepen
in Bosnië. De meningen van de Nederlandse gesprekspartners over de uitkomsten
van dit gesprek lopen uiteen.Ter Beek: «Het is een beetje in etappes gegaan met wat trek- en
duwwerk. Maar uiteindelijk heb ik toen aan het bezoek van de secretaris-generaal
een tevreden gevoel overgehouden. Ik weet nog wel dat tijdens dat diner in
het Catshuis uitvoerig is gesproken over luchtsteun, close air support, en
luchtaanvallen. Daar moet u een heel nadrukkelijk onderscheid tussen maken,
ook in de besluitvormingslijnen. (...) Ik weet nog wel dat Boutros Ghali ook
wat moe was. Het toeval was dat zijn belangrijkste adviseur, de Indiër
Chinmaya Gharekhan, een goede vriend van mij was. (...) Ik heb hem ook een
paar keer apart genomen om hem mijn zorgen op het punt van luchtsteun en luchtaanvallen
kenbaar te maken. Ik heb ook tegen hem gezegd: Chinmaya, zeg nog eens een
keer tegen de SG »zo en zo en zo«. Uiteindelijk heb ik een bevredigend
antwoord gekregen op mijn vragen. Dat kwam erop neer dat het bij luchtsteun,
close air support, luchtacties dus ter bescherming van de eigen troepen, natuurlijk
van belang is dat er geen lange besluitvormingslijnen zitten tussen de aanvraag
om luchtsteun en de beslissing tot luchtsteun. Mijn zorg was een beetje dat
een aanvraag van onze bataljonscommandant voor luchtsteun eerst nog weer vanuit
Zagreb naar New York zou moeten en daar bij de SG of bij de Veiligheidsraad
terecht zou moeten komen. Daar speelde ook nog weer doorheen dat die luchtacties
uitgevoerd werden door de NAVO. Ik vond het dus van het grootste belang dat,
als de nood aan de man kwam, die luchtsteun snel zou kunnen worden uitgevoerd
en dat dit niet nog een heel besluitvormingstraject in New York had door te
maken.Bij die gelegenheid – ik weet niet precies of dat bij het diner
was of een dag later, toen Boutros Ghali een persconferentie gaf – is
in ieder geval duidelijk geworden dat Boutros Ghali twee belangrijke dingen
zei: (a) de VN-instemming met luchtsteun hoefde niet apart te worden voorgelegd
aan de Veiligheidsraad, want daar kon hij, de secretaris-generaal, zelf over
beslissen en (b) om te voorkomen dat het helemaal naar hem in New York moest,
had hij zijn bevoegdheid gedelegeerd aan zijn vertegenwoordiger in Zagreb,
Akashi, die ik overigens uit een eerder bestaan ook weer kende want ik was
hem in Cambodja tegengekomen. Dat vond ik een geruststellende gedachte.Een heel ander verhaal zijn de luchtaanvallen, de air strikes. Daar had
ik juist behoefte aan wat langere besluitvormingslijnen. Air strikes zijn
namelijk aanvallen op strategische doelen van een vijand, de Serviërs.
Mijn grote zorg was dat, wanneer de NAVO te snel zou besluiten tot luchtaanvallen
zonder daarbij het oordeel of advies in te winnen van de UNPROFOR-commandanten
te velde, de Serviërs er bij het uitvoeren van luchtaanvallen op Servische
doelen toe zouden overgaan om op de grond represaillemaatregelen te nemen.
Dan zou dus de veiligheid van de troepen op de grond, lees de Nederlandse
troepen, in gevaar kunnen komen. Dat is overigens ook gebeurd. Na de luchtaanvallen
op Gorazde in april 1994 hebben de Serviërs gijzelaars gemaakt, onder
wie vijf Nederlandse waarnemers. Mijn zorg was dat niet te lichtzinnig zou
worden besloten om tot luchtaanvallen over te gaan. Op zijn minst moest ook
de veiligheidssituatie worden meegenomen van de landen die troepen op de grond
hadden. Een extra reden voor mij om daar kien op te zijn, was dat de luchtaanvallen
vooral door Amerikaanse toestellen zouden worden uitgevoerd. En de Verenigde
Staten hadden nou toevallig net geen troepen aan de grond. Bij die gelegenheid
heeft Boutros Ghali gezegd: bij luchtaanvallen zal waarschijnlijk een aparte
resolutie van de Veiligheidsraad nodig zijn, althans zal de Veiligheidsraad
geraadpleegd moeten worden, maar zal ook het oordeel van de
UNPROFOR-commandant in Joegoslavië gelden.(...) In ieder geval hebben de conclusies van die avond op tweeërlei
weg ook een schriftelijke neerslag gekregen: (1) in een brief van Boutros
Ghali aan de Veiligheidsraad, ik dacht van 27 of 28 januari en (2) in
een brief van de regering aan de Tweede Kamer.»1Lubbers: «(...) Dat gesprek werd benut om te zeggen: past het wel
met wat werd genoemd de dubbele sleutel; wij hebben ook de VN nodig. Hij is
er met een zeer positieve instelling op ingegaan. Maar toen ik naar huis ging,
had ik net als minister Kooijmans het gevoel: is dit wel strak en helder genoeg?
Als ik het mij goed herinner, is Kooijmans meteen aan de slag gegaan om dat
harder te maken. Het duurt dan een enkele dag en vervolgens is er een harde
toezegging. (...) Op die avond was het nog onvoldoende. (...) Op een gegeven
moment eindigt het met een brief van Boutros Ghali hierover die wel helder
is, maar dat is dus niet zijn verbale mededeling die avond. Er is nog wat
druk op hem uitgeoefend in overleg: het moet echt helder worden. De brief
is helder. Dat is ook het eindpunt. (...) Toen ik een afschrift van de brief
van 28 januari vond, dacht ik: hè hè, wij zijn er dan; dit is
een goede investering geweest, dit was nodig. Hier moet ik iets aan toevoegen,
omdat ikzelf (...) toen wat zorgen had over de wijze waarop mevrouw Ogata,
die mij een keer bezocht, sprak over de rol van de VN. Zij heeft een humanitaire
taak, dus dat moet je wel mee in aanmerking nemen, maar ik had een wat onrustig
makend gevoel. Ik dacht: binnen uw functie klopt dat, maar de VN is er niet
alleen om aardig te zijn. Soms moet je hard zijn en zelfs het gebruik van
geweld ondersteunen. Ik had dus een lichte onrust. Toen ik later de rol hoorde
en beschreven zag van Akashi, kreeg ik die onrust weer. Zijn er geen krachten
die toch te makkelijk zeggen: in geval van dringende noodzaak moet er wel
heel veel gebeuren voordat wij dat wapen gaan gebruiken? Daarom was ik zo
gemotiveerd om achtereenvolgens het Witte Huis en Brussel die avond aan de
orde te stellen. Daarom was de brief voor mij belangrijk.»2Kooijmans: «Vandaar dat wij uitdrukkelijk de volgende vraag stelden:
als het pantserinfanteriebataljon naar Srebrenica gaat, kan het dan als het
wordt aangevallen rekenen op close air support? Het antwoord dat die avond
van de secretaris-generaal kwam was naar mijn gevoel niet bevredigend. Hij
deed geen duidelijke toezegging. Hij was aarzelend en gaf niet de duidelijke
garantie die wij wensten te hebben. Het was aan de vooravond van de geplande
uitzending van het bataljon. De situatie was zeer gespannen. De Serviërs
hadden allerlei verkenningsmissies geweigerd. Wij wilden zeker weten dat er
close air support zou zijn in geval van moeilijkheden. Ik ging die avond met
een ongemakkelijk gevoel naar huis. De volgende dag heeft op het ministerie
van Buitenlandse Zaken een gesprek plaatsgehad tussen de directeur-generaal
politieke zaken en de speciale adviseur van de secretaris-generaal waar een
en ander nog eens is doorgesproken. Dat heeft ertoe geleid dat de secretaris-generaal
in zijn persconferentie op 21 januari veel uitgesprokener was in zijn oordeel
over de close air support die zou moeten worden verschaft aan VN-eenheden
die het voorwerp zouden worden van aanvallen. Dat standpunt is neergelegd
in een brief aan de Veiligheidsraad van 28 januari, waarin hij op uitdrukkelijk
aandringen van Groot-Brittannië en Frankrijk duidelijk verschil maakte
tussen close air support en air strikes, waarbij close air support uitdrukkelijk
wordt gereserveerd voor het steun verlenen aan VN-eenheden die het doelwit
zijn van een aanval, het zogenaamde smoking gun principle, terwijl de air
strikes bedoeld zijn om de strijdende partijen tot een bepaald optreden of
nalaten te dwingen.(...) Ik weet dat de minister-president, die ook zeer veel belang hechtte
aan die close air support, zei dat het hen niet lekker zat. Ik kan niet navoelen
wat de minister van Defensie voelde en of hij wellicht in een terugblik zijn
ervaring van die avond verwart met de ervaring na de persconferentie van de
secretaris-generaal. (...) De minister-president was in ieder geval ook niet
zo erg happy. Dat is ook de reden waarom de zaak de volgende dag weer uitdrukkelijk
aan de orde is gesteld. Naar ons oordeel zat de secretaris-generaal gewoon
fout in zijn interpretatie van wat mogelijk was onder de resoluties 770 en
836. De minister van Defensie heeft in het overleg van 1 februari met de Tweede
Kamer, waarbij zij uiteindelijk het groene licht voor uitzending gaf, uitdrukkelijk
naar de brief van 28 januari als argument verwezen waarom die uitzending mogelijk
was. Immers, in die brief had de secretaris-generaal neergelegd dat VN-troepen
ter plekke konden rekenen op close air support en dat hij voor
de rotatie in Srebrenica van Canadezen naar Nederlanders, alsmede voor de
openstelling van het vliegveld van Tuzla, zijn vertegenwoordiger in Joegoslavië
gemachtigd had.»1Biegman: «Ik ben erbij geweest, bij dat diner, toen eindeloos over
dat onderwerp werd gesproken. Ik had niet de indruk dat de heer Boutros Ghali
garanties afgaf. Het belangrijkste wat daarbij aan de orde was – ik
heb er het telegram van 24 januari even bij moeten nemen om het mij weer te
herinneren -was dat Boutros duidelijk maakte dat hij zelf geen toestemming
kon geven voor luchtsteun. Hij maakte om te beginnen al geen verschil tussen
luchtaanvallen en luchtsteun. Voor Nederland was het van belang, de garantie
te verkrijgen dat er luchtsteun zou komen wanneer Nederlandse troepen in moeilijkheden
zouden geraken in de safe area, in dit geval Srebrenica. Boutros gaf aan dat
de Veiligheidsraad geen onderscheid maakte tussen air strikes en close air
support en dat hij van de Russen een aanzegging had gekregen. Hij mocht met
luchtsteun niet instemmen vóór er consultaties zouden zijn geweest
met de Veiligheidsraad, dus met de Russen zelf. «Zeker als het de eerste
keer is«, zei de heer Boutros Ghali erbij. Tot op dat moment was er
nog nooit luchtsteun gegeven. Welnu, daarover is toen enkele uren gesproken
en die besprekingen gingen in cirkels rond. De Nederlandse ministers hebben
geprobeerd om hem tot het geven van garanties te krijgen, maar hij zei op
een bepaald moment: «Ik zal mijn verantwoordelijkheden nemen.».
Wat die verantwoordelijkheden precies waren, liet hij in het midden. Opnieuw
maakte hij duidelijk dat hij in een dergelijke situatie de Veiligheidsraad
zou moeten consulteren. (...) Dat hij wie dan ook een harde garantie zou hebben
gegeven, lijkt mij sterk. Dat kon hij op dat moment gewoon niet doen. Hij
zou zijn best doen. Dat is wat hij heeft gezegd. (...) Er wáren geen
garanties en daarom was er ook geen sprake van «hardheid».»2Toenmalig vice-premier, Kok: «(...) Mijn indruk van die avond was
dat de secretaris-generaal betrekkelijk vaag was, niet voldoende duidelijk
was, over de kwestie van het zekerstellen van luchtsteun wanneer daarom zou
moeten worden gevraagd. Later heb ik begrepen dat daarvoor misschien wat verklaringen
konden worden gegeven, maar het is niet in de eerste plaats mijn taak, dat
te onderzoeken. Het ging om verklaringen die betrekking hadden op de verhoudingen
op dat moment tussen New York, de VN en Moskou. (...) Ik weet dat na afloop
van de bijeenkomst twee constateringen konden worden gedaan. Hij heeft bij
de persconferentie van 20 januari duidelijker en positiever bewoordingen gebruikt
over eventueel te verlenen luchtsteun, indien dat nodig mocht zijn. Daarnaast
is er niet lang daarna een brief van hem naar de voorzitter van de Veiligheidsraad
gegaan. Ik meen dat die van vertrouwelijke aard was, maar later – en
dat komt vaker voor – is die bekend geworden. (...) Mijn algemene indruk
van dat geheel is dat er een zekere opluchting bestond dat aan het einde van
het gesprek, hetgeen vervolgens werd bevestigd via de brief van de voorzitter
van de Veiligheidsraad, sprake was van een voldoende positieve houding van
de secretaris-generaal. (...) Na het bezoek van Boutros Ghali en na terugkoppeling
in de bespreking met collega's, bestond geen twijfel over de vraag of hij
binnen de hem beschikbare mogelijkheden bereid zou zijn tot steunverlening
over te gaan. Als wij het woord «garantie» gebruiken, moeten wij –
zeker als wij terugkijken op die periode en de periode die na 1995 volgde –
ons met de wetenschap van nu de vraag stellen of in een safe area-concept,
dat in zijn functioneren zeer afhankelijk is van het functioneren van luchtsteun
en met een dubbele sleutel werkt bij het verlenen van toestemming, van voldoende
garantie sprake kan zijn. Het woord «zekerheid» dat ik zojuist
gebruikte, had betrekking op de zekerheid die hij op dat moment kon geven.
Naar mijn mening is zijn uiteindelijke houding, op de tweede dag met name
op de persconferentie tot uitdrukking komend, positief geweest.(...) maar mij staat niet bij uit die periode dat ons werd geadviseerd,
ook niet door de permanente vertegenwoordiger bij de VN, in de trant van:
dames en heren politici, u bent in Den Haag bezig om te proberen meer steun
te krijgen voor de redenering dat er luchtsteun moet zijn als het nodig is,
maar vergeet u dat maar, omdat dit een totaal onrealistische en theoretische
optie is. Ik wil niet uitsluiten dat die inzichten indertijd wel bestonden,
maar ze zijn op die wijze niet als ambtelijk advies aan ons voorgelegd.»3Na overleg tussen de meest betrokken bewindslieden in de ochtend van 20
januari 1994 spreekt de DGPZ van Buitenlandse Zaken, Vos, in de middag van
20 januari 1994 met de adviseur van de SGVN, Gharekhan, over de uitspraken
van Boutros-Ghali van de vorige avond met betrekking tot de inzet van het
luchtwapen in Bosnië: «Gharekhan zei ervan overtuigd te zijn dat
indien zich een noodsituatie zou voordoen en de SGVN om autorisatie gevraagd
zou worden voor de inzet van het luchtwapen, hij er niet voor zou terugschrikken
zijn verantwoordelijkheid te nemen en binnen één à anderhalf
uur te beslissen, «whatever the Russians say». Indien noodzakelijk
zou hij zelfs de VR informeren pas nadat hij de beslissing genomen zou hebben.»1Tijdens zijn persconferentie op 21 januari 1994 gaat de SGVN nader in
op vragen over de inzet van het luchtwapen:«I just want to mention that personally I am in favour of the use
of air power, as authorized by the Security Council. Until now I have never
received any requests to use air power. If we receive a request, I will certainly
give the green light after a consultation with the Security Council. (...)
In my interpretation consultation means that I will inform the Security Council
concerning the first time one uses air force. (...) But in fact I have received
a mandate to use air force and my role is just to inform the Security Council.
Furthermore I have no objection to mandate my special representative, Akashi,
to give the green light for using air forces in any operation in Bosnia. Again
after consultation with the Security Council. (...) I will inform the Security
Council. I will say: I have done this. After the use of the power, the next
day the Security Council may decide to stop the mandate they gave me.»2Overigens maakt ook een bezoek aan de Staten-Generaal (in de ochtend van
19 januari 1994) onderdeel uit van het programma van de SGVN. Volgens het
officiële programma wordt hij in het gebouw van de Eerste Kamer ontvangen
door de Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer en door de voorzitters van
de commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking van
beide Kamers. Na een toespraak van de SGVN volgt een gedachtewisseling met
leden van beide Kamers van de Staten-Generaal en een lunch met Kamerleden
in het gebouw van de Tweede Kamer. Van de gesprekken met de Kamerleden zijn
geen verslagen gemaakt. De voorzitter van de vaste commissie voor Ontwikkelingssamenwerking
van de Tweede Kamer, De Hoop Scheffer, verklaart achteraf dat hij niet bij
het gesprek met Boutros-Ghali aanwezig is geweest.De Hoop Scheffer: «Ik heb het nog even gecheckt, ik ben zelf niet
bij dat gesprek met de SG VN aanwezig geweest, maar dat doet er verder ook
niet toe. Wij hadden resolutie 836 op dat punt en wij hadden op dat moment
de heer Boutros Ghali die zich er over uitsprak. Ik heb de vorige week uiteraard
ook geluisterd naar mensen die op deze stoel zaten, met name de heren Ter
Beek en Lubbers, die het niet in eerste maar wel in tweede instantie voldoende
vonden. Zeker toen de NAVO-raad zich ook nog een keer uitsprak over luchtsteun,
zij het onder het beslag van de dubbele sleutel, dus NAVO en VN in de persoon
van de heer Akashi samen, bracht die combinatie mij en mijn fractie tot het
oordeel dat als er ellende zou optreden rond safe areas er in ieder geval
close air support zou worden gegeven en er sprake zou zijn van air strikes.
Als je de secretaris-generaal van de VN dat hoort zeggen en je dat door de
Nederlandse regering niet hoort tegengesproken worden, dan moet je als Kamer
van goeden huize komen om te zeggen: ik vind dat niet voldoende. Ik vond dat
op dat moment wel voldoende, ja. Achteraf bezien, zijn wij overigens van een
koude kermis thuisgekomen.»3De minister van Buitenlandse Zaken concludeert in een door de chef DPV,
Hoekema, opgesteld verslag van het bezoek van de SGVN: «Een discussie in cirkels die helaas – niet de gehoopte duidelijkheid
cq. garantie heeft gegeven over hoe precies de SG zal handelen in het scenario
waarbij CAS wordt gevraagd t.b.v. zelfverdediging en veiligheid van VN-troepen.
Anderzijds is bij herhaling door de SG en Gharekhan gewezen op gegarandeerde
snelheid bij de afwikkeling van een aanvraag en het niet terugschrikken voor
de politieke verantwoordelijkheid positief over luchtsteun te besluiten. De
exacte modaliteiten daarvan wenst de SG kennelijk voor zichzelf te houden,
zulks gezien de politieke (VR) context waarin hij zich alsdan bevindt. Tegenover
de stellige uitspraak van de SG in het gesprek met Eerste en Tweede Kamer
die ochtend dat hij van mening was dat het voor de geloofwaardigheid van de
VN van belang was dat althans één keer geweld zou worden gebruikt
is dit derhalve een stap terug cq. handhaving van de bestaande ambiguïteit
over de exacte handelwijze van de SG bij de, door hem steeds als onwaarschijnlijk
en risicovol geschetste, optie van inzet van het luchtwapen. Moge hierbij
aantekenen dat de uitspraken terzake van de SG tijdens de persconferentie
avant zijn vertrek echter weer steviger waren v.w.b. zijn bereidheid zelf
in geval van nood autorisatie tot CAS te verlenen, met informatie aan de VR.»1Tijdens de ministerraad van 21 januari 1994 komt het gesprek van een delegatie
uit het kabinet met de SGVN op 19 januari 1994 aan de orde.2De raad wordt er van op
de hoogte gesteld dat uit nader overleg met de speciale politieke adviseur
van de SGVN, de heer Gharekhan, is gebleken dat de heer Boutros Ghali zich
gemachtigd acht om voor de bescherming van VN-troepen geweld te gebruiken.
Gesteld wordt dat de SGVN, als de reactietijd minder dan drie uur betreft,
zich het recht zal voorbehouden om opdracht te geven voor een eerste luchtaanval.
In dat geval zal hij de leden van de Veiligheidsraad informeren. Na suggesties
om deze uitlatingen schriftelijk vast te leggen wordt verwezen naar de brief
van de SGVN aan de Veiligheidsraad, waarin een en ander duidelijk zou zijn
vastgelegd. Voorts wordt met betrekking tot het overleg met de Tweede Kamer
opgemerkt dat op het moment dat de verkenningsmissie is teruggekeerd, er een
nieuwe brief aan de Tweede Kamer zal worden gezonden. Dit wordt beschouwd
als een goede gelegenheid om de dan schriftelijk vastgelegde bevoegdheden
van de SGVN ter kennis van de Tweede Kamer te brengen.3Op 25 januari 1994 trekt de Nederlandse verkenningseenheid Srebrenica
binnen. De scenario's die Akashi heeft voorgelegd aan de SGVN om de rotatie
in Srebrenica en de opening van het vliegveld bij Tuzla desnoods met gebruik
van militair geweld af te dwingen, hoeven niet tot uitvoering te worden gebracht.Naar aanleiding van de voorstellen van Akashi schrijft Boutros-Ghali op
28 januari 1994 opnieuw een brief aan de voorzitter van de Veiligheidsraad,
waarin hij voor het eerst een duidelijk onderscheid maakt tussen close air
support en air strikes in plaats van het tot dan gehanteerde, meer algemene
begrip «air power»: «It is important in this context to
make clear that a distinction exists between close air support, which involves
the use of air power for purposes of self-defence, and air strikes, which
involve the use of air power for preemptive or punitive purposes.» Voor
de inzet van het luchtwapen ten behoeve van zelfverdediging zou geen voorafgaande
toestemming van de Veiligheidsraad noodzakelijk zijn. Ook meldt de SGVN dat
hij aan zijn speciale vertegenwoordiger, Akashi, de bevoegdheid heeft gedelegeerd
om een verzoek goed te keuren van de UNPROFOR-commandant voor close air support
ter ondersteuning van de rotatie in Srebrenica en de opening van het vliegveld
bij Tuzla.4Volgens de PVVN is de brief van de SGVN «vergeleken met de eerste
brief (waarin de SG zich leek te schikken naar de eis van de RF om VR-consultaties
voorafgaand aan »any use of force«) opvallend helder en daadkrachtig
van toonzetting.» De PVVN gaat ook in op de uiteenzetting van de SGVN
tijdens informeel beraad van de Veiligheidsraad op 28 januari
1994: «Opvallend was dat de SG daarbij uitvoerig inging op de militair-technische
verschillen tussen CAS (defensief) en air strikes, die als offensief werden
aangemerkt. De brief van de SG werd door het VK, Frankrijk en de VS verwelkomd.
De RF, waarschijnlijk voorgemasseerd door VS PV Albright, ging akkoord omdat
slechts sprake zou zijn van defensief optreden.»1Overigens delegeert Akashi de bevoegdheid tot het autoriseren
van CAS medio april 1994, na het toepassen van luchtsteun door de NAVO rond
Gorazde, aan de commandant van UNPROFOR in Zagreb. De NAVO-Raad heeft deze
bevoegdheid reeds gedelegeerd aan de NAVO-commandant CINCSOUTH in Napels.2De minister van Defensie informeert de Kamer op 26 januari 1994, mede
namens de minister van Buitenlandse Zaken, in een brief over het vertrek op
27 januari 1994 van 110 kwartiermakers. Eind maart 1994 zal het hele bataljon
ter plaatse geheel operationeel zijn. «Het besluit om door uitzending
van de kwartiermakers een begin te maken met de daadwerkelijke ontplooiing
van het extra Nederlandse VN-contingent is genomen nadat de onlangs op verzoek
van de VN uitgezonden Nederlandse verkenningsmissie in Srebrenica was aangekomen.
Een eerdere verkenningsmissie is, zoals bekend, door de Bosnische Serviërs
de toegang geweigerd.»3Ter Beek maakt ook melding van de uitspraken van de SGVN tijdens zijn
bezoek aan Nederland, «dat hij in geval van een aanvraag door de commandant
van UNPROFOR om luchtsteun zeker het »groene licht« daarvoor zal
geven. Deze mogelijkheid wordt gezien als een belangrijke extra waarborg voor
de veiligheid van de Nederlandse VN-militairen, voor het geval daaraan onverhoopt
de behoefte mocht ontstaan.»4Op een schriftelijke bevestiging van deze uitspraken en van de uitlatingen
van de politiek adviseur van de SGVN terzake, zoals besproken in de ministerraad
van 21 januari 1994, wordt niet nader ingegaan.In de brief wordt voorts informatie gegeven over de verdeling van het
bataljon over de drie locaties: Srebrenica (twee infanteriecompagnieën,
hoofdkwartier, grootste deel van verzorgingscompagnie), Zepa (een infanteriecompagnie,
deel verzorgingscompagnie) en Lukavac (logistieke eenheden).De vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken voeren op
1 februari 1994 een mondeling overleg met de minister van Defensie over zijn
brief van 26 januari 1994. Van Traa (PvdA) «stemde in met de uitzending
van een bataljon van de luchtmobiele brigade naar het voormalige Joegoslavië.
Wellicht had dit overigens ook in een plenaire vergadering moeten worden besproken,
omdat nu voor het eerst gevechtstroepen naar dit gebied worden gezonden. (...)
Gezien de huidige positie van UNPROFOR (het uitvoeren van humanitaire taken,
waarbij in het algemeen weinig risico wordt genomen) achtte hij de risico's,
verbonden aan deze missie, aanvaardbaar. Mede gezien de duidelijke uitspraken
van de bataljonscommandant op dit punt ging hij ervan uit dat het uiterste
is en wordt gedaan om slachtoffers onder de leden van het bataljon te voorkomen,
maar mocht dit onverhoopt toch gebeuren, dan mag dit er niet toe leiden dat
wordt teruggekomen op de thans genomen beslissing.»5De Kok
(CDA) herinnert eraan «dat zijn fractie in een debat kort voor het kerstreces
reeds het groene licht gaf voor uitzending van het bataljon van de luchtmobiele
brigade. (...) Gezien de uitvoerige discussies over veiligheidsaspecten van
deze missie had hij thans geen behoefte meer aan speculaties over mogelijke
gevaren, te hanteren wapensystemen en dergelijke.»6Blaauw (VVD) «vond uitzending van het Nederlandse bataljon (zeker
gezien de humanitaire taak ervan) eveneens zinvol, maar zette vraagtekens
bij doel en middelen. (...) Te meer daar het »Support Command« elders is gepland, vond hij gesplitste stationering een slechte zaak,
zeker als onvoldoende duidelijk is dat de diverse locaties fysiek met elkaar
in verbinding zullen kunnen blijven. (...) Hij waarschuwde voor mogelijk isolatie
van één of meer compagnieën in een bepaald gebied, zoals
in het verleden de Canadezen en Oekraïners overkwam. UNPROFOR heeft in
die gevallen weinig kunnen (of willen?) doen om dit isolement op te heffen.
Stelt Nederland zwaardere eisen aan het handhaven van onderlinge verbindingen?
(...) Ten slotte verklaarde hij dat zijn fractie het groene licht geeft voor
de uitzending van het bataljon, indien een goed antwoord wordt gegeven op
vragen over doel, inzet en middelen.»1Sipkes (GroenLinks) stelt nog een aantal nadere vragen, met name over
de procedures voor het verlenen van luchtsteun, en Ter Veer (D66) bevestigt
de eerder in het mondeling overleg van 16 november 1993 gegeven instemming
van zijn fractie met de uitzending van het bataljon.Minister Ter Beek gaat tijdens zijn beantwoording onder meer in op de
bewapening van de YPR's, de procedures voor luchtsteun en voor luchtaanvallen
en de taken («humanitaire opdracht»). CDS Van der Vlis krijgt
ook het woord in het overleg en informeert de Kamerleden nader over de aard
van de bewapening en verklaart waarom de YPR's zijn uitgerust met een .50-mitrailleur
in plaats van een 25mm-kanon. Ook geeft hij aan dat sommige eenheden van UNPROFOR
uit andere landen wel beschikken over kanonnen (van 20mm tot 90mm). De .50-mitrailleur
vindt Van der Vlis «gezien de aard van de taak, de aanwezige dreiging,
de overige aanwezige wapens, de mogelijkheid om wapens goed te positioneren
en de omstandigheden in het operatieterrein volstrekt voldoende voor de taakuitvoering
door het luchtmobiele bataljon.»2Reitsma: «Bij de uitrusting van de eenheden die de diverse landen
in Joegoslavië hadden, was meestal het kenmerk dat zij, als zij in een
NATO-rol zaten, hun organieke materieel meenamen. (...) Bij deze keuze was
er dus een heel bijzonder aspect. Er waren geen organieke beschermingsmiddelen
in de vorm van voertuigen in de luchtmobiele eenheid. Dan is de vraag wat
een verstandige keuze is. De taakstelling gaf aan dat je bescherming, beschermd
transport moest leveren. Bij beschermd transport behoort op zich geen 25 mm
boordkanon met alle consequenties van specifieke opleiding, logistiek en alles
wat daarmee samenhangt. Als je kiest voor een battlefieldtaxi in deze vorm,
is het logisch dat je een wapen meevoert. Dan moet je er echter wel voor zorgen
dat je een wapen meevoert dat door bijna elke militair kan worden bediend
in voorkomend geval. Dat is de reden waarom gekozen is voor de .50. Tegelijkertijd
hebben we geanalyseerd of de YPR die we hebben met een .50 de meest geschikte
battlefieldtaxi is of dat we hier nog iets aan moeten doen. Onze analyse wees
uit dat we hier nog iets aan moesten doen, omdat degene die de .50 moet bedienen,
boven het voertuig uitsteekt. Het is dus erg goed als we daar een zekere bescherming
voor brengen. Daarom is er dus een apart torentje ontwikkeld, speciaal voor
die missie, ter bescherming van de .50-schutter.»33.2.13 Voortzetting uitzending InfanteriebataljonNaar aanleiding van de mortieraanval op de markt in Sarajevo op 5 februari
1994 komt de NAVO-Raad in een bijzondere vergadering op 9 februari 1994 bijeen.
De minister van Buitenlandse Zaken informeert de Kamer op 11 februari 1994,
mede namens de minister van Defensie, in een brief over de uitkomsten van
de NAVO-Raad. De NAVO roept de Bosnische Serviërs op om hun zware wapens
terug te trekken uit de omgeving van Sarajevo en dreigt met luchtaanvallen
tegen geschut rond Sarajevo. «Nederland is, in overeenstemming met het
gestelde in mijn brief van 12 augustus 1993, bereid deel te nemen aan eventueel
noodzakelijke NAVO-luchtacties tegen gronddoelen met acht van de thans in Villafranca gestationeerde F-16's, op voorwaarde dat ook andere landen
met troepen in Bosnië in deze operaties deelnemen.»1In een plenair debat van de Tweede Kamer op 16 februari 1994 steunen de
woordvoerders het ultimatum van de NAVO en spreken zij hun steun uit voor
het besluit van de regering om met Nederlandse F-16's deel te nemen aan eventuele
NAVO-luchtacties.2Op 22 februari 1994 geeft Defensie een briefing voor de leden van de vaste
commissie voor Defensie. Over de inhoud van deze briefing zijn geen specifieke
documenten aangetroffen.3Naar
aanleiding van een werkbezoek van de CDS aan Bosnië (medio maart 1994)
«zal de minister contact opnemen met Blaauw met het aanbod ook de vaste
commissie (informeel) door de CDS te laten briefen».4Ook over
deze briefing is geen nadere informatie gevonden.Op 30 maart 1994 informeren de ministers van Buitenlandse Zaken en van
Defensie de Kamer over de onderhandelingen op basis van het Actieplan van
de EU en over de positie van de Nederlandse militairen in Bosnië.«Het is de bedoeling dat twee compagnieën van het Dutchbat
in Srebrenica zullen worden ontplooid en één compagnie in Zepa.
Op dit moment wordt tijdelijk één compagnie van het Dutchbat,
de A-compagnie, ingezet ter beveiliging van het vliegveld van Tuzla en van
een VN-post in Srebrenik (...) Zoals thans voorzien zal de A-compagnie tot
midden april daar blijven en vervolgens worden ingezet in Zepa. (...) De B-compagnie
van het Dutchbat is sinds 3 maart in Srebrenica. Ook een deel van de staf
van het bataljon bevindt zich hier. Op dit moment bevindt de C-compagnie zich
in Lukavac om zich van daaruit te verplaatsen naar Srebrenica. Het eerste
konvooi richting Srebrenica is op 29 maart tegengehouden door Bosnische Serviërs.
Door de UNPROFOR-autoriteiten ter plaatse wordt bemiddeld om de verplaatsing
van de C-compagnie ter versterking van de zwaarbelaste B-compagnie zo snel
mogelijk te verwezenlijken. De helikopters die voor ondersteunende taken aan
het bataljon zijn toegevoegd zijn ook nog niet in de enclave gestationeerd,
omdat hiervoor zijdens de Bosnische Serviërs nog geen toestemming is
verleend.»5Die toestemming zal er overigens ook nooit komen.Minister Ter Beek brengt van 11 tot en met 14 april 1994 een bezoek aan
de Nederlandse militairen in het voormalige Joegoslavië en doet hiervan
op 15 april 1994 de ministerraad (mondeling ) en de Kamer (schriftelijk) verslag.
Kort daarvoor hebben NAVO-vliegtuigen, op verzoek van UNPROFOR, stellingen
van de Bosnische Serviërs aangevallen om een einde te maken aan de beschietingen
van safe area Gorazde door de BSA. In reactie op deze luchtacties hebben de
Bosnische Serviërs hun medewerking aan de activiteiten van UNPROFOR opgeschort,
waardoor het voor Ter Beek onmogelijk is om Sarajevo en Srebrenica te bereiken.
Wel spreekt Ter Beek telefonisch met de commandant van Dutchbat, luitenant-kolonel
Vermeulen, en met de chef-staf van UNPROFOR in Bosnië, brigade-generaal
Van Baal. UNPROFOR overweegt om de A-compagnie, die oorspronkelijk bestemd
was voor de bescherming van Zepa, te ontplooien in de Sapna-vinger, ten oosten
van Tuzla. Een definitieve beslissing wordt medio mei 1994 verwacht.6De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op
22 april 1994, tijdens het verkiezingsreces, een mondeling overleg met de
ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, mede aan de hand van het
verslag van Ter Beek van zijn bezoek aan Bosnië en een brief van de minister
van Buitenlandse Zaken d.d. 21 april 1994.7De minister van Defensie spreekt in dit overleg geen voorkeur uit voor een
van de drie opties voor de stationering van de A-compagnie «om te voorkomen
dat de indruk ontstaat dat hij tegen een andere optie is».8Medio mei 1994 besluit de commandant van UNPROFOR in Bosnië, de Britse
luitenant-generaal Rose, om de A-compagnie te verplaatsen van Tuzla naar de
Sapna-vinger, waarmee de optie van stationering in de enclave Zepa definitief
van de baan is. De minister van Defensie licht de Kamer hierover op 16 mei
1994 in. In deze brief doet hij tevens verslag van zijn bezoek op 10 en 11
mei 1994 aan de Nederlandse militairen in Srebrenica. «De militaire
situatie rondom Srebrenica is, mede dank zij de aanwezigheid van UNPROFOR,
betrekkelijk rustig.» De bevoorrading van Dutchbat is echter nog steeds
een probleem: «De afgelopen twee weken heeft geen enkel logistiek konvooi
toestemming gekregen via Bosnisch-Servisch gebied de Nederlandse eenheden
in Srebrenica te bevoorraden.»1De problemen met de bevoorrading van Dutchbat in Srebrenica worden in
de loop van 1994 diverse keren door Buitenlandse Zaken gemeld bij het VN-secretariaat.2Door de leiding van UNPROFOR wordt bij gelegenheid
gemeld dat, indien de situatie dit vereist, het bataljon door de lucht zal
worden bevoorraad. Vanwege de risico's voor de helikopters zal logistiek transport
door de lucht echter nooit gerealiseerd worden.Kort na het bezoek van minister Ter Beek reist ook minister-president
Lubbers naar het voormalige Joegoslavië. In Sarajevo heeft de premier
op 19 mei 1994 een gesprek met de commandant van UNPROFOR in Bosnië,
luitenant-generaal Rose, die hem laat weten «nu volledig tevreden te
zijn met de procedures ten aanzien van het inroepen van Close Air Support».3Lubbers: «Ik was zelf in mei 1994 fysiek aanwezig in Srebrenica
en niet alleen daar. Ik heb rondgereisd met de Nederlandse militairen naar
enkele plekken in voormalig Joegoslavië. Ik ben ook bij het commando
in Sarajevo geweest. Vervolgens ben ik naar Villafranca gevlogen, waar onze
NAVO-luchtsteun was. Ik heb vrij precieze herinneringen aan die situatie,
waarin meer dan voorheen duidelijk was geworden hoe belangrijk die luchtsteun
was. In de tweede plaats was er toen geen sprake van dat de militairen daar
zeiden: dit is een mission impossible. Dat is zeker niet het geval geweest,
op dat moment nog niet. Daarna is het geleidelijk aan zwakker geworden. (...)(vraag: heeft u in die overgangsfase (overgang van Lubbers III naar Kok
I) de problematiek van de garanties voor het luchtmobiele bataljon in Srebrenica
nadrukkelijk onder de aandacht van de aanstaande premier Kok gebracht?)Neen, want op dat moment waren de zorgen er niet. Dan hebben wij de fase
in het vroege voorjaar achter de rug die wij net hebben beschreven. Ikzelf
ben er geweest en heb met de mensen gesproken. Ik ben in Villafranca geweest.
Ik heb concreet gevraagd: hoe gaat het praktisch? Dat is mij verteld. Er was
een absolute vastbeslotenheid dat het zou moeten gebeuren. Het was ook duidelijk
dat de mensen in Srebrenica onze militairen daarop vertrouwden. Ik had op
dat moment geen gevoel van ongerustheid meer. Dat is ook de reden waarom ik
niet heb gesproken met de nieuwe minister-president, die al vice-premier was.
Het is goed daarbij aan te tekenen dat ik daarvoor wel met hem heb gesproken.
Hij droeg mede verantwoordelijkheid, voor mij op een heel plezierige en actieve
manier, en had overleg met minister Ter Beek, die een PvdA-minister was en
de achterliggende fractie, dus er was veel contact. Dat belangrijke diner
met Boutros Ghali was geen onderonsje van de minister van Buitenlandse Zaken,
Boutros Ghali en mijzelf. Daar was de vice-premier ook bij. Hij had het hele
proces meegemaakt. Ik denk dat premier Kok en ik in augustus 1994 hetzelfde
gevoel hadden: misschien zijn er dossiers waarover wij nog moeten praten,
maar daarover hoeven wij op dit moment niet te praten; daar is een heldere
lijn in. Dan komt er een nieuw team en past het mij om daarover te zwijgen.»4Het demissionaire kabinet besluit op 1 juli 1994, na een korte gedachtewisseling,5om in beginsel voor twee jaar
vijftien marechaussees ter beschikking te stellen voor de politiemacht van
de WEU in de Bosnische stad Mostar, waarvan de EU tijdelijk het bestuur heeft
overgenomen. Ook levert de KMar de commandant van deze WEU Task
Force Mostar.1Minister Ter Beek informeert de Kamer in een brief op 4 juli
1994 over dit besluit, dat door de Kamer voor kennisgeving wordt aangenomen.2De WEU-operatie
loopt tot 30 september 1996, wanneer de UNIPTF de taken overneemt.3Op 21 juli 1994 lost het tweede bataljon van de luchtmobiele brigade Dutchbat
I af. Dutchbat II staat onder bevel van luitenant-kolonel Everts, die de A-compagnie
in Srebrenica-stad legert en de C-compagnie in Potocari. De B-compagnie wordt
gestationeerd bij het plaatsje Simin Han in de Sapna-vinger. De minister van
Defensie informeert de Kamer hierover op 5 juli 1994: «Voorafgaand aan
de eerste aflossing van het versterkte Nederlandse infanteriebataljon –
die gefaseerd plaats heeft in de maand juli – zijn de minister van Buitenlandse
Zaken en ik, alles afwegende, van mening dat de aflossing van dit bataljon
onder de huidige omstandigheden verantwoord en wenselijk is.»4Gewezen
wordt op de mogelijkheid van luchtsteun als waarborg voor de veiligheid van
de militairen. Ter Beek vermeldt in dit kader dat «laag overvliegen
zonder dat gebruik werd gemaakt van de bewapening regelmatig al het gewenste
effect opleverde».5De Kamer neemt de brief van de minister van Defensie voor kennisgeving aan.In de ministerraad van 5 juli 1994 vindt wel een korte discussie plaats
over de brief van de minister van Defensie aan de Kamer. Na het beantwoorden
van enkele vragen over de voorstellen van de Contactgroep voor een vredesregeling,
stemt de ministerraad in met de inhoud van de brief van de minister van Defensie
inzake de aflossing van Dutchbat I door Dutchbat II.6Op 22 augustus 1994 treedt het kabinet Kok aan. Voorafgaande aan zijn
benoeming heeft de beoogde minister van Defensie, Voorhoeve, een gesprek met
formateur Kok waarin hij onder andere de situatie voor de Nederlandse militairen
in Srebrenica ter sprake brengt.Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve: «Ja, ik heb in het gesprek
met premier Kok, dat voorafging aan mijn toetreding tot het kabinet, aandacht
gevraagd voor twee zeer zorgelijke punten. Het eerste was de zeer grote omvang
van de defensiebezuinigingen, waar ik bezwaar tegen aantekende en waar later
een bedrag van af is gedaan. Het tweede, belangrijker, was de enorme kwetsbaarheid
van de Nederlandse militairen in de enclave Srebrenica. Wij hoopten dat het
internationaal overleg dat plaatsvond over een vredesregeling, zou leiden
tot een tijdige oplossing voor de bevolking, met name de vorming van een corridor
tussen de oostelijke enclaves en Centraal-Bosnië.»7Toenmalig minister-president, Kok: «Ik heb mijn aantekeningen nog
eens geraadpleegd, het zijn overigens persoonlijke aantekeningen, over gesprekken
met kandidaat-bewindslieden. De heer Voorhoeve heeft op dat moment met mij
over zijn zorgen over de budgettaire mogelijkheden die hem ter beschikking
stonden gesproken – wij praten over 1994 -en eventuele beperkingen in
de budgettaire ruimte voor de begroting van Defensie. Hij heeft in meer algemene
zin de situatie in Bosnië en onze aanwezigheid daar alsmede enkele vragen
daar omheen aan de orde gesteld. Hij heeft daar geen politiek punt van gemaakt
in de zin van: formateur, als er dit of dat niet verandert moet u weten dat
ik mijn verantwoordelijkheid niet kan aanvaarden. In het constituerende beraad
is het onderwerp niet aan de orde geweest. In het debat over de regeringsverklaring
komt dit punt ook bijna niet aan de orde. Ik doe daarmee niets af aan mogelijke
zorgen die de heer Voorhoeve toen reeds had, maar op zo'n expliciete wijze
en zo nadrukkelijk naar voren gebracht in het gesprek ter beoordeling van
de vraag of wij op hem in de nieuwe ploeg konden rekenen, is geen sprake geweest.
(...) wel hebben wij vrij snel na de start van het kabinet met de toenmalige
minister Van Mierlo en anderen gesproken over de situatie aldaar en het uitstippelen
van een route om een oplossing te vinden van de grotere problemen.»8De nieuwe minister van Defensie, Voorhoeve, reist twee weken na zijn aantreden
reeds naar het voormalige Joegoslavië. Van 9 tot en met 12 september
1994 bezoekt hij, samen met BLS Couzy, de Nederlandse eenheden in Villafranca,
Split, Srebrenica, Lukavac en Busovaca. Een van de onderwerpen die op dat
moment spelen, is de suggestie van generaal Rose om de eenheid in Srebrenica
uit te breiden met een derde Nederlandse compagnie. De CDS, Van den Breemen,
adviseert zijn minister negatief over dit voorstel, omdat de bevoorrading
en eventuele evacuatie dan nog moeilijker zouden worden. Voorts maakt Van
den Breemen minister Voorhoeve voor zijn vertrek attent op het feit dat Dutchbat
in beginsel voor anderhalf jaar aan de VN is toegezegd en dat Ter Beek de
Kamer heeft medegedeeld dat de regering zich tijdig voor afloop van deze periode
(juli 1995) dient te beraden over het al dan niet verlengen van deze periode.
Van den Breemen suggereert dat ook december/januari, het moment van de halfjaarlijkse
aflossing van het bataljon, een goed beslismoment vormt. Tenslotte adviseert
hij Voorhoeve om bij de bondgenoten aandacht te vragen voor de precaire situatie
van Dutchbat en na het werkbezoek aan Bosnië «overleg te voeren
met Uw collega van Buitenlandse Zaken teneinde ook op ambtelijk niveau eenduidigheid
van mening te bewerkstelligen».1In een brief aan de Kamer geven de ministers van Buitenlandse Zaken en
van Defensie op 16 september 1994 een overzicht van het onderhandelingsproces
over Bosnië, met name het mislukken van het Actieplan van de EU en de
oprichting van de Contactgroep, waar Nederland overigens (als derde troepenleverend
land) geen lid van is. De brief bevat ook een kort verslag van het bezoek
van Voorhoeve aan Bosnië. Generaal Rose deelt met de minister van Defensie
de grote bezwaren tegen een opheffing van het wapenembargo voor Bosnië:
«dit zou waarschijnlijk het einde van UNPROFOR betekenen.» Ook
licht Rose de minister in over de door UNPROFOR ontwikkelde evacuatieplannen,
die echter nog moeten worden afgestemd met de NAVO, «omdat bij een evacuatie
onder vijandelijke omstandigheden inzet van NAVO-middelen noodzakelijk zal
zijn.» Over de situatie in Srebrenica meldt Voorhoeve dat deze «op
dit moment stabiel is, (...) maar de bevoorrading blijft een voortdurend punt
van zorg.»2Voorts
informeert Voorhoeve de Kamer over de terugtrekking van het nog bij Tuzla
gestationeerde helikopterdetachement vanaf eind september 1994 naar Nederland,
aangezien de Bosnische Serviërs geen toestemming geven voor vrij gebruik
van het luchtruim in en om Srebrenica.Het bezoek aan Srebrenica heeft Voorhoeve tot de overtuiging gebracht
dat de situatie in de enclaves in Oost-Bosnië «uitzichtloos is.
Als deze situatie nog lang voortduurt, moet herplaatsing van de bevolking
naar goed verdedigbare gebieden onder VN-bescherming wellicht overwogen worden.»
Ook is hij van mening «dat het goed zou zijn als meer landen troepen
zouden hebben in de oostelijke enclaves.»3Voorhoeve: «Voordat ik er naartoe ging, dat was begin september,
heb ik de chef defensiestaf gevraagd een bezoek te brengen. Mijn opdracht
aan hem was: ga na met de betrokken militairen van UNPROFOR en in Srebrenica
of er een militaire versterking van de enclave mogelijk is. Is die enclave
op de een of andere manier toch verdedigbaar te maken? Het antwoord daarop
was: nee, vanwege de fysieke toestand, te weten een vallei met op de bergtoppen
er omheen overal Servische artillerie; die had dus vrij schieten de enclave
in. (...) Ik ben toen door het stadje en de enclave gereden en heb daar een
aantal observatieposten bezocht en zeer diepgaand met de daar zittende Nederlandse
militairen gesproken. Wij hebben het toen gehad over: wat indien het faliekant
misloopt, welke opties zijn er dan? Wat indien jullie, Dutchbat, worden aangevallen
door de Serviërs? Men had bunkers gebouwd om zich tegen aanvallen te
beschermen. Men besefte heel goed dat er dan heel weinig zou
kunnen worden gedaan voor de bevolking, omdat het om 40 000 opeengedreven
mensen ging voor wie er geen beschermende onderkomens waren. In een dergelijk
geval, als de Serviërs zich militair tegen Dutchbat zouden richten, zou
het wellicht moeten komen tot een geforceerde evacuatie van Dutchbat uit de
enclave. Daar was over nagedacht. (...)Er was dus geen andere mogelijkheid dan doorgaan met patrouilleren langs
de bestandslijn, doorgaan met het geven van humanitaire hulp aan de bevolking
en het faciliteren van de hulp van UNHCR aan de bevolking, in de hoop dat
het internationaal politiek overleg tot een oplossing zou leiden. Die oplossing
kon niet van de militairen komen; die moest van de politiek komen. (...)De kwestie van evacuatie (...) was als volgt. De gedachte was: als het
zo kwetsbaar is en muurvast zit, is het dan niet veel verstandiger om de bevolking
preventief massaal uit de enclave te halen en naar Centraal-Bosnië te
evacueren? Die gedachte, die bij mij opkwam, een logische, bleek overigens
helemaal niet nieuw. Het is ook gebleken in het VN-rapport dat de heer Kofi
Annan heeft laten maken, dat dit al in 1993 is besproken met de Bosnische
regering: de preventieve evacuatie. UNHCR heeft dat toen voorgesteld en dat
is toen afgewezen door de Bosnische regering en zo werd het ook afgewezen
door de heer Sacirbey in mijn gesprekken met hem hierover, met als belangrijk
argument: het preventief evacueren en opgeven van de enclave zou het vrijwillig
meewerken aan etnische zuivering zijn. Voor de Bosnische regering was het
bestaan van de oostelijke enclaves symbool van het multi-etnische Bosnië
dat men wilde herscheppen. Een voorstel tot evacuatie had volgens mij als
volgt vormgegeven moeten worden, namelijk dat daarover met de Serviërs
een afspraak zou moeten worden gemaakt, dat zij een stuk gebied rondom Sarajevo
zouden opgeven om daar de bevolking te vestigen, omdat zij natuurlijk vervolgens
Srebrenica en Zepa in handen zouden krijgen. (...)Mijn conclusie uit het niet mogelijk zijn van preventieve evacuatie was,
dat dan dus toch moest worden geprobeerd de enclave militair te versterken.»1Op 21 september 1994 heeft Voorhoeve een gesprek met Van Mierlo over de
ontwikkelingen in Bosnië, ter voorbereiding van een informele bijeenkomst
van ministers van Defensie van de NAVO-landen in Sevilla. Suggesties die de
revue passeren: een internationalisering van de VN-presentie in de safe areas
(Nederland zou andere landen kunnen benaderen met een verzoek blauwhelmen
te legeren in Srebrenica); de uitbreiding van het aantal exclusion zones tot
alle zes safe areas (tot nu toe alleen rondom Sarajevo en Gorazde); uitbreiding
van het aantal landen dat deelneemt aan Deny Flight; voorbereidingen voor
een onverhoopte evacuatie van UNPROFOR als gevolg van het Amerikaanse standpunt
inzake de opheffing van het wapenembargo tegen Bosnië.2De chef DPV van Buitenlandse Zaken informeert zijn DGPZ over het overleg
tussen Voorhoeve en Van Mierlo en geeft als zijn mening «dat er echter
geen aanleiding lijkt voor maatregelen zoals internationalisering van het
UNPROFOR-contingent in Srebrenica». Wel dringt hij er op aan dat Van
Mierlo tijdens de AVVN in New York met de SGVN en OSGVN spreekt over de toekomstige
rotatie van het Nederlandse bataljon.3De Nederlandse
PV's bij de NAVO en de VN worden er in een bericht door de minister van Buitenlandse
Zaken op gewezen «reeds vanaf nu, opvolging van de Nederlandse presentie
in Srebrenica in juni 1995 te verzekeren. Er zal daartoe zonodig grote druk
moeten worden uitgeoefend, aangezien het i.c. gaat om een gemeenschappelijk
aanvaarde verantwoordelijkheid, waaraan Nederland zijn bijdrage levert.»4Voorhoeve: «Ik heb op de informele NAVO-top in Sevilla, eind september
1994, met zes of acht andere NAVO-landen bilateraal gesproken, nadat ik eerst
in de NAVO-raad mijn grote zorgen over de enclaves uiteen had gezet. (...)
Toen heb ik bilateraal een groot aantal collega's gesproken en een aantal
van hen gevraagd: zijn jullie bereid om militairen voor Srebrenica te leveren,
zodat daar niet alleen het kleine Nederland zit, maar ook nog een aantal andere
landen? Immers, als iets militair niet verdedigbaar is, kun je proberen om een soort politieke afweermuur op te richten, zodat de Serviërs
weten: daar zit een aantal landen waar we tegenover komen te staan als we
aan die enclave komen. En als daar leden van de Veiligheidsraad hadden gezeten,
die zelf allemaal mooi voor die resoluties hadden gestemd over veilige gebieden,
dan hadden de Serviërs misschien (...) andere inschattingen gemaakt.
Het antwoord dat ik kreeg, was: het is heel dapper wat de Nederlandse militairen
in Srebrenica doen; we weten hoe moeilijk het is, maar wij hebben onze handen
al vol elders in Bosnië. Dat was ook zo. De Fransen hadden de verantwoordelijkheid
voor de moeilijke enclave Bihac, die ze overigens in het voorjaar van 1995
hebben verlaten. Maar dat lag heel anders; daar was ook strijd tussen moslimgroepen.
De Britten zaten in Gorazde en nog in allerlei andere gebieden. (...) De conclusie
was dat internationalisering, dus door meer landen militair te betrekken bij
het oprichten van een soort political deterrence voor Srebrenica, niet mogelijk
was.»1Van Mierlo vraagt in een onderhoud op 27 september 1994 met de OSGVN Annan
aandacht«voor de zeer kwetsbare positie waarin het Nederlands bataljon in
de enclave Srebrenica verkeert. De OSG bleek hiervan zeer wel op de hoogte
en trok zelf de parallel met de positie van de Oekraïners in Zepa en
de Britten in Gorazde. Annan gaf aan dat men zich binnen DPKO terdege bewust
was van de voor- en nadelen verbonden aan de inzet van contingenten van één
nationaliteit in geïsoleerde posities. Hij beloofde in consultatie met
de Force Commander de wenselijkheid/mogelijkheid te bespreken om deze geïsoleerde
eenheden te internationaliseren. Hij zal de PV op de hoogte houden van zijn
bevindingen.»2In een brief aan Van Mierlo d.d. 7 oktober 1994 doet Annan verslag van
zijn overleg met de Force Commander van UNPROFOR, de Franse luitenant-generaal
Lapresle, over de positie van Dutchbat in Srebrenica. Generaal Lapresle is
van mening dat om een aantal operationele redenen de ontplooiing in de drie
betrokken safe areas niet gemakkelijk veranderd kan worden. Hij wijst op het
gebrek aan interoperabiliteit tussen eenheden van verschillende landen, taalproblemen,
verschillen in logistiek en rotatieschema's, en omdat het onpraktisch is eenheden
beneden compagnieniveau te verdelen. Voorts wijst de commandant er op dat
er al sprake is van internationale presentie in de enclaves door de aanwezigheid
van UNMO's en CIVPOL. «Given the above and the limited number of units
which could be deployed in Srebrenica, I regret having to inform you that,
at least in the short term, it is not possible to change the deployment pattern
in these areas.»3De nieuwe staatssecretaris van Defensie, Gmelich Meijling, brengt medio
oktober 1994 ook een bezoek aan Bosnië en komt terug met de mededeling
dat brigade-generaal Brinkman, chef-staf bij het hoofdkwartier van UNPROFOR
in Bosnië, hem heeft gemeld dat «B-H Command formeel niet weet
van de anderhalf jaar termijn van Dutchbat. Het is niet erg waarschijnlijk
dat een ander land Nederland in Srebrenica wil aflossen. Trekt Nederland zich
niettemin terug, dan valt waarschijnlijk de enclave.» Ook de staatssecretaris
krijgt de boodschap mee dat internationalisering van de safe areas praktisch
moeilijk uitvoerbaar is.4De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op
18 oktober 1994 overleg met de nieuwe ministers van Buitenlandse Zaken en
van Defensie over de situatie in voormalig Joegoslavië. Eerder hebben
zij een briefing gehad van Defensie over «eventueel noodzakelijke terugtrekking
van de eenheden uit Srebrenica».5De
woordvoerders zijn teleurgesteld dat Nederland geen deel uitmaakt van de Contactgroep.
De Hoop Scheffer (CDA) vraagt voorts «welke elementen een rol zullen
spelen in de toetsing in het kader van de halfjaarlijkse aflossing van de
luchtmobiele brigade?».6Op de vragen over het lidmaatschap van de Contactgroep antwoordt minister
Van Mierlo: «Bij de vorming van de Contactgroep was het belangrijkste
dat Rusland en de Westerse landen bij elkaar konden worden gebracht. Beperking
van het aantal deelnemende landen was daartoe noodzakelijk. Vandaar dat Nederland
er niet in is vertegenwoordigd, hoewel de omvang van de Nederlandse bemoeienis
met voormalig Joegoslavië daartoe wel aanleiding zou kunnen geven.»1De Marchant et d'Ansembourg: «Ik denk dat het geen geheim is dat
wij enige frustratie voelden, natuurlijk. Zelf zei u al dat onze bijdrage
van dien aard was dat wij vonden dat wij meer zeggenschap moesten hebben.
Inderdaad hebben wij op diverse wijzen geprobeerd om er lid van te worden,
niet alleen in New York maar ook in de hoofdsteden; zo is er gedemarcheerd
bij belangrijke leden van de Contactgroep. Maar dit was wel een heel moeizame
discussie: het veelgehoorde argument was natuurlijk dat andere landen er ook
bij zouden moeten komen als Nederland in de Contactgroep kwam en dat het daardoor
een onoverzichtelijk gezelschap zou worden, waarin moeilijk besluiten konden
worden genomen. Enfin, wij kregen allerlei argumenten tegengeworpen. Zo wordt
wel eens de vraag gesteld waarom het Italië wel lukte en Nederland niet.
(...) Wel, Italië is in de eerste plaats natuurlijk een groter land,
in fysieke termen. Verder hebben de Italianen in tegenstelling tot ons een
fysieke betrokkenheid bij de problematiek in Joegoslavië, want zij vormen
een buurland en zijn van belang voor de stationering van vliegtuigen en dergelijke.
Zij beschikken dus over een andere positie, wat het van belang maakt om dat
land erbij te hebben. Ik denk dat ze van die positie ruim gebruik hebben gemaakt
en zich daarmee, misschien niet altijd op een even orthodoxe wijze, in de
Contactgroep hebben gewerkt. In de internationaal politiek loopt het wel eens
zo.»2Kooijmans: «De Contactgroep hield zich niet zozeer bezig met de
vredesbewarende operatie, als wel met het politieke onderhandelingsproces
om tot een oplossing te komen. Het is wel een indicatie dat in dit soort gremia
met name de grote mogendheden een leidende rol wensen te spelen en daarbij
niet gehinderd willen worden door kleinere landen. Wat wij van onszelf ook
vinden, wij zijn in de ogen van anderen een klein land. Wellicht doen wij
op bepaalde gebieden prijzenswaardige inspanningen, maar wij zijn niet van
een zodanig kaliber dat men ons toelaat tot dit soort besluitvormende gremia.
Een alternatief is dan te proberen het consulteringsmechanisme sterker te
maken.»3Biegman: «Wij moeten altijd proberen om invloed uit te oefenen waar
dat mogelijk is. Dat deden wij in New York voornamelijk via het wekelijkse
overleg van de ambassadeurs van de EU. Die zagen elkaar eenmaal per week,
een hele ochtend. Daar zaten de Fransen bij, de Britten en tijdelijke leden
van de Veiligheidsraad. Daar konden wij datgene inbrengen wat wij te zeggen
hadden en die leden konden dat dan vervolgens meenemen naar de Veiligheidsraad.
Dat was de beste ingang die wij hadden en daarvan hebben wij dan ook gebruik
gemaakt.»4Minister Voorhoeve gaat tijdens het overleg met de Kamer op 18 oktober
1994 in op de plannen met het Nederlandse bataljon in Bosnië: «De
regering is niet voornemens Dutchbat per juli 1995 terug te trekken. Nederland
wijst er wel op dat het deze verplichting voor een bepaalde periode is aangegaan
en dat het verwacht dat andere landen behulpzaam zijn bij de aflossing, ook
al is dat niet aanlokkelijk gegeven de moeilijke situatie in Srebrenica. Het
zou nuttig zijn als er landen bereid konden worden gevonden om een, al is
het bescheiden, bijdrage te leveren, zodat er verschillende landen in Srebrenica
vertegenwoordigd zijn.»5Voorhoeve
maakt in dit verband geen melding van de negatieve uitkomst van het overleg
tussen OSGVN Annan en generaal Lapresle over een mogelijke internationalisering
van de eenheden in de enclaves in Oost-Bosnië. Overigens maakt de BLS
begin november 1994 reeds een planning voor de aflossing van het derde LMB-bataljon
(Dutchbat III) in juli 1995, indien de voor anderhalf jaar toegezegde bijdrage
aan UNPROFOR wordt verlengd. Het 42 pantserinfanteriebataljon
(«Limburgse Jagers») wordt aangewezen als aflossende eenheid.1Op 4 november 1994 wordt de ministerraad geïnformeerd over het verzoek
van de bevelhebber van UNPROFOR, generaal Rose, aan de Nederlandse regering
om de in Simin Han gestationeerde B-compagnie van het Nederlandse infanteriebataljon
in de enclave Bihac te plaatsen.2De Nederlandse compagnie
moet het in deze safe area gelegerde bataljon uit Bangladesh versterken, dat
kort daarvoor de Fransen in de enclave heeft afgelost. De ministerraad wordt
gemeld dat over het verzoek reeds informeel vooroverleg heeft plaatsgevonden
met een aantal leden van de raad. De voorlopige conclusie is dat Nederland
zich wel bereid zou moeten tonen het verzoek in te willigen, maar tegelijkertijd
moet proberen mededeelneming van andere landen te bewerkstelligen. De beslissing
zal overigens aan de Tweede Kamer moeten worden voorgelegd. De ministerraad
wordt er ook van op de hoogte gesteld dat de meningen op de ministeries van
Buitenlandse Zaken en van Defensie over het al dan niet inwilligen van het
verzoek verdeeld zijn. De raad wordt verzocht om de uiteindelijke beslissing,
die 6 november 1994 moet worden genomen, te delegeren aan de meestbetrokken
bewindspersonen. De raad machtigt vervolgens de minister-president en de ministers
van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking, gehoord
het besprokene in de raad, te besluiten over de eventuele verplaatsing van
een Nederlands detachement naar Bihac en vervolgens dit besluit aan de Tweede
Kamer voor te leggen.3Deze vier bewindspersonen
nemen op 8 november het definitieve besluit om de Nederlandse eenheid te verplaatsen
naar Bihac4, hoewel
het niet is gelukt steun te krijgen van andere landen (met name het Verenigd
Koninkrijk). Nog diezelfde dag gaat de brief van de minister van Defensie
aan de Kamer uit.5Op Defensie zijn de meningen over de verplaatsing naar Bihac verdeeld.
De plv. CDS, luitenant-generaal Schouten, schrijft in zijn advies van 2 november
1994 aan de minister van Defensie dat de KL «heeft laten weten dat de
B-compagnie militair berekend is op de taken in de Bihac-enclave. Tezamen
met de BLS kom ik tot de conclusie dat een verplaatsing van de B-compagnie
met de nieuwe taakstelling operationeel uitvoerbaar is.» Wel plaatst
de plv. CDS enige kanttekeningen ten aanzien van de bevoorrading en stelt
hij dat, hoewel een «betrouwbare risico-analyse nauwelijks mogelijk
is», de veiligheidsrisico's in Bihac groter zijn dan in de Sapna-vinger.
Ook vermeldt Schouten dat DAB adviseert om de B-compagnie niet in de Bihac-enclave
te stationeren. Hij geeft Voorhoeve «ondanks bovenvermelde kanttekeningen
toch in overweging het voorstel van de operationele commandant te volgen.»6In een mondeling overleg op 9 november 1994 zijn de woordvoerders terughoudend
over het besluit van de regering. De Hoop Scheffer (CDA) stelt een groot aantal
vragen. Van Traa (PvdA) zegt «dat zijn fractie kan instemmen met het
voornemen van de regering», maar heeft ook vragen, met name over het
evacuatiescenario.7Blaauw
(VVD) «stemde in met het voornemen van de regering onder de voorwaarde
dat het uiterste wordt gedaan om de manschappen uit te rusten en te beschermen.»8Hoekema
heeft ook veel vragen over met name de bewapening, afspraken over luchtsteun
en de evacuatieplannen. Sipkes (GroenLinks) verklaart dat «haar fractie
met het oog op die humanitaire taak zal instemmen met het voornemen van de
regering, maar zich zorgen maakt om de veiligheid van de militairen.»9Na de
beantwoording door de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse
Zaken spreken ook De Hoop Scheffer en Hoekema in tweede termijn uit dat zij
kunnen instemmen met de uitzending van de Nederlandse compagnie naar de enclave
Bihac. Overigens wordt in de ministerraad van 11 november 1994 verklaard dat
de Tweede Kamer voor wat betreft de afwijzing van het Nederlandse verzoek
door minister Hurd alleen is gemeld dat minister Hurd logistieke problemen
had. Het andere argument van minister Hurd, dat de Britse chef-staf de situatie
in Bihac gevaarlijker oordeelde dan de Nederlandse regering, is achterwege
gelaten, omdat die mededeling op grond van andere gegevens misleidend en verontrustend
werd gevonden.1In dezelfde ministerraad
wordt er ook op gewezen dat in toenemende mate landen die «blauwhelmen»
aan UNPROFOR beschikbaar hebben gesteld, de moed verliezen. De vrees wordt
uitgesproken dat Nederland in het voorjaar voor de beslissing zal komen te
staan of gezien de ontwikkelingen in het voormalig Joegoslavië de Nederlandse
troepen zullen moeten worden teruggetrokken.2De Bosnische Serviërs en de Kroatische Serviërs (in de aan Bihac
grenzende UNPA-Noord in Kroatië) weigeren echter om een Nederlandse verkenningseenheid
toe te laten tot Bihac. Ook het Bosnische regeringsleger, dat een tegenoffensief
is begonnen, ligt dwars. De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie
melden de Kamer op 17 november 1994 dat «de regering de ontwikkelingen
in de Bihac-enclave nauwlettend volgt. In het licht hiervan zal worden bezien
of het eerder genomen besluit tot stationering van de B-compagnie in de Bihac-enclave
ook onder de veranderde omstandigheden uitvoerbaar en verantwoord is.»3Eind november gaat de verkenningseenheid onverrichterzake terug naar Simin
Han in de Sapna-vinger en wordt de ontplooiing van de B-compagnie in Bihac
uitgesteld tot na de rotatie van het bataljon in januari 1995. De leiding
van UNPROFOR ziet uiteindelijk echter af van een stationering van Nederlandse
eenheden in de Bihac-enclave.4Overigens wordt de Kamer niet formeel ingelicht over het uitstel
(en uiteindelijk afstel) van de, door de Kamer geaccordeerde, stationering
in de Bihac-enclave. De Inspecteur Generaal van de Krijgsmacht (IGK), generaal
Maas, schrijft na een werkbezoek aan Bosnië aan Voorhoeve dat bij de
militairen veel kritiek bestaat op de besluitvorming rondom de mogelijke verplaatsing
van de B-compagnie van Simin Han naar de Bihac-enclave. Generaal Maas doet
de aanbeveling om een evaluatie te maken van de besluitvorming hierover en
de hierbij gehanteerde criteria.5Het is niet duidelijk wat de minister met dit advies heeft gedaan.Op 2 januari 1995 informeert de minister van Defensie de Kamer in een
brief over de aflossing van Dutchbat II door Dutchbat III. «De minister
van Buitenlandse Zaken en ik zijn van mening dat de tweede aflossing van het
versterkte Nederlandse infanteriebataljon, ondanks de moeilijke omstandigheden,
verantwoord en geboden is. Wij zijn van mening dat de onpartijdige missie
van UNPROFOR moet worden voortgezet.»6De brief
van Voorhoeve van 2 januari 1995 over de rotatie van het Nederlandse bataljon
wordt door de Kamer voor kennisgeving aangenomen. De ministerraad van 9 januari
1995 wijdt een korte discussie aan dezelfde brief en neemt deze vervolgens
voor kennisgeving aan.7Op 18 januari 1995 neemt luitenant-kolonel Karremans het bevel over van
Dutchbat in Srebrenica. De B-compagnie wordt gelegerd in Srebrenica-stad;
de C-compagnie met de stafverzorgingscompagnie in Potocari in de enclave;
de A-compagnie wordt gestationeerd in Simin Han in de Sapna-vinger. De logistieke
ondersteuning, het Support Command, blijft in Lukavac.De minister van Defensie gaat in zijn brief van 2 januari 1995 ook in
op de bijeenkomst van de chefs van staven van landen met troepen in Bosnië
op 19 en 20 december 1994 in Den Haag. Voornaamste agendapunt was een discussie
over opties om «UNPROFOR van alle noodzakelijke middelen te voorzien
om, binnen het bestaande mandaat, zo effectief en veilig mogelijk
op te treden. De chefs van staven hebben hierover een aantal aanbevelingen
gedaan. Momenteel worden deze in de hoofdsteden nader bestudeerd.»1Op een
nieuwe bijeenkomst van de chefs van staven van NAVO-lidstaten op 19 mei 1995
op Soesterberg worden plannen besproken om de enclaves in Oost-Bosnië,
onder bescherming van bewapende NAVO-helikopters en vliegtuigen, door de lucht
te bevoorraden (die echter nooit worden gerealiseerd) en om UNPROFOR te versterken.Voorhoeve: «Vervolgens is op de NAVO-vergadering van begin december
opnieuw de machteloosheid van UNPROFOR aan de orde gekomen. Toen heb ik naar
aanleiding van opmerkingen van de Amerikaanse collega de chefs van staven
van alle UNPROFOR-militairen leverende landen uitgenodigd voor een vergadering
in Den Haag om daar met elkaar af te spreken hoe wij UNPROFOR zouden kunnen
versterken. Dat heeft plaatsgevonden op 19 en 20 december 1994. Daar kwamen
aanbevelingen uit die helaas door geen enkele regering, behalve de Nederlandse,
werden uitgevoerd. En dat was het beschikbaar stellen aan UNPROFOR van extra
militair materieel en extra militairen. Die hebben wij dus ook in gereedheid
gebracht, op voorwaarde dat andere landen dat ook zouden doen. Daar kwam niets
van. Toen hebben wij ons gericht tot Kofi Annan en gevraagd: roep deze hele
groep opnieuw bijeen, maar nu in New York onder VN-gezag. Dat heeft hij gedaan.
Dat was 10 januari 1995. Dat leverde hetzelfde beeld op: woorden, geen daden.Vervolgens hebben wij diezelfde groep, maar nu geconcentreerd op de NAVO-leden,
bijeengeroepen op de vliegbasis Soesterberg, in mei 1995, omdat het steeds
meer ging dringen. Dutchbat werd totaal afgeknepen en was ook totaal gedemoraliseerd
door het enorme gebrek aan bevoorrading en de voortdurende Servische chicanes.
Op die bijeenkomst in Soesterberg is namens mij opnieuw aandacht gevraagd
voor dingen die ik zelf in bilateraal overleg met een groot aantal andere
landen aan de orde stelde: er moet een luchtbrug komen van bewapende helikopters
en transporthelikopters voor Srebrenica om (a) te bevoorraden en (b) de internationale
solidariteit met die enclave te benadrukken en de Serviërs te tonen:
dit is internationaal gebied, hier moeten jullie afblijven.(...) Het antwoord was: een luchtbrug is te gevaarlijk. Als de Serviërs
ook maar één helikopter uit de lucht schieten, vallen er vele
doden en hebben we een groot internationaal incident. En er is momenteel internationaal
overleg over een vredesregeling onder leiding van de heer Bildt: dat zou daardoor
helemaal worden verstoord. Bovendien, wij hebben gehoord dat Dutchbat net
weer een vrachtwagen met olie heeft gekregen, dus zing het nog twee weken
uit en dan zien we weer verder. Nu, zo ging dat iedere keer door en de Serviërs
kenden dat spelletje, want die administreerden heel precies wat er in en uit
de enclave ging en op het moment dat de nood vreselijk hoog werd en de druk
van Nederland op de bondgenoten om nu echt eens wat te doen, steeds overtuigender
werd, werd plotseling weer een konvooi toegelaten.»2Op 10 februari 1995 sturen de ministers van Buitenlandse Zaken en van
Defensie de Kamer een brief (die dezelfde dag door de ministerraad zonder
discussie is aanvaard)3met informatie over de
recente ontwikkelingen in Kroatië (geen verlenging mandaat UNPROFOR door
Tudjman) en Bosnië (onderhandelingen over voorstellen Contactgroep).
Voorts melden de bewindspersonen dat «de regering, ter verbetering van
de effectiviteit van UNPROFOR, in beginsel bereid is op verzoek van de VN
enkele extra bijdragen aan het Bosnië-H Commando ter beschikking te stellen.
Het gaat om 20 militaire waarnemers, 2 F-27 transportvliegtuigen, een mortieropsporingsradargroep
en 4 Bölkow helikopters. De genoemde eenheden zullen pas metterdaad worden
uitgezonden na een daartoe strekkend verzoek van de VN. De transportvliegtuigen
en de helikopters zijn op afroep beschikbaar. De 4 Bölkow helikopters
maken deel uit van het helikopter-detachement dat eerder in Bosnië is
teruggetrokken omdat vluchten naar Srebrenica door de Bosnische Serviërs
niet werden toegestaan.»4Met dit besluit wil de regering gestalte geven aan de aanbevelingen, zoals
gedaan door de chefs van staven tijdens hun bijeenkomst in Den
Haag op 19 en 20 december 1994. De regering is voorts«in beginsel bereid,
indien gevraagd, de uitzending naar Bosnië te overwegen van een compagnie
Mariniers. (...) Een kabinetsbesluit tot uitzending van deze eenheid is pas
aan de orde als de ontwikkelingen in Bosnië daartoe aanleiding geven
en de VN aan Nederland om een dergelijke bijdrage vragen.»1De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie voeren op
9 maart 1995 overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie
over hun brief van 10 februari 1995. Minister Voorhoeve uit tijdens dit overleg
zijn zorgen over de ontwikkelingen in voormalig Joegoslavië en de veiligheid
van de Nederlandse troepen, met name het luchtmobiele bataljon in Srebrenica.
Hij meldt dat de Bosnisch-Servische strijdkrachten de toevoer van voedsel
en dieselolie afknijpen en voor de doorlating van konvooien benzine eisen.
«Mocht de voedselvoorziening van de Nederlandse militairen ernstig risico
gaan lopen, dan zal voor voedseldroppings worden gekozen, eventueel zonder
instemming van de Bosnische Serviërs. In dat geval zullen transporthelikopters
begeleid worden door gewapende helikopters. Nederland heeft voor de taken
in Srebrenica getekend voor de eerste helft van 1995. Er zal tijdig met de
Kamer worden gesproken over het vervolg. Het is een punt van nauw overleg
in de VN en tussen de bondgenoten. Een van de mogelijkheden is een wisseling
van taken. Een andere mogelijkheid is het delen van de taak in Srebrenica
met een land dat politiek en militair van betekenis is. Nederland treft ook
voorbereidingen voor een eventuele voortzetting van zijn taken. Het 42ste
pantserinfanteriebataljon wordt daartoe getraind.» Voorts verklaart
Voorhoeve dat «het Nederlandse aanbod voor Bihac al lange tijd niet
meer actueel is.»23.2.14 Afronding uitzending InfanteriebataljonMinister Voorhoeve spreekt op 17 maart 1995 in New York met de SGVN, Boutros-Ghali,
en met de OSGVN, Kofi Annan, waarbij ook de toekomst van Dutchbat wordt besproken.
Over de inzet van dit gesprek wordt de ministerraad op 10 maart 1995 geïnformeerd,
waarbij wordt vermeld dat de VN nog geen actie hebben ondernomen om te zorgen
voor de aflossing van de Nederlanders in Srebrenica.3Aangegeven wordt dat geen
enkel land graag de taak van de Nederlanders wil overnemen, waardoor de kans
dan ook groot is dat Nederland die taak zal moeten blijven uitoefenen. Een
voorwaarde zou dan wel moeten zijn dat de Nederlandse troepen goede ondersteuning
zullen krijgen van een ander land. Als reactie hierop wordt in de raad de
mening naar voren gebracht dat Nederland de VN zou moeten wijzen op de noodzaak
om de Nederlandse VN-militairen in Srebrenica af te lossen. Nederland heeft
daarover afspraken gemaakt. Pas als dat niet zou lukken, zal er sprake kunnen
zijn van gedeelde verantwoordelijkheid. De mening dat Nederland een speciale
verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van Srebrenica wordt gedeeld. De hoofdlijn
zou moeten zijn dat de VN in goed overleg met de betrokkenen ervoor zal zorgen
dat de Nederlandse VN-militairen in Srebrenica tijdig worden afgelost. Nederland
zal niet zelf voor de aflossing van militairen moeten zorgen of eventueel
de bijdrage aan UNPROFOR in Srebrenica moeten voortzetten. Nederland zal de
harde lijn moeten volgen. Nederland zal eventueel als concessie een gedeelde
verantwoordelijkheid kunnen accepteren.4In de gesprekken met Boutros-Ghali en Kofi Annan stelt Voorhoeve voor
dat de VN andere landen benadert om de taak van de Nederlandse troepen in
Srebrenica over te nemen vanaf juli 1995.5Voorhoeve: «Ik heb met Kofi Annan gesproken in het voorjaar van
1995 en gezegd: wij blijven tot 1 juli en ik wil graag dat de VN alles op
alles zetten om opvolgers voor Dutchbat te vinden. Daarop was zijn antwoord:
dat is een begrijpelijk maar uiterst moeilijk verzoek. Hij vond het zeer gerechtvaardigd
maar uiterst moeilijk. U weet wat het resultaat is geweest: alle landen hebben
voor de eer bedankt, met uitzondering van Oekraïne. Oekraïne is
bereid gevonden, omdat ik daar zelf naartoe ben gegaan en uitgebreid met de
Oekraïense collega heb gesproken. Om hen moverende redenen waren de Oekraïners
bereid de verantwoordelijkheid over te nemen.»1Aanvankelijk wordt bij Defensie gedacht aan eenheden uit islamitische
landen of de in Kroatië gestationeerde Poolse militairen. Nadat de VN
begin maart 1995 besluiten om het Oekraïense bataljon uit Kroatië
terug te trekken, wordt de inzet van dit bataljon in Bosnië mogelijk.
Aangezien het VN-secretariaat een enigszins afwachtende houding aanneemt,
probeert de Nederlandse regering in bilaterale contacten met de Oekraïense
autoriteiten te komen tot afspraken over de aflossing van Dutchbat in Srebrenica.2Eind mei 1995
laat de Oekraïense regering weten zijn medewerking te verlenen aan de
aflossing van het Nederlands bataljon in Srebrenica door een Oekraïens
bataljon.3In de loop van juni moeten door Nederland nog wat strubbelingen
tussen de VN en Oekraïne worden gladgestreken, onder andere door minister
Voorhoeve in een gesprek met zijn Oekraïense collega op 9 juni 1995.4Van 15 t/m 21 juni 1995 bezoekt een Nederlandse delegatie,
onder leiding van plv. CDS Schouten, Kiev om de aflossing voor te bereiden.
Schouten ondertekent op 21 juni 1995 namens Nederland een protocol inzake
aflossing van Dutchbat door het Oekraïense bataljon, dat voorziet in
een aantal militaire afspraken. Oekraïne wenst echter een formeel verzoek
van de VN te ontvangen alvorens een definitief besluit te nemen.5Op 24 juni 1995 ontvangen de autoriteiten in Kiev het formele
verzoek van de OSGVN om het 60ste bataljon te verplaatsen naar Oost-Bosnië
ter aflossing van Dutchbat in Srebrenica.6De positie van Dutchbat in Srebrenica is in de loop van het voorjaar van
1995 echter steeds problematischer geworden. Een delegatie uit de vaste commissies
voor Defensie en Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer stelt zich in een
werkbezoek van 24 tot 29 maart 1995 op de hoogte van de situatie voor de Nederlandse
militairen in Bosnië en Kroatië. Een bezoek aan Srebrenica kan niet
gerealiseerd worden. De nieuwe commandant van het B-H Commando van UNPROFOR
in Sarajevo, de Britse luitenant-generaal Smith, vertelt de Nederlandse Kamerleden
tijdens een onderhoud op het hoofdkwartier van UNPROFOR in Sarajevo, dat hij
de aanwezigheid van de Nederlandse blauwhelmen na 1 juli 1995 in Srebrenica
«gaarne zag gecontinueerd. Zij kunnen vooralsnog niet worden gemist,
daar de kans op adequate vervanging gering moet worden geacht.»7Op een
vraag naar de mogelijke risico's van helikopterdroppings boven Srebrenica
stelt generaal Smith «doordrongen te zijn van de risicovolle elementen
van een dergelijke operatie, daar de bevoorrading dan zonder toestemming van
de Bosnische Serviërs geschiedt. Overigens had dit naar zijn mening kunnen
worden voorzien op het moment dat de veilige gebieden werden gecreëerd.
Toen is echter nagelaten politieke afspraken te maken over de haalbaarheid
daarvan.»8Ook tijdens het gesprek van de delegatie met de commandant van UNPROFOR
in Zagreb, de Franse luitenant-generaal Janvier, uiten de leden hun zorg over
de bevoorrading van de Nederlandse militairen in Srebrenica en vragen zij
naar de mogelijkheid van bevoorrading door de lucht. Ook wordt de aflossing
van Dutchbat aan de orde gesteld. «Generaal Janvier zei zich terdege verantwoordelijk te achten voor
de veiligheid van het Dutchbat, en deelde de zorg van de delegatie. Het zal
een moeilijke klus worden om een ander land bereid te vinden het Dutchbat
af te lossen. De vorming van een multinationaal bataljon achtte hij niet alleen
onmogelijk, maar uit veiligheidsoverwegingen bovendien onwenselijk. Hij verwees
de kwestie bij voorkeur door naar de VN te New York. De hoogste prioriteit
wordt thans gegeven aan het creëren van structurele voorzieningen voor
de bevoorrading over de weg door konvooien. Het gaat dan om primaire levensbehoeften
voor de militairen. Daarnaast wordt gewerkt aan de opstelling van een plan
voor bevoorrading door civiele helikopters. In extremo kan dan worden gedacht
aan de inzet van grote, en desnoods militaire helikopters; een majeure militaire
operatie.»1Voorts heeft de delegatie een onderhoud met de speciale afgezant van de
SGVN, Akashi, die verklaart dat «bij de VN in New York wordt gewerkt
aan een plan voor aflossing van het Dutchbat te Srebrenica. Hij zei met de
secretaris-generaal van de VN te hechten aan continuering van het verblijf
van het Dutchbat op deze locatie, te meer daar het een zeer moeilijke opgave
is een volwaardige vervanger te vinden. Hij zei overigens geen voorstander
te zijn van een gemengd bataljon.»2Enkele dagen later (van 31 maart tot 4 april 1995) brengt ook de CDS,
Van den Breemen, samen met de souschef Operatiën van de KL, een bezoek
aan de Nederlandse eenheden in voormalig Joegoslavië. Op 3 en 4 april
1995 bezoeken zij Srebrenica. Over zijn gesprek in Sarajevo met generaal Smith
schrijft de CDS onder meer: «Een belangrijk probleem voor C-BHCommand
is dat hij naar zijn mening te weinig en te onduidelijk politieke leiding
krijgt. In vele gevallen dient vanuit Sarajevo om nadere richtlijnen te worden
gevraagd. Enkele saillante voorbeelden: de vraag wanneer NATO airpower kan
of moet worden ingezet; vragen over de exacte betekenis van begrippen als
safe area en exclusion zones. Door de huidige, in de praktijk moeilijk te
hanteren begrippen, kan niet snel en adequaat worden ingegrepen.»3Generaal Smith onderschrijft in het gesprek het belang van internationalisering
van de VN-presentie in Srebrenica. Wat betreft een bevoorrading door de lucht
stelt hij dat «deze in voorkomend geval slechts kan worden uitgevoerd
als de Troop Contributing Nations daarmee instemmen. Die instemming is niet
alleen noodzakelijk in verband met het ter beschikking stellen van de transportsteun
(helikopters) en de benodigde steun van luchtstrijdkrachten (SEAD), maar ook
in verband met de bereidheid eventuele consequenties van zo'n operatie te
aanvaarden. Hierbij valt te denken aan aanvallen op luchttransportmiddelen,
gijzelingen, kapingen en aanvallen op UN-objecten. Dit kan in het uiterste
geval dus leiden tot het als partij betrokken geraken in het conflict. Daartegenover
staat echter dat het niet bevoorraden leidt tot een withdrawal-operation die
gelijksoortige negatieve effecten kan meebrengen.«4Voor wat betreft de situatie in Srebrenica meldt de CDS dat de operationele
taakuitvoering geschaad wordt door het tekort aan brandstof. Daarnaast heeft
ook het gebrek aan reserveonderdelen en aan onderhouds- en controlemogelijkheden
een negatieve invloed op de operationele capaciteit. «Zo bestaat onder
andere bijvoorbeeld geen zekerheid over daadwerkelijk functioneren van wapensystemen
TOW en Dragon in verband met het verlopen van termijnen, waarbinnen onderhouds-/controlewerkzaamheden
aan deze systemen dienen te worden uitgevoerd.»5Opmerkelijk is dat Van den Breemen vermeldt dat generaal Smith in het
gesprek tussen beiden speculeert op een Bosnisch-Servische verovering van
de enclaves, zodat daarna de aan de enclaves verbonden troepen kunnen worden
ingezet bij Sarajevo: «De Bosnische Serviërs (BSA) hebben niet de mogelijkheid om
overal tegenaanvallen te lanceren. Zij zullen dus een zwaartepunt moeten kiezen.
Deze keuze van een zwaartepunt is een belangrijke stap. Luitenant-generaal
Smith vermoedt dat Sarajevo (Mount Igman) als zwaartepunt zou kunnen worden
gekozen, gezien de centrale en beheersende ligging van Sarajevo. Bovendien
is in de ogen van de BSA met name daar niet afdoende gereageerd door de internationale
gemeenschap n.a.v. schendingen van de overeenkomsten door de BiH en wordt
Sarajevo, zowel militair als publicitair, gezien als het meest lonende doel.
Om voldoende troepen ter beschikking te hebben voor zo'n zwaartepunt vorming
moeten elders troepen worden vrijgemaakt. Dit zou kunnen gebeuren door eerst
de BiH-troepen in de enclaves te neutraliseren. De aan de enclaves gebonden
BSA-troepen zouden dan vervolgens elders kunnen worden ingezet. Anders gezegd:
er is een relatie tussen het eventueel eerst uitschakelen van de enclaves
en de mogelijkheid om daarna de hoofdinspanning op Sarajevo te kunnen richten
(inclusief Mount Igman).»1Inmiddels worden door de VN en de NAVO plannen ontwikkeld voor een onverhoopte
evacuatie van UNPROFOR-eenheden. Voor deze operatie Determined
Effort biedt de Nederlandse regering een mariniersbataljon aan als
onderdeel van de UK/NL Landing Force.2Na instemming van de ministerraad (zonder discussie)3lichten de ministers van
Defensie en van Buitenlandse Zaken de Kamer op 13 april 1995 in een brief
in over de voorbereiding door de NAVO van een mogelijke evacuatie en over
de uitzending van vijf Nederlandse militaire verbindingsspecialisten, die
deel gaan uitmaken van een NAVO-eenheid die wordt belast met het opzetten
van een verbindingssysteem in Zagreb. Van het Nederlandse aanbod van een mariniersbataljon
wordt, waarschijnlijk om redenen van vertrouwelijkheid, geen melding gemaakt
in de brief.4Tijdens een overleg op 27 april 1995 van de vaste commissies voor Defensie
en voor Buitenlandse Zaken stemmen alle woordvoerders namens hun fracties
in met de uitzending van de vijf Nederlandse verbindingsspecialisten naar
Kroatië. De minister van Buitenlandse Zaken vraagt er begrip voor «dat
grote terughoudendheid is geboden bij het doen van mededelingen over een eventuele
terugtrekking van VN-troepen. Eventueel zou hierop in een vertrouwelijk overleg
nader kunnen worden ingegaan.» Ook de minister van Defensie acht het
verstandig geen nadere mededelingen te doen over de voorbereidingen voor een
eventuele evacuatie, maar verklaart zich «desgewenst bereid de Kamer
in een vertrouwelijke briefing nader te informeren.»5Op 16
mei 1995 geeft Defensie een briefing aan de vaste commissie voor Defensie
over de NAVO-operatie Determined Effort (Oplan
40104).6De evacuatieplannen worden ingegeven door het oplaaien van de strijd in
zowel Bosnië als Kroatië en de steeds moeilijker wordende positie
van UNPROFOR in met name Bosnië. In Kroatië dreigt een einde te
komen aan de aanwezigheid van UNPROFOR door de weigering van president Tudjman
om akkoord te gaan met een verlenging van het mandaat voor de VN-vredesmacht
in Kroatië. Na zware diplomatieke druk stemt Tudjman kort voor het aflopen
van het mandaat van UNPROFOR op 31 maart 1995, op een aantal voorwaarden,
in met de verlenging van de aanwezigheid van een VN-vredesmacht op Kroatisch
grondgebied, die echter een ander mandaat krijgt dan UNPROFOR. De Veiligheidsraad
besluit op 31 maart 1995 in resoluties 981, 982 en 983 om UNPROFOR op te splitsen
in drie afzonderlijke missies, elk met een eigen mandaat: UNCRO in Kroatië (United Nations Confidence Restoration Operation in Croatia),
UNPROFOR in Bosnië (United Nations Protection Force) en UNPREDEP in Macedonië (United Nations
Preventive Deployment). Het overkoepelende hoofdkwartier van de drie
vredesmachten in voormalig Joegoslavië blijft gevestigd in Zagreb en
wordt omgedoopt in United Nations Peace Forces
(UNPF). In mei gaat het Kroatische leger in de aanval en verovert
de UNPA West (West-Slavonië) op de Kroatische Serviërs. Eind juli
en begin augustus worden ook de UNPA's Noord en Zuid (Krajina) door de Kroaten
veroverd.In Bosnië loopt het bestand tussen de partijen, dat overigens voortdurend
is geschonden, op 1 mei 1995 af. De minister van Buitenlandse Zaken stuurt
de Kamer op 4 mei 1995, mede namens de minister van Defensie, een overzicht
van de recente ontwikkelingen in Bosnië, Kroatië en van de Nederlandse
militaire bijdrage:«Tegen de achtergrond van de zorgelijke ontwikkelingen in het voormalige
Joegoslavië beraadt de regering zich de komende weken, zoals bekend,
op de Nederlandse militaire bijdrage aan de VN-vredesmacht. De regering beoogt
niet de Nederlandse bijdrage te verkleinen en blijft van mening dat de VN-militairen
van groot belang zijn om gewelddadigheden te temperen, uitbreiding van het
conflict te helpen voorkomen en humanitaire hulp te verlenen. Zoals bekend
is de VN wel gevraagd Nederland af te lossen in de moslim-enclave Srebrenica.
Het versterkte bataljon van de luchtmobiele brigade is immers voor anderhalf
jaar voor deze taak aan de VN toegezegd. Die termijn loopt begin juli af.
De VN acht het Nederlandse verzoek redelijk, maar de uitvoering ervan moeilijk.
Andere landen tonen weinig enthousiasme om deze belangrijke, maar lastige
taak van Nederland over te nemen. (...) Een politiek besluit over de locatie
waar een nieuw Nederlands VN-bataljon in Bosnië zal worden gestationeerd,
kan thans nog niet worden genomen. (...) Vanzelfsprekend doet de regering
al het mogelijke om een besluit daarover, in overleg met de VN, tijdig te
nemen opdat de Tweede Kamer dit grondig kan beoordelen voor de geplande datum
van uitzending.»1Overigens gaat de KL in april 1995 er nog van uit dat de «Limburgse
Jagers» in Srebrenica worden gestationeerd. Op 13 april 1995 geeft de
BLS, Couzy, het operatiebevel voor de aflossing van Dutchbat III vanaf juli
1995: «Het principe voor de rotatie van het Infbat is «first out,
then in». Dit principe is gekozen om een opeenhoping van personeel in
de enclave te voorkomen, gezien de logistieke problematiek, de huidige gedachtepatronen
van de BSA en het eenvoudiger optreden met een kleinere groep bij calamiteiten.»2In de brief aan de Kamer van 4 mei 1995 wordt ook gemeld dat besloten
is het verzoek van SACEUR in te willigen om de Nederlandse bijdrage van vijf
verbindingsspecialisten ten behoeve van de NAVO-missie in Kroatië te
vergroten naar acht militairen. Voorts uiten de ministers in deze brief opnieuw
hun zorg over de bevoorrading van Srebrenica met brandstof en schrijven zij
dat «er een moment kan komen dat de VN en de NAVO geen andere keus hebben
dan bevoorrading door de lucht, desnoods tegen de wil van de Bosnische Serviërs.»3In de
brief wordt niet vermeld dat het hoofdkwartier van UNPF inmiddels een conceptplan
gereed heeft voor de bevoorrading van de oostelijke enclaves met behulp van
helikopters. De CDS, Van den Breemen, heeft de minister van Defensie hier
op 2 mei 1995 over geïnformeerd. Op verzoek van de CDS heeft de commandant
van Dutchbat criteria gegeven die een bevoorrading door de lucht noodzakelijk
maken. Het waarschuwingsniveau voor brandstoffen is reeds gepasseerd. Nederland
wil daarom zo spoedig mogelijk voortgang van «follow on actions».4Dit Nederlandse standpunt wordt via de PVVN doorgegeven aan het VN-secretariaat.5Op 11 mei 1995 informeert de CDS de minister van Defensie dat de commandant
van Dutchbat heeft gemeld dat vanaf 9 mei 1995 nog slechts voor drie
dagen brandstof aanwezig was. Van den Breemen heeft hierover gesproken met
chef-staf UNPROFOR, brigade-generaal Nicolai, die «heeft laten weten
dat bij onveranderde omstandigheden volgende week bevoorrading door de lucht
aan de orde kan zijn.»6Overleg binnen de NAVO over het verlenen van luchtsteun vergt echter enige
tijd en leidt uiteindelijk eind mei tot de conclusie «dat
het uit militair oogpunt niet viel aan te raden. Voorts werd gesteld dat om
deze operatie met enige kans op succes uit te voeren er additionele toestemmingen
nodig waren voor het uitvoeren van luchtaanvallen en het plegen van pre-emptive
SEAD.»1Op 10 mei 1995 voeren de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken en voor
Defensie overleg met de ministers Van Mierlo en Voorhoeve over de toekomst
van Dutchbat aan de hand van de brief van beide bewindspersonen van 4 mei
1995. Blaauw (VVD) spreekt zich het meest duidelijk uit. Hij vindt dat «Nederland
moet blijven aandringen op vervanging van de Nederlandse eenheden in Srebrenica
en daar langzamerhand ook een tijdslimiet aan dient te verbinden.» Ook
dringt hij erop aan «nader te overwegen of het wel terecht is om Nederlandse
grondtroepen aan te bieden aan de VN ten behoeve van de operatie in voormalig
Joegoslavië zonder daar een bepaalde einddatum bij te stellen.»2Hoekema
(D66), De Hoop Scheffer (CDA) en Valk (PvdA) uiten zich meer terughoudend.
Hoekema vindt dat «Nederland zeker de pogingen zal moeten voortzetten
om een vervanging voor het Nederlands bataljon te vinden, maar anderzijds
moeten de moslims wel blijvend worden beschermd.»3Volgens
De Hoop Scheffer «bevindt Dutchbat in Srebrenica zich in een precaire
positie, maar dat was bekend toen het besluit werd genomen om dit bataljon
daar te stationeren. Voor voortzetting van deze stationering en vervanging
van het 13de infanteriebataljon luchtmobiel is een nieuwe politieke afweging
noodzakelijk; dit mag geen automatisme zijn. Enerzijds geldt dat Nederland
niet zo maar kan vertrekken, gezien de aanwezige moslimbevolking, maar anderzijds
geldt ook dat andere landen het wel plezierig zullen vinden als Nederland
daar blijft zitten, omdat zij dan geen troepen voor Srebrenica hoeven te leveren.
Gespreide verantwoordelijkheid en burden sharing vragen op zichzelf om aflossing
door een ander land, maar ook het punt van bescherming van de moslimbevolking
moet zwaar wegen. Wanneer het zo ver mocht komen dat het 42ste pantserinfanteriebataljon
naar Srebrenica gaat, dient de Nederlandse regering in ieder geval duidelijk
te maken aan de VN dat de Nederlandse aanwezigheid per 31 december 1995 afgelopen
zal zijn.»4Valk
wil «nu geen uitspraak doen over de vraag of Nederland eventueel dient
te besluiten tot voortzetting van de Nederlandse aanwezigheid in Srebrenica,
omdat die vraag op een later moment nog in de Kamer aan de orde komt. Wel
merkte hij nu al op dat bij die gelegenheid zeker de dan bestaande veiligheidssituatie
en de bereidheid van de VN om in geval van aanvallen daadwerkelijke luchtsteun
te vragen, in beschouwing genomen dienen te worden.»5De minister van Defensie beschrijft in zijn beantwoording allereerst de
situatie voor Dutchbat in Srebrenica: «In Srebrenica is er op dit moment
nog voor 25 dagen voedsel. Er is geen diesel meer; deze brandstof is de laatste
80 dagen niet meer doorgekomen. Wel wordt een ijzeren voorraad diesel aangehouden,
voor het geval een evacuatie nodig zou zijn. Zodra het nodig wordt om die
voorraad aan te spreken, is het punt aangebroken van een mogelijke bevoorrading
door de lucht en in overleg met de VN wordt ook bevoorrading door de lucht
van voedsel, diesel en eventueel andere noodzakelijke middelen voorbereid.
Bij bondgenoten is de bereidheid gebleken om in dat geval met transport- en
escortehelikopters op te treden.»6Ook
gaat Voorhoeve in op de aflossing van Dutchbat:«In maart is de secretaris-generaal van de VN gemeld dat per 1 juli
1995 het Nederlandse bataljon in Srebrenica zou moeten worden afgelost. Voor
die aflossing wordt in de eerste plaats gekeken naar eenheden die in Kroatië
overbodig zijn geworden, in verband met de inkrimping van de VN-macht in dat
land. Daarnaast is bilateraal met een aantal landen contact opgenomen, maar
op zichzelf is het begrijpelijk dat geen enkel land staat te popelen
om deze moeilijke taak van Nederland over te nemen. (...) De bewindsman kon
niet de garantie geven dat het Nederlandse bataljon ook per 1 juli zàl
worden afgelost, want de VN hebben met nog meer problemen te maken. (...)
Nu op dit moment de hoogste prioriteit wordt gegeven aan de aflossing in Srebrenica,
leek het hem prematuur om in te gaan op de vraag of Nederland eventueel bereid
zou zijn nog een half jaar extra in Srebrenica te blijven. Hierop dient pas
antwoord te komen als deze vraag onontkoombaar zou worden.»1Naast de openbare overleggen krijgen de Kamerleden ook informatie over
de positie van Dutchbat in Srebrenica in een aantal vertrouwelijke bijeenkomsten
op het ministerie van Defensie, onder andere op 16 mei (woordvoerders) en
op 31 mei 1995 (fractievoorzitters).De ministerraad bespreekt op 19 mei 1995 de verslechterde situatie in
voormalig Joegoslavië en de moeilijke positie van de Nederlandse militairen.2Gemeld wordt dat er weinig
schot zit in de gesprekken met de VN over de aflossing van de Nederlandse
eenheden in Srebrenica. Daarom zullen ook bilaterale gesprekken worden gevoerd
met landen die voor aflossing zouden kunnen zorgen. In de raad wordt verklaard
dat aan de voorbereiding van de Limburgse Jagers weinig ruchtbaarheid wordt
gegeven, hetgeen niet uitsluit dat een en ander ten minste in Nederland op
ruime schaal bekend zal worden. Desgevraagd zal het standpunt worden ingenomen
dat de Limburgse Jagers worden voorbereid op inzet in Bosnië in het algemeen.
Voorts wordt gesteld dat de militaire situatie in Srebrenica nog stabiel is,
maar dat door de toegenomen risico's geen enkel land bereid is nieuwe verplichtingen
aan te gaan. De fracties in de Tweede Kamer lijken desondanks bereid tot voortzetting.33.2.15. Rapid Reaction ForceNa hevige beschietingen door de Bosnische Serviërs van Sarajevo en
Tuzla, voert de NAVO, op verzoek van de VN, op 25 en 26 mei 1995 luchtaanvallen
uit op de zware wapens en munitieopslagplaatsen van de BSA rond Sarajevo.
In reactie op de NAVO-acties nemen de Bosnische Serviërs zo'n 350 VN-militairen
in gijzeling, waaronder ook drie Nederlandse VN-waarnemers. Naar aanleiding
van deze escalatie wordt internationaal opnieuw overlegd over de toekomst
van de VN-vredesmacht in Bosnië.De ministerraad buigt zich op 29 mei 1995 over de dramatische ontwikkelingen
in Bosnië en stemt in met de volgende conclusies. Ten eerste: De minister
van Defensie, de beide vice-ministerpresidenten en de minister-president worden
gemachtigd in onderling overleg de dagelijkse ontwikkelingen respectievelijk
belangen te bespreken respectievelijk te behartigen onder nodige terugkoppeling
naar de raad. Ten tweede: De ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken
zullen voordat de regeling van de werkzaamheden op 30 mei 1995 in de Tweede
Kamer aan de orde komt, in een brief de Kamer op de hoogte stellen van de
situatie in het voormalig Joegoslavië. De brief zal worden opgesteld
in overleg tussen de vier genoemde bewindspersonen.4In de brief die de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie op
30 mei 1995 aan de Kamer sturen, schrijven zij dat «Nederland zal aandringen
op voorzetting van de presentie van UNPROFOR in Bosnië», onder
een tegelijkertijd «verbeteren van de effectiviteit en de veiligheid
van UNPROFOR».5De Tweede Kamer debatteert op 31 mei 1995 plenair over de ontwikkelingen
in Bosnië. De woordvoerders bekritiseren het tekortschieten van de internationale
organisaties (VN/VR, NAVO, EU) in het voormalige Joegoslavië, waardoor
het aanzien van de internationale gemeenschap is gedaald, maar
allen ondersteunen het standpunt van de Nederlandse regering dat de aanwezigheid
van (een versterkt) UNPROFOR in Bosnië noodzakelijk blijft, waarbij zij
een extra bijdrage van Nederlandse militairen (met enige reserves) niet uitsluiten.
Die reserves worden het meest uitgesproken verwoord door Blaauw, die er op
aandringt «dat het Nederlandse bataljon in de kortste keren moet worden
afgelost door een ander land. Verder filosoferen over deelname op langere
termijn aan UNPROFOR is op dit moment weinig productief. (...) Uiteraard speelt
een belangrijke rol hoe men nu verder wil met UNPROFOR.»1Hij verklaart
dat de VVD-fractie de keuze van de regering steunt om de effectiviteit en
de veiligheid van UNPROFOR te verbeteren, maar «mijn fractie staat zeer
gereserveerd tegenover een uitbreiding van de Nederlandse inbreng op de grond,
niet alleen wat betreft landmachtinfanterie, maar ook wat betreft andere militairen
die op de grond zouden worden ingezet. Een keuze voor uitbreiding moet dan
ook zeer goed worden gemotiveerd.»2Minister Van Mierlo schetst in zijn beantwoording nogmaals de reeds in
de brief vermelde opties voor UNPROFOR: «Terugtrekken is geen optie.
(...) Een gedeeltelijke terugtrekking, bijvoorbeeld uit de enclaves, is evenzeer
op dit moment niet aan de orde.»3Overigens is een gedeeltelijke terugtrekking wel aan de orde geweest bij
de besprekingen die in de loop van mei 1995 op internationaal niveau hebben
plaatsgevonden over de toekomst van UNPROFOR. Medio mei legt de SGVN de Veiligheidsraad
vier opties voor betreffende de toekomst van UNPROFOR: handhaving status quo
(«unsustainable»); robuuster optreden UNPROFOR, inclusief inzet
luchtwapen; terugtrekking; herontplooiing, reductie en aanpassing van het
mandaat. De Nederlandse PVVN, Biegman, stuurt Van Mierlo het volgende commentaar
over deze laatste optie: «Als herontplooiing en reductie is wat het
lijkt, nl. de hergroepering in Centraal-Bosnië, dan komt al gauw het
opgeven van de safe areas in zicht met alle consequenties van dien.»4De CDS, Van den Breemen, informeert Voorhoeve over het verslag dat de
Franse CDS hem heeft gedaan van een recent gesprek van Boutros-Ghali, Akashi,
Janvier en Smith «met Franse politieke leiding en mijn Franse collega
te Parijs. (...) De SGVN heeft bij deze gelegenheid een voorstel gesondeerd
gebaseerd op partiële terugtrekking waarbij hij suggereerde terugtrekking
uit de oostelijke enclaves en Sarajevo. UNMO's zouden deze taak over moeten
nemen. Franse collega gaf aan dat dit idee door Frankrijk zeker niet wordt
gesteund. Het gaat om òf een algehele terugtrekking òf om de
huidige troepen te laten blijven en te zorgen dat deze effectiever kunnen
functioneren.»5Minister Voorhoeve geeft de Kamer in het plenaire debat van 31 mei 1995
informatie over de veiligheid van de Nederlandse militairen en over een mogelijke
Nederlandse bijdrage aan een versterking van UNPROFOR. Wat betreft dit laatste
verwijst Voorhoeve naar de brief van 10 februari 1995 aan de Kamer, waarin
de beginselbereidheid werd verwoord om, indien de VN daartoe een verzoek zouden
doen, een mortieropsporingsradargroep, twee F-27 transportvliegtuigen, vier
Bölkow-helikopters en eventueel een marinierscompagnie aan te bieden
ter versterking van UNPROFOR. Blaauw wijst de minister in dit kader bij interruptie
op «de zeer grote terughoudendheid van de VVD wat een extra bijdrage
betreft. Wij hebben in ruime mate te maken met de situatie: neen, tenzij.»6Wat betreft een mogelijke bevoorrading van Srebrenica door helikopters
wijst Voorhoeve op het risico «om tegen de wil van de Serviërs
met een luchtactie te beginnen. Als het misloopt en er helikopters worden
neergeschoten, gaan niet alleen de levens verloren van de piloten uit de landen
die ons daarbij helpen. Het kan ook een grotere politieke betekenis hebben
en een vlam in de pan zijn. Daarom moet er heel weloverwogen te werk
worden gegaan en moet de huidige situatie wat bekoelen voordat, hopelijk binnenkort,
de bevoorrading alsnog kan worden geregeld. Wij hebben hierover nauw contact
met bondgenoten die ons bij een dergelijke bevoorrading moeten en willen helpen.»1Op 6 juni 1995 informeert de CDS minister Voorhoeve over zijn gesprek
met generaal Janvier. Volgens Van den Breemen vindt Janvier een geforceerde
bevoorrading (met helikopters) te riskant, daarom probeert hij toestemming
te krijgen om via Servisch grondgebied te bevoorraden. Ook gaat de CDS in
zijn nota aan Voorhoeve in op de implementatie van de op 3 juni 1995 in Parijs
genomen besluiten over de oprichting van een Rapid Reaction Force (RRF).2Voorhoeve: «De initiatiefnemer was Frankrijk, maar de drie overleggen
waarover ik het heb gehad, in Den Haag, New York en Soesterberg, vanaf december
1994, kwamen steeds met aanbevelingen voor versterking. In die overleggen
heeft de Nederlandse chef defensiestaf Van den Breemen (...) een buitengewoon
belangrijke rol gespeeld en ze voorgezeten. Die overleggen kwamen steeds met
aanbevelingen voor mogelijkheden om snel en stevig op te treden.Frankrijk verkeerde in het voorjaar van 1995 steeds in de positie: als
het niet beter gaat met UNPROFOR, gaan wij naar huis. Het dreigde herhaaldelijk,
omdat het steeds gezichtsverlies moest lijden, zoals veel UNPROFOR-landen,
en balanceerde steeds op de vraag: ofwel versterken, of wij houden ermee op.
Frankrijk deed toen het voorstel, na de vreselijke vernederingen van de gijzelingen
van VN-militairen in mei, voor een rapid reaction force.Groot-Brittannië wees dat af en kwam met een ander voorstel. Ik heb
toen beide voorstellen omarmd en generaal Schouten, de heer Princen en generaal
Van Dam gevraagd naar Parijs te gaan om met de Britten en de Fransen te spreken
over een mogelijkheid om de verschillende ideeën op één
noemer te brengen, dus als cement tussen twee stenen te gaan zitten. Dat is
gelukt. Dat hebben zij buitengewoon bekwaam gedaan.Op 3 juni werd er besloten tot de oprichting van de rapid reaction force,
waarbij het leeuwendeel zou komen van Frankrijk en van Groot-Brittannië.
Gehoopt werd dat de Verenigde Staten er financiële steun aan zouden geven.
Nederland bracht kleine, maar essentiële elementen in, namelijk mortieropsporingsradars
en mariniers om Servische artilleriestellingen rondom Sarajevo aan te pakken,
en het luchtwapen. (...) Het trieste is dat die rapid reaction force ongelofelijk
veel tijd nam om feitelijk tot stand te komen.»3Toenmalig directeur Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie
van Defensie, De Winter: «Het initiatief tot de rapid reaction force
is genomen door Frankrijk. Groot-Brittannië en Nederland hebben zich
daar later bij aangesloten. Nederland heeft een zekere rol gespeeld bij de
voorbereiding van de rapid reaction force. In Parijs is, op 1 juni 1995, een
voorbereidende vergadering gehouden. In die vergadering is gesproken over
de verschillende aspecten van de rapid reaction force ter voorbereiding van
de ministeriële bijeenkomst op 3 juni in Parijs, waarbij minister Voorhoeve
aanwezig was. Daar moest uiteraard worden gesproken over de verschillende
aspecten die verbonden waren aan de rapid reaction force, onder andere het
mandaat, de bewapening en dergelijke. Daarbij heeft generaal Schouten, die
destijds plaatsvervangend chef van de defensiestaf was, een belangrijke rol
gespeeld. Mijn directie was daarbij vertegenwoordigd door een medewerker.(...) De minister heeft lange tijd geijverd voor versterking van UNPROFOR.
Hij was dus ingenomen met de oprichting van de rapid reaction force en heeft
die oprichting bevorderd. Al vanaf februari 1995 hielden wij een compagnie
in beginsel beschikbaar voor de versterking van UNPROFOR. Die compagnie is
eerst opgeleid in het gebruik van YPR-voertuigen. Later, toen de rapid reaction
force boven de kim kwam, is besloten om de compagnie, uitgerust met mortieren,
aan te bieden; dat was pas na de bombardementen bij Pale, die zowel in Londen
als in Parijs en ook elders grote indruk maakten.(vraag: waarom RRF niet ingezet bij Srebrenica?) De meest voor de hand
liggende reden daarvoor is dat de rapid reaction force pas in de loop van
augustus operationeel is geworden. De val van Srebrenica vond begin juli plaats;
de rapid reaction force kon toen dus niet worden ingezet. Er
waren waarschijnlijk meer redenen waarom dat niet zo eenvoudig was. Aanvankelijk
waren er meningsverschillen tussen de Fransen en de Britten over het mandaat
van de rapid reaction force; Nederland zat daar een beetje tussenin. Ook binnen
de VN, in Zagreb en Sarajevo, werd verschillend gedacht over het mandaat en
het nut van de inzetbaarheid van de rapid reaction force.(...) Op 17 juni al is een verkenningsmissie naar Bosnië gegaan,
maar het heeft weken geduurd – vijf of zes weken – voordat de
Nederlandse mortiercompagnie het operatiegebied binnen kon komen. Dat kwam
door problemen die werden veroorzaakt door de Kroaten, die niet wensten dat
wij daar binnenkwamen.(...)Binnen de VN is langdurig besproken of het mogelijk was om harder
op te treden tegen de Serviërs. Ik heb de meningsverschillen tussen Zagreb
en Sarajevo over de militaire bruikbaarheid van de rapid reaction force al
genoemd. Generaal Janvier en Akashi, de speciale vertegenwoordiger van de
SGVN, vonden dat de rapid reaction force eigenlijk geen wezenlijk verschil
maakte voor de militaire krachtsverhoudingen in Bosnië en dat het op
grond van het mandaat niet mogelijk was om de rapid reaction force in te zetten
om de safe areas te ontzetten. Zij maanden dan ook tot grote voorzichtigheid,
terwijl generaal Smith, de bevelhebber van UNPROFOR in Sarajevo, meende dat
dat eigenlijk de belangrijkste taak van de rapid reaction force moest zijn.
Die discussie heeft langdurig gewoed in juni en juli 1995. (...) De minister
was voorstander van een krachtiger optreden van UNPROFOR. Hij heeft zich intern
vele malen beklaagd over het zwakke optreden van UNPROFOR. Hij vond dan ook
dat de rapid reaction force een zeer welkome ontwikkeling was en dat die,
als dat kon, zou moeten worden ingezet. In dat opzicht stond hij duidelijk
aan de kant van generaal Smith in Sarajevo: hij was duidelijk voorstander
van een krachtiger optreden.»1De ministerraad buigt zich op 7 juni 1995 over een extra Nederlandse militaire
bijdrage aan de VN-vredesmacht in Bosnië. Voorafgaand aan het kabinetsberaad
sturen de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie de Kamer een brief
waarin zij de Nederlandse positie ten aanzien van de toekomst van UNPROFOR
schetsen en verslag doen van de bijeenkomst op 3 juni 1995 te Parijs van de
ministers van Defensie en CDS'en van EU/NAVO-lidstaten met militairen in Bosnië.
De ministers «steunden het voorstel een substantiële, kwalitatief
hoogwaardige en snel inzetbare multinationale eenheid ter beschikking te stellen
van de VN-commandanten. Deze zwaar bewapende eenheid moet een ontradende werking
hebben ten opzichte van diegenen die UNPROFOR belemmeren in de uitoefening
van de humanitaire taken. Zij opereert op verzoek van de VN-commandanten,
onder hun bevel, binnen het huidige mandaat. Zij heeft tot taak het verhogen
van het vermogen tot zelfbescherming, het waarborgen van de humanitaire hulpverlening
aan de bevolking. (...) Het gaat om drie eenheden van brigadegrootte, totaal
zo'n 12 000 militairen.»2De drie
brigades zijn een Britse luchtmobiele brigade, een Franse brigade en een multinationale
brigade van ca. 3 000 man, bestaande uit Franse, Britse en Nederlandse
eenheden. Nederland heeft in Parijs «onder het beslag van definitieve
besluitvorming door het kabinet en van overleg met het parlement, de bereidheid
uitgesproken een mortiercompagnie van het Korps Mariniers beschikbaar te stellen
alsmede een mortieropsporingsradargroep van de koninklijke landmacht.»3De ministerraad van 7 juni 1995 machtigt de ministers van Defensie en
van Buitenlandse Zaken, na een uitgebreide discussie, om de in de raad uitgereikte
brief aan de Tweede Kamer te zenden en daarover, gehoord het besprokene in
de raad, met de Tweede Kamer te overleggen.4De brief, die nog dezelfde
dag aan de Kamer wordt toegezonden, bevat het besluit van het kabinet om 170
extra militairen uit te zenden naar Bosnië «ter verbetering van
de veiligheid en de effectiviteit van de daar al aanwezige VN-eenheden. (...)
De extra Nederlandse bijdrage bestaat uit een mortiercompagnie van het Korps
Mariniers en een mortieropsporingsradargroep van de koninklijke
landmacht. Beide eenheden tellen louter beroepsmilitairen. De VN-commandant
in Bosnië, luitenant-generaal Smith, geeft aan deze bijdrage de voorkeur
boven de eerder door de regering als mogelijke extra bijdrage aan UNPROFOR
genoemde versterkte infanteriecompagnie van het Korps Mariniers (zie onze
brief aan de Tweede Kamer van 10 februari jl.).»1Bij de bespreking in de ministerraad wordt opgemerkt dat het voorstel
om ongeveer 170 militairen extra naar Bosnië te sturen, ook moet worden
gezien in het licht van een eventuele terugtrekking uit voormalig Joegoslavië,
hetgeen echter niet expliciet in de brief is opgenomen.2Er worden twijfels geuit over
het mandaat van UNPROFOR en de vraag wordt opgeworpen of de aanwezigheid van
de VN in Bosnië wel zinvol is. Anderzijds wordt ingebracht dat het bestaande
mandaat van UNPROFOR voldoende mogelijkheden laat voor een effectiever optreden.
Door het introduceren van zwaardere wapens kunnen de eigen troepen beter worden
beveiligd, zodat het risico van gijzelingen wordt tegengegaan. De toestand
is niet uitzichtloos. Over de situatie in Srebrenica wordt nog opgemerkt dat
die inmiddels nijpend is. Er is nauwelijks voedsel en brandstof en de Bosnische
Serviërs doen pogingen om de observatieposten te veroveren. De Nederlandse
troepen kunnen Srebrenica alleen verlaten als zij worden afgelost. De VN is
overigens meegedeeld dat de Nederlandse troepen in Srebrenica per 1 juli 1995
hoe dan ook zullen worden teruggetrokken, hetgeen echter bij gebrek aan aflossing
niet zal kunnen worden waargemaakt.3Voorts worden in de raad enkele meer algemene opmerkingen over het concept
van de safe areas gemaakt. Achteraf gezien zou het beter zijn geweest als
niet de VN, maar de NAVO veilige gebieden had ingesteld. Opgemerkt wordt dat
het luchtwapen niet kan worden gebruikt zolang represailles op de grond mogelijk
zijn. Als de grondtroepen worden versterkt, zoals thans in de bedoeling ligt,
zijn represailles niet meer zo gemakkelijk en kan het luchtwapen weer worden
ingezet. Dat is van belang omdat de Bosnische Serviërs slechts door het
gebruik van het luchtwapen kunnen worden afgeschrikt. De raad wordt er op
attent gemaakt dat er nog het nodige kan gebeuren voordat de nieuwe troepen
zijn gearriveerd.4Voorhoeve: «Het concept van veilige gebieden is nog steeds waardevol,
maar dan moeten het ook echt veilige gebieden zijn, dat wil zeggen beveiligd
door een groep van goed bewapende staten die gezamenlijk de verantwoordelijkheid
voor dat veilige gebied op zich nemen, zo mogelijk een bondgenootschap, en
die iedereen die dat veilige gebied ingaat, ontwapenen, voor behoorlijk bestuur
in dat veilige gebied zorgen en ook zorgen dat er vanuit dat veilige gebied
geen militaire expedities worden ondernomen, zodat de vluchtelingen en de
bevolking in dat beveiligde gebied in een oorlogszone ook werkelijk veilig
zijn. Het is erg triest dat de gedachte van veilige gebieden, waar ik altijd
een voorstander van ben geweest, ook in andere oorlogen, zo enorm geschaad
is door het totale falen van UNPROFOR op grond van zeer slechte resoluties
van de VN-Veiligheidsraad, die op papier een zestal veilige gebieden aanwees,
maar die veilige gebieden koos zonder militair overleg en zonder dat die gebieden
zo waren gekozen, dat ze ook werkelijk verdedigbaar waren door de Verenigde
Naties.»5Op 8 juni 1995 voeren de vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse
Zaken overleg met de ministers Voorhoeve en Van Mierlo over de Nederlandse
deelname aan de RRF. Met uitzondering van Marijnissen (SP) kunnen de woordvoerders
het kabinetsbesluit steunen. In tweede termijn deelt Hoekema (D66) mee «dat
zijn fractie instemt met de voorgestelde uitzending.»6Blaauw
(VVD) zet in tweede termijn het «nee, tenzij» van zijn fractie
om in «ja, mits». «Dat wil zeggen, mits uit de Veiligheidsraadresolutie
en de komende ontwikkelingen blijkt dat het werkelijk gaat om multinationale
inzet, waarbij de Nederlandse eenheden voldoende beschermd zijn. Bij die standpuntbepaling
zullen mede een rol spelen de mogelijkheden van de bevoorrading van de eenheid
in Srebrenica en de mogelijke aflossing van de eenheid. Zo nodig zal de Kamer
de komende weken nog over deze materie kunnen debatteren.»1Valk
spreekt in tweede termijn zijn steun uit voor de uitzending. Rosenmöller
(GroenLinks) verklaart al in eerste termijn dat «zijn fractie een positieve
grondhouding aanneemt met betrekking tot het voornemen van de regering om
Nederland een bijdrage te laten leveren aan de snelle reactiemacht»2en bevestigt
in tweede termijn de instemming van zijn fractie met de uitzending. De Hoop
Scheffer (CDA) verklaart in tweede termijn: «Het is een zware beslissing,
maar de CDA-fractie geeft de regering het groene licht om de gewenste weg
in te slaan, zij het dat zij zich de vrijheid voorbehoudt, hierop terug te
komen in het onverhoopte geval dat de Veiligheidsraadresolutie inzake het
mandaat of op andere punten afwijkt van wat aan de Kamer is voorgelegd.»3Overigens
is een nieuwe resolutie van de Veiligheidsraad ook voor de regering een voorwaarde
voor uitzending.Op 16 juni 1995 gaat de Veiligheidsraad in resolutie 998 akkoord met de
door de SGVN voorgestelde uitbreiding van UNPROFOR en de oprichting van een
snelle reactie capaciteit. De minister van Buitenlandse Zaken informeert de
Kamer op 21 juni 1995 in een brief over deze besluitvorming.4De ontplooiing
van het Nederlandse contingent voor de RRF verloopt moeizaam als gevolg van
obstructie door de Kroaten. Pas vijf weken na het vertrek op 11 juli 1995
uit de Kroatische havenstad Split kunnen de Nederlandse militairen worden
ontplooid op Mount Igman. Van daar uit zullen zij vanaf 30 augustus 1995
(evenals de Nederlandse F-16's) een bijdrage leveren aan de operatie Deliberate
Force, waarbij twee weken lang stellingen van de BSA rond Sarajevo onder vuur
worden genomen, na een bloedige mortieraanval van de Bosnische Serviërs
op Sarajevo op 28 augustus 1995.De Winter: «(...) Veel eerder had het ook politiek niet gekund,
omdat pas vanaf eind mei ten aanzien van Bosnië langzamerhand een politieke
verandering plaatsvond die het geleidelijk mogelijk maakte om harder tegen
de Serviërs op te treden. Dat is eind augustus uitgemond in Deliberate
Force. Veel eerder was dat niet mogelijk geweest, omdat de politieke voorwaarden
daarvoor ontbraken. Er is een duidelijk verband tussen enerzijds het optreden
van de rapid reaction force en Deliberate Force in het algemeen en anderzijds
de Amerikaanse vredespogingen. Die vredespogingen werden begin augustus 1995
hervat; zij leidden aanvankelijk tot niets. De Amerikanen hebben de mortieraanval
op Sarajevo gebruikt als een aanleiding om massaal geweld tegen de Serviërs
te gebruiken en om hen onder druk te zetten om serieus te onderhandelen.»53.2.16 SrebrenicaIn de tweede termijn van het overleg met de Kamercommissies op 8 juni
1995 maakt de minister van Defensie nog enkele opmerkingen over de positie
van de Nederlandse militairen in Srebrenica: «Gezien de nog gespannen
situatie en het feit dat de Bosnische Serviërs nog gijzelaars in handen
hebben, zou het niet verstandig zijn om op dit moment tot helikopterbevoorrading
over te gaan. Omdat er nog voor enkele weken voedselvoorraden zijn voor Dutchbat,
is het verstandig om te proberen binnen twee weken een transport over de weg
voor elkaar te krijgen, mogelijk het kortere traject vanuit Sarajevo. Lukt
dat niet, dan zal moeten worden overgegaan op bevoorrading door de lucht.
De commandant van UNPROFOR heeft het scenario voor luchtbevoorrading al klaar
liggen.»6De situatie in Srebrenica is begin juni echter behoorlijk kritiek geworden.
Vanaf 26 mei 1995 laten de Bosnische Serviërs geen enkel konvooi
meer toe. Ook van verlof terugkerend personeel wordt niet tot de enclave toegelaten.
Op 3 juni 1995 wordt de observatiepost Echo van Dutchbat in het zuiden van
de enclave door eenheden van de BSA ingenomen. Commandant Karremans stuurt
op 5 juni 1995 een fax aan de Crisisstaf van de KL waarin hij de situatie
in Srebrenica beschrijft, met het verzoek de inhoud ervan onder de aandacht
te brengen van de CDS en BLS en van de ministers van Defensie en van Buitenlandse
Zaken: «Indien zich op zeer korte termijn geen wijzigingen voordoen
in deze toestand dan moet niet worden uitgesloten dat zich een ramp zou kunnen
voltrekken. Het bataljon heeft heden niet (meer) de mogelijkheden om er iets
aan te kunnen doen.»1Op 8 juni 1995 heeft een bespreking plaats in de enclave Srebrenica tussen
een liaison-team van Dutchbat en de lokale commandant van het Bosnische regeringsleger.
Deze waarschuwt Dutchbat voor een Bosnisch-Servische aanval op de enclave
in de avond van 8 juni of de ochtend van 9 juni 1995. Commandant Karremans
informeert de leiding van UNPROFOR in Sarajevo en de Crisisstaf van de KL
per fax. De aangekondigde aanval blijft echter uit.2De MID van de KL schrijft op 9 juni 1995 in een rapport: «VRS-eenheden
(Bosnische Serviërs) zouden volgens onbevestigde berichten voorbereidingen
treffen voor offensieve operaties tegen de enclave. Hiertoe zouden eenheden,
mogelijk van para-militaire signatuur, zich in de omgeving van Brezani Han
(ZO van de enclave) hebben verzameld. (...) De activiteiten van de VRS in
de Srebrenica-regio zijn mogelijk gericht op het overnemen van een aantal
door (NL) UNPROFOR bezette waarnemingsposten. Mogelijk wordt hierbij hetzelfde
scenario toegepast als bij de overname van waarnemingspost-E, eerder deze
week in de ZO sector van de enclave. Het is echter de vraag in hoeverre de
politieke leiding van de Bosnische Serviërs militair optreden tegen UNPROFOR
onder de huidige omstandigheden wenselijk acht. Mocht het toch komen tot een
VRS-actie dan zal deze zich waarschijnlijk beperken tot de waarnemingsposten.
Een bezetting van (grote) delen van de enclave wordt vooralsnog als onwaarschijnlijk
beoordeeld.»3Aan de val van observatiepost Echo wordt in de Kamer geen aandacht geschonken.
Overigens lijkt de situatie zich in de loop van juni weer enigszins te stabiliseren.
Op 20 juni 1995 wordt, voor het eerst in anderhalve maand, een konvooi met
brandstof en voedsel voor Dutchbat toegelaten tot Srebrenica. Ook in de rest
van Bosnië neemt de spanning enigermate af nadat de Bosnische Serviërs
de laatste gegijzelde VN-militairen, onder wie de drie Nederlanders, hebben
vrijgelaten.De ministerraad bespreekt op 23 juni 1995 de brief van de ministers van
Defensie en van Buitenlandse Zaken aan de Kamer over verlenging van de Nederlandse
bijdrage aan UNPROFOR. De brief wordt zonder veel discussie door de ministerraad
aanvaard4en nog dezelfde dag aan de
Kamer gezonden:« – de VN zal worden medegedeeld dat, na de aflossing van
Dutchbat in Srebrenica, Nederland in beginsel bereid is tot 1 januari 1996
infanterie-eenheden te blijven leveren aan UNPROFOR. De mogelijke taak, locatie
en omvang van deze infanterie-eenheden zal in de komende periode in overleg
met de VN worden bepaald;– het kabinet zal zich tijdig vóór 1 januari 1996
beraden over de aard, de omvang en de samenstelling van een Nederlandse bijdrage
aan de VN-vredesmacht in het voormalige Joegoslavië ná die datum.
Aangezien Nederlandse eenheden voor periodes van zes maanden worden uitgezonden,
is het uitgangspunt dat de Nederlandse bijdrage elk half jaar op grond van
de dan geldende omstandigheden wordt geëvalueerd; – de Nederlandse eenheden in Srebrenica zullen, in overleg met de
VN en Oekraïne, zo spoedig mogelijk worden afgelost door een Oekraïense
eenheid. Tot het moment van aflossing zal Nederland VN-taken in de enclave
blijven vervullen;– de Nederlandse compagnie in de Sapnaduim in Bosnië wordt
in juli afgelost door een compagnie van het 42ste bataljon Limburgse Jagers;– aan de hand van de uitkomst van het overleg in de komende weken
met de VN over het hergroeperingsplan van UNPROFOR, zal het kabinet zich zo
spoedig mogelijk beraden over VN-taken voor het 42ste bataljon in Bosnië
voor dat deel van de uitzendingstermijn van zes maanden dat niet in Srebrenica
en de Sapnaduim wordt doorgebracht. De VN hebben Nederland gevraagd in ieder
geval het bataljon voor een nieuwe missie beschikbaar te houden. Er zal in
ieder geval sprake moeten zijn van een zinvolle taak, bij voorkeur in Midden-Bosnië;– de sterkte van de extra Nederlandse mortiercompagnie en mortieropsporingsradargroep
voor de nieuwe snelle reactiemacht van UNPROFOR is vastgesteld op 178 militairen.
Zij zullen begin juli op hun basis in Midden-Bosnië zijn. Daarnaast is
besloten het verzoek om 17 extra staffunctionarissen en liaison-officieren
ten behoeve van de snelle reactiemacht in te willigen;– de opperbevelhebber van de NAVO-eenheden in Europa (SACEUR) zal
formeel worden meegedeeld welke Nederlandse eenheden beschikbaar zijn voor
een eventuele evacuatie-operatie in het voormalige Joegoslavië. Deze
eenheden zullen pas worden uitgezonden na aanwijzing door SACEUR en een unaniem
besluit van de NAVO-Raad. De Tweede Kamer zal in dat geval terstond worden
ingelicht.»1In de brief wordt vervolgens ingegaan op de resultaten van de gesprekken
met de VN en Oekraïne over de aflossing van Dutchbat in Srebrenica. Aangezien
aflossing per 1 juli 1995 niet meer mogelijk is, zal de regering «op
grond van de resultaten van dit overleg en de in Bosnië heersende omstandigheden
beoordelen of vastgehouden moet worden aan de geplande aflossing in Srebrenica,
in juli, van de twee compagnieën van het versterkte infanteriebataljon
van de luchtmobiele brigade door eenheden van het 42ste pantserinfanteriebataljon
Limburgse Jagers.»2Ook geven
de ministers een overzicht van de eenheden die Nederland in beginsel bijdraagt
aan een onverhoopte evacuatie van de VN-vredesmacht (o.a. een versterkt mariniersbataljon,
een bataljon van de LMB, luchtmachteenheden en logistieke ondersteuning).Op 29 juni 1995 overleggen de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken
en voor Defensie met Van Mierlo en Voorhoeve over hun brief van 23 juni 1995.
Een dag eerder hebben de fractievoorzitters ook al gedebatteerd over de Nederlandse
deelname aan de vredesoperatie in het voormalige Joegoslavië. Aanleiding
voor dit plenaire debat is een toespraak van VVD-fractievoorzitter Bolkestein
op 17 juni 1995 tijdens de partijraad van de VVD, waarin hij stelt dat moet
worden gekeken naar de mogelijkheid om de Nederlandse bijdrage aan die vredesoperatie
te beëindigen. Bolkestein wordt in het debat sterk bekritiseerd door
zijn collega's, die hem verwijten onverantwoordelijke uitspraken te hebben
gedaan over eenzijdige terugtrekking van de Nederlandse militairen. In zijn
bijdrage aan het debat haalt Bolkestein de scherpe kanten van zijn uitspraken
af en verwijst hij naar de brief van de regering van 23 juni 1995, waarin
staat dat het kabinet vóór 1 januari 1996 een besluit zal nemen
over verdere deelname aan een VN-vredesmacht in het voormalige Joegoslavië:
«De ministers zeggen dat zij komen te staan voor de cruciale afweging
aan het einde van het jaar. Onze inzet is daarbij dat wij onze bijdrage moeten
beëindigen. Maar nogmaals, dat moet in goed overleg gebeuren. Ik ben
helemaal niet van plan om de hielen te lichten, zoals de heer Wallage heeft
gezegd.»3De beide
ministers bevestigen in het debat nogmaals, in verschillende bewoordingen,
dat voor het einde van het jaar de regering met een standpunt komt over de
aanwezigheid en de omvang van de Nederlandse troepen in voormalig Joegoslavië.
Van Mierlo voegt hier aan toe dat «het beleid er niet
op gericht is, op dat moment van rekenschap tot een besluit te komen dat ertoe
kan leiden om zo snel mogelijk weg te komen.»1In het Algemeen Overleg op 29 juni 1995 gaan de woordvoerders akkoord
met de wijze van aflossing van het infanteriebataljon in Srebrenica, de uitzending
van de extra staffunctionarissen en liaison-officieren ten behoeve van de
RRF en met de eventuele Nederlandse bijdrage aan een NAVO-evacuatiemacht.
Enkele woordvoerders vragen naar aanleiding van berichten in de media naar
mogelijke concessies die zijn gedaan aan de Bosnische Serviërs in ruil
voor de vrijlating van de gegijzelden. De minister van Buitenlandse Zaken
antwoordt hierop, dat voorzover hij weet «er geen concessies zijn gedaan
aan Pale om de gegijzelden vrij te krijgen. Als ze al gedaan zijn, is dat
volstrekt buiten de regering om gegaan. In de brief van Akashi aan Karadzic
stond o.a. dat UNPROFOR in ieder geval onpartijdig zal blijven.»2Wel wijst Van Mierlo er nog op «dat de angst dat er opnieuw VN-soldaten
zullen worden gegijzeld ook iets van doen heeft met een terughoudend beleid
ten aanzien van air support. Desgevraagd verklaarde hij nadrukkelijk dat er,
voor zover hij wist, geen verband bestaat tussen een dergelijk terughoudend
beleid en het vrijlaten van de gegijzelden, ook al vond de gijzeling plaats
direct na een luchtactie.»Ook minister Voorhoeve verklaart later, tijdens de hoorzitting, niets
te weten van een «geheim akkoord» tussen Janvier en Mladic over
het afzien van de inzet van het luchtwapen in ruil voor de vrijlating van
de gegijzelde VN-militairen.Voorhoeve: «(...) daar is mij niets van bekend. Ik zeg »nee«,
maar daarmee bedoel ik: dat weet ik niet. Ik heb geen enkel bewijs dat er
dergelijke afspraken zijn gemaakt. Ik denk ook niet dat er dergelijke afspraken
zijn gemaakt. Ik heb nooit geloofd in de theorie dat een kwade genius een
afspraak zou hebben gemaakt, dat het NAVO-luchtwapen nooit meer zou worden
ingezet. Wat betreft de zogenaamde afspraak Janvier-Mladic, waarover geschreven
is: ik heb geen aanwijzingen die dat bewijzen.»3Het terughoudend beleid ten aanzien van luchtsteun, waar Van Mierlo in
het overleg met de Kamer op wijst, komt voort uit een heroverweging die de
leiding van UNPF en UNPROFOR, ter vermijding van nieuwe gijzelingen, hebben
gemaakt met betrekking tot de inzet van het luchtwapen. «Op 29 mei 1995
stuurt generaal Smith een richtlijn aan zijn ondercommandanten (Directive
2/95) waarin hij stelt dat «the execution of the mandate is secondary
to the security of UN personnel (...) using force if necessary including CAS
and air strikes as a last resort». Deze richtlijn wordt op 2 juni 1995
nogmaals bevestigd in een brief van de commandant van de UNPF, generaal Janvier,
aan generaal Smith, waarin Janvier aangeeft dat het gebruik van geweld vermeden
moet worden.»4De minister van Defensie gaat in zijn antwoord in het overleg met de Kamer
op 29 juni 1995 onder meer nader in op de wijze van aflossing van Dutchbat
in Srebrenica: «Een Oekraïens verkenningsteam zal binnenkort in
Srebrenica arriveren om de aflossing te regelen. (...) Bezien wordt of het
mogelijk is eenheden in Srebrenica af te laten lossen door eenheden van het
42ste bataljon, die dan vervolgens hun taken aan de Oekraïners moeten
overdragen.»5Het verkenningsteam
van de Oekraïners zal echter nooit in Srebrenica arriveren. En de twee
compagnieën van het 42ste pantserinfanteriebataljon zullen uiteindelijk
geen onderdeel vormen van UNPROFOR. Wel wordt de A-compagnie van het luchtmobiel
bataljon in Simin Han in juli 1995 afgelost door de A-compagnie van het 42ste
bataljon, die begin november 1995 naar Nederland terugkeert. Op 30 juni 1995 heeft CDS Van den Breemen in Zagreb nog een gesprek met
Force Commander (FC) generaal Janvier, die hem vertelt dat generaal Mladic
geen enkele toezegging heeft gedaan op de verzoeken van Janvier om de aflossing
van Dutchbat III door Dutchbat IV of door de Oekraïners mogelijk te maken.
«Dat wil zeggen dat een mogelijke inzet van de RRF eerst plaats kan
vinden nadat voor de enclaves een oplossing is gevonden. (...) De FC deelde
mede dat hij de problematiek van het handhaven van de enclaves en de vorming
en de eventuele inzet van de RRF wederom onder de aandacht van de SG zou brengen.»1Vanaf 6 juli 1995 zetten Bosnisch-Servische troepen een grote aanval in
op het zuidelijk deel van het «veilig gebied» Srebrenica. UNPROFOR
gaat er aanvankelijk van uit dat de BSA slechts een deel van de enclave wil
veroveren om een belangrijke weg in handen te krijgen. Volgens minister Voorhoeve
«leek het doel van de BSA niet om de enclave als geheel te overrompelen,
maar deze tot een kleine kern te reduceren en in een permanente gijzelaarpositie
te brengen. Daarmee zou de BSA over een wapen beschikken met het oog op de
ontplooiing van de RRF.»2Voorhoeve: «Ik hield rekening met drie mogelijke scenario's. Er
waren voor die drie scenario's steeds drie verschillende scholen, mensen die
verschillende inschattingen maakten, maar die aan de hand van de ontwikkelingen
ook hun positie wijzigden. Wij maken allemaal onze inschatting in zo'n situatie
in de mist van de oorlog. Niemand weet precies wat er verder gaat gebeuren.
Nederland had geen onafhankelijke, eigen inlichtingen uit Servische bronnen.
Wij moesten dus beoordelen op grond van wat andere mogendheden wisten of inschatten
en wat de VN daarover zeiden, wisten of meenden te weten. De drie mogelijkheden
waren: de Serviërs willen alleen het zuidelijke deel van de enclave,
want daar bevinden zich een mijn en een belangrijke doorgangsweg. Dat had
een zekere logica. Daarbij zei men: de Serviërs zullen echt niet zo dom
zijn, de hele enclave in te nemen, want dan krijgen zij de hele wereld tegenover
zich. Dat is gewoon niet in hun belang. Dat had een zekere logica. Het was
volgens mij ook een kapitale fout die de Servische generaal Mladic beging.
Hij had nog jarenlang met UNPROFOR kunnen sollen, als hij deze afgrijselijke
misdaden niet had begaan. (...)De tweede mogelijkheid was, en dan kom ik op die verklaring, dat de Serviërs
de enclave wilden indikken, zoals zij eerder hadden geprobeerd bij Gorazde
en Zepa, de observatieposten wilden innemen, die op zichzelf onverdedigbare
posities in een zeer kwetsbaar terrein waren, en iedereen wilden terugwerpen
tot het kleine stadje Srebrenica, zodat men kon doen wat men wilde en iedereen
kon dwingen tot evacuatie. Dan had men de wereldgemeenschap opnieuw bij de
keel en zou men bovendien de militairen die constant waren gelegerd rondom
de grotere enclaves, kunnen concentreren en vrijmaken voor het zeer grote
front dat de Bosnische Serviërs toen in Bosnië hadden. (...) Het
indikken was dus de tweede optie.De derde optie was: de Serviërs drukken door en lopen Srebrenica,
Zepa en Gorazde binnenkort onder de voet, want zij willen de troepen die zij
daar steeds hebben, weg kunnen halen om ze naar het front te brengen, en zij
willen alle vluchtelingen verjagen.(...)Ik stel vast dat wij geen tijdige, adequate waarschuwingen van andere
inlichtingendiensten hebben gekregen over wat er stond te gebeuren. Ik zeg
met opzet: geen tijdige, adequate waarschuwingen. Nederland heeft zijn eigen
analysecapaciteit maximaal benut en bleef dus met de «fog of war»
zitten.»3Bij Defensie leven echter ook andere gedachten over de bedoelingen van
de Bosnische Serviërs.De Winter: «Een belangrijk onderwerp was de vraag wat de bedoelingen
van de Serviërs waren: waren zij van plan om de hele enclave te veroveren
of ging het, zoals lange tijd werd aangenomen, uitsluitend om de zuidoostpunt
van de enclave, waar een weg in de richting van Sarajevo doorheen liep? Volgens
de VN en op gezag van de VN ook volgensde landmachtleiding ging
het uitsluitend om die zuidoostpunt. Pas later zou blijken dat de bedoelingen
van de Serviërs aanzienlijk verder gingen. Dat werd, althans wat mij
betreft, drie of vier dagen voor de val duidelijk, omdat de Serviërs
observatieposten van Dutchbat aan de west- en noordzijde van de enclave begonnen
aan te vallen. Dat was merkwaardig als hun bedoeling uitsluitend was om de
zuidoostpunt te bezetten. Pas op 10 juli, de dag voor de val, werd echter
volstrekt duidelijk dat de Serviërs de enclave geheel wilden veroveren.(...) Ik vond het heel merkwaardig en ik heb herhaaldelijk gevraagd waarom
zij de observatieposten, ver weg aan de westen noordkant van de enclave, aanvielen
als het alleen de bedoeling was om de zuidoostpunt te bezetten. Het antwoord
was steeds, ook op de laatste dag, de ochtend van 10 juli, dat het inzicht
van de VN was dat het uitsluitend om die zuidoostpunt ging.»1Couzy: «Het ging vooral om vragen als »hoe schatten wij het
in?« en »wat zou er gaan gebeuren?«. Wij hebben natuurlijk
vooral gefilosofeerd over wat de VN-commandanten eraan wilden doen. Er was
een soort ultimatum gesteld aan generaal Mladic, namelijk dat hij voor een
bepaalde tijdspanne zijn eenheden moest terugtrekken. De laatste informatie
die wij daar ter plaatse kregen was dat de generaal Mladic had geantwoord
dat hij zich persoonlijk naar de regio zou verplaatsen om persoonlijk leiding
te nemen over het gebeuren. Ik dacht dat dit een positief signaal was, maar
toen ik samen met de generaal Van Baal in de auto terug reed, zei hij: Nu
begin ik mij echt zorgen te maken, want als generaal Mladic zegt »ik
ga persoonlijk leiding geven« dan betekent het dat er nu dus een echte
aanval komt. Dat was dus eigenlijk ook het eerste moment dat wij ervan uitgingen
dat er echt een aanval in gang was gezet om de hele enclave te veroveren.
Tot dat moment hadden wij dat idee dus niet!»2Ook op de Nederlandse permanente vertegenwoordiging bij de VN in New York
wordt gespeculeerd over de bedoelingen van het Bosnisch-Servische leger.Biegman: «Mijn indruk was dat ze bezig waren om de safe areas te
veroveren, maar dat was een vooroordeel. Ik gaf de Serviërs het nadeel
van de twijfel in plaats van het voordeel, zulks op basis van de ervaringen
die wij sinds 1991 hadden opgedaan. Dat was mijn persoonlijke invalshoek.
(...) Dat ging terug op wat de Serven al vier jaar lang deden. Het was een
militair belang voor de Serven om dat gebied in handen te krijgen. Zo hadden
zij een doorgang naar de kust. Dat had ik geleerd van mijn militaire adviseur.»3De observatieposten (OP's) van Dutchbat worden achtereenvolgens door de
BSA opgerold, waarna de Nederlandse militairen door de Bosnische Serviërs
worden meegevoerd naar Bratunac, of de mogelijkheid krijgen zich terug te
trekken binnen de enclave naar de basis van Dutchbat bij het plaatsje Potocari.
Bij de terugtrekking van OP-Foxtrot op 8 juli 1995 wordt de Nederlandse militair
Raviv van Renssen gedood door een soldaat van het Bosnische regeringsleger.
Op 11 juli wordt het stadje Srebrenica ingenomen door de BSA en vanaf 12
juli 1995 is de enclave volledig in handen van de Bosnische Serviërs.43.2.17 Besluitvorming in Den HaagDe ministerraad vergadert op 5, 6 en 7 juli 1995 over de begroting voor
1996. Op donderdag 6 juli 1995 worden daarnaast twee kwesties aan de orde
gesteld.5In de eerste plaats
wordt de raad meegedeeld dat er afgelopen nacht door de Bosnische Serviërs
een luchtaanval is uitgevoerd op Srebrenica, waarbij geen doden en gewonden
zijn gevallen. De gedachte wordt geopperd dat de Bosnische Serviërs wellicht
vóór de aflossing van het Nederlandse contingent blauwhelmen
door de Oekraïners alsnog de enclave willen innemen. Het zou ook kunnen
dat deChronologie val Srebrenica1Donderdag 6 juliVroege ochtend: begin aanval Bosnisch-Servisch leger (BSA) op
OP's in zuidoosten, beschieting Srebrenica-stad; verzoek Karremans om luchtsteun
niet gehonoreerd. Vrijdag 7 juliBeschietingen BSA op enclave en stad. Zaterdag 8 juliEnkele OP's
ingenomen, Dutchbatters meegevoerd naar Bratunac; verzoek om luchtsteun afgewezen,
wel aanwezigheid NAVO-vliegtuigen ter afschrikking; soldaat Van Renssen gedood
door moslimsoldaat. Zondag 9 juliOpmars BSA naar Srebrenica-stad. Maandag 10 juliOchtend: «blocking position» ingenomen; aanvraag om luchtsteun
niet gehonoreerd. Avond: nieuwe «blocking position»; nieuwe
aanvraag luchtsteun die uiteindelijk door Janvier wordt afgewezen. Vanuit
«blocking position» wordt door Dutchbat gevuurd op BSA. Aanbod
van BSA aan Dutchbat om enclave binnen 48 ur te verlaten wordt afgewezen door
chef-staf UNPROFOR en leiding Dutchbat. Dinsdag 11 juliOchtend:
door Karremans verwachte luchtaanvallen blijven uit; opnieuw luchtsteun aangevraagd.  Middag: luchtacties NAVO, vervolg luchtactie afgelast.
Srebrenica-stad wordt ingenomen door BSA; meeste «weerbare» mannen
trekken weg uit enclave; burgerbevolking (voornamelijk vrouwen, ouderen en
kinderen) zoekt toevlucht tot Potocari. Schattingen van aantal vluchtelingen
variëren van 15 000 tot 25 000.  Begin avond: aankomst CDS
Van den Breemen en plv. BLS Van Baal in Zagreb; bijeenkomst met generaal Janvier.  Bevel aan
Karremans van fungerend UNPROFOR-commandant generaal-majoor Gobilliard om
met BSA te onderhandelen over staakt-het-vuren en om vluchtelingen te beschermen
(«niet mogelijk» volgens Karremans).  Avond:
tweemaal besprekingen Karremans en Mladic. Woensdag 12 juliOchtend:
inname Potocari door BSA. Karremans spreekt telefonisch met Voorhoeve (08.00
uur).  Derde bespreking Karremans en Mladic. Karremans stuurt verslag van besprekingen
met Mladic op 11 en 12 juli naar UNPF, UNPROFOR, minister van Defensie en
C-KL Crisisstaf (met o.a. de opmerking dat hij niet in staat is de ca. 15 000
vluchtelingen te beschermen).  Middag: begin evacuatie vluchtelingen
uit Potocari door BSA naar Kladanj (moslimgebied); mannen worden weggevoerd
naar Bratunac. Aankomst Mladic in Potocari; gesprek met Karremans. Donderdag 13 juliVervolg evacuatie vluchtelingen; 's avonds afgerond (rond 19.30 uur). Karremans
geeft UNPROFOR in Sarajevo (overste De Ruiter) telefonisch meldingen door
van Dutchbat-militairen over oorlogsmisdaden bij Potocari (twee afzonderlijke
meldingen betreffende negen of tien lijken met schotwonden in de rug of nek).  Op initiatief
van majoor Franken stellen vertegenwoordigers van de vluchtelingen een lijst
op met de namen van 239 mannen die zich bevinden in de compound van Dutchbat
in Potocari. Lijst wordt gefaxt naar KL-crisisstaf en N-E Command UNPROFOR
in Tuzla (op beide plaatsen kan de lijst bij navraag medio augustus niet worden
teruggevonden); origineel wordt door Franken vernietigd en kopie uit de enclave
gesmokkeld en op 23 juli in Zagreb overhandigd aan Nederlandse officier van
UNPF, die kopieën verstrekt aan civil affairs van UNPF, de mensenrechtencommissie
van VN in Genève en aan de leiding van de LMB. Voorhoeve wordt op 16
augustus over het bestaan van de lijst geïnformeerd.  Begin avond: Brigade-generaal Nicolai (chef-staf UNPROFOR) stuurt (in het Nederlands)
richtlijnen aan Karremans voor zijn onderhandelingen met Mladic over evacuatie
Dutchbat. Karremans stelt Mladic schriftelijk in kennis van de richtlijnen. Vrijdag 14 juliTransport gewonden vanuit Potocari via Bratunac naar Kladanj.Bosnische Serviërs het Nederlandse contingent gaan hinderen om de
kwetsbaarheid van de VN-vredesmacht nog eens aan te tonen.De tweede kwestie betreft een verzoek van de VN om 25 militairen van het
transportbataljon gedurende 14 dagen in Sarajevo te laten dienen, met als
taak humanitaire goederen uit bestaande pakhuizen in voorsteden van Sarajevo
naar het centrum over te brengen. Op dit moment worden de daaraan verbonden
risico's bestudeerd, maar op dit moment kan nog niet helemaal worden ingeschat
of de risico's groter zouden zijn dan bij de uitoefening van de huidige taak.
Gemeld wordt dat de afgelopen nacht al een Nederlands militair konvooi Sarajevo
is binnengereden, wat goed is verlopen. Herhaald wordt dat het verzoek formeel
valt onder de taak van het Nederlandse bataljon. Toch wordt de raad voorgesteld
om de Tweede Kamer in te lichten, omdat het verzoek voor een deel van het
bataljon een wijziging van de invulling van de taak betekent.In de ministerraad wordt de vraag gesteld of voor de invulling van een
deeltaak het parlement moet worden ingelicht. Het schept het precedent dat
voor iedere wijziging het parlement zou moeten worden ingelicht. Dat wordt
niet vanzelfsprekend geacht. Later in de discussie wordt opgemerkt dat dit
een belangrijke beslissing is, omdat hierbij de vraag aan de orde is of de
Tweede Kamer in de komende periode bij elke wijziging van de taak van de Nederlandse
militairen moet worden ingelicht. De komende periode zal grote onzekerheden
geven. Het wordt riskant geacht als er elke keer een beslissing aan de Tweede
Kamer moet worden voorgelegd.1Overigens heeft de directeur DAB, mede namens de plaatsvervangend CDS,
de minister van Defensie eind juni reeds ontraden om een brief aan de Kamer
te sturen over het humanitair transport naar Sarajevo, omdat de Kamer nooit
om instemming met inzet van aan de VN ter beschikking gestelde Nederlandse
militairen wordt gevraagd; de brief zou een precedent scheppen voor blijvende
betrokkenheid van Kamer bij operationele beslissingen. Indien de reactie van
de Kamer negatief zou uitvallen, zou de minister hiermee geen rekening kunnen
houden vanwege verplichtingen ten aanzien van de VN.2De minister van Defensie houdt vast aan zijn voorstel om de Kamer over
de wijziging van de taken voor het transportbataljon in te lichten. Op vrijdag
7 juli 1995 wordt de ministerraad een concept-brief voorgelegd ter zake van
de inzet van Nederlandse militairen ten behoeve van humanitaire voedseltransporten
naar Sarajevo. Ter toelichting wordt gemeld dat deze inzet valt binnen de
taken van het Belgisch-Nederlandse transportbataljon en dat de extra risico's
waaraan de betreffende militairen blootgesteld zullen worden, naar verluidt
relatief gering zijn. De raad neemt met instemming kennis van de concept-brief
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en besluit dat de brief zal worden geredigeerd
als een brief van de minister van Defensie.3In de brief licht Voorhoeve de Kamer in dat hij heeft «ingestemd
met het dringende verzoek van UNPROFOR om op korte termijn, voor een periode
van ongeveer twee weken, acht vrachtwagens (tientonners) met chauffeurs en
bijrijders, in totaal ongeveer 25 personen, van het Nederlands-Belgische transport-
en logistiek bataljon beschikbaar te stellen voor het vervoer van humanitaire
hulpgoederen van depots in de omgeving van Sarajevo naar de stad.»4Op maandag 10 en dinsdag 11 juli 1995 vinden voortdurend, in verschillende
samenstelling, bijeenkomsten plaats in het Defensie Crisisbeheersingscentrum
(DCBC, de «bunker») van het ministerie van Defensie. Op verzoek
van minister-president Kok is er op 10 juli «torentjesoverleg»
over de situatie in Srebrenica. Aan dit overleg nemen naast de minister-president
ook deel de ministers Voorhoeve en Van Mierlo, CDS, de secretaris-generaal
van het ministerie van Algemene Zaken, deZaterdag 15 juliAankomst Pronk in Bosnië. Om 10.30 uur telefoongesprek met
Karremans.  Overleg in Belgrado van Smith, Akashi, Stoltenberg en Bildt met Milosevic
en Mladic; apart overleg van Smith met Mladic over o.a. vertrek Dutchbat uit
enclave en toegang Internationale Rode Kruis tot gevangen moslimmannen; Dutchbat
krijgt toestemming eind van de week te vertrekken uit enclave.  BSA laat alle 55 gevangengenomen
Dutchbatters vrij; worden in Novi Sad overgedragen aan UNPROFOR; 's avonds
gesprek van Nederlandse Defensie attaché, kolonel Lambie, met Dutchbatters;
deze melden op weg naar Zvornik «op diverse plaatsen (ontklede) lijken
langs de kant van de weg (te hebben) gezien»(50 tot 100). Zondag 16 juliBezoek
Pronk aan Bosnië (Tuzla en Sarajevo).  Nederlandse zaakgelastigde in Belgrado, Engels, stelt
(confidentieel) code-bericht op met verslag van gesprek defensie attaché
met Dutchbatters, wordt op 17 juli om 07.22 uur («most immediate»)
verzonden aan ministerie van BuZa.  De 55 Dutchbatters vertrekken uit Belgrado en arriveren
in Zagreb. BLS Couzy en staatsecretaris Gmelich Meijling arriveren in Zagreb. Maandag 17 juliBezoek Pronk aan Bosnië (Sarajevo). Vertrek 55 Dutchbatters, samen met Couzy en Gmelich Meijling,
naar Soesterberg.  Transport laatste gewonden uit Potocari naar Bratunac; vervolgtransport door
Rode Kruis.  Opstellen verklaring over «correct» uitgevoerde evacuatie van
de vluchtelingen, ondertekend door vertegenwoordigers van Bosnische Serviërs
en van de moslims en (in engelse versie) door majoor Franken met de handgeschreven
aantekening «as far as it concerns convoys actually escorted by UN-forces.»  Verklaring
wordt, als bijlage bij andere fax, op 18 juli aan KL-crisisstaf gefaxt. Voorhoeve
wordt op 28 juli door de Landmachtstaf ingelicht over het bestaan van de verklaring. Dinsdag 18 juliVertrek Pronk uit Split naar Nederland. Woensdag 19 juliOntmoeting Smith en Mladic bij
Sarajevo; ondertekening overeenkomst Smith/Mladic: Dutchbat kan enclave op
21 juli verlaten, UNHCR krijgt toestemming Srebrenica te bezoeken en Internationale
Rode Kruis krijgt toestemming om voor het einde van 20 juli de plaatsen («reception
points) te bezoeken waar de moslims worden vastgehouden (deze afspraak is
nooit geëffectueerd). Volgens het verslag van de bijeenkomst antwoordt Mladic,
op een vraag van Smith naar de activiteiten van BSA-troepen na de val van
Srebrenica, dat de vluchtelingen in Potocari «op hun eigen verzoek waren
geëvacueerd en met de volledige medewerking en hulp van Dutchbat».
Ook meldt Mladic dat hij een corridor heeft geopend om de BiH-troepen naar
Tuzla te laten gaan. «Hij gaf toe dat er enige schermutselingen hadden
plaatsgevonden met slachtoffers aan beide kanten en dat enige «ongelukkige
kleine incidenten» waren voorgekomen.»  Tekst van overeenkomst en gespreksverslag
worden op 12 augustus naar DCBC gefaxt. Voorhoeve krijgt beide stukken op
31 augustus onder ogen. Donderdag 20
juliBrigade-generaal Nicolai komt aan in Bratunac.
Het Rode Kruis wordt niet toegelaten door de Bosnische Serviërs. Vrijdag 21 juliDutchbat verlaat enclave.Zaterdag 22
juliOchtend: Dutchbat arriveert in Zagreb.Zondag 23 juliOntvangst Dutchbat in Zagreb in aanwezigheid van kroonprins, Kok, Voorhoeve
en vijf Kamerleden (Korthals, Hoekema, De Hoop Scheffer, Valk en Singh Varma);
commando-overdracht; persconferentie Karremans.  Debriefing van 23 kaderleden van
Dutchbat door commandant LMB, brigade-generaal Bastiaans. Gemelde waarnemingen
van oorlogsmisdaden worden overgedragen aan VN-Commissie voor de mensenrechten. Maandag 24 juliVertrek Dutchbat uit Zagreb naar Soesterberg.souschef operatiën van de Defensiestaf en het hoofd DAV/MS van het
ministerie van Buitenlandse Zaken. Politieke conclusies worden niet getrokken.
De deelnemers aan het overleg discussiëren over drie door Voorhoeve onderscheiden
scenario's: terugtrekking van Dutchbat; een voortzetting van de aanval van
de Bosnische Serviërs; stabilisatie. «Hoewel het bewind in Pale
verklaard heeft bereid te zijn alle Nederlandse blauwhelmen ongehinderd doorgang
te zullen verlenen bij een terugtrekking, lijkt deze weg niet begaanbaar.
Er zou een ernstige humanitaire situatie ontstaan voor de circa 50 000
burgers in Srebrenica. Daarom ook valt vooralsnog niet te verwachten dat de
Bosniërs Dutchbat zonder slag of stoot zouden laten gaan. (...) Het is
overigens niet zeker of inname van de enclave ook door de BSA wordt nagestreefd.»1Op dinsdagmiddag 11 juli 1995 besluit de minister van Defensie op advies
van CDS Van den Breemen, om de CDS en de plaatsvervangend Bevelhebber van
de Landstrijdkrachten, generaal-majoor Van Baal, naar Zagreb te laten afreizen
om met de commandant van UNPF, generaal Janvier, de verschillende opties voor
verdere acties te bespreken. Onmiddellijk na aankomst in Zagreb krijgt de
delegatie te horen dat Srebrenica al is gevallen en dat Dutchbat zich met
de vluchtelingen heeft teruggetrokken op de compound bij Potocari.2Toenmalig plaatsvervangend bevelhebber der landstrijdkrachten, generaal-majoor
Van Baal: «Er waren twee heel belangrijke punten: ten eerste het feit
dat de commandant herhaaldelijk om close air support had gevraagd ter bescherming
van de moslimbevolking in de enclave; het feit dat die niet werd gegeven,
was een grote zorg. Een tweede zorg waren de ontwikkelingen die wij op afstand
zagen. Die gaven twee belangrijke alternatieven aan: de Bosnische Serviërs
zouden genoegen kunnen nemen met een aanval op het zuidelijke gedeelte van
de enclave en de driehoek Bandera in eigen handen willen houden, of zij zouden
proberen om verder te gaan, omdat al gedurende enige dagen aanvallen op andere
locaties plaatsvonden. Wij wilden hier duidelijkheid over hebben en wilden
van de commandant zelf weten in hoeverre hij een inschatting had gemaakt van
de bedoelingen van de Serviërs.»3De Force Commander (FC) Janvier geeft in de bijeenkomst met de Nederlandse
delegatie op dinsdagavond 11 juli 1995, waarbij ook de chef-staf van UNPF,
de Nederlandse brigade-generaal Kolsteren, aanwezig is, een overzicht van
de recente gebeurtenissen in Srebrenica. Daarbij meldt Janvier dat hij heeft
besloten de luchtsteun stop te zetten: «Na bedreiging van de BSA DB3,
de bevolking en de gijzelaars aan te vallen/te doden werd door de FC besloten
na 2 waves de CAS te stoppen; (...) Een extra reden om CAS te stoppen was
het verzoek van MinDef aan mr. Akashi.»4Van Baal: «(...) Er was een moment, toen duidelijk was dat de enclave
was gevallen, dat de minister contact opnam met generaal Janvier. Althans,
hij heeft contact opgenomen met Zagreb en gesproken met de heer Akashi. Daar
was ik niet bij. Toen besloot men, aan de hand van de situatie in de enclave
zoals die werd beschreven – de bevolking die de locatie van Potocari
overspoelde, Mladic die dreigde met de beschieting van de enclave, met name
dat gedeelte van Potocari waarin alle vluchtelingen waren samengekomen –
om niet verder te gaan met close air support. De minister heeft contact opgenomen
met de heer Akashi. Achteraf bleek dat de commandant in Sarajevo, die het
verzoek tot close air support moest doorgeleiden, al eigenhandig had besloten
om geen doorgeleiding van een verzoek toe te staan.»5Het besluit om Akashi te verzoeken om de luchtsteun stop te zetten wordt
dinsdagmiddag 11 juli 1995 genomen door minister Voorhoeve in samenspraak
met minister-president Kok en minister Van Mierlo, die beiden op dat moment
aanwezig zijn in het DCBC.Voorhoeve: «Op 11 juli 's middags, toen de verovering plaatsvond,
waren de premier en de minister van Buitenlandse Zaken in het DCBC. Zij waren
aanwezig toen de melding binnenkwam dat Mladic had gezegd dat hij de enclave
met mortieren zou beschieten, de vluchtelingen, de inwoners, Dutchbat, en
de gegijzelde Dutchbatters zou executeren, als de luchtactie van de NAVO die
inmiddels op gang was gekomen -veel te laat en veel te klein – niet
zou worden gestopt. Die melding kwam tegelijkertijd bij Kok, Van Mierlo en
mij binnen, want wij zaten aan tafel. Wij hadden natuurlijk maar twee minuten
overleg nodig om vast te stellen: het verder doorgaan met luchtactie, die
sowieso niets meer uithaalt, kan alleen maar gigantische aantallen slachtoffers
veroorzaken, omdat je een opeengedreven massa van vluchtelingen had. Als daar
mortierbeschietingen op zouden worden uitgevoerd en als Nederlandse militairen
zouden worden geëxecuteerd, zou je alleen maar een gigantisch bloedbad
krijgen. Daarop heb ik de telefoon gegrepen en de vertegenwoordiger van de
VN-secretaris-generaal, de heer Akashi, gebeld en gevraagd met de luchtactie
op te houden.(...) Ik weet eigenlijk niet of het een rol heeft gespeeld. Het verliep
als volgt. Hij zei: blijf aan de lijn. Hij consulteerde toen zijn militair
adviseur, kwam terug aan de lijn en zei: inderdaad, deze actie moet worden
afgeblazen. Wij dachten toen in Nederland dat die actie door ons was afgeblazen,
maar later werd ik ingelicht dat de dienstdoende commandant UNPROFOR in Sarajevo
onmiddellijk nadat deze dreiging van Mladic was binnengekomen, eigener beweging
had gezegd: stoppen hiermee, want dit wordt gekkenwerk. Dat zijn mijn woorden.
Het is dus mogelijk, maar dan zou uw commissie gewoon de timing moeten nagaan.
Mij is gezegd door defensiemedewerkers, dat dit in feite tien minuten eerder
heeft plaatsgevonden dan het telefoontje dat namens de Nederlandse regering
naar de heer Akashi in Zagreb ging.(...) Ik heb geen bewijzen van de precieze timing. Dat zal nader onderzoek
moeten vaststellen. Hoe dan ook, waar het om gaat is dat de luchtacties die
toen plaatsvonden, veel te laat en veel te beperkt waren.»1Tijdens de bijeenkomst op 11 juli 1995 op het hoofdkwartier van UNPF in
Zagreb wordt ook gesproken over de nieuwe taken voor Dutchbat en de mogelijkheid
van evacuatie van de Nederlandse VN-militairen. «De enige reële
mogelijkheid wordt door de FC en mij gezien het onderhandelen over een terugtocht
van Dutchbat (met wapens en uitrusting) òf gelijktijdig met de vluchtelingen
òf apart; waarbij de eerste optie als het meest reëel wordt ingeschat.
Bovendien vindt de FC dat het ondenkbaar is om op zeer korte termijn de vluchtelingen
onbeschermd achter te laten. Een dergelijke terugtrekking zou kunnen geschieden
naar Tuzla of Zvornik waarbij de FC meldde dat de voorkeur uitgaat naar Tuzla.»2Voorts wordt gesproken over de taken die de waarnemend commandant van
UNPROFOR, de Franse generaal Gobilliard (UNPROFOR-commandant generaal Smith
is met verlof), aan de commandant van Dutchbat zal doorgeven. Een van deze
taken is: «Neem alle noodzakelijke maatregelen om de civiele vluchtelingen
in het gebied Potocari te beschermen.» De inzet van luchtsteun wordt
nog steeds als een mogelijkheid beschouwd: «Verzeker het gebruik van
alle mogelijke middelen, waaronder CAS, om de posities en installaties te
beschermen tegen aanvallen.»3De in de bijeenkomst van Van den Breemen en Janvier overeengekomen taken
voor Dutchbat worden op dinsdagavond 11 juli 1995 per fax door generaal-majoor
Gobilliard doorgegeven aan overste Karremans. Bij twee van de vijf opgedragen
orders schrijft Karremans «niet mogelijk», namelijk bij: «Take
all reasonable measures to protect refugees and civilians in your care.»
En bij «Continue with all possible means to defend your forces and installation
from attack. This is to include the use of close air support if necessary.»4Op donderdagavond 13 juli 1995 stuurt brigade-generaal Nicolai, chef-staf
van UNPROFOR in Sarajevo, per fax (in het Nederlands) richtlijnen aan Karremans
voor zijn onderhandelingen met Mladic over de evacuatie Dutchbat: «De
terugtocht route bij voorkeur via Kladanj naar Busavaca/Santici naar 1 (NL/BE)
Log/tbat. Via Zvornik naar Zagreb tweede prioriteit. Reden: mogelijkheden
voor verzorging en opvang van personeel alvorens terugreis naar Nederland
wordt ondernomen onder de rechtstreekse hoede van NL-contingentscommandant.
In Zagreb niet voldoende voorzieningen aanwezig.»1Karremans is geen voorstander van een evacuatie naar Busavaca: «Om
diverse redenen verwerp ik de als eerste prioriteit aangegeven route. Eerst
door Bosnisch-Servisch gebied dat vergeven is van ongeregelde troepen, vervolgens
bij Kladanj de confrontatielijn over welke is afgesloten en dan het Moslimgebied
in? (...) Het heeft me veel overredingskracht gekost om op basis van valide
argumenten de Nederlandse lijn ervan te overtuigen dat er slechts één
reële optie bestaat: Zvornik-Zagreb.»2Voorts bevatten de richtlijnen van Nicolai de volgende passage: «Bij
vastlopen onderhandelingen onmiddellijk terugkoppelen op bgen Nicolaï
(gevolmachtigd onderhandelaar namens NL Government en UNPROFOR).» Een
afschrift van de richtlijnen wordt gestuurd aan onder andere DCBC en KL-crisisstaf.
Overste Karremans stelt generaal Mladic schriftelijk in kennis van de richtlijnen
voor de evacuatie.3Drie jaar later stelt Nicolai in een brief aan de heer Van Kemenade met
nadruk: «De opdracht d.d. 13 juli 1995 had betrekking op de situatie
na voltooiing van de evacuatie» (van de vluchtelingen).4Over de redenen waarom de richtlijnen van de chef-staf van UNPROFOR
in het Nederlands zijn opgesteld en over de betrokkenheid van de Nederlandse
Defensiestaf bij het formuleren van deze richtlijnen lopen de meningen uiteen.Van Baal: «Die richtlijnen zijn, in het Nederlands opgesteld om
geen onduidelijkheden te laten ontstaan, door generaal Nicolaï doorgegeven
aan overste Karremans. In eerste aanleg zijn die richtlijnen mondeling gegeven,
naderhand zijn ze bevestigd met een fax.(...) Op de 13e waren de vluchtelingen inmiddels door de Serviërs
verplaatst. Het was dus niet meer opportuun om daarover iets te zeggen, behalve
over de gewonden; maar bij Nicolaï was bekend dat Karremans zou zorgen
voor het juiste vervoer van de gewonden.(...) Zowel in Zagreb als in Sarajevo had men het idee om te proberen
om de vluchtelingen te evacueren. Daarvoor werden orders uitgevaardigd, met
name aan het commando in Tuzla; dat was het hogere niveau van Dutchbat, de
sector waaronder Dutchbat viel. Er is opgedragen om te zorgen voor mogelijkheden
om mensen te evacueren vanuit Srebrenica. In de praktijk bleek dat deze evacuatie,
die was voorzien op de 12e, werd achterhaald door de 40 bussen die plotseling
voor de deur stonden en waarmee de Serviërs een gedwongen evacuatie,
een deportatie, lieten plaatsvinden.»5Couzy: «Ik weet dat op het ministerie van Defensie hierover een
aantal voorwaarden, regels, werden opgesteld. Zij hebben erop aangedrongen
dat ik daar snel naar zou kijken, want er was haast mee. Ik had eigenlijk
geen interesse. Ik zei nog dat ze onder VN-verband stonden en ik vroeg mij
af wat wij dan nog vanuit Nederland moeten. Er werd in ieder geval op aangedrongen
om het toch te doen en ik heb dat dan ook gedaan. Dat faxbericht met die regels
waarop u doelt en die overste Karremans kreeg, leken verdacht veel op de regels
die ik hier onder ogen had gehad en door het ministerie waren opgesteld. Ik
kan niet bewijzen dat het bericht via het ministerie van Defensie, via generaal
Nicolai naar de overste Karremans is gegaan. Dat kan ik niet bewijzen, maar
de uiteindelijke uitkomst leek verdacht veel op wat ik onder ogen had gehad.»6De Winter: «Ik wist dat men werkte aan het opstellen van die richtlijnen
voor Nicolai, maar verder waren wij daar niet bij betrokken. (...) Volgens
mij in het DCBC of daaromheen. (...) Ik weet dat Van den Breemen even heeft
gesproken, ook met mij, over wat er ongeveer in zou moeten staan. Ik herinner
mij dat echter niet meer, want wij waren daar niet bij betrokken.
(...) Ik neem aan dat het de defensiestaf is geweest. Ik neem aan dat dit
de eerste verantwoordelijkheid van de defensiestaf is. De landmacht zal daar
ongetwijfeld bij betrokken zijn geweest. Er was haast bij, want er was een
zeer hectische situatie ontstaan en het was zaak om die richtlijnen zo snel
mogelijk naar Nicolai te sturen. (...) Ik neem aan dat het gebruik van het
Nederlands de urgentie van de situatie onderstreepte. Het kwam uiteraard goed
uit dat Nicolai Nederlander was. (...) maar als mij iets opviel in de dagen
voor en na de val, was dat het gebrek aan leiding door de VN. Ik kan mij dus
voorstellen dat het gat van Nederlandse kant is opgevuld. (...) Ik kan mij
dus voorstellen dat men het op Defensie heel nuttig vond om dan maar zelf
richtlijnen te ontwerpen voor het bataljon. (...)In feite speelde Nicolai een soort dubbelrol; die indruk had ik in ieder
geval. Enerzijds was hij uiteraard een UNPROFOR-generaal, anderzijds was hij
een Nederlandse generaal met in ieder geval in moreel opzicht een medeverantwoordelijkheid
voor het bataljon in Srebrenica. Ik voeg daaraan toe dat er is overwogen om
generaal Nicolai naar Srebrenica te sturen om de onderhandelingen met Mladic
te voeren. De overweging daarbij was dat een generaal misschien meer voor
elkaar zou kunnen krijgen dan overste Karremans. Die overweging lag volstrekt
voor de hand. Nicolai kon het gebied echter niet binnenkomen; vandaar dat
hij in Sarajevo moest blijven. Het lag echter enigszins voor de hand dat Nicolai
werd ingeschakeld om te bekijken wat er gedaan kon worden om de buitengewoon
moeilijke situatie nog iets te verbeteren.»1Minister Voorhoeve heeft in de nacht van 11 op 12 juli 1995 persoonlijk
telefonisch contact met (de Nederlandse) kolonel Brantz (de waarnemend commandant
van het in Tuzla gevestigde Noord-Oost commando van UNPROFOR) over de situatie
in de enclave. Naar aanleiding van dit gesprek belt Voorhoeve in de ochtend
van 12 juli 1995 rechtstreeks met overste Karremans. Later op die dag belt
Voorhoeve naar generaal Nicolai om hem op de hoogte te stellen dat er op geen
enkele wijze mag worden meegewerkt aan het scheiden van de mannen van de overige
vluchtelingen. Minister Voorhoeve gaat tijdens de hoorzitting uitgebreid in
op de contacten die er vanuit Defensie zijn geweest met de Nederlandse VN-officieren.Voorhoeve: «Er zijn geen militaire opdrachten gegeven. Dat was niet
aan Nederland. Er zijn wel politieke verlangens geformuleerd. Dat was logisch.
Niet alleen logisch, het was ook hoogst dringend, omdat de UNPROFOR-organisatie
wat betreft leidinggevende capaciteiten absoluut niet functioneerde en gatenkaas
was, zoals later is gebleken uit onderzoek. Ten eerste was de verantwoordelijke
commandant voor de oostelijke enclaves, de Britse generaal Rupert Smith, met
vakantie gegaan. Hij was niet aanwezig tijdens de Servische aanval en had
de zaak overgelaten aan zijn chef-staf, de Nederlandse generaal Nicolai. Ten
tweede vroegen de VN zelf mijn mening over een aantal dingen. Ik vertelde
net van het telefonisch verzoek of ik bezwaar had tegen inzet van het luchtwapen.
Ten derde, waar ik namens de Nederlandse regering en in overleg met de collegae
heb geïntervenieerd, was het via de politieke lijn, namelijk door de
heer Akashi of de heer Claes, als secretaris-generaal van de NAVO, te bellen
om hem er ook bij te betrekken en te wijzen op de risico's dat het enorm mis
zou kunnen gaan.Ik heb zelf op de ochtend van de twaalfde juli de heer Karremans aan de
telefoon gehad om hem moed in te spreken, omdat 's nachts mij was gemeld door
kolonel Brantz in Tuzla, dat de toestand vreselijk was en dat de heer Karremans
zich buitengewoon alleen en verlaten voelde door de rest van UNPROFOR en de
rest van de wereld. Hij stond in zijn eentje tegenover Mladic, die met niemand
anders wenste te spreken dan met de heer Karremans en hogere VN-autoriteiten
de toegang tot het gebied verbood. Ik heb hem en zijn manschappen moed proberen
in te spreken.Ik heb mij nooit beziggehouden met de feitelijke gang van zaken op het
punt van operationele instructies aan Dutchbat in de enclave. Dat kon ook
niet, omdat wij in Den Haag niet wisten hoe de situatie op de verschillende
observatieposten precies was.(...) Daarom heb ik op één moment gewoon rechtstreeks generaal
Nicolai gebeld. Dat was toen mij werd bericht dat Mladic opdracht had gegeven
te gaan evacueren, zogenaamd, wat deporteren was, in vijf verschillende
groepen. Toen heb ik eerst in het DCBC gezegd: dat is buitengewoon link, want
wij weten niet wat hij precies gaat doen. Nederlandse UNPROFOR-militairen
moeten aan de verdeling van mensen geen medewerking geven. Er waren verschillende
militairen en ambtelijke gezagsdragers aanwezig in het DCBC, toen ik dat zei.
Zij zullen dat ook kunnen bevestigen. Dat diende ook zo snel mogelijk aan
UNPROFOR te worden meegedeeld.Voor de zekerheid heb ik daarop – het zal ofwel de twaalfde ofwel
de ochtend van de dertiende zijn geweest – de telefoon gepakt, generaal
Nicolai gebeld en nog eens benadrukt dat er geen medewerking moest worden
gegeven aan de zogenaamde evacuatie en scheiding. Generaal Nicolai kreeg ik
toen niet aan de lijn, maar wel zijn adjudant, overste De Ruiter, die mij
aanhoorde en zei: de deportatie door de Serviërs is razendsnel verlopen,
zij maken daar de dienst uit.(...) De operationele instructies aan Karremans moesten van hem komen.
Ik denk dat Nicolai, over die instructies nadenkend, ook de defensiestaf in
Nederland heeft gebeld en dat daarover is gesproken. Hij zal ongetwijfeld
Zagreb hebben gebeld. (...)Ik meen mij te herinneren dat generaal Van den Breemen – dit was
misschien de avond van de 13de – bij mij binnenliep en vroeg: Nicolai
wil weten enzovoorts. Toen zat Dutchbat alleen in Srebrenica. Mladic had de
bevolking afgevoerd met achterlating van ongeveer 55 gewonden. De opdracht
van Mladic aan Dutchbat was: nou jullie ook weg! Hierop heeft Karremans gezegd:
wij gaan hier niet weg voordat er opvang voor deze gewonden is. Vervolgens
kwam Karremans voor het vraagstuk te staan – dit zal hij ook aan Nicolai
hebben voorgelegd – wat hij moest doen met het materieel als dit zou
worden opgeëist door de Serviërs. Daarover zal gecommuniceerd zijn.
Ik weet dat het verbazing heeft gewekt dat vervolgens de instructies van Nicolai
aan Karremans in het Nederlands waren gesteld, maar dit was logisch gegeven
de situatie. De VN-bevelslijn werkte niet en er werd gebruik gemaakt van het
voordeel dat de heer Karremans Nederlands verstond. (...) De vluchtelingen
waren inmiddels door Mladic gedeporteerd. (...) Die instructies kunnen niet
anders dan betrekking hebben op de voorwaarden en omstandigheden waaronder
Dutchbat zelf de enclave kon of moest verlaten. Daarbij zal zich het vraagstuk
hebben voorgedaan of men pantservoertuigen achter mocht laten. Bij die instructies
zullen ongetwijfeld opdrachten hebben gezeten om bijvoorbeeld gevoelige apparatuur
te vernietigen en zoveel mogelijk VN-materieel terug te eisen. Het materieel
leek onbelangrijk, maar men wist dat VN-materieel door de Serviërs werd
misbruikt.»1Ambtenaren van Buitenlandse Zaken worden gewaar dat Defensie rechtstreeks
instructies aan overste Karremans wil geven. De DGPZ, Vos, adviseert zijn
minister om de minister van Defensie te wijzen op de risico's hiervan: «Op
Defensie wordt gewerkt aan een onderhandelingsinstructie voor de overste Karremans.
Ik denk dat we daarmee enorm moeten oppassen: onderhandelingen moeten minstens
met de zegen van de VN worden gevoerd en niet bilateraal door Nederland. Het
risico van de Zwarte Piet c.q. verwijten als gisteren vanuit Parijs gemeld,
wordt dan nog groter. Wellicht wilt U dit met MinDef bespreken.»2De ministerraad komt op dinsdagavond 11 juli 1995 speciaal bijeen op het
ministerie van Defensie om de ontwikkelingen in Srebrenica te bespreken.3Gemeld wordt dat Srebrenica
door de Bosnische Serviërs is overmeesterd en dat de commandant van het
bataljon, luitenant-kolonel Karremans, overleg voert met generaal Mladic over
het toelaten van hulpkonvooien en een vrije aftocht van de vluchtelingen en
het Nederlandse VN-bataljon onder medeneming van hun wapens. Vervolgens krijgt
de ministerraad een briefing van de souschef operationele zaken van de Defensiestaf,
commodore Hilderink.4De discussie in de ministerraad spitst zich toe op de vraag of en op welke
wijze de vluchtelingen en de Nederlandse militairen toestemming krijgen van
de Bosnische Serviërs om de enclave te verlaten. Bezorgdheid wordt geuit
over de berichten dat alleen vrouwen en kinderen zouden mogen vertrekken.
Voor de mannen moet dan het ergste worden gevreesd. Deze vrees wordt gedeeld,
waarbij wordt opgemerkt dat de onderhandelingen een verantwoordelijkheid
van de VN zijn, maar dat Nederland daarbij uiteraard nauw is betrokken. De
lotsverbondenheid tussen de Nederlandse blauwhelmen en de Bosnische moslims
wordt benadrukt. De lotsverbondenheid met alle Bosnische moslims die de enclave
willen verlaten dient zo lang het kan te worden gehandhaafd.1Voorhoeve: «Toen is vastgesteld dat wij twee dingen tegelijkertijd
moesten doen. Dat zult u ook terugvinden in de notulen van de ministerraad,
voor zover u daar toegang toe hebt. Ten eerste moesten wij de bevolking zoveel
mogelijk humanitaire hulp geven, omdat er natuurlijk schreeuwende nood was
door die 25 000 opeengedreven vluchtelingen rond en op het Nederlands
kampement. Er was groot gebrek aan voedsel en medicijnen. Ten tweede moesten
de Dutchbatters er levend uit zien te komen. Er waren toen ook rond 55 Dutchbatters
gegijzeld door Mladic en wij wisten niet hoe het hen ging. Dat waren de twee
prioriteiten waar de ministerraad toe heeft besloten. Vervolgens is er op
12 juli eveneens overleg met de minister-president en de minister van Buitenlandse
Zaken geweest.»2Tijdens de speciale ministerraad van 11 juli 1995 wordt het voorstel gedaan
om een informatiebijeenkomst op het ministerie van Defensie te organiseren
voor de fractievoorzitters van alle politieke partijen. Ook wordt voorgesteld
de fractievoorzitters van de coalitiepartijen te verzoeken terughoudend te
zijn in hun commentaren op de ontwikkelingen. Er wordt op gewezen dat er 12
juli een vergadering in de Tweede Kamer is bijeengeroepen. Daaraan voorafgaand
zou een informatiebijeenkomst kunnen worden belegd.3De betrokkenheid van de Kamer bij de politieke besluitvorming in Den Haag
rondom de val van Srebrenica blijft beperkt tot een briefing op woensdagochtend
12 juli 1995 op het DCBC voor de fractievoorzitters en voor de leden van de
vaste commissies voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken en een Algemeen
Overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie op woensdagmiddag
12 juli 1995. Na een brief van de minister van Defensie d.d. 11 juli 1995
over de gebeurtenissen die hebben geleid tot de dood van de Nederlandse militair
Van Renssen,4ontvangt de
Kamer op 27 juli 1995 een brief over de ontwikkelingen rondom de val van Srebrenica.5Het eerstvolgende
overleg van de Kamer met de regering over de val van Srebrenica vindt plaats
na afloop van het zomerreces, op 31 augustus 1995.Toenmalig woordvoerder voor de fractie van D66, Hoekema: «De Kamer
had collectief niet het gevoel om eind juli, begin augustus acuut overleg
te voeren. Dat had te maken – maar dat was niet de voornaamste reden –
met de afwezigheid van een enkele woordvoerder. Zelf was ik de hele zomer
in Nederland. Ik herinner mij de voortdurende aandacht – bijna per uur –
voor nieuwe feiten die zich voordeden in de nasleep van de val van de enclave.
Collega's die de heer Korthals of mij raadpleegden, hadden het gevoel dat
er steeds een »klein« nieuw gegeven bekend werd en dat het goed
zou zijn om het juiste moment af te wachten. Het gevoel was: laten we niet
alleen een debat aanvragen over het fotorolletje.(...) Bij de meerderheid van de commissie was er geen animo of duidelijke
behoefte om, anders dan meteen de eerste dag na het reces, een overleg te
hebben. Dat had wellicht ook te maken met de enorme hoeveelheid discussie
in de pers en in de media over de kwestie. Daardoor leek het alsof in Nederland
het debat in de media werd gevoerd. Achteraf zeg ik dat het beter ware geweest
om eind juli, begin augustus – als er een quorum was geweest –
in de Kamer een overleg te voeren, met het nadeel dat het dan slechts zou
zijn gegaan om een momentopname. Op het punt van de genocide en ook ten aanzien
van andere belangrijke kwesties rondom de val van de enclave was er namelijk
een voortdurende stroom van informatie. Die was voor een deel niet geverifieerd
en voor een deel ging het gewoon om geruchten. Wellicht iets te formalistisch
heeft de Kamer gedacht: wij moeten nu wachten op het goede moment. Achteraf
was dat, denk ik, wat aan de late kant. Gezien alles wat er is gebeurd, had
het in de reden gelegen om – als dat qua woordvoerders
technisch haalbaar was geweest -ergens aan het begin van augustus bijeen te
komen.»1In het overleg op 12 juli 1995 geeft Voorhoeve een schets van de situatie
in Srebrenica. Ook maakt hij melding van de onderhandelingen met Mladic over
humanitaire hulp aan de bevolking. «Voorts wordt gesproken over de Nederlandse
wens om de enclave te verlaten met medeneming van alle aanwezigen die dat
willen.»2Voorhoeve
meldt «de afgelopen dagen en uren uitgebreid contact te hebben gehad
met zijn buitenlandse collega's en met de politieke en militaire leiding van
de VN. (...) In het licht van die terroristische bedreiging is met succes
bij VN en NAVO bepleit om de derde golf van luchtsteun af te blazen.»3De woordvoerders (Van Traa, De Hoop Scheffer, Blaauw, Hoekema, Sipkes,
Stellingwerf, Van den Berg, Van Middelkoop en Poppe) stellen zich bij hun
inbreng in het overleg terughoudend op vanwege de nog voortdurende crisissituatie,
maar spreken wel allen hun steun uit voor het optreden van de minister van
Defensie.De Hoop Scheffer: «Die briefing heeft zich met name geconcentreerd
op – dat is een letterlijk citaat uit mijn aantekeningen van wat minister
Voorhoeve tijdens die briefing heeft gezegd – «het blijven is
nu een humanitair imperatief». Dat is een belangrijk citaat. Die briefing
was natuurlijk een dramatische briefing. Er werd daarin heel duidelijk door
het kabinet gezegd dat blijven een humanitair imperatief is. Met andere woorden
en ik heb dat zelf in die dagen ook uitgedragen: het gaat én om in
de enclave verblijvende vluchtelingen én om Dutchbat. Ik kan mij niet
herinneren dat wij daar vertrokken zijn met de aansporing om er terughoudend
mee te zijn. Ik vond overigens wel dat dit moest gebeuren, maar dat is weer
een ander verhaal.»4Minister Voorhoeve verklaart in zijn beantwoording bij het overleg met
de Kamer op 12 juli 1995 dat «er geen voorinformatie is geweest over
wat Srebrenica te wachten stond.» Wel stelt hij dat hij zich«sinds hij samen met de andere leden van dit kabinet de verantwoordelijkheid
had overgenomen van het vorige kabinet, zorgen heeft gemaakt over Srebrenica.
Sinds zijn bezoek aan de enclave in september 1994 vreesde hij voor wat er
de afgelopen dagen is gebeurd. Vandaar dat de regering naarstig naar een oplossing
voor Srebrenica heeft gezocht. (...) De val van Srebrenica is bijna het einde
van de wijze waarop de VN zijn omgegaan met de safe havens door ze wel in
te stellen, maar ze niet effectief te beschermen. Een aantal jaren geleden
hadden er echte safe havens ingesteld kunnen worden, voorzien van adequate
middelen ter verdediging van de bevolking aldaar. Het is niet de VN als organisatie
te verwijten dat dit niet is gebeurd, maar wel de belangrijke lidstaten van
de VN. Die hebben dit tegengehouden.»5De ministerraad vergadert opnieuw op 12, 13 en 14 juli 1995 over de begroting
voor 1996. Een deel van de vergadertijd wordt gewijd aan de situatie in Srebrenica.6In de ochtendvergadering
van 12 juli 1995 wordt ingegaan op de onderhandelingen tussen Karremans en
Mladic over een veilige aftocht voor zowel de Nederlandse VN-militairen alsook
de vluchtelingen aldaar. De Nederlandse blauwhelmen zouden pas de militaire
basis Potocari kunnen verlaten als de aanwezige vluchtelingen ook mee mogen.
Andere scenario's worden ondenkbaar geacht. Gewezen wordt op de briefing (in
de ochtend van 12 juli 1995) aan de fractievoorzitters in de Tweede Kamer
en de woordvoerders in de vaste Kamercommissie voor Defensie en Buitenlandse
Zaken en op het overleg met de Tweede Kamer (in de middag van 12 juli 1995).
Later in de middag wordt verslag gedaan van het overleg in de Kamer en van
de recente ontwikkelingen in Potocari. In de vergadering van de ministerraad van 13 juli 1995 worden de leden
van de raad op de hoogte gesteld van het vervoer van de vluchtelingen, onder
leiding van de Bosnisch-Servische commandant Mladic, met bussen en vrachtwagens
over Bosnisch-Servisch gebied naar Kladanj. De commandant van Dutchbat heeft
bedongen dat met elke busrit naar Kladanj een Nederlandse VN-militair meereist
om toe te zien op de veiligheid van de vluchtelingen. De ministerraad wordt
gemeld dat Mladic tegen lt.-kolonel Karremans heeft gezegd dat eerst de vluchtelingen
moeten vertrekken en daarna de VN-militairen. Lt.-kolonel Karremans heeft
geweigerd op dit verzoek in te gaan en conform de instructie van de minister
van Defensie gezegd dat de Nederlandse VN-militairen tegelijk met de vluchtelingen
zullen vertrekken. Opgemerkt wordt dat er VN-waarnemers zijn in Potocari,
onder wie een Nederlander, die proberen toe te zien op de deportatie van de
moslimmannen van 16 jaar en ouder die in het voetbalstadion in Bratunac door
de Serviërs worden ondervraagd.1In de vergadering van de ministerraad van 14 juli 1995 wordt gemeld dat
lt.-kolonel Karremans met generaal Mladic is overeengekomen dat de naar Bratunac
afgevoerde Bosnische mannen en jongens zullen terugkeren naar Potocari, waarna
zij onder Nederlandse begeleiding, in navolging van de vrouwen, mogen vertrekken
naar Tuzla.2De drie Nederlandse
waarnemers mogen echter niet aanwezig zijn bij de ondervragingen die thans
plaatsvinden in het voetbalstadion van Bratunac. Gewezen wordt op de noodzaak
dat de VN overgaan tot het zenden van extra VN-waarnemers naar het gebied.3Minister Pronk kondigt in de ministerraad zijn voornemen aan om naar Bosnië
te vertrekken, teneinde persoonlijk de situatie ter plekke in ogenschouw te
nemen.4In Bosnië voert
hij overleg met de particuliere en VN-hulporganisaties en met plaatselijke
autoriteiten over de Nederlandse bijdrage aan de hulpverlening voor de vluchtelingen
uit Srebrenica. Op basis van gesprekken tijdens zijn bezoek met uit Srebrenica
afkomstige vluchtelingen doet minister Pronk in het tv-programma Nova van
18 juli 1995 uitspraken over Servische moordpartijen bij de verovering van
Srebrenica:«Wij moeten ons niet voor de gek laten houden door mensen die zeggen
dat het allemaal niet is bevestigd. Er zijn daar duizenden mensen vermoord.
Vluchtelingen zijn eruit gehaald, de gevangenen die daar zitten in dat kamp,
daar is nog steeds geen toegang voor. Er zijn echt moordpartijen geweest.
Dat is iets wat wij wisten dat er kon gaan gebeuren. De Serven hebben dat
een aantal keren gedaan. Het is genocide die plaatsvindt.»5In hetzelfde programma antwoordt De Hoop Scheffer (CDA) op een vraag of
de uitspraken van minister Pronk de 300 Nederlandse blauwhelmen die nog in
de enclave zitten, kunnen schaden: «Ik denk het wel. Ik vind ze uit
menselijk oogpunt gezien begrijpelijk. Ik vind ze politiek niet verantwoordelijk.»6Hij kondigt aan
schriftelijke vragen voor te leggen aan de minister-president over de uitspraken
van Pronk. Ook de woordvoerders van de VVD en D66 uiten via de media kritiek
op de uitspraken van minister Pronk. Blaauw (VVD) noemt de kritiek van Pronk
«op dit moment (...) heel onverstandig». Hoekema (D66) «heeft
begrip voor de emoties van Pronk, maar vindt het »niet prudent en niet
opportuun« om nu deze »zware toonhoogte« te kiezen.»7Op 19 juli 1995 vraagt De Hoop Scheffer de minister-president of de uitlatingen
van minister Pronk «sporen met het regeringsbeleid terughoudendheid
te betrachten in publieke uitlatingen, gezien de positie van de aldaar nog
verblijvende Nederlandse VN-militairen» en voorts of «u genoemde
uitlatingen verstandig en verantwoord acht.» Minister-president Kok
antwoordt dezelfde dag: «Zoals uit de berichtgeving in binnen- en buitenland
blijkt wordt sinds enige dagen allerwegen gesproken over schending van mensenrechten
na de val van Srebrenica. Minister Pronk heeft daarvan in een recent interview
in algemene bewoordingen melding gemaakt. Ook andere bewindslieden hebben
eerder deze week op sobere wijze hun ernstige zorgen hierover tot uitdrukking
gebracht. Het kabinetsbeleid is en blijft erop gericht onder de huidige omstandigheden
de nodige terughoudendheid te betrachten bij het doen van publieke uitlatingen
hierover. De uitlatingen van minister Pronk zijn met deze beleidslijn niet
in strijd.»1De Hoop Scheffer: «Ik vond het op dat moment in het belang van de
vluchtelingen en Dutchbat geen verstandige opmerking. Ook ik wist wel dat
er van Servische zijde van tijd tot tijd werd meegeluisterd en werd meegekeken.
Ik vond het én voor de vluchtelingen én voor Dutchbat belangrijk
om niet en plein publique daarover uitspraken te doen. Daar heb ik de heer
Pronk over bekritiseerd. In de antwoorden op mijn Kamervragen heeft de minister-president
min of meer duidelijk gemaakt dat hij het ook liever niet had gezien. Alleen,
hij heeft toen gezegd: de uitspraken van de heer Pronk zijn niet in strijd
met de terughoudendheid die wij hebben afgesproken. Nou, ik vond ze daar wel
mee in strijd.»2Minister Voorhoeve spreekt voor het eerst in de middag van vrijdag 21
juli 1995, onmiddellijk nadat hij het bericht heeft gekregen dat de Nederlandse
militairen in Kroatië zijn gearriveerd, tegenover de media over de wandaden
van de Bosnische Serviërs: «Wat er gebeurt, is dat mensen groepsgewijze
worden verdreven en vermoord. Dat is genocide.»3De minister van Defensie
en de minister van Buitenlandse Zaken verblijven op dat moment in Londen,
waar zij deelnemen aan de Joegoslavië-conferentie. Voorhoeve en Van Mierlo
reageren «ontzettend blij en opgelucht» op de behouden aankomst
van Dutchbat op «veilig gebied». «De vrijlating van de blauwhelmen
had tot onmiddellijk gevolg dat het de Nederlandse delegatie in Londen de
»vrijheid terug gaf« om zonder terughoudendheid te spreken over
het Bosnië-beleid.»4In de periode vanaf de val van Srebrenica tot de terugkeer van Dutchbat
krijgen ambtenaren en bewindspersonen in Den Haag verbrokkelde berichten die
wijzen op een massamoord op de uit de enclave Srebrenica gevluchte moslimmannen.
Deels zijn deze berichten afkomstig van militairen van Dutchbat, deels van
moslimvluchtelingen, deels via internationale organisaties en de media.De eerste meldingen van grootschalige moordpartijen komen van de 55 Dutchbat-militairen
die door de Bosnische Serviërs zijn vastgezet in Bratunac. Na hun vrijlating
op 15 juli 1995 vertellen zij de Nederlandse Defensie attaché in Belgrado
dat zij «op weg naar de grensplaats Zvornik op diverse plaatsen (ontklede)
lijken langs de kant van de weg hebben gezien. Ook zagen zij een vrachtauto
vol met lijken, waarbij een bulldozer bezig was een gat te graven. Voorts
zouden NL-militairen in Potocari met lijken zijn geconfronteerd. Hoewel het
voor de zegslieden van Defat moeilijk was een aantal te noemen, bedraagt een
schatting op basis van waarneming 50 tot 100».5De bevindingen van de Defensie attaché worden door de Nederlandse
zaakgelastigde in Belgrado op maandagochtend 17 juli 1995 in een bericht doorgegeven
aan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Op zondag 16 juli 1995 vliegen
BLS Couzy en staatssecretaris van Defensie Gmelich Meijling naar Zagreb om
de 55 vrijgelaten Nederlandse militairen op te vangen. Een dag later vliegen
zij samen met de militairen terug naar Soesterberg, waar zij worden ontvangen
door minister-president Kok en minister Voorhoeve. Er vindt geen debriefing
plaats van de 55 militairen. Couzy: «ik heb het aantal niet gehoord, maar wel dat een hoeveelheid
lijken op een shovel lagen en die zij met de bus gepasseerd hebben. Ik kan
mij herinneren dat ik zo'n bericht heb gehoord van een van de vrijgelaten
Dutchbatters.(...) Neen, dat heeft bij mij niet geleid tot nieuwe of andere of speciale
inzichten. Er is in grote delen van de enclave die niet betreden konden worden
door Dutchbat nogal hard gevochten tussen de Bosniërs en de Serven en
daar zijn natuurlijk slachtoffers gevallen. Die worden op een gegeven moment
natuurlijk verzameld voor een begrafenis Door een van de onderofficieren is
mij ook gemeld dat hij getuige is geweest dat er onderling gevochten is door
moslims, namelijk moslims die de enclave wilden verlaten en mensen die vonden
dat ze moesten blijven en dat ook met geweld probeerden af te dwingen. Er
is onderling dus ook gevochten, geschoten, tussen moslimmilitairen, waarvan
hij getuige is geweest. Je moet dan wel heel voorzichtig zijn met de heel
spaarzame informatie die je krijgt om daar meteen conclusies aan te verbinden.
Maar, dat er al heel veel slachtoffers bij de strijd in de enclave gevallen
zijn, is wel helder. Maar, de VN heeft daar geen zicht op gehad, omdat de
VN allang niet meer op bepaalde delen van de enclave mocht komen.(vraag: wanneer ontstond bij u inzicht over grootschalige executies onder
uit de enclave Srebrenica gevluchte mannen?)Dat is tijdens mijn vakantie geweest, dus nadat het bataljon terug was
in Soesterberg.(...) toen het bataljon het tweede weekend in Zagreb arriveerde, heb ik
er ook weer op aangedrongen om alleen maar dat aan journalisten te melden
wat zij daadwerkelijk gezien en meegemaakt hebben en niet op suggestieve vragen
in te gaan. Toen zijn flink wat oorlogsmisdaden gemeld, maar wij hadden nog
geen zicht op wat er gebeurd was met de groep van ca. 15 000 voornamelijk
mannen en enkele vrouwen en kinderen die te voet de enclave zijn ontvlucht.
Dat lag geheel buiten de scope van Dutchbat en wij wisten er niets van hoe
het verder met hen verlopen was.»1Tijdens de hoorzitting zet Voorhoeve uiteen wanneer hij de eerste melding
kreeg van executies van moslimmannen.Voorhoeve: «Dit zal op de 13de zijn geweest. Ik heb dit via via
gehoord. Toen werd mij bericht dat een militair 9 lijken had gezien van mensen
die van achteren door het hoofd waren geschoten. Overigens werd al op de 12de
bericht dat mannen uit die enorme menigte vrouwen, kinderen en ouderen waren
gehaald. Dit waren mannen die niet mee waren getrokken met de grote groep
mannen die naar Centraal-Bosnië wilde. Dutchbat had daar helemaal geen
zicht op. Die groep liep overigens in de fuik van Mladic. Er werd gemeld dat
er mannen uit de compound waren gehaald door de Serviërs zogenaamd voor
ondervraging over het mogelijk hebben gepleegd van oorlogsmisdaden. Daarbij
doelden de Serviërs op de militaire acties die vanuit de enclave door
de moslims ondernomen waren in de voorafgaande jaren tegen Servische dorpen
in de omgeving. Vanaf dat moment hielden wij natuurlijk ons hart vast. Wat
gebeurt er met mannen die worden afgevoerd voor ondervraging? Toen werd ook
gemeld, ik geloof het eerst door de internationale pers, dat er in Bratunac,
een dorpje ten noorden van Srebrenica, een voetbalveld zou zijn waarop duizenden
mannen zouden zijn gesignaleerd.(...) Mijn eerste indicatie dat het er wel eens veel meer konden zijn
dan de paar honderd mannen die uit de compound waren gehaald, kwam op de 21ste
toen ik tijdens een pauze van de conferentie in Londen generaal Rupert Smith
om zijn mening vroeg. Hij zei toen: ik heb geen aanwijzingen, maar volgens
een ruwe schatting zouden wel eens 3000 mannen kunnen zijn verdwenen. Hij
zei nogmaals: citeer mij niet, want ik heb geen enkel bewijs. Dit versterkte
mijn zwarte gevoelens, want inmiddels hadden de in Tuzla aanwezige pers en
ook de hulpverleners – onder anderen Jacques de Milliano was erheen
gegaan – het signaal gegeven dat er iets niet klopte. De Serviërs
in Srebrenica zeiden dat iedereen werd gedeporteerd naar Kladanj en dat men
dan verder naar Tuzla kon lopen. Er arriveerden echter alleen maar vrouwen,
ouderen en kinderen in Tuzla. Af en toe kwamen er wat mannen die zeiden dat
zij voortdurend waren beschoten en een vreselijke weg door Bosnië hadden
moeten afleggen. Zij zeiden dat velen waren gevallen in de schietpartijen
en ook dat er velen gevangen waren genomen. Die meldingen zijn direct in de
internationale pers terechtgekomen. In de tussenliggende periode was de omvang
hiervan niet duidelijk. Was dit oorlogsgeweld of waren op grote schaal de
terugtrekkende mannen gevangen genomen? De combinatie van de berichten van
collega Pronk, die naar de vluchtelingen was gegaan, de meldingen
van Artsen zonder grenzen en de internationale pers en de zwarte veronderstelling
van generaal Rupert Smith was voor mij reden om direct daarna, toen ik de
pers in Londen sprak, te zeggen: volgens mij vindt daar genocide plaats.(...) Dutchbat zelf, bijeengedreven in de compound, had weinig gezien.
Later bleek dat de gegijzelde Dutchbatters, die op allerlei plaatsen elders
in de enclave of daarbuiten werden vastgehouden, tijdens het vervoer plotseling
ergens een vrachtwagen met lijken hadden gezien. Volgens sommigen lagen er
honderden lijken langs de weg. Toen was de vraag of dit gevechtsdoden of geëxecuteerden
waren.(...) Dit bericht paste in de aanzwellende stroom van gegevens dat er
vreselijke dingen waren gebeurd. Overigens geeft een codebericht dat iemand
50 tot 100 lijken had gesignaleerd geen uitsluitsel over de vraag of er genocide
is gepleegd. Er hadden verschillende gevechten plaatsgevonden van geografisch
beperkte aard in verschillende hoeken van de enclave. Dit codebericht kon
zowel geïnterpreteerd worden dat er doden waren gevallen, en blijkbaar
niet zo weinig ook, als dat er duizenden doden waren gevallen. De inschatting,
die pas later op 3 augustus werd gemaakt, dat er wel eens vele duizenden vermoord
hadden kunnen zijn, kwam van de Amerikaanse inlichtingendienst. Deze dienst
heeft de leden van de Veiligheidsraad luchtfoto's voorgelegd. Op de foto's
van medio juli valt iets te zien dat als samenhurkende mannen op verschillende
plaatsen geïnterpreteerd kan worden. Op de foto's van één
à twee weken later zijn die mannen niet meer te zien, maar wel een
hoop zand en een aantal bulldozers. Ik heb die foto's gezien en ik moet zeggen
dat ze moeilijk te interpreteren waren. De conclusie was dat daar de meest
afgrijselijke dingen konden zijn gebeurd. Dit was dus in augustus.(...) Waarom heb ik tot 21 juli gewacht en ben ik de heer Pronk niet bijgevallen
in zijn opmerking over genocide die hij een aantal dagen eerder in Tuzla maakte?
Ik had geen bewijs. Genocide betekent niet alleen massamoord maar een systematische,
geplande en uitgevoerde poging om een bevolkingsgroep uit te moorden.»1Minister-president Kok gaat tijdens de hoorzitting in op de vraag wanneer
hij voor het eerst signalen kreeg over executies van moslimannen en welke
stappen het Nederlandse kabinet daarop heeft gezet.Kok: «Het ene signaal is het andere niet. In de dagen van de week
die op maandag 17 juli begon, waren er persberichten in de nationale pers.
U vindt dit terug in de dagbladcommentaren, ook in de internationale pers,
waarbij gissingen, veronderstellingen en vrees worden geuit, maar dat is iets
anders dan een signaal.(...) In de periode rondom de 17de hebben wij een aantal contacten gehad.
De 16de ben ik, samen met Voorhoeve, 's middags bij Van Mierlo thuis geweest
met ambtelijke deskundigen. Daar werden sommige codeberichten bekeken of er
werd gerapporteerd over telefonische contacten met vertegenwoordigers in de
VN, bij de NAVO of in het gebied. Uit het hoofd gezegd, is er op de 19de nog
een gesprek bij mij thuis geweest, waar ook Van Mierlo en Voorhoeve bij waren.(...) Er is eigenlijk continu gecommuniceerd. Er zijn vele contacten geweest
met onder anderen Bildt en Van Mierlo. Ook zijn contacten geweest over de
vraag of er waarnemers konden komen. Ik noem ook het Internationale Rode Kruis.
Mladic heeft de boel nog aan de praat gehouden door te suggereren dat er iets
geregeld kon worden, maar heeft dat niet waargemaakt. Hij heeft ons belogen
op dat ogenblik. Er zijn allerlei internationale contacten geweest om, gezien
dat gegeven van dat moment dat voor ons allen vernederend was en onherstelbaar
leed voor duizenden heeft veroorzaakt, te bezien of in de internationale gemeenschap
nog ontwikkelingen konden plaatsvinden of inspanningen worden verricht om
tot de minst ernstigste uitkomsten te komen.»2Biegman geeft tijdens de hoorzitting zijn weergave van de gang van zaken
kort na de val van Srebrenica en over de zorgen die ontstonden over het lot
van de moslimmannen.Biegman: «Ik maakte mij daarover vanaf het begin enorme zorgen.
Ik heb er met mijn collega's over gesproken. Daarover kwamen overigens ook
zeer snel instructies vanuit Den Haag. Er is toen sprake van
geweest dat wij voor een keer, heel eventjes, meededen met de Contactgroep.
Daar werd ik toen bijgehaald, in New York. Men bereidde zich voor op een resolutie
van de Veiligheidsraad. Dit klinkt een beetje abstract, maar dat was wat men
in New York deed. Mijn inbreng was erop gericht dat er een paragraaf in kwam –
die kwám er ten slotte ook in – over de toegang van internationale
instanties, UNHCR en eventueel het Rode Kruis, tot de mensen ter plaatse.
(...) De resolutie is van 12 juli.»1PVVN Biegman stuurt de minister van Buitenlandse Zaken op 14 juli 1995
een bericht waarin hij zijn zorgen verwoordt over het ontbreken van internationaal
toezicht op de behandeling van de in Bratunac door de Bosnische Serviërs
vastgehouden moslimmannen.«Op mijn suggestie heeft OSG Annan zich hier vandaag zeer actief
aan gewijd via contacten met ICRC, UNHCR en de Russen. (...) Het zou pijnlijk
zijn als het NL detachement werd teruggetrokken voordat internationale presentie
in Bratunac is geregeld, aangezien de indruk zou ontstaan dat wij een belangrijk
deel van de bevolking en van de vluchtelingen in de steek laten. (...) Annan
heeft UNPROFOR verzocht met kracht aan te dringen op deze presentie. Hij wil
echter vermijden de handen te binden van de lt.kol. Karremans door hier een
voorwaarde voor vertrek van het detachement van te maken, in de overweging
dat dit bij de Serven bokkigheid zou kunnen veroorzaken.»2Minister Van Mierlo belt op zaterdagochtend 15 juli 1995 met CDS Van den
Breemen. «Zijn grootste zorg is dat Nederland er niet van beschuldigd
wordt te vertrekken zonder dat er klaarheid is over de mannen in Bratunac.
Ik (Van den Breemen) leg hem de volstrekte onmogelijkheden uit van Dutchbat
om daar iets aan te doen. De enige weg is hoog diplomatiek overleg. (...)
Onze minister (Voorhoeve) maakte zich over dezelfde punten al eerder zorgen.»3Van Mierlo belt vervolgens in de loop van
die zaterdag met onder andere EU-onderhandelaar Bildt en met de Nederlandse
PVVN Biegman over de situatie van de moslimmannen in Bratunac en dringt aan
op diplomatieke inspanningen opdat het Internationale Rode Kruis toegang krijgt
tot de plaatsen waar de moslimmannen gevangen zitten. Bildt spreekt diezelfde
dag met Milosevic en Mladic in Belgrado. In de overeenkomst Smith-Mladic,
die op woensdag 19 juli 1995 wordt ondertekend, geeft de Bosnische Servische
leiding het Internationale Rode Kruis toestemming om de plaatsen te bezoeken
waar de moslimmannen worden vastgehouden.4Deze afspraak wordt echter nooit geëffectueerd.Op Buitenlandse Zaken bestaat op 17 juli 1995 nog de opvatting dat Dutchbat
de enclave pas kan verlaten als duidelijkheid is over het lot van de in Bratunac
gevangen moslimmannen: «Het uitgangspunt v.w.b. de evacuatie is dat
Dutchbat de enclave niet verlaat voordat de humanitaire taak is volbracht,
d.w.z. de vluchtelingen eruit zijn, dus ook de mannen die aanvankelijk waren
overgebracht naar Bratunac, maar inmiddels zijn afgevoerd naar onbekende bestemming.»5Op dinsdag 18 juli ontvangt Buitenlandse Zaken een bericht van PVVN Biegman,
waarin deze verslag doet van een briefing van de Veiligheidsraad op 17 juli
1995 door OSGVN Gharekhan: «Het ICRC had 19 700 ontheemden geteld,
die via Kladanj waren gearriveerd. Deze groep bestond voor 90 tot 95 % uit
vrouwen, kinderen en bejaarden, hetgeen betekende dat 10 000–20 000
mannen spoorloos waren. (...) De daaropvolgende discussie concentreerde zich
op de door de VS en Duitsland gestelde vraag waar de jongens en mannen uit
Srebrenica verbleven. Gharekhan kon in dit verband slechts bevestigen –
hij zei niet uit welke bron – dat er 700 personen in het stadion van
Bratunac verbleven. (...) De Britse PV meende dat een behoorlijk aantal mannen
door de bossen en de heuvels was gevlucht, hetgeen de discrepantie
in de aantallen (gedeeltelijk) zou kunnen verklaren.»1Op basis van de overeenkomst tussen Smith en Mladic krijgen de nog in
Potocari aanwezige militairen van Dutchbat toestemming om op 21 juli 1995
de enclave Srebrenica te verlaten. In de overeenkomst is vastgelegd dat de
route van Dutchbat via Servië en Kroatië moet lopen, waardoor de
door de KL gewenste terugtocht via de basis van het Nederlandse transportbataljon
in Busovaca onmogelijk is.2Van Baal: «Het was mijn advies om de terugkeer van Dutchbat te laten
verlopen over het territoir van de Bosnische Federatie, in feite de route
via Tuzla naar Sarajevo en van Sarajevo naar Busovaca. Busovaca was het hoofdkwartier
van het Nederlandse transportbataljon. Ik heb de toen optredende contingentscommandant
opdracht gegeven tot de inrichting van een tentenkamp en het verzorgen van
een opvangprogramma, dat voornamelijk zou bestaan uit het verzorgen van de
mensen en het weer in het gareel brengen van deze club die traumatische ervaringen
had ondergaan. Die twee aspecten zijn niet nieuw: mensen die een dergelijke
traumatische ervaring hebben ondergaan, zijn mentaal «losgeslagen»
en gedesoriënteerd en moeten zo snel mogelijk weer in het gareel worden
gebracht. Dat plan is niet doorgegaan, omdat bij de besprekingen van generaal
Smith en anderen in Belgrado in het weekend van 15 tot en met 17 juli, generaal
Mladic heeft gedicteerd dat Dutchbat mocht vertrekken, maar alleen via het
Servisch territoir: dat wil zeggen naar het oosten en vervolgens via Oost-Slavonië
naar Zagreb. Het was fysiek dus niet meer mogelijk om het bataljon vervolgens
van Zagreb via Split naar Busovaca te brengen, wat twee dagen zou hebben geduurd.
De daadwerkelijke afscherming en een vergelijkbaar programma, op Zagreb, waren
fysiek onmogelijk: er was geen locatie, geen ruimte, geen afzonderingsmogelijkheid.
Het was gewoon een onderdeel van het vliegveld.(...) Rondom de enclave was ontzettend veel gebeurd: de 15 000 moslimmannen
hebben geprobeerd om de enclave veilig te verlaten, dat is niet gelukt en
velen hebben op weg naar Tuzla het leven gelaten; en dat was nu net de route
die Dutchbat had moeten nemen als het in de richting van Busovaca was gegaan.
Een ander belangrijk motief voor Mladic zou kunnen zijn geweest dat hij voor
de VN de grote weldoener wilde lijken en ons te schande wilde maken.»3Couzy: «De achtergrond was, dat je daar wat meer mogelijkheden had
om het bataljon op te vangen, omdat wij natuurlijk niet wisten in welke psychische
gesteldheid zij zouden verkeren. Dan is het gemakkelijker om ze daar binnen
het eigen besloten Nederlandse transportbataljon op te vangen en te begeleiden
dan op die grote internationale basis in Zagreb. We zagen wel natuurlijk hetzelfde
bezwaar als overste Karremans van het passeren van die grenzen, maar als generaal
Mladic ermee instemt dat zij die route kunnen rijden, is dat natuurlijk niet
meer een echt probleem. Ik twijfel er overigens aan of het uiteindelijke besluit
gebaseerd is op de argumenten van de overste Karremans. Ik denk, dat de uiteindelijke
beslissing is genomen in een gesprek was tussen generaal Smith en generaal
Mladic. Daar heeft verder niemand van Nederland bijgezeten.»4Voorhoeve: «Dat was het voornemen. Men wilde naar Busovaca omdat
daar de beste opvangmogelijkheden waren. Daar wilde men in stilte de Dutchbatters
opvangen, die totaal uitgeput waren door de oorlogsomstandigheden en de maanden
die daaraan voorafgingen. In deze periode had een zeer concreet gebrek aan
van alles en nog wat Dutchbat geteisterd. Zij zouden in Busovaca eerst een
dag onder elkaar op verhaal komen en dan naar Nederland worden gevlogen. Dat
was een verstandig plan van de generaal.»5Op 22 juli 1995 in de vroege ochtend komen de Nederlandse VN-militairen
aan op het Kamp Pleso bij het vliegveld van Zagreb. Daar wordt zaterdagavond
22 juli 1995 een besloten welkomstfeest gehouden. De volgende dag, op zondag
23 juli 1995, vindt op het kamp Pleso een bijeenkomst plaats in aanwezigheid
van de kroonprins, de minister-president, de minister van Defensie en een
vijftal Kamerleden. Op maandag 24 juli 1995 wordt Dutchbat 3
officieel door generaal Janvier van zijn taak ontheven en vliegen de Nederlandse
militairen vanuit Zagreb naar Soesterberg, waarna zij tot 4 september 1995
met verlof gaan.Over het karakter van het welkomstfeest op 22 juli en in het bijzonder
van de bijeenkomst op 23 juli ontstaan onder betrokkenen tevoren meningsverschillen.
Voorhoeve geeft aanwijzingen om het feest en de bijeenkomst een ingetogen
karakter te geven gezien de berichten over wat er mogelijk met de moslimmannen
is gebeurd. Couzy heeft er begrip voor als de Nederlandse militairen behoefte
hebben aan een feest in een besloten omgeving. Hij raadt Voorhoeve aan om
niet naar Zagreb te komen en de militairen in Nederland welkom te heten.Voorhoeve: «Ik weet dat generaal Couzy u heeft gemeld dat hij mij
dat zou hebben ontraden. Dat is heel goed mogelijk. Ik herinner mij dat niet,
maar ik sluit dat beslist niet uit. De generaal vond namelijk dat dit soort
dingen operationeel-militaire aangelegenheden waren. De vraag of er al dan
niet een muziekkorps meeging interpreteerde hij ook als een operationeel-militaire
aangelegenheid waar hij over ging en niet de politieke leiding.(...) Mij is meegedeeld dat de premier en de kroonprins er naartoe zouden
gaan. Uit oogpunt van respect voor Dutchbat vond ik dat goed. (...) Bovendien
had de kroonprins eerder zijn grote betrokkenheid bij Dutchbat en de enclave
getoond door daar een bezoek aan te brengen. Hij had een aantal maanden daarvoor
met die jongens gesproken. (...)»1Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo: «Ik heb toen
tegen Voorhoeve en de SG van Algemene Zaken, Van de Graaf, gezegd: mensen,
doe het niet. Ik heb tegen Voorhoeve gezegd: ik vind dat jij moet gaan, want
jij bent de baas van die mannen; maar geen muziek, want ik verwacht dat het
dan een potsierlijke vertoning wordt en dat gaat dan over de hele wereld.»2In de hoorzitting geeft minister-president Kok zijn beweegredenen om aanwezig
te zijn op de bijeenkomst met Dutchbat in Zagreb.Kok: «Om betrokkenheid te tonen. Die betrokkenheid heeft een rechtstreekse
verbinding met de wijze waarop ik sprak over mijn gemoedstoestand bij de val
van de enclave. Ik vond betrokkenheid van de minister-president belangrijk
bij mensen die onder dergelijke omstandigheden met de realiteit werden geconfronteerd
en daarop geen antwoord konden geven vanwege de overmacht van de Bosnische
Serviërs.(...) Er is contact geweest met minister Voorhoeve. Hij stelde mijn wens
om die betrokkenheid te tonen erg op prijs. Er is ook contact geweest via
mijn secretaris-generaal met minister Van Mierlo. (...) Hij heeft mij toen
gezegd dat minister Van Mierlo het gevoel had dat mijn aanwezigheid en die
van de kroonprins, waartussen overigens geen oorzakelijk verband bestaat,
misschien wat aan de zware kant was. Ik vond dat niet. Ik vond het wel aan
de zware kant, maar niet aan de te zware kant, omdat ik – zoals ik aangaf –
met het gewicht van mijn aanwezigheid mijn betrokkenheid wilde laten zien.
Iets anders was natuurlijk het karakter van de bijeenkomst. (...) Op dat moment
kon ik niet inschatten wat het karakter van de bijeenkomst zou zijn. Wel weet
ik dat ik waarschijnlijk wat onheil bespeurde, omdat ik nog voor het weekend
via mijn secretaris-generaal tot de heer Voorhoeve heb laten zeggen: zorg
ervoor dat de bijeenkomst sober is.(...) Ik voelde me dus behoorlijk bekocht
toen bleek dat de heer Couzy zich daar blijkbaar niets van had aangetrokken.
(...) Ik herinner mij van de bijeenkomst dat op een stuk van het terrein hoempamuziek
werd gespeeld en dat was storend. Er was een terrasachtig terrein waarop militairen
zaten met wie ik heel rustige gesprekken heb kunnen voeren. Ik herinner mij
verder dat er op het andere deel van het terrein een groot aantal tenten stonden,
grote tenten, waarin tientallen mensen bivakkeerden die daar deels voor of
in de tent in alle rust zaten. Zij waren zich absoluut niet van enig feestgevoel
of carnavalachtige stemming bewust. Waarom maak ik deze opmerking? Ik lees
hier en daar, en ik ben ook maar een mens, dat Kok daar ging lopen feestvieren.
Er werd door verreweg de meeste mensen helemaal geen feest gevierd,
de hele dag niet, tot op het laatste moment. Ik heb aan de gesprekken met
de militairen heel veel waardevolle indrukken overgehouden.»1Op initiatief van het Kamerlid Hoekema worden ook vijf Kamerleden door
Defensie uitgenodigd om samen met de minister naar Zagreb te vliegen. De betreffende
leden zijn de voorzitter van de vaste commissie voor Defensie, Korthals (VVD),
de ondervoorzitter van deze commissie, Hoekema (D66), De Hoop Scheffer (CDA),
Valk (PvdA) en Singh Varma (GroenLinks).De Hoop Scheffer: «(...) Ik weet goed dat ik er in ieder geval ook
naartoe ben gegaan om aan te tonen – en dat zeg ik wel tot de dag van
vandaag met de kennis van nu – dat de politieke verantwoordelijkheid
voor het uitzenden van Dutchbat naar Srebrenica lag en ligt bij achtereenvolgende
kabinetten en dat de politieke medeverantwoordelijkheid in dezen lag en ligt
bij de Kamer als geheel, bij de CDA-fractie meer in het bijzonder, bij mij
persoonlijk nog meer in het bijzonder als woordvoerder.»2De minister van Defensie informeert de Kamer op 27 juli 1995 in een brief
over de val van Srebrenica, de gebeurtenissen in Potocari en de humanitaire
gevolgen. Over aanwijzingen voor oorlogsmisdaden stelt Voorhoeve:«Het staat vast dat er oorlogsmisdaden zijn gepleegd, ook al valt
door de beperkte waarnemingsmogelijkheden van Dutchbat-militairen weinig met
zekerheid te zeggen over de schaal waarop. Zij hebben wèl de standrechtelijke
executie van ten minste tien mannen kunnen vaststellen. Er moet rekening mee
worden gehouden dat met het beschikbaar komen van nieuwe informatie, onder
meer van blauwhelmen, ook andere oorlogsmisdaden aan het licht komen. Om praktische
redenen is de operationele debriefing nog niet voltooid. Ruim 20 000
vluchtelingen in en rondom Potocari werden in korte tijd naar Kladanj in Midden-Bosnië
geëvacueerd. Ook heeft een onbekend aantal vluchtelingen, vooral mannen,
een heenkomen gezocht naar de enclave Zepa en door de Bosnische regering beheerste
gebieden in Midden-Bosnië. Het aantal vermiste personen wordt geschat
op enkele duizenden. Een deel van hen, voornamelijk mannen, is door de Bosnische
Serviërs weggevoerd naar Bratunac en omgeving. Ondanks herhaalde verzoeken
hebben de Bosnische Serviërs het Internationale Rode Kruis nog altijd
geen toegang tot hen verleend.»3De ministerraad bespreekt op 18 en 25 augustus 1995 de gebeurtenissen
in Srebrenica en de opstelling van Nederland ten aanzien van de VN-vredesoperaties
in voormalig Joegoslavië. Daarbij wordt ook gesproken over een (nog informeel)
verzoek van de VN aan Nederland om een compagnie te stationeren in de safe
area Gorazde, waaruit de Britten zich hebben teruggetrokken. De minister van
Defensie wijst uitzending van Nederlandse militairen naar Gorazde af,4maar ambtenaren van Buitenlandse Zaken adviseren Van
Mierlo om in de ministerraad argumenten naar voren te brengen die er voor
pleiten om in stemmen met het verzoek Nederlandse militairen naar Gorazde
te zenden (aanzien van Nederland wel degelijk beschadigd, Nederland heeft
bijzondere verantwoordelijkheid voor de enige overgebleven enclave).5In de ministerraad van 18 augustus wordt ingegaan op de vraag of Nederland
in zou moeten gaan op het verzoek van de VN om de Britse VN-militairen in
Gorazde af te lossen. Gesteld wordt dat de situatie veel lijkt op die in Srebrenica,
maar dat het, ondanks de dramatische ontwikkelingen van de afgelopen periode,
een reëel bespreekbare mogelijkheid moet zijn. Aangevoerd wordt dat het
de geloofwaardigheid van Nederland in het buitenland zou kunnen herstellen
en een manier zou kunnen zijn voor het militaire apparaat om zijn teleurstelling
te verwerken.6Op 23 augustus 1995 vindt een «torentjesoverleg» plaats waar
wordt besloten dat «de Nederlandse opstelling t.a.v. een bijdrage aan
een multinationale UNPROFOR-eenheid in Gorazde nader zal worden bezien in
het licht van de bereidheid van andere landen daaraan bij te dragen.»1Vanaf begin september 1995 maakt het succes van de luchtaanvallen
in het kader van de operatie Deliberate Force
de stationering van grondtroepen in Gorazde niet langer nodig. «Nu deze
week gebleken is dat deze strategie (aanvallen op veilige gebieden beantwoorden
met de inzet van het luchtwapen) ook daadwerkelijk is toegepast, is de discussie
of er wel of niet militaire eenheden naar Gorazde moeten worden gezonden achterhaald.
In Gorazde bevinden zich geen militaire eenheden meer, hetgeen de mogelijkheden
tot gijzelneming aanzienlijk heeft verkleind en de effectiviteit van het luchtwapen
heeft bevorderd.»2In de ministerraad van 18 augustus 1995 wordt gesproken over de concept-brief
van de minister van Defensie aan de Tweede Kamer.3Over mogelijke oorlogsmisdaden
is thans meer informatie voorhanden. Deze informatie rechtvaardigt de veronderstelling
dat ca. 2100–2700 Bosnische mannen na de val van Srebrenica zonder vorm
van proces zijn omgebracht door de Bosnische Serviërs. Op Nederlands
verzoek zijn door de Amerikaanse regering satellietfoto's van het gebied rondom
Bratunac gemaakt, waarop naar alle waarschijnlijkheid massagraven zijn waar
te nemen. Het bestaan van massagraven blijkt ook uit de inmiddels voorhanden
zijnde ooggetuigenverklaringen, die zeer gedetailleerd van aard zijn. Aan
de uitgezonden militairen zijn vragenlijsten van het Joegoslavië-tribunaal
verstrekt. Betrokkenen krijgen thans een «debriefing» door 15
onderzoekteams van de koninklijke landmacht (KL) en de koninklijke marechaussee
(KMar). Vervolgens wordt ingegaan op de «incidenten»: de persconferentie
van Karremans op 23 juli 1995 in Zagreb, het mislukte fotorolletje, geruchten
over overeenkomst Karremans-Mladic inzake de gescheiden evacuatie van mannen
en vrouwen, de verklaring van majoor Franken van 17 juli 1995, de gebrekkige
communicatie tussen de diverse crisiscentra binnen Defensie. In de daarop
volgende gedachtewisseling wordt onder meer geïnformeerd naar de verhouding
tussen enerzijds de VN-commandostructuur en anderzijds de Nederlandse verantwoordelijkheid.
Ook wordt kritiek uitgeoefend op de VN.Gemeld wordt dat er op drie momenten is geïntervenieerd. Als eerste
toen een aanval op Srebrenica op handen leek. Toen is aan de VN meegedeeld
dat er, gezien de wetenschap dat de enclave hoe dan ook zou vallen, zo min
mogelijk doden en gewonden onder de Nederlandse militairen mochten vallen,
hetgeen overigens in overeenstemming is met de geldende VN-instructie. Er
is een tweede maal ingegrepen toen dreigementen werden ontvangen dat bij continuering
van de luchtaanvallen, gijzelaars omgebracht zouden worden en de Nederlandse
basis te Potocari bestormd zou worden. Een en ander was reden om de heer Akashi
te verzoeken de luchtaanvallen te stoppen, temeer daar de reeds uitgevoerde
aanvallen weinig effectief waren geweest en van nieuwe aanvallen weinig te
verwachten was gezien de snel oprukkende Bosnisch-Servische tanks en artillerie.
Deze interventie was overigens niet van groot belang, omdat zijdens de VN
ook reeds tot stopzetting was besloten. Er is een derde maal geïntervenieerd
toen werd vernomen dat de Serviërs voornemens waren om de mannen en vrouwen
gescheiden te evacueren. Daarop is aan de Nederlandse bataljonscommandant
meegedeeld dat de Nederlandse troepen hieraan onder geen beding mochten meewerken.4De ministerraad wordt er in dit verband op geattendeerd dat reeds op 7
juli 1995 luchtsteun was aangevraagd, die echter door generaal Janvier werd
geweigerd op grond van mogelijk schadelijke effecten op de vredesonderhandelingen.
Gesteld dat luchtsteun inderdaad eerder en op massale schaal
was verleend, dan had de aanval op de enclave wellicht (tijdelijk) kunnen
worden afgeslagen.1Ook is de ministerraad onaangenaam verrast door de relativerende uitlatingen
over de genocide van enkele hoge militairen, onder anderen luitenant-generaal
Couzy.2Terzake heeft de minister
van Defensie verklaard dat de acties van de Bosnische Serviërs pasten
in een plan van genocide. Aangedrongen wordt op het nemen van disciplinaire
maatregelen tegen een aantal hoge officieren, waarna wordt toegezegd dat gesprekken
zullen worden gevoerd met betrokkenen over hun uitlatingen, waarmee ze afstand
hebben genomen van de opvatting die de minister van Defensie daarover had
geuit. Met de leiding van de Landmachtstaf zal worden gesproken over het feit
dat zij de verklaring van 17 juli jl. over de evacuatie van de vluchtelingen
(ondertekend door majoor Franken) als niet relevant terzijde heeft geschoven.
Voorts wordt een gesprek met de militaire leiding als geheel aangekondigd.3In de ministerraad van 25 augustus 1995 wordt de bespreking van de brief
van de minister van Defensie aan de Kamer voortgezet.4Op basis van de bespreking
in de ministerraad van 18 augustus 1995 krijgt de ministerraad een nieuw concept
voorgelegd, dat met waardering wordt ontvangen. Er wordt verslag gedaan van
het gesprek met BLS Couzy, naar aanleiding van diens uitlatingen als zouden
er geen aanwijzingen zijn die op een genocide zouden wijzen. Luitenant-generaal
Couzy is er inmiddels van overtuigd geraakt dat er inderdaad sprake is geweest
van grove schendingen van mensenrechten. Daarnaast is in het gesprek nog eens
bevestigd hoe de verantwoordelijkheden tussen de minister en de legerleiding
zijn verdeeld: voor alle zaken die het beleid betreffen, is de politieke leiding
verantwoordelijk, terwijl de bevelhebbers uitsluitend verantwoordelijk zijn
voor concrete operationele zaken. Daarover bestaat geen misverstand. Vervolgens
wordt ingegaan op een aantal opmerkingen en vragen over de concept-brief van
de minister van Defensie. Voorgesteld wordt om in het rapport over de debriefings
niet alle processen-verbaal van de gesprekken op te nemen, maar een samenvatting
te geven van de politiek relevante punten.5De ministerraad besluit vervolgens tot het volgende. Ten eerste: De minister
van Defensie wordt gemachtigd om, in overleg met de minister-president, mede
in diens hoedanigheid van minister van Buitenlandse Zaken a.i., de brief aan
de Voorzitter van de Tweede Kamer, gehoord het besprokene, aan te passen en
op maandag 28 augustus a.s. aan te bieden. Ten tweede: De ministers van Buitenlandse
Zaken en van Defensie zullen ten behoeve van de vergadering van 1 september
1995 een concept-brief aan de Tweede Kamer opstellen inzake de beleidsbepaling
van Nederland in de thans ontstane situatie.6Op 28 augustus 1995 stuurt de minister van Defensie een uitgebreide brief
aan de Kamer over de val van Srebrenica. En de minister van Buitenlandse Zaken
stuurt de Kamer, mede namens de minister van Defensie, op 1 september een
brief over de actuele situatie in het voormalige Joegoslavië «na
de val van Srebrenica en Zepa, de herovering van de Krajina door de Kroatische
regeringstroepen, het nieuwe Amerikaanse vredesinitiatief en de NAVO-luchtaanvallen,
alsmede de artilleriebeschietingen door de Rapid Reaction Force op Bosnisch
Servische doelen».73.2.18 Evaluatie/debriefing InfanteriebataljonDe minister van Defensie schrijft de Kamer op 3 augustus 1995 dat het
«vanzelfsprekend van groot belang is de toedracht van de gebeurtenissen
rondom de val van Srebrenica zorgvuldig te onderzoeken en op schrift te stellen.
De koninklijke landmacht onderwerpt daarom de militairen van Dutchbat-3
aan een uitvoerige operationele debriefing. De gesprekken worden, met het
oog op de geschiedschrijving, bijgewoond door medewerkers van de sectie Militaire
Geschiedenis van de Landmachtstaf. Een definitief verslag van de debriefing
komt in de loop van september a.s. beschikbaar, zodra de militairen van Dutchbat
zijn gehoord en het onderzoek is afgesloten. Inmiddels zijn 21 kaderleden
van Dutchbat van 21 tot en met 23 juli in Zagreb al gedebriefed. De eerste
debriefing had betrekking op de periode van 3 tot en met 15 juli. De resultaten
van deze debriefing, die uiteraard een voorlopig karakter hebben, onderschrijven
mijn brief van 27 juli jl. aan de Tweede Kamer over de val van Srebrenica.»1Deze eerste voorlopige debriefing, in Zagreb, is gericht op de operationele
aspecten van het functioneren van Dutchbat. Deze debriefing staat onder leiding
van generaal Bastiaans, die daarvan een schriftelijk verslag maakt. Minister
Voorhoeve neemt enkele dagen later kennis van dat verslag.2De toezegging in de brief van Voorhoeve van 3 augustus 1995, dat het verslag
van de debriefing in de loop van september beschikbaar zal zijn, kan niet
worden waargemaakt. Omdat de teruggekeerde militairen eerst op verlof worden
gestuurd, kan de debriefing pas op 4 september een aanvang nemen. In het hoofdstuk
«opdracht en verantwoording» van het uiteindelijke debriefingsrapport
staat vermeld dat «de minister van Defensie de bevelhebber der landstrijdkrachten
opdracht heeft gegeven deze debriefing uit te voeren. Vervolgens heeft de
Bevelhebber de leiding van de debriefing in handen gelegd van brigade-generaal
mr O. van der Wind. Op verzoek van de minister voornoemd zijn als externe,
onafhankelijke adviseurs opgetreden de heren mr. J. de Ruiter (voormalig minister
van Justitie en van Defensie) en generaal b.d. G.L.J. Huyser (voormalig Chef
Defensiestaf). Op verzoek van de bevelhebber der landstrijdkrachten is eveneens
brigade-generaal K.C. Roos, van het wapen der koninklijke marechaussee, als
adviseur opgetreden.»3«De belangrijkste functie van deze debriefing was het verkrijgen
van zoveel mogelijk feitelijke en relevante informatie van betrokkenen zelf
om daarmee te komen tot een zo nauwkeurig mogelijke beschrijving van gebeurtenissen.
Hierbij ging het niet om het verhoren (in strafrechtelijke zin), terwijl evenmin
betrokkenen met elkaar(s verklaringen) werden geconfronteerd. Dit strookte
met de andere functie van de debriefing: een functie in het verwerken van
de indrukken en ervaringen die het betrokken personeel heeft opgedaan.»4Het «plan van aanpak» van de debriefing, dat op 16 augustus
1995 wordt goedgekeurd, gaat uit«van een constructie met twintig samengestelde debriefingsteams.
Gelet op de aard van de werkzaamheden is voor de samenstelling van die teams
gekozen voor ervaren officieren en onderofficieren van de koninklijke landmacht
(afkomstig uit de inlichtingen- en veiligheidsorganisatie) en uit evenzeer
ervaren functionarissen van de koninklijke marechaussee. Hierbij wordt opgemerkt
dat het personeel van de koninklijke marechaussee niet mocht en niet is opgetreden
in de hoedanigheid van opsporingsambtenaar in de zin van de wet; mede hierom
waren de debriefers tijdens de gesprekken niet in uniform maar in burger gekleed.
(...) Naast deze debriefingsteams werden drie analyseploegen samengesteld.
Deze analyseploegen behandelden respectievelijk de onderwerpen: operationeel
optreden, humanitair oorlogsrechtelijke aspecten en de rol van Dutchbat bij
het begeleiden van de vluchtelingen en gewonden, alsmede het onderwerp overige
relevante aspecten.»5Van Kemenade beschrijft in zijn eindrapport «Omtrent Srebrenica»
de gang van zaken bij de opzet van de debriefing als volgt: «In de beginfase wordt door minister Voorhoeve overwogen het onderzoek
te doen uitvoeren door de koninklijke marechaussee. Later wordt daarvan echter
afgestapt, waarschijnlijk omdat daarvan teveel de suggestie van een justitieel
onderzoek zou uitgaan. Ook is hem op enig moment nog gesuggereerd het onderzoek
geheel door externe onderzoekers te laten verrichten. Hiervoor wordt echter
niet gekozen, waarschijnlijk omdat het debriefen van Dutchbat-militairen toch
te zeer een zaak van de koninklijke landmacht wordt bevonden om de verantwoordelijkheid
daarvoor en uitvoering daarvan geheel uit handen te geven. (...) Punt van
overleg is ook waar de verantwoordelijkheid voor de debriefingsoperatie dient
te liggen; bij de koninklijke landmacht (KL) omdat dat het krijgsmachtonderdeel
is onder verantwoordelijkheid waarvan Dutchbat viel, of bij de Centrale Organisatie
omdat het boven tafel krijgen van zoveel mogelijk informatie omtrent het verloop
van de missie in Srebrenica een belang en verantwoordelijkheid van de politieke
leiding is. Uiteindelijk wordt gekozen voor de constructie van een opdracht
van de departementsleiding aan de koninklijke landmacht om de debriefing uit
te voeren, waarbij is voorzien in de begeleiding van het onderzoek door twee
externe, onafhankelijke adviseurs, de heren De Ruiter en Huyser, die zijn
belast met de kwaliteitsbewaking en hun oordeel over het onderzoek in een
apart schriftelijk stuk zullen neerleggen.»1«Op 17 augustus 1995 (N.B.: volgens het debriefingsrapport op 16
augustus 1995) wordt het door generaal Van der Wind ingediende plan van aanpak
goedgekeurd in een vergadering waarbij aanwezig zijn minister Voorhoeve, de
externe adviseurs De Ruiter en Huyser, secretaris-generaal Barth, plv. CDS
generaal Schouten, plv. BLS Van Baal, Directeur Voorlichting Van den Heuvel
en plv. directeur Algemene Beleidszaken Casteleijn. Overigens is gebleken
dat een uitdrukkelijke schriftelijke opdracht tot het uitvoeren van de debriefing
niet op enig moment daadwerkelijk door de Centrale Organisatie is verstrekt,
ondanks verzoeken daartoe vanuit de koninklijke landmacht. Wel is de opdracht
die uiteindelijk in het debriefingsrapport terecht is gekomen, voor aanvang
van de debriefing, waarschijnlijk op 13 augustus 1995, geformuleerd door generaal
Van der Wind zelf. Omtrent de vraag of deze opdracht nog uitdrukkelijk door
de minister is goedgekeurd, lopen de verklaringen uiteen.»2Van Kemenade
vermeldt ook dat aanvankelijk nog is gedacht over de wijze waarop mogelijke
strafbare feiten aan het OM kunnen worden gemeld. «In het definitieve
plan van aanpak lijkt dit aspect echter anders te worden benaderd, aangezien
in de inleiding van het feitenrelaas van de debriefing is vermeld dat met
de Officier van Justitie is overeengekomen dat mogelijke strafbare feiten
vanuit het onderzoeksteam niet gemeld zullen worden.»3In de brief van 28 augustus 1995 aan de Tweede Kamer gaat Voorhoeve in
op de resultaten van de «eerste, voorlopige» debriefing in Zagreb.
«Het ging om leidinggevende functionarissen en om getuigen van wandaden.»4Vervolgens
meldt Voorhoeve dat eind juli 1995 is besloten«om, in aanvulling op de voorlopige debriefing in Zagreb, een uitgebreide
debriefing van Dutchbat te houden. Daarover is de Kamer op 3 augustus jl.
ingelicht. Gelet op de lange tijd dat de Nederlandse VN-militairen in Srebrenica
onder moeilijke omstandigheden hadden gewerkt en op de wens van hun achterban
zo spoedig mogelijk met hen te worden herenigd, was eind juli besloten Dutchbat
voorafgaand aan de uitgebreide debriefing enkele weken verlof te geven. Vanaf
aanstaande maandag 4 september worden met alle Nederlandse VN-militairen die
zich tijdens het Bosnisch-Servische offensief in de enclave Srebrenica bevonden,
gesprekken gevoerd, tijdens welke wordt ingegaan op alle mogelijke aanwijzingen
van oorlogsmisdaden en op militair-operationele aspecten. De militairen zal
overigens ook alle gelegenheid worden geboden zaken op te brengen die niet
strikt onder deze twee thema's vallen. Beoogd wordt een compleet overzicht
te krijgen van de gebeurtenissen die vervolgens in hun onderlinge samenhang
beter kunnen worden overzien. Daartoe zijn de volgende maatregelen
getroffen. Vijftien tot twintig debriefingsteams voeren de persoonlijke gesprekken.
Deze teams bestaan uit personeel van de koninklijke marechaussee en van de
koninklijke landmacht. De resultaten worden geanalyseerd en in een rapport
vastgelegd. Het onderzoeksteam zal worden geleid door een opperofficier van
de Militair Juridische Dienst van de koninklijke landmacht (brigade-generaal
Van der Wind), bijgestaan door een adviseur van de koninklijke marechaussee
(de plaatsvervangend commandant KMar, brigade-generaal Roos). Zij worden op
hun beurt begeleid door twee externe adviseurs. Mr. J. de Ruiter (voormalig
minister van Justitie en van Defensie) en generaal b.d. G.L.J. Huyser (voormalig
Chef Defensiestaf en voorzitter van de Pensioen Uitkerings Raad) hebben zich
bereid verklaard deze taak op zich te nemen. Het spreekt vanzelf dat de gekozen
uitgebreide opzet van de debriefings tijd vergt. Het streven is het rapport
voor 1 oktober aanstaande te voltooien. Een kortere tijdspanne zou afdoen
aan de gewenste zorgvuldigheid en mate van volledigheid. De bevindingen zullen
worden neergelegd in een rapport, dat ook het VN-Tribunaal en de Tweede Kamer
zal worden aangeboden.»1In een Algemeen Overleg op 31 augustus 1995 en een plenair debat van de
fractievoorzitters op 5 september 1995 wordt onder andere gesproken over de
opzet van de debriefing. In het overleg vraagt Valk (PvdA) waarom niet eerder
is gestart met het horen van de betrokken militairen.2Ook Hoekema
(D66) «had zich toch kunnen voorstellen dat met de debriefing op een
eerder moment een begin zou zijn gemaakt.»3Minister
Voorhoeve gaat in zijn beantwoording nader in op de opzet en de organisatie
van de debriefing en de bevoegdheden van de onafhankelijke adviseurs.4In het plenair debat staat de vraag centraal op welke wijze de gebeurtenissen
rond de val van Srebrenica moeten worden onderzocht. Heerma (CDA) en Rosenmöller
dienen een motie in waarin «de regering wordt verzocht een onafhankelijk
onderzoek in te stellen naar de kernpunten van de besluitvorming met betrekking
tot de missie van Dutchbat in Srebrenica.»5De motie wordt
op 5 september 1995 door de Kamer verworpen met de stemmen van de fracties
van CDA, GroenLinks, AOV en SP voor.Het «Rapport gebaseerd op de debriefing Srebrenica» wordt
op 4 oktober 1995 door de rapporteur, brigade-generaal Van der Wind, gepubliceerd,
op 20 en 27 oktober 1995 door de ministerraad besproken en op 30 oktober 1995,
met een uitgebreide begeleidende brief van de minister van Defensie, aangeboden
aan de Tweede Kamer.6Ambtenaren
van Buitenlandse Zaken, met name de chef DPV, hebben ernstige kritiek op het
debriefingsrapport:«Het rapport zelf gaat gebukt onder gebrekkige redactie en onoverzichtelijkheid
in de presentatie van de gegevens. (...) Het zou mij dan ook niet verbazen
indien publicatie van het rapport in deze vorm de roep vanuit het parlement
en de media om verder onderzoek door onafhankelijke deskundigen slechts zal
versterken. (...) Met de wijsheid van achteraf kan men stellen dat Nederland
zich niet meer in dergelijke geëxponeerde posities moet begeven zonder
dat het zich kan verlaten op sluitende commitments van grotere mogendheden
voor militaire bijstand in situaties als deze.»7De ministerraad van 20 oktober 1995 besluit de bespreking van het debriefingsrapport
aan te houden tot de volgende vergadering.8In de tussentijd zal en
marge van de raad bewindspersonenoverleg plaatsvinden.9Binnen Defensie zelf is men ook niet helemaal tevreden over het debriefingsrapport
en wordt actie ondernomen om een aantal punten nader op te helderen.10De begeleidende
brief van Voorhoeve wordt de dagen voor de bespreking in de ministerraad van
27 oktober 1995 verder uitgebreid. Volgens de chef DPV wordt in de nieuwe
versie van de brief van Voorhoeve tegemoet gekomen aan de kritiek
van de minister van Buitenlandse Zaken. Hij blijft echter ontevreden met de
wijze waarop de schuldvraag over het uitblijven van luchtsteun bij de VN wordt
gelegd en de taak van Dutchbat in Srebrenica wordt uitgelegd.1De ministerraad van 27 oktober 1995 wijdt een uitgebreide bespreking aan
het debriefingsrapport en de begeleidende brief van de minister van Defensie.2Paragraaf 3.69 wordt
beschouwd als de meest kwetsbare passage in het rapport, omdat die handelt
over het enige moment waarop de Nederlandse VN-militairen daadwerkelijk enige
keuze hadden. Deze paragraaf luidt als volgt:«3.69. Het bataljon wordt verrast door de snelheid waarmee de BSA
de evacuatie van de vluchtelingen start. Onverwacht snel blijkt de BSA over
grote aantallen bussen en vrachtwagens te beschikken. Mladic negeert protesten
van de bataljonscommandant. De opdracht van UNPROFOR aan Dutchbat is om de
vluchtelingen zo goed mogelijk te beschermen en maximale steun te geven om
de bevolking naar veiliger oorden te brengen. Om excessen bij het transport
te voorkomen besluit de bataljonscommandant mee te werken aan de evacuatie.
Als de eerste bussen aankomen, bestormen een groot aantal vluchtelingen deze
om zo snel mogelijk in te stappen. Dutchbat militairen vormen vervolgens een
afzetting naar de bussen.»3In reactie op de opmerkingen in de ministerraad wordt onder andere ingegaan
op de problemen bij het schatten van het aantal slachtoffers.4De Dutchbat-militairen
hebben slechts een klein deel van de executies waargenomen. De massa-executies
hebben plaatsgevonden buiten de enclave, buiten het gezichtsveld van de Dutchbat-militairen.
Gesteld wordt dat de VN meer hadden kunnen doen om de val van Srebrenica te
voorkomen: De VN namen reeds vijf à zes maanden voor de val van Srebrenica
de houding in dat de enclaves een belemmering vormden voor de inzet van het
luchtwapen. Het luchtwapen is dan ook pas na de val van Srebrenica en Zepa
op grote schaal ingezet. In het voorjaar van 1995 heeft de secretaris-generaal
van de VN, de heer Boutros Ghali, voorgesteld om de Nederlandse troepen uit
Srebrenica terug te trekken, dan wel die troepen te vervangen door UNMO's.
Hierop is door Nederland, wetende dat terugtrekking in ieder geval tot een
ramp zou leiden, afwijzend gereageerd. De VN zijn ernstig tekortgeschoten.
Het concept van de safe areas was op zichzelf niet onjuist. De uitvoering
had echter aan de NAVO moeten worden overgelaten, zoals destijds ook is bepleit.Over de hulp van Dutchbat bij de evacuatie wordt gesteld: Dutchbat had
wellicht bij het scheiden van de mannen en de vrouwen door de Bosnische Serviërs
harder kunnen optreden. Hoewel de Nederlandse militairen niet wisten wat de
werkelijke bedoelingen van de Bosnische Serviërs waren, hadden zij achterdochtiger
moeten zijn. Zodra werd vernomen van de scheiding tussen mannen en vrouwen,
is direct de bataljonscommandant geïnstrueerd dat hieraan onder geen
beding mocht worden meegewerkt. Het wordt onmogelijk geacht om te beoordelen
of de Nederlandse militairen bij hun verzet tegen de gedwongen evacuatie van
de bevolking en de vluchtelingen tot het uiterste zijn gegaan. Sommigen hebben
zich heldhaftig gedragen, anderen hebben zich geconcentreerd op de afwikkeling
van de ontstane situatie. Feit is dat er bij transporten die door Nederlandse
VN-militairen werden begeleid, de Bosnische Serviërs terughoudender waren
voor wat betreft het gebruik van geweld.De opmerkingen dat het rapport kwetsbare punten bevat, worden beaamd.
In de brief wordt uitgebreid ingegaan op die punten, hetgeen de oorzaak is
van de lengte van de brief. Er wordt gesproken over de wenselijkheid dat de
Tweede Kamer overgaat tot het instellen van een parlementair
onderzoek, dan wel het houden van openbare hoorzittingen. Een dergelijk onderzoek
zou het functioneren van de koninklijke landmacht bemoeilijken, zonder wezenlijk
nieuwe informatie op te leveren. De leden van de raad worden verzocht om in
hun contacten met de regeringsfracties aan te dringen op terughoudendheid.
Verder onderzoek zou namelijk leiden tot nog meer schade voor het aanzien
van Nederland en demotivatie bij de krijgsmacht.1De ministerraad machtigt vervolgens de minister van Defensie om de brief,
gehoord het besprokene in de raad, aan te passen en aan de Tweede Kamer te
zenden.2In de begeleidende brief
waarmee de minister van Defensie de Kamer op 30 oktober 1995 het debriefingsrapport
aanbiedt, gaat Voorhoeve onder andere in op de opzet en aard van de debriefing:
«Een debriefing is geen strafrechtelijk onderzoek. De Nederlandse blauwhelmen
zijn niet onder ede gehoord. Al het materiaal over oorlogsmisdaden is echter
overgedragen aan het VN-Tribunaal dat de getuigen waar nodig onder ede kan
verhoren. Een debriefing is evenmin een wetenschappelijk onderzoek. Het debriefingsrapport
is wel, in de woorden van de beide adviseurs, »een analytische, samenvattende
weergave van duizenden bladzijden met verklaringen«.»3De vaste commissie voor Defensie besluit om ter voorbereiding van het
debat over het debriefingsrapport een groot aantal vragen (148) voor te leggen
aan de minister van Defensie, die deze, mede namens de minister van Buitenlandse
Zaken, beantwoordt bij brief van 30 november 1995.4Daarnaast verzoekt
de vaste commissie voor Defensie de minister van Defensie op 30 november 1995
om een aantal Nederlandse officieren die in juli 1995 hoge posten hadden bij
de VN-vredesmacht in het voormalig Joegoslavië, te mogen horen.5Minister Voorhoeve verzet zich hiertegen, enerzijds vanwege het openbare karakter
van de hoorzittingen, anderzijds vraagt hij zich af of de VN wel toestemming
zullen geven voor het horen van voormalige VN-officieren. Voorhoeve legt dit
probleem voor aan de ministerraad van 1 december 1995.6Gehoord de ministerraad stuurt Voorhoeve de Kamer op 4 december 1995 een
brief, waarin hij meldt:«Mocht de Kamer nadere feitelijke informatie willen inwinnen van
direct betrokken Nederlandse VN-functionarissen, dan zal de regering daaraan
medewerking verlenen. Wel is het wenselijk daarvoor een vorm te kiezen die
recht doet aan de staatsrechtelijke verhoudingen en de vereiste zorgvuldigheid
ten opzichte van de Verenigde Naties en de NAVO alsmede het betrokken personeel.
(...) In het licht van bovenstaande acht ik een openbare hoorzitting minder
raadzaam. Afgezien van staatsrechtelijke bezwaren tegen een openbare hoorzitting
van militairen na afloop van hun missie die onder verantwoordelijkheid van
internationale organisaties stond, en de mogelijke precedentwerking daarvan,
is het niet waarschijnlijk dat een hoorzitting het nu beschikbare beeld van
de gebeurtenissen zou veranderen. Voorts dient de regering zich ervan te vergewissen
of de Verenigde Naties respectievelijk de NAVO bezwaren heeft tegen zulke
verdere informatieverschaffing door Nederlandse militairen die in dienst waren
bij deze organisaties. Voor zover de Kamer ter voorbereiding op het afsluitende
debat wenst te beschikken over nadere feitelijke bijzonderheden, kunnen deze
ook worden verkregen in een besloten gesprek met de betrokken Nederlandse
functionarissen. Er is mijnerzijds geen bezwaar tegen om van dit gesprek een
verslag te maken dat bij het afsluitende Kamerdebat kan worden betrokken.»7De vaste commissie voor Defensie houdt vast aan haar voornemen tot openbare
hoorzittingen, waarna het verzoek op 8 december 1995 opnieuw wordt besproken
in de ministerraad.8De nadelen zijn: De VN-militairen
die onder het bevel van de VN stonden, worden nu na de missie min of meer
ter verantwoording geroepen in de Tweede Kamer. Wat betreft de ministeriële
verantwoordelijkheid bestaat de verplichting aan de Tweede Kamer inlichtingen
te verstrekken. Voorzover echter de militairen onder de verantwoordelijkheid
van de VN vielen, vallen zij dus niet onder de Nederlandse ministeriële
verantwoordelijkheid. Tot slot is een nadeel dat deze hoorzitting precedentwerking
kan hebben naar andere delen van de overheid, zoals de politie. De VN hebben
gezegd dat de vertrouwelijkheid moet worden gehandhaafd, maar hebben geen
juridische mogelijkheden om het Nederlandse parlement tegen te houden. Daarom
wordt voorgesteld om de verhoren alleen toe te staan achter gesloten deuren,
omdat in ieder geval moet worden voldaan aan het verzoek van de VN. De raad
machtigt vervolgens de minister van Defensie om de ter vergadering uitgedeelde
concept-brief, gehoord het besprokene in de raad, aan te passen en te verzenden.1In zijn brief van 8 december 1995 aan de Kamer herhaalt de minister van
Defensie de bezwaren van het kabinet tegen een openbare hoorzitting en verklaart
hij dat «de regering bereid is de vier Nederlandse VN-functionarissen
toestemming te geven voor een besloten gesprek met de Kamer. De regering hecht
eraan, dat de militairen in aanwezigheid van de desbetreffende minister, zijnde
ondergetekende, worden gehoord. (...) De vier genoemde militairen kunnen feitelijke
informatie verstrekken, maar geen beoordeling geven van het verloop van de
gebeurtenissen. Zij kunnen in de Kamer geen verantwoording afleggen van hun
in dienst van de VN uitgevoerde militaire taken.»2De Kamer gaat uiteindelijk akkoord met deze opzet en leden van de vaste
commissie voor Defensie spreken op 11 december 1995 in vertrouwelijkheid en
in aanwezigheid van de minister van Defensie met kolonel Brantz (toenmalig
plaatsvervangend commandant sector North-East UNPROFOR in Tuzla), luitenant-kolonel
De Ruiter (toenmalig stafofficier bij hoofdkwartier van UNPROFOR in Sarajevo),
kolonel De Jonge (toenmalig stafofficier bij hoofdkwartier van UNPF in Zagreb)
en brigade-generaal Nicolai (toenmalig stafchef bij UNPROFOR in Sarajevo).
Van deze gesprekken zijn geen verslagen beschikbaar.Overigens wordt op Buitenlandse Zaken vanaf november 1995 gewerkt aan
een analyse van de besluitvorming over deelname aan UNPROFOR en de uitzending
naar Srebrenica, zoals door Van Mierlo toegezegd aan de Kamer in het plenair
debat van 5 september 1995. Defensie heeft veel kritiek op deze evaluatie
(«Er is meer sprake van een chronologische weergave van gebeurtenissen
dan van analyse») en wenst, naast verbetering van de tekst, ook medeondertekening
door de minister van Defensie, indien de nota naar de Tweede Kamer gaat.3Uiteindelijk wordt de analyse, alleen ondertekend door de minister van Buitenlandse
Zaken, pas op 4 maart 1996 (een half jaar na de toezegging van de minister)
naar de Kamer gezonden.4De Kamer neemt
dit stuk dan voor kennisgeving aan.In het plenair debat van 19 december 1995 over het debriefingsrapport
Srebrenica «valt op een aantal specifieke punten kritiek te beluisteren
op het debriefingsrapport, zoals ten aanzien van de te summiere weergave van
de problemen met de commandovoering, van de problemen bij de samenwerking
van de geneeskundige eenheden onderling en van de kwestie inzake het al of
niet onthouden van de nodige medische zorg aan gewonde lokale burgers. Het
uiteindelijk oordeel van de Tweede Kamer is echter dat men tevreden is met
het rapport en de aanvullende informatievoorziening door de minister. Van
de zijde van de Kamer is geen kritiek geventileerd op de wijze waarop de afhandeling
van mogelijk strafrechtelijk relevante feiten heeft plaatsgevonden. De algemene
teneur van het debat is dat de Tweede Kamer hiermee de kwestie Srebrenica
wil afsluiten.»5In hun bijdrage aan het debat kijken de woordvoerders terug op de besluitvorming
inzake de uitzending van Dutchbat. De Hoop Scheffer (CDA) verklaart: «Met
de kennis van nu zouden wij die beslissing niet hebben gesteund. Met de kennis
van toen was die beslissing een juiste waarvoor de CDA-fractie de verantwoordelijkheid
blijft nemen.»1Hoewel De
Hoop Scheffer niet tevreden is over de gevolgde procedure, velt hij uiteindelijk
een positief oordeel over het debriefingsrapport. Hij vindt ook dat de direct
betrokkenen er recht op hebben dat «dit boek politiek gesloten»
is, «voor zover dat kan».2In tweede
termijn herhaalt hij deze uitspraak: «Het politieke boek moet, voor
zover het de directe rol van de Kamer betreft, nu dicht.»3Blaauw sluit
zich in tweede termijn bij deze woorden aan. Overigens heeft het debat, zoals
Sipkes (GroenLinks) ook stelt, een hoog «als-gehalte. Als dit, dan dat,
als zus, dan zo.»4Ook trekken enkele woordvoerders tijdens het plenaire debat over het debriefingsrapport
meer algemene politieke lessen uit de Nederlandse deelname aan UNPROFOR, in
het bijzonder de uitzending van het infanteriebataljon. Zo constateert De
Hoop Scheffer (CDA) dat de commandostructuur van UNPROFOR niet voldeed en
derhalve wat zijn fractie betreft ook niet opnieuw moet worden toegepast.
Zijn fractie heeft wel het «groene licht» gegeven voor deelname
aan IFOR, «omdat de NAVO-commandolijn daar essentieel is. In feite leert
Srebrenica ons dat de NAVO-commandolijn de enig werkbare lijkt dan wel delegatie
aan een groot NAVO-land.»5Hoekema (D66) noemt namens zijn fractie als belangrijkste lessen: «een
toereikend mandaat, toereikende bewapening, goede commandostructuren, zoals
nu het geval is rond de NAVO in IFOR, een betere lastenverdeling met de bondgenoten
en vooral een heldere analyse van wat je met militaire middelen kunt doen,
in relatie tot het gestelde politieke doel.»6Valk (PvdA) noemt als belangrijke les «dat ook als een taak slechts
humanitair is, er ook bij de uitvoering sprake moet zijn van afschrikking.»
Voorts wijst hij er op «dat bij de voorbereiding op vredesoperaties
ook de leiding volop moet worden voorbereid op de externe en vaak moeilijke
contacten die zij moet onderhouden met plaatselijke autoriteiten, milities
enzovoorts.» Een les wil hij echter niet trekken en «dat is dat
in de toekomst de grootste terughoudendheid betracht moet worden bij vredesoperaties.»7Van Kemenade formuleert in zijn rapport stevige kritiek op zowel de voorbereiding
en uitvoering van de debriefing als op de inhoud van het debriefingsrapport:«(...) moet achteraf worden geconstateerd dat tevoren onvoldoende
grondig is nagedacht over aard en doelstelling van de debriefing, de inhoudelijke
consequenties daarvan en de gevolgen van genomen beslissingen op langere termijn.
(...) De debriefing had van meet af aan een meervoudige doelstelling. Enerzijds
diende de militairen de gelegenheid te worden gegeven zich voluit uit te spreken
over hun ervaringen. Anderzijds was de debriefing erop gericht om zoveel mogelijk
relevante informatie te verkrijgen over de gebeurtenissen tijdens en na de
val van de enclave, met name als het gaat om door de strijdende partijen gepleegde
oorlogsmisdrijven en het operationele optreden. Deze doelstellingen zijn bij
de feitelijke informatieverzameling en -verwerking moeilijk met elkaar te
verenigen. (...) De meervoudige doelstelling heeft bovendien geleid tot uiteenlopende
verwachtingen bij de betrokken Dutchbatters. (...) In het aldus geschetste
beeld past dat de inschakeling van leden van de KMar bij de debriefing tot
verwarring heeft geleid. (...) Voor het dilemma van de verschillende doelstellingen
is een goede en praktische oplossing gevonden met betrekking tot de verzameling
van feiten over mogelijke oorlogsmisdrijven door de strijdende partijen. (...)
Met betrekking tot het signaleren van mogelijk strafbare feiten van Nederlandse
militairen heeft men het geschetste dilemma echter niet voldoende kunnen oplossen.
(...) Er was slechts een beperkte mogelijkheid om eventuele strafbare feiten
aan het OM te melden. De gespreksverslagen waren immers volstrekt
vertrouwelijk, terwijl bovendien was afgesproken dat mogelijk strafbare feiten
niet vanuit de debriefingsteams aan het OM zouden worden gemeld. (...) De
overwegend zakelijke en ten dele onvermijdelijk summiere samenvatting van
de gesprekken in het rapport heeft tot verontwaardiging en frustratie geleid.
(...) Ook geeft het rapport nauwelijks blijk van de lastige moreel-ethische
dilemma's waarvoor de Dutchbatters zich in diverse situaties gesteld hebben
gezien. (...) Voorts moet worden geconcludeerd dat het rapport onvoldoende
expliciet aandacht schenkt aan enkele belangrijke aspecten (...): het rijden
met voertuigen over vluchtelingen; het begeleiden van vluchtelingen, in het
bijzonder de gang van zaken bij de scheiding van weerbare mannen van de overige
vluchtelingen; het onthouden van medische behandeling aan gewonde lokale inwoners;
de verschillende gevallen van insubordinatie; mogelijke geldtransacties; het
operationele optreden van Dutchbat (incl. het functioneren van de bataljonsleiding).
Doordat een beschrijving van bepaalde relevante aspecten hiervan niet of slechts
summier is geschied, is in het rapport op sommige punten een beeld geschetst
dat gelet op hetgeen waarschijnlijk feitelijk heeft plaatsgevonden als onvolledig
of te gunstig moet worden aangemerkt.»1«Het debriefingsrapport is in december 1995 uitvoerig besproken
in de Tweede Kamer. Geconstateerd kan worden dat het rapport in de Kamer ruime
steun heeft gekregen. De hiervoor gesignaleerde vraag- en kritiekpunten zijn
in het debat niet of nauwelijks aan de orde geweest. In het bijzonder de afstemming
tussen de debriefingsorganisatie en het OM is geheel buiten beschouwing gebleven.»23.3 Implementation Force – IFOR («Joint Endeavour»)3.3.0 Internationaal KaderDe «Implementation Force» (IFOR) berust op twee pijlers: het
Akkoord van Dayton dat voorziet in een vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina,
en de relevante besluiten van de VN-Veiligheidsraad. Na drieënhalf jaar
oorlog tekenen op 14 december 1995 de Presidenten van Bosnië, Kroatië
en Servië (Alia Izetbegovic, Franjo Tudjman en Slobodan Milosevic) het
vredesakkoord voor Bosnië-Herzegovina tijdens een ceremoniële bijeenkomst
op het Elysée in Parijs. Zij zetten hun handtekening onder «The
General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina and the annexes
thereto (collectively »The Peace Agreement«)», een document
dat 165 pagina's telt met 102 gedetailleerde kaarten en 11 annexen.3De annexen van het Akkoord van Dayton omvatten elk een afzonderlijk onderdeel
van de vredesregeling. De kern van het Akkoord is Annex 4, dat de contouren
bevat voor de grondwet van Bosnië-Herzegovina. Terwijl daarin aan de
ene kant de staatkundige eenheid van «Bosnia and Herzegovina»
wordt benadrukt, voorziet het akkoord tegelijkertijd in het bestaan van twee
«entiteiten», verdeeld langs een zogenaamde «Inter-Entity
Boundary Line»: het betreft de Federatie van moslims en Kroaten en de
«Republika Srpska», bewoond door de Bosnische Serviërs.Na de officiële ondertekening van de vredesregeling op 14 december,
neemt de Veiligheidsraad de volgende dag resolutie 1031 aan. Daarin kent de
Raad – met een beroep op hoofdstuk VII van het VN-Handvest en onder
verwijzing naar het Akkoord van Dayton – de lidstaten die in IFOR samenwerkten
de bevoegdheid toe «to establish a multinational Implementation Force
(IFOR) under unified command and control in order to fulfil the role specified
in Annex 1-A and Annex 2 of the Peace Agreement» en «to take all
necessary measures to effect the implementation of and to ensure compliance
with Annex 1-A of the Peace Agreement». Tegelijkertijd benadrukt de
Raad dat de partijen onderworpen zullen zijn «to such enforcement action
by IFOR as may be necessary to ensure implementation of that
Annex and the protection of IFOR, and takes note that the parties have consented
to IFOR's taking such measures». Het gaat bij IFOR derhalve –
anders dan bij UNPROFOR– nadrukkelijk om een missie met een peace-enforcement
karakter.Op 16 december keurt de Noord-Atlantische Raad het operationele plan for
IFOR (OPLAN 10 405) goed. Daarmee wordt een begin gemaakt met operatie
«Joint Endeavour». Fungerend NAVO-secretaris-generaal Sergio Balanzino
verklaart: «With the signing of the Peace Treaty in Paris (...), the
Bosnian Peace Agreement has now entered into force. Following this evening's
decision by the UN Security Council, the Atlantic Alliance has just agreed
to undertake the most challenging operation in its history: the implementation
of the military aspects of the Peace Treaty. We do so with the agreement of
the parties and at the request of the UN Security Council, under Chapter VII
of the UN Charter». Hij voegt eraan toe: «This is indeed a historic
moment for the alliance, our first-ever ground force operation, our first-ever
deployment «out-of-area», our first-ever joint operation with
our Partnership for Peace partners and other non-NATO countries». Wat
het karakter van de operatie betreft, benadrukt hij nog eens: «The force
will have a unified command and be NATO-led, under the political direction
and control of the North Atlantic Council and under the overall military authority
of NATO's Supreme Allied Commander Europe (...) IFOR will operate under NATO
Rules of Engagement, which provide for the clear and robust use of force if
necessary.» De gekozen opzet leidt er dus toe dat de missie politiek
wordt aangestuurd door de Noord-Atlantische Raad (NAR) vanuit Brussel, en
niet vanuit het VN-hoofdkwartier in New York.IFOR: de missieDe elf annexen van het Akkoord van Dayton kunnen worden onderverdeeld
in twee componenten: de militaire en de civiele component. Dit weerspiegelt
de ingebouwde werkverdeling bij de implementatie van het vredesakkoord tussen
enerzijds de militaire autoriteiten, onder leiding van de NAVO-commandant,
en anderzijds de civiele autoriteiten, onder leiding van de Hoge Vertegenwoordiger.
De militaire component van de implementatie van het Akkoord van Dayton voorziet
in de stationering van een internationale troepenmacht (aanvankelijk IFOR,
later SFOR) en wordt in drie annexen behandeld: (1A) Militaire Aspecten; (1B)
Regionale Stabilisatie, en (2) de «Inter-Entity Boundary». De
overige annexen behelzen de civiele aspecten van het akkoord.In Annex 1A over de militaire aspecten van de vredesregeling nemen de
partijen de verplichting op zich «to recreate as quickly as possible
normal conditions of life in Bosnia and Herzegovina». Krachtens de bepalingen
vragen de voormalige conflictpartijen nadrukkelijk zelf om de stationering
van IFOR op het grondgebied van Bosnië-Herzegovina: ze verwelkomen de
bereidheid van de internationale gemeenschap «to send to the region,
for a period of approximately one year, a force to assist in implementation
of the territorial and other militarily related provisions» van de vredesregeling.
Voorts nodigen ze de VN-Veiligheidsraad uit de oprichting van IFOR te autoriseren,
krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Daarmee stemmen de partijen dus
in met het eventueel met geweld afdwingen van de naleving van de bepalingen
uit het Akkoord van Dayton, een bevoegdheid die zich tegen henzelf zou kunnen
keren. Daarnaast erkennen de partijen dat de internationale troepenmacht gaat
opereren «under the authority and subject to the direction and political
control of the North Atlantic Council (NAC) through the NATO chain of command.»
Tenslotte verplichten de partijen zich onder meer tot het naleven van een
staakt-het-vuren en het nakomen van een aantal maatregelen op
het vlak van de wapenbeheersing, gericht op het bereiken van regionale stabiliteit.De eerste opdracht van IFOR bestaat erin de situatie in Bosnië-Herzegovina
te stabiliseren door een «veilige omgeving» te scheppen; daarmee
schept IFOR tevens de voorwaarden voor de implementatie van de civiele component
van het akkoord, die de aanwezigheid van internationale organisaties en NGO's
veronderstelt. De militaire taken van IFOR spitsen zich in eerste instantie
toe op de situatie langs beide zijden van de «Inter-entity boundary»
door heel Bosnië-Herzegovina, op de zorg voor een duurzaam staakt-het-vuren
en de terugkeer naar normale verhoudingen binnen Bosnië in meer algemene
zin, op basis van de bevoegdheid o.a. de medewerking van de partijen aan de
implementatie van de vredesregeling desnoods met geweld af te dwingen.Naast deze militaire taken krijgt IFOR ook een aantal «supporting
tasks», die een koppeling aanbrengen met de civiele implementatie van
de vredesregeling. Verdere richtlijnen van de Noord-Atlantische Raad kunnen
leiden tot nieuwe taken en verantwoordelijkheden voor IFOR. De partijen worden
gelijkelijk verantwoordelijk gehouden voor het nakomen van hun verplichtingen
en zijn «equally subject to such enforcement action by IFOR as may be
necessary» om naleving van de afspraken te garanderen.3.3.1 VoortrajectDe besluitvorming aangaande Nederlandse deelname aan de Implementation
Force (IFOR) is het eerste besluitvormingsproces waarin het Toetsingskader
voor uitzending van militaire eenheden een rol speelt. Dit Toetsingskader
is op 28 juni 1995 naar de Kamer gestuurd en is besproken in een Algemeen
Overleg op 23 november 1995.Het besluitvormingstraject neemt een aanvang met een verschil van inzicht
tussen de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken. In september 1995,
wanneer de NAVO bombardementen uitvoert op Bosnisch-Servische stellingen in
het kader van de operatie Deliberate Force, bestaat
eerst nog onduidelijkheid over de vorm waarin de internationale militaire
presentie in Bosnië-Herzegovina zal worden voortgezet. Aan de ene kant
is er sprake van een herconfiguratie van UNPROFOR; het is echter nog onduidelijk
of en zo ja, met welk mandaat de operatie wordt voortgezet. Aan de andere
kant begint steeds duidelijker te worden dat voor een eventuele toekomstige
vredesregeling een implementatiemacht zal worden opgericht. Daarover is in
dat stadium echter ook geen zekerheid.Twee Nederlandse compagnieën van de Limburgse Jagers wachten nog
op uitzending in het kader van de operatie UNPROFOR: de uitzending van deze
compagnieën was in overleg met de VN opgeschort, omdat er op dat moment
geen behoefte was aan deze eenheden. Een derde compagnie Limburgse Jagers
is sinds juli 1995 conform het oorspronkelijke rotatieschema gelegerd in Simin
Han, in de Sapna-duim. Op 21 september 1995, de dag nadat de NAVO heeft aangekondigd
dat de bombardementen zijn beëindigd, adviseert Buitenlandse Zaken tot
uitzending van de twee nog in Nederland verblijvende compagnieën over
te gaan.1Defensie (met name de Directie
Algemene Beleidszaken) schrijft op dezelfde datum te willen wachten («het
besluit opschorten») tot meer duidelijkheid is verkregen over de toekomst
van UNPROFOR, omdat niet duidelijk is met welk mandaat deze operatie zal worden
voortgezet, en de op te richten implementatiemacht.2Buitenlandse Zaken brengt hier tegen in dat het slechts gaat om een mandaatsverlenging,
de inhoud van het mandaat verandert niet. Uit- of afstel vanwege een eventuele
deelname aan een implementatiemacht komt bij de internationale
gemeenschap niet geloofwaardig over.1Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:«Toen waren wij nog in de fase dat het nog niet zeker was dat het
met het Akkoord van Dayton zou lukken. Wijzelf hadden sterk voor versterking
van UNPROFOR gepleit tot aan de fatale val van Srebrenica. Er kwam toen een
fase dat UNPROFOR zou worden afgebouwd en dat ons te kennen werd gegeven dat
de Nederlandse bijdrage niet meer nodig was. Dat vond ik ongeveer het slechtste
dat ons kon overkomen. Wat je er ook over mag denken, ik houd nog steeds vol
dat wij in Srebrenica ook mensenlevens hebben geréd. (...) Ik vond
dat het heel erg te betreuren zou zijn als Nederland op grond van de gebeurtenissen
ineens ostentatief weggemasseerd zou zijn uit UNPROFOR en dat heb ik ook laten
weten. Ik was bovendien bang dat dan ook de kans kleiner zou zijn om aan IFOR
mee te doen, maar daarin heb ik mij vergist. Ik heb gaandeweg begrepen dat
het niet meedoen aan UNPROFOR in die fase absoluut niet behoefde te betekenen
dat je minder présence zou hebben in IFOR.»2De positie van Defensie is ingegeven door twee gebeurtenissen in september
die doen veronderstellen dat de kansen voor een vredesregeling zijn toegenomen.
Ten eerste hebben op 8 september 1995 de verschillende in het conflict betrokken
entiteiten elkaar erkend in een overeenkomst betreffende «basic principles».
Een tweede positieve ontwikkeling is het door de Bosnische Serviërs aan
VS-bemiddelaar Holbrooke aangeboden raamwerk voor de «cessation of hostilities
within the Sarajewo TEZ».Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter:«IFOR was een totaal andere operatie dan UNPROFOR. De politieke
situatie in Bosnië was destijds totaal veranderd. Wij spreken over de
situatie na Deliberate Force. Er is dan al op 8 september een overeenkomst
tot stand gekomen in Genève, ten dele op grond van het plan van de
Contactgroep van 1994. De Serviërs hebben dan belangrijke nederlagen
geleden.»3De VS zien kansen voor een vredesplan, waarvoor een NAVO-geleide implementatiemacht
in het leven moet worden geroepen. De Noord-Atlantische Raad (NAR) van de
NAVO heeft op 20 september besloten een aanvang te maken met de planning voor
een dergelijke operatie.4De bevelhebber der landstrijdkrachten Couzy heeft voor het besluit van de
NAVO al gevraagd om een inventarisatie van de mogelijkheden voor Nederlandse
deelname. Hij schrijft in een nota van 19 september 1995 dat de NAVO-opperbevelhebber,
SACEUR, werkt aan een peace implementation force (PIF). SACEUR heeft gevraagd
of de Nederlandse eenheden die zijn aangeboden in het kader van operatieplan
40104 (het evacuatieplan voor UNPROFOR) ook mogen worden ingezet voor de PIF.
Couzy geeft verder aan dat ook moet worden bezien of de eenheden die deel
uitmaken van of aangeboden zijn aan de lopende operatie UNPROFOR voor deze
missie kunnen worden ingezet. De bevelhebber vraagt aan de commandant van
het 1e Duits-Nederlandse Corps, de Commandant Nationaal Commando en de Commandant
Geneeskundig Commando Krijgsmacht of de verschillende eenheden voor de PIF
geleverd kunnen worden. Couzy verlangt een antwoord op uiterlijk 21 september
1995.5Op 22 september 1995 wordt minister Voorhoeve in het Defensie Crisisbeheersingscentrum
(DCBC) geïnformeerd over de mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage
aan de implementatiemacht. De Defensiestaf is groot voorstander van deelname
aan de NAVO-operatie. Voorhoeve stelt tijdens deze briefing vast dat een militaire
bijdrage aan de implementatiemacht prioriteit heeft boven deelneming
aan een geherstructureerd UNPROFOR. De plaatsvervangend Chef Defensiestaf
Schouten neemt vervolgens op 27 september contact op met generaal-majoor Van
Kappen, de militair adviseur van VN-secretaris-generaal Boutros-Ghali. Schouten
meldt over dit gesprek aan zijn minister: «Ik heb hem op de hoogte gesteld
van Uw standpunt met betrekking tot deelname aan een NAVO-geleide vredesmacht.
Vervolgens hebben wij afgesproken dat de VN geen beroep zal doen op de twee
Nederlandse compagnieën».1De Limburgse Jagers worden wel op standby-basis gereed
gehouden voor inzet in het kader van UNPROFOR.Op 3 oktober 1995 vindt in het DCBC een overleg plaats onder leiding van
minister Voorhoeve waarin reeds een voorlopige invulling wordt gegeven aan
een mogelijke Nederlandse bijdrage aan de Implementation Force (IFOR). Minister
Voorhoeve, staatssecretaris Gmelich Meijling en secretaris-generaal Barth
krijgen een briefing van CDS Van den Breemen over de mogelijkheden voor deelname.2Ook de bevelhebbers zijn aanwezig.3Gedacht wordt aan een gemechaniseerd
pantserinfanteriebataljon, een logistiek en transportbataljon (die op dat
moment nog wordt ingezet voor UNPROFOR), een mariniersbataljon, een mortiercompagnie
(op dat moment ingezet in de snelle reactiemacht), de 18 F16's die ingezet
zijn voor de operatie Deny Flight, een transportvliegtuig,
2 vliegtuigen voor medische evacuatie, stafpersoneel en ondersteunende eenheden.4Op 4 oktober wordt ook minister Van Mierlo over deze door
Defensie beoogde bijdrage ingelicht.5De randvoorwaarden voor IFOR worden langzamerhand duidelijk. Internationaal
wordt druk overleg gevoerd over de eventuele vredesmacht. Op 4 oktober 1995
zet minister Van Mierlo met deze randvoorwaarden in het achterhoofd op een
rijtje hoe IFOR naar zijn mening gestalte zou moeten krijgen: «Gegevens:1. Amerikanen willen NAVO;   2. Russen willen
met NAVO, maar niet onder NAVO;   3. Moslims willen alleen onder VN-vlag;   4. Van groot gewicht Russen en moslims te committeren;   5. Conclusie:a. VN overkoepelt
met resoluties en mandaat    b. Amerikaan wordt opperbevelhebber    c. Onder hem staan:1. Russische troepen    2. NAVO troepen    3. Moslim troepenHeb dit aan Voorhoeve voorgelegd. Deze vond dit een prima idee. Dus: zo
spoedig mogelijk voorleggen.»6Van Mierlo: «Het was een poging om de troepen bij elkaar te krijgen
op een manier die voor de Russen acceptabel was. Onder NAVO-commando ging
dat niet, maar zij zouden wel eventueel Amerikaans commando kunnen accepteren.
Toen heb ik gezegd: dan moet je ook de moslims erbij nemen (...) Volgens mij
heb ik daar ook met Alatas over gesproken om Indonesië, het grootste
gematigde moslimland, erbij te betrekken. Dat was het punt. Er dreigde toenemende
financiering en steun van radicale moslimgroepen aan de moslims in Bosnië.
Ik wilde dat de gematigde moslims erbij kwamen (...) De Russen wilden niet
onder de NAVO opereren, maar ik vond dat de Russen erbij moesten. Toen heb
ik een lokkertje voorgesteld.»7Van Mierlo's voorstel blijkt niet haalbaar. De Nederlandse ambassade in
Washington bericht op 13 oktober 1995 dat de VS vasthouden aan het uitgangspunt
dat IFOR een geïntegreerde, samenhangende eenheid moet zijn, die in zijn
geheel opereert onder NAVO «command and control». Op het codebericht
waarin dit staat vermeld heeft een ambtenaar weinig verhullend aangetekend:
«Exit schema Van Mierlo dus».8Het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft er intussen op 10 oktober
1995 bij de Nederlandse missie bij de NAVO op aangedrongen te bevorderen dat
het officiële verzoek (Activation Request, ACTREQ) om formeel een bijdrage
aan IFOR ter beschikking te stellen op zeer korte termijn door de opperbevelhebber
van de NAVO in Europa (SACEUR) wordt uitgevaardigd. «Het is van belang
zo spoedig mogelijk te weten welke bijdragen SACEUR van Nederland verwacht».
Als verwacht wordt dat Nederlandse eenheden deel uitmaken van de troepen die
binnen 96 uur na ondertekening van het vredesakkoord ter plaatse zijn, vereist
dit voorafgaand politieke besluitvorming in het kabinet op zeer korte termijn.1Het officiële verzoek komt binnen op 12 oktober. SACEUR verlangt
een antwoord voor 24 oktober, 17:00 uur.2De plaatsvervangend CDS Schouten verzoekt
de volgende dag de bevelhebbers van de landmacht, de luchtmacht en de marine
troepen die mogelijk zullen worden uitgezonden gereed te stellen. Hij refereert
aan de op 3 oktober in het DCBC geopperde bijdrage. Gebaseerd op informele
contacten is de verwachting dat «Nederland zal kunnen aanhaken bij een
Britse bijdrage». Schouten benadrukt dat het «louter gaat om een
een militaire opdracht tot gereedstelling, waarbij nog onzeker is welke eenheden
zullen worden uitgezonden en dat derhalve niet de publiciteit moet worden
gezocht».3Het kabinet is van mening dat het parlement ingelicht moet worden over
de voorbereidingen voor (een Nederlandse bijdrage aan) IFOR. Oorspronkelijk
staat een brief aan de Tweede Kamer over deze materie op de agenda van de
ministerraad van 13 oktober 1995. Op 9 oktober meldt ambtelijk Buitenlandse
Zaken echter aan minister Van Mierlo dat minister-president Kok dit agendapunt
heeft verschoven naar 20 oktober. Gelet op het belang van de bespreking moet
de ministers voldoende inleestijd worden gegund. Daarnaast verlangt Kok een
ministerraadsnotitie waarin dieper op de mogelijke Nederlandse deelname aan
IFOR wordt ingegaan.4Tijdens de ministerraad van 13 oktober
wordt overigens wel over IFOR gesproken. Daar wordt gemeld dat bepaalde eenheden
is gevraagd zich op uitzending voor te bereiden, maar dat hiermee nog geen
besluit tot uitzending is genomen.5Op 17 oktober 1995 stuurt Voorhoeve de door minister-president Kok gewenste
notitie over de voorbereidingen voor IFOR aan de ministerraad. De Raad wordt
geïnformeerd over de voortgang van de planning binnen de NAVO en over
de voorbereidingen in Nederland. Een operationeel concept voor de operatie Joint Endeavour is vastgesteld op 11 oktober. Op het ogenblik
wordt op basis hiervan gewerkt aan het operationele plan (OPLAN) voor deze
operatie, waarbij ook gebruik wordt gemaakt van reeds bestaande plannen, met
name het door de NAVO ontwikkelde plan voor de evacuatie van UNPROFOR. Er
zijn echter nog onuitgewerkte elementen, en het plan zal moeten worden aangepast
aan de uitkomsten van de vredesonderhandelingen. De ministerraad krijgt tevens
een overzicht van opties voor een Nederlandse bijdrage en wordt ervan in kennis
gesteld dat SACEUR voor 24 oktober een antwoord verwacht op zijn verzoek om
deelname, de ACTREQ.6Volgens de plaatsvervangend chef Atlantische Veiligheid van het ministerie
van Buitenlandse Zaken wil minister Voorhoeve deze termijn oprekken, omdat
de brief de Kamer vermoedelijk pas in de volgende week zal bereiken en er
dan onvoldoende tijd is voor overleg. «Rekening moet worden gehouden
met de mogelijkheid dat de Kamer zich thans nog onvoldoende bewust is van
het tempo waarin de voorbereidingen voor IFOR worden getroffen».7De «deadline» zorgt voor de nodige tijdsproblemen met betrekking
tot de nationale besluitvormingsprocedure. Ook Chef Defensiestaf Van den Breemen signaleert het probleem: voorafgaand aan de formele toezegging
aan SACEUR moet een principebesluit door het kabinet worden genomen en moet
de Tweede Kamer de gelegenheid hebben hierover te overleggen met de regering.
Aangezien de internationale planningsconferentie voor IFOR («force balancing»)
op 18 en 19 oktober plaatsvindt op het militaire hoofdkwartier van de NAVO,
zal volgens de CDS het kabinet tijdens de ministerraad van 20 oktober dienen
te besluiten welke bijdrage aan SACEUR kan worden aangeboden. Dit besluit –
dat overigens nog geen besluit tot uitzending behelst – moet ogenblikkelijk
per brief aan de Tweede Kamer worden gemeld. Om de Kamer voldoende tijd te
gunnen te kunnen reageren stelt de CDS voor om op 27 oktober in plaats van
24 oktober formeel te antwoorden op het verzoek van SACEUR.1In een aantekening bij de nota van Van den Breemen van de heer Ter Kuile,
Hoofd Kabinet van de minister van Defensie, wordt ook dit schema te krap gevonden:
«Heer minister, dit tijdschema lijkt mij niet realistisch: de Kamer
zal zich niet zo onder druk willen laten zetten. Een week extra voor de Kamer
om te reageren is dunkt mij op zijn plaats. SG (secretaris-generaal Barth)
steunt dit.»2Voorhoeve reageert:Laten we de brief aan de Kamer klaarmaken, de datum van 24/10 daarin noemen,
zeggen dat we e.e.a. subject to parliamentary approval doen, en het parlement
vragen nog volgende week de brief te willen bespreken, omdat wij er naar streven
om op 27/10 de NAVO duidelijkheid te kunnen geven. Wil de TK meer tijd, dan
nemen we die alsnog. Een brief aan de TK op 20/10 heeft bovendien het voordeel
dat de blik weer vooruitgaat en de discussie snel over de IFOR zal plaatsvinden.3In de brief dienen te staan: de verwachte bijdragen
van andere landen, en de omvang van de Nederlandse bijdrage in relatie tot
onze bijdrage in de afgelopen 3 jaar (om te voorkomen dat de TK schrikt van
de omvang van onze bijdrage aan IFOR).4De ministerraad stemt op 20 oktober 1995 in met het aanbod aan SACEUR
naar aanleiding van de ACTREQ. De Tweede Kamer wordt dezelfde dag per brief
uitvoerig op de hoogte gesteld van de (internationale) voorbereidingen voor
IFOR, de noodzaak deze tijdig te doen plaatsvinden en de principebereidheid
aan deze operatie deel te nemen. In de brief staat het Nederlandse aanbod
voor IFOR omschreven: een gemechaniseerd pantserinfanteriebataljon, een logistiek-
en transportbataljon, achttien F16's, een mortiercompagnie met een mortieropsporingsradareenheid,
stafpersoneel, liaisonofficieren en personeel van de Koninklijke marechaussee,
een transportvliegtuig en twee vliegtuigen voor medische evacuatie. Het aanbod
omvat circa 2060 militairen. De regering zal volgens de brief toch op 24 oktober
uitsluitsel geven aan SACEUR, «een en ander onder beslag van overleg
met de Tweede Kamer». Overleg «op korte termijn» wordt op
prijs gesteld.5Het overleg met de Kamer – dat op 2 november 1995 zal plaatsvinden –
wordt niet afgewacht, alvorens het verzoek van SACEUR te beantwoorden. Dit
leidt tot een vraag van het Kamerlid De Hoop Scheffer (CDA) die wordt gesteld
tijdens het vragenuur op 24 oktober. Had de regering niet beter eerst met
de Kamer kunnen spreken alvorens de Nederlandse voornemens over deelname aan
IFOR aan de NAVO door te geven? Door de troepen reeds toe te zeggen is het
parlement als het ware voor het blok gezet. De vraag ontwikkelt zich tot een
debat waaraan tien woordvoerders deelnemen. Verhagen (CDA) verwijst naar het
Toetsingskader. Hoe kan nu reeds een concreet aanbod worden gedaan zonder
dat er duidelijkheid bestaat over het VN-mandaat? Minister Voorhoeve antwoordt
dat het een besluit tot gereedstelling van specifieke eenheden betreft, voor
planningsdoeleinden. Voor daadwerkelijke uitzending is ruimschoots gelegenheid tot overleg. Met het bekend stellen van de voorgenomen bijdrage is
geen verplichting aangegaan. Toch geeft de Kamer in meerderheid aan dat het
de voorkeur had verdiend wanneer over dit besluit eerst overleg zou hebben
plaatsgevonden. Van Middelkoop (GPV) vat de binnen Defensie gevoerde discussie
hieromtrent kernachtig samen: «Zou het (...) geen aanbeveling hebben
verdiend als de minister vorige week tegen de opperbevelhebber had gezegd:
«Geef mij nog een beetje extra, want we hebben in Nederland de gewoonte
om dit soort beslissingen buitengewoon zorgvuldig te nemen?»»1Tijdens het Algemeen Overleg op 2 november2neemt eerst
minister Van Mierlo het woord. Hoewel een besluit tot uitzending niet aan
de orde is, heeft de regering gemeend in een vroeg stadium het parlement te
moeten informeren over een mogelijke Nederlandse bijdrage aan IFOR, vanwege
het belang van deze operatie en de omvang van de beoogde bijdrage. Opvallend
is dat de inleidende woorden van de minister geschreven lijken te zijn met
het Toetsingskader in de hand. In de spreekpunten van minister Voorhoeve is
ook expliciet aangegeven dat hiermee zoveel mogelijk rekening is gehouden.
De woordvoerders Hoekema (D66), Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Sipkes (GroenLinks),
Van Middelkoop (GPV), De Hoop Scheffer (CDA), Marijnissen (SP), Van den Berg
(SGP) en Verkerk (AOV) stellen een groot aantal vragen over organisatie, taken
en het mandaat van IFOR. Wat de woordvoerders betreft zou er nu geen sprake
kunnen zijn van instemming met een besluit tot uitzending vanwege te veel
onduidelijkheden, waaronder het ontbreken van een vredesakkoord. Het antwoord
van de ministers is kort. Feitelijke vragen worden beantwoord in een brief
aan de voorzitters van de vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken
van 20 november 1995.Op 6 november vraagt SACEUR opnieuw aandacht voor een onderwerp dat nauw
raakt aan het politiek gevoelige thema van de betrokkenheid van het parlement
bij de besluitvorming rond uitzending van militaire eenheden. Het gaat om
de prepositionering van militair personeel dat de vredesmissie moet voorbereiden
(enabling force).3Het parlement was in de brief van 20 oktober 1995 reeds
laten weten dat rekening moet worden gehouden met de uitzending van enkele
kleine detachementen die uitzending van de hoofdmacht moeten voorbereiden.
Tijdens het Algemeen Overleg op 2 november is door Voorhoeve uiteengezet dat
deze prepositionering niet inhoudt dat een besluit over uitzending in het
kader van IFOR wordt genomen.4Op 17 november 1995 wordt de minister van Defensie door de Directie Algemene
Beleidszaken geïnformeerd dat het mogelijk is dat in het kader van prepositionering
ook personeel wordt uitgezonden dat deel zal uitmaken van de IFOR-hoofdmacht.
Geadviseerd wordt dat de Kamer op de hoogte moet worden gesteld zodra de NAVO-Raad
heeft ingestemd met de prepositionering van eenheden en duidelijk is om welk
personeel het gaat. De Kamer moet bovendien voldoende tijd worden gegeven,
gedacht wordt aan een week, om met de regering hierover van gedachten te wisselen.5De Defensiestaf komt dezelfde dag met nadere infomatie in het kader van
de prepositionering: 70 stafofficieren dienen te worden geleverd aan de diverse
IFOR-hoofdkwartieren. Daarnaast is een beroep gedaan op inzet van een Nederlands
transportvliegtuig en de twee vliegtuigen voor medische evacuatie, waarmee
inzet van een eenheid van circa veertig militairen is gemoeid. Ook de CDS
geeft aan dat alvorens op een formeel verzoek tot ontplooiing (Activation
Order, ACTORD) kan worden gereageerd, er een kabinetsbesluit dient te zijn
genomen en de Kamer dient te zijn ingelicht. Van den Breemen verwacht dat
het kabinet op 24 november een besluit zal moeten nemen.6In de ministerraad van 17 november wordt dan ook gemeld dat
een brief inzake de prepositionering op de agenda van de volgende ministerraad
zal staan. In de komende week zullen politieke sondages worden gepleegd.1Gezien de gevoelige verhouding met het parlement inzake de betrokkenheid
bij uitzendingen heeft Buitenlandse Zaken, mede namens Defensie, bij de Nederlandse
missie bij de NAVO aangedrongen op terughoudendheid. Ambassadeur Veenendaal
mag in de NAVO-raad blijk geven van een Nederlandse principebereidheid tot
een bijdrage aan de prepositionering. Aangezien bespreking hiervan in het
parlement gevoelig ligt voordat er sprake is van een mandaat en een NAVO-besluit,
«moet dan ook geheel duidelijk zijn dat het gaat om personeel dat de
operatie moet voorbereiden. Deze uitzending moet strikt noodzakelijk zijn».2In de Noord-Atlantische Raad verzoekt ambassadeur Veenendaal
conform deze instructie van Buitenlandse Zaken om een verklaring van de militaire
autoriteiten dat uitsluitend sprake is van uitzending van werkelijk benodigde
eenheden.3Op 23 november 1995 vindt een door Defensie verzorgde vertrouwelijke briefing
plaats voor de woordvoerders van de Tweede-Kamerfracties. In deze briefing
wordt – blijkens een memorandum van de waarnemend chef DAV aan minister
Van Mierlo – ingegaan op de organisatie en taken van IFOR, de voorziene
Nederlandse deelname, de prepositionering van kwartiermakers en de uitzending
van de hoofdmacht. Ook worden de «belangrijkste voorwaarden» geschetst
waaraan IFOR «mede tegen de achtergrond van het Toetsingskader»
moet voldoen: een helder VN-mandaat onder hoofdstuk VII van het Handvest;
een eenduidige commandostructuur; een «adequate» regeling met
betrekking tot de militaire en politieke aansturing van de operatie in relatie
tot deelname van niet-NAVO landen; voldoende deelname van andere landen; een
redelijke financiële lastenverdeling; heldere en robuuste rules of engagement;
en een tijdslimiet aan de uitzending.4Het kabinetsbesluit over de prepositionering valt op basis van een concept-Kamerbrief
op 24 november 1995, 3 dagen nadat de partijen in Dayton een vredesregeling
overeen zijn gekomen. De in de ministerraad van 17 november aangekondigde
politieke sondages hebben intussen kennelijk plaatsgevonden. PvdA en D66 blijken
namelijk geen problemen te hebben met de prepositionering van bepaalde eenheden
(enabling force), terwijl er bij CDA en VVD twijfels zijn. De VVD zal waarschijnlijk
akkoord gaan met het voorstel, maar dit houdt nog geen instemming in met de
finale besluitvorming, die wordt voorzien voor 8 december. Er worden echter
geen problemen verwacht als de vragen van de Kamer goed kunnen worden beantwoord.
De ministerraad machtigt de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de
brief aan de Kamer te verzenden. In de passage die handelt over de finale
besluitvorming op 8 december zal moeten worden aangegeven dat de maatstaven
van het Toetsingskader maatgevend zullen zijn.5In de brief aan de Kamer (vreemd genoeg gedateerd op 23 november) inzake
de vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina en het besluit tot uitzending
van troepen voor de enabling force staat de bijdrage vermeld: het gaat om
stafpersoneel bij de diverse NAVO-hoofdkwartieren, verkeersleidingsfunctionarissen,
verbindingspersoneel en liaisonofficieren. Daarnaast worden zeventien militairen
van het Korps Commandotroepen in Bosnië gestationeerd. Het betreft in
totaal 90 militairen. De 40 functionarissen die worden ingezet naar aanleiding
van het verzoek om vliegtuigen zullen worden gestationeerd op de vliegbasis
in Rimini, Italië. De regering wil de Tweede Kamer in de gelegenheid
stellen om vóór uitzending van deze 130 functionarissen met
haar van gedachten te wisselen. Tevens wordt gemeld dat het «besluit
ten principale» over deelneming aan IFOR op de agenda
staat van de ministerraadsvergadering van 8 december 1995. De door de ministerraad
gewenste passage over de rol van het Toetsingskader is niet toegevoegd.1Het Algemeen Overleg over de uitzending van de enabling force vindt plaats
op 30 november 1995. Het overleg vindt gelijktijdig plaats met de vergadering
van de NAVO-raad, waarin het besluit tot uitzending van de enabling force
aan de orde is. Ambassadeur Veenendaal heeft uitdrukkelijk de instructie gekregen
in te stemmen met de uitzending van de enabling force onder beslag van overleg
met het parlement.2Woordvoerders tijdens het Algemeen Overleg zijn De Hoop
Scheffer (CDA), Valk (PvdA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Sipkes (GroenLinks),
Van Middelkoop (GPV) en Marijnissen (SP). Laatstgenoemde stelt zich terughoudend
op en houdt zich wat betreft instemmen of afkeuren op de vlakte. De overige
woordvoerders zien de uitzending van de enabling force gescheiden van het
besluit tot uitzending van de hoofdmacht: de gegeven instemming met uitzending
van de enabling force betekent niet dat de Kamer akkoord gaat met deelname
aan IFOR. Hierover wensen de fracties zich later uit te spreken. Wel realiseren
de woordvoerders zich dat instemming met dit besluit verwachtingen schept.
Minister Van Mierlo onderschrijft dit: het is duidelijk dat het kabinet kwartiermakers
uitzendt omdat het positief staat tegenover de uitzending van een hoofdmacht.
Als de Kamer deze uitzending ondersteunt, gaat eenzelfde redenering op. Het
is volgens Van Mierlo zo dat Nederland «waarschijnlijk het enige land
is waar een Kamerdebat wordt gewijd aan de uitzending van kwartiermakers.
Dit geeft nog eens aan hoezeer de regering hecht aan het materiële instemmingsrecht
van de Kamer».33.3.2 Kabinetsbesluit/BriefHet kabinetsbesluit tot uitzending van de Nederlandse bijdrage aan IFOR
wordt genomen op 8 december 1995. Minister Van Mierlo is afwezig omdat hij
de vredesimplementatieconferentie in Londen bijwoont. Enkele van de aandachtspunten
uit het Toetsingskader zijn – volgens een achtergrondnotitie voor deze
conferentie – voor Nederland cruciale voorwaarden voor deelname: een
helder VN-mandaat; een eenduidige commandostructuur (geen «dubbele sleutels»);
een adequate regeling voor deelname van niet-NAVO landen; voldoende deelname
van andere landen, waarvan van cruciaal belang de deelname van de Verenigde
Staten; een adequate financiële regeling; robuuste rules of engagement.4In de ministerraad wordt gesteld dat de militaire top de operatie als
uitvoerbaar, maar risicovol beoordeelt. In de brief aan de Kamer is dan ook
een omvangrijk deel ingeruimd voor de risico's. Naar aanleiding van de discussie
wordt besloten in de brief aandacht te besteden aan de geweldsinstructie,
aan de rapportage en aan de verantwoording achteraf. Ook zal duidelijk worden
gemaakt dat het kabinet een besluit neemt en de Tweede Kamer daarover vervolgens
een oordeel velt. De ministerraad machtigt de minister van Defensie de brief
aan te passen en op 11 december aan de Tweede Kamer te zenden.5De brief aan de Tweede Kamer is gedateerd op 9 december 1995. De regering
dringt aan op zo spoedig mogelijk overleg. Aangezien de VN en de NAVO overeengekomen
zijn op 19 december UNPROFOR over te doen gaan in IFOR, zal de Tweede Kamer
voor die datum haar oordeel gegeven moeten hebben. De regering licht het besluit
tot uitzending en de achtergrond van de IFOR-operatie uitvoerig toe. Eerst
wordt aangegeven dat het parlement in een aparte brief over de civiele aspecten
van het Akkoord van Dayton zal worden geïnformeerd, waarna het tot dusver afgelegde traject in de nationale besluitvorming – het beschikbaar
stellen «ten behoeve van planningswerkzaamheden» van eenheden
aan SACEUR en het besluit tot uitzending van de enabling force – wordt
beschreven. Hierna wordt de aard van de IFOR-operatie aan de hand van het
Akkoord van Dayton en de internationale context nader toegelicht. De NAVO-raad
zal IFOR officieel instellen na de ondertekening van het vredesakkoord op
14 december 1995 door het plan voor operatie Joint Endeavour (OPLAN 10405) te fiatteren. Dan zullen ook de rules of engagement
officieel worden vastgesteld (Rules of Engagement Request, ROEREQ), en zullen
de militaire eenheden onder bevel van de NAVO-opperbevelhebber worden gesteld
(ACTORD).Voorafgegaan door een omvangrijke militaire appreciatie van de risico's
verbonden aan de operatie komen vervolgens het besluit tot Nederlandse deelname
en de Nederlandse bijdrage aan de orde. Bij het nemen van het besluit is de
regering volgens eigen zeggen de in het Toetsingskader vermelde aandachtspunten
langsgelopen. Verspreid door de brief passeren ze inderdaad alle de revue.
Hoewel het VN-mandaat nog niet is verleend, zal hieraan «zeer waarschijnlijk
op korte termijn worden voldaan». De brief geeft aan op welke gronden
Nederland deelname wenselijk acht. De regering is bereid een bijdrage te leveren
«gezien het cruciale belang van succesvolle implementatie van het bereikte
akkoord voor de humanitaire situatie en de stabiliteit in de regio, alsmede
de geloofwaardigheid van de NAVO (...) Ook de grote betrokkenheid van Nederland
bij het conflict in voormalig Joegoslavië tot nog toe rechtvaardigt een
actieve bijdrage van Nederland».De Nederlands bijdrage bedraagt ongeveer 2100 militairen, in tegenstelling
tot de eerder gemelde 2060; er is een veertigtal militairen van het Korps
Commandotroepen toegevoegd aan het pantserinfanteriebataljon voor ondersteunende
taken. De bijdrage is verder niet aangepast: de eenheden die in een eerder
stadium aan SACEUR ter beschikking zijn gesteld, worden ook daadwerkelijk
uitgezonden. Met het aantal van 2100 militairen blijft de Nederlandse militaire
bijdrage in Bosnië op het niveau van de afgelopen twee jaar (in het kader
van UNPROFOR). Het besluit tot uitzending geldt voor twaalf maanden. De Chef
Defensiestaf is verantwoordelijk voor de nationale aansturingIn een paragraaf over de bevelvoering over de Nederlandse eenheden wordt
uit de doeken gedaan hoe de bevelslijnen van IFOR lopen en waar de Nederlandse
troepen gelegerd worden. De troepen worden ingedeeld bij de Britse brigade.
Aan het Britse divisiehoofdkwartier wordt (voor het eerst) een nationaal contingentscommando
onder leiding van een brigade-generaal toegevoegd. De bewapening en opleiding
van de troepen zijn een volgend punt van aandacht: hiervan wordt een zakelijke
opsomming gegeven. Dit wordt gevolgd door een paragraaf over het transport
van het Nederlandse materieel naar het operatiegebied. In de paragraaf over
arbeidsvoorwaarden wordt gemeld dat 300 dienstplichtigen deel uitmaken van
het logistieke bataljon dat nog in het kader van UNPROFOR wordt ingezet. Hen
zal de mogelijkheid worden geboden zich te beraden op deelneming aan IFOR.Na een paragraaf over de financiering van de operatie wordt tenslotte
over IFOR gemeld dat de NAVO ervan uitgaat dat de vredesmacht maximaal één
jaar in voormalig Joegoslavië zal opereren. De Verenigde Staten en het
Verenigd Koninkrijk hebben benadrukt hun eenheden slechts voor die periode
beschikbaar te stellen. De reden hiervoor – die overigens niet in de
brief is opgenomen – moet worden gezocht in de binnenlandse politieke
verhoudingen binnen de Verenigde Staten. Het Congres geeft steun aan een VS-aanwezigheid
van maximaal één jaar. Nederland pleit voor een
evaluatie van het verloop van de operatie na een half jaar, zo stelt de brief.13.3.3 Overleg Tweede KamerOp 12 december 1995 wordt plenair gesproken over het besluit tot uitzending
van de 2100 militairen in het kader van IFOR.2Woordvoerders
zijn Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Van den Berg (SGP),
Hoekema (D66), Marijnissen (SP), Sipkes (GroenLinks), Van Middelkoop (GPV),
Verkerk (AOV), Hendriks, en Stellingwerf (RPF). De ministers Van Mierlo en
Voorhoeve verdedigen het kabinetsbesluit.Valk opent het debat met de woorden: «Voorzitter! Er kan vanavond
in ieder geval niet gezegd worden dat de besluitvorming inzake de deelname
aan de NAVO-macht te gehaast en onzorgvuldig is geweest». Tijdens de
twee overleggen die aan IFOR zijn gewijd is van de zijde van de Kamer reeds
een groot aantal vragen gesteld. Deze praktijk wordt voortgezet tijdens het
plenaire debat. Een groot deel van de vragen wordt ontleend aan twee hoofdpunten
uit het advies dat de Adviesraad Vrede en Veiligheid (AVV) op 6 december uitbracht
over Nederlandse deelname aan IFOR.3In dit advies wordt deelname ondersteund, zij het met
een aantal kritische kanttekeningen. Bijna alle woordvoerders vragen aandacht
voor de in het advies genoemde wenselijkheid van voortzetting van IFOR na
een jaar, vooral in relatie tot de verwachte terugtrekking van de VS-troepen.
VVD, CDA en GPV geven duidelijk aan dat een Nederlandse deelname aan een vervolg
op IFOR zonder deelname van de VS ondenkbaar is. De woordvoerders onderschrijven
daarnaast de in het advies gesignaleerde moeizame verhouding tussen het militaire
en civiele deel van het vredesakkoord, wat de effectiviteit van IFOR, en een
duidelijke exit-strategie, bemoeilijkt. Sipkes verwoordt het als volgt: «(...)
als wij kijken naar wat er op civiel gebied moet gebeuren, is er geen dubbele
sleutel, maar een complete sleutelbos». De woordvoerders van PvdA, VVD
en D66 vragen aandacht voor het vraagstuk van het aanhouden van oorlogsmisdadigers.
Zij staan positief tegenover een bevoegdheid van IFOR in deze.In zijn antwoord gaat Van Mierlo in op het punt van de voortzetting na
een jaar. Het mandaat van IFOR is zonder tijdsduur en kan dus niet verlopen.
Het is echter wel zo dat de Nederlandse regering tekent voor een jaar. Zij
gaat uit van de realiteit dat de Nederlandse aanwezigheid is gekoppeld aan
de Britse, en de Britse aanwezigheid aan de Amerikaanse. «Voor de rest
hebben wij in ieder geval de plicht om gaandeweg het proces te kijken wat
er gebeurt en hoe het zich ontwikkelt (...) Mochten er andere besluiten genomen
moeten worden dan wij nu voornemens zijn te nemen, dan doen wij dat aan het
einde van het jaar». Ten aanzien van het vraagpunt van de oorlogsmisdadigers
merkt hij op dat IFOR geen opsporingsopdracht heeft en dat IFOR wordt geacht
«iemand aan te houden als zij daarmee geconfronteerd worden. Met de
verdere uitwerking is men nog bezig (...) Men kan zich voorstellen dat bij
de totstandkoming van het Akkoord van Dayton dit een heel moeilijke zaak was
om echt ad fundum en in detail geregeld te krijgen».Minister Voorhoeve richt zich logischerwijs op de militair-operationele
aspecten. Nieuw voor de Kamer is de informatie dat van de driehonderd dienstplichtige
militairen die voor de keuze zijn gesteld om van UNPROFOR naar IFOR over te
gaan er zeven te kennen hebben gegeven hiervoor niet te voelen. Voorhoeve
betuigt zijn respect aan het grote aantal dienstplichtigen dat bereid is door
te gaan. Daarnaast besteedt hij ruime aandacht aan risico's en veiligheidsmaatregelen.Het kabinetsbesluit wordt in overgrote meerderheid door de Kamer ondersteund:
PvdA, CDA, VVD, SGP, D66, GroenLinks, GPV en RPF stemmen in.
Als de nog niet vastgestelde VN-resolutie er eenmaal is, en inhoudelijk voldoende
is, kan wat de Kamer betreft Nederland deelnemen aan IFOR, voor twaalf maanden.
Het AOV stelt in de eerste termijn kritische vragen maar spreekt zich in de
tweede termijn niet uit. De SP«stemt tegen het voorstel». Woordvoerder
Marijnissen is er na een langdurig debat niet van overtuigd dat de implementatiemacht
het juiste middel is om vrede in Bosnië te bewerkstelligen. De eenmansfractie
Hendriks had de regering al in de eerste termijn gevraagd af te zien van de
voorgestelde deelname. De Hoop Scheffer en Van Middelkoop dienen een motie
in met de strekking dat Nederlandse deelname aan IFOR gekoppeld dient te blijven
aan Amerikaanse en Britse aanwezigheid. Deze motie wordt gesteund door de
fracties van het CDA, de groep Nijpels, AOV, RPF, SGP en GPV en wordt daarmee
verworpen. De fracties van PvdA, VVD, D66 en GroenLinks zien geen reden de
motie te steunen omdat de strekking ervan niet afwijkt van het standpunt van
de regering.Op 15 december neemt de Veiligheidsraad van de VN-resolutie 1031 aan,
waarmee IFOR wordt geautoriseerd. De NAVO-raad neemt vervolgens in de vroege
ochtend van 16 december OPLAN 10 405 voor de militaire operatie Joint Endeavour aan, en besluit de ACTORD en rules of
engagement (ROEREQ) uit te vaardigen. In de rules of engagement wordt de opdracht
om door het Joegoslavië-tribunaal in staat van beschuldiging gestelde
oorlogsmisdadigers «die met de troepenmacht in aanraking komen»
te detineren «nauwkeurig omschreven en goedgekeurd». De luchtoperatie Deny Flight gaat op in Joint Endeavour onder de naam Decisive Endeavour.1Op 19 december vindt de «transfer of authority»
van UNPROFOR naar IFOR plaats.3.3.4 VoortzettingDeelname aan IFOR is politiek gezien onomstreden en tijdens het verloop
van de operatie vinden weinig gebeurtenissen plaats die besluitvorming op
hoog niveau vereisen. De discussie spitst zich zowel op ambtelijk niveau als
in de contacten met het parlement al snel toe op de eventuele vervolgmissie
op IFOR.2Besluitvorming omtrent de voortgang van IFOR beperkt zich
in belangrijke mate tot toegevoegde eenheden en/of materieel.Zo wordt op 13 december 1995 de minister van Defensie geadviseerd een
verzoek van SACEUR om extra eenheden materieel gedeeltelijk te honoreren.3Een door SACEUR gevraagde batterij veldartillerie, movement control compagnie
en pontons kunnen niet worden geleverd. Wel kan een EOD-eenheid beschikbaar
worden gesteld en kunnen zes waarnemers na de transfer of authority van UNPROFOR
naar IFOR op 19 december overgaan naar IFOR. «Eens» tekent Voorhoeve
aan. De kleine extra bijdrage wordt niet aan de Kamer gemeld.Op 20 december 1995 komt de Sectie Inlichtingen van de Militaire Inlichtingendienst,
afdeling koninklijke landmacht, met een Risico-analyse
inzetgebied van 1 (NL) Mechbat, die geldt tot en met februari 1996.
In deze analyse worden beschreven: omgevingsfactoren, de (houding van de)
strijdende partijen, het inzetgebied, de actuele situatie, de gevechtskrachtverhoudingen
en de risico's (tijdens de gehele inzetperiode, tijdens de ontplooiing en
tijdens de eerste fase van inzet).4Minister Voorhoeve wil op 21 december mede namens minister Van Mierlo
een brief aan de Kamer sturen over de uitzending van enkele ondersteunende
detachementen (151 man) voor de ontplooiing van IFOR. Het betreft een uitzending
van ongeveer een maand. Van de zijde van ambtelijk Buitenlandse Zaken en Defensie
is hier bezwaar tegen. De Directie Atlantische Veiligheid (DAV) schrijft aan
Van Mierlo: «Dezerzijds is aan DAB (de Directie Algemene
Beleidszaken van Defensie) gevraagd of zo langzamerhand niet sprake is van
informatie-overkill. DAB bleek twijfel te delen. De minister van Defensie
blijft echter bij zijn standpunt.»1Minister Van Mierlo wordt
gevraagd of de brief ook namens hem aan de Kamer moet worden aangeboden. Dit
blijkt, ondanks de twijfels bij zijn ambtenaren, toch het geval: minister
Voorhoeve biedt de brief aan «mede namens de minister van Buitenlandse
Zaken».2Wel schrijft
Van Mierlo aan Voorhoeve: «Akkoord. Maar pas op voor informatie-overkill
uit angst voor onderbediening».3Van Mierlo: «Je kunt iemand bedelven onder informatie, zodat hij
niets meer ziet. Dat is het enige. Er was post-Srebrenica ook een enorme kater
op Defensie. Ze hadden daar het gevoel: wij sturen alles naar de Kamer toe.
Maar zo moet het niet. Het was dus een beetje een cri de coeur van mij: pas
nou op, Joris. Dat heb ik ook verloren, want Joris zei: ik kan mij niets permitteren,
het gaat naar de Kamer. Toen zei ik: als jij dat nodig hebt, is dat goed.
Zo gaat dat. Er zat verder niets achter. Maar het is nog steeds mijn overtuiging
dat als je iemand informatie wilt onthouden, je hem met informatie moet overdoseren.
Ik vond niet dat wij dat moesten doen. Dat was trouwens ook niet zijn bedoeling
(...) Ik vond het echter geen relevante informatie.»4Op 30 januari 1996 komt de secretaris-generaal van de NAVO, Solana, voor
een kennismakingsbezoek naar Nederland. Tijdens dit bezoek wordt vooral gesproken
over IFOR. De ministers Van Mierlo, Voorhoeve en de minister-president onderstrepen
het grote belang dat Nederland hecht aan de berechting van oorlogsmisdadigers
door het Joegoslavië-tribunaal. «IFOR zou daar waar mogelijk daaraan
zijn actieve medewerking moeten geven».5Op 1 februari 1996 wordt de minister van Defensie door DAB een mogelijk
probleem gemeld.6De vredesoperatie in Oost-Slavonië, UNTAES, kan in veiligheidsbedreigende
omstandigheden een beroep doen op IFOR. Aldus is besloten door de NAVO-raad
op 26 januari. Bij een noodgedwongen terugtrekking van UNTAES zal een grote
inspanning van IFOR worden gevergd. Het is niet uit te sluiten dat Nederlandse
IFOR-eenheden worden ingezet. Ook als Nederlandse eenheden bij een evacuatie
van UNTAES niet in Oost-Slavonië zelf worden ingezet zijn er consequenties:
dan zal de inzet in Bosnië-Herzegovina kunnen veranderen. Het kabinet
zou zich op deze mogelijke inzet moeten bezinnen en tevens op het feit hoe
hierover de Kamer te informeren, aangezien een mogelijke inzet van het Nederlandse
IFOR-contingent buiten Bosnië niet in het parlement aan de orde is geweest.De Kamer wordt laat over dit mogelijk risicovolle optreden ingelicht.
Pas in de brief over Nederlandse deelname aan UNTAES van 12 april 1996 wordt
gesteld dat de eventuele gevolgen van een evacuatie-operatie voor IFOR-eenheden,
«waaronder de Nederlandse eenheden», zullen worden bezien door
de NAVO-raad zodra dit aan de orde is. Aangezien het gaat om inzet van IFOR-militairen,
zou deze informatie meer op zijn plaats zijn geweest in een brief over IFOR,
waarvan er overigens in februari 1996 twee zijn gestuurd aan de Kamer. De
brief van 20 februari 19967is gewijd aan
de civiele implementatie van het vredesakkoord en de relatie met IFOR, en
aan een aantal aspecten «die niet in het vredesakkoord voor Bosnië
zijn geregeld, maar daar wel nauw mee samenhangen». In het kader van
dit laatste aspect is een paragraaf over UNTAES opgenomen. Hierin wordt over
de relatie met IFOR slechts opgemerkt dat de VN-militairen kunnen rekenen
op IFOR voor luchtsteun en hulp bij een onverhoopte noodevacuatie. Over een
eventuele inzet van Nederlandse eenheden wordt niet geschreven. De Winter: «Die nota is geschreven omdat er afspraken zouden moeten
worden gemaakt tussen IFOR en UNTAES over een eventuele evacuatie van UNTAES
in geval van nood. IFOR zou daarbij moeten zijn betrokken. Dat had kunnen
leiden, zo dachten wij op dat moment, in januari 1996, tot de inzet van Nederlandse
eenheden in Kroatië, in Oost-Slavonië. Dat was in beginsel een buitengewoon
belangrijk besluit, waarover het kabinet iets moest zeggen. Pas later beseften
wij dat de situatie wat anders zou gaan liggen, omdat inzet van Nederlandse
eenheden in Oost-Slavonië weinig waarschijnlijk zou zijn (...) Het heeft
weken geduurd voordat volstrekt duidelijk was welke rol IFOR zou spelen bij
een eventuele evacuatie van UNTAES (...) Wij hadden natuurlijk wel iets eerder
kunnen melden, maar dan hadden wij moeten zeggen dat wij het niet precies
wisten.»1De andere brief over IFOR, verstuurd op 28 februari 19962, gaat over
de voortgang bij de implementatie van de militaire aspecten van het Akkoord
van Dayton, de steun van IFOR aan internationale organisaties en de Nederlandse
militaire bijdrage. Wel wordt de Kamer in deze brief ervan in kennis gesteld
dat IFOR naar wens verloopt. De partijen werken over het algemeen goed samen
met IFOR en ook houden ze zich goed aan de wapenstilstand. De naleving van
de militaire aspecten van Dayton wordt «bemoedigend» genoemd.
Over de Nederlandse militaire bijdrage wordt gemeld waar de verschillende
eenheden ontplooid zijn en dat het Nederlandse contingent zijn taken goed
aankan.In februari 1996 spelen nog drie andere onderwerpen die politieke besluitvorming
vereisen. Allereerst vraagt Voorhoeve aan zijn ambtelijke apparaat om advies
over een mogelijke Bulgaarse bijdrage aan IFOR, bij voorkeur in de Britse
sector. De minister krijgt een negatief advies: zowel de Britten als Nederland
hebben geen behoefte aan het Bulgaarse aanbod. Ook het Bulgaarse verzoek om
de kosten van uitzending te betalen kan, in verband met de precedentwerking
van een dergelijke overeenkomst, niet worden gehonoreerd.3Een tweede onderwerp is de weigering om extra marechaussees ter beschikking
te stellen aan IFOR om een door SACEUR geconstateerd tekort aan te vullen.
SACEUR heeft behoefte aan marechaussees voor verkeerstaken (zogenaamde «groene»
marechaussee). Er is echter geen capaciteit om additionele groene marechaussee
uit te zenden. Het uitzenden van marechaussees die belast zijn met politiezorg
(«blauwe» marechaussee) is niet verstandig. Dit personeel, dat
gewoonlijk alleen in VN-kader wordt uitgezonden, zou moeten worden onttrokken
aan de al aan UNIPTF toegezegde eenheid en zou bovendien gezien de uit te
voeren verkeerstaken worden ingezet beneden zijn kennis en ervaringsniveau.4Een derde punt is de uitbreiding van de Nederlandse bijdrage aan IFOR.
De uitbreiding betreft de toevoeging van een aantal helikopters, naar aanleiding
van een in januari door zowel de Nederlanders als de Britten geconstateerde
behoefte aan lichte helikopters voor personenvervoer. Een drietal Alouette-III
helikopters en twintig personen worden per maart 1996 aan het Nederlandse
contingent toegevoegd. De Kamer wordt van deze uitbreiding gedetailleerd op
de hoogte gesteld, onmiddellijk na de ministerraad van 16 februari 1996, waarin
deze uitzending aan de orde is geweest.5Op 23 februari vindt in de pauze van de ministerraad een briefing plaats
over de stand van zaken in het voormalig Joegoslavië in het Defensie
Crisisbeheersingscentrum (de Bunker) van het ministerie van Defensie. De politieke
en ambtelijke top van de ministeries van Buitenlandse Zaken en ministerie
van Defensie is aanwezig. Sprekers zijn de plaatsvervangend chef van de Directie
Europa, Hattinga van 't Sant (voor de politieke en civiele stand van zaken),
de souschef Operatiën, Hilderink, (voor de militaire stand van zaken),
en jonkheer Feith (over zijn ervaringen als politiek adviseur van de commandant
van IFOR).6Op 16 april 1996 komt de afdeling Inlichtingen en Veiligheid van de operationele
staf van de koninklijke landmacht met een geactualiseerde versie van de Risico-analyse inzetgebied 1 (NL) Mechbat (van december
1995), waarin wordt vooruitgekeken naar de tweede helft van het IFOR-mandaat.
In de analyse wordt aangegeven dat de risico's enerzijds worden bepaald door
de houding van individuen en anderzijds door de algemene voortgang in het
vredesproces. Van groot belang is dat de drie etnische groeperingen zich houden
aan het vredesakkoord. Het verloop van de verkiezingen is cruciaal. Er worden
vraagtekens gezet bij de wenselijkheid van terugtrekking in december 1996.
Een besluit tot terugtrekking zou op zichzelf een risico voor IFOR-troepen
kunnen vormen indien één of meer partijen een blijvende aanwezigheid
voorstaan.1Van 18 tot en met 22 april 1996 brengt een delegatie van de vaste commissies
voor Defensie en Buitenlandse Zaken een werkbezoek aan Bosnië-Herzegovina.
Op het programma staan onder meer bezoeken aan Nederlandse IFOR-eenheden.
De delegatie bestaat uit de leden Hoekema (D66, delegatieleider), De Hoop
Scheffer (CDA), Van der Hoeven (CDA), Zijlstra (PvdA), Valk (PvdA), Blaauw
(VVD), Van den Doel (VVD) en De Koning (D66). In een korte brief aan de Kamer
wordt gemeld dat het bezoek «als zeer nuttig en instructief ervaren»
is.2Op 19 april
1996, tijdens het werkbezoek, stuurt de regering een brief aan de Kamer. Het
parlement wordt geïnformeerd over de voortgang bij de implementatie van
de militaire aspecten van Dayton, de steun van IFOR aan internationale organisaties
en ontwikkelingen rondom de Nederlandse bijdrage.3De naleving
van de militaire bepalingen is, hoewel niet volledig, toch goed te noemen.
Over de Nederlandse bijdrage wordt gemeld dat deze in juni zal worden afgelost.
De bewapening blijft op ongeveer hetzelfde niveau. Een genie-eenheid die aan
het gemechaniseerde bataljon was toegevoegd ter ondersteuning van de ontplooiing
zal niet worden afgelost. Het detachement van het Korps Commandotroepen kan
worden gehalveerd.Op 24 april vindt het eerste Algemeen Overleg over IFOR plaats sinds de
ontplooiing. IFOR is niet het enige onderwerp van gesprek: verschillende ontwikkelingen
gerelateerd aan de civiele component van Dayton en de erkenning van de Federale
Republiek Joegoslavië zijn tevens aan de orde. Vier van de zes woordvoerders
(Valk, De Hoop Scheffer, Blaauw en Hoekema) zijn net terug uit Bosnië.
Zij geven alle aan zeer onder de indruk te zijn geraakt van de inzet en motivatie
van de Nederlandse troepen, en vragen naar de toestand van twee Nederlandse
soldaten die kort tevoren gewond zijn geraakt bij het ruimen van mijnen. Het
verloop van IFOR – de militaire component van Dayton – wordt door
de woordvoerders (de overige woordvoerders zijn Rosenmöller (GroenLinks)
en Van Middelkoop (GPV)) als succesvol gekenschetst. Over het verloop van
IFOR en de Nederlandse bijdrage in het bijzonder worden nauwelijks vragen
gesteld. De parlementariërs zijn nieuwsgieriger naar de opvatting van
de regering over een post-IFOR vredesmacht. Alleen Blaauw stelt een vraag
over een tekort inzake de geniecomponent en de hospitaalcomponent. Voorhoeve
antwoordt op de vraag van Blaauw dat de genie-eenheid vanwege een beperkte
capaciteit en de regel «zes maanden uitzending, twaalf maanden thuis»
niet halverwege het jaar kan worden vervangen. Een geleerde les is dat de
behoefte aan geniecapaciteit in vredesoperaties groter blijkt dan in de Prioriteitennota
geschat. Het is echter niet gemakkelijk een dergelijk probleem op korte termijn
op te lossen. Minister Van Mierlo geeft in reactie op opmerkingen van enkele
Kamerleden aan dat de bevoegdheden voor IFOR met betrekking tot de aanhouding
van verdachten van oorlogsmisdaden beperkt zijn. Hij stelt dat er andere middelen
gevonden moeten worden voor de opsporing. «Ook Nederland
vindt dat de opsporing eind 1996 een groter effect moet hebben».1De Kamer ontvangt op 31 mei een brief van de minister van Buitenlandse
Zaken waarin hij verslag doet van zijn werkbezoek aan Bosnië en Kroatië
van 27 tot 29 april. Van Mierlo heeft gesproken met Bosnische, Kroatische,
VN- en NAVO-autoriteiten en Nederlanders die in Bosnië actief zijn. In
de gesprekken was vooral aandacht voor de voortgang in de implementatie van
het Akkoord van Dayton. Ten aanzien van het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers
wordt in de brief gesteld dat het beperkte mandaat van IFOR nog geen effect
heeft kunnen sorteren. Zolang de politieke leiders in Bosnië niet zelf
hun politie-eenheden instructies geven, kan alleen politieke en economische
druk worden uitgeoefend.2Op 3 juni 1996 komt in Berlijn de NAVO-raad bijeen op het niveau van ministers
van Buitenlandse Zaken voor een evaluatie van IFOR halverwege het mandaat.
Hierop was in december 1995 met name door Nederland aangedrongen. De vergadering
is unaniem over het succes van de militaire bepalingen van Dayton, maar spreekt
haar zorg uit over de relatie met de civiele component van de vredesregeling.
Het besluit om de «overall capability» van IFOR voor de volledige
duur van het mandaat in stand te houden, wordt uitdrukkelijk bekrachtigd.3De militaire mogelijkheden zullen dus niet voortijdig
worden afgebouwd.Toenmalig plaatsvervangend bevelhebber der landstrijdkrachten, Van Baal:«In de periode van IFOR heeft er in de NAVO-raad op Nederlands verzoek
al na een halfjaar een evaluatie plaatsgevonden. Op basis van de resultaten
daarvan hebben wij ons afgevraagd wat dit betekende voor onze verdere deelname.
Dan pak je het Toetsingskader er als het ware weer bij om te bekijken welke
aspecten er veranderen. Een aspect dat toen naar voren kwam, was dat er mogelijk
meer zou worden gedaan aan de opvolging van IFOR in de richting van de civiel-militaire
samenwerking. Dat onderwerp werd bij de eerste missie echter heel nadrukkelijk
weggeschoven. Men wilde toen eerst stabiliteit creëren. Daarna wilde
men pas denken aan de wederopbouw en de steun van militairen daarbij.»4Ter voorbereiding op deze NAVO-top schrijft de Directie Veiligheidsbeleid
van het ministerie van Buitenlandse Zaken op 31 mei 1996 een memorandum over
IFOR en post-IFOR, waarin aandacht voor het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers.
In dit memorandum wordt geconcludeerd dat het «niet haalbaar en niet
wenselijk» is dat het mandaat ten aanzien van de opsporing van oorlogsmisdadigers
wordt aangepast. Minister Van Mierlo benadrukt daarom in zijn interventie
in de NAVO-raad dat IFOR binnen het daarvoor geldende mandaat tot het uiterste
moet gaan: IFOR «will do its utmost within the limits of its mandate
to restrict the freedom of movement of war criminals».5De Kamer wordt van het besluit IFOR op de volle sterkte te handhaven in
kennis gesteld op 12 juni 1996 in een brief die verder is gewijd aan de rotatie
van de Nederlandse eenheden die in diezelfde maand zal plaatsvinden.6Minister Voorhoeve
wilde volgens een fax van de Directie Algemene Beleidszaken van Defensie aan
Buitenlandse Zaken «ineens met razende spoed een brief naar de Kamer
uit doen gaan over de aflossing van de Nederlandse eenheden. Vandaar dat we
de procedures wat hebben versneld en hem deze brief niet mede namens M laten
tekenen».7De brief wordt toch
mede namens de minister van Buitenlandse Zaken aangeboden. De brief van 12
juni wordt op 10 juli geactualiseerd. De drie Alouette-helikopters zullen
worden afgelost door Bölkov-helikopters. Nederland zal voor de periode
van 23 augustus tot 20 september (in verband met de algemene verkiezingen
op 14 september) een extra Bölkov-helikopter, vier vliegers en twee man
onderhoudspersoneel toevoegen aan het helikopterdetachement.1Op 13 juni
1996 vindt een vergadering van NAVO-ministers van Defensie plaats. En marge
van deze bijeenkomst heeft minister Voorhoeve een gesprek met zijn ambtgenoot
uit de VS, Perry, waarin Voorhoeve de opsporing van oorlogsmisdadigers in
Bosnië-Herzegovina aan de orde stelt.2Van 1 tot en met 5 juli 1996 vindt een debriefing plaats van een deel
van het personeel van het 1e gemechaniseerde bataljon dat van december 1995
tot eind juni 1996 is uitgezonden in het kader van IFOR. Met 119 personen
uit een doelgroep van circa 800 worden gesprekken gevoerd. Hiervan wordt door
het Bureau Veiligheid van de afdeling koninklijke landmacht van de Militaire
Inlichtingendienst een evaluatie opgesteld, die blijkens de verzendlijst niet
buiten de koninklijke landmacht wordt verspreid. Geconcludeerd wordt: «ondanks
dat zich een grote hoeveelheid voorvallen en incidenten heeft voorgedaan op
het gebied van de militaire veiligheid is de inzetbaarheid van het bataljon
nooit in gevaar geweest».3Op 22 augustus 1996 stuurt de regering een brief aan de Kamer over de
situatie in Bosnië-Herzegovina.4De naleving van de militaire bepalingen van het Akkoord van
Dayton wordt wederom «redelijk succesvol» genoemd. Landmijnen
blijven de grootste bedreiging voor IFOR. In de brief wordt herhaald dat de
«overall capability» tot het eind van het mandaat in stand blijft.
Tevens wordt de Kamer over een verandering in de commandostructuur van IFOR
ingelicht. Er komt één hoofdkwartier AFSOUTH, het hoofdkwartier
dat het commando over de hele operatie voert en het hoofdkwartier ARRC, dat
het bevel voert over de landstrijdkrachten, worden vervangen door LANDCENT.
De rotatie van de Nederlandse eenheden is voltooid.De brief bevat een duidelijke stellingname met betrekking tot het gebrek
aan medewerking van de Bosnische autoriteiten bij het aanhouden van voor oorlogsmisdaden
aangeklaagde personen. «Vooral in het geval van de Bosnisch-Servische
leiders Karadzic en Mladic is dit onaanvaardbaar». Verderop in de brief
wordt echter duidelijk dat het mandaat van IFOR in dit kader nog steeds beperkt
is: «de IFOR-richtlijnen zijn onveranderd». Wel wordt er intensiever
gepatrouilleerd, wat de bewegingsvrijheid van verdachten beperkt en de kans
op aanhouding vergroot.Een Algemeen Overleg over de situatie in Bosnië vindt plaats op 29
augustus 1996. Geagendeerd zijn de brieven van 31 mei, 12 juni en 22 augustus.
De woordvoerders Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema
(D66), Sipkes (GroenLinks) en Verkerk (AOV) stellen een veelheid aan onderwerpen
aan de orde, maar vragen met betrekking tot IFOR wederom vooral aandacht voor
wat er moet gebeuren na afloop van het mandaat. Met uitzondering van een korte
vraag van Blaauw over problemen op het gebied van uitrusting, communicatie
en «maatschappelijk gedrag» worden geen vragen gesteld die specifiek
de Nederlandse deelname in het veld aangaan. Alle woordvoerders stellen dat
Karadzic en Mladic hun straf niet mogen ontlopen. Minister Van Mierlo antwoordt
op dit punt dat de regering niet berust in hun ongestraft blijven, te meer
omdat hij erkent dat het niet arresteren van oorlogsmisdadigers schade toebrengt
aan het gezicht van de NAVO.5Het uitstel van de gemeenteraadsverkiezingen – in eerste instantie
tot half november – heeft tot gevolg dat de reductie van IFOR wordt
vertraagd. De uitgezonden mortieropsporingsradarbatterij zal hierdoor een
maand later dan voorzien terugkeren. De souschef Operatiën informeert
hierover minister Voorhoeve op 24 september 1996. Door het uitstel is bovendien
onzeker of de overige Nederlandse eenheden voor Kerstmis thuis kunnen zijn.
Aflossing begin december blijft het streven, ongeacht een eventueel besluit
tot een vervolgmissie. Er is een beperkte capaciteit om eenheden af
te kunnen voeren. De Kamer zal worden geïnformeerd omdat de uitzendingstermijn
van een eenheid in principe maximaal zes maanden duurt, aldus de nota van
de souschef.1Dit is niet gebeurd.Op 1 oktober ontvangt de Kamer een brief waarin nogmaals melding wordt
gemaakt van de gewijzigde IFOR-commandostructuur.2Nieuwe informatie
in deze brief is dat het Nederlandse aandeel in het nieuwe hoofdkwartier uit
circa honderdvijftig militairen zal bestaan. Vervolgens maakt de brief melding
van het feit dat in verband met de voorziene terugtrekking van eenheden en
materieel vijftig chauffeurs en enkele kaderleden van de koninklijke landmacht
worden toegevoegd aan een Amerikaans transportcommando. De VS beschikken over
onvoldoende chauffeurs. «De betrokken militairen zullen worden aangemerkt
als IFOR militairen», hoewel ze niet in het voormalig Joegoslavië
worden ingezet. Minister Voorhoeve was op 13 september aanbevolen in te stemmen
met het beschikbaar stellen van de chauffeurs.3Tijdens het departementaal beraad van 30 oktober 1996
komt overigens aan de orde dat de juridische positie van de reeds uitgezonden
chauffeurs «nog onduidelijk» is. «Wellicht zullen de chauffeurs
met Nederlandse vrachtwagens onder Nederlands recht ter beschikking gesteld
worden om een einde te maken aan het juridische dispuut».43.3.5 AfrondingIFOR is «formeel» afgerond door de «transfer of authority»
van IFOR naar SFOR op 20 december 1996. Doordat de operatie Joint Endeavour min of meer «naadloos» is overgegaan
in Joint Guard (SFOR), is de besluitvorming omtrent
afronding van IFOR dezelfde als de besluitvorming omtrent het voortraject
van deelname aan SFOR. Zie daarvoor de beschrijving van de besluitvorming
van deze operatie.3.3.6 EvaluatieIFOR is intern geëvalueerd. Eerst verschijnt op 22 juli 1996 een
evaluatie van de debriefing van het eerste uitgezonden bataljon. Op 13 februari
1997 volgt een evaluatieverslag van het tweede uitgezonden bataljon. In beide
evaluaties wordt geconcludeerd dat de inzetbaarheid van het bataljon nooit
in gevaar is geweest. Op 27 maart 1997 verspreid de souschef Operatiën
(SCO) van de Landmachtstaf, Mammen, de resultaten van de beide debriefings
in een door de sectie Lessons Learned gemaakte samenvatting, die vrijwel geheel
is toegesneden op operationele zaken, binnen de Landmacht. Opgemerkt wordt
dat al tijdens de uitzending begonnen is met het aanpakken van verschillende
actiepunten.5Daarnaast is in de dossiers
een brief van de SCO van de Landmacht, Dedden, van 26 september 1997 aangetroffen,
waarin de stand van zaken met betrekking tot de actiepunten naar aanleiding
van de einddebriefing IFOR wordt geschetst.6Ook op het niveau van de Defensiestaf wordt IFOR geëvalueerd. Op
26 februari 1997 wordt de bevelhebbers een Tussentijds
Evaluatieverslag Nederlandse Militaire Bijdrage IFOR aangeboden,
overeenkomstig Voorlopige Aanwijzing CDS nr. A-57opgesteld door de sectie Evaluatie van
de Defensiestaf. Het betreft een evaluatie van het eerste halfjaar, waaraan
is bijgedragen door de krijgsmachtdelen, de koninklijke marechaussee (toen
nog geen krijgsmachtdeel), en de directies Economie en Financiën, Voorlichting
en Juridische Zaken. Ook evaluatiegesprekken met commandanten hebben bijgedragen
aan de totstandkoming van de evaluatie. De SCO van de Defensiestaf Hilderink
schrijft in zijn aanbiedingsbrief dat het verslag in het Politiek
Beraad is besproken:«Men sprak er in algemene zin waardering over uit».1Op 21 april 1997 verschijnt de op 17 april door de SCO's van de Defensiestaf
en de krijgsmachtdelen goedgekeurde eindversie van de evaluatie van de deelname
aan IFOR, die in het Politiek Beraad van 25 augustus 1997 voor kennisgeving
wordt aangenomen, en op 29 augustus aan de bevelhebbers aangeboden. De SCO
van de Defensiestaf Berlijn schrijft: «met nadruk wijs ik er op dat
de minister (...) heeft besloten de eindevaluatie alleen voor intern gebruik
te bestemmen».2De eindversie wijkt overigens nauwelijks af van het tussentijds evaluatieverslag
van februari 1997. In de inleiding wordt opgemerkt dat aandacht is besteed
aan de elementen die volgens het rapport «Leren van vredesoperaties»
van de Algemene Rekenkamer van februari 1996 noodzakelijk zijn voor een goede
evaluatie, maar de manier waarop roept vragen op: «de in Aanwijzing
CDS nr. A-5 neergelegde evaluatiesystematiek en daarbij behorende vragenlijst
vormen daarvoor de beste waarborg».Het eerste hoofdstuk gaat over beleidsvoorbereiding en besluitvorming.
In de tweede paragraaf, getiteld «besluitvorming en voorbereiding»,
staat:De voorbereidingstijd voor de missie is kort geweest en heeft van menigeen
binnen de Defensieorganisatie een bijzonder krachtsinspanning gevergd. Dat
geldt in het bijzonder voor de voorbereiding van het gemechaniseerd bataljon
(mechbat) dat zich (...) voorbereidde op uitzending (...) in het verband van
UNPROFOR en vervolgens moest omschakelen voor uitzending in het verband van
IFOR (...) De voorbereidingstijd voor deze missie kon echter onmogelijk worden
vervroegd (...) De besluitvorming had een voorspoedig karakter en was evenzeer
zorgvuldig. Steeds werd in elke fase van de besluitvorming aandacht besteed
aan verschillende elementen van het Toetsingskader.3In de derde paragraaf, over informatieverstrekking, wordt geconcudeerd:
«De besluitvorming over deelneming aan IFOR is vergezeld gegaan van
ruime en gedegen informatieverstrekking aan de bewindslieden, alsook aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal».Paragraaf zes gaat over «risico's en exit-strategy». Volgens
de evaluatie zijn zowel binnen de NAVO als in de nationale besluitvorming
de risico's grondig geïnventariseerd. Nadat hiervan een nadere uitwerking
is gegeven wordt geconcludeerd dat «in overeenstemming met het Toetsingskader»
ruimschoots aandacht is besteed aan de belangrijkste te verwachten risico's.Het tweede hoofdstuk gaat over de uitvoering: besluitvorming en voorbereiding,
internationale samenwerking, de vredesregeling, commando- en controlelijnen,
taakuitvoering, risico's, medische verzorging, personeel, materieel en logistiek,
justitiële en juridische aspecten, public relations en voorlichting en
het contingentscommando zijn onderwerpen van evaluatie.Onder het punt «taakuitvoering» wordt opgemerkt dat, hoewel
mandaat en middelen er op waren afgestemd de taken onafhankelijk van de medewerking
van de partijen te kunnen uitvoeren, de opdracht zonder problemen uitvoerbaar
bleek vanwege een «grote» medewerking van de partijen. De taakuitvoering
is daarnaast niet belemmerd geweest door dreiging of vrees voor incidenten,
«mede omdat de eenheden zich voortdurend rekenschap gaven van de lokale
omstandigheden». Op het terrein van «public relations» is
geleerd van de Britten: «Public relations wordt daar vooral benaderd
vanuit de vraagstelling in hoeverre p.r. kan bijdragen aan het succes van
de operationele taakuitvoering. Vanuit die optiek bezien vallen sommige successen
van de Nederlandse eenheden wellicht toch iets meer uit te buiten».
Het derde hoofdstuk bevat «enkele samenvattende beschouwingen».
Een van die beschouwingen is dat «een zorgvuldig formeel
besluit (...) pas kan worden genomen als alle elementen uit het Toetsingskader
goed zijn beschouwd».1In de memorie van toelichting van de Defensiebegroting voor 1998 is een
Evaluatie IFOR opgenomen.2Het is een
uiterst beknopte samenvatting van de hierboven beschreven evaluatie. De evaluatie
opent met de zin dat belangrijke ervaringen zijn opgedaan, waarop de mededeling
volgt dat steeds aandacht is besteed aan de verschillende elementen van het
Toetsingskader.Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:«(...) ik (weet) dat de chef defensiestaf, generaal Van den Breemen,
dit aanhangig heeft gemaakt, waarop is besloten om niet het integrale document
naar de Kamer te sturen, maar een samenvatting daarvan in de memorie van toelichting
op te nemen. Die was aan de Kamer toegezegd en daarbij is het gebleven. Over
de inhoudelijke kant kan ik zeggen dat de ervaring leerde dat wij op dat moment
niet echt toe waren aan een goede evaluatie van de operaties. Ik wil niet
zeggen dat er verhullend taalgebruik is gehanteerd, maar ik denk dat de manier
waarop de evaluaties toen zijn opgezet, niet de zaken naar boven hebben gebracht
die naar boven moesten komen. (...) in de situatie van 1996 probeerden één
stafmedewerker en een kolonel in deeltijd, de evaluatie van de grond te tillen
en dat verdiende niet de schoonheidsprijs. In de memorie van toelichting staan
goede dingen, maar daar hadden ook andere dingen kunnen staan.»33.4 United Nations International Police Task Force (UNIPTF)3.4.0 Internationaal KaderNet als IFOR berust ook UNIPTF op twee pijlers: het Akkoord van Dayton
en de relevante resoluties van de VN-Veiligheidsraad. Wanneer de formele overdracht
aan IFOR op 20 december 1995 een einde maakt aan het bestaan van UNPROFOR,
betekent dit niet dat de rol van de VN in Bosnië-Herzegovina is uitgespeeld.
Het Akkoord van Dayton kent de VN twee hoofdtaken toe: (a) de voortzetting
van de coördinatie van de humanitaire hulpverlening en de «lead
role» voor alle kwesties die samenhangen met de terugkeer van vluchtelingen
en ontheemden door het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen (UNHCR) en
(b) het verlenen van assistentie aan de partijen bij het nakomen van hun verplichtingen
bij de opbouw van de rechtsstaat, zoals vastgelegd in de vredesregeling, een
taak die wordt toebedeeld aan de «International Police Task Force»
(UNIPTF), als onderdeel van de overkoepelende VN-missie in Bosnië en
Herzegovina (UNMIBH).Krachtens Annex 11 van het Akkoord van Dayton verzoeken de partijen, in
hun streven een «safe and secure environment for all persons»
tot stand te brengen, de Verenigde Naties om, via een besluit van de Veiligheidsraad,
een UN International Police Task Force in het leven te roepen. Deze wordt
belast met de opdracht een «hulpprogramma» uit te voeren met,
onder andere, de volgende elementen: «(a) monitoring, observing, and
inspecting law enforcement activities and facilities; (b) advising law enforcement
personnel and forces; (c) training law enforcement personnel; (d) advising
on the capability of law enforcement agencies to deal with threats to public
order; and (e) assisting by accompanying the parties» law enforcement
personnel». De partijen zeggen toe UNIPTF niets in de weg te leggen.
In gevallen van «non-compliance» zal de UNIPTF-commandant de Hoge
Vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap in Bosnië en de IFOR-commandant
informeren: «The IPTF Commissioner may request that the High Representative
take appropriate steps (...) including calling such failures to the attention
of the Parties, convening the Joint Civilian Commission, and consulting with
the United Nations, relevant states, and international organizations
on further responses».In resolutie 1035 besluit de Veiligheidsraad op 21 december 1995 tot oprichting,
voor de duur van een jaar, van «a United Nations civilian police force
to be known as the International Police Task Force (IPTF)», belast met
de tenuitvoerlegging van de taken zoals opgenomen in Annex 11 van het Akkoord
van Dayton, conform de opzet van de secretaris-generaal. UNIPTF gaat functioneren
«under the authority of the Secretary-General and subject to coordination
and guidance as appropriate» van de Hoge Vertegenwoordiger.Als onderdeel van de United Mission in Bosnia and Herzegovina (UNMIBH)
is de hoofdtaak van UNIPTF erop gericht een bijdrage te leveren aan de totstandkoming
van een weer zelfstandig en volwaardig functionerend lokaal politie-apparaat.
IPTF heeft niet meer dan een ondersteunende functie: opgezet als een onbewapende,
toezichthoudende en adviserende eenheid kan ze niet worden gezien als een
operationele politiemacht met uitvoerende bevoegdheden. UNIPTF is dus nadrukkelijk
niet bedoeld om de orde af te dwingen. Het gaat om een «CIVPOL»-operatie
(VN-jargon voor civiele politie) met een peacekeeping mandaat, en met personeel
dat geheel is samengesteld uit mannen en vrouwen met een politie-achtergrond.Het mandaat van UNIPTF wordt na haar oprichting enkele malen aangepast,
zowel om een verlenging van de verblijfsduur dan wel een uitbreiding van het
aantal manschappen mogelijk te maken, maar ook ter uitbreiding van het takenpakket.
Krachtens resolutie 1088 (december 1996) wordt UNIPTF belast met de taak onderzoek
in te stellen naar vermeende schendingen van mensenrechten door «law
enforcement»-personeel (op straffe van ontslag van de betrokken ambtenaar).
Vanaf 15 juni 1998 wordt UNIPTF voorts, op basis van resolutie 1174,
veel intensiever betrokken bij de pogingen tot hervorming van het justitiële
systeem in Bosnië en Herzegovina. Bij de aanvaarding van resolutie 1247,
op 18 juni 1999, verlengt de Veiligheidsraad het mandaat van UNIPTF voor de
periode tot 21 juni 2000.3.4.1 VoortrajectIn het Akkoord van Dayton is voorzien in een internationale politiemacht
in Bosnië-Herzegovina onder auspiciën van de Verenigde Naties. De
eerste verkennende gesprekken over hoe deze politiemacht concreet gaat worden
samengesteld vinden plaats in december 1995. De Nederlandse militair adviseur
bij de Nederlandse VN-missie in New York, kolonel Van Veen, krijgt op het
VN-secretariaat te horen dat er een structuur voor UNIPTF op papier is gezet.
Overwogen wordt aan Nederland een bijdrage van vijftig man van de koninklijke
marechaussee (KMar) te vragen. Er zullen volgens het VN-secretariaat alleen
lidstaten worden benaderd die al een bijdrage aan IFOR leveren, en bovendien
in staat zijn civiele politie van voldoende kaliber bij te dragen. «Een
herhaling van Cambodja-achtige Civpol toestanden (...) dient in de ogen van
het VN-secretariaat, terecht, te worden vermeden.»1In Cambodja werd namelijk tijdens de operatie UNTAC
door veel landen onvoldoende gekwalificeerd personeel ter beschikking gesteld.Op 21 december 1995, de dag dat UNIPTF formeel door de Veiligheidsraad
wordt ingesteld door het aannemen van resolutie 1035, adviseert het ambtelijk
apparaat de minister van Defensie omtrent de mogelijke deelname aan de politiemacht.2De KMar is in staat 50 militairen voor een periode van
12 maanden beschikbaar te stellen. Hierbij zijn 10 marechaussees inbegrepen
die op dat moment zijn ondergebracht bij de United Nations Peace
Forces (UNPF), en waarnemerstaken uitvoeren in Oost-Slavonië en Macedonië.
Het mandaat van deze overkoepelende structuur boven de operaties UNPROFOR
(Bosnië-Herzegovina), UNPREDEP (Macedonië) en UNCRO (Kroatië)
zal in februari aflopen. Ambtelijk Defensie ziet het tiental bij voorkeur
geplaatst bij UNIPTF. Minister Voorhoeve stemt in met het advies.1De VN worden op 4 januari 1996 geïnformeerd dat Nederland bereid
is, onder voorbehoud van parlementaire goedkeuring, 50 marechaussees uit te
zenden naar UNIPTF. Ook wordt informeel verzocht de Nederlandse functionarissen
zoveel mogelijk te plaatsen in het gebied waar ook de Nederlandse IFOR-eenheden
zijn gelegerd. Het VN-secretariaat laat echter weten dergelijke nationale
verzoeken niet te kunnen honoreren in verband met «de noodzakelijke
flexibiliteit van de VN bij de voorbereiding en uitvoering». Waar mogelijk
zal echter met het verzoek rekening worden gehouden.2Een identiek verzoek van Frankrijk wordt wel ingewilligd.Intussen loopt de politieke besluitvorming omtrent deelname ook langs
een ander traject. Het ministerie van Defensie had in december al aan Buitenlandse
Zaken laten weten van mening te zijn dat niet alleen marechaussees kunnen
worden uitgezonden naar UNIPTF, maar ook civiele politie. Op 22 december stuurt
Buitenlandse Zaken een brief naar de ministeries van Binnenlandse Zaken en
Justitie waarin deze opvatting van Defensie wordt verkondigd en tevens wordt
gevraagd of men daar kans ziet een deel van de vijftig toegezegde politiefunctionarissen
ter beschikking te stellen.3De koninklijke marechaussee blijkt overigens van mening te
zijn dat UNIPTF – gezien de aard van de operatie – beter door
getrainde militairen kan worden uitgevoerd.Uit de contacten met Binnenlandse Zaken begin 1996 blijkt dat het verzoek
vooral vragen oproept. Op dit ministerie zijn twijfels over de voorbereiding
van de uit te zenden functionarissen. Ten eerste is er onduidelijkheid over
de bevoegdheden met betrekking tot het opsporen en aanhouden van oorlogsmisdadigers.
Daarnaast vindt men de omstandigheden waaronder en de manier waarop UNIPTF
zijn taken moet uitvoeren twijfelachtig.4Binnenlandse Zaken zet kortom vraagtekens bij de taken en veiligheidsvoorzieningen
voor het uit te zenden personeel.Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter:«Tot op de dag van vandaag is er nog nooit een bijdrage van Binnenlandse
Zaken op dit gebied geweest. Ik had de indruk dat de twee vragen die werden
gesteld, over de veiligheid en over de taken, meer werden gesteld om voorlopig
een antwoord te geven. Men wilde eerder wat vragen stellen en zien wat Defensie
daarop zou antwoorden dan dat het een serieus aanbod was. Het was meer een
poging om aan het aanbod te ontkomen dan dat er serieus op werd ingegaan.
Trouwens, het verloop heeft het wel aangetoond. Er is nooit een bijdrage gekomen.»53.4.2 Kabinetsbesluit/Brief aan de KamerAmbtelijk Defensie neemt het voortouw met het schrijven van een brief
aan de Kamer omtrent de Nederlandse deelname met vijftig marechaussees. In
de conceptversies van deze brief ligt het zwaartepunt bij militair-logistieke
aspecten, terwijl aan de door Binnenlandse Zaken gesignaleerde bezwaren geen
aandacht wordt besteed. De bijdrage aan UNIPTF staat echter intussen op de
kalender voor de ministerraad van 12 januari 1996. Defensie en Buitenlandse
Zaken veronderstellen dat minister Dijkstal van Binnenlandse Zaken de door
zijn ministerie gesignaleerde bezwaren aan de orde zal stellen in de ministerraad,
te meer daar de opstelling ten opzichte van oorlogsmisdadigers intussen in
toenemende mate de aandacht trekt van Tweede Kamer en de media. Dit doet de Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie van Defensie
op 11 januari adviseren:De indruk dat Defensie – of het kabinet – te gemakkelijk akkoord
zou gaan met het verzoek van de VN zou het overleg met de Kamer nadelig kunnen
beïnvloeden (...). Het besluit vijftig militairen van de Koninklijke
marechaussee ter beschikking te stellen zal in de Tweede Kamer kritisch worden
getoetst ook al is het toetsingskader strikt genomen niet van toepassing (...)
Om de indruk te vermijden (...) zou U de ministerraad bij de inleiding van
het agendapunt kunnen voorstellen de verzending van de brief aan de Kamer
uit te stellen tot van de VN duidelijkheid is verkregen over (1) de regelingen
met Ifor over de bescherming van het UNIPTF-personeel en (2) de wijze waarop
de UNIPTF met het vraagstuk van oorlogsmisdadigers zal omgaan.1De Winter: «Dat die nota op een gegeven moment is geschreven, is
een weerspiegeling van hetgeen er leefde. Die zorgen waren er al eerder (...).
Wij hebben er van meet af aan voldoende aandacht aan besteed. Het duurde alleen
enige tijd voordat wij enige garanties hadden voor de veiligheid. Dat is pas
in het begin van februari duidelijk geworden.»2Uit de nota van DAB blijkt dat de zorgen van Binnenlandse Zaken niet ongegrond
zijn. De veiligheid van het UNIPTF-personeel hangt – volgens het rapport
van VN-secretaris-generaal (SGVN) Boutros-Ghali van 13 december 1995 –
af van «appropriate arrangements» met IFOR, maar «het is
nog niet duidelijk waaruit deze bestaan». Het is de vraag of een duidelijk
beeld van risico's op dat moment voorhanden is, omdat «de Militaire
Inlichtingendienst vandaag (is) gevraagd een risico-analyse voor UNIPTF te
maken». (Deze risico-analyse is overigens in de dossiers niet aangetroffen.)
Omtrent de verantwoordelijkheid van het UNIPTF-personeel bij de opsporing
en aanhouding van oorlogsmisdadigers is tevens geen duidelijkheid verkregen
«omdat het VN-secretariaat deze week enkele dagen was gesloten wegens
de hevige sneeuwval in New York».Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve:«Er is wel degelijk over gesproken. Er is wel degelijk over gecommuniceerd,
want het was van het begin af aan de vraag hoe dat los ging lopen: hoe moeten
de kleine teams van politiefunctionarissen in dat oorlogsgebied optreden als
zij in zeer bedreigende situaties komen en hoe moeten zij optreden als zij
met oorlogsmisdadigers worden geconfronteerd? U hebt geen stuk in de dossiers
aangetroffen waaruit dat blijkt, maar ik herinner mij dat wij daar wel degelijk
over hebben gesproken. Ik weet niet of er een apart stuk is. Het kan zijn
dat het dossier dat u hebt niet volledig is, maar ik kan mij echt niet voorstellen
dat wij zonder uitgebreide gedachtewisseling over de risico's hierover besluiten
hebben genomen. Dat kan ook niet, omdat de conclusie was dat de risico's niet
goed waren afgedekt en dat dit moest worden besproken met de commandant van
IFOR en met de commandant van UNIPTF.»3Ook de minister van Buitenlandse Zaken wordt op 11 januari 1996 geadviseerd
over de in de ministerraad te verwachten vragen.4Op het punt van de veiligheid van het personeel
en de omstandigheden waarin het moet opereren gaat het advies aan de minister
niet in. Wel wordt een inhoudelijk advies over de bevoegdheden ten aanzien
van oorlogsmisdadigers gegeven. Van Mierlo wordt aan de hand van de relevante
passages in het Akkoord van Dayton en het rapport van de secretaris-generaal
uit de doeken gedaan dat de taken en bevoegdheden van UNIPTF zeer beperkt
zijn, namelijk «to observe and to report». In het rapport van
de SGVN staat bovendien zwart op wit dat «the UNIPTF will not have any
executive law enforcement functions». Terecht wordt hieruit afgeleid
dat «optreden tegen oorlogsmisdadigers een taak is die blijft voorbehouden
aan de lokale autoriteiten». Buitenlandse Zaken ziet er geen bezwaar
in dieper in te gaan op dit beperkte mandaat van UNIPTF in de
brief aan de Kamer; desgevraagd is ambtelijk Defensie het hiermee eens.1Tijdens de ministerraad van 12 januari 1996 wordt stilgestaan bij de bewapening
van de politiefunctionarissen en het punt van de bevoegdheden ten aanzien
van oorlogsmisdadigers, dat niet in de conceptbrief is opgenomen. De raad
wordt uitgelegd dat het aanhouden van oorlogsmisdadigers niet tot de taak
van UNIPTF behoort en dat de internationale gemeenschap ervoor heeft gekozen
de UNIPTF-functionarissen niet te bewapenen. Er komen wijzigingsvoorstellen
ter tafel en de brief aan de Kamer wordt dienovereenkomstig uitgebreid met
enkele passages inzake bevoegdheden ten aanzien van oorlogsmisdadigers en
de bewapening. Over de veiligheidsvoorzieningen is nog onvoldoende duidelijkheid
verkregen en de ministerraad besluit dat deze adequaat geregeld moeten zijn
alvorens de regering tot uitzending overgaat.2Als een herziene versie van de brief aan de Kamer voorligt, blijven DAB
en Defensiestaf bij het standpunt dat de brief aan de Kamer niet uit kan gaan
alvorens een regeling met IFOR is getroffen over bijstand aan UNIPTF in veiligheidsbedreigende
omstandigheden.3De Nederlandse missies bij de VN en bij de NAVO worden geïnstrueerd na
te gaan of de VN en de NAVO hierover reeds in onderhandeling zijn getreden
en, mocht dit niet het geval zijn, «aan te dringen op spoedige concrete
en adequate afspraken».4Er blijken geen onderhandelingen plaats te
vinden. Het maken van veiligheidsafspraken met UNIPTF wordt niet gezien als
een hoofdtaak van IFOR, bang als men is binnen laatstgenoemde operatie voor
«mission creep» (het uitvoeren van taken die niet binnen het mandaat
vallen).5Voor Nederland blijken goede afspraken echter een harde
voorwaarde: in een memorandum aan de minister van Buitenlandse Zaken wordt
gesteld dat indien deze er niet komen de Nederlandse bijdrage aan UNIPTF ter
discussie komt te staan.6Minister Van Mierlo zelf zit na lezing
van de herziene brief aan de Kamer met nog een andere vraag: het lijkt hem
onverantwoord de waarnemers ongewapend uit te zenden.7In de ministerraad
van 19 januari 1996 wordt gemeld dat de brief aan de Kamer nog niet is verzonden
omdat er nog geen definitieve afspraken tussen de VN en IFOR zijn gemaakt,
en omdat er nog geen duidelijkheid is over deelname van de VS.8Buitenlandse Zaken instrueert op 24 januari 1996 opnieuw de missie in
New York.9Hoewel Nederland zich bewust is van het feit dat gewaakt
moet worden voor «mission creep», is dat geen harde belemmering.
Dat geldt wel voor de veiligheid. Uitzending is pas aan de orde als zekerheid
is verkregen dat in veiligheidsbedreigende omstandigheden een beroep op IFOR
kan worden gedaan. «Het gaat nadrukkelijk niet om de voortdurende beveiliging
van al het personeel, maar om een uitdrukkelijke afspraak dat UNIPTF-personeel
een beroep kan doen op IFOR.» De missie wordt verzocht bij de VN aan
te dringen op het maken van deze afspraken. Op 25 januari wordt overleg gevoerd
op het VN-secretariaat. In een Aide Mémoire
wordt vastgelegd dat de Nederlandse besluitvorming niet kan worden gefinaliseerd
alvorens nadere veiligheidsafspraken zijn gemaakt. Het VN-secretariaat zegt
toe dat het treffen van een set adequate veiligheidsafspraken de eerste taak
is die op de aantredende UNIPTF-commissaris Fitzgerald ligt te wachten.10Minister Van Mierlo wordt op 25 januari 1996 nader geadviseerd.11De verwachting is dat nadere, informele,
afspraken kunnen worden gemaakt tussen de commandant van IFOR, generaal Smith,
en UNIPTF-commissaris Fitzgerald. Aangezien Defensie reeds een persbericht
heeft uitgegeven waarin het besluit tot uitzending is bevestigd en Nederland
in verschillende fora al heeft laten weten de militairen ter beschikking te
stellen, is het volgens ambtelijk Buitenlandse Zaken van belang dat Defensie
hiermee genoegen neemt en niet insisteert op schriftelijke formalisering.
Van Mierlo is het hier niet mee eens. Hij tekent aan:«Maximaal drukken
op die bescherming. Nog niet afzien van schriftelijke bevestiging. Kan altijd
nog». De minister van Buitenlandse Zaken wordt tevens geadviseerd naar
aanleiding van zijn zorg over de bewapening van UNIPTF: «De conclusie
van de SGVN (Boutros-Ghali) is gesteund door de Veiligheidsraad en wordt alom
door deskundigen onderschreven (...) Dit geldt ook voor het ministerie van
Defensie.»1De Winter: «Zij zouden niet bewapend zijn, wat wij eerder een voordeel
vonden dan een nadeel, in die zin dat het niet provocerend zou zijn. Het ging
erom dat de politiemensen van UNIPTF een vertrouwensrelatie zouden proberen
op te bouwen met de plaatselijke politie en justitie. Bovendien – zoals
de minister ook in de Kamer heeft uiteengezet – het ter beschikking
stellen van een persoonlijk wapen zou eerder een gevaar dan een bescherming
zijn geweest. Omdat ook de Amerikanen ermee instemden en de Fransen, vonden
wij het, alles afwegend, verstandig om de mensen niet te bewapenen.»2Er komen afspraken tussen IFOR en UNIPTF. Op 9 februari 1996 informeert
Chef Defensiestaf (CDS) Van den Breemen minister Voorhoeve dat commissaris
Fitzgerald erin is geslaagd goede veiligheidsafspraken te maken.3Ook VN-ambassadeur Biegman bericht aan Den Haag dat overleg tot afspraken
heeft geleid, die letterlijk worden weergegeven:4• in the event of CIVPOL requiring assistance from IFOR such assistance
will be immediately forthcoming;• in the event of CIVPOL entering areas considered dangerous IFOR
will provide backup support;• in the event of CIVPOL setting up joint checkpoints with local
police in areas of potential risk IFOR will provide security in the immediate
areas;• an exchange of liaison officers between IFOR and IPTF is being
arranged;• all reasonable requests for assistance will be facilitated by IFOR.Deze afspraken staan in een brief van de chef-staf van het Ace Rapid Reaction
Corps (ARRC), de landcomponent van IFOR, aan commissaris Fitzgerald. De afspraken
ontberen een formele status, maar worden wel gezien als een ernstige inspanningsverplichting.
In een brief aan het VN-secretariaat van de speciale vertegenwoordiger van
de secretaris-generaal van de VN in Bosnië-Herzegovina, Riza, wordt verwezen
naar deze afspraken. Deelnemende landen zijn bovendien van de afspraken in
kennis gesteld. Toch wordt Voorhoeve in een handgeschreven aantekening geadviseerd
te wachten met het nemen van een definitief besluit tot na zijn werkbezoek
aan Bosnië-Herzegovina, waar hij zal spreken met commissaris Fitzgerald
en de commandant van IFOR, Smith: «Het personeel staat op zeven dagen
notice. Dus qua inzetmoment maakt e.e.a. geen echt verschil».5Voorhoeve: «(...) in januari is er op het ministerie van Defensie
al een discussie over hoe de missie gaat lopen: het wordt een VN-missie, de
politiewaarnemers komen door dat oorlogsgebied te patrouilleren en daar zitten
heel andere aspecten aan dan bij de IFOR-missie. Dat was reden om met de commandant
van de UNIPTF en ook met de commandant van IFOR, de Amerikaanse admiraal Leighton
Smith, te gaan praten en om hen om maximale inspanning te vragen voor de veiligheid
van UNIPTF, de Koninklijke marechaussee. Ik herinner mij nog dat de Amerikaanse
generaal Smith dat zeer rondborstig toezegde. Hij zei dat hij alles in zijn
macht zou doen om voor hun veiligheid te zorgen, behalve datgene wat hem in
de gevangenis zou doen belanden.»6Na het bezoek van Voorhoeve aan Bosnië wordt de ministerraad er op
16 februari 1996 van in kennis gesteld dat er afspraken zijn tussen IFOR en UNIPTF en wordt een herziene brief verzonden naar het parlement.1De veiligheid van de waarnemers neemt een centrale plaats
in: er is een aantal passages toegevoegd betreffende de afspraken tussen IFOR
en UNIPTF en er wordt expliciet verwezen naar de gesprekken tussen Voorhoeve,
IFOR-commandant Smith en UNIPTF-commissaris Fitzgerald die in de afgelopen
week hebben plaatsgevonden. Ook is vermeld dat de secretaris-generaal van
de VN «nadrukkelijk» heeft aanbevolen de internationale politiewaarnemers
niet te bewapenen en dat de Verenigde Staten, een belangrijke troepenleverancier,
deze mening evenzeer zijn toegedaan. Organisatie en taken van de politiemacht
zijn tevens belangrijke elementen in de brief. Als grond voor deelname geldt
dat het kabinet de implementatie van de civiele aspecten van het vredesakkoord –
waarvan UNIPTF deel uitmaakt – van groot belang acht «voor de
vrede in Bosnië en het welslagen van de missie van IFOR». Het Toetsingskader
wordt niet expliciet aangehaald, omdat – strikt genomen – de uitzending
van politiewaarnemers niet valt onder dit beleidsinstrument.Voorhoeve: «Ik geloof dat toen werd geoordeeld dat dit niet van
toepassing was, maar ik geloof dat het in de praktijk wel van toepassing was.
Het is een formeel punt. Het was namelijk een civiele operatie. Het ging om
in het algemeen civiele politie – niet de Nederlandse bijdrage, want
dat was Koninklijke marechaussee – als toezicht op de civiele politie
van de voormalig oorlogvoerende partijen. Het was geen executieve politietaak,
maar toezicht en een stukje opleiding. In die zin zou je kunnen zeggen dat
het niet van toepassing is. Anderzijds kun je, denk ik, met meer recht zeggen
dat het wel van toepassing was, omdat wij in feite overgingen tot uitzending
van de Koninklijke marechaussee. Wij hebben geen civiele politie uitgezonden,
wat de meeste andere landen deden. In gedachte waren natuurlijk alle punten
van het Toetsingskader, of je dit nu naar de ene of naar de andere kant toe
besluit, van toepassing.»23.4.3 Overleg Tweede KamerOp 28 februari 1996 vindt het Algemeen Overleg plaats waarin de uitzending
van de 50 marechaussees aan de orde is.3Woordvoerders
zijn Zijlstra (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66)
en Oedayraj Singh Varma (GroenLinks). Minister van Defensie Voorhoeve verdedigt
het kabinetsbesluit.De woordvoerders laten zich in hun bijdrage leiden door de informatie
die is gegeven in de brief en concentreren zich op de «pijnpunten»
van dit besluit tot uitzending: de taken van UNIPTF en het punt van veiligheid
en risico's. In het bijzonder de afspraken tussen IFOR en UNIPTF, en het besluit
de militairen niet te bewapenen zijn reden voor vragen en opmerkingen. De
Kamerleden willen nadere informatie over de inhoud en de status van de afspraken:
hoe groot is de kans dat deze in de praktijk zullen worden nageleefd? De woordvoerders
nemen met betrekking tot het punt dat de functionarissen ongewapend worden
uitgezonden genoegen met de uitleg dat dit de gangbare VN-praktijk is en ook
de andere deelnemende landen hun personeel niet bewapenen.Het antwoord van minister Voorhoeve is uitvoerig. Uitgebreid gaat de minister
in op de organisatie van UNIPTF en de taken van de waarnemers. Hij geeft aan
dat de ministerraad duidelijkheid over de veiligheidsafspraken met IFOR wilde,
alvorens tot daadwerkelijke uitzending over te gaan. «De commandant
van IFOR heeft hem toegezegd alles te zullen doen voor de veiligheid van het
UNIPTF-personeel, met uitzondering van acties die hemzelf in de gevangenis
zouden doen belanden». Er zijn schriftelijke afspraken die aan alle
plaatselijke commandanten bekend zijn gemaakt.Dit betekent niet dat de veiligheid honderd procent is gegarandeerd. Mijnen, sluipschutters, gijzelingen en verkeersongelukken vormen
een viertal categorieën van risico's, waartegen bewapening van het personeel
overigens niet zou helpen. Voorhoeve meldt tevens dat is gevraagd de Nederlandse
bijdrage «zoveel mogelijk» in het gebied te stationeren waar ook
de Nederlandse IFOR-troepen zijn gelegerd, en benadrukt dat het niet tot de
taak van de politiewaarnemers behoort oorlogsmisdadigers op te sporen en aan
te houden. In de tweede termijn gaan alle woordvoerders akkoord met het kabinetsbesluit,
waarna de marechaussees op 5 maart 1996 worden uitgezonden.13.4.4 Voortzetting (tot 15 juni 1998)Het zijn de veiligheidsvoorzieningen die al snel in de fase van de voortgang
de aandacht vragen. De afspraken tussen IFOR en UNIPTF blijken niet voldoende
te worden nagekomen. Op 19 april 1996 krijgt minister Voorhoeve de «eerste
indrukken» van de deelname aan UNIPTF gepresenteerd. De CDS maakt melding
van een aantal gesignaleerde problemen, maar geeft wel aan dat «aan
de destijds aan U overgebrachte veiligheidsgaranties daadwerkelijk invulling
is gegeven».De commandant van de marechaussee, generaal-majoor Fabius, is na een werkbezoek
begin juni echter een andere mening toegedaan. Hij schrijft in een nota van
14 juni 19962aan de CDS dat hij
«een tweetal zorgwekkende tekortkomingen» in de organisatie van
UNIPTF heeft geconstateerd, «welke onze Minister politieke problemen
kunnen opleveren». Ten gevolge van ontbrekende, dan wel gebrekkige verbindingen
is (tijdige) hulp van IFOR in veiligheidsbedreigende omstandigheden niet verzekerd.
Met betrekking tot medische verzorging zijn geen geschreven regelingen getroffen
en IFOR-medici hebben in een aantal gevallen reeds hulp geweigerd. Het blijkt
dus zo te zijn dat de «afspraken in de praktijk minder duidelijk (blijken)
dan de regering zich aanvankelijk had voorgesteld».3Namens de CDS brengt de souschef operatiën van de Defensiestaf, Hilderink,
de minister van Defensie op de hoogte op 21 juni 1996.4Er wordt actie ondernomen. Buitenlandse Zaken verzoekt de PVVN de gesignaleerde
problemen aan te kaarten bij het VN-secretariaat.5De militair adviseur van secretaris-generaal Boutros-Ghali,
generaal-majoor Van Kappen, is reeds telefonisch van de problemen op de hoogte
gesteld, evenals SACEUR, de opperbevelhebber van de NAVO in Europa. Aan laatstgenoemde
is zelfs gemeld dat wanneer de problemen niet worden opgelost «it will
lead to the withdrawal of the Dutch contribution».6SACEUR laat hierop
per brief weten dat IFOR er alles aan zal doen om de UNIPTF te steunen in
veiligheidsbedreigende omstandigheden.7Voorhoeve: «Ik heb een keer een dreigement geuit in de richting
van generaal Joulwan. Dat ging via een brief van de chef defensiestaf in juni,
toen ik constateerde, naar aanleiding van een bezoek dat generaal Fabius aan
de Koninklijke marechaussee daar had gebracht, dat een aantal afspraken niet
duidelijk werden ingevuld Dan gaat binnen een paar dagen een boodschap van
Nederland naar de VN en naar de NAVO zeggende: dit kan zo niet, zo hadden
wij het niet afgesproken. Om dat een beetje extra profiel te geven, had ik
de CDS gevraagd om in de brief aan generaal Joulwan te zetten dat wij onze
bijdrage zouden moeten heroverwegen als de problemen niet werden opgelost.
Met andere woorden, dan zou het kunnen komen tot terugtrekking van de Nederlandse
bijdrage (...). Het was geen dreigement in de zin van dat wij op het punt
stonden om de mensen weg te halen. Nee. Wij hebben met opzet deze wat zware
formulering gekozen om ervoor te zorgen dat men ons niet met een kluitje in
het riet zou sturen. De zorg van Nederland moest echt worden weggenomen en
dat werd vervolgens prompt gedaan.»8Toch doen zich weer incidenten voor en neemt de dreiging zelfs toe. Op
19 juli bericht de plaatsvervangend CDS (PCDS) Van Baal dat zich recentelijk
incidenten hebben voorgedaan waarbij UNIPTF-personeel betrokken was en IFOR
niet direct steun kon verlenen. Slechte verbindingen en de relatief lange
tijd die besluitvorming bij IFOR in beslag neemt, liggen hieraan ten grondslag.
De door het Joegoslavië-tribunaal in Den Haag uitgevaardigde arrestatiebevelen
tegen Karadzic en Mladic hebben daarnaast tot gevolg dat dreigementen van
de zijde van de Bosnische Serviërs tegen UNIPTF-personeel uitermate serieus
moeten worden genomen. Het contingentscommando is opgedragen de directe verbindingen
tussen de Nederlandse UNIPTF-functionarissen en IFOR zeker te stellen.1Na een inventarisatie van de veiligheidssituatie van het Nederlandse personeel
door het contingentscommando wordt op 26 juli 1996 gemeld dat het personeel
heeft aangegeven vertrouwen te hebben in de afspraken die voor hun posten
met de lokale IFOR-commandanten zijn gemaakt. Directe verbindingen zijn aanwezig.
Het is daarom niet nodig nadere maatregelen te nemen.2Het kan geen toeval zijn dat de secretaris-generaal van de NAVO, Solana, in
de aanbiedingsbrief bij het negende report on IFOR operations (een periodieke update over de voortgang van de operatie) schrijft
aan Boutros-Ghali: «(...) let me assure you that IFOR will continue
to provide general security and substantial logistic support, especially to
the OSCE and the IPTF».3In een brief over de actuele situatie in Bosnië-Herzegovina van 22
augustus 19964wordt de Tweede Kamer op de hoogte gebracht van de inventarisatie van de veiligheidssituatie
en het vertrouwen in de afspraken. De Kamer wordt niet gekend in de vóór
midden juli gesignaleerde problemen en tekortkomingen en het feit dat Nederland
gedreigd heeft de bijdrage aan UNIPTF terug te trekken. In een Algemeen Overleg5van 29 augustus
1996, waarin de brief van 22 augustus aan de orde is, gaan de ministers Van
Mierlo en Voorhoeve hier ook niet op in. Van de zijde van de Kamer wordt overigens
ook geen aandacht gevraagd voor UNIPTF: alle aandacht gaat naar (post-) IFOR.Voorhoeve: «(...) je gaat natuurlijk niet een verzoek aan een internationale
organisatie met de nodige kracht prompt publiceren, want dan zet je het gezicht
van de betrokken functionarissen op het spel en dan krijg je een onnodige
confrontatie. Wat je in dit soort dingen moet doen, is gewoon het probleem
opgelost zien te krijgen. De reactie van generaal Joulwan en van de VN was:
inderdaad, wij hebben destijds die afspraken gemaakt en wij zorgen ervoor
dat die worden nagekomen. Daarmee was het probleem uit de wereld. Dat blijkt
ook uit het feit dat er in feite niets is misgegaan.»6In het najaar van 1996 wordt in Den Haag nagedacht over verlenging van
het UNIPTF-mandaat, dat afloopt op 19 december. De Nederlandse opstelling
is dat het UNIPTF-mandaat moet worden verlengd, en dat er een uitbreiding
in het takenpakket dient te komen. De waarnemers moeten daarnaast onbewapend
blijven. Tijdens de vredesimplementatieraad op 4 en 5 december 1996 in Londen
blijkt hierover internationaal overeenstemming te bestaan. Het VN-mandaat
wordt uitgebreid met een onderzoeksbevoegdheid naar schendingen van mensenrechten
door plaatselijke politiefunctionarissen (resolutie 1088, 12 december 1996).
Daarnaast gaat UNIPTF meer aandacht geven aan opleiding en hervorming van
het politieapparaat. Aan de voorwaarden voor een blijvende Nederlandse bijdrage
(in personele zin) wordt voldaan: de politiewaarnemers blijven ongewapend,
er zijn toereikende veiligheidsafspraken met de nieuwe vredesmacht SFOR en
de VS blijven deelnemen.7De
Tweede Kamer wordt over dit alles, en de blijvende Nederlandse
presentie met 50 functionarissen, ingelicht in een brief van 16 december 1996.1De VS hadden aangedrongen op vergroting van de Nederlandse bijdrage. Op
3 december ontvangt premier Kok een brief van president Clinton waarin laatstgenoemde
Nederland vraagt – evenals de VS – een groter aantal politiewaarnemers
ter beschikking te stellen.2Op 9 december
ontvangt minister Van Mierlo een brief van zijn collega Christopher van een
gelijke strekking: de VS vragen om 10 extra waarnemers.3Deze extra capaciteit is echter niet beschikbaar. Minister Voorhoeve bevestigt
tijdens het Politiek Beraad op 9 december dat het aantal uitgezonden marechaussees
maximaal 50 zal blijven bedragen.4Tijdens een Algemeen Overleg van 19 december 1996 waarin de mandaatsverlenging
en -uitbreiding van UNIPTF – aangekondigd in de brief van 16 december –
aan de orde is, maar die grotendeels in het teken staat van SFOR, vraagt woordvoerder
Blaauw (VVD) naar de mogelijkheid binnen de UNIPTF een eenheid te creëren
die oorlogsmisdadigers kan opsporen. Tevens dringt hij aan op een betere uitrusting.
De Hoop Scheffer (CDA) «sluit zich aan bij de vragen over UNIPTF».
Van Middelkoop (GPV) wil nadere uitleg omtrent de nieuwe bevoegdheden van
de UNIPTF-waarnemers. De overige woordvoerders (Hoekema – D66; Sipkes –
GroenLinks; Valk – PvdA; Van den Berg – SGP) besteden geen aandacht
aan UNIPTF. Minister Voorhoeve beantwoordt alleen de vraag omtrent de uitrusting:
«Nederland heeft de uitrustingsproblemen opgelost en bij de VN herhaaldelijk
en met succes aangedrongen op betere communicatieapparatuur en beter vervoer.»5Op 24 januari 1997 schrijft de CDS een nota waarin hij ingaat op de mandaatsuitbreiding
en de gevolgen die dat heeft voor de taakuitvoering. Er wordt binnen UNIPTF
een aparte «Human Rights Investigation»-organisatie opgezet, waarvan
ook Nederlandse functionarissen deel kunnen uitmaken. Hiertegen is geen bezwaar,
maar de VN dienen ervan op de hoogte te worden gesteld dat de Nederlandse
inbreng in deze organisatie niet bovenproportioneel mag zijn.6Eind februari bereikt de Nederlandse missie bij de VN in New York een
informeel VN-verzoek om uitbreiding van de Nederlandse deelname, aangezien
een zeer fors percentage van door derde landen toegezegde functionarissen
niet aan de minimale vaardigheidseisen blijkt te voldoen en er een uitbreiding
van de personeelssterkte te verwachten is naar aanleiding van de uitkomsten
van de Brcko-arbitrage (resolutie 1103, 31 maart 1997).7VN-ambassadeur Biegman adviseert de uitbreiding te overwegen.
Defensie kan 5 extra marechaussees beschikbaar stellen, indien de bijdrage
aan UNAVEM (Angola) wordt beëindigd.8Wanneer Biegman begrijpt dat er maar een bescheiden extra bijdrage kan worden
geleverd, oppert hij de mogelijkheid van het uitzenden van «recent uitgetreden»
KMar-personeel, «dat de wens heeft te kennen gegeven ten behoeve van
projecten van Nederlandse ontwikkelingssamenwerking te worden uitgezonden».9Op 1 april volgt een formeel VN-verzoek om tien extra functionarissen.10Op 17 april volgt het antwoord van Buitenlandse Zaken. Het
blijft bij 5 extra marechausees.11Uitzending vindt plaats in augustus. Van de uitbreiding van
het Nederlandse contingent met 5 marechaussees wordt de Tweede Kamer twee
maal op de hoogte gesteld. Eerst in een brief van 21 april 199712, en vervolgens
in een brief van 10 juni 199713. In laatstgenoemde
brief wordt tevens melding gemaakt van het feit dat op 16 mei door middel
van resolutie 1107 de totale sterkte van UNIPTF met 120 man is uitgebreid.In juli 1997 brengt de commandant van de marechaussee, Fabius, wederom
een bezoek aan Bosnië-Herzegovina. Opnieuw signaleert hij problemen
met de veiligheidsvoorzieningen en de toestand van het materieel.1De PCDS vraagt
aandacht voor de gesignaleerde problemen bij UNIPTF-commissaris Seitner.2Buitenlandse zaken instrueert de missie in New York een en ander bij de VN
aan te kaarten.3Het VN-secretariaat zegt toe maatregelen te nemen.4Hoewel in de spreekpunten vermeld, maakt Voorhoeve tijdens
een Algemeen Overleg op 29 oktober 1997 geen melding van de opnieuw gesignaleerde
problemen.5Tot 15 juni 1998 vindt geen besluitvorming ten aanzien van het Nederlandse
contingent plaats die vermelding behoeft. De politie-operatie in Bosnië-Herzegovina
lijkt in 1998 weinig prioriteit meer te hebben. De mandaatsverlenging van
19 december 1997 (resolutie 1144), en de blijvende Nederlandse deelname, wordt
in een brief van 13 maart 1998 aan de Kamer gemeld.6Op 15 juni
wordt wederom het mandaat verlengd (resolutie1174). De regering laat na deze
mandaatsverlenging en de voortzetting van de Nederlandse presentie te melden
aan de Kamer.3.4.5 EvaluatieOp 4 januari 1999 stuurt de plaatsvervangend bevelhebber van de marechaussee,
brigade-generaal Neisingh, een evaluatieverslag van de KMar-deelname aan UNIPTF
aan de souschef operatiën van de Defensiestaf, Van Reijn. Bij het opstellen
van de evaluatie is volgens de aanbiedingsbrief CDS-aanwijzing A-5 gevolgd.
Het is het eerste evaluatieverslag van de KMar. Qua omvang en inhoud stelt
het teleur. Neisingh schrijft in zijn aanbiedingsbrief aan Van Reijn dan ook
niet ten onrechte: «Gezien de kennis en kunde bij de Koninklijke Marechaussee
alsmede de prille vaardigheden bij het opstellen van evaluatieverslagen, beschouw
ik uw commentaar als lessons learned voor mijn staf».73.5 United Nations Transitional Administration in Eastern
Slavonia, Baranja and Western Sirmium (UNTAES)3.5.0 Internationaal KaderDe situatie in Kroatië – de directe aanleiding voor de oprichting
van UNPROFOR – loopt in de loop van 1995 weer uit hand. In een tweetal
offensieven, in mei en augustus, slaagt het Kroatische leger erin, geheel
in strijd met de bedoelingen van de VN-aanwezigheid, drie van de vier door
Serviërs gecontroleerde gebieden (de sectoren West, Zuid en Noord) met
geweld weer onder het gezag van Zagreb te plaatsen. Daarmee blijft Oost-Slavonië
het enige «beschermde gebied» («United Nations protected
area», UNPA) dat nog in handen van de Serviërs is.De positie van Oost-Slavonië wordt geregeld in de marge van de onderhandelingen
in Dayton over een vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina. Op 12 november
ondertekenen vertegenwoordigers van de regering in Zagreb en de lokale Servische
gemeenschap een «Basic Agreement on the Region of Eastern Slavonia,
Baranja and Western Sirmium» . De overeenkomst voorziet in een overgangsregeling
voor het gebied, uitmondend in het vreedzaam opgaan van de regio in de staatkundige
structuur van de Republiek Kroatië. Hoewel dit akkoord los staat van
de vredesregeling voor Bosnië, vormt het vermoedelijk een belangrijke
voorwaarde voor President Tudjman om in te stemmen met het Akkoord van Dayton.Met hun handtekening onder het document nodigen de partijen de VN-Veiligheidsraad
uit een overgangsbestuur in te stellen en stemmen ze in met de aanwezigheid
van een internationale troepenmacht. Op basis van aanbevelingen van de secretaris-generaal
besluit de Veiligheidsraadop 15 januari 1996, met de aanneming
van resolutie 1037, «to establish for an initial period of 12 months
a United Nations peacekeeping operation for the region referred to in the
Basic Agreement, with both military and civilian components, under the name
«United Nations Transitional Administration for Eastern Slavonia, Baranja
and Western Sirmium» (UNTAES). De hele operatie komt onder leiding te
staan van een door de secretaris-generaal benoemde «transitional administrator»
met «overall authority over the civilian and military components of
UNTAES». De Raad besluit ook dat UNTAES een troepenmacht zal omvatten
van 5000 man, met als voornaamste opdracht het toezicht op de demilitarisatie
van de regio en de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden naar hun oorspronkelijke
woonplaatsen. De civiele component van UNTAES omvat de verantwoordelijkheid
voor het bestuurlijke apparaat, het leveren van een bijdrage aan de wederopbouw
van het politie- en justiteel apparaat, de terugkeer van vluchtelingen en
de voorbereiding van verkiezingen.De Veiligheidsraad spreekt nadrukkelijk van een peacekeeping operatie.
Tegelijkertijd kent hij, even nadrukkelijk, de missie op een bijzondere manier
de mogelijkheid toe geweld te gebruiken, zij het met inachtneming van een
belangrijke beperking door het opnemen van de volgende bepaling: «Determined
to ensure the security and freedom of movement of the personnel of the United
Nations peacekeeping operation in the Republic of Croatia, and to these ends,
acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations (...)».
Onder invloed van de lessons learned van UNPROFOR zijn de UNTAES-troepen,
anders dan bij de traditionele peacekeeping benadering het geval is, uitgerust
met zware wapens, inclusief tanks, artillerie en bewapende helikopters. Bovendien
hebben ze de mogelijkheid IFOR te vragen om close air support. Opmerkelijk
is dat geen enkele westerse militaire grootmacht wenst deel te nemen aan de
operatie.Na verzoeken van de lokale Servische gemeenschap, besluit de Veiligheidsraad
tot twee maal toe (in resoluties 1079 en 1120) tot een verlenging van het
mandaat van UNTAES met zes maanden, conform de bepalingen van het Basic Agreement
dat voorziet in een maximale verlenging van het mandaat met een jaar. Op 19
december 1997, tenslotte, neemt de Raad formeel het besluit tot de beëindiging
van UNTAES op 15 januari 1998. Kroatië stelt overigens zelf ook uitdrukkelijk
niet langer prijs op een internationale aanwezigheid. Het doel van de vreedzame
reïntegratie van de regio in de Republiek Kroatië is bereikt, hoewel
vraagtekens zijn te zetten bij de manier waarop met de Servische bewoners
van Oost-Slavonië is omgegaan. De Raad wijst dan ook bij het besluit
tot beëindiging de regering in Zagreb nog eens nadrukkelijk op haar verantwoordelijkheid
inzake het respecteren van de veiligheid en de mensenrechten van alle inwoners.3.5.1 VoortrajectDe Nederlandse bijdrage aan UNTAES is zeer bescheiden. De bijdrage aan
deze VN-operatie heeft nooit meer dan zes staffunctionarissen bedragen en
is bedoeld als een risicoloze en symbolische geste aan lead nation België, dat in bilateraal verband een beroep op
Nederland had gedaan. In Nederland is nooit overwogen om op substantiële
wijze deel te nemen aan de operatie in Oost-Slavonië, omdat zo kort na
het falen van het safe area-beleid van de VN de veiligheidsrisico's te groot
worden geacht.Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve:«Het was het probleem van Servische enclaves in Kroatië, het
was bij het Dayton-vredesakkoord eigenlijk niet goed geregeld en het viel
niet onder IFOR, waardoor er dus een VN-blauwhelmactie voor
moest komen op grond van een Veiligheidsraadsresolutie. Dat leek nogal op
het «safe area»-beleid van de Veiligheidsraad. Wij hadden vanzelfsprekend
nogal wat vragen over de vraag of dat wel goed in elkaar was gezet.»1Pas na het derde verzoek wordt besloten een kleine bijdrage te leveren.
Het eerste verzoek komt van de Verenigde Staten. De VS polsen in december
1995 Nederland of het de voor de regio voorziene peacekeeping operatie zou
willen leiden, wat betekent dat Nederland een substantiële militaire
bijdrage zou dienen te leveren. In New York belt de permanent vertegenwoordiger
van de VS bij de Verenigde Naties Albright haar Nederlandse collega Biegman
met deze vraag.2In Den Haag worden de ministeries van Defensie en Buitenlandse
Zaken apart door ambassademedewerkers benaderd.3De VS geven aan zelf niet te willen deelnemen aan de
militaire component van de operatie en hebben verder Canada, België en
Denemarken als troepenleveranciers op het oog.De reactie van Nederland is negatief. Van de zijde van Defensie wordt
door de directie Algemene Beleidszaken gesteld dat Nederland «militair-technisch»
niet in staat is een dergelijke operatie te leiden. Bovendien is het –
gezien de als «riskant» betitelde situatie ter plekke –
onverstandig deel te nemen aan een operatie zonder dat een van de grote bondgenoten
erbij betrokken is, en zijn er vraagtekens bij de haalbaarheid van een vredesbewarend
mandaat. Daarnaast gaat deelname ten koste van de vergevorderde planning met
betrekking tot deelname aan IFOR en wordt getwijfeld aan het parlementaire
draagvlak voor deelname.4Deze laatste mening wordt overigens niet met argumenten onderbouwd. Buitenlandse
Zaken laat per omgaande aan de VN weten om dezelfde redenen niet te voelen
voor deelname.5Het verzoek om een eventuele bijdrage aan een VN-operatie
in Oost-Slavonië wordt gemeld in de ministerraad van 8 december 1995.6Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter:«Het was in wezen een VN-verzoek dat via de Amerikanen binnenkwam,
omdat Amerika groot belang hechtte aan deze operatie, die allerlei problemen
opleverde, mede omdat die buiten de akkoorden van Dayton viel. Wij hadden
allerlei vragen rondom deze hoofdstuk-VI-operatie, een VN-operatie. Het vertrouwen
in de VN was na UNPROFOR en Srebrenica niet erg groot. Wij hadden twijfels
over het mandaat en over de «rules of engagement». Belangrijk
was dat een geen enkel groot Westers land bereid was om eraan mee te doen.
Het was een operatie in een spanningsgebied bij uitstek, waar de mogelijkheid
van een botsing tussen de Kroaten en de Serviërs ruimschoots aanwezig
was. Later bleek ook dat de troepenmacht die de VN beschikbaar stelde eigenlijk
te klein was. Ik denk dat er gevraagd is om een troepenmacht van 9000 of 9500
man. Het werden uiteindelijk 5000 man. Kortom, wij hadden allerlei bezwaren.
Een belangrijke bijkomende overweging, een heel belangrijke, was dat wij al
grote verplichtingen hadden ten aanzien van IFOR, met meer dan 2000 man.»7Toenmalig plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Schouten:«(...) een van de aspecten (was) het feit dat het – zoals
de zaak er toen uitzag – een operatie was waaraan geen grote landen
zoals de VS, Frankrijk of Engeland zouden deelnemen. Als je dat plaatst in
het tijdsgewricht, een halfjaar na de val van Srebrenica, dan is duidelijk
dat het enthousiasme niet erg groot was. De situatie op zich in Oost-Slavonië
werd ook militair als riskant aangemerkt. Ik praat dan over deelnemen met
een substantiële hoeveelheid eenheden of personeel.»In januari 1996 volgt een tweede verzoek, komend van het secretariaat
van de VN. Er wordt gevraagd om politiepersoneel voor de intussen formeel
ingestelde UNTAES-operatie. Ook dit verzoek wordt direct afgewezen. Er zijn op dat moment reeds vijftig marechaussees toegezegd aan de UNIPTF
in Bosnië-Herzegovina en er is geen additionele capaciteit.1Het derde verzoek dateert van eind januari 1996. Eerst meldt CDS Van den
Breemen op 24 januari 1996 in een aantekening aan minister Voorhoeve dat hij
is gebeld door de Nederlandse permanent vertegenwoordiger bij de NAVO, Veenendaal.
Deze is benaderd door zijn Belgische collega met de vraag of Nederland een
bijdrage kan leveren aan UNTAES. De CDS geeft aan dat hij «zeer terughoudend»
heeft gereageerd, vanwege de feitelijke mogelijkheden om een bijdrage te leveren
en vanwege de bestaande politieke context met betrekking tot deze operatie.
Het betreft een VN-operatie, en «grote landen» leveren geen bijdrage.
Hij sluit af met de opmerking: «Ik acht het niet uitgesloten dat de
Minister zal worden gebeld door zijn Belgische collega». Minister Voorhoeve
tekent aan: «Dank, het antwoord is dat wij niet meedoen wegens de grote
IFOR-bijdrage».2Dan stuurt de Belgische minister van Defensie Poncelet zijn Nederlandse
collega Voorhoeve, die hij niet telefonisch heeft kunnen bereiken, een fax.
De Belgische bewindsman is door zijn ambassadeur bij de NAVO gemeld dat, volgens
de Nederlandse PV NAVO, Nederland bereid zou zijn om deel te nemen aan UNTAES –
wat van Nederlandse zijde later een «abusievelijke veronderstelling»
zal worden genoemd.3Poncelet neemt de gelegenheid te baat om
kenbaar te maken dat vooral een bijdrage aan de politiemacht of een Tactical
Air Control Party (TACP) op prijs wordt gesteld en zet zijn verzoek kracht
bij in een telefoongesprek met Voorhoeve op 31 januari.4Voorhoeve laat vóór dat gesprek
al aan zijn ambtenaren weten dat «het te wrang is om onze Zuiderburen
helemaal in de kou te laten staan, mede in het licht van de marine- en luchtmachtsamenwerking
en de aanstaande B-N bijeenkomsten».5Bij het antwoord op het Belgische verzoek moet volgens de directie Algemene
Beleidszaken van Defensie het midden worden gezocht tussen een welwillende
opstelling en de wens «zo min mogelijk bij de operatie in Oost-Slavonië
betrokken te raken».6Bij Buitenlandse Zaken wordt er hetzelfde over gedacht: «Uiteindelijk
is het een kwestie van afweging tussen het belang dat Nederland hecht aan
een gebaar van solidariteit (...) of de politiek-militaire bedenkingen tegen
de opzet van UNTAES».7Van meet
af aan is overigens duidelijk dat van een bijdrage aan de politiecomponent
of deelname van een TACP geen sprake kan zijn in verband met capaciteitsproblemen,
maar dat wel een symbolisch gebaar van solidariteit moet worden gemaakt.Op 1 februari 1996 wordt door de Directie Algemene Beleidszaken aan de
minister van Defensie gemeld dat op 26 januari in de NAVO-raad is besloten
dat in veiligheidsbedreigende omstandigheden door UNTAES een beroep op IFOR
kan worden gedaan. Het is mogelijk dat Nederlandse IFOR-eenheden voor dit
doel worden ingezet. Dit is in het parlement niet aan de orde geweest. Het
kabinet moet zich hierop bezinnen, zo stelt de nota. De Kamer wordt pas op
12 april 1996 ingelicht, in een brief over Nederlandse deelname aan de operatie
UNTAES. De gevolgen van een evacuatie-operatie zullen worden bezien door de
NAVO-raad zodra dit aan de orde is.8In februari volgt nader overleg tussen de Belgische en de Nederlandse
Defensiestaf over de Nederlandse bijdrage. In dit overleg wordt een viertal
mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage bezien: een gespecialiseerde «movement
control cell» van vier officieren, een «mine administration cell»
van vier militairen, twee liaisonofficieren ten behoeve van de contacten met
IFOR, en medische ondersteuning door het aanbieden van de vrije capaciteit
van het reeds in het kader van de IFOR ingezette F-27 vliegtuig voor medische
evacuatie. De plaatsvervangend Chef Defensiestaf Schouten adviseert
op 6 februari aan de minister dat gezien capaciteitsproblemen met de gevraagde
gespecialiseerde eenheden en de grote risico's die aan deelname aan UNTAES
zijn verbonden, van inzet van de «movement control cell» en «mine
administration cell» moet worden afgezien. Deze eenheden zullen namelijk
in Oost-Slavonië zelf ontplooid moeten worden. De twee andere opties
zijn beduidend minder risicovol en kunnen als een gebaar van solidariteit
wel worden aangeboden.1Schouten: «(...) wij (waren) van mening dat in feite het risico,
ondanks het feit dat het getalsmatig minder mensen zouden zijn, evenzeer van
toepassing was als wij dat hadden geformuleerd voor die wat grootschaliger
bijdrage. Vandaar dat wij toen hebben gezegd: ga niet met mensen in Oost-Slavonië
zitten, maar beperk je tot een aantal liaisonofficieren in Sarajevo en dat
vliegtuig (...) het criterium was voor ons: als je ze bij het hoofdkwartier
hebt, dan vinden wij dat je kunt spreken van een minimaal risico. Als het
gaat over eenheden die verspreid in het gebied optreden – er waren nog
onduidelijkheden over de commandostructuur – dan heb je die niet aan
een lijntje. Vandaar dat wij hebben geadviseerd om dat niet te doen.»2Voorhoeve vindt deze mogelijke bijdrage onvoldoende groot en geeft aan
dat «om politieke redenen» de mogelijkheden opnieuw moeten worden
bezien. Op 22 februari 1996 wordt aan de minister verslag uitgebracht. Een
nieuwe inventarisatie van de mogelijkheden in overleg met de Belgische Defensiestaf
levert op dat naast de op 6 februari aangegeven bijdrage ook een viertal staffunctionarissen
bij de «Intell cell», de inlichtingenafdeling op het hoofdkwartier
van UNTAES, kan worden uitgezonden.3Nederland levert aldus een risicoloze, symbolische bijdrage.3.5.2 Kabinetsbesluit/BriefBegin maart 1996 duiken er weer stukken op die betrekking hebben op Nederlandse
deelname aan UNTAES. De besluitvorming is dan in het stadium van het kabinetsbesluit
en de formele kennisgeving aan de Tweede Kamer beland. Op 5 maart wordt minister
Van Mierlo een door Defensie opgestelde conceptbrief aan de Kamer voorgelegd,
waarin de voorgestelde Nederlandse bijdrage is opgenomen.4Het kabinetsbesluit over deelname aan UNTAES wordt genomen op 8 maart.
Het kabinet gaat in principe akkoord. De brief aan de Kamer zal echter niet
uitgaan voordat een formeel verzoek van de Verenigde Naties is ontvangen.5Op dat moment is al duidelijk
dat het verkrijgen van goedkeuring van de VN bepaald geen formaliteit zal
zijn. De VN stellen zich namelijk op het standpunt dat er geen sprake kan
zijn van Nederlandse deelname met louter stafofficieren. Staffuncties zijn
in de ogen van de VN alleen weggelegd voor troepenleveranciers. De Nederlandse
vertegenwoordiging bij de VN schrijft aan Den Haag: «De inmiddels van
Belgische zijde ontvangen suggestie dat Nederland (...) zou kunnen participeren
in de staf van UNTAES wekte op zijn zachtst gezegd bevreemding (...). Het
lijkt derhalve minder waarschijnlijk dat de (...) plaatsing van uitsluitend
stafofficieren het zal halen».6In reactie hierop meldt het ministerie van Buitenlandse Zaken
op gezag van minister Van Mierlo aan de missie in New York: «Met enige
verbazing is hier gereageerd op de reactie van het VN-secretariaat (...) dat
Nederland niet in aanmerking komt voor UNTAES staffuncties als het ook geen
eenheden in het veld heeft (...). Niet alleen is onderhavige VN reactie onverwacht,
maar ook komt zij op een zeer ongelegen tijdstip nu MinDef en ik (...) een
concreet Nederlands aanbod (...) aan de ministerraad hebben voorgelegd».
Ambassadeur Biegman wordt gevraagd in overleg met zijn Belgische
collega te benadrukken bij het VN-secretariaat dat deelname berust op een
uitdrukkelijk Belgisch verzoek en moet worden beschouwd als een integraal
onderdeel van het Belgische stafcontingent.1Na overleg met de permanente vertegenwoordiging van België in New
York en de Belgische ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie wordt
afgesproken dat de zuiderburen het VN-secretariaat (informeel) laten weten
dat Nederlandse deelname nadrukkelijk gewenst is. De militair adviseur van
de secretaris-generaal van de VN, de Nederlandse generaal-majoor der mariniers
Van Kappen, zegt toe zijn uiterste best te zullen doen om de problemen aan
VN-zijde op te lossen zodra een Belgisch verzoek voorligt.2Van Kappen laat op 15 maart weten dat er nog geen Belgisch verzoek is
ontvangen. Uit navraag bij de Belgische militair vertegenwoordiger bij de
VN door de Nederlandse plaatsvervangend militair vertegenwoordiger Koestal
blijkt dat de Belgen ervan uitgaan dat het initiatief hiervoor bij Nederland
ligt omdat het de inzet van Nederlandse militairen betreft.3Van
Mierlo instrueert vervolgens de Nederlandse ambassadeur in Brussel: «Hoewel
Brussel in formele zin gelijk heeft, dunkt het mij dat het niet aan Nederland
is de dringende Belgische wensen bij het VN-secretariaat aan te kaarten. De
Belgische missie (bij de VN) heeft in het licht hiervan toegezegd deze kwestie
nogmaals met Brussel te bespreken (...) Gelieve te bevorderen dat de Belgische
autoriteiten alsnog een verzoek terzake aan het VN-secretariaat richten».4Op 21 maart 1996 wordt Van Mierlo door de ambassadeur in Brussel geïnformeerd
dat de Belgische permanente vertegenwoordiging bij de VN is geïnstrueerd
het Department of Peacekeeping Operations te verzoeken om Nederlandse UNTAES-deelname.5De Belgische ambassadeur stuurt dit verzoek aan ondersecretaris-generaal
voor peacekeeping operaties Kofi Annan op 26 maart, waarna de VN op 1 april
Nederland verzoeken om de gewenste bijdrage.6Er gaat vervolgens in Nederland enige tijd overheen alvorens
actie wordt ondernomen. De brief aan de Kamer over deelname aan UNTAES, getekend
door de minister Voorhoeve en minister van Buitenlandse Zaken a.i. Kok7, wordt
op 12 april gestuurd en er wordt tot 19 april gewacht alvorens de Nederlandse
missie bij de VN nader wordt geïnstrueerd.8In de brief aan de Kamer over de «bescheiden» deelname aan
UNTAES wordt gemeld dat het besluit is genomen in nauw overleg met de Belgische
regering. Grond voor deelname is het belang van de vreedzame herintegratie
van Oost-Slavonië in Kroatië in het kader van stabiliteit en veiligheid
in de hele regio. «Vijandelijkheden in Oost-Slavonië (zouden) de
uitvoering van de Dayton overeenkomst in Bosnië-Herzegovina ernstig in
gevaar kunnen brengen. Ook zou een probleem kunnen ontstaan voor de bevoorrading
van IFOR die grotendeels via Kroatië verloopt». De brief gaat niet
in op de Nederlandse reserves ten aanzien van de politiek-militaire opzet
van de operatie. Ook wordt niet verwezen naar het Toetsingskader. Wel wordt
aangegeven dat UNTAES een beroep kan doen op IFOR voor luchtsteun (close air
support) en dat IFOR «desgevraagd» steun zal verlenen aan een
onverhoopte evacuatie van UNTAES.9Op 16 april 1996 komt de afdeling Inlichtingen en Veiligheid van de operationele
staf van de koninklijke landmacht met een risico-analyse voor (IFOR en) UNTAES.
De verwachting met betrekking tot laatstgenoemde operatie is dat de risico's
bestaan uit een eventueel gewapend ingrijpen van Kroatië in het herintegratieproces
en anderzijds uit de dreiging van al dan niet hecht georganiseerde paramilitaire
troepen. Beide risico's worden «thans gering» geacht.103.5.3 Overleg Tweede KamerOver de Nederlandse deelname aan UNTAES wordt geen overleg gevoerd met
de Tweede Kamer. In een Algemeen Overleg over de situatie in het voormalig
Joegoslavië van 24 april 1996, waarvoor de brief aan de Kamer van 12
april overigens niet is geagendeerd, wordt kort over de Nederlandse deelname
aan UNTAES gesproken. Van de woordvoerders Valk (PvdA), De Hoop Scheffer (CDA),
Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Rosenmöller (GroenLinks) en Van Middelkoop
(GPV) besteden alleen De Hoop Scheffer en Rosenmöller aandacht aan UNTAES.
De Hoop Scheffer heeft de brief met het kabinetsbesluit waarschijnlijk niet
gelezen, want in het verslag van het Algemeen Overleg wordt gesteld dat hij
er vanuit gaat dat «er kennelijk een voorstel ophanden is over het beschikbaar
stellen van staffunctionarissen voor UNTAES». Rosenmöller laat
blijken wel op de hoogte te zijn. Hij «had geen reden om kritisch te
zijn over het beschikbaar stellen van zes militairen voor UNTAES».Van regeringszijde schenkt minister Voorhoeve in het Algemeen Overleg
vooral aandacht aan de relatie tussen UNTAES en IFOR en de moeilijke omstandigheden
waarin UNTAES moet opereren. Ook stelt hij heel kort de reeds toegezegde bijdrage
aan de orde: «Hoewel Nederland geen omvangrijke steun kan verlenen,
heeft het uit politieke solidariteit in Benelux-verband, een aantal sleutelfuncties
bezet.»1Na deze beperkte
aandacht voor de uitzending naar Oost-Slavonië neemt de vaste commissie
voor Defensie de brief over Nederlandse deelname aan UNTAES in een procedurevergadering
van 25 april 1996 voor kennisgeving aan.23.5.4 Voortzetting en AfrondingNadat de Nederlandse bijdrage aan UNTAES is ontplooid, vindt nauwelijks
nadere politieke besluitvorming plaats omtrent deelname aan UNTAES, wat ook
blijkt uit de informatie aan de Kamer: deze is – naast een periodieke
korte «update» omtrent de voortgang van de operatie in enkele
Joegoslavië-breed opgezette brieven – tot een minimum beperkt.
De Kamer wordt ingelicht wanneer het mandaat van UNTAES wordt verlengd. De
eerste gelegenheid waarbij dit gebeurt, is in een brief aan de Kamer van 16
december 1996 waarin wordt gesteld dat het mandaat op 15 november is verlengd
tot 15 juli 19973en dat
de Nederlandse bijdrage gehandhaafd blijft.4Tijdens een
Algemeen Overleg op 19 december 1996, waarin Nederlandse deelname aan SFOR
aan de orde is, merkt Voorhoeve dit in zijn bijdrage tevens op. Vervolgens
duikt de Nederlandse deelname aan UNTAES weer op in een brief aan de Kamer
van 28 juli 19975, nadat op 14
juli het mandaat is verlengd tot 15 januari 1998. Nederland blijft met maximaal
vijf militairen deelnemen.In VN-kringen is duidelijk dat na 14 juli 1997 hoogstwaarschijnlijk niet
tot een nieuwe verlenging van het mandaat zal worden besloten: «Zulks
enerzijds omdat de Kroaten daar mordicus tegen (zijn); anderzijds ook omdat
de UN er alles aan gelegen (is) om niet weer verzeild te raken in langdurige
operaties zoals die in Cyprus».6De Kamer wordt van het mogelijk naderende einde van
de operatie op de hoogte gesteld in een brief van 10 juni 1997.7Op 15 september
1997 laat de waarnemend CDS Van Baal aan zijn minister weten dat «volgens
de huidige planning de UNTAES-missie per 15 oktober a.s. geen operationele
taken meer zal uitvoeren (...) Zoals nu voorzien bestaat na 15 oktober a.s.
geen behoefte meer aan de Nederlandse bijdrage aan UNTAES.»8Dit blijkt het geval: de vijf Nederlandse militairen keren terug
op 22 oktober 1997.9De Kamer wordt hierover ingelicht op 28 oktober 1997.103.5.5 EvaluatieUit de dossiers is niet gebleken dat op nationaal niveau een evaluatie
van de deelname aan UNTAES heeft plaatsgevonden. Ook wordt niet deelgenomen
aan een VN-evaluatiebijeenkomst georganiseerd door de «Lessons Learned
Unit», de evaluatieafdeling binnen het Department of Peacekeeping Operations
van de VN. De Nederlandse deelname aan deze operatie wordt hiervoor niet voldoende
belangrijk geacht: «Aangezien Nederland slechts met enkele stafofficieren
heeft deelgenomen neem ik aan dat, zonder tegenbericht, een actieve Nederlandse
inbreng in dit seminar minder voor de hand ligt.»1Van een tegenbericht is niet gebleken.3.6 Stabilization Force – SFOR («Joint Guard»,
«Joint Forge») 3.6.0 Internationaal KaderHet mandaat voor IFOR is, vooral onder druk van de binnenlandse politieke
verhoudingen binnen de Verenigde Staten, oorspronkelijk vastgesteld voor de
duur van een jaar. Anticiperend op een besluit van de Veiligheidsraad inzake
de verlenging van het mandaat van de internationale troepenmacht, in december
1996, besluit de NAVO de internationale troepenmacht een andere naam te geven
en de omvang ervan terug te brengen, zonder de militaire opdracht te wijzigen.
Er wordt uitgegaan van een mandaat dat geldt voor anderhalf jaar. De naam
«Stabilization Force» is bedoeld om de gemaakte vooruitgang te
onderstrepen. SFOR legt zich voortaan, met behoud van het oorspronkelijke
militaire takenpakket, vooral toe op een stabilisering van een veilige omgeving, mede door een verschuiving van de aandacht
van de militaire naar de civiele component. Deze doelstelling laat ook een
halvering van het benodigde aantal troepen toe (tot 30 000 man), met
behoud van dezelfde commandostructuur, robuuste rules of engagement, en de
bevoegdheid om geweld te gebruiken.Het mandaat van IFOR eindigt op 20 december 1996. Bij de aanvaarding van
resolutie 1088 op 12 december 1996 autoriseert de Veiligheidsraad de NAVO
«to establish for a planned period of 18 months a multinational
Stabilization Force (SFOR) as the legal successor to IFOR under unified command
and control» in het kader van de tenuitvoerlegging van de annexen 1-A
en 2 van het Akkoord van Dayton. De resolutie geeft SFOR de bevoegdheid geweld
te gebruiken bij het eventueel afdwingen van de bepalingen van het Akkoord.Op 28 mei 1998 stemt de Noord-Atlantische Raad in met de «operationele
planning voor de voortzetting van SFOR na juni 1998», gericht op een
verdere verschuiving van de aandacht naar civiele aspecten van de vredesregeling.2In resolutie 1174 van 15 juni 1998 autoriseert
de Veiligheidsraad de aan SFOR deelnemende landen «to continue for a
further planned period of 12 months the multinational Stabilization Force
(SFOR)», met de bedoeling «to review the situation with a view
to extending this authorization further as necessary in the light of developments
in the implementation of the peace agreement and the situation in Bosnia and
Herzegovina», met behoud van alle kenmerken van de troepenmacht, zoals
al vastgelegd in de eerdere besluitvorming. Het mandaat van SFOR wordt door
de Veiligheidsraad «for a further planned period of 12 months»
verlengd in de resoluties 1247 van 18 juni 1999 en 1305 van 21 juni 2000. 3.6.1 VoortrajectZoals reeds gemeld in de paragraaf over de Implementation Force (IFOR),
krijgt een mogelijk vervolg op deze operatie al aandacht voordat de Implementation
Force zelfs maar is uitgezonden. Als de IFOR eenmaal is ontplooid, overvleugelt
de politieke besluitvorming over een vervolgmissie (die uiteindelijk SFOR
zal gaan heten) al snel de besluitvorming over de voortgang van IFOR.De eerste keer dat in de ambtelijke stukken een Nederlands standpunt over
een mogelijk vervolg op IFOR ter sprake komt is op 28 november 1995. Voorafgaand
aan een ministeriële ontmoeting van het Defence Planning Committee (DPC)
van de NAVO over IFOR vindt een werkontbijt plaats. De ministers van Defensie
van het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Italië, de VS en Nederland zitten
aan. Wanneer minister Perry (VS) met betrekking tot IFOR het belang van de
tijdslimiet van een jaar benadrukt, pleit Voorhoeve voor «enige flexibiliteit
voor het geval na een jaar toch een zekere voortzetting van militaire activiteiten
nodig zou zijn.» Hij geeft hierbij aan te denken aan een luchtoperatie
als Deny Flight.1Een presentie op de grond is in dit stadium kennelijk
niet aan de orde.Het advies Nederlandse deelname aan de IFOR: zienswijze
van de AVV van de Adviesraad Vrede en Veiligheid draagt er toe bij
dat het plenaire debat over uitzending van het Nederlandse contingent naar
IFOR op 12 december 1995 in belangrijke mate in het teken staat van wat er
moet gebeuren als na een jaar de VS en het VK zich zullen terugtrekken. De
woordvoerders Blaauw (VVD), De Hoop Scheffer (CDA) en Van Middelkoop (GPV)
geven dan reeds aan voortzetting van Nederlandse deelname zonder aanwezigheid
van de VS en het VK onaanvaardbaar te achten. De Hoop Scheffer en Van Middelkoop
dienen een motie in met een dergelijke strekking, ook geldend voor de IFOR-periode.2Aangezien de
regering aangeeft op hetzelfde standpunt te staan, zien de woordvoerders van
PvdA, VVD, D66 en GroenLinks geen reden deze motie te steunen.Buitenlandse Zaken ontvangt op 6 februari 1996 een bemoedigend bericht
over de opstelling van de VS. Ambassadeur Jacobovits de Szeged meldt vanuit
Washington dat hem uit gesprekken met senatoren en leden van het Huis van
Afgevaardigden is gebleken dat het «geen opgelegd pandoer» is
dat de VS zich in december 1996 zullen terugtrekken.3Een minder prominente voortzetting van de Amerikaanse
aanwezigheid lijkt zich tot de meest realistische optie te ontwikkelen. Voortgezette
militaire aanwezigheid wordt als onontkoombaar gezien om het opnieuw laten
oplaaien van het conflict te voorkomen. Dit wordt in maart 1996 door de Militaire
Inlichtingendienst onderschreven. In een rapport waarin onder meer «een
prognose wordt gegeven voor de periode na het vertrek van IFOR» stelt
de inlichtingendienst dat een post-IFOR-operatie «een eerste vereiste»
lijkt om een hernieuwde gewelddadige confrontatie te voorkomen.4«Post-IFOR» is tevens onderwerp van een memorandum van 21
maart 1996, opgesteld door de Directie Atlantische Samenwerking en Veiligheidszaken
(DAV) van het ministerie van Buitenlandse Zaken.5In dit memorandum aan minister Van Mierlo
wordt geadviseerd dat in het openbaar de termijn van één jaar
militaire aanwezigheid de geldende norm zou moeten blijven. Daarnaast moet
niet de indruk worden gewekt dat de VS niet aan een opvolgermacht zullen willen
bijdragen. Een drietal opties is mogelijk: 1. een voortzetting van IFOR met
hetzelfde mandaat in afgeslankte vorm onder leiding van de VS; 2. een aangepaste
NAVO-operatie, waarin de Europese bondgenoten het voortouw nemen, en met een
minder prominente VS-presentie op de grond; 3. een «Europese»
operatie, bijvoorbeeld geleid door de WEU, waarbij beperkte
VS-steun. Optieéén is de meest en optie drie de minst wenselijke.
Optie twee wordt als de meest realistische bestempeld. Minister Van Mierlo
tekent aan:«Juiste analyse. Voortgaan op basis hiervan (...) entameren
gesprek met Europese partners op zelfde niveau ter voorbereiding politiek
gesprek».Het memorandum over post-IFOR is ook onderwerp van een overleg tussen
Buitenlandse Zaken en Defensie op 25 maart 1996.1Namens Defensie nemen deel de souschef Operatiën en de Directie Algemene
Beleidszaken (DAB). Namens Buitenlandse Zaken zijn de directies Atlantische
Samenwerking en Veiligheid (DAV), Europa (DEU) en Politieke VN-Zaken (DPV)
vertegenwoordigd. In de vergadering is overeenstemming over de noodzaak van
een blijvende militaire presentie, over de vorm kan men het niet eens worden.
Wel wordt een aantal uitgangspunten gedeeld. Ten eerste moet IFOR worden afgesloten
en een nieuwe operatie opgezet om wat wordt genoemd een «doormodderscenario
à la UNPROFOR» te vermijden. Ten tweede mag het mandaat van deze
nieuwe operatie niet ver af liggen van het mandaat van IFOR en moet het in
nauw verband staan met het Akkoord van Dayton. Tenslotte moeten missie, mandaat
en taakstelling zijn geformuleerd alvorens een concrete militaire invulling
vast te leggen.Tijdens de bijeenkomst wordt ook kort gesproken over taken en doelstellingen
van en voorwaarden voor een post-IFOR vredesmacht. Onder dit laatste punt
worden geformuleerd: een blijvende capaciteit voor escalatiedominantie, een
duidelijke exit strategie, Amerikaanse betrokkenheid op de grond, en een beperking
in de tijd. De aanwezigen komen tot de afspraak dat voorlopig een openbare
discussie over post-IFOR moet worden vermeden en dat bilaterale contacten
met de VS, het VK en Frankrijk zullen worden gelegd: «nauw contact met
deze landen en inspelen op hun opvattingen is (...) het meest effectief».
Gezien de gewenste betrokkenheid van de VS is het bovendien politiek minder
wenselijk om over de door minister Van Mierlo gewenste «Europese strategie»
te spreken.De aantekening van minister Van Mierlo over het entameren van het gesprek
met de Europese partners op het memorandum van 21 maart leidt tot een aantal
vervolgopmerkingen. In een memorandum van 26 maart 1996 schrijft de plaatsvervangend
directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam aan de chef Atlantische Veiligheidszaken
Majoor dat er «over enkele weken» een geheim CoPo-overleg2over Europese initiatieven ten aanzien van post-IFOR
zal komen en dat hij dit vraagstuk actief zal aanpakken. Majoor reageert:
«IFOR follow-on moet naar mijn mening principeel in de NAVO worden besproken
en vooral ook in bilaterale contacten met de grootste troepenleveranciers
(VS, VK en Fr). EU is er niet voor geëquipeerd! Ik zou dit graag met
u bespreken». Dit is in lijn met wat de ambtenaren in hun overleg van
de vorige dag hebben geconcludeerd. Van Eenennaam schrijft terug: «Nee.
M (Van Mierlo) wil uitdrukkelijk eerst een EU-beleidsaanpak
en dan pas op basis daarvan de VS benaderen (en de NAVO). Het gaat ook om
veel meer dan alleen post-IFOR, zoals (post-) Dayton, verkiezingen totaalbeleid
dus».3Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:«Wat die strategie betreft, heb ik steeds weer, ook vaak tijdens
de lunch van de Algemene Raad, gezegd: hoe willen wij in godsnaam de Amerikanen
over de brug krijgen als wij niet eens in staat zijn om tegen hen te zeggen
«dat en dat en dat moet gebeuren, dat vinden wij allemaal, jullie zijn
onze bondgenoot en jullie moeten meedoen»? Daar zat achter dat ik vond
dat Joegoslavië primair een verantwoordelijkheid was van Europa die wij
helaas alleen maar konden uitvoeren met de Amerikanen (...) Maar als je de
stemming in het Congress en bij de verkiezing van de Amerikaanse president
peilde, dan zag je dat ze de balen kregen van dat Europa, dat
iedere keer zei: hé, de Amerikanen moeten het doen. Wij waren nooit
tot een gezamenlijke strategie in staat, want de Fransen en Engelsen stonden
altijd tegenover elkaar. De Contactgroep was een ramp! (...) Tijdens IFOR
zei ik al: wij moeten nu al een strategie hebben waarmee wij het de Amerikanen
mogelijk maken om straks tot SFOR, die toen nog niet die naam had, te komen.
(...) Vanaf dat moment zijn wij op politiek en diplomatiek niveau bezig geweest
met SFOR, ook een beetje met de hulp van de Amerikaanse administratie, waarmee
wij goed samenwerkten. Als wij iets te ver gingen, zou de wal het schip keren.
(...) Dat was de betekenis van het begrip «een Europese strategie»:
eindelijk zelf weten wat je wilt (...) Ik denk dat ze er nu (bij Buitenlandse Zaken) allemaal voor zijn, zoals zelfs de VVD er
nu voor is. Buitenlandse Zaken was altijd heel atlantisch georiënteerd,
ook toen ik daar kwam. Maar het rare was, dat het geen tegenstelling was:
een Europese strategie kan nodig zijn om een atlantisch resultaat te bereiken.»1Op 14 april 1996 vinden «veiligheidspolitieke consultaties»
met de VS plaats in het kader van de voorbereiding van het aanstaande EU-voorzitterschap.
Plaatsvervangend directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) Van Eenennaam en
chef DAV Majoor vragen in Washington ook aandacht voor post-IFOR. De Amerikaanse
gesprekspartners reageren echter terughoudend. Inzicht in interne plannen
geeft men niet. Deze terughoudendheid lijkt tot de herfst te zullen voortduren.2Ook staatssecretaris van Defensie Gmelich Meijling krijgt
dit, op 8 mei, op het Amerikaanse State Department te horen. Volgens de VS
dient een serieuze discussie over post-IFOR te wachten tot september.3Het moge duidelijk zijn: het onderwerp post-IFOR ligt in het voorjaar
van 1996 erg gevoelig. Dit blijkt ook uit de begeleidende brief van directeur
Algemene Beleidszaken De Winter bij een concept-spreektekst voor een toespraak
die Voorhoeve op 1 mei 1996 zal houden in Londen bij het Royal United Services
Institute.4Op 19 april 1996 schrijft de directeur DAB:Tegen de achtergrond van de verschillende gevoeligheden, binnen en buiten
onze landsgrenzen, is gepoogd de concept-tekst zo te schrijven dat de beoogde
boodschap – tijdige bezinning op militaire aspecten van het post-IFOR
beleid is dringend gewenst – overeind blijft, zonder dat in detail wordt
getreden over de precieze taak en samenstelling van een post-IFOR macht.Toch is Buitenlandse Zaken niet bijzonder gelukkig met de tekst. Plaatsvervangend
DGPZ Van Eenennaam heeft er problemen mee dat minister Voorhoeve voor de discussie
over post-IFOR primair een NAVO-kader bepleit en schrijft op 26 april 1996
aan Van Mierlo: «Dit staat haaks op Uw opvatting dat e.e.a. juist in
eerste aanleg in (vertrouwelijk) EU-kader moet worden besproken». Secretaris-generaal
Van den Berg tekent eerst aan: «Ik vind het überhaupt niet fraai
dat Defensie dit thema maar steeds oppakt». Van Mierlo schrijft vervolgens
aan Voorhoeve (op een moment dat beide ministers aanwezig zijn in de ministerraad):
«Joris, in haast. Ik vind het niet verstandig om het in NAVO kader te
bespreken. Afgesproken is dat we een voorzichtige discussie hebben in EU en
dan tentatief met de Amerikanen. Allemaal in informele verbanden waardoor
niemand angst voor formalisering hoeft te hebben. Wezenlijk is dat de discussie
er komt».5Gedurende het Algemeen Overleg van 24 april 19966, het eerste
Algemeen Overleg sinds de ontplooiing van IFOR, zijn de parlementariërs
ook geïnteresseerd in het vraagstuk post-IFOR. De woordvoerders Valk
(PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Rosenmöller
(GroenLinks) en Van Middelkoop (GPV) willen zonder uitzondering de mening
van de regering omtrent dit vraagstuk vernemen. Voor een overgrote
meerderheid van de woordvoerders staat hierbij als een paal boven water dat
een blijvende militaire presentie gewenst is. Het door ambtelijk Buitenlandse
Zaken gecomponeerde antwoord is openhartig. Van Mierlo geeft aan dat er alle
reden is voor het kabinet om terughoudend te zijn, omdat gezien de Amerikaanse
opstelling en de komende verkiezingen in de VS een openlijke discussie over
post-IFOR buitengewoon moeilijk is. Een zekere internationale presentie, indien
nodig, zou het best gediend zijn met een voortgezette Europees-Amerikaanse
betrokkenheid. Van Mierlo geeft aan dat hij in Europees verband heeft aangedrongen
op het ontwikkelen van een eigen Europees standpunt. Voorhoeve besteedt in
zijn antwoord geen aandacht aan post-IFOR In zijn spreekpunten is wel een
met de spreekpunten van Van Mierlo afgestemde paragraaf hierover terug te
vinden.1Op 15 mei 1996 vindt in Rome de informele en confidentiële brainstormsessie
over post-IFOR plaats van het Comité Politique (CoPo) van de EU (de
directeuren-generaal Politieke Zaken van de EU-landen). De directies Europa
(DEU) en Atlantische Samenwerking en Veiligheid (DAV) bereiden een notitie
voor op basis van de geannoteerde agenda voor deze ontmoeting.2In dit stuk worden de bekende doelstellingen en voorwaarden herhaald.
De doelstelling voor post-IFOR moet blijven te voorkomen dat wederom een gewapend
conflict uitbreekt. Escalatiedominantie is gewenst, evenals een beperkt tijdschema.
Een slechts symbolische VS-aanwezigheid is niet acceptabel.Voordat de brainstormsessie in Rome plaatsvindt is er op 14 mei 1996 nog
een bijeenkomst van Buitenlandse Zaken en Defensie over een verdere Nederlandse
standpuntbepaling over post-IFOR, die waarschijnlijk is bedoeld als voorbereiding
op de brainstormsessie. Aanwezig zijn (onder meer) ambtenaren van de directies
Europa, Politieke VN-zaken en Atlantische Samenwerking en Veiligheid (DEU,
DPV en DAV), alsmede de souschef Operatiën van de Defensiestaf en een
ambtenaar van de Directie Algemene Beleidszaken (DAB). Voor deze bijeenkomst
wordt door Defensie (DAB) een omvangrijk discussiestuk geschreven, waarin
aan de hand van een groot aantal vraagpunten wordt ingegaan op het Bosnische
vraagstuk, het Nederlands belang, de noodzaak van post-IFOR, deelname van
de VS, de vorm van post-IFOR, beslismomenten en uitgangspunten voor een Nederlands
standpunt.3Van deze bijeenkomst is
geen verslag aangetroffen, waardoor onduidelijk is of en, zo ja, welke afspraken
zijn gemaakt.Op 21 mei informeert Buitenlandse Zaken een groot aantal posten over de
brainstormsessie van 15 mei in Rome (van de bijeenkomst is geen verslag gemaakt).
Directeur-generaal Politieke Zaken Vos blijkt, volgens een bericht van Buitenlandse
Zaken aan de buitenlandse posten, een blijvende VS-aanwezigheid te hebben
voorgestaan en een grotere rol van Europa in een eventuele post-IFOR denkbaar
te hebben geacht. Wel zullen VS-troepen in Bosnië gelegerd moeten blijven.
Het is evenwel niet verstandig om in dit stadium bij de VS aan te dringen
op meer duidelijkheid.4Over de Nederlandse opvatting over de noodzaak van post-IFOR kan bij de
bondgenoten weinig onduidelijkheid bestaan. NAVO-ambassadeur Veenendaal bericht
op 28 mei 1996 dat hij zijn Britse collega heeft gewezen op het belang dat
de ministers Van Mierlo en Voorhoeve hechten aan tijdige beslissingen over
de toekomst van IFOR. Veenendaal heeft zijn Britse collega gemeld dat Nederland
genegen zal zijn een bijdrage te blijven leveren, en dat voortzetting van
de Brits-Nederlandse samenwerking (het Nederlandse IFOR-contingent is gelegerd
in de Britse sector) in dat geval voor de hand ligt. Veenendaal vraagt in
dit verband de contacten tussen de Nederlandse en Britse Defensiestaf te stimuleren.5In reactie op dit bericht schrijft Buitenlandse
Zaken terug dat het onderwerp post-IFOR alleen in strikt confidentieel kader
kan worden besproken, wat overigens niet wegneemt dat wel, ook publiekelijk,
gesteld kan worden dat een blijvende militaire presentie «niet uitgesloten»
is. «Verdere speculaties over de uiteindelijke besluitvorming van een
eventueel post-IFOR dienen echter achterwege te blijven.» Gezien een
geschreven opmerking van een ambtenaar op het ministerie op het bericht moet
Van Mierlo zelf op 29 mei in Washington wel aandacht voor post-IFOR hebben
gevraagd: «Tja, bericht werd diezelfde dag door M (Van Mierlo) in Washington
onderuit gehaald!».1Op 3 juni 1996 is er een ministeriële ontmoeting van de NAVO-raad
in Berlijn, waar de evaluatie van een half jaar IFOR op de agenda staat. Post-IFOR
is in dit formele kader duidelijk nog een besmette term. De meeste delegaties
«hulden zich in een gelaten stilzwijgen».2Veenendaal meldt op 10 juni – refererend aan zijn
bericht van 28 mei – dat hij van de Britten heeft vernomen dat het VK
«graag vroegtijdig met Nederland in contact wil treden» over een
voortgezette militaire presentie, indien deze noodzakelijk wordt geacht. CDS
Van den Breemen zou hierover reeds contacten onderhouden met zijn Britse collega.3Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:«Dat is niet zo vreemd, omdat wij in feite al heel nauw samenwerkten,
zowel in de rapid reaction force als bij de eerste uitzending van IFOR met
de Britse brigade. Het lag dus voor de hand om nadrukkelijker te kijken naar
de samenwerking met de Britten.»4Binnen het ministerie van Defensie blijkt inderdaad al intensief te worden
nagedacht over een vervolg op IFOR. Op 28 juni schrijft Chef Defensiestaf
Van den Breemen een nota aan zijn minister over de noodzaak tot het uitvaardigen
van een gereedstellingsopdracht voor een post-IFOR operatie, hoewel om politieke
redenen op korte termijn geen duidelijkheid is te verwachten. Opties voor
een mogelijke Nederlandse bijdrage zijn ontwikkeld. Uitgangspunt hierbij is
dat een zichtbare bijdrage wordt geleverd die stoelt op een evenredige verdeling
tussen de deelnemende landen. Verder wordt uitgegaan van een termijn van een
jaar en van een ondersteunende rol bij de civiele wederopbouw. Op stafniveau
is in de contacten tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk aangegeven
te streven naar een continuering van de samenwerking. Op basis van deze overwegingen
beveelt de CDS aan gereed te stellen: een gemechaniseerd bataljon, een squadron
F-16 gevechtsvliegtuigen, ploegen van het Korps Commandotroepen en de Explosieven
Opruimingsdienst (EOD), en een bataljon mariniers als reserve.5De gereedstellingsopdracht voor post-IFOR wordt op 1 juli 1996 door minister
Voorhoeve goedgekeurd. Hij schrijft in een notitie aan de staatssecretaris,
de CDS, de secretaris-generaal en de Directie Algemene Beleidszaken: «Mijn
streven is er op gericht in 1997 met niet meer dan 1 bataljon aan post-IFOR
deel te nemen, en dus zeer terughoudend te zijn bij het in het vooruitzicht
stellen van meer. De gereedstellingsopdracht zoals hier verwoord keur ik goed,
maar internationaal kan de boodschap het beste zijn dat 1 bataljon het maximum
is. Het zou goed zijn als de krijgsmacht na vele drukke jaren het ook een
keer wat rustiger aan kan doen. 1997 lijkt mij daar gelegenheid voor te geven –
behoudens de altijd moeilijk voorspelbare internationale ontwikkelingen».6Toenmalig minister van Defensie Voorhoeve: «(...) ik (heb) de defensie-organisatie
in de zomer van 1996 gezegd dat in het internationale overleg, dat ook tussen
militaire organisaties bestaat, niet te veel toegezegd mocht worden over Nederlandse
bijdragen en het een tijd wat rustiger aan te doen (...) Wij zaten niet alleen
met de verwerking van de mislukking van UNPROFOR, maar de Defensie-organisatie
was ook nog eens bezig met een gigantisch reorganisatieproces. Daardoor moesten
zelfs voor IFOR de eenheden soms uit allerlei verschillende onderdelen bij
elkaar worden geschoven om als eenheid te worden uitgezonden.»1In een nota van 5 juli 1996 pleit de Chef Defensiestaf voor het opnemen
van een artikel in De Defensiekrant over het besluit
tot gereedstelling «omdat in het verleden de betrokken commandanten
de gereedstelling van hun eenheden met nogal wat geheimzinnigheid moesten
omhullen, zolang de regering niet tot hun inzet besluit». Volgens de
CDS blijken voorbereidingen voor een mogelijke uitzending in de praktijk niet
geheim te kunnen worden gehouden, met als gevolg dat Staten-Generaal en media
verkeerd worden geïnformeerd.2Defensie wil de Tweede Kamer informeren over het besluit tot gereedstelling.
Ambtelijk Buitenlandse Zaken adviseert Van Mierlo een door Defensie opgestelde
brief aan de Kamer over de gereedstellingsopdracht mede te onderteken.3Van Mierlo tekent echter bezwaar aan:Ik vind het voorshands onwenselijk de brief te laten uitgaan. Roept reacties
op die meteen al negatief kunnen uitpakken. Zeer gemakkelijk is later uit
te leggen dat vanzelfsprekend gereedstellingen plaatsvinden. Wie dat meldt,
wekt de indruk dat we verder met onze politieke plannen zijn dan we denken.
Ook naar bondgenoten toe een signaal dat hen in verlegenheid kan brengen.
M.a.w. BZ verzoekt dringend dit niet te melden en neemt daarvoor de verantwoording.
Ik leg het wel uit.De gereedstellingsopdracht wordt voorshands niet aan de Kamer gemeld.
In de brief van 10 juli 1996 van de minister van Defensie wordt een paragraaf
over de voorbereidingen van Nederlandse eenheden voor post-IFOR geschrapt.4Voorhoeve schrijft
aan de staatssecretaris Van Defensie, de CDS, Directie Algemene Beleidszaken
en Directie Voorlichting «Minister Van Mierlo wil geen mededeling over
gereedstelling. Hij heeft mij klemmend verzocht dit niet te doen. Alleen passieve
voorlichting dus, als via de oefenende eenheden er geruchten komen die tot
Kamervragen leiden. Ik ben hiermee akkoord».5CDS Van den Breemen laat
op 12 juli 1996 aan zijn minister weten dat met het gereedstellingsbesluit
«de juiste koers» wordt gevaren. Naar aanleiding van een gesprek
met zijn Amerikaanse collega weet hij namelijk te melden dat de regering van
de VS voornemens is aan een vervolgmissie deel te nemen met een aanwezigheid
van grondtroepen die in dezelfde verhouding moet staan als in IFOR.6Op 18 juli 1996 verstuurt de net aangetreden bevelhebber der landstrijdkrachten
Schouten een formerings- en gereedstellingsopdracht voor een mogelijke «son
of IFOR», waarin hij aangeeft dat hierover geen mededelingen aan de
pers mogen worden gedaan.7Hoewel Defensie heeft toegezegd aan Buitenlandse Zaken verder geen publiciteit
te zullen geven aan de gereedstelling, verschijnt hierover toch een artikel
in De Defensiekrant. Het leidt tot een vervolgartikel
in de Volkskrant van 31 juli 1996. Defensie laat
weten aan Buitenlandse Zaken dat publicatie berust op een misverstand dat
mede is ontstaan vanwege de werkdruk in verband met de vliegramp met de Hercules
in Eindhoven.8Ambtelijk Buitenlandse Zaken
vraagt minister Van Mierlo of het wenselijk is de Kamer alsnog op de hoogte
te stellen van het besluit tot gereedstelling in de brief over de situatie
in Bosnië die wordt voorbereid voor het Algemeen Overleg van 29 augustus
1996. Het antwoord is negatief: in de brief van 22 augustus wordt de gereedstelling
niet gemeld.9De minister
van Defensie meldt de gereedstelling wel in zijn antwoord tijdens het Algemeen
Overleg. De Kamerleden wekken dan overigens de indruk tot op
dat moment geen weet te hebben van het besluit tot gereedstelling.1Op Buitenlandse Zaken is intussen het vermoeden gerezen dat de eerste
gelegenheid waarbij de VS genegen zullen zijn in NAVO-verband over post-IFOR
te spreken zich in september zal voordoen. Dan zal een informele bijeenkomst
van de ministers van Defensie in Bergen (Noorwegen) plaatsvinden. Van Mierlo
dringt bij zijn collega Voorhoeve aan op een ontmoeting, nog voor het overleg
met de Kamer op 29 augustus, om een gezamenlijke Nederlandse positie te bepalen.2De centrale vraag die Van Mierlo aan de orde
wil stellen betreft het mandaat van een eventuele nieuwe vredesmacht.Het lunchgesprek tussen Van Mierlo en Voorhoeve vindt plaats na het reces,
op 27 augustus 1996. Er is een rijkelijk geannoteerde agenda. Beide ministers
beschikken daarnaast over uitgebreide ambtelijke achtergrondstukken. Voorhoeve
wordt er door zijn directeur Algemene Beleidszaken op gewezen dat –
gezien de bijeenkomst in Bergen in september – Buitenlandse Zaken bijzonder
belang hecht aan dit gesprek. Of en welke afspraken zijn gemaakt tussen de
bewindslieden blijkt niet uit de stukken. Vermeldenswaard is het aan Voorhoeve
geadviseerde omtrent de vorm van post-IFOR: DAB verwacht dat een bijdrage
op het huidige (IFOR-)niveau niet op een meerderheid in de Tweede Kamer kan
rekenen.3Op 29 augustus vindt een Algemeen Overleg over de situatie in Bosnië
plaats.4Op 22 augustus was de Kamer hierover een brief gestuurd,
waarin voor het eerst over post-IFOR wordt geschreven. Een continuering van
de inzet kan volgens de brief niet uitgesloten worden, maar het is onverstandig
en contraproductief om hierover in het openbaar te speculeren. De Kamer moet
zich voorlopig tevreden stellen met de formulering «gedachtevorming
en contacten met betrokken landen hebben plaats». De woordvoerders Valk
(PvdA), De Hoop Scheffer (CDA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Sipkes (GroenLinks)
en Verkerk (AOV) laten echter niet na vragen te stellen over de kansen voor
en modaliteiten van een mogelijke vervolgmissie. De woordvoerders geven aan
een vervolg op IFOR wenselijk te achten, zij het gekoppeld aan een Amerikaans
aanwezigheid.In zijn antwoord stelt minister Van Mierlo dat de regering uitgaat van
de wenselijkheid van een voortgezette militaire presentie in 1997. Hij is
voorzichtig met het doen van uitspraken over een Amerikaanse betrokkenheid.
Wel stelt hij dat Nederland, indien de VS daarom verzoeken, bereid is een
groter aandeel op zich te nemen. Minister Voorhoeve vindt het nog te vroeg
om over «IFOR-2» te praten. Een concrete Nederlandse bijdrage
is volgens hem nog niet aan de orde. Wel meldt hij nu de gereedstelling van
«enkele eenheden», waarmee zijns inziens niet wordt vooruitgelopen
op Nederlandse besluitvorming over, en samenstelling of omvang van de Nederlandse
bijdrage. Deze laatste punten worden ook in de ministerraad van 30 augustus
ingebracht.5Op 16 september 1996 verzoekt minister Voorhoeve tijdens het Politiek
Beraad, met het oog op de informele ministeriële ontmoeting van ministers
van Defensie van NAVO-landen op 25 en 26 september in Noorwegen, om een notitie
over de positie van de grote vier (VS, VK, Frankrijk en Duitsland) ten aanzien
van post-IFOR. Tevens vraagt hij suggesties voor een mandaat voor post-IFOR
op papier te zetten. Dergelijke notities zijn in de dossiers niet aangetroffen.6In Bergen komen de ministers van Defensie overeen dat er een «follow-on
force» dient te komen. Ook wordt een procedure afgesproken naar aanleiding
van een voorstel van de Britse minister Portillo. De militaire autoriteiten
van de NAVO zullen worden opgedragen verschillende planningsopties voor een
opvolgermacht op te stellen, die overigens geen vervolgverplichtingen
voor de NAVO inhouden. Er is een viertal opties: a. terugtrekking; b. afschrikking;
c. afschrikking, stabilisering, plus beperkte mogelijkheden voor ondersteuning
van de civiele component; d. het gestelde onder (c) plus een algemene ondersteuning
van civiele taken. Eerst moet echter een alomvattende politiek-militaire strategie
worden opgesteld. Minister Voorhoeve stelt dat in 1997 het vraagstuk van de
oorlogsmisdadigers «serieuzer» door de bondgenoten dient te worden
aangepakt. Hij wordt hierin gesteund door Canada en Turkije.1In een ontmoeting en marge
van de vergadering met minister Perry maakt Voorhoeve hetzelfde punt en laat
hij hem weten opnieuw op Amerikaans leiderschap te rekenen. Veel weerstand
tegen Nederlandse deelname wordt niet verwacht.2De Directie Voorlichting van Buitenlandse Zaken laat
op 25 september een persbericht uitgaan waarin melding wordt gemaakt van het
vervolg op IFOR.3De Kamer wordt van de ontmoeting in Bergen op de hoogte gesteld in een brief
van 18 oktober 1996.4In de maand oktober vinden binnen de NAVO intensieve onderhandelingen
plaats over de politiek-militaire strategie en de verschillende planningsopties.
Nederland spant zich er met betrekking tot het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers
voor in – het is intussen gebleken dat op dat moment een meer actieve
rol van de «post-IFOR»-macht niet haalbaar is – dat een
wijziging in het staande beleid in de teksten van de NAVO-plannen niet wordt
uitgesloten.5Over de politiek-militaire strategie voor post-IFOR
wordt overeenstemming bereikt in de NAVO-raad van 16 oktober 1996. Het document
«Political Guidance for a study of possible security options for Bosnia
after 1996» wordt dan goedgekeurd. Hiermee zijn de richtlijnen gegeven
voor de studie naar de vier opties die door de militaire autoriteiten moet
worden uitgevoerd.6Minister Voorhoeve wordt op 17 oktober door de Directie
Algemene Beleidszaken uitgebreid hierover ingelicht. Volgens DAB is bij de
Nederlandse inbreng in de onderhandelingen rekening gehouden met de uitgangspunten
van de Defensiestaf voor de nationale militaire planning, te weten: een algehele
politieke doelstelling, militaire taken voor militaire eenheden, en vermijding
van vermenging van «blauwe» en «groene» taken.73.6.2 Kabinetsbesluit/BriefNu de planning zover is gevorderd, wordt weer aandacht gevraagd voor de
nationale besluitvormingskalender. Definitieve goedkeuring van het operatieplan
en de uitvaardiging van de Activation Order (ACTORD) zal op 19 december 1996
binnen de NAVO-raad aan de orde zijn. Het nationale besluitvormingsproces
moet daarom op 19 december zijn afgerond. CDS Van den Breemen stelt voor aan
minister Voorhoeve om op 22 of 29 november een beginselbesluit te nemen
in de ministerraad over de mogelijke Nederlandse bijdrage. Dit wordt aan de
NAVO meegedeeld, met het voorbehoud dat overleg met de Kamer moet plaatsvinden.
Het formele besluit tot uitzending zal op 6 of 13 december moeten worden
genomen. Ook nu moet de Kamer per brief worden ingelicht en dient overleg
plaats te vinden.8Minister Van Mierlo wordt overeenkomstig geadviseerd door zijn ambtenaren.9In november vinden in NAVO-kader onderhandelingen plaats over de studie
van de militaire autoriteiten aangaande de vier opties voor een vervolgoperatie.
Nederland steunt optie (c) als de meest realistische, hoewel het optie (d)
eigenlijk de meest wenselijke vindt. De opties (a) en (b) zijn niet aanvaardbaar.10Op 11 november wordt in de NAVO-raad gesproken over
de verschillende opties. Aan de hand hiervan meldt de Directie Algemene Beleidszaken,
ook namens de CDS, dat het zou kunnen dat op 18 november een planningsopdracht
(ACTREQ) door de NAVO-opperbevelhebber wordt afgegeven. De ministerraad
zal hiervan op de hoogte moeten worden gesteld en meegedeeld dat een conceptbrief
aan de Kamer over de toegezegde Nederlandse bijdrage op 22 of 29 november
aan de orde zal komen.1Minister Van Mierlo wordt wederom overeenkomstig geadviseerd.2Intussen is het onderwerp post-IFOR ook kort aan de orde geweest bij de
plenaire behandeling van de begrotingen van Defensie en Buitenlandse Zaken
voor het jaar 1997, op respectievelijk 12 en 13 en 14 november 1996. Voorhoeve
verwijst voor nadere informatie over de besluitvorming rond een post-IFOR
vredesmacht naar de begrotingsbehandeling van Buitenlandse Zaken.3Minister
Van Mierlo stelt dat het er naar uitziet dat «met de Amerikanen overeenstemming
kan worden bereikt over een nieuwe door de NAVO geleide macht met deelname
van de Amerikanen». De discussie spitst zich in dit verband toe op het
vraagstuk van de oorlogsmisdadigers. De woordvoerders Verhagen (CDA) en Van
Traa (PvdA) hebben in dit verband aangedrongen op grotere bevoegdheden van
de post-IFOR macht. Zij willen dat de bevoegdheid tot het aanhouden van oorlogsmisdadigers
expliciet in het mandaat van de post-IFOR macht wordt opgenomen.4Minister Van Mierlo stelt alles in het werk te willen stellen om te komen
tot arrestatie van meer oorlogsmisdadigers, maar betwijfelt of dit mogelijk
is door namens Nederland te pleiten voor een daarop toegespitst mandaat. Van
Traa dient daarop een motie in, waarin de regering wordt gevraagd «te
bevorderen dat in het nieuwe mandaat voor IFOR expliciet de opdracht wordt
opgenomen van arrestatie van verdachten van oorlogsmisdaden».5Van Mierlo
stelt het niet voor zijn verantwoording te kunnen nemen zich hieraan te binden,
omdat hij er op dat moment niet van is overtuigd dat het een goede weg is.6De ACTREQ voor SFOR komt binnen op 18 november 1996. In antwoord hierop
laat Nederland aan de NAVO weten dat ter beschikking worden gesteld: een gemechaniseerd
bataljon, een mortieropsporingsradarbatterij, een F-16 detachement, nationale
augmentees (stafpersoneel) en een EOV-detachement. Voor nationale doeleinden
zullen een contingentscommando en een inlichtingencel bij het hoofdkwartier
LANDCENT worden toegevoegd. De bijdrage bedraagt circa 1350 militairen. In
noodgevallen kan een beroep gedaan worden op reserve-eenheden: een mortiercompagnie,
een bataljon mariniers en zes F-16 gevechtsvliegtuigen (circa 1200 militairen).
Op advies van DAB wordt aan de NAVO meegedeeld dat ook de inzet van de reserve-eenheden
onderwerp is van nationale politieke besluitvorming. Uitzending kan pas geschieden
als de regering heeft ingestemd. Bovendien is gezien de zogenoemde «notice
to move» (de afroeptermijn) van de reserve-eenheden voldoende tijd om
ook de Kamer te informeren en met haar te overleggen.7De motie-Van Traa over oorlogsmisdadigers wordt op 26 november 1996 aangenomen.
Alleen de fractie van de CD stemt tegen.8De concept-brief
aan de Kamer over het ter beschikking stellen van de Nederlandse bijdrage
wordt op 29 november 1996 in de ministerraad behandeld. De belangrijkste vraag
is of een Nederlandse bijdrage voor een jaar of voor achttien maanden wordt
toegezegd. De raad neemt een principebesluit tot een bijdrage voor achttien
maanden (en zal overigens geen nader besluit nemen over deelname aan SFOR).9Op verzoek van minister
van Binnenlandse Zaken Dijkstal is bij de brief een annex gevoegd waarin de
aandachtspunten uit het Toetsingskader – kort – worden nagelopen.10In de
annex wordt gesteld dat er geen reden is te twijfelen aan de politieke wenselijkheid
of haalbaarheid. Interessant is de gevoegde interne notitie van directeur
DAB De Winter: «Het is aanbevelenswaardig de notitie niet naar de Tweede
Kamer te zenden. Anders zouden de aandachtspunten van het Toetsingskader het
karakter kunnen krijgen van vaste criteria (...) Verder bestaat
ten aanzien van een aantal aandachtspunten nog onvoldoende helderheid».1Ook minister
Van Mierlo wordt door zijn ambtenaren gemeld dat het «uitdrukkelijk
niet de bedoeling (is) dat deze aantekening aan de Kamer wordt aangeboden».2Directeur van de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van
Defensie, De Winter:«Ik had er twee bezwaren tegen. Het eerste was dat hier een gewicht
werd toegekend aan het Toetsingskader dat er oorspronkelijk nooit aan is gegeven,
namelijk een reeks van vaste criteria die zouden moeten worden gemeld. Ik
vond het ook bezwaarlijk dat wij het aan het parlement zouden zenden, omdat
wij dat nooit eerder hadden gedaan. Dat zou een belangrijk precedent hebben
gecreëerd. Belangrijker was nog dat de antwoorden op de vragen naar het
Toetsingskader nog helemaal niet volledig voor handen waren. Het was dus prematuur
om dat te vragen. Ik heb toen geadviseerd om dat niet te doen.»3De Tweede Kamer ontvangt op 29 november de brief over de planningsopdracht
(ACTREQ) van 18 november en de voorgestelde Nederlandse bijdrage aan de Stabilization
Force (SFOR). De Kamer krijgt niet alleen informatie over de uit te zenden
eenheden, maar wordt ook ingelicht over de beschikbaar gestelde reservecapaciteit,
en het feit dat deze capaciteit pas kan worden benut na nationale besluitvorming.
De voorbereidingen voor SFOR komen ook aan de orde. De NAVO-raad heeft gekozen
voor optie c: afschrikking, stabilisering en een beperkte ondersteuning van
de civiele component.De afgesproken termijn is achttien maanden. Net als bij IFOR is ook nu
sprake van een haalbare militaire opdracht, een duidelijke bevelsstructuur,
toereikende bewapening en robuuste «rules of engagement». De regering
laat niet na te melden dat met dit besluit geen definitief besluit over deelname
is genomen. Er vindt geen overleg plaats met de Kamer over het kabinetsbesluit
naar aanleiding van de ACTREQ. Dit mag op zijn minst vreemd worden genoemd,
omdat de Kamer een jaar daarvoor in de besluitvorming over IFOR de regering
nog verweet te zijn gepasseerd door troepen ter beschikking te stellen zonder
voorafgaand overleg. Naar aanleiding van de motie Van Traa van 12 november
is in de brief een passage opgenomen waarin wordt aangegeven dat, hoewel Nederland
de problematiek rond de aanhouding van oorlogsmisdadigers meermalen aan de
orde heeft gesteld, de opneming van opsporing en aanhouding in het mandaat
van SFOR niet haalbaar is gebleken. Wel is op Nederlands aandringen een eventuele
toekomstige aanpassing van het NAVO-beleid «niet bij voorbaat uitgesloten».4De Militaire Inlichtingendienst (MID) komt op 1 december 1996 met een
Inlichtingenrapport over het voormalig Joegoslavië, hoogstwaarschijnlijk
met het oog op de voorzetting van de militaire aanwezigheid in Bosnië-Herzegovina.
Volgens de MID zijn er geen aanwijzingen dat de strijdende partijen in Bosnië
zich voorbereiden op vijandelijkheden tegenover het internationale (en meer
specifiek het Nederlandse) militaire personeel. Wel is er sprake van een «algehele,
geleidelijke vergroting van de etnisch/nationalistische spanningen in het
gehele land», waardoor volgens de MID niet valt uit te sluiten dat het
in het komende halfjaar zal komen tot incidenten waarbij troepen van IFOR/SFOR
«vrijwel onvermijdelijk» betrokken zullen raken.5Op 9 december 1996 hecht de NAVO-raad voorlopige goedkeuring aan het plan
voor operatie Joint Guard (OPLAN 10 406),
op basis waarvan SFOR zal opereren.6Op 10 december vindt een ministeriële NAVO-top
plaats. Minister Van Mierlo stelt opnieuw het vraagstuk van de oorlogsmisdadigers
aan de orde. Als de bevoegdheden van SFOR beperkt blijven is er een morele
verplichting om langs andere wegen tot berechting van oorlogsmisdadigers.1De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties autoriseert
SFOR formeel middels resolutie 1088 op 12 december. Definitieve vaststelling
van het operatieplan en de rules of engagement alsmede de uitvaardiging van
de Activation Order (ACTORD) zullen plaatsvinden in een vergadering van de
NAVO-ministers van Defensie op 17 december. De Nederlandse missie bij de NAVO
wordt op 16 december geïnstrueerd dat met dit alles kan worden ingestemd,
maar wel moet de NAVO-raad op de hoogte worden gesteld van de consultatie
van het parlement die op 19 december zal plaatsvinden, één dag
voor de «transfer of authority» van IFOR naar SFOR.2Het is onduidelijk of minister Voorhoeve dit in de vergadering
heeft medegedeeld of dat langs andere weg deze mededeling is gedaan. Het verslag
maakt hiervan geen melding.3Op 16 december ontvangt het parlement de brief over het kabinetsbesluit
tot uitzending van de Nederlandse bijdrage aan SFOR.4Eerst wordt
uit de doeken gedaan dat SFOR een operatie is van een kleinere omvang dan
IFOR, die minder steun aan civiele organisaties zal kunnen geven. Zij is in
een viertal fasen verdeeld: de overgang van IFOR naar SFOR, de stabilisatiefase,
de afschrikkingsfase en de fase van de beëindiging. Vervolgens komen
in de brief de Nederlandse bijdrage en de beschikbaar gesteld reserve-eenheden
aan de orde. De Nederlandse troepen worden wederom in de Britse sector gelegerd.
Net als in de brief over IFOR, staat ook in deze brief een militaire appreciatie.
Er zijn duidelijk risico's voor Nederlandse militairen aan de uitzending verbonden.
Gezien de aard van de operatie, de opleiding, samenstelling, bewapening en
mogelijkheden voor vuur- en luchtsteun zijn de aan Nederland toegewezen taken
echter «uitvoerbaar». Twee omissies in de brief vallen op. Ten
eerste wordt er geen melding van gemaakt of de aandachtspunten van het Toetsingskader
zijn langsgelopen. Ten tweede wordt in de brief niet aangegeven dat Nederland
op 17 december akkoord zal gaan met de ACTORD, vóórdat met het
parlement is overlegd.3.6.3 Overleg Tweede KamerDe uitzending van 1350 militairen in het kader van SFOR komt aan de orde
in een Algemeen Overleg op 19 december 1996.5Woordvoerders
zijn Hoekema (D66), Blaauw (VVD), Sipkes (GroenLinks), De Hoop Scheffer (CDA),
Valk (PvdA), Van Middelkoop (GPV) en Van den Berg (SGP). Hoekema's eerste
woorden zijn veelbetekenend: uitzending van Nederlandse militairen naar voormalig
Joegoslavië wordt zo langzamerhand als routine ervaren. Alle vertegenwoordigde
partijen geven aan dat SFOR een logisch vervolg is op IFOR en betuigen steun
aan het kabinetsbesluit, kortom: zij zien Nederlandse deelname aan SFOR als
een vanzelfsprekendheid.Woordvoerder voor de VVD, Blaauw:«Wij hebben natuurlijk meegedaan met het denken over datgene wat
er na IFOR moest gebeuren. Je bent op werkbezoek geweest. Je hebt gezien hoe
de situatie is. Je maakt een politieke inschatting. Je kunt op je vingers
natellen dat je, als IFOR op dat moment geen opvolger zou hebben, een waardeloze
missie hebt uitgevoerd, want je kunt verwachten dat dezelfde toestand zou
ontstaan als voordat IFOR kwam. Er moest dus opvolging voor komen. Er is zelfs
al in de Kamer over gedebatteerd voordat de Veiligheidsraadsresolutie was
aangenomen. Wij hebben de hele discussie gehad over de brief van 16 december
(...) Ieder besluit heeft een principiële afweging. Daar hebben wij ook
ons eigen Toetsingskader langs gelegd. Het was klip en klaar: het was een
nieuwe vredesoperatie ten opzichte van IFOR, maar de modaliteiten waren wat
anders ingevuld.»6Woordvoerder voor D66, Hoekema:«Het gekke is, dat er zich in december 1995 (...) een enorm debat
in de Kamer ontspon over de vraag wat er zou moeten gebeuren na één
jaar (...) Misschien heeft het feit dat in december 1995 dat debat al had
plaatsgevonden, er een beetje toe bijgedragen dat het debat over SFOR aan
de relatief korte kant is gebleven. Ik zou echter niet willen zeggen dat het
Nederlandse parlement niet formeel op de juiste wijze heeft ingestemd met
de uitzending van SFOR. Wel was het zo dat het voor vele fracties bijna een
automatisme was dat na IFOR door Nederland aan SFOR zou worden deelgenomen.»1Woordvoerder voor de PvdA, Valk:«(...) ik zag niet zoveel verschil tussen IFOR en SFOR, behalve
dan dat het minder troepen waren.»2Het Toetsingskader wordt noch van de zijde van de regering, noch door
de woordvoerders aangehaald. De Kamerleden lijken daarnaast niet op de hoogte
van het verleende mandaat, omdat zij niet blijken te beschikken over de tekst
van VN-resolutie 1088 waarmee SFOR op 12 december is geautoriseerd. Vragen
van de parlementariërs worden vooral ontleend aan de brief aan de Kamer
en hebben in hoofdzaak betrekking op taken en mandaat van SFOR. Voor de uit
te zenden militairen is minder aandacht. Minister Voorhoeve meldt in zijn
antwoord dat het mandaat van SFOR en tevens de rules of engagement dezelfde
zijn als bij IFOR. Ook bewapening en uitrusting blijven ongeveer gelijk.Alle woordvoerders vragen aandacht voor het probleem van de oorlogsmisdadigers,
al dan niet in het licht van de motie Van Traa van 12 november 1996. Minister
Van Mierlo geeft aan dat «de Verenigde Staten en nogal wat andere landen»
een grotere betrokkenheid van SFOR bij dit vraagstuk afwijzen. Waar mogelijk
stelt Nederland het onderwerp echter aan de orde, en er wordt gezocht naar
andere wegen.3.6.4 VoortzettingOp 20 december 1996 gaat IFOR, operatie Joint Endeavour, over in SFOR, operatie Joint Guard. De luchtcomponent gaat over
van Decisive Endeavour in Deliberate Guard. De plaatsvervangend Chef Defensiestaf Van Baal
en het hoofd van de Directie Veiligheidsbeleid (DVB)3van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Majoor, brengen rond Kerstmis 1996
een bezoek aan Bosnië. In een verslag van dit bezoek van 8 januari 1997
wordt gemeld – naast het feit dat de heren in een kerstdienst naar een
pittige preek hebben geluisterd – dat de overgang van IFOR naar SFOR
soepel is verlopen en dat de eenheden «goed op stoom» zijn.4Met betrekking tot de politieke besluitvorming gedurende het verloop van
SFOR herhaalt zich het scenario dat zich afspeelde ten tijde van IFOR: er
is volop aandacht voor wat er moet gebeuren ná de termijn die aan SFOR
gesteld is. Op 5 maart 1997 vraagt Kamerlid De Hoop Scheffer (CDA) tijdens
een ordedebat aandacht voor uitlatingen die minister Voorhoeve tijdens een
bezoek aan Bosnië van 1 tot 4 maart heeft gedaan over post-SFOR. (Van
dit werkbezoek is overigens geen verslag naar de Kamer gestuurd, dit is namelijk
geen standaardprocedure; er wordt slechts melding van het bezoek gemaakt in
een brief van 21 april5) Minister
Voorhoeve antwoord in een brief van 11 maart dat hij in Bosnië heeft
betoogd dat de internationale gemeenschap er rekening mee moet houden dat
een voorzetting van militaire steun noodzakelijk kan zijn en dat Nederland
in dat geval deelname serieus zal moeten overwegen. Een discussie over vorm
en omvang van en voorwaarden voor een Nederlandse bijdrage is op dit moment
echter niet aan de orde.6Uit een bericht aan de Nederlandse missie bij de NAVO van 6 maart 1997 blijkt dat Voorhoeve al wel over voorwaarden voor post-SFOR heeft
nagedacht. In het bericht staan als voorwaarden van minister Voorhoeve vermeld:
adequate aantallen, deelname van de Verenigde Staten, en een NAVO-geleide
operatie. Minister Van Mierlo deelt deze analyse. De Nederlandse ambassadeur
bij de NAVO wordt gevraagd in de NAVO-raad te suggereren dat de informele
bijeenkomst van de ministers van Defensie, die op de kalender staat voor 1
en 2 oktober 1997 in Maastricht, een goede gelegenheid zou zijn om over post-SFOR
te spreken.1Op 21 april ontvangt de Kamer de eerste brief over SFOR na de ontplooiing.2Het betreft
informatie over de verschillende soorten reserve-eenheden; tactische (een
mortiercompagnie), operationele (hieraan levert Nederland geen bijdrage) en
strategische (een mariniersbataljon en zes F-16 jachtvliegtuigen). Deze reserve-eenheden
kunnen worden ingezet wanneer de situatie in Bosnië verslechtert, maar
ook wanneer tijdelijk extra eenheden nodig zijn ten tijde van de gemeenteraadsverkiezingen,
die zijn voorzien voor september 1997. Nogmaals wordt in deze brief gemeld
dat de inzet van de reserve-eenheden vooraf om instemming van de regering
vraagt. Tenslotte wordt er melding van gemaakt dat voor de strategische reserve
een operationeel concept is vastgesteld, waarin opgenomen een oefenprogramma.Van 14 tot en met 16 mei 1997 brengt een delegatie van de Vaste Commissie
voor Defensie een bezoek aan Bosnië-Herzegovina. Delegatieleden zijn
Hoekema (D66, delegatieleider), Blaauw (VVD), Van den Doel (VVD), Van der
Hoeven (CDA), Keur (VVD), De Koning (D66), Sipkes (GroenLinks), Sterk (PvdA),
Valk (PvdA), Verhagen (CDA), Verkerk (AOV) en Visser-Van Doorn (CDA). De delegatie
wordt onder meer begeleid door de plaatsvervangend Chef Defensiestaf Van Baal
en de adjunct-directeur Voorlichting van het ministerie van Defensie, kolonel
Verboom. Beide begeleiders rapporteren over dit bezoek aan minister Voorhoeve.
Verboom meldt: «De Nederlandse eenheden maakten op de commissieleden
een uitstekende indruk. De commissie (ventileerde) als geheel zowel als individueel
steeds vaker de opvatting dat SFOR voorlopig niet weg kan uit Bosnië».
Het verslag van Van Baal is feitelijk en geeft een uitgebreide weergave van
het werkbezoek.In het verslag van de reis dat de delegatie stuurde aan de voorzitter
van de Tweede Kamer wordt inderdaad gesteld dat de delegatie «onder
de indruk (is) geraakt van de inzet en het enthousiasme waarmee de Nederlandse
militairen zich kwijten van de hen opgedragen taken.» De delegatie laat
in het verslag niet blijken een voortgezette presentie wenselijk te achten.
Het verslag is overigens redelijk uitvoerig. De delegatie heeft zich laten
voorlichten door militairen die op het hoofdkwartier van SFOR in Sarajevo
werkzaam zijn, door de Nederlandse contingentscommandant, brigade-generaal
Termont, en de commandant van het gemechaniseerde bataljon, luitenant-kolonel
De Wit. De Nederlandse militairen op het SFOR-hoofdkwartier leggen uit aan
de Kamerleden dat zij meewerken aan het totstandbrengen van de voorwaarden
ten behoeve van de politieke en civiele implementatie van het Akkoord van
Dayton. Tevens geven zij aan dat de aanwezige mijnen een groot probleem vormen.
Termont meldt in zijn briefing dat onder SFOR meer sprake is van dreiging
dan onder IFOR. In macro-opzicht is hij somber over de terugkeer van vluchtelingen
en ontheemden. Toch zegt Termont «in micro-opzicht» (concrete
projecten, samenwerking met etnische groepen) optimistisch te zijn over de
toekomst. De Wit gaat eerst uitvoerig in op de organisatie van het bataljon
alvorens in te gaan op de taken van SFOR en het bataljon. Er is inmiddels
voor het bataljon sprake van een taakverschuiving richting de implementatie
van het civiele deel van het Akkoord van Dayton. Een tijdelijke versterking van het Nederlandse gemechaniseerde bataljon
in de periode rond de gemeenteraadsverkiezingen in Bosnië eist vervolgens
de aandacht op. De Directie Veiligheidsbeleid bericht op 23 mei 1997 aan de
directeur-generaal Politieke Zaken dat militair Defensie (de Defensiestaf)
is benaderd door het VK met de vraag of Nederland een compagnie zou kunnen
leveren ter ondersteuning van de verkiezingen. De Directie Algemene Beleidszaken
van Defensie is op dat moment nog niet ingelicht. Hoewel de NAVO zelf «nog
niet zo ver is», heeft SACEUR de framework nations gevraagd alvast een
en ander te coördineren. De Directie Algemene Beleidszaken is met de
Directie Veiligheidsbeleid van mening dat na besluitvorming in de NAVO-raad
en een officieel verzoek van SACEUR, een formeel kabinetsbesluit nodig is,
en dat de Kamer moet worden geïnformeerd.1Op 30 mei 1997 adviseert de Chef Defensiestaf voor deze gemeenteraadsverkiezingen
een versterkte infanteriecompagnie van het mariniersbataljon, drie Bölkov
helikopters, een EOD-team, en twee extra ploegen van het Korps Commandotroepen
in te zetten. De CDS komt tot deze aanbeveling op basis van een «Nederlandse»
analyse door het contingentscommando in overleg met de commandant van het
gemechaniseerde bataljon en de voormalige Nederlandse stafofficier voor operaties
bij het hoofdkwartier SFOR. Het betreft dus een Nederlands initiatief.2De gereedstelling van bovengenoemde eenheden wordt gemeld in de ministerraad
van 6 juni 1997.3In een breed opgezette brief over de actuele situatie in Bosnië-Herzegovina
van 10 juni 1997 wordt de voorgenomen tijdelijke uitbreiding aan de Kamer
gemeld.4Een besluit
van de NAVO-raad over de tijdelijke versterking van SFOR wordt eind juni verwacht,
wanneer ook de halfjaarlijkse evaluatie van SFOR door de NAVO-opperbevelhebber
aan de orde is. Nederland voorziet een bijdrage van «een versterkte
compagnie, bestaande uit eenheden van het Korps Mariniers en het Korps Commando
Troepen, en enkele helikopters» voor de duur van ongeveer zes weken.
De Kamer wordt tevens op de hoogte gesteld van de aanstaande rotatie van de
meeste reeds aanwezige troepen. De Nederlanders voeren hun taken met grote
inzet en professionaliteit uit en werken uitstekend samen met de Britten.Het parlement gaat akkoord met de tijdelijke uitbreiding van de Nederlands
bijdrage voordat een kabinetsbesluit is genomen. In een Algemeen Overleg op
18 juni 1997 geeft een Kamermeerderheid namelijk al uitdrukkelijk aan nu reeds
in te stemmen. Hoekema (D66) «stemt in», Verhagen (CDA) heeft
«geen bezwaar» en Blaauw (VVD) «stemt nu reeds in».
Woordvoerder Sipkes van GroenLinks laat zich tevens positief uit over de tijdelijke
uitbreiding, zonder overigens aan te geven in te stemmen. Woordvoerder Valk
(PvdA) besteedt geen aandacht aan de extra bijdrage. Minister Voorhoeve heeft
goed opgelet. Hij zegt toe dat zodra het formele verzoek van SACEUR binnenkomt,
de Kamer nader zal worden geïnformeerd. Als de Kamer na het formele besluit
wil overleggen is dat uiteraard mogelijk, «maar gelet op de opmerkingen
van enkele woordvoerders is het wellicht ook mogelijk dat het formele besluit
vervolgens voor kennisgeving wordt aangenomen». Wederom vragen alle
woordvoerders aandacht tijdens dit Algemeen Overleg voor het nog steeds vrij
rondlopen van een groot aantal oorlogsmisdadigers. Minister Voorhoeve antwoordt
dat Nederland ernaar streeft «draagvlak te creëren om reeds met
het huidige SFOR op dit punt vooruitgang te boeken».5Tijdens de ministerraad van 10 en 11 juli 1997 waarin een formeel besluit
over de tijdelijke uitbreiding van de Nederlandse bijdrage aan SFOR aan de
orde is, wordt de verwachting uitgesproken dat de Tweede Kamer niet alsnog
nader overleg zal wensen.6Op 11 juli wordt de
Kamer formeel op de hoogte gesteld van het besluit van de NAVO-raad
en de tijdelijke uitbreiding van circa 240–270 militairen.1Er vindt geen
overleg plaats.In het bovengenoemde Algemeen Overleg van 18 juni 1997 geven de woordvoerders
tevens aan dat een voortgezette presentie na juni 1998 noodzakelijk is en
dat Nederland hieraan moet bijdragen, bij voorkeur met of op de voorwaarde
van een blijvende VS-aanwezigheid. Woordvoerder Verhagen (CDA) stelt als enige
dat een beslissing hierover moet worden genomen aan de hand van het Toetsingskader.
Voorhoeve antwoordt (minister Van Mierlo is overigens niet aanwezig) dat hij
in de contacten met andere landen steeds aandacht vraagt «voor de vraag
hoe het na 1 juli 1998 verder moet. Binnen de NAVO is afgesproken hierover
te spreken tijdens de informele ontmoeting van NAVO-ministers in Maastricht,
begin oktober. Voor hem blijven NAVO-leiding en deelname van de VS essentiële
voorwaarden.2Op 10 juli 1997 wordt minister Voorhoeve door de CDS en de Directie Algemene
Beleidszaken geadviseerd over post-SFOR.3Voorhoeve had tijdens het Politiek Beraad op 2 juni gevraagd om een verkennende
notitie waarin wordt ingegaan op de situatie na 1 juli 1998, en op de vraag
naar een mogelijke Nederlandse bijdrage aan een vervolgmissie.4Eerst wordt
aan de hand van een drietal mogelijke scenario's aangegeven dat het niet voor
de hand ligt te veronderstellen dat de situatie in Bosnië zich gunstig
zal ontwikkelen als SFOR zich terugtrekt.Vervolgens wordt een vijftal opties voor een blijvende militaire presentie
geschetst: ten eerste een reactiemacht buiten het operatiegebied; ten tweede
een militaire waarnemersmissie binnen het gebied plus een reactiemacht er
buiten; de derde optie is een militaire waarnemersmissie plus een kleine reactiemacht
binnen het operatiegebied, met daarnaast een grotere reactiemacht buiten het
operatiegebied; een vierde mogelijkheid is een gereduceerde vredesmacht binnen
en een reactiemacht buiten het operatiegebied; tenslotte is een mogelijkheid
een gehandhaafde vredesmacht binnen en reserve-eenheden buiten het operatiegebied.
De laatste optie is de meest wenselijke als er geen wezenlijke verandering
in de situatie optreedt. «Het ligt daarnaast in de rede dat de vervolgmissie
door de NAVO wordt geleid, overleg hierover dan ook bij voorkeur in dit verband».
De Chef Defensiestaf is ook nog van mening dat de Nederlandse bijdrage tegen
de achtergrond van een geloofwaardige afschrikkingcapaciteit «niet belangrijk
zal kunnen worden verminderd». Een vermindering van SFOR gedurende 1997
zit er overigens ook niet in. De NAVO-raad besluit op 23 juli 1997 dat de
troepensterkte tot in het voorjaar van 1998 zal worden gehandhaafd. Met andere
woorden: SFOR zal voorlopig niet overgaan van de stabilisatiefase naar de
afschrikkingsfase.5In de maanden augustus en september wordt binnen het ministerie van Defensie
gewerkt aan een notitie voor de ministerraad, waarvoor de notitie van de CDS
en DAB van 10 juli als uitgangspunt dient.6Oorspronkelijk
is bespreking voorzien voor 5 september 1997; deze wordt echter verschoven
naar 19 september. Op 17 september doet minister Van Mierlo nog een bijlage
met aanvullende informatie aan de ministerraad toekomen.7In de uiteindelijke notitie worden de reeds genoemde vijf opties gemeld, met
daarbij de constatering dat de opties vier en vijf de voorkeur moeten verdienen.8De hoofddoelstelling en de
hoofdtaak van een militaire missie na SFOR zal in het verlengde van deze operatie
moeten liggen, dus: voorkoming van het hervatten van de strijd en het toezien
op en desnoods afdwingen van de bepalingen van Dayton. Voorwaarden zijn dat
het wederom een NAVO-operatie betreft en dat de VS deelnemen. Tijdens de bespreking
in de ministerraad wordt bespreking van post-SFOR met de coalitiefracties
in een Torentjesoverleg gewenst geacht. Daarnaast spreekt de
vergadering uit dat een Nederlandse bijdrage aan post-SFOR afhankelijk is
van de aanwezigheid van Amerikaanse grondeenheden. Ook wordt gemeld dat post-SFOR
onderwerp van discussie zal zijn tijdens de informele top van de ministers
van Defensie van de NAVO in Maastricht begin oktober.1Plaatsvervangend CDS Van Baal herhaalt in een nota van 29 september nog
eens dat er eigenlijk slechts twee reële opties zijn en dat binnen Defensie
de voorkeur uitgaat naar een gehandhaafde vredesmacht.2De Nederlandse bijdrage aan post-SFOR mag niet onder de «kritische
grens» van een bataljon komen in verband met een «zichtbare, geloofwaardige
Nederlandse bijdrage». De nota wordt gehanteerd als richtlijn voor de
interne planning binnen Defensie. Zo wordt besloten in het Politiek Beraad
van 27 oktober 1997.3Op 1 en 2 oktober 1997 vindt in Maastricht de informele bijeenkomst van
de ministers van Defensie van de NAVO-landen plaats. Voorhoeve pleit tijdens
deze bijeenkomst voor een blijvende aanwezigheid na juni 1998: «SFOR's
mandate expires in June 1998. The fragility of the peace requires continued
international military presence». Ook stelt hij wederom dat er vorderingen
moeten worden gemaakt ten aanzien van het oppakken van oorlogsmisdadigers.4Hoewel de meeste bondgenoten het belang van een blijvende
betrokkenheid in Bosnië onderstrepen, worden geen besluiten hieromtrent
genomen. Volgens een bericht van de missie bij de NAVO in Brussel aan Den
Haag stelt secretaris-generaal Solana consensus vast over een viertal elementen:
de sterkte van SFOR dient vanwege bestaande onzekerheden te worden gehandhaafd;
de inspanningen moeten niet teveel gericht zijn op post-SFOR, maar juist op
de gebeurtenissen in de komende maanden; er moet worden geïnvesteerd
in langetermijnresultaten; de niet-NAVO partners dienen betrokken te blijven
bij de SFOR-inspanningen.5In de ministerraad van 3 oktober wordt verslag uitgebracht
van het overleg in Maastricht.6Begin oktober vraagt de voortzetting van de Nederlandse presentie in SFOR
weer aandacht. Minister Voorhoeve wordt geïnformeerd over de terugtrekking
van de tijdelijk uitgezonden versterking. In verband met te verwachten ongeregeldheden
is aangeboden de uitgezonden compagnie mariniers twee weken langer in het
gebied te houden. Terugkeer wordt nu verwacht rond 23 oktober. Tevens is gevraagd
om een extra infanteriepeloton, in het kader van de implementatie van de uitslag
van de gemeenteraadsverkiezingen in Bosnië-Herzegovina. Hierin kan worden
voorzien door een versterkt peloton van het korps mariniers dat deel uitmaakt
van de strategische reserve. Het peloton van circa 50 militairen is vanaf 23
oktober inzetbaar en wordt in december terug verwacht.7Dit wordt op 17 oktober aan de ministerraad meegedeeld.8De Tweede Kamer wordt van dit alles op de hoogte gesteld in een brief
van 20 oktober 1997.9In deze brief
wordt tevens aangegeven dat het mogelijk is dat nogmaals een beroep op Nederland
zal worden gedaan om een extra peloton uit de strategische reserve uit te
zenden ten bate van de ondersteuning van de parlementsverkiezingen in de Republika
Srpska. Op 21 oktober meldt de souschef Operatiën aan de minister dat
inderdaad een verzoek om twee extra infanteriepelotons is ingediend. Aangezien
de op 23 oktober ingezette tijdelijke versterking ook kan worden ingezet voor
de parlementaire verkiezingen in Srpska, wordt de minister gevraagd in te
stemmen met uitzending van nog één extra peloton mariniers (50
man) tot begin december.10Deze extra bijdrage wordt gemeld aan de Tweede Kamer op 28 oktober 1997. In
de brief aan de Kamer wordt tevens aangegeven dat de Nederlandse eenheden
in december zullen roteren.11Op 29 oktober vindt een Algemeen Overleg plaats over de situatie in Bosnië.1Woordvoerders
zijn Rabbae (GroenLinks), Valk (PvdA), De Haan (CDA), Blaauw (VVD) en Hoekema
(D66). Alleen Valk en De Haan betuigen – terloops – instemming
met de uitzending van de extra pelotons ter ondersteuning van de implementatie
van de resultaten van de gemeenteraadsverkiezingen in Bosnië en de parlementaire
verkiezingen in de Republika Srpska. Wederom dringen de woordvoerders aan
op een blijvende aanwezigheid na juni 1998, waarbij CDA en VVD de voorwaarde
van VS-deelname herhalen. Van Mierlo stelt vast dat parlement en regering
hetzelfde denken over een voortzetting van SFOR. Voorhoeve voegt hieraan toe
dat de Nederlandse inzet is de vredesmacht «krachtig en zo omvangrijk
mogelijk te houden». Minister Van Mierlo geeft aan dat er intussen sprake
is van «verhoogde activiteit ten aanzien van het oppakken van oorlogsmisdadigers»,
maar vindt het niet verstandig daarover informatie in detail te verstrekken.De aanhoudende politieke instabiliteit in Bosnië-Herzegovina noodzaakt
de regering het besluit tot terugtrekking van het peloton mariniers dat is
uitgezonden ter ondersteuning van de implementatie van de gemeenteraadsverkiezingen
te herzien. Anders dan voorzien, zal het peloton in december 1997 niet worden
teruggetrokken maar afgelost en tot uiterlijk juni 1998 worden gehandhaafd.
Het wordt raadzaam geacht te kunnen blijven beschikken over een eenheid die
zonodig «riot control»-taken kan uitvoeren. Het peloton uit de
strategische reserve dat is uitgezonden als versterking in het kader van de
parlementsverkiezingen in de Republika Srpska, en niet is opgeleid voor deze
specifieke taak, zal wel worden teruggetrokken. Dit alles wordt de Kamer meegedeeld
in een brief van 5 december 1997.2Ambtelijk Buitenlandse
Zaken, in casu de Directie Veiligheidsbeleid (DVB), gaat pas na enige aarzeling
akkoord. Aangezien binnen de NAVO formeel geen besluiten zijn genomen over
«riot control»-taken binnen SFOR zou eerst de NAVO hierover moeten
worden gepolst. Daarnaast twijfelt DVB aan de operationele behoefte.3In NAVO-verband wordt intussen ook nagedacht over post-SFOR. Op 26 november
1997 wordt vanuit Brussel gemeld dat secretaris-generaal Solana over de termijn
die aan een vervolgmissie zou moeten worden verbonden een idee heeft geopperd:
er zou moeten worden gedacht aan een eindtoestand («end state»)
in plaats van een einddatum («end date»).4Op 15 december 1997 bereikt de NAVO-raad overeenstemming
over de politiek-militaire richtlijnen voor de ontwikkeling van militaire
plannen voor een vervolg op SFOR.5Er is een viertal opties, a tot en met d. Nederland
is voorstander van de – gezien omvang en taken – meest brede optie,
optie d. Met betrekking tot het idee van een «end state» in plaats
van een «end date» stelt DAB dat het onwaarschijnlijk is «dat
troepenleverende landen, ook Nederland, de beschikbaarstelling van militaire
eenheden niet aan een termijn zullen verbinden».6Toch had Buitenlandse Zaken op 10 december al aan de missie in Brussel gemeld
dat Nederland deze gedachte «serieuze overweging» waard acht.7In januari 1998 wordt duidelijk dat SFOR (de naam van
de vervolgmissie blijft dezelfde) inderdaad aan een eindstadium zal worden
verbonden.8De onderhandelingen over de precieze aard van de operatie zijn
dan overigens nog niet afgerond. Nederland blijft de meest brede optie D steunen
en bereidt zich hier ook op voor.9Op 18 december 1997 wordt de Kamer gemeld dat SFOR-militairen in het Nederlandse
operatiegebied twee verdachten van oorlogsmisdaden hebben aangehouden. Speciaal
opgeleide Nederlandse mariniers en commando's hebben hierbij een «sleutelrol»
gespeeld. «Uit veiligheidsoverwegingen kunnen over de operatie geen
verdere details worden verstrekt», zo stelt de brief.10Het betreft
een zogenoemde speciale operatie. In het boek Van Korea tot Kosovo staat dat het Nederlandse bataljon beveiligingssteun
leverde tijdens operatie Iron Glance.11998 is een verkiezingsjaar. Dit heeft invloed op de nationale besluitvormingsprocedure.
Directeur Algemene Beleidszaken De Winter wijst zijn minister er op 19 januari
1998 op dat in verband met de algemene verkiezingen van 6 mei, het campagnereces
van 17 april tot 11 mei, en een werkbezoek van de vaste commissie voor defensie
aan Bosnië van 11 tot 14 maart, reeds omstreeks 6 maart door het kabinet
een beginselbesluit over de Nederlandse bijdrage aan het vervolg op SFOR zal
moeten worden genomen.2Op 26 januari 1998 ontmoet minister Voorhoeve zijn Britse collega Robertson.
Voorhoeve laat weten dat Nederland bereid is de huidige SFOR-sterkte te handhaven,
inclusief een gemechaniseerd bataljon. Daarnaast zou Nederland bij kunnen
dragen aan een Rapid Reaction Apache Corps en is eventueel ook een compagnie
mariniers beschikbaar voor riot control-taken.3Op 18 februari spreekt de NAVO-raad met betrekking tot het vervolg op
SFOR zich uit voor optie d. De Chef Defensiestaf bericht dat voor de toekomstige
Nederlandse bijdrage moet worden uitgegaan van ongeveer de huidige bijdrage:
een gemechaniseerd bataljon, een mortieropsporingsradarbatterij, een F-16
detachement en stafpersoneel, in totaal zo'n 1400 militairen. Daarnaast blijven
ook de aan SFOR beschikbaar gestelde reserve-eenheden voor de vervolgoperatie
beschikbaar. De omvang van de vervolgmissie zal stapsgewijs worden gereduceerd.
De CDS bepleit dat «om operationele redenen» de Nederlandse bijdrage
niet kleiner mag worden dan een bataljon.4Van 11 tot 13 maart 1998 brengt een delegatie van de vaste commissie voor
Defensie een bezoek aan Bosnië. Delegatieleden zijn Korthals (VVD, delegatieleider),
Van den Doel (VVD), Hillen (CDA), Hoekema (D66), Van der Hoeven (CDA), Keur
(VVD), Koenders (PvdA), De Koning (D66), Sterk (PvdA) en Valk (PvdA). De Kamerleden
laten zich voorlichten door (onder andere) de senior national representative
(SNR) op het SFOR-hoofdkwartier, de Nederlandse contingentscommandant, en
de commandant van het gemechaniseerde bataljon. Wederom krijgen de Kamerleden
een positieve indruk van de Nederlandse inbreng in SFOR. Een verslag van het
bezoek wordt op 31 augustus 1998 naar de Kamer gezonden.5De Tweede Kamer wordt ingelicht over de voorbereidingen voor het vervolg
op SFOR en het principebesluit over de Nederlandse bijdrage naar aanleiding
van een te verwachten Activation Request van SACEUR in een brief van 13 maart
1998.6De ministerraad
heeft op 6 maart 1998 een principebesluit over de Nederlandse bijdrage aan
de voortzetting van SFOR genomen.7Een definitief besluit is
in een later stadium aan de orde. In de brief staat dat ook de vervolgoperatie, Joint Forge, een uitvoerbare militaire opdracht, een duidelijke
bevelsstructuur, toereikende bewapening en robuuste rules of engagement heeft.
Er is geen wijziging in het beleid ten aanzien van oorlogsmisdadigers. De
duur van SFOR wordt niet aan een einddatum maar aan een te bereiken eindstadium
verbonden. De aan SACEUR aan te bieden bijdrage wordt gespecificeerd, waarna
wordt aangegeven dat zij op ongeveer hetzelfde niveau blijft. Er wordt geen
termijn gesteld aan de Nederlandse bijdrage. De regering zal gelijktijdig
met de regelmatige (halfjaarlijkse) evaluaties binnen de NAVO de Nederlandse
bijdrage tegen het licht houden. Zonodig zal deze worden aangepast. De Kamer
wordt er in dit verband van in kennis gesteld dat de bijdrage minimaal van
bataljonsgrootte zal blijven.De brief van 13 maart is aan de orde in een Algemeen Overleg op 18 maart
1998.8In dit overleg
wordt maar zeer summier aandacht besteed aan en instemming betuigd
met het principebesluit troepen aan de NAVO ter beschikking te stellen voor
operatie Joint Forge na juni 1998. Er is meer
aandacht voor een mogelijke Nederlandse deelname aan missies in Macedonië
en Albanië. Woordvoerder Hoekema geeft aan te verwachten dat over het
formele verzoek van SACEUR nog zal worden gesproken. Dit zal niet gebeuren.
Voorhoeve stelt in zijn antwoord dat nadere informatie volgt zodra het NAVO-overleg
is afgerond.Nadere informatie volgt op 8 juni 1998, nadat het kabinet op 5 juni zonder
discussie het besluit tot uitzending heeft genomen.1In de brief aan de Kamer staat dat de NAVO-raad op 11 en
12 juni de Activation Order (ACTORD) voor de operatie Joint Forge zal goedkeuren. De Nederlandse bijdrage wordt opgesomd,
zij blijft op ongeveer hetzelfde niveau: 1400 militairen, van wie 1250 gelegerd
in Bosnië. Uit de aan Joint Guard ter beschikking
gestelde reserve-eenheden worden de vijf F-16 jachtvliegtuigen teruggetrokken.2Voor Joint
Forge kan wel een beroep worden gedaan op een mortiercompagnie en
een mariniersbataljon. Aangezien deze brief moet worden beschouwd als de brief
waarin het officiële besluit tot uitzending naar aanleiding van het besluit
tot voortzetting van SFOR en het nieuwe VN-mandaat (dat nog moet worden vastgesteld)
wordt aangekondigd, is zij in verhouding tot voorgaande soortgelijke brieven
erg summier. Over dit besluit tot uitzending heeft nimmer een overleg met
de Kamer plaatsgevonden. De politieke actualiteit rond Kosovo slokt kennelijk
alle aandacht op. Stilzwijgend is de Kamer akkoord gegaan met de uitzending
van circa 1400 militairen voor onbepaalde tijd.Blaauw: «Wij vonden, denk ik, dat in die brief niet allerlei nieuwe
dingen stonden. Een vervolg ging vrij automatisch. Fundamenteel veranderde
er weinig Ik kon terugrapporteren naar mijn fractie dat de situatie dusdanig
was, dat voortzetting van SFOR nodig was en dat je er geen breed debat over
hoefde te houden.»3Hoekema: «De Kamer heeft er toen zelf voor gekozen om geen debat
te voeren. Formeel staat dit inderdaad enigszins op gespannen voet met de
informele regel dat de Kamer geacht wordt te debatteren over belangrijke wijzigingen
in het mandaat, het operatiegebied of in het karakter van het mandaat. Ik
denk dat het feit dat SFOR al zo lang ter plekke was, dat het relatief goed
ging met SFOR en dat er zo'n algemeen breed belang werd gehecht aan de aanwezigheid
van SFOR, de Kamercommissie heeft ingegeven dat het niet nodig was om daarover
formeel met het kabinet te debatteren.»4Woordvoerder voor het CDA, Verhagen:«De CDA-fractie was, op basis van de informatie die zij kreeg, van
oordeel dat de vragen die je zou kunnen hebben in relatie tot het Toetsingskader
afdoende beantwoord waren. Er was voor de CDA-fractie op dat moment geen aanleiding
om niet akkoord te gaan of nadere vragen te stellen. Wij vonden de verstrekte
informatie van de regering voldoende, in die zin dat wij zonder expliciete
behandeling stilzwijgend akkoord gingen met die uitzending.»53.6.5 AfrondingSFOR is een lopende operatie. De commissie heeft besloten SFOR in het
onderzoek te betrekken tot de mandaatsverlenging van 15 juni 1998.3.6.6 EvaluatieOp 10 oktober 1997 wordt een in september gereedgekomen verslag van de
debriefing van het eerste in het kader van SFOR uitgezonden gemechaniseerde
bataljon (101 (NL) Mechbat SFOR) aan de CDS aangeboden. Het verslag is opgesteld
de Afdeling Militaire Inlichtingendienst van de koninklijke
landmacht (AMID/KL). Het algemeen oordeel over de «Toestand Militaire
Veiligheid» wordt als «goed» beoordeeld. Incidenten en voorvallen
zijn niet van invloed geweest op het operationeel optreden en de bedrijfsvoering.
De operationele inzet van het bataljon is niet in gevaar geweest.1Op 18 maart 1998 stuurt de souschef Operatiën van de Landmachtstaf,
Dedden, een evaluatie van de uitzendingen SFOR
1 en 2 aan zijn collega bij de Defensiestaf, Berlijn. De evaluatie is opgesteld
conform CDS-aanwijzing A-5. Gevoegd bij de evaluatie is een lijst met aandachtspunten
naar aanleiding van de evaluatie.2In mei 1998 komt de sectie Lessons Learned van de Landmachtstaf met een
uitgebreid verslag van een werkbezoek aan SFOR 3, dat heeft plaatsgevonden
van 17 tot en met 31 maart 1998. Circa honderd militairen zijn bevraagd over
een groot aantal, voornamelijk militair-operationele zaken. Het verslag, dat
overigens geen formele status heeft, wordt binnen de Landmacht breed verspreid.
Het zal wel worden gebruikt als basis voor het formele KL-evaluatieverslag
SFOR-3.3Op 16 juni 1998 wordt het
debriefingsverslag van het 11 (NL) Mechbat SFOR (SFOR-3) verspreid. Met 180
van de 808 personen is een gesprek gevoerd. Opvallend is dat de debriefing
nu is uitgevoerd door de Afdeling Contra-inlichtingen en Veiligheid van de
MID, in samenwerking met het Bureau Veiligheid van de afdeling Militaire Inlichtingendienst
van de Landmacht, die tot dusver verantwoordelijk is geweest voor de debriefing.
Daarnaast is opvallend dat het verslag niet alleen binnen de Landmacht wordt
verspreid, maar ook aan de CDS wordt verzonden. Ook nu is overigens de conclusie
dat het operationeel optreden en de bedrijfsvoering van het bataljon niet
in gevaar zijn geweest.4Het evaluatieverslag SFOR-3, dat overigens niet is opgebouwd volgens de
structuur van CDS aanwijzing A-5, verschijnt op 19 augustus 1998, en wordt
inclusief een managementsamenvatting door de directeur Operationele Staf van
de KL aangeboden aan de bevelhebber der landstrijdkrachten en de overige leden
van de Legerraad.5In de brief wordt gesteld
dat het merendeel van de geconstateerde knelpunten terug te voeren is op structurele
onvolkomenheden in de organisatie van het operationele proces van uitzenden.
Voor een aantal van deze onvolkomenheden zijn op het moment van uitkomen van
de evaluatie richtlijnen verstrekt. Uit de SFOR-3 evaluatie blijkt echter
dat met name in het voorbereidende traject nog vele lessen te leren zijn.3.7 Mine Action Centre (UNMAC/BHMAC)3.7.0 Internationaal KaderNa de ondertekening van het Akkoord van Dayton voor vrede in Bosnië-Herzegovina
in 1995 wordt het opruimen van mijnen en niet-ontplofte munitie een van de
prioriteiten voor zowel de internationale troepenmacht IFOR (de «Implementation
Force») als de aanwezige non-gouvernementele organisaties (NGO's), vooral
ook uit het oogpunt van een goed verloop van de terugkeer van ontheemden en
vluchtelingen, de hervatting van de landbouw en economische wederopbouwactiviteiten.Binnen de VN-missie voor Bosnië-Herzegovina (UNMIBH) wordt in mei
1996 een speciaal «Mine Action Centre» (UNMAC) in het leven geroepen,
aanvankelijk vooral bedoeld als een coördinerend en adviserend orgaan
ten dienste van de regering van Bosnië-Herzegovina. Maar in verband met
de beperkte lokale capaciteit wordt het MAC op zowel nationaal als regionaal
niveau veel actiever betrokken bij het opzetten van een infrastructuur voor
het opruimen van mijnen, de ontwikkeling van een «database»
en de coördinatie van de werkzaamheden tussen de beschikbare internationale
instanties (inclusief IFOR, later SFOR, multilaterale donors en NGO's).Het streven is er echter opgericht dat de beide entiteiten in het land
zelf de gezamenlijke verantwoordelijkheid op zich nemen voor het «mijn-actieprogramma».
Op 30 december 1997 ondertekenen de regeringen van de Republika Srpska en
de Federatie van Bosnië en Herzegovina een daartoe strekkend akkoord,
dat voorziet in de oprichting van het «Bosnia and Herzegovina Mine Action
Centre» (BHMAC), bedoeld om te voorzien in de technische capaciteit
die nodig is voor de tenuitvoerlegging van de mijnopruimingsprogramma's. Het
MAC assisteert ook bij de oprichting van regionale centra voor de opruiming
van mijnen. Het MAC draagt uiteindelijk, in de loop van 1998, haar takenpakket
over aan de regionale en landelijke centra.3.7.1 VoortrajectMinister Voorhoeve hecht groot belang aan het ruimen van mijnen in Bosnië-Herzegovina.
Nederlandse mijnenruiminstructeurs worden dan ook op Nederlands initiatief
uitgezonden. In het voorjaar van 1996 wordt door Nederlands genie- en EOD-personeel
al plaatselijk personeel opgeleid en draagt het «fors» bij in
de kosten van het dan nog op te richten UNMAC. Voorhoeve meldt daarbij dat
het bestaan van deze organisatie nog niet is veiliggesteld.1De eerste melding van een concrete bijdrage hieraan wordt gemaakt in een
nota van 24 september 1996. De souschef Operatiën Hilderink meldt dan
(onder meer) aan zijn minister dat een beperkte EOD-capaciteit aan de VN is
aangeboden. Het aanbod houdt in dat elk half jaar twee à drie EOD-instructeurs
voor de duur van vier weken worden uitgezonden.2In een nota van 10 oktober 1996 staat nadere informatie: het aanbod aan de
VN is in augustus gedaan. Het is de bedoeling dat EOD-instructeurs van de
KL en de Klu elkaar afwisselen. Inzet van de instructeurs is voorzien vanaf
januari 1997. Aan de VN is laten weten dat geen (overtollig) mijnenruimingsmaterieel
ter beschikking kan worden gesteld.3Op 13 december meldt de plaatsvervangend Chef Defensiestaf (PCDS) Van
Baal dat de VN Nederland inmiddels formeel hebben verzocht om aan het UNMAC
deel te nemen.4In deze nota is er sprake van het voornemen om twee instructeurs
in te zetten. Als gevolg van financiële problemen is de start van het
UNMAC niet voorzien voor begin februari 1997 (de operatie zal overigens pas
starten in mei 1997). Er bestaan van Nederlandse zijde bezwaren tegen het
door de VN opgestelde Memorandum of Understanding (MOU) over de Nederlandse
bijdrage. Het gaat volgens Van Baal om financiële aspecten en een bepaling
die het de VN mogelijk maakt UNMAC-personeel buiten Bosnië-Herzegovina
in te zetten. Hierover wordt nog overlegd met de VN.Het duurt tot oktober 1997 alvorens Nederlanders werkzaam zijn bij het
UNMAC. Dit heeft te maken met de bovengenoemde problemen met het memorandum
of understanding. Het Mine Action Centre opereert onder auspiciën van
het Department of Humanitarian Affairs (DHA) van de Verenigde Naties. Deze
afdeling heeft een volstrekt andere visie op de inzet van militairen en hun
rechten en plichten dan het Department of Peacekeeping Operations (DPKO),
dat verantwoordelijk is voor VN-vredesoperaties. Het Memorandum of Understanding
dat door DHA wordt aangeboden wijkt in belangrijke mate af van de standaardafspraken
met DPKO. Zo wordt in de visie van de DHA de verantwoordelijkheid voor incidenten
in beginsel overgelaten aan de zendstaat. Daarnaast zijn er problemen met
de juridische status van het uit te zenden personeel. Voor de
plaatsvervangend directeur Juridische Zaken van Defensie is dit op 17 februari
1997 reden om te concluderen dat «voor het uit te zenden Nederlands
personeel voor het MAC in Bosnië de juridische status en bescherming
thans nog niet is geregeld en nog volstrekt onduidelijk is wie verantwoordelijk
zal worden gehouden in geval van ongevallen of andere kwesties van rechtsaansprakelijkheid
(...) Ik geef U in overweging, vooral gezien de risico's voor het uitgezonden
personeel, de uitzending voor van Nederlands personeel voor DHA operatiën
uit te stellen tot DHA een naar internationale maatstaven en gebruiken aanvaardbare
regeling heeft opgesteld».1In een fiche van de Directie Juridische Zaken ten behoeve van een gesprek
tussen minister Voorhoeve en SGVN Kofi Annan wordt gesteld: «Zolang
geen sluitende juridische regeling wordt getroffen door DHA blijft een spanningsveld
bestaan tussen de uitzending van Nederlandse militairen voor internationale
humanitaire steunverlening onder auspiciën van DHA en het Toetsingskader
voor uitzending van militaire eenheden».2Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie, Ybema:«De problemen waren tweeërlei. In eerste instantie ging het
om de status van het uit te zenden personeel. Anders dan bij andere vredesoperaties
bemoeide het department for humanitarian affairs zich daarmee. Bij andere
vredesoperaties liep het via het department of peacekeeping operations. Daar
hadden wij veel ervaring mee en dat department had veel ervaring met militairen.
Met het department for humanitarian affairs was dat niet het geval. Dat bureau
deed voorstellen voor de status en de rechtsbescherming van het personeel
die ons absoluut onvoldoende voorkwamen.Daarnaast ging het om het financiële aspect van deze uitzending.
Wat betreft de financiële voorzieningen en tegemoetkomingen werd eigenlijk
alles afgewenteld, ook op het punt van de aansprakelijkheden, op het zendende
land, in dit geval Nederland, maar er waren ook andere landen betrokken bij
het MAC. Wij vonden dat geen goede zaak. Het financiële aspect heeft
er mede voor gezorgd dat de uitzending pas zo laat van start ging.»3In een brief aan de Kamer van 10 juni 1997 wordt in een paragraaf «mijnenruiming»
aandacht besteed aan het UNMAC. Gemeld wordt dat het mijnenruimingscentrum
intussen na enige vertraging is begonnen met zijn werkzaamheden. Tevens wordt
de Kamer gemeld dat Nederland twee instructeurs heeft aangeboden, die vier
keer per jaar voor de duur van vier weken kunnen worden ingezet, maar dat
voor deze kunnen worden uitgezonden een aanvaardbare rechtspositionele en
juridische regeling moet worden getroffen met DHA.4Minister Voorhoeve gaat in op de problemen rond het Mine Action Centre
in een Algemeen Overleg op 18 juni 1997. Hij stelt dat tijd is verloren «als
gevolg van de verschillende werkwijzen van VN-departmenten en als gevolg van
politieke en juridische problemen». Voorhoeve «gaat er van uit
dat deze problemen zijn opgelost en dat nu echt een beroep zal worden gedaan
op de al eerder door Nederland beschikbaar gestelde mijnenruimers en -instructeurs.
Als de zaak goed gaat lopen, zal de minister graag nagaan of Nederland nog
meer kan doen».5Op 26 juni 1997 wordt in een nota van de CDS, getekend door de PCDS, de
oplossing voor de problemen duidelijk gemaakt. Door in navolging van andere
landen de instructeurs onder te brengen bij SFOR (onder bevel van de contingentscommandant)
worden de juridische problemen ontlopen. Het UNMAC heeft hier geen problemen
mee. Wel houdt het Mine Action Centre nu vast aan een minimale uitzendduur
van drie maanden. Minister Voorhoeve wordt geadviseerd akkoord te gaan.6Ybema: «De problemen zijn medio 1997 opgelost via een constructie
die inhield dat de mensen die werden gestuurd – wat Nederland betreft
mijninstructeurs – werden ondergebracht bij SFOR, dus
het militaire deel van de vredesoperaties. Bij de mijnopruiming ging het in
feite om een civiele operatie die werd gestuurd vanuit het civiele deel van
de Verenigde Naties. Dat was ook de reden van de onbekendheid met de problemen
bij uitzending van militairen. Wij hebben de mensen toen ondergebracht bij
SFOR, waardoor hun status en rechtspositie goed geregeld waren.»1Op 28 oktober 1997 wordt de Tweede Kamer gemeld dat Nederland sinds enkele
weken voor de duur van drie maanden twee Nederlandse mijnenruiminstructeurs
levert, «nu enkele juridische problemen terzake zijn opgelost».2Wat die oplossing
precies behelst staat niet in de brief. Wel staat de oplossing vermeld in
de spreekpunten van minister Voorhoeve voor een Algemeen Overleg van 29 oktober
1997: «de juridische problemen zijn omzeild door de instructeurs bij
SFOR onder te brengen». Uit het verslag van het Algemeen Overleg blijkt
echter niet dat minister Voorhoeve dit aan de Kamer heeft meegedeeld. In de
brief aan de Kamer staat vermeld dat het leveren van een grotere bijdrage
aan het UNMAC in onderzoek is.Op 19 december 1997 wordt minister Voorhoeve gevraagd in te stemmen met
uitzending van tien instructeurs, een detachementscommandant, een stafofficier
en twee supervisors in het kader van het op 1 januari 1998 aan de Bosnische
nationale autoriteiten over te dragen Mine Action Centre.3Minister Voorhoeve tekent aan op 4 januari 1998: «Eens.
Het lijkt mij nuttig dit in een brief aan de Tweede Kamer te melden».
De aan de Bosnische autoriteiten over te dragen missie (UNMAC wordt BHMAC)
wordt vanaf 1 januari 1998 ondersteund door het DPKO en het United Nations
Development Programme (UNDP), en valt onder de verantwoordelijkheid van het
United Nations Office for Project Services (UNOPS). Hiermee sluit Nederland
op 8 maart 1998 een Memorandum of Agreement, waardoor de uit te zenden Nederlandse
mijnenruiminstructeurs niet langer door SFOR aan het Mine Action Centre hoeven
te worden uitgeleend om de juridische problemen te omzeilen.4Ybema: «Uiteindelijk hebben wij toch met de Verenigde Naties overeenstemming
bereikt over een statusovereenkomst die bevredigend voor ons was, maar dat
gebeurde 15 maanden nadat de eerste besprekingen waren begonnen.»53.7.2 Kabinetsbesluit/BriefDe grotere bijdrage aan het BHMAC is aan de orde in een brief aan de Kamer
van 11 maart 1998.6Op verzoek
van de VN is in februari reeds een Nederlandse stafofficier aan het MAC toegevoegd.
Daarnaast zullen in maart een tiental instructeurs met hun commandant voor
de duur van negen weken worden uitgezonden. Van april tot december worden
twee genisten als supervisor aan het BHMAC beschikbaar gesteld. De regering
geeft aan met de uitzending een wezenlijke bijdrage te leveren aan de bestrijding
van het landmijnenprobleem in Bosnië-Herzegovina.Over de uitzending vindt geen overleg met de Kamer plaats. De minister
van Defensie deelt wel mee tijdens het Algemeen Overleg van 18 maart 1998
dat tien mijnenruiminstructeurs naar het BHMAC worden uitgezonden.7De brief van
11 maart wordt in een vergadering van de vaste commissie voor Defensie op
19 maart 1998 voor kennisgeving aangenomen.3.7.3 VoortzettingOp 11 mei 1998 schrijft de CDS aan de minister dat de VN verzoeken de
aanwezigheid van de Nederlandse instructeurs met een maand te verlengen.1Terugkeer van de instructeurs wordt nu verwacht op 16 juni 1998
in plaats van op 15 mei. Voorhoeve stemt hiermee in. Op 11 juni liggen opnieuw
twee verzoeken voor.2Ten eerste wordt gevraagd de uitzendperiode van zeven Nederlandse instructeurs
en de detachementscommandant tot 14 juli 1998 te verlengen. Ook wordt gevraagd
de uitzendperiode van de Nederlandse staffofficier tot eind 1998 te verlengen.
In het laatste geval gaat het om een aflossing. De verzoeken worden ingewilligd.3.7.4 EvaluatieOp 22 oktober 1998 wordt een evaluatieverslag van de Nederlandse stafofficier
bij het MAC en senior national representative, majoor D.L.J Aangeenbrug, verzonden
naar de souschef operatiën van de Defensiestaf.3Aangeenbrug was werkzaam in Bosnië van 3 februari tot
en met 23 juli 1998. In de bijgaande brief wordt gesteld dat de Nederlandse
bijdrage aan het MAC zich in de beschreven periode in een pioniersfase bevond.
De instructeurs waren net opgeleid. De taak van supervisor werd voor het eerste
door KL-geniepersoneel uitgevoerd. Tijdens het begin van de missie is door
de sectie Lessons Learned van de landmachtstaf een bezoek gebracht. De constateringen
en aanbevelingen hebben reeds geleid tot aanpassingen van de opleidingen.
Het evaluatieverslag zelf heeft de vorm van een uitgebreide vragenlijst. Belangrijke
onderwerpen hierin zijn besluitvorming en voorbereiding, mandaat en doelstelling,
risico's, en taakuitvoering.3.8 United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP)3.8.0 Internationaal kaderAchtergrondCyprus wordt op 16 augustus 1960 onafhankelijk met een grondwet die beoogt
de belangen van de Grieks- en Turks-Cypriotische gemeenschappen op het eiland
met elkaar te verenigen. Een in dezelfde maand door Cyprus, Griekenland, Turkije
en het Verenigd Koninkrijk ondertekend verdrag garandeert zowel de bepalingen
van de grondwet als de territoriale integriteit en soevereiniteit van Cyprus.De uitvoering van de grondwetsbepalingen levert vanaf het begin problemen
op en leidt tot opeenvolgende constitutionele crises. Deze monden op 21 december
1963 uit in het gebruik van geweld. Nadat pogingen om de rust te herstellen
zijn vastgelopen, neemt de Veiligheidsraad op 4 maart 1964 resolutie 186 aan
die voorziet in de oprichting van de «United Nations Peacekeeping Force
in Cyprus» (UNFICYP) met het mandaat «to use its best efforts
to prevent a recurrence of fighting, and, as necessary, to contribute to the
maintenance and restoration of law and order and a return to normal conditions.»
Sindsdien verlengt de Raad het mandaat van UNFICYP steeds voor periodes van
zes maanden.Staatsgreep en Turkse interventie van 1974Op 15 juli 1974 pleegt de Nationale Garde, onder aanvoering van Griekse
officieren, een staatsgreep tegen de Cypriotische regering met aan het hoofd
president Makarios. Op 20 juni begint de Turkse regering, met een beroep op
het uit 1960 daterende «Treaty of Guarantee», een grootscheepse
militaire operatie in het noordelijk deel van Cyprus.Als gevolg van deze gebeurtenissen krijgt UNFICYP een aantal additionele
taken toegewezen, met name verband houdend met de handhaving van het staakt-het-vuren
en de instelling van een bufferzone om de strijdkrachten aan
beide kanten uit elkaar te houden. Het strikt bewaren van de militaire status
quo in de bufferzone is een sleutelelement geworden bij het voorkomen van
het opnieuw oplaaien van vijandelijkheden. UNFICYP oefent het toezicht uit
via een systeem van observatieposten en mobiele patrouilles.De taak van UNFICYP wordt bemoeilijkt door het ontbreken van een formeel
akkoord inzake een staakt-het-vuren. Dat leidt ertoe dat zij te maken krijgt
met honderden incidenten op jaarbasis. De meest ernstige daarvan doen zich
doorgaans voor in gebieden waar de staakt-het-vuren lijnen dicht bij elkaar
liggen, vooral in en nabij Nicosia. UNFICYP stelt onderzoeken in naar elke
schending van het staakt-het-vuren en de militaire status-quo, en reageert
al naar gelang de aard van het incident, bijvoorbeeld door de ontplooiing
van manschappen, mondelinge en schriftelijke protesten en actie die erop gericht
is schendingen te herstellen dan wel in de toekomst te voorkomen. UNFICYP
dient ook de integriteit van de bufferzone te bewaren, hetgeen haar soms dwingt
tot «crowd control». Daarnaast vervult UNFICYP nog een belangrijke
functie bij pogingen de normale civiele activiteiten in de bufferzone te herstellen,
en vervult zij ook overigens humanitaire activiteiten ten behoeve van de beide
gemeenschappen op het eiland.Herstructurering van UNFICYPUNFICYP is lange tijd de enige peacekeeping operatie van de VN die niet
uit de verplichte contributies van de VN-lidstaten wordt betaald. Op grond
van resolutie 186 (1964) worden de kosten voornamelijk opgebracht door de
troepenleverende landen en uit vrijwillige bijdragen. Deze betalingen zijn
echter niet toereikend. Uit frustratie over de verslechterende financiële
situatie van UNFICYP en over het gebrek van vooruitgang bij het zoeken naar
een politieke oplossing van de kwestie-Cyprus zien sommige troepenleverende
landen zich genoodzaakt hun nationale contingenten geheel of gedeeltelijk
terug te trekken. Dit leidt in 1993 tot een herstructurering van UNFICYP en
een besluit van de Veiligheidsraad voor de financiering van de troepenmacht
uit de verplichte contributies, conform artikel 17 van het VN-Handvest.Stand van zakenDe VN zijn op meerdere manieren betrokken bij de kwestie-Cyprus: door
de betrokkenheid van de Veiligheidsraad, de stationering van UNFICYP en de
bemoeienissen van de secretaris-generaal. In zijn besluitvorming staan voor
de Veiligheidsraad twee punten centraal: de militaire balans op Cyprus en
zorg om de wapenwedloop, en de politieke verhoudingen tussen de beide gemeenschappen
op het eiland. De Veiligheidsraad spreekt al jaren zijn ongerustheid uit over
de voortgaande wapenwedloop op Cyprus. In een rapport van 1995 over de militaire
situatie op Noord-Cyprus beschrijft de secretaris-generaal van de VN dit deel,
met de aanwezigheid van 30 000 Turkse troepen, als «one of the
most highly militarized areas in the world in terms of the ratio between the
numbers of military personnel and civilians.» De Raad heeft dan ook
herhaalde malen gewaarschuwd voor «the continuing excessive levels of
military forces and armaments in the Republic of Cyprus and the rate at which
they are being expanded, upgraded and modernized, including by the introduction
of advanced weapon systems by either side, and at the lack of progress towards
any significant reduction in the number of foreign troops in the Republic
of Cyprus, which threaten to raise tensions both on the island and in the
region and complicate efforts to negotiate an overall political settlement».
De kwestie van de voorgenomen stationering van S-300 raketten op Cyprus, de
afgelopen jaren, maakt nog eens duidelijk hoe gevoelig de verhoudingen
op dit vlak zijn, zeker ook gelet op de betrokkenheid van Griekenland en Turkije
bij de situatie op Cyprus. Dat verklaart ook waarom de Raad al vele jaren
aandringt op een gefaseerde vermindering van de uitgaven voor defensie en
de terugtrekking van«niet-Cypriotische strijdkrachten», uitmondend
in een algehele demilitarisering van het eiland.Tegen deze achtergrond zegt de Veiligheidsraad nu al jarenlang de status-quo
«onaanvaardbaar» te vinden. Ook zegt de Raad bij herhaling dat
de onderhandelingen over een definitieve politieke oplossing van het probleem
Cyprus zich al te lang in een impasse bevinden. Tegelijk stelt de Raad zich
al die jaren op het standpunt «that a Cyprus settlement must be based
on a State of Cyprus with a single sovereignty and international personality
and a single citizenship, with its independence and territorial integrity
safeguarded, and comprising two politically equal communities as described
in the relevant Security Council resolutions, in a bi-communal and bi-zonal
federation, and that such a settlement must exclude union in whole or in part
with any other country or any form of partition or secession».De secretaris-generaal van de VN is al sinds 1964 betrokken bij de pogingen
een politieke oplossing van de kwestie-Cyprus te bereiken. Sindsdien zijn
achtereenvolgende secretarissen-generaal en hun Speciale Vertegenwoordigers
actief betrokken bij de pogingen een regeling voor de verhouding tussen beide
gemeenschappen op het eiland te bereiken. Nog in juni 1999 wordt de secretaris-generaal
opgeroepen zijn missie van goede diensten voort te zetten, nu met steun van
de G-8, in een nieuwe poging tot «alomvattende onderhandelingen»,
rekening houdend met de «legitieme zorgen» van beide gemeenschappen.
Een nieuwe ronde van indirecte onderhandelingen in december 1999 levert andermaal
niets op; om de gesprekken niet onnodig onder druk te zetten, neemt de Veiligheidsraad
een ongebruikelijk korte resolutie aan die slechts voorziet in een verlenging
van het mandaat van UNFICYP, maar waarin alle gebruikelijke verwijzingen naar
het beoogde einddoel van de VN-bemoeienissen ontbreken.Sinds de oprichting van UNFICYP is haar voornaamste doel de voorwaarden
te scheppen voor een klimaat waarin langs diplomatieke weg gezocht kan worden
naar een regeling van het politieke conflict tussen beide gemeenschappen.
Naar het oordeel van de secretaris-generaal blijft de aanwezigheid van UNFICYP
op het eiland «onmisbaar», zowel voor het bewaren van de vrede
op het eiland als voor een voortzetting van zijn missie van goede diensten.1Deze aanbeveling is tot dusver altijd door de Veiligheidsraad
overgenomen.3.8.1 VoortrajectDe uitzending van een compagnie van de luchtmobiele brigade naar Cyprus
in juni 1998 is geen gevolg van een verzoek van of een Nederlands aanbod aan
de VN, maar de uitkomst van bilaterale besprekingen tussen Nederland en het
Verenigd Koninkrijk. Het initiatief kwam van Nederlandse zijde, waarbij de
ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken elk hun eigen redenen hadden
om deelname aan UNFICYP te bepleiten.Na beëindiging van UNPROFOR in december 1995 is de Nederlandse deelname
aan operaties onder de vlag van de Verenigde Naties zeer fors geslonken. De
substantiële bijdragen aan IFOR en SFOR vallen immers onder de vlag van
de NAVO. Op de lijst van landen die deelnemen aan VN-operaties is Nederland
begin 1997 gezakt naar de vijfendertigste plaats.2Het is vooral vanuit het
ministerie van Buitenlandse Zaken dat hierop de aandacht wordt gevestigd.
Defensie wordt een al te grote terughoudendheid toegedicht aan
de hand van een vermeende restrictieve interpretatie van het Toetsingskader.
Directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) Vos spreekt in een brief van 4 februari
1997 aan de Nederlandse ambassadeur bij de VN, Biegman, zijn bezorgdheid hierover
uit. Naar zijn mening is de terughoudendheid een uitvloeisel van Srebrenica:
«Srebrenica heeft ook als effect gehad dat er bij Defensie veelal een
grote terughoudendheid is ontstaan voor wat de deelname aan VN-vredesoperaties
betreft».1Hij vindt het
een niet wenselijke ontwikkeling, omdat het invloed heeft op het Nederlandse
aanzien in de VN. Vos stelt dat «met het oog op het Toetsingskader (...)
zich een geschikte operatie moet aandienen. Bij het ontbreken hiervan moeten
we misschien eens gaan denken aan het inbreken in een bestaande (veilige)
vredesoperatie».Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:«Ik vond dat Nederland op VN-gebied praktisch niet meer zichtbaar
was. De een vond dat erger dan de ander, maar ik vond dat erg.»2Toenmalig directeur van de Directie Verenigde Naties van het ministerie
van Buitenlandse Zaken, Van Dongen:«In vergelijking met het begin van de jaren negentig, toen Nederland
met troepenleverantie in tien operaties verwikkeld was, in tien verschillende
landen, was de situatie in de zomer van 1997 dat wij bij VN-operaties nog
maar 70 man in het veld hadden. Bovendien was de geografische spreiding van
die 70 man zacht gezegd allerbelabberdst. Er waren in feite maar 14 Nederlandse
militairen als onderdeel van een VN-vredesmacht buiten Europa gelegerd. Daarmee
hadden wij een belangrijke zorg, namelijk een imago-probleem: door de grote
concentratie in Europa was de zichtbaarheid van de Nederlandse inzet minimaal
(...) Er was dus een geweldig imagoprobleem, maar wij hadden nog twee zorgen.
De eerste was de kater van Srebrenica, waardoor met name Defensie meer dan
gewoon schoorvoetend was geworden bij het overwegen van mogelijkheden tot
deelname van Nederland aan een VN-vredesmacht (...) En ten slotte de derde
zorg, dat wij op dat moment bezig waren met pogingen om het lidmaatschap van
de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties te verkrijgen. Als je in het kader
van zo'n campagne niet kunt laten zien dat het je echt menens is, ook met
je bereidheid om deel te nemen aan vredesoperaties, kun je de kansen om verkozen
te worden – en zo'n kans krijgt een land als Nederland maar eens in
de twintig jaar – een flink stuk lager aanslaan.»3Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:«Ik heb bij de Koninklijke landmacht nooit gemerkt dat er sprake
was van grotere terughoudendheid ten aanzien van de deelname aan vredesoperaties.
Als plaatsvervangend chef defensiestaf heb ik regelmatig verzoeken daartoe
gekregen, maar om moverende redenen zijn die afgewezen, overigens niet in
de zin van: wij willen nooit meer onder de VN functioneren.»4Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve:«Het had een aantal oorzaken. Ten eerste leverden wij kwantitatief
en kwalitatief een zware bijdrage aan IFOR en SFOR. Dit legde een behoorlijk
beslag op de capaciteit van Defensie. Ten tweede heb ik de defensieorganisatie
in de zomer van 1996 gezegd dat in het internationale overleg, dat ook tussen
militaire organisaties bestaat, niet te veel toegezegd mocht worden over Nederlandse
bijdragen en het een tijd wat rustiger aan te doen. Waarom vond ik het nodig
dat de Defensie-organisatie het een tijd wat rustiger aan zou doen en niet
tot haar maximumcapaciteit aan allerlei vredesoperaties mee zou doen? Wij
zaten niet alleen met de verwerking van de mislukking van UNPROFOR, maar de
Defensie-organisatie was ook nog eens bezig met een gigantisch reorganisatieproces.»5Buitenlandse Zaken stelt de afgenomen presentie in VN-verband aan de orde
in het kader van het Interdepartementaal Overleg Vredesoperaties (IOV).6Defensie dient oog te krijgen voor de politieke consequenties.
In de zomer van 1997 volgt een aantal nota's aan Voorhoeve.
In juli schrijft plaatsvervangend Chef Defensiestaf (PCDS) Van Baal een nota
waarin een aantal lopende VN-operaties wordt doorgelicht met het oog op mogelijkheden
voor Nederlandse deelname. Dergelijke inventariserende nota's worden regelmatig
opgesteld. Hij komt met de conclusie dat «er op korte termijn nauwelijks
of geen perspectief bestaat voor uitbreiding van de Nederlandse bijdrage aan
VN-operaties».1De operatie UNFICYP wordt in deze nota beschouwd als «een gebed zonder
einde». Directeur Algemene Beleidszaken De Winter schrijft in diezelfde
maand over Macedonië en de daar lopende vredesoperatie dat de mogelijkheden
voor een Nederlandse militaire bijdrage aan UNPREDEP beperkt zijn.2Hiermee is de kwestie niet afgedaan. Minister Voorhoeve schrijft op 24
juli 1997 aan de CDS Van den Breemen: «Het lijkt me nuttig, wegens de
ruimte in het huidige inspanningsniveau voor vredesoperaties, na te gaan of
een Nederlandse bijdrage zinvol zou zijn in het kader van aflossing of vermindering
van de bijdrage van andere landen. Interessant lijken mij UNPREDEP en UNDOF3. Beide zouden goed liggen in de Tweede
Kamer, en verlopen goed».4Defensie gaat de mogelijkheden onderzoeken. Over een mogelijke deelname aan
deze operaties meldt plaatsvervangend Chef Defensiestaf (CDS) Van Baal op
31 juli dat niet de VN, maar de betrokken landen zullen worden geraadpleegd,
om het risico te ontlopen dat de VN Nederland vragen aan een andere, ongewenste
operatie deel te nemen: «Gezien het risico dat sonderen bij de VN met
zich meebrengt (geen behoefte aan Nederlandse inbreng in UNPREDEP/UNDOF, maar
wel in ... zal sondage bilateraal plaatsvinden. Hier gaat enige tijd in zitten».5Chef Defensiestaf Van den Breemen spreekt met zijn Oostenrijkse
en Finse collega's. Er blijken wat deze operaties betreft geen mogelijkheden
te zijn.In het Politiek Beraad6van 25 augustus verzoekt Voorhoeve
aan Chef Defensiestaf Van den Breemen wederom na te gaan welke mogelijkheden
er zijn om de bijdrage aan vredesmissies te vergroten. Omtrent de reden van
het verzoek bestaat geen misverstand: «Aan dit verzoek lagen het binnenlands
politiek profiel van Defensie en het buitenlands politiek profiel van Nederland,
mede in verband met de Nederlandse kandidatuur voor een zetel in de Veiligheidsraad
ten grondslag.»7In de besluitenlijst staat het als volgt omschreven:Het beraad wijdt (...) een discussie over de plaats van Defensie op de
politieke agenda, met het oog op de behandeling van de begroting in het parlement,
de verkiezingsperiode en de nieuwe kabinetsformatie. Concluderend stelt de
minister dat de staatssecretaris en hij in de komende periode waar en wanneer
mogelijk het defensiebeleid in zal zijn aspecten kunnen uitdragen. Voorts
verzoekt hij na te gaan of deelname van Nederland aan andere vredesoperaties
tot de mogelijkheden behoort.8Voorhoeve: «In de zomer van 1997 leek mij de tijd gekomen om de
voet weer van de rem af te halen en gas te geven, omdat wij inmiddels weer
meer capaciteit hadden om aan vredesoperaties mee te doen.»9In een memorandum van de directies Veiligheidsbeleid (DVB) en Verenigde
Naties (DVN) van Buitenlandse Zaken aan secretaris-generaal Van den Berg van
3 september 1997, handelend over de Nederlandse deelname aan vredesoperaties,
wordt opgemerkt dat minister Voorhoeve «iets van zijn terughoudendheid
post-Srebrenica heeft opgegeven en oog lijkt te krijgen voor eventuele gevolgen
van een verminderde presentie van Nederland in internationale vredesoperaties.10Op 12 september 1997 komt de CDS met een nota1waarin «nog eens» is nagegaan welke mogelijkheden
er zijn om de Nederlandse bijdrage aan VN-missies te vergroten. Een toekomstige
Nederlandse bijdrage moet duidelijk voldoen aan de binnenlandspolitieke agenda
van Defensie. De CDS tekent als voorwaarde aan dat een Nederlandse bijdrage
«met het oog op de plaats van Defensie op de politieke agenda bij de
komende begrotingsbehandeling, de verkiezingen in 1998 en de daarop volgende
kabinetsformatie (...) politiek en militair goed zichtbaar is en duidelijk
profiel heeft».2Met betrekking tot UNFICYP geeft de CDS uitdrukkelijk aan dat in het verleden
nooit belangstelling is getoond «omdat het gevoel bestaat dat de voortdurende
aanwezigheid van een vredesmacht het vinden van een politieke oplossing (...)
meer belemmert dan bespoedigt».3Cyprus wordt
echter in deze nota niet langer uitgesloten, want ten aanzien van een eventuele
uitzending spreekt de CDS zijn voorkeur uit voor samenwerking met de Britten.Van Baal: «Op basis van de ervaringen met de Engelsen leek het ons
goed, ook omdat de luchtmobiele brigade als één van de eerste
eenheden al heel nauw samenwerkte met de Engelsen, om te streven naar een
diepere integratie in de zin van nauwe samenwerking, maar dan op lager niveau,
op het niveau van compagnieën, met de Engelsen. Dat was het belangrijkste
militaire argument.»4De Chef Defensiestaf vraagt om instemming van de minister «alvorens
de mogelijkheden voor inbedding van een Nederlandse eenheid af te tasten».
Voorhoeve stemt toe. In het Politiek Beraad van 15 september 1997 wordt afgesproken:
«voordat eventuele belangstelling zal worden getoond voor deelname aan
UNFICYP, zal eerst vertrouwelijk overleg worden gevoerd met Buitenlandse Zaken
en bij een positieve respons worden bezien of inbedding in het Britse bataljon
mogelijk zou kunnen zijn».5De
zaken worden vervolgens voortvarend aangepakt: voor het eind van de maand
polsen Voorhoeve en Van den Breemen eerst de Britse CDS Guthrie over een Nederlandse
inbreng in UNFICYP en spreken zij vervolgens ook de Britse minister van Defensie
Robertson.6De Britse
Chef Defensiestaf Guthrie schrijft op 29 september 1997 aan minister Voorhoeve:I had a most useful working visit to The Hague and I was delighted that
we had such a constructive meeting (...) Your proposal that the Netherlands
Army may be able to provide a company or perhaps even a battallion for peacekeeping
duties in Cyprus is most encouraging. This is something we would very much
welcome and I know that my Secretary of State George Robertson will wish to
discuss this with you during your bilateral meeting with him tomorrow in Maastricht.7Intussen zijn ook de collega's van Buitenlandse Zaken op de hoogte van
de plannen van Defensie. De VN-directie (DVN) en de Directie Veiligheidsbeleid
(DVB) schrijven aan minister Van Mierlo dat deelname aan UNFICYP «minder
opportuun» is, en zetten vraagtekens bij de grond voor deelname: «Het
is (...) wel duidelijk dat Defensie hier het paard achter de wagen heeft gespannen
door eerst te kijken aan welke operaties men deel zou willen nemen, en niet
uit te gaan van de politieke noodzaak vanuit vrede- en veiligheidsperspectief».8Ook secretaris-generaal
Van den Berg heeft moeite met de strategie van Defensie: «Ik vind de
besluitvorming erg ad hoc. Er is geen strategisch doorzicht wat betreft toekomstige
vredesoperaties; er is ook geen inzicht in de benutting van de capaciteit
voor vredesoperaties. Ik krijg – eerlijk gezegd – de indruk dat
Defensie in het verkiezingsjaar 1998 de 300 miljoen voor vredesoperaties wil opmaken, graag zo risico-loos mogelijk. Dit is naar mijn smaak
geen bewuste manier van inzetten van het instrument vredesoperaties.»1Van Dongen: «UNFICYP werd beschouwd als een minder goede optie,
omdat het een vredesoperatie was die al dertig jaar liep en waarvan het eind
nog niet in zicht was. (...) Wij zagen het een beetje als een zwart gat. Verder
hadden wij op dat moment een inschatting gemaakt van de risico's voor onze
mannen on the ground. (...) De onderhandelingen over de toetreding van Cyprus
tot de Europese Unie begonnen toen net op gang te komen en dan zou er spanning
kunnen ontstaan tussen het noorden van Cyprus, dat onder Turks beheer stond,
en het zuiden van Cyprus, dat onder Grieks-Cypriotisch beheer stond. Je zou
dan een NAVO-partner tegenover een EU-partner plaatsen, terwijl het Nederlandse
contingent op het snijvlak daarvan zou moeten opereren. Wij vroegen ons af
of het wel verstandig zou zijn, onze mannen aan zo'n operatie te laten deelnemen.»2Eén aantekening van minister Van Mierlo doet de stemming op Buitenlandse
Zaken echter omslaan. Hij denkt duidelijk anders over deelname aan UNFICYP
en heeft daarvoor een politieke reden. Van Mierlo tekent aan: «UNFICYP
heeft prioriteit, vanwege alle politieke implicaties en dus mogelijkheden
voor invloed».3Van Mierlo: «Als je op Cyprus meedoet, heb je ook iets in de melk
te brokkelen. Cyprus was voor ons ontzettend belangrijk. Het ging over een
paar dingen. Het ging over de mogelijke toetreding van Turkije tot de EU,
waar ook in Nederland commotie over was. Eén partij had zich daar sterk
tegen gekeerd. De internationale beweging van de christendemocraten had zich
daar ook tegen gekeerd, maar met een mooie uitzondering voor het CDA. De Nederlandse
VVD was echter faliekant tegen. Een tweede punt was dat ik Turkije en Griekenland
vanwege heel veel redenen bij elkaar wilde brengen (...) Ik vond dat wij met
UNFICYP een heel goede rol konden vervullen, ook politiek.»4Directeur-generaal Politieke Zaken (DGPZ) Van Eenennaam onderschrijft
de mening van Van Mierlo in een nota van 7 oktober 1997. Deelname zou de Nederlandse
bemiddelende rol in het geschil tussen Griekenland en Turkije versterken en
daarnaast «ons profiel in VN-kader vergroten». Hij deelt daarnaast
de opvatting van Van den Breemen dat inzet in Cyprus gebruikt zou kunnen worden
om «iets van de (parlementaire) druk op de defensiebegroting weg te
nemen».5Het advies van de DGPZ is overigens opgesteld door de
directies DVN en DVB, die het – gezien de eerdere kritische houding –
verstandiger achten dat de DGPZ de minister inlicht over de positieve overwegingen.De militaire adviseur bij de Nederlandse missie bij de VN heeft intussen
op 26 september 1997 aan de plaatsvervangend Chef Defensiestaf en de souschef
operatiën gemeld: «met betrekking tot indicaties dat de CDS reeds
informeel heeft gesproken met zijn Britse counterpart over mogelijke Nederlandse
deelname (...) sprak ik vanmiddag met mijn Britse collega (...) De situatie
is nu stabiel, kan echter aanzienlijk veranderen (...) Wellicht behoort besluitvorming
te worden getemporiseerd (...) De MID kan hier wellicht ook een evaluatie
aan wijden.»6Van Dongen: «(...) de militaire adviseur van de permanente vertegenwoordiger
in New York had na ruggespraak met mij – ik was in New York –
en minister Van Mierlo, die daar ook was, aanbevolen om de zaak even te temporiseren
om dit risico goed kunnen inschatten.»De Militaire Inlichtingendienst (MID) biedt op 6 oktober 1997 de minister,
«met het oog op lopende VN-operaties», een rapport Cyprus aan.
In dit rapport wordt geconcludeerd dat de situatie, hoewel gespannen, niet
direct zal leiden tot confrontaties. Daar wordt echter aan toegevoegd dat het voornemen van de Grieks-Cypriotische regering het Russische S-300
luchtverdedigingssysteem op het eiland te stationeren «de situatie aanzienlijk
(zou) kunnen doen veranderen».1Ook de Directie Algemene Beleidszaken (DAB) van het ministerie van Defensie
mengt zich in de besluitvorming over UNFICYP. Directeur De Winter is niet
positief en waarschuwt tegen de politieke schade die het ministerie zou kunnen
oplopen als het de indruk wekt dat deelname bedoeld is om een aanslag op het
Defensiebudget te voorkomen. Ook signaleert hij de onzekere veiligheidssituatie
op Cyprus. Hij concludeert dat «onder de huidige omstandigheden»
Nederlandse deelname «vooral nadelen» heeft. Hij stelt voor de
besluitvorming aan te houden, tot medio 1998.2De Winter heeft hierin een medestander in de persoon van de Nederlandse permanent
vertegenwoordiger (PV) bij de VN, Ramaker, die gezien de onduidelijkheid over
toekomstige veiligheidsrisico's eveneens in overweging had gegeven de besluitvorming
te «temporiseren».3Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter:«Er was, naar mijn oordeel, geen enkele militaire noodzaak om eraan
mee te doen. Er zaten destijds 1200 VN-militairen op Cyprus. Dat was het door
de VN zelf vastgestelde plafond. Er was ook geen sprake van dat op korte termijn
een vervanging van een van de eenheden aan de orde zou zijn. Wij waren niet
uitgenodigd door de VN. Dat vond ik een belangrijk argument. De Britten waren
tegen, althans het ministerie van buitenlandse zaken dat, net als hier, toonaangevend
is op het gebied van vredesoperaties en de besluitvorming om al dan niet mee
te doen. Ik vond dat er bepaalde risico's waren. Er was het probleem van de
S300-raketten, luchtdoelraketten die de Grieks-Cypriotische regering had gekocht
in Rusland. Het vooruitzicht dat die zouden kunnen worden geplaatst op Cyprus
leidde tot het oplopen van de spanningen tussen Griekenland en Turkije. De
Turken lieten nogal wat dreigende geluiden horen in die tijd. Om die reden
leek het mij verstandig, even af te wachten wat er zou gaan gebeuren.»4Voorhoeve: «Collega Van Mierlo en ik maakten een andere inschatting,
trouwens ook de defensiestaf. Wij meenden dat Cyprus niet zulke grote risico's
met zich bracht. Dat was trouwens ook de inschatting die de Militaire Inlichtingendienst
maakte, namelijk dat het met die Russische raketten nogal zou meevallen.»5De Britten zijn intussen niet onverdeeld positief over het Nederlandse
aanbod. Het Britse Ministerie van Defensie (MOD) is voor. Weerstand komt echter
van het Foreign Office, blijkens het bericht van PVVN Ramaker dat de Nederlandse
militair adviseur bij de VN-post in New York «door zijn Britse collega
(werd) geïnformeerd dat er enige «paniek» was ontstaan op
het ministerie van Buitenlandse Zaken betreffende mogelijke Nederlandse deelname
aan UNFICYP binnen het verband van het Britse bataljon».6Een hoge ambtenaar van het Foreign Office belast met
de Britse bijdrage aan de vredesoperatie, laat aan een medewerker van de Directie
Algemene Beleidszaken van Defensie weten dat het VK «in verlegenheid
is gebracht» door het Nederlandse streven.7De Winter: «Ik heb begrepen dat het te maken had met de bijzondere
verantwoordelijkheid die Groot-Brittannië draagt voor Cyprus, op grond
van de verdragen uit het begin van de jaren zestig. Groot-Brittannië
was een garantiemacht. Het Foreign Office meende blijkbaar dat een verkleining
van die eenheid het verkeerde signaal zou zijn aan de partijen op Cyprus.
Het zou kunnen worden uitgelegd als een minder grote betrokkenheid van Groot-Brittannië
bij Cyprus. Dat vond men niet wenselijk.»8London acht een bijdrage groter dan een peloton niet acceptabel. CDS Van
den Breemen vindt dat uitzending van zo'n kleine eenheid «minder gewenst»
is, «omdat dit niet doelmatig is en ook niet het beoogde profiel biedt».1Een peloton kan slechts worden aangeboden als er uitzicht is op deelname van
een compagnie in een later stadium. Tijdens nader overleg met de Britten tussen
de souschefs operatiën op 9 oktober 1997 handhaven de gesprekspartners
echter het standpunt dat maximaal een peloton in het Britse bataljon kan worden
ondergebracht.Buitenlandse Zaken blijft gezien het belang dat door Van Mierlo aan de
operatie wordt gehecht insisteren op deelname, desnoods (vooralsnog) met een
peloton. Een drietal opties staat open: een gesprek tussen Van Mierlo en Voorhoeve,
een demarche in London, en er wordt zelfs gedacht aan het deelnemen aan UNFICYP
buiten de Britten om, waarvoor in New York de mogelijkheden moeten worden
onderzocht.2Voorhoeve hoeft echter niet overtuigd te worden. In een gesprek met de directeur
Veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken, Sanders, blijkt hij nog steeds voorstander
van deelname: «Onze politieke betrokkenheid, de toetreding van Cyprus
tot de EU en burdensharing met landen die reeds lange tijd een bijdrage verzorgen
achtte hij goede ingrediënten voor een overtuigend verhaal in de Kamer».3De Directie Algemene Beleidszaken gaat echter niet akkoord met het zoeken
naar alternatieve mogelijkheden voor UNFICYP en houdt een instructie aan New
York tegen waarin wordt gevraagd bij de VN en de troepenleveranciers Argentinië
en Oostenrijk naar eventuele mogelijkheden te informeren. Als argument hiervoor
wordt aangevoerd dat de interne politieke besluitvorming en de informele besprekingen
met het VK nog niet zijn afgerond. Als De Winter zijn minister hierover op
30 oktober 1997 informeert herhaalt hij zijn bezwaren tegen deelname, meldt
hij dat de Britse ambassadeur aan chef DVB heeft bevestigd dat een Nederlandse
bijdrage weinig welkom blijft en voegt hij er aan toe dat er bij de koninklijke
landmacht weinig animo lijkt te zijn: «trekken aan een dood paard».4CDS Van den Breemen schrijft op dezelfde dag ook een nota aan zijn minister
waarin hij ingaat op het aanhouden van de instructie, maar geeft juist aan
dat hij uitzending van een peloton «als eerste stap» een goede
zaak acht «om uitzicht te houden op inbedding van een compagnie».
De Britten worden klaarblijkelijk nog steeds bewerkt om alsnog met een compagnie
in te stemmen. Van den Breemen adviseert zijn minister een principebesluit
over deelname te nemen.5Voorhoeve besluit tot een «denk- en actiepauze».Voorhoeve: «Toen wij het informele bericht van het Foreign Office
kregen dat er om buitenlandspolitieke redenen van de Britten geen behoefte
bestond aan onze bijdrage, heb ik een denk- en actiepauze ingelast. Die pauze
verklaart ook waarom de directeur algemene beleidszaken toen geen medewerking
wilde geven aan een poging van Buitenlandse Zaken, medio oktober, om bij de
VN formeel te polsen over de inpassing van een Nederlandse bijdrage in Cyprus.»6Op 29 oktober 1997 blijkt de mogelijke deelname aan UNFICYP te zijn uitgelekt,
want dan verschijnt een artikel in NRC Handelsblad
waarin melding wordt gemaakt van het aanbod van een Nederlandse compagnie.7Vooral Buitenlandse Zaken zou voorstander
zijn. De journalist blijkt op de hoogte van het feit dat de Britten niet bijzonder
enthousiast zijn. Onjuist is echter het gestelde dat er druk diplomatiek overleg
wordt gevoerd met de VN in New York. Dat is op dat moment volstrekt niet aan
de orde. Op 31 oktober verschijnt een soortgelijk artikel in de Volkskrant,met als kop «Nederland «leurt» met
vredestroepen».Als bron wordt «een
diplomaat van Buitenlandse Zaken» aangehaald. Redenen voor het «leuren»
zijn de te verwachten kortingen op de Defensiebegroting, het uitwissen van
«de schande van Srebrenica» en de lobby voor een zetel in de Veiligheidsraad in 1999.1Het artikel leidt tot
Kamervragen van de CDA-Kamerleden Hillen en Verhagen.Woordvoerder voor het CDA, Verhagen:«Er was geen bewindsman of minister die je op de hoogte stelde van
het idee dat men wilde gaan deelnemen aan die vredesoperaties. Je haalt die
informatie dus uit kranten.»2Van Baal: «Naar mijn mening hebben wij niet lopen leuren met onze
mensen. Wij wilden om politieke motieven, niet zijnde het leuren met onze
mensen, deelnemen aan de crisisbeheersingsoperatie in Cyprus.»3Op 7 november 1997 verschijnt in de Volkskrant
wederom een artikel waarin een Britse legerwoordvoerder wordt geciteerd: «In
juni volgend jaar kunnen de Nederlanders komen. Dan rouleert het Britse bataljon.
Ze willen graag plaatsmaken voor een aantal Nederlandse soldaten». De
krant weet te melden dat het waarschijnlijk om niet meer dan een peloton zal
gaan.De publiciteit inzake Nederlandse deelname aan de VN-missie op Cyprus
wordt besproken in de ministerraad van 7 november 1997. De publiciteit wordt
voorbarig genoemd. Met het oog op het streven in 1999 tijdelijk lid te worden
van de Veiligheidsraad wordt gekeken naar de mogelijkheden voor een grotere
betrokkenheid bij UNFICYP, zo wordt de raad meegedeeld.4Voorhoeve informeert vervolgens
vice-premier Dijkstal (als plaatsvervanger van premier Kok) met het oog op
de wekelijkse persconferentie als volgt: «Er is geen besluit, en ook
geen regeringsvoornemen, om een militaire bijdrage aan de VN-vredesmacht in
Cyprus te leveren. Wel wordt bestudeerd of er behoefte is bij de VN aan verdere
Nederlandse bijdragen aan vredesoperaties. Daarbij wordt o.a. gekeken naar Cyprus.» In een apart briefje aan de Directie
Voorlichting meldt Voorhoeve dat het VK geen mededelingen moet doen voordat
een formeel VN-verzoek is ontvangen. En passant blijkt uit het briefje dat
het schip van staat heeft gelekt van boven: de informatie is door «een
eerdere indiscretie» van de DGPZ naar buiten gekomen.5Deze heeft tijdens een werkbezoek aan Bosnië zich
de mogelijke bijdrage aan UNFICYP tegenover meegereisde journalisten laten
ontvallen. Tijdens het Politiek Beraad van 10 november geeft de minister aan
het besluit over Cyprus te willen laten rusten tot het voorjaar van 1998.6Op 12 november worden de vragen van Hillen en Verhagen beantwoord. In
het antwoord wordt aangegeven dat er geen sprake van een vraag van of aanbod
aan de VN. Verder wordt gesteld: «Nederland biedt geen eenheden aan
voor een vredesoperatie zonder dat daartoe een verzoek is ontvangen van de
VN, de NAVO, de WEU of de OVSE».7Voorhoeve: «Nederland heeft geen verzoek van de VN ontvangen om
deel te nemen aan de United Nations Force in Cyprus. Dat was zo. Wij hadden
er ook niet om gevraagd. Wij hadden de VN niet eens benaderd. Een poging daartoe
van Buitenlandse Zaken was door DAB geblokkeerd. Er staat dat er evenmin sprake
is van een Nederlands aanbod. Er was geen Nederlands aanbod aan de VN. Er
staat dat een Nederlandse bijdrage aan UNFICYP «op dit ogenblik»
dus niet aan de orde is. Het was geen zaak waarover besluitvorming zou gaan
plaatsvinden. Op het ministerie had ik ook laten weten: dit dossier schuiven
wij nu terzijde en misschien komen wij er volgend jaar weer op terug, als
zou blijken dat de kaarten dan anders komen te liggen.»8Buitenlandse Zaken is bij de beantwoording van de vragen niet geraadpleegd,
hoewel daar op verzoek van de directeur-generaal Politieke Zaken specifiek
door de Directie Verenigde Naties om is verzocht bij de Directie Algemene
Beleidszaken van Defensie.1Een medewerker van de Directie Verenigde
Naties schrijft op 12 november aan het hoofd van de afdeling Politieke Zaken
van die Directie: «Bijgevoegde antwoorden zouden volgens Brouwers (medewerker Directie Algemene Beleidszaken van Defensie)
al zijn verstuurd door MinDef. Over de lijn zou overeenstemming zijn bereikt
tussen Chef DAB en Chef DVB. Bij DVB bleek men echter onaangenaam verrast
door de move van Defensie. Chef DVB zal morgen contact opnemen met DAB».2In een memorandum
van enkele dagen later schrijven de directies DVB en DVN aan de minister:
«Op woensdag 12 november bleek dat inmiddels door Mindef de desbetreffende
Kamervragen zijn beantwoord, zonder Buitenlandse Zaken hierover te raadplegen».
Buitenlandse Zaken is het daarnaast niet eens met de aard van de antwoorden:
«Het is te betreuren dat bij de beantwoording wel erg afhoudend is gereageerd
op een mogelijke deelname aan UNFICYP en dat niet duidelijker is gemaakt dat
Nederland bij het overwegen van eventuele deelname aan vredesoperaties in
de toekomst ook Cyprus niet buiten beschouwing wil laten».3Van Dongen: «Ik had die Kamervragen uiteraard wel gezien. Ze waren
gericht aan Defensie en volgens de ambtelijke praktijk moet het ministerie
in kwestie zijn standpunt dan toetsen aan dat van andere betrokken ministeries,
in dit geval aan dat van ons, in ieder geval aan het standpunt van de Directie
veiligheidsbeleid. Dat is niet gebeurd. Ik was zelf verrast door de strekking
en de formulering van het antwoord op deze vragen en ik heb toen onmiddellijk
gebeld met mijn collega van DVB, Chris Sanders. Die was ook «uit z'n
huisje» over dit antwoord (...) Voorzichtig gezegd vond ik die (antwoorden)
op het randje. (...) Op dat moment was minister Van Mierlo daar namelijk al
mee akkoord en minister Voorhoeve was, voor zover wij wisten, zo niet akkoord
met dan toch een sterk voorstander van uitzending. In zo'n situatie is het
not done om te antwoorden dat uitzending niet aan de orde is.»4Voorhoeve: «(...) de medewerker van DAB die het Cyprusdossier behandelde
(...) heeft zijn tegenhanger op Buitenlandse Zaken, een medewerker van ofwel
de Directie Verenigde Naties (DVN), ofwel de Directie Europa (DEU) de conceptantwoorden
voorgehouden, schriftelijk of telefonisch, en hij heeft daarvoor de goedkeuring
van Buitenlandse Zaken verkregen (...) Ik denk dat men twee dingen moet onderscheiden.
Ten eerste de formele vraag: is een medewerker van Buitenlandse Zaken met
deze antwoorden akkoord gegaan? Ten tweede: was men gelukkig met deze antwoorden?
De antwoorden waren zeer terughoudend. Ik denk dat men niet gelukkig was met
het antwoord, omdat men op Buitenlandse Zaken – waar oorspronkelijk
de posities over Cyprus ook nogal verschilden – inmiddels zeer enthousiast
was geworden over een bijdrage aan Cyprus.»5«Het is gebruikelijk dat over de conceptantwoorden op vragen van
de Tweede Kamer over vredesoperaties wordt overlegd tussen functionarissen
van Buitenlandse Zaken en van Defensie. Het overleg verloopt schriftelijk
en/of telefonisch. Een document waaruit blijkt dat een medewerker van de Directie
Algemene Beleidszaken of de Defensiestaf toentertijd de desbetreffende conceptantwoorden
inzake Cyprus schriftelijk aan Buitenlandse Zaken heeft voorgelegd, is niet
aangetroffen. De (...) uitlating van oud-minister Voorhoeve tijdens de hoorzitting
(...) berust waarschijnlijk op een verklaring van de Directie Algemene Beleidszaken
dat het, gelet op het gebruikelijke nauwe overleg tussen beide departementen,
waarschijnlijk is dat er op enigerlei wijze contact is geweest met Buitenlandse
Zaken over de conceptantwoorden. Met zekerheid kan dit echter, bijna drie
jaar na dato, niet meer worden vastgesteld.»6Na een maand waarin geen stukken over UNFICYP zijn geschreven, maar waarin
het onderwerp wel ter sprake komt in regulier bilateraal overleg tussen de
Nederlandse en Britse Defensiestaf, komt op 17 december een brief binnen bij
CDS Van den Breemen van zijn Britse collega Guthrie.7Van Baal: «De kwestie was niet van de baan, maar er werd geen besluit
genomen. Er zou in het voorjaar op worden teruggekomen (...) Het blijft dan
een hele tijd stil. Het onderwerp UNFICYP komt alleen maar aan de orde in
het overleg tussen officieren van mijn staf en de Engelsen. In dat kader wordt
het standpunt van het Engelse ministerie van Defensie kenbaar gemaakt. Dat
luidt: wij zijn ermee bezig en u hoort van ons. Begin december werd er echter
gezegd dat het er positief uitzag. Dat klopte ook, want op 17 december nodigt
generaal Guthrie ons uit om medio 1998 deel te nemen met een compagnie van
100 man (...) Er zijn geen specifieke contacten geweest. Generaal Van den
Breemen en generaal Guthrie hebben elkaar regelmatig ontmoet, bij allerlei
gelegenheden. Daar zal de kwestie misschien aan de orde zijn geweest, maar
het heeft niet op de agenda gestaan van enig formeel overleg.»1Guthrie vraagt formeel of Nederland deel wenst te nemen aan UNFICYP. Opvallend
is dat de Britten kunnen instemmen met een bijdrage tot maximaal een compagnie.
Kennelijk heeft Van den Breemen hierover afspraken heeft gemaakt met Guthrie:
«(...) as we discussed the actual numbers may sometimes be below the
level of a full company». Bij de Directie Algemene Beleidszaken moet
deze brief rauw op het dak zijn gevallen: «De (...) meningsverschillen
tussen DAB en Defensiestaf (...) bereikten een onaangenaam hoogtepunt na ontvangst
van de brief van 17 december 1997 van de Britse CDS».2De Winter: «Die (brief) kwam voor mij als een verrassing. Ik dacht
dat het besluit van de minister om de zaak uit te stellen tot het voorjaar
van 1998 een uitstel was dat tot afstel zou leiden. Ik had de indruk –
wellicht wat naïef – dat hij onder de indruk was van de argumenten
die de Directie naar voren had gebracht tegen UNFICYP. Later bleek mij dat
zijn besluit te maken had met de problemen die in Londen waren gerezen tussen
buitenlandse zaken en defensie.»3Op 7 januari 1998 verneemt de Directie Algemene Beleidszaken tijdens de
dagelijkse ochtendbriefing in het Defensie Crisisbeheersingscentrum (DCBC)
dat de minister positief staat tegenover Nederlandse deelname. Tijdens deze
bijeenkomst geeft Voorhoeve het groene licht. Hij verbindt uitdrukkelijk een
termijn van drie jaar aan de Nederlandse deelname.4In een bijeenkomst van minister, DAB, CDS en plaatsvervangend
secretaris-generaal Hulshof op 9 januari wijst DAB de minister op de ongelukkige
gang van zaken. Immers, op 12 november heeft Defensie nog de deelname aan
UNFICYP ontkend in de antwoorden op kamervragen. Daarnaast wordt aangegeven
dat voordat verdere contacten met de Britten worden gelegd een beginselbesluit
van het kabinet noodzakelijk is. DAB handhaaft de bezwaren tegen deelname.5Op 9 januari 1998 wordt aan de ministerraad
meegedeeld dat het mogelijk is dat het kabinet zich op korte termijn op deelname
aan UNFICYP zal moeten beraden. Hoewel de Britten aanvankelijk hebben aangegeven
geen behoefte te hebben aan een Nederlandse inbreng, is deze bij nader inzien
zeer gewenst.6Secretaris-generaal Barth zet voor zichzelf doelen, consequenties en factoren
van invloed met betrekking tot de casus Cyprus op een rij.7Als doelen signaleert hij de bemiddelingsrol
van Buitenlandse Zaken tussen Turkije en Griekenland, de deelname aan vredesoperaties
in relatie tot de defensiebegroting, de «presentatie» van de luchtmobiele
brigade van de koninklijke landmacht en de (bondgenootschappelijke) lastenverdeling.
Consequenties ziet hij op het financiële vlak in verband met de waarschijnlijk
hoge kosten, en met betrekking tot de capaciteit voor deelname aan andere
vredesoperaties. Onder de factoren van invloed noemt hij het «leuren»
met troepen, de risico's, de rol van het parlement en het Toetsingskader,
en de reeds gevestigde indruk naar aanleiding van de beantwoording
van de kamervragen. Hij verbindt hieraan geen duidelijke conclusie.Voorhoeve besluit de defensiespecialisten van de vier grote fracties (PvdA,
VVD, CDA, D66) te consulteren.1Dit gebeurt
op 13 januari 1998. De kamerleden reageren, zo stelt de besluitenlijst van
het Politiek Beraad van 19 januari, positief.2Voorhoeve
spreekt met de coalitiewoordvoerders Valk, Van den Doel en Hoekema, en apart
met oppositiewoordvoerder De Hoop Scheffer. DAB levert een gespreksnotitie
aan met overwegingen die pleiten voor Nederlandse deelname.3Door deel te nemen zou Nederland bijdragen aan de bondgenootschappelijke lastenverdeling.
Andere overwegingen die pleiten voor een positief antwoord zijn dat de veiligheidsrisico's
aanvaardbaar zijn, en het veronderstelde draagvlak onder de Nederlandse bevolking.
Er wordt niet gerept over het Nederlandse initiatief, maar er wordt gesproken
van een «concreet verzoek om een bijdrage van het Verenigd Koninkrijk».Voorhoeve: «Ik denk dat ik heb gezegd: een bijdrage aan Cyprus is
opgekomen in het bilaterale overleg met de Britten, die het zeer op prijs
zouden stellen.»4Het initiatief van Voorhoeve is niet afgestemd met Buitenlandse Zaken
en wekt aldaar enige wrevel. Op 19 januari 1998 wordt door de plaatsvervangend
chef DVB aan DGPZ bericht dat «op werkniveau aan Defensie (is) overgebracht
dat het sterk de voorkeur verdient als MinDef eerst M (Van Mierlo) consulteert
alvorens kamerfracties te polsen».5Van Mierlo: «Ja, dat was stout van Joris (...) Ik zal wel gezegd
hebben dat het niet goed was dat hij daarover eerst met de specialisten sprak.
Dat staat in de stukken, maar ik kan het mij niet herinneren, omdat het geen
enkele indruk op mij gemaakt heeft.»6Op 26 januari licht Voorhoeve tijdens een kort bezoek aan zijn Britse
collega Robertson zijn gesprekspartner in over de Nederlandse bereidheid tot
deelname met een compagnie «mits de ministerraad en het parlement daarmee
instemmen».7Op 28 januari wordt dit nogmaals formeel gesteld in
het antwoord op de brief van Guthrie van 17 december: «detailed planning
can start once UN approval has been received and my Minister has formally
taken matters to Cabinet and Parliament».8Op 4 februari 1998 vindt een bespreking plaats op militair niveau tussen
het VK en Nederland. «De bespreking diende input te leveren voor berichtgeving
van Britse zijde aan de VN in New York en voor de nota aan de Tweede Kamer
over deze mogelijke uitzending».9Op 9 februari bericht de missie in New York dat informele besprekingen hebben
plaatsgevonden met de ondersecretaris-generaal voor vredesoperaties, Miyet.
Deze heeft toegezegd op korte termijn contact op te nemen met de betrokken
partijen.103.8.2 Kabinetsbesluit/BriefDe officiële kennisgeving aan de Tweede Kamer inzake het besluit
tot deelname aan UNFICYP laat enige tijd op zich wachten, omdat de brief aan
de Kamer niet wordt verstuurd alvorens een formeel verzoek om deelname van
de VN is ontvangen. Dit wordt besloten in de ministerraad van 13 februari
1998.11Na het kabinetsbesluit
naar aanleiding van de bilaterale afspraken met het VK moet het «VN-traject»
van de besluitvorming nog beginnen. Er moet worden gevraagd om een formeel
VN-verzoek. Aangezien de onderhandelingen over de tekst van het formele verzoek
van de VN stroef verlopen (het Department of Peacekeeping Operations (DPKO)
van de VN voelt zich gezien het «bilateraaltje» gepasseerd),
duurt het geruime tijd voor de Kamer in kennis wordt gesteld.1Zo kan het gebeuren dat de ministerraad reeds
op 13 februari 1998 zijn fiat geeft aan de brief aan de Tweede Kamer, maar
dat deze pas ruim een maand later wordt verzonden.Van Dongen: «(...) die onderhandelingen over het uitlokken heb ik
altijd gezien als een beetje pesterij van de Verenigde Naties omdat ze in
eerste instantie buiten beeld waren gebleven.»2Voorhoeve wil de Kamer formeel op de hoogte stellen op een moment dat
nog geen formeel verzoek van de VN is ontvangen. Dit omdat het besluit over
UNFICYP anders te dicht bij het principebesluit over deelname aan MINURSO
(Westelijke Sahara) komt te liggen. Hij verzoekt de minister van Buitenlandse
Zaken de brief op 18 maart 1998 ondertekenen, maar ambtelijk Buitenlandse
Zaken adviseert Van Mierlo negatief. Omdat op dat moment geen garantie kan
worden gegeven dat het verzoek van de VN op korte termijn te verwachten is,
«zou een onnodig politiek risico worden gelopen».3Besloten wordt tot een compromis. Minister Voorhoeve kondigt in het algemeen
overleg van 18 maart 1998 over de situatie in het voormalig Joegoslavië
aan dat de regering «binnenkort nadere mededelingen» over Cyprus
zal doen.4Binnen een
week is dit inderdaad het geval. Op 23 maart 1998 ontvangt ambassadeur Ramaker
het VN-verzoek van ondersecretaris-generaal voor peacekeeping operaties Miyet,
gedateerd op 20 maart. Het is overigens geen formeel verzoek, maar een verwelkoming
van een aanbod.De Winter: «De brief van Miyet, die binnen de VN verantwoordelijk
was voor vredesoperaties, spreekt niet van een verzoek. De eerste zin luidt
dat hij erg blij is dat wij bereid zijn om naar Cyprus te gaan. Er staat nergens
in de brief dat hij ons officieel uitnodigt om mee te doen. Dat was uiteraard
geen toeval. Bij de VN bestonden bezwaren tegen de wijze waarop dit achter
de schermen was geregeld tussen de Britten en de Nederlanders. Er was duidelijk
sprake van enige ergernis. Dat blijkt uit die brief.»5Op 24 maart wordt de brief met het kabinetsbesluit aan de Kamer gestuurd.6In deze brief –
opgesteld door de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie
en afgestemd met de directies DVN en DVB van het ministerie van Buitenlandse
Zaken – wordt het besluit tot uitzending van circa 100 militairen van
de 11e luchtmobiele brigade toegelicht, overigens zonder expliciet te verwijzen
naar het Toetsingskader. Als verantwoording voor deelname wordt aangevoerd
dat Nederland een bijdrage kan leveren aan de stabilisering van Cyprus, dat
een veiligheidsprobleem is dat de belangen van de EU (i.v.m. de toetredingsonderhandelingen)
en de NAVO (betrekkingen tussen bondgenoten Turkije en Griekenland) rechtstreeks
raakt. Van een «concreet Brits verzoek» wordt op uitdrukkelijk
verzoek van de Britten niet langer gesproken.7De passage over de veiligheidsrisico's roept vragen op. Er wordt gesteld
dat ze «beperkt en verantwoord» zijn.8Min of meer terloops volgt daarop dat de spanning
op Cyprus «overigens» kan groeien door de toetredingsonderhandelingen
tussen de EU en Cyprus en het voornemen van de Cypriotische regering tot plaatsing
van het Russische luchtverdedigingssysteem. UNFICYP is volgens de brief een
operatie met een helder mandaat, een concrete militaire opdracht en een duidelijke
bevelsstructuur. Ook is een termijn van drie jaar gesteld. Op verzoek van
de minister van Defensie is de zin «de regering behoudt de eindverantwoordelijkheid
(«full command») over de Nederlandse militairen» niet terechtgekomen
in de eindversie van de brief. Volgens de Directie DVN is de
zin geschrapt omdat hij naar de mening van minister Voorhoeve zou kunnen leiden
tot Kamervragen.13.8.3 Overleg Tweede KamerOp 2 april 1998 krijgt de Tweede Kamer de gelegenheid om met minister
Voorhoeve van gedachten te wisselen over het kabinetsbesluit tot deelname
aan UNFICYP. Het andere agendapunt, een principebesluit over een mogelijke
deelname aan de operatie MINURSO in de Westelijke Sahara, neemt een aanzienlijk
deel van het algemeen overleg in beslag.2Minister Van
Mierlo is verhinderd wegens ziekte. Woordvoerders zijn Zijlstra (PvdA), Van
den Doel (VVD), Van Middelkoop (GPV), Verhagen (CDA), Sipkes (GroenLinks)
en Van Waning (D66). Er is kamerbrede steun voor «Cyprus».De vragen van de woordvoerders spitsen zich toe op twee hoofdpunten. Ten
eerste wordt aandacht gevraagd voor het Nederlandse initiatief tot deelname
en de in de pers gewekte indruk dat Nederland zich heeft aangeboden, bijvoorbeeld
om toekomstige bezuinigingen af te weren.Een tweede punt dat door vrijwel alle woordvoerders wordt aangeroerd is
de veiligheidssituatie op het eiland en de daarmee verbonden (toekomstige)
risico's voor de Nederlandse militairen. Uit de beperkte inbreng van de woordvoerders
blijkt overigens dat het besluit tot de uitzending naar Cyprus voor hen geen
hoge politieke prioriteit heeft.In zijn antwoorden geeft Voorhoeve aan dat het idee voor een Nederlandse
bijdrage is ontstaan in bilaterale militaire besprekingen tussen Groot-Brittannië
en Nederland, en dat het argument van mogelijke bezuinigingen «geen
belangrijke rol» speelt. Hij wijst er op dat het om een bescheiden bijdrage
gaat, die financieel probleemloos in te passen is in de begroting. Bovendien
is er ook bij deelname aan UNFICYP nog capaciteit voor deelname aan andere
operaties.Verhagen: «Tijdens dat overleg en ook in de brief is toen heel duidelijk
de suggestie gewekt dat Nederland deelnam aan de VN-operatie op Cyprus op
basis van een verzoek van de Britten, daarna geaccordeerd door de VN (...)
Ik viel dan ook enigszins van mijn stoel bij de verhoren vorige week, toen
er verschillende malen van ambtelijke zijde is gezegd dat er helemaal geen
sprake was van een Brits verzoek, integendeel, dat Nederland juist met veel
pijn en moeite de Britten ervan heeft kunnen overtuigen om Nederland deel
te laten nemen. Dat was in ieder geval niet in overeenstemming met de informatie
die ons is gegeven tijdens het algemeen overleg.»3Met betrekking tot de risico's merkt de minister op dat risicoloze operaties
een «contradictio in terminis» zijn. UNFICYP speelt een preventieve
rol en als de beide partijen in een militair conflict verwikkeld raken, hebben
de 1200 man van UNFICYP geen rol meer te spelen op het eiland. Woordvoerder
Van den Doel zegt er vanuit te gaan dat de regering de aandachtspunten van
het Toetsingskader zorgvuldig heeft nagelopen, hoewel er in de brief niet
naar wordt verwezen. Voorhoeve antwoordt hierop dat het Toetsingskader natuurlijk
«een rol» heeft gespeeld. Hij zegt toe aan Van den Doel dat de
Kamer zal worden ingelicht, mocht daar gezien mogelijke gewijzigde omstandigheden
vóór het daadwerkelijke moment van uitzending aanleiding voor
zijn. De Kamerleden nemen genoegen met de antwoorden van de minister met betrekking
tot UNFICYP. Vragen die vanwege tijdsgebrek niet kunnen worden beantwoord,
worden schriftelijk beantwoord in een brief van 8 mei 1998.4In deze brief
wordt met betrekking tot de veiligheidsrisico's nogmaals uitdrukkelijk gesteld
dat de regering de politieke situatie «op dit moment» stabiel
acht en de veiligheidsrisico's beperkt en verantwoord zijn.3.9 Operaties in en rond Kosovo: Operatie «Allied
Force» Kosovo Verification Missions – OKVM, NKVM («Eagle
Eye») Extraction Force – EFOR («Joint Guarantor»)
Albania Force – AFOR («Allied Harbour») Kosovo Force –
KFOR («Joint Guardian»)3.9.0 Internationaal KaderDe weg naar ACTORDAl enkele maanden voor het uitbreken van de vijandelijkheden in de eerste
week van maart 1998 staat de kwestie «Kosovo» op de agenda van
de NAVO. De bezorgdheid van het bondgenootschap over de «in potentie
explosieve» situatie in Kosovo komt ook naar voren in officiële
verklaringen. Op 6 maart 1998 bijvoorbeeld verklaart de Noord-Atlantische
Raad na een lange discussie: «NATO and the international community have
a legitimate interest in developments in Kosovo, inter alia because of their
impact on the stability of the whole region which is of concern to the Alliance».
De erkenning dat de NAVO een legitiem belang heeft in de ontwikkelingen in
Kosovo vormt het beginpunt van een discussie binnen de NAVO over de voorwaarden
voor een mogelijke militaire interventie van het bondgenootschap aan zijn
periferie.Ondanks herhaalde dreigementen in de richting van president Milosevic
dat de NAVO bereid is geweld te gebruiken indien deze niet tegemoet komt aan
de eisen van de internationale gemeenschap, beperkt het militaire optreden
zich aanvankelijk tot enkele symbolische acties in het luchtruim van het grensgebied
van Kosovo met Albanië en Macedonië. Na een periode van contingency
planning, bedoeld om scenario's voor het mogelijk gebruik van geweld uit te
werken, krijgt de NAVO-raad in september een drietal militaire opties voorgelegd:
(1) de preventieve stationering van grondtroepen in Albanië; (2) een
gefaseerde uitvoering van acties vanuit de lucht; en (3) de stationering van
grondtroepen in het kader van een staakt-het-vuren of een vredesregeling.De besluitvorming valt samen met toenemende internationale zorg over een
«naderende humanitaire catastrofe», als uitvloeisel van het verloop
van het conflict, schendingen van het internationale humanitaire recht en
de naderende winter. Onder die omstandigheden neemt de Veiligheidsraad op
23 september resolutie 1199 aan. Daarin roept de Raad Milosevic op een politiek
eisenpakket na te komen dat hem feitelijk reeds drie maanden eerder, in juni,
is voorgelegd. De resolutie verwijst naar de bijeenkomst van de Contact Groep
en de ontmoeting Jeltsin-Milosevic, op respectievelijk 12 en 16 juni 1998.
Het pakket heeft onder meer betrekking op een staakt-het-vuren, de terugtrekking
van militairen en speciale politie-eenheden, de terugkeer van vluchtelingen
en ontheemden, toelating tot het gebied van humanitaire hulporganisaties en
«international monitoring» in Kosovo.Tegen deze achtergrond kiest de NAVO-raad op 13 oktober 1998 voor de optie
van luchtacties, door SACEUR te autoriseren tot het uitvaardigen van een tweetal
zogenaamde Activation Orders voor zowel een beperkte als een grootschalige
gefaseerde luchtoperatie. Het politieke doel dat met deze besluiten wordt
nagestreefd, is Milosevic ertoe te bewegen de eisen van de internationale
gemeenschap zoals formeel vastgelegd in resolutie 1199 na te komen. De Raad
besluit hiertoe overigens zonder overeenstemming te bereiken over de volkenrechtelijke
grondslag van dat besluit, in casu de vraag of de NAVO expliciete autorisatie
van de VN-Veiligheidsraad nodig heeft inzake het gebruik van geweld. NAVO-secretaris-generaal
Solana verklaart dat «all the Allies believe that under
these grave circumstances in Kosovo, and in the presence of the provisions
of resolution 1199, there are legitimate grounds for the use of force or the
threat of the use of force». De rond die tijd in Brussel veel gehoorde
opvatting als zou het bondgenootschap «a sufficient legal base»
voor de «Activation Orders» hebben, behelst zowel de erkenning
dat een expliciete autorisatie van de Veiligheidsraad ontbreekt, maar ook
dat de NAVO niet in staat is overeenstemming te bereiken over een officiële,
gemeenschappelijke formulering voor de juridische basis van de actie. Militair-operationeel
is de NAVO nu klaar om met luchtacties te beginnen.Verificatie-afspraken: de missies van de OVSE en de NAVOHet besluit van de NAVO-Raad, medio oktober 1998, tot inzet van het luchtwapen
(op basis van de zogenaamde Activation Orders) fungeert als drukmiddel voor
de Amerikaanse onderhandelaar Richard Holbrooke in zijn onderhandelingen met
de Joegoslavische president Slobodan Milosevic. De besprekingen leiden, medio
oktober, tot de zogenaamde Milosevic-Holbrooke «overeenkomst»,
waarin Milosevic belooft de politieke eisen van de internationale gemeenschap,
zoals vastgelegd in Veiligheidsraadsresolutie 1199 van 23 september 1998,
te zullen nakomen.Dit «akkoord» vormt de basis voor de verdere besluitvorming
van de internationale gemeenschap, met name voor wat betreft de instelling
van een verificatie-regime. Wat de formele status van het «akkoord»
betreft, moet erop gewezen worden dat een officiële tekst nooit is gepubliceerd.
Dit roept vragen op over de juridische betekenis van het «akkoord»,
al doen velen het voorkomen alsof er bij het «akkoord» tussen
Milosevic en Holbrooke daadwerkelijk sprake is van een geschreven document
met daaronder de handtekening van beide gesprekspartners. Ook de Veiligheidsraad
heeft slechts de beschikking over een brief van de permanente missie van Joegoslavië
bij de VN met daarin «information on the endorsement by the Government
of Serbia of the accord reached by Slobodan Milosevic, President of the Federal
Republic of Yugoslavia and the United States Envoy, Richard Holbrooke».1De in een
annex bij de brief opgenomen «informatie» bevat een samenvatting
van «het slotakkoord» dat, opgesplitst in drie delen, betrekking
heeft op de kwestie van de «monitoring», de grondslagen voor een
politieke regeling en een tijdschema voor de tenuitvoerlegging van de gemaakte
afspraken. Het «akkoord» bevat kennelijk geen enkele verwijzing
naar een staakt-het-vuren. Dat wijst er nog eens op dat de Kosovaarse Albanezen
geen gesprekspartner zijn geweest bij het overleg.Ongeacht de omstreden formele status, erkent het «akkoord»
Milosevic-Holbrooke expliciet «the interest of the international community
in full-scale monitoring of the situation in Kosovo and Methohija».2Deze bepaling effent de
weg voor het opzetten van een verificatie-regime, dat uit twee componenten
bestaat: een OVSE-missie op de grond, met 2000 onbewapende «verificateurs»,
en een NAVO-verificatiemissie met onbewapende verkenningsvliegtuigen in de
lucht. Over deze missies worden aparte afspraken gemaakt tussen Belgrado enerzijds
en de OVSE en de NAVO anderzijds.3De Veiligheidsraad geeft vervolgens bij de aanvaarding van resolutie 1203
op 24 oktober 1998 formeel goedkeuring aan de beide missies door, verwijzend
naar hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de FRJ op te dragen de resoluties
11604en 1199 «volledig
en onmiddellijk» na te komen en daartoe «volledig» samen
te werken met de beide verificatiemissies volgens de tussen Belgrado en de
OVSE, respectievelijk NAVO overeengekomen akkoorden. Het politieke doel dat
met deze missies wordt beoogd, is de verificatie van de naleving door de Federale
Republiek Joegoslavië (FRJ) en «all others concerned in Kosovo»
van de bepalingen in de resoluties 1199 en 1203. De verwijzing
naar «alle andere betrokkenen» betekent dat ook de etnisch-Albanese
partijen nadrukkelijk worden betrokken bij de implementatie van resolutie
1203, waarin de Veiligheidsraad beide verificatiemissies formeel autoriseert.
Holbrooke benadrukt dat het mandaat van de missies betrekking heeft op«verificatie»
en niet op «observing or monitoring», zonder duidelijk aan te
geven waarin de verschillen zitten. Ondertussen is wel duidelijk dat de missies
een typisch «peacekeeping»-karakter dragen, optredend met instemming
van het «gastland» en zonder bewapening, daarmee nog eens de beperkte
bevoegdheden van de «verificateurs» onderstrepend.Als vervolg op de door Holbrooke en Milosevic in oktober 1998 overeengekomen
afspraken, geeft de NAVO Milosevic nog twee weken extra om tegemoet te komen
aan de eisen inzake de terugtrekking van zijn troepen en zware wapens uit
Kosovo (tot de niveaus van voor maart 1998) en de terugkeer van vluchtelingen
en ontheemden. Bij het verlopen van de «deadline», op 27 oktober,
besluit de Noord-Atlantische Raad op het laatste moment nog niet te beginnen
met het uitvoeren van luchtaanvallen, maar de «Activation Orders»
voorlopig wel te handhaven in een poging Belgrado te wijzen op de mogelijke
gevolgen van het niet nakomen van gedane toezeggingen.De Extraction ForceSlechts geleidelijk aan beginnen beleidsmakers zich de implicaties van
de uitkomst van de besprekingen tussen Milosevic en Holbrooke van oktober
1998 te realiseren. De OVSE-missie moet gaan optreden in een potentieel «vijandelijke
omgeving», gelet op de fragiele situatie op de grond. Dit besef maakt
een aantal landen terughoudend bij het besluit verificateurs ter beschikking
te stellen. Rekening houdend met het peacekeeping-karakter van de missie,
dringen sommige regeringen aan op extra veiligheidsgaranties voor de verificateurs,
die onbewapend gaan optreden in een potentieel instabiel gebied, kwetsbaar
zijn als doelwit voor gijzelneming en kunnen worden gebruikt als menselijk
schild. Op het moment dat resolutie 1203 wordt aanvaard, is nog intensief
diplomatiek overleg gaande over de vraag hoe de veiligheid van de verificateurs
kan worden gegarandeerd. In paragraaf negen anticipeert de Veiligheidsraad
op die besluitvorming, waar hij weliswaar «the commitment of the Federal
Republic of Yugoslavia to guarantee the safety and security of the verification
missions» toejuicht, maar er in een adem aan toevoegt «that, to
this end, the OSCE is considering arrangements to be implemented in cooperation
with other organizations» (lees: de NAVO), eraan toevoegend «that,
in the event of an emergency, action may be needed to ensure their safety
and freedom of movement as envisaged in the agreements» (tussen Belgrado
en de OVSE/NAVO).Ofschoon resolutie 1203 bijna unaniem wordt aanvaard, onder verwijzing
naar hoofdstuk VII van het VN-Handvest, bestaan er diepgaande verschillen
van mening over de interpretatie van de tekst met betrekking tot de vraag
of zij het gebruik van geweld bij het garanderen van de veiligheid van de
onbewapende «verificateurs» nu wel of niet legitimeert. Belgrado
beroept zich op het akkoord met de OVSE. Na uitvoerig overleg intern en met
de OVSE, richt de NAVO tenslotte de «Extraction Force» op, speciaal
bedoeld om de evacuatie van verificateurs ingeval van nood mogelijk te maken.
Terwijl in westelijke hoofdsteden wordt gemeend dat zowel de oprichting van
de «Extraction Force» als het gebruik van geweld worden «gedekt»
door resolutie 1203, wordt deze opvatting op volkenrechtelijke en politieke
gronden krachtig bestreden door andere leden van de Veiligheidsraad, inclusief
Costa Rica, Brazilië en de Russische Federatie. Deze interpretatieverschillen
zijn al duidelijk bij het aannemen van de resolutie 1203, als
de NAVO nog bezig is de modaliteiten van de«Extraction Force»
uit te werken. Wanneer de strijdmacht tenslotte op 12 december 1998 operationeel
wordt, ontkent president Milosevic dat de stationering van de «Extraction
Force» deel uitmaakt van de deal met Holbrooke van medio oktober. Hij
waarschuwt dat elk optreden van de NAVO zal worden opgevat als «een
daad van agressie» en zal leiden tot vergelding van de kant van zijn
troepen.Allied ForceTerwijl de OVSE nog volop bezig is het benodigde aantal «verificateurs»
bijeen te krijgen, culmineert een aantal incidenten op de grond op 15 januari
1999 in een bloedbad in Racak, waarbij 45 Kosovaarse Albanezen om het leven
komen. Het bloedbad dwingt de internationale gemeenschap te erkennen dat er
sinds medio oktober nauwelijks enige vooruitgang is geboekt bij de implementatie
van de politieke eisen zoals neergelegd in resoluties van de Veiligheidsraad,
en dat er een nieuwe impuls aan de diplomatieke inspanningen gegeven moet
worden in een uiterste poging het gebruik van geweld te voorkomen. Op 29 januari
1999 gelast de Contactgroep1vertegenwoordigers van beide conflictpartijen
voor onderhandelingen, begin februari, naar Rambouillet. Ze krijgen veertien
dagen om overeenstemming te bereiken over een politieke regeling voor een
overgangsperiode van drie jaar, op basis van een door de Contactgroep voorgelegd
plan, dat voorziet in «substantial autonomy for Kosovo», met behoud
van de territoriale integriteit van de FRJ, de stationering van een internationale
troepenmacht onder leiding van de NAVO en de ontwapening van het UÇK.
Ook een verlenging van het overleg blijkt niet voldoende. Het vastlopen van
het overleg tijdens onderhandelingsrondes in Rambouillet en Parijs leidt uiteindelijk
tot het uitvoeren van de sinds oktober voorgenomen luchtacties. De terugtrekking
van de OVSE-verificateurs neemt de laatste belemmering weg voor het begin
van operatie Allied Force, op 24 maart 1999.Gedurende de luchtaanvallen gaan de diplomatieke inspanningen door om
te proberen Milosevic te laten instemmen met het politieke eisenpakket. Rusland
neemt aanvankelijk een sterk afwijzende houding in ten opzichte van het NAVO-optreden.
Een eigen bemiddelingspoging onder leiding van de minister van Buitenlandse
Zaken Ivanov mislukt. De Russische positie wijzigt enigszins nadat half april
de voormalige premier Tsjernomyrdin tot speciale gezant voor de Balkan wordt
benoemd. De feestelijk bedoelde top van de vijftigjarige NAVO in Washington
van eind april wordt een sobere aangelegenheid. Naarmate de luchtaanvallen
langer duren wordt meer en meer getwijfeld aan de effectiviteit ervan. Deze
indruk wordt versterkt doordat de NAVO collaterale schade veroorzaakt.AFORAls onbedoeld neveneffect van operatie Allied Force ziet de NAVO zich, onder druk van de ernstige humanitaire crisis
als gevolg van de grote aantallen vluchtelingen die de buurlanden binnenkomen,
genoodzaakt ook een reeks activiteiten op het humanitaire vlak – normaal
gesproken het domein van civiele inter- en non-gouvernementele hulporganisaties –
te ontplooien, in zowel Albanië als Macedonië (met respectievelijk
maximaal 12.000 en 8.000 militairen). Zij maakt daarbij onder meer gebruik
van de beschikbaarheid van reeds in de regio aanwezige NAVO-troepen (zoals
de overtollig geworden manschappen van de «Extraction Force»).
Tegelijk anticipeert de NAVO met de inzet van deze troepen op een toekomstige
stationering van Kosovo Force (KFOR) in Kosovo. Allied Harbour is de eerste humanitaire operatie
van de NAVO. Eind maart 1999 kunnen de reguliere humanitaire organisaties
het probleem van de massale instroom van vluchtelingen uit Kosovo in buurland
Albanië niet langer aan: in een periode van amper 14 dagen zijn meer
dan 200 000 vluchtelingen in Albanië aangekomen. Medio juni bevinden
zich ruim 450.000 vluchtelingen in het land, ondergebracht bij gastgezinnen,
in opvangcentra en vluchtelingenkampen. Als reactie op de ontstane situatie
stelt de Albanese regering de «Emergency Management Group» (EMG)
in, die belast wordt met de coördinatie van de hulpinspanningen. Ook
de NAVO wordt gevraagd te assisteren. Op 16 april 1999 neemt de Noord-Atlantische
Raad «Operation Order» 40414 aan, die voorziet in de stationering
van Albania Force (AFOR) in Albanië, met de taak «to provide humanitarian
assistance in support of, and in close co-ordination with, the UNHCR and Albanian
civil and military authorities». De assistentie bestaat uit ondersteuning
bij de doorvoer van hulpgoederen (zoals het herstel c.q. onderhoud van doorgangswegen),
bij de opvang van vluchtelingen (zoals de bouw van vluchtelingenkampen), en
hulp bij de noodzakelijke verplaatsing van vluchtelingen.Zijn de werkzaamheden in de eerste fase van de missie van AFOR ten tijde
van operatie Allied Force – vooral gericht
op ondersteuning bij de opvang van de vluchtelingen, de tweede periode, die
begint met het einde van de luchtacties, staat in het teken van de terugkeer
van diezelfde vluchtelingen naar Kosovo. Onder deze omstandigheden wordt ook
het takenpakket van AFOR aangepast: naast de voortzetting van de ondersteuning
van de humanitaire hulpverlening, gaat het nu vooral om het in goede banen
leiden van de repatriëring van de vluchtelingen naar Albanië, in
nauwe samenwerking met KFOR, de Albanese regering en UNHCR. De snelheid en
de omvang van de spontane terugkeer komt voor alle betrokkenen als een verrassing.
Op 1 september 1999 wordt de missie beëindigd.Een soortgelijke humanitaire hulpoperatie als in Albanië wordt in
april 1999 opgezet voor de opvang c.q. terugkeer van vluchtelingen uit Kosovo
in buurland Macedonië; in dit kader verleent de NAVO, via operatie Provide Shelter, een soortgelijke ondersteunende rol.
Ook hier worden NAVO-manschappen, in hoofdzaak de reeds in Macedonië
aanwezige eenheden van de Extraction Force, ingezet voor de leverantie en
het vervoer van hulpgoederen, voor logistieke ondersteuning, voor hulp bij
het opzetten van vluchtelingenkampen en de opbouw van de benodigde infrastructuur
voor deze kampen. Het betreft geen apart opgezette humanitaire NAVO-operatie.KFORDe G-8, het overlegorgaan van 's werelds zeven grootste economieën
en Rusland1, bereikt begin mei
1999 overeenstemming over een reeks algemene beginselen voor een politieke
oplossing voor de status van Kosovo, die onder andere voorziet in de stationering
van «effective international civil and security presences». Het
document waarmee de onderhandelaars Ahtisaari en Tsjernomyrdin begin juni
naar Belgrado afreizen is een nadere uitwerking, waarover inmiddels na verder
diplomatiek touwtrekken overeenstemming is bereikt. Volgens het document vindt
het optreden van de betrokken internationale organisaties nadrukkelijk «onder
auspiciën van de Verenigde Naties» plaats, op basis van hoofdstuk
VII van het VN-Handvest. Het eisenpakket voorziet in de instelling van een
de facto «protectoraat», via actieve bemoeienis van de internationale
gemeenschap met de situatie in Kosovo, zowel militair als civiel. Praktisch
gezien stelt de internationale gemeenschap zich garant voor de veiligheid
in het gebied en vult onderwijl het machtsvacuüm ontstaan door het gedwongen
vertrek van «Belgrado» uit Kosovo door de instelling
van een overgangsbestuur, bedoeld om «een substantiële autonomie
binnen de FRJ» tot stand te brengen. Dit overgangsbestuur anticipeert
op een definitieve regeling van het probleem-Kosovo in een later stadium.
Wanneer president Milosevic instemt met dit politieke eisenpakket, besluit
de NAVO-Raad op 9 juni 1999 operatie Allied Force
te beëindigen.Het eisenpakket wordt formeel bekrachtigd in de door de Veiligheidsraad
op 10 juni 1999 aanvaarde resolutie 1244. De resolutie bevat daarnaast op
een aantal onderdelen een nadere uitwerking, met name ook waar het gaat om
de details van de «international civil and security presences»:
zij voorziet o.a. in de instelling van een VN-overgangsbestuur voor Kosovo
en de komst van een internationale troepenmacht KFOR van 50 000 man.
Over de juridische basis van de internationale aanwezigheid in Kosovo kan
derhalve geen misverstand bestaan. Zowel de militaire als de civiele «presenties»
worden nadrukkelijk gelegitimeerd door resolutie 1244 van de Veiligheidsraad.
De tekst van deze resolutie grijpt bij het vaststellen van de taken van de
internationale militaire en civiele presentie terug op eerder gemaakte afspraken
(in Rambouillet, in G-8 verband en in het Ahtisaari-document).Het «Kosovo-model» is op hoofdlijnen geïnspireerd op
het Akkoord van Dayton, dat de basis legde voor de vredesregeling voor Bosnië-Herzegovina.
Net als in dat akkoord behelst de voor Kosovo overeengekomen overgangsregeling
een poging tot «post-conflict peacebuilding» – de bestuurlijke
en economische wederopbouw van een gebied binnen een reeks in multilateraal
verband overeengekomen randvoorwaarden. De Veiligheidsraad bepaalt tevens
dat deze opzet voorshands geldt voor een eerste periode van 12 maanden, «to
continue thereafter unless the Security Council decides otherwise».De kwestie van de aanwezigheid van NAVO-gevechtstroepen op het grondgebied
van Kosovo vormt – ook al in de fase van het overleg in Rambouillet
in februari 1999 – een van de voornaamste struikelblokken bij de inspanningen
president Milosevic ertoe te bewegen om in te stemmen met de eisen van de
internationale gemeenschap. De voorwaarden voor de legering van een internationale
troepenmacht zijn dan ook een belangrijk probleem in de onderhandelingen in
de eindfase van operatie Allied Force. Hier speelt
Moskou, als belangenbehartiger van Milosevic, een belangrijke bemiddelende
rol, met name wat betreft de precieze merites van de rol van de NAVO in de
voorziene internationale troepenmacht.Terwijl de aanvankelijke inzet van het Westen is dat het bij KFOR gaat
om een door de NAVO geleide troepenmacht («NATO-led»), wordt uiteindelijk
overeenstemming bereikt over de stationering van een «internationale
militaire presentie», met een substantiële deelneming van de NAVO,
«under unified command and control». Deze diplomatieke formulering
biedt voldoende ruimte om tegemoet te komen aan de verlangens van alle betrokkenen:
de NAVO wenst een operatie onder leiding van een NAVO-commandant en politieke
aansturing door de Noord-Atlantische Raad, Milosevic wenst een inbedding van
de internationale troepenmacht in VN-kader, hetgeen via de Veiligheidsraad
ook formele bemoeienissen van Moskou veiligstelt.Na moeizame onderhandelingen over de precieze rol van de NAVO, kent het
document dat Ahtisaari tenslotte aan Milosevic voorlegt, de NAVO een bijzondere
positie toe: «The international security presence with substantial North
Atlantic Treaty Organization participation must be deployed under unified
command and control (...)». Uiteindelijk komt, bij de aanvaarding van
resolutie 1244, de Veiligheidsraad de volgende formulering van het mandaat
voor de militaire missie overeen: «(a) Deterring renewed hostilities, maintaining and where necessary
enforcing a ceasefire, and ensuring the withdrawal and preventing the return
into Kosovo of Federal and Republic military, police and paramilitary forces,
except as provided in point 6 of annex 2;1(b) Demilitarizing the Kosovo Liberation Army (KLA) and other armed Kosovo
Albanian groups (...);(c) Establishing a secure environment in which refugees and displaced
persons can return home in safety, the international civil presence can operate,
a transitional administration can be established, and humanitarian aid can
be delivered;(d) Ensuring public safety and order until the international civil presence
can take responsibility for this task;(e) Supervising demining until the international civil presence can, as
appropriate, take over responsibility for this task;(f) Supporting, as appropriate, and coordinating closely with the work
of the international civil presence;(g) Conducting border monitoring duties as required;(h) Ensuring the protection and freedom of movement of itself, the international
civil presence, and other international organizations;»De internationale troepenmacht gaat optreden onder de naam KFOR. De opzet
van KFOR doet sterk denken aan die van de «Stabilization Force»
(SFOR) in Bosnië-Herzegovina, in het kader van de implementatie van het
Akkoord van Dayton.2De implementatie van beide regelingen
is formeel gelegitimeerd door de Veiligheidsraad. Beide voorzien ze ook in
twee componenten: militair en civiel. Net als SFOR, krijgt ook KFOR een aantal
typische militaire en ondersteunende taken. Hoofdopdracht is het scheppen
van een veilige omgeving, als voorwaarde voor de terugkeer van vluchtelingen
en ontheemden, de humanitaire hulpverlening, en het optreden van de internationale
civiele organisaties. De militaire taken betreffen o.a. het afdwingen van
een staakt-het-vuren en de terugtrekking van militaire, politie en paramilitaire
eenheden, maar ook de «demilitarisering» van het Kosovo Bevrijdingsleger
(UÇK).3Wat de bevoegdheden betreft, kan er geen misverstand bestaan over het
«peace-enforcement» karakter van de missie. KFOR-troepen hebben
nadrukkelijk de bevoegdheid om desnoods met militair geweld op te treden,
ook ten behoeve van de civiele component. Net als SFOR, bestaat ook KFOR uit
troepen van NAVO- en niet-NAVO-lidstaten. Hetzelfde geldt voor de commandostructuur:
KFOR kent, op sterke aandrang van de NAVO, een «unified command and
control», met een NAVO-commandant aan het hoofd en politieke aansturing
van de Noord-Atlantische Raad. En net als bij SFOR, zijn in KFOR-verband aparte
afspraken gemaakt over de bijzondere positie van de ruim 3000 Russische manschappen,
die deel uitmaken van de internationale troepenmacht.3.9.1 VoortrajectBegin maart 1998 begint de kwestie Kosovo naar aanleiding van het uitbreken
van vijandelijkheden in verhevigde mate aandacht te vragen in de nationale
en internationale politieke besluitvorming. Directeur Algemene Beleidszaken
De Winter van het ministerie van Defensie wijdt op 2 maart 1998 een nota aan
de ontwikkelingen in Kosovo. In een paragraaf onder de kop «Wat te doen?»
stelt hij onder meer dat internationale bemiddeling zou kunnen helpen, maar
betwijfelt hij of deze een duurzame regeling tot stand kan brengen. Alleen
een wezenlijke politieke verandering in Servië in het voordeel van democratische
krachten zou tot een regeling kunnen leiden. Verder schrijft De Winter dat
de Kosovaren moeten afzien van hun onafhankelijkheidsstreven.4Minister Voorhoeve belt op 5 maart – als minister Van Mierlo niet
bereikbaar blijkt – met de directeur van de Directie Veiligheidsbeleid
van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Sanders. Voorhoeve suggereert om
Kosovo gegeven de potentiële dreiging voor de internationale vrede en
veiligheid op de agenda van de VN-Veiligheidsraad te zetten. De waarnemend
directeur van de Directie Verenigde Naties tekent aan op het memorandum waarin
minister Van Mierlo van het verzoek op de hoogte wordt gesteld, dat «het
door MinDef gevraagde (nog) niet direct mogelijk is. Wel zouden de individuele
leden van de Veiligheidsraad c.q. Contactgroep kunnen worden benaderd door
PVVN (de Nederlandse ambassadeur bij de Verenigde Naties) met een dergelijke
suggestie».1Een eerste gedachtewisseling in de ministerraad
over Kosovo vindt plaats op 6 maart 1998. De opvatting dat de Veiligheidsraad
zich over de kwestie Kosovo zal moeten buigen en dat Nederland zich ervoor
in dient te spannen dat het onderwerp op de agenda van de VR wordt gezet wordt
in de vergadering ingebracht.2Op 11 maart 1998 bericht de Nederlandse PV bij de NAVO, Biegman, dat de
algemene strekking van het politieke overleg over Kosovo binnen de organisatie
is dat de kwestie Kosovo geen interne aangelegenheid van de FRJ betreft, dat
er gevaar is dat het conflict zich zal uitbreiden («spill-over»)
en dat het een bedreiging vormt voor de vrede en stabiliteit in de regio.3De ministerraad van 13 maart besteedt wederom aandacht
aan Kosovo. Hierin wordt meegedeeld dat wordt overwogen tijdens het komende
informele EU-overleg (Gymnich-overleg) van 13 en 14 maart de optie van een
diplomatieke missie van speciale vertegenwoordiger van de OVSE Van der Stoel
op te brengen. Tevens krijgt de raad te horen dat het mandaat van UNPREDEP
in Macedonië mogelijk wordt verlengd, waarna Nederland zou kunnen worden
gevraagd om hieraan een bijdrage te leveren. Daarnaast wordt gepleit voor
een kleine vredesmacht in Albanië, een optie die tevens door minister
Van Mierlo op tafel zou moeten worden gelegd tijdens het Gymnich-overleg,
waarbij hij zou moeten aangeven dat Nederland bereid is deel te nemen. De
ministerraad besluit in te stemmen met de voorgestelde inbreng van de minister
van Buitenlandse Zaken in het Gymnich-overleg.4Toenmalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo: Toen was (...)
al vrij zeker dat Kosovo een vreselijk probleem zou worden. Wij hebben het
er in de Kamercommissie heel vaak over gehad; altijd werd Kosovo genoemd.
Ik wist ook wel dat de Kamer daar zeer geïnteresseerd in was. (...) De
bedoeling was dat wij moesten voorkomen dat het conflict over de grens zou
gaan. Het was zeer te verwachten dat het in Kosovo zou escaleren en dat dan
de grens een heel belangrijk punt zou worden. Een oorlog was dan zelfs niet
uitgesloten. Daarom zei ik: laten wij troepen sturen. Ik heb dat ook gedaan
vanuit de gedachte dat, als je op een gegeven moment in Kosovo zelf tot geweld
moet overgaan, de goede volgorde is om vanuit de bereidheid om op de grond
aanwezig te zijn eventueel bommen te gaan gooien. Ik had toen een wat andere
opvatting dan het latere kabinet dat koos voor beginnen met bommen gooien
(...) De suggestie is gedaan. Men vond die interessant en deze werd achter
de hand gehouden (...) Op zo'n Gymnich-overleg wordt niets besloten. Dat gebeurt
altijd op een Raad daarna. Het is er toen niet maar later wel van gekomen
om troepen te sturen naar die omliggende landen. Nadat ik was afgetreden,
heeft het een heel andere wending genomen. Toen zijn er ook andere beslissingen
genomen.5De Tweede Kamer ontvangt op 16 maart 1998 een brief van de regering over
de situatie in Kosovo, die zich toespitst op de feitelijke situatie ter plaatse
en de internationale reactie op het uitbreken van het conflict. Er wordt geen
nationale appreciatie van de situatie gegeven.6Nationale besluitvorming
omtrent mogelijke militaire maatregelen is in de brief niet aan
de orde. Het is – blijkens een zeer uitgebreide nota van directeur DAB
De Winter – vooralsnog ook niet de bedoeling om te komen tot nationale
besluitvorming. Op 17 maart 1998 schrijft hij aan minister Voorhoeve dat militaire
interventie in Kosovo in internationaal verband niet wordt overwogen, vanwege
een mogelijke oorlog met het militair krachtige Servië, en de negatieve
invloed op de betrekkingen met Rusland en het vredesproces in Bosnië.
Andere redenen zijn dat militaire interventie zou inhouden dat het afscheidingsstreven
van de Albanezen in Kosovo wordt ondersteund, dat het niet te verwachten is
dat een legitimerende Veiligheidsraadsresolutie zal worden aangenomen, en
dat er onvoldoende steun binnen de VS bestaat voor een dergelijke interventie.Volgens De Winter gelden de meeste van deze bezwaren ook voor militaire
strafmaatregelen, zoals luchtacties. Naar zijn mening zijn dergelijke maatregelen
alleen aan de orde als de Servische autoriteiten overgaan tot etnische zuivering
op grote schaal. «Dit lijkt niet waarschijnlijk». Het conflict
zou kunnen worden ingedamd door de VN-troepenmacht in Macedonië, UNPREDEP,
te versterken en/of waarnemers of troepen in Albanië te stationeren.
De Winter concludeert (onder meer) dat de onafhankelijkheid van Kosovo niet
een Westers belang is, dat militaire interventie niet aan de orde is, en dat
militaire strafmaatregelen zeer onwaarschijnlijk zijn, hoewel – ingeval
van grootschalige etnische zuivering – niet uitgesloten.1De nota is geschreven in overleg met de Defensiestaf.Op 18 maart 1998 vindt een Algemeen Overleg tussen de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie en de ministers Van Mierlo en Voorhoeve
plaats, waarvoor onder meer de brief van 16 maart op agenda staat. Woordvoerders
zijn Verhagen (CDA), Valk (PvdA), Blaauw (VVD), Hoekema (D66), en Sipkes (GroenLinks).
De woordvoerders concentreren zich in relatie tot Kosovo vooral op de internationale
context en een mogelijke Nederlandse inzet van militairen in Macedonië
en Albanië, een onderwerp dat niet via de brief van de regering, maar
via de media naar buiten is gekomen. Minister Van Mierlo antwoordt dat het
kabinet zich na uitvoerige discussie positief heeft opgesteld om militairen
in Macedonië en Albanië beschikbaar te stellen indien een interventie
«geheel voldoet aan de door het kabinet gestelde voorwaarden»,
maar dat met dit punt voorzichtig is omgesprongen omdat de ervaring leert
dat het voortijdig aan de orde stellen van dit soort zaken «leidt tot
het afschieten ervan (...) en het terzijde leggen van andere punten».2Op 20 maart 1998 blijkt in de ministerraad dat er tijdens het Gymnich-overleg
van de week ervoor overeenstemming was over de noodzaak het mandaat van UNPREDEP
in Macedonië te verlengen. Er is echter geen overeenstemming over het
ontplooien van een troepenmacht in Albanië. De Tweede Kamer voelt wel
voor deze optie.3Het is de vraag of het gevreesde
«spill-over» effect van het Kosovo-conflict naar Albanië
en Macedonië daadwerkelijk aan de orde is. De militaire autoriteiten
van de NAVO verwachten dit niet, zo blijkt uit een codebericht van ambassadeur
Biegman van 25 maart 1998.4Toch blijven Buitenlandse Zaken en Defensie voorstander
van een internationale militaire aanwezigheid in Albanië à la
UNPREDEP. Op 8 april verschijnt op verzoek van minister Voorhoeve een uitgebreide
nota van de Directie Algemene Beleidszaken, geschreven in overleg met de Defensiestaf
en afgestemd met Buitenlandse Zaken, over de wenselijkheid van en opties voor
een militaire aanwezigheid in Albanië. Een militaire aanwezigheid in
Kosovo wordt alleen mogelijk geacht als de situatie in Kosovo ernstig verslechtert.
De opties van een waarnemersmissie en een humanitaire missie kunnen dan op
internationale steun rekenen. Een observatie- of interceptiemacht zal op tegenstand
stuiten.5Ook in het politiek overleg binnen de NAVO blijft de optie van preventieve
militaire inzet in Albanië op de agenda staan. Op 6 mei 1998 vraagt de
NAVO-raad de militaire autoriteiten van de NAVO een voorlopig militair advies
uit te brengen over «possible options for a NATO military contribution
(...) to international and Albanian efforts to monitor the security situation
in the area of the border between Albania and Kosovo». De militaire
autoriteiten wordt verder gevraagd te adviseren over verdere versterking van
de NAVO-Partnerschap-voor-Vrede-activiteiten in Macedonië en Albanië.
Nederland heeft volgens een nota van DAB van 7 mei de voorstellen «van
meet af aan gesteund». Defensie heeft reeds in april aan minister Voorhoeve
laten weten in staat te zijn een bijdrage te leveren aan een militaire aanwezigheid
in Albanië, bijvoorbeeld met eenheden van de strategische reserve van
SFOR. Ook minister Van Mierlo wil pleiten voor militaire aanwezigheid.1Wanneer medio mei het advies van de militaire autoriteiten voorligt bij het
Militair Comité van de NAVO (MC), blijkt Defensie zich te verwonderen
over de in haar ogen buitengewoon grote troepenomvang die voor de drie uitgewerkte
opties nodig is: 7–11.000, 13–19.000, 20–23.000. Defensie
vraagt de militaire autoriteiten om een nadere onderbouwing van deze hoge
aantallen.2Het door de militaire autoriteiten uitgebrachte voorlopige advies over
«possible NATO measures to promote stability in the region of Kosovo»
wordt door de Policy Coordination Group (PCG)3van de NAVO gebruikt voor een studie waarin drie pakketten
maatregelen zijn opgenomen, die op 28 en 29 mei 1998 aan de ministers van
Buitenlandse Zaken worden voorgelegd tijdens de NAVO-top in Luxemburg. Het
eerste pakket maatregelen betreft versterking van de Partnerschap-voor-Vrede-activiteiten
met Albanië en Macedonië, het tweede pakket omvat concrete NAVO-ondersteuning
en preventieve ontplooiing van troepen in Albanië en Macedonië,
terwijl het derde pakket «verdergaande afschrikkingsmaatregelen»
(waaronder luchtaanvallen en grondtroepen) behelst. «Nederland zal de
maatregelen ondersteunen», schrijft de plaatsvervangend directeur Algemene
Beleidszaken van Defensie aan zijn minister.4De ministers van Buitenlandse Zaken van de NAVO dragen de militaire autoriteiten
van de NAVO op de opties verder te ontwikkelen. PCDS Van Baal meldt met betrekking
tot de maatregelen uit het tweede pakket dat eventueel aan een observatiemacht
in Albanië kan worden deelgenomen, maar dan dient wel «kritisch
te worden gekeken naar mandaat, omvang, aard en termijn van de bijdrage».5Op 5 juni delibereert de ministerraad wederom over Kosovo. Er wordt verslag
gedaan van de recente ontwikkelingen. De NAVO treft voorbereidingen om verdere
escalatie te voorkomen, die echter vooral betrekking hebben op maatregelen
aan de grenzen van Kosovo. Het grootste probleem met betrekking tot een optreden
in Joegoslavië zelf ligt in de onmogelijkheid hiervoor een VN-mandaat
te krijgen.6De Tweede Kamer wil nog voor het zomerreces een Algemeen Overleg voeren
met de regering.7In een brief
aan de Kamer van 8 juni 1998, waar de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken
en Defensie op 28 mei om hebben verzocht, wordt uitgebreid ingegaan op de
actuele situatie in Kosovo, de internationale besluitvorming tot dusverre
en de voornemens van de regering. De Kamer wordt ervan in kennis gesteld dat
tijdens de Noord-Atlantische Raad in Luxemburg is besloten per direct de activiteiten
in het kader van het Partnerschap-voor-Vrede in Albanië en Macedonië
te versterken en dat in dit kader grond- en luchtoefeningen zullen plaatsvinden
in Albanië; deze maatregelen behoren tot het eerste pakket. Verder is
in Luxemburg besloten de militaire autoriteiten op te dragen nadere studie
te doen naar de maatregelen uit de pakketten twee en drie. Over het derde
pakket wordt opgemerkt dat «geenszins uitgesloten moet
worden dat alle opties open moeten blijven», en dat daarom ook de opdracht
gegeven is «de politieke, juridische en militaire implicaties van verdergaande
afschrikkingsmaatregelen te analyseren. Een mogelijk ingrijpen in Kosovo zelf
kan in dit verband niet buiten beschouwing worden gelaten». Nederland
dringt aan op spoedige voltooiing van de studie, zo stelt de brief, alsmede
dat Nederland een krachtig standpunt inneemt, «krachtiger dan dat van
de meeste andere partners».1Permanent vertegenwoordiger bij de NAVO, Biegman: «Het meest forse
standpunt werd ingenomen door de Verenigde Staten.» (vraag: En de overige
lidstaten?) Biegman: «Dat varieerde. Naarmate men meer in de richting
van de Middellandse Zee kwam, was men voorzichtiger of minder geneigd om geweld
te gebruiken.» (vraag: Nederland zat in die tijd dus met het innemen
van een krachtig standpunt op de lijn van de Verenigde Staten?) Biegman: «Zo
kunt u dat wel zeggen.»2Het Algemeen Overleg in de Tweede Kamer over de brief van 8 juni vindt
op 9 juni plaats in aanwezigheid van de ministers Van Mierlo en Voorhoeve.
Met het oog op dit Algemeen Overleg wordt minister Voorhoeve door de Directie
Algemene Beleidszaken op 9 juni nader ingelicht over de voortgang in het internationale
overleg. De nota stelt dat de in het voorlopig militair advies genoemde aantallen
manschappen voor de opties voor preventieve ontplooiing in Albanië opvallend
hoog zijn en dat ook de voorbereidingstijd lang is, waardoor deze opties onhaalbaar
dreigen te worden. Dit heeft volgens Algemene Beleidszaken mogelijk te maken
met het feit dat de militaire autoriteiten van de NAVO weinig voelen voor
een preventieve ontplooiing in Albanië, «omdat zij op zichzelf
geen wezenlijke bijdrage kan leveren aan de oplossing van het conflict in
Kosovo en Milosevic juist in de kaart zou kunnen spelen».3De steun voor de verdergaande afschrikwekkende maatregelen uit het derde pakket
is sinds de bijeenkomst in Luxemburg toegenomen. Secretaris-generaal Solana
heeft in dit kader op 8 juni 1998 in de NAVO-raad een reeks voorstellen gepresenteerd
voor mogelijke NAVO-acties, waaronder een opdracht aan de militaire autoriteiten
om een begin te maken met de planning van de verschillende opties voor lucht-
en grondoperaties tegen de FRJ.4Tijdens het Algemeen Overleg dringt de Kamer aan op vergaande maatregelen.
Hoekema (D66) geeft aan politieke, economische en militaire sancties, inclusief
een all-out interventie wenselijk te achten en vraagt naar de mogelijkheden.
Deze maatregelen zouden naar zijn mening moeten steunen op een resolutie van
de Veiligheidsraad, maar bij het ontbreken hiervan zou de internationale gemeenschap
zich niet lamgelegd moeten voelen. Valk (PvdA) bepleit onder meer een vliegverbod,
dreiging met het luchtwapen en preventieve ontplooiing in Albanië en
Macedonië. Van Middelkoop (GPV) benadrukt dat de militaire bijdrage die
de regering volgens de brief van 8 juni overweegt eerst moet worden getoetst
aan het Toetsingskader. Hij wil wachten op een concreet verzoek om dat naar
behoren te kunnen doen. Van Bommel (SP) is terughoudend over het nut en de
noodzaak van militair ingrijpen. Vos (GroenLinks) pleit voor preventieve ontplooiing.
Tevens vraagt zij naar het scenario indien er geen VR-resolutie zou worden
aangenomen die ingrijpen in Kosovo legitimeert. De Milliano (CDA) erkent dat
de volkenrechtelijke kenmerken voor een mogelijk militair ingrijpen aanwezig
zijn en dat moet worden gewerkt aan een mandaat van de Veiligheidsraad voor
ingrijpen. Blaauw (VVD) vindt dat ingrijpen in Kosovo een resolutie
van de Veiligheidsraad vereist, maar dat wel troepen kunnen worden uitgezonden
naar Albanië en Macedonië.1Een kernpunt in de discussie is de noodzaak van een Veiligheidsraadsresolutie
om militair ingrijpen te legitimeren. Volgens Van Middelkoop en Van Bommel
heeft minister Voorhoeve eerder aangegeven dat zonder een resolutie kan worden
ingegrepen. Dit is aanleiding voor de minister om zijn collega Van Mierlo
tijdens het Algemeen Overleg te schrijven: «Ik heb nimmer gezegd dat
interventie ook kan zonder VR-resolutie, maar dat een VR-resolutie nodig is.
Als deze uitblijft, zullen we een oplossing moeten bedenken hoe er ook zonder
VR-resolutie opgetreden kan worden om de etnische zuiveringen te stoppen.
Men citeert een teletekstbericht, en niet mij, want zo heb ik het niet gezegd».2In zijn antwoord aan de Kamer stelt Voorhoeve
dat hij verre de voorkeur geeft aan een resolutie. Als daarvoor echter in
de Veiligheidsraad geen basis is, zal hoe dan ook een oplossing moeten worden
gezocht. Over de vorm van ingrijpen stelt Voorhoeve dat het luchtwapen het
enige effectieve instrument is. Het kost erg veel tijd om een troepenmacht
op de been te brengen.3Naar aanleiding van de voorstellen van secretaris-generaal Solana van
8 juni, pleit Nederland er op 10 juni 1998 voor dat de militaire autoriteiten
van de NAVO niet tegelijkertijd de volledige «range of options»
in het kader van de maatregelen uit pakket drie gaan uitwerken. Nederland
is voorstander van een versneld vooradvies voor opties die op korte termijn
kunnen worden verwezenlijkt, zoals de optie van een beperkte luchtcampagne.4Op 11 juni wordt gewoontegetrouw voorafgaand aan de
ministeriële NAVO-raad een diner gehouden waarin de lopende zaken aan
de orde komen. Minister Voorhoeve zit het diner voor. De opties van pakket
drie die aan de orde komen zijn: a. luchtoefeningen; b. toezicht luchtembargo
en humanitaire hulp; c. toezicht vanuit de lucht op Kosovo; d. een elektronische
oorlogsvoering luchtcampagne; e. gefaseerde luchtaanvallen; f. afdwingen van
een no-fly zone; g.toezicht en afdwingen exclusion zone voor zware wapens;
h. verdere ontplooiing van lucht-, grond- en maritieme middelen.5De ministers van Defensie bereiken «opvallend snel overeenstemming»
over een opdracht aan de militaire autoriteiten de opties van pakket drie
verder uit te werken en in de uitwerking voorrang te besteden aan de luchtopties.
Op voorstel van de VS wordt de militaire autoriteiten ook gevraagd een studie
te ondernemen naar de inzet van lucht- en grondstrijdkrachten «ter controle
en eventueel afdwinging van een akkoord in Kosovo».6Op 12 juni 1998 wordt de ministerraad op de hoogte gesteld van het feit
dat binnen de NAVO een scala aan opties wordt uitgewerkt. Dit gebeurt aan
de hand van een notitie, waarin ook het verloop van het Algemeen Overleg van
9 juni uit de doeken wordt gedaan.7De Tweede Kamer wordt in een brief van 16 juni 1998 op de
hoogte gesteld van de besluiten die door de NAVO-ministers van Defensie op
11 en 12 juni zijn genomen. Inzet van militaire middelen in en boven de Federale
Republiek Joegoslavië kan niet worden uitgesloten. De militaire autoriteiten
van de NAVO is daarom opgedragen studie te doen naar een «reeks van
militaire opties», die «op grond van een adequate juridische basis
het geweld in Kosovo kunnen helpen beëindigen». Er zal voorrang
worden gegeven aan opties die snel kunnen worden uitgevoerd. Ook is besloten
tot een luchtoefening boven Albanië en Macedonië die inmiddels is
uitgevoerd, en waaraan vier Nederlandse F-16's en een KDC-10 tankervliegtuig
hebben deelgenomen. Daarnaast is de militaire autoriteiten om versneld advies
gevraagd over preventieve ontplooiing in Albanië en Macedonië.8Op 17 juni 1998 brengen de militaire autoriteiten van de NAVO een voorlopig
advies uit over de maatregelen uit pakket drie. De Defensiestaf en de Directie
Algemene Beleidszaken informeren minister Voorhoeve hierover en geven een
beoordeling. De militaire autoriteiten komen tot de conclusie dat alleen een
luchtoffensief snel voldoende druk kan uitoefenen, maar maken daarbij de kanttekening
dat een luchtoffensief waarschijnlijk onvoldoende zal zijn om de politieke
doelstelling – te weten een einde aan het geweld, een verhoogde status
van Kosovo, behoud van de territoriale integriteit van de FRJ, en bescherming
van de mensenrechten en burgerrechten in Kosovo1– te bereiken. Daarvoor is waarschijnlijk een
vervolgoptreden met landstrijdkrachten nodig, een optie die nog in studie
is bij SHAPE, het militaire hoofdkwartier van de NAVO. De Defensiestaf en
de Directie Algemene Beleidszaken onderschrijven de conclusies van de militaire
autoriteiten. Het valt naar de mening van de ambtelijk adviseurs van minister
Voorhoeve echter te betwijfelen of er binnen de NAVO voldoende steun bestaat
voor optreden tegen de FRJ. Zij concluderen dat de NAVO waarschijnlijk pas
zal besluiten tot luchtaanvallen als duidelijk sprake is van etnische zuivering
en er een VN-mandaat onder hoofdstuk VII van het Handvest is vastgesteld.
Daarnaast valt het zeer sterk te betwijfelen of de NAVO «te eniger tijd»
zal besluiten tot de inzet van grondtroepen in Kosovo.2Buitenlandse Zaken zet vervolgens in een instructie van 23 juni 1998 aan
de Nederlandse missie bij de NAVO de nodige kanttekeningen bij een luchtoffensief.
Hoewel Nederland de conclusie onderschrijft dat alleen een luchtoffensief
snel voldoende druk kan uitoefenen om de gevechten in Kosovo te doen stoppen,
valt het te betwijfelen of er een «relevant legal basis» gevonden
kan worden, wat «niets doen» niet denkbeeldig maakt. Een luchtoffensief
tegen Servische doelen bevordert het streven naar onafhankelijkheid van Kosovo.
Dit is strijdig met het politieke doel. Daarnaast wordt benadrukt dat het
onzeker is of alleen een luchtoffensief een politiek vergelijk of een staakt-het-vuren
kan afdwingen. De kans dat hiervoor grondtroepen noodzakelijk zijn is reëel.
Daarom wordt ambassadeur Biegman geïnstrueerd te bepleiten dat voor alle
opties uit het derde pakket militaire maatregelen, dus ook grondopties, nadere
planning wordt uitgevoerd. Ook wordt hem gevraagd de samenhang tussen de pakketten
twee (preventieve ontplooiing in Albanië en Macedonië) en drie te
benadrukken.3Van Mierlo: «Ik vond dat luchtacties dienen te volgen op aanwezigheid
op de grond. Als je bommen gooit, moet je precies weten wat je in de stilte
doet die volgt op de bommen. Je kunt niet zeggen: ik zie wel wat er dan gebeurt.
Voor mij ontbreekt dan een soort morele rechtvaardiging om bommen te gooien.
Dat heb ik altijd gezegd. Ik wist ook wel dat de kans gering was, want dat
betekent dat je risico's neemt. Maar je begint dan met te laten zien dat je
fysiek bereid bent om een bepaald doel te beschermen. Dat wil nog niet meteen
zeggen dat je tot grondoorlog overgaat.»4Op 24 juni bericht ambassadeur Biegman dat de militaire autoriteiten van
de NAVO is opgedragen te beginnen met de eerste contingency
planning voor gefaseerde luchtacties. In deze planning zal een «graduated
set of options» worden geschetst zowel met betrekking tot de geografische
reikwijdte als de schaal van de luchtaanvallen. Dit met het oog op «flexibility
for political decision making». Hij bericht dat met betrekking tot het
tweede pakket maatregelen gekeken zal worden naar «lichtere opties».
De Policy Coordination Group is opgedragen een politiek-militair raamwerk
te ontwerpen op basis waarvan de NAVO-raad verschillende opties zal kunnen
beoordelen.5Den Haag laat weten voorstander te zijn van
het onderzoeken van lichte opties, maar benadrukt wederom de samenhang tussen
de maatregelen van het tweede en derde pakket.1Tijdens de ministerraad van 3 juli 1998 wordt meegedeeld dat het overleg
tussen Nederland en leden van de Contactgroep reeds tweemaal is uitgesteld.
De Contactgroep functioneert slecht en bijeenkomsten worden telkenmale uitgesteld:
hierdoor lijkt de Joegoslavische president Milosevic veel tijd te krijgen
om naar eigen inzicht te handelen. In de gedachtewisseling wordt gesproken
van tekortschietende afspraken die tot stand zijn gekomen in het overleg tussen
Milosevic en Jeltsin van 16 juni, afspraken die bovendien onbeholpen en onvolledig
worden uitgevoerd. Daarnaast wordt gesteld dat de eventuele inzet van grondtroepen
na luchtacties op onoverkomelijke moeilijkheden zal stuiten.2Directeur Juridische Zaken (DJZ) van het ministerie van Defensie, Ybema,
wijdt op 3 juli 1998 een nota aan de juridische basis voor geweldgebruik door
de NAVO in en/of boven het grondgebied van de Federale Republiek Joegoslavië.
Hij schrijft dat het Akkoord van Dayton en de daarmee samenhangende internationale
overeenkomsten geen grondslag bieden voor een eventueel gebruik van geweld
door de NAVO als antwoord op Servische handelingen jegens de bevolking van
Kosovo. Een separate juridische grondslag is nodig. In het internationaal
recht bestaan slechts twee uitzonderingen op het geweldsverbod (art. 2 VN-Handvest).
De eerste is het beginsel van (collectieve) zelfverdediging. Hiervan kan geen
sprake zijn omdat het conflict zich binnen een soevereine staat afspeelt.3Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie, Ybema: «Natuurlijk
is dat wel een belangrijke uitzondering op het verbod op het gebruik van geweld
in het algemeen. In deze nota is dit onderwerp ook opgebracht. Ik zie echter
absoluut niet hoe hier gesproken kan worden van een collectief recht van zelfverdediging.
Dat kan alleen maar als de verdediging van Kosovo tegen Joegoslavië aan
de orde zou zijn, maar dat was niet het geval, want Kosovo was een deel van
Joegoslavië.»4De tweede uitzondering is een mandaat van de VN-veiligheidsraad.Ybema: «In die notitie van 3 juli aan mijn toenmalige minister Voorhoeve
heb ik duidelijk gemaakt hoe mijns inziens het systeem in elkaar zit, namelijk
dat bij voorkeur op basis van een mandaat van de Veiligheidsraad wordt deelgenomen
aan vredesoperaties. (...) Ik stelde vast dat er op 3 juli geen enkele resolutie
was op basis waarvan actie zou kunnen worden ondernomen tot het tegengaan
van de gruwelijke mensenrechtenschendingen in Kosovo.»5De NAVO kan ook niet overgaan tot «enforcement actie» als
regionale organisatie zoals wordt bedoeld onder artikel 52 van het VN-Handvest.
De NAVO is namelijk geen regionale organisatie in de zin van het Handvest
en een dergelijke organisatie is bovendien volgens artikel 53 niet bevoegd
geweld te gebruiken zonder toestemming van de Veiligheidsraad. Hierdoor blijft
alleen de mogelijkheid over van de (omstreden) leer van de humanitaire interventie.
Een dergelijke interventie kan echter pas overwogen worden na aantoonbare
onmacht van de VN om aan het geschil een einde te maken. «In het geval
van Kosovo is hiervan nog geen sprake», aldus Ybema.6Op 8 juli 1998 brengt ambassadeur Biegman verslag uit van de NAVO-raad
van 6 en 7 juli. De NAVO gaat door met het ontwikkelen van plannen voor alle
militaire opties. De militaire autoriteiten hebben intussen een aantal opties
uitgewerkt voor de inzet van grondtroepen, waarin sprake is van een mogelijke
inzet van maximaal rond 200.000 militairen. De opties hebben betrekking op
een inzet met toestemming van de betrokken partijen, zoals bij
een vredesregeling of een staakt-het-vuren (A-opties), maar ook op een offensieve
inzet van grondtroepen (B-opties). De NAVO-raad besluit tot uitwerking van
de opties die betrekking hebben op een vredesregeling en een staakt-het-vuren,
overigens op basis van nog nader door de Policy Coordination Group op te stellen
politiek-militaire richtlijnen.1De PCG bereikt op 13 juli overeenstemming over een raamwerkdocument
voor eventuele militaire acties van de NAVO in en rond Kosovo.2De reactie uit Den Haag op het NAVO-besluit de A-opties verder uit te
werken is dat hiervoor begrip bestaat, maar er wordt op aangedrongen dat «mede
met het oog op de signaalwerking richting Belgrado» de planning «voor
alle militaire opties (...) onverminderd wordt voortgezet».3Op 17 juli bericht Biegman dat de Policy Coordination
Group een akkoord heeft bereikt over nadere politiek-militaire richtlijnen
voor de militaire autoriteiten ten aanzien van de planning voor de opties
in het kader van een vredesregeling of een staakt-het-vuren.4Naar aanleiding hiervan doet zich de vraag voor of er
niet met de zogenoemde «force generation» – het overleg
tussen de NAVO-partners over concrete toezeggingen van militaire eenheden
moet worden begonnen. Dit is voor Nederland nog een brug te ver. «Dit
vereist immers binnenlandse politieke besluitvorming, waarover ook het parlement
(Toetsingskader) geconsulteerd dient te worden (...) Juist met het oog op
de geloofwaardigheid van de NAVO is het de vraag of force generation verstandig
is. Dit zou complicaties mee kunnen brengen die averechts werken op de geloofwaardigheid
van het Bondgenootschap», aldus de instructie aan Brussel van 21 juli.5De NAVO neemt tijdens de zomer geen gas terug. Op 23 juli 1998 bericht
Biegman dat behandeling van het operatieplan voor de luchtcampagne in de NAVO-raad
voor de volgende week wordt voorzien, evenals discussie over toestemming voor
informele contacten met de bondgenoten over mogelijke troepenbijdragen. De
week daarna zal een concept ten aanzien van de opties in het kader van een
vredesregeling of een staakt-het-vuren aan de Raad worden voorgelegd, waarna
de militaire autoriteiten de opties voor preventieve ontplooiing in Albanië
nader zullen uitwerken.6Op verzoek van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken stuurt minister
Van Mierlo, mede namens de ministers Voorhoeve en Pronk, de Tweede Kamer op
24 juli 1998 een brief over de actuele situatie in en rond Kosovo.7Naast een schets
van de recente ontwikkelingen, de humanitaire situatie en de internationale
reactie hierop, wordt wederom aangegeven dat binnen de NAVO de inzet van militaire
middelen niet wordt uitgesloten en dat «mede op aandringen van Nederland»
een reeks militaire opties, «zoals ingrijpen vanuit de lucht»
wordt ontwikkeld. Nederland heeft inmiddels deelgenomen aan een oefening in
het luchtruim van Albanië en Macedonië met vier F-16's en een KDC-10
tankervliegtuig. Ook de mogelijkheden voor preventieve ontplooiing in Albanië
worden onderzocht.8Op 27 juli 1998 wordt minister Van Mierlo nader geïnformeerd over
de stand van zaken met betrekking tot de planning van de verschillende militaire
opties. De planning voor de luchtoperaties is het verst gevorderd. De luchtoperatie
bestaat uit vier «geleidelijk escalerende fasen»:De eerste fase (phase 0) betreft de inzet van het luchtwapen rondom de
grens van de FRJ en uitvaardigen van een «no fly zone», gecombineerd
met een eis tot wapenstilstand. De tweede fase (phase 1) bestaat uit het afdwingen
van een «no fly zone» en het onderdrukken van FRJ luchtafweer,
commandoposten en eenheden met zware wapens (artillerie en tanks) in Kosovo.
De derde en vierde fase (Phase II and III) houden in dat geselecteerde militaire doelen, eerst ten zuiden van de 44-ste breedtegraad (Phase
II) en mogelijk door de gehele FRJ (Phase III) gebombardeerd worden.1In de NAVO-raad van 29 juli zal aan de orde komen of informele contacten
met de lidstaten kunnen worden gelegd over een mogelijke bijdrage. De Directie
Veiligheidsbeleid adviseert minister Van Mierlo om ambassadeur Biegman –
na overleg met minister Voorhoeve – te instrueren hiermee akkoord te
gaan. Van Mierlo stemt in.2Het contact tussen Van Mierlo en Voorhoeve leidt er toe dat directeur
Algemene Beleidszaken van Defensie, De Winter, op verzoek van zijn minister
op 29 juli 1998 een nota schrijft over mogelijke Nederlandse bijdragen aan
operaties in en boven Kosovo. De Winter geeft aan dat het in de rede ligt
dat voor de luchtoperaties het in Villafranca gestationeerde detachement F-16
gevechtsvliegtuigen met circa tien toestellen wordt aangevuld. Voorts kan
een KDC-10 tankervliegtuig ter beschikking worden gesteld. De Winter huldigt
het standpunt dat het onverstandig is om reeds te beginnen met het formele
force generation-proces voor een luchtoffensief. Dit zal verdeeldheid in de
NAVO over de rechtsbasis en de wenselijkheid van optreden blootleggen. Wel
kan volgens De Winter worden ingestemd met het informeel polsen van de bondgenoten.
Daarnaast stelt hij dat nog niet valt aan te geven welke bijdrage aan een
grondoperatie kan worden geleverd «aangezien de NAVO-planning voor de
verschillende grondoperaties nog onvoldoende is gevorderd». Hij gaat
echter uit van maximaal een bataljon. Verder adviseert hij aan minister Voorhoeve
zelfs naar minister Van Mierlo toe uitsluitend in algemene termen te spreken
over een luchtoffensief. Over een Nederlandse bijdrage aan een grondoffensief
kunnen beter in het geheel geen mededelingen worden gedaan. De directeur Algemene
Beleidszaken concludeert dat het erg onwaarschijnlijk is dat de NAVO binnenkort
zal ingrijpen in Kosovo.3Minister Voorhoeve is het kennelijk niet eens met de aanbeveling van De
Winter, want hij verzoekt de inhoud van de nota in een brief aan Van Mierlo
te gieten, die nog dezelfde dag wordt verzonden. In deze brief wordt de minister
van Buitenlandse Zaken in kennis gesteld van de mogelijke bijdrage aan de
luchtopties, het bezwaar tegen force generation in dit kader en het fiat voor
informele contacten. Het is op het ogenblik echter niet goed aan te geven
welke bijdrage Nederland zou kunnen leveren aan een grondoperatie, omdat de
planning voor de verschillende grondoperaties nog onvoldoende is gevorderd.
Er wordt uitgegaan van bataljonsgrootte, die echter niet gewaarborgd is voor
een langdurige operatie. Aangezien eenmaal genoemde bijdragen «een eigen
leven gaan leiden» kunnen beter geen mededelingen worden gedaan over
een Nederlandse bijdrage aan een grondoperatie.4Van Mierlo schrijft een brief terug op 30 juli
1998 waarin hij stelt het met zijn collega van Defensie eens te zijn.5Ambassadeur Biegman heeft intussen op 29 juli
bericht dat hij ervoor heeft gepleit de militaire autoriteiten te machtigen
de bondgenoten informeel te benaderen om mogelijke bijdragen voor de gefaseerde
luchtoperatie, maar hierin geen bijval kreeg.6Informele sondering zal echter na ruim een week wel
aan de orde zijn.De ministerraad van 5 en 6 augustus 1998 is de eerste waarin door het
nieuw aangetreden kabinet Kok-II over Kosovo wordt gesproken. Nederland zal
uitsluitend deelnemen aan een militaire operatie indien deze wordt gelegitimeerd
door een resolutie van de Veiligheidsraad. Het op vliegbasis Villafranca gestationeerde
detachement F-16 gevechtsvliegtuigen kan hiertoe met een tiental F-16's worden
uitgebreid. De NAVO heeft Nederland nog niet gevraagd om een bijdrage ten
behoeve van een verdergaande militaire operatie. De kans dat het komt tot
een dergelijke inzet is overigens klein, gezien het gebrek aan
internationale overeenstemming. Bovendien is een militaire interventie moeilijk
realiseerbaar. Vanuit de ministerraad wordt er op aangedrongen dat ook de
nieuwe ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie zich actief zullen opstellen
bij het bereiken van een diplomatieke oplossing, en in het internationaal
overleg een initiërende rol zullen spelen.1Op 7 augustus 1998 schrijft PCDS Van Baal een nota over de Nederlandse
bijdrage aan de luchtoperatie boven Kosovo. In de planning is een Nederlands
bijdrage opgenomen bestaande uit zes F-16's «multi-role» en twee
F-16 fotoverkenningsvliegtuigen. Het gaat hier om extra toestellen naast al
eerder beschikbaar gestelde acht F-16s en een KDC-10 tankervliegtuig. Deze
bijdrage wordt «uitvoerbaar» genoemd.2Enige dagen later wordt door de Directie Veiligheidsbeleid van Buitenlandse
Zaken in overleg met Defensie een lijn voor woordvoering over Nederlandse
deelname aan de eventuele luchtoperatie geadviseerd aan de directeur-generaal
Politieke Zaken. Hieruit blijkt dat de NAVO intussen is overgegaan tot het
informeel benaderen van de NAVO-lidstaten. Nederland heeft aangegeven 8 F-16's
en een KDC-10 ter beschikking te kunnen stellen. Het gaat nadrukkelijk om
een informele peiling, benadrukt moet worden dat geen politieke besluitvorming
heeft plaatsgevonden.3De permanente missie bij de NAVO stelt op 11 augustus 1998 het ministerie
van Buitenlandse Zaken in een fax op de hoogte van de laatste stand van zaken
met betrekking tot de NAVO-planning, waarbij wordt opgemerkt dat er nog geen
overeenstemming is bereikt over de juridische grondslag: «bij de planning
wordt er gemakshalve van uitgegaan dat «de relevante juridische grondslag»
op het moment van ingrijpen voorhanden zal zijn». Er zijn drie categoriën:
opties voor preventieve ontplooiing, luchtopties en grondopties. De militaire
autoriteiten hebben met betrekking tot preventieve ontplooiing een tiental
opties (A tot en met J) ontwikkeld. De opties E tot en met J zijn «lichtere»
opties. De militaire autoriteiten wordt echter de opdracht gegeven de optie
C (preventieve ontplooiing in Albanië, op haar beurt onderverdeeld in
de opties a. tot en met f.) met prioriteit uit te werken. De luchtcampagne
wordt onderverdeeld in vier fasen, 0 t/m 3. Het concept of operations (CONOPS)
voor de totale gefaseerde luchtcampagne, genaamd Allied
Force, minus de beperkte luchtoptie (fase «1-minus»),
is inmiddels goedgekeurd door de NAVO-raad. De militaire autoriteiten hebben
van de grondopties de A-opties verder uitgewerkt («enhanced»).
De B-opties worden in de vorm van «preliminary contingency planning»
verder uitgewerkt.4Volgens de missie bij de NAVO zal de NAVO-raad waarschijnlijk op woensdag
12 augustus de militaire autoriteiten opdracht geven met prioriteit een «contingency
operatieplan» voor de optie die betrekking heeft op ontplooiing van
grondtroepen voor een staakt-het-vuren, uit te werken. Dit is inderdaad het
geval. De NAVO-raad vraagt dan tevens om een concept of operations voor de
beperkte luchtoptie.5De NAVO-raad gaat op 25 augustus 1998 akkoord –
op enkele details na – met het concept of operations voor de beperkte
luchtoptie.6Bij de regeling van werkzaamheden van de Tweede Kamer van 1 september
1998 vraagt de VVD «nog deze week» om een brief over de situatie
in Kosovo. De minister van Buitenlandse Zaken, Van Aartsen tekent aan op het
ongecorrigeerd stenogram van deze regeling van werkzaamheden: «Dit heeft
zeer veel spoed! NB: deze week.»7De brief wordt namens de ministers van Buitenlandse Zaken, Defensie en voor
Ontwikkelingssamenwerking verstuurd op 4 september. De situatie op de grond
en de humanitaire en politieke situatie worden eerst beschreven, alvorens
in te gaan op de inspanningen binnen de NAVO. Aan de Kamer wordt gemeld dat
de NAVO de planning voor een breed scala aan militaireopties
vrijwel heeft voltooid. De plannen kunnen worden ingedeeld in drie categorieën:
preventieve stationering, luchtopties en grondopties. Nederland is informeel
gepolst over een bijdrage. Het gaat naast de bijdrage aan de SFOR-luchtcomponent Deliberate Forge – vliegtuigen die dus voor zowel
Bosnië als Kosovo kunnen worden ingezet – om acht extra F-16 vliegtuigen
en tankercapaciteit,. Politieke besluiten zijn pas aan de orde als formeel
om een bijdrage wordt gevraagd.1Minister van Defensie De Grave wordt op 8 september door directeur Algemene
Beleidszaken De Winter geïnformeerd over de voors en tegens van de noodzaak
van een VN-mandaat voor een mogelijk militair ingrijpen. Voor een VN-mandaat
pleit dat militair ingrijpen in strijd is met het non-interventiebeginsel,
dat een internationaal aanvaarde rechtsbasis belangrijk is, dat door ingrijpen
zonder mandaat een precedent wordt geschapen voor militair ingrijpen elders,
dat de indruk moet worden vermeden dat de NAVO eigenmachtig en willekeurig
optreedt, en dat optreden zonder machtiging afbreuk doet aan het Nederlandse
streven de internationale rechtsorde te bevorderen en ook de relatie met Rusland
beschadigt. Tegen de noodzaak van een VN-machtiging pleiten de geloofwaardigheid
van de militaire dreiging van de NAVO (Milosevic weet immers dat een militaire
interventie waarschijnlijk niet door de Veiligheidsraad zal worden gemachtigd),
en het feit dat er omstandigheden denkbaar zijn waaronder de NAVO wegens politieke
en morele redenen zich genoodzaakt ziet in te grijpen. Ook moet het niet zo
zijn dat Rusland een veto kan uitspreken over NAVO-optreden in kwesties die
het NAVO-grondgebied rechtstreeks raken. Bovendien moet de politieke schade
door protesten uit Rusland niet worden overschat.2De Winter stelt dat Nederland alleen onder voorwaarden moet deelnemen
aan een NAVO-operatie zonder VN-mandaat: er moet sprake zijn van ernstige
mensenrechtenschendingen, het NAVO-optreden dient proportioneel te zijn en
er moet een concrete aanleiding zijn in verband met de geloofwaardigheid.
Daarnaast moet de interventie zijn voorafgegaan door een ontwerpresolutie
die is getroffen door een veto, en moeten alle bondgenoten solidair zijn.3Op 9 september 1998 is er een Algemeen Overleg over de situatie in Kosovo.
Het regeringsbeleid wordt voor het eerst verwoord door de nieuw aangetreden
ministers Van Aartsen en De Grave. Woordvoerder Blaauw geeft namens de VVD
aan dat de informeel toegezegde bijdrage wordt gesteund, maar dat de Veiligheidsraad
eerst de aanzet tot een mandaat voor een luchtoperatie moet geven. Daarnaast
constateert hij dat de NAVO pas in een laat, wellicht te laat stadium is overgegaan
tot «contingency planning». De VVD steunt de optie van preventieve
stationering in Albanië en zo nodig in Macedonië. Ook woordvoerder
Hoekema «stemt in» namens de fractie van D66 met het informele
aanbod aan de NAVO. Hij spreekt een duidelijke voorkeur uit voor militair
ingrijpen op grond van een VN-mandaat, hoewel met betrekking tot luchtbombardementen
een juridische basis zonder expliciete machtiging zou kunnen worden gecreëerd.
Voorts vraagt Hoekema aan welke voorwaarden moet worden voldaan voor inzet
van het luchtwapen. PvdA-woordvoerder Valk steunt het aanbod aan de NAVO,
geeft aan een VR-resolutie voor luchtaanvallen te prefereren en bepleit preventieve
ontplooiing in Albanië en versterking van de VN-aanwezigheid in Macedonië.4Van Middelkoop van het GPV ziet alleen het nut in van een Algemeen Overleg
in verband met de humanitaire situatie in Kosovo. Aangezien voor geweldsopties
nog geen duidelijk politiek draagvlak bestaat, loopt de Tweede Kamer zijns
inziens «voor de internationale muziek uit». Hij «peinst
er niet over» een keuze te maken tussen de verschillende NAVO-opties,
aangezien de regering dat zelf ook nog niet heeft gedaan. Bovendien ligt er
geen formeel verzoek van de NAVO. Tenslotte geeft hij aan elke «adequate»
militaire optie bespreekbaar te achten, mits er een Veiligheidsraadsresolutie
aan ten grondslag ligt. Ook SP-woordvoerder Van Bommel geeft aan dat voor
elke vorm van militair ingrijpen een VR-resolutie benodigd zal zijn. Politieke
besluitvorming is pas aan de orde als formeel om een bijdrage is gevraagd.
Dan zal op grond van de aandachtspunten van het Toetsingskader een politiek
besluit worden genomen. Het CDA pleit bij monde van woordvoerder Verhagen
voor een geloofwaardige militaire aanwezigheid in Albanië en Macedonië.
Interventie in de FRJ kan alleen op grond van een resolutie. Elke uitzending
moet met behulp van het Toetsingskader worden beoordeeld. Verhagen vraagt
de regering naar de internationale haalbaarheid van de optie van luchtaanvallen,
specifiek in het geval er geen legitimerende resolutie zal komen. Woordvoerder
Vos van GroenLinks vindt de opvatting van de Nederlandse regering niet helder
en zet vraagtekens bij de tijd die het in beslag neemt om troepen in Albanië
en Macedonië gestationeerd te krijgen, iets waar GroenLinks «vorig
jaar al» voor pleitte. Met betrekking tot de luchtoptie vraagt zij naar
het doel en de inzet van het luchtwapen.1In het antwoord van de regering benadrukt minister Van Aartsen de noodzaak
van een militaire dreiging op de achtergrond. Een humanitaire noodsituatie
zal kunnen leiden tot een militaire operatie. Hij stelt daarbij dat de regering
van mening is dat een optreden moet plaatsvinden op basis van een resolutie
van de Veiligheidsraad. Minister De Grave gaat dieper in de op militaire plannen
binnen de NAVO. Omdat het mandaat van UNPREDEP in Macedonië is verlengd,
spitst de planning voor optie één zich toe op Albanië.
Hij wijst er op dat een preventieve ontplooiing wel eventuele spill-over zou
kunnen tegengaan, maar mogelijk averechts kan werken op de positie van de
Albanezen in Kosovo. Voor de tweede optie, de luchtcampagne, is uitvoerige
contingency planning verricht en heeft de NAVO Nederland informeel gepolst.
Mocht in de luchtcampagne verder worden gegaan dan de beperkte luchtoptie,
dan zal Nederland extra F-16's en een extra tankervliegtuig kunnen bijdragen,
naast de al beschikbare in Villafranca gestationeerde F-16's. Een kabinetsbesluit
hierover is nog niet genomen. Als inzet van het luchtwapen functioneel is,
zal dit besluit worden genomen en een «procedure in de Kamer»
nodig zijn.2De Grave stelt
dit uitdrukkelijk omdat in de media is gesteld dat Nederland bereid is bij
te dragen aan een luchtoffensief. De indruk dat een politiek besluit is genomen
waarover de Tweede Kamer zich zou moeten beraden, moet worden weggenomen.3Onder optie drie zijn er volgens de minister van Defensie twee mogelijkheden:
grondtroepen als toezichthouder op een staakt-het-vuren en een militaire interventie.
De eerste mogelijkheid is onderwerp van verdere studie en hiervoor is aan
Nederland nog geen concreet verzoek om een bijdrage gedaan. De militaire interventie
«met honderdduizenden militairen» kon nog niet worden uitgewerkt
zonder de geloofwaardigheid aan te tasten. Tenslotte geeft De Grave aan dat
de regering alle medewerking zal verlenen aan eventuele logistieke NAVO-taken
op het terrein van humanitaire hulpverlening.4Hoewel er geen concreet verzoek voor grondtroepen voor een vredesmacht
op tafel ligt, wordt binnen de krijgsmacht wel voortdurend geïnventariseerd
wat de mogelijkheden zijn. De directeur Operationele Staf van de Landmachtstaf
(DOPS) adviseert op 15 september 1998 de plaatsvervangend bevelhebber naar
aanleiding van een tweemaandelijkse inventarisatie van de beschikbaarheid
van KL-middelen voor een eventuele nieuwe missie. De DOPS schrijft dat naar
zijn mening de artillerie de eerste prioriteit heeft, aangezien
deze eenheden een relatief korte reactietijd hebben en niet op de nominatie
staan in het kader van SFOR te worden uitgezonden. «De artillerie kan
zo uitzendervaring opdoen en bovendien prominenter op de kaart komen te staan».
Een tweede mogelijkheid is uitzending van een luchtmobiele eenheid. DOPS geeft
in overweging «pro-actief» bij de CDS een artillerie-eenheid aan
te bieden en in tweede instantie een eenheid luchtmobiel.1In de maand september wordt binnen de NAVO-raad aangedrongen op het maken
van een begin met de «force generation» voor de luchtoperaties,
door het uitvaardigen van een Activation Warning (ACTWARN)2.
Nederland is hiervan vooralsnog geen voorstander. Op 15 september wordt een
instructie aan Brussel opgesteld door de Directie Veiligheidsbeleid van Buitenlandse
Zaken, waarin het opstarten van het force generationproces wordt ontraden
zolang nog geen «helder politiek doel voor ogen staat».3De instructie wordt
tevens geparafeerd door de Directie Europa, de Defensiestaf en de Directie
Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie. Directeur-generaal
Politieke Zaken Van Eenennaam houdt de instructie echter tegen: «Dit
is wel erg afhoudend. We hoeven toch niet precies het einddoel te weten om
met de sabel te rinkelen».4Op 22 september worden zowel minister Van Aartsen als minister De Grave
negatief geadviseerd. Directeur Veiligheidsbeleid Sanders schrijft in een
memorandum aan minister Van Aartsen dat het besluit tot ACTWARN op 23 september
in de NAVO-raad aan de orde zal komen. «Gezien de verreikende consequenties
van een dergelijk besluit verdient het overweging nog heden terzake overleg
te voeren met minister De Grave (...) ACTWARN is meer dan een informele sondage.
De vraag rijst derhalve of instemming met ACTWARN mogelijk is zonder binnenlandspolitieke
besluitvorming (...) Force generation is een openbaar proces dat mogelijke
meningsverschillen aan het licht kan brengen». Van Aartsen wordt geadviseerd
meer tijd te nemen voor een diepergaande analyse.5Directeur Algemene Beleidszaken
De Winter adviseert minister De Grave bij Van Aartsen aan te dringen op voorzichtigheid:
«Force generation» is weinig zinvol zolang de bondgenoten het
niet eens zijn of militair ingrijpen onder de huidige omstandigheden wenselijk
is en of daarvoor een VN-mandaat vereist is (...) Instemmen met (...) een
ACTWARN (...) vereist, naar ik aanneem, een kabinetsbesluit en overleg met
de Kamer, omdat Nederland hiermee te kennen geeft te zullen instemmen met
een mogelijk militair optreden in Kosovo».6De ministers Van Aartsen en De Grave spreken af dat Nederland consensus
binnen de NAVO-raad niet in de weg zal staan.7Redenen
hiervoor zijn dat er geen zicht is op een politieke oplossing van de kwestie
Kosovo. Bovendien staat een Veiligheidsraadsresolutie (1199), waarin Kosovo
onder hoofdstuk VII van het Handvest wordt betiteld als een bedreiging van
de internationale vrede en veiligheid in de regio, op het punt te worden aangenomen.8PV NAVO Biegman meldt op 23 september
1998 dat er consensus is. Het formele besluit tot uitvaardiging van de ACTWARN
zal door de ministers van Defensie van de NAVO worden genomen tijdens de informele
bijeenkomst in Vilamoura, Portugal, op 24 en 25 september.9De Tweede Kamer wordt ogenblikkelijk van het aannemen
van de resolutie en het uitvaardigen van de ACTWARN op 24 september 1998 in
kennis gesteld.10Volgens een achtergrondaantekening van de Directie Veiligheidsbeleid van
het ministerie van Buitenlandse Zaken van 25 september 1998 hoeft in de fase
van de ACTWARN nog geen nationale politieke besluitvorming plaats te vinden.
Hoewel men in dit stadium nog niet is gebonden aan uitzending, is het wel
een «vergaand politiek commitment». De omslag komt,
zo stelt de achtergrondaantekening, bij het besluit tot uitvaardiging van
een Activation Request (ACTREQ), op grond waarvan bepaalde eenheden daadwerkelijk
aan de NAVO beschikbaar worden gesteld. Hierover vindt nationale besluitvorming
plaats.1In de ministerraad
van 25 september 1998 – de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie
zijn beiden afwezig – wordt beknopt uitgelegd dat er de dag tevoren
overeenstemming is bereikt over het uitvaardigen van een Activation Warning,
waarop tot 29 september informeel kan worden gereageerd. Een formeel verzoek
(de ACTREQ), waarover het kabinet moet besluiten, zal volgen. Dan zal ook
de Kamer worden geïnformeerd.2Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie Ybema gaat
op 28 september in een nota aan de Directie Algemene Beleidszaken in op de
juridische aspecten van NAVO-optreden. Eerst stelt hij vast dat de NAVO op
grond van het Noord-Atlantisch Verdrag alleen geen eigen bevoegdheid tot optreden
in Kosovo heeft. In de inmiddels aangenomen VR-resolutie 1199 wordt vastgesteld
dat de kwestie Kosovo een bedreiging van de vrede en veiligheid in de regio
vormt. In paragraaf 16 van deze resolutie staat dat de Veiligheidsraad
indien nodig nadere stappen zal overwegen. Dit betekent volgens Ybema dat
resolutie 1199 zelf geen mandaat voor ingrijpen verschaft: «een poging
deze resolutie toch als mandaat te zien kan slechts na toepassing van dermate
creatieve interpretatie dat daarmee de systematiek en de praktijk inzake het
Handvest geweld wordt aangedaan».Ybema: «In resolutie 1199 van de Veiligheidsraad wordt weliswaar
gezegd dat de resolutie is genomen in het kader van hoofdstuk zeven, dus het
gebruik van geweld door de internationale volkerengemeenschap om het probleem
te kunnen oplossen, maar anders dan in andere resoluties die daar specifieke
mogelijkheden voor bieden, staat in resolutie 1199 niet de zinsnede «by
all necessary means». Bovendien wordt aan het slot van resolutie 1199
heel duidelijk verwezen naar een nader besluit als de in de resolutie genoemde
voorwaarden die gesteld worden aan het bewind van de Federale Republiek Joegoslavië,
niet zouden worden vervuld. Dat wijst duidelijk op een nader te nemen besluit.»3Voor een (volkenrechtelijk omstreden) humanitaire interventie is nog niet
aangetoond dat geen mandaat kan worden verkregen. Luchtaanvallen dienen bovendien
niet ter oplossing van het vluchtelingenprobleem en staan niet in verhouding
tot het optreden van de Federale Republiek Joegoslavië. Ybema concludeert
dat er geen volkenrechtelijke basis bestaat voor NAVO-ingrijpen, tenzij de
FRJ opnieuw overgaat tot massale militaire of anderszins gewelddadige operaties.4Hij licht dit
alles ook mondeling toe bij een briefing in het Defensie Crisisbeheersingscentrum
op 29 september voor de bewindslieden, secretaris-generaal Barth, de Defensiestaf,
de directies Algemene Beleidszaken en Voorlichting en een vertegenwoordiger
van de koninklijke luchtmacht.Ybema wijdt op 1 oktober, «ten vervolge op de briefing gehouden
op 29 september», wederom een nota aan de juridische problemen inzake
ingrijpen in Kosovo. Binnen de NAVO worden twee grondslagen aangevoerd: een
VN-mandaat op grond van VR-resolutie 1199 en de humanitaire interventie. De
resolutie voldoet niet aan de voorwaarden van artikel 39 van het VN-Handvest
en is ook niet in overeenstemming met de gegroeide praktijk van de Veiligheidsraad.
De humanitaire interventie, die nog nooit is aanvaard door de wereldgemeenschap
als legitieme grondslag, zou om politieke redenen, bij afwezigheid van een
mandaat van de Veiligheidsraad, als grondslag kunnen gelden. Daarvoor moet
worden aangetoond dat het verkrijgen van een mandaat onmogelijk is, en moet
achteraf worden bewezen dat handelen acuut noodzakelijk was.5Ybema: «Voorwaarde is dan naar mijn mening in ieder geval, dat er
sprake is van het geblokkeerd zijn van het normale besluitvormingsproces binnen
de Verenigde Naties, dus dat het niet mogelijk is om een resolutie in die
zin te laten aanvaarden in de Veiligheidsraad, dan wel langs andere weg daartoe
te komen, bijvoorbeeld via de uniting for peace-resolution, dus een besluit
van de Algemene Vergadering. Vervolgens dient er natuurlijk sprake te zijn
van ernstige mensenrechtenschendingen die ook zijn vastgesteld, die objectief
aantoonbaar plaatsvinden. Verder dient er sprake te zijn van een acute noodsituatie.
Ook dient er sprake te zijn van een schending van de vrede en de veiligheid
in de regio. Dat zijn elementen die in ieder geval aanwezig moeten zijn om
de mogelijkheid van een humanitaire interventie zonder dat daarvoor mandaat
door de Veiligheidsraad is gegeven, te kunnen overwegen.»1Ybema betwijfelt of bombardementen in dit kader een geschikte optie zijn.
De binnen de NAVO tevens geopperde mogelijkheid van artikel 51 VN-Handvest
(zelfverdediging) is volgens hem niet mogelijk, evenals een beroep op artikel
5 van het NAVO-verdrag.2De Defensiestaf heeft intussen op 29 september 1998 minister De Grave
verzocht in te stemmen met een informele reactie richting NAVO over de Nederlandse
bijdrage aan de luchtopties naar aanleiding van de ACTWARN. Voor de beperkte
luchtoptie zullen vijf F-16's en een tankervliegtuig beschikbaar worden gesteld;
voor de uitgebreide gefaseerde luchtcampagne het volledige in Villafranca
gestationeerde detachement plus acht extra F-16's en het tweede tankervliegtuig.
Benadrukt wordt dat het een informele toezegging betreft, omdat een formele
toezegging pas kan geschieden na uitvaardiging van een ACTREQ en daarop volgende
politieke goedkeuring.3De procedure rond uitvaardiging van de ACTREQ eist vervolgens de aandacht
op. Na afloop van de NAVO-raad van woensdag 30 september 1998 meldt de Nederlandse
vertegenwoordiger bij de NAVO dat in beginsel overeenstemming is bereikt over
ACTREQ. De goedkeuring is onderhevig aan een stilteprocedure, die op 2 oktober
afloopt, omdat Biegman het voorbehoud maakt dat kabinet en parlement over
de uitvaardiging van ACTREQ moeten worden geraadpleegd en dat het resultaat
hiervan pas op vrijdag 2 oktober beschikbaar kan zijn. Zijn Duitse collega
vraagt om een soortgelijke reden om hetzelfde.4De Directie Veiligheidsbeleid schrijft naar aanleiding
van dit bericht een memorandum aan minister Van Aartsen waarin staat dat een
kabinetsbesluit over ACTREQ is vereist: «conform instructie heeft Biegman
aangegeven dat een dergelijk besluit alleen door de regering kan worden genomen.
Op basis van een ontwerpbrief aan de Tweede Kamer zal het kabinet vrijdag
een beslissing nemen».5Het ministerie van Buitenlandse Zaken is inderdaad van plan een brief
aan de Tweede Kamer te sturen waarin aandacht wordt besteed aan ACTREQ. De
ontwerptekst van de brief, die dateert van 28 september, stelt: «In
een Activation Request kan aan ons land worden verzocht om bepaalde eenheden
ter beschikking te stellen. Op dat moment dient Nederland formeel politiek
te besluiten of er aan de operatie zal worden deelgenomen. Na een kabinetsbesluit
hierover zal de Kamer worden geïnformeerd conform het Toetsingskader».
Deze brief stuit op weerstand van de zijde van Defensie. De directeur Veiligheidsbeleid
van Buitenlandse Zaken schrijft op 29 september aan de DGPZ: «Ambtelijk
Defensie is volstrekt tegen een brief aan de Kamer. Daar kom ik op mijn niveau
niet doorheen».6Op 30 september vindt een extra NAVO-raad plaats omdat door enkele bondgenoten,
met name het Verenigd Koninkrijk, wordt aangedrongen op verkorting van de
stilteprocedure rond ACTREQ tot donderdag 1 oktober, 12:00 uur. Biegman geeft
aan «dat te Vilamoura was vermeld dat met ACTREQ een nieuwe
fase zou worden ingegaan en dat derhalve Kabinet en Parlement hierover geraadpleegd
moeten worden». Hij verzoekt vervolgens Den Haag om instructie, omdat
de kans bestaat dat Nederland zich bij uitstel tot vrijdag «enigszins
isoleert».1Uit Washington komt dan het bericht dat de Verenigde
Staten «zeer verontrust» zijn over de Nederlandse opstelling.
«Albright c.s. vragen zich af of M en Mindef niet nu reeds met ACTREQ
in kunnen stemmen».2Directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam adviseert
minister Van Aartsen na met zijn Britse collega te hebben gesproken:Ik heb de Britse DGPZ gezegd dat ik meende dat u materieel politiek wel
in staat zou zijn het daarheen te leiden dat de Nederlandse regering (en parlement)
akkoord gaan met de gevraagde versnelling (...) Maar, zo zei ik, formeel moet zo'n beslissing worden genomen door de Ministerraad
(...) U zou vanavond minister-president Kok kunnen bellen en minister De Grave
en voorstellen dat wij morgenochtend (ruim) voor 12:00 uur aan PV NAVO (ambassadeur
Biegman) laten weten dat Nederland akkoord gaat (...) en dat de ministerraad
dit besluit of zonodig «voorlopig besluit» – vrijdag achteraf
sanctioneert. Zo nodig zouden vanavond of morgenochtend vroeg ook enkele andere
ministers en/of fractieleiders kunnen worden geïnformeerd.3Over de noodzaak van een kabinetsbesluit stelt de directeur-generaal Politieke
Zaken tijdens de hoorzitting op 5 juni 2000:Directeur-generaal Politieke Zaken van het ministerie van Buitenlandse
Zaken, Van Eenennaam:«De activation request houdt geen committering in van Nederland
tot het uitzenden of inzetten van Nederlandse eenheden. De definitie van de
activation request is dat een eerder gedaan aanbod voor een eventuele inzet
nog eens wordt bevestigd. En de echte committering vindt pas plaats (...)
bij het akkoord gaan met de activation order. Gelet op het karakter van dat
besluit, de activation request, was geen ministerraadsbesluit nodig en was
ook het Toetsingskader niet van toepassing.» (...) (vraag: Waarom was
dan eerst de stilteprocedure tot die vrijdag 12 uur gevraagd, die later verkort
werd?) Van Eenennaam: «Omdat, voordat de noodzaak ontstond om een snellere
procedure te volgen, het – zeg maar – eleganter leek om in ieder
geval te wachten totdat de ministerraad zich daarover had uitgesproken.»4De gehoorde bewindslieden stellen naar aanleiding van dit punt:Minister van Defensie, De Grave:«(...) act req (is) een planningselement waar antwoord op moet worden
gegeven, waarbij er een commitment ontstaat op het moment dat er antwoord
wordt gegeven. De koninklijke weg zou zijn geweest als we dat hadden kunnen
doen na een besluit in het kabinet. Dat was ook de bedoeling (...) Omdat het
antwoord nog moest worden gegeven, vonden we dat er onvoldoende reden was
om op dat moment te zeggen dat we geen instemming wilden geven met act req
voordat de besluitvorming met het kabinet en de Kamer had plaatsgevonden.
 Minister van Buitenlandse Zaken, Van Aartsen:«Het zou zelfs denkbaar zijn geweest dat het (besluit) alleen door de minister van Defensie of de minister van
Buitenlandse Zaken was genomen, om de doodeenvoudige reden dat het op basis
van eerder aan de Kamer verschafte informatie en besproken discussiestof in
het kabinet in wezen een volgende stap was in een operatie waartoe wij min
of meer al hadden besloten, namelijk deelname met 16 F-16's en tankervliegtuigen.»
 (vraag: Vindt u dat alle drie de onderdelen in (het) proces van force generation
in het kabinet aan de orde moeten komen voor besluitvorming?)
Minister-president, Kok:«Ja, bij voorkeur en als regel wel. U moet de ogen niet willen sluiten
voor de omstandigheid dat niet aan die regel kan worden voldaan, maar dat
moet dan echt overtuigend blijken.»Op 1 oktober 1998 schrijft directeur Algemene Beleidszaken De Winter in
een advies aan minister De Grave dat het «te vroeg» is om een
kabinetsbesluit te nemen over Nederlandse deelname aan militair optreden door
de NAVO, omdat er nog «onvoldoende inzicht» in de verdere NAVO-besluitvorming
is.1Dit advies wordt echter dezelfde dag door de feiten achterhaald. Om 11.30
uur krijgt directeur Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse
Zaken groen licht van de directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam
om PV NAVO Biegman te instrueren akkoord te gaan met de autorisatie voor de
ACTREQ. Het voorbehoud van 30 september wordt ingetrokken: de Nederlandse
ambassadeur bij de NAVO stemt op 1 oktober in met de vervroegde uitvaardiging
van ACTREQ, zonder dat kabinet en parlement zijn geraadpleegd.2Het is overigens onduidelijk welke ministers zijn geconsulteerd over de
instructie aan Brussel:Van Eenennaam: «Ik herinner mij dat ik om half twaalf de instructie
doorgaf, via de directeur veiligheidsbeleid, aan de permanente vertegenwoordiger
bij de NAVO om akkoord te gaan. Die instructie heb ik gegeven na overleg met
minister Van Aartsen die daarover overleg had gevoerd met de minister-president
en de minister van Defensie.»3Raadadviseur
van het ministerie van Algemene Zaken, Geerts:«Nadat er aanvankelijk een voorbehoud was gemaakt, omdat het de
meest koninklijke weg is als je nog de gelegenheid hebt om het die vrijdag
in de ministerraad te bespreken, raakt die zaak op 1 oktober in een stroomversnelling
en zijn er contacten op politiek niveau. Het is voor een groot deel mondeling,
telefonisch gegaan. Het ging om contacten tussen minister Van Aartsen, de
minister-president en minister De Grave. Vervolgens is er een telefonische
instructie uitgegaan.»4Van Aartsen: «Mijn
indruk is, dat de heer Geerts hier gelijk in heeft. Het is ook in het voorgesprek
met uw commissie aan de orde gekomen en ik heb dan ook de door mijzelf gemaakte
aantekeningen nagegaan, maar daarin geen aantekening kunnen vinden dat ik
op de eerste oktober, zo rond half twaalf, twaalf uur – dat moet het
ongeveer geweest zijn – daadwerkelijk heb gebeld. Mijn aantekeningen
zijn echter ook niet een strikt logboek. Het ging bovendien om een besluit
dat in het slot viel (...) van hetgeen tevoren al was besproken. Desondanks
was het belangrijk om dit moment te markeren en ik ben er terstond via mijn
directeur-generaal politieke zaken over geïnformeerd die weer contact
had gehad met de heer Biegman, die meldde wat er bij de NAVO aan de hand was.
Ik heb vervolgens, naar mijn herinnering, politieke contacten gehad. Ik schaar
mij dan ook aan de zijde van de heer Geerts (...) ik geef aan dat dit besluit
ook genomen kon worden door deze drie bewindslieden.»5Kok: «(...)
ik denk dat wij daar inderdaad wel van mogen uitgaan, maar ik kan u niet zeggen:
toen en toen is dat telefoontje precies geweest.»6De Grave: «Die instemming
is gegeven via een, naar ik begrepen heb, akkoord van mijn collega van Buitenlandse
Zaken aan de ambassadeur, de permanente vertegenwoordiger van Nederland bij
de NAVO (...)» (vraag: Maar u bent op die ochtend niet geconsulteerd?)
De Grave: «Nee (...) Het was nadrukkelijk een aspect van het opvoeren
van diplomatieke druk. Vandaar dat ik bij die (...) act req ook niet betrokken
ben geweest, omdat het veel meer een diplomatiek aspect was.»7De ministers Van Aartsen en De Grave schrijven vervolgens op 1 oktober
in een brief aan de ministerraad dat Nederland heeft ingestemd. Dit betekent
dat in een volgende fase Nederland betrokken kan worden bij een militaire
actie tegen Kosovo.1Deze brief komt in plaats
van de reeds door Buitenlandse Zaken opgestelde ontwerpbrief aan de Kamer,
waartegen van de zijde van Defensie weerstand bestond. De Tweede Kamer kan
immers niet meer in een brief worden meegedeeld dat is ingestemd met ACTREQ
op grond van een kabinetsbesluit.Daarnaast vindt op 1 oktober een Algemeen Overleg plaats, waarin de ACTREQ-fase
door de minister van Defensie mondeling wordt aangekondigd. Woordvoerders
zijn Verhagen (CDA), Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Van 't Riet (D66), Van Middelkoop
(GPV), Vos (GroenLinks), en Van Bommel (SP). Van Middelkoop (GPV) benadrukt
dat de Kamer tijdig vooraf moet worden geïnformeerd over uitzending van
militairen. Minister Van Aartsen geeft hierop aan dat dit overleg een volgende
stap is in de richting van het moment waarop het kabinet de Kamer zeer formeel
inlicht. Het zal de Kamer om een machtiging vragen om in het proces voort
te gaan. Tijdens het Algemeen Overleg dringen de woordvoerders Blaauw, Van
't Riet en Van Bommel er al in de eerste termijn op aan de Kamer zo snel mogelijk
bij besluitvorming over een mogelijke Nederlandse inzet van militairen te
betrekken. Verhagen, Valk, en Van Middelkoop vragen in hoeverre in de opvatting
van het kabinet VR-resolutie 1199 militaire actie legitimeert. Valk geeft
aan dat deze resolutie wel degelijk een mandaat geeft voor verdergaande stappen.
Vos pleit voor de inzet van grondtroepen met een verregaand mandaat en zet
vraagtekens bij de effectiviteit van luchtaanvallen.2Minister Van Aartsen antwoordt dat VR-resolutie 1199 naar de mening van
de Nederlandse regering een duidelijke basis biedt voor optreden door de NAVO,
hoewel er geen ultimatum is opgenomen (in een bericht aan de buitenlandse
posten over het Algemeen Overleg spreekt Van Aartsen over «voldoende
basis»)3Nederland komt voor de vraag te staan om F-16's in te
zetten, waarover het parlement uiteraard zal worden ingelicht volgens de procedure
van het Toetsingskader.4De ministers Van Aartsen en De Grave stellen voor in hun brief aan de
ministerraad van 1 oktober 1998 hen te machtigen verdere noodzakelijke besluiten
te nemen en het parlement daarover te informeren conform het Toetsingskader.5Tijdens de ministerraad
van 2 oktober wordt uitvoerig gesproken over alle aspecten die aan een eventuele
actie tegen de FRJ zijn verbonden. Onderwerpen die de discussie domineren
zijn de juridische basis die wordt verschaft door resolutie 1199 en de wijze
waarop hier internationaal tegenaan wordt gekeken, de gevolgen voor de defensieorganisatie
van een eventueel ingrijpen – zowel in relatie tot de risico's als met
betrekking tot het maatschappelijk draagvlak naar aanleiding van de nasleep
van Srebrenica, en vervolgstappen na eventuele luchtaanvallen. Resolutie 1199
biedt de volkenrechtelijke basis voor optreden van de NAVO, zo wordt de raad
voorgehouden. Het is echter niet duidelijk welke vervolgstappen nodig zullen
zijn ingeval de Servische president Milosevic ook na eventuele luchtaanvallen
van de NAVO onwillig blijkt aan de eisen van de internationale gemeenschap
te voldoen. De Raad besluit dat de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie
in overleg met de minister-president en de beide vice-ministers-presidenten
zullen bezien of ingeval een beslissing over Nederlandse deelname aan een
militair optreden van de NAVO aan de orde is, er aanleiding is voor een voorafgaande
bespreking in de raad van een aan de Tweede Kamer te zenden brief.6Kok: «Er werd in elk geval altijd gemandateerd aan de twee ministers
en de minister-president en in vrij veel situaties waar ook enige politieke
consultatie bij nodig was, ook aan beide vice-MP's. Ik geloof dat in de meeste
conclusies van ministerraden die laatste formule terug te vinden is. Het hangt
een beetje af van de vraag of het gaat om een mandaat met een sterk uitvoerend
karakter of om een mandaat waar nadere politieke consultaties bij wenselijk
zijn. In dat laatste geval is de neiging tot verbreding naar «de vijf»
groter.»1Op 5 oktober geeft Nederland formeel antwoord op de ACTREQ aan SACEUR.2Nederland zegt voor de beperkte luchtoptie vijf F-16's en een tankervliegtuig
toe. Voor de gefaseerde luchtacties kan SACEUR rekenen op 16 F-16's en twee
tankervliegtuigen. Op die dag verschijnt ook het rapport van VN-secretaris-generaal
Annan over de situatie in Kosovo. Op 7 oktober wordt dat door de regering
aan de Kamer aangeboden.3Volgens de
Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken biedt dit rapport, samen
met VR-resolutie 1199 voldoende grond voor militair ingrijpen. Het besluit
om de Activation Orders voor de luchtoperaties aan te nemen wordt voorzien
voor de NAVO-raad van 8 oktober.4Op 6 oktober informeert CDS Kroon minister De Grave over een herzien NAVO-verzoek
voor de Nederlandse bijdrage aan de luchtoperaties. Voor de beperkte opties
wordt niet om vijf, maar om acht F-16's gevraagd, waarvan er tenminste vijf
een mid-life update (MLU) hebben ondergaan. Kroon beveelt aan, om geen buitenproportionele
bijdrage te leveren, het bij vijf gevechtsvliegtuigen te houden, die wel alle
in de MLU-configuratie kunnen worden aangeboden. Voor de gefaseerde luchtoperatie
vraagt de NAVO om tenminste vijf MLU-vliegtuigen (op een totaal van zestien).
Om organisatorische redenen beveelt de CDS aan er acht ter beschikking te
stellen.5Minister De Grave wordt in een nota van 6 oktober 1998 tevens ingelicht
over de grondtroepenopties. CDS Kroon en directeur Algemene Beleidszaken De
Winter geven aan dat plannen voor de offensieve inzet van grondtroepen niet
zijn uitgewerkt, omdat de meeste bondgenoten hier niet voor voelen. Wel zijn
plannen uitgewerkt voor grondtroepen die toezicht houden op een staakt-het-vuren.
Mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage hieraan zijn overigens beperkt:
de koninklijke landmacht kan maximaal 1 pantserinfanteriecompagnie, 1 bataljon
van de luchtmobiele brigade (voor een half jaar) en 1 mariniersbataljon (dat
ook deel uitmaakt van de strategische reserve van SFOR) beschikbaar stellen.
Er zijn meer mogelijkheden voor ondersteunende en logistieke eenheden.6Uit een fax van de operationele staf van de Landmacht aan de chef
Kabinet van de Bevelhebber blijkt deze opgave niet afgestemd met de krijgsmachtdelen
en ook niet helemaal te kloppen: «Met de inzet van een luchtmobiel bataljon
wordt een licht infanterie bataljon bedoeld. De inzet van een bataljon kan
voor minimaal 1 jaar worden gegarandeerd».7De Operationele Staf van de Landmacht heeft bovendien zelf andere voorkeuren
voor deelname aan een vredesmacht. In september was al aangegeven dat uitzending
van artillerie de voorkeur verdient. Dit advies aan de bevelhebber wordt op
6 oktober 1998 herhaald door de waarnemend directeur Operationele Staf: «ik
geef u in overweging om bij de CDS met prioriteit een artillerie-eenheid aan
te bieden en in tweede instantie een luchtmobiele eenheid. De voorkeur voor
een artillerie-eenheid is tweeledig: ten eerste wordt de artillerie hiermee
nadrukkelijk op de kaart gezet en ten tweede verstoort deze optie de planning
en uitvoering van zowel UNFICYP en SFOR (...) het minst». Bevelhebber
Schouten stemt in met het advies, dat op 8 oktober met het Defensie Crisisbeheersingscentrum
van de Defensiestaf wordt besproken.8Bevelhebber der landstrijdkrachten, Schouten: «Als zich zo'n crisis
ontwikkelt, ga je in je assortiment aan middelen kijken welke middelen geschikt
zijn voor een eventuele bijdrage, welke middelen beschikbaar zijn, met name
in het kader van de belasting van eenheden. Dat hebben wij afgewogen en uiteindelijk
is mij in een vroegtijdig stadium, voordat erom werd gevraagd, geadviseerd:
als u nu gevraagd wordt om iets te moeten leveren, dan zou dat het beste kunnen
met afdelingen artillerie. Die zijn nog nooit als afdeling ingezet. Die zijn
ook in het kader van uitzendbelasting niet echt zwaar aangepakt. Als er sprake
zou zijn van niet zoveel behoefte aan artillerie, dan kom je toch weer terug
op gevechtseenheden. Wij hebben gezegd: als het dan moet, dan zou je gedurende
een beperkte periode een luchtmobiel bataljon kunnen leveren. Anders zou het
interfereren met de bijdrage die wij moesten leveren in Bosnië. Overigens
zouden die opties niet naast elkaar kunnen gebeuren vanwege de logistieke
ondersteuning. Wij konden niet en een afdeling artillerie en een infanterie-eenheid
leveren.» (vraag: Zou het voor een bepaald onderdeel van de krijgsmacht
van belang zijn om ook een bijdrage te leveren aan een vredesoperatie waardoor
dat krijgsmachtdeel ook op de kaart komt te staan? Is dat een afweging die
meespeelt?) Schouten: «Ja, ik denk dat dit zonder meer een afweging
is geweest die een rol heeft gespeeld. Het kan nooit de belangrijkste zijn.
Het kan hoogstens een bijeffect zijn (...) het heeft zeker geen doorslaggevende
rol gespeeld.»1Plaatsvervangend Chef
Defensiestaf, Van Baal: «Het lag niet voor de hand te veronderstellen
dat het afdwingen van een vredesakkoord, een vredesovereenkomst, zou moeten
worden gerealiseerd met tanks. Wij zouden waarschijnlijk vooral pantserinfanterie
willen hebben, mensen op de grond die patrouilles zouden kunnen lopen en die
zaken zouden kunnen controleren. Die waren op dat moment nodig. Dat betekende,
gelet op ons commitment in de richting van Bosnië-Herzegovina, dat wij
aanliepen tegen de stuitnokken van onze organisatie bij de koninklijke landmacht.
Pantserinfanterie was eigenlijk niet beschikbaar. Als het oorlog zou worden,
dan zou je mensen die net uit een missie kwamen wel weer kunnen terugsturen,
maar eigenlijk was dat onverantwoord. Er is in eerste aanleg dus niet gekeken
naar pantserinfanterie, maar naar luchtmobiel. Luchtmobiel was op zichzelf
prima, maar de vraag was of dit zou moeten worden uitgerust met pantservoertuigen.
Dat leek ons een geweldige ommezwaai. Dat lag dus ook niet voor de hand. Daarom
hebben wij toen gekeken naar gevechtsondersteunende eenheden. Dan kom je bij
genie en artillerie. Dat afpelproces hebben wij doorgemaakt. Vervolgens kwamen
wij uit op artillerie.» (vraag: Speelde het argument van zichtbaarheid,
het in de etalage zetten nog een rol?) Van Baal: «In eerste aanleg doet
de vraag zich voor wat zo'n internationale eenheid aan middelen nodig heeft.
Daar probeer je aan te voldoen. Omdat wij uitkwamen op gevechtsondersteunende
eenheden had achteraf kunnen worden gezegd: de artillerie wordt nu een keer
uitgezonden; dat is meegenomen. Dat is echter niet het eerste punt: zichtbaarheid.
Het gaat eerst om je aanwezigheid. De soort middelen is bepaald aan de hand
van de soort operatie en niet andersom.»2Ondanks het feit dat minister Van Aartsen op 1 oktober 1998 reeds in het
parlement heeft verklaard dat VR-resolutie 1199 militair ingrijpen een duidelijke
legitimatie biedt, ontvangt hij op 6 oktober van zijn juridische afdeling
een negatief advies, dat langs dezelfde lijn redeneert die de Directie Juridische
Zaken van Defensie reeds enige malen heeft verkondigd. Een beroep op zelfverdediging
is niet mogelijk, dwangactie kan slechts indien gelegitimeerd door de Veiligheidsraad.
Resolutie 1199 geeft echter noch expliciet, noch impliciet het groene licht.
Wel maakt de resolutie duidelijk dat het optreden van de FRJ in Kosovo geen
interne aangelegenheid betreft. Een humanitaire interventie is volkenrechtelijk
omstreden.3Van Aartsen: «Dat zijn belangrijke adviezen en die spelen een rol
in de discussie die je daarover voert met betrokkenen. Politiek gezien waren
wij echter van oordeel – en wij stonden daar niet alleen in, zoals ik
heb aangegeven – dat deze resolutie voldoende basis bood voor de stappen
die daarop zijn gevolgd.»43.9.2 Kabinetsbesluit/Brief en Overleg Tweede Kamer Allied
ForceOp 8 oktober 1998 gaat de NAVO-Raad tegen de achtergrond van een zich
in Kosovo voltrekkende humanitaire ramp (vele duizenden Kosovaren zijn in
de daaraan voorafgaande weken gevlucht of verjaagd) akkoord met het operatieplan
voor operatie Allied Force (OPLAN 10601), alsook met een voorlopig operatieplan
voor een beperkte troepenmacht met als taak het toezien op een staakt-het-vuren
(optie A). Op die dag vindt ook een ingelaste ministerraad plaats. In verband
met de verwachte snelle uitvaardiging van de Activation Order is het noodzakelijk
dat tijdig overleg wordt gevoerd met de Tweede Kamer. Een conceptbrief aan
de Kamer ligt voor aan het kabinet. Er wordt uitgebreid over het te nemen
besluit gediscussieerd. Belangrijk punten van discussie zijn de juridische
basis voor eventuele luchtacties en de vraag of resolutie 1199 – gezien
het feit dat hierover in internationaal verband geen consensus bestaat voldoende
basis voor ingrijpen biedt. In de discussie wordt benadrukt dat resolutie
1199, aangenomen onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de volkenrechtelijke
grondslag verschaft voor optreden van de NAVO.1Van Aartsen: «Resolutie 1199 bood (...) voldoende basis. Het was
een resolutie onder hoofdstuk VII, een vervolg op resolutie 1160. Het was
een voldoende basis omdat er sprake was van non-compliance van de kant van
de FRJ. Naar ons oordeel en naar dat van de Kamer, de deskundigen in New York
en de 19 lidstaten van de NAVO bood resolutie 1199 voldoende basis. (...)
In het ideale geval hadden wij natuurlijk een nog steviger resolutie gehad,
maar dat was onmogelijk, gegeven de positie van twee permanente leden van
de Veiligheidsraad. De Volksrepubliek China en de Russische Federatie wisten
bij aanvaarding van resolutie 1199, wat de consequenties hiervan zouden kunnen
zijn.» (vraag: Er zijn anderen geweest die het opmerkelijk vinden dat
in resolutie 1199 niet de passage over «by all necessary means»
is opgenomen, een passage die vaak wel in andere resoluties staat. Ook is
er door hen op gewezen dat aan het slot van deze resolutie gezinspeeld wordt
op een situatie waarin sprake is van «further action and additional
measures» voor het geval de in de resolutie genoemde maatregelen niet
zouden worden getroffen. Kan daaruit niet worden afgeleid dat de Veiligheidsraad
ervan uitging, dat een nadere uitspraak van de Veiligheidsraad nodig zou zijn
voordat eventueel tot verdere actie zou worden overgegaan?) Van Aartsen: «Ik
geloof niet dat u dit uit die passages mag concluderen. Zoals ik heb aangegeven,
was voor alle betrokkenen, inclusief de Volksrepubliek China en de Russische
Federatie, duidelijk wat het vervolg zou kunnen zijn op resolutie 1199 van
de Veiligheidsraad.»2Kok: «Het
ontbreken van volledige overeenstemming binnen de Veiligheidsraad was een
complicatie, maar overheersend was datgene wat in resolutie 1199 was vastgelegd;
samen met het praktisch in dezelfde week verschenen non-compliancerapport
van de secretaris-generaal van de VN en de absolute overtuiging dat er naar
alle waarschijnlijkheid met Milosevic geen goed garen te spinnen was, leidde
dat tot de overtuiging dat wij ons moesten voorbereiden op het stellen van
een daad. Daaraan hebben wij de vaststelling gekoppeld dat wij dat in de NAVO-gemeenschap
met z'n allen, dus met z'n zestienen, moesten vinden. Dat is niet slap in
de zin van: «Als de vijftien andere landen dat vinden, gaan wij daar
achteraan huppelen». Nee, wij moesten allemaal vol overtuiging tot die
conclusie komen. Nederland is vol overtuiging tot die conclusie gekomen. Dat
leverde naar mijn mening, zoals ik een paar weken geleden in het plenaire
debat over Kosovo heb gezegd, een voldoende juridische basis op. Het feit
dat het woord «voldoende» wordt gebruikt, geeft al aan dat in
dit geval niet in één rechte lijn kon worden uitgegaan van de
juridische basis die in VN-verband beschikbaar werd gesteld. Er was dus een
extra en ook zeer diepgaande en zeer genuanceerde benadering nodig om tot
de vaststelling te komen dat dit qua rechtsbasis zo kon.»3De Grave: «Het is
natuurlijk niet simpel, maar ik heb me nooit ongemakkelijk gevoeld bij de conclusie van het Nederlandse kabinet dat er een voldoende juridische
basis was (...) De afweging tussen de betekenis van het aspect soevereiniteit
en het aspect van grootscheepse schending van mensenrechten, de schending
van alle elementen van het internationaal recht, is een juridische vraag.
Maar die vraag moet uiteindelijk worden beantwoord door regeringen, daarin
gecontroleerd door parlementen. Dat is als het ware de internationale wetgever.
Net zo goed moet de wetgever uiteindelijk het antwoord geven op juridische
vragen. Het is dus de internationale wetgever, de internationale gemeenschap
in het verband van de Verenigde Naties, geweest die uiteindelijk heeft gezegd:
wij vinden dat er toereikende legitimatie is om die acties van de NAVO gerechtvaardigd
te achten.» (vraag: U spreekt over de internationale gemeenschap, de
Verenigde Naties, de secretaris-generaal. Maar het kenmerk was nu juist dat
hierover binnen de Veiligheidsraad geen overeenstemming was.) De Grave: «Het
is een beslissing van regeringen, dus politieke organen, maar dat waren ook
de instanties die die vraag moesten beantwoorden (...) Ik vind dat de Nederlandse
regering op goede gronden kon concluderen dat er een toereikende juridische
basis was. Er lag een resolutie van de Veiligheidsraad. Er zijn geen besluiten
door de Veiligheidsraad genomen die de NAVO-acties hebben veroordeeld, in
de verste verte niet (...) ik vind wel degelijk dat de Nederlandse regering
op heel goede gronden tot de conclusie kon komen, die zij ook aan de Kamer
heeft verantwoord, dat er een toereikende rechtsbasis was voor de NAVO-acties.»1In de gedachtewisseling wordt ingebracht dat een voorstel voorligt om
een geloofwaardige dreiging met militair optreden te scheppen, waarvan de
inzet is de dreiging niet te hoeven uitoefenen. Indien wordt ingestemd met
de uitvaardiging van de Activation Order (ACTORD) zijn in het meest positieve
scenario geen luchtacties nodig omdat Milosevic inbindt. Daarnaast is een
scenario denkbaar waarin een korte militaire actie nodig is.2(vraag: Had u op 8 oktober gedacht dat het ooit tot luchtacties zou komen?
Of dacht u: Milosevic bindt wel in?) Van Aartsen: «Ik vind het moeilijk
om hierop een eerlijk antwoord te geven nu alles achter de rug is. Ik geloof
dat ik in oktober meer de gedachte had, dat door het opbouwen van druk de
bui wellicht zou overwaaien, ofschoon het kabinet zich had geprepareerd op
een werkelijke actie.»3De Grave: «Er
waren vele personen die ik hoogachtte met eerdere ervaring over het gedrag
van Milosevic. Onder hen waren generaal Clark met wie ik er nog eens uitvoerig
over heb gesproken en ook een man als Holbrooke. Zij hadden de stellige verwachting
dat Milosevic een politicus is met een gedrag dat zich kenmerkt door een wijze
van opereren om tot «het gaatje» te gaan en pas als er geen weg
terug meer is, in te binden. Die verwachting was wel degelijk gebaseerd op
wat door velen waarschijnlijk werd geacht, namelijk dat Milosevic uiteindelijk
onder zeer zware druk van militaire acties zou inbinden. (...) Daarnaast hadden
wij als internationale gemeenschap nadrukkelijk de kaarten gezet op het bereiken
van een diplomatieke oplossing. Niemand zat te wachten op militaire acties.
Dreigen met militaire acties was geen doel op zich. Het doel was om daarmee
extra druk te zetten op het bereiken van een diplomatiek resultaat. (...)
Je moet dus ook uitstralen dat je erin gelooft dat het opvoeren van die druk
uiteindelijk leidt tot het doel, namelijk het bereiken van een diplomatieke
oplossing.»4Het is duidelijk dat in beide scenario's een internationale troepenmacht
in Kosovo noodzakelijk zal zijn die toeziet op een staakt-het-vuren. Een beslissing
over deelname hieraan is echter nu niet aan de orde. Met betrekking tot deze
beslissing wordt in de gedachtewisseling ingebracht dat de actuele samenloop
van omstandigheden kan pleiten voor het afzien van deelname aan deze specifieke
operatie, waarbij het overigens niet de bedoeling is de suggestie te wekken
dat de Nederlandse militairen na de kwestie Srebrenica op zich
niet meer in staat zijn deel te nemen aan toekomstige militaire operaties.
Een offensieve inzet van grondtroepen is daarnaast ondenkbaar. Een Nederlandse
bijdrage aan een troepenmacht in het kader van een staakt-het-vuren of een
vredesregeling zal zeer beperkt moeten zijn, gezien de personele situatie
binnen de landmacht. De enige adequaat bewapende beschikbare eenheid is een
artillerie-eenheid van 400 manschappen.1De Tweede Kamer zal duidelijk gemaakt moeten worden dat instemming mogelijk
is als voldaan wordt aan vier voorwaarden: 1) een besluit tot ACTORD moet
door de hele NAVO worden ondersteund; 2) een zo groot mogelijke meerderheid
van de bondgenoten moet deelnemen aan eventuele luchtoperaties; 3) in alle
fasen van de luchtoperatie moet maximaal gebruik worden gemaakt van alle denkbare
diplomatieke en politieke middelen; 4) gedurende het hele proces dient een
voortdurende politieke controle op elke fase van militair optreden gegarandeerd
te zijn en moet rekenschap worden gegeven van de implicaties voor besluitvorming
over de volgende fase(n). De ministerraad besluit vervolgens de brief aan
de Kamer aan te passen naar aanleiding van de in de discussie opgebrachte
punten (zo zijn bijvoorbeeld niet alle aandachtspunten uit het Toetsingskader
in de concept-brief aan de orde geweest) en ten behoeve van het Algemeen Overleg
van dezelfde dag aan de Kamer te verzenden.2Kok: «Die voorwaarden kwamen eigenlijk in de loop van de discussie
op. Ik heb die voorwaarden met instemming van de raad samengevat een plaats
in de besluitvorming gegeven. Het eerste punt betrof de unanimiteit bij de
beoordeling van de rechtsbasis. Dat was natuurlijk een gevoelig punt: er was
resolutie 1199 van de Veiligheidsraad en er was het non-compliancerapport
van de secretaris-generaal van de VN, maar er was een patstelling omdat niet
alle leden van de Veiligheidsraad met de uitvoering van resolutie 1199 instemden.
Wij waren ons zeer bewust van het feit dat dit ons wel een rechtsbasis verschafte,
maar dat die rechtsbasis pas voldoende zou zijn als alle zestien NAVO-leden
tot de opvatting waren gekomen dat dit zo kon. Het tweede punt betrof voldoende
deelname door alle NAVO-landen, met name aan de luchtacties. Je kunt natuurlijk
niet ieder land langs dezelfde maatstaf beoordelen: het ene land is groot
en het andere land is klein, maar er moest wel een zo groot mogelijk draagvlak
van deelname zijn. Dat was bijzonder belangrijk, omdat er in verband met de
regionale spreiding van de NAVO-landen natuurlijk gevoeligheden waren in een
aantal niet nader te noemen lidstaten. Wij wilden dus graag een basis hebben
die ons de zekerheid gaf dat de acties echt effectief gedragen zouden worden
door de deelname van zoveel mogelijk landen. Het derde punt had betrekking
op het benutten van alle politieke en diplomatieke middelen alvorens tot de
toepassing van het wapen over te gaan. Het vierde punt was dat wij ons voldoende
bewust moesten zijn van wat in een aantal vervolgfasen de situatie zou kunnen
zijn. Die vier elementen maakten als het ware deel uit van het «ja»-besluit
van het kabinet. In de daaropvolgende dagdelen, ook naar het begin van de
week daarna, is al snel gebleken dat voldoende aan die vier uitgangspunten
werd voldaan.»3In de brief aan de Tweede Kamer staat dat het kabinet onder voorwaarden
akkoord is gegaan met het besluit de militaire autoriteiten in de komende
dagen te machtigen tot uitvaardiging van de ACTORD voor de luchtopties over
te gaan. De regering stelt vast dat de blijvende weigering van Milosevic om
VR-resolutie 1199 uit te voeren militair optreden in voldoende mate legitimeert.
Militair optreden is aan de orde wanneer alle politieke en diplomatieke middelen
zijn uitgeput. Dit alles is volgens de brief in overeenstemming met het Toetsingskader:
dit document vermeldt immers dat «ook grove schending van de rechten
van de mens, zoals genocide, reden kan zijn voor militair ingrijpen van de
internationale gemeenschap». Kosovo stevent rechtstreeks af op een humanitaire
ramp met de winter voor de deur. «De uitvoering van de eventuele operatie
(...) wordt geautoriseerd door de NAVO-raad. De intensiteit
en de duur zijn afhankelijk van de reactie van Milosevic. In de planning is
een aantal fasen voorzien, waarin verschillende militaire doelen kunnen worden
aangevallen. Iedere volgende fase zal pas worden uitgevoerd na toestemming
van de NAVO-raad.»1(vraag: Was in de NAVO-planning of in de ambtelijke advisering aan de
minister – dat zijn dus twee afzonderlijke zaken – op dat moment
een inschatting gemaakt van de mogelijke duur van de luchtcampagne?) Chef
Defensiestaf, Kroon:«Nee. Iedereen hoopte dat het zo snel mogelijk voorbij zou zijn.
Maar in je achterhoofd houd je er natuurlijk altijd rekening mee dat het wat
langer kan duren (...) Wij hoopten en verwachtten dat Milosevic snel zou stoppen
(...) De inschatting ten aanzien van het element «duur» was dat
wij hoopten dat het snel voorbij zou zijn, maar dat het eventueel lang zou
kunnen duren.»2Van Eenennaam: «Ik
denk dat er op het punt van de duur één sterk overwegende kwestie
is, namelijk dat de duur van een oorlog in het algemeen wordt bepaald door
de vraag wanneer de tegenstander door de knieën gaat (...) De opvattingen
van individuele medewerkers daargelaten, had ik de indruk dat iedereen eigenlijk
wel besefte dat het niet zozeer lang zou duren als wel dat het zeer onvoorspelbaar
zou zijn. Gelet op de voorgeschiedenis en het optreden van Milosevic, was
het eigenlijk vooral onvoorspelbaar.»3Geerts: «Er
is eigenlijk nooit een analyse gemaakt van de duur van de acties. Je kunt
hooguit achteraf beredeneren dat men er redelijkerwijs van uit mocht gaan
dat niet alle fases van de luchtacties op dezelfde dag de revue zouden passeren.
Daar kan uit worden afgeleid dat er rekening werd gehouden met een operatie
van een wat langere duur. Het is ook fair om te zeggen dat het achteraf gezien
langer heeft geduurd dan wij in ieder geval gehoopt hadden.»4In de brief staat dat alles erop is gericht te komen tot beëindiging
van de gewelddadigheden in Kosovo, waardoor ontheemden voldoende vertrouwen
krijgen terug te keren naar hun woonplaats en een gunstig klimaat voor onderhandelingen
tussen de partijen kan ontstaan. Hiervoor is een verifieerbaar staakt-het-vuren
noodzakelijk, dat op zijn beurt weer een internationale aanwezigheid op de
grond vereist. Een beslissing over Nederlandse uitzending van grondtroepen
is echter pas aan de orde wanneer duidelijkheid bestaat over de dan geldende
omstandigheden. Deelname is ondenkbaar zonder een nieuwe VR-resolutie en zonder
deelname van de VS. Ook zullen alle aspecten uit het Toetsingskader moeten
worden gewogen, waarbij de Kamer conform dit instrument zal worden betrokken.De regering geeft expliciet aan dat ook andere elementen dan die uit het
Toetsingskader zijn meegewogen bij de Nederlandse instemming met de ACTORD.
Het betreft de vier voorwaarden die geformuleerd zijn in de ministerraad.
De regering geeft tenslotte aan voor een zware afweging te hebben gestaan
en zegt toe dat een verantwoord militair optreden – gezien de risico's –
zoveel mogelijk zal worden gewaarborgd.5Het parlement spreekt zich in een ingelast Algemeen Overleg op 8 oktober
1998 uit over het voorgenomen besluit tot instemming met de ACTORD. Woordvoerders
zijn Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Van Middelkoop (GPV, mede namens RPF), Van
Bommel (SP), Verhagen (CDA), Van den Berg (SGP), Hoekema (D66), en Vos (GroenLinks).
Blaauw geeft aan voor militair optreden geen nieuwe resolutie nodig te achten,
maar dit wel noodzakelijk te vinden mocht er besloten worden tot de inzet
van grondtroepen. Aan dit laatste punt verbindt hij tevens de voorwaarde van
deelname van de VS.6Over het VVD-standpunt over de juridische legitimatie merkt de VVD-woordvoerder
in de hoorzittingen op:Woordvoerder voor de VVD, Blaauw: (vraag: Op welke wijze is in uw fractie
het standpunt bepaald over de juridische legitimatie van de luchtacties?)
Blaauw: «De fractievergadering is uiteraard voorbereid door de woordvoerder
met het bekende BOD-blok, Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en
Defensie. In een gezamenlijke fractiecommissie is hierover gesproken en is
bekeken of de motivatie van de minister van Buitenlandse Zaken voldoende was
om een dusdanige operatie uit te voeren zonder Veiligheidsraadsresolutie.
Wij zijn tot dezelfde conclusie gekomen als de minister van Buitenlandse Zaken,
namelijk dat andere factoren overwegend en voldoende waren om die militaire
operatie uit te voeren.» (vraag: De Veiligheidsraadsresolutie was voor
uw fractie dus niet de grond voor ingrijpen?) Blaauw: «Nee, de grond
voor ingrijpen was de motivatie die de minister van Buitenlandse Zaken had
gegeven, natuurlijk gedragen door de internationale gemeenschap.»1Valk is «van mening dat een belangrijke resolutie van de Veiligheidsraad
ten grondslag ligt aan eventuele NAVO-acties tegen het voormalige Joegoslavië»
en ziet op grond van deze resolutie ook mogelijkheden voor een eventuele offensieve
inzet van grondtroepen. Hij vindt Nederlandse deelname hieraan geen uitgemaakte
zaak.2Woordvoerder voor de PvdA, Valk: «In de resolutie stond dat de ontwikkelingen
in Kosovo een bedreiging waren van de internationale rechtsorde. Die resolutie
werd ook aangenomen onder hoofdstuk VII, een geweldsdreiging. Ik denk dat
ik mij met name daarop heb gebaseerd (...) Ik heb in die periode gevonden
dat deze resolutie, alsmede resolutie 1203, die dit nog eens onderstreepte,
op zichzelf een voldoende volkenrechtelijke basis gaf. Overigens is voor mij
wel degelijk een extra argument geweest de situatie in dat gebied. De vraag
is in hoeverre, op het moment dat er sprake is van een humanitaire noodsituatie,
dat op zichzelf ook een rechtsgrond biedt voor optreden. Ik vind van wel,
niet in alle gevallen, maar wel in een aantal gevallen.» (vraag: Dat
zou dan een rechtsgrond zijn, niet zozeer op basis van resolutie 1199, maar
volgens algemene beginselen.) Valk: «Dat zou er dan nog bijkomen. Ik
heb zelf altijd het gevoel gehad dat resolutie 1199 op zichzelf voldoende
rechtsgrond biedt.»3Van Middelkoop oordeelt volgens het verslag van het Algemeen Overleg op
grond van het gestelde in resolutie 1199 dat het gebruik van geweld gelegitimeerd
is.4Woordvoerder voor het GPV en de RPF, Van Middelkoop: «Raadpleging
van resolutie 1199 maakte duidelijk dat de juridische legitimatie vrij dun
was. Dat heb ik wel serieus genomen (...) Voor mijn fractie hebben voor het
uiteindelijk innemen van een standpunt ook andere criteria een rol gespeeld.
Op grond daarvan vond ik het verantwoord om die dunne legitimatie voldoende
te achten voor het gebruik van geweld in dit geval (...) Ik geloof niet dat
minister Van Aartsen zich op dit punt nu echt gedwongen voelde om uitvoerig
extra argumenten aan te voeren ter rechtvaardiging, naast datgene wat in de
resolutie was geformuleerd. Naar mijn overtuiging waren die argumenten er
wel degelijk. Ik heb altijd de indruk gehad dat het simpele feit dat de NAVO
de basis voldoende vond, voor hem voldoende was om een Nederlandse bijdrage
te leveren. De rest was misschien wat juristerij.»5Woordvoerder Van Bommel vindt dat resolutie 1199 militair ingrijpen níet
legitimeert, en voegt eraan toe dat bereidheid tot de inzet van het luchtwapen
niet los kan worden gezien van de bereidheid tot het inzetten van grondtroepen.
Verhagen complimenteert de regering voor de wijze waarop de Kamer is geïnformeerd
en stelt dat resolutie 1199 voldoende legitimatie biedt om zo nodig het luchtwapen
in te zetten. Dit stelt ook Van den Berg, die daarnaast vraagt naar de voortzettingscapaciteit
van de luchtmacht mochten de eventuele luchtaanvallen een langdurige operatie
worden. Hoekema en Vos laten ook weten dat op grond van resolutie 1199 verdere
stappen kunnen worden genomen, waarbij Vos aantekent dat voor een mogelijke
inzet van grondtroepen wel een nieuwe resolutie nodig zal zijn.1Woordvoerder voor GroenLinks, Vos: «(Het) was juridisch geen voldoende
legitimatie. Het was helder dat niet expliciet in de resolutie stond dat het
door Milosevic niet honoreren van deze resolutie zou leiden tot militaire
acties. Wij vonden de politieke legitimatie wel voldoende, omdat in de resolutie
wel stond dat bij het niet naleven ervan vervolgacties zouden komen. Uit debatten
die gevoerd waren in de Veiligheidsraad en elders was helder aan welke acties
gedacht werd. Voor ons stond de humanitaire noodzaak voorop, gezien de schending
van de mensenrechten en gezien het mislukken van de diplomatieke acties.»
(vraag: Op 8 oktober vond een Algemeen Overleg plaats waarbij de vraag naar
de juridische legitimatie aan de orde kwam. Volgens het verslag zei u dat
op grond van Veiligheidsraadsresolutie 1199 verdere stappen genomen konden
worden.) Vos: «Dat heb ik niet bedoeld. Toen ik sprak over legitimatie
doelde ik uitdrukkelijk op de politieke legitimatie. Wij vonden dat die voldoende
aanwezig was, maar wij vonden niet dat de juridische legitimatie voldoende
aanwezig was.»2In het antwoord van de regering geeft minister Van Aartsen met betrekking
tot het kabinetsbesluit over de ACTORD geen informatie die niet al in de brief
staat vermeld. Hij stelt zich eraan te hebben geërgerd dat het belang
van resolutie 1199 «hier en daar» is gerelativeerd. De resolutie
is opgesteld onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Op basis hiervan is
het mogelijk geweld te gebruiken. Minister De Grave zegt dat hij geen signalen
heeft ontvangen uit de defensieorganisatie dat er operationele bezwaren of
problemen zijn met een Nederlandse bijdrage aan de luchtoperaties en gaat
in meer militair-operationele zin in op de doelkeuze en collaterale schade:
«Het doelgebied (...) is de gehele voormalige republiek Joegoslavië.3De doelen zijn militair-strategisch, waarbij gedacht kan
worden aan commandocentrales, luchtverdedigingssystemen, militaire eenheden
en zware wapens. In de eerste fase zal de aandacht zich voornamelijk op Kosovo
richten en zullen de aanvallen zeer sterk gericht zijn op het uitschakelen
van luchtverdedigingssystemen ter vermindering van de risico's van de inzet
van vliegtuigen in volgende fasen. Indien Milosevic blijft weigeren te reageren,
kan het moment aanbreken dat de betekenis van «militair-strategisch»
wordt verruimd en dat ook doelen als elektriciteitscentrales en olieopslagplaatsen
worden gekozen. Nadrukkelijk niet de bedoeling is burgerdoelen aan te vallen.
Er wordt bijzonder veel gedaan aan het optimaal beperken van «collateral
damage». De Grave verwacht dat «de eerste fase begint met een
massale inzet van kruisvluchtwapens en dat in een volgende fase vliegtuigen
worden ingezet». Hij stelt echter te verwachten dat «Milosevic
het nu niet zover zal laten komen». Verder merkt de minister van Defensie
op dat de grondtroepenoptie niet aan de orde is en dat bovendien voor een
offensieve inzet van grondtroepen er nog geen NAVO-plannen zijn.4Aan het eind van het Algemeen Overleg vraagt de voorzitter de woordvoerders
zich expliciet uit te spreken over het kabinetsbesluit over instemming met
de ACTORD. Alle fracties, met uitzondering van de SP, «stemmen in»
met het besluit, in meerderheid verwijzend naar de condities
die de regering in de brief heeft vermeld. Van Bommel verklaart niet in te
stemmen omdat hij twijfels heeft over de juridische basis voor de luchtoperatie
en tevens niet overtuigd is van de effectiviteit ervan. De SP vreest juist
verdere escalatie van het conflict.1Al hebben regering en Kamer (in meerderheid) aangegeven dat naar hun mening
militair ingrijpen in de lucht in voldoende mate wordt gelegitimeerd door
resolutie 1199, in internationaal verband, en zeker ook binnen de NAVO, is
hierover geen overeenstemming. De NAVO-raad wijdt op 8 oktober 1998 een informele
zitting aan dit probleem.2Op 9 oktober bericht Biegman dat er consensus is gevonden
over een conclusie van secretaris-generaal Solana dat «the Allies believe
that in the particular circumstances with respect to the present crisis in
Kosovo, as described in UNSCR 1199, there are legitimate grounds for the Alliance
to threaten, and if necessary, to use force». Voorafgaand aan deze conclusie
worden de verschillende elementen opgenomen op basis waarvan de individuele
regeringen hun besluit hebben genomen, te weten het niet voldoen door de FRJ
aan de bepalingen van resolutie 1160 onder hoofdstuk VI en resolutie 1199
onder hoofdstuk VII van het VN-Handvest, het rapport van de secretaris-generaal
van de VN van 5 oktober, de humanitaire catastrofe in Kosovo, het feit dat
er geen nieuwe resolutie te verwachten is en de constatering dat de situatie
in Kosovo een bedreiging voor de vrede en veiligheid in de regio vormt: «met
andere woorden: iedere regering zal zelf moeten bepalen welke van deze elementen
zij van belang vindt».3(vraag: Hoe is die discussie in de NAVO-raad verlopen?) Biegman: «Er
is een keer of wat over gesproken. Ten slotte heeft de secretaris-generaal
vastgesteld, dat ieder land voor zich de overtuiging had dat actie legitiem
zou zijn.» (vraag: Betekent dit dat er binnen de NAVO-raad geen eenduidige
formulering was voor de legitimatie van de luchtacties?) Biegman: «Inderdaad.
Dat is ook niet geprobeerd. De secretaris-generaal in zijn wijsheid had het
gevoel, dat het voldoende was dat ieder land voor zichzelf vond dat voldaan
was aan de vereisten van het volkerenrecht. Ieder land legde daarbij zijn
eigen nadruk, het ene iets meer op de humanitaire situatie, het andere iets
meer op de resoluties die door de Veiligheidsraad onder het hoofdstuk VII
waren aangenomen.»4De ministerraad bespreekt op 9 oktober het Algemeen Overleg van de dag
ervoor. De raad wordt gemeld dat alle fracties van de Tweede Kamer, behalve
de SP, het kabinetsvoornemen ondersteunen.5Nederland kan derhalve akkoord
gaan met ACTORD. Buitenlandse Zaken instrueert op 9 oktober ambassadeur Biegman
in te stemmen met het machtigen van de militaire autoriteiten de ACTORD voor
de luchtoperaties uit te vaardigen, indien aan de nadere voorwaarden is voldaan
die in de ministerraad van 8 oktober zijn overeengekomen en die ook staan
beschreven in de brief aan de Kamer van 8 oktober. In deze instructie is nog
een extra voorwaarde toegevoegd: er dient binnen het Bondgenootschap overeenstemming
te bestaan over de vraag hoe en wanneer, na uitvaardiging van ACTORD, wordt
besloten over het werkelijke begin van de operaties: «dezerzijds bestaat
voorkeur voor besluitvorming in een speciale bijeenkomst van de NAVO-raad
(...) Op zijn minst zal de SG NAVO avant daadwerkelijke inzet Nederland telefonisch
moeten raadplegen».6(vraag: Waren er daarenboven nog aanvullende voorwaarden of instructies?)
Geerts: «(...) Bij mijn weten niet.»7Over hoe te besluiten over het begin van luchtacties worden in de NAVO-raad
geen concrete afspraken gemaakt: (vraag: Zijn in oktober al afspraken gemaakt over de wijze van informeren
van Nederland door de NAVO over de start van de luchtacties?) Kok: «Nee,
er is altijd van uitgegaan dat NAVO-acties niet starten zonder adequate informatie
en consultatie van de lidstaten.» (vraag: Is dat toen ook al toegezegd?)
Kok: «Nee, daar is gewoon van uitgegaan.»1Het besluit van de NAVO-Raad om SACEUR te autoriseren de ACTORD voor de
beperkte en gefaseerde luchtoperaties uit te vaardigen, valt op 13 oktober.2De Tweede Kamer wordt nog dezelfde dag op de hoogte
gesteld.3CDS Kroon reageert
door de acht in Leeuwarden gestationeerde F-16's en het bijbehorend personeel
(80 personen) opdracht te geven zich naar Villafranca te verplaatsen. Met
de daar reeds aanwezige eenheid worden zij onder bevel van SACEUR gesteld.43.9.3 De verificatiemissies en de Extraction ForceDe «Activation Orders» fungeren als drukmiddel voor de Amerikaanse
diplomaat Richard Holbrooke in zijn onderhandelingen met president Milosevic.
De besprekingen leiden tot afspraken over een verificatieregiem met een OVSE-missie
op de grond en een NAVO-missie in de lucht waarbij Milosevic toezegt de eisen
van resolutie 1199 na te komen. De NAVO geeft president Milosevic op grond
van het «akkoord» tot 27 oktober de tijd om te voldoen aan de
eisen van de VN inzake de terugtrekking van troepen en zware wapens uit het
gebied. Een officiële tekst van het «akkoord» is overigens
nooit gepubliceerd. De formele status van het akkoord is daarmee onduidelijk.Blaauw: «Het grote geheim van de vorige eeuw.»5Wel zijn ontwerpteksten beschikbaar inzake de opzet van de door Holbrooke
en Milosevic overeengekomen verificatiemissies in Kosovo. Buitenlandse Zaken
ontvangt deze teksten op 13 oktober 1998. Een NAVO-verificatiemissie (NKVM)
zal vanuit de lucht toezien op de naleving van resolutie 1160 (wapenembargo).
Tweeduizend OVSE-verificateurs op de grond zien toe op de naleving van resolutie
1199 (OKVM). Aan de missie moet een Veiligheidsraadsresolutie ten grondslag
liggen. NAVO en OVSE moeten zich nog uitspreken over de ontwerpteksten, zo
stelt een memorandum van Buitenlandse Zaken.6In Den Haag levert de OVSE-verificatiemissie de nodige hoofdbrekens op.
De Directie Veiligheidsbeleid van Buitenlandse Zaken stelt op 13 oktober 1998
minister Van Aartsen op de hoogte van de op te starten verificatiemissies
en het te verwachten probleem met de veiligheid van de verificateurs, een
probleem dat «inmiddels ook binnenlandspolitiek is geventileerd»:
VVD (Blaauw), D66 (Hoekema) en CDA (Verhagen) zijn volgens een persbericht
van het ANP tegen een Nederlandse deelname aan de OVSE-missie, in ieder geval
zolang voor de veiligheid van de verificateurs op niets anders kan worden
vertrouwd dan de toezegging van Milosevic. DVB stelt voorwaarden. Volgens
deze directie dient een besluit tot Nederlandse deelname aan de OVSE-missie
te zijn gebonden aan de voorwaarde van Amerikaanse deelname, en moet Nederland
daarnaast in de komende tijd in internationaal verband zijn zorg uitspreken
over de veiligheidsrisico's.7Eén en ander weerhoudt DVB er niet van alvast te inventariseren
wat de mogelijkheden voor deelname aan de OVSE-missie zijn. De directie schrijft
aan minister Van Aartsen dat een eerste verkenning leert dat er van Buitenlandse
Zaken maximaal vijftien mensen geleverd kunnen worden. Op basis
van het principe van evenredige vertegenwoordiging binnen OVSE-verband wordt
uitgegaan van circa tachtig Nederlandse verificateurs. Dit betekent volgens
DVB dat het overgrote deel van Defensie zal moeten komen. Dit ministerie staat
volgens Buitenlandse Zaken huiverig tegenover presentie zonder veiligheidsgaranties,
maar erkent dat Nederlandse deelname politiek gezien onontkoombaar is. Overleg
tussen Van Aartsen en minister van Defensie De Grave lijkt, zo schrijft DVB,
aangewezen.1Het veiligheidsprobleem is tevens gesignaleerd door directeur-generaal
Politieke Zaken (DGPZ) Van Eenennaam. Hij meldt op 13 oktober vanuit Brussel
aan minister Van Aartsen dat hij zich bezorgd maakt over de veiligheid van
de – ongewapende verificateurs. De introductie van een «beschermingselement»
op de grond zal waarschijnlijk niet in de gewenste legitimerende Veiligheidsraadsresolutie
worden opgenomen, in verband met de opstelling van Rusland, terwijl een buiten
Kosovo gelegerde strategische reserve geen adequate bescherming kan bieden.
Van Eenennaam oppert de mogelijkheid van toch een «lichte self-defence
capaciteit». Of Nederlandse deelname aan de OVSE-missie in de Tweede
Kamer aan de orde moet worden gesteld, hangt volgens hem af van de vraag hoe
het uiteindelijke akkoord er precies uitziet. Een veiligheidsraadresolutie
zou een en ander veel makkelijker maken. «Maar het lijkt goed ook voor
de Kamer de lijn aan te houden: no veto's no surprises! Maar vast beginnen
met een brief dus», aldus de DGPZ.2Van Eenennaam: «Het kwam in een gesprek (met
de Britse DGPZ) op, wat ik ook meteen heb gerapporteerd aan de minister,
omdat wel duidelijk was dat, wanneer Milosevic zich niet zou houden aan de
naleving van de resolutie, er serieuze problemen zouden kunnen ontstaan, zolang
er niet een mechanisme was geschapen om die mensen daar te ontzetten (...)»
(vraag: Was het ook uw inschatting dat toch de algemene opinie was «hier
horen wij wel aan mee te doen»?) Van Eenennaam: «Ja, zeker. Er
was een resolutie van de Veiligheidsraad aangenomen. Het was duidelijk dat
wij er zonder inspectie ter plaatse niet op konden vertrouwen dat de zaken
zouden lopen zoals ze moesten lopen. Dus het belang van de missie stond vast
(...)» (vraag: U opperde op een gegeven moment de gedachte van een lichte
zelfverdedigingscapaciteit. Zou dat een adequate reactie geweest zijn op de
veiligheidsproblemen die u signaleerde?) Van Eenennaam: «Achteraf gezien
was dat waarschijnlijk onvoldoende geweest. Wij zaten toen erg met het probleem
dat Milosevic als voorwaarde had gesteld dat de OVSE-waarnemers ongewapend
zouden zijn. Deze suggestie stond daar al haaks op. Dat had dan weer onderhandeld
moeten worden. Ik geloof dat eigenlijk vrij snel daarna de gedachte van de
extraction force vaart begon te maken en dat wij ons daar toen op hebben geconcentreerd,
wat natuurlijk een betere optie is dan te proberen Milosevic er nog van te
overtuigen om die waarnemers van bewapening te voorzien.»3De Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie maakt
met de Defensiestaf een analyse van de Holbrooke-Milosevic akkoorden. Er zijn
voordelen en nadelen. Voordelen zijn dat het gebruik van geweld kan worden
vermeden, de humanitaire hulpverlening snel kan worden hervat, de relatie
met Rusland niet wordt belast, de NAVO geen grondtroepen hoeft in te zetten
om toezicht te houden op een staakt-het-vuren, de verificatiemissie snel kan
worden ontplooid en dat de VS – zulks is inmiddels toegezegd –
een bijdrage leveren. Nadelen die aan de verificatiemissie kleven zijn de
beperkte bevoegdheden van de verificateurs, de gevaren voor hun veiligheid,
onduidelijkheid over de vraag op welke wijze de NAVO kan reageren op niet-naleving
van de overeenkomst, onduidelijkheid over de reactie van het Kosovo-bevrijdingsleger
UÇK, de uitzichtloze politieke situatie in Kosovo en
het feit dat twee organisaties verantwoordelijk zijn voor verificatie: dit
laatste kan leiden tot interpretatieverschillen. CDS Kroon en directeur Algemene
Beleidszaken De Winter concluderen dat Nederland zich moeilijk aan deelname
aan de OKVM zal kunnen ontrekken. Bij de besluitvorming over deelname zullen
daarom zoveel mogelijk veiligheidsgaranties voor de verificateurs moeten worden
verkregen.1Op 14 oktober 1998 ontvangt de Tweede Kamer een brief over de
uitkomst van de onderhandelingen tussen Holbrooke en Milosevic tot dusverre.
De Kamer wordt ingelicht over de twee op te richten verificatiemissies en
de hoofdtaken ervan.2De veiligheid van de verificateurs staat centraal in de Nederlandse inbreng
in het internationale besluitvormingsproces. Op 14 oktober 1998 instrueert
het ministerie van Buitenlandse Zaken de Nederlandse missies bij de NAVO en
de OVSE «te Uwent te benadrukken dat veiligheid maximale aandacht dient
te krijgen».3Beide missies worden op 15 oktober ook nog
eens apart geïnstrueerd. Aan de missie bij de NAVO wordt gevraagd het
volgende aan de orde te stellen:Indien inzake Kosovo een akkoord tot stand komt waarvan een OVSE-verificatiemissie
onderdeel is, dan is veiligheid een grote zorg. In dit verband rijst de vraag
of de NAVO kan voorzien in eenheden in de nabijheid van Kosovo die in geval
van een acuut incident op zeer korte termijn in staat zijn waarnemers te ontzetten
en te evacueren. De NAVO zou voorbereidingen moeten treffen om een dergelijke
taak te vervullen.4Aan de missie bij de OVSE wordt gemeld: «Indien de veiligheid van
OVSE-waarnemers op de grond uitsluitend door middel van een toezegging van
Milosevic wordt gewaarborgd, vormt dit een onvoldoende garantie voor hun veiligheid.
Indien de OVSE toch zou besluiten het groene licht te geven (...) mag daaruit
niet worden afgeleid dat Nederland aan een dergelijke missie actief zal bijdragen».5Dit is ook de mening van de minister-president.Geerts: «Ik herinner mij wel een situatie – het speelde in
het najaar van 1998 rondom de Kosovo Verificatie Missie in combinatie met
de extraction force – waarin bij de minister-president, met in zijn
achterhoofd de ervaringen in Srebrenica, heel sterk de wens leefde dat er
zeer spijkerharde garanties zouden zijn rondom de veiligheid van die waarnemers.
Dat betekent dat hij erop heeft aangedrongen dat er meer duidelijkheid en
meer zekerheid over zouden komen voordat wij zouden kunnen instemmen met een
Nederlandse bijdrage in die verificatiemissie.» (vraag: Heeft die interventie
van de minister-president naderhand tot iets geleid?) Geerts: «Zeker.
Als u ziet hoe de extraction force uiteindelijk eruit is komen te zien. De
Nederlandse inzet en de positie die de minister-president daarbij heeft ingenomen,
hebben een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de afspraken
over de extraction force. Als die afspraken er niet zouden zijn geweest, dan
had Nederland geen bijdrage aan de KVM geleverd.»6De directies Veiligheidsbeleid en Europa van Buitenlandse Zaken vragen
op 15 oktober aan de personeelsafdeling van het ministerie van Buitenlandse
Zaken (HDBZ) om een nadere «initiële en voorlopige inventarisatie
van mogelijkheden voor deelname zijdens BZ». Het wordt zinvol geacht
nu reeds na te denken over en voorbereidingen te treffen voor invulling van
het Nederlandse aandeel in de OKVM.7DVB stuurt op die datum aan de DPGZ tevens een overzicht van een tiental vereisten
waaraan de OKVM dient te voldoen. De vereisten hebben primair betrekking op
sluitende veiligheidsgaranties, goede voorzieningen en goede afspraken tussen
OVSE en NAVO.8De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie besluiten in een
extra procedurevergadering op 15 oktober 1998 dat het voor dezelfde dag geplande
Algemeen Overleg wordt aangehouden, nadat het Kamerlid Blaauw (VVD) de dag
tevoren heeft gevraagd om een beoordeling door de commissies of de Kamer over
inhoudelijk voldoende informatie beschikt om een Algemeen Overleg te houden.
Dit is klaarblijkelijk niet het geval. De commissies vragen de regering in
verband hiermee om de tekst van de overeenkomst tussen Holbrooke en Milosevic
(die niet beschikbaar is) en om een brief met daarin een politieke reactie
hierop en de inzet van de Nederlandse regering bij de uitvoering van de overeenkomst.1Binnen
het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt er echter aan getwijfeld of het
zinvol is de Kamer een brief te sturen. Deze twijfel wordt door de afdeling
Joegoslavië van de Directie Europa voorgelegd aan de minister: «Voor
zover dezerzijds bekend bestaat er op dit moment geen door de Federale Republiek
Joegoslavië (FRJ) en Holbrooke goedgekeurde gemeenschappelijke tekst
(...) Wel bestaan er eenzijdige verklaringen (...) die elkaar zeker niet dekken.
Zoals U weet bestaan er voorts tussen de FRJ en Holbrooke overeengekomen conceptteksten
inzake verificatie (...) Gaarne Uw aanwijzingen met betrekking tot het moment
van verzending van de gevraagde brief».2De brief wordt op 20 oktober 1998 aan de Kamer verzonden, met daarbij
gevoegd de inmiddels door NAVO, OVSE en FRJ ondertekende overeenkomsten inzake
verificatie. In deze brief wordt besluitvorming over een mogelijke Nederlandse
deelname gekoppeld aan een drietal voorwaarden: er moet duidelijkheid bestaan
over veiligheidsregelingen, de deelname van andere landen (met name de VS
en Rusland) en de rechtsbasis van de missies.3Tijdens de
ministerraad van 16 oktober 1998 is aangegeven dat wat Nederland betreft deelname
aan de verificatiemissie afhankelijk is van veiligheidsvoorzieningen en toetsing
aan de door Nederland gestelde voorwaarden. Hiermee wordt waarschijnlijk gedoeld
op het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden. Ook wordt meegedeeld
dat een concreet verzoek om deelname van de OVSE nog niet is ontvangen.4De Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken van het ministerie
van Defensie blijven aandacht vragen voor de veiligheid. Minister De Grave
wordt op 16 oktober 1998 geïnformeerd over de mogelijke risico's: ten
eerste zijn de Kosovo-Albanezen ontevreden over de Holbrooke-Milosevic overeenkomst,
wat kan leiden tot acties tegen de verificateurs; een ander veiligheidsrisico
is dat het uitblijven van een politieke (interim-) regeling tussen Pristina
en Belgrado kan leiden tot hernieuwde strijd in Kosovo; een derde risico is
de dreiging en mogelijk zelfs de inzet van het NAVO-luchtwapen: de verificateurs
zullen dan moeten worden teruggetrokken. Aanvullende veiligheidsmaatregelen
zijn, kortom, dringend noodzakelijk.5Om beter zicht te krijgen op de planningsactiviteiten aangaande de OKVM
wil Defensie op zeer korte termijn tijdelijk een extra militaire vertegenwoordiger
plaatsen bij de Nederlandse OVSE-missie in Wenen. Dit voorstel valt goed bij
Buitenlandse Zaken. Hoewel wordt ingezien dat dit in de beeldvorming zou kunnen
impliceren dat Nederland overweegt deel te nemen, vraagt DVB op 16 oktober
1998 aan de waarnemend DGPZ Siblesz om instemming. Deze tekent aan dat Van
Aartsen behandeling van dit verzoek voorziet in de ministerraad van 23 oktober.6CDS
Kroon licht minister De Grave in over de tijdelijke uitbreiding op 19 oktober.7Het besluit valt echter niet zonder slag of stoot. Waarnemend DGPZ Siblesz
meldt op 20 oktober aan de Directie Veiligheidsbeleid dat er een gesprek tussen
minister Van Aartsen en minister-president Kok heeft plaatsgevonden: «de
afweging plus en min valt uit naar min. Een eigen planner heeft
alleen maar zin als Nederland meedoet (en dat willen anderen er ook uit afleiden).
Laat Milad OVSE (de reeds aanwezige militair vertegenwoordiger bij de OVSE)
zich ermee bemoeien.»1Op 22 oktober verzoekt de missie bij de OVSE met klem aan Buitenlandse Zaken
om plaatsing van een extra militair. Het is volgens Wenen niet ongebruikelijk
dat landen er bij hun OVSE-missie twee militaire adviseurs op na houden. Er
gaat dan ook geen signaalwerking ten aanzien van mogelijke deelname aan de
OKVM uit van deze tijdelijke uitbreiding.2De tweede
militaire attaché wordt vervolgens toch in Wenen geplaatst. Dit is
in lijn met het gestelde tijdens de ministerraad van 23 oktober dat het de
voorkeur verdient dat Nederland op ambtelijk niveau wel deelneemt aan de beraadslagingen
over de voorbereidingen van de OVSE-verificatiemissie en de NAVO-inspectievluchten.3Tijdens deze ministerraad wordt daarnaast gesteld dat op dat moment pas
aan één voorwaarde voor deelname aan de OKVM wordt voldaan,
te weten de participatie van andere staten (met name de VS). Daarnaast wordt
melding gemaakt van NAVO-planning voor een «extraction force».
Voor de ministerraad van 30 oktober zal een notitie over een Nederlandse bijdrage
aan de OVSE-verificatiemissie en de «NAVO-ondersteuning» worden
opgesteld.4Intussen heeft de Nederlandse inbreng in de internationale besluitvorming
niet stilgestaan. Op 19 oktober krijgen de missies bij de OVSE en NAVO nadere
instructies. De organisaties moeten volgens Den Haag afstemming bewerkstelligen
tussen de beide verificatiemissies. De gezamenlijke betrokkenheid in de besluitvorming
doet immers denken aan de gevreesde «dubbele sleutel» ten tijde
van UNPROFOR. Verder wordt gepleit voor een sleutelrol voor de NAVO bij de
beoordeling van de verificatieresultaten en bij besluitvorming over militaire
maatregelen, omdat alleen op deze wijze voldoende veiligheidsgaranties voor
de OKVM te verkrijgen zijn.5De Nederlandse bijdrage aan de NAVO-verificatiemissie vraagt vervolgens
de aandacht. De CDS Kroon meldt op 20 oktober 1998 in een nota aan minister
De Grave, die overigens is ondertekend door plaatsvervangend CDS Van Baal,
dat Nederland een verzoek om deelname aan de NKVM kan verwachten. Hiervoor
is alleen een ongeschikte Orion beschikbaar, die echter versneld technisch
kan worden aangepast aan de eisen voor waarneming op grote hoogte. De minister
wordt verzocht in te stemmen met deze aanpassing, en er daarnaast op gewezen
dat Nederland zo een duidelijk zichtbare bijdrage levert aan de NKVM en blijk
geeft van bondgenootschappelijke solidariteit. Dit is volgens de Defensiestaf
van belang in relatie tot een mogelijke bijdrage aan de OKVM: «Mocht
Nederland worden verzocht bij te dragen aan de OVSE-verificatiemissie op de
grond dan zou bij de bepaling van de omvang van die bijdrage daaraan kunnen
worden gewezen op de rol die Nederland ook al zal vervullen bij de waarnemingen
vanuit de lucht».6(vraag: Wat was precies de opstelling van Defensie ten aanzien van die
OVSE-verificatiemissie? Was er een aarzeling bij Defensie?) Kroon: «(...)
De woordvoering en de besluitvorming over de OVSE-missie vond met name via
Buitenlandse Zaken plaats. Die missie vonden wij meer een door burgers uit
te voeren operatie. Maar, ook in de brief (van 10 november) die daarover naar de Kamer is gestuurd en waarin op dat moment sprake
was van een mogelijke Nederlandse bijdrage van 30 tot 50 mensen, staat wel
degelijk dat er ook gedacht werd aan een bijdrage van Defensie, als dat nodig
zou zijn. Als wij op een of andere manier zouden moeten bijdragen, ben ik
zelf in mijn planning altijd uitgegaan van een stuk of 10 militairen,
van het aantal van 30.» (vraag: Maar u stond niet te trappelen?) Kroon:
«Wij staan nooit te trappelen om mee te doen aan operaties.» (vraag: Uit de stukken komt nogal een grote terughoudendheid naar
voren.) Kroon: «Wij hebben altijd met grote zorg gekeken naar het veiligheidsaspect.
Dat veiligheidsaspect was op dat moment nog niet zo geregeld dat wij dachten
dat wij er snel «ja» tegen konden zeggen.» (vraag: Was de
snelle deelname aan de NAVO-verificatiemissie ook ingegeven door de gedachte
«als wij hier goed aan meedoen, valt de druk op de deelname aan de OVSE-missie
misschien wat weg»?) Kroon: «Ja. Er waren drie belangrijke overwegingen
die bij beide missies speelden, die als het ware uit het Toetsingskader komen.
Dat was in de eerste plaats de veiligheid voor het personeel. Dat speelde
bij beide missies. De tweede was de juridische basis en de derde was dat er
zoveel mogelijk eenheden van verschillende landen aan zouden moeten meedoen.
Aan die drie voorwaarden was met name bij de NKVM direct al bij het begin
voldaan (...) Aan de NKVM zouden wij dus gelijk kunnen deelnemen. Verder was
het zo dat van Nederland verwacht zou worden dat het een proportionele bijdrage
aan de verificatiemissies zou leveren. Als je al vrij snel«ja»
zou zeggen tegen de NAVO-verificatiemissie, dan zou daarmee de druk wat worden
weggehaald op het snel «ja» zeggen – omdat een heleboel
andere landen ook al deelnamen – tegen de OVSE-verificatiemissie en
daardoor zouden wij meer tijd krijgen om zorgvuldig naar het veiligheidsaspect
van die verificatiemissie te kijken.»1Op 21 oktober 1998 wordt staatssecretaris van Defensie Van Hoof gevraagd
in te stemmen met een instructie aan de missie bij de NAVO, waarin wordt gevraagd
diezelfde dag nog in te stemmen met het ontwerpbesluit over de NKVM, operatie Eagle Eye. Volgens de nota staat instemming met dit besluit
los van Nederlandse deelname. De al spoedig voorziene uitvaardiging van de
ACTWARN en de ACTREQ betekent wel dat Nederland hierover binnen enkele dagen
duidelijkheid moet verschaffen.2Eenzelfde verzoek om instemming wordt door de Directie Veiligheidsbeleid
aan minister Van Aartsen gericht.3De souschef operatiën Van Reijn en de plaatsvervangend directeur
DAB Casteleijn schrijven op 21 oktober 1998, met het oog op de ministerraad
van 23 oktober, een nota waarin wordt nagegaan in hoeverre aan de drie «essentiële
bestanddelen voor Nederlandse besluitvorming» (veiligheid, deelname
andere landen en juridische basis), zoals aangegeven in de brief aan de Kamer
van 20 oktober, wordt voldaan. De NKVM lijkt te voldoen: de risico's zijn
beperkt en de rechtsbasis wordt afdoende bevonden: er is een overeenkomst
tussen de NAVO en de FRJ en een Veiligheidsraadsresolutie wordt voorzien op
de korte termijn. Het operatieplan (OPLAN) voor deze operatie, genaamd Eagle Eye, is voltooid op 20 oktober.4De ACTWARN en ACTREQ worden nog dezelfde dag uitgevaardigd.
Hierop moet voor 30 oktober, 17:00 uur worden geantwoord. Over de OKVM bestaat
minder duidelijkheid, vooral met betrekking tot de veiligheid. De militaire
autoriteiten van de NAVO zijn bezig met het ontwikkelen van evacuatieplannen
voor de OVSE-verificateurs. Er wordt voorzien in een extractiemacht (Extraction
Force), die in de nabijheid van Kosovo zal worden gestationeerd.5De Permanente Raad van de OVSE hecht op 25 oktober 1998 zijn goedkeuring
aan het oprichtingsbesluit van de OKVM, nadat op 24 oktober de Veiligheidsraad
resolutie 1203 heeft aangenomen, waarin de beide verificatiemissies worden
gemandateerd.6Kamerlid Hoekema (D66) vraagt vervolgens op 26 oktober
om een Algemeen Overleg op zo kort mogelijke termijn. De vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie besluiten echter in een extra procedurevergadering
op 27 oktober dat pas na definitieve besluitvorming door het kabinet over
de Nederlandse bijdrage aan de waarnemersmissie – die op dat moment
door de Kamer wordt voorzien voor de volgende week – een overleg zal
worden gehouden.7Wanneer de «deadline» aan Milosevic op 27 oktober verstrijkt,
ziet de NAVO-Raad op het laatste moment af van het inzetten van het luchtwapen,
vanuit de overweging dat Milosevic voorshands de eerste stappen heeft gezet.
Om hem onder druk te houden blijven de «Activation Orders» voor
zowel de beperkte luchtoptie als de gefaseerde campagne van kracht. Op 27
oktober schrijft het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de missie bij de
NAVO: «heden loopt ACTORD af (...) het uitvoeren van een airstrike is
niet aan de orde, evenmin is het raadzaam ACTORD op te heffen. De suggestie
om in ieder geval ACTORD te handhaven (...) kan worden gesteund».1In hetzelfde codebericht vraagt het ministerie van Buitenlandse Zaken
aan NAVO-ambassadeur Biegman aan te dringen op spoedige afronding van de planning
ten behoeve van de mogelijke extractie-opties ten behoeve van de OKVM. Dit
is volgens Buitenlandse Zaken van essentieel belang voor de Nederlandse besluitvorming
over eventuele deelname, waarover in de ministerraad van 30 oktober zal worden
gesproken. Daarnaast wordt aangedrongen op een spoedig besluit tot uitvaardiging
van de ACTORD voor de NKVM.2Biegman meldt hierop terug dat de discussie in de NAVO-raad
over mogelijke extractie-opties voor de OKVM en uitvaardiging van de ACTORD
voor de NKVM op zijn vroegst op 30 oktober zal plaatsvinden.3Wel liggen er voorstellen op tafel van de militaire autoriteiten aan het
militaire comité (MC) van de NAVO inzake de extractie-opties. Er zijn
drie scenario's, ofwel «sporen» voor de Extraction Force: ten
eerste een versterkt bataljon voor een onmiddellijke noodevacuatie van een
deel van de missie binnen 24 uur; ten tweede een versterkt bataljon voor een
snelle noodevacuatie van een deel van de missie binnen 96 uur; een derde scenario
veronderstelt de aanwezigheid van een brigade, ingeval de gehele missie ontzet
moet worden. Voor deze drie scenario's zullen aparte operationele plannen
worden ontwikkeld.4Op 29 oktober 1998 evalueert ambassadeur Biegman de besluiten met betrekking
tot de inzet van het luchtwapen. Hij schrijft in een bericht met als onderwerp
«Tussenstand winst/verliesrekening Kosovo» aan Buitenlandse Zaken:In contacten met de pers en geïnteresseerde buitenstaanders valt
op dat met betrekking tot de inzet van het luchtwapen wordt gesproken over
een «nederlaag» van de NAVO De dreiging met geweld (en de bereidheid
deze dreiging uit te voeren) was een middel om een doel – naleving res.
1160 en res. 1199 – te bereiken De belangrijkste winst die de internationale
gemeenschap dankzij de NAVO heeft geboekt is de – blijvende –
internationalisering van de kwestie Kosovo Nog geen maand geleden was het
ondenkbaar dat Milosevic akkoord zou gaan met de presentie van ca. 2000 OVSE-verificateurs
en aanwezigheid van NAVO-vliegtuigen in het FRY-luchtruim.5Minister De Grave wordt op 29 oktober 1998 door DAB en Defensiestaf geïnformeerd
over de stand van zaken met betrekking tot de verificatiemissies. Nederland
kan volgens de Defensieambtenaren een hoogwaardige en zichtbare bijdrage leveren
aan de NKVM, een operatie met beperkte risico's. Er begint meer duidelijkheid
te ontstaan over de veiligheid van de OKVM-verificateurs. Van NAVO-bescherming
bij de uitvoering van de dagelijkse werkzaamheden van de verificateurs lijkt
geen sprake te zijn. Als «harde» elementen van de regeling voor
de veiligheid van de OKVM worden genoemd dat de dreiging van luchtaanvallen
als stok achter de deur gereed wordt gehouden (hoewel ook wordt ingezien dat
de aanwezigheid van verificateurs deze luchtaanvallen minder waarschijnlijk
maakt), de Extraction Force, en de brede internationale aanwezigheid binnen
de OKVM.6Minister De Grave wordt geadviseerd in de ministerraad van 30 oktober
erop te wijzen dat door geen toezeggingen te doen aan de OKVM, de mogelijkheid
om invloed uit te oefenen op de aard van de bijdrage steeds kleiner wordt.
Een beginselbesluit is wenselijk. In verband met te veel onduidelijkheden
is volgens de ambtelijk adviseurs van minister De Grave besluitvorming over
de Extraction Force nog niet aan de orde.1Buitenlandse Zaken dringt op 30 oktober dan ook wederom aan bij de NAVO op
spoedige afronding van de discussie hierover. Nederland is weliswaar bereid
deelname aan een NAVO-beschermingsmacht te overwegen, maar kan hierover pas
oordelen wanneer er meer bekend is over «modaliteiten en behoeften voor
de specifieke scenario's».2De Nederlandse druk op spoedige afronding van de discussie leidt tot kritiek
van de zijde van Defensie. Volgens de Directie Algemene Beleidszaken zal het
«manen tot spoed door Nederland, in het licht van de «terughoudende»
opstelling richting NKVM en OKVM, mogelijk in slechte aarde vallen».3De ministerraad
besluit op 30 oktober 1998 een besluit over een Nederlandse deelname aan de
OKVM dan wel NAVO-ondersteuning aan te houden tot 13 november, aangezien nog
steeds onvoldoende duidelijkheid bestaat over de veiligheidsvoorzieningen.4Het kabinet zal hier overigens
al op 6 november over spreken.Op 2 november 1998 ontvangt de Tweede Kamer een brief over de meest recente
ontwikkelingen inzake Kosovo. Aangaande de besluitvorming over deelname aan
de OKVM meldt de regering dat inmiddels duidelijkheid bestaat over twee van
de drie voorwaarden voor deelname: er is voldoende deelname van andere landen
(specifiek van de VS en Rusland) en Veiligheidsraadsresolutie 1203 verschaft
«een adequate juridische basis». Wat betreft de veiligheid van
de verificateurs bestaat nog onvoldoende duidelijkheid. De brief meldt dat
«mede op Nederlands aandringen» binnen de NAVO een aantal beschermingsconstructies
voor ontzetting dan wel evacuatie worden uitgewerkt. Tussen NAVO en OVSE moeten
op dit punt nog werkafspraken worden gemaakt. Totdat dit is gebeurd, is voor
de Nederlandse regering een verantwoorde afweging van risico's verbonden aan
deelname niet mogelijk.5De Policy Coordination Group (PCG) van de NAVO bereikt op 3 november 1998
overeenstemming over de planning met betrekking tot de drie sporen van de
Extraction Force. De Extraction Force wordt daarnaast «opgerekt»
met een drietal toegevoegde elementen: medische noodevacuatie van verificateurs,
reddingsoperaties voor verificateurs die in een mijnenveld belanden, en reddingsoperaties
ingeval de bewegingsvrijheid van verificateurs met geweld wordt verhinderd.
Deze elementen, waarop met name door Nederland is aangedrongen, worden toegevoegd
aan het concept-operatieplan waarmee de volgende dag de NAVO-raad middels
een stilteprocedure – zal instemmen. Ambassadeur Biegman tekent nog
aan dat zijns inziens met dit alles wordt voldaan «aan de laatste voorwaarde
voor Nederlandse deelname» en dat een Nederlandse bijdrage aan de Extraction
Force in overweging kan worden genomen.6Op 5 november wordt aan de Kamer gemeld dat het «concept of operations»
voor de Extraction Force is goedgekeurd. Er is een verzoek tot deelname gedaan
door de Franse minister van Defensie (Frankrijk is «lead nation»).
Daarover is echter nog geen besluit genomen. De drie evacuatiescenario's alsmede
de drie toegevoegde bijstandsscenario's worden in de brief uit de doeken gedaan.
Minister Van Aartsen deelt verder mee dat het kabinet op 6 november de mogelijkheden
voor Nederlandse deelname zal bespreken.7Dit is reden
voor de vaste commissies van Buitenlandse Zaken en Defensie om het voor 5
november voorziene Algemeen Overleg een week op te schuiven.8Op 6 november 1998 is in het kabinet de deelname aan de verificatiemissie
aan de orde op basis van een concept-Kamerbrief, waarover Defensie –
gezien afstemmingsproblemen met Buitenlandse Zaken – niet tevreden is.
Een door de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie voorbereide notitie
voor de ministerraad bereikt «vanwege inhoudelijke bezwaren» de
ministerraad niet.1Het kabinet neemt een geconditioneerd principebesluit over deelname aan de
OKVM. In eerste instantie wordt tevens aangestuurd op een principebesluit
over deelname aan de Extraction Force, maar hiertoe wordt niet besloten. Het
kabinet wil een bijdrage aan de Extraction Force wel in overweging nemen.
Daarvoor is nadere informatie noodzakelijk na overleg in NAVO-kader. Over
een eventuele Nederlandse deelname aan de Extraction Force wordt gemeld dat
wordt gedacht aan een bijdrage met een compagnie mariniers (ca 100 militairen).2Het is onduidelijk waarop
deze informatie is gebaseerd: in een fiche van de Defensiestaf ten behoeve
van de ministerraad wordt over een concrete bijdrage aan de Extraction Force
niet gerept, integendeel: «Op dit moment is er nog geen zicht op de
aard en omvang van een mogelijke Nederlandse bijdrage».3De aangepaste brief bereikt op 10 november de Tweede Kamer. In deze brief
geeft de regering aan de Nederlandse deelname aan de OKVM en NKVM «verantwoord»
te achten. De Nederlandse bijdrage aan de OKVM zal tussen de 30 en 50 personen
betreffen. Aan de NKVM zal met een P3C Orion (die nog aan de technische eisen
moet worden aangepast) worden deelgenomen. Daarnaast melden de ministers Van
Aartsen en De Grave dat aan de NAVO zal worden meegedeeld dat deelname aan
de Extraction Force wordt overwogen. Hiervoor is een nader besluit vereist.
Bovendien zal over de uitzending «conform het Toetsingskader»
overleg worden gevoerd.4Op 12 november 1998 vindt het Algemeen Overleg plaats waarin de brief
van 10 november, en dus het principebesluit over deelneming aan de verificatiemissies
en de mogelijke deelname aan de Extraction Force, aan de orde zijn. Woordvoerders
zijn Verhagen (CDA), Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Hoekema (D66), Van Middelkoop
(GPV), Van Bommel (SP) en Vos (GroenLinks). De Kamer wenst zich in meerderheid
vooralsnog niet aan de verificatiemissies, noch aan de Extraction Force te
committeren. PvdA, D66 en GroenLinks steunen de principebereidheid om deel
te nemen aan de OKVM.5Vos: «Wij kwamen tot die conclusie, omdat wij een verificatiemissie
politiek absoluut wenselijk vonden. Wij vonden dat zoiets op dat moment grote
kansen bood op een vreedzame oplossing van het conflict. Er lag een regeling
tussen OVSE, NAVO en Milosovic over het eerder terugtrekken van troepen en
het stationeren van een verificatiemissie. Wij vonden het nodig om de extraction
force te legeren om de veiligheid van die missie te garanderen. Bovendien
vonden wij het van belang dat een resolutie van de Veiligheidsraad ten grondslag
zou liggen aan de hele operatie (...). Wij hebben vooraf gezegd dat wij konden
instemmen met deze operatie. Daarbij gaat het altijd om het resultaat van
de afweging van risico's die je inschat en de politieke betekenis. Ik heb
al gezegd dat wij de politieke betekenis zeer groot vonden. Wij zagen hierin
een kans om te komen tot een vreedzame oplossing en wij vonden de garanties
die de regering wist te geven om de risico's af te dekken van belang. Voor
ons heeft ook een rol gespeeld dat veel bondgenoten op dat moment al hun instemming
hadden gegeven. Nederland was zo'n beetje de laatste die dat deed. Het heeft
ons nogal gestoord dat de risico's door een aantal fracties dermate hoog werden
ingeschat dat zij niet tot deelname wilden overgaan, terwijl erg veel bondgenoten
zich al bereid hadden verklaard deel te nemen.»6De fracties van SP en GPV zijn in dit stadium ronduit negatief over de
OKVM en geven aan dat wat hen betreft ook besluitvorming over de Extraction
Force nog niet aan de orde is. De fracties van CDA en VVD zijn na de antwoorden
van de ministers Van Aartsen en De Grave niet overtuigd en vragen om een plenaire
voortzetting van de discussie. Op 13 november 1998 wordt verslag uitgebracht
van het algemeen overleg in de ministerraad, waarin wordt gesteld dat er geen
indicaties zijn dat de lijn zoals verwoord in de brief van het kabinet aan
de Tweede Kamer wordt afgewezen. Het komende debat kan met vertrouwen tegemoet
worden gezien.1De plenaire voortzetting, de eerste plenaire behandeling van «Kosovo»,
vindt plaats op 18 november 1998. De woordvoerders zijn dezelfde als tijdens
het Algemeen Overleg van 12 november. Tijdens dit debat lijkt zich een meerderheid
af te tekenen die een besluit over deelname aan de OKVM wil aanhouden wegens
onvoldoende veiligheidsgaranties (in casu: onvoldoende duidelijkheid met betrekking
tot de Extraction Force). Verhagen (CDA) en Van Middelkoop (GPV, tevens sprekend
namens de RPF) dienen een motie in waarin de regering wordt opgeroepen «nu
geen besluit te nemen».2De motie lijkt
te kunnen rekenen op de steun van CDA, SP, GPV, RPF en VVD. Laatstgenoemde
partij is voor deelname aan de Extraction Force en de NKVM, maar vanwege onvoldoende
veiligheidsgaranties tegen deelname aan de OKVM.3Verhagen: «Wij hebben «nee» gezegd tegen de KVM. Voor
mijn fracties speelden drie vragen een essentiële rol. In de eerste plaats
de vraag of de waarnemersmissie de vluchtelingen voldoende veiligheid kon
bieden. Kon je op deze manier werkelijk garanderen dat er een einde zou komen
aan de slachtpartijen? Kon de missie bewerkstelligen dat de vluchtelingen
konden terugkeren en niet het doelwit zouden worden van aanvallen van de Serviërs.
De tweede vraag was: is de veiligheid van de waarnemers zelf voldoende gewaarborgd?
Kunnen zij eruit gehaald worden op het moment dat zij bedreigd worden? De
derde vraag was: kan je nog effectief dreigen met de inzet van het luchtwapen
als daar ongewapende waarnemers rondlopen die gewoon potentiële gijzelaars
zijn? Op basis van allerlei informatie en de discussie die had plaatsgevonden,
was mijn fractie van mening dat die vragen niet bevestigend konden worden
beantwoord. (...) Het Algemeen Overleg over de waarnemersmissie gaf mij onvoldoende
waarborgen dat dit het goede middel was om de gestelde doelen – het
einde maken aan de slachtingen en het beschermen van de vluchtelingen –
te realiseren. Vandaar dat ik toen te kennen gaf een plenair debat te willen
waarbij wij de motie hebben ingediend. Tijdens dat debat betoonde de VVD-fractie
instemming met onze motie. Collega Blaauw gaf heel helder aan dat de waarnemersmissie
geen goed middel was. Er tekende zich dus een meerderheid af voor de motie
en ook gelet op het belang dat er «nee» zou worden gezegd tegen
de waarnemersmissie, heb ik gevraagd om meteen over de motie te stemmen.»4De woordvoerder van de SP dient een motie in waarin de regering wordt
verzocht noch aan de verificatiemissie noch aan de Extraction Force een bijdrage
te leveren.5Hierin staat
de SP echter alleen. Verhagen, Van Middelkoop en Vos stellen tijdens het debat
de concrete vraag of de regering toch zal besluiten tot uitzending van de
verificateurs over te gaan als een minderheid in de Kamer het besluit steunt.
Minister Van Aartsen weigert op de vraag in te gaan. Hij antwoordt: «wait
and see». Wel ontraadt hij de Kamer «met de grootst mogelijke
klem» de motie-Verhagen/Van Middelkoop te aanvaarden. Na een ordebat
over de vraag of over de ingediende motie meteen gestemd zal worden, besluit
de Kamer dat de stemming op 24 november zal plaatsvinden. In het licht van
de ontwikkelingen in de Tweede Kamer vraagt de Directie Veiligheidsbeleid
op 18 november 1998 aan minister Van Aartsen of de voorbereiding voor de uitzending
van de verificateurs moet worden opgeschort. Van Aartsen is hierover zeer
duidelijk. Hij tekent aan: «Neen: gewoon doorwerken! «Regering
regeert» (...) we stomen gewoon verder.»6Van Aartsen: «Het kabinet was ervan overtuigd dat wij moesten deelnemen
aan de KVM. De discussie in die periode ging ook over het aanbrengen van extra
verzekeringen voor de KVM. Het kabinet vond de KVM belangrijk omdat het een
onderdeel was van het akkoord dat Holbrooke had gesloten. Bovendien konden
de verificateurs fungeren als ogen en oren op de grond. Andere conflicten
hebben geleerd dat waarnemers belangrijk zijn; zij zien en horen wat er gebeurt
en rapporteren daarover. Zij hebben altijd een dempende werking. Het feit
dat de KVM naar Kosovo ging, leidde er ook toe dat vluchtelingen met iets
meer gerustheid in hun hart konden terugkeren. Parallel daaraan liep de discussie –
hierover zijn diverse internationale contacten geweest – over het zo
stevig mogelijk maken van de positie van de KVM in Kosovo.»1Fractievoorzitter Dijkstal van de VVD geeft tijdens het Torentjesoverleg
op 19 november 1998 aan dat er nog niet voldoende is gedaan om de veiligheid
van de verificateurs te waarborgen, aldus de samenvatting van de ministerraad
van 20 november. De strategie van de regering is er op gericht de motie op
24 november niet in stemming te brengen. Als de indieners van de motie er
uitdrukkelijk om vragen, zal de motie echter in stemming worden gebracht.
De VVD-fractie moet daarom zover worden gebracht dat zij de motie niet steunt.
Er wordt voorgesteld een brief te sturen aan de Kamer waarin begrip wordt
getoond voor de wensen van de Kamer en tevens een vertrouwelijke briefing
in het vooruitzicht wordt gesteld. De fractievoorzitter van de VVD zal daarom
gevraagd moeten worden of hij op basis van een brief van de ministers van
Buitenlandse Zaken en Defensie bereid is tegen de motie te stemmen. De ministerraad
besluit aldus en voert terzake overleg met de fractievoorzitters van de coalitiepartijen.2(vraag: Bent u informeel door de minister benaderd over deze kwestie?)
Blaauw: «Ik heb namens de fractie van de VVD heel duidelijk in het Algemeen
Overleg gezegd dat de minister, als hij bepaalde dingen niet deed, geen groen
licht kreeg van de fractie van de VVD. Dat informele had ik dus niet nodig.»
(vraag: Had de minister het misschien nodig?) Blaauw: «De minister heeft
duidelijk waargenomen wat de fractie van de VVD vond en wilde.» (vraag:
Is er nog apart overleg geweest tussen woordvoerders van de coalitie met de
minister om het zover te krijgen dat tot uitzending van de verificateurs kon
worden overgegaan?) Blaauw: «(...) Ik kan het mij niet herinneren. Het
zou kunnen zijn dat je een keer bij de lunch bij elkaar zit, maar dat is volgens
mij niet gebeurd, want ik heb ze hier nooit bij de lunch gezien.»3Verhagen: «De
dag erna (na het debat) heeft Torentjesoverleg
plaatsgevonden. U weet dat de oppositie daarvoor niet wordt uitgenodigd, dus
daar was ik niet bij. Maar de heer Dijkstal verkondigde de dag na dat overleg
dat hij de verwachting had dat de fractie eruit zou komen met de minister.»4Woordvoerder voor
D66, Hoekema: «Minister Van Aartsen en minister De Grave hadden (...)
de duidelijke behoefte om de VVD weer terug in het hok te krijgen. Daar hebben
ze allerlei methoden voor gebruikt.» (vraag: Zoals?) Hoekema: «Overleg
met de politieke leiding van de VVD-fractie, maar ook het in het openbaar
wisselen van argumenten die de VVD moesten overtuigen. Het was natuurlijk
duidelijk dat het, zwak uitgedrukt, heel vervelend zou zijn voor de Nederlandse
regering om door een meerderheid van het parlement te worden teruggefloten
waar het ging om de inzet voor de Kosovo Verificatie Missie.»5Van Aartsen: «Uiteraard
zijn er in die periode de nodige politieke contacten geweest. Het was een
beetje pikant allemaal, want de VVD-minister had problemen met zijn fractie
en dat werd natuurlijk in hoge mate uitvergroot. Er was inderdaad
discussie over en ik vond dat een honorabele discussie op basis van het besluit
dat wij zouden gaan meedoen aan de KVM. Die opinie was bij ons niet veranderd.»
(vraag: Wat moet ik in die situatie verstaan onder contacten?) Van Aartsen:
«Je komt elkaar tegen in de wandelgangen, je telefoneert, er is elke
donderdagavond politiek overleg. Zo zijn er de nodige contacten en dat hoort
bij de politiek (...) Het beeld ontstond dat er een soort van powerplay gaande
was tussen het kabinet en een potentiële meerderheid van de Kamer. Zo
is dat debat in mijn herinnering echter niet verlopen (...) Ik kan mij echter
niet herinneren dat ik er bovenmatig veel politieke druk op heb gezet of heb
laten zetten.»1Kok: «Volgens
mij speelden op dat moment twee problemen. Het eerste probleem was dat in
de contacten met de Kamer was gebleken dat er een complicatie was rondom het
wel of niet kunnen instemmen met de verificatiemissie. Een tweede punt dat
in de ministerraad speelde en waarover ik, maar niet als enige, enkele opmerkingen
heb gemaakt, betrof de vraag of, in de context die wij konden overzien, de
wijze waarop de extraction force functioneerde voldoende zekerheden zou bieden
dat de veiligheid van de leden van de verificatiemissie gewaarborgd zou zijn
als aan die missie zou worden meegedaan; garanties (...) zijn er natuurlijk
nooit. Dit punt hing samen met de vraag hoe krachtig de extraction force zou
zijn en wat de rol van de Amerikanen daarin zou zijn. Met mijn warme instemming
hebben wij in de ministerraad na afloop van die discussie gezegd dat er nader
intern overleg in Den Haag moest plaatsvinden, ook via een vertrouwelijke
briefing van een of twee vaste Kamercommissies; daarbij ging het in ieder
geval om de vaste commissie voor Defensie, maar misschien ook om de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken. Dat betrof dus de interne kant ofwel het
overleg in Den Haag over de veiligheidswaarborgen die voor de leden van de
verificatiemissie zouden moeten gelden. Ook vroegen wij minister Van Aartsen
om bij zijn bezoek aan minister Albright van de Verenigde Staten ook de kwestie
van de Amerikaanse deelname en het karakter daarvan te bespreken. Die twee
elementen hadden in mijn benadering iets met elkaar te maken: enerzijds het
verzekeren van nog meer vastigheid omtrent de robuustheid van de extraction
force en de bijdrage van de Amerikanen daarin en anderzijds het winnen van
voldoende steun in het eigen parlement voor het voorstel dat het kabinet eerder
had gedaan.»2De Grave: «Er speelt
op zo'n moment nogal wat. Het is een buitengemeen belangrijke operatie; daar
zullen we het snel over eens zijn. Er zijn veel landen bij betrokken, dus
het is ook internationaal zeer aan de orde. Er zijn veel landen die zich eraan
willen committeren. En het Nederlandse parlement staat op het punt of overweegt
serieus om een motie aan te nemen die zegt: wij vinden dit te gevaarlijk.
Dat is «heavy stuff», als ik het zo mag formuleren. Dan ga je
nadenken over de vraag: wat zouden wij nu als kabinet kunnen doen om de Kamer
te overtuigen van het feit dat wij onze eigen afweging goed vinden? (...)
Het ging niet om het belang van de missie, want dat had iedereen goed in de
gaten. Het ging meer om de vraag: kunnen wij nog iets doen om het aspect veiligheid
indringender in beeld te brengen? Toen heb ik zelf gedacht, en dat heb ik
ook wel besproken, dat je bij een aantal aspecten in die zin met meel in de
mond zit te praten, omdat het natuurlijk om allerlei operationele plannen
gaat (...) Daar kun je zo verschrikkelijk weinig over vertellen, want je kunt
moeilijk al precies doorgeven: als je dat doet, schurk, dan gaan wij zo optreden.
Dat doet niemand. Zou het niet van belang kunnen zijn om in een vertrouwelijke
briefing op die aspecten in te gaan? Ik geloof wel dat het van mijn kant is
gekomen: laten wij dat niet als ministers doen, ook om te benadrukken dat
het niet zozeer gaat om een politieke afweging (..) Toen heb ik gesuggereerd:
laten wij dat niet als ministers doen, maar laten wij dat overlaten aan de
medewerkers; laat nou een militair eens uitleggen wat er rond die extraction
force aan planning ligt en wat zij gaat doen op het moment dat er werkelijk
wat aan de hand is.»3In de brief aan de Kamer wordt uitdrukkelijk gesteld dat de veiligheid
van de verificateurs, juist door de voortrekkersrol van de Nederlandse regering
met betrekking tot dit vraagstuk, centraal heeft gestaan in de nationale en
internationale besluitvorming. De regering biedt daarnaast aan
voor de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie een vertrouwelijke
briefing te houden waarin inzicht tot op operationeel niveau zal worden gegeven
in de getroffen maatregelen. In deze briefing kunnen tevens de uitkomsten
worden gemeld van een gesprek dat minister Van Aartsen op 24 november in de
VS over (o.a.) de uitvoering van de OVSE-verificatiemissie zal hebben met
zijn collega Albright. Ook geeft de regering aan in de brief dat zij «doorstoomt»:
«De regering zal, scherp rekening houdend met de gevoelens in uw Kamer,
de nadere besluitvorming over Nederlandse bijdrage voorbereiden en over naar
verwachting twee weken aan u voorleggen».1De souschef operatiën van de Defensiestaf, Van Reijn, spreekt in
een notitie aan de CDS en PCDS zijn zorgen uit over de gestuurde brief aan
de Kamer. Deze hebben vooral betrekking op het gestelde over de vertrouwelijke
briefing, waarin «inzicht tot op operationeel niveau» moet worden
gegeven: «deze informatie over de Extraction Force is echter voorlopig
niet beschikbaar». Pas midden december is hierover duidelijkheid te
verwachten. «Over EF-operaties vóór die tijd een «generiek»
verhaal vertellen is volstrekt speculatief en roept meer problemen op dan
dat het zorgen van de Tweede Kamer wegneemt», aldus Van Reijn.2Kroon: «Met name, denk ik, over (de) gijzelingsoperatie, waarvoor
op dat moment nog een heleboel zaken uitgewerkt werden, konden wij zeker in
het openbaar niet precies vertellen waarmee wij bezig waren.» (vraag:
Het gaat niet alleen om het openbare. Het ging om de vertrouwelijke briefing,
waar Van Reijn ook op doelt. Hij zegt gewoon: het is volstrekt speculatief
om nu operationele informatie te geven.) Kroon: «Daar heeft hij gelijk
in. Dat zal ongetwijfeld de reden zijn geweest. Ik weet dat wij in de vertrouwelijke
briefings echt open zijn geweest. De dingen die afgesproken waren en die wij
konden vertellen, hebben wij gewoon verteld.»3Als op 24 november wordt gestemd over de motie Verhagen/Van Middelkoop,
blijkt de VVD de motie uiteindelijk niet te steunen, waardoor een ruime Kamermeerderheid
de motie Verhagen/Van Middelkoop verwerpt. Woordvoerder Blaauw legt een stemverklaring
af:Ik moet nu constateren dat de regering na het debat over het verslag van
het Algemeen Overleg ons een brief heeft gestuurd, waarin zij duidelijk aangeeft
de wens van de Kamer te zien en daaraan het nodige te willen gaan doen (...)
In de motie van het CDA staat onder andere «nu geen besluit te nemen».
De regering neemt nu dus ook geen besluit, want dat heeft zij ons al verteld.
Ik wil niet zeggen dat de motie in dezen overbodig is. Ik wil slechts zeggen
dat de motie op dit moment niet opportuun is, en dat het uit redelijkheid
en qua zorgvuldig handelen tussen regering en parlement verstandig is om niet
over deze motie te stemmen. Echter, nu de motie wel wordt ingebracht, zal
de VVD-fractie (...) gewoon zeggen dat zij tegen deze motie zal stemmen.4Na afloop van de stemming vindt overleg plaats tussen minister De Grave
en zijn militaire adviseurs. De directeur van de Directie Veiligheidsbeleid
van het ministerie van Buitenlandse Zaken, Sanders, maakt melding van dit
overleg aan minister Van Aartsen. Defensie streeft ernaar een genie-eenheid
naar Skopje te zenden, die omstreeks 15 december kan beginnen met kwartier
maken. Vanaf 7 december zal hiervoor personeel worden uitgezonden. Zoals
gesteld in de brief van 10 november is hiervoor een nader besluit vereist
en moet bovendien over de definitieve uitzending nader overleg met de Kamer
worden gevoerd conform het Toetsingskader.5Niettegenstaande het oponthoud in de besluitvorming in het parlement zijn –
zoals reeds aangegeven – de voorbereidingen en planning voor de Extraction Force (operatie Joint Guarantor)
en de verificatiemissies gewoon doorgegaan. Op 14 november 1998 meldt DGPZ
Van Eenennaam naar aanleiding van een vraag van zijn minister dat in het operatieplan
van operatie Joint Guarantor (in een geheime tekst)
is voorzien in een «capability» voor het reageren op gijzelingen.
Het gaat hierbij alleen niet om de reguliere Extraction Force, maar om zogenoemde
«Special Forces» onder NAVO-commando. Volgens Van Eenennaam overweegt
Defensie de eigen speciale eenheid voor een Combined Joint Special Operations
Task Force (CJSOTF) aan te melden: «Dat moet natuurlijk ook, maar misschien
heeft De Grave nog een zetje nodig.» Hoewel de DGPZ aangeeft dat de
CJSOTF geheim moet worden gehouden concludeert hij wel dat «het bovenstaande
niettemin – mits met de juiste timing (!) uitgespeeld – uitstekend
materiaal (is) voor uw reactie op de verwachtbare motie in het a.s. Kamerdebat»
(het debat van 18 november).1Op 18 november 1998 informeert CDS Kroon minister De Grave over de voortgang
in de planning van de Extraction Force. De planningsdatum voor de aanwezigheid
van de eerste eenheden is 15 december 1998. Het is de bedoeling dat een beperkt
aantal landen zal bijdragen aan de Extraction Force, teneinde de evacuatiemacht
effectief te houden. In eerste aanleg wordt gedacht aan Frankrijk (lead nation),
Italië, het VK, Duitsland en Nederland. Voor Nederland wordt gedacht
aan een bijdrage ter grootte van een compagnie, met daarnaast een aantal helikopters.
De Defensiestaf overlegt met het VK en Duitsland over een mogelijk rotatieschema.
Op 18 november is een planningsopdracht bij de krijgsmachtdelen uitgezet om
een mogelijke bijdrage te inventariseren.2De koninklijke landmacht laat per ommegaande weten met een infanteriecompagnie
van de luchtmobiele brigade te kunnen deelnemen. De voortzetting hiervan is
gegarandeerd.3De koninklijke
marine geeft in reactie op de planningsopdracht aan meer problemen te hebben
met het leveren van een compagnie. Getalsmatig is het geen probleem, alleen
kwalitatief zal het voor wat betreft kaderfuncties en specialisten «zeer
lastig worden».4Kroon: «Intern hebben we bekeken welke compagnie daarvoor bij ons,
dus binnen de defensieorganisatie, het beste geschikt zou zijn. De keuze bleek
te gaan tussen een compagnie van de mariniers en een compagnie van de luchtmobiele
brigade. Gezien de getraindheid en de taak die eventueel uitgevoerd moest
worden, hebben wij uiteindelijk gekozen voor een compagnie van de luchtmobiele
brigade. Dat was, meen ik, een compagnie van het bataljon dat al een compagnie
had in Cyprus. Dat kon dus. Het kwam ons beter uit dat die compagnie niet
direct zou worden geleverd, maar middels een roulatieschema een aantal maanden
later.»5De Militaire Inlichtingendienst komt op 20 november 1998 met een Dreigingsanalyse Extraction Force. Hierin wordt geconcludeerd
dat bij een kleinschalige inzet, als voorzien in spoor 1 (het «meest
waarschijnlijke» scenario), de dreiging van de Servische politie- en
legereenheden laag is. Tevens wordt opgemerkt dat de dreiging die uitgaat
van UÇK-zijde hoger is dan die van Servische zijde, en dat de dreiging
vanuit de lucht laag is. Het gevaar dat «zeer hoog» wordt ingeschat
komt van de vele aanwezige mijnen in de grensstreek. Van een inzet volgens
de sporen twee en drie wordt geen analyse gegeven.6Op 23 november volgt een nota van CDS Kroon waarin met betrekking tot
deelname aan de Extraction Force de veertien aandachtspunten van het Toetsingskader
worden langsgelopen. Dit in navolging op de brief aan de Kamer van 10 november,
waarin is aangegeven dat «met de Kamer conform het Toetsingskader nader
overleg zal worden gevoerd». De nadruk ligt op aspecten
van militair-operationele aard. Bij enkele aandachtspunten is dit echter logischerwijs
gezien de aard ervan – niet het geval. Zo wordt bij het eerste punt
uit het Toetsingskader («uitzending geschiedt op grond van Nederlandse
belangen») het Nederlands belang gezien in het gevaar van de Kosovo-kwestie
voor veiligheid en stabiliteit in de regio en de schending van de mensenrechten
in Kosovo. Een «meer specifiek» belang is de bescherming van Nederlandse
OVSE-verificateurs indien Nederland aan de OKVM deelneemt. Over het mandaat
wordt gesteld dat het is ontleend aan Veiligheidsraadsresolutie 1203. Naar
aanleiding van het aandachtspunt waarin wordt gesteld dat de regering zich
per geval moet vergewissen van voldoende draagvlak in parlement en samenleving,
stelt de CDS dat een «tijdige en zichtbare deelname aan de Extraction
Force mogelijk de twijfel kan wegnemen t.a.v. de deelname aan de OVSE-verificatiemissie».
Bij het laatste aandachtspunt over de termijn die gesteld moet worden aan
iedere toezegging oppert de CDS de mogelijkheid van de duur van één
jaar.1Op 26 november 1998 wordt minister De Grave wederom door CDS Kroon geïnformeerd
over de laatste stand van zaken met betrekking tot de verificatiemissies en
de Extraction Force. De NKVM is begin november begonnen. De verwachting is
dat de Nederlandse Orion vanaf begin januari kan deelnemen aan de luchtverificatiemissie.
De voorbereidingen voor de OKVM zijn in volle gang. De CDS stelt dat in het
«concept of operations» veel aandacht is besteed aan de veiligheid.
De volgende maatregelen worden in dit kader genoemd: vertrouwenwekkend optreden
door de verificateurs, een goede selectie en training van het personeel, goede
veiligheidsprocedures en een juiste uitvoering daarvan, een noodevacuatieplan,
en steun van buiten door de Extraction Force.2Volgens de nota van 26 november is voor de Extraction Force op 23 november
1998 binnen het COCB (het overleg tussen de CDS en de bevelhebbers van de
krijgsmachtdelen) een militair advies over de Nederlandse bijdrage opgesteld.
Aanbevolen wordt een luchtmobiele compagnie van de koninklijke landmacht aan
te bieden in een rotatieschema met het VK. Aanvankelijk zullen alleen staffunctionarissen
en een genie-eenheid worden uitgezonden. De ontplooiing van de compagnie luchtmobiel
is voorzien in het voorjaar van 1999. Voorgesteld wordt dan ook een drietal
Chinook helikopters met circa 50 man personeel uit te zenden.3Een en ander komt niet geheel tegemoet aan de oorspronkelijke inzet van de
operationele staf van de Landmacht. Op 11 november heeft de directeur operationele
staf (DOPS) advies uitgebracht aan bevelhebber Schouten over een mogelijke
deelname, waarin hij aan de hand van het operatieplan van de Extraction Force,
de voorziene organisatie ervan, de uitgangspunten van KL-deelname en de mogelijke
opties, pleit voor «een initiële en voort te zetten deelname»
met een luchtmobiele compagnie, bij voorkeur binnen het Franse bataljon, «om
te zorgen dat de KL goed op de kaart staat». Deze optie is echter niet
conform het operatieplan voor de Extraction Force.4Ook de binnen het COCB vastgestelde plannen worden niet zonder slag of
stoot uitgevoerd. Op 27 november, tijdens de force generation voor de Extraction
Force in het Franse Creil, is direct contact nodig tussen de plaatsvervangend
DGPZ Siblesz en zijn Britse collega en tussen de Nederlandse, Britse en Franse
Chefs Defensiestaven om deelname van de compagnie luchtmobiel veilig te stellen.
Het VK is teruggekomen op de informele afspraak over rotatie en wil zelfstandig
een compagnie aanbieden. Volgens Den Haag kan dit worden geïnterpreteerd
als een verminderde veiligheidsgarantie voor Nederlandse verificateurs. Resultaat
van de contacten is dat de werkbesprekingen over de gezamenlijk Nederlands/Britse
deelname aan de Extraction Force worden hervat.5Een Dreigingsanalyse KVM gedateerd op 1 december
1998 bestempelt het UÇK en de aanwezige mijnen als voornaamste dreiging
tegen de verificateurs. Beide dreigingen worden als «hoog» bestempeld.
De directe dreiging vanuit Servische staatsinstellingen is «laag».
De indirecte dreiging, door het verzeild raken tussen strijdende partijen,
is «hoog». De dreiging die wordt uitgeoefend door de lokale Servische
bevolking, wordt als «middelmatig» gekwalificeerd.1Op 2 december 1998 vindt in de Tweede Kamer de door het kabinet in de
brief van 20 november toegezegde vertrouwelijke briefing over de verificatiemissies
en de Extraction Force plaats voor leden van de vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie. De briefing wordt verzorgd door DGPZ Van Eenennaam en CDS
Kroon. Van Eenennaam richt zich op de internationale context en de OKVM. Kroon
richt zich op de NKVM, de Extraction Force en de afstemming tussen NAVO en
OVSE. In beider bijdragen staan veiligheidsvoorzieningen centraal.Directeur-generaal Van Eenennaam hoopt te kunnen melden dat het bezoek
van minister Van Aartsen aan Washington eind november, waar de minister onder
meer met collega Albright heeft gesproken, succesvol is geweest met betrekking
tot het verkrijgen van meer duidelijkheid over de veiligheid van de OVSE-verificateurs.
In de brief van 20 november is immers vermeld dat hierop in de briefing zou
worden ingegaan.2Van Aartsen: «(...) wij (vonden) het erg belangrijk om tegemoet
te komen aan de zorgen die in de Kamer leefden. Ik herinner mij dat ik vooral
bezig ben geweest om de verlangde zekerheden te krijgen. Ik ben in die periode
onder andere naar Washington geweest.»3Uit de verslaglegging van de gevoerde gesprekken blijkt het resultaat
bijzonder mager. In het gesprek met Albright is de veiligheid van de verificateurs
helemaal niet aan de orde gekomen. Dit wordt nog eens bevestigd in een telefoongesprek
dat de DGPZ voert met de Nederlandse ambassadeur in Washington, Vos. Laatstgenoemde
schrijft ook nog aan de directeur Veiligheidsbeleid, die een identiek verzoek
om nadere informatie per fax had gestuurd: «(...) ik ben bang dat wij
niet zonder de waarheid krachtig geweld aan te doen, kunnen uitbreiden of
extrapoleren wat terzake is gerapporteerd».4In de tekst voor de bijdrage van Van Eenennaam is dan ook de vage formulering
gekozen «dat de Amerikanen zich in allerlei opzicht inzetten voor optimale
waarborgen van de veiligheid».5CDS Kroon meldt tijdens de briefing dat er voorzien is in een speciale
capaciteit bij gijzeling. De mogelijkheden voor een Nederlandse bijdrage aan
een Combined Joint Special Operations Task Force (CJSOTF) worden bezien. Op
het ogenblik bestaan er op dit gebied bilaterale afspraken met Frankrijk.6Naar aanleiding van de vertrouwelijke briefing schrijven de ministers
Van Aartsen en De Grave op 3 december aan de ministerraad: «Op basis
van de reacties van de aanwezige Kamerleden zijn ondergetekenden van oordeel
dat thans tot definitieve besluitvorming in de ministerraad kan worden overgegaan».7Blaauw: «Ik heb in het openbaar ervoor gepleit dat de Amerikanen
op de grond direct zouden deelnemen aan de KVM, en gezegd dat er iets gedaan
moest worden om ondersteuning te geven als het fout zou gaan. Dit is later
in het openbaar naar voren gekomen. Er is dan ook geen verschil tussen de
vertrouwelijke briefing en het openbare deel.»8Hoekema: «(De briefing) was een deel van de operatie «Overtuig
Blaauw». Overigens kwam daarin bijna niets over tafel wat wij niet al
wisten of wat niet in het openbaar had kunnen worden gezegd. Er werd een heel
circus opgetuigd; het was bijna overkill.»9 Verhagen:
«Het vertrouwelijk overleg was een technisch-informatieve briefing over
de extraction force. De briefing overtuigde mij er wel van dat het goed was
om deel te nemen aan de extraction force zelf. Er waren voldoende garanties
om goed te kunnen opereren. Dat lag anders ten aanzien van de mogelijkheid
om de vluchtelingen te beschermen en eventueel het luchtwapen in te zetten.
Een van de manieren om de veiligheid van deze waarnemers te garanderen en
ze eruit te halen door de extraction force bestond eruit om ze niet naar gevaarlijke
gebieden te sturen, vooral niet naar gebieden waar het slecht weer kon worden
want dan konden de helikopters er niet landen. Dat was natuurlijk een volstrekt
onvoldoende garantie. De briefing overtuigde mij absoluut niet van het nut
van een waarnemersmissie. Het heeft naar mijn mening er alleen toe bijgedragen
dat de Serviërs die tijd konden gebruiken om nog harder toe te slaan
op het moment dat het mis ging (...) Het heeft mij zeer gestoord dat bedoelde
vertrouwelijke briefing voor de fractie van de VVD een excuus was om door
de bocht te kunnen gaan. Het werd onmogelijk gemaakt om in een openbaar debat
verantwoording af te leggen over je keuze.»1Op 4 december 1998 neemt de ministerraad het besluit om personeel uit
te zenden voor zowel de verificatiemissies als de Extraction Force. De ministerraad
moet zich uitspreken over een brief aan de Tweede Kamer. VVD-fractievoorzitter
Dijkstal blijkt in het Torentjesoverleg van 2 december te hebben aangedrongen
op een zeer breed opgezette en informatieve brief. Bovendien is daarbij overeengekomen
om, alvorens de brief aan de Kamer te sturen, na te gaan of de fractievoorzitters
van de coalitiepartijen zich kunnen verenigen met de inhoud van de brief en
het kabinetsbesluit. Hierbij wordt aangetekend dat het gaat om de materiële
inhoud van de brief. Het is niet de bedoeling dat de fractievoorzitters zich
buigen over de letterlijke tekst.2De Tweede Kamer wordt dezelfde dag van het kabinetsbesluit op de hoogte
gesteld. De ministers Van Aartsen en De Grave melden over de deelname aan
de OKVM dat de veiligheid van de missieleden centraal staat en dat aan veiligheidsproblemen
maximaal het hoofd kan worden geboden door intensieve, professionele en gedegen
maatregelen. Als grond voor deelname geldt dat de OKVM een belangrijke factor
zal zijn in het herstel van stabiliteit, de terugkeer van vluchtelingen naar
hun huizen, en uiteindelijk het welslagen van het politieke proces in Kosovo.
Daarom heeft de regering «na zorgvuldige afweging» besloten om
met ongeveer dertig personen deel te nemen aan de OKVM. Aangezien de verificateursmissie
formeel gesproken buiten het Toetsingskader valt, wordt het in relatie tot
de besluitvorming over de OKVM niet aangehaald. De gegeven analyse is echter
wel volgens de lijn van het Toetsingskader opgebouwd. Uit de brief blijkt
verder dat de verificateurs via het ministerie van Buitenlandse Zaken worden
uitgezonden.3Defensie, dat
tot op dat moment terughoudender is geweest dan Buitenlandse Zaken met betrekking
tot deelname aan de OVSE-verificatiemissie, levert uiteindelijk geen verificateurs.
Dit blijkt te zijn afgesproken tussen de ministers Van Aartsen en De Grave:De Grave: «Het was een OVSE-operatie, dus van een civiele organisatie.
Zou het dan niet logischer zijn om de deelnemers aan die missie uit burgers
of eventueel oud-militairen te laten bestaan? Het was helder dat de missie
als zodanig onder de civiele OVSE viel, maar de veiligheid viel onder militair
Defensie. Dat was geen kwestie van een hoog principe, maar dat leek ons effectief
(...) Ik heb altijd tegen collega Van Aartsen geformuleerd: dat lijkt mij
eigenlijk wel een logische lijn. Wij houden ons bezig met de extraction force
en met de verificatiemissie vanuit de lucht. Dit is een civiele operatie en
doe dat nou met diplomaten, oud-diplomaten of wat mij betreft ook met oud-militairen,
maar in ieder geval civiel.»4Een belangrijke overweging om in te stemmen met deelname aan de Extraction
Force, voor de duur van een jaar, is zo stelt de brief aan de Kamer –
de veiligheid van de OKVM-verificateurs. De regering voorziet voor de eerste
vier maanden de inzet van een geniecompagnie (ongeveer 70 militairen). Inzet
van een luchtmobiele infanteriecompagnie van ongeveer 200 militairen wordt
voorzien voor juni 1999, ter aflossing van de Britse compagnie. Voor de gehele
periode worden een drietal helikopters met vijftig man personeel, twintig
stafofficieren, vijf militairen voor ondersteunende functies en drie ambulances,
bemand door zeven militairen uitgezonden. Uitdrukkelijk wordt gesteld –
in wat feitelijk een samenvatting is van de nota van CDS Kroon van 23 november –
dat de Nederlandse deelname en de overwegingen die eraan ten grondslag liggen
«conform het Toetsingskader» zijn. Tenslotte wordt ingegaan op
de NKVM. Nederland zal vanaf 11 januari 1999 deelnemen met een P3C Orion
maritiem patrouillevliegtuig, omdat deze operatie «een belangrijke bijdrage
aan de controle op naleving van VR-resolutie 1199» levert. Ook deze
operatie, waaraan beperkte risico's zijn verbonden, is volgens de brief in
overeenstemming met het Toetsingskader.1In een nota van CDS Kroon aan minister De Grave van 11 december 1998 wordt
wederom aandacht gevraagd voor de speciale operaties onder spoor twee van
de Extraction Force. Minister De Grave heeft met zijn Franse collega Richard
afgesproken dat Franse speciale eenheden Nederlandse verificateurs zullen
bevrijden, indien zij worden gegijzeld. De plaatsvervangend SACEUR vraagt
nu aan De Grave of Nederland het wenselijk acht en bereid is een bijdrage
te leveren aan een Combined Joint Special Operations Task Force (CJSOTF).
Aan de hand van het meest waarschijnlijke gijzelingsscenario (gijzeling door
dissidente groeperingen van het Kosovo bevrijdingsleger UÇK of door
extreme Servische splintergroeperingen), de betekenis van de afspraken met
Frankrijk (geen inzicht in de Franse besluitvorming en de wijze van uitvoering
van de operatie) en de mogelijke Nederlandse bijdrage aan de CJSOTF (peloton
Bijzondere Bijstands Eenheid Mariniers) wordt door Kroon geconcludeerd dat
de CJSOTF-optie meer zekerheid biedt dan de afspraken met Frankrijk. Hij adviseert
de minister – los van een eventuele bijdrage aan de CJSOTF – de
afspraken met Frankrijk zoveel mogelijk te operationaliseren. Daarnaast beveelt
hij aan liaisonofficieren te plaatsen in het hoofdkwartier van de task force
en bij te dragen met een bijzondere bijstands eenheid (BBE) van de mariniers.
De beslissing hiertoe dient afhankelijk gesteld te worden van een uitdrukkelijk
verzoek aan Nederland om met een eenheid met de capaciteiten van de BBE bij
te dragen.2De eenheid zal uiteindelijk overigens niet worden uitgezonden, omdat de Extraction
Force in het stadium van spoor 1 blijft steken.Op 16 december 1998 is er een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer over
het kabinetsbesluit deel te nemen aan zowel de verificatiemissies NKVM en
OKVM als de Extraction Force. Woordvoerders zijn Hoekema (D66), Blaauw (VVD),
Van Middelkoop (GPV, mede namens RPF), Van Bommel (SP), Valk (PvdA), Verhagen
(CDA) en Vos (GroenLinks). De SGP neemt niet deel aan het Algemeen Overleg.
De ministers Van Aartsen en De Grave vertegenwoordigen de regering. Uit het
overleg blijkt dat naast de PvdA, D66 en GroenLinks nu ook VVD, GPV, en RPF
deelname aan de OKVM steunen.3Blaauw: «In de staf van de KVM zaten Amerikanen op essentiële
posities (...) Door die essentiële posities was er een link met de Amerikaanse
eenheid in Macedonië, waardoor over de band genomen de Amerikanen betrokken
waren bij de operatie. Verder werd de extraction force ingesteld, een initiatief
van Nederland en Frankrijk. Dat ging niet op een internationaal mandaat, maar
had nationale lijnen. Wat dit betreft hadden wij de zaken dus
directer in de hand. Dit pakket heeft mede ertoe geleid dat wij er groen licht
aan hebben gegeven.»1Van Middelkoop: «Na
alles wat was gedaan en met het oog op het moeilijke internationale figuur
dat Nederland dreigde te slaan, heb ik met al mijn scepsis de regering de
gelegenheid geboden om deze verantwoordelijkheid op haar schouders te nemen.
Een heleboel OVSE-landen waren bereid om verificateurs te leveren. Er waren
er al een paar.»2CDA en SP blijven tegen. Deelname aan de OKVM én de Extraction
Force stuit alleen op weerstand van de SP. Woordvoerder Verhagen (CDA) refereert
als enige expliciet aan het Toetsingskader. Voor dit overleg over het kabinetsbesluit
zijn al troepen (15 december) en materieel (8 december) voor de Extraction
Force richting Macedonië gestuurd, wat volgens Blaauw «ondeugend»
en volgens Van Bommel «ongehoord» is. Een aantal woordvoerders
is overigens wel telefonisch op de hoogte gesteld. Minister De Grave betuigt
zich ongelukkig met deze situatie, maar geeft aan dat het vanwege de planning
in bondgenootschappelijk verband vereist was deze troepen en materieel reeds
uit te zenden. Het betreft bovendien troepen die alleen een mandaat hebben
om te opereren in Macedonië.3In een code
van Buitenlandse Zaken aan verschillende buitenlandse posten van 18 december
1998 wordt gesteld dat de inhoud van de vertrouwelijke briefing van 2 december
en de Kamerbrief van 4 december de fracties van GPV, SGP4en RPF en VVD
hebben overtuigd om positief op het kabinetsbesluit te reageren.5De OKVM blijkt een moeizame operatie. Dit komt reeds naar voren in een
code van NAVO-ambassadeur Biegman aan het ministerie van Buitenlandse Zaken
van 18 december 1998, twee dagen nadat het parlement akkoord is gegaan met
de uitzending van de verificateurs. Biegman schrijft: «het is curieus
maar tekenend voor de hoogst onzekere situatie in Kosovo dat (in internationaal verband) reeds over terugtrekking c.q. mislukking
van de KVM wordt gesproken voordat de missie op volle sterkte is aangetreden».6Rond de Kerst doen zich enkele incidenten voor en de
OKVM wordt in vrijwel alle opzichten door de autoriteiten tegengewerkt.7Op 6 januari meldt de missie bij de NAVO dat de situatie
in Kosovo «momenteel gespannen» is, maar er is een positieve rol
voor de OKVM bij het «dempen» van recente botsingen.8Op 7 januari informeert Buitenlandse Zaken de posten
in het buitenland dat «de situatie thans rustig is, na bemiddeling KVM».
De verhoudingen blijven echter gespannen.9Nadat is besloten tot deelname aan OKVM en EFOR ontplooien beide missies
zich tegelijkertijd. Het is de vraag of in deze fase de veiligheid van de
waarnemers wel kan worden gegarandeerd:(vraag: Er was een periode waarin er wel verificateurs in Kosovo waren,
terwijl de waarborging van de veiligheid niet geboden kon worden in de omvang
die was voorzien. Is dan in die periode genoegen genomen met minder veiligheidsgaranties
dan de bedoeling was?) Van Aartsen: «Nederland heeft pas na het debat
met de Kamer op 16 december een definitief besluit over uitzending van 25
tot 30 mensen genomen. Daaraan voorafgaand vond ontplooiing van de KVM plaats.
Wij hebben dan ook pas definitief besloten nadat een aantal maatregelen waren
genomen. Met de Amerikanen, de Britten en de Fransen is daar veel contact
over geweest en vooral de Fransen en de Britten hadden voor noodgevallen maatregelen
getroffen, die ook aan de orde zijn geweest in de briefing met de Kamer op
2 december. Gezien die maatregelen heeft het Nederlandse kabinet toen het
standpunt ingenomen, daarin gevolgd door de Kamer, dat het nu verantwoord
was, al gold ook hier dat niets zonder risico's kan.» (vraag:
En de van Franse en Britse zijde toegezegde maatregelen waren voldoende om
de periode te overbruggen totdat de extraction force volledig zou functioneren?)
Van Aartsen: «Naar ons oordeel inderdaad.» (vraag: Wij spreken
nu over december 1998. Was het toen mogelijk geweest om van de ene op de andere
dag de verificateurs er weg te halen.) Van Aartsen: «Ja (...) Er waren
op dat moment al voldoende troepen ontplooid om Kosovo heen. Verder waren
er extra maatregelen genomen om, indien de nood aan de man kwam, de KVM eruit
te halen. Op het moment van ontplooiing van de KVM was de inkt van het akkoord
met Milosevic nog maar net droog. Wij hadden onze zorgen, maar gingen er niet
vanuit dat terstond na ontplooiing van de KVM Milosevic meteen zou laten blijken
dat hij het werk van de KVM zou belemmeren. Dat kon hij niet, want dat was
onderdeel van het met hem gesloten akkoord. Eind december hebben wij gezegd
dat wij van mening waren dat onze verificateurs erin konden en wij waren ervan
overtuigd dat ze, als de nood aan de man zou komen, eruit zouden kunnen worden
gehaald. Anders hadden wij het niet gedaan.» (vraag: U denkt dat het
mogelijk was. Weet u het ook zeker?) Van Aartsen: «Ja. Het was een van
de elementen waaraan toen nadrukkelijk is gedacht. Walker, de leider van de
KVM, heeft het goed opgezet. Er is overlegd over de vraag hoe snel de NAVO
zou kunnen worden bereikt en hoe snel de NAVO-troepen zouden kunnen optreden
als de nood aan de man kwam (...)Toen wij onze mensen wegzonden, hadden wij
de zekerheid dat als de nood aan de man zou komen – inclusief non compliance
van de kant van de Milosevic – zij eruit zouden kunnen.»1(vraag: Als er
begin januari problemen met de Serviërs ontstonden – was de extraction
force toen in staat om dat te doen, wat eigenlijk beloofd was?) Kroon: «Ik
weet niet precies wanneer de extraction force in zijn totaliteit ontplooid
geweest is. Die data staan mij niet meer voor de geest. Ik weet wel dat met
name de Fransen en de Engelsen, dacht ik, zo snel mogelijk al eenheden naar
het gebied hadden gestuurd.» (vraag: Helikopters waren een belangrijk
onderdeel van de extractie. Helikopters konden vaak echter niet landen bij
mist. Welke mogelijkheden had je dan om iets te doen?) Kroon: «Dat is
een van de redenen waarom wij juist een compagnie van de luchtmobiele brigade
voorzien hebben. Dat zijn eenheden die door de lucht vervoerd kunnen worden,
maar die ook in staat zijn om over de weg met gepantserde voertuigen hun operatie
uit te voeren. Beide opties hebben altijd een rol gespeeld bij de extraction
force. Eenheden van de extraction force moesten dus zowel een extractie kunnen
uitvoeren door de lucht, als dat noodzakelijk was, als over de grond. Als
een helikopter niet had kunnen vliegen, hadden wij het via de grond gedaan.»
(vraag: Op papier is dat inderdaad uitgewerkt. In de praktijk is de extraction
force nooit volledig ontplooid, terwijl er op een gegeven moment wel verificateurs
rondliepen. In hoeverre was de extraction force, zoals hij toen was, in staat
om datgene uit te voeren wat in ieder geval voor de Kamer heel belangrijk
was, namelijk het garanderen van de veiligheid van de verificateurs?) Kroon:
«Nogmaals, ik weet niet meer precies op welke data de verschillende
eenheden in Macedonië aanwezig waren. Als de eenheid compleet zou zijn
ontplooid, dan kon die eenheid de extractie uitvoeren.»23.9.4. Racak, Rambouillet en luchtaanvallenHet bloedbad in Racak op 15 januari 1999, leidt – hoewel niet duidelijk
is wat de exacte toedracht is – internationaal tot het besef dat er
sinds medio oktober nauwelijks enige vooruitgang is geboekt en dat zowel de
diplomatieke als de militaire druk op Belgrado moet worden opgevoerd. Op zondag
17 januari komt de NAVO-raad in spoedzitting bijeen. Ten behoeve van de besluitvorming
in Den Haag schrijft ambassadeur Biegman een dag later een «gedachte-oefening»
aan Den Haag, waarin hij aangeeft dat naar zijn mening het tot dan toe gevoerde
beleid van de internationale gemeenschap «op alle fronten mislukt»
is. Alternatieve scenario's zijn ook niet aantrekkelijk: terugtrekking van
de verificatiemissie leidt ertoe dat de strijd verder oplaait en de internationale
gemeenschap – met name de NAVO – iedere geloofwaardigheid
verliest; als de NAVO besluit tot een luchtoffensief, moet de bereidheid bestaan
verder te gaan dan de «limited air campaign»; bovendien is niet
goed voorstelbaar dat uiteindelijk succes kan worden geboekt zonder grondtroepen,
een KFOR; ook een «doormodderscenario» zal een verlies aan geloofwaardigheid
betekenen. Biegman concludeert dat de inzet van een «enforcement force»
noodzakelijk is voor een effectief scenario. Daarnaast geeft hij in overweging
Milosevic te doen weten Kosovo te erkennen als onafhankelijke staat. Dit zou
betekenen dat de regering van Kosovo onmiddellijk aan de NAVO kan verzoeken
om inzet van grondtroepen, die dan zonder juridische problemen kunnen worden
gestationeerd.1De regering zit niet op dezelfde lijn. Op 18 januari stuurt minister Van
Aartsen de Tweede Kamer een brief waarin weliswaar het «barbaarse optreden»
scherp wordt veroordeeld, maar geen afstand wordt genomen van het tot dan
toe gevoerde beleid. De inzet blijft een politieke oplossing van de kwestie
Kosovo. De OKVM heeft intussen bewezen een «dempende» werking
te hebben op de situatie in het veld. Ook bij het bloedbad in Racak op 15
januari heeft de aanwezigheid van de OKVM «als ogen en oren van de internationale
gemeenschap» zijn nut bewezen, aldus de regering. Juist onder de huidige
omstandigheden moet de OKVM daarom snel en volledig worden ontplooid. Vijf
Nederlanders zijn actief in het veld, er wordt gestreefd naar een zo spoedig
mogelijke inzet van de dertig toegezegde waarnemers. Luchtaanvallen blijven
tot de mogelijkheden behoren.2Op 19 januari stelt CDA-woordvoerder Verhagen, naar aanleiding van de
recente ontwikkelingen in Kosovo, in een procedurevergadering van de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie voor om de regering te vragen
de uitzending van de waarnemers op te schorten.3Voor 21 januari staat echter
een Algemeen Overleg op de agenda. De commissies besluiten om een nadere brief
te vragen met de meest recente ontwikkelingen.4Deze brief wordt aan
de Kamer verzonden op 20 januari 1999. De OKVM gaat, ondanks alle tegenwerking,
door met haar werkzaamheden en de ontplooiing van missieleden dient te worden
voortgezet.5Tijdens het Algemeen Overleg op 21 januari 1999 ziet een meerderheid van
de Kamer (VVD, PvdA, GroenLinks, D66, RPF, SGP) niets in het opschorten van
de uitzending dan wel terugtrekking van de Nederlandse OKVM-waarnemers. De
fracties van CDA (Verhagen) en SP (Van Bommel) vragen de regering aan te dringen
op beëindiging van de OKVM. Minister Van Aartsen antwoordt dat «een
Nederlands pleidooi in de internationale gremia voor terugtrekking van de
KVM op dit moment een verkeer signaal zou zijn». Terugtrekking is pas
aan de orde als wordt besloten tot militair ingrijpen. Voordat die optie wordt
uitgevoerd, zal heel goed moeten worden nagedacht. Het is daarnaast de vraag
wat er in Kosovo zou gebeuren als de waarnemers er niet meer zouden zijn.
Van Aartsen verzekert de Kamer dat er voortdurend aandacht is voor de veiligheid
van de deelnemers aan de verificatiemissie en de Extraction Force.6Toch moet op 19 januari naar aanleiding van Racak serieus overwogen zijn
de OKVM terug te trekken. Chef DVB Sanders schrijft dan aan minister Van Aartsen
dat de missieleiding van de KVM aan de Extraction Force heeft verzocht zich
gereed te houden, omdat men zou overwegen de KVM naar Macedonië terug
te trekken.7Het besluit daadwerkelijk tot terugtrekking
over te gaan, wordt echter niet genomen. De Tweede Kamer wordt hierover niet
geïnformeerd. In de ministerraad van 22 januari wordt gemeld dat in overleg
met de landen van de Extraction Force en de VS is besloten niet over te gaan
tot militair ingrijpen als het doel daarvan niet duidelijk is.8Voor de Extraction Force worden na het bloedbad in Racak nieuwe plannen
gemaakt binnen de NAVO. Op 22 januari 1999 meldt CDS Kroon aan minister De
Grave dat wordt gewerkt aan de planning voor spoor drie: het scenario waarin
een fors grotere Extraction Force in staat zal zijn de gehele OKVM-missie
te evacueren. Op 23 januari vindt een «force generation conference»
plaats, waarin de militaire vertegenwoordigers van de NAVO-landen een mogelijke
bijdrage bespreken. Kroon stelt voor in het kader hiervan een afdeling veldartillerie,
8 F-16's, 1 à 2 KDC-10 tankvliegtuigen en een vliegtuig voor medische
evacuatie – onder voorbehoud van politieke goedkeuring – ter beschikking
te stellen. Alle genoemde vliegtuigen zijn reeds aan de NAVO (SFOR) ter beschikking
gesteld.1Na afloop van de force generation conferentie meldt Kroon op 28 januari dat
naast bovengenoemde bijdrage tevens drie Chinook helikopters en een mortieropsporingsradarbatterij
zijn aangeboden. Volgens Kroon is de planning binnen de Defensiestaf erop
gericht behandeling van dit voorstel in de ministerraad van 5 februari 1999
mogelijk te maken.2Dit blijkt dan (nog) niet aan de orde.Het internationale initiatief ten aanzien van Kosovo ligt in januari 1999
bij de Contactgroep (Duitsland, Frankrijk, Italië, Rusland, het VK en
de VS), die na het bloedbad in Racak oproept tot onderhandelingen in Rambouillet
om te komen tot een politieke oplossing. De NAVO dreigt aan de politieke besluiten
van de Contactgroep ondergeschikt te worden gemaakt en te verworden tot een
«militaire onderaannemer». Nederland is niet vertegenwoordigd
in de Contactgroep en heeft dus geen invloed op de internationale politieke
besluitvorming. Hierdoor rijst de vraag in hoeverre Nederland op de hoogte
is van de internationale besluitvorming ten tijde van Rambouillet.Van Eenennaam: «Wij werden op de hoogte gehouden door de aanwezigen
daar, in vergaderingen van de EU op ministerieel en ambtelijk niveau, aangevuld
met vele bilaterale contacten. Mijn collega's zaten daar, bijvoorbeeld de
Britten en de Italianen, voor een beperkte periode en zij vertelden dan wat
er was gebeurd. Ik dacht dat wij er een redelijk goed beeld van hadden. Natuurlijk
gold dat ook voor de ministers die met collega's spraken of telefoneerden.
Ik geloof dat wij ook wat dat betreft in materiële zin goed op de hoogte
waren.»3Vos: «Wij
waren van mening dat de Kamer eerder had moeten beschikken over de teksten
van Rambouillet. Die zijn niet naar de Kamer gekomen. Eén keer is de
Kamer een concepttekst toegestuurd, maar meer hebben wij niet ontvangen. Later
bleek dat er verschillende annexen bestonden en dat heeft veel onduidelijkheid
en verwarring gezaaid. Dat heb ik als bijzonder onplezierig ervaren.»4PV NAVO Biegman signaleert op 25 januari 1999 het probleem van Nederlandse
absentie in de Contactgroep in een bericht aan Den Haag: «Het lijkt
mij dat zeker een land als Nederland, dat wel verondersteld zal worden een
militaire bijdrage te leveren aan een beleid dat elders, en in zijn afwezigheid,
vastgesteld zal worden, hier op zijn belangen zal moeten passen (...) Dat
kunnen wij m.i. het beste doen door ons aan te sluiten bij (...) het streven
om de NAVO een volwaardige rol te geven bij het samenbrengen van het politieke
en het militaire spoor bij (het) beleid t.o.v. crises als die in Kosovo, onder
volle erkenning van de rol van de overige «interlocking institutions».5Op 27 januari bericht Biegman dat «tamelijk onverwacht» overeenstemming
is bereikt over de verdere aanpak van de crisis in Kosovo, in samenhang met
de verdere pogingen van de internationale gemeenschap, «in het bijzonder
de Contactgroep». Er komt een aanpak in drie fasen: eerst zal de NAVO
een krachtige waarschuwing aan de strijdende partijen doen uitgaan,
waarin steun wordt uitgesproken voor de pogingen van de Contactgroep een politieke
doorbraak te bewerkstelligen. Vervolgens zal de Contactgroep een politiek
ultimatum (een oproep om te komen tot onderhandelingen over een interim politieke
regeling) formuleren. Daarna zal de NAVO ter ondersteuning van het politieke
ultimatum een militair ultimatum uitvaardigen. Teneinde de geloofwaardigheid
van deze aanpak te vergroten zou duidelijk moeten zijn dat de NAVO bereid
is troepen te leveren voor een implementatiemacht in Kosovo.1De waarschuwing gaat uit op 28 januari. Om de militaire
druk op te voeren wordt fase 0 van de luchtcampagne ingesteld.2De aanpak wordt door Den Haag ondersteund. In een instructie aan de missie
bij de NAVO van 29 januari 1999 staat dat de situatie nu zodanig is –
de Contactgroep heeft de partijen uitgenodigd om te onderhandelen in Rambouillet –
dat de militaire autoriteiten gevraagd kan worden een planning te maken voor
een implementatiemacht. Bij de planning moet rekening gehouden worden met
de mogelijkheid dat bepaalde groeperingen medewerking aan de implementatiemacht
weigeren. Amerikaanse deelname is een conditio sine qua non.3De NAVO-raad bereikt op 29 januari grotendeels overeenstemming
over de inhoud van een militair ultimatum. Ook wordt men het eens over de
noodzaak om de militaire autoriteiten op te dragen de plannen voor stationering
van een troepenmacht voor toezicht op de naleving van een politiek akkoord
bij te stellen. Op 30 januari 1999 bereikt de NAVO-raad overeenstemming over
de tekst van het ultimatum (een ultimatum zonder «fatale datum»),
dat nog op dezelfde dag uit zal gaan. Het niet verschijnen aan de onderhandelingstafel
in Rambouillet kan leiden tot luchtacties. De vergadering besluit op 30 januari
tevens de tenuitvoerlegging van de Activation Orders in handen te leggen van
secretaris-generaal Solana, die wel eerst de bondgenoten zal consulteren.4De nationale en internationale besluitvorming over OKVM, Extraction Force,
luchtacties en over voorbereidingen voor een interpositiemacht (KFOR) zijn
intussen in sterke mate door elkaar gaan lopen. Op 29 januari gaat een instructie
uit naar de missie bij de NAVO, waarin staat dat de veiligheid van de verificateurs
de hoogste prioriteit heeft in Den Haag. Er wordt dan ook van uitgegaan dat
de afronding van de planning voor spoor drie van de Extraction Force prioriteit
heeft, en dat na uitvaardiging van het NAVO-ultimatum een «wellicht
slechts tijdelijke terugtrekking» van de verificateurs voor de hand
ligt om gijzelingen te voorkomen.5Ambassadeur Biegman meldt terug dat men het binnen de
NAVO-raad eens is over de noodzaak de militaire planning voor spoor drie van
de Extraction Force te versnellen.6In de NAVO-Raad van 30 januari 1999 zwengelt Biegman
opnieuw de discussie aan over welke militaire planning prioriteit heeft: de
planning voor spoor drie Extraction Force of een herziening van het concept-operatieplan
voor een interpositiemacht. Het blijkt zo te zijn dat de troepen die benodigd
zijn voor spoor drie overeenkomen met de zogenoemde enabling forces voor een
interpositiemacht.7Dit betekent in de Nederlandse context dat voor beide
opties door Defensie wordt gedacht aan een bijdrage in de vorm van veldartillerie.(vraag: Is het in relatie tot de nationale planning, dus de voorbereiding
van de eenheden, goed mogelijk om dezelfde afdeling veldartillerie aan te
bieden voor twee toch heel verschillende operaties?) Kroon: «Het waren
misschien wel twee verschillende operaties, maar de taak voor zo'n afdeling
zou in beide operaties precies dezelfde geweest zijn.» (vraag: Maar
een evacuatiemacht is toch wat anders dan een vredesmacht? Ook de daarin te
verrichten taken zijn toch anders?) Kroon: «Het gaat om
het leveren van vuursteun aan eenheden die een bepaalde opdracht hebben uit
te voeren. Of dat in het kader van een extractie is of in het kader van KFOR,
is nagenoeg hetzelfde.»1De Directie Algemene Beleidszaken heeft inmiddels op 29 januari minister
De Grave geïnformeerd over de NAVO-besluitvorming over Kosovo. Directeur
De Winter geeft aan dat in de komende weken rekening moet worden gehouden
met Nederlandse deelname aan gefaseerde luchtoperaties en een verzoek tot
deelname aan een NAVO-implementatiemacht. Met betrekking tot dit laatste punt
geeft hij aan dat een jarenlange militaire aanwezigheid voor de hand ligt.2Ook in de ministerraad van 29 januari is over Kosovo gesproken. De raad wordt
meegedeeld dat de partijen in het conflict aan de onderhandelingstafel worden
uitgenodigd en dat bij een akkoord een internationale troepenmacht noodzakelijk
is om er op toe te zien. Nederland zal pleiten voor een bewapende troepenmacht
waaraan in ieder geval de VS dienen deel te nemen. Een verzoek om een bijdrage
aan een dergelijke vredesmacht is te verwachten indien het komt tot een akkoord,
maar het is nog te vroeg daar een besluit over te nemen. Ingeval er geen akkoord
tot stand komt, moet in de NAVO worden bezien of er militair dient te worden
opgetreden. In dat geval is het noodzakelijk de Veiligheidsraad van de Verenigde
Naties erbij te betrekken.3Op 2 februari 1999 ontvangt de Tweede Kamer een brief van de minister
van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Defensie met daarin een
overzicht van de internationale besluitvorming in de Contactgroep, de NAVO,
de Veiligheidsraad (deze heeft een presidentiële verklaring aangenomen
waarin de aanpak van de Contactgroep wordt ondersteund) en de OVSE (in verband
met de verificatiemissie). De regering geeft aan de internationale strategie
te ondersteunen. Voorts stelt de brief dat er een grote kans is dat grondtroepen
nodig zijn om toe te zien op gemaakte afspraken, mochten de onderhandelingen
in Rambouillet succesvol zijn. Plannen worden thans door de NAVO ontwikkeld.
Nederland zal aan de hand van het Toetsingskader moeten bezien of een bijdrage
aan een dergelijke internationale presentie verantwoord is.4Den Haag instrueert
de missies in Wenen en Brussel op 3 februari 1999 dat de OKVM, «gezien
haar stabiliserende rol», zo lang mogelijk dient te blijven. De veiligheid
van de verificateurs heeft echter de hoogste prioriteit en mag niet ondergeschikt
worden gemaakt aan het politieke «nut» van al dan niet terugtrekking.5De eerste verkenningen in het kader van deelname aan een mogelijke KFOR
starten begin februari 1999. In de International Herald
Tribunevan 3 februari 1999 wordt bericht over een Nederlandse bijdrage
van duizend man die zou worden ingebed in de Britse brigade. Bij Buitenlandse
Zaken, in casu de Directie Veiligheidsbeleid, is hiervan niets bekend. Navraag
bij het Defensie Crisisbeheersingscentrum (DCBC) leert dat de Britten zeer
informeel bij de Defensiestaf gepolst hebben naar een mogelijke bijdrage.
«Opnieuw informeel en onverbindend kwam hier het getal van 1000 uit
voort». Volgens directeur Veiligheidsbeleid zullen «informele
sondages» over mogelijke bijdragen «in de komende dagen»
starten. Minister De Grave heeft zich echter nog niet uitgelaten over Nederlandse
deelname en de omvang ervan.6Een en ander brengt Buitenlandse Zaken
ertoe verschillende buitenlandse posten te instrueren om na te gaan wat aldaar
de stand van zaken is met betrekking tot mogelijke deelname aan KFOR.7Ambassadeur Biegman bericht op 4 februari 1999 dat er binnen de NAVO bezorgdheid
bestaat over het ontbreken van een duidelijk militair raamwerk in de voorstellen
van de Contactgroep. Dit maakt het voor de militaire autoriteiten
zeer moeilijk om de planning voor de vredesmacht bij te stellen. Binnen de
NAVO wordt wel aan een dergelijk document gewerkt, gebaseerd op de militaire
annex bij het Akkoord van Dayton. Minister Van Aartsen tekent aan dat hij
van deze kwestie zeer goed op de hoogte gehouden wil worden.1Op 5 februari 1999 wordt minister De Grave wederom geïnformeerd over
de ontwikkelingen aangaande Kosovo. Het eerste «concept of operations»
voor een vredesmacht van circa 28.000 militairen wordt binnenkort verwacht.
In de nota wordt ten aanzien van een mogelijke Nederlandse bijdrage een link
gelegd tussen in het kader van deze optie aan te bieden eenheden en eenheden
in het kader van de planning voor vergroting van de Extraction Force (voor
het zogenoemde spoor drie) in Macedonië. Dit wordt ook door andere landen
gedaan. «Er is echter nog onvoldoende inzicht in de NAVO-planning om
een eventuele Nederlandse bijdrage te concretiseren».2Er vindt tevens een ministerraad plaats, waarin wordt gemeld dat de strijdende
partijen zijn gesommeerd per 6 februari in Rambouillet te onderhandelen over
een interim-regeling voor Kosovo. Bij een akkoord zullen grondtroepen noodzakelijk
zijn. De Nederlandse beslissing om hieraan deel te nemen dient te worden genomen
aan de hand van het Toetsingskader.3Een gesprek tussen Buitenlandse Zaken en Defensie over eventuele Nederlandse
deelname aan KFOR (operatie Joint Guardian) vindt
plaats op 8 februari 1999, op verzoek van Buitenlandse Zaken. De planning
is nog niet voldoende gevorderd om concrete ideeën over een Nederlandse
bijdrage te formuleren. Omdat de aanwezigheid gezien de bepalingen van Rambouillet –
zeker drie jaar nodig zal zijn, moet een Nederlandse bijdrage worden getoetst
aan het vereiste voortzettingsvermogen en aan de verplichtingen in het kader
van SFOR. Samenwerking met Duitsland lijkt waardevol. Informele contacten
met potentiële partners worden voortgezet. Defensie blijkt volgens het
memorandum van Buitenlandse Zaken de plannen om de Extraction Force te gebruiken
als «enabling force» voor KFOR af te wijzen, aangezien de EFOR
hiervoor niet voldoende robuust is toegerust.4Minister De Grave ontvangt op 9 februari 1999 een nota van directeur Algemene
Beleidszaken over de enabling forces voor KFOR. Minister Van Aartsen wordt
door zijn ambtenaren over hetzelfde geïnformeerd. Het «initial
concept of operations» voor KFOR zal een dezer dagen worden besproken
in de NAVO-raad, waarna waarschijnlijk een ACTREQ voor de enabling forces
zal worden gedaan. Er wordt hierbij gedacht aan troepen van de Extraction
Force, die overigens versterkt zal moeten worden. Deelname hieraan vereist
een kabinetsbesluit. De ministers wordt gevraagd in te stemmen met het concept
operatieplan en de machtiging tot ACTREQ. Daarnaast wordt voorgesteld dat
Nederland pas formeel zal reageren nadat een en ander in de ministerraad van
12 februari is besproken.5Beide ministers zijn niet van plan formeel een bijdrage aan te bieden,
omdat dan niet alleen een kabinetsbesluit, maar ook consultatie van de Tweede
Kamer is vereist. Van Aartsen tekent aan: «... en dat is uitgesloten
zonder de politieke context!». Daarover is op dat moment, midden in
de onderhandelingen in Rambouillet, allesbehalve duidelijkheid. De Grave stelt:
«is dit niet buitengewoon gevoelig gelet op (info: pers) uiterst negatieve
reactie Servië op deployment troepen in Kosovo?» Staatssecretaris
Van Hoof tekent daarnaast aan: «Denk aan TK (Tweede
Kamer) die reces heeft». Een notitie voor de ministerraad van
12 februari 1999 over Nederlandse deelname aan de enabling forces van KFOR
gaat niet uit. De persoonlijk secretaris van de minister van Buitenlandse
Zaken schrijft : «M (Van Aartsen) zag uw memo en is het eens met minister
De Grave dat dit niet het moment is».1Het wordt derhalve door de ministers
prematuur geacht om deze ACTREQ in de ministerraad aan de orde te stellen.
Er is nog geen operatieplan. Ook is men er niet aan toe een concreet stuk
aan de ministerraad voor te leggen, waarin in voldoende mate aandacht zou
kunnen worden besteed aan de specifieke punten van het Toetsingskader.Nederland stemt wel in met de autorisatie tot het uitvaardigen van ACTREQ
voor de enabling forces voor KFOR. Op 11 februari stemt de NAVO-raad hiermee
in. Dit zal leiden tot gecombineerde force generation voor zowel de versterkte
Extraction Force als voor de enabling forces voor KFOR.2De Grave: «Ja, het is wat met die requesten (...) het activation
request op die datum die u heeft genoemd, 11 februari, als onderdeel van het
op dat moment opvoeren van druk in het kader van het proces in Rambouillet.
Overigens weet u dat die request nooit is uitgegaan.3Dat geeft al aan hoe lastig het is om daarmee om te gaan. Het lijkt zo simpel:
er zijn drie fasen in de NAVO-planning. Dat zijn belangrijke stappen die altijd
langs het kabinet en de Kamer moeten en vervolgens verder. Maar het is nadrukkelijk
ook gebruikt als element van diplomatieke druk, van diplomatieke processen,
veel meer dan dat het een cruciale stap was die leidde tot de inzet van militaire
middelen. Vandaar dat die afweging zo is gegaan. Nogmaals, die request is
niet eens uitgegaan (...) De reden dat wij rond die nota van DAB en de Directie
Veiligheidsbeleid wat lastig zaten, was ook dat wij ons afvroegen: wat gaan
wij nu precies voorleggen aan het kabinet? Het was een heel fluïde situatie
bij de onderhandelingen van Rambouillet. Er waren heel weinig aspecten die
vanuit Defensie hierbij een rol moesten spelen. Ik wist niet precies wat ik
dus moest voorleggen. Het was veel meer een kwestie van een stap in het diplomatieke
proces die nodig werd gevonden door de NAVO. Ik had dus iets van: ja, beste
DAB, ik begrijp het wel, maar wat gaan wij nu voorleggen? Dat was een beetje
het probleem.»4De NAVO-raad geeft verder op 11 februari 1999 de militaire autoriteiten
de opdracht een operatieplan (OPLAN) op te stellen voor de gehele KFOR-operatie,
op basis van het «concept of operations» dat diezelfde dag is
goedgekeurd. Ambassadeur Biegman verwelkomt in de vergadering de concepttekst
voor de militaire annex bij een eventueel interimakkoord en benadrukt de wenselijkheid
van een verstrekkend mandaat voor KFOR.5CDS Kroon schrijft op vrijdag 12 februari 1999 een nota over de militaire
planning binnen de NAVO. Er is een enabling force voor KFOR voorzien. De Nederlandse
bijdrage hieraan zou bestaan uit de bij de Extraction Force ingedeelde eenheden,
te weten drie Chinook helikopters, stafpersoneel en 3 ambulances. Dit betreft
ca. 60 militairen. Voor versterking van de Extraction Force (spoor drie) heeft
Nederland op 23 januari informeel laten weten een afdeling veldartillerie
ter beschikking te kunnen stellen. Deze eenheid is ook een goede mogelijkheid
voor KFOR, omdat in de meeste brigades behoefte is aan artillerie. Nederland
kan dit aanbod doen voor een jaar, waarna aflossing door een infanterie-eenheid
(die nu niet beschikbaar is) mogelijk is. Er is op 11 februari overleg gevoerd
met Duitsland over samenwerking. Force Generation voor de versterking van
de Extraction Force en voor de enabling forces vindt plaats op maandag 15
februari. Mocht in Rambouillet overeenstemming worden bereikt (in het aanvankelijke
schema is het einde van de besprekingen voorzien op 14 februari), dan is force
generation voor de hoofdmacht van KFOR mogelijk al snel aan de orde. De CDS
adviseert met het oog hierop informeel een afdeling veldartillerie aan te
bieden voor een jaar, gevolgd door een infanteriebataljon. Minister De Grave
vraagt in reactie op de nota van de CDS bij een dergelijke informele toezegging
aan te geven dat het politieke besluitvormingsproces pas kan beginnen na toetsing
van «Rambouillet» aan het Toetsingskader.6De directeur Operationele Staf van de Landmacht vaardigt op 15 februari 1999
een voorbereidingsopdracht uit, die «uiterst low-key»
dient te worden behandeld.1Het onderhandelingsproces in Rambouillet wordt met een week verlengd (deadline:
20 februari) en – zo wordt gedacht – er bestaat een grote kans
dat er daarna óf een vredesmacht moet komen óf luchtaanvallen
uitgevoerd. DGPZ Van Eenennaam schrijft op maandag 15 februari aan minister
Van Aartsen dat de ministerraad op vrijdag 19 februari een conditionele machtiging
voor de Nederlandse militaire bijdrage aan de enabling force en aan KFOR zelf
(de hoofdmacht) zal moet geven. Het besluit is conditioneel omdat op dat moment
de uitkomst van de onderhandelingen in Rambouillet (die aflopen op 20 februari)
nog niet bekend zijn. Van Eenennaam stelt voor minister De Grave te machtigen
vrijdag akkoord te gaan met een geconditioneerde bijdrage, die inmiddels 's
ochtends door de ministerraad is geaccordeerd in de vorm van een conceptbrief
aan de Tweede Kamer. De bijdrage zou dan direct daarna in de NAVO kunnen worden
ingebracht. De brief zou diezelfde middag nog aan de Kamer kunnen worden verzonden,
«met begeleidend telefoonverkeer om te zien wanneer en in welke vorm
de parlementariërs over deze «mandatering voor een geconditioneerde
bijdrage» willen spreken». Minister Van Aartsen schiet het voorstel
echter af. Hij tekent aan dat de ministerraad geen besluit kan nemen als er
nog geen duidelijkheid is. Daarnaast merkt hij op dat «de bondgenoten
alle afwegingen en procedures (moeten) eerbiedigen».2Wanneer Van Eenennaam in zijn memorandum het voorziene aanbod van Nederland
aan KFOR beschrijft, stelt hij: «Ik weet niet of veldartillerie nu het
meest geschikt is, ik zag liever infanterie, maar de Britten sturen ook veldartillerie
en kennelijk is dit wat Defensie in de aanbieding heeft; ik probeer nog wel
bij admiraal Kroon». Van Aartsen tekent op dit punt aan: «Neen,
niet doen. Hierover sprak ik met MinDef (De Grave).
Dit is wat er is en de BRD wil dit graag.»3Schouten: «Ik kan mij nog herinneren hoe buitengewoon blij men van
Duitse zijde was dat Nederland in staat was om die afdeling artillerie te
leveren.»4Van Baal: «Wij
hebben naar twee partners gekeken, omdat wij ervan overtuigd waren dat wij
niet zelf niet de verantwoordelijkheid voor een brigade konden nemen. Dat
waren de Engelsen en de Duitsers. De Engelsen hadden zelf al voorzien in hun
artillerie. Zij wilden die absoluut meenemen. De Duitsers zaten met het probleem
dat ze op dat moment, vanwege de opbouw van hun Krisenreaktionskräfte,
geen artillerie ter beschikking hadden. Dat kwam dus perfect uit.» (vraag:
Kunt u iets uitgebreider aangeven waarom het wenselijk was een en ander in
te passen bij de Duitsers?) Van Baal: «Om twee redenen. In de eerste
plaats, omdat de Duitse brigade wel beschikte over voldoende pantserinfanterie-eenheden,
tankeenheden en genie-eenheden, maar niet over artillerie. Wij moesten er
in de beginfase van het binnengaan van Kosovo ernstig rekening mee houden,
ook in het kader van de extraction force, dat dit op een gewelddadige manier
zou moeten gebeuren. Dan is artillerie onontbeerlijk. Ik heb gemerkt dat het
in de Balkan in het algemeen heel mooi weer kan zijn, maar 50% van de tijd
is het weer niet goed genoeg om close airsupport te geven. Dat betekent –
dat is ook gebleken tijdens de operatie Allied Force – dat het weer
een geweldige spelbreker kan zijn. Dan is artillerie met waarnemers op de
grond en een goede doelaanduiding van onschatbare waarde. Daar komt bij dat
dit de eerste keer zou zijn dat er geïntegreerd in een Duitse brigade
zou kunnen worden opgetreden. Dat was ook één van de doelstellingen
van deeper integration. Dat kwam perfect uit.»5Op 17 februari 1999 hecht de NAVO-raad voorlopige goedkeuring aan het
operatieplan voor KFOR (OPLAN 10413). Tevens wordt gemeld dat de resultaten
van de force generation van 15 februari voor de enabling forces en
de vergrote Extraction Force onevenwichtig zijn; aanvullende toezeggingen
zijn zeer wenselijk. Het antwoord op de ACTREQ voor de enabling forces en
de versterking van de Extraction Force (ter bevestiging van de gedane toezeggingen)
wordt door de NAVO uiterlijk verwacht op 18 februari 1999. Dan zal tevens
force generation voor de hoofdmacht van KFOR plaatsvinden.1Den Haag laat weten dat Nederland geen toezeggingen
kan doen over deelname aan de enabling forces en de hoofdmacht van KFOR. Besluitvorming
in het kabinet en overleg met de Tweede Kamer zijn niet mogelijk, zolang geen
politieke regeling is bereikt en niet duidelijk is wat een en ander inhoudt
voor grondtroepen in Kosovo. Biegman ontvangt instructie:Uitsluitend voor planningsdoeleinden en slechts ter indicatie van wat
een eventuele Nederlandse bijdrage zou kunnen inhouden, zou daartoe worden
besloten, kunt u in het proces van force generation aangeven dat, indien een
politieke regeling zou voorzien in een substantiële ontplooiing van NAVO-grondtroepen,
Nederland overweegt een afdeling veldartillerie en mogelijk enkele kleinere
eenheden ter beschikking te stellen. Voor de enabling forces zou onder meer
een beroep gedaan kunnen worden gedaan op de thans in Macedonië, in het
kader van de Extraction Force, gestationeerde Nederlandse eenheden.2Voor de ministerraad van 19 februari heeft minister-president Kok op 17
februari aan de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie gevraagd om
een notitie over eventuele Nederlandse militaire inzet in Kosovo. Volgens
secretaris-generaal Barth van het ministerie van Defensie wil «de MP
graag weten welke overwegingen ten grondslag liggen aan de inzet, waaraan
blijkens persberichten thans wordt gedacht. Hij vraagt zich af of er nog andere
mogelijkheden zijn».3Na overleg tussen Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken wordt echter afgezien
van het sturen van een notitie aan de ministerraad. Minister Van Aartsen heeft
in plaats hiervan een tekst in het reguliere «puntenlijstje» opgenomen,
die niet met Defensie is afgestemd. In deze tekst – die ook in codevorm
uitgaat naar de buitenlandse posten – ontbreekt enige verwijzing naar
concreet uit te zenden eenheden, dus ook naar informeel toegezegde bijdragen
aan de enabling force en de hoofdmacht van KFOR. Deze staan wel in de –
niet verstuurde ministerraadsnotitie.4De ministerraad wordt geïnformeerd over het verloop van de onderhandelingen
in Rambouillet. Mochten deze mislukken, dan is binnen 48 uur een besluit te
verwachten van SG NAVO Solana tot het uitvoeren van luchtacties. Voor de Nederlandse
positie is hierbij doorslaggevend of het mislukken van de onderhandelingen
primair aan Servië moet worden toegeschreven. Bij een akkoord is een
troepenmacht vereist. In dit geval zijn Nederlandse toetsstenen: een heldere
taakopdracht, deelname van de VS en Rusland en het Toetsingskader. De operationele
voorbereidingen voor een dergelijke troepenmacht zijn gestart. Er zal een
gezamenlijke Duits-Nederlandse brigade worden gevormd, waaraan Nederland met
een afdeling artillerie zal deelnemen. Daarnaast wordt gesteld dat het in
de rede ligt dat een meerderheid van de Tweede Kamer zal instemmen met KFOR.
Ook wordt er op gewezen dat formeel gezien een besluit van de ministerraad
over Nederlandse deelname aan eventuele luchtacties niet noodzakelijk is,
omdat ministerraad en Tweede Kamer reeds hebben ingestemd met het ter beschikking
stellen van zestien F16's aan SACEUR (op 8 oktober 1998). De raad machtigt de minister-president, de vice-ministers-presidenten,
de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken het Nederlandse
standpunt over een militaire bijdrage over te brengen. Zij worden gemachtigd
in het licht van de uitkomsten van het overleg in Rambouillet
conform de in de Raad besproken lijn te handelen.1De «deadline» voor de onderhandelingen in Rambouillet, die
staat op 20 februari, 12:00 uur, wordt drie dagen opgeschoven. De militaire
planning gaat intussen in Nederland gewoon door: op 22 februari verzoekt CDS
Kroon aan minister De Grave «nu reeds» in te stemmen met eventuele
uitzending van Nederlandse stafofficieren verbonden aan NAVO-hoofdkwartieren,
in het kader van de noodzakelijke voorbereidingen voor een operatie in Kosovo.
Ontplooiing kan geschieden na een akkoord in Rambouillet en na NAVO-besluitvorming
terzake, ook als de nationale besluitvorming nog niet is afgerond. Secretaris-generaal
Barth merkt op dat de Tweede Kamer zo snel mogelijk moet worden ingelicht.
Op 23 februari verstuurt de directeur operationele staf van de koninklijke
landmacht, brigade-generaal Dedden, de formerings- en gereedstellingsopdracht
KFOR, die een dag eerder is gereedgekomen.2Op 23 februari wordt tevens een concept-akkoord overeengekomen in Rambouillet.
Er wordt besloten tot een pauze in de onderhandelingen van drie weken. Een
onmiddellijke inzet van grondtroepen, maar ook luchtaanvallen zijn daarmee
nog niet aan de orde. De Tweede Kamer wordt op 24 februari 1999 ingelicht
over de voorlopige uitkomst van de onderhandelingen in Rambouillet en het
uitstel tot 15 maart. De brief aan de Kamer gaat op uitdrukkelijk verzoek
van het ministerie van Defensie «mede namens» minister De Grave
uit.3Als op 23 februari 1999 is besloten tot een pauze van drie weken, rijst
de vraag of de Extraction Force wel adequaat kan optreden. De Directie Veiligheidsbeleid
stelt daarom op 23 februari voor een additonele bijdrage – gedacht wordt
aan een mortiercompagnie – te overwegen. Hiermee zou volgens DVB concreet
gestalte worden gegeven aan het in de Tweede Kamer uitgesproken commitment
met betrekking tot de veiligheid van de KVM. Directeur-generaal Politieke
Zaken Van Eenennaam heeft twijfels. Hij tekent aan: «M (minister Van Aartsen) wil dit niet, lijkt me». Het voorstel
heeft minister Van Aartsen niet bereikt.4In de brief aan de Kamer van 24 februari
1999, die ingaat op het verloop van de onderhandelingen in Rambouillet en
de ingelaste pauze tot 15 maart, wordt benadrukt dat het van belang is dat
de OKVM de stabiliserende rol kan blijven vervullen en dat de hoogste prioriteit
blijft uitgaan naar de veiligheid van deze missie. De brief meldt vervolgens
dat de Extraction Force «volledig paraat» is om in geval van nood
verificateurs te ontzetten.5Op 26 februari 1999 informeert souschef operatiën van de Defensiestaf,
brigade-generaal Van Reijn, minister De Grave over de stand van zaken aangaande
de NAVO-planning voor Kosovo. Er is wat Nederland betreft nog steeds sprake
van een informeel aanbod. Aangeboden zijn een afdeling veldartillerie, een
peloton marechaussee, een zwaar transportpeloton, een mortieropsporingsradarbatterij,
twee Forward Air Controller (FAC) teams en staffunctionarissen voor de Duitse
brigadestaf en het KFOR hoofdkwartier. In eerste instantie is tevens een mortiercompagnie
van de mariniers aangeboden. Het is echter ook mogelijk – en doelmatiger –
een deel van de afdeling veldartillerie vooruit te sturen.6In de periode tot medio maart is er verder betrekkelijke «radiostilte»
met betrekking tot de nationale besluitvorming over Kosovo. Wel vindt er op
10 maart 1999 een Algemeen Overleg plaats, waarvoor op verzoek van de Kamer
op 9 maart een brief wordt verstuurd, die voornamelijk handelt over het concept-akkoord
van Rambouillet. De regering geeft aan dat in dit akkoord is voorzien in de
legering van een vredesmacht in Kosovo (KFOR) en dat zij overweegt hieraan
een bijdrage te leveren in de vorm van een afdeling veldartillerie en met
kleinere eenheden. Ook meldt de regering dat wordt overlegd met Duitsland
over samenwerking. De brief wordt besloten met de opmerking
dat bij besluitvorming over deelname aan een vredesmacht conform het Toetsingskader
met de Kamer zal worden overlegd.1Tijdens het Algemeen Overleg blijkt dat alle opties nog open zijn. De
woordvoerders vragen aandacht voor de veiligheid van de OVSE-verificatiemissie,
de mogelijkheden voor inzet van de Extraction Force, mogelijke luchtaanvallen
en een mogelijke vredesmacht voor Kosovo. Woordvoerder Van Bommel (SP) spreekt
zich op grond van internationaal-rechtelijke argumenten het meest duidelijk
uit: de fractie van de SP is tegen luchtaanvallen en acht het sturen van grondtroepen
niet reëel zonder dat daarover overeenstemming tussen de partijen bestaat.
De fractie van GroenLinks (Vos) dringt aan op terughoudendheid ten aanzien
van de inzet van het luchtwapen. De Kamer (met uitzondering van de SP) laat
een positieve grondhouding blijken ten aanzien van Nederlandse deelname aan
een vredesmacht. Minister Van Aartsen stelt in zijn antwoord dat het moment
van luchtaanvallen daar is als blijkt dat Servië weigert het akkoord
te ondertekenen. Over eventuele vervolgstappen wil hij zich niet uitlaten.
Minister De Grave antwoordt dat Nederlandse deelname aan KFOR nog moet worden
getoetst aan het Toetsingskader, wat pas kan geschieden als de inhoud van
het vredesakkoord bekend is. Desgevraagd voegt hij er aan toe dat nog geen
formeel besluit is genomen om Nederlandse Extraction Force-eenheden door te
schuiven naar de enabling force voor KFOR. Hiervoor moet een aparte besluitvormingsprocedure
plaatsvinden.2Op 18 maart 1999 wordt duidelijk dat, gezien de opstelling van Servië
tijdens de conferentie van Parijs (het vervolg op Rambouillet), luchtaanvallen
vrijwel onvermijdelijk worden. Binnen de NAVO bestaat hierover overeenstemming.3Secretaris-generaal Solana zal volgens ambassadeur Biegman
Nederland telefonisch consulteren, conform de overeenkomst in de NAVO-raad
van 30 januari. Solana zal waarschijnlijk in eerste instantie machtiging vragen
voor het uitvoeren van fase één. Dit is de fase waarin de luchtverdediging,
vliegvelden en commandoposten van de FRJ worden aangevallen. Voor iedere daaropvolgende
fase is een nieuwe beslissing van de NAVO-raad noodzakelijk. Ambtelijk Buitenlandse
Zaken schrijft aan minister Van Aartsen dat spoedoverleg tussen Kok, Van Aartsen,
De Grave en wellicht de vice-ministers-presidenten Jorritsma en Borst noodzakelijk
zal zijn, alvorens een antwoord te kunnen geven.4Op 18 maart 1999 belt secretaris-generaal Solana met minister van Aartsen.
Hij kondigt aan dat binnen enkele dagen een definitief besluit te verwachten
is om tot luchtacties over te gaan.5Van Aartsen: «Op 18 maart heeft de heer Solana min of meer een vooraankondiging
gedaan van een telefoongesprek dat later volgde, te weten op 20 maart. Hij
heeft toen aan alle gesprekspartners meegedeeld dat nog een aantal stappen
zou worden gezet, maar ook dat hij binnenkort zou gaan sonderen of de 19 nog
steeds van mening waren dat act ord definitief zou kunnen worden toegepast.»
(vraag: U hebt de minister-president en de minister van Defensie gebeld en
van dit bericht op de hoogte gesteld?) Van Aartsen: «Ja.»6SACEUR verzoekt op 18 maart op korte termijn om een mortieropsporingsradarbatterij
(circa 30 militairen) voor de Extraction Force. Het doel van deze uitzending
is niet bescherming van de OKVM, maar bescherming van de Extraction Force
zelf, indien de FRJ zou besluiten tot vergeldingsmaatregelen bij eventuele
luchtaanvallen van de NAVO. Minister De Grave heeft het verzoek al besproken
met minister-president Kok. Op 19 maart neemt het kabinet het besluit tot
uitzending.7De mening van de defensiewoordvoerders
in de Tweede Kamer is dan reeds gevraagd. In beginsel kunnen
zij instemmen met uitzending van de eenheid, mits wordt gehandeld binnen het
eerder afgesproken mandaat. De uitzending geschiedt nog dezelfde dag.1In de ministerraad wordt daarnaast gemeld dat later op de dag het besluit
over terugtrekking van de OKVM zal worden bekendgemaakt en dat nog een laatste
poging zal worden gedaan om een politieke oplossing te bewerkstelligen. De
minister van Buitenlandse Zaken heeft de vorige dag gesproken met Solana.
Er zal in beginsel tot 24 maart worden gewacht met militaire acties. De verwachting
wordt echter uitgesproken dat Milosevic op het laatste moment zal inbinden.2Kok: «Je wordt altijd tussen hoop en vrees geslingerd. Ik spreek
nu voor mijzelf, maar dat is voor anderen niet anders. Het is de hoop dat
men zelfs op het allerlaatste moment tot inkeer komt en de vrees dat mijnheer
Milosevic, die wij geleidelijk aan kennen, niet bereid is daarvoor te wijken.
De ministerraad was zich ten volle bewust van de zeer reële kans dat
de stand van zaken van dat moment en de inschatting voor het verdere verloop
van de vrijdag zouden leiden tot het, op basis van het gegeven mandaat aan
de eerstbetrokken ministers, effectueren van acties.»3Ook wordt gemeld in de ministerraad dat de eenheden die in het kader van
de Extraction Force zijn gelegerd in Macedonië in geval van een politiek
akkoord zullen worden omgevormd tot een enabling force voor KFOR. Als een
akkoord uitblijft, is blijvende presentie gewenst om de uit Kosovo naar Macedonië
teruggetrokken waarnemers te beschermen. De ministerraad machtigt de ministers
van Defensie en Buitenlandse Zaken, waar nodig in overleg met de minister-president,
te handelen overeenkomstig de in de Raad besproken lijn.4De Tweede Kamer wordt terstond
van het besluit tot uitzending van de mortieropsporingsradarbatterij in kennis
gesteld, alsmede van het besluit van de OVSE om de OKVM terug te trekken uit
Kosovo.5Op terugtrekking van de OKVM wordt door de militaire
autoriteiten van de NAVO geïnsisteerd, omdat volgens hen de Extraction
Force in de bestaande vorm niet is staat is in een vijandige omgeving de gehele
KVM te ontzetten. Het kost teveel tijd om de extractiemacht op het hiervoor
vereiste «spoor drie» te brengen.6Den Haag instrueert op 19 maart ambassadeur Biegman dat hij kan instemmen
met een beginselbesluit om de militaire autoriteiten te machtigen de voorbereidingen
voor fase twee van de luchtacties af te ronden, de fase waarin militaire doelen
(eenheden met zware wapens, communicatiecentra, logistieke centra e.d.) doelwit
van aanval zijn. Voor de uitvoering kan opnieuw Solana worden gemachtigd,
onder de geldende consultatieprocedure.7Op zaterdag 20 maart 1999 is er opnieuw een telefoongesprek tussen Solana
en Van Aartsen. De SG NAVO laat weten dat de luchtacties op zeer korte termijn
zullen beginnen, indien de missie van VS-gezant Holbrooke geen succes heeft.
Van Aartsen stelt de minister-president en de minister van Defensie direct
telefonisch op de hoogte.8Van Aartsen: «Solana gaf aan dat de actie in de week daarop zou
moeten starten. Hij heeft ook de dag (24 maart) genoemd. Maar daarover waren
al afspraken gemaakt. In de ministerraad had ik die datum ook al genoemd.
Hij zei dat hij verwachtte dat de missie van Cook en Védrine vruchteloos
zou blijven en dat er nog één poging zou worden gedaan. Dat
was de poging-Holbrooke. Als Holbrooke zonder resultaat zou terugkomen, zou
er actie worden ondernomen en hij wilde weten of Nederland zou doen wat eerder
was toegezegd. Ik heb hem op basis van het gesprek in de ministerraad een
positief antwoord kunnen geven. Terstond daarna heb ik de minister-president
en de minister van Defensie gebeld.» (vraag: Is daar nog
een nieuw besluit uit voortgekomen?) Van Aartsen:«Nee, dat hoefde niet.»1Op 22 maart neemt de NAVO-raad het besluit Solana te machtigen fase twee
van de luchtacties te starten na voorafgaande consultatie.2Dit besluit wordt openbaar gemaakt: «the North
Atlantic Council has (...) authorised today the Secretary General to decide,
subject to further consultations, on a broader range of air operations if
necessary». Ook is het geen geheim dat Solana op het punt staat luchtacties
in gang te zetten: «the Secretary General of NATO (...) is completing
his consultations with the Allies to this end».3Het Kamerlid Van Bommel (SP) verzoekt tijdens de regeling van werkzaamheden
op dinsdag 23 maart 1999 om toestemming voor een interpellatie over het kabinetsbesluit
steun te verlenen aan luchtaanvallen op Servië, omdat naar zijn mening
de omstandigheden in vergelijking met het moment dat het besluit werd genomen
(in oktober 1998) zijn gewijzigd. Van Bommel wordt in dit verzoek echter niet
gesteund, omdat de rest van de Kamer vindt dat er een juiste en afgeronde
besluitvorming over de deelname aan de luchtoperaties heeft plaatsgevonden.
Alleen fractiewoordvoerder Vos (GroenLinks) geeft aan een debat met de regering
noodzakelijk te achten. Zij wil echter de uitkomst van de onderhandelingen
tussen Holbrooke en Milosevic afwachten. Er wordt besloten tot een extra procedurevergadering
van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie op 24 maart, waarin
om een brief zal worden gevraagd en zo spoedig mogelijk overleg met de minister
van Buitenlandse Zaken.4Van Aartsen: «Het besluit over de vraag of wij mee zouden doen aan
een dergelijke operatie en of aan de voorwaarden van het Toetsingskader was
voldaan, inclusief bijvoorbeeld een regeling van de financiering, was (...)
al gevallen en noch bij het kabinet, noch bij de Kamer is toen de gedachte
opgekomen om nog weer eens zeer expliciet hernieuwd terug te kijken naar het
moment van 8 oktober, behalve in positieve zin, zowel door Kamer als door
kabinet, dat toen het besluit was genomen en dat dit besluit nog steeds geldig
was.»5Als op 23 maart blijkt dat het bliksembezoek van VS-gezant Holbrooke –
het laatste initiatief «om Milosevic tot rede te brengen» –
is mislukt, wordt SACEUR door Solana gemachtigd om de volgende dag vanaf 20:00
uur luchtoperaties uit te voeren.6In een persverklaring meldt Solana: «I have just
directed SACEUR, general Clark, to initiate air operations in the Federal
Republic of Yugoslavia». Het precieze tijdstip van de aanvang van de
luchtacties wordt niet vrijgegeven.7Minister Van Aartsen is dan wederom geconsulteerd. «Op
basis van de conclusie die wij n.a.v. mijn eerdere telefoongesprek met Solana
op 20 maart 1999 hadden bereikt, heb ik de SG de Nederlandse instemming met
dit besluit meegedeeld».8(vraag: Wat was de boodschap van Solana op 23 maart?) Van Aartsen: «Dat
gelet op de resultaten van de missie-Holbrooke op 24 maart zou worden begonnen
met de luchtoperatie. Daar heeft Solana overigens en public geen geheim van
gemaakt (...)» (vraag: Hebt u de 23ste wederom contact opgenomen met
de minister van Defensie en de minister-president?) Van Aartsen: «In
die periode was er zeer nauw contact tussen ons drieën. Ook de medewerkers
van de betrokken departementen hebben continu met elkaar in contact gestaan.
Dat lag in de rede en het sloot aan bij de afspraak die in de ministerraad
was gemaakt. Wij drieën hadden een machtiging gekregen, maar dat betekende
ook dat je als team moest opereren (...) Solana belde niet voor
niets en ik vond dat daarover terstond contact moest worden opgenomen met
de heer Kok en de heer De Grave. Dat heb ik gedaan.»1(vraag: Op 23 maart
heeft Solana nog een keer gebeld, de dag voor de luchtacties. Bent u daarna
door de minister van Buitenlandse Zaken op de hoogte gesteld van die boodschap
van Solana?) Kok: «Op de ochtend van 24ste heel vroeg, toen wij elkaar
in het vliegtuig zagen.» (vraag: Maar niet na een telefoontje van Solana?)
Kok: «Neen. Het klinkt wat raar, maar het was meer routine dan dat het
iets nieuws bevatte. Wij wisten hoe de 19de was afgelopen. Er had formele
informatie en consultatie op de 20ste plaatsgehad. De 23ste bevatte geen nieuw
momentum of op enige manier een nieuw afweegpunt.»2De kranten van 24 maart openen met het bericht dat Solana de opdracht
heeft gegeven tot aanvang van de luchtacties, zonder daarbij een aanvangstijdstip
te kunnen melden. De procedurevergadering van de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken kan om agendatechnische redenen niet in de ochtend van 24 maart plaatsvinden.
De ondervoorzitter van de commissie, Verhagen (CDA), vraagt echter tijdens
de regeling van werkzaamheden om 13:00 uur aandacht voor het feit dat de commissie
later op de middag zal kunnen besluiten tot een plenair debat in de avond,
gezien de ontwikkelingen in Kosovo. Dit leidt tot een discussie over de procedure.
Een verzoek om tijd in te ruimen voor een plenair debat dient te worden gedaan
nadat een commissie hiertoe heeft besloten. Om een juiste procedure te kunnen
volgen, besluit de Voorzitter om 16:30 uur een nieuwe regeling van werkzaamheden
in te lassen. De voorzitter van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken,
De Boer (PvdA), meldt dan dat de commissie heeft besloten tot een plenair
debat dat dezelfde avond zal plaatsvinden.3Voor het debat bereikt de Tweede Kamer «mede naar aanleiding van
het ordedebat van 23 maart» een brief over de start van de luchtacties.
De regering kondigt aan dat tot luchtaanvallen zal worden overgegaan, nu de
NAVO-raad heeft geconstateerd dat alle mogelijkheden om met diplomatieke middelen
een oplossing te bereiken op dit moment zijn uitgeput. De regering wijst er
op dat de Kamer tijdens het Algemeen Overleg van 8 oktober 1998 met het kabinetsbesluit
over NAVO-luchtaanvallen en de Nederlandse deelname heeft «ingestemd».
«De NAVO-luchtacties zullen gefaseerd worden uitgevoerd en zijn gericht
op militaire doelen als luchtafweer, communicatiecentra en militaire stellingen.
Het doel van de luchtacties is om Milosevic te dwingen de internationale eisen
na te leven, af te zien van verder geweld tegen de bevolking van Kosovo en
alsnog over te gaan tot ondertekening van het concept-akkoord» (Rambouillet).4's Avonds vindt het ingelaste plenair debat plaats over het besluit over
te gaan tot luchtaanvallen. Woordvoerders zijn Van Bommel (SP), Verhagen (CDA),
Van Middelkoop (GPV), Hoekema (D66), Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Vos (GroenLinks)
en Van den Berg (SGP). De Kamer is bij aanvang van het debat niet op de hoogte
van het moment waarop de luchtacties zullen aanvangen. Minister Van Aartsen,
teruggeroepen van de Europese Raad in Berlijn, wil eerst een verklaring afleggen.
Hij opent het debat met de woorden: «Voorzitter! Hedenavond rond deze
tijd beginnen luchtacties van de NAVO tegen militaire doelen in de Federale
Republiek Joegoslavië.» Hiermee kondigt de minister van Buitenlandse
Zaken als eerste in het openbaar het begin van de luchtaanvallen aan.5(vraag: Had u uw mededeling afgestemd met de NAVO?) Van Aartsen: «Uiteraard.
Anders had ik die mededeling niet kunnen doen. Ik meen dat ik de woorden «rond
dit uur» of «rond dit tijdstip» heb gebruikt. Ik heb de
ochtendbladen van die dag er nog eens bijgehaald en daarin stond al dat met
de luchtaanvallen op Servië zou worden begonnen. Dat had Solana de avond
tevoren bekend gemaakt. Het was voor iedereen zonneklaar.» (vraag: Had
de NAVO het tijdstip vrijgegeven?) Van Aartsen: «Ik heb die mededeling
gedaan na contacten te hebben gehad met Brussel (...) Ik heb geen tijdstip
vermeld. Ik ben die middag teruggereisd vanuit Berlijn naar Den Haag omdat
de Kamer een debat wilde over de ingetreden situatie. Iedereen wist dat die
dag de operatie zou starten, ook Belgrado. Ik kreeg die mededeling voordat
het debat begon. Solana had het zelfs daags tevoren aangekondigd. Staande
voor de Kamer vond ik het incorrect om te verzwijgen dat rond dat uur de operatie
daadwerkelijk startte. Als ik die mededeling tijdens het debat had gedaan,
zou mij dat niet in dank zijn afgenomen (...) Op het moment dat ik voor de
Kamer stond, was de operatie in gang.» (vraag: Hebt u de heer Kok voor
het Kamerdebat op de hoogte gesteld van de start van de luchtacties? Waren
daarover afspraken gemaakt?) «Wij hebben die dag samen gereisd en zijn
samen in Berlijn geweest. Wij hebben met elkaar gesproken over de start van
de luchtoperatie. Wij beiden wisten dat die dag de operatie daadwerkelijk
van start zou gaan en het lag in de rede dat het die avond zou beginnen (...)
Na de lunch ben ik op verzoek van de Kamer teruggereisd naar Den Haag. Daar
aangekomen, kregen wij de mededeling van de NAVO en ik ben ervan uitgegaan
dat ook de premier geïnformeerd was over het moment. Toen ik van uit
Berlijn afreisde naar Den Haag wist ik ook nog niet precies het startmoment,
maar iedereen in Berlijn wist dat het in de loop van de avond zou beginnen.
Ik denk dat de premier niet exact heeft geweten dat het om 19.00 uur zou beginnen,
maar dat heb ik ook vlak voor het debat in de Kamer vernomen (...) In de hectiek
van het moment ben ik ervan uitgegaan dat de mededeling via de normale kanalen
ook de premier had bereikt.»1(vraag: Hoorde
u inderdaad pas tijdens de persconferentie in Berlijn op de 24ste 's avonds
van de start van de luchtacties?) Kok: «Mijn voornaamste verrassing
was niet dat de luchtacties waren begonnen. Men wist dat de 24ste de dag was
en het Kamerdebat werd ook niet zonder aanleiding gehouden. Ik wist op dat
moment echter niet of de vliegtuigen al waren opgestegen of de eerste bommen
gevallen waren en wat daarvan publiek was geworden. Later heeft dit in de
discussie in Den Haag ook een rol gespeeld. Het ging toen om de vraag wat
er om 19.00 uur wel of niet publiek had mogen worden. Ik was er dus niet verrast
over dat er op dat moment acties waren. Ik was wel enigszins onzeker over
de stand van zaken van dat moment. Is het, ook naar buiten, bekend? Is er
sprake van een start van de vliegtuigen of vinden al echte bombardementen
plaats?» (vraag: Was u via de ambtelijke lijn of anderszins op de hoogte
van het feit dat minister Van Aartsen, hier in Den Haag, als eerste van alle
NAVO-lidstaten de mededeling deed dat er luchtacties waren begonnen?) Kok:
«Dat wist ik niet.»2Er is welhaast Kamerbrede steun voor het besluit over te gaan tot luchtacties.
Alleen de fractie van de SP (Van Bommel) noemt de luchtaanvallen onrechtmatig
en onverantwoord. Verhagen (CDA) pleit ervoor dat er tussen de eerste en tweede
fase van de luchtacties geen interval mag zitten, omdat anders Milosevic de
gelegenheid wordt geboden represaillemaatregelen uit te voeren. Ook de woordvoerders
Blaauw en Valk laten zich in die zin uit. De woordvoerders geven aan meer
informatie te wensen over wat precies de fasering van de luchtacties inhoudt
en over de doelen die verbonden zijn aan de verschillende fasen.3(vraag: Op welk moment bent u op de hoogte gesteld van de fasering van
de luchtacties?) Blaauw: «Dat is gebeurd vlak na aanvang. De zaak begon
en toen is er nadere informatie gekomen. Dat is allemaal heel snel gegaan.
Van fase 1, naar fase 2 en dan verder is allemaal in een paar dagen gebeurd
en veel minder gradueel gegaan dan aanvankelijk misschien is
gedacht in Brussel.»1(vraag: Wanneer kreeg
u voor het eerst inzicht in de fasering en de inhoud van de fasering?) Vos:
«Natuurlijk al in oktober toen er voor het eerst sprake was van act
ord en de regering ons daarover informeerde. Gemeld is: er zal sprake zijn
van een fasering in de luchtacties. Maar de informatie die wij daarover kregen,
was uiterst summier. Wat wij te horen kregen, was: fase 1 betreft luchtafweersystemen
en directe communicatie in Kosovo, fase 2 betreft ook de militaire eenheden
in Kosovo en directe aanvoerlijnen uit Servië en fase 3 betreft ook allerlei
strategisch-militaire doelen in Servië. Dat was de informatie die wij
kregen en dat was uiterst summier»2Verhagen: «Tijdens
het plenaire debat van 24 maart heb ik ervoor gepleit om meteen over te gaan
tot fase 2. Op basis van vertrouwelijke informatie voordien hadden wij een
goed beeld van de verschillende fasen. Fase 1 was het uitschakelen van de
luchtafweer, fase 2 was het uitschakelen van de militaire infrastructuur in
Kosovo. Ik wilde dat meteen werd overgegaan tot fase 2, want als wij ons zouden
beperken tot het uitschakelen van de luchtafweer, kreeg Milosevic de kans
om in de tussentijd heel Kosovo schoon te vegen. Ik vond dat meteen de tanks
en de artillerie moesten worden uitgeschakeld. Dat kon ik alleen maar vinden
omdat ik wist dat er een fase 2 was. Dat verzon ik natuurlijk niet ter plekke.
Mijn collega's konden het ook weten. Wij wisten in ieder geval van fase 1,
2 en 3.»3De fractie van GroenLinks, die tot dat moment vraagtekens heeft gezet
bij de effectiviteit van luchtaanvallen, ziet zich geplaatst voor «het
moeilijkste besluit van het afgelopen jaar». Woordvoerder Vos geeft
aan de luchtaanvallen te steunen op «de absolute voorwaarde dat de internationale
gemeenschap zich verbindt aan het realiseren van het bestand, de vredesmacht
ook daadwerkelijk zal installeren en zal toezien op de veiligheid en de opbouw
van een nieuw Kosovo. In het geval de luchtacties niet het gewenste of juist
een tegengesteld resultaat opleveren, zal de NAVO bereid moeten zijn «vervolgstappen
te nemen, waarbij niets mag worden uitgesloten».4(vraag: Kon u op dat moment nog voorwaarden verbinden aan uw steun, nadat
u op 8 oktober had ingestemd zonder die voorwaarden met act ord?) Vos: «(...)
ik (heb) ook in het debat op 8 oktober een aantal elementen uitdrukkelijk
naar voren gebracht. Ik heb gezegd dat het wat ons betreft cruciaal was dat,
wanneer deze acties onverhoopt zouden moeten plaatsvinden, zij uiteindelijk
zouden moeten leiden tot een diplomatieke oplossing, dat de bescherming van
vluchtelingen voorop zou moeten staan en dat, wanneer zulks niet zo lukken
door alleen luchtacties, vervolgstappen zouden moeten worden genomen. Ik vond
ook bij de aanvang bij het debat op 24 maart (...) dat juist bij een herbevestiging
van act ord de Kamer expliciet mocht aangeven wat voor haar de cruciale toetstenen
waren voor de voortgang van de operatie.» (vraag: Moet ik het zo opvatten
dat u zegt: wij hebben heel expliciet een aantal uitdrukkelijke wensen van
onze fractie geformuleerd? Of zegt u: het was een absolute voorwaarde? Een
voorwaarde is onlosmakelijk verbonden aan het besluit zelf en het besluit
zelf was al op 8 oktober genomen, ook door uw fractie, namelijk instemmen
met.) Vos: «Dat besluit is genomen op 8 oktober, maar ik heb net al
gezegd: wij vonden het terecht en reëel, gezien de veranderingen in de
situatie, dat opnieuw in de Kamer een volwaardig debat plaatsvond. Dat debat
vond plaats op 24 maart en kwam te laat, omdat de vliegtuigen toen in de lucht
hingen. Wij waren van mening dat de Kamer op dat moment act ord moest herbevestigen.
Wij vonden het ook reëel om aan te geven onder welke condities mijn fractie
haar instemming gaf. Het was voor onze fractie helder dat wij ermee instemden
en dat wij daardoor medeverantwoordelijk waren voor de operatie. Wij gaven
wel aan wat bij de verdere gang van zaken toetstenen zouden zijn aan de hand
waarvan wij zouden beslissen: kunnen wij doorgaan met het steunen van deze
operatie?»5Minister Van Aartsen noemt een vierledig politiek doel van de NAVO-acties:
stopzetting van de Servische militaire acties, voorkoming van een humanitaire
catastrofe, ondertekening van het akkoord van Rambouillet, en afdwinging van
de afspraken tussen de FRJ en de NAVO van oktober 1998 over terugtrekking
van Servische eenheden. Hij stelt met betrekking tot de juridische onderbouwing
van de luchtaanvallen dat zij zijn gebaseerd op de weigering van Milosevic
de bepalingen van de resoluties 1199 en 1203, aangenomen onder hoofdstuk VII
van het VN-Handvest, na te leven. Kosovo is daarom geen interne aangelegenheid
van de FRJ. Op 23 maart heeft Van Aartsen tijdens de behandeling van de begroting
van Buitenlandse Zaken in de Eerste Kamer – toegevoegd dat de Nederlandse
regering in algemene zin vindt dat er sprake moet zijn van een resolutie,
maar dat er zich omstandigheden kunnen voordoen waarbij een ontsnappingsroute
moet worden opengehouden om dit type operaties ook zonder resolutie uit te
kunnen voeren. Van Aartsen zinspeelt hier op de humanitaire interventie. Voor
het plenaire debat in de Tweede Kamer wordt Van Aartsen in zijn spreekpunten
echter geadviseerd dit standpunt niet te herhalen, omdat het het regeringsstandpunt
ondergraaft en internationaal geen gemeengoed is. Van Aartsen noemt het argument
echter wel, maar geeft aan dat het «overigens nu niet aan de orde»
is.1Minister De Grave deelt mee dat Nederland meedoet aan de luchtacties die
die avond uitgevoerd worden. De minister stelt: «Ik kan bevestigen dat
de eerste en de tweede fase, zoals die zijn geformuleerd – de eerste
fase is de uitschakeling van de luchtverdediging en de tweede fase betreft
acties die zijn gericht op het militaire vermogen van Servië in Kosovo –
in belangrijke mate in elkaar zijn geschoven (...) Ik kan de Kamer meedelen
dat Nederland deelneemt aan de eerste en tweede fase, met andere woorden:
Nederland zal de komende uren deelnemen aan de acties».2Op de mededeling over het ineenschuiven van de fasen één en
twee volgen geen nadere vragen of opmerkingen.Tijdens de hoorzittingen gaat de minister van Defensie hier nader op in:(vraag: Kunt u, ook na het gesprek dat wij (...) met de heer Kroon hebben
gevoerd, aangeven of die eerste en die tweede fase nu wel of niet in belangrijke
mate in elkaar zijn geschoven?) De Grave: «Ik kan bevestigen dat dat
correct is. Ik kan u ook uitleggen wat er gebeurd is. De eerste fase ging
over het uitschakelen van de luchtverdediging van Servië. De tweede fase
ging over het bombarderen van militaire doelen in Kosovo. De reden waarom
fase 2 is vervroegd, eigenlijk voordat fase 1 was afgerond, had als achtergrond
de wijze waarop Milosevic had gereageerd op de start van de luchtacties.»
(vraag: Waar heeft u toen die informatie vandaan gehaald, dat de fasen 1 en
2 in belangrijke mate in elkaar waren geschoven?» (...)) De Grave: Ik
kan u inmiddels, mede namens de admiraal Kroon, zeggen dat ik nog steeds geheel
kan bevestigen dat hetgeen ik toen heb gezegd, juist is.»3De minister van Buitenlandse Zaken meldt over dit onderwerp:Van Aartsen: «Bij mijn weten is pas 27 maart besloten om fase 2
in te doen gaan. Dat was een besluit van de NAVO-raad. De situatie was zodanig
dat het nodig was om FRJ-troepen in Kosovo beneden de 44ste breedtegraad aan
te vallen. De Kamer is daarvan op de hoogte gesteld bij brief van 29 maart.
De regering gaf aan dat intensivering van de acties noodzakelijk was. Daarop
volgde dan het debat van 30 maart.» (vraag: Vond de regering al op 24
maart intensivering van de luchtacties noodzakelijk?) Van Aartsen: «Zoals
ik u aangeef, is dat besluit in de NAVO-raad op 27 maart genomen.»4Minister De Grave schrijft naderhand: «Herlezing van het stenogram van het plenair debat van 24 maart
1999 leerde mij dat verschillende Kamerleden (...) zich bezorgd toonden over
de fasering van de luchtaanvallen in relatie tot het lot van de Kosovaren:
bood de fasering van de luchtacties Milosevic niet de kans tijdens eventuele
gevechtspauzes in Kosovo zijn gang te gaan? In mijn antwoord destijds (...)
heb ik deze onrust willen wegnemen door te wijzen op de mogelijkheid de eerste
en de tweede fase in elkaar te schuiven, dus zonder een gevechtspauze in te
lassen. Uit de door mij gebruikte formulering kan worden afgeleid dat de NAVO
al vanaf 24 maart 1999 gelijktijdig fase een en twee uitvoerde. Dat was
uiteraard niet het geval.»1«Met de Kamer is destijds niet schriftelijk gecommuniceerd over de precieze
inhoud van de diverse fasen. Voorzover ik kan nagaan heeft de Kamer daar ook
niet naar gevraagd. Wel zijn de verschillende fasen geduid en is de politieke
betekenis ervan aangegeven (...) er (is) geen sprake geweest voor 27 maart
1999 van een besluit fase 1 en fase 2 ineen te schuiven of elementen van fase
2 onder te brengen in fase 1. Resteert de vraag waarom ik (...) opmerkingen
heb gemaakt die de indruk wekken dat dit wel zou zijn gebeurd. Mijn verklaring
(...) ligt in het feit dat in de beeldvorming fase 1 uitsluitend zag op uitschakeling
van de luchtverdediging (...) Ik heb mijn opmerkingen gemaakt ter verduidelijking
dat fase 1 niet uitsluitend acties tegen de Servische luchtverdediging zou
betreffen, maar ook militaire doelen in Kosovo. In de beeldvorming waren dit
fase 2 activiteiten.»2De Grave zegt tijdens het plenaire debat dat de missie van de Extraction
Force door de terugtrekking van de waarnemers uit Kosovo is beëindigd.
Het zou echter vreemd zijn de Nederlandse eenheden terug te trekken, gezien
de Nederlandse betrokkenheid bij KFOR. Tot het zover is, zullen de militairen
in Macedonië strikt binnen het door de Kamer gegeven mandaat opereren.
De minister van Defensie stelt dat er «verantwoorde risico's»
worden genomen.3De ministerraad komt bijeen op 26 maart 1999. Er wordt een toelichting
gegeven bij de recente ontwikkelingen, waarbij de raad wordt meegedeeld dat
duidelijk is dat de luchtacties nog een aantal dagen zullen duren.4Van Aartsen: «In de ministerraad van 19 of 26 maart heb ik
gezegd dat de operatie naar mijn oordeel wel enkele weken zou kunnen gaan
duren. Ik heb geen rekening gehouden met een korte Dayton-achtige slag. U
zult van mij niet de uitspraak tegenkomen dat de actie hoogstwaarschijnlijk
van korte duur zal zijn. In het algemeen heb ik mij onthouden van speculaties
over de duur van de operatie.»5In de raad wordt gesteld dat inmiddels is besloten delen van de tweede
fase van de luchtaanvallen te integreren in de eerste fase van het militair
optreden van de NAVO, zoals ook is gesteld in het plenaire debat van 24 maart.
In de gedachtewisseling wordt aangevoerd dat in de vergadering van 19 maart
is gepleit voor een geleidelijke toename van de intensiteit van de luchtaanvallen.
Daarvan is geen sprake meer, waardoor het gevaar bestaat dat de militaire
situatie escaleert. Anderzijds wordt er op gewezen dat aanmerkelijke troepenbewegingen
en toegenomen terreurdaden de NAVO tot het intensiveren van het militaire
optreden hebben genoopt. Daarnaast wordt de raad gemeld dat de taken voor
de eenheden van de Extraction Force zijn gewijzigd. Zij verdedigen nu alle
in Macedonië gelegerde NAVO-eenheden. De vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie van de Tweede Kamer zullen door middel van vertrouwelijke
briefings over het verloop van de militaire actie op de hoogte zullen worden
gesteld. De minister-president is niet op televisie verschenen om de Nederlandse
betrokkenheid bij het ingrijpen in Kosovo toe te lichten. Een nationale televisietoespraak
van de minister-president past niet in de Nederlandse traditie en doet geen
recht aan de staatsrechtelijke verhoudingen. De ministers van
Buitenlandse Zaken en Defensie worden gemachtigd, indien noodzakelijk in overleg
met de minister-president, te handelen conform het besprokene.1In de door Buitenlandse Zaken opgestelde en dagelijks geactualiseerde Update Kosovo van 26 maart 1999 staat dat er toenemende
onduidelijkheid is over de precieze doelstellingen van de luchtacties. «De
doelstelling om Milosevic zodanig te verzwakken dat humanitaire ellende wordt
voorkomen lijkt steeds meer op de voorgrond te raken ten koste van de doelstelling
om ondertekening akkoord af te dwingen (...) Duidelijk is dat eerstgenoemde
doelstelling meer mogelijkheden voor de NAVO biedt om t.z.t. acties te kunnen
beëindigen». Vanaf 26 maart is bij de dagelijkse briefing
van minister De Grave in het Defensie Crisisbeheersingscentrum (DCBC) een
ambtenaar van Buitenlandse Zaken aanwezig. De ministers Van Aartsen en De
Grave zullen, evenals minister-president Kok, ook in het weekeinde schriftelijk
per koerier op de hoogte worden gehouden van de laatste ontwikkelingen.2Op 26 maart spreekt ambassadeur Biegman – in verband met veiligheidsoverwegingen –
in de NAVO-raad zijn onvrede uit over de onthulling dat een Nederlandse F-16
een Servische MiG heeft neergeschoten.3Hij bericht op 27 maart dat Solana is begonnen met de
consultatieronde om over te gaan tot de tweede fase in de luchtcampagne.4Op 28 maart gaat fase twee in, parallel aan fase een,
zonder dat een gevechtspauze is ingelast. Op 29 maart beschrijft de Directie
Veiligheidsbeleid in een nota aan minister Van Aartsen een zevental opties
die liggen tussen fase twee van de luchtaanvallen en de offensieve inzet van
grondtroepen. Volgens DVB wordt te makkelijk gedacht dat de grondtroepenoptie
de eerstvolgende stap is. Alternatieve opties zijn: fase drie van de luchtaanvallen,
de inzet van gevechtsheli's, gerichte actie tegen president Milosevic, militaire
steun aan het UÇK, het opbouwen van meer militair vermogen in de regio
door SFOR-eenheden niet af te lossen (oude blijven, nieuwe komen), het opbouwen
van een grotere strijdmacht in Macedonië en erkenning van Kosovo. Bij
alle opties worden echter meteen vooral nadelen geconstateerd. De reactie
vanuit het ministerie van Defensie op het stuk is veelzeggend: «Stuk
viel slecht bij militairen in dit huis».5De Tweede Kamer ontvangt op 29 maart opnieuw een brief van de ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie. In de brief wordt gemeld dat is overgegaan
tot de tweede fase in de luchtaanvallen. De Nederlandse F-16's zijn ingezet
voor uiteenlopende taken. De gemoderniseerde MLU-versie wordt vanaf 28
maart meer gebruikt, met name bij het aanvallen van gronddoelen. De Nederlandse
eenheden die zijn uitgezonden in het kader van de Extraction Force zijn onder
het bevel geplaatst van de (NAVO-)commandant van het Ace Rapid Reaction Corps
(ARRC). De Extraction Force blijft in Macedonië om een bijdrage te leveren
aan de verdediging van aldaar gestationeerde NAVO-militairen en aan de afschrikking
tegen mogelijke aanvallen van de FRJ tegen Macedonië. Indien deze Nederlandse
eenheden deel zullen uitmaken van de enabling force voor KFOR, zal de Kamer
conform het Toetsingskader bij de besluitvorming worden betrokken.6Tijdens een procedurevergadering op 30 maart 1999 besluiten de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie de regering te vragen om de Kamer voortdurend
schriftelijk te informeren over actuele ontwikkelingen. In deze procedurevergadering
wordt eveneens besloten dat dezelfde middag een plenair debat tussen de fractievoorzitters,
minister-president, minister van Buitenlandse Zaken en minister van Defensie
zal worden gehouden.7In dit debat blijkt er
nog steeds brede steun te bestaan voor het uitvoeren van de luchtaanvallen.
De fractie van de SP (Marijnissen) staat echter niet meer alleen in haar afwijzing
ervan, want de fractie van GroenLinks blijkt verdeeld. Woordvoerder
Rosenmöller geeft aan dat de leden Karimi en Van Gent niet langer kunnen
instemmen met de luchtaanvallen, omdat zij een oorzakelijk verband zien tussen
de humanitaire situatie op de grond en de NAVO-luchtaanvallen. Deze stelling
wordt echter door PvdA (Melkert), VVD (Dijkstal), D66 (De Graaf), CDA (De
Hoop Scheffer), SGP (Van den Berg), GPV en RPF (Van Middelkoop) verworpen.
De overige leden van de GroenLinks-fractie blijven de bombardementen steunen
onder de voorwaarden die zijn aangegeven in het debat van 24 maart.1De Hoop Scheffer, Melkert en Dijkstal stellen dat de grondtroepenoptie
niet aan de orde is. De Graaf geeft aan dat de fractie van D66 deze optie
niet volledig uitsluit. Ook Van den Berg en Rosenmöller zijn deze mening
toegedaan. Laatstgenoemde pleit daarnaast voor de mogelijkheid van een bombardementspauze
om ruimte te laten voor diplomatieke initiatieven en vraagt of het mogelijk
is de in Macedonië aanwezige NAVO-eenheden humanitaire taken te laten
uitvoeren.2Minister-president Kok benadrukt dat er geen alternatief is voor de inzet
van het luchtwapen. Het luchtwapen is een middel om het politieke doel, het
ondertekenen van de akkoorden van Rambouillet, te bereiken. Kok stelt: «Het
moment waarop wij zeggen dat het luchtwapen niet meer kan worden gebruikt
en dat wij opnieuw in gesprek moeten gaan, zal een moment moeten zijn waarop
spijkerhard is komen vast te staan dat het dan ook inderdaad tot een akkoord
zal leiden, tot duurzame en houdbare afspraken». Dit betekent niet dat
de politieke lijn niet meer telt: «alles wat voor het militaire wapen
in de plaats kan komen en tot het door ons gewenste resultaat leidt, heeft
voorrang».3Minister De Grave brengt opnieuw naar voren dat een aparte besluitvormingsprocedure
noodzakelijk is voor het overhevelen van de troepen van de Extraction Force
naar de enabling force van KFOR. Daarnaast verklaart hij zich bereid te bezien
of Nederlandse troepen in Macedonië betrokken kunnen worden bij humanitaire
taken. Ook zegt hij toe met graagte te voldoen aan het verzoek de Kamer regelmatig
te informeren: «Wij zullen dat op alle mogelijke manieren doen, vertrouwelijk,
op Defensie, via briefings en via AO's. De informatieplicht naar de Kamer
als het om een kwestie als deze gaat, vind ik van het grootste belang. Alles
wat kan bijdragen aan de versterking van het draagvlak voor deze operaties,
dat moet gebeuren».4Na het plenaire debat vindt voor de leden van de vaste commissies voor
Defensie en Buitenlandse Zaken in het ministerie van Defensie een vertrouwelijke
briefing plaats over de NAVO-luchtacties. Om een dergelijke briefing is gevraagd
door de fractie van GroenLinks. Naar aanleiding van het verzoek van deze fractie
heeft Defensie besloten de hele vaste commissie voor Defensie uit te nodigen,
waarna ook de commissie voor Buitenlandse Zaken heeft gevraagd aanwezig te
mogen zijn.5De vaste commissies
worden in het vervolgtraject regelmatig middels vertrouwelijke briefings op
de hoogte gesteld.Vos: «Ik denk dat het voor de informatie van de Kamer van belangrijk
was dat het gebeurde. Ik hecht er wel aan om zoveel mogelijk besluiten in
de openbaarheid te nemen. Je moet dan ook heel voorzichtig zijn om op deze
manier te werken. Maar het is duidelijk dat in een situatie als deze sommige
informatie vertrouwelijk moet blijven. Wij vonden de inhoud van de briefings
overigens vaak erg teleurstellend. De informatie die wij daarbij kregen, stond
vaak eerder al in de krant. Het blijkt dat journalisten die overal vandaan
plukken. Ik heb herhaaldelijk gedacht: waarom moet dit vertrouwelijk, kan
het niet in het openbaar? Bovendien kregen wij voor ons cruciale informatie
niet tijdens die briefings (...) Daarnaast wil ik zeggen dat die briefings
een bepaalde politieke betekenis hebben. Zo werkt het ook. De regering heeft
dat middel gebruikt om de steun van de Kamer veilig te stellen.»1Valk: «Als ik terugkijk
naar de briefings rondom Kosovo, heb ik het gevoel: ik heb niet zoveel meer
nieuws gehoord dan wat bijvoorbeeld in de media werd gewisseld.»2Kroon: «Het was
deels informatie die al in de krant had gestaan. Alles wat in de krant staat,
kunnen wij niet zomaar aan iedereen vertellen (...) Het ging ons niet alleen
om de informatie die wij aan de Kamerleden gaven. Het ging ons er ook om,
te horen of er bij de Kamerleden op bepaalde gebieden nog wensen en vragen
leefden die noodzaakten dat wij daar vertrouwelijk over praatten, dus dat
zij ons informatie gaven. Het was dus ook informatie-uitwisseling. Het was
niet slechts vertellen wat wij wisten van een bepaalde operatie. Het was niet
alleen het geven van aanvullende informatie, maar ook het bekijken of er nog
bepaalde vragen bij de Kamerleden leefden waarop wij antwoord zouden kunnen
geven.» (vraag: Hoe werden die briefings vanuit Defensie beschouwd?
Werden die als bevredigend ervaren?) Kroon: «Heel positief. Wij gingen
ervan uit dat de Kamer haar werk alleen dan goed kan doen als zij alle gegevens
op tafel krijgt die van belang zijn voor bepaalde besluiten. Wij vonden dat
datgene wat wij deden ertoe bijdroeg om een zo breed mogelijke informatie
aan de Kamerleden te geven, opdat zij hun taak op de best mogelijke manier
zouden kunnen uitvoeren.»3's Avonds staat in de NAVO-raad het besluit op de agenda om over te gaan
naar fase drie van de luchtaanvallen.4De NAVO-raad besluit echter niet tot fase drie, maar
tot wat later genoemd zal worden fase 2-plus, een optie die op 29 maart in
de NAVO-raad is opgebracht. Dit houdt in dat naast de doelen uit de fasen
1 en 2 bepaalde, tevoren geselecteerde en door secretaris-generaal Solana
goedgekeurde strategische doelen uit fase drie worden aangevallen. Het is
een op dat moment geheim besluit dat luidt: «The Council understands
that the SG (secretaris-generaal Solana) has the
authority on the basis of the existing plans to implement, suspend or terminate
airstrikes against a certain number of selected high value FRY military targets
including those north of the 44th parallel and to direct SACEUR accordingly,
taking into account the need to minimize collateral damage and the views expressed
in the Council».5In eerste instantie besluit de NAVO-raad dat per doel toestemming dient te
worden gegeven. In een later stadium is toestemming noodzakelijk voor het
aanvallen van bepaalde soorten doelen uit de derde fase.6Uit de door NATO press service aangegeven lijn van woordvoering «if
asked about moving air operations to a new phase» valt af te leiden
dat het besluit niet publiek mag worden gemaakt: «NATO air operations
are being pursued in a robust and intense manner. It is misleading to speak
of phases. There is only one campaign and one objective. This remains to disrupt
the Serb war machine and weaken its ability to inflict suffering in Kosovo.
The Allies will see the mission through to the end».7Gevraagd naar de opvatting van de Nederlandse regering over deze lijn
van woordvoering en mogelijke consequenties hiervan voor de informatievoorziening
aan de Tweede Kamer deelt de minister van Buitenlandse Zaken schriftelijk
aan de commissie mee:De Nederlandse Regering heeft niet gereageerd op de (...) door de NAVO
verspreide «current media messages on Kosovo for the 19» d.d.
31 maart 1999 met betrekking tot de passieve woordvoering inzake het ingaan
van een nieuwe fase in de luchtcampagne. De door de NAVO-persdienst verspreide
voorstellen inzake woordvoering moeten gezien worden tegen de achtergrond
van het geheime besluit van de NAVO-Raad van 30 maart inzake de overgang naar
fase «2-plus» van de luchtacties. Het werd, o.m. om operationele
redenen, niet wenselijk geacht om in te gaan op eventuele vragen m.b.t. een
fasering van de luchtcampagne, en de inhoud van de fases. Tevens
moet de voorgestelde woordvoering worden gezien in het licht van voorstellen
om een eventueel «Paasbestand» in te lassen. Voor de informatievoorziening
naar de Tweede Kamer heeft een en ander geen gevolgen gehad (...).1Tijdens de hoorzittingen wordt tevens ingegaan op fase 2-plus:(vraag: Wat is het verschil tussen 2-plus en 3?) Geerts: «Er is
een aantal verschillen. Nederland had een voorkeur voor wat later fase 2-plus
of 2B is gaan heten vanwege de behoefte aan een vorm van politieke controle
op de luchtacties. Dit betrof de mandatering en de rol van de secretaris-generaal
in dat geheel. Daarnaast was er de wens om niet meer geweld te gebruiken dan
nodig. De hoop was dat er weer een moment zou komen waarop men weer aan de
onderhandelingstafel kon gaan zitten. Men wilde ook de collateral damage tot
een minimum beperken en de veiligheid van de eigen mensen die betrokken waren
bij de uitvoering zoveel mogelijk waarborgen. In het geheel speelde ook de
geografische verbreding een rol, namelijk boven de 44ste breedtegraad.»
(vraag: Hoe is dat gegaan op de 30ste? Heeft u daar zelf advies over uitgebracht
aan de minister-president?) Geerts: «Op dinsdag 30 maart was de minister-president
betrokken bij twee plenaire debatten in de Kamer, namelijk over de Europese
Raad van Berlijn en over Kosovo. Dit laatste was het eerste grote plenaire
debat over Kosovo.» (vraag: Dat was overdag.) Geerts: «Ja. Op
een gegeven moment kwam er een «most immediate»-codebericht van
de PV NAVO, de heer Biegman, binnen. Daar stond in – wij wisten dat
overigens al uit codes van de vorige dag – dat de overgang naar fase
3 in een stroomversnelling kwam, met name door Amerikaanse druk. Dit idee
werd gesteund door een aantal bondgenoten. Er waren ook bondgenoten, met name
de Fransen, die om dezelfde redenen als Nederland bezwaar hadden tegen de
overgang naar fase 3. Uiteindelijk is daar fase 2-plus uitgekomen. Toen de
drie bewindspersonen die in de Kamer aanwezig waren dat bericht uit Brussel
ontvingen, is afgesproken om zo spoedig mogelijk na afloop van het debat daarover
door te spreken in de ministerskamer in dit huis. Dat is ook gebeurd. Er is
uitvoerig over van gedachten gewisseld. De consequenties van beide scenario's
zijn grondig doorgesproken met de minister-president, minister Van Aartsen
en minister De Grave. Uiteindelijk heeft dit geleid tot het besluit om de
PV NAVO te instrueren dat Nederland kon instemmen met fase 2-plus. Dat is
telefonisch overgebracht door de directeur-generaal politieke zaken aan de
heer Biegman.» (vraag: Waren de bewindslieden tegen fase 3?) Geerts:
Absoluut (...) De bewindslieden waren, om de genoemde redenen, unaniem van
mening dat wij niet over moesten gaan naar fase 3, maar dat voor de optie
2-plus gekozen moest worden.»2De Grave: «Ik
vond het compromis dat hier internationaal was gevonden, echt een trouvaille.
Aan de ene kant werd de druk opgevoerd, maar SACEUR kreeg niet de volle ruimte.
Er werd ook echt een politieke toets naast gezet langs de lijn van de secretaris-generaal
van de NAVO. Wij beoogden twee dingen tegelijk te bereiken: het afgeven van
het signaal: wij gaan vanaf fase 2 intensiveren en wij sluiten daar bij voorbaat
alle elementen uit fase 3 niet bij uit, maar wij laten de mate waarin en de
wijze waarop mede afhangen van de nadrukkelijke beoordeling van de SG van
de NAVO.»3Minister De Grave beklaagt zich over de besluitvorming terzake. Hij meent
te laat (namelijk tijdens het plenaire debat) te zijn ingelicht. Het eerste
bericht hierover blijkt echter pas die middag om 16:00 uur, middels een telefoongesprek
tussen ambassadeur Biegman en plaatsvervangend directeur-generaal Politieke
Zaken Siblesz, bij Buitenlandse Zaken binnen te zijn gekomen. Een secure fax
(een fax verzonden over een beveiligde lijn) is om 17:00 uur naar de Tweede
Kamer gebracht. Het is bij Buitenlandse Zaken niet bekend of minister-president
Kok of minister Van Aartsen reeds eerder informatie uit een
andere bron hebben ontvangen. Wel blijkt de raadadviseur Geerts van Algemene
Zaken op 29 maart telefonisch inlichtingen te hebben ingewonnen over wat fase
drie precies inhoudt.1(vraag: U heeft zich volgens een memorandum van het ministerie van Buitenlandse
Zaken beklaagd dat u te laat bent geïnformeerd over die overgang naar
fase 2-plus. Kunt u aangeven waarom u zich heeft beklaagd?) De Grave: «Het
is een beetje zwaar aangezet. Ik heb op een gegeven moment tegen collega Van
Aartsen gezegd: ik vind het vervelend dat de codeberichten van de NAVO blijkbaar
over zoveel schijven lopen, dat ik ze vaak pas twee dagen later krijg; daar
staan allerlei dingen in die ik nuttig vind; Ik weet niet precies waar het
aan ligt, ik ben het nog even op mijn eigen departement nagegaan en daar bezweren
zij mij dat, zo gauw het bij Defensie binnenkomt, het op mijn bord wordt gelegd;
kun je nagaan of dat bij jou ergens kan worden versneld?»2De Directie Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse Zaken
verstuurt op 31 maart een geheime notitie, getiteld «Kosovo: stand van
zaken, 31-3-1999» naar de Nederlandse missie bij de NAVO. Op het document –
opgesteld door Defensie en Buitenlandse Zaken – staat genoteerd dat
het een stuk voor de minister-president, de minister van Defensie en de minister
van Buitenlandse Zaken betreft. De notitie opent met de constatering dat de
voornaamste doelstelling van de luchtacties, te weten de aanvaarding van Rambouillet,
tot dusver niet is bereikt. «Integendeel, Milosevic gedraagt zich nog
meedogenlozer dan ten tijde van het besluit over de luchtacties voor mogelijk
werd gehouden.» Hij speculeert op de afbrokkeling van de eensgezindheid
binnen de NAVO. Er is besloten tot uitbreiding van fase twee. De luchtaanvallen
worden geïntensiveerd, wat wordt gedefinieerd als «er worden meer
«sorties» uitgevoerd, wat het aanvallen van meer en andere doelen
mogelijk maakt». Het is nog te vroeg om over de effectiviteit van de
luchtaanvallen te oordelen. Deze moeten geruime tijd worden voortgezet, voor
zij het gewenste militaire effect hebben. Over de inzet van grondtroepen wordt
gemeld dat dit steeds nadrukkelijker ter discussie zal komen te staan. De
vraag zal echter in eerste instantie worden beantwoord in andere hoofdsteden,
Washington voorop.3Directeur-generaal Politieke Zaken Van Eenennaam schrijft op 31 maart
1999 een memorandum, getiteld «Enkele overwegingen met betrekking tot
Kosovo». Hierin wordt de beleidslijn van de Nederlandse regering geformuleerd.
Het memorandum staat op de agenda van de ministerraad van 1 april 1999. Van
Eenennaam schrijft over de luchtoperaties dat zij een tweeledig doel dienen:
ten eerste zijn zij gericht op het uitschakelen van het militaire vermogen
van Milosevic, ten tweede dienen ze als drukmiddel voor aanvaarding van «Rambouillet».
Over de fasering van de luchtacties stelt de DGPZ dat zij politiek van belang
is omdat bij elke stap aparte politieke besluitvorming is voorzien, «mede
om rekening te kunnen houden met de mogelijkheid dat Milosevic na een fase
tegemoetkomendheid zou willen betrachten.» De wijze waarop Milosevic
reageert is echter onderschat. Daarmee verliest de fasering haar politieke
betekenis. Volgens de DGPZ gaat het er nu om doelen te kiezen die het grootste
effect hebben op het beëindigen van de gewelddadigheden. Wat wel van
belang blijft nu fasen niet meer zo belangrijk zijn, is een voortdurende politieke
controle. Onbevredigend genoeg moet de duur van de luchtacties eerder in weken
dan in dagen worden uitgedrukt. De grondoptie is niet realistisch en een mogelijke
pauze in de luchtacties is alleen zinvol indien deze is gekoppeld aan een
«serieus politiek inhoudelijk initiatief». Wel ziet Van Eenennaam
mogelijkheden voor het uitvoeren van humanitaire taken door
militairen, waarvoor minister Van Aartsen op 31 maart uitdrukkelijk aandacht
heeft gevraagd – en gekregen – bij SG NAVO Solana. Daarnaast bepleit
hij de genie-eenheid die medio april uit Macedonië wordt teruggetrokken,
af te laten lossen en daarnaast een vuurmondpeloton uit te zenden. Aan beide
eenheden is behoefte en er gaat een signaalwerking van uit.1Het memorandum van de directeur-generaal Politieke Zaken bepaalt voor
een groot deel de discussie tijdens de ministerraad van 1 april 1999. In de
ministerraad wordt besproken dat voor uitschakeling van het politieke systeem
van Milosevic geen legitimatie is gegeven in een VN-resolutie. Het doel van
de militaire actie zal zich daarom moeten beperken tot het bevorderen van
een politieke oplossing en het beschermen van de bevolking van Kosovo. Ook
wordt gesproken over de wenselijkheid van een deugdelijke vervolgstrategie
van de NAVO en de overtuigingskracht van de rechtsbases van het militair optreden
van de NAVO, gelegen in de resoluties 1199 en 1203 en in het zogenaamde Holbrooke-Milosevic-akkoord
van 12 oktober 1998. Het doel van het militair optreden is het zoveel mogelijk
uitschakelen van het militaire vermogen van president Milosevic. Voorts dienen
de militaire acties van de NAVO als drukmiddel teneinde president Milosevic
ertoe te bewegen Rambouillet te aanvaarden. Grondtroepen zullen wat Nederland
betreft niet worden ingezet.2Het punt van de uit te voeren humanitaire taken door in Macedonië
gelegerde eenheden is bij SG NAVO Solana aangekaart naar aanleiding van de
vraag van het Kamerlid Rosenmöller tijdens het plenaire debat van 30
maart. Vervolgens wordt ingebracht dat de humanitaire taak niet als basis
kan dienen voor de aanwezigheid van NAVO-eenheden in Macedonië en wordt
om een nadere toelichting gevraagd. Geverifieerd moet worden of er in de Kamer
voldoende steun bestaat voor het uitzenden van een geniecompagnie en een vuurmondpeloton.
De raad stemt in met de voorgestelde bijdrage aan de NAVO-eenheden in Macedonië.
De woordvoerders van de in aanmerking komende Tweede-Kamerfracties zullen
worden geconsulteerd, waarna – afhankelijk van de uitkomsten hiervan
de Kamer zal worden geïnformeerd.3In Brussel vindt op 3 april 1999 binnen de NAVO een brainstormsessie plaats,
«ambassadors only». De PV NAVO, ambassadeur Biegman, releveert
dat «algemeen de opinie bestond dat (het) noch voor Kosovo zelf, noch
voor de toekomst van de NAVO, verantwoord (is) om dit conflict niet te winnen,
al kan dat langer duren dan wij hadden gehoopt». De voornaamste uitkomst
van de sessie is dat de militaire autoriteiten opties gaan uitwerken voor
een mogelijke inzet van grondtroepen als vervolg op de luchtaanvallen, «zij
het dat het ogenblik niet gekomen is voor het politieke signaal van een formeel
mandaat». Biegman denkt persoonlijk over de grondtroepenoptie dat het
«momentum» voor een beslissing voor de top van Washington zal
liggen.4In de reguliere NAVO-raad pleit Biegman ervoor om «all
out» te gaan bij de luchtacties en met name meer risico's te nemen bij
het aanvallen van gronddoelen.5De militaire vertegenwoordiger bij de NAVO laat in reactie
op het «ambassadors only»-bericht van Biegman weten dat voor ontplooiing
van grondtroepen voor grondactie minimaal zes weken nodig zijn, gebaseerd
op de meest optimistische inschatting van optie B, die negen maanden eerder
is ontwikkeld.6Op
6 april schrijft de regering aan de Kamer:Van de drie mogelijke opties voor militaire inzet – lucht, grond
of een combinatie – is door de NAVO reeds geruime tijd geleden uitdrukkelijk
gekozen voor de eerste. Vastgesteld moet worden dat de optie van grondtroepen
in een offensieve rol, gelet op de vereiste omvang van een dergelijke troepenmacht
en de termijn waarop deze operationeel zou kunnen zijn, niet
realistisch is. Wel is de inzet van grondstrijdkrachten voorzien om op de
naleving van een eenmaal bereikt akkoord toe te zien en de veilige terugkeer
van de vluchtelingen te garanderen.1Intussen is op 2 april 1999 vanuit de NAVO-missie in Brussel bericht dat
de Enabling Force voor KFOR, gestationeerd in Macedonië, wordt opgedragen
werkzaamheden te verrichten ten behoeve van verdrevenen. Biegman: «Naar
mijn mening zou de Nederlandse genie-eenheid zeer waardevol werk kunnen doen».2Op 3 april geeft minister De Grave opdracht om op zo
kort mogelijke termijn noodhulp te verlenen aan Macedonië, in het kader
van operatie Provide Shelter. De Tweede Kamer
wordt van de humanitaire hulpverlening door de Nederlandse troepen in Macedonië –
en het kabinetsbesluit een vuurmondpeloton (120 militairen) uit te zenden –
op de hoogte gebracht in een brief van 3 april 1999.3De hulp aan
de vluchtelingen is ook onderwerp van een uitvoeriger brief van 6 april, waarin
er melding van wordt gemaakt dat de NAVO bezig is voorbereidingen te treffen
voor het zenden van een troepenmacht van circa 6000 militairen naar Albanië.
In de brief wordt daarnaast gesteld dat de luchtaanvallen «in de afgelopen
dagen zijn geïntensiveerd», zonder aan te geven dat hiertoe in
de NAVO-raad een besluit is genomen waardoor de luchtaanvallen in feite zijn
uitgebreid tot de eerder beschreven «tussenfase» tussen de fasen
2 en 3, die een geografische verbreding inhoudt. Wel wordt gemeld dat doelen
als «een elektriciteitscentrale» en «een aantal bruggen»
zijn gebombardeerd.4(vraag: (Deze) brief zou volgens de Kosovo-evaluatie bedoeld zijn om de
Kamer te informeren over de fase 2-plus. Intensivering is, lijkt me, niet
hetzelfde als uitbreiding. Je kunt binnen een fase intensiveren, maar uitbreiding
houdt in dat je er een fase bij trekt dan wel naar een volgende fase gaat.)
Van Aartsen: «Ik verschil met u van mening over het semantische onderscheid
tussen intensiveren en uitbreiden. Intensiveren betekende het zetten van verdere
stappen in de afgesproken fasering. Zo staat mij dat voor de geest.»5Tijdens een Algemeen Overleg op 6 april 1999 over de opvang van vluchtelingen
uit Kosovo bericht minister De Grave dat Defensie «buitengewoon snel
en adequaat» heeft gereageerd op het verzoek om hulp aan de NAVO. Hij
geeft daarnaast aan dat de verzoeken aan Nederland zich voornamelijk hebben
geconcentreerd op Macedonië omdat daar nu eenmaal Nederlandse militairen
zijn.6Blijkens een
notitie van het Defensie Crisisbeheersingscentrum is een belangrijke voorwaarde
voor de hulpverlening door Nederlandse militairen in Macedonië dat de
planning hiervoor niet ten koste mag gaan van bestaande, geplande en mogelijke
toekomstige grondoperaties. Ook mag de hulpverlening de uitvoering van operatie Allied Force niet belemmeren.7Op 7 april 1999 is er wederom een plenair debat tussen fractievoorzitters
De Hoop Scheffer (CDA), Melkert (PvdA), Rosenmöller (GroenLinks), Dijkstal
(VVD), De Graaf (D66), Marijnissen (SP), de woordvoerders Van Middelkoop (GPV)
en Van den Berg (SGP), en de minister-president, minister van Buitenlandse
Zaken en minister van Defensie. Aan de orde zijn de brieven van 3 en 6 april
over de humanitaire hulpverlening, de uitzending van een vuurmondpeloton (artillerie)
en het militaire optreden in Kosovo. Rode draad in dit debat zijn de informatievoorziening
en de optie van de grondtroepen, in verschillende vormen. De uitzending van
het vuurmondpeloton raakt hierdoor op de achtergrond. De VVD spreekt zich
uit tegen de inzet van grondtroepen als bezettingsleger, maar pleit voor uitbreiding
van het mandaat om kleinschaliger Albanië te hulp te schieten. D66 sluit
de offensieve inzet van grondtroepen niet uit en geeft aan dat
zou kunnen worden begonnen met de opbouw – niet de inzet – van
een troepenmacht: «De fractie van D66 vindt dat de opbouw van een grondtroepenmacht
serieuze overweging binnen de NAVO behoeft. Laat duidelijk zijn, een opbouw
is niet hetzelfde als een daadwerkelijke massale inzet. De resolute afwijzing
zonder meer door de regering wordt door ons niet gedeeld.» Daarnaast
bepleit de fractie beperkte inzet van grondtroepen voor noodoperaties en beveiliging
van corridors. Ook PvdA en CDA lijken te denken aan de mogelijkheid van kleinschaliger
operaties op de grond.1Minister Van Aartsen laat weten dat ook de inzet van grondtroepen met
een beperkte omvang en een beperkte opdracht niet realistisch is: «het
inzetten van grondtroepen in deze crisis (zou) een enorme stap zijn. Dat kan
het begin zijn van een totale Balkanoorlog», en: «ook een beperkte
operatie als het creëren van een corridor (vergt) een forse inzet van
grondtroepen (...) Dit betreft een inzet in offensieve zin (...) en de regering
heeft gezegd dat zij die brug niet over wil gaan.» In vertrouwelijke
achtergrondinformatie bij de spreekpunten van Van Aartsen staat overigens
dat de militaire autoriteiten van de NAVO, weliswaar zonder formele opdracht,
studie verrichten naar mogelijke grondopties.2Door de stellingname van minister Van Aartsen raakt minister De Grave
verstrikt in zijn antwoord op kritische vragen van De Hoop Scheffer, die de
regering beticht van onduidelijkheid. De Grave weet dat in bepaalde gevallen
luchtaanvallen steun vanaf de grond nodig hebben. Hij «wilde waarschijnlijk
voorkomen dat door uw stellige uitspraken over de Nederlandse positie t.a.v.
planning/opbouw van grondtroepen de hogergenoemde missies op de grond (ter
ondersteuning van de luchtaanvallen) in het gedrang zouden komen», zo
wordt naderhand aan minister Van Aartsen geschreven.3Minister-president Kok brengt uitkomst tijdens het debat. Hij geeft aan
dat de grootschalige inzet van grondtroepen niet aan de orde is en zegt toe
de Tweede Kamer, op een door het kabinet te bepalen wijze, te zullen informeren
over de mogelijkheid om de effectiviteit van militaire acties te vergroten
door middel van kleinschalige inzet van troepen op de grond, en de vraag of
er binnen de geformuleerde mandaten voldoende wordt gedaan of meer moet gebeuren.4Uit de inbreng van de fractievoorzitters blijkt dat aan de hand van de
in de laatste week gebombardeerde doelen er onduidelijkheid is over in welke
fase de luchtoperatie verkeert. De Kamer is dan nog niet door de regering
geïnformeerd over het besluit tot fase 2-plus. In de media is echter
breed uitgemeten dat de doelenkeuze is uitgebreid en dat er heviger wordt
gebombardeerd. Rosenmöller stelt: «Voorzover wij kunnen overzien,
zit de NAVO met haar luchtacties de facto in fase 3. Ze spreken daar over
fase 2-plus.» Hij verbindt daaraan de vraag: «Gebeurt dat omdat
de formele besluitvorming omzeild moest worden of niet heeft plaatsgevonden?»
Dijkstal is van mening dat «wat tot nu toe gebeurt, nog past in de zo
genoemde fasering». Hij geeft aan het niet helemaal te kunnen overzien:
«ik weet daar, om redenen die ik wel kan begrijpen, niet het laatste
van».5Minister De Grave laveert in zijn antwoord heen om het geheime besluit
van 31 maart over de instelling van fase 2-plus. De inbreng van de minister
van Defensie komt er op neer dat de fasering minder belangrijk is geworden
en dat de aangevallen doelen wel degelijk binnen het gestelde kader vallen.
De Grave spreekt van «intensivering van bombardementen op het grondgebied
van Servië», waarin «meer en meer operationele doelen (worden)
gebombardeerd». De intensiveringen betreffen «nadrukkelijk doelen
die een aantoonbare relatie hebben met het militaire vermogen (...) van Milosevic».
«In alle politieke helderheid lijkt mij de huidige situatie
dat het besluit van de NAVO-raad van vorige week zaterdag (het besluit van 27 maart om over te gaan naar fase 2) ertoe strekte
militair-strategische doelen aan te vallen, waaronder doelen die niet van
rechtstreeks belang zijn, maar van betekenis zijn voor de militaire activiteiten
van Milosevic».13.9.4 Humanitaire hulpverlening en de weg naar KFORPV NAVO Biegman bericht op 8 april 1999 dat het operatieplan voor de humanitaire
NAVO-operatie in Albanië, Allied Harbour,
ter goedkeuring aan het Militair Comité en daarna aan de NAVO-raad
voorligt. Het proces van «force generation» voor «AFOR»
zal aanvangen op 12 april, waarna de missie op 16 april een aanvang kan nemen.2Op 8 april vindt tevens een vertrouwelijke briefing
in het ministerie van Defensie plaats waarin de Kamerleden meer krijgen te
horen over fase 2-plus.Tijdens de ministerraad van 9 april 1999 wordt ingegaan op het plenaire
debat van 7 april. Er wordt benadrukt dat er geen verschil van inzicht bestaat
over de inzet van grondtroepen. Kleinschalige acties om de effectiviteit van
de luchtaanvallen te vergroten behoren wel tot de mogelijkheden, maar hierover
zal de Tweede Kamer vooraf worden geïnformeerd omdat het een wijziging
van het mandaat zou betekenen.3Op 9 april 1999 schrijft DGPZ Van Eenennaam, in een vertrouwelijke notitie
voor een Catshuisoverleg over Kosovo op de volgende dag, dat voor offensieve
inzet van grondtroepen geen planning of voorbereidingen worden verricht in
NAVO-verband. Een eventuele inzet van «kleine eenheden» behoeft
instemming van de regering en betrokkenheid van de Kamer conform het Toetsingskader.
In een notitie «vooruit kijken» stelt Van Eenennaam dat het vertrouwen
in het op korte termijn beëindigen van de patstelling kan toenemen, nu
de luchtaanvallen groter effect sorteren. Dit kan weer leiden tot verminderde
aandacht voor een offensieve grondoptie.4De regering stelt op 12 april 1999 de Tweede Kamer in kennis van het besluit
deel te nemen aan operatie Allied Harbour in Albanië.
Nederland draagt bij met een bataljonshoofdkwartier en een beveiligingscompagnie
van het korps mariniers (samen 220 militairen), een transporteenheid van de
koninklijke landmacht (140 militairen) en een Chinook helikopterdetachement
(70 tot 120 militairen). Het Chinook detachement wordt ingezet vanuit Macedonië.
«Het kabinetsbesluit is genomen met inachtneming van het Toetsingskader».5Op 15 april
wordt ambassadeur Biegman geïnstrueerd in te stemmen met de Activation
Order voor operatie Allied Harbour.6De ministers van Buitenlandse Zaken komen tijdens de NAVO-raad van 12
april 1999 niet tot een wijziging in het beleid.7Minister Van Aartsen pleit voor doorzettingsvermogen
in het kader van de luchtacties.8In een gesprek met SACEUR en marge van de bijeenkomst
maakt de opperbevelhebber de minister duidelijk dat de offensieve inzet van
grondtroepen als optie overeind moet blijven. Van Nederland zou in dit geval
een brigade worden verwacht.9De Kamer wordt op 13 april 1999 over de uitkomsten van
de ministeriële NAVO-raad geïnformeerd.10In vervolg op het Catshuisoverleg van 10 april wordt op 12 april 1999
de Interdepartementale Werkgroep Kosovo (IWK) opgericht, waarin hoge ambtenaren
van de ministeries van Algemene Zaken (raadadviseur internationaal beleid),
Buitenlandse Zaken (DGPZ) en Defensie (CDS en Directie Algemene Beleidszaken)
vertegenwoordigd zijn. De werkgroep ressorteert direct onder het politieke
niveau en komt dagelijks bijeen. Doel is het versterken van de interdepartementale
coördinatie. Het mandaat van de werkgroep betreft alle
politieke, militaire en humanitaire aspecten van de crisis in Kosovo en uitdrukkelijk
niet de opvang van vluchtelingen in Nederland. Hiervoor wordt een aparte Task
Force vluchtelingen in het leven geroepen. Directe aanleiding voor oprichting
van de werkgroep zijn coördinatieproblemen rond een Algemeen Overleg
over de opvang van vluchtelingen uit Kosovo van 6 april in verband met de
agenda van de JBZ-raad (de raad van ministers van Justitie en Binnenlandse
Zaken van de EU) van 7 april.1Van Aartsen: «Op 10 april hebben wij op mijn voorstel besloten het
samenwerkingspatroon te laten neerslaan in een meer formeel kader. Dan kan
in voorkomende gevallen ook de plaatsvervangend directeur-generaal adequaat
opereren. De achtergrond was niet dat er problemen in de communicatie waren.»2(vraag: Was er
een speciale aanleiding om formeel een dergelijke werkgroep in te stellen?)
Kok: «Het is niet zo dat er voor die tijd iets aan mankeerde. De politieke
samenwerking tussen de bewindslieden en de ambtelijke ondersteuning zijn vanaf
het begin van de Kosovo-crisis en ook in de aanloop naar die crisis goed geweest.
Op enig moment, volgens mij op zaterdag 10 april, heb ik in een bijeenkomst
op het Catshuis in aanwezigheid van de medewerkers tegen collega De Grave
en collega Van Aartsen gezegd dat het mij goed leek om onder die goede samenwerking
een meer formele, geformaliseerde ambtelijke overlegstructuur te leggen om
te voorkomen dat op de een of andere manier communicatieproblemen zouden kunnen
gaan ontstaan in iets wat goed liep. De heer Van Aartsen heeft in een van
de volgende dagen, na het weekend, een blauwe brief rondgestuurd en hij heeft
het initiatief genomen om tot die groep te komen. Het was dus niet zozeer
uit armoe geboren. Het was de bedoeling om daarmee een extra waarborg te creëren
voor een goede afstemming en een goede samenwerking.»3Geerts: «De instelling
van die interdepartementale werkgroep Kosovo was niet meer en niet minder
dan het institutionaliseren of het formaliseren van contacten die er de facto
al lang bestonden tussen de drie meestbetrokken ministeries. Er was een bijeenkomst
op het Catshuis op zaterdag 10 april 1999 waar in onderling overleg is besproken
of het geen goed idee zou zijn om dit even vast te leggen. Dat is gebeurd.
Het is vervolgens in een briefje vastgelegd. In feite veranderde dat aan de
wijze van opereren niet veel ten opzichte van de manier waarop wij al met
elkaar werkten.»4Op 13 april 1999 vinden twee algemene overleggen plaats. Eerst is er een
vertrouwelijk Algemeen Overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en
Defensie over de situatie in Kosovo, waartoe de regering het initiatief heeft
genomen. Tijdens dit Algemeen Overleg krijgen de aanwezige Kamerleden twee
vertrouwelijke teksten van de hand van DGPZ Van Eenennaam onder ogen over
«politieke besluitvorming met betrekking tot NAVO-luchtacties»
en «Kosovo: grondeenheden». In de eerste tekst wordt het besluitvormingsproces
tot dusver geschetst en nader uitleg gegeven over aard en doel van de gefaseerde
luchtoperatie. Er wordt verder ingegaan op fase 2-plus. De Kamerleden wordt
de inhoud van deze fase uitgelegd: SACEUR bepaalt dagelijks welke groep van
doelen hij wil aanvallen. Fase 2-plus verschilt van fase drie omdat telkens
slechts een bepaalde groep doelen uit fase drie aan de orde komt. Dit leidt
tot een betere politieke controle dan wanneer tot fase drie zou zijn overgegaan.Van Aartsen: «Wij hebben de Kamer volledig geïnformeerd over
de fasering in het vertrouwelijk overleg van 13 april en in de vertrouwelijke
briefings op het ministerie.» (vraag: Is dat niet wat laat? 30 maart
wordt een besluit genomen en op 13 april is de Kamer geïnformeerd. Dat
was wel twee weken later.) Van Aartsen: «De Kamer wist dat het een gefaseerde
operatie was. Het lag in de rede dat de regering daarover besluiten nam en
ook daarover is de Kamer geïnformeerd. Ik weet niet meer waarom slechts
één Kamerlid over de fasering heeft gesproken. Het was de Kamer in ieder geval bekend. In vertrouwelijk overleg (8 en 13 april
1999) is verder de nodige informatie verstrekt. Wij hebben ook het geheime
besluit van de 30ste vertrouwelijk aan de vaste Kamercommissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie ter beschikking gesteld. Ik geloof niet dat wij daarin laks
zijn geweest en de Kamer te laat hebben geïnformeerd. De regering heeft
in ieder geval geen enkel moment de intentie gehad om informatie aan de Kamer
achter te houden.»1De Grave: «Als
de Kamer weet dat in internationaal overleg kan worden gegaan van fase 1 naar
fase 2 en van fase 2 naar fase 3, dan komt het mij voor dat zij ook weet dat
kan worden gegaan van 2 naar iets wat minder is dan 3. (...) Ik zou niet weten
welk belang er aan de kant van de regering zou liggen om dat niet zo spoedig
mogelijk aan de Kamer te melden anders dan dat dit synchroon moest lopen met
mededelingen of communicatie vanuit de NAVO. Dat zou een reden kunnen zijn
waarom die mededeling gegaan is in termen van intensivering en die mededeling
over 2b later heeft plaatsgevonden. Maar dat zou moeten worden geverifieerd.
In ieder geval herinner ik mij niets van een politieke of andersoortige afweging
onder het mom van: dit vinden wij zo tricky, laten wij dit een tijdje weghouden
bij de Kamer.»2Van Middelkoop: «In
mijn stukken trof ik ook nog strikt vertrouwelijke stukken aan (...) waarin
de Kamer werd geïnformeerd over wat zou moeten worden verstaan onder
de inzet van grondtroepen. Het was een puur terminologische kwestie. Verder
ging het om een zaak die bij de evaluatie heeft gespeeld, namelijk het door
de NAVO niet overgaan van fase 2 naar fase 3 en de introductie van de fase
2-plus. Naar die briefing ben ik ook geweest. Ik herinner mij dat ik niet
helemaal begreep wat het bijzondere was van die fase 2-plus. Ik voelde wel
aan dat er wat werd gerommeld. In de stukken staat dat een en ander zal leiden
tot een betere politieke controle. In de kantlijn heb ik staan: waaruit bestaat
die? Kennelijk heb ik in die briefing zo'n vraag gesteld. Op grond van de
evaluatie en allerlei publicaties (...) heb ik een wat beter beeld gekregen
van de politieke betekenis van de introductie van fase 2-plus.»3In het stuk over de grondtroepen staat dat Nederland de inzet van grondtroepen
afwijst. Ook in deze notitie geeft Van Eenennaam aan dat er in NAVO-verband
geen planning of voorbereidingen voor offensieve inzet van grondtroepen worden
verricht. Inzet van bepaalde kleine eenheden in relatie tot de luchtacties
is inbegrepen in de voor de luchtacties gegeven machtiging.4Volgens
een bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de buitenlandse
posten van 16 april heeft het vertrouwelijk overleg «duidelijk beantwoord
aan een behoefte, evenals de vertrouwelijke briefings die door Defensie zijn
georganiseerd».5Op 13 april 1999 is er naast het vertrouwelijke overleg tevens een Algemeen
Overleg met de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie over de ministeriële
NAVO-raad van 12 april 1999 en de Nederlandse deelname aan operatie Allied Harbour. De voltallige Kamer ondersteunt laatstgenoemd
kabinetsbesluit. Geen van de woordvoerders (Blaauw – VVD; Verhagen –
CDA; Van Bommel – SP; Vos – GroenLinks; Hoekema – D66; Van
Middelkoop – GPV; Valk – PvdA; Van den Berg – SGP) refereert
aan het Toetsingskader. Woordvoerder Van Bommel (SP) stemt in, als hij ervan
is overtuigd dat het een strikt humanitaire missie betreft en er geen sprake
is van een begin van de opbouw van een troepenmacht. De woordvoerders vragen
in het Algemeen Overleg tevens aandacht voor het verloop van de luchtaanvallen
en verschillende vormen van inzet van grondtroepen.6CDS Kroon bericht op 13 april aan minister De Grave dat er een wijziging
in de onderbevelstelling van de in Macedonië gelegerde eenheden (die
formeel nog behoren tot de Extraction Force) zal plaatsvinden. Het vuurmondpeloton
komt na aankomst onder bevel van de Duitse brigade, evenals de reeds aanwezige
mortieropsporingsradarbatterij die onder bevel stond van de Franse brigade.
Net als in het verleden heeft de commandant van het ACE Rapid
Reaction Corps (C-ARRC) wel toestemming de batterij in te zetten. Het Chinookdetachement
wordt – alleen voor humanitaire operaties – onder bevel gesteld
van C-ARRC. De geniecompagnie zal binnenkort terugkeren en staat onder nationaal
bevel. Alleen voor humanitaire operaties en «force protection»
staat de eenheid onder bevel van C-ARRC. Dit geldt ook voor de logistieke
eenheid. Er zal een Nederlands contingentscommando worden opgericht.1Op 15 april stuurt de minister-president naar aanleiding van een vraag
van het Kamerlid Marijnissen (SP) een brief aan de Tweede Kamer over de informatievoorziening
aan het parlement. Marijnissen heeft uit de media moeten vernemen dat twee
fractievoorzitters van oppositiepartijen (in casu De Hoop Scheffer en Rosenmöller)
bilateraal overleg hebben gevoerd met de minister-president over Kosovo en
spreekt hier tijdens de Regeling van Werkzaamheden van 13 april 1999 zijn
verwondering over uit. Hij wil weten waarom er niet is gekozen voor regulier
overleg en spreekt van een «staatsrechtelijke noviteit».2De minister-president
benadrukt dat de regering het tot haar taak ziet de Kamer «zo goed en
volledig mogelijk te informeren». Hij ontkent dat «systematisch
een deel van de Tweede Kamer wel wordt ingelicht en een ander deel niet Wel
kan er aanleiding zijn om ook buiten de Kamer om informeel contact te hebben
met leden van de Kamer».3Op 16 april ontvangt de Kamer opnieuw een brief van de minister van Buitenlandse
Zaken en Defensie, naar aanleiding van vragen die een dag eerder tijdens de
Regeling van Werkzaamheden zijn gesteld door het lid Rosenmöller. Zij
betreffen het bombardement op een burgerkonvooi op 14 april, de opvatting
over het doen van voedseldroppings, en een in de media weergegeven opvatting
van de CDS over de militaire strategie. In de brief wordt eerst ingegaan op
het NAVO-bombardement op een konvooi in Kosovo. De regering betreurt het tragische
incident ten zeerste. Aan voedseldroppings kleven te grote bezwaren in verband
met de risico's. De regering deelt tevens mee dat er geen verschil van inzicht
bestaat over offensieve inzet van grondtroepen tussen de CDS en de ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie.4PV NAVO Biegman
bericht naar aanleiding van de aanval op het konvooi dat hij secretaris-generaal
Solana en marge van de NAVO-raad heeft aangesproken over de ongelukkige en
verwarrende presentatie door de NAVO richting de media. Hij heeft een zo groot
mogelijke openheid en duidelijkheid bepleit.5Bovengenoemde twee brieven zijn aan de orde geweest in de ministerraad
van 15 en 16 april 1999. Over de brief van de minister-president wordt niet
gediscussieerd. Op de brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van
Defensie wordt een nadere toelichting gegeven. De luchtacties nemen vervolgens
een centrale plaats in in de discussie. Er wordt een standpunt ingenomen tegen
een overgang naar fase drie. Een intensivering binnen de bestaande kaders
is wel mogelijk. Een overgang naar fase drie zou negatief kunnen uitwerken
op het streven te komen tot politieke en diplomatieke initiatieven, hoewel
er tussen deze twee fasen geen groot verschil is. Naar aanleiding van de bombardementen
wordt vervolgens opgemerkt dat er sprake is van een grijze zone, bijvoorbeeld
waar het gaat om de vraag of elektriciteitscentrales moeten worden aangevallen.
De ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie van de aan de luchtactie
deelnemende lidstaten hebben duidelijk gemaakt dat in fase 2-plus een aanval
op een televisiestation niet verantwoord is.6De Grave: «(...) het gaat natuurlijk wel om het feit dat wij nog
steeds niet moeten vergeten dat deze militaire operatie vooral een politiek
doel kende. Het ging er niet om een militaire overwinning te behalen, maar
om Milosevic zover te krijgen dat hij aan de onderhandelingstafel zou instemmen
met de eisen die aan hem werden gesteld. Dat kende dus fasen van
opvoering van de druk: fase 1, fase 2, fase 2b (eigenlijk in belangrijke mate
fase 3, maar met de beperking dat daarop een politieke toets moest zijn).
Dat is bewust gedaan omdat wij toen niet «all out» wilden gaan.
Wij wilden wel de druk opvoeren, maar ook ruimte laten om in dat proces verder
stappen te kunnen zetten. Ik vind nog steeds dat de NAVO toen terecht besloten
heeft, ook als reactie op de gedragingen van Milosevic, om ook over te gaan
tot het bombarderen van doelen die ik zou willen omschrijven als «dienstig
aan het militaire apparaat», noem het militair-strategische doelen.
Maar ik had het vanwege de aanscherping van intensiteit verstandig gevonden
als de Nederlandse regering vooraf was ingelicht over dit besluit tot het
overgaan naar dit soort doelen, hoewel het legitiem en formeel gerechtvaardigd
was. Dat had ons ook de gelegenheid gegeven om daarover zowel naar de Kamer
als naar de samenleving beter te communiceren. Dat geldt uitdrukkelijk niet
voor alle besluiten, want ik vind niet dat je dat met alle hoofdsteden elke
keer moet bespreken; als je elke brug of elk complex moet bespreken, wordt
het onwerkbaar.»1Over de wijze waarop doelen worden gekozen wordt opgemerkt:Kroon: «Wat ten aanzien van de doelkeuze plaatsvond, is dat de operationele
commandant die de Nederlandse vliegtuigen aanstuurde in Vicenza, van SACEUR
een aantal doelen kreeg. Die doelen kwamen in een planningscomité aan
de orde. In dat planningscomité zat een Nederlandse overste. Op basis
van de kwaliteiten en de mogelijkheden van de vliegtuigen werden de doelen
gegeven aan de vliegtuigen van de landen die deelnamen. Over de schouders
van die overste keek mee de souschef operatiën van de luchtmacht. (...)
Bij de uitvoering zagen wij vooraf wat de doelen zouden zijn die aan de Nederlandse
eenheden waren toegewezen. Als dan was gebleken dat wij vonden dat het een
doel zou zijn dat in onze optiek niet zou passen bij de fase van de operatie,
dan hadden wij «nee» kunnen zeggen. Alleen, dat is niet noodzakelijk
gebleken wat de doelen betreft die wij hebben aangevallen.» (vraag:
En hoe zat het met het zicht op doelen die aan bondgenoten werden toegewezen?
Was het bekend welke doelen zij op dat moment kregen toegewezen?) Kroon: «Omdat
wij in het planningscomité zaten, zagen wij welke doelen werden toegewezen
aan de andere landen waarvan de vliegtuigen in het planningscomité
van doelen werden voorzien.»2Er worden ook doelen buiten het planningscomité in Vicenza om toegewezen.Kroon: «Achteraf bleek dat er ook doelen werden gegeven aan bijvoorbeeld
een Amerikaanse carrier die in de Middellandse Zee lag, specifiek voor Amerikaanse
vliegtuigen en schepen die kruisvluchtwapens konden verschieten, en dat er
ook doelen specifiek werden toegewezen aan Amerikaanse vliegtuigen die bijvoorbeeld
rechtstreeks uit Amerika kwamen (...) Dat is in de loop van het proces duidelijk
geworden (...) Ik wist in eerste instantie niet precies in hoeverre welke
vliegtuigen als het ware bediend werden vanuit het planningscomité.»
(vraag: De Nederlandse kennis en informatie over de doelenkeuze – en
eventueel ook invloed daarop – richtte zich duidelijk op Vicenza.) Kroon:
«Ja. Wij hadden invloed op de doelen die toegewezen zouden worden aan
Nederlandse vliegtuigen (...) wat de militaire invloed betreft wist ik niet
wat precies alle doelen zouden zijn – dat hebben wij later ook niet
gehoord – die toegewezen werden aan bijvoorbeeld eenheden die niet onder
Vicenza vielen. Dat wisten wij niet.»3In een nadere brief schrijft Kroon echter: «Gedurende de NAVO-luchtoperatie Allied Force was er één
NAVO-doelenlijst. Deze was onder leiding van SACEUR opgesteld en gebaseerd
op de door de NAVO-raad goedgekeurde categorieën doelen in de verschillende
fasen van de luchtaanvallen. Na goedkeuring door SACEUR werden de doelen vervolgens
toegewezen aan NAVO-vliegtuigen, danwel aan nationale Amerikaanse
kruisvluchtwapens of vliegtuigen. Planning en voorbereiding van operationele
inzet van NAVO-vliegtuigen werd uitgevoerd door de NAVO-planners in Vicenza.
Het plannen en voorbereiden van de operationele inzet van de nationale Amerikaanse
middelen gebeurde om constitutionele redenen door een Amerikaanse planningscel.
Er is dus steeds sprake geweest van één NAVO-operatie, waarbij
een deel is uitgevoerd met NAVO-middelen en een deel met nationale Amerikaanse
middelen.»1Minister van Defensie De Grave informeert de Tweede Kamer mede namens
zijn collega van Buitenlandse Zaken op 19 april over een uitbreiding van de
Nederlandse bijdrage aan operatie Allied Force, in het kader van de voorgenomen
intensivering van deze operatie. Nederland voegt vier F-16's in de MLU-configuratie
toe. Het detachement militairen op de vliegbasis Amendola wordt met 55 militairen
uitgebreid tot 278 militairen. Voorts wordt de onderzeeboot Hr.Ms. Dolfijn
uitgezonden in het kader van de maritieme ondersteuning van Allied Force.
Nederland draagt hieraan tevens bij met het Orion-vliegtuig dat reeds deel
uitmaakt van de NKVM en de Hr.Ms. Bloys van Treslong die thans deel uitmaakt
van de NAVO-vloot in de Middellandse Zee.2Op 20 april 1999 stuurt het ministerie van Buitenlandse Zaken een nieuwe
instructie naar Brussel. Het is volgens Den Haag van groot belang de intensiteit
van de luchtaanvallen verder op te voeren binnen fase 2-plus. Binnen deze
fase is nog voldoende ruimte om de druk op te voeren. Verhoging van het aantal
vliegtuigen heeft alleen zin als ook de aard van de militaire doelen verandert
en de geldende beperkingen ten aanzien van de doelen worden opgeheven. Er
wordt gepleit voor het uitschakelen van de militaire infrastructuur en een
effectievere aanpak van de Servische strijdkrachten in de gehele FRJ. Bestaande
restricties moeten worden verruimd (verlaging vlieghoogte, wijziging van een
aantal rules of engagement). De collaterale schade dient beperkt te blijven.
Het moment is nog niet gekomen om over te gaan tot fase drie. Ook is het nog
niet verstandig elektriciteits- en watervoorzieningen aan te vallen.3Op 21 april 1999 is er een Algemeen Overleg over Kosovo en de intensivering
van operatie Allied Force. De Kamer ondersteunt
de uitbreiding van de Nederlandse bijdrage, met uitzondering van de fractie
van de SP (van Bommel). De fractie van GroenLinks spreekt zich hierover niet
duidelijk uit. Minister Van Aartsen stelt dat het standpunt van de Nederlandse
regering over de inzet van grondtroepen niet is veranderd. Minister De Grave
vindt – naar aanleiding van kritiek van Van Bommel – dat het hem
vrijstaat om voor een besluit of bekendmaking van een besluit de gevoelens
bij sommige Kamerleden te peilen. Hij ontkent dat in een dergelijk gesprek
meer informatie wordt uitgewisseld dan aan de Kamer wordt gemeld.4Later op de
dag vindt een vertrouwelijke briefing in het ministerie van Defensie plaats.
Tijdens deze briefing wordt ingegaan op de intensivering van de luchtaanvallen.5Binnen het ministerie van Algemene Zaken bestaat ontevredenheid over de
manier waarop men over Kosovo wordt ingelicht. Dat blijkt uit twee verschillende
documenten van 21 april 1999. In het verslag van de werkgroep Kosovo van het
ministerie van Buitenlandse Zaken6staat dat de
communicatie met AZ dient te worden verbeterd. Zo is de brief van 16 april
niet langs dit ministerie gegaan. Ook blijkt het departement al enige tijd
de codeberichten over Kosovo te ontvangen, maar de distributie hiervan verloopt
niet goed. De buitenlandse posten worden nog dezelfde dag geïnstrueerd
«met onmiddellijke ingang al uw berichtgeving over Kosovo (...) tot
nader order standaard mede te adresseren aan AZ en Defensie».7Op aanmoediging van minister Van Aartsen, die heeft laten blijken zijn
ambtenaren niet langer achter de feiten te willen zien aanhollen maar ze creatief
en inventief bezig te willen zien, legt de plaatsvervangend directeur Veiligheidsbeleid
op 21 april 1999 een suggestie voor met betrekking tot de inzet van grondtroepen
in Kosovo. Hij stelt – in het besef dat een grondoperatie een grote
stap is – een operatie voor die beperkt wordt tot het beschermen van
in Kosovo verblijvende vluchtelingen. Zo'n operatie is beperkter van omvang
en minder offensief van karakter dan de luchtaanvallen. De schatting is dat
hiervoor 50–80.000 man nodig zijn. Minister van Aartsen noteert op het
memorandum: «veel dank!». De directeur Veiligheidsbeleid heeft
kennelijk twijfels. Hij schrijft aan DGPZ Van Eenennaam: «Tja, het blijft
onze plicht (...) om te wijzen op alternatieven. Er is veel tussen niets en
alles op het punt van grondoperaties. Wij denken daarover na. Dit is een gedachte.»1De staatssecretaris van Defensie, Van Hoof, vraagt op 22 april 1999 aandacht
van zijn ambtenaren voor operatie Allied Harbour.
Hij wil informatie over de gezondheidsaspecten en de mentale zorg aangaande
deze uitzending: «Ik wil zeker gesteld zien dat we niet over enige jaren
weer in de situatie terechtkomen dat we fouten moeten erkennen, moeten toegeven
dat we niet attent genoeg zijn geweest en dergelijke».2Op 23 april volgt een fiche van de staf van de bevelhebber
van de koninklijke luchtmacht aan de CDS, waarin wordt gesteld dat de omstandigheden
inderdaad verre van ideaal zijn en er «met man en macht» aan word
gewerkt de situatie acceptabel te maken. De manschappen zijn wel zeer gemotiveerd.3De staatssecretaris
wordt vervolgens op 26 april 1999 door de CDS op de hoogte gesteld.4Ook organisatorisch gaat operatie Allied Harbour niet van een
leien dakje. Sturing door de overkoepelende commandostructuur ontbreekt. Plaatsvervangend
CDS Van Baal wijt dit aan het feit dat de Italiaanse en Franse contingenten
al in Albanië actief waren vóór de operatie Allied Harbour en op de oude voet doorgaan. De Nederlandse troepen
blijven echter pragmatisch en kalm en richten zich op de beveiliging van konvooien
en bevoorrading.5Minister De Grave en bevelhebber der landstrijdkrachten
Schouten nemen op 29 en 30 april zelf de situatie in ogenschouw.Op 23 april 1999 wordt tijdens de NAVO-top in Washington een – ingelaste –
bijeenkomst over Kosovo gehouden. De NAVO-regeringsleiders blijken vastbesloten
en eensgezind. De huidige strategie moet worden voortgezet. Er wordt besloten
tot een intensivering van de luchtacties, maar ook van de diplomatieke en
humanitaire inspanningen. De NAVO is bereid de luchtaanvallen op te schorten
als Belgrado heeft voldaan aan de door de internationale gemeenschap gestelde
eisen en een begin heeft gemaakt met de terugtrekking van de troepen. Minister-president
Kok benadrukt in zijn interventie vooral de noodzaak van intensivering van
de luchtaanvallen. Dit wordt aan de Tweede Kamer gemeld in een brief over
de NAVO-top van de minister van Buitenlandse Zaken van 26 april 1999. Staatshoofden
en regeringsleiders hebben «diepgaand van gedachten gewisseld over de
stand van zaken en de wijze waarop een duurzame politieke oplossing dichterbij
zou kunnen worden gebracht». Er is geen reden om van strategie te veranderen.
De Tweede Kamer ontvangt op 27 april 1999 een brief over Kosovo, waarin aandacht
wordt besteed aan de militaire operaties. Ook in deze brief zijn de besluiten
van de NAVO-top in Washington opgenomen. Het uitoefenen van militaire druk
is «een kwestie van vastberadenheid en geduld».6Op 28 april 1999 vinden een vertrouwelijke briefing, «Torentjesoverleg»
tussen de bewindslieden en de fractievoorzitters van de coalitiepartijen,
en een plenair debat over Kosovo plaats. Tijdens het Torentjesoverleg wordt
afgesproken dat de fractievoorzitters op maandag, woensdag en vrijdag
steeds de Updates Kosovo van de voorgaande dagen
zullen ontvangen.1(vraag: Werden de fractievoorzitters van de coalitiepartijen in het bijzonder
mondeling of schriftelijk geïnformeerd gedurende de luchtacties?) Geerts:
«Ik denk niet dat zij over wezenlijk meer of andere informatie beschikten
dan de rest van de Kamer.»2(vraag: Is er tijdens
de Kosovo-crisis op enigerlei wijze verschil gemaakt in de verstrekking van
vertrouwelijke informatie aan de verschillende fracties in de Kamer, hetzij
coalitie/niet-coalitie, hetzij medestanders/niet-medestanders als het gaat
om de luchtacties? Is er naar uw inschatting op enigerlei wijze verschil gemaakt?)
Van Eenennaam: «(...) voor wat ik mij (...) herinner, heb ik geen herinneringen
aan een selectieve benadering.»3Minister-president Kok meldt de commissie schriftelijk na afloop van de
hoorzitting:«(...) Eind april 1999 tijdens Torentjesoverleg (is) aan de fractievoorzitters (van de coalitiepartijen) toegezegd dat zij enkele keren
per week de zgn. «Update Kosovo» van Buitenlandse Zaken zouden
ontvangen. Dat is nadien ook gebeurd.»4In het plenaire debat worden twee moties ingediend. De motie van Van Bommel
(SP-fractie) heeft als strekking dat de luchtaanvallen «beëindigd»
moeten worden, omdat zij hun doel niet hebben bereikt. Een dag later wordt
deze motie gewijzigd; er wordt dan gesproken van «stopzetting»
van de bombardementen. Vos (fractie van GroenLinks) dient een motie in waarin
gevraagd wordt af te zien van het bombarderen van de media. Beide moties worden
verworpen. In het debat nemen aard en effectiviteit van de luchtaanvallen
en de grondtroepenoptie wederom een centrale plaats in. Kern van de kritiek
op de regering ten aanzien van de grondtroepen is het onbespreekbaar zijn
van de optie, terwijl nationaal en internationaal de discussie wel wordt gevoerd.
Minister Van Aartsen is het hier niet mee eens: «het is onjuist dat
in Nederland niet gesproken wordt over grondtroepen. Bij elk debat in het
parlement is haast over grondtroepen gesproken.» Hij blijft bij zijn
standpunt: «over grondtroepen is alleen gesproken als tegenkant van
het doorzetten en intensiveren van de luchtacties. Er is niet gezegd dat politici
nu eens goed moeten nadenken over het moment waarop grondtroepen worden ingezet
(...) Er is geen enkel moment (...) een begin van een politiek signaal gegeven
dat grondtroepen ingezet kunnen worden bij een offensieve actie in Joegoslavië.5Minister De Grave herhaalt, in vervolg op het voorgaande Algemeen Overleg,
aan het adres van woordvoerder Van Bommel dat alle informatie die de Kamer
nodig heeft «zonder onderscheid des persoons» naar alle leden
van de Kamer gaat. Ook herhaalt hij zijn mening dat hij het recht heeft een
Kamerlid op te bellen en om zijn of haar mening te vragen. Van Bommel riposteert
dat ook het moment waarop informatie bij de Kamer komt van belang is: «wij
wensen op hetzelfde moment over dezelfde informatie te kunnen beschikken».6De ministerraad van 29 april 1999 staat grotendeels in het teken van de
doelenkeuze voor de luchtacties. De discussie gaat over aanvallen op televisie-
en radiozenders en elektriciteitscentrales. Inmiddels zijn in fase 2-plus
ook deze semi-militaire doelen aangevallen. Geredeneerd wordt dat de getroffen
televisie- en radiostations deel uitmaken van de oorlogsmachinerie van president
Milosevic. In het debat van 28 april met de Kamer heeft minister Van Aartsen
dan ook aangegeven dat hij zich kan verenigen met aanvallen
op televisie- en radiozenders en elekriciteitscentrales.1Het probleem is dat Nederland binnen de fase twee-plus in een groot aantal
gevallen pas achteraf te weten komt welke fase-drie-doelen van de NAVO-doelenlijst
zijn aangevallen. Volgens de afspraak in de NAVO-raad autoriseert secretaris-generaal
Solana op voorstel van SACEUR bepaalde (groepen) fase-drie-doelen van de NAVO-doelenlijst.
SACEUR besluit vervolgens over de toedeling van deze doelen. De meeste van
de buiten Kosovo gelegen doelen worden toegewezen aan de VS en het VK, omdat
deze doelen dan kunnen worden aangevallen door kruisvluchtwapens en Stealth-bommenwerpers.
Doelen die door deze middelen worden aangevallen worden niet toegewezen aan
het NAVO-planningscentrum in Vicenza, maar aan nationale planningscentra van
de VS en het VK. De kruisvluchtwapens en bommenwerpers zijn namelijk geen
NAVO-middelen, maar vallen onder de nationale verantwoordelijkheid van de
VS en het VK. SACEUR vraagt voor het aanvallen van deze doelen dan ook toestemming
aan president Clinton en premier Blair.2De NAVO-raad van 3 mei 1999 besluit dat de voorzitter van het Militair
Comité (MC) in de vergadering van woensdag 5 mei terug zal komen op
alle opties die in 1998 voor Kosovo waren ontwikkeld (de A- en B-opties) en
zijn inschatting zal geven van de noodzaak van eventuele bijstellingen hiervan.3Tijdens deze NAVO-raad «in zeer beperkte samenstelling»
geeft de voorzitter van het MC aan dat op grond van gewijzigde omstandigheden
zowel een aanpassing van het operatieplan (OPLAN) van operatie Joint Guardian (KFOR) nodig is, als van een vorig jaar ontwikkelde
B-optie voor een offensieve inzet van grondtroepenoptie. Het OPLAN voor Joint Guardian is opgesteld uitgaande van een vredesregeling.
Rambouillet is echter niet ondertekend, luchtaanvallen worden uitgevoerd en
daarom lijkt het erop dat een eventuele ontplooiing van KFOR zal plaatsvinden
in een meer vijandige omgeving. Voorts zullen de troepen nieuwe taken opgedragen
krijgen. De militaire autoriteiten vragen om een nieuwe opdracht om een geheel
nieuw OPLAN uit te werken voor een troepenmacht van naar schatting 40 000
militairen. De offensieve grondtroepenoptie moet tevens worden aangepast,
aangezien de omstandigheden hiervoor ook drastisch zijn gewijzigd. Als de
NAVO-raad zou willen besluiten grondtroepen in te zetten, zou dat binnen drie
weken moeten om voltooiing van de operatie voor de winter te verzekeren.4Nadere besluitvorming over Joint Guardian en de B-optie is
aan de orde tijdens de NAVO-raad van 7 mei.Voor deze sessie ontvangt Brussel de volgende instructie: «visie
(...) over aanpassen OPLAN KFOR voor geval er een wapenstilstand komt in plaats
van een interim-akkoord wordt gedeeld (...) Concrete planning van een eventuele
grondoptie is niet aan de orde (...) Er bestaat geen bezwaar dat de contingency
planning die destijds is gemaakt (...) wordt geactualiseerd (...) een uitspraak
over de termijn waarop de uitvoering van een dergelijke operatie voltooid
zou moeten zijn (...) is niet in overeenstemming met de conclusies van de
Top van Washington dat grondopties niet aan de orde zijn».5Blijkens het verslag van de NAVO-raad van 7 mei is de grondtroepenoptie
niet aan de orde geweest en wordt besluitvorming over aanpassing van het OPLAN
uitgesteld tot de volgende week.6Op 11 mei geeft Den Haag daarom nogmaals aan de noodzaak
om de planning voor KFOR te actualiseren te onderschrijven.7In de ministerraad van 7 mei 1999 wordt besloten de inhoud van een artikel
in de Volkskrant van 4 mei over de besluitvorming
in de ministerraad inzake de goedkeuring van de Kosovo-missie te weerleggen.
In dit artikel wordt gesteld dat het definitieve besluit over Nederlandse
betrokkenheid bij de luchtacties tegen de afspraak in niet door het voltallige
kabinet is genomen en op 26 maart 1999 heeft geleid tot een felle discussie
in het kabinet. De discussie in het kabinet is echter gegaan over de snelle
escalatie voor wat betreft de intensiteit van de luchtacties.1«Ambtelijk Algemene Zaken zet vraagtekens» bij het sturen
van een brief, zo stelt het verslag van de werkgroep Kosovo van het ministerie
van Buitenlandse Zaken van 7 mei 1999.2Toch ontvangt de Tweede Kamer op 7 mei een brief van vice-minister-president
Jorritsma waarin wordt ontkend dat de besluitvorming in het kabinet over de
deelname aan de luchtacties niet correct is geweest, «mede ter voorkoming
van mogelijke vragen hieromtrent».3In de ministerraad
wordt verwezen naar de notulen van de ministerraad van 26 maart 1999. Er is
toen geen verschil van inzicht geweest over het geven van een mandaat aan
de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie en de minister-president.4(vraag: Is het gebruikelijk om zo'n brief te sturen?) Geerts: «Nee,
dat is niet gebruikelijk (...) Het zou te veel werk zijn om dat allemaal te
weerleggen. Dit vond men echter zo ernstig dat de ministerraad er op vrijdag
7 mei over heeft gesproken. Er was toen de behoefte om in dit geval het artikel,
vanwege de serieuze aantijging die erin besloten lag dat er onoorbare dingen
zouden zijn gebeurd, schriftelijk te weerleggen (...) Soms wordt er mondeling
op gereageerd, bijvoorbeeld op de persconferentie na afloop van de ministerraad.
Nu had de ministerraad de behoefte om hier schriftelijk op te reageren. Dat
is inderdaad niet gebruikelijk. Het geeft aan hoe geïrriteerd men was
over de verkeerde voorstelling van zaken (...) Ik herinner mij dat wij hierover
in de periode tussen dinsdag 4 en vrijdag 7 mei contacten hebben gehad. Ik
vond dat er in ieder geval iets met dat artikel moest gebeuren. De ministerraad
heeft uiteindelijk besloten om hier de vorm van een brief voor te gebruiken.
Het ging mij om de inhoud, namelijk om het gestelde in het bewuste artikel
te weerleggen. De keuze voor de vorm komt uit de ministerraad (...) Mij staat
bij dat ik aanvankelijk uit ben gegaan van een mondelinge reactie op vrijdag
na afloop van de ministerraad. Misschien speelde mee dat de heer Kok op 7
mei ziek was en vice-premier Jorritsma de raad voorzat.»5Kok: «U kunt van
mij aannemen dat op ieder moment, ook in die vergadering van 26 maart, uitgebreid
is gediscussieerd, niet over de vraag of wij terecht of onterecht aan de actie
waren begonnen – dat was immers een gezamenlijk genomen besluit waarover
geen enkel verschil van mening bestond of is ontstaan – maar wel over
de vraag wat wij daarmee wilden en willen en hoe het stond met de effectiviteit
van datgene wat op dat moment in de vorm van luchtacties plaatsvond. Er zijn
dan natuurlijk heel veel vragen: net zoals er heel veel vragen in de Kamer
en de samenleving zijn, zijn er ook heel veel vragen in de ministerraad. Dat
is de enige plek waar je dat éénmaal per week en bij hoge uitzondering
enkele malen per week uitgebreid kunt doen (...) Ik kan u zeggen dat wij wat
dat betreft natuurlijk allemaal wel een beetje ten prooi waren aan een enigszins
tweeledig gevoel. Dat kan individueel anders uitwerken, maar schetsmatig aangegeven,
was er aan de ene kant ongeduld om Milosevic en zijn verfoeilijke politiek
een dreun te verkopen waar hij niet makkelijk van zou kunnen bijkomen (...)
Aan de andere kant was er een enorme bezorgdheid dat er collateral damage
zou optreden, dat er ongewenste bijkomende schade zou worden veroorzaakt.
In de relatieve rust van dit samenzijn kunnen wij dat een beetje academisch
met elkaar bespreken, maar in de dagelijkse praktijk van het actievoeren,
het hanteren van het luchtwapen en het dragen van verantwoordelijkheid was
dit een enorm dilemma. Dat dilemma is van de eerste dag tot de laatste dag,
ook binnen het kabinet, een voortdurend punt van gesprek geweest. Vaak werd
dat geïllustreerd met ervaringen, inzichten of publicaties waar men kennis
van droeg. Daarbij hebben ministers nooit rugnummers gedragen in de zin van:
minister A of minister B zal altijd met een hoge mate van voorspelbaarheid
dát hebben gezegd. Nee, dat liep ook in de ministerraad, partijpolitiek
en tussen personen onderling, vaak afhankelijk van momenten en omstandigheden,
door elkaar heen (...) Het is natuurlijk een situatie die wij als land maar
zelden meemaken en de discussie heeft zich in al die weken steeds geconcentreerd
op deze vragen: waar ging het ook alweer om, wat zijn de doelstellingen en
op welke wijze, met welke instrumenten en met welke intensiteit kunnen die
doelstellingen het beste worden gerealiseerd? Dat klinkt wel
overzichtelijk, maar daar speelde alles tussendoor: de vluchtelingenstromen,
de onbeheersbaarheid die op dat punt ging ontstaan, allerlei geluiden en soms
ook gissingen over opvattingen in andere hoofdsteden van de NAVO-landen en
over interne ontwikkelingen daar; noemt u maar op (...) In de ministerraad
is op alle momenten die daarvoor in aanmerking kwamen, indringend en grondig
over alle aspecten, ook hiermee verband houdend, gesproken. Het was geen meningsverschil
(...) Als wij daarover een soort harnas moeten leggen omdat het allemaal koekoek
één zang zou moeten zijn, zodat er nooit een vraagpunt zou zijn
geweest, dan is dat onwaarachtig. Dat is Stalin revisited.»1Ook de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie sturen op 7 mei 1999
een brief over Kosovo, waarin de Kamer wordt gemeld dat binnen de G-8 overeenstemming
is bereikt over een zevental uitgangspunten, die de basis moeten vormen voor
een resolutie van de Veiligheidsraad. Over de uitvoering van de militaire
operaties worden geen nieuwe feiten gemeld. Bij de bespreking van deze brief
in de ministerraad van 7 mei wordt dit ook opgemerkt: de brief bevat geen
informatie die niet al via de media bekend is.2Naar aanleiding van het artikel in de Volkskrant
heeft de minister-president laten nagaan hoe de besluitvorming voorafgaande
aan de luchtaanvallen binnen het kabinet verlopen is. Dit heeft geleid tot
de brief van vice-president Jorritsma van 7 mei. Er is bij de minister-president
echter nog onduidelijkheid over de precieze gang van zaken in de avond van
23 maart en in de loop van 24 maart. Daarom stuurt hij op 10 mei een brief
aan de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, waarin hij vraagt wanneer
secretaris-generaal Solana Nederland heeft geconsulteerd, met wie die consultatie
heeft plaatsgevonden en «wie (...) vervolgens wie, wanneer en met welke
boodschap» heeft geïnformeerd.3Op 8 juli wijst de minister-president
zijn collega's er op dat er nog geen antwoord is ontvangen. De minister van
Buitenlandse Zaken antwoordt op 19 juli 1999 op de in dit hoofdstuk beschreven
wijze.4De situatie in Kosovo is wederom onderwerp van een Algemeen Overleg op
11 mei 1999. Woordvoerders zijn Vos (GroenLinks), Blaauw (VVD), Hoekema (D66),
Valk (PvdA), Van Bommel (SP), Van der Knaap (CDA), Van den Berg (SGP), en
Stellingwerf (RPF, mede namens GPV). De effectiviteit en de duur van de luchtaanvallen
zijn, na de – in de woorden van minister Van Aartsen-«stommiteit»
van het bombarderen van de Chinese ambassade in Belgrado op 7 mei 1999, het
belangrijkste onderwerp van gesprek. De fractie van GroenLinks pleit wederom
voor een pauze in de luchtcampagne en wordt hierin gesteund door de SP-fractie.
De leden Valk (PvdA) en Van den Berg (SGP) vragen of het een optie is de vlieghoogte
te verlagen. Woordvoerder Hoekema (D66) herhaalt het standpunt dat begonnen
dient te worden met de opbouw van grondtroepen in de omgeving van Kosovo,
«zodat zij als er een vredesakkoord is, zo snel mogelijk Kosovo kunnen
binnentrekken.» Valk (PvdA) sluit zich hierbij aan.De minister van Buitenlandse Zaken stelt dat voor een adempauze in de
bombardementen slechts ruimte is als deze is ingebed in het kader van een
politieke oplossing. De door GroenLinks voorgestelde pauze is een eenzijdig
gebaar. Minister De Grave legt uit dat verlaging van de vlieghoogte geen optie
is: de bombardementen worden er niet effectiever door en de risico's nemen
toe. Ook geeft hij aan dat Nederland zich in verband met de sterk gewijzigde
omstandigheden inzet voor aanpassingen in de planning voor KFOR.5Op 14 mei 1999 wordt een geactualiseerd OPLAN voor KFOR gepresenteerd
onder een stilteprocedure tot 18 mei. In het verslag van de werkgroep Kosovo
van 14 mei staat dat Defensie voor minister De Grave een notitie zal opstellen
over een mogelijke Nederlandse bijdrage. Onderdeel daarvan zal
zijn de afdeling veldartillerie die gekoppeld is aan de Duitse brigade. Mede
gezien de druk van de Tweede Kamer tijdens het Algemeen Overleg van 11 mei
om tijdig te plannen zal spoedig tot prepositionering worden besloten. Voor
het binnentrekken van Kosovo is een aparte besluitvormingsprocedure (consultatie
Tweede Kamer) nodig.1Op 17 mei ontvangt minister De Grave een nota van CDS Kroon over de prepositionering
van materieel in Macedonië. In de nieuwe KFOR-planning is een veel kortere
reactietijd voorzien. Om gelijktijdig met de Duitse brigade een afdeling veldartillerie
te kunnen ontplooien in Kosovo, dient de Nederlandse reactietijd te worden
bekort tot vier dagen. Dit is alleen mogelijk door prepositionering van materieel
in Macedonië. Kroon wijst erop dat nog geen definitief besluit over deelname
aan KFOR hoeft te worden genomen en geeft aan dat deze constructie «lijkt
te kunnen rekenen op de steun van PvdA, D66 en CDA.2De nota wordt gegoten in de vorm van een notitie aan de ministerraad. Op een
exemplaar dat is bestemd voor Buitenlandse Zaken tekent de directeur Veiligheidsbeleid
aan: «Net wat ik zei, voor prepositionering is Toetsingskader niet nodig».3Een andere nota van de CDS van 17 mei 1999 gaat in op de debriefing van
de Nederlandse eenheden die deel hebben uitgemaakt van de Extraction Force.
Opmerkingen over de personele veiligheid vormen de directe oorzaak voor deze
nota. De CDS geeft aan dat het personeel in verband met de zeer korte reactietijd
eerst was ondergebracht in hotels. Toen operatie Allied Force begon, zijn
de militairen echter direct op de compound ondergebracht, hoewel deze nog
niet was afgebouwd.4Op 18 mei 1999 wordt opnieuw een brief over Kosovo aan de Kamer verstuurd.
Volgens de brief verloopt operatie Allied Harbour
in Albanië voorspoedig. Bij de luchtacties worden alleen militaire doelen
bestookt. Het gaat hierbij ook om communicatiecentra, elektriciteitscentrales
en verkeersknooppunten. Wederom wordt benadrukt dat de NAVO geen plannen voor
offensieve inzet van grondtroepen ontwikkelt. De plannen voor de ontplooiing
van een NAVO-vredesmacht ter uitvoering van een politiek akkoord worden wel
aangepast.5Op 18 mei vindt
tevens een vertrouwelijke briefing plaats op het ministerie van Defensie.
In deze briefing wordt ingegaan op de vlieghoogte. Het antwoord van minister
De Grave tijdens het Algemeen Overleg van 11 mei wordt nader toegelicht.6Den Haag stuurt op 19 mei 1999 een bericht aan de NAVO-missie in Brussel
met daarin enige «preliminaire gedachten» met betrekking tot de
rol van de NAVO in KFOR. Eerst wordt aangegeven dat een begin van terugtrekking
van Servische eenheden in Kosovo aanleiding kan zijn voor een bombardementspauze.
De instructie vervolgt met de stellingname dat het niet per se noodzakelijk
is dat KFOR onder NAVO-vlag wordt uitgevoerd. De NAVO moet wel de kern van
de militaire presentie leveren. Voor een breed internationaal draagvlak is
het van groot belang dat de vredesmacht wordt gegrondvest op een resolutie
van de Veiligheidsraad. De NAVO-raad dient een centrale rol te spelen in de
politieke aansturing van de missie en NAVO-troepen dienen onder NAVO-commando
te staan.7Een volgend Algemeen Overleg over de situatie in Kosovo vindt plaats op
20 mei 1999. Woordvoerders zijn Blaauw (VVD), Valk (PvdA), Hoekema (D66),
Vos (GroenLinks), Marijnissen (SP), Verhagen (CDA) en Van Middelkoop (GPV).
Het is het eerste Algemeen Overleg over Kosovo waarin wordt overlegd met (tijdelijk)
demissionaire ministers. De leden Blaauw, Verhagen en Van Middelkoop spreken
hun waardering uit voor de uitvoerige wijze waarop de Kamer van informatie
wordt voorzien in de brief van 18 mei. Valk en Van Middelkoop
ondersteunen het regeringsbeleid ten aanzien van een bombardementspauze. Daarnaast
pleit Valk voor de opbouw van een vredesmacht in de regio, opdat deze zo spoedig
mogelijk na een eventueel akkoord met zijn werkzaamheden zou kunnen beginnen.
Vos vraagt opnieuw om een onmiddellijke bombardementspauze. «Er hoeft
dus niet te worden voldaan aan de eis dat de FRJ eerst zijn troepen heeft
teruggetrokken, maar als de FRJ na de totstandkoming van de resolutie gewoon
doorgaat met haar vijandelijkheden, zullen de bombardementen moeten worden
hervat». Marijnissen herhaalt de bezwaren van de SP ten aanzien van
de luchtaanvallen en vraagt aan de minister van Buitenlandse Zaken de garantie
dat er onder geen beding sprake zal zijn van inzet van Nederlandse grondtroepen
in Kosovo voordat er een vredesakkoord is. Pas wanneer dit het geval is, zal
de SP instemmen met een Nederlandse deelname. Verhagen geeft aan de optie
van offensieve inzet van grondtroepen ook nu niet te willen uitsluiten, en
vraagt naar het standpunt van de regering. Van Middelkoop is van mening dat
«het geen dringende eis van militaire logica is om vervolgens maar grondtroepen
in te zetten», als blijkt dat de luchtaanvallen geen resultaat opleveren.1Ten aanzien van de luchtbombardementen benadrukt minister Van Aartsen
in zijn antwoord aan de Kamer dat het kabinet in de kwestie Kosovo zal optreden
alsof het nog «missionair» is. Het stopzetten van de bombardementen
is niet aan de orde, maar ook geen taboe. Hiervoor moet sprake zijn van een
verifieerbare terugtrekking van Servische eenheden uit Kosovo. Er zal bovendien
geen sprake zijn van een Nederlandse inzet van grondtroepen behoudens in het
geval van een implementatiemacht. Minister De Grave beantwoordt vooral vragen
over de luchtaanvallen van militair-operationele aard.2Tijdens de ministerraad van 21 mei 1999 wordt aandacht gevraagd voor de
planning in het kader van KFOR. Nederland is van plan om deel te nemen met
een afdeling veldartillerie, die wordt opgenomen in een Duitse brigade. Het
is in verband met de reactietijd noodzakelijk om materieel in Macedonië
te prepositioneren, alsmede een beveiligingseenheid van een veertigtal militairen.
Desgevraagd wordt aangegeven dat hiervoor geen separate besluitvorming noodzakelijk
is, omdat de prepositionering van materieel in Macedonië nog onder het
door de Tweede Kamer gegeven mandaat valt. Het binnentrekken in Kosovo zelf
in het kader van KFOR zal wel een nieuw besluit vergen. Het kabinet stemt
in met de prepositionering.3De ministerraad spreekt daarnaast over de luchtacties, meer specifiek
de Nederlandse opstelling. Ingeval van incidenten is doorlopend door Nederland
geïntervenieerd in de NAVO, zo wordt gemeld. Nederland heeft daarnaast
vanaf april 1999 zowel in de diplomatieke contacten – bijvoorbeeld in
de ministeriële NAVO-raad van 12 april – als in vertrouwelijk overleg
met de Tweede Kamer gepleit voor de mogelijkheid van een tijdelijke opschorting
van de NAVO-bombardementen. Ook wordt in de raad gemeld dat de NAVO het gebruik
van clusterbommen heeft gestaakt.4In feite is het zo dat de VS
en Nederland het gebruik van clusterbommen staken. Dit is een nationale beslissing,
die in Nederland door de minister van Defensie wordt genomen nadat is gebleken
dat de VS het gebruik van een bepaald type clusterbom heeft gestaakt vanwege
mogelijke technische mankementen.Op 21 mei 1999 bericht ambassadeur Biegman uit Brussel: «SACEUR
stelde dat, indien de luchtcampagne zou worden afgezwakt, er geen ander middel
zou zijn om onze doelstelling te bereiken dan het inzetten van grondtroepen,
waarvan hij begreep dat de NAVO-raad dit debat nog niet wenste aan te gaan».5De NAVO-raad aanvaardt op 25 mei het herziene operatieplan
voor Joint Guardian. Door de gewijzigde omstandigheden
en toevoeging van een aantal taken – het scheppen van een veilige omgeving
voor vluchtelingen, humanitaire assistentie binnen de militaire mogelijkheden
en taken van civiel bestuur – zijn in plaats van 26 000 in de nieuwe
planning 45 000 militairen nodig.1PV NAVO Biegman ziet problemen met betrekking tot de force generation voor
KFOR-plus. Aangezien er in de oorspronkelijke planning al een tekort is aan
een aantal gespecialiseerde eenheden, zal dit voor een fors grotere KFOR nog
moeilijker worden.2De militaire ontwikkelingen staan centraal in een brief aan de Tweede
Kamer van 26 mei 1999. De regering laat weten dat in het licht van de gewijzigde
omstandigheden de NAVO-plannen voor een vredesmacht worden aangepast. Het
was kennelijk te laat om de gereedgekomen planning nog in deze brief mee te
nemen. Wel wordt melding gemaakt van de uitbreiding van het aantal taken:
het in goede banen leiden van de terugkeer van vluchtelingen, de humanitaire
taken en taken in het kader van het openbaar bestuur. In de plannen is een
veel kortere ontplooiingstijd voorzien. In verband hiermee wordt tevens de
prepositionering van het materieel van de afdeling veldartillerie en het bijbehorende
bewakingspersoneel (40 militairen) gemeld. De prepositionering laat definitieve
besluitvorming en de uiteindelijke samenstelling van de Nederlandse bijdrage
aan KFOR onverlet. Hierbij zal het Toetsingskader in acht worden genomen.3De brief gaat ook in op het Nederlands beleid ten aanzien van een bombardementspauze:
«een (...) pauze zou naar het oordeel van de Regering kunnen worden
ingelast op het moment dat – ook voordat een resolutie in de Veiligheidsraad
is aangenomen – president Milosevic schriftelijk of mondeling heeft
toegezegd dat hij verifieerbaar een bepaald aantal troepen op een bepaald
moment uit een bepaald gebied werkelijk terugtrekt».4Minister-president
Kok brengt op 25 en 26 mei 1999 een bezoek aan Macedonië, Albanië
en de vliegbasis Amendola. Tijdens dit bezoek wordt naar aanleiding van uitlatingen
van de minister-president in de media naar buiten gebracht dat «Nederland
voorstander is van een bombardementspauze». Door de wijze waarop de
uitspraken van Kok in de media worden weergegeven en de formulering in de
brief, ontstaat de indruk dat er sprake is van een beleidswijziging en dat
de visies van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister-president
niet helemaal stroken. Algemene Zaken laat weten dat afstemming van de brief
met dit departement, conform de afspraak van de ministerraad van 21 mei, op
prijs gesteld zou zijn.5Geerts: «De minister-president heeft tijdens dat bezoek in een bepaalde
context een uitlating gedaan over de eventuele mogelijkheid van een bombardementspauze,
nooit als een maatregel an sich, maar altijd verbonden aan strikte voorwaarden.
In diezelfde periode is er inderdaad een brief naar de Kamer gegaan. Ik denk
dat die twee berichten elkaar hoogst waarschijnlijk hebben gekruist.»6Op 27 mei 1999 is er een Algemeen Overleg. De onduidelijkheid ten aanzien
van het Nederlandse standpunt met betrekking tot luchtbombardementen leidt
tot vragen en/of opmerkingen van Verhagen (CDA), Blaauw (VVD), Vos (GroenLinks),
Hoekema (D66), Van den Berg (SGP) en Marijnissen (SP). Alleen Valk (PvdA)
vraagt hiervoor geen aandacht. Enkele woordvoerders spreken van «het
opschuiven» van het Nederlandse standpunt. Minister Van Aartsen stelt
in zijn antwoord dat het Nederlandse beleid niet is gewijzigd: «verder
ontkende de minister dat er op het punt van een gevechtspauze ook maar enig
verschil zou bestaan tussen de genoemde uitspraken van de minister-president,
zijn eigen uitspraken in een reeks van overleggen en de passages in de brief»,
zo stelt het verslag. In tweede termijn legt hij er nogmaals
de nadruk op«dat er geen sprake is van een opschuiven van het standpunt
van de regering inzake een bombardementspauze».1De Kamer ondersteunt de uitbreiding van KFOR en het prepositioneren van
Nederlands materieel. SP en GroenLinks zijn echter terughoudend. Marijnissen
twijfelt aan de juistheid van het in dit stadium beginnen met de opbouw van
KFOR, omdat hij vreest dat de troepen wellicht toch met offensieve bedoelingen
zullen worden ingezet. Vos steunt de prepositionering onder de strikte voorwaarde
van «de uitdrukkelijke afspraken met de regering over het Toetsingskader
en het overleg met de Kamer over de inzet van troepen». De minister
van Defensie heeft dan al laten weten dat voor het inzetten van KFOR in Kosovo
een aparte toetsing nodig zal zijn, en dat de Nederlandse troepen in Macedonië
niet met offensieve bedoelingen zullen worden ingezet.2Op 27 mei 1999 wordt minister De Grave door CDS Kroon geïnformeerd
over een mogelijke Nederlandse bijdrage aan het herziene KFOR, naast de reeds
beschikbare veldartillerie. Extra infanterie is niet mogelijk. Kroon noemt
wel een transportcompagnie, een helikopterdetachement, een geneeskundig element,
en een genie-eenheid. Een mogelijke bijdrage met marechaussees in het kader
van politietaken zou ten koste gaan van de bijdrage aan de UNIPTF in Bosnië.
Wellicht kan worden gedacht aan civiele politie. Voor verkeerstaken is wel
«groene» marechaussee beschikbaar.3Tijdens de ministerraad van 28 mei 1999 wordt eerst een nadere toelichting
gegeven bij de brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de Tweede
Kamer van 26 mei. Ook wordt melding gemaakt van het Algemeen Overleg van 27
mei. Minister Van Aartsen heeft hierin aangegeven dat een pauze in de bombardementen
alleen in overweging kan worden genomen indien dit dienstbaar is aan het vredesproces.
Op 25 mei is er een gesprek geweest met SACEUR op het Catshuis. De opperbevelhebber
heeft aangegeven dat de NAVO-bombardementen op zichzelf weinig effect sorteren
en de huidige militaire strategie geen volledige overwinning kan garanderen.
De offensieve inzet van grondtroepen moet serieus worden overwogen, en wordt
herhaaldelijk bepleit door SACEUR, premier Blair en het Pentagon. Uit internationale
contacten blijkt echter dat de inzet is gericht op het bereiken van een diplomatiek
akkoord, zo wordt hier tegenover gesteld. Het inzetten van offensieve grondtroepen
zou fnuikend zijn voor de internationale politieke verhoudingen en het proces
om te komen tot een politiek akkoord.4Op 31 mei 1999 is er nader overleg tussen de CDS en minister De Grave
over een Nederlandse bijdrage aan KFOR. Dit leidt ertoe dat Nederland tijdens
de force generation op 1 juni zal aanbieden: een afdeling veldartillerie (800
militairen), een samengestelde genie/humanitaire hulpeenheid (ca. 1000), een
peloton «groene» marechaussee (30), een samengesteld helikopterdetachement
(100–150), en individuele staffunctionarissen. De totale bijdrage bedraagt
circa 2000 militairen. Daarnaast wordt de strategische reserve van SFOR tevens
gereedgehouden als strategische reserve voor KFOR.5De leden van de ministerraad worden na de force generation van de mogelijke
Nederlandse bijdrage op de hoogte gesteld in een brief van staatssecretaris
Van Hoof van 3 juni 1999. De waarnemend directeur Veiligheidsbeleid van het
ministerie van Buitenlandse Zaken merkt op in een bijgaand memorandum aan
zijn bewindslieden dat de planning wederom is aangepast: er wordt nu uitgegaan
van ruim 50 000 militairen.6Op 3 juni 1999 meldt de waarnemend directeur Veiligheidsbeleid in een
memorandum dat de «besluitvorming ten aanzien van eventuele inzet in
een stroomversnelling is geraakt door ontwikkelingen in Belgrado op 3 dezer. Nederland zal mogelijk op zeer korte termijn worden verzocht
om het informele aanbod aan de NAVO te formaliseren».1Ook de PV NAVO meldt het goede
nieuws: «uitkomst van bezoek Ahtisaari en Tsjernomyrdin was bijna «too
good to be true»; het moment was echter (nog) niet daar om victorie
en vrede te kraaien». Onderdeel van het akkoord tussen de onderhandelaars
en Milosevic is een zo spoedig mogelijk overgaan tot vestiging van de internationale
«security presence». «De NAVO is de enige die dit kan»
De militaire voorbereidingen voor KFOR zullen daarom de komende dagen in «overdrive»
moeten gaan.2De Tweede Kamer wordt op 4 juni 1999 geïnformeerd over de overeenstemming
die tussen de onderhandelaars Ahtisaari en Tsjernomyrdin enerzijds en Milosevic
anderzijds is bereikt over de regeling voor Kosovo op basis van de zeven uitgangspunten
van de G8 van 6 mei.3Tijdens de
ministerraad van 4 juni wordt een nadere toelichting gegeven. Daarnaast staat
de notitie van de staatssecretaris van Defensie van 3 juni op de agenda. De
NAVO heeft gevraagd welke eenheden op korte termijn geleverd kunnen worden
voor KFOR, onder voorbehoud van politieke besluitvorming. Nederland heeft
aangegeven een bijdrage van 2050 militairen te kunnen leveren.4Den Haag bericht op 4 juni aan de missie in Brussel dat zal worden geprobeerd
de procedures voor aanpassing van het OPLAN, vaststelling van de rules of
engagement en het force generation proces in te korten om een zeer spoedige
ontplooiing van KFOR mogelijk te maken. Ambassadeur Biegman wordt gemachtigd
in te stemmen met de ACTORD als op 6 juni overeenstemming over het OPLAN wordt
bereikt. De Nederlandse bijdrage zal aan de orde komen in een extra ministerraad
op maandag 7 juni.5Een notitie aan de ministerraad op basis waarvan het kabinet een besluit
zal nemen, wordt gegoten in het «format van het Toetsingskader»
en in de vorm van een conceptbrief aan de Tweede Kamer. De informatie wordt
namelijk van primair belang geacht voor de besluitvorming over de Nederlandse
bijdrage aan KFOR. Er is echter nog erg veel onduidelijk. Plaatsvervangend
directeur-generaal Politieke Zaken Siblesz bericht op 6 juni aan minister
van Aartsen: «Ik ga ervan uit dat de MR de knoop zal moeten doorhakken
of op basis van deze wel heel summiere informatie reeds (principe)beslissingen
kunnen worden genomen, ervan uitgaande dat inderdaad (...) NAVO-eenheden op
een termijn van enkele dagen Kosovo zouden binnengaan. NB: het Toetsingskader
laat uitzonderingen toe op het uitgangspunt dat een besluit tot deelname aan
operaties als deze niet wordt uitgevoerd dan nadat het parlement hierover
is ingelicht.» Siblesz concludeert: «Er is kortom heel weinig
formeel houvast voor beantwoording van de vragen die tot het Toetsingskader
behoren (...) Toch zou ik willen pleiten voor een beslissing ten principale,
om te voorkomen dat we verrast worden door een plotselinge doorbraak. Dat
geldt met name voor mogelijke inzet veldartillerie».6Tijdens de ministerraad van 7 juni blijkt dat besluitvorming
op dat moment niet aan de orde is. Een nadere bespreking van de deelname aan
KFOR is voorzien voor 11 juni.7Uit een brief aan de Tweede Kamer van 8 juni 1999 blijkt tevens dat er
nog geen kabinetsbesluit is genomen. De brief eindigt namelijk met de melding
dat «verdere noodzakelijke besluiten inzake de Nederlandse bijdrage
aan KFOR worden genomen, zodra de gewenste duidelijkheid ten aanzien van de
nog openstaande vragen aangaande het Toetsingskader is verkregen». De
brief gaat verder in op de NAVO-planning voor de ontplooiing van KFOR en de
concrete Nederlandse bijdrage – onder voorbehoud van politieke goedkeuring –
aan de operatie. Het gaat om circa 2050 militairen. Tevens wordt gemeld dat
de strategische reserve voor SFOR eveneens voor KFOR wordt bestemd.
De NAVO-luchtvloot zal gaan toezien op de verificatie (en zo nodig afdwinging)
van de naleving van de overeenkomst. Er wordt een Nederlandse bijdrage van
acht F-16's voorzien, in een voor SFOR en KFOR gecombineerde luchtcomponent.
Ook kan een beroep worden gedaan op een P3C Orion patrouillevliegtuig.1De Tweede Kamer geeft tijdens een Algemeen Overleg op 8 juni 1999 aan
nog niet te kunnen instemmen met de inzet van Nederlandse militairen in Kosovo.
Dat is overigens ook niet aan de orde. Blaauw (VVD), Hoekema (D66), Valk (PvdA),
Van Bommel (SP), Van Middelkoop (GPV), Verhagen (CDA), Van den Berg (SGP)
en Vos (GroenLinks) willen wachten op de legitimerende Veiligheidsraadsresolutie,
op duidelijkheid over de rules of engagement en op de vraag of is voldaan
aan alle elementen uit het Toetsingskader. De Kamerleden stellen veel vragen
die hierop betrekking hebben. Minister Van Aartsen zegt toe de Kamer nader
te informeren, stelt met genoegen vast dat de kamerleden in het algemeen een
positieve houding aannemen ten aanzien van een Nederlandse bijdrage aan KFOR
en meldt dat meer duidelijk zal zijn zodra het Military Technical Agreement
(MTA) met de FRJ is gesloten. Minister De Grave geeft aan dat de Nederlandse
bijdrage in ieder geval voor de periode van een jaar beschikbaar wordt gesteld,
waarna zal worden bezien of tot een afbouw kan worden gekomen.2De PVVN, Van Walsum, bericht op 8 juni 1999 aan Den Haag dat «de
ontwerpresolutie heden door mij (...) in de informele consultaties van de
Veiligheidsraad (werd) geïntroduceerd». De resolutie vindt een
«warm onthaal».3Op 9 juni bericht ambassadeur Biegman dat een besluit tot
binnengaan in Kosovo op zeer korte termijn aan de NAVO-raad zou kunnen voorliggen,
mochten het MTA, opschorting van de bombardementen en het aannemen van de
resolutie voorspoedig verlopen.4Plaatsvervangend DGPZ Siblesz en de Directie Algemene
Beleidszaken van Defensie schrijven vervolgens aan de ministers Van Aartsen
en De Grave dat Nederland waarschijnlijk «vandaag al» zal moeten
besluiten over deelname aan KFOR. Een besluit over een ACTORD voor KFOR behoeft
geen afzonderlijke parlementaire instemming, aangezien ontplooiing naar Kosovo
daarvan geen onderdeel uitmaakt. Hiervoor is een apart besluit vereist. Mocht
dit laatste besluit ook op zeer korte termijn voorliggen, dan is er een probleem:
Nederland moet dan ofwel de besluitvorming in de NAVO-raad blokkeren, ofwel
een besluit tot uitzending nemen voordat er overleg met de Tweede Kamer is
geweest. Van Aartsen tekent aan: «Neen, er moet overleg met de Tweede
Kamer zijn, zij zijn bereid op alle momenten te overleggen!»5Op 9 juni wordt inderdaad het MTA ondertekend, waarna de NAVO stopt met
het uitvoeren van bombardementen. Resolutie 1244 wordt op 10 juni aangenomen.
De NAVO-raad neemt ook die dag het besluit tot ontplooiing. De Kamer wordt
van dit alles op 10 juni in kennis gesteld. Het MTA en de resolutie zijn bij
de brief aan de Kamer gevoegd.6Op 11 juni
1999 neemt de ministerraad het besluit tot uitzending op basis van een ontwerp-brief
aan de Tweede Kamer.7De regering komt in de brief –
overigens gedateerd op 10 juni 1999 – tot de conclusie dat is voldaan
aan de aandachtspunten uit het Toetsingskader. Er wordt gesteld dat de Nederlandse
permanente vertegenwoordiger bij de NAVO reeds heeft ingestemd met de ontplooiing
van KFOR onder het voorbehoud dat Nederlandse deelname pas na afronding van
het nationale besluitvormingsproces, uitmondend in parlementaire goedkeuring,
aan de orde is.8Het overleg met de Kamer over het besluit tot uitzending van militairen
in het kader van KFOR vindt plaats in een plenair debat op 11 juni 1999. Woordvoerders zijn Hoekema (D66), Van Middelkoop (GPV), Verhagen
(CDA), Valk (PvdA), Van Bommel (SP), Blaauw (VVD), Vos (GroenLinks), Van den
Berg (SGP), en Dijkstal (VVD). De Kamer betuigt unaniem – en volgens
een bericht van Buitenlandse Zaken aan de buitenlandse posten«opgelucht»1– instemming. SP-woordvoerder Van Bommel maakt
het voorbehoud dat de ontplooiing niet mag ontaarden in een grondoorlog, dat
Kosovo deel moet blijven uitmaken van de Federale Republiek Joegoslavië,
en dat de problemen met de Russische Federatie inzake KFOR dienen te worden
opgelost. Opvallend is dat vrijwel alle woordvoerders uitdrukkelijk aangeven
de uitzending in het kader van KFOR in overeenstemming met het Toetsingskader
te achten. Dit weerhoudt hen er niet van een groot aantal vragen te stellen,
vooral met betrekking tot militair-operationele elementen van het Toetsingskader.
Tevens vragen ze aandacht voor de risico's, die met name schuilen in de grote
hoeveelheid landmijnen. Hoewel in principe wordt uitgegaan van een ontplooiing
voor de duur van een jaar (het genie-hulpbataljon wordt uitdrukkelijk voor
een jaar uitgezonden), houden de meeste fracties rekening met een langduriger
presentie in KFOR-verband.2Alle woordvoerders blikken terug op de periode van de luchtbombardementen
en op de Nederlandse besluitvorming daaromtrent. Van Middelkoop en Verhagen
spreken hun waardering uit voor het uitdrukkelijke voorbehoud dat ten aanzien
van KFOR in de NAVO-raad is gemaakt met het oog op de voltooiing van de nationale
besluitvormingsprocedure. De regering wordt tevens bedankt voor de informatievoorziening
en de diplomatieke inzet. Minister Van Aartsen bedankt de Kamer voor de intensieve
debatten: «het onderwerp en het gewicht maken het noodzakelijk dat wij
(...) veelvuldig debatteerden; naar mijn oordeel heeft dat het beleid alleen
maar aangescherpt en verbeterd». Minister De Grave concentreert zich
in zijn antwoord op de militair-operationele aspecten van het Toetsingskader
en giet zijn antwoordt ook expliciet in de vorm van een toetsing aan het Toetsingskader:
«alles afwegende (...) moet de conclusie zijn dat inzet van Nederlandse
militairen in KFOR verantwoord is».33.9.5 EvaluatieIn de dossiers is een Verslag debriefing EFOR
aangetroffen, gedateerd op 27 april 1999. Het betreft een kort verslag van
de debriefing van de 102 Genie constructiecompagnie, die in de periode december
1998-april 1999 naar Macedonië is uitgezonden.4Daarnaast verschijnt
op 7 mei 1999 een evaluatie van de uitzending in het kader van de Extraction
Force conform de CDS-aanwijzing A-5, opgesteld door de contingentscommandant
en Senior Netherlands Representative, kolonel Wolters. De evaluatie bestrijkt
drie verschillende fasen van de uitzending: operatie Joint
Guarantor (de Extraction Force), die eindigde op 25 maart 1999, de
fase van de French Framework Brigade, tot 11 april 1999, tijdens welke de
humanitaire hulpactie Provide Shelter plaatsvond
en de fase van «force protection» en voorbereiding op de implementatiemacht
KFOR («Joint Guardian»), tot 24 april 1999. Het evaluatieverslag
geeft het beeld van een succesvolle uitzending: ondanks een zeer korte voorbereidingstijd
en het ontbreken van een duidelijk mandaat is de uitzending goed verlopen.
De Nederlandse belangen konden goed worden bewaakt doordat de functies van
Senior Netherlands Representative en plaatsvervangend Chef-staf van EFOR door
een persoon werden vervuld. De Rules of Engagement waren duidelijk en eenduidig.
De communicatie tussen het Defensie Crisisbeheersingscentrum (DCBC) en de
SNR verliep goed, zij het dat het «vele malen» voorkwam dat de
krijgsmachtdelen rechtstreeks met de eenheden communiceerden.
Dit is in een niet door de CDS gemandateerde operatie niet de bedoeling. Met
betrekking tot de inschatting van de risico's kan geen duidelijke analyse
worden gegeven, aangezien EFOR niet is ingezet.De operaties in en rond Kosovo zijn geëvalueerd in de interdepartementale
evaluatie Kosovo. Om deze evaluatie is gevraagd door de fractievoorzitter
van de PvdA, Melkert, tijdens de Algemene Beschouwingen op 22 september 1999.
Zijn verzoek spitst zich toe op de luchtacties. «Wij zijn met heel wat
vragen blijven zitten over voorbereiding en verloop (...) Wij menen dat noch
in Brussel noch in Den Haag zou mogen worden overgegaan tot de orde van de
dag. Dat dreigt wel te gebeuren (...) Ik wil de regering vragen vóór
de begrotingsbehandeling Buitenlandse Zaken en Defensie een grondige evaluatie
aan de Kamer voor te leggen».1Minister-president
Kok antwoordt: «De regering deelt de mening van diverse afgevaardigden
dat het van belang is om terug te kijken naar de Nederlandse betrokkenheid
bij de Kosovocrisis. Er wordt gewerkt aan een evaluatie. Die zal tijdig voor
de behandeling van de begrotingen van Buitenlandse Zaken en Defensie aan de
Kamer worden gezonden.»2De regering heeft er substantieel meer tijd voor nodig: de evaluatie wordt
op 22 maart 2000 aan de Tweede Kamer aangeboden door de minister-president,
minister van Buitenlandse Zaken en minister van Defensie.3Zij bestaat uit twee delen:
een politieke – waarin «een algemene beoordeling van de Nederlandse
inzet op politiek, humanitair en militair terrein» – en een militair-technische
evaluatie. De politieke evaluatie begint met een historisch getinte beschouwing
over de vraag waarom militair ingrijpen in Kosovo onvermijdelijk was. Zij
concentreert zich verder op de luchtacties en de humanitaire hulpverlening.
De NAVO-verificatiemissie en de Extraction Force worden in deze evaluatie
buiten beschouwing gelaten, terwijl ze wel worden geëvalueerd in de militair-technische
evaluatie. In geen van beide evaluaties wordt aandacht besteed aan de OVSE-verificatiemissie.
Er wordt in de politieke evaluatie in zeer beperkte mate aandacht geschonken
aan de politieke besluitvorming in Den Haag. De evaluatie uit kritiek op de
invloed die door de grote NAVO-landen (VS, VK en Frankrijk) is uitgeoefend
tijdens de fase van de luchtaanvallen: «Deze keuze van bedoelde bondgenoten
heeft duidelijke bezwaren uit een oogpunt van transparantie en – tot
op zekere hoogte – van solidariteit naar de mate waar het ruimte laat
voor een politieke afweging van individuele bondgenoten die niet collectief
besproken en getoetst wordt».De evaluaties zijn onderwerp van een plenair debat tussen fractievoorzitters
en de minister-president, minister van Buitenlandse Zaken en minister van
Defensie op 18 mei 2000. De militair-technische evaluatie – door Melkert
(PvdA) «knip-en-plakwerk» genoemd – is geen onderwerp van
discussie voor de woordvoerders. Het debat gaat vooral over de luchtacties,
waarbij in het bijzonder aan de orde komen de Nederlandse invloed op de besluitvorming
tijdens de luchtacties, de fasering, de doelenkeuze en de rol van de grote
bondgenoten, de juridische legitimatie en de betrokkenheid van en de informatievoorziening
aan de Kamer. In het debat is er geen aandacht voor de verificatiemissies
en de Extraction Force.4HOOFDSTUK 4 ANALYSE BESLUITVORMING4.0 InleidingConform de opdracht aan de commissie en de nadere precisering hiervan
door de commissie volgt in dit hoofdstuk een analyse van de politieke besluitvorming
over de Nederlandse deelname aan vredesoperaties, alsmede van de politieke
besluitvorming over de voortgang (in de zin van voortzetting van Nederlandse deelname), afronding en evaluatie van vredesoperaties.1Deze analyse is gebaseerd op de feitelijke beschrijving van
de besluitvormingstrajecten van de verschillende onderzochte uitzendingen
in het derde hoofdstuk.De commissie heeft met het oog op het maken van een analyse van de besluitvorming
in een vroeg stadium van het onderzoek een aantal algemene onderzoeksvragen
geformuleerd.2Deze onderzoeksvragen zijn
richtinggevend voor het onderzoek van Kamerstukken, het dossieronderzoek,
het literatuuronderzoek, de voorgesprekken en de hoorzittingen. Zij zijn gegroepeerd
in zeven centrale thema's. De thema's vormen – met de daarin besloten
onderzoeksvragen – het kader waarlangs dit analysehoofdstuk is opgebouwd.
Op basis van dit analysehoofdstuk zullen in hoofdstuk 6 themagewijs de bevindingen
en aanbevelingen van de commissie worden geformuleerd, naast de bevindingen
en aanbevelingen over het Toetsingskader (gebaseerd op hoofdstuk 5) en een
aantal overige, vooral onderzoeksgerelateerde bevindingen.In dit hoofdstuk wordt per thema, op basis van de aan deze thema's verbonden
onderzoeksvragen, een analyse van de onderzochte uitzendingen gemaakt. Ook
worden niet specifiek aan één uitzending verbonden onderwerpen,
gerelateerd aan de thema's, geanalyseerd. De thema's zijn:1. het Initiatief tot en de Motieven voor besluiten tot uitzending van Nederlandse militairen,
alsmede het initiatief tot en motieven voor besluiten tot voortzetting en
afronding van de uitzending van Nederlandse militairen;2. de Criteria voor besluiten tot uitzending
van Nederlandse militairen en voor besluiten tot voortzetting en afronding
van de uitzending van Nederlandse militairen;3. de Informatie op grond waarvan door de
betrokken actoren is besloten tot uitzending van Nederlandse militairen, dan
wel tot voortzetting en afronding van de uitzending van Nederlandse militairen;4. de Invloed van actoren op besluiten tot
uitzending van Nederlandse militairen en op besluiten tot voortzetting en
afronding van de uitzending van Nederlandse militairen, dan wel op besluiten
die hiermee in relatie staan;5. «Omgevingsfactoren» die van
invloed zijn geweest op de besluiten tot uitzending van Nederlandse militairen
en op besluiten tot voortzetting en afronding van de uitzending van Nederlandse
militairen;6. het beeld van de Risico's ;7. Evaluatie van Nederlandse deelname aan
vredesoperaties en toepassing van lessons learned, in relatie tot de politieke
besluitvorming.Ad 1. Initiatief en MotievenDe commissie heeft onderzocht waar het initiatief met betrekking tot de
besluitvorming heeft gelegen en op grond van welke motieven tot uitzending
is overgegaan. Nederlandse deelname aan een vredesoperatie kan langs verschillende
wegen worden geïnitieerd. In hoofdzaak is er sprake van
een tweedeling. Er is ofwel een extern verzoek of een Nederlands aanbod. Een
extern verzoek komt van een internationale organisatie of van een ander land.
Om duidelijk aan te kunnen geven waar het initiatief heeft gelegen is het
van belang te bezien of het externe verzoek is gevolgd op een (informeel)
Nederlands aanbod of dat een Nederlands aanbod is gevolgd op een (informeel)
extern verzoek. Wanneer Nederland zelf het initiatief neemt tot een aanbod
is er meestal een duidelijke relatie aan te geven met de motieven voor Nederlandse deelname. Een veelheid aan motieven kan
ten grondslag liggen aan een besluit tot uitzending. Ook besluiten tot voortzetting
en afronding van Nederlandse deelname worden geïnitieerd door externe
dan wel binnenlandse actoren. Waar van toepassing wordt dit in de analyse
betrokken.Ad 2. CriteriaDe commissie heeft bezien welke criteria zijn toegepast bij de Nederlandse
besluitvorming over de onderzochte uitzendingen. Dit thema is ook in die zin
«volgend» op het vorige thema dat vaak eerst de vraag speelt of
Nederland in beginsel wil deelnemen (motief) en daarna, als die vraag bevestigend
is beantwoord, de vraag of dat ook daadwerkelijk kan (criteria). Met betrekking
tot dit thema zijn in de onderzoeksvragen specifiek de veertien aandachtspunten
uit het Toetsingskader – als referentiekader voor mogelijke criteria –
in beschouwing genomen. Daarnaast is onderzocht of andersoortige criteria
zijn toegepast en hoe aan de criteria door de verschillende betrokken actoren1inhoud is gegeven. De commissie beoordeelt
in dit hoofdstuk uitdrukkelijk niet de vraag of en hoe het Toetsingskader,
functionerend als een lijst van aandachtspunten ter toetsing van de besluitvorming,
is toegepast. Deze vraag wordt beantwoord in het vijfde hoofdstuk.Ad 3. InformatieOnder dit thema volgt een analyse van de informatie-uitwisseling, voor
zover van belang voor de besluitvorming. Centraal staat de mate waarin de
bewindspersonen, het kabinet en de Tweede Kamer zijn geïnformeerd. Hiertoe
worden verschillende informatiestromen in kaart gebracht. Deze vallen uiteen
in drie delen: ten eerste de informatie aan de meest betrokken bewindslieden
en aan het kabinet; ten tweede de uitwisseling van informatie binnen en tussen
departementen en tussen departementen en Nederlandse vertegenwoordigingen
in het buitenland; ten derde de informatie-uitwisseling tussen regering en
parlement.Ad 4. InvloedMet betrekking tot dit thema spitst de analyse zich toe op de invloed
die de verschillende betrokken actoren op de besluitvorming hebben uitgeoefend,
met name welke actoren met betrekking tot de onderzochte operaties een doorslaggevende
rol hebben gespeeld. Het gaat hier zowel om de invloed die binnenslands wordt
uitgeoefend op de besluitvorming, als om de invloed die door Nederland wordt
uitgeoefend op de internationale besluitvorming, voor zover deze verband houdt
met Nederlandse participatie in een vredesoperatie. De analyse is hiertoe
onderverdeeld in drie componenten: invloed binnen en tussen ministeries2,
invloed van de Tweede Kamer en invloed van Nederland in internationaal kader.
Vraagstukken die worden geanalyseerd liggen onder andere op het vlak van de
ambtelijke en politieke coördinatie, op de rol van bewindslieden, van ministeries, van krijgsmachtdelen en van de Tweede Kamer, alsmede
op invloed op de internationale besluitvorming over de vaststelling van de
mandaten en de voortgang van operaties waar Nederlandse militairen aan deelnemen.Ad 5. OmgevingsfactorenOnder dit thema valt het in kaart brengen en analyseren van de rol van
externe factoren en actoren op de besluitvorming. In dit kader valt onder
andere te denken aan de rol van de publieke opinie, de media, adviesorganen
en belangenorganisaties.Ad 6. Risico'sHet beoordelen van de veiligheidsrisico's voor het uit te zenden personeel
is een zwaarwegende factor in de besluitvorming over uitzendingen. De commissie
heeft onderzocht op welke wijze de risico's in kaart zijn gebracht en of voldoende
informatie is gegeven over de risico's aan bewindspersonen, kabinet en parlement.
Daarnaast heeft zij onderzocht de rol die het beeld van de risico's speelt
in de besluitvorming.Ad 7. EvaluatieMet betrekking tot de besluitvorming over vredesoperaties is er sprake
van een voortdurend leerproces. Daarom rekent de commissie het tot haar taak
te analyseren of en op welke wijze de uitzending is geëvalueerd, in hoeverre
lessons learned van voorgaande operaties zijn toegepast in de besluitvorming
over latere deelname aan vredesoperaties en hoe de opzet en toepassing van
evaluaties van Nederlandse deelname aan vredesoperaties zich gedurende het
laatste decennium hebben ontwikkeld. 4.1 Initiatief en Motieven• Waar lag het initiatief m.b.t. de Nederlandse
deelname aan de operatie en voor eventuele voortzetting en afronding?• Wat waren de motieven voor het besluit tot deelname/voortzetting/afronding?(Initiatief en Motieven)a. UNAMIC/UNTACHet initiatief tot deelname aan de vredesoperaties UNAMIC en UNTAC in
Cambodja komt primair van Nederlandse kant. Buitenlandse Zaken en Defensie
spelen actief in op de te verwachten behoefte van het VN-secretariaat en proberen
de vraag zoveel mogelijk te sturen in de richting van de Nederlandse mogelijkheden
en beschikbare eenheden. Druk van de VN of van bondgenoten om deel te nemen
speelt geen rol in de besluitvorming in het voortraject. Daarnaast speelt
ook de persoonlijke politieke betrokkenheid van minister van Defensie Ter
Beek bij Cambodja een rol bij het initiatief tot uitzending.De motieven om deel te nemen aan deze vredesoperaties liggen vooral in
de algemene doelstellingen van het buitenlands beleid, namelijk het beschermen
van de internationale vrede en veiligheid en bevorderen van de internationale
rechtsorde. De bewindspersonen wijzen in dit verband op de steun van de Nederlandse
regering voor de vredesregeling in Cambodja en op de positieve signaalwerking
hiervan voor Zuid-Oost-Azië. Voorts biedt deelname aan UNAMIC en UNTAC de mogelijkheid om uitdrukking
te geven aan het in de Defensienota 1991 geformuleerde belang dat de regering
hecht aan deelname aan VN-vredesoperaties.(Initiatief en Motieven)b. UNPROFOR/UNPFReeds enkele maanden voor de instelling van UNPROFOR laat de minister
van Defensie de Kamer weten in principe bereid te zijn tot deelname aan een
VN-vredesoperatie in (voormalig) Joegoslavië. Met de uitzending van een
verbindingseenheid, militaire waarnemers, het transportbataljon en het infanteriebataljon
geeft de regering gehoor aan informele verzoeken van het VN-secretariaat.
Voorafgaande aan deze verzoeken van de VN heeft de Nederlandse regering het
VN-secretariaat evenwel al informeel laten weten bereid te zijn de betreffende
eenheden uit te zenden. In het bijzonder bij de uitzending van het infanteriebataljon komt het initiatief voor deelname van
de Nederlandse regering.De initiatieven tot deelname aan de NAVO/WEU-operatie Sharp Guard en de NAVO-operatie Deny Flight
liggen eveneens bij de Nederlandse regering, die ook sterk heeft gepleit voor
het realiseren van deze operaties. Bondgenootschappelijke verplichtingen zijn
op deze operaties niet van toepassing; het gaat om vrijwillige bijdragen.
De Nederlandse bereidheid om F-16's ter beschikking te stellen voor Deny Flight wordt publiek gemaakt voordat de NAVO besluit
om het vliegverbod boven Bosnië af te dwingen.Het initiatief om deel te nemen aan de Rapid Reaction
Force komt ook van de Nederlandse regering, die samen met de bondgenoten
Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk het besluit neemt tot oprichting van
deze militaire eenheid. Het voornaamste motief om deel te nemen aan de Rapid
Reaction Force is het standpunt van de Nederlandse regering dat UNPROFOR de
mogelijkheid moet krijgen krachtiger en effectiever op te treden.De motieven voor de Nederlandse deelname aan UNPROFOR liggen aanvankelijk
vooral in het bijdragen aan een vreedzame oplossing van het conflict in het
voormalige Joegoslavië. Deze overwegingen vloeien voort uit de doelstellingen
van de Defensienota 1991. Na het uitbreken van de burgeroorlog in Bosnië
krijgen andere motieven om militairen uit te zenden de overhand: het leveren
van een bijdrage aan de humanitaire hulpverlening, het voorkomen van schendingen
van de mensenrechten en het mogelijk maken van een vredesakkoord. Ook wijst
de regering er op dat Europese veiligheidsbelangen in het geding zijn.Naast de in brieven aan de Kamer verwoorde overwegingen, zijn er ook andere
motieven om bepaalde eenheden op een bepaald moment voor UNPROFOR aan te bieden.
Zo wordt het aanbod van een logistieke eenheid
vroegtijdig door de Nederlandse regering publiek gemaakt om de andere lidstaten
van de EG te bewegen ook op korte termijn eenheden toe te zeggen ten behoeve
van de uitvoering van de safe areas resoluties. Omdat de landmacht niet in
staat is een geschikte logistieke eenheid te leveren, biedt de regering vervolgens
het eerste luchtmobiele bataljon, aanvankelijk aangeboden als onderdeel van
een implementatiemacht, aan de VN aan als infanteriebataljon ten behoeve van de safe areas. Het aanbod wordt door de VN in dankbaarheid
aanvaard.De motieven voor het besluit van de regering van juni 1995 totvoortzetting van de Nederlandse deelname met een infanteriebataljon
aan UNPROFOR met in ieder geval nog een half jaar zijn deels dezelfde als
voor het besluit tot uitzending. De regering geeft echter ook een meer negatieve
motivering om de deelname voort te zetten. Een terugtrekking van UNPROFOR
uit Bosnië zou grote risico's voor de VN-militairen met zich
meebrengen en een verdere aantasting van de internationale rechtsorde betekenen.
Nederland wil zich niet aan de aangegane verplichtingen onttrekken en gestalte
geven aan de solidariteit tussen de bondgenoten. Voorts is ook een humanitaire
beweegreden van belang bij de overweging om de deelname aan UNPROFOR voort
te zetten: de regering wil de bevolking in Srebrenica niet in de steek laten.
Binnen het kabinet wordt de opvatting gehuldigd dat Nederland een speciale
verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van Srebrenica.Deze zelfde motieven geven ook de doorslag bij het standpunt van met name
minister Voorhoeve om, ondanks de door hem eind 1994 als «uitzichtloos»
gekarakteriseerde situatie in de oostelijke enclaves, niet het besluit te
nemen om de Nederlandse militairen eenzijdig uit Srebrenica terug te trekken.
Een terugtrekking wordt door hem als praktisch onmogelijk en vanuit politiek
en humanitair oogpunt onwenselijk beschouwd.(Initiatief en Motieven)c. IFORIFOR wordt op initiatief van de Verenigde Staten, en geautoriseerd door
de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, door de NAVO opgericht en geleid.
Binnen het NAVO-kader beslist Nederland als lid van het bondgenootschap over
de instelling van de operatie, alsmede over de vorm en omvang van de Nederlandse
bijdrage. Met betrekking tot de motieven voor uitzending geeft de brief aan
de Kamer over de uitzending duidelijkheid. Nederland neemt deel omdat het
een succesvolle implementatie van het bereikte akkoord voor de humanitaire
situatie en de stabiliteit in de regio van groot belang acht, evenals de geloofwaardigheid
van de NAVO. Daarnaast rechtvaardigt de grote betrokkenheid van Nederland
bij het conflict in voormalig Joegoslavië een actieve bijdrage. Deze
motieven zijn gedurende de operatie niet gewijzigd.Ook het motief van het Nederlandse imago speelt een ondergeschikte –
rol. De Nederlandse krijgsmacht is erbij gebaat na de problematische missie
UNPROFOR, culminerend in de val van Srebrenica, snel weer te kunnen participeren
in een missie die meer kans biedt op succes.(Initiatief en Motieven)d. UNIPTFDe UNIPTF wordt door de VN opgericht op grond van de civiele bepalingen
in het Akkoord van Dayton. Het initiatief voor Nederlandse deelname aan deze
politiemissie in Bosnië-Herzegovina ligt bij de VN. De VN willen in december
1995 alleen lidstaten vragen die tevens deelnemen aan IFOR en in staat zijn
personeel van voldoende kaliber te leveren. Daarom vinden in die maand de
eerste informele contacten op het VN-secretariaat plaats. Motief voor deelname
is dat de Nederlandse regering grote waarde hecht aan de implementatie van
de civiele bepalingen van het Akkoord van Dayton. Zij vindt dit met name van
belang voor vrede in Bosnië en het slagen van de IFOR-operatie.(Initiatief en Motieven)e. UNTAESNederland levert begin 1996 een bescheiden bijdrage met staffunctionarissen
aan de operatie UNTAES op uitdrukkelijk verzoek van België, nadat Nederland
in een eerder stadium een aantal verzoeken om deelname – waarvan één
verzoek van de Verenigde Staten om lead nation
te willen worden – heeft afgewezen. De overeenkomst tussen België
en Nederland leidt tot bevreemding binnen het VN-secretariaat die op haar
beurt leidt tot vertraging in de besluitvorming. De VN staan aanvankelijk op het standpunt dat staffuncties alleen zijn weggelegd voor troepenleveranciers.
De Nederlandse bijdrage is een symbolische en wordt ingegeven door het motief
van solidariteit met de zuiderburen. Het in de brief aan de Tweede Kamer genoemde
motief van het belang van de vreedzame herintegratie van Oost-Slavonië
is hieraan kennelijk ondergeschikt.(Initiatief en Motieven)f. SFORVoortzetting van de militaire presentie in Bosnië-Herzegovina na
afloop van het mandaat van de Implementation Force in december 1996 wordt
door de Nederlandse regering, daarin ondersteund door het parlement, van groot
belang geacht. De Nederlandse besluitvorming ten tijde van de Implementation
Force gaat dan ook met name over «post-IFOR». De motieven voor
de voortgezette presentie na 1996 zijn logischerwijze dezelfde als die voor
de deelname aan IFOR.(Initiatief en Motieven)g. Mine Action CentreDe minister van Defensie hecht groot belang aan het ruimen van de vele
landmijnen in Bosnië-Herzegovina en op zijn initiatief worden mijnenruiminstructeurs
aan de VN aangeboden.(Initiatief en Motieven)h. UNFICYPHet initiatief voor de Nederlandse deelname aan UNFICYP ligt aan Nederlandse
zijde. Naar aanleiding van een instructie die de minister van Defensie geeft
in de zomer van 1997 om na te gaan aan welke lopende VN-operatie de Nederlandse
krijgsmacht deel kan nemen, komt de Defensiestaf met de optie UNFICYP. De
minister van Defensie stemt in met het verkennen van de mogelijkheden voor
Nederlandse deelname aan deze operatie. De Defensiestaf neemt vervolgens rechtstreeks
contact op met het Verenigd Koninkrijk.De bij de besluitvorming betrokken actoren hebben verschillende politieke
en militaire hoofdmotieven voor deelname aan UNFICYP. Geen van de hoofdmotieven
heeft direct betrekking op de situatie op Cyprus. De minister van Defensie
maakt zich naar aanleiding van kritische opmerkingen van de zijde van enkele
woordvoerders van regeringsfracties uit de Tweede Kamer zorgen over de hoogte
van de Defensiebegroting na de verkiezingen van 1998. Deze woordvoerders hebben
laten weten dat op het Defensiebudget bezuinigd kan worden aangezien de krijgsmacht
niet de volledige capaciteit benut om aan vredesoperaties deel te nemen. Vandaar
de instructie om gezien de «ruimte in het huidige inspanningsniveau»
na te gaan of aan een lopende vredesoperatie kan worden deelgenomen. De Defensiestaf,
geconfronteerd met de instructie van de minister van Defensie voor een politiek
en militair zichtbare deelname aan een VN-operatie, ziet als motief voor deelname
aan UNFICYP vooral de leereffecten van samenwerking tussen de Britse en Nederlandse
luchtmobiele brigades.De minister van Buitenlandse Zaken is, geconfronteerd met het voornemen
van Defensie, groot voorstander van Nederlandse deelname aan UNFICYP vanwege
een drietal andere motieven. Ten eerste vinden de minister en zijn ambtenaren
dat Nederland een imagoprobleem heeft binnen de VN. Nederland is na afloop
van de operatie UNPROFOR ver weggezakt op de lijst van troepenleverende landen
aan VN-operaties. Het tweede argument staat hiermee in verband. De deelname
aan UNFICYP is een steun in de rug voor de Nederlandse kandidatuur voor een
zetel in de Veiligheidsraad in de periode 1999–2000. Ten
derde is de minister van Buitenlandse Zaken van mening dat een Nederlandse
militaire bijdrage aan UNFICYP een positieve invloed uitoefent op de rol van
Nederland als bemiddelaar in de moeizame relatie tussen Griekenland en Turkije.
Het motief voor uitzending dat wordt genoemd in de brief aan de Tweede Kamer
(Cyprus als veiligheidsprobleem dat de belangen van de EU en de NAVO rechtstreeks
raakt) is ondergeschikt aan bovengenoemde motieven.(Initiatief en Motieven)i. Operaties in en rond KosovoAllied ForceDe NAVO besluit in de herfst van 1998 tot de mogelijkheid van luchtacties
tegen de Federale Republiek Joegoslavië. De opperbevelhebber van de NAVO
in Europa (SACEUR) wordt geautoriseerd de Activation Order voor de operatie Allied Force uit te vaardigen. Nederland is als lid van
de NAVO medeverantwoordelijk voor dit besluit. Het besluit om aan eventuele
luchtacties deel te nemen staat hier echter strikt genomen los van, omdat
de deelname aan de luchtacties niet voortvloeit uit bondgenootschappelijke
verplichtingen. De Nederlandse regering laat er in de NAVO-planning echter
geen twijfel over bestaan dat zij een bijdrage zal leveren. De Nederlandse
bijdrage aan operatie Allied Force wordt dan ook
op Nederlands initiatief aangeboden, zij het dat de bijdrage binnen de NAVO
in overleg met de Bondgenoten wordt afgestemd. Informele contacten over de
Nederlandse bijdrage zijn er al geruime tijd voordat het besluit valt dat
tot luchtacties kan worden overgegaan. De motieven voor de Nederlandse bijdrage
aan operatie Allied Force zijn tweeledig. Het
hoofdmotief wordt ingegeven door de situatie in Kosovo zelf. De gewelddadigheden
in Kosovo moeten tot een einde komen. Daarnaast neemt Nederland deel op grond
van het motief van de geloofwaardigheid van de NAVO en de bondgenootschappelijke
solidariteit. Het besluit om de opperbevelhebber te machtigen luchtacties
uit te voeren wordt in oktober 1998 vooral gezien als een middel om de politieke
druk op president Milosevic te vergroten. In eerste instantie is de NAVO hierin
succesvol: president Milosevic stemt in met een tweetal verificatiemissies
die de naleving van de bepalingen van resolutie 1199 gaan verifiëren.OKVM/NKVM/Extraction ForceNederland staat buiten de internationale besluitvorming over de instelling
van een OVSE-verificatiemissie en is terughoudend in het toezeggen van een
Nederlandse bijdrage. Op de ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en
Algemene Zaken bestaan twijfels over de veiligheid van ongewapende verificateurs
in Kosovo. Met name op het ministerie van Defensie staat men niet te trappelen
om aan deze verificatiemissie deel te nemen. Men realiseert zich echter binnen
de ministeries dat Nederland zich in OVSE-verband moeilijk aan deelname zal
kunnen onttrekken. Het moeten leveren van een bijdrage op grond van een evenredige
verdeling over de lidstaten van de OVSE is meteen een belangrijk motief voor
de Nederlandse deelname. Het verkrijgen van voldoende veiligheidsgaranties
is echter een absolute voorwaarde. Nederland staat daarom bij het doen van
toezeggingen aan de OVSE achter in de rij en levert uiteindelijk minder verificateurs
dan op grond van een evenredige verdeling verwacht zou worden. In de brief
aan de Tweede Kamer over de uitzending wordt meegedeeld dat naar de opvatting
van de regering de verificatiemissie een belangrijke factor zal zijn in het
herstel van de stabiliteit, de terugkeer van vluchtelingen naar hun huizen,
en uiteindelijk het welslagen van het politieke proces in Kosovo. De Nederlandse motieven voor deelname aan de NAVO-verificatiemissie en
de Extraction Force staan in rechtstreeks verband met de Nederlandse voorzichtigheid
ten aanzien van deelname aan de OVSE-verificatiemissie. Met betrekking tot
deelname aan de NAVO-verificatiemissie is er sprake van een Nederlands initiatief,
specifiek van de zijde van Defensie. Hoewel Nederland niet beschikt over vliegtuigen
die voldoen aan de eisen die worden gesteld aan deelname aan de NAVO-verificatiemissie,
wil de Defensiestaf toch een bijdrage leveren en stelt voor een Orion versneld
technisch aan te passen aan de eisen voor waarneming op grote hoogte. Een
belangrijk motief voor deze bijdrage met een Orion is de relatie die door
de Defensiestaf wordt gelegd met deelname aan OKVM. De omvang van de Nederlandse
bijdrage aan deze operatie kan wellicht worden verminderd door te wijzen op
de Nederlandse inbreng in de NKVM. In de brief aan de Tweede Kamer over de
uitzending wordt als motief aangevoerd dat de operatie een belangrijke bijdrage
aan de controle op de naleving van Veiligheidsraadresolutie 1199 levert.Nederland is één van de initiatiefnemers in de NAVO van
oprichting van de Extraction Force. Frankrijk
wordt aangewezen als lead nation van de Extraction Force en doet een verzoek
om deelname aan Nederland, waarna Nederland in overleg met de troepenleveranciers
Frankrijk, het VK, Duitsland en Italië de bijdrage vaststelt. Motief
voor Nederlandse deelname aan de Extraction Force is het kunnen verschaffen
van een grotere veiligheidsgarantie voor de OVSE-verificateurs. Nederland
zegt kortom op eigen initiatief deelname aan de NKVM en de Extraction Force
toe (waarvoor circa 350 militairen ter beschikking worden gesteld), mede om
een zo klein en zo veilig mogelijke bijdrage aan de OVSE-verificatiemissie
(30 verificateurs) te kunnen verantwoorden.Allied HarbourDe NAVO-raad besluit medio april 1999 mede na aandringen van Nederland
tot een humanitaire hulpoperatie in Albanië, Allied
Harbour, naar aanleiding van de enorme vluchtelingenstroom die op
gang is gekomen uit Kosovo na aanvang van de luchtacties op 24 maart 1999.
Nederland is voorstander van deze operatie en levert op eigen initiatief,
maar afgestemd binnen de NAVO, een aanzienlijke bijdrage aan de operatie.
Het motief voor de uitzending ligt besloten in de aard van de operatie: Nederland
wenst een bijdrage te leveren aan de opvang van vluchtelingen en het voorkomen
van een instabiele veiligheidssituatie langs de grens met Kosovo. De operatie
past in het streven de vluchtelingen in het gebeid zelf op te vangen. Om dezelfde
redenen voeren de Nederlandse eenheden die reeds in Macedonië zijn gelegerd
aldaar humanitaire taken uit in het kader van operatie Provide Shelter.KFORGedurende vrijwel het gehele beschreven traject maakt de NAVO plannen
voor een vredesmacht, die uiteindelijk in juni 1999 onder de naam KFOR in Kosovo wordt ontplooid. Nederland gaat er in al
die plannen van uit dat het een bijdrage zal leveren. Ook voor deze NAVO-operatie
geldt echter dat de Nederlandse bijdrage berust op een eigen Nederlands besluit,
dat wel weer binnen de NAVO is afgestemd met de bondgenoten. Het motief voor
de uitzending is evident: Nederland levert – wederom mede in het licht
van de bondgenootschappelijke solidariteit – een bijdrage aan het verzekeren
en stabiliseren van de veiligheidssituatie in Kosovo.De koninklijke landmacht heeft eigen motieven bij de invulling van de
Nederlandse bijdrage. De KL biedt een afdeling veldartillerie aan omdat zij
zo uitzendervaring kan opdoen en zich nadrukkelijk kan presenteren. Een ander
argument is dat uitzending van artillerie de uitzendinspanningen ten
aanzien van andere uitzendingen (Bosnië-Herzegovina, Cyprus) het minst
belast.(Initiatief en Motieven)j. niet-operatiegebonden aspectenDe commissie krijgt tijdens haar onderzoek informatie over de wijze waarop
het VN-secretariaat militaire eenheden verzoekt aan potentieel troepenleverende
landen ten behoeve van een VN-vredesoperatie. Hiervoor bestaan formele procedures,
maar in de praktijk spelen informele procedures ook een belangrijke rol.In het algemeen verloopt de procedure als volgt. Het VN-secretariaat sondeert
informeel bij de permanente vertegenwoordigers (PV's) van de lidstaten bij
de VN in New York of hun regeringen belangstelling hebben om militairen ter
beschikking te stellen van de betreffende operatie. De PV's houden ruggespraak
met hun regeringen en stellen het VN-secretariaat in kennis van de uitkomsten
hiervan. Vervolgens inventariseert het VN-secretariaat het informele aanbod
en gaat na in hoeverre dit aansluit bij de behoefte aan specifieke eenheden.
Nadat de Veiligheidsraad in een resolutie de betreffende vredesoperatie heeft
ingesteld, waarbij ook het mandaat en de grootte van de vredesmacht worden
vastgesteld, stuurt het VN-secretariaat via de PV's de formele verzoeken naar
de regeringen die hun belangstelling voor deelname hebben geuit en beschikken
over geschikte eenheden. Vervolgens bepalen die regeringen op basis van hun
nationale procedures of en zo ja, welke eenheden, zij formeel aan de VN aanbieden.
In Nederland verlopen de schriftelijke en mondelinge contacten in de regel
via het ministerie van Buitenlandse Zaken.Bij het VN-secretariaat is met name het Department of Peacekeeping Operations
(DPKO) verantwoordelijk voor de organisatie van vredesoperaties. Aan het hoofd
van het DPKO staat een ondersecretaris-generaal (OSGVN). Tot januari 1997
is Kofi Annan, de huidige SGVN, als OSGVN hoofd van het DPKO. Zijn opvolger
is de Fransman Bernard Miyet. De OSGVN voor vredesoperaties beschikt ook over
een militair adviseur.Op de permanente vertegenwoordigingen bij de VN in New York zijn de permanente
vertegenwoordigers formeel verantwoordelijk voor de gang van zaken. In de
praktijk lopen contacten met het VN-secretariaat vaak via lagere diplomaten
of via de Militair Adviseur bij de PV (MILAD). Tijdens een vredesoperatie
vinden op het VN-secretariaat regelmatig vergaderingen plaats van de PV's
van de troepenleverende landen.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor alle contacten
van de Nederlandse regering, via de PV, met de VN. Binnen het ministerie van
Buitenlandse Zaken verzorgt de Directie Politieke VN-Zaken (DPV) het doorgeleiden
van alle berichten, via de PV aan de VN, ook berichten van andere ministeries.Tijdens de hoorzittingen hebben enkele betrokkenen uitspraken gedaan over
de procedures bij het VN-secretariaat en over de wijze waarop de Nederlandse
regering, indien zij wenst deel te nemen aan een vredesoperatie, kan inspelen
op de te verwachten vraag van het VN-secretariaat.Toenmalig plaatsvervangend permanent vertegenwoordiger bij de VN, De Marchant
et d'Ansembourg: «(...) In eerste instantie begeeft de permanente vertegenwoordiging
van Nederland zich naar het VN-secretariaat, namelijk naar de afdeling die
over vredesoperaties gaat. Destijds werd die geleid door de huidige secretaris-generaal,
de heer Kofi Annan. Daar worden de behoeftes van de VN gesondeerd. In vele
gevallen gaat het ook omgekeerd en benadert het secretariaat de permanente
vertegenwoordiging. Als regel is het laatste het geval, maar in een enkel
geval gaat het andersom. Als zoiets op werkniveau heeft plaatsgevonden, dan
vindt uiteraard, vaak tegelijkertijd, contact plaats met Buitenlandse
Zaken in Nederland. Daarnaast zit op de PVVN ook de militaire attaché,
die zijn eigen contacten met Defensie heeft. Op een gegeven moment ontstaat
er een beeld en als het goed is, is dat beeld zodanig dat de Nederlandse regering
een aanbod kan doen als de VN daarom vragen. Dit is een schematische weergave,
maar in de praktijk gebeurt het wel eens wat rommeliger: zo gebeurt het wel
dat de VN met een vraag komen die enigszins op werkniveau is voorgekookt,
maar die vraag op het laatste moment wijzigen, zodat men toch nog op verrassingen
stuit. Dat is dus ook voorgekomen, maar zo gaat het in de praktijk wel eens.
(...) Met name denk ik aan de UNPROFOR-situatie: daarin hebben de VN vragen
gesteld en heeft Nederland aanbiedingen gedaan, waarop de VN weer op een andere
manier hebben gereageerd. De VN vroegen toen dus iets anders dan oorspronkelijk,
althans informeel. Nederland heeft daarop ook weer op zijn eigen manier gereageerd,
namelijk door een ander aanbod te doen dan wat uiteindelijk werd gevraagd.
(...) eerst logistiek, dan transport en uiteindelijk de eerste luchtmobiele
brigade. Zeg maar die drietrapsraket, dus in die volgorde. (...)Als je iets specifieks in de aanbieding hebt en aan de man, in dit geval
aan de VN, wilt brengen, dan denk ik dat je er over het algemeen goed aan
doet om dat vroeg te doen. Maar dat wil niet zeggen dat je de garantie hebt
dat het aanbod als zodanig zal worden aangenomen. Zoals ik net heb geschetst:
het is mogelijk dat er een tegenvraag komt die anders luidt. Wat dat betreft
maakt het niet veel uit of je vroeg of laat bent, het kan namelijk toch anders
worden. (...)De VN hebben hun eigen taken en proberen hun eigen gaatjes te vullen,
maar Nederland heeft een aantal meer sophisticated troepen dan andere landen
die aanbiedingen doen en daarmee willen de VN wel eens rekening houden, wat
wil zeggen dat ze die troepen wel eens accepteren, ook al is het niet precies
wat ze hebben gevraagd. Ze proberen de minder sophisticated troepen dan van
andere landen te verkrijgen.»1De toenmalige permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de VN in
New York gaat tijdens de hoorzitting specifiek in op de rol van de PV en de
militair adviseur op de permanente vertegenwoordiging.Toenmalige permanente vertegenwoordiger bij de VN, Biegman: «Er
was sprake van subsidiariteit. De contacten vonden voor zover mogelijk plaats
op werkniveau. Als het echt belangrijk of moeilijk was, kwam ik eraan te pas.
Over het algemeen ging het om de kolonel Van Veen die indertijd mijn militair
adviseur was. Hij had rechtstreeks contact met het DPKO. (...) De invulling
van een uitzending was in zijn handen. Waar het ging om politieke besluitvorming,
kwam ik in beeld. Zo had ik contact met Kofi Annan die aan het hoofd van Het
DPKO stond, of met de militair adviseur van de SG, een Canadese generaal.(vraag: Maar dit alles gebeurde onder uw verantwoordelijkheid?): Uiteraard.(...) De lijnen naar Den Haag liepen formeel via instructies en rapportages,
codeverkeer. In informele zin was er veel telefonisch verkeer, voornamelijk
tussen de militaire adviseur en Defensie. (...) Ik denk niet dat hij contact
had met Buitenlandse Zaken. Er waren natuurlijk zaken waar hij meer verstand
van had dan ik, al die militair-technische zaken. Die handelde hij af met
Defensie.(...) Wij hadden voortdurend contact. Hij zat schuin tegenover mij, aan
dezelfde gang, in New York. Hij hield mij op de hoogte van zijn handel en
wandel en ik zei wat ik daarvan vond. Zo werkten wij samen. (...) Wanneer
het ging om Kofi Annan of zijn militaire adviseur was ik het meestal, maar
natuurlijk had ook hij contacten met die militaire adviseur en diens mensen.»2Indien de NAVO besluit tot uitvoering van een vredesoperatie, gelden de
normale procedures binnen de verdragsorganisatie. Het besluit wordt genomen
door de Noord-Atlantische Raad (NAR), die beslist op basis van consensus.
De verdragsverplichting tot wederzijdse militaire bijstand geldt echter niet
bij out-of-area-operaties van de NAVO. Lidstaten zijn daarom niet verplicht
aan een dergelijke operatie deel te nemen.Nadat de NAR heeft ingestemd met de operatie, buigt het Militair Comité
zich over de operationele uitvoering. SACEUR, die de strategische commandant
van de operatie is, wijst een operationele commandant aan, die
verantwoordelijk is voor de operationele commandovoering van de vredesoperatie.
Deze werkt samen met de planningsstaf van het militaire hoofdkwartier van
de NAVO (SHAPE) het operatieplan uit. De NAR beslist over het begin van de
voorbereidingen voor de operatie en het gereed stellen van de troepenmacht,
waarna een Activation Warning (ACTWARN) uitgaat naar de lidstaten die aan
de operatie willen deelnemen om hen in kennis te stellen van de het operatieplan
en de hiervoor noodzakelijke eenheden. Om de benodigde eenheden bijeen te
krijgen («force generation process») vaardigt de NAR vervolgens
een Activation Request (ACTREQ) uit, waarin de betreffende lidstaten om een
formele bevestiging wordt gevraagd van de eerder door hen (in hun FORCEPREP-bericht)
toegezegde bijdragen. Nadat de NAR toestemming heeft gegeven voor de ontplooiing
van de militaire eenheden stuurt SACEUR een Activation Order (ACTORD) naar
de lidstaten.De Nederlandse regering is via haar PV bij de NAVO permanent betrokken
bij de besluitvorming in de NAR. De PV in Brussel is verantwoordelijk voor
alle contacten van de regering met de NAVO. Een andere lijn is die van het
Ministerie van Defensie naar het Militair Comité, waarin Nederland
wordt vertegenwoordigd door de CDS. Defensie heeft voorts een militaire vertegenwoordiger
bij het NAVO-hoofdkwartier. Tijdens de hoorzitting gaat de Nederlandse PV
bij de NAVO, Biegman, in op de besluitvorming bij de NAVO en zijn contacten
hierover met Buitenlandse Zaken.PVNAVO Biegman: «De besluitvorming gaat van informeel naar formeel.
Zij loopt heen en weer tussen de NAVO-raad, waar de ambassadeurs in zitten,
als het ware de raad van bestuur van de NAVO, en de militaire autoriteiten.
De laatste zijn het militair comité, waar de vertegenwoordigers van
de chefs van staven in zitten, en beide bevelhebbers die daaronder ressorteren,
SACEUR en SACLANT.(vraag: heeft u rechtstreeks contact met de minister van Defensie en de
minister van Buitenlandse Zaken):Ik kan met beiden contact hebben. Ik heb dat ook wanneer er ministeriële
bijeenkomsten zijn. Over het algemeen krijg ik instructies via Buitenlandse
Zaken. Die worden als het ware getrechterd via Buitenlandse Zaken. Zij zijn
afkomstig van Defensie, van Buitenlandse Zaken of van Algemene Zaken, als
dat zich ervoor interesseert.(vraag: gaat informatie die u terug stuurt uitsluitend naar Buitenlandse
Zaken of ook naar Defensie?):Het gaat naar Buitenlandse Zaken met: terstond kopie aan Defensie en Algemene
Zaken.»14.2 Criteria• Is bij de politieke besluitvorming over deelname/voortzetting/afronding
van deelname aan de betreffende vredesoperatie gebruik gemaakt van aan de
aandachtspunten van het Toetsingskader ontleende criteria?• Hoe is door de verschillende (institutionele)
actoren inhoud gegeven aan deze criteria? Welke criteria zijn van doorslaggevend
belang geweest en waarom?• Zijn (hiernaast) andere criteria gebruikt bij
het besluit tot deelname/voortzetting/afronding?• Heeft een wijziging c.q. verlenging van het
mandaat van de vredesoperatie of een toename van de risico's voor de uitgezonden
eenheden geleid tot een hernieuwde afweging?(Criteria)a. UNAMIC/UNTACDe criteria waarop de besluitvorming over de Nederlandse deelname aan
UNAMIC en UNTAC is gebaseerd, staan niet expliciet vermeld in de ambtelijke
adviezen en in de brieven van de regering aan de Kamer. De ambtelijke
besluitvorming wordt in sterke mate aangestuurd door voorafgaande politieke
besluitvorming, met name inzake de Defensienota 1991. Het daarin geschetste
ambitieniveau moet in praktijk worden gebracht.In de brief aan de Kamer over het (informele) aanbod van Nederland aan
de VN spreken de ministers van Defensie en van Buitenlandse Zaken over een
«zorgvuldige afweging». In de brief wordt echter niet ingegaan
op de bij deze afweging gebruikte criteria.De termijn van de Nederlandse deelname vormt geen criterium bij het besluit
tot uitzending. Het mariniersbataljon wordt aangeboden voor de gehele duur
van UNTAC, die door de Veiligheidsraad is vastgesteld op achttien maanden.
Ook de locatie voor het bataljon is geen belangrijk criterium bij de besluitvorming
over de uitzending.De toename van de risico's gedurende de operatie leidt bij Defensie niet
tot een hernieuwde afweging van de uitzending. Dat geldt evenmin voor het
feit dat het mandaat voor een deel, te weten het gedeelte inzake het ontwapenen
van de Rode Khmer, niet kan worden uitgevoerd. Het uitgezonden mariniersbataljon
heeft zich deels op eigen initiatief op andere, ook nieuwe taken gericht,
bijvoorbeeld kleine ontwikkelingsprojecten.(Criteria)b. UNPROFOR/UNPFWanneer de Nederlandse regering het VN-secretariaat eind 1991 (informeel)
laat weten bereid te zijn tot een bijdrage aan de nog in te stellen VN-vredesoperatie
in Joegoslavië, is het voornaamste voorbehoud de instemming van alle
bij het conflict betrokken partijen. In hun brief aan de Kamer over de uitzending
van een verbindingseenheid naar Kroatië gaan
de bewindspersonen van Buitenlandse Zaken en Defensie slechts zijdelings in
op de militaire haalbaarheid van de operatie. De nadruk bij het besluit tot
deelname aan UNPROFOR ligt op de politieke wenselijkheid van Nederlandse betrokkenheid
bij het zoeken naar een oplossing van het conflict in Kroatië.De wijziging van het mandaat van UNPROFOR in juni 1992, waarbij deze vredesmacht
ook een taak krijgt in de humanitaire hulpverlening in Bosnië, leidt
niet tot een hernieuwde afweging van de uitzending van de verbindingseenheid,
hoewel niet alleen het mandaat verandert, maar ook de locatie en de omstandigheden
sterk verschillen met die in Kroatië. Niet alleen het kabinet maar ook
de Kamer sluit zich, zonder een eigen fundamentele heroverweging te maken,
aan bij de internationale besluitvorming, namelijk het besluit van de Veiligheidsraad
om het mandaat van de vredesmacht voor Kroatië uit te breiden in plaats
van het oprichten van een nieuwe VN-macht voor Bosnië. De in Kroatië
gestationeerde Nederlandse militairen zijn hierdoor verplicht ook in Bosnië,
in een gevaarlijker situatie, te opereren.Bij de besluitvorming over de uitzending van een transporteenheid vormt de beoordeling van de risico's een belangrijk criterium. De
uitzending van de transporteenheid wordt enige tijd uitgesteld vanwege het
ontbreken van voldoende veiligheidsvoorzieningen voor de chauffeurs. Ook in
de Kamer is de beoordeling van de risico's het voornaamste criterium bij het
bepalen van het standpunt over de uitzending van het transportbataljon.Bij de besluitvorming over de uitzending van het eerste luchtmobiele bataljon
als infanteriebataljon is van een toetsing aan
eenduidige criteria nauwelijks sprake. De oorzaak hiervoor is dat lange tijd
onduidelijk blijft onder welk mandaat (implementatie vredesakkoord of humanitaire
hulp in oorlogssituatie), binnen welke internationale organisatie (VN of NAVO),
voor welke taken en op welke locatie dit bataljon ingezet zal worden. De politieke discussie in de loop van 1993 over de uitzending van extra
Nederlandse militairen naar Bosnië gaat meer over welke eenheden uitgezonden
kunnen worden en wanneer zij gereed zijn voor uitzending, dan over de vraag
binnen welk mandaat, met welke taken en op welke locatie deze eenheden zullen
opereren en voor welke termijn de Nederlandse deelname is bedoeld.Uiteindelijk wordt het bataljon uitgezonden ten behoeve van de uitvoering
van de resoluties van de Veiligheidsraad over de safe areas. Het concept van
de safe areas blijft echter onduidelijk: maakt het onderdeel uit van de implementatie
van een vredesplan (Vance-Owen; later Owen-Stoltenberg), van een vredesafdwingende
operatie (de VR-resolutie is gebaseerd op Hoofdstuk VII van het Handvest van
de VN) of van een humanitaire operatie met de medewerking van de strijdende
partijen. Deze onduidelijkheid draagt eveneens bij aan het gebrek aan toetsing
van de uitzending van het infanteriebataljon aan eenduidige criteria.Bij het besluit in juni 1995 tot voortzetting
van de Nederlandse bijdrage aan UNPROFOR met een half jaar is evenmin sprake
van een toetsing aan eenduidige criteria. Het besluit wordt genomen onder
druk van de omstandigheden en de internationale politieke verhoudingen.(Criteria)c. IFORMet betrekking tot Nederlandse deelname aan IFOR blijkt uit de stukken
dat cruciale criteria zijn geweest: een helder VN-mandaat, een eenduidige
commandostructuur (geen «dubbele sleutels»), een adequate regeling
voor deelname van niet-NAVO landen, voldoende deelname van andere landen –
met name van de Verenigde Staten, een adequate financiële regeling en
robuuste rules of engagement. Het mandaat en de rules of engagement zijn op
het moment dat het kabinet en Tweede Kamer tot besluitvorming overgaan nog
niet vastgesteld. De Tweede Kamer geeft echter aan in te stemmen, ervan uitgaande
dat de Veiligheidsraadresolutie inhoudelijk voldoende is.(Criteria)d. UNIPTFIn de politieke besluitvorming over deelname aan UNIPTF staan veiligheidsgaranties
centraal. De marechaussees worden immers ongewapend uitgezonden in een potentieel
vijandige omgeving. Er wordt niet overgegaan tot uitzending alvorens afspraken
zijn gemaakt over de veiligheid tussen IFOR en de UNIPTF, ondanks het feit
dat de marechaussees reeds informeel aan de VN zijn toegezegd. De minister
van Defensie brengt een bezoek aan Bosnië-Herzegovina en spreekt met
de commandant van IFOR en de commissaris van UNIPTF over de veiligheid. Pas
daarna wordt tot definitieve besluitvorming overgegaan. In de fase van de
voortzetting wordt gedreigd de Nederlandse bijdrage terug te trekken ten gevolge
van incidenten, slechte verbindingen en gebrekkige medische regelingen. Dit
is overigens niet meer dan een dreigement om het verzoek hiertegen maatregelen
te nemen kracht bij te zetten. Bij de voortzetting van de Nederlandse presentie
in december 1996 is er voor Nederland een aantal voorwaarden om te blijven
deelnemen: UNIPTF-functionarissen dienen ongewapend te blijven, er dienen
toereikende afspraken te worden gemaakt met de Stabilization Force (de opvolger
van IFOR), en de VS dienen te blijven deelnemen. Aan deze voorwaarden wordt
voldaan. (Criteria)e. UNTAESIn de politieke besluitvorming over Nederlandse deelname aan de operatie
UNTAES is een aantal criteria aan te geven die ertoe hebben geleid dat Nederland
bewust heeft gekozen voor een kleine, symbolische bijdrage. Met de recente
ervaringen met UNPROFOR in het achterhoofd zijn de risico's hierbij doorslaggevend.
Er zijn in Nederland twijfels over de opzet van de VN-operatie, met name over
de effectiviteit van een vredesbewarend mandaat in een als riskant betitelde
omgeving. Het feit dat er geen grote westerse landen meedoen aan de operatie
is ook een factor van belang. Daarnaast speelt mee dat Nederland, door de
substantiële deelname aan IFOR, niet veel capaciteit meer over heeft.
De uiteindelijk op verzoek van België uitgezonden staffunctionarissen
hebben taken die het risico tot een minimum beperken. In de fase van de voortzetting
van de Nederlandse deelname, wanneer blijkt dat de operatie redelijk succesvol
verloopt, wordt er niet een wezenlijk hernieuwde afweging gemaakt. Afronding
van de Nederlandse deelname geschiedt doordat de operatie zelf ten einde loopt.(Criteria)f. SFORAangezien de Stabilization Force een minder omvangrijke voortzetting is
van de Implementation Force onder een andere naam, is het besluit over Nederlandse
deelname aan SFOR – en het besluit over voortzetting naar aanleiding
van de mandaatsverlenging in juni 1998 – niet afhankelijk gesteld van
andere criteria dan die van toepassing waren op deelname aan IFOR. Wezenlijk
is wel dat het een NAVO-operatie betreft en dat de Verenigde Staten wederom
met een substantieel aantal grondtroepen deelnemen.(Criteria)g. Mine Action CentreDe Nederlandse bijdrage aan het Mine Action Centre wordt gedurende lange
tijd opgehouden, omdat er aan een tweetal door Nederland gestelde voorwaarden
niet wordt voldaan. De bijdrage wordt ten eerste niet uitgezonden omdat er
sprake is van een niet aanvaardbare rechtspositionele en juridische regeling
voor het uit te zenden personeel. Een tweede reden is dat de financiële
aspecten van de uitzending niet bevredigend zijn geregeld.(Criteria)h. UNFICYPGezien de motieven voor deelname zijn met betrekking tot de toetsing van
het besluit over deelname twee voorwaarden echt van belang. De eerste is dat
UNFICYP een VN-operatie betreft. Om deze reden blijft Buitenlandse Zaken insisteren
op deelname als blijkt dat er in het VK problemen zijn met het aanvaarden
van de Nederlandse bijdrage. De tweede is dat een voldoende zichtbare bijdrage
wordt geleverd. Om deze reden houdt Defensie vast aan deelname aan UNFICYP
met minimaal een compagnie.(Criteria)i. Operaties in en rond KosovoAllied ForceBij het vaststellen en aanbieden van de Nederlandse bijdrage aan de luchtacties
in het kader van operatie Allied Force is een
aantal criteria van belang. Bij het vaststellen van de grootte en de samenstelling
van de Nederlandse bijdrage aan de luchtacties, in eerste aanleg
een verantwoordelijkheid van de Defensiestaf, is het binnen de NAVO gehanteerde
proportionaliteitsbeginsel van groot belang. De ministerraad verbindt vervolgens
een viertal voorwaarden aan de instemming met uitvaardiging van de ACTORD:• het besluit moet door de hele NAVO worden ondersteund;• een zo groot mogelijke meerderheid van de Bondgenoten moet deelnemen
aan de eventuele luchtoperatie;• in alle fasen van de luchtoperatie moet maximaal gebruik worden
gemaakt van alle diplomatieke en politieke middelen;• gedurende het hele proces dient een voortdurende politieke controle
op elke fase van militair optreden gegarandeerd te zijn en moet er rekenschap
worden gegeven van de implicaties voor besluitvorming over de volgende fase(n).In de instructie aan de Nederlandse PV NAVO wordt nog als voorwaarde gesteld
dat er overeenstemming dient te zijn over hoe en wanneer wordt besloten over
de aanvang van de luchtaanvallen. Nederland heeft voorkeur voor een speciale
bijeenkomst van de NAVO-raad. De NAVO-raad neemt hierover geen besluit.Het komt in oktober niet tot luchtacties omdat president Milosevic instemt
met de komst van een tweetal verificatiemissies. In maart 1999, na het mislukken
van de onderhandelingen in Rambouillet, zijn luchtacties wel aan de orde.
De Nederlandse regering stelt dan als voorwaarde voor instemming met de start
ervan, dat het mislukken van de onderhandelingen over een interim-vredesakkoord
op het conto van de Serviërs moet worden geschreven.In een vroeg stadium van de besluitvorming is al duidelijk dat het punt
van de juridische legitimatie van een militair ingrijpen op of boven het grondgebied
van de FRJ een belangrijk punt van toetsing zal worden, omdat een expliciet
mandaat hiervoor van de Veiligheidsraad niet te verwachten is. Dit wordt reeds
in maart 1998 erkend als een probleem. Dan wordt alom nog betwijfeld of er
zonder een expliciet VN-mandaat de politieke wil is om militair in te grijpen.
De NAVO maakt hiervoor in het voorjaar en de zomer van 1998 wel plannen. Er
wordt bij planning vanuit gegaan dat de relevante juridische basis op het
moment van ingrijpen voorhanden zal zijn. De opvatting van de Nederlandse
regering is uiteindelijk dat op grond van resolutie 1199 van de Veiligheidsraad,
die eind september 1998 wordt aangenomen, er door de NAVO op het grondgebied
van de Federale Republiek Joegoslavië kan worden ingegrepen. Deze opvatting
is niet onomstreden.OKVM/NKVM/Extraction ForceTen aanzien van de Nederlandse deelname aan de verificatiemissies geeft
de regering aan dat een drietal voorwaarden van doorslaggevend belang is,
te weten: duidelijkheid over veiligheidsregelingen, duidelijkheid over deelname
van andere landen – met name de VS en Rusland, en een duidelijke rechtsbasis
voor de beide missies. Op de achtergrond speelt ten aanzien van de NAVO-verificatiemissie
nog het argument van de zichtbaarheid een rol. Door een zichtbare bijdrage
aan deze missie te leveren, wordt een deel van de druk om aan de OVSE-missie
deel te nemen weggenomen. Met betrekking tot de Nederlandse deelname aan de
Extraction Force is het belangrijkste criterium bij de toetsing van het besluit
het motief voor deelname: door deel te nemen aan de Extraction Force kan de
twijfel over deelname aan de OVSE-verificatiemissie worden weggenomen. Allied HarbourBij de deelname aan de operatie Allied Harbour
is vooral de grond voor uitzending een doorslaggevend argument. Nederland
neemt, in bondgenootschappelijk verband, deel aan een operatie waaraan zij
groot belang hecht op humanitaire gronden. Het motief voor uitzending is hiermee
meteen het belangrijkste criterium in de besluitvorming.KFORHet besluit om deel te nemen aan KFOR wordt niet genomen voordat er een
mandaat voor deze operatie is vastgesteld door de Veiligheidsraad, voordat
er duidelijkheid is over de rules of engagement en voordat er naar de opvatting
van de regering en de Tweede Kamer aan de aandachtspunten uit het Toetsingskader
is voldaan.4.3 Informatie• Beschikten de verschillende (institutionele)
actoren bij de besluitvorming over deelname/voortzetting/afronding over een
vergelijkbaar informatieniveau?• In hoeverre was bij de politieke besluitvorming
over de verschillende uitzendingen sprake van een vergelijkbaar informatieniveau?• Op welk moment is de Kamer geïnformeerd
over het besluit van de regering om Nederlandse militairen aan te bieden t.b.v.
een VN-operatie c.q. over het besluit van de regering om in te stemmen met
deelname aan een NAVO-operatie?• In welke mate heeft vertrouwelijke informatie
een rol gespeeld bij de opstelling van de Kamer t.a.v. deelname/voortzetting/afronding?(Informatie)I. ministeriesa. UNAMIC/UNTACBeide eerstverantwoordelijke ministers zijn voorafgaande aan en gedurende
de uitzending naar Cambodja goed op de hoogte van de stand van zaken. Wel
bestaat zowel bij medewerkers van Buitenlandse Zaken als bij Defensie, zeker
in het voortraject van de uitzending, een behoefte aan nadere informatie,
waarin het VN-secretariaat niet altijd in voldoende mate kan voorzien. Op
eigen initiatief gaan Nederlandse ambtenaren en militairen op zoek naar informatie.De ministerraad is slechts in geringe mate betrokken bij de uitzending
naar Cambodja. De ministerraad voert geen discussie over de Nederlandse deelname
aan UNAMIC. De ministerraad wordt niet geïnformeerd over het feit dat
Nederland niet bij de oorspronkelijke groep van landen zit die worden gevraagd
om een bijdrage aan UNAMIC. De Nederlandse deelname aan UNTAC wordt door de
ministerraad eveneens zonder discussie aanvaard. Wel komt het verzoek van
de VN voor een aanvullende bijdrage van Nederland aan UNTAC uitgebreid aan
de orde in de ministerraad, omdat hierover een verschil van mening bestaat
tussen de ministeries van Defensie en van Buitenlandse Zaken.(Informatie)I. ministeriesb. UNPROFOR/UNPFAangezien de bewindspersonen van Defensie en van Buitenlandse Zaken nauw
betrokken zijn bij het initiatief tot uitzending van de eenheden ten behoeve
van UNPROFOR, zijn zij in het voortraject van de besluitvorming goed op de
hoogte van de stand van zaken. De besluiten tot uitzending worden
niet altijd in de ministerraad genomen, maar soms gedelegeerd aan de meest
betrokken bewindspersonen.Met de uitzending van de verbindingseenheid
stemt de ministerraad in principe in voordat het formele verzoek van de VN
is ontvangen. Het aanbod van de transporteenheid
wordt uitgebreid besproken in de ministerraad, waarna de raad besluit dat
de beslissing over het formele verzoek van de SGVN wordt gedelegeerd aan de
vier meest betrokken leden van het kabinet: minister-president Lubbers, vice-minister-president
Kok en de ministers van Buitenlandse Zaken, Van den Broek, en van Defensie,
Ter Beek. Het besluit tot deelname aan Deny Flight
wordt genomen in de ministerraad.In de loop van 1993 komt de mogelijke uitzending van extra Nederlandse
militairen naar Bosnië enkele malen aan de orde in de ministerraad. Meestal
bespreekt de raad dit onderwerp in het kader van een bredere gedachtewisseling
over de internationale inspanningen om een einde te maken aan de oorlog in
Bosnië. Hierbij wordt ook ingegaan op de verschillende vredesinitiatieven
en de opties voor «veilige gebieden».In juni 1993 wordt de ministerraad geïnformeerd over het Nederlandse
aanbod van een logistieke eenheid ten behoeve
van de safe areas. Dit aanbod is echter twee dagen eerder reeds aan het VN-secretariaat
bekend gemaakt. Enkele dagen na de ministerraad presenteert minister-president
Lubbers deze Nederlandse bijdrage op de Top van Kopenhagen. Ministerraad (en
Kamer) zijn weliswaar in mei 1993 in kennis gesteld van de mogelijke uitzending
van een logistieke eenheid, maar dan bedoeld voor een implementatiemacht na
aanvaarding van een vredesakkoord. In dezelfde ministerraad in juni 1993 wordt
ook gemeld dat het eerste operationele luchtmobiele bataljon per januari 1994
is aangeboden aan de VN ter uitvoering van een eventueel vredesplan.Begin september 1993 komt het nieuwe Nederlandse aanbod aan de VN, dat
de minister van Defensie persoonlijk aan de SGVN zal overbrengen, in de ministerraad
aan de orde. Hierbij wordt niet ingegaan op de problemen met het formeren
van de logistieke eenheid en evenmin op het afwijzen van het Nederlandse aanbod
van dezelfde eenheid door de VN, maar wordt slechts verklaard dat de VN meer
vragen van Nederland. Uit het besprokene in de ministerraad kan worden afgeleid
dat het nieuwe aanbod, een luchtmobiele eenheid met een
eigen logistieke component, bedoeld is voor de implementatie van
een vredesregeling. De ministerraad neemt deze mededelingen voor kennisgeving
aan.In november 1993 bespreekt de ministerraad de brief aan de Kamer over
de uitzending van het luchtmobiele bataljon. De locatie is nog niet bekend
en er zijn vragen over het doel van de uitzending en de procedure van besluitvorming.
Uiteindelijk besluit de ministerraad in beginsel in te stemmen met de uitzending,
maar dat nadere besluitvorming zal plaatsvinden als de locatie bekend is.
De brief aan de Kamer over de locatie van het bataljon wordt begin december
1993 aan de ministerraad voorgelegd en door de raad zonder discussie voor
kennisgeving aangenomen.De ministerraad wordt in januari 1994 ingelicht over het gesprek dat een
delegatie uit het kabinet heeft gevoerd met de SGVN. De suggestie wordt gedaan
om de door de SGVN en zijn medewerkers gegeven garanties voor luchtsteun ter
bescherming van de VN-troepen schriftelijk vast te leggen. Uiteindelijk wordt
verwezen naar de brief van de SGVN aan de Veiligheidsraad waarin de bevoegdheden
van de SGVN zijn vastgelegd.De brieven aan de Kamer over de aflossing van het infanteriebataljon in juli 1994 en januari 1995 worden door de ministerraad na een
korte discussie voor kennisgeving aangenomen. In november 1994 wordt de ministerraad
op de hoogte gesteld van het verzoek van de VN in november 1994
om een compagnie van het infanteriebataljon te stationeren in de safe area
Bihac. De ministerraad machtigt vier bewindspersonen (de minister-president
en de ministers van Buitenlandse Zaken, van Defensie en voor Ontwikkelingssamenwerking)
om het definitieve besluit te nemen over de verplaatsing naar Bihac.De ministerraad wordt in maart 1995 geïnformeerd over de pogingen
om te komen tot aflossing van het Nederlandse bataljon in Srebrenica door
militairen uit een ander land dan wel tot internationalisering van de aanwezigheid
van VN-troepen in de enclave. De moeilijke positie van het Nederlandse bataljon
komt in het voorjaar van 1995 nog verschillende keren aan de orde in de ministerraad.
Eind mei machtigt de ministerraad de minister-president, de minister van Defensie
en de beide vice-premiers (Van Mierlo en Dijkstal) om in onderling overleg
de dagelijkse ontwikkelingen te bespreken en de belangen te behartigen onder
nodige terugkoppeling naar de raad.Begin juni 1995 vindt in de ministerraad een uitgebreide gedachtewisseling
plaats over de Nederlandse bijdrage aan de Rapid Reaction
Force. Er worden twijfels geuit over het mandaat van UNPROFOR en
over de vraag of de aanwezigheid van de VN in Bosnië wel zinvol is. Uiteindelijk
gaat de raad akkoord met de extra Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesmacht.
Eind juni stemt de ministerraad ook in met de verlenging
van de uitzending van een infanteriebataljon tot 1 januari 1996.De informatie die de minister van Defensie bij het begin van de aanval
op Srebrenica krijgt van zijn adviseurs is tegenstrijdig en leidt niet tot
eenduidige adviezen. Over de bedoelingen van het Bosnisch-Servische leger
bestaan op Defensie drie verschillende opvattingen, die meer op gevoel en
ervaring zijn gebaseerd dan op feitelijke gegevens. Deze onduidelijkheden
in de eerste dagen binnen het ministerie van Defensie belemmeren een snelle
en adequate reactie van het kabinet op de ontwikkelingen ter plaatse en een
effectieve inbreng op internationaal niveau. Overigens worden door zowel de
leiding van UNPROFOR als de militaire en ambtelijke top van Defensie, onder
meer begin juni 1995 van de kant van de commandant van Dutchbat, wel eerdere
aanwijzingen voor een mogelijke aanval ontvangen, maar ook over de interpretatie
van deze aanwijzingen lopen de meningen uiteen. Met name de MID verwacht niet
dat de Bosnische Serviërs de bedoeling hebben om de enclave volledig
te veroveren.Tijdens de dagen van de Bosnisch-Servische aanval op Srebrenica en de
verovering van de enclave wordt de ministerraad regelmatig op de hoogte gehouden
van de gebeurtenissen. Op 11 juli 1995 komt de ministerraad bijeen in een
extra zitting op het ministerie van Defensie (het DCBC). Naast de minister
van Defensie zijn ook de minister van Buitenlandse Zaken en de minister-president
nauw betrokken bij de besluitvorming. Buiten de ministerraad vinden voortdurend
vergaderingen plaats van deze drie bewindspersonen met hun ondersteunende
staf op verschillende locaties: meestal op het ministerie van Defensie (in
het DCBC), op 10 juli op het ministerie van Algemene Zaken («Torentje»)
en één keer bij Van Mierlo (16 juli) en bij Kok thuis (19 juli).Minister Pronk stelt zich tussen 15 en 18 juli persoonlijk in Bosnië
op de hoogte van met name de humanitaire situatie. Hij krijgt als eerste bewindspersoon
signalen over massale executies van moslimmannen. De drie andere meestbetrokken
bewindspersonen krijgen vanaf ongeveer 17 juli op fragmentarische wijze aanwijzingen
over mogelijke massale executies. (Informatie)I. ministeriesc. IFORNederland beschikt als NAVO-lid over een maximum aan (ook vertrouwelijke)
informatie op basis waarvan een besluit omtrent deelname aan IFOR is genomen.
De bewindspersonen van Buitenlandse Zaken en Defensie zijn door hun ambtenaren
in Den Haag en Brussel uitvoerig geïnformeerd over de voorbereidingen
voor, alsmede over de voortzetting van IFOR. Ook de ministerraad is vooral
in het stadium van de voorbereidingen met regelmaat op de hoogte gesteld.
Op verzoek van de minister-president wordt in oktober 1995 een ministerraadsnotitie
opgesteld waarin op de Nederlandse deelname aan IFOR wordt ingegaan. In februari
1996 vindt een briefing plaats voor de leden van de ministerraad. De te nemen
besluiten over uitzendingen in het kader van IFOR (de prepositionering van
eenheden, de uitzending van de hoofdmacht van IFOR en de toevoeging van een
drietal helikopters) worden alle in de ministerraad genomen, op basis van
concept-Kamerbrieven.(Informatie)I. ministeriesd. UNIPTFDe minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken zijn beide
persoonlijk goed geïnformeerd ten aanzien van de besluitvorming voorafgaande
aan het definitieve besluit marechaussees uit te zenden in het kader van UNIPTF.
Ook het kabinet wordt vrij uitvoerig geïnformeerd over de uitzending.
Dit gebeurt vooral naar aanleiding van de eerder gestelde vraag aan Binnenlandse
Zaken en Justitie of zij mogelijkheden zien ook civiele politie uit te zenden.
Binnenlandse Zaken is kritisch en heeft vragen over de taken en de bewapening
van de politiemacht. Deze onderwerpen zijn de belangrijkste discussiepunten
in de ministerraad in januari 1996. In de ministerraad komt aan de orde dat
de politiemacht zeer beperkte bevoegdheden heeft en dat de internationale
gemeenschap ervoor heeft gekozen de UNIPTF-functionarissen ongewapend uit
te zenden. Over de veiligheidsvoorzieningen is nog onvoldoende zekerheid verkregen.
De ministerraad besluit dat deze zekerheid er moet zijn alvorens tot uitzending
kan worden overgegaan. Na het bezoek van de minister van Defensie aan Bosnië-Herzegovina
in februari 1996 wordt gemeld dat er afspraken zijn gemaakt tussen IFOR en
UNIPTF, waarna het kabinet op basis van een herziene brief aan de Tweede Kamer
tot definitieve besluitvorming overgaat.In de fase van de voortzetting is het vooral de minister van Defensie
die op de hoogte wordt gesteld van de ontwikkelingen in het veld. De Defensiestaf
brengt de minister tot twee maal toe op de hoogte van gesignaleerde veiligheidsproblemen,
waarna actie wordt ondernomen in de richting van IFOR en de VN. Besluiten
tot voortzetting van de Nederlandse bijdrage naar aanleiding van verlengingen
van het mandaat in december 1996 en juni 1998 zijn geen onderwerp van discussie
in de ministerraad.(Informatie)I. ministeriese. UNTAESDe minister van Defensie is op de hoogte van de opzet van de VN-operatie
in Oost-Slavonië en van de reserves die er zijn ten aanzien van Nederlandse
deelname aan deze operatie. In december 1995 wordt de ministerraad op de hoogte
gesteld van het eerste informele verzoek aan Nederland om een bijdrage. Als
de minister van Defensie in januari 1996 na een uitdrukkelijk
verzoek van België aangeeft dat een kleine symbolische bijdrage aan de
operatie moet worden geleverd, wordt hij op de hoogte gehouden van de besprekingen
hierover met de Belgische Defensiestaf en geeft hij nadere instructies. De
ministerraad neemt in maart 1996 het besluit tot uitzending op basis van een
conceptbrief aan de Tweede Kamer. De minister van Buitenlandse Zaken is kort
tevoren door zijn ambtenaren over het besluit van de minister van Defensie
geïnformeerd. In de fase van de ontplooiing is er niet tot nauwelijks
informatie over de Nederlandse bijdrage aan de operatie. Over de afronding
van de Nederlandse deelname wordt de minister van Defensie geïnformeerd
door de waarnemend Chef Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken.(Informatie)I. ministeriesf. SFORDe bewindspersonen van Buitenlandse Zaken en Defensie zijn beiden intensief
betrokken bij en goed geïnformeerd ten aanzien van de besluitvorming
voorafgaande aan SFOR (de «post-IFOR» fase) en in de fase van
de voortzetting. Informatie over mogelijke scenario's voor – en mogelijkheden
voor een Nederlandse bijdrage aan «post-IFOR» en «post-SFOR»
wordt in een vroeg stadium van de besluitvorming aan de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie voorgelegd.Ook de ministerraad is betrokken bij de besluitvorming. In augustus 1996
wordt gemeld dat er eenheden zijn gereedgesteld. Eind november 1996 komt de
Nederlandse deelname aan SFOR aan de orde op basis van een conceptbrief aan
de Kamer. Het kabinet neemt een principebesluit over deelname. Ter informatie
dient dan tevens een notitie waarin, voorzover mogelijk op dat moment, de
aandachtspunten uit het Toetsingskader worden langsgelopen. De brief van december
1996 over de daadwerkelijke uitzending van de Nederlandse militairen wordt
niet behandeld in de ministerraad. Het kabinet besluit in juli 1997 over een
tijdelijke uitbreiding van de Nederlandse bijdrage aan SFOR op basis van een
brief aan de Kamer. In september 1997 wordt de ministerraad geïnformeerd
over de tot dusver opgestelde plannen voor SFOR na juni 1998. Begin oktober
1997 wordt verslag uitgebracht van een informeel overleg tussen de NAVO-ministers
van Defensie over post-SFOR dat in Maastricht heeft plaatsgevonden. Medio
oktober wordt de tijdelijke inzet van een extra infanteriepeloton gemeld.
Besluitvorming over post-SFOR vindt plaats in maart en juni 1998 op basis
van een conceptbrief aan de Kamer.(Informatie)I. ministeriesg. Mine Action CentreDe bijdrage aan het Mine Action Centre is relatief klein en valt onder
de verantwoordelijkheid van de minister van Defensie. Deze voert ook het woord
over de Nederlandse deelname. De minister van Defensie wordt op de hoogte
gesteld van de gerezen problemen met betrekking tot de juridische status van
het personeel en de financiële aansprakelijkheid, waardoor uitzending
lange tijd op zich laat wachten. Er zijn geen aanwijzingen dat de minister
van Buitenlandse Zaken en het kabinet bij de besluitvorming zijn betrokken.
De brief aan de Kamer over de uitzending van een tiental instructeurs wordt
niet ondertekend door de minister van Buitenlandse Zaken maar «mede
namens» hem aangeboden. Het besluit tot uitzending is niet in de ministerraad
aan de orde geweest. (Informatie)I. ministeriesh. UNFICYPDe bewindspersonen van Defensie en Buitenlandse Zaken staan persoonlijk
aan de basis van het besluit deel te nemen aan UNFICYP en zijn derhalve vanaf
een zeer vroeg stadium op de hoogte van de ontwikkelingen met betrekking tot
deelname aan de operatie. Het kabinet wordt in beperkte mate op de hoogte
gesteld van de eigenlijke motieven voor deelname aan UNFICYP. In november
1997 wordt de ministerraad gemeld, nadat de mogelijke Nederlandse deelname
blijkt te zijn uitgelekt, dat in verband met het streven lid te worden van
de Veiligheidsraad is gekeken naar de optie UNFICYP. In januari 1998, als
de Britten intussen een formeel verzoek hebben gedaan om een Nederlandse bijdrage,
wordt de raad geïnformeerd dat de Britten, na een aanvankelijke weigering,
bij nader inzien Nederlandse inbreng in UNFICYP zeer op prijs stellen. De
ministerraad neemt in februari 1998 het besluit tot uitzending op basis van
een conceptbrief aan de Kamer, waarin het merendeel van de motieven om deel
te nemen aan UNFICYP niet staat vermeld.(Informatie)I. ministeriesOperaties in en rond KosovoAllied Force, voortrajectDe bewindspersonen van Buitenlandse Zaken en Defensie worden vanaf het
begin van de vijandelijkheden op de hoogte gehouden van de situatie in Kosovo
en van de voorbereidingen voor mogelijke maatregelen die in internationaal
verband, met name binnen de NAVO, worden getroffen.De kwestie Kosovo is in maart 1998 meermalen aan de orde in de ministerraad.
Discussiepunt is dan vooral de door Nederland voorgestane optie van preventieve
ontplooiing in Albanië en Macedonië. In juni 1998 wordt de ministerraad
ervan in kennis gesteld dat binnen de NAVO voorbereidingen worden getroffen
om escalatie van het conflict te voorkomen en dat in dit kader een scala aan
opties wordt uitgewerkt. Eind juli is de planning voor de gefaseerde luchtacties
het verst gevorderd. Dan is reeds duidelijk welke soorten doelen vallen binnen
welke fase.In juli is daarnaast binnen de ministeries bekend dat er voor de mogelijke
inzet van grondtroepen een viertal opties is uitgewerkt. Twee opties hebben
betrekking op een inzet van grondtroepen in het kader van een vredesregeling
of een staakt-het-vuren. Twee andere opties gaan over een offensieve inzet
van grondtroepen in Kosovo of in de gehele Federale Republiek Joegoslavië.
In augustus wordt bericht dat het concept of operations voor de luchtacties
door de NAVO-raad is goedgekeurd en dat nadere planning is verricht voor de
grondopties die betrekking hebben op het toezien op een vredesregeling of
een staakt-het-vuren.Vanaf eind september 1998 concentreert de besluitvorming zich op het mogelijk
maken van de luchtacties. De ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie
wordt door hun ambtenaren gemeld dat na goedkeuring van de ACTWARN voor de
luchtacties er een begin dient te worden gemaakt met de nationale besluitvormingsprocedure.
Dit betekent dat kabinet en parlement zich over de Nederlandse bijdrage aan
de luchtacties moeten uitspreken. Als instemming met de ACTREQ aan de orde
is, vraagt de Nederlandse ambassadeur bij de NAVO dan ook aanvankelijk om
een stilteprocedure tot vrijdag 2 oktober 1998, zodat het besluit in de ministerraad
aan de orde kan komen. Onder invloed van internationale druk krijgt de Nederlandse
ambassadeur instructie om op 1 oktober reeds in te stemmen. De ministers van
Defensie en Buitenlandse Zaken informeren de ministerraad op
1 oktober door middel van een brief dat Nederland heeft ingestemd met uitvaardiging
van de ACTREQ.In de ministerraad van 2 oktober wordt uitgebreid over de luchtacties
gesproken. De discussie wordt gedomineerd door de juridische legitimatie,
de gevolgen voor de krijgsmacht en eventuele vervolgstappen. Resolutie 1199
biedt de volkenrechtelijke basis voor ingrijpen door de NAVO. Het is niet
duidelijk welke vervolgstappen nodig zullen zijn. De ministerraad neemt op
8 oktober 1998 een besluit over instemming met de ACTORD op basis van een
aan de Tweede Kamer te verzenden brief. In deze brief staat niet en detail
beschreven wat de gefaseerde luchtoperatie precies behelst. Er wordt benadrukt
dat het besluit vooral is bedoeld om de politieke druk te verhogen. Inzet
van het besluit is de dreiging niet te hoeven uitoefenen. Anders is een korte
militaire actie nodig, zo is de inschatting. In de reguliere ministerraad
van 9 oktober wordt verslag uitgebracht van het Algemeen Overleg over het
kabinetsbesluit van de dag ervoor.Allied Force, luchtaanvallen/KFORDe ministerraad besteedt eind januari en begin februari wederom aandacht
aan de crisis in Kosovo. De raad wordt meegedeeld dat de conflictpartijen
aan de onderhandelingstafel zijn uitgenodigd. Bij een akkoord is een internationale
troepenmacht noodzakelijk. De regering is voor de informatievoorziening over
de onderhandelingen in Rambouillet afhankelijk van bilaterale contacten met
leden van de Contactgroep.Begin februari 1999 wordt binnen de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie een ministerraadsnotitie over Nederlandse deelname aan de enabling
forces voor KFOR geschreven. Indien de onderhandelingen in Rambouillet slagen
is immers een spoedige ontplooiing van de vredesmacht noodzakelijk. De ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie vinden echter dat niet kan worden overgegaan
tot het doen van formele toezeggingen aan de NAVO en tot besluitvorming in
het kabinet. De ministerraadsnotitie wordt daarom ook niet verzonden. De minister-president
vraagt vervolgens zelf enkele dagen later om een ministerraadsnotitie over
een eventuele Nederlandse inzet in Kosovo. Van het sturen van deze ministerraadsnotitie
wordt echter eveneens afgezien, na overleg tussen Algemene Zaken en Buitenlandse
Zaken. Er wordt mondeling verslag uitgebracht van de ontwikkelingen ten aanzien
van Kosovo. Gemeld wordt dat ingeval een akkoord wordt bereikt een Duits-Nederlandse
brigade zal worden gevormd, waaraan Nederland met artillerie zal bijdragen.
Ook wordt meegedeeld dat geen besluit van de ministerraad noodzakelijk is
over eventuele luchtacties, omdat hiermee reeds in oktober 1998 is ingestemd.Medio maart blijkt dat Rambouillet niet succesvol zal zijn en luchtaanvallen
onvermijdelijk worden. De secretaris-generaal van de NAVO neemt voor de start
van de luchtaanvallen drie maal telefonisch contact op met de minister van
Buitenlandse Zaken. De eerste maal geeft hij aan dat luchtacties binnen enkele
dagen te verwachten zijn. De tweede maal vraagt hij of Nederland kan instemmen
met de start van de luchtacties. Op basis van de discussie die hierover in
de ministerraad is gevoerd stemt de minister in. De derde maal deelt de SG
NAVO de aanstaande start van de luchtacties mee. De minister van Buitenlandse
Zaken stelt de minister van Defensie en de minister-president van de eerste
twee telefoongesprekken terstond telefonisch op de hoogte. Het derde gesprek
wordt gezien als een formaliteit. De minister van Buitenlandse Zaken informeert
in dit geval zijn collega's de volgende dag.In de eerste ministerraad na aanvang van de luchtacties wordt een toelichting
gegeven bij de ontwikkelingen van de afgelopen dagen. Er wordt
gesproken over de vraag of er sprake is van een geleidelijke toename in de
intensiteit van de luchtacties, zoals eerder in de ministerraad besproken.
Daarnaast wordt de raad ervan in kennis gesteld dat de vaste commissies voor
Buitenlandse Zaken en Defensie door middel van vertrouwelijke briefings op
de hoogte gesteld zullen worden over het verloop van de luchtacties. Tijdens
het verloop van de luchtacties worden de drie meest betrokken bewindslieden
uitvoerig op de hoogte gehouden van het verloop ervan, ook in de weekends.De minister van Defensie beklaagt zich echter over het late moment waarop
hij wordt ingelicht over de besluitvorming over fase twee-plus, namelijk enkele
uren voordat besluitvorming in de NAVO-raad aan de orde is en de minister
in de Tweede Kamer aanwezig is voor een plenair debat over Kosovo.De ministerraad discussieert begin april wederom over Kosovo aan de hand
van een notitie. Hierin staat waarom voor fase twee-plus is gekozen. Door
de wijze waarop Milosevic heeft gereageerd, verliest de fasering haar betekenis.
Het gaat er nu om doelen te kiezen die het grootste effect hebben op het beëindigen
van de vijandelijkheden, waarbij een voortdurende politieke controle van belang
is.Tijdens een Catshuisoverleg op 10 april doet de minister-president de
suggestie het interdepartementale overleg over Kosovo op hoog niveau te formaliseren.
De minister van Buitenlandse Zaken neemt vervolgens het initiatief tot oprichting
van de Interdepartementale Werkgroep Kosovo, die rechtstreeks ressorteert
onder de drie meest betrokken bewindspersonen. Ondanks het bestaan van de
IWK, ziet Algemene Zaken zich genoodzaakt aan de bel te trekken over de informatievoorziening.
Een brief aan de Tweede Kamer is niet langs dit ministerie gegaan alvorens
deze is verzonden, en ook de distributie van de codeberichten verloopt niet
vlekkeloos.Eind mei wordt in de ministerraad gewisseld dat door Nederland doorlopend
is geïntervenieerd in geval van incidenten. Zowel in de NAVO als in de
Tweede Kamer is gepleit voor de optie van de bombardementspauze. Ook wordt
gemeld dat het gebruik van clusterbommen is gestaakt.Begin juni spreekt de ministerraad over een Nederlandse bijdrage aan KFOR
op basis van een notitie van de staatssecretaris van Defensie. Nederland heeft,
onder voorbehoud van politieke besluitvorming, in de NAVO aangegeven met 2050
militairen te kunnen deelnemen. Er is op 7 juni een extra ministerraad, waarvoor
een notitie wordt geschreven in het format van het Toetsingskader, alsmede
een conceptbrief aan de Tweede Kamer.Provide Shelter/Allied HarbourBegin april spreekt de ministerraad over humanitaire hulpverlening in
Macedonië door de NAVO. De ministerraad wordt gemeld dat dit onderwerp
is aangekaart bij de SG NAVO naar aanleiding van Kamerleden in een plenair
debat. De in Macedonië ontplooide Nederlandse eenheden voeren reeds humanitaire
taken uit. Het besluit van Nederland om deel te nemen aan operatie Allied Harbour in Albanië wordt niet door de ministerraad
genomen.De operatie in Albanië blijkt te worden uitgevoerd in omstandigheden
die verre van ideaal zijn. De staatssecretaris van Defensie wordt hiervan
op de hoogte gesteld, evenals van het feit dat het moreel van de uitgezonden
militairen niettemin goed is. De minister van Defensie en de bevelhebber der
landstrijdkrachten brengen eind april een werkbezoek aan de troepen in Albanië.
Eind mei komt ook de minister-president op bezoek. (Informatie)II. Tweede Kamera. UNAMIC/UNTACUit de brieven van de regering aan de Kamer wordt niet duidelijk dat het
initiatief tot deelname duidelijk van de kant van Nederland afkomstig is.
In hun brieven over de Nederlandse deelname aan UNAMIC en UNTAC gaan de bewindspersonen
niet of slechts zijdelings in op de redenen om deel te nemen en de politiek/militaire
afweging die gemaakt is. De Kamer wordt pas in een laat stadium geïnformeerd
over de uiteindelijke locatie van het Nederlandse bataljon. Ook wordt de Kamer
niet tussentijds ingelicht over het uitstel van de ontplooiing van het mariniersbataljon.Bij de betrokkenen is niet altijd duidelijk welke functie het overleg
tussen regering en Kamer over de uitzendingen naar Cambodja heeft in de besluitvorming.
Formele afspraken over de rol van de Tweede Kamer bestaan niet en toezeggingen
die tijdens het overleg worden gedaan door de minister van Defensie over toekomstige
betrokkenheid van de Kamer worden niet of slechts gedeeltelijk nagekomen.
Onduidelijk blijft in welk overleg de regering het «groene licht»
krijgt van de Kamer om deel te nemen aan UNTAC: heeft de Kamer al ingestemd
tijdens het overleg over de deelname aan UNAMIC of tijdens het overleg over
het informele aanbod aan de VN voor UNTAC? Tijdens dit laatste overleg houdt
de woordvoerder van de PvdA, Van Traa, nog een slag om de arm wat betreft
de opstelling van zijn fractie; hij wacht nadere informatie af. Die komt met
de brief van 12 mei 1992, waarin de regering het formeel aan de VN gedane
aanbod weergeeft. Over deze brief voert de Kamer echter geen openbaar overleg.
De informatie gegeven tijdens de besloten briefing op 20 mei 1992 op het Ministerie
van Defensie is kennelijk voldoende om de steun te verzekeren van de Tweede
Kamer voor de deelname aan UNTAC. Het daaropvolgende overleg (op 25 juni 1992)
vindt plaats als de ontplooiing van het Nederlandse bataljon vrijwel is voltooid.De toezegging van Ter Beek in het overleg van 16 september 1992, dat hij
bereid is zich met de Kamer te verstaan alvorens eind 1992 over te gaan tot
de aflossing van het eerste mariniersbataljon door een tweede bataljon, wordt
door de woordvoerders en de minister verschillend uitgelegd en leidt eind
november 1992 tot een heftige discussie tijdens het plenaire debat over de
begroting van Defensie. De bewindspersonen sturen de Kamer de brief over de
aflossing op 1 december 1992, terwijl de aflossing op 29 november is begonnen.
Een overleg over deze brief vindt dan ook niet meer plaats. Over de aflossing
door het derde bataljon in juni 1993 ontvangt de Kamer een brief van de regering,
maar hierover wordt evenmin overleg gevoerd voorafgaande aan het begin van
de aflossing.Op 20 augustus 1993 sturen de bewindspersonen van Defensie en van Buitenlandse
Zaken de Kamer een brief over de afronding van de UNTAC-operatie vanaf september
1993, zoals oorspronkelijk ook vastgesteld in het mandaat van de Veiligheidsraad.
Deze brief geeft de Kamer geen aanleiding voor nader overleg.(Informatie)II. Tweede Kamerb. UNPROFOR/UNPFDe bewindspersonen van Buitenlandse Zaken en Defensie informeren de Kamer
in een vroeg stadium dat de Nederlandse regering in beginsel bereid is om
een militaire bijdrage te leveren aan een VN-vredesmacht voor Joegoslavië.
Op het moment dat de Kamer in een brief door de bewindspersonen wordt ingelicht
over de uitzending van de verbindingseenheid,
is het VN-secretariaat al op de hoogte gesteld dat Nederland in principe bereid
is tot het leveren daarvan. Het formele verzoek van de SGVN
bereikt de regering enkele dagen voor het overleg met de Kamer over de uitzending.
Voordat dit overleg plaatsvindt is een voorbereidingsmissie van 15 militairen
al in Joegoslavië aangekomen. In de brief aan de Kamer vermelden de bewindspersonen
overigens niet dat de VN Nederland ook gevraagd hebben om 30 civiele politiefunctionarisssen.
Het besluit van de regering om niet aan dit verzoek van de VN te voldoen wordt
evenmin aan de Kamer meegedeeld.Wanneer de Kamer in juni 1992 in een brief wordt geïnformeerd over
de uitbreiding van het mandaat van UNPROFOR en de nieuwe taken in Bosnië,
zijn al enkele Nederlandse militairen (verbindingsspecialisten en waarnemers)
verplaatst van Kroatië naar Bosnië (vliegveld van Sarajevo).De minister van Defensie besluit in juli 1992 om een F-27 transportvliegtuig
en een transporteenheid van de KL ter beschikking
te stellen van de UNHCR ten behoeve van humanitaire hulp aan Sarajevo. De
Kamer wordt hierover pas achteraf ingelicht naar aanleiding van een verzoek
van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken en Defensie. Op het moment
dat de Kamer de brief ontvangt heeft de F-27 al een maand lang hulpvluchten
naar Sarajevo uitgevoerd. De transporteenheid is dan nog niet uitgezonden,
omdat de veiligheid van de chauffeurs niet voldoende is gegarandeerd. Ook
over de uitzending van marine-eenheden naar de Adriatische Zee ter controle
van het maritieme embargo wordt de Kamer niet tevoren ingelicht.Na ontvangst, begin oktober 1992, van het formele verzoek van de SGVN
informeren de beide bewindspersonen de Kamer over het regeringsbesluit om
extra Nederlandse militairen naar het voormalige Joegoslavië uit te zenden
(transporteenheid, verbindingspersoneel, waarnemers en stafofficieren). De
Kamer voert over deze brief eind oktober 1992 een plenair debat, maar de regering
heeft dan al positief gereageerd op de vraag van de SGVN. Voordat het debat
wordt gehouden krijgen de leden van de vaste commissie voor Defensie, op hun
verzoek, een technische briefing op het Ministerie van Defensie.De Kamer wordt regelmatig op de hoogte gehouden van aflossingen of wijzigingen
in de samenstelling of locatie van het transportbataljon.De beide ministers informeren de Kamer in januari 1993 in een brief over
de politieke beginselbereidheid van de regering om deel te nemen aan een operatie
gericht op het afdwingen van het vliegverbod. Nadat de Veiligheidsraad de
betreffende resolutie heeft aangenomen en de NAVO-Raad zijn eerdere aanbod
aan de VN om de operatie uit te voeren heeft bevestigd, melden de bewindspersonen
de Kamer dat de Nederlandse regering de NAVO in kennis heeft gesteld van zijn
bereidheid tot deelname aan de NAVO-operatie. Een dag nadat de eerste F-16's
naar Italië zijn overgevlogen, voert de Kamer overleg over de Nederlandse
deelname aan Deny Flight.Begin mei 1993 informeert de minister van Defensie de Kamer tijdens een
overleg dat Nederland een logistieke eenheid beschikbaar
kan stellen ten behoeve van de uitvoering van het Vance-Owen vredesplan. In
juni 1993 biedt de minister van Buitenlandse Zaken deze eenheid echter aan
de VN aan ten behoeve van de safe areas, onder voorbehoud overigens van nationale
politieke besluitvorming. Ditzelfde aanbod wordt door de minister-president
openbaar gemaakt tijdens de Europese Raad van Kopenhagen in juni 1993. Dit
is ook het moment waarop de Kamerleden hierover worden geïnformeerd.
Tijdens een overleg in juli 1993 herhaalt de minister van Defensie het aanbod
van een logistieke eenheid, maar hij vermeldt daarbij niet dat de Defensiestaf
hem enkele dagen eerder ervan op de hoogte heeft gesteld dat de KL geen geschikte
logistieke eenheid van 400 man bijeen kan brengen. Ook over de afwijzing van
het Nederlandse aanbod door de VN in augustus 1993 wordt de
Kamer niet ingelicht.Begin september informeert de minister van Buitenlandse Zaken de Kamer
tijdens een overleg (in afwezigheid van de minister van Defensie) over het
terugtrekken van het aanbod van de logistieke eenheid en over het nieuwe aanbod
van een infanteriebataljon voor de VN-vredesmacht
in Bosnië, dat de minister van Defensie zal overbrengen aan de SGVN.Uit de brief aan de Kamer van medio november 1993 over de voorgenomen
uitzending van het infanteriebataljon blijkt niet dat de SGVN Nederland heeft
verzocht om een bijdrage ten behoeve van de uitvoering van de VR-resoluties
over de safe areas. In de brief wordt in meer algemene zin gesproken over
een formeel verzoek van de SGVN ten behoeve van UNPROFOR in Bosnië. Ook
andere passages die verwijzen naar een taak in de safe areas en die voorkomen
in een eerste concept van de brief zijn in de definitieve versie aan de Kamer
weggelaten. Wel vermeldt de brief dat deze extra Nederlandse bijdrage in beginsel
geldt voor anderhalf jaar. Specifieke taak en locatie zijn nog onbekend. Op
basis van deze brief stemt de Kamer medio november tijdens een overleg in
met de uitzending van het luchtmobiele bataljon, hoewel enkele woordvoerders
als voorwaarde stellen dat de eenheid in een aaneengesloten gebied opereert.Begin december 1993 stelt de minister van Defensie de Kamer in een brief
op de hoogte van de locatie voor het Nederlandse bataljon. Er is niet gekozen
voor een aaneengesloten gebied. Over deze brief voert de Kamer geen overleg.Eind januari 1994 informeert de minister van Defensie de Kamer over het
vertrek van de kwartiermakers voor het infanteriebataljon. Ook maakt Ter Beek
in deze brief melding van de toezegging van de SGVN tijdens zijn bezoek aan
Nederland dat hij zeker het groene licht zal geven voor luchtsteun. Minister
Ter Beek beschouwt deze mogelijkheid als een extra waarborg voor de veiligheid
van de Nederlandse militairen. Tijdens het overleg over deze brief stemmen
de woordvoerders (nogmaals) in met de uitzending van het bataljon.In de loop van 1994 wordt de Kamer regelmatig op de hoogte gesteld van
de problemen met de bevoorrading van Dutchbat in Srebrenica, voor het eerst
in een brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie van eind
maart 1994. Ook informeert de minister van Defensie de Kamer in brieven over
de aflossing van het eerste en het tweede luchtmobiele bataljon in respectievelijk
juli 1994 en januari 1995. Beide brieven worden door de Kamer voor kennisgeving
aangenomen.De nieuwe minister van Defensie, Voorhoeve, informeert de Kamer vanaf
zijn aantreden in augustus 1994 regelmatig over de problemen voor Dutchbat
in Srebrenica, over zijn pogingen om internationalisering van de aanwezigheid
van de VN in de enclave te realiseren en over zijn inspanningen in het voorjaar
van 1995 om te komen tot aflossing van het Nederlandse bataljon in Srebrenica.
Ook krijgen de woordvoerders en fractievoorzitters in briefings informatie,
onder andere over de evacuatieplannen van de NAVO en de VN voor UNPROFOR-eenheden.In maart 1995 stelt een delegatie uit de vaste commissies voor Defensie
en Buitenlandse Zaken zich in een werkbezoek op de hoogte van de moeilijke
situatie voor de Nederlandse militairen in Bosnië. Op basis van gesprekken
met de hoogste VN-functionarissen en commandanten (Akashi, Janvier, Smith)
krijgen de leden een goed beeld van de problemen met de bevoorrading en de
aflossing van Dutchbat in Srebrenica, ondanks het feit dat ze Srebrenica zelf
niet kunnen bezoeken.In juni 1995 informeren de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie
de Kamer over de Nederlandse bijdrage aan de Rapid Reaction
Force, voordat deze eenheden worden ontplooid. Eind
juni 1995 wordt de Kamer ingelicht over de verlenging van de Nederlandse bijdrage
van een infanteriebataljon met een half jaar, tot januari 1996. In het overleg
over deze brief gaan de woordvoerders akkoord met de wijze van aflossing van
het infanteriebataljon in Srebrenica. De minister van Buitenlandse Zaken wijst
de Kamer er in het overleg op dat de angst dat er opnieuw VN-soldaten worden
gegijzeld een terughoudend beleid van de VN ten aanzien van luchtsteun tot
gevolg heeft.De meest betrokken woordvoerders zijn aan de vooravond van de Bosnisch-Servische
aanval op Srebrenica op basis van de door de regering gegeven informatie in
openbare overleggen en in vertrouwelijke briefings en eigen informatieverwerving,
bijvoorbeeld tijdens het werkbezoek aan Bosnië, op de hoogte van de penibele
situatie in de enclave en de positie van UNPROFOR in Bosnië. Zij zijn
op dat moment ook op de hoogte van de terughoudendheid van de leiding van
UNPROFOR om luchtsteun aan te vragen in verband met het gevaar van gijzelingen.De informatie aan de Kamer over de aanval op Srebrenica en de val van
de enclave blijft beperkt tot een briefing op het Ministerie van Defensie
op 12 juli 1995 en een overleg met de bewindspersonen van Defensie en Buitenlandse
Zaken diezelfde dag. De eerste schriftelijke informatie van de kant van de
regering over de gebeurtenissen in de enclave ontvangt de Kamer op 27 juli
1995. Het eerste overleg van de Kamer na de val van Srebrenica vindt plaats
na afloop van het zomerreces, op 31 augustus 1995.In de maanden na de val van Srebrenica wordt de Kamer door de regering
fragmentarisch geïnformeerd over de gebeurtenissen rondom de val van
Srebrenica. De Kamer ontvangt het debriefingsrapport samen met een uitgebreide
brief van de minister van Defensie. De debriefing geeft echter niet over alle
relevante kwesties volledige duidelijkheid, mede als gevolg van de opzet van
de debriefingsoperatie. Dit leidt vervolgens tot een reeks nieuwe onderzoeken,
deels in opdracht van de minister van Defensie (verschillende interne onderzoeken
naar achtergehouden of in het ongerede geraakte informatie, onderzoek door
Inspectie Militaire Gezondheidszorg, onderzoek door Van Kemenade) of het kabinet
(onderzoek door NIOD), deels geïnitieerd door de Kamer (werkgroep Srebrenica,
Tijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen).(Informatie)II. Tweede Kamerc. IFORDe regering licht het parlement, hetzij op verzoek, hetzij op eigen initiatief
tamelijk uitvoerig in over de voorbereidingen voor IFOR, vooral op het terrein
van de risico's. De Tweede Kamer wordt eind oktober 1995 voor het eerst over
de voorbereidingen voor IFOR ingelicht, op het moment dat de NAVO-planning
in de fase van de ACTREQ is aanbeland. De brief waarin het kabinet de Tweede
Kamer hierover inlicht, leidt tot een discussie tussen kabinet en parlement
over de betrokkenheid van de Kamer bij de besluitvorming. Uit de brief blijkt
namelijk dat de regering zal antwoorden op dit formele verzoek om militaire
eenheden aan de NAVO ter beschikking te stellen voordat hierover met de Kamer
is overlegd. Eind november krijgen de woordvoerders van de verschillende fracties
in een vertrouwelijke briefing te horen hoe de operatie is opgezet en wat
de uit te voeren taken zullen zijn. Tevens wordt aangegeven waaruit de op
dat moment voorziene Nederlandse bijdrage zal bestaan en worden de belangrijkste
voorwaarden geschetst waaraan de operatie in de ogen van de Nederlandse regering
moet voldoen. In het informele circuit vinden eind november politieke sondages met leden
van Kamerfracties plaats met het oog op het besluit Nederlandse eenheden te
prepositioneren. Als het kabinetsbesluit over de prepositionering is gevallen
wordt de Tweede Kamer hiervan in een brief op de hoogte gesteld. De brief
over het kabinetsbesluit van december 1995 tot uitzending van de hoofdmacht
is uitvoerig. Het besluit zelf alsmede de aanloop naar de operatie IFOR worden
uitgebreid toegelicht. Wat opvalt is een omvangrijke militaire appreciatie
van de risico's. Daarnaast wordt de Nederlandse bijdrage geschetst, alsmede
(o.a) de bevelslijnen, de locatie van de troepen, de inbedding in het Britse
bataljon, de bewapening en de opleiding van de uit te zenden eenheden. In
het debat over de uitzending valt vanwege de uitvoerigheid van de brief door
de bewindspersonen weinig nieuws toe te voegen.In de fase van de voortzetting is de informatievoorziening in eerste instantie
naar de opvatting van de minister van Buitenlandse Zaken te uitvoerig. Naar aanleiding van een brief aan de Kamer over een
tijdelijke uitzending van enkele ondersteunende eenheden, schrijft hij eind
december 1995 aan zijn collega van Defensie bang te zijn voor «informatie
overkill». De Tweede Kamer ontvangt in 1996 desondanks met regelmaat
brieven over de situatie in Bosnië-Herzegovina. In februari 1996 worden
er twee brieven naar de Kamer gestuurd: over de voortgang van de civiele implementatie
en de relatie met IFOR, en de implementatie van de militaire aspecten van
het vredesakkoord. Nadere brieven over de voortzetting van IFOR en uitbreiding
en/of aflossing van de Nederlandse bijdrage volgen in april, mei (verslag
van een werkbezoek van de minister van Buitenlandse Zaken), juni, juli, augustus
en oktober 1996. De Kamer wordt niet op de hoogte gesteld van nadere verzoeken
waar negatief op wordt gereageerd en ook niet van het feit dat bepaalde eenheden
langer worden uitgezonden dan aanvankelijk de bedoeling was. De Tweede Kamer
stelt zichzelf in april 1996 op de hoogte van de situatie ter plekke. Een
delegatie van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie brengt
dan een werkbezoek aan Bosnië-Herzegovina.De Kamer wordt in de eerste maanden van 1996 summier en in een laat stadium
ingelicht over de – overigens niet voor de hand liggende – mogelijkheid
dat Nederlandse IFOR-militairen zouden kunnen worden ingezet in Oost-Slavonië
indien zou worden besloten tot evacuatie van de VN-operatie UNTAES.(Informatie)II. Tweede Kamerd. UNIPTFDe Tweede Kamer wordt medio februari 1996 voor het eerst ingelicht over
de Nederlandse deelname aan UNIPTF door middel van de brief aan de Kamer over
de uitzending van vijftig marechaussees. De oorspronkelijke eindversie van
deze brief is naar aanleiding van de discussie in de ministerraad in januari
over taken en bewapening en het verkrijgen van de noodzakelijk geachte veiligheidsgaranties
herzien. In de brief staan vrijwel alle elementen die in het traject van de
besluitvorming tot dat moment een rol hebben gespeeld. Alleen het feit dat
is gevraagd ook de mogelijkheden te bezien voor het uitzenden van civiele
politie wordt niet vermeld. Er staan in de brief passages over de veiligheidsafspraken
tussen IFOR en UNIPTF («mede op Nederlands verzoek») en over de
gesprekken die de minister van Defensie hierover heeft gevoerd met de commandant
van IFOR en de commissaris van UNIPTF. De organisatie van de operatie, de
uit te voeren taken en de beperkte bevoegdheden worden tevens uit de doeken
gedaan, evenals het feit dat de secretaris-generaal van de VN nadrukkelijk
heeft aanbevolen de politiefunctionarissen ongewapend uit te zenden. De VS
zijn een belangrijke troepenleverancier.In het overleg over de uitzending eind februari 1996 staat de minister
van Defensie uitvoering stil bij de organisatie van UNIPTF en de taken die
worden uitgevoerd. In dit overleg meldt de minister dat de ministerraad duidelijkheid
wilde over de steun van IFOR aan UNIPTF alvorens tot uitzending over te gaan.
De Tweede Kamer kon om deze reden niet eerder over de uitzending worden geïnformeerd.
De minister geeft daarnaast aan wat de risico's verbonden aan de uitzending
zijn en zegt dat is gevraagd aan de VN de Nederlandse functionarissen «zoveel
mogelijk» in het gebied te stationeren waar ook de Nederlandse IFOR-troepen
actief zijn.De informatievoorziening aan de Tweede Kamer in de fase van de voortzetting
is minder uitvoerig. De woordvoerders vragen overigens zelf ook maar in beperkte
mate aandacht voor deze uitzending. De Kamer wordt niet gekend in het feit
dat Nederland in juni 1996 heeft gedreigd de Nederlandse deelname terug te
trekken op grond van door de commandant van Koninklijke Marechaussee geconstateerde
tekortkomingen met betrekking tot de veiligheid en medische voorzieningen.
De Tweede Kamer wordt ingelicht over de blijvende Nederlandse presentie naar
aanleiding van de mandaatsverlenging en -uitbreiding van december 1996 en
de mandaatsverlenging van december 1997. Ook wordt per brief melding gemaakt
van de uitbreiding van de Nederlandse bijdrage met vijf marechaussees vanaf
augustus 1997. De regering laat na de mandaatsverlenging van juni 1998 en
de daarmee gepaard gaande blijvende Nederlandse presentie te melden aan de
Kamer.(Informatie)II. Tweede Kamere. UNTAESDe Tweede Kamer wordt niet ingelicht over het afgewezen verzoek van de
VS van december 1995 om lead nation van de dan
nog op te richten operatie in Oost-Slavonië te worden. Ook een afgewezen
verzoek van januari 1996 om politiepersoneel wordt niet gemeld. Het parlement
ontvangt op 12 april 1996 de brief over Nederlandse deelname aan UNTAES. De
regering stelt in de brief dat het besluit is genomen in nauw overleg met
de Belgische regering. Ten aanzien van het motief voor de uitzending wordt
niet het hoofdmotief, namelijk solidariteit met bondgenoot en buurland België,
genoemd. Minister Voorhoeve meldt dit motief wel in een Algemeen Overleg in
april 1996. De brief over de uitzending gaat tevens niet in op de reserves
die de Nederlandse regering koestert ten aanzien van de veiligheid en effectiviteit
van de operatie als geheel. Wel wordt de Kamer gemeld dat IFOR steun zal verlenen
bij een noodgedwongen evacuatie van UNTAES.De Tweede Kamer krijgt tijdens de fase van de voortzetting met enige regelmaat
een korte update over de operatie UNTAES in enkele Joegoslavië-breed
opgezette brieven. Verlenging van het mandaat van UNTAES en de daaraan verbonden
blijvende Nederlandse presentie worden aan de Kamer gemeld. Tenslotte wordt
de Kamer in kennis gesteld van het einde van de operatie UNTAES.(Informatie)II. Tweede Kamerf. SFORDe Tweede Kamer krijgt voorafgaande aan en tijdens de operatie SFOR voldoende
en voldoende tijdig informatie van de regering met het oog op de besluitvorming
over Nederlandse deelname. Concrete en openbare informatie aan de Kamer over
post-IFOR kan echter pas in een laat stadium van de besluitvorming
worden gegeven, omdat tot september 1996 de besluitvorming over post-IFOR
gezien de situatie in de Verenigde Staten achter de schermen moet plaatsvinden.
1996 is in de VS een verkiezingsjaar en de president kan onder druk van het
Congres geen toezeggingen doen over een VS-presentie in Bosnië na december
1996. Een besluit tot gereedstelling van troepen in juli 1996 mag dan ook
niet in een brief aan de Kamer worden opgenomen. De gereedstelling wordt eind
augustus door de minister van Defensie gemeld in een Algemeen Overleg. Zij
is dan overigens per abuis al in de media terechtgekomen. De ministers van
Buitenlandse Zaken en Defensie zijn verder in het Algemeen Overleg terughoudend
over post-IFOR.De Tweede Kamer wordt medio oktober op de hoogte gesteld van de informele
ontmoeting van NAVO-ministers van Defensie in Maastricht waar wordt besloten
tot een opvolgermacht van IFOR. Nadere informatie volgt eind november, wanneer
de besluitvorming binnen de NAVO in de fase van de ACTREQ is aanbeland. De
Tweede Kamer wordt dan geïnformeerd over de voorgestelde Nederlandse
bijdrage, de voorbereidingen voor en de organisatie van SFOR. In december
volgt een uitgebreide brief naar aanleiding van het besluit tot uitzending.
Het mandaat voor SFOR (resolutie 1088) wordt niet door de regering aan de
Kamer verstrekt. In deze brief staat onder meer wel een militaire appreciatie
van de situatie ter plekke. De inbreng van de ministers van Buitenlandse Zaken
en Defensie in het Algemeen Overleg over de uitzending voegt geen wezenlijk
nieuwe informatie toe. De regering blijkt overigens het mandaat voor SFOR,
dat is vastgelegd in resolutie 1088 van de VN-Veiligheidsraad, niet aan de
Kamer te hebben verstrekt.In de fase van de voortzetting ontvangt de Kamer in april 1997 een brief
over ontwikkelingen rondom reserve-eenheden van SFOR. In mei brengt een delegatie
van de vaste commissie voor Defensie een werkbezoek aan Bosnië-Herzegovina.
De delegatie laat zich uitvoerig informeren door Nederlandse officieren. Een
tijdelijke uitbreiding van de deelname aan SFOR in verband met de ondersteuning
in het kader van de gemeenteraadsverkiezingen in Bosnië-Herzegovina wordt
in juni 1997 aangekondigd. De regering informeert de Kamer in juli over het
formele besluit. De Kamer heeft dan al groen licht gegeven.De minister van Defensie besteedt in een Algemeen Overleg in juni 1997
aandacht aan post-SFOR. Hij verklaart tegenover de Kamerleden dat hij in de
contacten met andere landen steeds aandacht vraagt hoe het verder moet na
juni 1998, wanneer het mandaat van SFOR afloopt. Voor de minister zijn NAVO-leiding
en deelname van de VS essentiële voorwaarden. In oktober 1997 ontvangt
de Tweede Kamer een brief over de tijdelijke uitzending van een peloton mariniers,
waarin tevens de mogelijke uitzending van een extra peloton uit de strategische
reserve wordt aangekondigd. Enkele dagen later wordt dit in een brief aan
de Kamer bevestigd. In december 1997 wordt de Kamer gemeld dat het peloton
mariniers, gezien de politieke instabiliteit in Bosnië-Herzegovina, zal
worden afgelost in plaats van teruggetrokken. Tevens ontvangt de Kamer in
december een brief over de aanhouding van een tweetal verdachten van oorlogsmisdaden
waarbij Nederlandse eenheden een belangrijke rol hebben gespeeld.In maart 1998 brengt een delegatie van de vaste commissie voor Defensie
wederom een werkbezoek aan SFOR. In deze maand stuurt de regering de Kamer
een brief over het vervolg op SFOR en de te verwachten Nederlandse bijdrage
naar aanleiding van de uit te vaardigen ACTREQ. De Kamer wordt gemeld dat
het vervolg niet aan een einddatum maar aan een eindsituatie wordt gebonden.
In juni volgt de brief over het kabinetsbesluit om over te gaan tot uitzending. (Informatie)II. Tweede Kamerg. Mine Action CentreDe Tweede Kamer wordt geïnformeerd over de ter zake doende ontwikkelingen
met betrekking tot het Mine Action Centre. In het voorjaar van 1996 deelt
de minister van Defensie in een Algemeen Overleg aan de Kamer mee dat Nederland
bijdraagt in de kosten voor het oprichten van het Mine Action Centre, waaraan
hij toevoegt dat het bestaan ervan nog niet veilig is gesteld. Nederlands
genie- en EOD-personeel leidt dan al plaatselijk in Bosnië-Herzegovina
personeel op tot mijnenruimer. De Kamer wordt over de problematische start
van het Mine Action Centre ingelicht. In de zomer van 1997 wordt gemeld dat
het Mine Action Centre na vertraging is begonnen met zijn werkzaamheden. De
kleine Nederlandse bijdrage van twee instructeurs, die voor vier keer per
jaar voor vier weken zijn aangeboden, kan niet worden ingezet alvorens een
aanvaardbare rechtspositionele regeling is getroffen met de VN. In oktober
wordt de Kamer gemeld dat de juridische problemen zijn opgelost en dat sinds
enkele weken twee instructeurs voor de duur van drie maanden worden uitgezonden.
De meer substantiële bijdrage van een stafofficier, tien mijnenruiminstructeurs
met hun commandant en twee zogenoemde «supervisors» wordt in maart
1998 in een brief aan de Kamer gemeld.(Informatie)II. Tweede Kamerh. UNFICYPDe Tweede Kamer verneemt de mogelijke deelname aan UNFICYP eerst uit de
pers. In november 1997 blijkt dat de pogingen om deel te nemen aan UNFICYP
zijn uitgelekt. Dit leidt tot Kamervragen van de leden Hillen en Verhagen
(CDA). De vragen worden beantwoord op een moment dat het dossier Cyprus tijdelijk
in de ijskast is gelegd om de Britten gelegenheid te geven interne problemen
in de nationale besluitvorming naar aanleiding van het Nederlandse verzoek
op te lossen. In de antwoorden op de Kamervragen wordt gesteld dat er geen
sprake is van een vraag van of een aanbod aan de VN, waaraan de conclusie
wordt verbonden dat Nederlandse deelname aan de operatie «op dit ogenblik»
en «dus» niet aan de orde is. Er is echter wel degelijk sprake
van een Nederlands aanbod aan het Verenigd Koninkrijk en van uitzicht op deelname
aan UNFICYP. Op het moment dat de Kamervragen worden beantwoord is de nationale
besluitvorming even stilgelegd, maar is een Nederlandse bijdrage aan UNFICYP
wel degelijk «aan de orde».In het antwoord wordt voorts uitdrukkelijk aangegeven dat Nederland geen
troepen aanbiedt zonder daartoe een verzoek van de VN, de NAVO, de WEU of
de OVSE te hebben ontvangen. Dit gedeelte van het antwoord is alleen in die
zin juist dat Nederland normaal gesproken een formeel
verzoek ontvangt, waarop een formeel antwoord van Nederland volgt. Een dergelijk
formeel verzoek wordt echter in de regel voorafgegaan door een informeel stadium,
waarin wordt onderhandeld en waarin afspraken worden gemaakt over de aard
en omvang van een mogelijke bijdrage. Nederland kan daarin zelf het initiatief
nemen door informeel een aanbod te doen, en heeft dat in dit geval ook gedaan.
Dat laatste wordt in het antwoord niet gemeld. Overigens verloopt ook het
formele traject uiteindelijk anders dan normaal te doen gebruikelijk; de VN
sturen geen formeel verzoek om een Nederlandse bijdrage, maar een verwelkoming
van een aanbod.Als in januari 1998 intussen een verzoek van de Britten om een Nederlandse
bijdrage is ontvangen, besluit de minister van Defensie de mening te peilen
van de woordvoerders van de vier grote fracties in de Tweede Kamer.
In het gesprek met de woordvoerders geeft de minister aan dat door deel te
nemen aan UNFICYP een bijdrage wordt geleverd aan de bondgenootschappelijke
lastenverdeling. De minister vertelt niet dat het een Nederlands initiatief
betreft en ook de onderliggende motieven komen de woordvoerders niet te weten.De formele kennisgeving aan de Tweede Kamer over de deelname aan UNFICYP
wordt op 24 maart 1998 verstuurd, nadat het «VN-verzoek» is binnengekomen.
In de brief wordt als motief voor deelname aangevoerd dat Nederland een bijdrage
levert aan de stabilisering van een Europees veiligheidsprobleem dat de belangen
van de Europese Unie en de NAVO rechtstreeks raakt. De meer belangrijke andere
motieven worden niet gemeld evenals het hiermee verband houdende Nederlandse
initiatief. De risico's verbonden aan de deelname worden als beperkt en verantwoord
betiteld, waarbij wordt aangetekend dat de spanning op Cyprus «overigens»
kan groeien door de toetredingsonderhandelingen tussen de EU en Cyprus en
door het voornemen van de Cypriotische regering een Russisch luchtverdedigingssysteem
op het eiland te plaatsen.Tijdens het Algemeen Overleg over de uitzending begin april 1998 gaat
de minister evenmin in op de onderliggende motieven voor deelname en het daarmee
verband houdende Nederlandse initiatief. Hij stelt dat het idee voor een Nederlandse
bijdrage is ontstaan in Brits-Nederlandse militaire stafbesprekingen en geeft
desgevraagd aan dat het argument van bezuinigingen geen belangrijke rol speelt.
Hij verwijst in dit kader niet naar het motief van verwachte kortingen op
de Defensiebegroting na de verkiezingen maar naar de lopende Defensiebegroting.
Hierin is de bijdrage aan UNFICYP volgens zijn zeggen probleemloos in te passen.
In een nadere brief van mei 1998 wordt gesteld dat de regering de politieke
situatie «op dit moment» stabiel acht en de veiligheidsrisico's
beperkt en verantwoord zijn.(Informatie)II. Tweede Kameri. Operaties in en rond KosovoAllied Force, voortrajectAan het uiteindelijke besluit van oktober 1998 om in te stemmen met de
ACTORD voor de gefaseerde luchtacties van operatie Allied
Force gaat een lang besluitvormingstraject vooraf, waarin de Kamer
met regelmaat wordt geïnformeerd. In de periode van maart tot oktober
1998 staat niet alleen de luchtoptie centraal. Dit is de optie waarvoor uiteindelijk
uit vele opties wordt gekozen. De eerste brief aan de Kamer over de situatie
Kosovo dateert van twee weken na aanvang van het uitbreken van de vijandelijkheden.
Hierin wordt niet meer dan een beschrijving van de situatie gegeven. Er staat
in de brief nog geen duidelijk standpunt van de regering. De Tweede Kamer
verneemt in dezelfde periode echter uit de media dat de regering positief
staat tegenover een preventieve ontplooiing van troepen in Albanië en
Macedonië. De minister van Buitenlandse Zaken geeft aan in een Algemeen
Overleg dat de regering dit punt niet voortijdig heeft willen melden.In juni en juli 1998 bereiken de Tweede Kamer brieven waarin in algemene
termen mededelingen worden gedaan over de studie door NAVO-militairen naar
opties voor mogelijke maatregelen. Er wordt geen concrete informatie over
de inhoud van de verschillende opties gegeven, hoewel bijvoorbeeld de planning
voor de gefaseerde luchtacties in juli in een vergevorderd stadium is. In
de brieven wordt gesteld dat niet is uitgesloten dat alle opties open blijven.
Na het zomerreces vraagt de Kamer zelf om informatie over de situatie in Kosovo.
Dan wordt aan de Kamer geschreven dat de NAVO intussen de planning
voor een breed scala aan opties vrijwel heeft voltooid. Tevens wordt de Kamer
ervan in kennis gesteld dat een informele polsing om een Nederlandse bijdrage
aan een eventuele luchtoperatie heeft plaatsgevonden. De informeel aangegeven
militaire bijdrage wordt in de brief genoemd. In een Algemeen Overleg over
de brief maakt de minister van Defensie duidelijk dat een militaire interventie
met grondtroepen niet op een geloofwaardige wijze kon worden uitgewerkt.Vanaf eind september 1998 volgt de fase waarin de nationale besluitvorming
en de besluitvorming binnen de NAVO over het mogelijk maken van de luchtacties
een aanvang neemt. De Tweede Kamer wordt van het aannemen van de ACTWARN voor
de luchtacties op de hoogte gesteld op dezelfde dag dat het besluit wordt
genomen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is eind september van plan
tevens een brief aan de Tweede Kamer te sturen over de te verwachten uitvaardiging
van de ACTREQ, maar deze brief stuit op weerstand van Defensie. De minister
van Defensie meldt in een Algemeen Overleg begin oktober mondeling dat de
fase van de ACTREQ is ingegaan. De minister van Buitenlandse Zaken geeft aan
in het Algemeen Overleg dat de eind september aangenomen resolutie 1199 een
duidelijke basis biedt voor optreden door de NAVO. De regering laat overigens
na de resolutie aan de Kamer toe te sturen.Vervolgens ontvangt de Tweede Kamer een brief van de regering waarin zij
aankondigt – onder voorwaarden – akkoord te zullen gaan met uitvaardiging
van de Activation Order voor de luchtacties. Actie is in voldoende mate gelegitimeerd
omdat Milosevic blijft weigeren de bepalingen van resolutie 1199 uit te voeren,
zo stelt de brief. De intensiteit en duur van mogelijke luchtacties hangen
af van de reactie van Milosevic. Over de verschillende fasen van de luchtoperaties
wordt niet meer vermeld dan dat in een aantal fasen is voorzien, waarin verschillende
militaire doelen kunnen worden aangevallen. Voor de overgang naar elke volgende
fase is toestemming van de NAVO-raad vereist. De omstandigheden van het moment
maken het nog niet mogelijk een duidelijk standpunt over een Nederlandse betrokkenheid
met grondtroepen in te nemen wanneer het zou komen tot een staakt-het-vuren
waarop moet worden toegezien. Wel geeft de regering aan hiervoor een resolutie
van de Veiligheidsraad en deelname van de Verenigde Staten noodzakelijk te
achten.In een Algemeen Overleg over de brief gaat de minister van Defensie nader
in op de opzet van de luchtacties. Uit zijn inbreng wordt echter niet volstrekt
duidelijk hoeveel fasen er zijn en welke doelen behoren tot welke fase. Een
offensieve inzet van grondtroepen is niet aan de orde. Binnen de NAVO zijn
hiervoor ook geen plannen gemaakt. Als de NAVO-raad enkele dagen later instemt
met uitvaardiging van de ACTORD voor de luchtacties, wordt de Tweede Kamer
daarvan onverwijld op de hoogte gesteld.OKVM/NKVM/Extraction ForceEen dag nadat in de NAVO-raad is ingestemd met de ACTORD ontvangt de Tweede
Kamer een brief van de regering waaruit blijkt dat het dreigen met luchtacties
heeft geleid tot resultaat: de Kamer wordt ingelicht over het feit dat is
besloten tot het oprichten van een tweetal verificatiemissies. Op verzoek
van de vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken volgt een week
later een nadere brief van de regering. In deze brief wordt de Nederlandse
deelname aan de beide verificatiemissies gekoppeld aan een drietal voorwaarden:
duidelijkheid over de vredesregelingen, duidelijkheid over de deelname van
andere landen – met name de VS en Rusland, en een duidelijke rechtsbasis
voor de missies. De commissies hadden tevens gevraagd om de tekst van het
akkoord tussen Holbrooke en Milosevic. Deze wordt niet toegezonden.
Het is niet bekend of hier een tekst van beschikbaar is. De Tweede Kamer blijft
hiervan echter nog geruime tijd in het ongewisse.Begin november ontvangt de Tweede Kamer een brief waarin de regering schrijft
dat met betrekking tot de OVSE-missie aan twee van de drie voorwaarden is
voldaan. Ten eerste nemen de VS en Rusland deel; ten tweede is intussen Veiligheidsraadsresolutie
1203 aangenomen. Op het punt van de veiligheid is er nog onvoldoende duidelijkheid.
Wel wordt de Kamer voor het eerst geïnformeerd over de planning binnen
de NAVO – mede op Nederlands aandringen – voor «een aantal
beschermingsconstructies voor ontzetting dan wel evacuatie»: de Extraction
Force. Enkele dagen later volgt nadere informatie: de regering schrijft dan
aan de Kamer dat het concept of operations voor de Extraction Force is goedgekeurd,
waarna een uitleg volgt van de organisatie en de taken van de extractiemacht.Vervolgens stuurt de regering de Tweede Kamer een brief over het principebesluit
over deelname aan de verificatiemissies. Deelname aan beide missies wordt
door de regering verantwoord geacht. Nederlandse deelname aan de Extraction
Force is nog onderwerp van nadere overweging. Over deze brief vindt een Algemeen
Overleg plaats waarin de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de bij
een aantal fracties levende twijfels niet kan wegnemen. De fracties van CDA
en VVD vragen om een plenaire voortzetting van de discussie. In het plenaire
debat blijven zij bij hun bezwaren en dienen de fracties van het CDA en het
GPV een motie in waarin de regering wordt opgeroepen «nu geen besluit
te nemen». Naar aanleiding van deze motie ontvangt de Tweede Kamer een
brief van de regering waarin de veiligheid van de verificateurs centraal staat.
In deze brief wordt een vertrouwelijke briefing aangeboden waarin inzicht
tot op operationeel niveau zal worden gegeven in de getroffen maatregelen.
Daarnaast wordt gemeld dat de briefing kan worden aangevuld met een «debriefing»
van besprekingen tussen de minister van Buitenlandse Zaken en zijn Amerikaanse
collega, waarin de OVSE-verificatiemissie een agendapunt is. In het gesprek
tussen de ministers komt de veiligheid van de verificateurs echter in het
geheel niet aan de orde, waardoor in de vertrouwelijke briefing niet kan worden
verwezen naar eventuele toezeggingen van de Amerikaanse minister van Buitenlandse
Zaken. De briefing wordt verzorgd door de directeur-generaal Politieke Zaken
van het ministerie van Buitenlandse Zaken en de Chef Defensiestaf. Zij geven –
voor zover mogelijk in dat stadium van de planning – inzicht in de aard
van de missies en de veiligheidsvoorzieningen.Kort na afloop de briefing vindt definitieve besluitvorming in het kabinet
plaats waarvan de Tweede Kamer door middel van een uitgebreide brief op de
hoogte wordt gesteld. Het Algemeen Overleg over de uitzending vindt medio
december plaats. De minister van Defensie is dan genoodzaakt geweest reeds
troepen en materieel richting Macedonië te sturen, waarvan hij een aantal
woordvoerders informeel op de hoogte heeft gesteld.Allied Force, luchtaanvallen/KFORNaar aanleiding van het bloedbad in Raçak medio januari 1999 stuurt
de regering een brief aan de Kamer waarin zij het «barbaarse optreden»
scherp veroordeelt. De regering ziet echter geen reden om de verdere ontplooiing
van de OVSE-verificatiemissie ter discussie te stellen. Op verzoek van de
Tweede Kamer volgt enkele dagen later een nadere brief van dezelfde strekking.Begin februari 1999 ontvangt de Tweede Kamer een brief met daarin een overzicht van de internationale besluitvorming door de Contactgroep,
de NAVO, de Veiligheidsraad en de OVSE. De Kamer wordt ingelicht over het
besluit de partijen uit te nodigen in Rambouillet, alsmede van het feit dat
er een grote kans is dat grondtroepen benodigd zullen zijn als de besprekingen
succesvol zijn. Tijdens de eerste ronde van onderhandelingen krijgt de Tweede
Kamer geen informatie van de regering over de ontwikkelingen in Rambouillet.
Na afloop van de eerste ronde van onderhandelingen eind februari wordt een
conceptakkoord overeengekomen en besloten tot een pauze van drie weken. De
Tweede Kamer wordt in een brief over deze voorlopige uitkomst ingelicht. Een
nadere brief over het conceptakkoord van Rambouillet bereikt de Kamer begin
maart. Hierin wordt aan de Kamer gemeld dat in het akkoord is voorzien in
de legering van een vredesmacht en dat Nederland overweegt hieraan met een
afdeling veldartillerie bij te dragen. De tekst van het conceptakkoord en
de hierbij behorende annexen worden niet naar de Tweede Kamer gestuurd. Er
is een korte samenvatting bij de brief gevoegd.Over deze brief vindt een Algemeen Overleg plaats. De minister van Buitenlandse
Zaken stelt hierin dat luchtaanvallen zijn te verwachten als het akkoord niet
zal worden ondertekend. De minister van Defensie geeft aan dat indien er wel
overeenstemming wordt bereikt de besluitvorming over deelname aan KFOR pas
kan plaatsvinden als de inhoud van het vredesakkoord bekend is. Daarnaast
stelt hij de Kamer in kennis van het feit dat ook nog geen formeel besluit
is genomen Nederlandse eenheden aan de enabling force voor KFOR aan te bieden.Enkele dagen voor aanvang van de luchtacties besluit het kabinet een mortieropsporingsradarbatterij
uit te zenden naar Macedonië ter bescherming van de Extraction Force.
Daarvoor heeft de minister de mening van de meeste defensiewoordvoerders in
de Tweede Kamer al gepeild. Na het kabinetsbesluit wordt de Kamer formeel
in een brief ingelicht over de uitzending. Hierin wordt tevens meegedeeld
dat de OKVM zal worden teruggetrokken. In de brief staat niet vermeld dat
hierop door de NAVO wordt geïnsisteerd omdat de Extraction Force niet
in staat is in vijandige omstandigheden de verificatiemissie te ontzetten.Vlak voor aanvang van de luchtacties ontvangt de Tweede Kamer een brief
waarin de regering de start van de luchtacties aankondigt. De regering wijst
er op dat op 8 oktober met NAVO-luchtaanvallen is ingestemd. De brief stelt
dat de luchtaanvallen gefaseerd zullen worden uitgevoerd en zijn gericht op
militaire doelen. De fasering wordt verder niet uitgewerkt. Doel van de acties
is Milosevic te dwingen de internationale eisen na te leven, af te zien van
verder geweld en over te gaan tot ondertekening van Rambouillet. In de brief
staat geen tijdstip van aanvang van de luchtacties vermeld.Voorafgaand aan het plenaire debat over de brief kondigt de minister van
Buitenlandse Zaken echter aan dat de acties zijn gestart. In zijn inbreng
in het debat noemt de minister een vierledig doel van de acties: stopzetting
van de militaire acties, voorkoming van een humanitaire catastrofe, ondertekening
van het Akkoord van Rambouillet en afdwinging van de afspraken tussen FRJ
en NAVO over terugtrekking van Servische eenheden uit Kosovo. De minister
van Defensie meldt in dit debat ten onrechte dat de eerste en tweede fase
van de luchtacties in belangrijke mate in elkaar zijn geschoven. Van een overgang
naar fase twee zal pas enkele dagen later sprake zijn. Van deze overgang wordt
de Tweede Kamer per brief ingelicht. Eind maart besluiten de vaste commissies
voor Defensie en Buitenlandse Zaken de regering te vragen voortdurend over
de actuele ontwikkelingen op de hoogte te worden gehouden.Vervolgens vindt een plenair debat plaats tussen fractievoorzitters enerzijds
en de minister-president, de minister van Buitenlandse Zaken en de
minister van Defensie anderzijds. Tijdens dit debat stelt de minister-president
dat de luchtacties niet zullen ophouden voordat«spijkerhard» is
vast komen te staan dat er een akkoord zal komen. De minister van Defensie
zegt toe de Kamer regelmatig te zullen informeren op alle mogelijke manieren.
Meteen na afloop van het debat vindt een vertrouwelijke briefing plaats.Begin april ontvangt de Tweede Kamer een brief over het kabinetsbesluit
de Nederlandse aanwezigheid in Macedonië uit te breiden met een vuurmondpeloton,
bestaande uit circa 120 militairen. Voordat de brief aan de Kamer wordt verstuurd,
is eerst op verzoek van de minister-president bij de woordvoerders «van
de in aanmerking komende Tweede-Kamerfracties» naar de opvattingen over
deze uitzending gevraagd.De Kamer wordt aanvankelijk niet ingelicht over het NAVO besluit over
fase twee-plus. De Kamer krijgt eerst als informatie dat de luchtacties zijn
«geïntensiveerd». Pas na een week wordt in een vertrouwelijke
briefing duidelijk gemaakt dat de luchtacties worden uitgevoerd binnen deze
fase, die niet in de oorspronkelijke planning was opgenomen. Over het NAVO-besluit
zelf en de inhoudelijke aspecten ervan wordt de Kamer in een vertrouwelijk
Algemeen Overleg van nog een week later in kennis gesteld, zonder dat daarbij
uitdrukkelijk wordt aangeven dat de meeste doelen uit de oorspronkelijke fase
drie worden aangevallen met nationale middelen uit de VS en het VK en dat
Nederland niet tevoren weet welke doelen het betreft. In een plenair debat
dat plaatsvindt tussen het besluit om over te gaan naar fase twee-plus en
het inlichten van de Kamer, blijkt duidelijk dat de Kamer onkundig is van
de manier waarop de doelenkeuze sinds enige tijd tot stand komt. Alleen het
Kamerlid Rosenmöller geeft aan dat men in de NAVO spreekt van fase twee-plus.
In de antwoorden van de ministers wordt de overgang naar deze fase echter
nog niet erkend. De minister van Defensie verwijst zelfs uitdrukkelijk naar
het NAVO-besluit over de overgang naar fase twee.In hetzelfde debat ontstaat spraakverwarring over de mogelijke inzet van
grondtroepen, anders dan in het kader van een vredesregeling of staakt-het-vuren.
Een dergelijke inzet wordt door de minister van Buitenlandse Zaken categorisch
uitgesloten. Hij weet overigens dat de militaire autoriteiten van de NAVO1nadere studie verrichten naar de mogelijkheden van grondopties. De minister
van Defensie wil niet zo ver gaan, omdat hij weet dat voor het kunnen uitvoeren
van de luchtacties kleinschalige grondoperaties noodzakelijk kunnen zijn.
De minister-president brengt uitkomst door te stellen dat grootschalige inzet
van grondtroepen niet aan de orde is. De Kamerleden wordt in een vertrouwelijk
Algemeen Overleg nogmaals duidelijk gemaakt dat Nederland de offensieve inzet
van grondtroepen afwijst.In de loop van april wordt de informatievoorziening aan de Kamer zelf
onderwerp van discussie. De minister-president stuurt hierover een brief naar
aanleiding van vragen van de fractievoorzitter van de SP waarin hij ontkent
dat er systematisch een deel van de Tweede Kamer wel wordt ingelicht en een
ander deel niet. Toch wordt eind april in een Torentjesoverleg afgesproken
dat de fractievoorzitters van de coalitiepartijen drie maal per week de door
Buitenlandse Zaken opgestelde Update Kosovo zullen ontvangen, wat nadien ook
gebeurt.In mei stuurt het kabinet een brief aan de Tweede Kamer naar aanleiding
van een publicatie in de Volkskrant. In deze publicatie
wordt gesteld dat er een felle discussie is geweest in het kabinet na de start
van de luchtacties over het feit dat dit besluit niet in de ministerraad is
genomen. Het kabinet ontkent niet dat er discussie is geweest – die
was er inderdaad en ging over de intensiteit van de luchtacties – maar
wel dat de besluitvorming niet correct is geweest. Ook ontvangt de Kamer een
brief over een zevental uitgangspunten, waarover binnen de G8
overeenstemming is bereikt. De uitgangspunten zouden de basis moeten vormen
voor een resolutie van de Veiligheidsraad.Medio mei wordt de Kamer bericht dat de NAVO-plannen voor een vredesmacht
worden aangepast. Later die maand volgt meer informatie. Het aantal taken
van KFOR is uitgebreid. Daarnaast wordt aan de Kamer meegedeeld dat prepositionering
van materieel en bewakingspersoneel noodzakelijk is.In een Algemeen Overleg wordt stilgestaan bij de optie van een bombardementspauze.
De minister van Buitenlandse Zaken geeft aan dat dit naar de opvatting van
de Nederlandse regering slechts zin heeft als deze pauze is ingebed in het
kader van een politieke oplossing. De minister van Defensie antwoordt op de
vraag of het dienstig is de vlieghoogte te verlagen dat dit volgens hem geen
optie is, omdat de bombardementen er niet effectiever door worden en de risico's
toenemen. De regering benadrukt vervolgens in een brief aan de Tweede Kamer
dat alleen militaire doelen worden bestookt, maar dat hieronder ook communicatiecentra,
elektriciteitscentrales en verkeersknooppunten kunnen vallen. In een brief
van eind mei wordt het door Nederland bepleite scenario voor een bombardementspauze
geschetst. Hiervan kan sprake zijn wanneer Milosevic mondeling of schriftelijk
toezegt dat hij verifieerbaar een bepaald aantal troepen op een bepaald moment
en uit een bepaald gebied terugtrekt.Begin juni wordt de Kamer geïnformeerd over de overeenstemming die
tussen Milosevic en de onderhandelaars Ahtisaari en Tsjernomyrdin is bereikt
over de zeven uitgangspunten van de G8. Op 10 juni wordt Veiligheidsraadresolutie
1244 aangenomen en neemt de NAVO-raad het besluit tot ontplooiing van KFOR.
De Kamer wordt hiervan dezelfde dag in een brief in kennis gesteld. De tekst
van de resolutie wordt meegezonden. De volgende dag ontvangt de Kamer de brief
over het kabinetsbesluit deel te nemen aan KFOR. In de brief staat vermeld
dat de Nederlandse ambassadeur bij de NAVO reeds heeft ingestemd met de ontplooiing
van KFOR onder het voorbehoud dat Nederlandse deelname pas kan geschieden
na afronding van het nationale proces van besluitvorming. Het plenaire debat
over de uitzending voegt geen nieuwe informatie toe.Provide Shelter/Allied HarbourBegin april ontvangt de Tweede Kamer een brief van de regering waarin
wordt ingegaan op de humanitaire hulpverlening door NAVO-eenheden in Macedonië.
Ook Nederlandse eenheden doen hieraan mee. Defensie onderzoekt of er nog andere
mogelijkheden zijn om bij te dragen. Enige dagen later volgt een brief waarin
uitvoeriger op het probleem van de vluchtelingen wordt ingegaan. Deze brief
meldt dat de NAVO voorbereidingen treft om een troepenmacht in Albanië
te legeren die zal zorgen voor de opvang van de vluchtelingenstroom. In een
Algemeen Overleg over de opvang van vluchtelingen uit Kosovo meldt de minister
van Defensie dat buitengewoon snel en adequaat is gereageerd. In de loop van
april stelt de regering de Tweede Kamer in kennis van het besluit deel te
nemen aan operatie Allied Harbour in Albanië.
In mei volgt een brief waarin staat dat de operatie voorspoedig verloopt.(Informatie)II. Tweede Kamerj. niet-operatiegebonden aspectenZowel bij regering als bij Kamer bestaat onduidelijkheid over het moment
waarop het noodzakelijk is dat de regering de Kamer informeert over (het voornemen
tot) Nederlandse deelname aan een vredesoperatie. De formele
procedure, zoals beschreven in de notitie over het Toetsingskader, is dat
de regering de Kamer informeert «voordat een besluit tot uitzending
wordt uitgevoerd».1Deze procedure laat de regering echter veel ruimte om het moment te kiezen
voor het informeren van de Kamer. In de praktijk wordt de Kamer, al dan niet
op haar verzoek, over het algemeen ruim vóór een dergelijk besluit
geïnformeerd.Voorts is het onduidelijk in welke mate de regering zich al internationaal
kan committeren om aan een vredesoperatie deel te nemen voordat de Kamer formeel
is ingelicht.Indien de Kamer in een bepaald geval invloed wil uitoefenen op de besluitvorming,
kan het van belang zijn dat zij door de regering reeds wordt ingelicht wanneer
de regering voornemens is positief op een informeel verzoek van het VN-secretariaat
te reageren. Tijdens de hoorzitting gaat CDA-Kamerlid Verhagen in op de vraag
op welk moment de Kamer geïnformeerd zou moeten worden.«Ik vind dat dat niet vroeg genoeg kan zijn. Een regering moet uiteraard
de feitelijke besluiten nemen. Zij moet daartoe in de praktijk ook in staat
worden gesteld. Het mag wat mij betreft echter niet zo zijn dat Nederland
met troepen leurt en deze overal in de aanbieding doet, waarmee de Kamer in
feite voor een fait accompli wordt gesteld. Als de Kamer haar instemmingsrecht
serieus neemt, dient zij in een buitengewoon vroeg stadium betrokken te worden
bij besluiten die verstrekkende gevolgen kunnen hebben.(...) Er wordt, zeker bij VN-besluitvorming ter zake, vaak gedaan alsof
we met voorbereidingen bezig zijn terwijl er nog geen formeel besluit is en
dit derhalve geen consequenties zal hebben. Ik herinner mij bijvoorbeeld het
sturen van verkenners naar Zaïre om daar te bezien of wij zouden deelnemen
aan een VN-vredesmissie. Ik maakte daar toen bezwaar tegen, omdat onvoldoende
duidelijk was hoe de hele operatie vorm zou kunnen krijgen. Op dat moment
wordt dan gereageerd met de mededeling «er is nog helemaal geen besluit
en wij lopen niet voor de troepen uit», terwijl naar mijn gevoel het
sturen van verkenners naar Zaïre wel degelijk het voor de troepen uitlopen
was. Je kunt dan als Kamer nauwelijks meer gebruikmaken van de normale procedure,
omdat er nog niets duidelijk is over een mandaat, een commandostructuur et
cetera. Zodra je feitelijk waarnemers of verkenners ter plekke hebt om te
bezien of Nederlandse troepen uitgezonden kunnen worden, ben je al in een
fase dat je geen «nee» meer kunt zeggen als je daadwerkelijk geconfronteerd
wordt met een besluit.»2Tijdens de hoorzitting komt de vraag aan de orde of de regering de Kamer
ook moet informeren over het afwijzen van verzoeken van de VN om troepen ter
beschikking te stellen voor vredesoperaties. Hierover stelt de heer Verhagen
desgevraagd:«Ik vind dat de Kamer, als er een besluit is van een kabinet om
niet deel te nemen aan een VN-missie – ondanks een verzoek van de secretaris-generaal
van de Verenigde Naties -daarvan op de hoogte gesteld moet worden. In de totale
afweging die je als Kamer maakt over handhaving van de internationale rechtsorde,
speelt het ook een rol als je niet deelneemt aan een bepaalde actie.»3Ook het PvdA-Kamerlid Valk gaat in op de betrokkenheid van de Kamer bij
besluiten om niet deel te nemen aan bepaalde vredesoperaties.(vraag: moet een besluit om niet deel te nemen aan een operatie ook op
enigerlei wijze aan de Kamer worden meegedeeld?):Valk: «Ik zou geneigd zijn om «ja» te zeggen. Als er
een verzoek komt tot deelneming – dan kun je altijd nog de vraag stellen:
is het een informeel of een formeel verzoek? -zou ik in eerste instantie geneigd
zijn om te zeggen: als het een serieus verzoek is, vind ik dat de Kamer daarvan
in kennis zou moeten worden gesteld. Misschien ligt het een ietsje anders,
als bijvoorbeeld een verzoek pro forma door de VN aan alle lidstaten van deze
organisatie wordt gestuurd. Misschien is dat een wat andere
situatie. Maar als het echt om een serieuze kwestie gaat, zou ik geneigd zijn
om te zeggen: laten wij dat maar doen.(vraag: hebt u zich ook een beeld kunnen vormen van de afgewezen verzoeken
tot deelneming in de afgelopen jaren?):Albanië was helder. Ik herinner mij dat in een interview met Defensie
of met de heer Voorhoeve, inmiddels een paar jaar geleden na de val van Srebrenica,
er op een bijna trotse wijze werd opgesomd welke verzoeken tot steun van de
kant van de VN Nederland allemaal had afgewezen. Dat was voor mij tamelijk
nieuw, kan ik wel zeggen.(vraag: moet die informatie aan de Kamer worden voorgelegd?):Ja, ik zou op dit moment geen reden weten om te zeggen dat de Kamer die
informatie niet mag hebben, zeker niet als het wel degelijk gaat om een serieus
verzoek tot bijstand.»1Overigens hebben de Kamerleden Valk (PvdA) en Hoekema (D66) de vraag of
de Kamer op de hoogte kan worden gesteld bij de afwijzing van verzoeken tot
deelname aan vredesoperaties, ook tijdens de behandeling van de begroting
van Defensie voor 1997 aan de orde gesteld. Minister Voorhoeve geeft hierop
een gedeeltelijk antwoord: «De praktijk is als volgt. Bij majeure verzoeken
van nieuwe operaties is het altijd zo dat daar een discussie over ontstaat,
waar de Kamer direct bij betrokken is. Het zou dom zijn als de regering dat
niet deed, omdat wij dan ook niet goed zouden kunnen inschatten wat een van
de vereisten voor een succesvolle vredesoperatie is, namelijk een draagvlak
in ons land. In de praktijk bereiken alle lidstaten die meedoen aan het UNSAS-systeem,
regelmatig circulaireachtige, informele verzoeken, waarin aan 30, 40, 50 landen
wordt gevraagd: hebt u eventueel dit of zou u eventueel dat hebben? Dat zijn
vaak verzoeken om soms enkele experts op een bepaald terrein, waarop op een
tamelijk praktische manier kan worden gereageerd. Het lijkt mij niet praktisch
om daar iedere keer discussies over aan te zwengelen met de Kamer. Over dat
soort informele verzoeken, die niet belangrijke, nieuwe vredesoperaties en
dergelijke betreffen, moeten wij niet onmiddellijk stukken gaan wisselen tussen
regering en Kamer. Dat is niet nodig. Daar waar het om majeure zaken gaat
en belangrijke principebeslissingen moeten worden genomen of wij er wel of
niet aan meedoen, wordt de Kamer zeker geïnformeerd.»2Uit een door het Ministerie van Buitenlandse Zaken opgesteld overzicht
blijkt dat de Nederlandse regering vanaf 1992 aan 87 verzoeken van de
VN voor deelname aan vredesoperaties geen of slechts gedeeltelijk gevolg heeft
gegeven.34.4 Invloed• Welke (institutionele) actoren hebben een doorslaggevende
rol gespeeld in de politieke besluitvorming over deelname, voortzetting en
afronding? Welke rol heeft de Kamer hierbij gespeeld?• In hoeverre was er sprake van ambtelijke en
politieke coördinatie van de besluitvorming over deelname/voortzetting/afronding?• In welke mate en op welke wijze heeft Nederland,
als troepenleverend land, invloed uitgeoefend op de internationale besluitvorming
m.b.t. de betreffende vredesoperatie?• In welke mate heeft Nederland invloed uitgeoefend
op de aan de Nederlandse eenheden toegewezen taken en locaties?(Invloed)I. ministeriesa. UNAMIC/UNTACBinnen het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn met name de ambtenaren
van de Directie Politieke VN-Zaken (DPV) voorstanders van Nederlandse
deelname aan UNAMIC en UNTAC. Vanuit de Directie Azië (DOA) worden meer
kanttekeningen geplaatst, met name in verband met de beperkingen op de uitvoering
van het mandaat en de mogelijke risico's. De Directie Atlantische Veiligheid
(DAV) is ook meer terughoudend over met name de voortzetting of uitbreiding
van de uitzending naar Cambodja. De vrees van DAV dat niet voldoende eenheden
beschikbaar zullen zijn voor mogelijke vredesoperaties in Europa, krijgt lopende
de uitzending meer gewicht binnen Buitenlandse Zaken. Ook de minister van
Buitenlandse Zaken neemt deze opvatting over.Binnen Defensie is nauwelijks sprake van ambtelijke of militaire tegenstand
tegen deelname aan de vredesoperaties in Cambodja. Alle krijgsmachtdelen zijn
bereid tot een bijdrage. De grootste bijdrage komt van de koninklijke marine,
die achtereenvolgens drie mariniersbataljons uitzendt. De koninklijke luchtmacht
draagt eveneens bij aan de operatie in Cambodja. De koninklijke landmacht
is niet gelukkig met haar relatief geringe bijdrage aan UNTAC. Probleem voor
de landmacht is dat in de praktijk blijkt dat niet alle in de Defensienota
1991 aan de VN aangeboden landmachteenheden werkelijk beschikbaar zijn voor
uitzending. Wanneer duidelijk wordt dat in december 1993 het eerste luchtmobiele
bataljon beschikbaar komt, stelt de leiding van de landmacht al in een vroeg
stadium voor om dit bataljon in te zetten voor een eventuele aflossing van
het derde mariniersbataljon. Deze aflossing blijkt vanwege het beëindigen
van de vredesoperatie UNTAC niet nodig.(Invloed)I. ministeriesb. UNPROFOR/UNPFIn de beginperiode van het conflict in Joegoslavië trekken de ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie gelijk op wat betreft de Nederlandse bereidheid
om deel te nemen aan een nog op te richten VN-vredesmacht. Dit betreft met
name de uitzending van militaire waarnemers en de verbindingseenheid naar Kroatië. Bij de latere besluitvorming over de uitzending
van eenheden naar Bosnië is Defensie enigszins terughoudender dan Buitenlandse
Zaken. Enerzijds heeft deze terughoudendheid te maken met de aan de uitzending
verbonden veiligheidsrisico's, die op Defensie zwaarder wegen dan op Buitenlandse
Zaken, anderzijds met de problemen die Defensie heeft om voldoende geschikte
eenheden te leveren. Dienstplichtigen worden uitsluitend op basis van vrijwilligheid
uitgezonden, wat de planning en voortzettingscapaciteit bij Defensie ernstig
bemoeilijkt.De minister van Defensie besluit om de uitzending van detransporteenheid enige tijd uit te stellen omdat onvoldoende veiligheidsvoorzieningen
voor de chauffeurs zijn geregeld. De opvattingen van de top van de krijgsmachtdelen
zijn bij het besluit tot uitzending van de transporteenheid niet doorslaggevend.
Ondanks bezwaren van de bevelhebber der landstrijdkrachten tegen de zijns
inziens te geringe beveiliging van de konvooien besluit de minister van Defensie
in een later stadium toch de transporteenheid uit te zenden.De Nederlandse deelname aan de operaties Sharp Guard en Deny Flight wordt sterk gestimuleerd
vanuit de betreffende krijgsmachtdelen, de KM en de Klu, en door de Defensiestaf.
Het biedt de betreffende krijgsmachtdelen de gelegenheid te bewijzen dat hun
eenheden niet allleen geschikt zijn voor de «klassieke» Defensietaken,
maar ook voor crisisbeheersingsoperaties.Bij de politieke besluitvorming in 1993 over het uitzenden van extra militairen
voor de VN-vredesmacht in Bosnië speelt Buitenlandse Zaken, zowel op
ambtelijk als politiek niveau, een grotere rol dan Defensie. Buitenlandse
Zaken brengt de VN al in een vroeg stadium in kennis van de Nederlandse bereidheid
om een logistieke eenheid ter beschikking te stellen
ten behoeve van de safe areas. Op dat moment (juni 1993) moeten zowel de ministerraad
als de Kamer nog worden ingelicht over dit aanbod, dat wel een maand eerder
door de minister van Buitenlandse Zaken is genoemd als bijdrage aan een implementatiemacht.Als blijkt dat Defensie geen logistieke eenheid kan leveren die voldoet
aan de wensen van de VN, zijn alle inspanningen van Buitenlandse Zaken, zowel
ambtelijk als politiek, gericht op het inpassen van het Nederlandse aanbod
van een infanteriebataljon in de VN-behoeften
voor de safe areas. Een brief van de minister van Defensie, bedoeld om de
SGVN voorafgaande aan het gesprek tussen beiden in te lichten over het Nederlandse
aanbod, wordt door Buitenlandse Zaken niet doorgezonden, omdat de nadruk in
de brief te zeer ligt op inzet van het bataljon in het kader van een vredesregeling.
Ambtenaren van Defensie worden voorafgaande aan het bezoek aan New York door
Buitenlandse Zaken op de hoogte gesteld van het niet-doorgeleiden van deze
brief.Op basis van de informatie van Buitenlandse Zaken verkeren de VN in de
veronderstelling dat het infanteriebataljon dat de minister van Defensie begin
september 1993 aan de SGVN heeft aangeboden voor safe areas als onderdeel
van een vredesakkoord, ook ingezet kan worden ten behoeve van de safe areas,
terwijl een vredesakkoord ontbreekt. Buitenlandse Zaken, verantwoordelijk
voor de contacten met de VN, verzuimt om de aan de uitzending van het infanteriebataljon
verbonden termijn van anderhalf jaar formeel door te geven aan het VN-secretariaat.Bij de keuze van de uit te zenden eenheden ligt de doorslaggevende rol
bij Defensie, dat na een besluitvormingsproces van bijna een jaar uiteindelijk
het eerste luchtmobiele bataljon als infanteriebataljon zal aanbieden. Binnen de krijgsmacht bestaan voor- en tegenstanders
van de uitzending van het infanteriebataljon. De bezwaren van de tegenstanders,
onder wie de CDS en de BLS, zijn vooral gebaseerd op de oneigenlijke inzet
van het luchtmobiele bataljon, dat niet is bedoeld voor inzet als infanteriebataljon.
Ook de lopende reorganisatie bij de KL en de onduidelijke taak voor het bataljon
worden gebruikt als argumentatie tegen de uitzending. De voorstanders van
de uitzending van het luchtmobiele bataljon, onder wie de plv. CDS en de plv.
BLS, zijn van mening dat dit bataljon wel degelijk de hem opgedragen taken
kan vervullen. Ook vinden zij dat de KL met deze uitzending kan tonen geschikte
eenheden te hebben voor crisisbeheersingsoperaties.De CDS en BLS zijn overigens, na een advies van de plv. BLS, beiden van
mening dat stationering van het bataljon in Srebrenica (en Zepa) een uitvoerbare
opdracht is.Bij de politieke besluitvorming om te komen tot afronding van de uitzending van het infanteriebataljon speelt Defensie de
meest prominente rol. Nadat pogingen tot internationalisering op niets zijn
uitgelopen, probeert de minister van Defensie persoonlijk om afspraken te
maken over de aflossing van het bataljon in Srebrenica. Uiteindelijk resulteren
zijn inspanningen in een bilaterale overeenkomst met Oekraïne.Ook bij de initiatieven tot versterking van UNPROFOR, die leiden tot de
oprichting van de Rapid Reaction Force, speelt
de minister van Defensie, met steun van de CDS, een voorname rol. De inzet
van Buitenlandse Zaken is met name gericht op de voortzetting van UNPROFOR
met Nederlandse deelname. (Invloed)I. ministeriesc. IFORIn het beginstadium van de politieke besluitvorming (september 1995) is
er een verschil van inzicht tussen Buitenlandse Zaken en Defensie dat zich
toespitst op de vraag of aan een geherconfigureerd UNPROFOR moet worden deelgenomen
of dat moet worden gestreefd naar een Nederlandse bijdrage aan een implementatiemacht.
Buitenlandse Zaken is voorstander van de eerste optie, Defensie van de tweede.
De Defensiestaf ziet grote militair-operationele voordelen voor het optreden
binnen NAVO-kader, met de recente ongelukkige ervaringen met VN-operaties
in het achterhoofd. Minister Voorhoeve stelt zich in deze discussie op het
standpunt dat deelname aan de implementatiemacht prioriteit moet krijgen.
De ontwikkelingen in het vredesproces leiden er al snel toe dat de planning
zich concentreert op een Nederlandse bijdrage aan IFOR. In de verschillende
fasen wordt de politieke besluitvorming niet in bijzondere mate vanuit de
betrokken departementen – door een afdeling, krijgsmachtdeel of individu –
beïnvloed.(Invloed)I. ministeriesd. UNIPTFDe discussie binnen de ministeries en in de ministerraad in januari 1996
over de bevoegdheden, bewapening en veiligheid van de UNIPTF-functionarissen
is in belangrijke mate ingegeven door de vragen die dienaangaande worden opgeworpen
door het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat in december 1995 is gevraagd
te inventariseren of met een aantal civiele politieagenten aan de operatie
kan worden deelgenomen. Dit overigens tegen de zin van de Koninklijke Marechaussee,
die van mening is dat deze operatie het best door getrainde militairen kan
worden uitgevoerd. Geconfronteerd met de onduidelijkheid over de veiligheid
besluit de ministerraad dat niet tot uitzending kan worden overgegaan alvorens
adequate veiligheidsafspraken zijn gemaakt. De Directie Algemene Beleidszaken
van het ministerie van Defensie en de Defensiestaf houden dan vast aan de
lijn dat de Kamer niet kan worden geïnformeerd alvorens er afspraken
zijn.Ambtelijk Buitenlandse Zaken is van mening dat de afspraken tussen IFOR
en UNIPTF niet per se op schrift hoeven te worden gesteld, maar krijgt vervolgens
de instructie van de minister van Buitenlandse Zaken dat wel hiernaar moet
worden gestreefd. In de fase van de voortzetting geeft een rapportage van
de commandant van de Koninklijke Marechaussee aanleiding om bij SACEUR en
de VN aan te dringen op maatregelen om naleving van de veiligheidsafspraken
zeker te stellen.(Invloed)I. ministeriese. UNTAESDe besluitvorming over de Nederlandse deelname aan de operatie UNTAES
vindt plaats op het ministerie van Defensie. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken is aanvankelijk alleen op ambtelijk niveau betrokken bij de besluitvorming,
met name omdat dit ministerie verantwoordelijk is voor de communicatie met
de VN in New York. De minister van Buitenlandse Zaken wordt geïnformeerd
in het stadium dat besluitvorming in de ministerraad aan de orde is. De minister
van Defensie speelt een doorslaggevende rol door de instructie te geven dat
een kleine symbolische bijdrage aan de operatie moet worden geleverd. De Directie
Algemene Beleidszaken en de Defensiestaf zijn beide geen voorstander van deelname aan UNTAES in verband met de vermeende risico's en proberen
ook met betrekking tot de kleine symbolische bijdrage de risico's zo beperkt
mogelijk te houden.(Invloed)I. ministeriesf. SFORTen aanzien van de besluitvorming over SFOR is er in het beginstadium
van de besluitvorming in het voorjaar van 1996 een verschil van inzicht tussen
de minister van Buitenlandse Zaken en het ambtelijk apparaat van Buitenlandse
Zaken en Defensie. Het verschil van inzicht is ingegeven door de opvatting
van de minister van Buitenlandse Zaken dat de discussie over de opvolging
van IFOR aanvankelijk binnen EU-kader dient plaats te vinden om zo met een
gemeenschappelijk EU-standpunt de VS te kunnen overtuigen van de noodzaak
deel te nemen aan post-IFOR. De ambtenaren van Buitenlandse Zaken zien meer
in bilaterale contacten met de VS, het VK en Frankrijk dan in de door de minister
voorgestane «Europese strategie». Defensie is tevens geen groot
voorstander van de Europese strategie van de minister van Buitenlandse Zaken,
omdat het ook voor de discussie over post-IFOR wil vasthouden aan het NAVO-kader.
De commissie heeft niet kunnen vaststellen dat de ambtenaren van Buitenlandse
Zaken werk maken van de Europese strategie van hun minister.De Defensiestaf onderhoudt in de zomer van 1996 contacten met de Britse
collega's over een mogelijke voortzetting van de samenwerking in Bosnië-Herzegovina.
Op basis van dit contact en (onder meer) de overweging dat een zichtbare bijdrage
moet worden geleverd vraagt de Defensiestaf aan de minister bepaalde eenheden
gereed te stellen. De minister van Defensie geeft dan aan dat hij er naar
streeft met niet meer dan één bataljon aan post-IFOR deel te
nemen om de krijgsmacht na enkele drukke jaren meer rust te gunnen. Op verzoek
van de minister van Buitenlandse Zaken wordt de gereedstelling niet aan de
Kamer gemeld.In november 1996 ligt een notitie voor aan de ministerraad waarin de voorgenomen
deelname aan SFOR wordt getoetst aan de aandachtspunten van het Toetsingskader.
De ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie wordt door hun ambtenaren
van respectievelijk de directies Veiligheidsbeleid en Algemene Beleidszaken
geadviseerd deze notitie niet naar de Kamer te sturen. In het ambtelijke voortraject
van de besluitvorming over post-SFOR geeft de Defensiestaf aan dat de Nederlandse
bijdrage hieraan niet mag komen onder wat wordt genoemd de «kritische
grens» van een bataljon. Dit staat in verband met een zichtbare en geloofwaardige
Nederlandse bijdrage.(Invloed)I. ministeriesg. Mine Action CentreDe minister van Defensie betoont persoonlijk een grote betrokkenheid bij
het ruimen van mijnen in Bosnië-Herzegovina. De uitzending van mijnenruiminstructeurs
wordt verder binnen het ministerie van Defensie afgehandeld.(Invloed)I. ministeriesh. UNFICYPDe ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken hebben door middel van
hun instructies beiden een doorslaggevende rol gespeeld in de besluitvorming
over deelname aan UNFICYP. Binnen beide ministeries is er namelijk
aanvankelijk sprake van weerstand. De ambtenaren van Buitenlandse Zaken zijn
niet bijzonder enthousiast over de keuze van Defensie voor UNFICYP, hoewel
zij voorafgaand aan UNFICYP de collega's van Defensie nog hebben beticht van
een restrictieve interpretatie van het Toetsingskader op grond van een te
terughoudende opstelling ten aanzien van VN-operaties na Srebrenica. De VN-directie
en de Directie Veiligheidsbeleid vinden dat Defensie het paard achter de wagen
spant door actief op zoek te gaan naar een operatie waaraan men wenst deel
te nemen en niet de noodzaak vanuit vredeen veiligheidsperspectief de doorslag
te laten geven. De minister van Buitenlandse Zaken spreekt zich echter uit
voor UNFICYP op grond van zijn eigen motieven. Na deze instructie insisteren
de ambtenaren van Buitenlandse Zaken op Nederlandse deelname aan UNFICYP.
Als zich problemen voordoen in het Verenigd Koninkrijk wordt door Buitenlandse
Zaken voorgesteld om de andere grote troepenleveranciers, Argentinië
en Oostenrijk, te benaderen. De Directie Algemene Beleidszaken van Defensie
houdt dit echter tegen.De Directie Algemene Beleidszaken verklaart zich meermalen tegen Nederlandse
deelname aan de operatie op Cyprus. Zo schrijft de directeur Algemene Beleidszaken
begin oktober 1997, als de eerste besprekingen tussen de Britse en Nederlandse
Defensiestaf en de Britse en Nederlandse ministers van Defensie al hebben
plaatsgevonden, aan zijn minister dat het ministerie politieke schade zou
kunnen oplopen als de indruk wordt gewekt dat Nederland deelneemt om «een
aanslag op het Defensiebudget» te voorkomen. Deze bezwaren worden echter
niet gedeeld. De Defensiestaf, die voorstander is van deelname aan UNFICYP,
spreekt begin 1999 via contacten met de Britten en marge van reguliere stafbesprekingen
over de invulling van een Nederlandse bijdrage. Als het Britse Foreign Office
zijn weerstand opgeeft, staat vervolgens niets een Nederlandse bijdrage aan
UNFICYP in de weg.In de afstemming tussen Defensie en Buitenlandse Zaken gaat het tweemaal
mis. Eerst wordt Buitenlandse Zaken in november 1997 niet betrokken bij de
beantwoording van de Kamervragen van Hillen en Verhagen. Buitenlandse Zaken
is bijzonder ontevreden over de gegeven antwoorden, omdat hiermee de indruk
wordt gewekt dat de deur voor deelname aan Cyprus is dichtgevallen. Het tweede
voorval vindt plaats in januari 1998, wanneer de minister van Defensie besluit
de woordvoerders van de vier grote fracties in de Tweede Kamer te consulteren
zonder dit vooraf af te stemmen met zijn collega van Buitenlandse Zaken. Buitenlandse
Zaken laat aan ambtenaren van Defensie weten dat dit niet op prijs wordt gesteld.(Invloed)I. ministeriesi. Operaties in en rond KosovoAllied Force, voortrajectDe ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie wijken eind september
1998 af van de ambtelijke adviezen over de instemming met de ACTWARN voor
de luchtacties. De ambtenaren van de ministers raden hen aan meer tijd te
nemen voor de besluitvorming omdat naar aanleiding van het goedkeuren van
de ACTWARN de binnenlandse besluitvormingsprocedure in kabinet en Tweede Kamer
een aanvang neemt en mogelijk meningsverschillen tussen de Bondgenoten over
militair ingrijpen aan het licht kunnen komen. De ministers spreken echter
af dat Nederland consensus in de NAVO-Raad niet in de weg zal staan. In de
ministerraad van 25 september wordt melding gemaakt van instemming met de
ACTWARN. Het kabinet zal moeten besluiten over de volgende stap in de besluitvorming, de ACTREQ. Het besluit om hiermee in te stemmen wordt
echter niet genomen in de ministerraad. De minister van Buitenlandse Zaken
instrueert op donderdag 1 oktober 1998, één dag voor de ministerraad,
dat met uitvaardiging van ACTREQ kan worden ingestemd. Onduidelijk blijft
welke ministers bij dit besluit betrokken zijn geweest. De verklaringen hieromtrent
spreken elkaar tegen.In de ministerraad van 2 oktober 1998 wordt afgesproken dat de ministers
van Buitenlandse Zaken en Defensie in overleg met de minister-president zullen
bezien of bij het nemen van een besluit over deelname aan de luchtacties eerst
een brief aan de Tweede Kamer over dit besluit in de ministerraad aan de orde
moet komen. Een dergelijke brief is aan de orde in de ministerraad van 8 oktober,
wanneer het voorstel voorligt om in te stemmen met uitvaardiging van de ACTORD.
Aan de hand van de discussie in de ministerraad op basis van een aan de Tweede
Kamer te zenden brief worden vier voorwaarden verbonden aan deze instemming.
In de volgende dagen moet volgens het kabinet aan de voorwaarden zijn voldaan,
want in de NAVO-raad van 13 oktober wordt ingestemd met uitvaardiging van
de ACTORD.De inbreng van de directies Juridische Zaken van de ministeries van Defensie
en Buitenlandse Zaken in de besluitvorming wordt terzijde gelegd. Deze afdelingen
adviseren in nota's aan de ministers over de juridische grondslag voor een
mogelijk ingrijpen in Kosovo. Ook zet de Directie Juridische Zaken van Defensie
eind september 1998 haar opvatting uiteen in een briefing voor de bewindspersonen,
hoge ambtenaren en militairen. Naar de mening van de juridische experts biedt
resolutie 1199 geen mandaat voor militair ingrijpen in Kosovo. De opvatting
van de Nederlandse regering is dat dit wel het geval is.OKVM/NKVM/Extraction ForceBinnen de ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en Algemene Zaken
maakt men zich vanaf het eerste ogenblik zorgen over de veiligheid van de
OVSE-verificateurs. De Directie Veiligheidsbeleid van het ministerie van Buitenlandse
Zaken geeft vrijwel onmiddellijk na de totstandkoming van het akkoord tussen
Holbrooke en Milosevic aan dat deelname van de VS een voorwaarde voor Nederlandse
deelname dient te zijn en dat Nederlandse actie in internationaal verband
nodig is om de veiligheidsrisico's op de internationale agenda te krijgen.
Binnen het ministerie van Defensie zijn de Directie Algemene Beleidszaken
en de Defensiestaf van mening dat zo veel mogelijk veiligheidsgaranties verkregen
moeten worden. De Defensiestaf stelt voor om aan de NAVO-verificatiemissie
deel te nemen, waardoor mogelijk met een kleinere bijdrage aan de OVSE-missie
kan worden bijgedragen.De minister-president wil niet dat internationaal de indruk ontstaat dat
Nederland hieraan zal deelnemen voordat er meer zekerheden zijn over veiligheidsgaranties.
Zo is de minister-president in eerste instantie van mening dat de plaatsing
van een extra militair vertegenwoordiger bij de Nederlandse permanente vertegenwoordiging
bij de OVSE, die als taak krijgt het volgen van de planning voor de OVSE-missie,
geen goed idee is. Op uitdrukkelijk verzoek van de PV OVSE, daartoe aangemoedigd
door de plaatsvervangend directeur-generaal Politieke Zaken van het ministerie
van Buitenlandse Zaken, wordt de extra militair toch geplaatst.Eind oktober wordt de ministerraad gemeld dat pas aan één
door Nederland gestelde voorwaarde voor deelname aan de OVSE-missie wordt
voldaan, te weten de deelname van andere landen. Daarnaast wordt er melding
van gemaakt dat binnen de NAVO wordt gepland voor een extraction force. De
Defensiestaf en de Directie Algemene Beleidszaken adviseren de week erna de
minister van Defensie dat in de ministerraad een principebesluit
over deelname aan de OVSE-missie genomen moet worden, omdat de mogelijkheid
om invloed uit te oefenen op de aard van de bijdrage steeds kleiner wordt.
De ministerraad wenst zich hier echter in een later stadium over uit te spreken,
aangezien er nog steeds onvoldoende duidelijkheid is over de veiligheidsvoorzieningen.Begin november stemt de NAVO-raad in met het concept-operatieplan voor
de Extraction Force. De ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie zijn
hierop van mening dat aan de gewenste veiligheidsgaranties voor deelname aan
de OVSE-missie is voldaan en sturen aan op een kabinetsbesluit over deelname
aan laatstgenoemde missie in de eerstvolgende ministerraad. In eerste instantie
wordt aangestuurd op een principebesluit over deelname aan de Extraction Force.
De ministerraad neemt een geconditioneerd principebesluit over deelname aan
de OKVM en gaat met betrekking tot de Extraction Force niet verder dan een
bijdrage in overweging te willen nemen.De Tweede Kamer blijkt niet zonder meer het besluit om aan de OVSE-missie
deel te nemen te ondersteunen. Medio november wordt in een plenair debat een
motie ingediend door CDA en GPV waarin de regering wordt opgeroepen «nu
geen besluit te nemen». Omdat de VVD positief tegenover de motie staat,
dreigt zij te worden aangenomen. De ministerraad besluit daarop dat de fractievoorzitter
van de VVD gevraagd zal moeten worden of hij op basis van een brief van de
ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, waarin begrip wordt getoond
en een vertrouwelijke briefing in het vooruitzicht wordt gesteld, bereid is
tegen de motie te stemmen. Uiteindelijk neemt de ministerraad begin december
een definitief besluit over de deelname aan de verificatiemissies en de Extraction
Force. In overleg tussen de minister van Defensie en Buitenlandse Zaken is
intussen besloten dat Defensie geen bijdrage zal leveren aan de OVSE-verificatiemissie.Allied Force, luchtaanvallen/KFORTijdens de onderhandelingen in Rambouillet worden de ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie begin februari 1999 door hun ambtenaren geadviseerd in te
stemmen met uitvaardiging van de ACTREQ voor de enabling forces voor KFOR.
De implementatiemacht moet immers snel kunnen worden ontplooid als de onderhandelingen
succesvol zijn. De ambtenaren stellen voor formeel te antwoorden op de ACTREQ
nadat het besluit is besproken in de ministerraad. De ministers van Buitenlandse
Zaken en Defensie vinden het echter prematuur om de ACTREQ in de ministerraad
aan de orde te stellen, omdat er nog teveel onduidelijkheden zijn. Nederland
stemt wel in met de ACTREQ, maar zal hierop niet formeel antwoorden. De minister
van Buitenlandse Zaken legt een ambtelijk advies van medio februari om de
ministerraad te laten instemmen met een geconditioneerde bijdrage aan de enabling
forces en de hoofdmacht van KFOR tevens naast zich neer.De ministerraad stemt enkele dagen voor aanvang van de luchtacties wel
in met uitzending van een mortieropsporingsradarbatterij ter bescherming van
de Extraction Force. Daarnaast machtigt de raad de ministers van Defensie
en Buitenlandse Zaken, indien nodig in overleg met de minister-president,
namens de raad te handelen. De minister van Buitenlandse Zaken geeft daarop,
telefonisch geconsulteerd door de SG NAVO, groen licht namens Nederland voor
de aanvang van de luchtacties. In de eerste ministerraad na aanvang van de
luchtacties wordt de machtiging aan de ministers van Buitenlandse Zaken en
Defensie bevestigd. Op grond hiervan wordt door de minister van Buitenlandse
Zaken ingestemd met de overgang naar fase twee van de luchtacties. Het besluit
dat Nederland overgaat naar wat later zal worden genoemd fase twee-plus wordt genomen door de minister-president, de minister van Buitenlandse
Zaken en de minister van Defensie. Een overgang naar fase drie kan niet op
steun rekenen van de Nederlandse regering. Begin april stemt de ministerraad
in met het uitzenden van een vuurmondpeloton naar Macedonië, ter beveiliging
van de in Macedonië gelegerde eenheden.De doelenkeuze is een aantal malen onderwerp van gesprek in de ministerraad.
Voor wat betreft het Nederlandse aandeel in de luchtacties is de doelenkeuze
helder en de nationale politieke controle verzekerd. Door de Nederlandse vertegenwoordiging
in de NAVO-planningscel in Vicenza, alwaar de door de NAVO-middelen aan te
vallen doelen worden verdeeld, wordt namelijk beoordeeld of de door Nederlandse
vliegtuigen uit te voeren bombardementen verantwoord zijn. Desnoods kan in
twijfelgevallen naar Den Haag worden teruggekoppeld. Er doet zich echter een
probleem voor. Door de wijze waarop de doelen in fase twee-plus worden verdeeld
is Nederland in een aantal gevallen niet vooraf op de hoogte welke doelen
op welk moment worden aangevallen. De meeste doelen uit de oorspronkelijke
derde fase die door de SG NAVO worden goedgekeurd blijken namelijk door SACEUR
niet aan Vicenza maar rechtstreeks aan de VS en het VK te worden toegewezen,
omdat deze doelen met nationale middelen worden aangevallen. Nederland is
derhalve van de toedeling van deze doelen en het moment waarop deze door de
VS en het VK worden aangevallen niet tevoren op de hoogte.De ministerraad spreekt zich uit tegen een overgang naar fase drie. Intensiveren
binnen fase twee-plus wordt wel als mogelijkheid gezien. In mei besluit de
ministerraad de inhoud van een artikel in de Volkskrant te weerleggen, waarin
wordt gesteld dat tegen de afspraak in niet de voltallige ministerraad was
betrokken bij het besluit deel te nemen aan de luchtacties.Een brief waarin het Nederlandse standpunt ten aanzien van een bombardementspauze
wordt verwoord kan niet worden afgestemd met Algemene Zaken (de minister-president
en zijn raadadviseur brengen een bezoek aan Macedonië, Albanië en
de vliegbasis Amendola). Door uitspraken van de minister-president over de
optie van een bombardementspauze lijkt het of zijn opvatting niet strookt
met het gestelde in de brief. Dit wordt door de minister van Buitenlandse
Zaken in een Algemeen Overleg ontkend.Eind mei 1999 spreekt de ministerraad over prepositionering van materieel
en een beveiligingseenheid in het kader van KFOR. Dit is noodzakelijk in verband
met de korte reactietijd. Hiervoor is geen aparte besluitvorming noodzakelijk
omdat de prepositionering nog onder het door de Tweede Kamer gegeven mandaat
valt. De ministerraad stemt in met de prepositionering.Begin juni wordt de minister van Buitenlandse Zaken geadviseerd in een
extra ministerraad tot definitieve besluitvorming over deelname aan KFOR over
te gaan. In deze raad op 7 juni ligt echter geen definitieve besluitvorming
voor. Deze vindt plaats in de ministerraad van 11 juni. De Nederlandse ambassadeur
bij de NAVO heeft dan reeds ingestemd met de ontplooiing van KFOR onder het
voorbehoud dat Nederlandse deelname pas na afronding van de nationale besluitvormingsprocedure
aan de orde is.Provide Shelter/Allied HarbourBegin april spreekt de ministerraad over de Nederlandse bijdrage aan humanitaire
hulpverlening in Macedonië door de NAVO. Er wordt om een nadere toelichting
gevraagd omdat een humanitaire taak niet kan dienen als basis voor de aanwezigheid
van NAVO-eenheden in Macedonië. Blijkens een interne notitie van Defensie
mag de hulpverlening door Nederlandse militairen niet ten koste
gaan van bestaande, geplande en mogelijke toekomstige grondoperaties en mag
de hulpverlening de uitvoering van de luchtacties niet belemmeren.(Invloed)II. Tweede Kamera. UNAMIC/UNTACDe opstelling van de Tweede Kamer is in die zin van invloed op de besluitvorming
dat het gestelde tijdens de parlementaire behandeling van de Defensienota
1991 en ook tijdens de plenaire debatten over de begrotingen van Buitenlandse
Zaken en Defensie voor 1990, 1991 en 1992 het streven naar Nederlandse deelname
aan VN-vredesoperaties een politieke urgentie geven. Overigens speelt de Kamer
over het geheel genomen een beperkte rol in de politieke besluitvorming over
deelname aan de vredesoperaties in Cambodja.In het najaar van 1992 komt er in de Kamer een discussie op gang over
het mogelijk terugtrekken van het mariniersbataljon uit Cambodja, zodat dit
kan worden ingezet in Bosnië. Na het werkbezoek van een delegatie uit
de vaste commissie voor Defensie aan de Nederlandse eenheden in Cambodja,
begin maart 1993, kan de minister van Defensie rekenen op de steun van de
Kamer voor voortzetting van de Nederlandse deelname aan UNTAC.(Invloed)II. Tweede Kamerb. UNPROFOR/UNPFDe Tweede Kamer is vanaf het begin van het conflict in het voormalige
Joegoslavië een groot voorstander van Nederlandse deelname aan een vredesmacht
in dit gebied. De regering krijgt brede steun van de Kamer voor het uitzenden
van de militaire waarnemers, de verbindingseenheid, het transportbataljon
en de marine- en luchtmachteenheden. Bij het besluit van de regering om het
eerste luchtmobiele bataljon als infanteriebataljon
uit te zenden naar Bosnië is de opstelling van de Kamer echter van doorslaggevend
belang.In een plenair debat in maart 1993 noemt CDA-Kamerlid De Hoop Scheffer
voor het eerst de optie van het deelnemen van het luchtmobiele bataljon aan
een vredesmacht in Bosnië. Op aandrang van de Kamer gaat de minister
van Buitenlandse Zaken met de minister van Defensie, die niet bij het debat
aanwezig is, praten over een Nederlandse bijdrage aan de implementatie van
een vredesplan. In dit gesprek pleit de minister van Buitenlandse Zaken voor
de beschikbaarstelling van gevechtseenheden. Ook in de ministerraad wijst
minister Kooijmans er op dat een meerderheid van de Tweede Kamer, gevormd
door de regeringspartijen en de VVD, van mening is dat een Nederlandse bijdrage
ook zal moeten bestaan uit gevechtseenheden.In een overleg begin mei 1993 dringen verschillende woordvoerders aan
op het inzetten van grondtroepen ter bescherming van de safe areas, die even
tevoren door de Veiligheidsraad zijn uitgeroepen. Daarbij wordt opnieuw het
luchtmobiele bataljon genoemd.De discussie over de mogelijke uitzending van het eerste beschikbare bataljon
van de luchtmobiele brigade komt terug bij het debat over de Prioriteitennota.
Omdat Ter Beek terughoudend is over de inzet van het luchtmobiele bataljon
in Bosnië voor vredestaken, dienen de leden Van Traa en Van Vlijmen een
motie in waarin de regering wordt verzocht het luchtmobiele bataljon ook te
trainen voor gebruik van pantserwagens zodat dit ook geschikt is voor optreden
in voorzienbare VN-operaties. Deze motie wordt met grote meerderheid door
de Kamer aangenomen. In de verdere besluitvorming over de modaliteiten van de uitzending van
het luchtmobiele bataljon (taken, locatie, termijn) speelt de Kamer een marginale
rol. Tijdens het overleg in november 1993 stellen enkele woordvoerders wel
de voorwaarde van locatie in een aaneengesloten gebied. Wanneer de Kamer echter
in kennis wordt gesteld van de locaties Srebrenica en Zepa, maken de woordvoerders
van het niet voldoen aan deze voorwaarde geen breekpunt. De formele instemming
van de Kamer wordt gegeven in een overleg begin februari 1994, als met de
ontplooiing van het bataljon in Srebrenica al een begin is gemaakt door de
uitzending van 110 kwartiermakers.De betrokkenheid van de Kamer bij de politieke besluitvorming in Den Haag
rondom de val van Srebrenica blijft beperkt tot een briefing op 12 juli 1995
en een overleg op diezelfde dag met de bewindspersonen van Buitenlandse Zaken
en Defensie, waarbij de woordvoerders zich vanwege de nog precaire situatie
voor Dutchbat terughoudend opstellen. Het CDA-Kamerlid De Hoop Scheffer laat
via het stellen van schriftelijke vragen weten dat hij de uitspraken van Pronk
in de media over genocide onder de moslimbevolking van Srebrenica niet verantwoord
acht. Voorts wordt, op initiatief van D66-Kamerlid Hoekema, een vijftal Kamerleden
door Defensie uitgenodigd om aanwezig te zijn bij de ontvangst van Dutchbat
in Zagreb. Daarna wacht de Kamer het einde van het zomerreces af alvorens
met de regering te debatteren over de nasleep van de val van Srebrenica.(Invloed)II. Tweede Kamerc. IFORDe Nederlandse deelname aan IFOR is niet ingegeven door een uitdrukkelijke
wens van de Tweede Kamer. Het kabinetsbesluit over de Nederlandse bijdrage
aan deze operatie wordt wel door de overgrote meerderheid van het parlement
ondersteund.De Tweede Kamer voelt zich in oktober 1995, geconfronteerd met de eerste
brief over de voorbereidingen voor IFOR, voor een voldongen feit gesteld als
blijkt dat «voor planningsdoeleinden» troepen aan SACEUR worden
aangeboden zonder voorafgaand overleg met het parlement. Dit is het gevolg
van een problematische afstemming tussen de nationale en de internationale
(NAVO-)besluitvormingskalender. De regering is zich in het vervolgtraject
bewust van de rol van de Tweede Kamer in de besluitvorming. Nederland benadrukt
in de NAVO dat prepositionering van eenheden, gezien het feit dat bespreking
hiervan in het parlement moeilijk ligt zolang er geen sprake is van een VN-mandaat,
strikt noodzakelijk moet zijn. De regering licht daarnaast de Kamer in over
de planning voor IFOR in een vertrouwelijke briefing. De Kamer wenst eind
november 1995 een Algemeen Overleg te voeren over de uitzending van de enabling
force, waarin de woordvoerders aangeven dat instemming met dit besluit niet
automatisch inhoudt dat zal worden ingestemd met uitzending van de hoofdmacht.Wanneer het debat over uitzending van de hoofdmacht aan de orde is op
12 december 1995 blijkt dat de meeste fracties de uitzending steunen en zelfs
al nadenken over een vervolg op IFOR. Een aantal woordvoerders spreekt uit
dat Nederlandse deelname verbonden moet zijn aan de aanwezigheid van de VS.
Deze opvatting wordt door de regering onderschreven. Tijdens dit debat dringen
woordvoerders voor de eerste maal aan op het door IFOR laten oppakken van
oorlogsmisdadigers, een vraag die in elk volgend Algemeen Overleg door de
meeste woordvoerders opnieuw zal worden gesteld. In de fase waarin IFOR is
ontplooid mengt de Kamer zich minder in de besluitvorming. De eerste maal
dat een Algemeen Overleg met de regering wordt gehouden over
IFOR is in april 1996. Een volgend overleg vindt plaats in augustus. In beide
overleggen wordt ook in sterke mate vooruit gekeken: er is veel aandacht voor
post-IFOR.(Invloed)II. Tweede Kamerd. UNIPTFDe Tweede Kamer wordt voor de eerste maal betrokken bij de besluitvorming
over UNIPTF naar aanleiding van de brief over de uitzending. De Tweede Kamer
voert een Algemeen Overleg over deze brief met de minister van Defensie. Uit
de inbreng van de Kamerleden blijkt dat zij hun vragen voor het overgrote
deel ontlenen aan de in de brief gegeven informatie. De uitzending wordt door
alle woordvoerders ondersteund. In de fase van de voortzetting vragen Kamerleden
weinig aandacht voor de politiemissie in Bosnië-Herzegovina. Er wordt
een Algemeen Overleg gehouden over de verlenging van het mandaat in december
1996 – die tevens betrekking heeft op SFOR – waarin een drietal
woordvoerders aandacht vraagt voor UNIPTF. Over de overige mandaatsverlengingen
tot juni 1998 wordt geen overleg gevoerd, waarbij moet worden aangetekend
dat de mandaatsverlenging van juni 1998 niet aan de Tweede Kamer wordt gemeld.(Invloed)II. Tweede Kamere. UNTAESDe Tweede Kamer oefent geen zichtbare invloed uit op de Nederlandse deelname
aan UNTAES. Er is geen Algemeen Overleg over de uitzending. De brief aan de
Kamer hierover wordt door de vaste commissie voor Defensie voor kennisgeving
aangenomen. Tijdens de fase van de voortzetting wordt voor de uitzending geen
aandacht gevraagd.(Invloed)II. Tweede Kamerf. SFORReeds in het debat over de uitzending van IFOR vraagt de Kamer aandacht
voor een mogelijk vervolg. Kabinet en Tweede Kamer verschillen hierover niet
van mening. Het parlement steunt de opvatting van het kabinet dat een blijvende
presentie in Bosnië-Herzegovina gewenst is, met daarin een Nederlandse
bijdrage. De Kamer voert een Algemeen Overleg over de uitzending naar SFOR
in december 1996. De Kamer gaat akkoord met een tijdelijke uitbreiding van
de deelname aan SFOR in een Algemeen Overleg in juni 1997, nog voordat er
een kabinetsbesluit over genomen is en zij er formeel van in kennis is gesteld.
Andere tijdelijke versterkingen worden voor kennisgeving aangenomen. In maart
1998 wordt summier aandacht besteed aan het principebesluit van het kabinet
om na juni 1998 aan SFOR te blijven deelnemen. Over het definitieve kabinetsbesluit
van juni 1998 wordt geen overleg gevoerd. Een punt dat door de parlementariërs
telkens wordt aangeroerd in het overleg met de regering is het magere resultaat
ten aanzien van het vraagstuk van het oppakken van oorlogsmisdadigers. In
november 1996 neemt de Kamer een motie aan waarin de regering wordt gevraagd
er op aan te dringen dat de bevoegdheid tot het oppakken van oorlogsmisdadigers
expliciet in het mandaat van de post-IFOR vredesmacht wordt opgenomen. De
minister van Buitenlandse Zaken stelt dit echter niet voor zijn rekening te
willen nemen, omdat het vraagstuk mogelijk beter via andere wegen kan worden
aangepakt. (Invloed)II. Tweede Kamerg. Mine Action CentreVanuit de Tweede Kamer wordt niet specifiek aandacht besteed aan de uitzending
van de mijnenruiminstructeurs. Naar aanleiding van brieven of mondelinge mededelingen
van de minister van Defensie worden geen vragen gesteld. De brief over de
uitzending van tien mijnenruiminstructeurs wordt door de vaste commissie voor
Defensie voor kennisgeving aangenomen.(Invloed)II. Tweede Kamerh. UNFICYPDe ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken hebben eigen motieven
om deelname voor te staan. De Tweede Kamer blijft onkundig van de belangrijkste
motieven. De inbreng van de woordvoerders in het Algemeen Overleg over de
uitzending is beperkt. De woordvoerders ontlenen hun vragen in belangrijke
mate aan de in de brief gegeven informatie. Wel valt op dat enkele Kamerleden
vragen naar de rol van bezuinigingen op de defensiebegroting in de besluitvorming.(Invloed)II. Tweede Kameri. Operaties in en rond KosovoAllied Force, voortrajectDe Tweede Kamer dringt al in een vroeg stadium in de besluitvorming over
Kosovo aan op maatregelen om het hoofd te kunnen bieden aan de crisis in Kosovo.
In het voorjaar van 1998 wordt in de Kamer reeds de mogelijkheid van een militair
ingrijpen besproken. Na het zomerreces wordt vanuit de Kamer om een brief
over de situatie in Kosovo gevraagd. Ook is er dan opnieuw een Algemeen Overleg
waarin de Kamer vraagt naar de mogelijkheden voor militair ingrijpen in het
licht van de problemen met de volkenrechtelijke legitimatie van een dergelijke
actie.Als de Tweede Kamer op 1 oktober 1998 wordt geconfronteerd met de mededeling
dat de besluitvorming over de luchtacties in de fase van de ACTREQ is aanbeland,
benadrukt de Kamer dat zij zo snel mogelijk bij de besluitvorming over uitzending
dient te worden betrokken. De woordvoerders vragen tevens naar de opvatting
van de regering over de op eind september 1998 aangenomen resolutie 1199 van
de Veiligheidsraad. Legitimeert deze resolutie naar de opvatting van de regering
militair ingrijpen in Kosovo? De Kamerleden moeten zelf een definitief standpunt
hierover innemen op 8 oktober, wanneer het kabinetsbesluit om akkoord te gaan
met uitvaardiging van de ACTORD in een Algemeen Overleg aan de orde is. Alleen
de SP-fractie is van mening dat militair ingrijpen niet door resolutie 1199
wordt gelegitimeerd. De overige fracties steunen het kabinetsbesluit.OKVM/NKVM/Extraction ForceNadat VS-gezant Holbrooke en president Milosevic op 13 oktober 1998 overeenstemming
bereiken over een tweetal verificatiemissies in en boven Kosovo, blijkt uit
mededelingen in de pers dat de woordvoerders van VVD, D66, CDA en SP tegen
Nederlandse deelname aan de OVSE-verificatiemissie zijn vanwege onvoldoende
veiligheidsgaranties. De vaste commissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken
vragen de regering om een brief met daarin een politieke reactie op de overeenkomst
tussen Holbrooke en Milosevic. De regering stuurt de gewenste brief
op 20 oktober. De vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie schorten
een Algemeen Overleg met de regering enkele malen op omdat de kamerleden met
de regering wensen te spreken als er een kabinetsbesluit over deelname aan
de OVSE-missie is genomen. Dit besluit laat enige tijd op zich wachten.Een aantal fracties is na een principebesluit begin november niet overtuigd
van de veiligheidsgaranties voor de OVSE-missie. CDA en GPV dienen medio november
een motie in waarin de regering wordt opgeroepen «nu geen besluit te
nemen». De VVD staat positief tegenover deze motie, waardoor een kamermeerderheid
het kabinetsbesluit niet lijkt te ondersteunen. De fractievoorzitter van de
VVD benadrukt tijdens Torentjesoverleg de dag na het debat dat de VVD de veiligheidsgaranties
onvoldoende vindt. Hem wordt na de ministerraad van 20 november gevraagd of
de VVD op basis van een nadere brief en een vertrouwelijke briefing tegen
de motie wil stemmen. Op 24 november stemt de VVD-fractie tegen de motie.
Als begin december – na de vertrouwelijke briefing – een kabinetsbesluit
over deelname aan de verificatiemissies en de Extraction Force kan worden
genomen, dringt de fractievoorzitter van de VVD aan op een zeer breed opgezette
en informatieve brief aan de Kamer. De fractievoorzitters van de coalitiepartijen
moeten zich kunnen verenigen met de inhoud van de brief voordat deze aan de
Kamer wordt verzonden. Tijdens het Algemeen Overleg over de uitzending medio
december 1998 wordt het kabinetsbesluit door een meerderheid van de Kamer
gesteund.Allied Force, luchtaanvallen/KFORNa het bloedbad in Raçak medio januari 1999 vragen de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie om een brief van de regering. Over deze
brief wordt een Algemeen Overleg gehouden, waarin een Kamermeerderheid de
door de regering aangehouden lijn ondersteunt. Het dient nog niet te komen
van een terugtrekking van de OKVM. De Kamer wordt er niet over geïnformeerd
dat wel degelijk door de leiding van de OKVM is overwogen de missie terug
te trekken.Begin maart, tussen de twee onderhandelingsronden over een vredesakkoord
in, vindt een Algemeen Overleg plaats waarin uit de inbreng van de woordvoerders
blijkt dat alle opties nog op tafel liggen: verificatiemissies, luchtacties,
vredesmacht. Als blijkt dat luchtacties onvermijdelijk zijn, verzoekt de SP-fractie
aan de vooravond van de luchtaanvallen om een interpellatie over het besluit
steun te verlenen aan de luchtaanvallen. De woordvoerder van de SP-fractie
wordt hierin niet gesteund. Wel wordt uiteindelijk besloten te vragen om een
brief en wordt besloten tot een plenair debat. Als dit debat aanvangt zijn
de eerste vliegtuigen reeds opgestegen. Alle fracties, met uitzondering van
de SP, geven aan het kabinetsbeleid te steunen. Wel willen de woordvoerders
meer informatie over wat de fasering van de luchtacties inhoudt en de aan
de verschillende fasen verbonden doelenkeuze. Enkele woordvoerders dringen
er op aan om geen gevechtspauze tussen de verschillende fasen in te brengen,
om Milosevic niet de gelegenheid te geven zijn gang te gaan.Er wordt tijdens de uitvoering van de luchtacties regelmatig met de regering
overlegd en gedebatteerd. Het draagvlak voor de luchtacties blijft breed aanwezig.
In een plenair debat eind maart blijkt wel dat naast de SP ook twee leden
van de GroenLinks-fractie niet meer met de luchtacties kunnen instemmen. De
Kamer doet pogingen voorzover mogelijk invloed op het verloop van de luchtacties
uit te oefenen. In de maanden april en mei vindt een aantal debatten en overleggen
plaats waarin vooral de doelenkeuze, de optie van de bombardementspauze en
de informatievoorziening aan de Kamer rode draad zijn in de discussie. Mede
op basis van inbreng vanuit de Kamer vraagt de minister van
Buitenlandse Zaken enkele malen de aandacht voor incidenten en collaterale
schade bij de SG NAVO.Eind mei 1999 gaat de Tweede Kamer akkoord met prepositionering van materieel
in het kader van KFOR. Op 8 juni 1999 geeft de Kamer aan nog niet te kunnen
instemmen met deelname aan KFOR. Er is nog geen resolutie van de Veiligheidsraad,
de rules of engagement zijn nog niet duidelijk, evenals de vraag of aan de
elementen uit het Toetsingskader is voldaan. Er is dan echter ook nog geen
kabinetsbesluit genomen om precies dezelfde redenen. De Tweede Kamer laat
wel blijken op zich positief tegenover Nederlandse deelname te staan. De Tweede
Kamer stemt unaniem in met de deelname aan KFOR in een plenair debat op 11
juni 1999.Provide Shelter/Allied HarbourEen aantal Kamerleden vraagt tijdens een plenair debat eind maart 1999
aandacht voor de humanitaire gevolgen van de luchtacties. De minister van
Buitenlandse Zaken stelt dit punt aan de orde bij de SG NAVO. De in Macedonië
gelegerde troepen voeren in die dagen overigens al humanitaire taken uit.
De NAVO besluit mede na aandringen van Nederland tot de eerste humanitaire
operatie in zijn bestaan, operatie Allied Harbour
in Albanië. De Tweede Kamer stemt unaniem in met Nederlandse deelname
aan deze operatie.(Invloed)III. Nederland in internationaal kadera. UNAMIC/UNTACDe invloed van Nederland op het mandaat voor UNAMIC en UNTAC en op het
verloop van beide operaties is zeer gering, ondanks de relatief grote militaire
bijdrage aan deze vredesmissies. Het mandaat wordt vastgesteld door de Veiligheidsraad
op basis van het vredesakkoord van Parijs. Internationale besluitvorming over
het verloop van de vredesoperatie vindt plaats binnen de Core Group, bestaande
uit de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad, Australië, Indonesië
en Japan. Diplomatieke pogingen van Buitenlandse Zaken om lid te worden van
de Core Group lopen op niets uit. De wens van Buitenlandse Zaken om de Rode
Khmer harder aan te pakken kan derhalve niet direct in het voornaamste internationale
overlegorgaan over Cambodja worden ingebracht.Hoewel ambtelijk vraagtekens worden gezet bij de aan de Nederlandse mariniers
toegewezen locatie, gaat men toch vrij snel akkoord met het besluit hierover
van de VN. Hetzelfde geldt voor de latere gebiedswijziging van de aan de Nederlandse
eenheid toegewezen sector.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderb. UNPROFOR/UNPFBij het uitbreken van het conflict in Joegoslavië heeft Nederland
een relatief grote invloed bij de pogingen van de internationale gemeenschap
om een einde te maken aan de gewelddadigheden. Deze invloed vloeit voort uit
het Nederlandse Voorzitterschap van de Europese Gemeenschap (EG) in de tweede
helft van 1991. Minister Van den Broek is één van de initiatiefnemers
voor de oprichting van de waarnemersmissie van de EG (ECMM). Ook initieert
Buitenlandse Zaken een discussie binnen de WEU over de oprichting van een
vredesmacht voor Joegoslavië.Na afloop van het Voorzitterschap en het lidmaatschap van de Trojka in
de eerste helft van 1992 neemt de Nederlandse invloed in het internationale
diplomatieke overleg over het conflict in Joegoslavië sterk af. Behalve
de beëindiging van het voorzitterschap is een belangrijke
reden hiervoor dat het zwaartepunt van de diplomatie inzake Joegoslavië
verschuift van de Europese instellingen (EG, OVSE, WEU) naar de VN. Binnen
de VN is het de Veiligheidsraad die besluiten neemt over vredesinitiatieven,
sancties en mandaten voor vredesoperaties. In de betreffende periode is Nederland
geen lid van de Veiligheidsraad. Overigens heeft binnen de Veiligheidsraad
elk van de vijf permanente leden dankzij het vetorecht een doorslaggevende
stem bij de besluitvorming.Nederland heeft als lidstaat van de EG (vanaf 1993: EU) enige invloed
op de bemiddelingspogingen die worden ondernomen door de vertegenwoordiger
van de EG/EU, achtereenvolgens Carrington, Owen en Bildt. Na het mislukken
van het Vance-Owen en het Owen-Stoltenberg plan in 1993 en het Actieplan van
de EU in 1994 wordt in het najaar van 1994 de Contactgroep opgericht, bestaande
uit de VS, VK, Frankrijk, Duitsland en Rusland. Nederland, het derde troepenleverende
land voor UNPROFOR, is hiervan geen lid en ziet zijn invloed op het onderhandelingsproces
verder afnemen.De invloed van Nederland op de aan de Nederlandse eenheden toegewezen
taken en locaties is gedurende de gehele operatie van UNPROFOR zeer beperkt.
De voorkeur van Defensie voor stationering van het infanteriebataljon in Centraal-Bosnië,
in de nabijheid van het transportbataljon, wordt zowel door Defensie als door
Buitenlandse Zaken verschillende keren voorgelegd aan de VN. Defensie legt
zich echter uiteindelijk neer bij het besluit van de leiding van UNPROFOR
om het bataljon te stationeren in de enclaves Srebrenica en Zepa. De Noordse
landen zijn met de VN overeengekomen dat zij zelf bepalen waar hun eenheden
worden gelegerd. Nederland wenst om principiële redenen niet dezelfde
voorwaarde te stellen.Het relatief grote aantal Nederlandse officieren bij de staven van UNPF
en UNPROFOR vergroot de toegang voor Defensie tot relevante informatie, maar
verhoogt de Nederlandse invloed op het verloop van de vredesoperatie slechts
in geringe mate. Uiteindelijk zijn ook de commandanten van UNPF en UNPROFOR
ondergeschikt aan de politieke leiding: SGVN en Veiligheidsraad.De relatief geringe internationale invloed van Nederland draagt er toe
bij dat de Nederlandse regering weinig marges heeft om tijdens de uitzending
nieuwe afwegingen of keuzes te maken wat betreft de inzet van de Nederlandse
militairen. Zo stuiten pogingen van met name minister Voorhoeve tot internationalisering
van de aanwezigheid van UNPROFOR in Srebrenica stuiten op bezwaren van de
leiding van UNPROFOR en vinden geen gehoor bij de bondgenoten. De inspanningen
van Defensie om UNPROFOR te versterken en robuuster te laten optreden hebben
uiteindelijk wel enig resultaat. Maar de ontplooiing van de Rapid Reaction Force komt te laat om de val van de enclave tegen
te houden.Ook de invloed van Nederland op de afronding
van de uitzending van het infanteriebataljon is gering. De besluiten over
de modaliteiten voor de terugkeer van Dutchbat III worden genomen door de
commandant van UNPROFOR, generaal Smith, die hierover een overeenkomst sluit
met de bevelhebber van het Bosnisch-Servische leger, generaal Mladic.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderc. IFORDoor het lidmaatschap van de NAVO oefent Nederland invloed uit op de internationale
besluitvorming over IFOR. Via de NAVO-raad, het militair comité en
andere gremia in de NAVO kan Nederland zijn opvattingen kenbaar maken en invloed
uitoefenen op de besluitvorming. Nederland is als lid van de
NAVO volledig bij de besluitvorming betrokken en daarmee ook medeverantwoordelijk
voor de genomen besluiten. Nederland heeft zeker punten ingebracht in de NAVO-planning
op politiek en militair-operationeel niveau, maar al met al heeft Nederland
niet bijzonder veel invloed uitgeoefend op de internationale besluitvorming.
Ten aanzien van de door IFOR uit te voeren taken heeft zich immers een groot
deel van de besluitvorming buiten het NAVO-kader afgespeeld. Deze vloeien
voort uit het Akkoord van Dayton. Bij de onderhandelingen over dit vredesakkoord
was Nederland niet betrokken.In het voortraject van de besluitvorming doet minister Van Mierlo een
suggestie voor een mogelijke structuur langs welke IFOR vorm kan worden gegeven.
Deze structuur wordt door de VS echter niet acceptabel geacht omdat het voorstel
niet uitgaat van een operatie die in zijn geheel opereert onder NAVO-command
and control. Als IFOR is ontplooid benadrukt Nederland binnen de NAVO dat
IFOR moet doen wat het kan aan het oppakken van oorlogsmisdadigers. Op dit
punt heeft Nederland ten tijde van de operatie IFOR nog onvoldoende medestanders
binnen de NAVO. Wel vindt mede op Nederlands initiatief halverwege het mandaat
voor IFOR een NAVO-top plaats waarin de voortzetting van de operatie tot dusverre
wordt geëvalueerd.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderd. UNIPTFNederland vraagt in een vroeg stadium van de besluitvorming aan de VN
of het mogelijk is dat de Nederlandse UNIPTF-functionarissen in het gebied
kunnen worden geplaatst waarin ook de Nederlandse IFOR-militairen opereren.
De VN kunnen dit verzoek niet honoreren, maar zeggen toe zo veel mogelijk
met het verzoek rekening te houden. Een identiek verzoek van de Frankrijk
wordt wel door de VN ingewilligd. Nederland is aanjager in het maken van veiligheidsafspraken
tussen IFOR en UNIPTF. Als deze afspraken in de fase van de voortzetting onvoldoende
worden nagekomen dringt Nederland aan op maatregelen en dreigt om dit verzoek
kracht bij te zetten met terugtrekking van het Nederlandse contingent. Er
worden maatregelen genomen.(Invloed)III. Nederland in internationaal kadere. UNTAESNederland oefent geen zichtbare invloed uit op de internationale besluitvorming
over UNTAES. Nederland wil eigenlijk niet deelnemen aan de operatie. Om redenen
van solidariteit met België wordt echter een kleine, symbolische en risicoarme
bijdrage toegezegd. Nederland laat het aan België over goedkeuring van
de VN te krijgen voor de bijdrage.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderf. SFORHoewel het vanwege de binnenlandspolitieke situatie in de VS niet mogelijk
is om het onderwerp post-IFOR voor september 1996 op de agenda van de NAVO-raad
te krijgen, neemt Nederland in informele contacten en in bilateraal overleg
de nodige politieke en militaire initiatieven. De minister van Buitenlandse
Zaken bepleit met het oog op de situatie in de VS overleg over post-IFOR binnen
EU-kader om de VS met een gemeenschappelijk standpunt te kunnen overreden
deel te nemen aan de opvolgermacht. Hoewel er in mei 1996 een informeel overleg van de directeuren-generaal Politieke Zaken van de EU plaatsvindt
over post-IFOR, komt deze «Europese strategie» niet van de grond.Als in het kader van de planning voor de opvolger van IFOR een viertal
opties voorligt, steunt Nederland die optie waarin wordt gekozen voor afschrikking,
stabilisering en een beperkte ondersteuning van de civiele component als de
meest realistische, hoewel het eigenlijk de optie is waarin wordt uitgegaan
van een algemene ondersteuning van de civiele taken de meest wenselijke vindt.
Bij de vaststelling van het beleid ten aanzien van oorlogsmisdadigers spant
Nederland zich ervoor in dat niet wordt uitgesloten dat het staande beleid –
de vredesmacht kan oorlogsmisdadigers oppakken als militairen in de uitvoering
van hun werkzaamheden met hen in contact komen – kan worden gewijzigd.
Hierin is Nederland succesvol. Op Nederlands initiatief is post-SFOR onderwerp
van overleg tussen de NAVO-ministers van Defensie in oktober 1997. Ook in
het kader van post-SFOR is Nederland voorstander van een zo breed mogelijke
taakstelling.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderg. Mine Action CentreEr is geen sprake van Nederlandse invloed in internationaal verband op
de mijnenruimingsoperatie.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderh. UNFICYPNederland heeft in bilaterale besprekingen met het Verenigd Koninkrijk
nadere afspraken gemaakt over de invulling en het takenpakket van de Nederlandse
bijdrage aan UNFICYP. Er moet lang worden gewacht voordat de VN akkoord gaan
met de Nederlandse bijdrage. De VN traineren de besluitvorming omdat de bilaterale
afspraak tussen het Verenigd Koninkrijk en Nederland in New York niet wordt
gewaardeerd. Het Department of Peacekeeping Operations (DPKO) voelt zich buitenspel
gezet. Vandaar dat er geen sprake is van een formeel verzoek aan Nederland,
maar van een in diplomatieke bewoordingen gegoten verwelkoming van een aanbod.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderi. Operaties in en rond KosovoAllied Force, voortrajectIn het beginstadium van de internationale besluitvorming over Kosovo pleit
Nederland actief binnen de EU en de NAVO voor de optie van preventieve ontplooiing
van militaire eenheden langs de grenzen van Kosovo met Albanië en Macedonië
en geeft aan hieraan zelf een bijdrage te willen leveren. Hoewel er door de
NAVO planning voor deze optie wordt verricht, wordt zij onvoldoende ondersteund
en derhalve niet uitgevoerd. Ook de militaire autoriteiten van de NAVO voelen
weinig voor deze optie. Met betrekking tot verdergaande opties neemt Nederland
niet bij voorbaat een afwijzende houding in, en is het standpunt dat de planning
voor al deze opties in ieder geval moet plaatsvinden.Als begin oktober 1998 goedkeuring van de ACTREQ voor de luchtacties in
de NAVO-raad aan de orde is, vraagt Nederland in eerste instantie om een stilteprocedure
tot vrijdag 2 oktober, omdat de ministerraad zich over de instemming met dit
besluit dient uit te spreken. Onder druk van de VS en het VK stemt Nederland
echter in met een verkorting van de stilteprocedure, waardoor
de Nederlandse ambassadeur reeds op 1 oktober instemt met uitvaardiging van
de ACTREQ.Nadat het kabinet, daarin gesteund door de Tweede Kamer, op 8 oktober
onder een viertal voorwaarden heeft ingestemd met uitvaardiging van de ACTORD
voor de luchtacties, wordt de missie bij de NAVO in Brussel geïnstrueerd
om nog een extra punt in de overweging te betrekken. Er dient overeenstemming
te bestaan over de vraag hoe en wanneer wordt besloten over het werkelijke
begin van de operaties. Nederland heeft een voorkeur voor een speciale NAVO-raad.
Er worden op dit punt in oktober echter geen afspraken binnen de NAVO-raad
gemaakt.OKVM/NKVM/Extraction ForceNederland spant zich in internationaal verband in om zo groot mogelijke
veiligheidsgaranties voor de OVSE-verificateurs te verkrijgen en stelt ook
Nederlandse deelname hiervan afhankelijk. De Nederlandse vertegenwoordigingen
bij de OVSE en de NAVO worden geïnstrueerd hierop aan te dringen, alsmede
op een goede afstemming tussen de beide verificatiemissies. Ook wordt de permanente
vertegenwoordiging bij de NAVO op 27 oktober geïnstrueerd in te stemmen
met het handhaven van de ACTORD. Deze maatregel ziet Nederland tevens als
een veiligheidsgarantie.Nederland is een groot voorstander van de Extraction Force, die speciaal
wordt opgericht met het doel de OVSE-verificateurs te kunnen ontzetten. Nederland
dringt aan op spoedige afronding van de planning voor de Extraction Force,
om de besluitvorming over deelname aan de OVSE-missie te kunnen afronden.
Als in november echter blijkt dat de Tweede Kamer nog niet voldoende is overtuigd
van de veiligheidsmaatregelen, stelt de minister van Buitenlandse Zaken in
een brief aan de Tweede Kamer dat hij het onderwerp zal bespreken met zijn
Amerikaanse collega. In dit gesprek komt de veiligheid van de OVSE-verificateurs
echter niet aan de orde. Tijdens de force generation voor de Extraction Force
komt het VK aanvankelijk terug op afspraken die zijn gemaakt met Nederland
over een gezamenlijke bijdrage in een rotatiesysteem. Als Nederland niet kan
deelnemen met gevechtseenheden aan de Extraction Force kan dit mogelijk worden
opgevat als een verminderde veiligheidsgarantie voor de deelname aan de OVSE-missie.
Hierop wordt op hoog ambtelijk en militair niveau contacten gelegd om de Nederlandse
bijdrage met een compagnie Luchtmobiel veilig te stellen.Allied Force, luchtaanvallen/KFORHet internationale initiatief in de besluitvorming over Kosovo ligt in
januari 1999 bij de Contactgroep, waarvan Nederland geen deel uitmaakt. Naar
aanleiding van het bloedbad in Raçak roept zij – onder druk van
een politiek en een militair (NAVO-)ultimatum – de strijdende partijen
bijeen voor onderhandelingen in Rambouillet vanaf begin februari 1999. Nederland
is voor de informatievoorziening afhankelijk van bilaterale contacten met
leden van de Contactgroep. De regering is van mening dat de OKVM in deze periode
gezien haar stabiliserende rol dient te blijven en niet om politieke redenen
teruggetrokken zou moeten worden.Tijdens de uitvoering van de luchtacties vraagt Nederland aandacht voor
de doelenkeuze, de NAVO-woordvoering en de mogelijke optie van een bombardementspauze.
De Nederlandse interventies op deze terreinen leiden niet tot een wijziging
van het gevoerde beleid. De minister-president benadrukt tijdens de NAVO-top
in Washington de noodzaak van de intensivering van luchtaanvallen. Allied HarbourNaar aanleiding van vragen van Kamerleden vraagt de minister van Buitenlandse
Zaken aandacht bij de SG NAVO voor humanitaire hulpverlening door de NAVO.
NAVO-eenheden voeren in Macedonië al humanitaire taken uit. Korte tijd
later start de NAVO haar eerste humanitaire operatie in Albanië, Allied Harbour.(Invloed)III. Nederland in internationaal kaderj. niet-operatiegebonden aspectenUit het onderzoek van de commissie naar de politieke besluitvorming over
de Nederlandse deelname aan vredesoperaties blijkt dat bij betrokkenen ontevredenheid
bestaat over de invloed die de Nederlandse regering kan uitoefenen op de internationale
besluitvorming over de betreffende vredesoperaties. De formele invloed in
de VN is gering omdat besluiten over het mandaat en de taken van een vredesmacht
worden genomen door de Veiligheidsraad, waarvan Nederland in de onderzochte
periode geen lid is. Voorts hebben binnen de Veiligheidsraad de vijf permanente
leden een overheersende stem.Daarnaast bestaan er internationale verbanden van een beperkt aantal landen,
waarin gesproken wordt over de voortzetting van vredesoperaties en bemiddelingspogingen.
De bekendste daarvan is de Contactgroep voor het voormalige Joegoslavië.
De pogingen van Nederland om betrokken te worden bij het overleg van de Contactgroep
worden beschreven in hoofdstuk 3.2 en 3.9 en komen ook terug in bovenstaande
analyse van de invloed van Nederland in internationaal kader (4.4.III.b en
4.4.III.i).In de hoorzittingen maken enkele gehoorden ook meer algemene opmerkingen
over de invloed van Nederland op de internationale besluitvorming over de
vaststelling van de mandaten en de voortzetting van vredesoperaties waar Nederlandse
militairen aan deelnemen. Oud-minister van Buitenlandse Zaken Van den Broek
gaat tijdens de hoorzitting in op de informele invloed die Nederland kan uitoefenen
op de vaststelling van mandaten.Oud-minister van Buitenlandse Zaken, Van den Broek: «Informeel wel,
maar formeel niet. Formeel niet, omdat het mandaat wordt vastgesteld door
de Veiligheidsraad. Zoals u weet heeft de Veiligheidsraad vijf permanente
leden en tien roterende leden. Het zijn uiteindelijk toch de vijf permanente
leden die de zwaarste stem in het kapittel hebben, omdat zij een vetorecht
hebben op beslissingen van de Veiligheidsraad. Als je ook geen roterend lid
van de Veiligheidsraad bent, is de afstand tot de besluitvorming over het
mandaat nog groter. Dat is de formele kant.Informeel heb je natuurlijk contacten, onder andere via andere troepenleveranciers,
met wie je overleg kunt plegen over de vraag hoe zij er tegen aankijken, wat
de mogelijke risico's zijn, wat zij ter beschikking stellen en hoe je je bijdrage
kunt afstemmen op wat anderen doen. Je permanente vertegenwoordiger bij de
Verenigde Naties (...) heeft ter plekke natuurlijk een eigen netwerk. Nederland
is nu wel lid van de Veiligheidsraad, maar toen niet. Dit neemt niet weg dat
je een permanente vertegenwoordiger in New York hebt die ook met leden van
de Veiligheidsraad en anderen daarover van gedachten wisselt. Eerlijk gezegd,
zie ik geen andere mogelijkheid om dit soort zaken te regelen. Over het algemeen
zijn er namelijk veel troepenleverende landen betrokken bij vredesoperaties.
Het gaat vaak om duizenden manschappen. Datgene wat elk land op zich kan doen,
is natuurlijk aan beperkingen onderhevig. Het zijn dus zeer veel landen en
er moet toch een sturend orgaan zijn dat op een gegeven ogenblik ook nog de
besluitkracht kan opbrengen om een duidelijk afgegrensd mandaat op tafel te
leggen.Dit alles gezegd zijnde, betekent niet dat je als troepenleverend land,
niet-lid van de Veiligheidsraad, kan worden gedwongen om opdrachten aan te
nemen of een mandaat uit te voeren waarmee je het volstrekt oneens bent. Dan
zeg je gewoon: ik doe niet mee. Niemand kan je verplichten om mee te doen.
Je kunt een aanbod doen, maar dat is niet zodanig dat, hoe het
mandaat ook luidt en hoe de opdracht daarin ook is verwoord, je verplicht
bent om dat uit te voeren. Als je het eenmaal aangenomen hebt, voer je het
wel uit. Je kunt wat dat betreft naar mijn smaak nooit op een dwaalspoor worden
gebracht.»1Oud-minister van Buitenlandse Zaken Kooijmans geeft tijdens de hoorzitting
argumenten waarom het voor een land als Nederland moeilijk is om toegelaten
te worden tot overlegorganen zoals de Contactgroep.Oud-minister van Buitenlandse Zaken, Kooijmans: «Het is wel een
indicatie dat in dit soort gremia met name de grote mogendheden een leidende
rol wensen te spelen en daarbij niet gehinderd willen worden door kleinere
landen. Wat wij van onszelf ook vinden, wij zijn in de ogen van anderen een
klein land. Wellicht doen wij op bepaalde gebieden prijzenswaardige inspanningen,
maar wij zijn niet van een zodanig kaliber dat men ons toelaat tot dit soort
besluitvormende gremia. Een alternatief is dan te proberen het consulteringsmechanisme
sterker te maken.»2Tot eenzelfde conclusie komt de toenmalige permanente vertegenwoordiger
van Nederland bij de VN in New York, Biegman. Hij geeft ook aan hoe Nederland
invloed zou kunnen hebben op de besluitvorming in de Veiligheidsraad.Biegman: «Wij hebben in het algemeen in Nederland het gevoel dat
wij een grote participant zijn en dus in dergelijke groepen thuishoren. Helaas
wordt daar door leden van die groepen anders tegenaan gekeken. (...)De inbreng van Nederland wordt over het algemeen zeer gewaardeerd. (...)
Echter, Nederland heeft een existentieel probleem. Wij zijn niet echt een
kleintje; we zijn zelfs betrekkelijk groot. Aan de andere kant zijn wij stukken
kleiner dan de grote landen, zoals Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië
en Duitsland. Die landen zijn stuk voor stuk 2,5 tot 4 maal zo groot als Nederland;
Duitsland zelfs meer dan 5 maal. Welnu, dat wreekt zich. Zelfs als Nederland
een belangrijke bijdrage levert, zoals in Cambodja en Kosovo, vinden de grote
landen het bezwaarlijk om Nederland er volwassen bij te betrekken. Daar zitten
wij mee. (...)In de VN is de rol van de permanente leden van de Veiligheidsraad hoe
dan ook overheersend, volstrekt overheersend. Wij zitten daar nu tijdelijk,
twee jaar, in zodat wij kunnen meepraten, maar het beleid wordt bepaald door
die permanente leden. Zo was het met Cambodja en zo was het ook met UNPROFOR.
(...)Wij moeten altijd proberen om invloed uit te oefenen waar dat mogelijk
is. Dat deden wij in New York voornamelijk via het wekelijkse overleg van
de ambassadeurs van de EU. Die zagen elkaar eenmaal per week, een hele ochtend.
Daar zaten de Fransen bij, de Britten en tijdelijke leden van de Veiligheidsraad.
Daar konden wij datgene inbrengen wat wij te zeggen hadden en die leden konden
dat dan vervolgens meenemen naar de Veiligheidsraad. Dat was de beste ingang
die wij hadden en daarvan hebben wij dan ook gebruik gemaakt.»3De zienswijze van Biegman wordt tijdens de hoorzitting bevestigd door
de huidige PV van Nederland in New York, Van Walsum, die ook in gaat op de
voorwaarden die Nederland kan stellen alvorens militairen aan te bieden voor
een vredesoperatie.Toenmalig directeur-generaal Politieke Zaken van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken, Van Walsum: «(...) dat Nederland als troepenleverancier onbevredigend
weinig invloed heeft op de besluitvorming in de Veiligheidsraad over vredesoperaties,
is absoluut een feit. Dat geldt overigens niet alleen voor Nederland maar
voor alle niet-leden van de Veiligheidsraad en binnen de Veiligheidsraad geldt
dat zelfs een beetje voor de niet-permanente leden van de Veiligheidsraad.
Het systeem is er nu eenmaal internationaal op gebaseerd, dat ergens besluiten
moeten worden genomen op het gebied van vrede en veiligheid. Die taak is toegewezen
aan de Veiligheidsraad. De vraag is nu hoeveel invloed je moet geven aan landen
die niet in de Veiligheidsraad zitten maar wel bereid zijn om
troepen te leveren. Daar wordt veel over nagedacht. Daar is ook wel een en
ander in verbeterd maar helemaal bevredigend zal dat waarschijnlijk nooit
worden opgelost. Wel stelt een land natuurlijk bepaalde voorwaarden voordat
het bereid is om troepen te leveren. Bij ons zijn die altijd ongeveer dezelfde:
wordt de rol van Nederland daar geaccepteerd, vooral door de betrokken partijen?
Ziet een van de partijen Nederland niet als vijand? Er wordt altijd gevraagd
naar brandstofvoorzieningen en naar financiële zaken: is het zeker, dat
het volgens de normale begrotingsprocedure gefinancierd wordt en dat je daar
niet voor verrassingen komt te staan? Dergelijke onderhandelingen zijn normaal
en dat doet iedereen. Maar dat je ook het verloop van een interventie of een
operatie kunt bepalen omdat je meedoet, is niet helemaal te realiseren.»14.5 Omgeving• In hoeverre is bij de politieke besluitvorming
in Nederland over deelname/voortzetting/afronding sprake geweest van informele
invloed van publieke opinie, media, adviesinstellingen, belangenorganisaties
etc.?Tijdens haar onderzoek heeft de commissie geen duidelijke aanwijzingen
gevonden dat publieke opinie, media, adviesinstellingen en belangenorganisaties
een grote invloed hebben op de politieke besluitvorming in Nederland over
uitzendingen van militairen. Toch heeft de commissie wat betreft deze invloed
wel enig verschil kunnen constateren tussen de onderzochte operaties.Bij de operatie UNAMIC/UNTAC in Cambodja is
er in de fase van de voortzetting van de uitzending sprake van enige invloed
van de berichtgeving in de pers over het moeizame verloop van de operatie
op de opstelling van Kamerleden, die op dat moment ook debatteren over de
noodzaak om Nederlandse militairen naar Bosnië uit te zenden. Opvallend
is voorts dat de woordvoerders vóór en tijdens de uitzending
in het overleg met de regering veel aandacht besteden aan arbeidsrechtelijke
voorzieningen voor het uit te zenden personeel, met name de recuperatieregeling
en de financiële vergoedingen. Enige lobby van de militaire belangenorganisaties
lijkt hieraan niet vreemd.Ten aanzien van de operatie UNPROFOR/UNPF
verwijzen enkele bij de besluitvorming betrokken personen voor hun motieven
om te pleiten voor of te besluiten tot uitzending van militaire eenheden naar
het voormalige Joegoslavië wel naar bijvoorbeeld de aangrijpende berichten
en beelden in de media, maar ze verklaren dat ze hierdoor slechts zijn gesterkt
in hun al bestaande opvattingen. Ontegenzeglijk dragen genoemde berichten
en beelden bij aan het creëren van een draagvlak voor de besluiten tot
uitzendingen naar het voormalige Joegoslavië.Bij de afronding van de Nederlandse deelname en met name bij de nasleep
van de val van Srebrenica is sprake van een grote invloed van de media. Berichten
over (soms vermeende) nieuwe feiten of kritiek in de media op hiaten in de
informatie over de gebeurtenissen rondom de val van de enclave, leiden tot
nader onderzoek van Kamer en regering.Het plenaire debat op 12 december 1995 over de uitzending van het Nederlandse
contingent ten behoeve van IFOR wordt beïnvloed
door een advies van de Adviesraad Vrede en Veiligheid over Nederlandse deelname
aan IFOR. Vrijwel alle woordvoerders ontlenen hieraan vragen en argumenten.Gedurende de hele Kosovocrisis leefden in de media en de publieke opinie
sterke opvattingen over de situatie in Kosovo en de omringende gebieden. Deze
opvattingen zijn zeker meegewogen in de besluitvorming over deelname aan de operaties in en rond Kosovo. Omgevingsfactoren hebben
echter in geen enkel geval een doorslaggevende rol gespeeld in de besluitvorming
over deelname aan de operaties in en rond Kosovo.4.6 Risico's• Op welke wijze zijn voorafgaande aan het besluit
tot uitzending de veiligheidsrisico's in kaart gebracht en hebben bewindspersonen,
kabinet en Kamer vóór en gedurende de uitzending een volledig
beeld gekregen van de risico's, gevaren en veiligheidsvoorzieningen van de
uitzending?(Risico's)a. UNAMIC/UNTACAangezien het een peacekeeping operatie betreft in het kader van een tussen
de partijen overeengekomen vredesakkoord, worden de veiligheidsrisico's door
de ambtelijke en militaire adviseurs vooraf als relatief gering beschouwd.
Als voornaamste risico's zien zij de grote hoeveelheid landmijnen en het voorkomen
van tropische ziektes. Bij het onderzoek naar de risico's wordt weinig aandacht
besteed aan de locatie van het mariniersbataljon, met zijn geïsoleerde
ligging en spanningen tussen de verschillende facties, en de mogelijkheid
dat de Rode Khmer weigeren om zich te laten ontwapenen. Ook de rules of engagement
zijn in het begin van de uitzending nog zeer onduidelijk.(Risico's)b. UNPROFOR/UNPFBij de activiteiten van de VN in Bosnië lopen de principes van peacekeeping
en peace-enforcing door elkaar. Formeel is UNPROFOR een vredesbewarende macht;
er is gedurende de operatie van UNPROFOR echter geen vrede te bewaren omdat
er geen vrede is. Dit leidt er toe dat min of meer noodgedwongen, bijvoorbeeld
door de opstelling van de Bosnische Serviërs, elementen van vredesafdwinging
in de operatie worden opgenomen, hoewel de militaire eenheden van UNPROFOR
daar wat betreft operationeel concept («blauw») en bewapening
niet op voorbereid zijn.De veiligheidsrisico's voor de VN-militairen in Bosnië vloeien voort
uit de verschillende, met elkaar in strijd zijnde taken van UNPROFOR: enerzijds
humanitaire hulpverlening op basis van toestemming van de strijdende partijen,
anderzijds het uitvoeren van militaire actie met steun van de NAVO. In december
1992, voorafgaande aan het besluit tot deelname aan Deny
Flight, waarschuwt de CDS voor de gevolgen van het afdwingen van
het vliegverbod voor de veiligheid van de Nederlandse UNPROFOR-eenheden op
de grond.Ook het concept van de safe areas lijdt aan dit inherente veiligheidsrisico.
Luchtaanvallen van de NAVO als reactie op Bosnisch-Servische aanvallen op
de safe areas Gorazde en Sarajevo leiden tot het in gijzeling nemen van UNPROFOR-militairen.
Hiermee hollen de Bosnische-Serviërs de inzet van het luchtwapen ter
bescherming van de VN-militairen in de safe areas uit.De instemming van kabinet en Kamer met de stationering van Nederlandse
militairen in de safe area Srebrenica is mede gebaseerd op de verwachting
dat de Nederlandse militairen, die als taak hebben aanvallen op de enclave
af schrikken («deterrence»), bij een daadwerkelijke aanval voor
hun veiligheid kunnen rekenen op luchtsteun. Tijdens het bezoek van de SGVN
aan Nederland in januari 1994 proberen de betrokken ministers duidelijkheid
te krijgen over de bevoegdheden van de SGVN en de procedures van VN en NAVO
bij het inzetten van het luchtwapen. De bij het gesprek met de SGVN betrokken bewindspersonen hebben een verschillende
interpretatie van de uitspraken van de SGVN. Maar op basis van latere uitlatingen
van de SGVN en van besprekingen met zijn medewerkers concluderen de ministers
van Defensie en van Buitenlandse Zaken dat het Nederlandse bataljon in Srebrenica
in geval van een aanval van de Bosnische Serviërs kan rekenen op luchtsteun.
In deze opvatting voelen zij zich bevestigd door de brief van de SGVN aan
de Veiligheidsraad van 28 januari 1994, waarin deze een duidelijk onderscheid
maakt tussen luchtsteun (Close Air Support) en air strikes en de bevoegdheid
tot het inroepen van luchtsteun delegeert aan Akashi, zijn speciale vertegenwoordiger
in het voormalige Joegoslavië. Die geruststellende inschatting meldt
de minister van Defensie ook aan de Kamer.Minister van Defensie Ter Beek uit ook zijn tevredenheid over de tussen
VN en NAVO overeengekomen «dubbele sleutel» van commandovoering
over de luchtacties. Een aanvraag voor luchtsteun moet door de militaire leiding
van beide organisaties worden goedgekeurd. De UNPROFOR commandant kan dus
rekening houden met het mogelijke gevaar voor zijn manschappen. In de praktijk
leidt deze afspraak vanaf begin 1995, vanwege het gevaar van gijzeling van
troepen op de grond door de Bosnische Serviërs, tot een terughoudende
opstelling van UNPROFOR om luchtsteun van de NAVO in te roepen. Uiteindelijk
is het niet de «dubbele sleutel» die de daadwerkelijke inzet van
luchtsteun belemmert, want de NAVO reageert direct positief op elke aanvraag
van UNPROFOR. De oorzaak voor het uitblijven van luchtsteun moet meer gezocht
worden in de verschillen van mening binnen de leiding van UNPROFOR, met name
tussen de militaire commandanten en de speciale vertegenwoordiger van de SGVN,
over de opportuniteit van het aanvragen van luchtsteun.Overigens bevat de brief aan de Kamer van november 1993 geen specifieke
informatie over de veiligheidsrisico's voor het infanteriebataljon en vormt
dit ook geen belangrijk punt van discussie in het overleg met de Kamer. Een
jaar eerder, bij het overleg tussen Kamer en regering over de uitzending van
het transportbataljon waren de zorgen over de veiligheid van de manschappen
nog het voornaamste onderwerp van debat. Voorafgaande aan dat debat gaf Defensie
een speciale briefing aan de woordvoerders over de wijze waarop is voorzien
in de bescherming van de transporteenheid.De Kamer krijgt gedurende de uitzending van het infanteriebataljon in
verschillende vertrouwelijke briefings van Defensie een beeld van de risico's
en van de veiligheidsvoorzieningen, zoals evacuatieplannen, voor de uitgezonden
Nederlandse militairen in Bosnië. Achteraf kan worden geconstateerd dat
de inschatting van de risico's voor de Nederlandse militairen redelijk juist
is gebleken. De Nederlandse militairen lopen ook tijdens de val van Srebrenica
relatief weinig risico, omdat zij zich houden aan hun beperkte VN-mandaat.
Wel kan worden vastgesteld dat het beeld dat de Kamer is geschetst van de
mogelijkheid tot uitvoering van de evacuatieplannen voor de VN-militairen,
te rooskleurig is geweest.(Risico's)c. IFORDe inschatting van de risico's en de veiligheidsvoorzieningen voor het
militaire personeel krijgen in de fase van het besluit tot uitzending veel
aandacht, van zowel regering als parlement. De regering geeft een uitvoerig
beeld van de risico's. Daarnaast wordt er (binnen de NAVO) alles aan gedaan
om de risico's het hoofd te kunnen bieden. In de eerste plaats zijn in dit
verband het mandaat, de bewapening en de rules of engagement van belang. IFOR
mag en is in staat om de eigen veiligheid met geweld af te dwingen, mochten
de partijen daartoe aanleiding geven. Ook de door Nederland
gehanteerde voorwaarde van Amerikaanse deelname moet worden gezien in het
licht van het verkrijgen zo groot mogelijke veiligheidsgaranties.In de brief aan de Kamer over de uitzending van Nederlandse eenheden van
12 december 1995 is een omvangrijke paragraaf over de «militaire appreciatie»
opgenomen. In overleggen met het parlement wordt aan het punt van veiligheid
en risico's tevens aandacht besteed. Tijdens de fase van de voortzetting,
wordt in brieven aan de Tweede Kamer steeds gesteld dat de voortgang van de
militaire aspecten van het Akkoord van Dayton goed te noemen is. Het grootste
risico blijken de grote hoeveelheden landmijnen te zijn. De militaire top
beoordeelt de missie als «uitvoerbaar, maar risicovol».Kort voor de Nederlandse bijdrage aan de hoofdmacht wordt ontplooid komt
de Militaire Inlichtingendienst met een risicoanalyse op schrift van de situatie
in het operatiegebied. Deze risicoanalyse wordt in april 1996 geactualiseerd.
In deze analyse wordt gesteld dat een besluit om IFOR eind 1996 terug te trekken
op zichzelf een risico voor IFOR-troepen zou kunnen vormen als één
of meerdere partijen willen vasthouden aan de internationale presentie.(Risico's)d. UNIPTFBij ambtenaren, militairen en bewindspersonen is duidelijk dat deelname
aan UNIPTF niet van risico's is ontbloot. De discussie die in januari 1996
wordt gevoerd over de taken, de beperkte bevoegdheden en de bewapening (de
politiefunctionarissen zijn onbewapend) illustreert dit punt. De zorgen over
de veiligheid leiden ertoe dat Nederland aandringt op afspraken tussen IFOR
en UNIPTF en de minister van Defensie zich persoonlijk vergewist van de status
van deze afspraken in gesprekken met de commandant van IFOR en de commissaris
van UNIPTF. Volgens een nota van de Directie Algemene Beleidszaken van het
ministerie van Defensie is aan de Militaire Inlichtingendienst gevraagd een
dreigingsanalyse voor deze uitzending te maken. Een dreigingsanalyse op schrift
is niet gemaakt.Aan de Tweede Kamer wordt voor de uitzending duidelijk gemaakt welke risico's
zijn verbonden aan deelname aan deze operatie. Dit wordt zowel in de brief
aan de Tweede Kamer uit de doeken gedaan als mondeling door de minister van
Defensie in het Algemeen Overleg over de uitzending. Als de Nederlandse functionarissen
in Bosnië-Herzegovina opereren vergewist de commandant van de koninklijke
marechaussee zich van de situatie ter plekke en concludeert dat de veiligheidsafspraken
minder duidelijk blijken dan de regering zich heeft voorgesteld. Hierop wordt
actie ondernomen. De Tweede Kamer wordt van deze problemen met de risico's
niet en detail op de hoogte gesteld.(Risico's)e. UNTAESDe risico's verbonden aan uitzending in het kader van de operatie UNTAES
worden binnen de departementen hoog ingeschat en zijn er in belangrijke mate
oorzaak van dat Nederland niet verder wenst te gaan dan een kleine, symbolische
en risicoarme bijdrage. Het beeld is dat het mandaat van de operatie niet
toereikend is in relatie tot de in potentie explosieve situatie ter plekke.
De opzet van de operatie doet daarnaast denken aan het safe area-beleid dat
een half jaar eerder jammerlijk heeft gefaald in Srebrenica. De twijfels worden
nog versterkt door het feit dat geen van de grote westerse landen aan de operatie
wenst deel te nemen. Dit beeld van risico's wordt niet overgebracht
aan de Tweede Kamer in de brief over de uitzending.(Risico's)f. SFORTen aanzien van het beeld van risico's verbonden aan SFOR gaat in grote
lijnen hetzelfde op als bij de Implementation Force. Hoewel gedurende de uitzending
in het kader van IFOR blijkt dat het aantal belangrijke incidenten meevalt,
wordt ingezien dat er wel degelijk risico's zijn. Vandaar dat de Nederlandse
regering blijft vasthouden aan een NAVO-operatie waarbinnen de VS met een
substantieel aantal grondtroepen deelnemen. De Militaire Inlichtingendienst
schrijft begin december 1996 dat er sprake is van een algehele, geleidelijke
vergroting van de etnisch/nationalistische spanningen in het land waardoor
incidenten waarbij SFOR onvermijdelijk betrokken zal raken in het komende
half jaar niet zijn uit te sluiten. In de brief aan de Tweede Kamer van december
1996 over de uitzending in het kader van SFOR is wederom een militaire appreciatie
van de situatie ter plekke opgenomen. Er zijn duidelijk risico's verbonden
aan de deelname aan SFOR. De aan Nederland toegewezen taken zijn echter uitvoerbaar.
Een militaire appreciatie ontbreekt in de brieven die aan de Tweede Kamer
worden geschreven naar aanleiding van het besluit ook na juni 1998 deel te
nemen aan de Stabilization Force.(Risico's)g. Mine Action CentreZolang er geen aanvaardbare rechtspositionele regeling voor het personeel
met de VN is getroffen, weigert Nederland mijnenruiminstructeurs uit te zenden.
De risico's, waarbij wordt gedacht aan incidenten en ongevallen, zijn dan
te groot.(Risico's)h. UNFICYPDe risico's verbonden aan de uitzending worden verschillend geïnterpreteerd.
Er wordt echter gewaarschuwd voor een mogelijke verandering van de situatie
naar aanleiding van het besluit van de Cypriotische regering een Russisch
luchtverdedigingssysteem op het eiland te stationeren. De Turkse regering
heeft laten weten dit onaanvaardbaar te achten. De Nederlandse militaire attaché
bij de permanente vertegenwoordiging bij de VN meldt daarom in september 1997
dat de op zich stabiele situatie aanzienlijk kan veranderen en beveelt aan
de besluitvorming te temporiseren. De Militaire Inlichtingendienst onderschrijft
deze opvatting over de veiligheidssituatie in een rapport van begin oktober.
Ook de directeur Algemene Beleidszaken van Defensie is beducht voor de veiligheidssituatie.De ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie en de Defensiestaf beoordelen
de veiligheidssituatie echter als verantwoord. Aan de Tweede Kamer wordt meegedeeld
dat de risico's beperkt en verantwoord zijn, maar dat de spanning «overigens»
kan groeien door onder meer de plaatsing van het luchtverdedigingssysteem.
In een brief van 8 mei staat dat de regering de politieke situatie «op
dit moment» stabiel acht en worden de risico's wederom «beperkt
en verantwoord» genoemd. (Risico's)i. Operaties in en rond KosovoAllied ForceAlle bij de Nederlandse besluitvorming over deelname aan operatie Allied Force betrokken actoren realiseren zich dat deze
operatie gepaard gaat met grote risico's en dragen dat ook uit. Het gaat immers
om militair ingrijpen in een vijandige omgeving. Binnen de NAVO worden door
de militaire planners de risico's en detail in kaart gebracht. Hierbij moet
worden aangetekend dat van de opties voor militair ingrijpen de optie van
de gefaseerde luchtacties één van de minst risicovolle opties
is. Dit is een belangrijke reden om luchtacties te verkiezen boven de inzet
van grondtroepen. Niettemin zijn de NAVO-plannen voor de luchtacties ook zodanig
opgesteld dat een minimum aan risico's zou worden gelopen.OKVM/NKVM/Extraction ForceDe risico's van deelname aan de OVSE-verificatiemissie zijn hoog ingeschat
door alle bij de besluitvorming betrokken actoren. Vandaar dat deelname aan
deze operatie afhankelijk is gesteld van zo groot mogelijke veiligheidsgaranties.
Als hierin naar de opvatting van de regering in voldoende mate is voorzien
komt de Militaire Inlichtingendienst met een Dreigingsanalyse
KVM. Hierin bestempelt zij een aantal dreigingen als «hoog»:
het betreft het UÇK, de landmijnen, en het indirect verzeild raken
tussen strijdende partijen. De risico's van deelname aan de NAVO-verificatiemissie
worden als laag ingeschat en zijn derhalve geen factor van belang is de besluitvorming
over deelname.De Extraction Force is zelf bedoeld om risico's weg te nemen, maar niettemin
staat ook deze operatie aan gevaren bloot. Derhalve wordt ook deze operatie
met de nodige beschermingselementen uitgerust. In november 1998 schrijft de
Militaire Inlichtingendienst een Dreigingsanalyse Extraction
Force. Het beeld van risico's dat hierin wordt geschetst is dat bij
een kleinschalige inzet (spoor 1) de dreiging van Servische en politie-eenheden
laag is. Het grootste risico vormen de vele landmijnen.Allied HarbourBij de opzet van operatie Allied Harbour wordt
er rekening mee gehouden dat de vluchtelingenkampen op een veilige afstand
van de grenzen met Kosovo zullen zijn gesitueerd. In de brief aan de Tweede
Kamer wordt daarnaast aangevoerd dat beveiligingseenheden in de troepenmacht
zijn opgenomen.KFORMet betrekking tot de risico-inschatting voor de operatie KFOR zij benadrukt
dat de NAVO-plannen voor deze operatie steeds opnieuw aan de dan geldende
omstandigheden is aangepast. Dit heeft alles te maken met de risico's verbonden
aan deze operatie. De risico's worden door de bij de besluitvorming betrokken
actoren erkend. Met het gegeven mandaat, de rules of engagement en de bewapening
wordt Nederlandse deelname echter verantwoord geacht.(Risico's)j. niet-operatiegebonden aspectenIn haar onderzoek betrekt de commissie ook de wijze waarop de veiligheidsrisico's
voorafgaande aan een besluit tot uitzending in kaart zijn gebracht en het
beeld dat bewindspersonen, kabinet en Kamer kregen van de risico's en veiligheidsvoorzieningen
van de betreffende uitzending. Tijdens de hoorzitting doen enkele betrokkenen
ook meer algemene uitspraken over de wijze waarop de veiligheidsrisico's
op Defensie worden onderzocht. Centraal hierbij staat de vraag van de commissie
of er bij de toetsing van de uitzending een risico-analyse is gemaakt.Toenmalig minister van Defensie, Ter Beek: «Bij alle stukken die
in mijn richting zijn gegaan met betrekking tot de mogelijke uitzending van
eenheden (...) zat altijd een paragraaf die handelde over de risico's. Ik
heb daarover veel gesproken met de chef defensiestaf, of diens plaatsvervanger
of soms met de bevelhebbers, al naar gelang het moment en de situatie. Ik
heb altijd heel nadrukkelijk aan hen gevraagd, hoe zij dat beoordelen. Het
is dus deels schriftelijk. Ik herinner mij nog dat eind 1991 een stuk, noem
het analyse, kwam van de militaire inlichtingendienst (MID), waarin een schets
wordt gegeven van de situatie waaronder de Nederlandse eenheden zouden moeten
opereren. Ik vond dat toen een nog niet echt voldragen stuk, want de MID moest
ook wennen aan een nieuw werkterrein. Die dienst wist natuurlijk buitengewoon
veel over wat zich in Oost-Europa, de oude vijand, afspeelde, maar minder
over wat zich in Cambodja afspeelde. (..) aparte nota's met de kop «risicoanalyse»
kan ook ik mij niet goed herinneren. Maar bij elke mogelijke uitzending kreeg
de risicoafweging een heel prominente plek. Ik hecht eraan (..) om op te merken
dat ik in geen enkel stadium, op geen enkel moment en bij geen enkele gelegenheid
afgeweken ben van de adviezen van de militaire top die ik kreeg. Kortom, ik
heb mij nimmer een eigen zelfstandig oordeel aangemeten over de veiligheidsrisico's.
Ik heb mij altijd gehouden aan datgene wat de militairen mij op dit vlak adviseerden.
Ik zei altijd tegen hen: jongens, van politiek heb ik een beetje verstand,
maar van jullie vak niet, daarvoor hebben jullie doorgeleerd, dus dat moeten
jullie mij vertellen. (...)Ik kreeg dagelijks op mijn bureau een situatierapport (sitrap). Dagelijks
werd mij melding gemaakt van de omstandigheden, waaronder de Nederlandse militairen
opereerden. Als zich dan veranderingen in die omstandigheden voordeden, werd
mij dat gemeld. Elke keer opnieuw vroeg ik er wel naar als het er niet in
stond: wat betekent dat voor de veiligheidssituatie?»1De opvolger van Ter Beek, Voorhoeve, vertelt tijdens de hoorzitting op
welke wijze hem risico-analyses zijn voorgelegd.Toenmalig minister van Defensie, Voorhoeve: «(...) tijdens een eerder
verhoor is er, geloof ik, een misverstand gerezen. De secretaris-generaal
van het ministerie van Defensie heeft toen iets gezegd in de geest van: aparte
risicoanalyses als zodanig zijn er niet. Dat is even mijn formulering. Ik
denk dat hij bedoelde: het zijn geen zelfstandige schriftelijke stukken. Ik
heb niet anders meegemaakt dan dat er steeds, als wij voor het vraagstuk van
een nieuwe vredesoperatie stonden, een risicoanalyse op tafel werd gelegd,
meestal in de vorm van een uitgebreide briefing door de Militaire inlichtingendienst
met kaarten, tabellen en alles erbij. Het werd geprojecteerd en er was een
discussie van alle aanwezigen, waaronder een vertegenwoordiger van Buitenlandse
Zaken en van de belangrijkste directies. Dat soort risicoanalyses is steeds
gemaakt, ook van Haïti, UNFICYP, de westelijke Sahara, Oost-Zaïre,
waar het niet is gekomen tot een actie, omdat er geen groter land bereid was
het voortouw te nemen. (...) Een dergelijke risicoanalyse hebben wij ook gemaakt
bij operatie ALBA en bij Koeweit. De vraag doet zich voor in hoeverre zo'n
risicoanalyse nog sterker gespecificeerd moet worden tot apart document en
of dit aan het Toetsingskader moet worden toegevoegd. Het zit er nu impliciet
in, maar men zou het nog een wat sterkere plaats kunnen geven.»2Tijdens de hoorzitting gaat ook minister van Defensie De Grave in op de
wijze waarop de veiligheidsrisico's verbonden aan een uitzending worden gewogen.Minister van Defensie, De Grave: «Ik zou graag een scheiding willen
maken tussen risico's en het element «verantwoord». Risico's inschatten
is bij uitstek het vakterrein van mijn specialisten, maar het blijven inschattingen,
beoordelingen op grond van kennis en ervaring die er op dat moment is. Iedere
deskundige kan vervolgens uitleggen dat de mate waarin dat risico
zich zal voordoen nooit exact van tevoren is vast te stellen. Het blijft een
risico-inschatting. Bij het element«verantwoord» gaat het om een
afweging tussen aan de ene kant risico's en aan de andere kant het doel. Hoe
klemmender het doel is, hoe belangrijker de doelstelling, hoe meer bepaalde
risico's aanvaardbaar zijn om dat doel te bereiken. Ik gebruik de term«verantwoord»
altijd als die beide aspecten met elkaar in verband zijn gebracht en er vervolgens
wordt gezegd: Ik acht dat vanuit mijn politieke verantwoordelijkheid als minister
van Defensie verantwoord. Ik vind de risico's die verbonden zijn aan de operatie
van een zodanige aard dat de afweging, afgezet tegen het doel van de operatie,
verantwoord is. Uiteindelijk kan iemand die verantwoordelijkheid draagt voor
het antwoord op de vraag of een operatie verantwoord is, de verantwoordelijkheid
nooit wegnemen van de minister. De minister draagt altijd de ultieme verantwoordelijkheid.
Wel is het heel belangrijk dat de militaire adviseurs goed kunnen aangeven
in hoeverre zij een operatie uitvoerbaar achten. Dat is weer een ander aspect.
Uitvoerbaar betekent: kunnen de politiek geformuleerde doelstellingen met
deze operatie worden bereikt? Ik heb vrij kort na mijn aantreden als minister
van Defensie daar wat langer over doorgesproken met de chef defensiestaf.
Ik had het boekje «Manoeuvreren» van mijn voorganger keurig gelezen.
Toen ik het had gelezen, vond ik dat wij in ieder geval moesten afspreken
dat daar nooit onhelderheid over mag zijn. Ik heb dat toen ook met admiraal
Kroon besproken. Uiteindelijk moeten ook militair adviseurs hun advies laten
uitmonden in een bepaalde conclusie: uitvoerbaar of niet uitvoerbaar. Wanneer
het alleen maar een analyse is van de plussen en de minnen, blijft het in
het midden en ontstaan onhelderheden over verantwoordelijkheden. Ik zou het
als volgt samen willen vatten. Ik vind het oordeel of een operatie verantwoord
is of niet, een politiek oordeel. Verantwoord betekent een afweging van de
risico's ten opzichte van de kansen om het doel te halen. Uitvoerbaar is voor
mij 99% een zaak van de adviseurs. Het gaat dan over de technische uitvoerbaarheid.
Wij moeten die scheiding met elkaar goed in de gaten houden om te vermijden
dat er onduidelijkheid ontstaat over de verschillende verantwoordelijkheden
die er zijn. (...)Dat is het probleem bij het woord «garanties». Risicobeperking
laat zich heel moeilijk verenigen met het begrip «garanties».
Aan de ene kant is er de vraag wat je wilt bereiken. (...) De andere kant
van de medaille zijn de risico's die worden gelopen. Het probleem is dat je
die risico's moet inschatten. Het gaat daarbij om een inschatting in een situatie
met een hoop onbekende factoren. Je weet niet hoe er door verschillende andere
partijen op de situatie wordt gereageerd. Er blijft altijd een mate van onzekerheid.
Je kunt vervolgens een groot aantal maatregelen treffen om die risico's zoveel
mogelijk te beperken. Je kunt die maatregelen aangeven en toelichten. Je kunt
ook beargumenteren waarom je denkt dat alle mogelijke maatregelen zijn getroffen
en dat deze effectief zullen zijn. Maar er moet geen misverstand over bestaan
dat we hier over een mathematische inschatting spreken. Het blijft altijd
een kwestie van een inschatting van de risico's en van het effect die verschillende
maatregelen die je treft, zullen hebben op het beperken van die risico's.
Je moet vervolgens die risico's nog eens afwegen tegen het doel dat je daarmee
wilt bereiken. (...) Dat laat zich heel moeilijk verenigen met het begrip
«garanties» of «zekerheden». Het blijft altijd een
kwestie van: Ik neem die verantwoordelijkheid wel of niet. Ik heb alles goed
bekeken en toegelicht. Alles afwegende, lijkt dit me de meest verstandige
of verantwoorde aanpak.»14.7 Evaluatie• In welke mate zijn evaluaties («lessons
learned») van eerdere vredesoperaties betrokken bij de politieke besluitvorming
over de uitzending?• Is een evaluatie van de betreffende uitzending
uitgevoerd en welke lessen zijn hieruit getrokken voor toekomstige uitzendingen?• Werd de Kamer geïnformeerd over de evaluatie?
Zo ja: heeft de Kamer de evaluatie besproken? (Evaluatie)a. UNAMIC/UNTACErvaringen uit eerdere VN-operaties met een substantiële Nederlandse
deelname, zoals UNIFIL en de humanitaire operatie Provide Comfort in Noord-Irak,
worden in beperkte mate betrokken bij de politieke besluitvorming over de
uitzending naar Cambodja.De Koninklijke Marine heeft een (sterk intern gerichte) evaluatie gemaakt
van de deelname van de KM aan UNTAC. Niet duidelijk is welke lessen andere
krijgsmachtdelen hieruit hebben getrokken en of de minister van Defensie geïnformeerd
is over deze evaluatie. De Kamer heeft nooit informatie gekregen over de evaluatie
van de Nederlandse bijdrage aan UNTAC.(Evaluatie)b. UNPROFOR/UNPFVan de Nederlandse deelname aan UNPROFOR bestaat geen evaluatie. Mogelijk
zijn bij de krijgsmachtdelen interne evaluaties gemaakt van deeluitzendingen,
bijvoorbeeld van de verbindingseenheid en van het transportbataljon, maar
de Kamer is hierover nimmer geïnformeerd. Het is daarom onduidelijk welke
lessen uit de deelname aan UNPROFOR zijn getrokken. Wel refereert de minister
van Defensie in afzonderlijke brieven aan lessen die Defensie heeft geleerd
uit de deelname aan UNPROFOR, onder meer in de brief waarin hij het Debriefingsrapport aanbiedt aan de Kamer.1Kort na de terugkeer
van Dutchbat uit Bosnië geeft de minister van Defensie de KL opdracht
om een debriefing te houden van de leden van Dutchbat
III die tijdens de val van Srebrenica in de enclave aanwezig waren, en tevens
van de Nederlandse militairen die in die periode verbonden waren aan de staven
van de VN-vredesmacht in het voormalige Joegoslavië. Deze debriefing
gaat verder dan de binnen de krijgsmachtdelen gangbare debriefings. Voornaamste
doelstelling van de debriefing is het op schrift stellen van de toedracht
van de gebeurtenissen rondom de val van Srebrenica. De debriefing is niet
alleen gericht op het operationeel optreden, maar ook op het vergaren van
gegevens over mogelijke schendingen van het oorlogsrecht. Daarnaast heeft
de debriefing een functie in het verwerken van de ervaringen van de Nederlandse
militairen.De commissie heeft zich wat betreft haar onderzoek naar de opzet en uitvoering
van de debriefing sterk beperkt. Aangezien het gaat om een beschrijving van
de gebeurtenissen en activiteiten in Srebrenica, is de inhoud van het debriefingsrapport2en het daarbij
behorende feitenrelaas3grotendeels
buiten het onderzoek van de commissie gebleven. Uitzondering hierop vormen
de enkele passages die mede relatie hebben met de besluitvorming in Den Haag
gedurende de val van de enclave. Voorzover relevant zijn deze verwerkt in
hoofdstuk 3.2 (UNPROFOR/UNPF).De commissie verwijst naar de heer Van Kemenade die in zijn onderzoek
naar de verzameling en verwerking van informatie door Defensie over de gebeurtenissen
rond de val van Srebrenica ruim aandacht heeft gegeven aan de voorbereiding
en de uitvoering van de debriefingsoperatie. In zijn eindrapport constateert
hij «dat tevoren onvoldoende grondig is nagedacht over aard en doelstelling
van de debriefing, de inhoudelijke consequenties daarvan en de gevolgen van
genomen beslissingen op langere termijn.»4De heer Van Kemenade wijst met name op de moeilijk
met elkaar te verenigen doelstellingen van de debriefing: verkrijgen van relevante
informatie versus verwerken van ervaringen. Ook op de inhoud van het debriefingsrapport
heeft de heer Van Kemenade kritiek. Aan een aantal belangrijke
aspecten wordt in zijn ogen niet of onvoldoende aandacht besteed.De Kamer debatteert in het najaar van 1995 zowel in commissieverband als
plenair over de opzet van de debriefing en over de inhoud van het debriefingsrapport.
Tijdens het plenaire debat op 19 december 1995 over het debriefingsrapport
uiten enkele woordvoerders op bepaalde punten kritiek op het rapport. Over
het geheel genomen spreekt de Kamer echter tevredenheid uit over het debriefingsrapport
en de door de minister van Defensie daarbij gegeven informatie.1In de politieke debatten na juli 1995 over de deelname aan vredesoperaties
wordt vaak verwezen naar de lessen die zijn getrokken uit de deelname aan
UNPROFOR. Deze lessen zijn echter vooral gebaseerd op de ervaringen met de
uitzending van het infanteriebataljon ten behoeve
van de safe areas. De uitzending van het transportbataljon, dat op het terrein van de humanitaire hulp zeer belangrijk werk
heeft gedaan en redelijk succesvol was, en de Nederlandse deelname aan de
operaties Deny Flight, Sharp
Guard en Deliberate Force worden hierbij
slechts in geringe mate betrokken.Tijdens het plenaire debat in december 1995 over het debriefingsrapport
en in het overleg met de regering over de deelname aan IFOR noemen de woordvoerders
van de fracties de lessen die zij hebben getrokken uit de deelname aan UNPROFOR.
De belangrijkste kritiek heeft betrekking op het mandaat en de commandostructuur
van UNPROFOR. In de paragraaf over IFOR (4.7.c.) wordt hierop nader ingegaan.De minister van Defensie besluit in het najaar van 1995 om wijzigingen
aan te brengen in de Defensie-organisatie teneinde de militaire aansturing,
de interne informatievoorziening en de beleidsadvisering inzake vredesoperaties
te verbeteren. Belangrijkste besluit van de minister is het belasten van de
Chef Defensiestaf met de leiding van alle crisisbeheersings-, vredes- en humanitaire
operaties.2(Evaluatie)c. IFORIFOR is een wezenlijk andere operatie is dan UNPROFOR, en is ook uitdrukkelijk
zo bedoeld. «Fouten» gemaakt binnen het kader van UNPROFOR (zoals
bijvoorbeeld een vredesbewarend mandaat in een vijandige omgeving, het probleem
met de «dubbele sleutel», onvoldoende bewapening) worden binnen
het kader van IFOR vermeden. Deze «lessons learned» worden vooral
toegepast in het kader van de internationale besluitvorming binnen de VN (mandaat)
en de NAVO (leiding en uitvoering). Nederland voegt in IFOR voor de eerste
maal een contingentscommando toe aan het nationale contingent. Uiteraard zijn
de lessen van UNPROFOR ook richttinggevend voor de opstelling van de regering
en de woordvoerders in het parlement ten aanzien van de uitzendingen in het
kader van IFOR. De voorwaarden door Nederland gesteld aan deelname (zie op
dit punt de paragraaf «Criteria») worden vrijwel alle ontleend
aan de lessen van UNPROFOR.Uit de debriefing van het eerste uitgezonden bataljon in juli 1996 blijkt
dat de inzetbaarheid van het bataljon niet in gevaar is geweest, ondanks een
grote hoeveelheid voorvallen en incidenten op het gebied van de militaire
veiligheid. In februari volgt een evaluatieverslag van de debriefing van het
tweede uitgezonden bataljon, waarin dezelfde conclusie wordt getrokken. Daarnaast
wordt IFOR vrij uitgebreid geëvalueerd door de sectie evaluatie van de
Defensiestaf, volgens een door de CDS in 1996 voorgeschreven standaard-procedure
(aanwijzing A-5). Deze evaluatie komt in uiterst beknopte vorm terecht in
de Memorie van Toelichting bij de Defensiebegroting van 1998.
Er is geen omvangrijke openbare evaluatie van de Nederlandse deelname aan
IFOR.(Evaluatie)d. UNIPTFDe aandacht voor de risico's lijkt te zijn ingegeven door de recente ervaringen
met de operatie UNPROFOR, hoewel dit niet expliciet blijkt uit de stukken.
Tot januari 1999 verschijnt geen evaluatie van de Nederlandse deelname aan
UNIPTF. Het dan verschijnende evaluatieverslag draagt duidelijk de kenmerken
van een eerste poging.(Evaluatie)e. UNTAESDe Nederlandse weigering om begin 1996 aan de operatie in Oost-Slavonië
deel te nemen met troepen in het veld berust op de dan recente «lessons
learned» van de operatie UNPROFOR. Nederland wil niet op grond van een
peacekeeping mandaat deelnemen in een potentieel vijandige omgeving en ook
niet opereren zonder de steun van een westerse militaire grootmacht. De Nederlandse
deelname aan UNTAES wordt niet geëvalueerd. Nederland neemt niet deel
aan een VN-evaluatiebijeenkomst in New York gezien de geringe Nederlandse
bijdrage.(Evaluatie)f. SFORDe lessons learned toegepast in het kader van SFOR borduren voort op de
lessen die al in bij IFOR zijn toegepast naar aanleiding van de operatie UNPROFOR
en op de lessen van IFOR zelf. Daarnaast worden de in het kader van SFOR uitgezonden
eenheden gedebrieft. Uit deze debriefings komen evaluatieverslagen voort.
De lessen die hieruit worden getrokken hebben vooral betrekking op militair-operationele
aspecten.(Evaluatie)g. Mine Action CentreDe senior Netherlands representative, tevens stafofficier bij het Mine
Action Centre van februari tot juli 1998, schrijft een evaluatieverslag van
de Nederlandse bijdrage in die periode. In deze evaluatie staat onder meer
dat de Nederlandse bijdrage in een pioniersfase verkeerde en dat eerdere constateringen
en aanbevelingen reeds hebben geleid tot aanpassing van de opleidingen.(Evaluatie)h. UNFICYPHet is de commissie niet gebleken dat in de besluitvorming over Nederlandse
deelname aan UNFICYP gebruik is gemaakt van lessons learned van vorige operaties.
Aangezien het onderzoek van de commissie zich in het geval van UNFICYP beperkt
tot de politieke besluitvorming tot deelname, heeft zij niet onderzocht of
de daadwerkelijke deelname aan UNFICYP is geëvalueerd.(Evaluatie)i. Operaties in en rond KosovoAllied Force/OKVM/NKVM/Extraction Force/Allied Harbour/KFORTen aanzien van de NAVO-operaties Allied Force,
de Extraction Force, de NKVM en operatie Allied Harbour is het moeilijk aan te geven of in de nationale besluitvorming lessons
learned worden toegepast. Aangezien het in vele opzichten unieke
operaties betreft, lijkt het vooral zo te zijn dat er uit deze operaties lessen
worden getrokken. De besluitvorming over deelname
aan de OVSE-missie staat in het teken van het verkrijgen van veiligheidsgaranties
voor de onbewapende verificateurs. Deze aandacht voor de veiligheid is in
de Nederlandse context nog het resultaat van de lessen van UNPROFOR. Bij de
besluitvorming over KFOR kan worden geleerd van de lessen van de naar de aard
van de operatie soortgelijke voorgangers: IFOR en SFOR.De Nederlandse deelname aan de Extraction Force wordt geëvalueerd
conform de CDS-aanwijzing inzake evaluatie van vredesoperaties. Het evaluatieverslag
geeft het beeld van een succesvolle uitzending, ondanks een zeer korte voorbereidingstijd.
In de evaluatie wordt gesteld dat het niet mogelijk is een analyse van de
risico's te geven, omdat de Extraction Force nooit is ingezet.De operaties in en rond Kosovo worden daarnaast geëvalueerd in een
interdepartementale evaluatie, waar de Tweede Kamer in september 1999 om heeft
gevraagd. De evaluatie wordt in maart 2000 aan de Kamer toegezonden. Dat is
dus een half jaar na het verzoek en niet, zoals in het verzoek aangegeven,
vóór de behandeling van de Defensiebegroting in het late najaar
van 1999. De evaluatie bestaat uit een politiek en een militair-technisch
deel. Het militair-technische gedeelte geeft het beeld van een aantal in militair
opzicht succesvol verlopen operaties. Het politieke deel – dat alleen
gaat over operatie Allied Force en in beperkte
mate over Allied Harbour – uit kritiek op
de invloed die door de grote NAVO-landen is uitgeoefend op de NAVO-besluitvorming
ten tijde van de luchtacties. In het deel is er slechts in beperkte mate aandacht
voor de politieke besluitvorming in Den Haag.Over de evaluaties wordt een plenair debat met de minister-president,
de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie gehouden. Dit
debat gaat vooral over de luchtacties, uitgesplitst in de Nederlandse invloed
op de besluitvorming tijdens de luchtacties, de fasering, de doelenkeuze en
de rol van de grote Bondgenoten, de juridische legitimatie en de betrokkenheid
van en informatievoorziening aan de Tweede Kamer. Het militair-technische
deel wordt tijdens het plenaire debat nauwelijks besproken.(Evaluatie)j. niet-operatiegebonden aspectenDe krijgsmacht heeft een leerproces doorgemaakt met betrekking tot het
gebruik van «lessons learned» bij de besluitvorming over deelname
aan vredesoperaties en het evalueren van deelname. Voor wat betreft lessons
learned valt bij voorbeeld te wijzen op de onlangs door de koninklijke landmacht
uitgevaardigde doctrine Vredesoperaties1. De doctrine
beschrijft de kenmerken en de grondbeginselen in het algemeen en gaat in op
de operationele taken die in het kader van vredesoperaties kunnen worden uitgevoerd.
Tevens worden uitgangspunten voor het militaire optreden geformuleerd.Aanvankelijk zijn er geen eenduidige richtlijnen voor evaluatie van deelname
aan vredesoperaties. In de loop van de tijd, met name na UNPROFOR, wordt hierin
meer structuur aangebracht. De eerste concrete maatregel die van belang is
in dit kader is het belasten van de CDS met de leiding van over alle Nederlandse
bijdragen aan vredesoperaties. De minister van Defensie deelt dit mee aan
de Tweede Kamer op 20 oktober 1995.2Door deze beslissing krijgt de CDS tevens de beslissingsbevoegdheid over de
evaluatie van vredesoperaties. Tekenend voor toenmalige situatie is echter
dat in de brief aan de Kamer het aspect van de evaluatie van deelname aan
vredesoperaties nog niet wordt genoemd. In eerste instantie is met betrekking tot het denken over de evaluatie
van vredesoperaties het rapport Leren van Vredesoperaties van de Algemene Rekenkamer van februari 1996 richtinggevend.1De ARK neemt
in 1995 vijf voltooide en drie lopende vredesoperaties onder de loep en constateert
dat de organisatie van het evaluatieproces binnen Defensie te wensen overlaat.
Het is niet vastgelegd dat afgeronde vredesoperaties moeten worden geëvalueerd.
De evaluaties die zijn uitgevoerd zijn van onvoldoende kwaliteit. Evaluatieresultaten
worden bovendien onvoldoende verspreid tussen de krijgsmachtdelen en de Defensiestaf.
De ARK constateert daarnaast dat er aanzetten tot verbetering zichtbaar zijn.
De Rekenkamer beveelt aan dat de Defensiestaf en de krijgsmachtdelen evaluaties
op elkaar afstemmen onder centrale aansturing.Binnen de Defensiestaf wordt een sectie evaluatie opgericht, bestaande
uit twee functionarissen, die in februari 1996 begint met haar werkzaamheden.
De Chef Defensiestaf vaardigt in de zomer van 1996 een aanwijzing uit over
de evaluatie van vredesoperaties (CDS-aanwijzing A-5), waarin onder meer de
aanbevelingen van de ARK zijn verwerkt, naast de aandachtspunten uit het Toetsingskader.
In de aanwijzing staat omschreven waaraan een evaluatie dient te voldoen.
Een eerste proeve van bekwaamheid van de sectie evaluatie is de Evaluatie
IFOR, die gereedkomt in 1997. Over het functioneren van de sectie evaluatie
in de beginperiode wordt door de plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal,
opgemerkt:«Over de inhoudelijke kant kan ik zeggen dat de ervaring leerde
dat wij op dat moment niet echt toe waren aan een goede evaluatie van de operaties.
Ik wil niet zeggen dat er verhullend taalgebruik is gehanteerd, maar ik denk
dat de manier waarop de evaluaties toen zijn opgezet, niet de zaken naar boven
hebben gebracht die naar boven moesten komen. Met de wetenschap van nu kan
ik zeggen dat wij, als wij nu een operatie evalueren, de onderste steen boven
krijgen, maar daarvoor heb je een multidisciplinair team nodig; in de situatie
van 1996 probeerden één stafmedewerker en een kolonel in deeltijd,
de evaluatie van de grond te tillen en dat verdiende niet de schoonheidsprijs.«2De minister van Defensie besluit vervolgens de evaluatie van vredesoperaties
op te nemen in de Memorie van Toelichting bij de Defensiebegroting:Voorhoeve: «De evaluatie is aan de Tweede Kamer aangeboden (...)
Ik heb namelijk besloten deze op te nemen in de memorie van toelichting van
het ministerie van Defensie in september 1997. U treft daarin dus de evaluatie
van IFOR aan. Ik zeg er overigens bij dat het geen zeer uitgebreid stuk is.
Het is, geloof ik, slechts een aantal pagina's. Ik denk dat het stuk wat vlak
is geworden door het vele ambtelijke vooroverleg dat eraan vooraf is gegaan.»3Over de praktijk om de evaluatie van vredesoperaties in beknopte vorm
in de Memorie van Toelichting op te nemen merkt de heer Voorhoeve nog op:«Wij hebben toen deze procedure gevolgd. De gedachte in de defensieorganisatie
was, dat het het beste zou zijn om jaarlijks in de memorie van toelichting
de evaluaties van lopende vredesoperaties op te nemen, omdat dit dan ook aanleiding
geeft tot een discussie met de Kamer over hoe het eigenlijk gaat. Hoewel die
lijn toen zo is ingeslagen, denk ik dat er veel te zeggen is voor een andere
benadering: dat op de daarvoor geschikte momenten, namelijk als een vredesoperatie
duidelijk aan een evaluatie toe is en er bijvoorbeeld veranderingen gaan plaatsvinden
of hebben plaatsgevonden in de aard van de vredesoperatie, er een evaluatiedocument
naar de Kamer wordt gezonden als een afzonderlijk stuk.»4Onder minister De Grave worden nieuwe maatregelen genomen, specifiek naar
aanleiding van het rapport Van Kemenade. Hierin wordt aanbevolen extra maatregelen
te nemen om het goed functioneren van de defensie-organisatie te waarborgen.
De evaluatie van deelname aan vredesoperaties is hier een onderdeel van. De
minister van Defensie besluit tot het opstellen voor een raamwerk van de afwikkeling
van uitzendingen van defensiepersoneel.1Het raamwerk
omvat alle activiteiten op het vlak van debriefings, evaluaties en nazorg.
Het krijgt de vorm van een formele Aanwijzing CDS. In maart 1999 meldt de
minister dat evaluaties zullen worden uitgevoerd door multidisciplinaire teams
onder leiding van een door de CDS benoemde functionaris.2Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal: «Ik denk dat de veranderingsoperatie
bij Defensie naar aanleiding van het rapport-Van Kemenade toch een extra zet
heeft gegeven tot een volwaardige sectie evaluatie, een aparte club die rechtstreeks
onder de chef defensiestaf staat. Dat is medio vorig jaar gebeurd.»3Er wordt een termijn verbonden aan de evaluatie.Van Baal: «Er is afgesproken dat iedere operatie wordt geëvalueerd
en dat iedere operatie na zes maanden een eerste evaluatie krijgt. Afhankelijk
van het mandaat, als dit mandaat bijvoorbeeld wordt verlengd met een jaar,
is het dus verstandig als er ieder half jaar wordt geëvalueerd. Bij een
mandaat van twee jaar kan één jaarlijkse cyclus volstaan. Het
hangt ook af van de aard van de operatie»4De Tweede Kamer zal tevens op de hoogte worden gebracht van de evaluaties
deelname aan vredesoperaties. Eind juni 2000 bereiken de Tweede Kamer evaluaties
van de operaties KFOR, SFOR, MAPE, UNIPTF en UNFICYP. Laatstgenoemde evaluaties
zijn vertraagd door de Kosovo-crisis en de noodzaak over de Kosovo-operatie
bij voorrang een bijzondere evaluatie aan de Kamer te sturen. In de begeleidende
brief meldt de minister van Defensie dat de bevindingen van de Algemene Rekenkamer
en het Toetsingskader in beschouwing zijn genomen. Volgende evaluaties zullen
worden opgenomen in de financiële verantwoording nieuwe stijl.De Grave: «Het lijkt mij heel goed om een vaste procedure te hebben
voor het aanpakken van evaluaties, zodat de Kamer precies weet op welke wijze
achteraf over verschillende aspecten verantwoording kan worden afgelegd. Het
spreekt vanzelf dat die evaluaties niet alleen bestemd zijn voor intern gebruik
bij de beoordeling van de vraag hoe het intern is gegaan en of daar lessen
uit te trekken zijn op het gebied van de militaire of operationele afstemming,
maar ook voor het afleggen van verantwoording aan de Kamer.»5HOOFDSTUK 5 EVALUATIE TOETSINGSKADER5.0 InleidingIn de opdracht aan de commissie wordt de commissie opgedragen een evaluatie
uit te voeren van het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden
ten behoeve van internationale operaties1.
De evaluatie van het Toetsingskader valt in dit hoofdstuk uiteen in zes paragrafen.
De eerste paragraaf gaat in op de inhoud van het Toetsingskader. Vervolgens
wordt in de paragrafen 5.2. en 5.3 aan de hand van de hoorzittingen en het
documentenonderzoek geschetst hoe het Toetsingskader door bij de besluitvorming
betrokken personen wordt ervaren, en in welke mate het blijkens het archievenonderzoek
van de commissie in de besluitvorming wordt betrokken. De vierde paragraaf
heeft de vorm van een korte casestudie. Deze paragraaf behandelt de relatie
tussen het Toetsingskader en het besluit om nietover
te gaan tot deelname aan de operatie UNOMA in Angola. De Nederlandse deelname
aan de vredesoperaties in en rond Haïti is onderwerp van paragraaf 5.5,
in het licht van een bij deze operatie specifieke invulling van het Nederlands
belang (te weten bondgenootschappelijke solidariteit). Tenslotte volgt een
eindevaluatie van toepasbaarheid, toepassing en inhoud van het Toetsingskader.5.1 Het ToetsingskaderHet Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden bevat veertien
aandachtspunten die bij de besluitvorming over uitzendingen moeten worden
betrokken. Aan de totstandkoming ervan gaat een aantal min of meer informele
lijsten van aandachtspunten vooraf. In het document is voorts het resultaat
van de discussie tussen regering en Tweede Kamer over de betrokkenheid van
het parlement bij kabinetsbesluiten over uitzendingen verwerkt.2Gezien de ontstaansgeschiedenis van
het Toetsingskader is het in eerste aanleg bedoeld als middel om een gestructureerd
overleg tussen regering en parlement mogelijk te maken. Daarnaast dient het
ter «waarborging» van de kwaliteit van de besluitvorming. In ongeveer
deze bewoordingen staan de doelstellingen van het Toetsingskader ook omschreven
in de notitie die de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie op 28 juni
1995 aan de Tweede Kamer sturen.In de praktijk houden deze doelstellingen in dat het Toetsingskader in
beginsel een brede toepassing heeft. Het dient namelijk niet alleen als een
referentiekader voor het overleg tussen regering en Kamer. Juist omdat een
besluit uiteindelijk door de Tweede Kamer zal worden getoetst, zal het tevens
moeten worden betrokken bij de initiële besluitvorming binnen de ministeries
(inclusief de krijgsmacht). Het Toetsingskader heeft derhalve drie toepassingen:
ten eerste bij de besluitvorming binnen de ministeries en het kabinet, ten
tweede bij de verantwoording van (te nemen) besluiten aan de Tweede Kamer,
en ten derde bij de oordeelsvorming van Kamerleden over besluiten tot uitzending.De notitie over het Toetsingskader is niet een droge opsomming van veertien
aandachtspunten. De notitie schetst eerst kort de discussie over de betrokkenheid
van de Kamer bij de besluitvorming en besteedt daarna aandacht aan de ontwikkelingen
op het gebied van internationale crisisbeheersing na de Koude Oorlog. De notitie
noemt vervolgens de Prioriteitennota van 1993, omdat de randvoorwaarden voor
Nederlandse deelname aan vredesoperaties op het moment van schrijven van het
Toetsingskader in deze nota worden geschetst.Vervolgens komt het Toetsingskader aan de orde. Er worden twee categorieën
aandachtspunten onderscheiden: politieke wenselijkheid enhaalbaarheid.
De eerste categorie aandachtspunten is de belangrijkste omdat, zo stelt de
notitie, «de eerste vraag die moet worden beantwoord zodra uitzending
(...) aan de orde is, die naar de politieke wenselijkheid (is)». De
categorie aandachtspunten inzake politieke wenselijkheid wordt uitgebreid
nader toegelicht. Het gaat hierbij om de vraag naar de politieke doeleinden
die met inzet van militairen worden nagestreefd. Er zijn drie politieke doeleinden
mogelijk die met elkaar samenhangen en elkaar ten dele overlappen. Het betreft:
handhaving van de internationale vrede en veiligheid, handhaving van de normen
van het internationale recht (waarin begrepen mensenrechten en humanitaire
noodsituaties), en bescherming van de nationale, Europese of bondgenootschappelijke
belangen. Na een uitgebreide toelichting op deze drie politieke doeleinden
worden hieruit vijf aandachtspunten afgeleid, die hier samengevat worden weergegeven:1. Uitzending geschiedt op grond van Nederlandse belangen (waaronder de
bescherming van de internationale vrede en veiligheid) en/of de bevordering
van de internationale rechtsorde (...).2. Uitzending (...) dient in overeenstemming te zijn met het volkenrecht
en gebeurt bij voorkeur op grond van een duidelijk mandaat van de VN of een
andere internationale organisatie (...).3. (...) factoren als solidariteit, geloofwaardigheid en spreiding van
verantwoordelijkheden, risico's en lasten (spelen) een rol.4. (...) een multinationale benadering verdient de voorkeur (omdat er
ook op langere termijn bereidwilligheid dient te bestaan).5. Uitzending (...) is geen automatisme. De Nederlandse regering beslist
per geval (...) Een dergelijk besluit wordt, behoudens uitzonderingen, niet
uitgevoerd dan nadat het parlement hierover is ingelicht (...) Voor deelname
(...) moet voldoende draagvlak bestaan in het parlement en in de samenleving.De aandachtspunten die thuishoren in de categorie haalbaarheid worden
in de notitie nauwelijks ingeleid. Volgens de notitie betreft het «aandachtspunten
van militair-operationele en van praktische aard die bepalend zijn voor het
antwoord op de vraag of de gestelde politieke doelen ook kunnen worden verwezenlijkt».
De (samengevatte) aandachtspunten zijn:6. Het in het politieke mandaat van een internationale operatie neergelegde
doel moet worden vertaald in een concrete militaire opdracht (...).7. (...) de regering (moet) beoordelen of de gestelde politieke en militaire
doelstellingen van een operatie redelijkerwijs haalbaar zijn. Daarbij spelen
vooral de operationele karakteristieken van het desbetreffende conflict een
rol (...).8. Een toereikend politiek en maatschappelijk draagvlak is onmisbaar (...)
Voorkomen moet worden dat de last van de internationale operaties gedragen
wordt door een kleine groep landen. (...) Dit kan door de deelname (...) over
een groep landen te spreiden. Ook kunnen afspraken worden gemaakt over de
aflossing(...) en over een redelijke financiële lastenverdeling.9. (...) bezien of en zo ja welke eenheden (...) beschikbaar zijn.10. De Nederlandse eenheden dienen te opereren in een duidelijke commandostructuur
(...).11. (...) de risico's voor het uit te zenden personeel (dienen) zo goed
mogelijk te worden beoordeeld (...). 12. De rules of engagement (...) moeten ondubbelzinnig zijn geformuleerd
(...) (en) moeten een effectieve taakuitvoering mogelijk maken (...).13. De financiering (...) moet gewaarborgd zijn.14. Iedere toezegging van deelname (...) dient een termijn te bevatten.
Na afloop daarvan wordt de Nederlandse deelname beëindigd of is, in geval
van voortzetting, een nieuw besluit nodig.De genoemde aandachtspunten zijn, zo stelt de notitie, «niet meer
dan een hulpmiddel voor de totstandkoming van een weloverwogen politiek en
militair oordeel op basis van de specifieke karakteristieken van elk afzonderlijk
geval. Ze lenen zich niet voor mechanische toepassing». De notitie sluit
af met de mededeling dat de lijst «in het licht van de omstandigheden
en de opgedane ervaring van tijd tot tijd aangepast (zal) moeten worden».
Dit is tot op heden niet gebeurd.5.2 Toetsingskader volgens betrokkenenHet Toetsingskader wordt in de hoorzittingen meermalen aan de orde gesteld.
Er wordt gevraagd naar opvattingen over en het gebruik van het Toetsingskader.
In de vraagstelling en in de antwoorden wordt het Toetsingskader van verschillende
kanten benaderd. Gerangschikt onder een aantal steekwoorden worden de uitspraken
hieronder weergegeven.InhoudDe gehoorden geven aan dat de aandachtspunten van het Toetsingskader bestaan
uit een voor de hand liggende opsomming van overwegingen, vooral naar aanleiding
van geleerde lessen.Voormalig minister van Buitenlandse Zaken, Van Mierlo:«Ik blijf volhouden dat (...) het Toetsingskader vol met algemeenheden
staat. Er staat eigenlijk in: er worden alleen militairen uitgezonden als
het een wijs besluit is. Daar sta ik nog steeds achter.»1Minister van Defensie, De Grave:«Het Toetsingskader is een stuk met een aantal uitgangspunten, gebaseerd
op ervaringen uit eerdere vredesoperaties (...) Het is gestolde ervaring van
eerdere operaties.»2Bevelhebber der landstrijdkrachten, Schouten:«Het Toetsingskader was niet iets verrassends, in die zin dat er
14 nieuwe aandachtspunten op een rij waren gezet. Ook in de periode daarvoor
is het gros van de overwegingen die later zijn geformuleerd, de revue gepasseerd
op het moment dat je adviseerde. Ik vind het de kracht van het Toetsingskader
dat je nog eens een keer heel structureel hebt opgeschreven welke overwegingen
moeten plaatsvinden in het kader van de discussie tussen regering en parlement.
Het vormt dus ook een prima leidraad voor je beleidsadvisering als militair
richting de politiek.»3Van Middelkoop (GPV):«Wij moeten het Toetsingskader (...) niet heel bijzonder maken.
Als het niet was opgesteld, had het nu wel tussen de oren van alle betrokkenen
op de departementen en van de woordvoerders in de Kamer gezeten. Het zijn
de meest voor de hand liggende aandachtspunten die wij alleen al als leereffect
in ons eigen hoofd zouden hebben geformuleerd.»4ToepassingAan (oud-)ministers, Kamerleden, ambtenaren en militairen wordt gevraagd
naar het gebruik van het Toetsingskader. Uit de uitlatingen van een tweetal
ministers en een ambtenaar van Buitenlandse Zaken valt op te maken
dat het gebruik binnen dit ministerie in de laatste jaren moet zijn toegenomen.(vraag: Werd het structureel gebruikt op het ministerie?)Van Mierlo: «Niet structureel. Je denkt altijd «haalt dit
het in de Kamer?», ook toen er geen Toetsingskader was. Je bent niet
gek, je gaat geen operatie uitvoeren, waarvan je van tevoren weet dat het
niet haalbaar is in de Kamer en waar je ook zelf niet voor bent.»1Directeur van de directie Verenigde Naties van het ministerie van Buitenlandse
Zaken, Van Dongen:«Het Toetsingskader (...) dateert – o ironie – van ongeveer
veertien dagen voor de val van Srebrenica. De eventuele deelname aan UNFICYP
was eigenlijk (voor de Directie Verenigde Naties)
de eerste keer dat wij het Toetsingskader konden gebruiken. Wij waren er nog
niet erg handig in en er is geen memo te vinden waarin alle veertien punten
van het Toetsingskader systematisch zijn afgetast. Dat zouden wij nu waarschijnlijk
wel systematischer aanpakken. Toch hebben wij alle onderdelen van het Toetsingskader
wel bij de besluitvorming betrokken, het blijkt alleen niet uit stukken.»Minister van Buitenlandse Zaken, Van Aartsen:«Het Toetsingskader is voor Buitenlandse Zaken belangrijk. Ver voordat
operaties feitelijk aan de orde komen, speelt in ieders hoofd – niet
alleen bij de politieke leiding van het ministerie, maar ook bij de ambtenaren –
dat er uiteindelijk, als een operatie nodig is, ook naar de Kamer gegaan moet
worden. Het Toetsingskader wordt er dan ook al in een vroeg stadium bij genomen
en gebruikt als een handvat bij het nemen van besluiten of het vormen van
het beleidskader in de richting van een mogelijke operatie waar Nederland
aan meedoet. Het is dus een belangrijk document (...) Het lag bij wijze van
spreken op het nachtkastje; je had het voortdurend bij je (...) Het gaat natuurlijk
pas echt werken, ook wat betreft de wijze waarop het een rol moet spelen,
op het moment dat uitzending van Nederlandse troepen aan de orde komt (...)
Het is dus het document dat je op allerlei momenten gebruikt, maar het heeft
natuurlijk zijn ultieme werking op het moment dat een besluit moet vallen.
Dat geldt volgens mij zowel voor de regering als voor het parlement.»2Binnen het ministerie van Defensie wordt het Toetsingskader toegepast,
zo stellen de minister, militairen en een ambtenaar.De Grave: «Het Toetsingskader is een gevleugeld begrip. Alle medewerkers
van mijn departement, betrokken bij de voorbereiding van vredesoperaties,
zijn zich in alle stadia zeer bewust van het bestaan van het Toetsingskader.
Zij weten dus ook dat het Toetsingskader niet alleen een kader is voor de
Kamer maar ook heel nadrukkelijk voor mij om te beoordelen of operaties al
dan niet verantwoord zijn. Er wordt heel regelmatig naar verwezen. (...) Het
Toetsingskader is voor Defensie een leidraad bij beoordeling van stappen die
men moet nemen. Ik heb iedere keer de indruk gehad dat bij Defensie zeer bekend
was dat het Toetsingskader een zeer belangrijk uitgangspunt was bij de activiteiten
die door het departement moesten worden verricht.»3Plaatsvervangend Chef Defensiestaf, Van Baal:«Ik ben (...) nauw betrokken bij het toepassen van het Toetsingskader.
Ons planningsproces verloopt aan de hand van dat kader, een leidraad. Het
is bijna een spoorboekje, aan de hand waarvan de bewindslieden worden geïnformeerd
over het advies van de chef defensiestaf (...) wij (laten) alle aspecten van
het Toetsingskader nauwlettend de revue passeren. Bij de analyse van een daadwerkelijk
idee over een nieuwe missie bekijken wij al die aspecten. Vervolgens proberen
wij een antwoord te vinden.»4Schouten: «Voor zover ik weet, zijn en worden die (aandachtspunten) nog steeds gehanteerd bij het opstellen van adviezen
richting de politiek. Ik kan me niet herinneren dat het in bepaalde vaste
orders nog eens een keer in een document is opgenomen. Maar nogmaals,
voor zover ik weet wordt het gewoon als leidraad gebruikt aan de hand van
de 14 punten zoals die daarin zijn geformuleerd.»1Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter:«Wij nemen het Toetsingskader zeer serieus. Ik vind het een belangrijke
verbetering van de besluitvorming van Defensie. Het wordt nagelopen (...)
en draagt bij aan een zorgvuldige besluitvorming.»2De vraag over de toepassing van het Toetsingskader wordt ook voorgelegd
aan Kamerleden.Woordvoerder voor de PvdA, Valk:«Ik herinner mij (...) dat tijdens de beslissing om deel te nemen
aan de Kosovo-operaties (...) in de fractie nadrukkelijk is gesproken over
het Toetsingskader. Dat gebeurt impliciet en expliciet; impliciet natuurlijk
zeer door de vraag: wat is het doel van die operatie en in hoeverre is die
operatie ook uit te voeren? Die lijst bestaat uit zo'n 14 punten. Het is niet
zo dat ieder punt uitgebreid wordt gewikt en gewogen. Ik denk dat het misschien
toch wat globaler gebeurt, maar wij zijn ons er heel goed van bewust dat het
Toetsingskader een belangrijk instrument is voor je afweging.»3Woordvoerder voor de VVD, Blaauw:«Wij volgen natuurlijk de punten daarin, maar beoordelen ook zelf
of wij het noodzakelijk vinden om aan een bepaalde vredesoperatie deel te
nemen.»4De plaatsvervangend Chef Defensiestaf stelt dat het Toetsingskader ook
wordt toegepast in de fasen van de voortzetting en afronding van deelname
aan een operatie.Van Baal: «(...) het wordt ook gebruikt op het moment dat een operatie
heroverwogen zou moeten worden. Het gaat dus niet alleen om het moment, waarop
je aan een operatie begint, maar vooral ook om het moment, waarop het mandaat
afloopt. Dan is de vraag wat er verder gebeurt.»5De directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie illustreert
tijdens de hoorzittingen dat het «toepassen van het Toetsingskader»
binnen de ministeries ook anders wordt opgevat, namelijk als het informeren
van de Tweede Kamer over een besluit. Deze interpretatie is ingegeven doordat
in het vijfde aandachtspunt wordt gerefereerd aan de procedure van de betrokkenheid
van het parlement bij de besluitvorming over uitzendingen.(vraag: Wordt het Toetsingskader ook toegepast bij besluiten over voortzetting
of afronding van operaties?)De Winter: «Ja. Het punt van de termijn is altijd een belangrijk
aandachtspunt. Dat speelt uiteraard ook een rol bij de voortzetting van operaties.
In het Toetsingskader staat dat verandering van het karakter van operaties
aan de Kamer dient te worden gemeld. Dat gebeurt in het algemeen zorgvuldig:
bij belangrijke operaties, zeker in Bosnië, wordt regelmatig gerapporteerd
over de gang van zaken, eventuele veranderingen in de situatie enzovoort.»6Ook de directeur-generaal Politieke Zaken van het ministerie van Buitenlandse
Zaken verwijst in de hoorzitting naar het Toetsingskader als hij doelt op
het informeren van de Kamer.Van Eenennaam: «Gelet op het karakter van dat besluit, de activation
request, was geen ministerraadsbesluit nodig en was ook het Toetsingskader
niet van toepassing.»7Het Toetsingskader wordt niet geraadpleegd binnen de permanente vertegenwoordiging
in Brussel, bijvoorbeeld als er besluiten aan de orde zijn binnen de NAVO-raad
die te maken hebben met een (mogelijke) uitzending van Nederlandse troepen.Permanent Vertegenwoordiger bij de NAVO, Biegman:«Het Toetsingskader van veertien punten is ons uiteraard bekend.
Wij kijken daar zelf niet zo precies naar, omdat dit in Den Haag gebeurt.
Wij worden geïnstrueerd vanuit Den Haag. Den Haag checkt aan de hand
van het Toetsingskader of het allemaal klopt en zegt dan «ja»
of «nee». Dat hoeven wij niet nog een keer te doen.»1NutOver het nut van het Toetsingskader merken de gehoorden op:Schouten: «Ik denk dat het een buitengewoon nuttig middel is om
af te vinken of alle overwegingen die relevant zijn, aan de orde zijn gekomen.
In die zin denk ik dat het een buitengewoon nuttig instrument is, ook als
je operationeel denkt over de vraag: wat moet ik de minister adviseren.»2Valk: «(...) ik (vind) het grote belang van dit Toetsingskader –
misschien moet het verder verfijnd worden – dat je als Kamer, als besluitvormers
in ieder geval nog eens jezelf nader bevraagt: wat wil je, hoe haalbaar is
een missie, hoe verstandig is het om deel te nemen aan een operatie?»3Woordvoerder voor GroenLinks, Vos:«Ik denk (...) ook dat het goed is dat het Toetsingskader formeel
is vastgelegd, dat dit steeds bij de besluitvorming over uitzendingen aan
de orde is en dat de Kamer daar samen met de regering aan toetst of een uitzending
al dan niet verantwoord is.»4KanttekeningenDoor de gehoorden wordt een aantal kanttekeningen gezet bij het gebruik
van het Toetsingskader. Zo wijzen enkele gehoorden erop dat het Toetsingskader
niet meer dan een hulpmiddel is in de besluitvorming. Elk besluitvormingstraject
staat op zichzelf en heeft zijn eigen modaliteiten. In het Toetsingskader
staat dan ook dat het zich niet leent voor mechanische toepassing.Van Mierlo: «Geen enkele situatie lijkt op een andere. Het generaliseren
van normen geeft een misleidend gevoel van veiligheid ten aanzien van je besluitvorming.
Het is altijd een politieke beslissing, maar ik vind het wel goed dat je beiden
beschikt over een gezamenlijke checklist, aan de hand waarvan je kunt vragen:
heb je daar en daar aan gedacht en wat is je antwoord daarop? (...) Ik vond
het (Toetsingskader) niet zo nodig. Ik vind dat
het doordat het meer gemechaniseerd wordt, het lijkt alsof het gedepolitiseerd
wordt. Dat moet je juist niet hebben. Het was het gevoelen van de Kamer. Dat
respecteer ik ook en ik vind dat wij een redelijke nota hebben gemaakt.»5De Grave: «Het Toetsingskader is (...) slechts een kader, niet een
soort boekje waarin je alles kunt vinden. Heb je een moeilijk probleem, blader
in het Toetsingskader en op bladzijde 3 onder punt 7 staat het antwoord (...)
Je moet je verstand er altijd bij blijven gebruiken.»6De Winter: «(...) in het Toetsingskader (...) staat (...) dat het
een flexibel geheel is, dat er geen vaste criteria zijn en dat het niet mechanisch
kan worden toegepast; er staan nog meer van dit soort opmerkingen in. Ik herinner
mij dat bij de behandeling van het Toetsingskader in de Tweede Kamer, in november
1995, veel Kamerleden hebben gewezen op het flexibele karakter; het Toetsingskader
kan immers niet mechanisch worden toegepast. Dat geldt ook voor de wijze waarop
wij ermee omgaan bij het opstellen van brieven aan het parlement
en bij de verdediging van besluiten door de minister in het parlement.»1Ook worden opmerkingen gemaakt over het gewicht van de verschillende aandachtspunten.
Er zijn punten die zwaarder wegen dan andere. Het belang dat wordt gehecht
aan de aandachtspunten verschilt per operatie.De Winter: «Uiteraard zijn bepaalde punten belangrijker dan andere
(zoals) bijvoorbeeld de risicoanalyse, de politieke doelstelling, de vraag
of andere bondgenoten meedoen en de vraag of er draagvlak in de Kamer is.
Als wij vooraf weten dat er geen draagvlak in de Kamer is, hoeven wij er überhaupt
niet aan te beginnen. Dat maakt de toepassing van het Toetsingskader simpel.
Het is afhankelijk van de situatie zelf welke punten langdurig aandacht krijgen
(...)»2Er wordt daarnaast op gewezen dat weging van de aandachtspunten van het
Toetsingskader door verschillende actoren kan leiden tot verschillende conclusies.Valk: «Ik sluit niet uit dat, als iemand mordicus tegen deelname
aan een operatie is, hij voedsel vindt in het Toetsingskader om dat te staven
en dat iemand die vindt dat absoluut moet worden meegedaan net zo goed met
een beroep op dat Toetsingskader stof vindt om zijn positie te schragen. Wat
dat betreft is dat Toetsingskader niet heel erg dwingend en kent het ook zijn
algemeenheden (...) Als bij de uitzending naar Srebrenica dit Toetsingskader
zou hebben bestaan, zou misschien op grond van hetzelfde Toetsingskader generaal
buiten dienst Couzy gezegd hebben: ja, maar het kan niet volgens die en die
punten. Volgens datzelfde Toetsingskader zou ik misschien gezegd hebben: ja,
maar het kan wel volgens die en die punten.»3De Grave: «Er zitten (...) soms elementen van beoordeling in die
tegenstrijdig kunnen zijn.»4Aanpassen?Enkele gehoorden zien er het nut niet van in om het Toetsingskader te
actualiseren dan wel te preciseren.(vraag: Is er aanleiding geweest om het Toetsingskader te actualiseren?)De Winter: «Nee. Gelet op het karakter van het Toetsingskader, dat
bestaat uit aandachtspunten en dat een flexibel geheel vormt, is dat naar
mijn mening niet nodig geweest.»5Van Middelkoop: «Als het gaat in de richting van precisering ervan,
komen er al gauw dingen op papier te staan die in de barre praktijk van de
internationale politieke orde eerder een verhindering zijn om datgene te doen
wat nodig is dan iets anders. Er is een grens aan wat je vooraf aan zekerheid
op papier kunt formuleren.»6Andere gehoorden vinden dat het Toetsingskader wel aangepast zou kunnen
worden, en doen in een enkel geval ook concrete suggesties.Oud-minister van Defensie, Voorhoeve:«Ik wil graag kort nog iets zeggen over het Toetsingskader. Ten
eerste, in het Toetsingskader moeten vredesoperaties met een laag en een hoog
risico goed gespecificeerd worden (...) De vraag doet zich voor in hoeverre
(een) risicoanalyse nog sterker gespecificeerd moet worden tot apart document
en of dit aan het Toetsingskader moet worden toegevoegd. Het zit er nu impliciet
in, maar men zou het nog een wat sterkere plaats kunnen geven.Omdat het in het voorjaar van 1995 is geschreven, zitten in het Toetsingskader
geen andere vredesoperaties dan in VN-verband. Bijvoorbeeld bij het onderwerp
financiering van een Nederlandse bijdrage wordt in het Toetsingskader alleen
maar uitgegaan van VN-operaties, terwijl in de praktijk bij
IFOR en SFOR en ook in het geval van Kosovo door de financiële problemen
van de VN en de mandatering aan de NAVO de bijdragende landen zelf hun eigen
rekeningen betalen. Die worden niet meer door de VN vergoed. Dat zou kunnen
leiden tot de overweging om aan het Toetsingskader toe te voegen, dat bij
de afweging en het besluit om al dan niet te gaan ook expliciet moet worden
betrokken de vraag of er een adequate financiering voor de vredesoperatie
is.»1De Grave: «Ik zei al dat het Toetsingskader gebaseerd is op gestolde
ervaring, dus ervaring van eerdere operaties. Als er nieuwe operaties komen,
is het heel goed om te kijken of hier nieuwe ervaringen uit geleerd kunnen
worden, zodat het Toetsingskader verder kan worden aangescherpt. Ik ben daar
sterk voor. Ik denk dat er een aantal thema's zijn die daarbij aan de orde
kunnen komen. Ik kan me voorstellen dat het op bepaalde punten tot verduidelijking
of aanscherping van het Toetsingskader leidt.»2Minister-president Kok:«Ik ben, ook als minister-president, erg geïnteresseerd in
de vraag hoe lessen kunnen worden getrokken uit de opgedane ervaringen die
ook aanleiding geven tot kritische noten en kritische zelfreflectie. Het gaat
over ons en over mijzelf. Je kijkt ook naar het Toetsingskader. Hoe luidt
het huidige Toetsingskader? Is dat aan een zekere review toe?»3Algemeen beeldHet algemene beeld dat uit de hoorzittingen naar voren komt is dat het
Toetsingskader door de gehoorden wordt gezien als een nuttig instrument in
de besluitvorming. Volgens ministers, ambtenaren en militairen wordt het betrokken
in de besluitvorming voorafgaande aan een besluit tot uitzending, maar ook
in de fasen van voortgang en afronding van een operatie, en wordt langs de
lijnen van het Toetsingskader aan de ministers geadviseerd. Dit lijkt vooral
te gebeuren binnen de Defensiestaf. Het Toetsingskader speelt binnen de ministeries
een hoofdrol op het moment dat een besluit moet worden genomen, en daarna
bij het verantwoorden van een besluit aan de Tweede Kamer. Aan de term «toepassing
van het Toetsingskader» wordt binnen de ministeries regelmatig een beperkte
interpretatie gegeven, namelijk het informeren van de Kamer over een besluit
inzake uitzending. De woordvoerders van de verschillende partijen stellen
vooral prijs op het Toetsingskader omdat het hun een handvat geeft om te kunnen
afwegen of een uitzending verantwoord is. Ook kan het een rol spelen bij de
discussie binnen de fractie.Betrokkenen zien het Toetsingskader als niet meer dan een hulpmiddel in
de besluitvorming. De veertien aandachtspunten liggen voor de hand. Bepaalde
aandachtspunten worden belangrijker geacht dan andere. Zij worden niet beschouwd
als harde voorwaarden. De tijd die wordt stilgestaan bij een aandachtspunt
verschilt per afzonderlijk besluitvormingstraject. Het eindoordeel over uitzending
blijft altijd een zelfstandig politiek besluit, waarin andere factoren dan
genoemd in het Toetsingskader een rol kunnen spelen. De gehoorden verschillen
van mening over de noodzaak het Toetsingskader te actualiseren, dan wel te
preciseren.5.3 Toetsingskader volgens documentenonderzoekDe commissie heeft de vraag naar de toepassing van het Toetsingskader
niet alleen aan de orde gesteld in de hoorzittingen, maar zich tevens deze
vraag gesteld bij het uitvoeren van het documentenonderzoek. In de nu volgende
paragraaf beschrijft de commissie aan de hand van de geraadpleegde documenten
of en op welke wijze het Toetsingskader bij de besluitvorming over de verschillende
onderzochte operaties is toegepast. Aangezien het Toetsingskader betrekking
heeft op drie trajecten van besluitvorming over uitzending van Nederlandse
militaire eenheden, maakt de commissie in de beschrijving tevens
dit onderscheid. Eerst wordt aangegeven in welke mate het Toetsingskader is
toegepast in de besluitvorming binnen en tussen ministeries. Vervolgens wordt
het gebruik van het Toetsingskader geschetst in de informatievoorziening aan
de Tweede Kamer. Tenslotte wordt beschreven in welke mate het Toetsingskader
door de Tweede Kamer wordt betrokken in het overleg met de regering.Ter verduidelijking merkt de commissie op dat zij op deze plaats de integrale
toepassing van het Toetsingskader als instrument ter toetsing van de besluitvorming
tegen het licht houdt aan de hand van concrete verwijzingen. Zij geeft niet
in extenso aan welke «losse» aandachtspunten uit het Toetsingskader
een rol in de besluitvorming hebben gespeeld. Dit is voor de verschillende
operaties beschreven in het vierde hoofdstuk in de paragraaf «Criteria».
Wellicht ten overvloede zij hierbij aangetekend dat de operaties UNAMIC/UNTAC
en UNPROFOR dateren van voor het Toetsingskader.a. binnen ministeriesOp grond van dossieronderzoek naar een achttal uitzendingen waarop het
Toetsingskader van toepassing is1meent de commissie dat het Toetsingskader binnen de ministeries
in een beperkt aantal gevallen wordt gebruikt in de schriftelijke advisering
en informatievoorziening. Het wordt in bijzonder weinig gevallen integraal
toegepast in documenten inzake een besluit over Nederlandse deelname. Ook
verwijzingen naar het Toetsingskader komen niet vaak voor. Wanneer een besluit
over voortzetting of afronding aan de orde is, speelt het Toetsingskader in
de ambtelijke documenten een nog minder grote rol.De Implementation Force (IFOR) is de eerste onderzochte operatie waarbij
het Toetsingskader kan worden betrokken. In de besluitvorming voorafgaande
aan het besluit tot deelname komen in de ambtelijke stukken niet tot nauwelijks
verwijzingen naar het Toetsingskader voor. Er zijn geen nota's aangetroffen
waarin alle aandachtspunten integraal worden langsgelopen. Kort voor de definitieve
besluitvorming over deelname wordt het Toetsingskader in een ambtelijke nota
aangehaald. De minister van Buitenlandse Zaken woont in december 1995 de vredesimplementatieconferentie
in Londen bij en beschikt dan over een achtergrondnotitie waarin staat omschreven
aan welke voorwaarden de Nederlandse deelname aan IFOR moet voldoen, «mede
tegen de achtergrond van het Toetsingskader». De commissie heeft geen
documenten aangetroffen waaruit blijkt dat in de fase van de voortgang het
Toetsingskader is gebruikt. Dit geldt ook voor de evaluatie van IFOR halverwege
het mandaat en voor een besluit tot uitbreiding van de Nederlandse bijdrage.Het Toetsingskader wordt in 1996 door ambtelijk Defensie niet van toepassing
geacht op de uitzending van militairen in het kader van een civiele operatie
als de UNIPTF. Ook zijn geen documenten inzake de Nederlandse deelname aan
de operatie UNTAES aangetroffen waarin het wordt gebruikt of eraan wordt gerefereerd.
Eind november 1996 vindt besluitvorming plaats in de ministerraad op basis
van het Toetsingskader. De raad spreekt dan over de formele terbeschikkingstelling
aan de NAVO van Nederlandse militaire eenheden voor de operatie SFOR. Op verzoek
van de minister van Binnenlandse Zaken wordt voor deze ministerraad een notitie
geschreven waarin, voorzover mogelijk op dat moment, de Nederlandse deelname
aan SFOR integraal wordt getoetst aan de veertien aandachtspunten van het
Toetsingskader. Het is het eerste document dat door de commissie is aangetroffen,
waarin de veertien aandachtspunten integraal worden doorgelopen. De ambtenaren
van Buitenlandse Zaken en Defensie adviseren hun ministers de
notitie niet aan de Tweede Kamer te zenden. Hiervoor zijn drie redenen: er
wordt gevreesd dat teveel gewicht aan het Toetsingskader wordt toegekend,
het creëert een belangrijk precedent, en bovendien zijn de antwoorden
op de vragen van het Toetsingskader op dat moment nog niet volledig voorhanden.
De minister handelt overeenkomstig het advies van de ambtenaren. In de verdere
besluitvorming over SFOR heeft de commissie geen ambtelijke stukken aangetroffen
waarin het Toetsingskader wordt gebruikt.Dit is wel het geval in de stukken over Nederlandse deelname aan het Mine
Action Centre. De uitzending van mijnenruimstructeurs wordt lange tijd opgehouden
omdat de juridische status van het personeel onbevredigend geregeld is, waardoor
te grote risico's worden gelopen. De minister van Defensie wordt hierover
geïnformeerd door de Directie Juridische Zaken. De directie constateert
een spanningsveld tussen uitzenden op grond van de op dat moment geldende
regelingen en het Toetsingskader.In de besluitvorming voorafgaande aan het
verkennen van mogelijkheden van Nederlandse deelname aan UNFICYP speelt het
Toetsingskader een rol in de discussie over de intussen minimale Nederlandse
bijdrage aan VN-operaties. Ambtenaren van Buitenlandse Zaken verwijten Defensie
een «restrictieve interpretatie» van het Toetsingskader. Bij Buitenlandse
Zaken is men van mening dat Defensie op grond van een zeer strikte interpretatie
van het Toetsingskader te terughoudend is geworden ten aanzien van uitzendingen
naar VN-operaties. Om de presentie toch te kunnen vergroten moet worden gezocht
naar een operatie waarlangs zonder grote problemen het Toetsingskader kan
worden gelegd. In de stukken die gaan over deelname aan UNFICYP wordt het
echter niet genoemd.Met betrekking tot de operaties in en rond Kosovo wordt het Toetsingskader
in de advisering met regelmaat genoemd. In een groot aantal gevallen gaat
het dan echter niet om een interne toetsing van de besluitvorming, maar om
een meer beperkte interpretatie van het Toetsingskader, die ook in de hoorzittingen
is gesignaleerd. De ministers worden gewezen op het feit dat «volgens
de procedure van het Toetsingskader» of «conform het Toetsingskader»
bepaalde besluiten aan de Tweede Kamer dienen te worden voorgelegd. Ook in
de ministerraad wordt met regelmaat op deze wijze naar het Toetsingskader
verwezen.Het Toetsingskader wordt ook enige malen gebruikt als toetsingsinstrument.
Het tweede door de commissie aangetroffen document waarin de veertien aandachtspunten
van het Toetsingskader worden langsgelopen, dateert van november 1998. Het
betreft een nota van de CDS waarin de deelname aan de Extraction Force wordt
getoetst. De minister van Defensie instrueert in februari 1999 zijn ambtenaren
dat de politieke besluitvorming over een eventuele Nederlandse deelname aan
een vredesmacht pas kan beginnen nadat de relevante bepalingen van het interim-vredesakkoord
van Rambouillet langs de aandachtspunten van het Toetsingskader kunnen worden
gelegd. Begin juni 1999 wordt een notitie voor de ministerraad over Nederlandse
deelname aan KFOR opgezet volgens de lijn van het Toetsingskader. Dit is het
derde document waarin het integraal wordt toegepast.b. tussen ministeries en Tweede KamerAangezien het Toetsingskader in eerste aanleg is bedoeld om het overleg
tussen regering en Tweede Kamer te structureren, mag worden verwacht dat het
consequent wordt gebruikt in de informatieoverdracht aan de Kamer over uitzendingen.
Aanvankelijk speelt het Toetsingskader een duidelijke rol in
de schriftelijke en mondelinge informatie over de operatie IFOR aan de Tweede
Kamer. Vervolgens wordt in de periode 1996–1998 evenwel zelden expliciet
naar het Toetsingskader verwezen en blijkt ook uit de opzet van brieven aan
de Kamer dat de veertien aandachtspunten niet integraal als leidraad zijn
gebruikt.Het Toetsingskader wordt toegepast in de informatievoorziening over IFOR.
In een begeleidende brief bij spreekpunten van minister Voorhoeve voor een
algemeen overleg in november 1995 staat dat «er zo veel mogelijk rekening
(is) gehouden met de aandachtspunten van het op 28 juni jl. naar de Tweede
Kamer gestuurde Toetsingskader». Ook de spreekpunten van minister Van
Mierlo vertonen de structuur van het Toetsingskader. Eind november vindt een
vertrouwelijke briefing plaats, waarin aan de Kamerleden wordt meegedeeld
aan welke voorwaarden de operatie mede tegen de achtergrond van het Toetsingskader
moet voldoen.In de uitvoerige brief over de uitzending in het kader van IFOR van december
1995 is expliciet aangegeven dat de aandachtspunten zijn langsgelopen. Impliciet
dan wel expliciet passeren ze inderdaad de revue:Directeur Algemene Beleidszaken van het ministerie van Defensie, De Winter:«Ik weet (...) dat het Toetsingskader zeer uitvoerig is gebruikt
bij IFOR. In de brief aan de Tweede Kamer waarin wordt besloten dat wij meedoen,
is het Toetsingskader uitvoerig gehanteerd. Minister Voorhoeve heeft het besluit
toegelicht in de Kamer, aan de hand van het Toetsingskader.»1In brieven aan de Tweede Kamer omtrent uitbreiding of aflossing van het
Nederlandse IFOR-contingent wordt het Toetsingskader niet als instrument voor
(her)weging van een besluit aangevoerd.In de brieven en overleggen waarin de Nederlandse deelname aan de operaties
UNIPTF en UNTAES aan de orde is, wordt door de regering geen expliciete relatie
met het Toetsingskader gelegd. Dat is evenmin het geval ten aanzien van de
omvangrijke uitzending naar SFOR, zowel inzake het besluit tot deelname als
bij besluiten tot uitbreiding en voortzetting. In de brief over de (bescheiden)
bijdrage aan het Mine Action Centre ontbreekt ook een link naar de veertien
aandachtspunten. Hetzelfde geldt voor de brieven over het besluit inzake de
Nederlandse deelname aan UNFICYP. Desgevraagd stelt de minister van Defensie
tijdens het algemeen overleg over laatstgenoemde uitzending dat het Toetsingskader
«natuurlijk» een rol heeft gespeeld.In de informatievoorziening aan de Kamer over de operaties in en rond
Kosovo wordt het Toetsingskader vaak genoemd. In veel gevallen wordt dan gedoeld
op het informeren van de Kamer inzake een besluit over uitzending. Ook wordt
met regelmaat verwezen naar het Toetsingskader met als implicatie dat een
te nemen besluit zal worden getoetst aan de veertien aandachtspunten. Kabinetsbesluiten
over uitzending naar de verschillende operaties in en rond Kosovo zijn volgens
de brieven in overeenstemming met het Toetsingskader.2c. door Tweede KamerDe woordvoerders wekken over het algemeen in de algemene overleggen en
plenaire debatten niet de indruk dat zij het Toetsingskader integraal hebben
gebruikt bij de afweging over een besluit tot uitzending. Daarnaast geldt
ook hier het eerder gesignaleerde patroon: de woordvoerders refereren de laatste
jaren vaker aan het Toetsingskader. Dit lijkt te maken te hebben met het feit
dat de term in toenemende mate in brieven en overleggen door de regering wordt
genoemd.Eind oktober 1995 wordt door het Kamerlid Verhagen (CDA) het Toetsingskader ingeroepen bij het uiten van bedenkingen tegen het regeringsbesluit
formeel troepen voor planningsdoeleinden aan SACEUR ter beschikking te stellen
voor IFOR voordat overleg met de Kamer kan plaatsvinden. Verhagen verwijst
naar het tweede aandachtspunt. Hij stelt de vraag hoe formeel troepen ter
beschikking kunnen worden gesteld voordat een VN-mandaat is vastgesteld. In
het vervolgtraject van de besluitvorming over IFOR wordt nog één
maal naar het Toetsingskader verwezen. In het plenaire debat over deelname
aan IFOR in december 1995 wordt het door de laatste woordvoerder, Stellingwerf
(RPF), kort aangehaald. In de verdere inbreng van woordvoerders in overleggen
met de regering waarin uitbreiding of aflossing van de Nederlandse deelname
aan IFOR aan de orde is, wordt het Toetsingskader niet aangehaald. Dit geldt
ook voor het Algemeen Overleg over de uitzending in het kader van de UNIPTF.
Over de deelname aan UNTAES wordt niet met de regering overlegd.In alle onderzochte fasen van de besluitvorming over SFOR1wordt het Toetsingskader één maal aangehaald. Dit gebeurt als
wordt gesproken over een mogelijke voortzetting van deze operatie in juni
1997 door het Kamerlid Verhagen (CDA). Hij stelt dat een besluit hierover
moet worden genomen aan de hand van het Toetsingskader. In het algemeen overleg
over de uitzending in het kader van UNFICYP zegt woordvoerder Van den Doel
(VVD) ervan uit te gaan dat de aandachtspunten van het Toetsingskader zijn
langsgelopen, hoewel er niet naar wordt verwezen in de brief van de regering.In de inbreng van de woordvoerders over Nederlandse deelname aan de operaties
in en rond Kosovo wordt het Toetsingskader vaker – maar niet systematisch –
betrokken. Enkele malen wordt aangegeven dat politieke besluitvorming op basis
van het Toetsingskader dient plaats te vinden. Des te opvallender is dan dat
de woordvoerders in oktober 1998, wanneer zij feitelijk instemmen met de Activation
Order ten behoeve van de luchtacties, zelf niet naar het Toetsingskader verwijzen.In de hoorzittingen stelt de woordvoerder van GroenLinks over de toepassing
van het Toetsingskader bij het formuleren van het fractiestandpunt ten aanzien
van de luchtaanvallen:Vos: «Ik denk dat het Toetsingskader cruciaal is om dit soort besluiten
op een goede manier te nemen. In die zin maken wij daar gebruik van. Voor
ons is van grote betekenis geweest, ook bij deze operatie, dat het Toetsingskader
aan de ene kant spreekt over de politieke wenselijkheid en aan de andere kant
over de haalbaarheid van een operatie. Voor GroenLinks was van groot belang
of het noodzakelijk was tot deze operatie over te gaan. Dat is een cruciaal
punt in het Toetsingskader, denk ik. Wij vonden dat dit zo was. Het Toetsingskader
spreekt over een aantal zaken, zoals bedreiging van internationale vrede en
veiligheid. Wij vonden dat de situatie daar een bedreiging was voor de hele
regio. Wij vonden ook dat er een grootschalige schending van mensenrechten
plaatsvond. Dat was voor GroenLinks de belangrijkste reden om te zeggen: het
moet mogelijk zijn om, als er geen andere oplossingen zijn, tot militaire
inzet over te gaan.Het Toetsingskader stelt onder meer dat er bij voorkeur een VN-mandaat
moet zijn waaronder gewerkt wordt. Daarover is uiteraard discussie geweest.
De andere kant van het Toetsingskader is alles wat met haalbaarheid van de
operatie te maken heeft in de zin van: is er een helder militair en politiek
doel, hoe staat het met deelname van andere landen en hoe staat het met de
risicoanalyse? Wij vonden dat de regering ons op dat moment over al dat soort
zaken goede informatie had gegeven en dat wij aan de hand daarvan een oordeel
konden geven over de eerste beslissingen rond de act ord-operatie.»2Wanneer wordt gesproken over de Nederlandse bijdragen aan de verificatiemissies
en de Extraction Force, refereert één Kamerlid aan het Toetsingskader.
Het wordt niet aangehaald bij de instemming met deelname aan
operatie Allied Harbour in april 1999. In juni
1999 maken sommige woordvoerders duidelijk pas in te kunnen stemmen met een
kabinetsbesluit over deelname aan KFOR als er duidelijkheid bestaat ten aanzien
van alle aandachtspunten. Als vervolgens met de regering wordt gesproken over
de uitzending van de Nederlandse bijdrage aan KFOR, geven bijna alle woordvoerders
aan de uitzending in overeenstemming met het Toetsingskader te achten.Algemeen BeeldHet algemene beeld dat oprijst uit de bestudering van de documenten over
de onderzochte operaties is dat het Toetsingskader als instrument ter toetsing
van de besluitvorming wel een rol speelt maar niet of nauwelijks integraal
wordt toegepast. Er wordt sinds enige jaren in toenemende mate aan gerefereerd.
Dit geldt voor de schriftelijke advisering aan de ministers en de ministerraad,
het verantwoorden van besluiten aan de Tweede Kamer, en voor het gebruik van
het Toetsingskader in de inbreng in overleggen en debatten van de zijde van
de Tweede Kamer.Ten aanzien van het gebruik van het Toetsingskader binnen de ministeries
constateert de commissie dat zij in het documentenonderzoek naar de acht onderzochte
operaties waarop het Toetsingskader zonder meer van toepassing is, welgeteld
drie notities heeft aangetroffen waarin een uitzending integraal wordt getoetst
aan de veertien aandachtspunten van het Toetsingskader. Verdere verwijzingen
zijn schaars of hebben slechts betrekking op de in het Toetsingskader omschreven
procedure voor betrokkenheid van het parlement bij uitzendingen.Ten aanzien van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer valt op dat
in geen enkele brief aan de Kamer over een besluit tot uitzending de veertien
aandachtspunten integraal worden langsgelopen. Dit is evenmin het geval in
brieven over wijziging van mandaat, locatie en taken alsmede over voortzetting
van operaties. Overigens zijn ook verwijzingen naar het Toetsingskader schaars
tot de zomer van 1998. Sinds die tijd is het aantal malen dat het Toetsingskader
wordt genoemd in brieven, overleggen en debatten sterk toegenomen.Met betrekking tot het gebruik van het Toetsingskader door Kamerleden
heeft de commissie, na bestudering van de inbreng van woordvoerders in overleggen
en debatten, niet kunnen constateren dat het integraal wordt toegepast om
te komen tot een oordeel over een besluit tot uitzending. In enkele gevallen
roepen individuele woordvoerders op tot gebruik van het Toetsingskader bij
een te nemen besluit. De Kamer geeft echter in overleggen en debatten waarin
een besluit over uitzending aan de orde is, niet uitdrukkelijk te kennen het
besluit in overeenstemming, dan wel in strijd met het Toetsingskader te achten.
Uitzondering hierop is het debat over de Nederlandse deelname aan KFOR.5.4 AngolaHet Toetsingskader speelt een belangrijke rol bij de beoordeling van mogelijke
voortzetting van Nederlandse deelname aan de vredesoperatie in Angola. Vanaf
begin jaren '90 neemt Nederland met maximaal enkele tientallen militaire waarnemers
deel aan de operaties UNAVEM II en UNAVEM III, ter ondersteuning van het verzoeningsproces
tussen de Angolese regering en Unita. Medio 1997 wordt besloten dat Nederland
niet zal deelnemen aan de operatie UNOMA. Nederland heeft, op grond van een
beoordeling van de missie aan de hand van het Toetsingskader, bedenkingen
over de opzet van deze operatie en de veiligheid van het personeel.De Tweede Kamer wordt in enkele brieven ingelicht over de problematische situatie in Angola. Uit een brief van april 1996 blijkt dat
het vredesproces in Angola traag verloopt en dat de mogelijkheden voor de
Nederlandse waarnemers om hun taken uit te voeren teleurstellend zijn.1In juli 1996
bericht de minister van Defensie echter dat hij heeft besloten de aanwezigheid
van waarnemers in Angola te handhaven.2Tijdens de
plenaire behandeling van de begroting van Defensie voor 1997 in november 1996
vraagt het Kamerlid Van den Doel (VVD) aandacht voor de Nederlandse deelname
aan operatie UNAVEM III.3Hij noemt
het een vergeten missie en vraagt aandacht voor het feit dat de Nederlandse
waarnemers onder slechte omstandigheden en in een verslechterende omgeving
moeten opereren. Er is geen zicht op verbetering. Van den Doel vraagt om de
waarnemersmissie af te bouwen: «goede argumenten om de missie te handhaven,
zijn er niet». De minister van Defensie vindt dat het niet verstandig
is, «met de eindstreep in zicht», de deelname te beëindigen.
Hij is voornemens de bijdrage, zoals overeengekomen, te beëindigen per
1 februari 1997. Dienaangaande zal de Kamer echter nog nader worden geïnformeerd.4Begin april 1997 bericht de minister van Defensie dat UNAVEM binnenkort
zal worden beëindigd, maar dat de VN in Angola zullen blijven. De Nederlandse
UNAVEM-waarnemers zullen uiterlijk in juli 1997 naar Nederland terugkeren.
Voor Nederlandse deelname aan de vervolgmissie wordt de deur op een kier gehouden.
In de brief staat dat dit zal afhangen van de voorstellen voor deze missie.
Hierbij wordt echter al aangegeven dat «naar de mening van de Nederlandse
regering twijfelachtig (is) of met de door de SGVN voorgestelde geringe aanwezigheid
de taken kunnen worden uitgevoerd».5In juni 1997 geeft plaatsvervangend Chef Defensiestaf Van Baal zijn minister
nadere informatie naar aanleiding van het besluit niet deel te nemen aan de
vervolgmissie UNOMA. Uit de nota blijkt dat deelname aan deze operatie is
afgewezen op grond van een expliciete toetsing aan de aandachtspunten van
het Toetsingskader. Doorslaggevende factoren voor het besluit niet deel te
nemen zijn de haalbaarheid van de missie, de veiligheid van het personeel,
en de haalbaarheid van de operationele karakteristieken. Van Baal stelt dat
het zeer de vraag is of de fors kleinere vervolgmissie in staat zal zijn de
opgedragen taken uit te voeren. De veiligheid moet, door de afwezigheid van
een snelle reactiemacht, worden gewaarborgd door de Angolese regering. Dit
biedt onvoldoende zekerheid. Daarnaast zal moeten worden gewerkt met versleten
materieel, dat niet snel zal kunnen worden vervangen en is de medische ondersteuning
onvoldoende.6In juli 1997 deelt de minister van Defensie aan de Tweede Kamer mee dat
alle waarnemers zijn teruggekeerd naar Nederland. Ook bericht hij over de
instelling van de vervolgmissie UNOMA. Nederland zal hieraan geen bijdrage
leveren. De VN heeft voldoende aanbiedingen en «bovendien heeft Nederland
bedenkingen tegen de plannen op basis waarvan de UNOMA wordt ontplooid: gezien
de beperkte omvang en de samenstelling van de missie zullen de waarnemers
nauwelijks in staat zijn hun werkzaamheden naar behoren uit te voeren. Ook
is, mede door het ontbreken van een snelle reactiemacht, de veiligheid van
de waarnemers niet afdoende verzekerd», zo wordt de Tweede Kamer gemeld.
Een verwijzing naar het Toetsingskader ontbreekt echter in de brief aan de
Kamer.75.5 HaïtiBij de Nederlandse deelname aan operaties in en rond Haïti wordt
door Kamer en regering een specifieke invulling gegeven aan het Nederlands
belang als motief voor de uitzending.Nederlandse eenheden nemen vanaf eind 1993 tot begin 1996 deel aan de
VN-vredesmissies in Haïti, die zijn gericht op het herstel en de handhaving
van de democratie in dat land. Op verzoek van de Amerikaanse regering stelt
de Nederlandse regering in oktober 1993 een fregat en een Orion patrouillevliegtuig
ter beschikking van de operatie Support Democracy
ter controle van het VN-embargo van Haïti. Met dezelfde marine-eenheden
neemt Nederland deel aan de multinationale troepenmacht (Multinational Force – MNF), die op basis van een mandaat van
de Veiligheidsraad vanaf september 1994 de democratie in Haïti moet herstellen
en handhaven (operaties Restore Democracy en Uphold Democracy). Na het herstel van de democratie wordt
in november 1994 de United Nations Mission in Haïti
(UNMIH) opgericht om toe te zien op de veiligheid in het land en
de voorwaarden te creëren voor het houden van vrije en eerlijke verkiezingen.
Nederland stelt een marinierscompagnie beschikbaar voor UNMIH en vijftien
marechaussees als onderdeel van de International Police
Monitors (IPM).1Bij het besluit van de Nederlandse regering om deel te nemen aan de verschillende
vredesoperaties rond en op Haïti spelen verzoeken van de Amerikaanse
regering een doorslaggevende rol. In de brief van 22 oktober 1993 aan de Tweede
Kamer stellen de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie, Kooijmans
en Ter Beek, dat «de regering (heeft) besloten gehoor te geven aan een
verzoek van de Verenigde Staten maritieme middelen ter beschikking te stellen
ten behoeve van de controle op de naleving van het door de Veiligheidsraad
ingestelde sanctieregime tegen Haïti.»2Als voornaamste motieven om gehoor te geven aan het verzoek van de VS
noemen de bewindspersonen in hun brief het belang dat de regering hecht aan
het herstel van de democratie en de rechtsorde in Haïti, en de ligging
van delen van het Koninkrijk in het Caribisch gebied. Maar uit een aantal
uitspraken en passages in brieven van de betrokken bewindspersonen kan worden
afgeleid dat zowel bij regering als bij Kamer het punt van bondgenootschappelijke
solidariteit een belangrijke rol speelt. Het belang dat een belangrijke bondgenoot,
in casu de VS, heeft bij een vredesoperatie wordt indirect beschouwd als een
Nederlands belang. Op de achtergrond speelt ook mee dat Nederland voorstander
is van een grotere betrokkenheid van de VS bij het beëindigen van de
oorlog in het voormalige Joegoslavië. Europese deelname aan een vredesoperatie
in een voor de VS strategische regio kan van invloed zijn op de bereidheid
van de Amerikaanse regering om te participeren in een vredesoperatie in een
voor de Europese bondgenoten strategisch belangrijke regio: het voormalige
Joegoslavië.Tijdens het overleg met de minister van Defensie over de Nederlandse bijdrage
aan de afdwinging van het VN-embargo tegen Haïti verklaart het Kamerlid
Valk (PvdA) «met nadruk het van belang te vinden dat Nederland meewerkt
aan de uitvoering van deze VN-resolutie. Zoals de VS vanuit Europa wordt gevraagd
om een bijdrage in Bosnië-Herzegovina, zo mogen de Amerikanen van Europa
participatie verwachten in VN-activiteiten in het Amerikaanse deel van het
westelijk halfrond.»3Minister
Ter Beek bevestigt in zijn antwoord dat dit motief ook heeft meegewogen bij
het besluit van de Nederlandse regering: «Bovendien betekent Nederlandse
deelneming een signaal voor de VS dat wantoestanden in een gebied
waarover vooral zij zich grote zorgen maken, ook Nederland ter harte gaan.»1Ook in de brief aan de Kamer van 5 september 1994 over de Nederlandse
deelname aan de vredesafdwingende MNF noemen de (nieuwe) bewindspersonen van
Defensie en Buitenlandse Zaken, Voorhoeve en Van Mierlo, als motief voor het
regeringsbesluit in te gaan op het verzoek van de Amerikaanse president om
bij te dragen aan de MNF, naast het herstel van de democratische rechtsorde
en het belang van het Koninkrijk bij stabiliteit in de regio, «het demonstreren
van de Atlantische solidariteit».2In het overleg
over deze brief onderstreept het lid Weisglas (VVD) «het belang van
de demonstratie van Atlantische solidariteit gelet op het belang dat vrijwel
iedereen hecht aan betrokkenheid van de VS bij de Europese regio».3Minister
Van Mierlo bevestigt in het overleg dat de Atlantische solidariteit van grote
betekenis kan zijn voor kwetsbare gebieden binnen het OVSE-gebied.4Bij het overleg over de uitzending van een marinierscompagnie ten behoeve
van de peacekeeping en peacebuilding VN-missie voor Haïti UNMIH verwijst
onder anderen Hillen (CDA) opnieuw op het bondgenootschappelijk motief voor
de uitzending: «De Nederlandse bijdrage is ook noodzakelijk, gegeven
de verhouding met de Verenigde Staten, mede omdat Nederland de VS graag betrokken
wil houden bij activiteiten binnen Europa. Ook dat is aanleiding voor sprekers
fractie om in te stemmen met de uitzending van mariniers naar Haïti.»55.6 Evaluatie ToetsingskaderToepasbaarheidHet Toetsingskader lijkt duidelijk te zijn over de vraag op welk soort
uitzendingen van militairen of militaire eenheden het van toepassing is. In
de nota wordt aangeven dat het van toepassing is op alle uitzendingen die
buiten het bestek vallen van de klassieke collectieve (bondgenootschappelijke)
verdediging. Het gaat dus om vrijwillige uitzendingen, in tegenstelling tot
verplichte uitzendingen op grond van het WEU- of NAVO-verdrag. Achter deze
vrijwillige uitzendingen gaat een grote verscheidenheid aan uitzendingen schuil.
De verzamelterm die in het Toetsingskader wordt gebruikt voor deze operaties
luidt «internationale crisisbeheersingsoperaties».Er wordt in het Toetsingskader een aantal uitzonderingen gemaakt. Uitzending
van militairen die op de Nederlandse Antillen en Aruba dienst doen voor de
verdediging van het Koninkrijk hoeft niet te worden getoetst, evenals plaatsing
van militairen bij de strijdkrachten van bondgenoten of bij staven van NAVO,
VN, WEU en OVSE. Daarnaast is het Toetsingskader niet van toepassing wanneer
militaire middelen worden aangewend om hulp te verlenen bij natuurrampen of
bij humanitaire noodsituaties. De uitzondering die wordt gemaakt voor hulpverleningstaken
geldt overigens alleen wanneer er geen sprake is van een gewapend conflict
of van een verhoogd risico.De duidelijkheid die het Toetsingskader in theorie schept ten aanzien
van de toepasbaarheid is er in mindere mate in de praktijk. De commissie is
in haar onderzoek geconfronteerd met een veelheid aan uitzendingen, die bovendien
wezenlijk van elkaar verschillen. Bij het onderzoek naar de verschillende
operaties blijkt niet altijd helder te zijn of het Toetsingskader van toepassing
is. Deze onduidelijkheid heeft een aantal factoren als oorzaak.Een eerste geval van onduidelijkheid doet zich voor naar aanleiding van
één van de uitsluitingen die in het Toetsingskader wordt opgevoerd.
Het betreft plaatsing van militairen bij staven van NAVO, VN, WEU en OVSE. De uitzending in het kader van UNTAES, een VN-operatie, betreft plaatsing
van louter staffunctionarissen op de hoofdkwartieren van VN-operatie UNTAES
en NAVO-operatie IFOR (liaisonofficieren). Op grond van dit feit zou de conclusie
moeten zijn dat het Toetsingskader op deze uitzending niet van toepassing
is. De commissie gaat er echter van uit dat de uitsluiting in het Toetsingskader
slechts van toepassing is op uitzendingen naar de hoofdkwartieren van de organisaties, en niet op uitzendingen naar hoofdkwartieren
van de organisaties te velde. Het is de commissie
in ieder geval onduidelijk waarom de uitzending van de staffunctionarissen
in het kader van een internationale crisisbeheersingsoperatie niet aan de
aandachtspunten van het Toetsingskader zou hoeven worden getoetst.Een tweede geval van onduidelijkheid doet zich voor naar aanleiding van
een bepaalde interpretatie van de toepasbaarheid
van het Toetsingskader. De commissie is hierop gestuit bij het onderzoek naar
de deelname aan UNIPTF. Het betreft hier het uitzenden van militairen in het
kader van een civiele missie. De commissie heeft kennis genomen van de opvatting
dat het Toetsingskader binnen het ministerie van Defensie «strikt genomen»
niet van toepassing werd geacht op de uitzending van marechaussees in het
kader van UNIPTF, omdat het een civiele (politie-)missie betreft.1Defensie definieert internationale crisisbeheersingsoperaties kennelijk als
louter militaire operaties en/of vindt het Toetsingskader
slechts toepasbaar op de uitvoering van militaire taken. Civiele missies en
taken, al dan niet uitgevoerd door militairen, kunnen echter – zeker
indien zij integraal onderdeel uitmaken van een breed opgezette internationale
civiele en militaire presentie – wel degelijk worden gevat onder de
noemer «internationale crisisbeheersingsoperatie». UNIPTF maakt
deel uit van de United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina (UNMIBH)
en werkt nauw samen met achtereenvolgens IFOR en SFOR ten behoeve van de implementatie
van de militaire en civiele bepalingen van het Akkoord van Dayton. Daarmee
is het een uitzending van een militaire eenheid ten behoeve van een internationale
crisisbeheersingsoperatie. Het Toetsingskader is derhalve onverkort van toepassing.
Oud-minister Voorhoeve merkt over de toepasbaarheid van het Toetsingskader
op UNIPTF op:Oud-minister van Defensie, Voorhoeve:«Ik geloof dat toen werd geoordeeld dat dit niet van toepassing
was, maar ik geloof dat het in de praktijk wel van toepassing was. Het is
een formeel punt. Het was namelijk een civiele operatie. Het ging om in het
algemeen civiele politie – niet de Nederlandse bijdrage, want dat was
Koninklijke marechaussee – als toezicht op de civiele politie van de
voormalig oorlogvoerende partijen. Het was geen executieve politietaak, maar
toezicht en een stukje opleiding. In die zin zou je kunnen zeggen dat het
niet van toepassing is. Anderzijds kun je, denk ik, met meer recht zeggen
dat het wel van toepassing was, omdat wij in feite overgingen tot uitzending
van de Koninklijke marechaussee. Wij hebben geen civiele politie uitgezonden,
wat de meeste andere landen deden. In gedachte waren natuurlijk alle punten
van het Toetsingskader, of je dit nu naar de ene of naar de andere kant toe
besluit, van toepassing.»2Een derde geval van onduidelijkheid staat in een directe relatie met het
vorige punt. Het betreft de toepasbaarheid van het Toetsingskader op de uitzending
van civiel personeel ten behoeve van crisisbeheersingsoperaties.
Een voorbeeld van een dergelijke inzet zijn de verificateurs die in het kader
van de Kosovo Verification Mission van de OVSE worden uitgezonden. Naar de
letter heeft het Toetsingskader alleen betrekking op uitzending van militairen
of militaire eenheden. Er is echter veel voor te zeggen om het Toetsingskader
ook van toepassing te achten op uitzendingen van civiel personeel. De meeste
aandachtspunten zijn ook voor deze uitzendingen zonder meer
relevant. De commissie heeft overigens sterk de indruk dat in de besluitvorming
over deelname aan de genoemde verificatiemissie binnen de ministeries het
Toetsingskader wel degelijk is betrokken.Kortom, met betrekking tot de toepasbaarheid van het Toetsingskader is
niet zozeer de status van het uit te zenden personeel van belang, maar eerder
de aard van de operatie. Het Toetsingskader moet volgens de commissie niet
worden opgevat als een «Toetsingskader voor uitzending van militaire
eenheden», maar als een «Toetsingskader voor uitzendingen ten
behoeve van internationale crisisbeheersingsoperaties».Moment van toepassenOver integrale toepassing van het Toetsingskader is tot nu toe geen vaste
procedure afgesproken, zowel binnen ministeries als tussen ministers en Tweede
Kamer als in de Kamer zelf. Dit geldt zowel voor de toetsing als zodanig als
voor het tijdstip van toetsing.Het Toetsingskader lijkt vooral gezien te worden als een middel om een
initieel besluit over uitzending aan de Tweede Kamer te verantwoorden.Het Toetsingskader is echter tevens (naast verantwoordingsinstrument richting
kabinet en Kamer) in de fase van voorbereiding, voortzetting en afronding
een hulpmiddel in de besluitvorming. Het Toetsingskader dient in al deze fasen
als een handleiding. In het begin van het besluitvormingsproces gaat het dan
vooral om een handleiding voor het verkrijgen van informatie en het geven
van informatie (aan bewindspersonen en Kamer). In de fase van de feitelijke
besluitvorming over en instemming met een uitzending, alsmede in de fase van
de voortzetting, dient het Toetsingskader als een handleiding om een besluit
tot uitzending of voortzetting te verantwoorden. Indien voortzetting van een
presentie op grond van een toetsing aan de aandachtspunten niet verantwoord
wordt geacht, kan tot afronding van deelname worden overgegaan.Onderscheid aandachtspuntenDe commissie constateert dat niet alle veertien aandachtspunten van het
Toetsingskader even helder zijn geformuleerd. Daardoor nodigen sommige aandachtspunten
uit tot verschillende interpretaties. Dit blijkt onder andere uit de Doctrine
Vredesoperaties van de koninklijke landmacht, waarin in een puntsgewijze samenvatting
van het Toetsingskader sprake is van vijftien
«criteria», die wat betreft de inhoud niet volledig overeenstemmen
met het Toetsingskader zoals weergegeven in dit hoofdstuk.1Bepaalde aandachtspunten lijken elkaar te overlappen. Dit geldt bijvoorbeeld
voor het zesde en zevende aandachtspunt (beoordeling politieke en militaire
doelen), het derde, vierde en het achtste aandachtspunt (solidariteit en lastenverdeling),
en het vijfde en achtste aandachtspunt (draagvlak). Andere aandachtspunten
bevatten meerdere toetsingspunten. Dit geldt bijvoorbeeld voor het derde aandachtspunt
over solidariteit, geloofwaardigheid, spreiding van verantwoordelijkheden,
risico's en lasten, en het achtste aandachtspunt, waarin een politiek en maatschappelijk
draagvlak in verband wordt gebracht met lastenverdeling en afspraken over
aflossing tussen landen.De commissie wijst er daarnaast op dat het zevende aandachtspunt niet
duidelijk is over de vraag op welk niveau een
beoordeling van de haalbaarheid van de politieke en militaire doelen moet
worden gegeven. In de eerste zin van dit aandachtspunt wordt een beoordeling
op operatie-niveau gevraagd. Het aandachtspunt
vervolgt echter met de constatering dat vooral operationele karakteristieken
een rol spelen. Dit wijst er op dat een beoordeling van de politieke en militaire
doelen op het niveau van de Nederlandse deelname aan de operatie is bedoeld. De commissie stelt deze onduidelijkheid
expliciet aan de orde, omdat zij in het onderzoek is gestuit op beide interpretaties
van dit aandachtspunt in relatie tot de reeds decennia lopende operatie UNFICYP.
Van deze operatie is de haalbaarheid van vooral het politieke doel op zijn
minst twijfelachtig. Op grond van de eerste interpretatie van het aandachtspunt
zou een negatieve beoordeling van de haalbaarheid van politieke en militaire
doelen moeten worden gegeven (Cyprus als «gebed zonder eind»).
Op grond van de tweede interpretatie is een positief oordeel mogelijk. Ook
over het antwoord op de vraag naar de haalbaarheid van de politieke doelstelling
van operatie Allied Force was er op zijn minst
grote onduidelijkheid, in het bijzonder waar het de vragen betreft of het
mogelijk zou zijn deze doelstelling te bereiken zonder een offensieve inzet
van grondtroepen, en hoe lang met luchtaanvallen zou moeten worden doorgegaan.Het Toetsingskader is enkele weken voor de val van Srebrenica en enkele
maanden voor het einde van de operatie UNPROFOR gereedgekomen. De inhoud ervan
is dan ook in sterke mate gebaseerd op de geleerde lessen van VN-operaties,
specifiek de operatie UNPROFOR. Dit heeft logischerwijs in sterke mate de
inhoud van de veertien aandachtspunten beïnvloed. In het Toetsingskader
zijn ook niet de geleerde lessen verwerkt van de uitzendingen na 1995, bijvoorbeeld
naar aanleiding van het opereren op basis van een vredesafdwingend mandaat
en/of het opereren binnen NAVO-verband. Het Toetsingskader wint hierdoor anno
2000 niet aan overtuigingskracht. Dit wordt versterkt door de hier en daar
bij de aandachtspunten in het Toetsingskader genoemde voorbeelden. Het achtste
aandachtspunt over een toereikend politiek en maatschappelijk draagvlak en
daartoe benodigde internationale lastenverdeling wordt geïllustreerd
met het «goede voorbeeld» van de komende aflossing van de Nederlandse
eenheid in de Bosnische enclave Srebrenica.De Adviesraad Vrede en Veiligheid (AVV) heeft in 1995 een suggestie gedaan
voor een nadere rubricering van de aandachtspunten.1Eerst dienen aandachtspunten over de gronden voor
deelname te worden aangegeven. Deze dienen te worden gevolgd door aandachtspunten
waarin wordt ingegaan op politieke wensen of voorwaarden ten aanzien van een
operatie. Tenslotte kunnen aandachtspunten die betrekking hebben op de uitvoeringsmodaliteiten
worden opgesomd. De AVV merkt op dat deze laatste aandachtspunten (waaronder
bijvoorbeeld het inventariseren van de beschikbare eenheden) in feite alleen
kunnen verhinderen dat aan een operatie wordt deelgenomen. Het advies van
de AVV is in 1995 betrokken bij het Algemeen Overleg over het Toetsingskader.
Aan bovengenoemde suggestie is destijds geen navolging gegeven.Het gebruik van de individuele aandachtspuntenUit de feitelijke beschrijving van de besluitvorming in het derde hoofdstuk
en de analyse van de gebruikte criteria in de besluitvorming in het vierde
hoofdstuk, blijkt dat bepaalde individuele aandachtspunten uit het Toetsingskader
in de praktijk welhaast nooit een rol spelen, terwijl andere aandachtspunten
belangrijke criteria zijn in vrijwel alle onderzochte operaties. Als voorbeeld
van een relatief onbelangrijk aandachtspunt moet het punt van de financiering
worden genoemd. Hoewel het uiteraard van belang is dat de financiële
aspecten van deelname aan een operatie goed geregeld zijn, heeft dit aandachtspunt
geen wezenlijke invloed gehad op besluiten tot deelname, voortzetting of afronding.
Aan aandachtspunten waaraan een groot gewicht wordt gehecht blijkt in de praktijk
een diverse inhoud te zijn gegeven. Een aandachtspunt dat in bijna alle onderzochte operaties een belangrijke
rol speelt en soms zeer zwaarwegend is, betreft de beoordeling van de risico's.
Het minimaliseren van de risico's blijkt in bepaalde gevallen een absolute
voorwaarde voor deelname. Dit aandachtspunt wordt in feite verbijzonderd in
een aantal andere aandachtspunten, te weten de aandachtspunten met betrekking
tot solidariteit, de multinationale benadering, de duidelijke commandostructuur
en ondubbelzinnige rules of engagement. Ook de beoordeling van de haalbaarheid
en overeenstemming van de politieke en militaire doelen kan hier worden genoemd.
In de praktijk hebben deze aandachtspunten vooral inhoud gekregen doordat
Nederland bij risicovolle operaties een voorkeur heeft ontwikkeld voor deelname
binnen NAVO-verband. In het geval van NAVO-operatie Allied
Force tekent de commissie aan dat naar aanleiding van de onduidelijke
gang van zaken rond de doelenkeuze de duidelijkheid van de commandostructuur
in twijfel kan worden getrokken.Eén aandachtspunt, namelijk het punt van de volkenrechtelijke legitimatie
is tot voor kort nooit op de voorgrond getreden. Nederlandse deelname aan
internationale operaties was namelijk tot operatie Allied
Force volkenrechtelijk onomstreden. Omdat het bij genoemde operatie
niet zo was, speelde het voor het eerst een belangrijke rol in de besluitvorming.
Het laatste aandachtspunt van het Toetsingskader vraagt – als overduidelijke
les van de Nederlandse deelname aan UNPROFOR – om een termijn voor iedere
toezegging. Dit bleek in een de facto oorlogssituatie als in operatie Allied Force echter niet mogelijk, waarmee wordt geïllustreerd
dat niet alle aandachtspunten van het Toetsingskader op alle gevallen van
Nederlandse deelname van toepassing kunnen zijn.Het eerste aandachtspunt is van een bijzondere aard. Het betreft geen
wensen, voorwaarden of modaliteiten, maar gronden voor uitzending. Deze moeten
in overeenstemming zijn met Nederlandse belangen en/of de bevordering van
de internationale rechtsorde. Hiermee raakt de concrete invulling van dit
aandachtspunt vooral aan de motieven voor deelname. Het blijkt in de praktijk
onder meer ingevuld door de volgende noties:– bedreiging en/of waarborging van de internationale of regionale
vrede en veiligheid (IFOR, SFOR, KFOR, OKVM, Allied Force);– solidariteit met bondgenoten (UNTAES, UNMIH);– interne belangen van ministeries (UNFICYP, NKVM);– het imago en de internationale positie van Nederland (UNFICYP);– de bescherming van uitgezonden eenheden (EFOR);– humanitaire en Europese belangen (BHMAC, Allied
Harbour).HOOFDSTUK 6 BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN6.0 InleidingIn dit hoofdstuk zijn de bevindingen en de aanbevelingen van de commissie
opgenomen. De bevindingen vallen uiteen in vier categorieën; algemene
bevindingen, bevindingen per thema, specifieke bevindingen naar aanleiding
van de evaluatie van het Toetsingskader en overige, vooral procedurele bevindingen.
De bevindingen zijn opgenomen in de paragrafen 6.1 tot en met 6.4. De aanbevelingen
zijn op dezelfde wijze als de bevindingen gerangschikt. De aanbevelingen zijn
opgenomen in de paragrafen 6.5 tot en met 6.8.6.1 Algemene bevindingenIn deze paragraaf gaat de commissie in op een aantal algemene, thema-overstijgende
bevindingen. In deze bevindingen wordt een aantal trends geïdentificeerd.1. De deelname van Nederland aan vredesoperaties wordt vanaf het begin
van de jaren negentig onder meer ingegeven door een aantal internationaal-politieke
overwegingen. Na het einde van de Koude Oorlog is sprake van een groot aantal
regionale conflicten. Doordat deze minder worden beïnvloed door een tegenstelling
tussen Oost en West, nemen de mogelijkheden voor vredesoperaties in VN-verband
toe. De afloop van de Golfoorlog versterkt het vertrouwen van de internationale
gemeenschap in vredesafdwingende operaties.2. Verschillende concepten van vredesoperaties, gebaseerd op de hoofdstukken
VI en VII van het VN-Handvest, spelen een belangrijke rol in de internationale
besluitvorming over crisisbeheersing. De concepten van «peacekeeping»
en «peace-enforcement» verschillen principieel van karakter, de
randvoorwaarden voor de toepassing eveneens. Toevoeging van elementen van
«vredesafdwinging» aan een als «vredesbewaring» bedoelde
operatie zoals UNPROFOR leidt tot onduidelijkheid over de positie en de bevoegdheden
van uitgezonden eenheden.3. De implicaties van de internationaal-politieke ontwikkelingen voor
het Nederlandse veiligheidsbeleid vinden hun neerslag vooral in de Defensienota
1991 en de Prioriteitennota 1993. Nieuwe taken voor de Nederlandse krijgsmacht
gaan daarin samen met een herstructurering en een verkleining van de krijgsmacht.
Deze ontwikkelingen bepalen vooral in de eerste helft van de jaren negentig
in belangrijke mate de mogelijkheden voor Nederlandse deelname aan vredesoperaties.4. De bij vredesoperaties meest betrokken ministeries hebben daarbij van
oudsher elk een eigen invalshoek. Deelname aan vredesoperaties geeft voor
Buitenlandse Zaken concrete invulling aan de doelstellingen van de Nederlandse
buitenlandse politiek. Defensie en vooral de militaire top zijn op grond van
militair-operationele overwegingen in principe terughoudender over deelname.
Algemene Zaken vervult een coördinerende rol op afstand. Deze opstelling
van de meest betrokken ministeries verschuift echter in de jaren negentig.
Buitenlandse Zaken blijft grotendeels op het «oude» spoor, Defensie
krijgt oog voor deelname aan vredesoperaties als een functie van de krijgsmacht
en krijgt een zelfstandig belang bij deelname. Algemene Zaken raakt ook inhoudelijk
meer betrokken bij grote operaties. In het algemeen bestaat in het begin van
de jaren negentig in het Nederlandse buitenlandse beleid een pro-actieve opstelling
inzake vredesoperaties.5. Parallel aan de taakverbreding van de krijgsmacht neemt de behoefte
aan een grotere betrokkenheid van de Kamer bij de besluitvorming toe. Dit
resulteert uiteindelijk in de totstandkoming van het Toetsingskader en in
een wijziging van artikel 100 van de Grondwet. Hiermee wordt een adequate
informatievoorziening en een meer transparante besluitvorming beoogd.6. Het moment waarop feitelijk wordt ingestemd met deelname aan een vredesoperatie
is van cruciale betekenis. De marges voor nadere besluitvorming, bijvoorbeeld
inzake voortzetting of beëindiging van de deelname, zijn daarna smal,
onder meer vanwege gewekte verwachtingen, het optreden van externe invloeden
of het ontbreken van alternatieven. De commissie wijst ter illustratie op
de besluiten inzake uitzending van een luchtmobiel bataljon ten behoeve van
de safe areas in Bosnië en de instemming met ACTORD in het kader van
de operatie Allied Force.6.2 Themagewijs gerangschikte bevindingen6.2.0 inleidingIn hoofdstuk 3 is een feitelijke beschrijving van de politieke besluitvorming
omtrent de door de commissie onderzochte operaties opgenomen. In hoofdstuk
4 is een analyse van deze besluitvorming gemaakt. Hierbij wordt gebruik gemaakt
van een aantal thema's, waaronder de bevindingen per operatie zijn gerangschikt.
In deze paragraaf worden diezelfde thema's gebruikt om de bevindingen van
de commissie weer te geven. Het gestelde in hoofdstuk 4 vormt ook inhoudelijk
de basis voor de in deze paragraaf opgenomen bevindingen.6.2.1 initiatief en motieven7. Het initiatief tot deelname aan de meeste door de commissie onderzochte
vredesoperaties komt van Nederland. Alleen bij de operaties UNIPTF, UNTAES
en KVM is het initiatief van anderen afkomstig; respectievelijk van de VN,
België en de OVSE.8. Bij de besluitvorming is meestal sprake van een mix van motieven, waarbij
niet altijd duidelijk is welke de belangrijkste motieven zijn voor de uitzending.
Zo liggen aan de deelname aan de operaties UNFICYP (voorkomen bezuinigingen
op Defensie; positie bij VN) en NKVM (weinig vertrouwen in OKVM) ook motieven
ten grondslag die bij de politieke verantwoording niet expliciet naar voren
worden gebracht.9. De motieven voor deelname van Nederland aan een bepaalde vredesoperatie
verschillen vaak per betrokken (onderdeel van een) ministerie. Het ministerie
van Buitenlandse Zaken benadrukt in het algemeen doelstellingen als handhaving
van de internationale vrede en veiligheid en de bevordering van de internationale
rechtsorde. Ook wordt gewezen op het versterken van de positie van Nederland op het internationale toneel. De motieven bij de politieke en militaire
top van het ministerie van Defensie hebben vaak betrekking op het waarmaken
van het in nota's vastgelegde ambitieniveau.10. Binnen het ministerie van Defensie spelen ook specifieke motieven
voor deelname aan vredesoperaties een rol. De motieven van DAB liggen daarbij
meestal op het internationale vlak, al komt DAB regelmatig tot een andere
afweging dan Buitenlandse Zaken. Binnen de krijgsmacht spelen de zichtbaarheid
en het bewijzen van het bestaansrecht van bepaalde krijgsmachtdelen een rol.
Bij de krijgsmachtdelen geldt ook het leereffect van deelname aan een vredesoperatie
als motief om te pleiten voor deelname.11. Ook bij de bewindspersonen bestaan vaak verschillende motieven voor
deelname van Nederland aan een bepaalde vredesoperatie. Naast zakelijke motieven
spelen soms meer persoonlijke ervaringen en betrokkenheid mee. Voorbeelden
hiervan zijn de motieven van minister Voorhoeve om te besluiten tot deelname
aan BHMAC en van minister Ter Beek wat betreft de deelname aan UNAMIC en UNTAC.12. De bezorgdheid over de situatie ter plekke is in meerdere gevallen
niet het overheersende motief voor Nederlandse deelname. De commissie wijst
in dit verband op de operaties UNFICYP en UNTAES.6.2.2 Criteria13. De beslissing inzake deelname aan een operatie is primair afhankelijk
van de politieke wens al dan niet deel te nemen. Vervolgens is, zeker na Srebrenica,
voor de uiteindelijke besluitvorming vooral de inschatting van de beheersbaarheid
van de risico's een zwaarwegende factor. Dit is onder meer het geval bij de
operaties IFOR, SFOR en BHMAC.14. Bij deelname van Nederland aan niet-NAVO operaties na UNPROFOR is
het verkrijgen van voldoende veiligheidsgaranties in een risicovolle omgeving
zelfs een absolute voorwaarde. Het betreft met name de operaties UNIPTF, UNTAES
en OKVM. De deelname van Nederland aan de operatie UNFICYP vormt hierop wellicht
een uitzondering, maar feit is dat deze operatie gedurende een lange periode
voorafgaande aan het besluit tot deelname van Nederland zonder grote incidenten
verliep.15. Bij minder risicovolle operaties is internationale zichtbaarheid van
de Nederlandse bijdrage een belangrijk criterium. De commissie wijst op de
operaties UNFICYP, NKVM en (voortzetting) SFOR.16. Voor deelname aan een implementatiemacht (IFOR, SFOR, KFOR), waarbij
de mogelijkheid bestaat dat met militaire middelen robuust moet worden opgetreden,
hanteert Nederland de navolgende zwaarwegende criteria:• deelname van één of meer grote landen (met name VS,
VK, Frankrijk);• eenduidige Rules of Engagement (RoE);• eenduidige commandostructuur. Nederland heeft bij dit soort operaties voorts een grote voorkeur voor
NAVO-geleide operaties, dan wel voor operaties waarbij gebruik wordt gemaakt
van de NAVO-commandostructuur. Deze zwaarwegende criteria zijn
vooral gebaseerd op de wens de veiligheidsrisico's tot een minimum te beperken
en de effectiviteit van de operatie te vergroten.17. In de politieke besluitvorming wordt niet altijd vastgehouden aan
eerder geformuleerde voorwaarden. De commissie wijst in dit verband op het
besluit tot uitzending van het luchtmobiele bataljon naar Bosnië, waarbij
de Kamer in een eerder stadium de voorwaarde stelde van een stationering in
een aaneengesloten gebied.18. Bij een besluit inzake voortzetting van Nederlandse deelname of bij
wijziging van locatie, taken of mandaat wordt in de regel uitgegaan van de
voortgang van de operatie tot dusverre en wordt geen hernieuwde afweging gemaakt,
op grond van bijvoorbeeld de criteria die bij het initiële besluit tot
deelname een rol hebben gespeeld (UNTAC, UNPROFOR, UNIPTF, UNTAES, SFOR).
Vooral in dit soort situaties bestaat kans op «mission creep».
Een duidelijk voorbeeld is de verplaatsing van de Nederlandse verbindingseenheid
van UNPROFOR van Kroatië naar Bosnië.19. Afronding van de Nederlandse deelname aan de onderzochte operaties
is zonder uitzondering het gevolg van de beëindiging van de operatie
als geheel (UNAMIC/UNTAC, UNPROFOR, IFOR, UNTAES, OKVM, NKVM, EFOR, Allied Harbour). Afronding is niet ingegeven door het
feit dat naar de Nederlandse opvatting niet (meer) aan bepaalde criteria wordt
voldaan.20. Ten aanzien van de volkenrechtelijke basis voor uitzending constateert
de commissie in het geval van de operatie Allied Force dat door regering en Tweede Kamer een extensieve uitleg wordt gegeven
aan de juridische legitimatie.6.2.3 informatiea. ministeries21. In het algemeen verloopt de informatie-uitwisseling tussen de ministeries
van Buitenlandse Zaken en Defensie rondom de besluitvorming over deelname
aan vredesoperaties naar behoren. Op een aantal cruciale momenten is dit echter
niet het geval. Duidelijke voorbeelden hiervan zijn de contacten met het VN-secretariaat
over de inzet van het luchtmobiele bataljon en het voortraject van deelname
aan UNFICYP. Voorts krijgen de ministeries van Defensie en Algemene Zaken
niet altijd gelijktijdig met het ministerie van Buitenlandse Zaken de beschikking
over de relevante codeberichten inzake de operatie Allied
Force.22. De betrokken bewindspersonen worden over het algemeen voldoende tijdig
door hun medewerkers geïnformeerd over de deelname van Nederland aan
de verschillende vredesoperaties en over de voortgang van de operaties. Er
zijn echter enige belangrijke uitzonderingen. De minister van Defensie beschikt
niet tijdig over alle relevante informatie over de gebeurtenissen in Srebrenica
zelf. Dit betreft met name schriftelijke stukken die tijdens en na de val
van Srebrenica door de leiding van Dutchbat zijn opgesteld of ondertekend.
Ook krijgen de meest betrokken bewindspersonen na de val van
Srebrenica niet direct alle aanwijzingen aangereikt over mogelijk massale
executies van moslimmannen.23. De ministerraad wordt niet altijd volledig of voldoende tijdig geïnformeerd
over alle belangrijke motieven voor deelname. De commissie wijst voor wat
betreft het punt van volledigheid op de operatie UNFICYP. Soms wordt de ministerraad
pas achteraf geïnformeerd over een besluit inzake deelname. De commissie
wijst op het aanbod aan de VN van een logistieke eenheid ten behoeve van de
safe areas en de instemming met het Activation Request voor de luchtacties
in het kader van de operatie Allied Force. Bij
het informeren van de ministerraad over het aanstaande aanbod van het luchtmobiele
bataljon aan de VN ten behoeve van UNPROFOR blijkt in een later stadium dat
het de meeste leden van de ministerraad niet duidelijk is op welk moment zij
hiermee hebben ingestemd.b. Tweede Kamer24. De bewindspersonen informeren de Tweede Kamer over het algemeen naar
behoren omtrent de wat grotere bijdragen van Nederland aan vredesoperaties
en over het besluit tot voortzetting en afronding van de deelname aan deze
operaties. Uitzonderingen hierop vormen de besluiten tot voortzetting van
de deelname aan UNTAC en UNIPTF. Bij de informatie aan de Kamer over de deelname
aan UNFICYP is sprake van verhullende informatievoorziening.Voorts krijgt de Kamer gedurende een reeks van jaren steeds nieuwe informatie
over (deels dezelfde) gebeurtenissen rondom de val van Srebrenica. Over de
fasering van de luchtacties in het kader van de operatie Allied Force (ineenschuiven fases 1 en 2, fase 2-plus) ontvangt de
Kamer tijdens de luchtacties verwarrende informatie.25. De informatie van de bewindspersonen aan de Tweede Kamer over de Nederlandse
deelname aan wat kleinere operaties is vaak te summier, vooral als het de
voortgang van de betreffende operaties betreft. Voorbeelden hiervan zijn de
operaties BHMAC en UNTAES.26. De bewindspersonen informeren de Tweede Kamer niet altijd (volledig)
over de relevante uitkomsten van besprekingen terzake in de NAVO-raad en de
Veiligheidsraad. Ook worden niet altijd de relevante resoluties, akkoorden
etc. (tijdig) aan de Tweede Kamer aangeboden. De commissie wijst op het niet
toezenden aan de Kamer van resolutie 1199, een belangrijk document voor het
debat over de deelname aan Allied Force.27. De bewindslieden informeren de Tweede Kamer vooral over de uitkomsten
van het afwegingsproces binnen de ministeries. De Kamer krijgt dus in de regel
geen inzicht in de verschillende argumenten op basis waarvan de regering haar
afweging heeft gemaakt. Als voorbeeld wijst de commissie op adviezen van afdelingen
van de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken over de juridische legitimatie
voor Allied Force.28. Het besluit van bewindslieden om in een bepaald stadium van de besluitvorming
geen informatie aan de Tweede Kamer te verstrekken, wordt in een aantal gevallen
ingegeven door de stand van de besluitvorming in internationaal kader. Deze
besluitvorming kan soms geruime tijd in beslag nemen. De commissie
wijst op de operaties SFOR, UNFICYP en UNTAES.29. Zowel bij de regering als bij de Tweede Kamer bestaat onduidelijkheid
over het moment waarop het noodzakelijk is dat de regering de Tweede Kamer
informeert over (het voornemen tot) deelname van Nederland aan een vredesoperatie.
De bij de totstandkoming van het Toetsingskader gemaakte afspraak («voordat
een besluit wordt uitgevoerd») laat veel ruimte voor eigen interpretatie.
Het nieuwe artikel 100 van de Grondwet biedt eenzelfde ruimte. Soms wordt
de Kamer pas na een hiertoe strekkend verzoek geïnformeerd.30. Het is onduidelijk of (en zo ja, op welk moment en in welke mate)
de regering omtrent deelname aan een vredesoperatie in internationaal verband
toezeggingen kan doen voordat de uitzending formeel aan de Kamer is voorgelegd.31. In de spreekpunten van de bewindspersonen voor debatten in de Tweede
Kamer staat vaak meer relevante informatie dan tijdens de betreffende debatten
aan de Kamer wordt verstrekt, ook wanneer de betreffende punten door de Kamer
expliciet aan de orde worden gesteld.32. De Tweede Kamer ontvangt in de regel geen informatie over (informele)
verzoeken tot deelname aan bepaalde vredesoperaties waarop niet wordt ingegaan.33. Tussen bewindspersonen en leden van de Tweede Kamer bestaan informele
contacten, waarbij ook informatie wordt uitgewisseld. Dit geldt vooral voor
de fractiewoordvoerders en de fractievoorzitters van de coalitiepartijen,
al doen zich ook situaties voor waarin er informele contacten zijn met andere
fracties. De commissie wijst op de gang van zaken bij de besluitvorming over
de operaties IFOR, UNFICYP, KVM/EFOR en Allied Force.
Hoewel het de commissie niet is gebleken dat dit op essentiële punten
gevolgen heeft gehad voor de oordeelsvorming van Kamerleden, belemmert deze
wijze van informatievoorziening een transparante besluitvorming.34. In toenemende mate maken vertrouwelijke briefings onderdeel uit van
de informatievoorziening aan de Tweede Kamer. In deze briefings krijgen Kamerleden
informatie die de regering in het openbaar niet wil of kan geven, maar het
biedt bewindspersonen tevens de gelegenheid de opvattingen van de Kamerleden
te peilen. Het is de commissie gebleken dat veel van de in vertrouwelijke
briefings gegeven informatie ook al via de media openbaar was geworden (briefings
tijdens de operatie Allied Force).35. Ook informele contacten met ambtenaren en werkbezoeken aan de uitgezonden
militairen vormen voor Kamerleden een bron van informatie. De werkbezoeken
aan onder meer de Nederlandse UNPROFOR-eenheden en de mariniers in Cambodja
hebben duidelijk bijgedragen aan een beter begrip bij de betreffende Kamerleden
van de voortgang van deze operaties. 6.2.4 invloeda. binnen en tussen ministeries36. De invloed van het ministerie van Buitenlandse Zaken is het sterkst
merkbaar bij de besluitvorming over deelname. Bij de besluitvorming over de
voortzetting speelt het ministerie een veel minder prominente rol (SFOR, UNIPTF,
UNTAES). Bij sommige kleinere uitzendingen is de invloed van Buitenlandse
Zaken zelfs bij de besluitvorming over deelname gering of afwezig (UNTAES,
BHMAC, NKVM).37. Het ministerie van Defensie heeft een grotere invloed op de besluitvorming
inzake vredesoperaties dan wel wordt aangenomen, ook wanneer het gaat om de
besluitvorming over deelname aan vredesoperaties. De commissie wijst onder
meer op de operaties IFOR, UNFICYP en NKVM.38. De meeste besluiten omtrent vredesoperaties worden in de ministerraad
genomen. De ministerraad delegeert in sommige gevallen het nemen van besluiten
met een grote reikwijdte aan de drie meestbetrokken bewindspersonen (UNPROFOR, Allied Force). Aldus worden meer dan eens zwaarwegende
besluiten slechts door (één of twee van) de drie meestbetrokken
bewindspersonen genomen (Allied Force). In het
geval van instemming met ACTREQ voor operatie Allied Force was van formele delegatie echter nog geen sprake.39. De overige ministers hebben meestal geen merkbare invloed op de besluitvorming
tot deelname aan vredesoperaties. Een uitzondering hierop vormt de operatie
UNIPTF.40. In sommige gevallen is sprake van afstemmingsproblemen in de besluitvorming
inzake uitzendingen tussen de ambtenaren van de ministeries van Buitenlandse
Zaken, Defensie en/of Algemene Zaken. Soms spelen ook afstemmingsproblemen
tussen de betreffende ministers. De commissie wijst voor voorbeelden van deze
afstemmingsproblemen op de operaties UNPROFOR, UNFICYP, OKVM en Allied Force. Tijdens Allied Force wordt,
om afstemmingsproblemen te voorkomen, een Interdepartementale Werkgroep Kosovo
opgericht.41. Bij de afronding van de uitzending van het luchtmobiele bataljon zijn
er ook afstemmingsproblemen binnen en tussen ministeries. Voor de ontvangst
in Zagreb van de teruggekeerde Dutchbat-militairen worden van de zijde van
de regering maatregelen getroffen voor een sobere bijeenkomst in aanwezigheid
van de kroonprins, enkele bewindspersonen en Kamerleden. De maatregelen blijken
niet afdoende als de Bevelhebber der Landstrijdkrachten besluit de militairen
hierbij de gelegenheid te bieden voor een feest in besloten omgeving. Voorts
ontstaat achteraf ten onrechte de indruk dat de kroonprins en de politici
hebben deelgenomen aan feestelijkheden. Over de aanwezigheid van een uitgebreide
delegatie bij de bijeenkomst in Zagreb wordt binnen en tussen ministeries
verschillend gedacht en geadviseerd. De commissie merkt op dat verschillende
in Zagreb aanwezige politici tijdens de hoorzittingen verklaren van hun betrokkenheid
en hun gevoelens van verantwoordelijkheid blijk te hebben willen geven. 42. Er bestaat een zekere mate van rivaliteit tussen de ambtenaren van
de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie. Dit is onder meer gebleken
bij de operaties UNPROFOR (brief aan SGVN) en UNFICYP (beantwoording Kamervragen).43. Sinds het begin van de jaren negentig zijn de krijgsmachtdelen geleidelijk
aan meer ingericht voor, en ingesteld op, deelname aan vredesoperaties. De
ervaringen opgedaan tijdens deelname aan met name de operatie UNPROFOR hebben
daaraan een belangrijke bijdrage geleverd.b. Tweede Kamer44. De Tweede Kamer is sterk volgend in besluitvorming over deelname van
Nederland aan vredesoperaties. Het optreden van de Kamer is wat dit onderwerp
betreft daarbij soms nogal afwachtend. Als voorbeeld wijst de commissie op
het optreden van de Kamer na de val van Srebrenica. Zo vindt na het Algemeen
Overleg direct na de val pas eind augustus 1995, na afloop van het reces,
een vervolgoverleg plaats.45. De invloed van de Tweede Kamer op de politieke besluitvorming inzake
vredesoperaties is naar het oordeel van de commissie voor een belangrijk gedeelte
afhankelijk van haar eigen initiatief. Als voorbeeld van een dergelijk eigen
initiatief kan worden gewezen op de aandrang vanuit de Tweede Kamer om een
bataljon van de Luchtmobiele Brigade naar Bosnië uit te zenden (motie-Van
Traa/Van Vlijmen). Ten aanzien van de operaties in en rond Kosovo draagt eigen
initiatief van de Tweede Kamer verschillende malen er aan bij dat in internationaal
verband actie wordt ondernomen (OKVM, opvang vluchtelingen). Ook de wens van
de Tweede Kamer om meer te doen aan het opsporen van oorlogsmisdadigers in
Bosnië is een factor in het besluit om hiertoe over te gaan. Tijdens
het verloop van de operaties is de invloed van de Tweede Kamer gering.46. In de keuzes voor de wijze van afhandeling van een brief over een
besluit tot uitzending is geen consistente lijn te ontdekken. Regelmatig neemt
de Tweede Kamer brieven van het kabinet inzake uitzending van militairen voor
kennisgeving aan. Bij omvangrijke uitzendingen vindt soms een plenair debat
plaats, terwijl in vergelijkbare gevallen wordt volstaan met een Algemeen
Overleg.47. In een aantal gevallen stemt de Tweede Kamer in met besluiten waarvan
zij de reikwijdte op het moment van instemmen niet lijkt te onderkennen. De
commissie wijst op de uitzending van het luchtmobiele bataljon naar Srebrenica
en de instemming met de ACTORD voor operatie Allied Force.48. Bij politiek gevoelige en risicovolle uitzendingen is er in de Tweede
Kamer veelal sprake van een breed draagvlak, ook als er bij fracties twijfels
zijn over bepaalde aspecten van de operatie of van de Nederlandse deelname.
Dit geldt bij voorbeeld voor de Nederlandse presentie in Srebrenica in het
kader van UNPROFOR, en voor operatie Allied Force.49. Soms oefent het kabinet druk uit op de Tweede Kamer om in te stemmen met een besluit tot uitzending. Het sterkst is dit het geval
bij de operatie OKVM.c. Nederland in internationaal kader50. De commissie heeft van de invloed van Nederland in internationaal
kader een wisselend beeld. Soms heeft Nederland substantiële invloed
(Rapid Reaction Force, totstandkoming en takenpakket EFOR), soms is de invloed
minder groot dan gewenst (aflossing Dutchbat-3, interventies bij de SG NAVO
inzake Allied Force).51. Er is met het oog op een betere beveiliging van troepen of het verminderen
van de veiligheidsrisico's een aantal malen met succes bij VN en NAVO geïntervenieerd.
De commissie wijst op de operaties UNTAC (aanhouden ontplooiing) en UNPROFOR
(beveiliging transportbataljon). Het dreigen met terugtrekking van de Nederlandse
bijdrage is in het geval van de operatie UNIPTF effectief gebleken om het
gestelde doel (meer veiligheid voor de deelnemende Nederlandse militairen)
te bereiken.52. Teneinde de mogelijkheid te vergroten om invloed te kunnen uitoefenen
op de militair-operationele karakteristieken van een operatie (bijvoorbeeld
met betrekking tot de uit te voeren taken en de locatie), kan het van belang
zijn op een vroeg moment een aanbod te doen en/of wensen kenbaar te maken.53. De mogelijke invloed van Nederland binnen de NAVO is, mede doordat
formele besluiten over optreden buiten het verdragsgebied bij consensus moeten
worden genomen, in het algemeen groter dan binnen de VN.54. Nederland maakt, ondanks soms bovenproportionele bijdragen, geen deel
uit van een aantal internationale gremia waarin over de voortgang van de betreffende
vredesoperaties wordt beslist. Gewezen kan worden op de Core-group (in het
geval van de operatie UNTAC) en de Contactgroep (in het geval van de operaties
in voormalig Joegoslavië; vanaf 1994). Hierdoor heeft Nederland
niet de kans om direct invloed uit te oefenen op belangrijke besluiten die
rechtstreekse gevolgen hebben voor de Nederlandse presentie.55. Zowel regering als Tweede Kamer betrekken in de besluitvorming over
vredesoperaties soms in onvoldoende mate de internationaal-politieke verhoudingen
en afspraken. De commissie wijst op de in Nederland gerezen discussies omtrent
luchtsteun naar aanleiding van de beschikbaarstelling van een luchtmobiel
bataljon aan UNPROFOR. Gezien de stand van de internationale besluitvorming
kon de SGVN in januari 1994 geen harde garantie op luchtsteun bieden.56. Zowel de regering als de Tweede Kamer kennen in meerdere gevallen
grote betekenis toe aan het maken van formele afspraken in internationaal
kader, terwijl aan de werking van deze afspraken in de politieke en militair-technische
praktijk te weinig aandacht wordt besteed. De commissie wijst met name op
de operatie UNPROFOR en op de operatie EFOR (nooit volledige en niet tijdige
ontplooiing).57. Na de internationale besluitvorming inzake de safe areas is de concrete
personele invulling van deze besluitvorming niet in overeenstemming
met de gemaakte afspraken. Zelfs de minimaal noodzakelijke hoeveelheden personeel
en middelen worden door veel landen (ondanks pogingen daartoe van Nederland)
niet ter beschikking gesteld. Ook blijkt later dat de perceptie dat troepen
van de VN niet zullen worden aangevallen, onjuist is. In Nederland hebben
deze factoren noch bij de regering, noch bij de Kamer tot andere besluiten
geleid.58. Bij het vaststellen van de politieke en militaire doelstellingen van
een vredesoperatie worden bij de formulering van een VN-mandaat compromissen
gesloten. Daardoor kan de strikte scheiding tussen peacekeeping en peace-enforcing
verwateren. Verder zijn VN-lidstaten niet verplicht mensen en middelen ter
beschikking te stellen. Beide factoren kunnen er oorzaak voor zijn dat VN-mandaten
moeilijk zijn uit te voeren (UNTAC, UNPROFOR).59. «Den Haag» neemt in de eerste dagen na de val van de enclave
Srebrenica een aantal besluiten met het oog op de terugkeer van de eigen troepen
en op het lot van de bevolking van Srebrenica. Wat dit laatste betreft wijst
de commissie op de instructie aan Dutchbat om humanitaire hulp aan de vluchtelingen
te geven, op de telefonische contacten van de minister van Buitenlandse Zaken
met de vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het voormalig Joegoslavië
teneinde te bevorderen dat het Rode Kruis toegang krijgt tot de vluchtelingen
en op de inspanningen van Nederland om in de Veiligheidsraad een resolutie
aangenomen te krijgen waarin de Bosnische Serviërs worden opgeroepen
het Rode Kruis toegang tot de vluchtelingen te verlenen. Met betrekking tot
de verrichtingen van Dutchbat ter plekke kan de commissie, gezien haar mandaat
en het nog lopende onderzoek van het NIOD, slechts opmerken dat niet altijd
alle beschikbare informatie hierover tijdig bij de regering terecht is gekomen.
Voor een aantal voorbeelden hiervan verwijst de commissie naar de in hoofdstuk
3.2 opgenomen «chronologie». Gezien het voorgaande kan de commissie
niet tot een afgeronde bevinding komen over het totaal van de door Nederland
in die eerste dagen gepleegde inspanningen in het belang van de bevolking
van Srebrenica. Zij stelt slechts vast dat gedurende die dagen de regering
zich ook voor het lot van de vluchtelingen heeft ingespannen.60. Vanaf 18 juli 1995 brengt de Nederlandse regering bij monde van
eerst minister Pronk en daarna minister Voorhoeve signalen van mogelijke grootscheepse
executies naar buiten. Op dat moment is nog niet bekend dat de grootscheepse
executies al zijn afgerond. Voor zover de commissie heeft kunnen waarnemen,
vinden er in de weken daarna geen significante vervolgacties van de zijde
van de Nederlandse regering op deze signalen plaats. Bij dit punt tekent de
commissie aan dat de SGVN in zijn Srebrenica-rapport in algemene zin opmerkt
dat Nederland niet méér blaam treft dan als onderdeel van de
internationale gemeenschap.6.2.5 omgeving61. Van zwaarwegende invloed van de media en belangengroeperingen op de
politieke besluitvorming over uitzendingen kan, op enkele uitzonderingen na,
niet worden gesproken. Eén van de voornaamste uitzonderingen is de
nasleep in 1996 en volgende jaren van de val van Srebrenica. Daarbij heeft
de Tweede Kamer zich in haar politieke handelen sterk laten
leiden door de berichtgeving in de media over de gebeurtenissen rondom de
val van de enclave.6.2.6 risico's62. Er bestaat onduidelijkheid over het begrip «risico» .
Bij de analyse daarvan gaat het soms om de risico's van de vredesoperatie
als zodanig, soms om de veiligheidsrisico's van de Nederlandse eenheden.63. Het is niet duidelijk hoe de beoordeling van de veiligheidsrisico's
voor het personeel verloopt.Ambtelijke risico-analyses slaan zelden of nooit neer in één
integraal document. Vaak wordt tijdens één of meer bijeenkomsten
van een aantal terzake kundige ambtenaren, al dan niet in aanwezigheid van
één of meer bewindspersonen, een inschatting van de risico's
gemaakt.Voorts is het niet duidelijk op grond waarvan risico's aanvaardbaar of
verantwoord worden genoemd. Het is niet verifieerbaar op basis waarvan bewindspersonen
hun politieke verantwoordelijkheid op dit punt nemen. Overigens wil het feit
dat de Nederlandse deelname aan een bepaalde operatie in termen van risico's
verloopt zoals vooraf is ingeschat, niet zeggen dat er sprake is geweest van
een systematische risico-analyse. De commissie wijst bijvoorbeeld op de operaties
in Cambodja en op de inzet van het luchtmobiele bataljon in Bosnië als
onderdeel van UNPROFOR.64. Verkregen toezeggingen van de VN over de beperking van de risico's
blijken in de praktijk niet altijd realistisch. De door de VN opgestelde procedures
voor het verlenen van luchtsteun aan de UNPROFOR-eenheden in de safe areas,
waaraan de Nederlandse regering groot belang hechtte, konden in de politiek-militaire
praktijk niet worden waargemaakt. Ook de toezeggingen van de VN over de bescherming
van de UNIPTF-eenheden bleken in de praktijk aanvankelijk niet te worden gerealiseerd.6.2.7 evaluatie65. De evaluatie van deelname aan vredesoperaties heeft tot voor kort
binnen de ministeries structureel te weinig aandacht gekregen, ook na de Aanwijzing
van de Chef Defensiestaf uit 1996 inzake evaluatie na afloop van een operatie.
De evaluaties verschillen sterk in omvang, opzet en reikwijdte.66. Tot nu toe hebben evaluaties slechts een beperkt gedeelte van de bij
vredesoperaties betrokken personen en instanties bereikt. Ten aanzien van
het toezenden van evaluaties en «lessons learned» worden binnen
het ministerie van Defensie geen standaard-procedures gevolgd. De Tweede Kamer
ontvangt naast de Kosovo-evaluaties pas na herhaald verzoek een aantal andere
evaluaties.67. Met uitzondering van de Kosovo-evaluaties bestaan er, voor zover de
commissie bekend, binnen de ministeries geen evaluaties waarin ook structureel
aandacht wordt besteed aan de politieke besluitvorming. Evenmin wordt structureel
aangegeven wat de «lessons learned» zijn. 68. Voor de debriefings na uitzendingen bestaan in de onderzochte periode
geen eenduidige procedures.6.3 Specifieke bevindingen Toetsingskader6.3.0 inleidingIn hoofdstuk 5 is, conform de aan de commissie gegeven opdracht, een evaluatie
van de toepassing van het Toetsingskader opgenomen. In het vervolg van 6.3
worden op basis van hoofdstuk 5 de specifieke bevindingen van de commissie
met betrekking tot het Toetsingskader weergegeven.6.3.1 bevindingenInhoud69. Het Toetsingskader bevat een opsomming van ongelijksoortige aandachtspunten
naar aanleiding van geleerde lessen. Het betreft vooral lessen die zijn getrokken
uit deelname aan VN-operaties, waarvan meer specifiek de Nederlandse deelname
aan de operatie UNPROFOR.70. Door de manier waarop de aandachtspunten zijn geformuleerd kunnen
zij aanleiding geven tot verschillende interpretatie. Zo is het zevende aandachtspunt
over een beoordeling van de politieke en militaire doelen onduidelijk over
de vraag of wordt gedoeld op een beoordeling van de doelen van de operatie als geheel of van de Nederlandse deelname aan
de operatie. Er is sprake van overlap in een aantal aandachtspunten; daarnaast
bevatten enkele aandachtspunten meerdere toetspunten. Aandachtspunten die
gaan over uitvoeringsmodaliteiten, zoals de financiële en materiële
aspecten, kunnen geen grond voor deelname zijn; zij kunnen alleen deelname
aan een operatie verhinderen.Toepassing71. Het Toetsingskader wordt in beginsel toegepast bij de besluitvorming
binnen ministeries, bij de verantwoording van (te nemen) besluiten door de
regering aan de Tweede Kamer, en bij de oordeelsvorming over kabinetsbesluiten
door de Tweede Kamer. Ook is het in beginsel van toepassing op alle fasen
van besluitvorming inzake uitzendingen: in het voortraject van besluitvorming,
bij het besluit over deelname, en bij besluiten over voortzetting en afronding.
Ook bij de evaluatie is het Toetsingskader van toepassing.72. De commissie constateert dat het Toetsingskader nauwelijks integraal
wordt gebruikt. Dit geldt voor al de hierboven beschreven toepassingen en
fasen. De mogelijkheid van deelname van Nederland aan recente vredesoperaties
blijkt in het merendeel van de gevallen niet integraal te zijn getoetst aan
de hand van het Toetsingskader, maar aan per operatie verschillende criteria.73. Kort na de totstandkoming van het Toetsingskader wordt er door de
regering in brieven, overleggen en debatten regelmatig naar verwezen. Vervolgens
zijn verwijzingen enige jaren schaars. Sinds enkele jaren wordt de term «Toetsingskader»
weer met regelmaat gebruikt in de informatie aan de Kamer over
besluiten inzake uitzendingen. Het blijft echter in alle gevallen bij verwijzingen.
Deze refereren bovendien in veel gevallen niet aan een (integrale) toepassing
van het Toetsingskader, maar aan het informeren van de Tweede Kamer over een
besluit inzake uitzendingen.74. De commissie heeft in één geval geconstateerd dat een
besluit om niet deel te nemen aan een operatie is gebaseerd op een analyse
aan de hand van het Toetsingskader. Dit betreft de operatie UNOMA in Angola.75. Bepaalde aandachtspunten uit het Toetsingskader worden van groter
gewicht geacht voor de besluitvorming dan andere. De commissie wijst op de
aandachtspunten over de grond voor uitzending, het politiek en maatschappelijk
draagvlak, en de beoordeling van de risico's. Aan minder belangrijk geachte
aandachtspunten lijkt in de afgelopen jaren soms volledig te zijn voorbijgegaan.
In het Toetsingskader zelf is geen prioritering in de aandachtspunten aangebracht.76. Naar de commissie is gebleken, wordt het Toetsingskader niet van toepassing
geacht op civiele missies en op uitzending van burgerpersoneel in het kader
van een vredesoperatie. De facto zijn de (meeste) aandachtspunten van het
Toetsingskader hierop wel toepasbaar.77. Het oordeel op grond van een weging van de aandachtspunten uit het
Toetsingskader wordt in sterke mate bepaald door het belang dat wordt gehecht
aan deelname aan een operatie. Indien deelname zeer gewenst wordt geacht,
zullen bijvoorbeeld de risico's eerder als «verantwoord» worden
ingeschat en zullen de politieke en militaire doelen eerder haalbaar worden
gevonden. Wordt deelname aan een operatie minder gewenst geacht, dan zullen
de aandachtspunten uit het Toetsingskader eerder negatief worden geapprecieerd.78. Het Toetsingskader heeft in de afgelopen jaren onvoldoende gediend
ter structurering van het overleg tussen regering en Tweede Kamer en daardoor
nog te weinig bijgedragen aan het waarborgen van de kwaliteit van de besluitvorming.6.4 Overige bevindingen79. De commissie heeft niet kunnen constateren dat het ontbreken van de
mogelijkheden tot het horen onder ede en het middel van verschijningsplicht
invloed op de uitkomsten van het onderzoek heeft gehad.80. Het archief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken was voor de
commissie moeilijk toegankelijk. Een belangrijke oorzaak hiervoor is de binnen
het ministerie gehanteerde decentrale archivering, waarin iedere directie
de mogelijkheid heeft om eigen omschrijvingen en trefwoorden voor de eigen
dossiers te kiezen.81. Het archief van het ministerie van Defensie was voor de commissie
beter toegankelijk. Dit was echter pas het geval nadat het ministerie een
uitgebreide inventarisatie van alle (ook theoretisch) mogelijk relevante documenten
binnen alle geledingen van Defensie had uitgevoerd. 82. De commissie neemt aan, en acht dat op zichzelf genomen logisch, dat
op kritieke momenten niet alle binnenkomende informatie (direct) op een juiste
wijze wordt geregistreerd. Gedacht kan worden aan binnenkomende faxen, telefoontjes
en dergelijke. De commissie constateert echter ook dat veel berichten die
volgens relatief nieuwe vormen van informatie-uitwisseling tot stand komen
(faxen, e-mailberichten) niet in de archieven van de ministeries van Buitenlandse
Zaken en Defensie terechtkomen. In het kader van dit onderzoek heeft de commissie
over geen enkel mogelijk relevant inkomend of uitgaand e-mailbericht van de
ministeries kunnen beschikken. 6.5 Algemene aanbevelingen 1. Besluiten inzake deelname aan vredesoperaties berusten uiteindelijk
op politieke overwegingen, zo mogelijk na afweging van alle relevante factoren,
waarbij soms snelheid van handelen is geboden. De aanbevelingen van de commissie
doen daaraan niet af. Zij zijn bedoeld om een transparante en zorgvuldige
besluitvorming, recht doende aan de verantwoordelijkheden van alle betrokkenen,
te bevorderen. De commissie geeft in overweging haar aanbevelingen ook in
die zin te bezien. In dit licht wijst de commissie ook op de status van het
Toetsingskader: het is niet meer en niet minder dan een lijst van aandachtspunten
bij de besluitvorming.2. Het is van groot belang om een duidelijk moment te markeren waarop
het voor alle betrokkenen helder is dat dit het moment is waarop de Kamer
«instemming» verleent. Dit is van belang voor de transparantie
van de besluitvorming, maar ook omdat na het passeren van dit moment de marges
voor nadere besluitvorming smal zijn.6.6 Themagewijs gerangschikte aanbevelingen6.6.0 inleidingDe bevindingen vormen de basis voor de aanbevelingen van de commissie.
Deze aanbevelingen worden daarom volgens dezelfde themagewijze indeling gerangschikt
als de bevindingen.6.6.1 initiatief en motieven3. De regering moet in haar brieven aan de Kamer zo volledig mogelijk
zijn in het opsommen van de motieven om te besluiten tot deelname aan de betreffende
vredesoperatie. Hetzelfde geldt voor de motieven inzake een besluit tot voortzetting
of afronding van Nederlandse deelname aan een operatie.4. In deze brieven moet de regering ook duidelijk beschrijven op welke
wijze het betreffende initiatief tot stand is gekomen.6.6.2 criteria5. Uit de informatie van de regering aan de Kamer moet eenduidig blijken
welke criteria van overwegend belang zijn geweest bij een besluit tot deelname
aan een operatie.6. Bij een wijziging van het mandaat, de taken of de locatie dient een
hernieuwde afweging te worden gemaakt, waarbij in ieder geval deze criteria
moeten worden toegepast.7. Een besluit tot voortzetting of tot afronding van de Nederlandse deelname
aan een vredesoperatie dient eveneens getoetst te worden aan duidelijke criteria;
tenminste aan dezelfde criteria die zijn gebruikt bij het besluit tot deelname.8. Vredesoperaties lopen sterk uiteen wat betreft belang, mandaat en geweldsniveau.
De afzonderlijke criteria kunnen per operatie dan ook een verschillend gewicht
krijgen. 9. Indien de regering afwijkt van eerder aan de deelname gestelde voorwaarden,
dient zij inzicht te geven in de redenen waarom zij niet vasthoudt aan deze
voorwaarden.6.6.3 informatiea. ministeries10. Tussen bewindspersonen en ambtenaren van Buitenlandse Zaken, Defensie
en Algemene Zaken moeten betere afspraken worden gemaakt over de onderlinge
informatievoorziening inzake vredesoperaties. Het Interdepartementale Overleg
Vredesoperaties (IOV) kan hierbij een coördinerende rol vervullen.b. Tweede Kamer11. Het van kracht worden van het nieuwe artikel 100 van de Grondwet moet
leiden tot formele afspraken tussen Kamer en regering over de procedures die
gehanteerd worden bij het «vooraf» verstrekken van inlichtingen
«over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter
handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde» en «over
de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire
hulpverlening in geval van gewapend conflict.»12. Uit de passage die in bovenstaande aanbeveling wordt geciteerd uit
artikel 100 van de Grondwet, blijkt dat de regering de inlichtingen aan de
Kamer moet verstrekken voorafgaande aan de ontplooiing van de betreffende
militairen («de inzet»), maar ook voordat een aanbod aan de Verenigde
Naties of een andere internationale organisatie wordt gedaan («het ter
beschikking stellen»).13. Aangezien de regering slechts met de grootste moeite terug kan komen
van een informeel aanbod aan de Verenigde Naties of een andere internationale
organisatie, dient de Kamer ingelicht te worden over het voornemen tot een
uitzending voordat een informeel aanbod aan de betreffende organisatie wordt
overgebracht, ongeacht de omvang van de Nederlandse bijdrage.14. Naar aanleiding van besluiten binnen de NAVO-raad inzake vrijwillige
uitzendingen dient de hand te worden gehouden aan de volgende procedure: de
Kamer wordt onverwijld ingelicht over het besluit tot Nederlandse instemming
met uitvaardiging van ACTREQ en ACTORD, indien mogelijk vóór
het moment dat de Nederlandse permanent vertegenwoordiger deze instemming
in de NAVO-raad betuigt, en in ieder geval voordat nationale besluiten worden
genomen naar aanleiding van de uitvaardiging van ACTREQ en ACTORD. Het besluit
tot uitvaardiging van ACTREQ en ACTORD is materieel zozeer verbonden aan het
nationale besluit tot terbeschikkingstelling en onderbevelstelling van Nederlandse
troepen, dat deze besluiten naar de opvatting van de commissie niet los van
elkaar kunnen worden gezien.15. Het verdient aanbeveling tevens een procedure af te spreken tussen
Kamer en regering inzake het informeren van de Kamer over het afwijzen van
verzoeken van internationale organisaties om deel te nemen aan bepaalde vredesoperaties
of van aanvullende verzoeken van internationale organisaties.
De commissie stelt zich een vergelijkbare procedure voor als de procedure
inzake het informeren van de Kamer over het verlenen van exportvergunningen
voor strategische goederen (wapenexportbeleid): de regering stuurt de Kamer
twee maal per jaar een overzicht van de verzoeken voor deelname aan vredesoperaties
of voor uitbreiding van de deelname aan vredesoperaties die de regering de
voorgaande zes maanden heeft afgewezen. Dit biedt de Kamer gelegenheid het
regeringsbeleid op dit punt achteraf te controleren.16. Het informeren van de Kamer moet zoveel mogelijk in de openbaarheid
plaatsvinden. Het gebruik van vertrouwelijke briefings dient zo veel mogelijk
te worden vermeden. Overleg tussen regering en Kamer kan slechts bij hoge
uitzondering in vertrouwelijkheid worden gehouden, waarbij duidelijk de reden
hiervoor moet worden vermeld. Van dergelijke vertrouwelijke overleggen moet
altijd een verslag worden gemaakt dat zo mogelijk in een later stadium bij
wederzijds goedvinden openbaar kan worden gemaakt.17. De Kamer zou vaker gebruik moeten maken van de mogelijkheid om, al
dan niet in het openbaar, ambtenaren en militairen te horen voorafgaande aan
en tijdens vredesoperaties. De betreffende bewindspersoon dient hier in beginsel
de ruimte voor te geven.18. De regering moet de Kamer tijdig in kennis stellen van alle relevante
besluiten van internationale organisaties aangaande vredesoperaties waaraan
Nederland deelneemt of overweegt deel te nemen. Dit betreft in het bijzonder
wijzigingen van mandaten. De regering moet de Kamer standaard de beschikking
geven over alle relevante documenten inzake deze besluiten (resoluties, communiqués
NAVO-Raad, teksten van vredesakkoorden etcetera).6.6.4 invloeda. binnen en tussen ministeries19. De commissie is van mening dat er aanleiding is om zorgvuldig te overwegen
in hoeverre besluiten in de ministerraad over deelname aan vredesoperaties
kunnen worden gedelegeerd.20. Tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie moeten duidelijke
afspraken op papier worden gezet over welk ministerie en welke afdeling daarbinnen
verantwoordelijk is voor elk onderdeel van de besluitvorming over uitzendingen,
inclusief de informatievoorziening aan de Kamer en de contacten met de internationale
organisaties.21. Binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken houden zowel DVN (VN-operaties)
en DVB (NAVO-operaties) zich bezig met vredesoperaties. De commissie beveelt
aan te bezien of de kwaliteit van de besluitvorming over vredesoperaties verbeterd
kan worden door een gezamenlijk bureau voor vredesoperaties op te richten,
dat ook verantwoordelijk is voor de contacten hierover met zowel de PV bij
de NAVO als de PV bij de VN. b. Nederland in internationaal kader22. In het nationale traject van besluitvorming, zowel op de ministeries
als in het verkeer tussen Kamer en regering, moet zoveel mogelijk worden aangesloten
bij het internationale traject van besluitvorming.23. Indien door de regering en de Kamer duidelijke voorwaarden worden
gesteld wat betreft uitzendtermijn, taken en locatie, dient de regering bij
haar formele aanbod van een bijdrage aan een vredesoperatie het VN-secretariaat
in kennis te stellen van deze voorwaarden. Tevens moet daarbij worden aangegeven
dat de Nederlandse regering bij een wijziging van het mandaat of van de omstandigheden
ter plaatse de deelname zal heroverwegen op basis van een toetsing aan ook
aan het VN-secretariaat bekend gestelde criteria. Deze afspraken zouden in
een Memorandum of Understanding (MoU) moeten worden vastgelegd.24. Bovenstaande aanbeveling laat overigens onverlet dat de taken en locatie
in een dergelijk MoU zodanig moeten worden omschreven dat voor de commandant
ter plaatse van de vredesmacht (Force Commander) voldoende mogelijkheden blijven
om zijn bevoegdheid, het operationele commando, te kunnen effectueren.25. Bij het begin van de deelname aan een vredesoperatie dient de Nederlandse
regering bilaterale afspraken te maken met één of meerdere bondgenoten
om gedurende de operatie geïnformeerd te worden over het diplomatieke
overleg dat over de betreffende vredesoperatie plaatsvindt in internationale
gremia waar Nederland geen deel van uitmaakt.6.6.6 risico's26. In de brief aan de Kamer over de uitzending moet in een aparte paragraaf
inzicht worden gegeven in de uitkomsten van de analyse op Defensie van de
potentiële veiligheidsrisico's verbonden aan een uitzending. Deze risico-analyse
moet betrekking hebben op zowel de risico's voor de gehele vredesoperatie
als de specifieke risico's voor de Nederlandse eenheden.27. Bij de opstelling van de brief aan de Kamer dienen ook de internationale
risico-analyses te worden betrokken.28. Bij de risico-analyse moeten ook worden betrokken de mogelijkheden
tot en garanties voor een eventueel noodzakelijke evacuatie van de Nederlandse
eenheden. Tevens moet worden vastgesteld welke hulp van bondgenoten is te
verwachten in het geval van calamiteiten.29. Tijdens de voortgang van de operatie dient op bepaalde momenten, bijvoorbeeld
voorafgaande aan rotaties en bij wijzigingen in het mandaat, taken of locatie,
een nieuwe risico-analyse te worden gemaakt.30. Tijdens en na de ontplooiing van de Nederlands eenheden moeten de
eerder met de internationale organisatie of met bondgenoten overeengekomen
veiligheidsgaranties voortdurend op hun realiteitsgehalte worden getoetst. 31. Bij de keuze voor de bewapening van de Nederlandse eenheden dient
niet alleen te worden uitgegaan van het mandaat, de taken en de RoE. Hierbij
dient ook rekening te worden gehouden met een mogelijke verslechtering van
de veiligheidssituatie.6.6.7 evaluatie32. Er behoren krijgsmachtbreed eenduidige procedures ten aanzien van
de debriefings en de verwerking van lessons learned te bestaan.33. Evaluaties van Nederlandse deelname aan vredesoperaties dienen openbaar
te zijn.34. Evaluaties moeten zo spoedig mogelijk aan de Tweede Kamer worden aangeboden.35. Er dient in de evaluaties aandacht te worden besteed aan de internationale
context en de nationale politieke besluitvorming leidend tot besluiten over
deelname, voortzetting en afronding.36. In alle evaluaties behoren de aandachtspunten van het Toetsingskader
een herkenbare plaats te krijgen.6.7 Specifieke aanbevelingen Toetsingskader37. Bij het nemen van een besluit door het kabinet en bij het verantwoorden
van dit besluit aan de Tweede Kamer dient inzicht te worden gegeven in alle
aspecten die van belang zijn met betrekking tot een uitzending. Dit zou moeten
gebeuren aan de hand van een document waarin alle (relevante) aandachtspunten
van het Toetsingskader worden langsgelopen.38. Het Toetsingskader dient tevens te worden toegepast op uitzending
van militairen voor civiele missies en uitzending van burgerpersoneel in het
kader van internationale crisisbeheersingsoperaties.39. De aandachtspunten van het Toetsingskader dienen nader te worden gepreciseerd.
Zij dienen eenduidig interpreteerbaar te zijn. Ook dienen de aandachtspunten
elkaar niet te overlappen. Het gebruik van concrete voorbeelden in de aandachtspunten
van het Toetsingskader zou moeten worden vermeden.40. Het zevende aandachtspunt van het Toetsingskader moet zodanig worden
geformuleerd dat ondubbelzinnig om een beoordeling van de haalbaarheid van
de politieke en militaire doelen op twee niveau's wordt gevraagd: op het niveau
van de operatie als geheel, en op militair-operationeel niveau.41. De aandachtspunten van het Toetsingskader dienen als volgt te worden
gerubriceerd: 1) gronden voor deelname; 2) politieke voorwaarden en wensen;
3) uitvoeringsmodaliteiten.42. In het negende aandachtspunt van het Toetsingskader moet aandacht
worden besteed aan de factor van geschiktheid
voor uitzending. Het nagaan van de beschikbaarheid van eenheden is naar de
mening van de commissie niet voldoende. Het criterium moet niet zijn welke eenheid aan de beurt is, maar welke beschikbare eenheid het best
in staat is de beoogde taken uit te voeren.43. Er dient een aandachtspunt te worden opgenomen waarin om een beoordeling
wordt gevraagd van de mate waarin Nederland in staat is invloed uit te oefenen
op de internationale politieke besluitvorming ten aanzien van de operatie.
Ook moet in het Toetsingskader een bepaling over een exitstrategie worden
opgenomen.6.8 Overige aanbevelingen44. Het archief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken moet op een
zodanige wijze toegankelijk worden gemaakt dat op trefwoord snel een eenduidige,
tot op het niveau van het enkele document uitgesplitste, opsomming van relevante
documenten kan worden gevonden, inclusief de vindplaats van het betreffende
document.45. De commissie beveelt aan te bevorderen dat op korte termijn op de
ministeries afspraken worden gemaakt over de archivering en beschikbaarheid
van met name e-mailberichten.46. Het is de commissie gebleken dat bij een complex onderzoek als het
onderhavige pas enige tijd na aanvang van het onderzoek een enigszins betrouwbare
inschatting van de voor het onderzoek noodzakelijke tijd kan worden gemaakt.
Om deze reden beveelt de commissie aan dat de Tweede Kamer in het vervolg
bij opdrachtverlening tot het verrichten van wat complexere onderzoeken geen
termijn meer stelt, anders dan dat zij de onderzoekscommissie verzoekt om
binnen een per onderzoek nader af te spreken termijn aan de Tweede Kamer een
onderbouwd voorstel voor de duur van het onderzoek voor te leggen.47. Bij het maken van de schatting van de benodigde tijd speelt mede een
rol de omvang van de staf. Een eerste schatting hiervan kan direct na aanvang
van het onderzoek worden gemaakt. In dat stadium kan worden volstaan met een
beperkte omvang. Nadat de Tweede Kamer heeft beslist over de tijdsduur van
het onderzoek kan de precieze omvang worden bepaald.48. De commissie heeft goede ervaringen opgedaan met een systeem van elektronische
gegevensverwerking in een database waarin documentatie en onderzoeksresultaten
integraal en interactief werden opgenomen. Bij toekomstige onderzoeken verdient
het overweging een dergelijk systeem te hanteren.49. De commissie heeft pas na enige tijd externe onderzoekscapaciteit
kunnen verwerven die zowel onafhankelijk als deskundig was. De commissie kan
zich voorstellen dat dit probleem zich vaker zal voordoen. Om deze reden ondersteunt
de commissie de initiatieven om binnen de Tweede Kamer tot vergroting van
de interne onderzoekscapaciteit te komen. VERKLARENDE BEGRIPPEN- EN AFKORTINGENLIJSTActivation OrderBericht van SACEUR waarin NAVO-troepen worden opgeroepen zich
te ontplooien, nadat de NAVO-raad het besluit tot ontplooiing heeft genomen Activation RequestStart van het force generation process. Formeel verzoek van de NAVO waarin
om een formele bevestiging van de informeel toegezegde bijdrage wordt gevraagd Activation WarningBericht dat NAVO-landen en hoofdkwartieren in kennis stelt van de mogelijkheid
van het activeren van een operatieplan, waarin opgenomen een gedetailleerde
opsomming van benodigde eenheden ACTORDActivation OrderACTREQActivation Request ACTWARNActivation WarningAFORAlbania Force
(door de NAVO op 11 april 1999 ingestelde troepenmacht in Albanië voor
structurele humanitaire hulp aan Kosovaarse vluchtelingen) AFSOUTHAllied Forces
Southern Europe (Hoofdkwartier van de NAVO-troepen in Zuid-Europa) Air strikesLuchtaanvallen;
in het geval van de operatie UNPROFOR wordt specifiek gedoeld op de inzet
van het NAVO-luchtwapen tegen strategische doelen van de Bosnische Serviërs
ter bescherming van de safe areas AIVAdviesraad Internationale Vraagstukken Allied ForceOperatienaam
van de luchtaanvallen op Servische doelen vanaf 24 maart 1999 Allied HarbourOperatienaam van de NAVO-troepenmacht in Albanië voor structurele humanitaire
hulp aan Kosovaarse vluchtelingen APCArmoured Personal Carrier (pantservoertuig) ARKAlgemene
Rekenkamer ARRCAce Rapid Reaction Corps (landcomponent van IFOR) AVVAdviesraad Vrede en Veiligheid AVVNAlgemene
Vergadering van de Verenigde NatiesBBBKBilateraal Beraad Bewindslieden en Krijgsmachtdelen
(Def)BDZBevelhebber der ZeestrijdkrachtenBgenBrigade-Generaal BH-CommandBosnia-Herzegovina Command (Ondercommando
van UNPROFOR in Bosnië-Herzegovina)BHMACBosnia-Herzegovina Mine Action Centre (op
20 mei 1996 als UNMAC opgericht door UNMIBH) BLSBevelhebber der Landstrijdkrachten BSABosnisch-Servische
strijdkrachtenBuZaMinisterie van Buitenlandse Zaken CASClose Air Support CDSChef DefensiestafCIVPOLCiviele politie CINCSOUTHCommander in Chief Southern Europe (Bevelhebber van AFSOUTH) CJSOTFCombined Joint Special Operations Task Force CJTFCombined Joint Task Force (NAVO-eenheden voor
uitvoering van out- of-area-operaties (operaties buiten het NAVO-verdragsgebied)) Close Air SupportLuchtsteun aan VN-eenheden op de grond, die doelwit zijn van een aanvalCMACCambodia Mine
Action Centre COCBComité Chef Defensiestaf/Bevelhebbers (Overleg tussen CDS en bevelhebbers
krijgsmachtdelen) COMNAVSOUTHCommander Allied Naval Forces Southern Europe CONOPSConcept of
operationsCONTCOContingentscommandant Contingency PlanningPlanningsproces waarbij opties worden ingebouwd
om te kunnen anticiperen op kansen of tegenslagen COPOComité Politique (directeuren-generaal
Politieke Zaken van de EU-landen)CPAFCambodian People's Armed Forces CPGContingency Planning
Group (WEU) CVSEConferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa CZConceptuele Zaken (Def)DABDirectie
Algemene Beleidszaken (Def) DARICDefensie archieven-, registratie- en informatiecentrum DATFDeployable
Air Task Force DAVDirectie Atlantische Samenwerking en Veiligheidszaken (BuZa) DCBCDefensie Crisis Beheersings
CentrumDCHDirectie Crisisbeheersing en Humanitaire Zaken (BuZa)Decisive EndeavourOperatienaam van
de luchtcomponent van IFOR (Op 20 december 1996 overgegaan in operatie Deliberate
Guard)DefMinisterie van Defensie DefensieraadHoogste intern overleg binnen Defensie waarin
onder voorzitterschap van de minister de bewindslieden, de ambtelijke en de
militaire top overleggen over de te volgen algemene politieke beleidslijn
(komt slechts bij hoge uitzondering bijeen) Deliberate ForceOperatienaam NAVO-luchtaanvallen
op Bosnisch-Servische doelen rond Sarajevo in september 1995 Deliberate ForgeVanaf 15
juni 1998 naam van de luchtverificatiemissie boven Bosnië en Kroatië Deliberate GuardTot 15 juni 1998 naam van de luchtverificatiemissie boven Bosnië en Kroatië Deny FlightOperatienaam NAVO-afdwinging militaire vliegverbod boven Bosnië Departementaal beraadIntern ambtelijk beraad binnen Defensie waarin integrale
afstemming, de ambtelijke afronding en de beleidsevaluatie op hoofdlijnen
plaatsvinden van vraagstukken die krijgsmachtdeel overschrijdend zijn Deployable Air Task ForceNederlands-Belgische bijdrage aan de IFOR-luchtcomponentDetermined EffortOperatienaam
voor evacuatie door de NAVO van UNPROFOR-troepen uit Bosnië DGPZDirecteur-generaal
Politieke Zaken (BuZa) DHADepartment of Humanitarian Affairs (VN)DICODefensie Interservice
Commando DJZDirectie Juridische Zaken (BuZa èn Def) DOADirectie Azië en Oceanië (BuZa) DOPSDirecteur
Operationele Staf (Landmacht)DPCDefence Planning Committee (NAVO) DPKODepartment of Peacekeeping
Operations (VN) DPVDirectie politieke VN-zaken (BuZa) DVBDirectie Veiligheidsbeleid (BuZa) DVNDirectie Verenigde
Naties (BuZa) Eagle EyeOperatienaam voor de NAVO-luchtverificatiemissie boven Kosovo
(NKVM)ECMMEuropean Community Monitoring MissionEFORExtraction Force EGEuropese GemeenschapEnabling ForcePrepositionering
van militair personeel dat een vredesmissie moet voorbereiden EODExplosieven OpruimingsdienstEUEuropese
Unie Extraction ForceNAVO geleide troepenmacht die de waarnemers van de KVM zo nodig
uit Kosovo moest evacueren FACForward air controller FCForce CommanderForce CommanderBevelhebber van een VN-vredesoperatie Force generationHet proces waarin de voor een operatie benodigde troepenmacht wordt samengesteld
uit de verschillende door de NAVO-partners aangeboden eenheden FRJFederale republiek
Joegoslavië FRYFederal republic of Yugoslavia Full CommandMilitaire bevoegdheid en verantwoordelijkheid
om orders te geven aan ondergeschikten ICFYInternational Conference on the Former Yugoslavia ICORCInternational
Committee for the Reconstruction of Cambodia ICRCInternational Committee of the Red Cross (Internationale
Rode Kruis) IFORImplementation Force (Ingesteld bij VR-resolutie 1031 van 15 december 1995
als NAVO-«opvolger» van UNPROFOR) ImplementatiemachtVredesmacht die toeziet op naleving
van een verdragInfbatInfanteriebataljon IOVInterdepartementaal Overleg VredesoperatiesIPAInternationale Politieke AangelegenhedenIPTFInternational Police Task ForceIWKInterdepartementale
werkgroep Kosovo JNAFederale Joegoslavische leger Joint EndeavourOperatienaam van de IFOR-troepenmacht
in Bosnië Joint ForgeVanaf juni 1998 de operatienaam van de SFOR-troepenmacht
in Bosnië Joint GuarantorOperatienaam van de Extraction force Joint GuardTot juni 1998 de
operatienaam van de SFOR-troepenmacht in Bosnië Joint GuardianOperatienaam van de
KFOR-troepenmacht in Kosovo KFORKosovo Force (Ingesteld bij VR-resolutie 1244 van 10 juni
1999) KLKoninklijke Landmacht KLuKoninklijke Luchtmacht KMKoninklijke Marine KMarKoninklijke Marechaussee KMDKrijgsmachtdeel KVCCKosovo
Verification and Coordination Center KVMKosovo Verification Mission (Ingesteld bij
VR-resolutie 1203 van 24 oktober 1998)LANDCENTLand Forces Central Europe Lead NationOrganisatievorm
van een multinationale troepenmacht, waarbij één land leidend
is en de staf hoofdzakelijk wordt bemand door personeel uit dat land Lessons learnedOperationele ervaringen die worden vastgelegd, geanalyseerd en zo nodig verwerkt
in militaire doctrines LMBLuchtmobiele brigadeLtgenLuitenant-Generaal MMinister van Buitenlandse Zaken MACMine
Action Center MandaatDoor een internationale veiligheidsorganisatie (VN, OVSE) afgegeven
bevoegdheid en opdracht tot optreden door een troepenmacht in een conflictMAPEMultinational
Police Advisory Element (WEU) Maritime
GuardOperatienaam toezicht naleving VN-wapenembargo
in de Adriatische Zee en op de Donau door de NAVO (op 15 juni 1993 overgegaan
in operatie Sharp Guard) Maritime MonitorOperatienaam toezicht naleving VN-wapenembargo
in de Adriatische Zee en op de Donau door de NAVO (op 22 november 1992 overgegaan
in operatie Maritime Guard)MCMilitary Committee (Hoogste militaire orgaan van de NAVO)MCTUMine
Clearance Training Unit MCUMovement Control Unit MIDMilitaire Inlichtingendienst MILADMilitair Adviseur MILATMilitair
Attaché MinDefMinister van Defensie MINURSOUnited Nations Mission for
the Referendum in Western Sahara Mission
creepHet verschuiven van de opdracht waarbij het
accent dreigt te komen liggen op activiteiten die snel tot succes leiden of
waarbij vanwege de beschikbaarheid van middelen andere, niet opgedragen taken
worden uitgevoerd MNFMultinational Force (Vredesmacht op Haïti, ingesteld bij
VR-resolutie 940 van 31 juli 1994) MOAMemorandum of Agreement MOUMemorandum of Understanding MTAMilitary
Technical Agreement NACNorth Atlantic Council NADKNational Army of Democratic KampucheaNARNoord Atlantische
Raad (Hoogste politieke orgaan van de NAVO) NATONorth Atlantic Treaty Organization NAVONoord Atlantische
Verdragsorganisatie NGO'sNiet-Gouvernementele Organisaties NIODNederlands Instituut voor OorlogsdocumentatieNKVMNAVO
Kosovo Verificatiemissie (Zie KVM) OKVMOVSE Kosovo Verificatiemissie (Zie KVM) ONUSALUnited Nations
Observer Mission in El Salvador OPObservatiepostOPLANOperation Plan OSCEOrganization of Security and
Cooperation in Europe (OVSE) OSGVNOnder-Secretaris Generaal Verenigde Naties OVSEOrganisatie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa PCDSPlaatsvervangend Chef DefensiestafPCGPolicy Coordination
Group (voorbereidend forum van de NAVO voor politiek-militaire vraagstukken,
waarin plv. permanent vertegenwoordigers en militaire vertegenwoordigers zitting
hebben)Phased Air CampaignIn NAVO operatieplan 10 601 vastgelegde fasen van
de op 24 maart 1999 gestarte bombardementen op doelen in de Federale republiek
Joegoslavië PIFPeace Implementation Force (voorlopige naam van IFOR) Politiek beraadIntern overleg binnen Defensie waarin algemene, voor Defensie van belang zijnde,
politieke ontwikkelingen worden besproken Provide ShelterOperatienaam van de NAVO-troepenmacht
in Macedonië voor ondersteuning bij opvang en terugkeer van Kosovaarse
vluchtelingen PVPermanente Vertegenwoordiger PV NAVOPermanente Vertegenwoordiging bij de Noord-Atlantische
Raad PVVNPermanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Verenigde
Naties Restore DemocracyOperatienaam vredesafdwingende taak van de MNF op HaïtiRFRussische
Federatie RIODRijksinstituut voor Oorlogsdocumentatie RoERules of Engagement ROEREQRules of Engagement Request (Officiële vaststelling van de rules of engagement) RRFRapid
Reaction Force Rules of EngagementRegels voor de toepassing en het gebruik van geweld
met militaire middelen, vastgesteld voor een specifieke operatie SACEURSupreme Allied
Commander Europe (Opperbevelhebber NAVO-troepen in Europa) SCSecurity Council (Veiligheidsraad
van de VN) SCOSouschef operatiënSEADSuppresion of Enemy Air Defence SFORStabilisation Force (Ingesteld
bij VR-resolutie 1088 van 12 december 1996 als «opvolger» van
IFOR) SGSecretaris-generaal SG NAVOSecretaris-generaal van de NAVO SGVNSecretaris-generaal van de Verenigde
Naties SHAPESupreme Headquarters Allied Powers Europe Sharp FenceOperatienaam toezicht naleving VN-wapenembargo
in de Adriatische Zee en op de Donau door de WEU (op 15 juni 1993 overgegaan
in operatie Sharp Guard) Sharp GuardOperatienaam toezicht naleving VN-wapenembargo
in de Adriatische Zee en op de Donau door de NAVO Sharp VigilanceOperatienaam toezicht
naleving VN-wapenembargo in de Adriatische Zee en op de Donau door de WEU
(op 22 november 1992 overgegaan in operatie Sharp Fence) ShirbrigMultinational UN Stand-by
Forces High Readiness Brigade (Snelle VN-macht die binnen 30 dagen beschikbaar
is in een operatiegebied, met een maximale inzet van 6 maanden) Sky MonitorOperatienaam
toezicht naleving door WEU en UNPROFOR van het militaire vliegverbod boven
Bosnië-Herzegovina. In april 1993 overgenomen door de NAVO onder de naam
Deny FlightSNCSupreme National Court SNRSenior National Representative Support DemocracyOperatienaam embargo
Haïti, zoals ingesteld door de VR-resolutie 873 van 13 oktober 1993TACPTactical Air
Control Party Task Force MostarWEU-politiemacht in Mostar (op 30 september 1996 overgegaan
in UNIPTF) TBATTransport bataljon TCBUTijdelijke Commissie Besluitvorming Uitzendingen UÇKUshtria Çlirimtare
e Kosovës (Kosovo Bevrijdings Leger)UNAMICUnited Nations Advance Mission in Cambodia
(ingesteld bij VR-resolutie 717 van 16 oktober 1991) UNAVEMUnited Nations Angola Verification
Mission (ingesteld bij VR-resolutie 696 van 30 mei 1991)UNCROUnited Nations
Confidence Restoration Operation in Croatia (ingesteld bij VR-resolutie 981
van 31 maart 1995)UNCIVPOLUnited Nations Civil Police (civiele politiecomponent
UNPROFOR, overgegaan in UNIPTF) UNDOFUnited Nations Disengagement Observer Force (ingesteld
bij VR-resolutie 350 van 31 mei 1974) UNDPUnited Nations Development ProgrammeUNFICYPUnited Nations
Peace-keeping Force in Cyprus (ingesteld bij VR-resolutie 186 van 4 maart
1964) UNHCRUnited Nations Higher Commissioner for Refugees UNIFILUnited Nations Interim Force
in Lebanon (ingesteld bij VR-resolutie 426 van 19 maart 1978)UNMACUnited Nations Mine
Action Center (op 20 mei 1996 door UNMIBH opgericht, vanaf 1 juli 1998
overgegaan in BHMAC)UNOMAUnited Nations Mission of Observers in AngolaUNIPTFUnited Nations International
Police Task Force (ingesteld bij VR-resolutie 1035 van 21 december 1995) UNMIBHUnited Nations Mission in Bosnia and Herzegovina (ingesteld bij VR-resolutie
1035 van 21 december 1995) UNMIHUnited Nations Mission in Haïti (ingesteld bij VR-resolutie
940 van 31 juli 1994)UNMIKUnited Nations Interim Administration in Kosovo (ingesteld
bij VR-resolutie 1244 van 10 juni 1999) UNMO'sUnited Nations Military Observers UNOPSUnited Nations
Office for Project Services UNPA'sUnited Nations Protected AreasUNPFUnited Nations Peace Forces
(overkoepelend hoofdkwartier in Zagreb voor UNCRO, UNPREDEP en UNPROFOR) UNPREDEPUnited Nations Preventive Deployment Force (ingesteld bij VR-resolutie 983
van 31 maart 1995) UNPROFORUnited Nations Protection Force (als VN-vredesmacht voor
Kroatië ingesteld bij VR-resolutie 743 van 21 maart 1992, mandaat later
uitgebreid naar Bosnië bij VR-resolutie 758 van 8 juni 1992, bij VR-resolutie
982 van 31 maart 1995 uitsluitend naam van de troepenmacht in Bosnië) UNSASUnited
Nations Standby Arrangements System (systeem waarbij door VN-lidstaten bepaalde
eenheden uitsluitend voor vredeshandhavende taken worden aangewezen)UNTACUnited Nations
Transitional Authority in Cambodia (ingesteld bij VR-resolutie 745 van 28
februari 1992)UNTAESUnited Nations Transnational Authority in Eastern Slavonia, Baranja
and Western Sirmium (ingesteld bij VR-resolutie 1037 van 15 januari 1996)UNTSOUnited Nations Truce Supervision Organisation (ingesteld bij VR-resolutie
50 van 29 mei 1948) Uphold DemocracyOperatienaam vredeshandhavende MNF-operatie op
Haïti na terugkeer president Aristide (ingesteld bij VR-resolutie 948
van 15 oktober 1994 als «opvolger» van Restore Democracy) VKVerenigd Koninkrijk VRVeiligheidsraad VRSVojska
Republike Srpske (Bosnisch-Servische strijdkrachten) WEUWest Europese UnieYPRPantserrupsvoertuig© Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht © Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht © Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht © Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht© Sectie Militaire Geschiedenis, Koninklijke Landmacht XNoot1Zie bijvoorbeeld: Bericht van Tokio aan de minister van Buitenlandse Zaken,
24 juni 1996.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 21 april 1993.XNoot3Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot4TK, 1992–1993, 22 800 X/22 818, nr. 15, pp. 4–7.XNoot5TK, 1992–1993, 22 818, nr. 1.XNoot6TK, 1992–1993, 22 818, nr. 2.XNoot7TK, 1992–1993, 22 800 X/22 818, nr. 15, p. 4.XNoot8TK, 1992–1993, 22 800 X/22 818, nr. 15, p. 5.XNoot9TK, 1992–1993, 22 800X/22 818, nr. 15, pp. 6–7.XNoot1TK, 1992–1993, 22 818, nr. 1, p. 5.XNoot2TK, 1992–1993, handelingen 26, p. 1902.XNoot3TK, 1992–1993, handelingen 26, p. 1906.XNoot4TK, 1992–1993, handelingen 27, p. 1953.XNoot5TK, 1992–1993, handelingen 28, pp. 2031– 2032.XNoot6TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 2032.XNoot7TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 2033.XNoot1Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot2TK, 1992–1993, 22 818, nr. 5, p. 2.XNoot3TK, 1992–1993, 22 818, nr. 3.XNoot4Berichten van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 oktober
en 26 oktober 1992.XNoot5Besluitenlijst Departementaal Beraad, 9 december 1992.XNoot6Memorandum van DOA aan DPV, 21 januari 1993.XNoot7Memorandum van DPV en DOA aan DGPZ, 2 februari 1993 (handgeschreven opmerking
van DGPZ).XNoot1Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6.XNoot3TK, 1992–1993, 23 129, nr. 1.XNoot4TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 9.XNoot5TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 11.XNoot6TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 11.XNoot7Brief van cdt. 1 legerkorps, aan C-11, 7 april 1993.XNoot8Besluitenlijst Departementaal Beraad, 23 juni 1993; besluitenlijst Departementaal
Beraad, 30 juni 1993.XNoot9TK, 1992–1993, 22 818, nr. 6, p. 11.XNoot1TK, 1992–1993, 22 818, nr. 7.XNoot2Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de voorzitters van de
vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie, 18 juni 1993 (bijlage
bij 22 818, nr. 9, pp. 6–7).XNoot3TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9.XNoot4TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9, p. 3.XNoot5TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9, p. 4.XNoot6TK, 1992–1993, 22 818, nr. 9, p. 5.XNoot7TK, 1993–1994, handelingen 28, pp. 2058– 2059, p. 2060.XNoot1Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september
1993.XNoot2Evaluatie KM-deelname aan operaties van de United Nations Transitional
Authority Cambodia (UNTAC) 1992–1993.XNoot3Brief van SCO KM aan CDS, t.a.v. de SCO, 17 juni 1994.XNoot4Evaluatie KM-deelname aan operaties van de United Nations Transitional
Authority Cambodia (UNTAC) 1992–1993, pp. 2–3.XNoot5Overzicht van aanbevelingen en aandachtspunten behorende bij evaluatie
KM-deelname aan operaties van de UNTAC 1992–1993, p. 1.XNoot6Evaluatie KM-deelname aan operaties van de United Nations Transitional
Authority Cambodia (UNTAC) 1992–1993, p. 2.XNoot1De WEU kondigt ook het einde aan van de operatie op de Donau. Tijdens
deze operatie zijn 6748 inspecties uitgevoerd en 422 schendingen van het embargo
geconstateerd.XNoot2Deze AWACS-toestellen worden al sinds midden juli 1992 door de NAVO ingezet
in het kader van haar maritieme operaties in de Adriatische Zee.XNoot1S/1995/1050, 20 december 1995.XNoot2TK, 1990–1991, 22 181, nr. 1.XNoot3Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 246–249.XNoot4Ministerraad, 11 juli 1991.XNoot5TK, 1990–1991, 22 181, nr. 1.XNoot6TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, pp. 6–7.XNoot1TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, p. 12.XNoot2TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, pp. 14–15.XNoot3TK, 1990–1991, 22 181, nr. 2, p. 15.XNoot4Bericht van DGPZ aan EG-partners, 13 juli 1991.XNoot1Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot3Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2David Owen, Balkan Odyssey, 1995, p. 33.XNoot3Bericht van chef DEU aan EG-partners, 30 juli 1991.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Belgrado, 2 augustus
1991.XNoot5Bijlage bij TK, 1990–1991, 22 181, nr. 3.XNoot1TK, 1991–1992, 22 181, nr. 6, pp. 2–3.XNoot2Nota van plv. directeur DAB aan de minister van Defensie, 25 september
1991.XNoot3TK, 1991–1992, 22 181, nr. 7, p. 2.XNoot4TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 1.XNoot5TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 9.XNoot6TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 9.XNoot7TK, 1991–1992, 22 181, nr. 10, p. 10.XNoot8Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot3TK, 1991–1992, 22 181, nr. 12, p. 4.XNoot4TK, 1991–1992, 22 181, nr. 13, p. 2.XNoot5Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 november
1991.XNoot1TK, 1991–1992, handelingen 27, pp. 1640– 1645.XNoot2TK, 1991–1992, handelingen 27, p. 1645.XNoot3TK, 1991–1992, handelingen 27, pp. 1648– 1649.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 november
1991.XNoot5Afdeling Toekomstvisie van Defensiestaf: Nationale contingency planning
voor Nederlandse deelname aan de VN-vredesoperaties in Joegoslavië en
in Cambodja (Untac), 22 november 1991.XNoot6Fiche t.b.v. ICOSCO, opgesteld door hoofd afdeling operatiën Marinestaf,
28 november 1991.XNoot7Nota van plv. CDS aan voorzitter en leden COCSB, 6 december 1991.XNoot1Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 november
1991.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 december
1991; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 2 december
1991.XNoot3Nota van SCO aan de minister van Defensie, 5 december 1991.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 12 december
1991; Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 december 1991.XNoot5Nota van plv. directeur DAB aan de voorzitter en leden van het Politieke
Beraad, 10 januari 1992 (in Politiek Beraad van 14 januari 1992 voor kennisgeving
aangenomen).XNoot6Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 februari
1992.XNoot1TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, p. 121.XNoot2Handgeschreven opmerking op: Memorandum van de particulier secretaris
van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Buitenlandse Zaken,
18 februari 1992.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 februari
1992.XNoot4Memorandum van DPV aan raadadviseur ministerie van Algemene Zaken, 20
februari 1992.XNoot5VR-resolutie 743 d.d. 21 februari 1992, gebaseerd op het rapport van de
SGVN d.d. 15 februari 1992 (S/23 592).XNoot1Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie
aan de ministerraad, 27 februari 1992.XNoot3Ministerraad, 28 februari 1992.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Belgrado, 21 februari
1992. XNoot5Bericht van Belgrado aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 februari
1992.XNoot6Ministerraad, 28 februari 1992.XNoot7TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19.XNoot8TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19, p. 5.XNoot9TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19, p. 3.XNoot10TK, 1991–1992, 22 181, nr. 19, p. 3.XNoot1Fax van Th. de Graaf, ministerie van Binnenlandse Zaken, aan DPV, 28 februari
1992.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 30 maart 1992.XNoot3Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 23 maart 1992;
Memorandum van DPV aan particulier secretaris van de minister van Buitenlandse
Zaken en Memorandum van particulier secretaris aan de minister van Buitenlandse
Zaken, 16 april 1992.XNoot4Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via AMAD en
S, 12 maart 1992.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 28 april 1992.XNoot6Memorandum van particulier secretaris van de minister van Buitenlandse
Zaken aan DEU en DPV via S, 28 februari 1992.XNoot7TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20.XNoot8Fax van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 maart 1992.XNoot1TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 3.XNoot2TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 4.XNoot3TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 7.XNoot4TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 7.XNoot5TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 8.XNoot6TK, 1991–1992, 22 181, nr. 20, p. 8.XNoot7Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 267–268.XNoot1TK, 1991–1992, 22 181, nr. 28, p. 2.XNoot2Situatierapport Vredesoperaties 031/92, 11 mei 1992.XNoot3TK, 1991–1992, 22 181, nr. 28, p. 5.XNoot4De Kok, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot5TK, 1991–1992, 22 181, nr. 28, p. 9.XNoot6Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly Resolution
53/35 (1998): Srebrenica Report, 15 november 1999, paragraaf 26, p. 9.XNoot1Berichten van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 juni
1992 en 18 juni 1992.XNoot2Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie aan de voorzitters
van de vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie, 17 juni
1992, (niet gedrukt als Kamerstuk).XNoot3Idem, p. 5.XNoot4TK, 1991–1992, 22 181, nr. 27, p. 8. Ook: Bericht van het ministerie
van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 17 juni 1992.XNoot5Nota van SCO aan de minister van Defensie, 1 juli 1992.XNoot6Ministerraad, 2 juli 1992.XNoot7Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 268–269.XNoot8Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, p. 278.XNoot9Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 juni 1992.XNoot1Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 juni 1992.XNoot2TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, pp. 121 en 145.XNoot3Nota van SCO aan de CDS, 30 juni 1992.XNoot4Nota van SCO aan de minister van Defensie, 7 juli 1992.XNoot5Brief van de wnd. griffier van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken,
6 augustus 1992.XNoot6Bijlage bij TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22.XNoot7Bijlage bij TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 17.XNoot8Nota van SCO aan de minister van Defensie, 10 juli 1992.XNoot9Bijlage bij TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 19.XNoot1TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 2.XNoot2TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, pp. 3–4.XNoot3TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 5.XNoot4TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 6.XNoot5TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 11.XNoot6TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 12.XNoot7TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, pp. 13–14.XNoot8TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 14.XNoot1TK, 1991–1992, 22 181, nr. 22, p. 14.XNoot2Ministerraad, 20 augustus 1992.XNoot3Ministerraad, 20 augustus 1992.XNoot4Nota van DAB aan de minister van Defensie, 25 augustus 1992.XNoot5Nota van SCO aan de minister van Defensie, 13 augustus 1992.XNoot6Verslag vergadering Defensieraad, gehouden op woensdag 19 augustus 1992.XNoot1Idem.XNoot2Idem.XNoot3Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 september
1992.XNoot4TK, 1991–1992, 22 181, nrs. 23 en 24; TK, 1992–1993,
22 181, nr. 26.XNoot5TK, 1991–1992, handelingen 97, p. 6147.XNoot6TK, 1991–1992, handelingen 97, pp. 6158 en 6159.XNoot7TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 57.XNoot8TK, 1992–1993, handelingen 2, pp. 58–59.XNoot1TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 59.XNoot2TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 60.XNoot3TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 63.XNoot4TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 72.XNoot5TK, 1992–1993, handelingen 2, p. 73.XNoot6TK, 1992–1993, handeingen 2, p. 73.XNoot7Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 september
1992.XNoot8Bericht en fax van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 1 en
2 oktober 1992.XNoot9Nota van SCO aan de minister van Defensie, 18 september 1992; Bericht
van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 september 1992.XNoot1Ministerraad, 11 september 1992; Besluitenlijst Politiek Beraad, 14 september
1992.XNoot2Besluitenlijst Politiek Beraad, 5 oktober 1992.XNoot3TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29.XNoot4TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, p. 1.XNoot5TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, pp. 1–2.XNoot6TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, p. 3.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29, p. 4.XNoot2Ministerraad, 9 oktober 1992.XNoot3Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 6 oktober 1992.XNoot4Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 6 oktober 1992.XNoot5Nota van plv. directeur DAB aan de minister van Defensie, 21 oktober 1992.XNoot6TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 806.XNoot7TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 808.XNoot8TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 808.XNoot9TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 809.XNoot10TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 817.XNoot1TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 819.XNoot2TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 821.XNoot3TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 821.XNoot4TK, 1992–1993, handelingen 13, p. 822.XNoot5Relus ter Beek, Manoeuvreren, pp. 176–177.XNoot6Operatiebevel nr. 22 van BLS, 5 november 1992.XNoot7Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 269–271.XNoot8Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN Genève
en de PVVN New York, 11 november 1994.XNoot1Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996,
pp. 24–28.XNoot2Nota van SCO aan de minister van Defensie, 4 mei 1993.XNoot3Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 282–286.XNoot4TK, 1992–1993, 22 181, nrs. 33 en 55.XNoot5Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 november
1992; Besluitenlijst Politiek Beraad, 9 november 1992; Bericht van het ministerie
van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 10 november 1992.XNoot6TK, 1992–1993, 22 181, nr. 30.XNoot1Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996,
pp. 28–32 pp. 37–41.XNoot2Nota van DAB, mede namens CDS aan de minister van Defensie, 8 december
1992, p. 8; ook: Nota van SCO aan de minister van Defensie, 18 december 1992.XNoot3Nota van DAB en PCDS aan de minister van Defensie, 22 december 1992.XNoot4Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 177.XNoot5Brief van PCDS aan Nederlandse officieren bij NAVO en UNPROFOR, 24 december
1992.XNoot6Nota van SCO aan de minister van Defensie, 14 januari 1993.XNoot7Memorandum van DPV/PZ aan DGPZ via DPV, 13 januari 1993.XNoot1Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2TK, 1992–1993, 22 181, nr. 31, p. 3.XNoot3TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, p. 2.XNoot4TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, p. 12.XNoot5TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, pp. 8–9.XNoot6TK, 1992–1993, 22 181, nr. 41, pp. 12–13.XNoot7Ministerraad, 2 april 1993.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 45.XNoot2TK, 1992–1993, 22 181, nr. 49, p. 6.XNoot3TK, 1992–1993, 22 181, nr. 49, p. 9.XNoot4TK, 1992–1993, 22 181, nr. 54.XNoot5Nota van souschef Plannen aan de minister van Defensie, 11 februari 1994.XNoot6Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 287–290.XNoot7Besluitenlijst Politiek Beraad, 7 december 1992.XNoot8Nota van directeur DAB mede namens CDS aan de minister van Defensie, 8
december 1992.XNoot1Nota van directeur DAB mede namens CDS aan de minister van Defensie, 8
december 1992, p. 10.XNoot2De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 178.XNoot2TK, 1992–1993, 22 181, nr. 35, p. 2.XNoot3TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3853.XNoot4TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3854.XNoot5TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3854.XNoot6TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3856.XNoot7TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3857.XNoot8TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3858.XNoot9TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3858.XNoot1TK, 1992–1993, handelingen 53, p. 3855.XNoot2De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3De Kok, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot4TK, handelingen 53, p. 3865.XNoot5TK, 1992–1993, 22 181, nr. 37 (aangenomen op 16 maart 1993).XNoot6TK, 1992–1993, handelingen 55, p. 3934.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 44.XNoot2Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 181.XNoot4Nota van CDS aan de minister van Defensie, 9 maart 1993.XNoot1Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 15 maart 1993.XNoot3Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1993.XNoot4Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot3Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1Ministerraad, 12 maart 1993.XNoot2Ministerraad, 12 maart 1993.XNoot3TK, 1992–1993, 22 181, nr. 42.XNoot4TK, 1992–1993, 22 181, nr. 42.XNoot5Besluitenlijst Politiek Beraad, 15 maart 1993.XNoot6Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996,
pp. 33–37.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 21 april 1993.XNoot2Ministerraad, 16/17 april 1993.XNoot3Ministerraad, 16/17 april 1993.XNoot4Ministerraad, 3 mei 1993.XNoot5Ministerraad, 3 mei 1993.XNoot6TK, 1992–1993, 22 181, nr. 46, p. 2.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 1.XNoot2TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, pp. 2–3.XNoot3TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, pp. 3–4.XNoot4TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 5.XNoot5TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 7.XNoot6TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 8.XNoot7Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 187.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, pp. 9–10.XNoot2TK, 1992–1993, 22 181, nr. 51, p. 12.XNoot3TK, 1992–1993, 22 181, nr. 48, p. 2.XNoot1TK, 1992–1993, handelingen 69, p. 4996.XNoot2TK, 1992–1993, 22 975, nr. 22 (aangenomen door de Kamer op
25 mei 1993).XNoot3TK, 1992–1993, handelingen 70, pp. 5062–5063.XNoot4Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot1Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2TK, 1992–1993, handelingen 71, p. 5072.XNoot3Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 52, pp. 11–12.XNoot2Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 juni 1993.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN en de PV
NAVO, 16 juni 1993.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN en de PV
NAVO, 16 juni 1993.XNoot5Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 juni 1993.XNoot6Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Ministerraad, 18 juni 1993.XNoot2Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1TK, 1992–1993, handelingen 82, p. 6041.XNoot2Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 23 juni 1993.XNoot3Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 juni 1993.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 juli 1993.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 8 juli 1993.XNoot6Nota van SCO aan de minister van Defensie, 9 juli 1993.XNoot7Dick Leurdijk, The United Nations and NATO in former Yugoslavia, 1991–1996,
p. 36.XNoot8Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot9Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 60, p. 13.XNoot2Zendbrief van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 augustus
1993; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 augustus
1993.XNoot3Nota van DAB en PCDS aan de minister van Defensie, 17 augustus 1993.XNoot1Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Nota van DAB en PCDS aan de minister van Defensie, 18 augustus 1993.XNoot3Aantekening van SCO KL t.b.v. de minister van Defensie, 27 augustus 1993.XNoot4Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot5TK, 1992–1993, 22 181, nr. 58.XNoot1TK, 1992–1993, 22 181, nr. 61, p. 8.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 2 september 1993.XNoot3Ministerraad, 3 september 1993.XNoot4Ministerraad, 3 september 1993.XNoot5Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 193.XNoot6Memorandum van DAV en DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 30 augustus
1993.XNoot7Brief van de minister van Defensie aan de SGVN, 31 augustus 1993.XNoot1Brief van D.J. Barth aan de TCBU, 5 juni 2000, pp. 1–2.XNoot2Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot3Hoekema, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot1Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2Memorandum van DPV, DAV en DEU aan de minister van Buitenlandse Zaken,
2 september 1993.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 september
1993.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 september
1993.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 2 september
1993.XNoot1Aide Mémoire, niet gedateerd.XNoot2Bericht van (plv.) PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 september
1993.XNoot3De Marchant et D'Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot4Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot5Brief van D.J. Barth aan de TCBU, 5 juni 2000, p. 2.XNoot6Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot1Brief van D.J. Barth aan de TCBU, 5 juni 2000, p. 3.XNoot2Bericht van (plv.) PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 september
1993.XNoot3Notitie van Purola (VN-secretariaat), 7 september 1993.XNoot4Handgeschreven notitie van plv. Directeur Voorlichting aan DAB zonder
datum.XNoot5De Marchant et d'Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot6Barth, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot1Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot2Hoekema, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot3De Marchant et d'Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot4Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot5Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Notitie van medewerker DAB en medewerker CDS, 22 februari 1995.XNoot2Conclusies van coördinatie-overleg inzake voormalig Joegoslavië,
19 oktober 1994.XNoot3Memorandum van DAV en DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 9 september
1993.XNoot4TK, 1992–1993, 22 181, nr. 61, p. 7.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO en PVVN,
21 september 1993.XNoot6Ministerraad, 24 september 1993.XNoot7Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 194.XNoot8Intern Memorandum van CS KL, crisisstaf Ochtendblad, 19 september 1993.XNoot1Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Aantekening van CDS aan voorzitter en leden van het Politiek Beraad, 8
oktober 1993.XNoot3Besluitenlijst Politiek Beraad, 11 oktober 1993.XNoot4Brief van SGVN aan PVVN, 21 oktober 1993.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 3 november
1993.XNoot1Hoekema, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot2Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 5 november
1993.XNoot4TK, 1993–1994, 21 501–01, nr. 66, p. 5.XNoot1Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot1Zie: Relus ter Beek, Manoeuvreren, pp. 197–198; H.A. Couzy, Mijn
jaren als bevelhebber, pp. 141–142; brief van generaal-majoor b.d. J.W.
Brinkman aan de TCBU, 23 mei 2000.XNoot2NRC Handelsblad, 12 november 1993.XNoot3Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot4Relus ter Beek, Manoeuvreren, pp. 199–200.XNoot1Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1«Eerste aanzet» (d.d. 5 november 1993) voor de brief van de
ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer, 12 november 1993.XNoot2Ministerraad, 12 november 1993.XNoot3Ministerraad, 12 november 1993.XNoot4Ministerraad, 12 november 1993.XNoot5Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 200.XNoot6Besluitenlijst Politiek Beraad, 8 november 1993.XNoot1TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 5.XNoot2TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 6.XNoot3TK, 1992–1993, 22 181, nr. 29.XNoot4TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 6.XNoot5TK, 1993–1994, 22 181, nr. 64, p. 8.XNoot1TK, 1993–1994, 22 181, nr. 63.XNoot2De Volkskrant, 6 oktober 1993.XNoot3TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 4.XNoot4TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 9.XNoot5Relus ter Beek, Manoeuvreren, p. 200.XNoot1Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 1.XNoot3TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 3.XNoot4TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 3.XNoot5TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, pp. 4–6.XNoot6TK, 1993–1994, 22 181, nr. 67, p. 8.XNoot1Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Fax van Milad PVVN aan de Defensiestaf en de KL Crisisstaf, 22 november
1993.XNoot3Besluitenlijst Politiek Beraad, 23 november 1993.XNoot1Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Generaal F. Briquemont, Do something, general – Kroniek van Bosnië-Herzegovina,
1998, pp. 213 en 224–225; NRC Handelsblad, 29 januari 1994.XNoot3Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS,
2 december 1993.XNoot1Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS,
2 december 1993.XNoot2Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS,
2 december 1993.XNoot3Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot4Fax van Directie Operatiën KL aan DCBC t.a.v. CDS d.t.v. SCOCIS,
2 december 1993.XNoot1Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Van der Vlis, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot3Brief van generaal-majoor Kolsteren aan de TCBU, 27 juni 2000.XNoot4Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot5Nota van CDS aan de minister van Defensie, 2 december 1993.XNoot1Ministerraad, 3 december 1993.XNoot2TK, 1993–1994, 22 181, nr. 66, p. 2.XNoot3De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot4TK, 1993–1994, 22 181, nr. 68.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 15 december
1993; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 december
1993; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 17 december
1993; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 21 december
1993.XNoot2TK, 1993–1994, 22 181, nr. 73, p. 7.XNoot3Fax van DCBC aan DPV, 31 december 1993.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 januari
1994: Bericht van generaal Cot aan OSGVN, 15 januari 1994; Besluitenlijst
Politiek Beraad, 17 januari 1994; Bericht van PVVN aan het ministerie van
Buitenlandse Zaken, 17 januari 1994; Bericht van het ministerie van Buitenlandse
Zaken aan PVVN, 17 januari 1994; Notitie van het Hoofd Operationele Zaken
aan SCOCIS/PCDS/CDS, 17 januari 1994.XNoot5Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 18 januari
1994.XNoot6TK, 1993–1994, 23 400 V/X, nr. 59, p. 2.XNoot7TK, 1993–1994, 23 400 V/X, nr. 59, p. 11.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 januari
1994.XNoot2Declaration of the Heads of State and Government participating in the
meeting of the North Atlantic Council («The Brussels Summit Declaration»),
in: NATO Handbook Documentation, 1999, p. 333.XNoot3Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 12 januari
1994.XNoot4Brief van SGVN aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, 18 januari 1994,
p. 3.XNoot5Brief van SGVN aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, 18 januari 1994,
p. 4.XNoot6Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 januari
1994.XNoot7Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 20 januari
1994.XNoot8Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 januari
1994.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 19 januari
1994.XNoot1Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot2Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 20 januari
1994.XNoot2Nota van directeur Voorlichting van ministerie van Defensie aan de minister
van Defensie ten geleide van een door de RVD opgesteld verslag van de persconferentie
van Boutros Ghali van 21 januari 1994, 24 januari 1994.XNoot3De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 januari
1994.XNoot2Ministerraad, 21 januari 1994.XNoot3Ministerraad, 21 januari 1994.XNoot4Brief van SGVN aan de voorzitter van de Veiligheidsraad, 28 januari 1994.XNoot1Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 januari
1994.XNoot2Conclusies van coördinatie-overleg inzake voormalig Joegoslavië,
13 april 1994.XNoot3TK, 1993–1994, 22 181, nr. 70, p. 1.XNoot4TK, 1993–1994, 22 181, nr. 70, pp. 1–2.XNoot5TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, p. 1.XNoot6TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, p. 2.XNoot1TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, pp. 2–3.XNoot2TK, 1993–1994, 22 181, nr. 74, p. 6.XNoot3Reitsma, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1TK, 1993–1994, 22 181, nr. 72, p. 3.XNoot2TK, 1993–1994, handelingen 51, pp. 3883–3904.XNoot3Besluitenlijst Politiek Beraad, 21 februari 1994.XNoot4Besluitenlijst Politiek Beraad, 21 maart 1994.XNoot5TK, 1993–1994, 22 181, nr. 76, pp. 6–7.XNoot6TK, 1993–1994, 22 181, nr. 77, p. 5.XNoot7Bijlage bij TK, 1993–1994, 22 181, nr. 79.XNoot8TK, 1993–1994, 22 181, nr. 79, p. 9.XNoot1TK, 1993–1994, 22 181, nr. 78.XNoot2Onder andere: Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken,
25 april 1994; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN,
12 augustus 1994.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 mei 1994.XNoot4Lubbers, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot5Ministerraad, 1 juli 1994.XNoot1Nota van plv. directeur DAB aan de minister van Defensie, 23 juni 1994.XNoot2TK, 1993–1994, 22 181, nr. 80.XNoot3Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 313–314.XNoot4TK, 1993–1994, 22 181, nr. 81, p. 1.XNoot5TK, 1993–1994, 22 181, nr. 81, pp. 1–2.XNoot6Ministerraad, 5 juli 1994.XNoot7Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot8Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1Nota van CDS aan de minister van Defensie, 8 september 1994.XNoot2TK, 1993–1994, 22 181, nr. 82, p. 5.XNoot3Nota van wnd. directeur DAB aan de minister van Defensie, 20 september
1994 (verslag van gesprek van de minister van Defensie met de Bosnische PVVN).XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Notitie t.b.v. gesprek van de minister van Defensie met de minister van
Buitenlandse Zaken t.v.v. «Sevilla», 20 september 1994.XNoot3Memorandum van DPV aan DGPZ, 21 september 1994.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO en PVVN,
23 september 1994.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Bericht van PVVN (afkomstig van Van Mierlo) aan het ministerie van Buitenlandse
Zaken, 27 september 1994.XNoot3Brief van OSGVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 7 oktober 1994.XNoot4Nota van wnd. directeur DAB aan de minister van Defensie, 17 oktober 1994.XNoot5Besluitenlijst Politiek Beraad, 19 september 1994.XNoot6TK, 1994–1995, 22 181, nr. 88, p. 3.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 88, p. 6.XNoot2De Marchant et d'Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot4Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 88, p. 9.XNoot1Nota van SCO aan de minister van Defensie, 2 november 1994.XNoot2Ministerraad, 4 november 1994.XNoot3Ministerraad, 4 november 1994.XNoot4Memorandum van DPV/PZ aan DPV, 9 november 1994.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 85.XNoot6Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 2 november 1994.XNoot7TK, 1994–1995, 22 181, nr. 87, p. 2.XNoot8TK, 1994–1995, 22 181, nr. 87, p. 3.XNoot9TK, 1994–1995, 22 181, nr. 87, p. 3.XNoot1Ministerraad, 11 november 1994.XNoot2Ministerraad, 11 november 1994.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 86, p. 2.XNoot4Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 29 november 1994; Bericht
van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 29 november 1994; Bericht
van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 1 december 1994.XNoot5Brief van IGK aan de minister van Defensie, 20 december 1994.XNoot6TK, 1994–1995, 22 181, nr. 89, p. 1.XNoot7Ministerraad, 9 januari 1995.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 89, p. 1.XNoot2Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot3Ministerraad, 10 februari 1995.XNoot4TK, 1994–1995, 22 181, nr. 90, pp. 4–5.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 90, p. 6.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 92, pp. 5–6.XNoot3Ministerraad, 10 maart 1995.XNoot4Ministerraad, 10 maart 1995.XNoot5Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 maart 1995.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Memorandum van DAV/MS aan DAV, 23 mei 1995.XNoot3Bericht van Kiev aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 mei 1995.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 juni
1995.XNoot5Bericht van Kiev aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 21 juni 1995.XNoot6Bericht van Kiev aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 juni 1995.XNoot7TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 3.XNoot8TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 4.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 7.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 108, p. 8.XNoot3Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1995.XNoot4Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1995.XNoot5Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1995.XNoot1Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 april 1995.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 30 maart 1995.XNoot3Ministerraad, 13 april 1995.XNoot4TK, 1994–1995, 22 181, nr. 93.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 98, p. 8.XNoot6Briefing voor Kamercommissie voor Defensie, 16 mei 1995.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 94, p. 5.XNoot2Operatiebevel nr. 24 C van BLS over aflossing Dutchbat 3, 13 april 1995.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 94, p. 6.XNoot4Nota van CDS aan de minister van Defensie, 2 mei 1995.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 3 mei 1995.XNoot6Nota van CDS aan de minister van Defensie, 11 mei 1995.XNoot1Bericht van militaire PV bij NAVO aan CDS, 29 mei 1995.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 3.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 4.XNoot4TK, 1993–1994, 22 181, nr. 101, p. 6.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 7.XNoot6TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 11.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 101, p. 11.XNoot2Ministerraad, 19 mei 1995.XNoot3Ministerraad, 19 mei 1995.XNoot4Ministerraad, 29 mei 1995.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 97, p. 2.XNoot1TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4870.XNoot2TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4871.XNoot3TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4880.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 mei 1995.XNoot5Nota van CDS aan de minister van Defensie, 17 mei 1995.XNoot6TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4888.XNoot1TK, 1994–1995, handelingen 82, p. 4891.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 juni 1995.XNoot3Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 99, p. 3.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 99, p. 4.XNoot4Ministerraad, 7 juni 1995.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 100, pp. 1–2.XNoot2Ministerraad, 7 juni 1995.XNoot3Ministerraad, 7 juni 1995.XNoot4Ministerraad, 7 juni 1995.XNoot5Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot6TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 17.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 18.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 6.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 19.XNoot4TK, 1994–1995, 22 181, nr. 102.XNoot5De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot6TK, 1994–1995, 22 181, nr. 105, p. 21.XNoot1Fax van Karremans aan C-KL Crisisstaf, 5 juni 1995.XNoot2Aantekening van het hoofd Operatiën van de Defensiestaf aan de minister
van Defensie, CDS e.a., 9 juni 1995.XNoot3INTSUM 109/95 van MID afdeling Landmacht, 9 juni 1995.XNoot4Ministerraad, 23 juni 1995.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 103, pp. 2–3.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 103, p. 4.XNoot3TK, 1994–1995, handelingen 93, p. 5595.XNoot1TK, 1994–1995, handelingen 93, p. 5612.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 114, pp. 6–7.XNoot3Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, pp. 16–17.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 114, p. 8.XNoot1Verslag gesprek van CDS met generaal Janvier in Zagreb, 30 juni 1995.XNoot2Verslag gesprek van de minsters van Buitenlandse Zaken en Defensie met
de Bosnische minister van Buitenlandse Zaken, 10 juli 1995.XNoot3Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot3Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot4Debriefingsrapport, 4 oktober 1995.XNoot5Ministerraad, 5–7 juli 1995.XNoot1Voor het samenstellen van de chronologie val Srebrenica is gebruik gemaakt
van: Debriefingsrapport, 4 oktober 1995; dr J. A. van Kemenade, Omtrent Srebrenica,
28 september 1998; Thom Karremans, Srebrenica: Who cares?, december 1998;
en TK, 1994–1995, 22 181, nrs. 109, 111 en 115, en TK, 1995–1996,
22 181, nrs. 128 en 134.XNoot1Ministerraad, 5–7 juli 1995.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 juni 1995.XNoot3Ministerraad, 7 juli 1995.XNoot4TK, 1994–1995, 22 181, nr. 106.XNoot1Memorandum van DAV aan Archief, 12 juli 1995.XNoot2NRC Handelsblad, 22 juli 1995, «Hollands Dagboek» door generaal
Van den Breemen.XNoot3Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Kort verslag van de bijeenkomst van CDS en PBLS bij FC UNPF, 11 juli 1995,
opgesteld door CDS, p. 1.XNoot5Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Kort verslag van de bijeenkomst van CDS en PBLS bij FC UNPF, 11 juli 1995,
opgesteld door CDS, p. 2.XNoot3Kort verslag van de bijeenkomst van CDS en PBLS bij FC UNPF, 11 juli 1995,
opgesteld door CDS, p. 2.XNoot4Orders for defence of Dutchbat and protection of refugees in Srebrenica,
fax van HQ UNPROFOR, acting commander Mgen Gobilliard, aan sector NE, info:
CO Dutchbat, 11 juli 1995, 18.27 uur.XNoot1Richtlijnen voor onderhandelingen met Gen Mladic, fax van COS Bgen Nicolai
(opgesteld door ltcol De Ruiter) aan Dutchbat, 13 juli 1995, 18.00 uur (ingekomen:
19.00 uur).XNoot2Thom Karremans, Srebrenica: Who cares?, december 1998, p. 224.XNoot3Brief van lt.-kol. Karremans aan generaal Mladic, 13 juli 1995.XNoot4Brief van generaal-majoor C. H. Nicolai aan dr J.A. van Kemenade, 9 september
1998, als bijlage gevoegd bij: Omtrent Srebrenica, 28 september 1998.XNoot5Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot6Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Faxbericht van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 13 juli 1995.XNoot3Ministerraad, 11 juli 1995.XNoot4Ministerraad, 11 juli 1995.XNoot1Ministerraad, 11 juli 1995.XNoot2Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot3Ministerraad, 11 juli 1995.XNoot4TK, 1994–1995, 22 181, nr. 107.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 109.XNoot1Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 125, p. 2.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 125, p. 2.XNoot4De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 125, pp. 7–9.XNoot6Ministerraad, 12–14 juli 1995.XNoot1Ministerraad, 12–14 juli 1995.XNoot2Ministerraad, 12–14 juli 1995.XNoot3Ministerraad, 12–14 juli 1995.XNoot4Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5NOVA, 18 juli 1995 (transcriptie RVD).XNoot6NOVA, 18 juli 1995 (transcriptie RVD).XNoot7De Volkskrant, 20 juli 1995.XNoot1TK, 1994–1995, aanhangsel handelingen, nr. 1071, p. 2205.XNoot2De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3NRC Handelsblad, 22 juli 1995.XNoot4NRC Handelsblad, 22 juli 1995.XNoot5Bericht van zaakgelastigde in Belgrado aan het ministerie van Buitenlandse
Zaken, 16 juli 1995.XNoot1Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot2Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 juli 1995.XNoot3NRC Handelsblad, 22 juli 1995, «Hollands Dagboek» door generaal
Van den Breemen.XNoot4Verslag ontmoeting generaal Smith en generaal Mladic, 19 juli 1995.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Parijs, 17 juli
1995.XNoot1Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 juli 1995.XNoot2Verslag ontmoeting generaal Smith en generaal Mladic, 19 juli 1995.XNoot3Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Couzy, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot5Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot1Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2De Hoop Scheffer, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 109, p. 6.XNoot4Concept-notitie van minister van Defensie voor ministerraad, 18 augustus
1995.XNoot5Notitie van DAV/MS voor de minister van Buitenlandse Zaken t.b.v. ministerraad,
18 augustus 1995.XNoot6Ministerraad, 18 augustus 1995.XNoot1Fax van medewerker DAB aan minister van Defensie, niet gedateerd.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 116, p. 5.XNoot3Ministerraad, 18 augustus 1995.XNoot4Ministerraad, 18 augustus 1995.XNoot1Ministerraad, 18 augustus 1995.XNoot2Ministerraad, 18 augustus 1995.XNoot3Ministerraad, 18 augustus 1995.XNoot4Ministerraad, 25 augustus 1995.XNoot5Ministerraad, 25 augustus 1995.XNoot6Ministerraad, 25 augustus 1995.XNoot7TK, 1994–1995, 22 181, nr. 116.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 111, p. 1.XNoot2Dr J. A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, 28 september 1998, p. 5.XNoot3Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 5.XNoot4Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 5.XNoot5Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 6.XNoot1Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 11.XNoot2Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 12.XNoot3Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 12.XNoot4TK, 1994–1995, 22 181, nr. 115, p. 9.XNoot1TK, 1994–1995, 22 181, nr. 115, pp. 10–11.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 119, p. 2.XNoot3TK, 1994–1995, 22 181, nr. 119, p. 9.XNoot4TK, 1994–1995, 22 181, nr. 119, p. 30.XNoot5TK, 1994–1995, 22 181, nr. 117.XNoot6TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128.XNoot7Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 12 oktober
1995.XNoot8Ministerraad, 20 oktober 1995.XNoot9Ministerraad, 20 oktober 1995.XNoot10Besluitenlijst Politiek Beraad, 9 oktober 1995.XNoot1Memorandum van DPV aan de minster van Buitenlandse Zaken, 26 oktober 1995.XNoot2Ministerraad, 27 oktober 1995.XNoot3Debriefingsrapport, 4 oktober 1995, p. 42.XNoot4Ministerraad, 27 oktober 1995.XNoot1Ministerraad, 27 oktober 1995.XNoot2Ministerraad, 27 oktober 1995.XNoot3TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128, p. 4.XNoot4TK, 1995–1996, 22 181, nr. 134.XNoot5Bijlage bij TK, 1995–1996, 22 181, nr. 135, p. 3.XNoot6Ministerraad, 1 december 1995.XNoot7TK, 1995–1996, 22 181, nr. 135, pp. 1–2.XNoot8Ministerraad, 8 december 1995.XNoot1Ministerraad, 8 december 1995.XNoot2Brief van de minister van Defensie aan de voorzitters van de vaste commissies
voor Defensie en voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer, 8 december 1995.XNoot3Nota van plv. directeur DV aan de minister van Defensie, 14 november 1995;
Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 november 1995.XNoot4TK, 1995–1996, 22 181, nr. 149.XNoot5Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, 28 september 1998, pp. 18–19.XNoot1TK, 1995–1996, handelingen 40, p. 3155.XNoot2TK, 1995–1996, handelingen 40, p. 3157.XNoot3TK, 1995–1996, handelingen 40, p. 3187.XNoot4TK, 1995–1996, handelingen 40, p. 3187.XNoot5TK, 1995–1996, handelingen 40, pp. 3155 en 3161.XNoot6TK, 1995–1996, handelingen 40, pp. 3166 –3167.XNoot7TK, 1995–1996, handelingen 40, pp. 3173.XNoot1Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, pp. 43–48.XNoot2Dr J.A. van Kemenade: Omtrent Srebrenica, p. 49.XNoot3United Nations Document A/50/790-S/1995/999.XNoot1Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DAV,
DGPZ en S, 21 september 1995.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 21 september 1995.XNoot1Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DAV,
DGPZ en S, 21 september 1995.XNoot2Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot3De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot4Nota van CDS aan de minister van Defensie, 21 september 1995.XNoot5Nota van BLS, 19 september 1995.XNoot1Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 28 september
1995.XNoot2Aantekening van Plannen en Control aan DGEF, 2 oktober 1995.XNoot3Legerraad, 3 oktober 1995.XNoot4Nota van plaatsvervangend CDS aan de BDZ, BLS en BDL, 13 oktober 1995.XNoot5Memorandum van DAV en DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU,
DGPZ en S, 4 oktober 1995.XNoot6Aantekening Van Mierlo op Bericht van Bonn aan het ministerie van Buitenlandse
Zaken, 4 oktober 1995.XNoot7Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot8Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 oktober
1995.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 10 oktober
1995; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 oktober
1995.XNoot2Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 13 oktober 1995.XNoot3Memorandum van plv CDS aan BDZ, BLS, BDL, 13 oktober 1995.XNoot4Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 9 oktober 1995.XNoot5Ministerraad, 13 oktober 1995.XNoot6Brief van de minister van Defensie aan de ministerraad, 17 oktober 1995.XNoot7Memorandum van plv DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 19 oktober 1995.XNoot1Nota van CDS aan de minister van Defensie, 18 oktober 1995.XNoot2Aantekening bij Nota van CDS aan de minister van Defensie, 18 oktober
1995.XNoot3NB: het debriefingsrapport Srebrenica zal op 30 oktober aan de Kamer worden
aangeboden.XNoot4Notitie van de minister van Defensie aan SG, DAB en CDS, 18 oktober 1995.XNoot5TK, 1995–1996, 22 181, nr. 127.XNoot1Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 24 oktober 1995; TK, 1995–1996, handelingen 16, p. 1037 ev.XNoot2TK, 1995–1996, 22 181, nr. 141.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 november
1995.XNoot4TK, 1995–1996, 22 181, nr. 141.XNoot5Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 november 1995.XNoot6Nota van CDS aan de minister van Defensie, 17 november 1995.XNoot1Politiek Beraad, 20 november 1995; Ministerraad, 17 november 1995.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 14 november
1995.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 22 november
1995.XNoot4Memorandum van wnd DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 24 november 1995.XNoot5Ministerraad, 24 november 1995.XNoot1TK, 1995–1996, 22 181, nr. 131.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 november
1995.XNoot3TK, 1995–1996, 22 181, nr. 144.XNoot4Achtergrond IFOR voor Implementatieconferentie Londen, 8 december 1995.XNoot5Ministerraad, 8 december 1995.XNoot1TK, 1995–1996, 22 181, nr. 137.XNoot2TK, 1995–1996, handelingen 37, p. 2939 e.v.XNoot3Nederlandse deelname aan de IFOR: zienswijze van de AVV, Den Haag, 6 december
1996.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 december
1995.XNoot2Dit is een proces dat in het hoofdstuk over de operatie SFOR wordt beschreven.XNoot3Nota van SCO aan de minister van Defensie, 13 december 1995.XNoot4Risico-analyse inzetgebied van 1 (NL) mechbat, 20 december 1995.XNoot1Memorandum van plaatsvervangend DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken
via DGPZ en S, 21 december 1995.XNoot2TK, 1995–1996, 22 181, nr. 142.XNoot3Fax van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Defensie,
21 december 1995.XNoot4Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 2 februari
1996.XNoot6Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 februari 1996.XNoot7TK, 1995–1996, 22 181, nr. 147.XNoot1De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2TK, 1995–1996, 22 181, nr. 148.XNoot3Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 1 februari 1996.XNoot4Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 5 februari 1996.XNoot5Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 25 januari 1996; Nota van
plv CDS aan de minister van Defensie, 2 februari 1996; TK, 1995–1996,
22 181, nr. 146; Ministerraad, 16 februari 1996.XNoot6Memorandum van DAV aan DGPZ plv DGPZ en DGIS, 21 februari 1996.XNoot1Risico-analyse IFOR en UNTAES, 16 april 1996.XNoot2TK, 1995–1996, 22 181, nr. 167.XNoot3TK, 1995–1996, 22 181, nr. 154.XNoot1TK, 1995–1996, 22 181, nr. 162.XNoot2TK, 1995–1996, 22 181, nr. 158.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 5 juni
1996.XNoot4Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 5 juni
1996.XNoot6TK, 1995–1996, 22 181, nr. 160.XNoot7Fax van DAB aan DAV, 11 juni 1996.XNoot1TK, 1995–1996, 22 181, nr. 163.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 juni
1996.XNoot3Evaluatie debriefing 1 (NL) Mechbat IFOR, 22 juli 1996.XNoot4TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166. (Dit betreft het verslag van
het a.o. van 29 augustus, de brief van 22 augustus is als bijlage gevoegd).XNoot5TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.XNoot1Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 september 1996.XNoot2TK, 1996–1997, 22 181, nr. 165.XNoot3Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 13 september
1996.XNoot4Departementaal beraad, 30 oktober 1996.XNoot5Brief van SCO-KL, 27 maart 1997.XNoot6Brief van SCO-KL, LL/1997/12 941, 26 september 1997.XNoot7Deze aanwijzing, daterend van juni 1996, geeft richtlijnen voor evaluaties
van vredesoperaties.XNoot1Brief van SCO aan bevelhebbers, 26 februari 1997.XNoot2Eindvaluatie IFOR, 21 april 1997; brief van SCO aan bevelhebbers, 29 augustus
1997.XNoot3Eindevaluatie IFOR, 21 april 1997.XNoot1Eindevaluatie IFOR, 21 april 1997.XNoot2TK, 1998–1999, 25 600 X, nr. 2.XNoot3Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 december
1995.XNoot2Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 21 december
1995.XNoot1Zie Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 4 januari
1996.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 11 januari 1996.XNoot3Brief van DPV/PZ aan Binnenlandse Zaken en Justitie, 22 december 1995.XNoot4Nota van DAB aan de minister van Defensie, 11 januari 1996.XNoot5De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 11 januari 1996.XNoot2De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot4Memorandum van wnd. DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ,
11 januari 1996.XNoot1Memorandum van DGIS/SA aan R via wnd SA en RS, 11 januari 1996.XNoot2Ministerraad, 12 januari 1996.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 januari 1996.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN en PV NAVO,
18 januari 1996.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 19 januari
1996.XNoot6Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DAV, DGPZ
en S, 19 januari 1996.XNoot7Notitie Van Mierlo bij Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse
Zaken via DAV, DGPZ en S, 16 januari 1996.XNoot8Ministerraad, 19 januari 1996.XNoot9Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 januari
1996.XNoot10Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 januari
1996; gevoegd: Aide Memoire, 25 januari 1996.XNoot11Memorandum van DPV en DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 25 januari 1996.XNoot1Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 25 januari 1996.XNoot2De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Nota van CDS aan de minister van Defensie, 9 februari 1996.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 februari
1996.XNoot5Nota van CDS aan de minister van Defensie, 9 februari 1996.XNoot6Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1TK, 1995–1996, 22 181, nr. 145; Ministerraad, 16 februari 1996.XNoot2Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3TK, 1995–1996, 22 181, nr. 156.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 4 maart 1996.XNoot2Nota van CKMAR aan CDS, 14 juni 1996.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 26 juni 1996.XNoot4Nota van SCO aan de minister van Defensie, 21 juni 1996.XNoot5Zie Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 juni
1996.XNoot6Brief van CDS aan SACEUR, 19 juni 1996.XNoot7Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 19 juli 1996.XNoot8Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Nota van plaatsvervangend CDS aan de minister van Defensie, 19 juli 1996.XNoot2Nota van SCO aan de minister van Defensie, 26 juli 1996.XNoot3Brief van SG NAVO aan SGVN, 22 augustus 1996.XNoot4Bijlage bij TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.XNoot5TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.XNoot6Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot7Fax, Discussiestuk van DAB aan DVN, 15 oktober 1996.XNoot1TK, 1996–1997, 22 181, nr. 174.XNoot2Brief van Clinton aan Kok, 27 november 1996.XNoot3Brief van Christopher aan Van Mierlo, 9 december 1996.XNoot4Besluitenlijst Politiek Beraad, 9 december 1996.XNoot5TK, 1996–1997, 22 181, nr. 182.XNoot6Nota van CDS (get. Plv CDS) aan de minister van Defensie, 24 januari 1997.XNoot7Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 februari
1997.XNoot8Nota van wnd CDS aan de minister van Defensie, 3 maart 1997.XNoot9Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 maart 1997.XNoot10Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 1 april 1997.XNoot11Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 17 april 1997.XNoot12TK, 1996–1997, 22 181, nr. 183.XNoot13TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.XNoot1Nota van CKMAR aan wnd CDS, 21 juli 1997.XNoot2Brief van plv CDS aan Commissioner UNIPTF, 30 juli 1997.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 30 juli 1997.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 19 augustus
1997.XNoot5TK, 1997–1998, 22 181, nr. 192; Nota van DAB aan de minister
van Defensie, 28 oktober 1997.XNoot6TK, 1997–1998, 22 181, nr. 201.XNoot7Brief van de plv Bevelhebber KMAR aan SCO, 4 januari 1999.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 4 december
1995.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Washington, 5 december
1995.XNoot4Nota van DAB aan de minister van Defensie, 4 december 1995.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 5 december
1995.XNoot6Ministerraad, 8 december 1995.XNoot7De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Bericht van plv. PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 22 januari
1996; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 24 januari
1996.XNoot2Aantekening van CDS aan de minister van Defensie, 24 januari 1996.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 8 februari
1996; zie ook Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken,
31 januari 1996.XNoot4Fax van de Belgische minister van Defensie aan de minister van Defensie,
30 januari 1996.XNoot5Notitie van Voorhoeve aan SG, CDS en DAB, 31 januari 1996.XNoot6Nota van DAB aan de minister van Defensie, 31 januari 1996.XNoot7Memorandum van DPV aan DGPZ, 1 februari 1996.XNoot8Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 februari 1996; TK, 1995–1996,
22 181, nr 151.XNoot1Nota van plv. CDS aan de minister van Defensie, 7 februari 1996.XNoot2Schouten, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Nota van CDS aan de minister van Defensie, 22 februari 1996.XNoot4Memorandum van DPV/PZ aan de minister van Buitenlandse Zaken via DPV,
DAV, DEU, DGPZ en S, 5 maart 1996.XNoot5Ministerraad, 8 maart 1996.XNoot6Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 6 maart 1996.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 7 maart 1996.XNoot2Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 maart 1996;
Bericht van Brussel aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 maart 1996.XNoot3Fax van Militair Adviseur aan DCBC, 15 maart 1996.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Brussel, 18 maart
1996.XNoot5Bericht van Brussel aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 21 maart
1996.XNoot6Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 1 april 1996.XNoot7In de gedrukte versie staat de naam van Van Mierlo.XNoot8Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 19 april 1996.XNoot9TK, 1995–1996, 22 181, nr. 151.XNoot10Risico-analyse IFOR en UNTAES, 16 april 1996.XNoot1TK, 1995–1996, 22 181, nr. 162.XNoot2Lijst van besluiten vaste commissie voor Defensie, 25 april 1996.XNoot3Veiligheidsraadsresolutie 1079, 15 november 1996.XNoot4TK, 1996–1997, 22 181, nr. 174.XNoot5TK, 1996–1997, 22 181, nr. 187.XNoot6Bericht van PV OVSE aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 20 februari
1997.XNoot7TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.XNoot8Nota van wnd CDS aan de minister van Defensie, 15 september 1997.XNoot9Nota van DAB aan de minister van Defensie, 28 oktober 1997.XNoot10TK, 1997–1998, 22 181, nr. 190.XNoot1Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 april 1998.XNoot2Intussen is binnen de NAVO, na moeizame onderhandelingen, overeenstemming
bereikt over de oprichting, binnen SFOR, van een «multinationale gespecialiseerde
eenheid», bedoeld om het probleem van de «public security gap»
te ondervangen.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 november
1995.XNoot2TK, 1995–1996, 22 181, nr. 140.XNoot3Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 6 februari
1996.XNoot4Brief van HMID aan de minister, 20 maart 1996.XNoot5Memorandum van DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DGPZ
en S, 21 maart 1996.XNoot1Memorandum van DAV/MS aan DAV via DAV/RM, 2 april 1996.XNoot2Een overleg tussen de directeuren-generaal Politieke Zaken van de lidstaten
van de EU.XNoot3Memorandum van plv DGPZ aan DAV, 26 maart 1996.XNoot1Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot2Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 april
1996.XNoot3Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 mei
1996.XNoot4Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 april 1996.XNoot5Memorandum van plv DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken via S,
26 april 1996.XNoot6TK, 1995–1996, 22 181, nr. 162.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 24 april 1996.XNoot2Memorandum van plaatsvervangend DEU en DAV/MS aan DGPZ, 10 mei 1996.XNoot3Notitie van DAB, 14 mei 1996.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 21 mei 1996.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 mei
1996.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 mei
1996.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 5 juni
1996.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 10 juni
1996.XNoot4Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5Nota van CDS aan de minister van Defensie, 28 juni 1996.XNoot6Notitie van de minister van Defensie aan de staatssecretaris van Defensie,
CDS, SG en DAB, 1 juli 1997.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 5 juli 1996.XNoot3Memorandum van Dav aan de minister van Buitenlandse Zaken via plv DEU,
DGPZ en S, 8 juli 1996.XNoot4TK, 1995–1996, 22 181, nr. 163.XNoot5Notitie van de minister van Defensie aan de staatssecretaris van Defensie,
SG, CDS, DAB en DV, 9 juli 1996.XNoot6Nota van CDS aan de minister van Defensie, 12 juli 1996.XNoot7Brief van BLS, 18 juli 1996.XNoot8Memorandum van wnd DAV aan de minister van Buitenlandse Zaken via DVL,
plv DEU, DGPZ en S, 31 juli 1996.XNoot9TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.XNoot1TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166.XNoot2Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Defensie,
22 juli 1996.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie, 26 augustus 1996.XNoot4TK, 1995–1996, 22 181, nr. 166 (brief van 22 augustus is gevoegd).XNoot5Ministerraad, 30 augustus 1996.XNoot6Besluitenlijst Politiek Beraad, 16 september 1996.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie
van Defensie, 26 september 1996.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september
1996.XNoot3Message from DVL-press aan Hattinga, 25 september 1995.XNoot4TK, 1996–1997, 25 000 X, nr. 13.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 2 oktober
1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 oktober
1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 oktober
1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 oktober
1996.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 16 oktober
1996.XNoot7Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 oktober 1996.XNoot8Nota van CDS aan de minister van Defensie, 1 november 1996.XNoot9Memorandum van plv DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU/HVS,
DGPZ en S, 5 november 1996.XNoot10Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 8 november
1996.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 13 november 1996. In de nota
staat, waarschijnlijk abusievelijk, 27 november i.p.v. 29 november.XNoot2Memorandum van plv DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 13 november 1996.XNoot3TK, 1996–1997, handelingen 24, p. 1906.XNoot4TK, 1996–1997, handelingen 25, p. 1989 en 2004.XNoot5TK, 1996–1997, 25 000 V, nr. 30.XNoot6TK, 1996–1997, handelingen 26, p. 2150.XNoot7Nota van DAB aan de minister van Defensie, 20 november 1996; Nota van
CDS aan de minister van Defensie, 25 november 1996.XNoot8TK, 1996–1997, handelingen 30, p. 2464.XNoot9Ministerraad, 29 november 1996.XNoot10Besluitenlijst Politiek Beraad, 25 november 1996.XNoot1Notitie voor de ministerraad, 28 november 1996.XNoot2Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU/HVS,
DGPZ en S, 26 november 1996.XNoot3De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot4TK, 1996–1997, 22 181, nr. 173.XNoot5Inlichtingenrapport MID voormalig Joegoslavië, 1 december 1996.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 6 december
1996; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 december
1996.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 december
1996.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 16 december
1996.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 december
1996.XNoot4TK, 1996–1997, 22 181, nr. 174.XNoot5TK, 1996–1997, 22 181, nr. 182.XNoot6Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot2Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot3Naar aanleiding van de herijkingsoperatie is de Directie Atlantische Samenwerking
en Veiligheid in 1996 omgedoopt in Directie Veiligheidsbeleid.XNoot4Memorandum van DVB aan DGPZ, 8 januari 1997.XNoot5TK, 1996–1997, 22 181, nr. 183.XNoot6TK, 1996–1997, 22 181, nr. 179.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 6 maart
1997.XNoot2TK, 1996–1997, 22 181, nr. 183.XNoot1Memorandum van DVB aan DGPZ, 23 mei 1997.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 30 mei 1997.XNoot3Ministerraad, 6 juni 1997.XNoot4TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.XNoot5TK, 1996–1997, 22 181, nr. 188.XNoot6Ministerraad, 10 en 11 juli 1997.XNoot1TK, 1996–1997, 22 181, nr. 186.XNoot2TK, 1996–1997, 22 181, nr. 188.XNoot3Nota van DAB en CDS aan de minister van Defensie, 10 juli 1997.XNoot4Besluitenlijst Politiek Beraad, 2 juni 1997.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli
1997.XNoot6Zie Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 augustus 1997; Nota
van CDS aan de minister van Defensie, 3 september 1997.XNoot7Brief van Van Mierlo aan de ministerraad, 17 september 1997.XNoot8Notitie voor de ministerraad, zonder datum; Zie Nota van DAB aan de minister
van Defensie, 18 september 1997.XNoot1Ministerraad, 19 september 1997.XNoot2Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 29 september 1997.XNoot3Besluitenlijst Politiek Beraad, 27 oktober 1997.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 oktober
1997.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 oktober
1997.XNoot6Ministerraad, 3 oktober 1997.XNoot7Nota van CDS aan de minister van Defensie, 3 oktober 1997.XNoot8Ministerraad, 17 oktober 1997.XNoot9TK, 1997–1998, 22 181, nr. 189.XNoot10Nota van SCO aan de minister van Defensie, 21 oktober 1997.XNoot11TK, 1997–1998, 22 181, nr. 190.XNoot1TK. 1997–1998, 22 181, nr. 192.XNoot2TK, 1997–1998, 22 181, nr. 191.XNoot3Interne toelichting van DAB, 4 december 1997.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 november
1997.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 december
1997.XNoot6Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 december 1997.XNoot7Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 10 december
1997.XNoot8Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 23 januari 1998.XNoot9Secure fax van DAB aan Buitenlandse Zaken en PV NAVO, 21 januari 1998.XNoot10TK, 1997–1998, 22 181, nr. 193.XNoot1Van Korea tot Kosovo, p. 328.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 januari 1998.XNoot3Bericht van Londen aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 januari
1998.XNoot4Nota van CDS aan de minister van Defensie, 23 februari 1998.XNoot5TK, 1997–1998, 22 181, nr. 208.XNoot6TK, 1997–1998, 22 181, nr. 201.XNoot7Ministerraad, 6 maart 1998.XNoot8TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.XNoot1Ministerraad, 5 juni 1998; TK, 1997–1998, 22 181, nr. 2001.XNoot2De luchtcomponent van SFOR wordt op 15 juni 1998 hernoemd. Deliberate
Guard wordt Deliberate Forge.XNoot3Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot5Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Verslag debriefing 101 (NL) Mechbat SFOR, bijlage bij kab/1997/14 389,
10 oktober 1997.XNoot2A-5 evaluatie SFOR 1 en 2, aan SCO, 18 maart 1998.XNoot3Brief van SCO-KL, 26 mei 1998.XNoot4Verslag debriefing 11 (NL) Mechbat SFOR RHvS, 17 juni 1998.XNoot5Brief van DOPS, 19 augustus 1998.XNoot1TK, 1996–1997, 22 181, nr. 162.XNoot2Nota van SCO aan de minister van Defensie, 24 september 1996.XNoot3Nota van SCO aan de minister van Defensie, 10 oktober 1996.XNoot4Nota van plv CDS aan de minister van Defensie, 13 december 1996.XNoot1Nota van DJZ aan de minister van Defensie, 17 februari 1997.XNoot2Fiche behorend bij Nota van DAB aan de minister van Defensie, 28 februari
1997.XNoot3Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4TK, 1996–1997, 22 181, nr. 184.XNoot5TK, 1996–1997, 22 181, nr. 188.XNoot6Nota van CDS, getekend PCDS aan de minister van Defensie, 26 juni 1997.XNoot1Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2TK, 1996–1997, 22 181, nr. 190.XNoot3Nota van CDS, getekend PCDS, aan de minister van Defensie, 19 december
1997.XNoot4Memorandum of Agreement between the United Nations Office for Project
Services and the Minister of Defence of the Kingdom of the Netherlands, 8
maart 1998.XNoot5Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot6TK, 1997–1998, 22 181, nr. 197.XNoot7TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.XNoot1Nota van CDS (get. PCDS) aan de minister van Defensie, 11 mei 1998.XNoot2Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 11 juni 1998.XNoot3Brief waarnemend directeur Operationele staf BLS aan SCO, 22 oktober 1998.XNoot1Na de proclamatie op 15 november 1983 door de Turks-Cyprioten van de «Turkse
Republiek van Noord-Cyprus» (een stap die nooit erkend is door de Veiligheidsraad),
hebben de regeringen van Cyprus, Griekenland en het Verenigd Koninkrijk altijd
hun instemming gegeven aan de verlening van de stationering van UNFICYP. Turkije
en de Turks-Cypriotische gemeenschap hebben de grondslag voor verlenging van
het mandaat van UNFICYP sindsdien weliswaar altijd aangevochten, maar zij
hebben zich toch neergelegd bij de blijvende aanwezigheid van de VN-missie.XNoot2Na beëindiging van UNPROFOR was Nederland nog met ca. 100 man vertegenwoordigd
(vooral Civpols en militaire waarnemers). In 1994 droeg Nederland nog met
ca. 2250 man bij aan VN-operaties.XNoot1Brief van DGPZ aan PVVN, 4 februari 1997.XNoot2Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot3Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot4Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot6Aan dit overleg, voorgezeten door de directeur DVN, nemen namens BuZa
deel de directeuren van DVN, DVB, en DCH. Namens Defensie zijn de directeur
DAB en de souschef Operatiën van de Defensiestaf vertegenwoordigd.XNoot1Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 11 juli 1997.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 22 juli 1997.XNoot3UNPREDEP: UN Preventive Deployment in Macedonia; UNDOF: UN Disengagement
Observer Force (Golan).XNoot4Notitie van de minister van Defensie aan de CDS, 24 juli 1997.XNoot5Aantekening van PCDS aan de minister van Defensie, 31 juli 1997.XNoot6Het Politiek Beraad is een regulier overleg tussen de bewindslieden en
de ambtelijke top van Defensie.XNoot7Nota van SCO Defensiestaf aan SCO's krijgsmachtdelen, 7 januari 1999.XNoot8Besluitenlijst Politiek Beraad, 25 augustus 1997.XNoot9Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot10»Memorandum van DVB en DVN aan S via DPZ en DGPZ, 3 september 1997.XNoot1De nota is overigens ondertekend door plaatsvervangend CDS Van Baal.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 12 september 1997.XNoot3Dit was inderdaad de heersende opvatting. Ter illustratie: in een nota
van wnd. Directeur DAB aan de Secretaris-Generaal, 29 april 1994, staat al
dat UNFICYP «geen perspectief» biedt.XNoot4Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5Besluitenlijst Politiek Beraad, 15 september 1997.XNoot6Zie Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken,
22 september 1997; Memorandum van DVB/CV aan DVB, 30 september 1997; Brief
van de Britse CDS aan de CDS, 17 december 1997.XNoot7Brief van de Britse CDS aan de minister van Defensie, 29 september 1997.XNoot8Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU,
DAM, DCH, DGPZ en S, 22 september 1997.XNoot1Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU,
DAM, DCH, DGPZ en S, 22 september 1997.XNoot2Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU,
DAM, DCH, DGPZ en S, 22 september 1997.XNoot4Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot5Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken via S, 7 oktober
1997.XNoot6Fax van Milad PVVN aan PCDS en SCO, 26 september 1997.XNoot1Nota van Vandeweijer (HMID) aan de minister van Defensie, 6 oktober 1997.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 7 oktober 1997.XNoot3Zie Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 september
1997.XNoot4De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot5Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot6Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september
1997.XNoot7Nota van DAB aan de minister van Defensie, 22 oktober 1997.XNoot8De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Nota van de CDS aan de minister van Defensie, 8 oktober 1997.XNoot2Memorandum van wnd DVN en DVB aan DGPZ, 10 oktober 1997.XNoot3Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via S, DGPZ
en DVN, 14 oktober 1997.XNoot4Memorandum van DVN en DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 16 oktober 1997; Nota van DAB aan de minister van Defensie, 30 oktober
1997; Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Londen, 30 oktober
1997.XNoot5Nota van de CDS aan de minister van Defensie, 30 oktober 1997.XNoot6Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot7«Nederland wil soldaten naar Cyprus sturen», NRC Handelsblad,
29 oktober 1997.XNoot1De Volkskrant, 31 oktober 1997.XNoot2Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot3Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Ministerraad, 7 november 1997.XNoot5Notitie van de minister van Defensie aan de minister van Binnenlandse
Zaken, 7 november 1997; Notitie van de minister van Defensie aan DV, 7 november
1997.XNoot6Besluitenlijst Politiek Beraad, 10 november 1997.XNoot7TK, 1997–1998, aanhangsel handelingen, nr. 271.XNoot8Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Memorandum van DVB en DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 17 november 1997.XNoot2Fax van DAB aan DVN/PZ, 12 november 1997.XNoot3Memorandum van DVB en DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 17 november 1997.XNoot4Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot5Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot6Brief van de plaatsvervangend SG van Defensie aan de TCBU, 23 juni 2000.XNoot7Brief van de Britse CDS aan de CDS, 17 december 1997.XNoot1Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Nota van SCO Defensiestaf aan SCO's krijgsmachtdelen, 7 januari 1999XNoot3De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot4Nota van SCO Defensiestaf aan SCO's krijgsmachtdelen, 7 januari 1999.XNoot5Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 januari 1998. Deze notitie
heeft de minister niet bereikt. SG Barth heeft aangetekend: «Deze nota
is niet doorgezonden aan de minister i.v.m. ontbreken standpunt CDS en gepland
gesprek met de minister op 9 januari. DAB heeft hierin deze punten naar voren
gebracht».XNoot6Ministerraad, 9 januari 1998.XNoot7Notitie van SG, gevoegd bij Nota van DAB aan de minister van Defensie,
8 januari 1998.XNoot1Besluitenlijst Politiek Beraad, 12 januari 1998.XNoot2Besluitenlijst Politiek Beraad, 19 januari 1998.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie, 12 januari 1998.XNoot4Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot5Memorandum van plaatsvervangend DVB aan DGPZ, 19 januari 1998.XNoot6Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot7Bericht van Londen aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 januari
1998.XNoot8Brief van de CDS aan de Britse CDS, 28 januari 1998.XNoot9Fax van Operationele Staf BLS aan DCBC, 6 februari 1998.XNoot10Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 februari
1998.XNoot11Ministerraad, 13 februari 1998.XNoot1Memorandum van DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DVB, DEU,
DGPZ en S, 18 maart 1998; Nota van SCO Defensiestaf aan SCO's krijgsmachtdelen,
7 januari 1999.XNoot2Van Dongen, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 18 maart 1998.XNoot4TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.XNoot5De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot6TK, 1997–1998, 25 954, nr. 1.XNoot7Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 april 1998.XNoot8In een concept-versie van de brief werd de term «aanvaardbaar»
gebruikt.XNoot1Memo van DVN aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, DVB, DGPZ
en S.XNoot2TK, 1997–1998, 25 954, nr. 3.XNoot3Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot4TK, 1997–1998, 25 954, nr. 2.XNoot1Document S/1998/953, annex; 14 October 1998.XNoot2Het is niet de eerste keer dat Milosevic, die zich aanvankelijk krachtig
heeft verzet tegen elke vorm van «internationalisering» van de
kwestie-Kosovo, instemt met het beginsel van «international monitoring».
In een gemeenschappelijke verklaring met de Russische president Jeltsin van
16 juni 1998, stemt hij reeds in met de komst van een eerste internationale
presentie» op het grondgebied van Kosovo, de zogenaamde «Kosovo
Diplomatic Observer Mission».XNoot3Het gaat hier om (1) «Agreement on the OSCE Kosovo Verification
Mission», op 17 oktober 1998 ondertekend door de voorzitter van de OVSE
en de minister van Buitenlandse Zaken van de FRY, en (2) «The Kosovo
Verification Mission Agreement between the North Atlantic Treaty Organization
and the Federal Republic of Yugoslavia», ondertekend op 15 oktober 1998.XNoot4Resolutie 1160 dateert van 31 maart 1998.XNoot1De Contactgroep bestaat uit de VS, het VK, Frankrijk, Duitsland, de Russische
Federatie en Italië.XNoot1De G8 bestaat uit de VS, het VK, Canada, Duitsland, Frankrijk, Japan,
Italië en de Russische Federatie.XNoot1This point reads: After withdrawal, an agreed number of Yugoslav and Serbian
personnel will be permitted to return to perform the following functions: –
Liaison with the international civil mission and the international security
presence; – Marking/clearing minefields; – Maintaining a presence
at Serb patrimonial sites; – Mainitaining a presence at key border crossings.»XNoot2De oorspronkelijke naam van de internationale troepenmacht luidt «Implementation
Force» (IFOR).XNoot3Op 9 juni sluit de NAVO een zogenoemd «militair technische overeenkomst»
met de autoriteiten in Belgrado, anticiperend op de aanvaarding van resolutie
1244 door de Veiligheidsraad, met nadere afspraken over de details van de
stopzetting van de vijandelijkheden en over de gefaseerde terugtrekking van
de Joegoslavische eenheden. Op 20 juni tekenen de NAVO en het UÇK een
zogenoemde «Undertaking of demilitarisation and transformation by the
UÇK», in overeenstemming met de bepalingen van resolutie 1244.XNoot4Nota van DAB aan de minister van Defensie, 2 maart 1998.XNoot1Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 5 maart 1998.XNoot2Ministerrraad, 6 maart 1998.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 maart
1998.XNoot4Ministerraad, 13 maart 1998.XNoot5Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot6TK, 1997–1998, 22 181, nr. 198.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 17 maart 1998.XNoot2TK, 1997–1998, 22 181, nr. 199.XNoot3Ministerraad, 20 maart 1998.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 maart
1998.XNoot5Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 april 1998.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 7 mei 1998.XNoot2Memorandum van DVB aan DGPZ, 14 mei 1998.XNoot3De PCG is een beleidsvoorbereidend overleg op het niveau van plaatsvervangend
permanent vertegenwoordigers en/of militaire vertegenwoordigers van de NAVO-lidstaten.XNoot4Nota van DAB aan de minister van Defensie, 28 mei 1998.XNoot5Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 28 mei 1998.XNoot6Ministerraad, 5 juni 1998.XNoot7Brief van griffier vc Buitenlandse Zaken aan de minister van Buitenlandse
Zaken en de minister van Defensie, 28 mei 1998.XNoot1TK, 1997–1998, 22 181, nr. 204.XNoot2Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie, 9 juni 1998.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 juni
1998.XNoot1TK, 1997–1998, 21 501–02, nr. 263.XNoot2Notitie van de minister van Defensie aan de minister van Buitenlandse
Zaken, 9 juni 1998.XNoot3TK, 1997–1998, 21 501–02, nr. 263.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 10 juni
1998.XNoot5Nota van CDS en DAB aan de minister, 19 juni 1998.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 juni
1998; Notitie aan de Ministerraad, 11 juni 1998.XNoot7Ministerraad, 12 juni 1998; Notitie aan de Ministerraad, 11 juni 1998.XNoot8TK, 1997–1998, 25 600 X, nr. 54.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 22 juni
1998.XNoot2Nota van CDS en DAB aan de minister, 19 juni 1998.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 23 juni
1998.XNoot4Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 juni
1998.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 juni
1998.XNoot2Ministerraad, 3 juli 1998.XNoot3Nota van DJZ aan de minister van Defensie, 3 juli 1998.XNoot4Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot6Nota van DJZ aan de minister van Defensie, 3 juli 1998.XNoot1Bericht van PV NAVO aan de minister van Buitenlandse Zaken, 8 juli 1998.XNoot2Bericht van PV NAVO aan de minister van Buitenlandse Zaken, 13 juli 1998.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 15 juli
1998.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 juli
1998.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 21 juli
1998.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli
1998.XNoot7TK, 1997–1998, 22 181, nr. 206.XNoot8Het mandaat van UNPREDEP in Macedonië is intussen met een half jaar
verlengd.XNoot1Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 27 juli 1998.XNoot2Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 27 juli 1998.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie, 29 juli 1998.XNoot4Brief van de minister van Defensie aan de minister van Buitenlandse Zaken,
29 juli 1998.XNoot5Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Defensie,
30 juli 1998.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli
1998.XNoot1Ministerraad, 5 en 6 augustus 1998.XNoot2Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 7 augustus 1998.XNoot3Memorandum van wnd DVB aan DGPZ, 11 augustus 1998.XNoot4Fax van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 augustus
1998.XNoot5Intern memorandum van G3 aan DOPS, CS, Siehfdn, MID, 2 september 1998;
Fax van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 augustus 1998;
Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 14
augustus 1998.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 augustus
1998.XNoot7TK, 1997–1998, handelingen 94, p. 6367– 6368.XNoot1TK, 1997–1998, 22 181, nr. 207.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 september 1998.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie, 8 september 1998.XNoot4TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.XNoot1TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.XNoot2TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie, 9 september 1998.XNoot4TK, 1997–1998, 22 181, nr. 212.XNoot1Intern memorandum van DOPS aan PBLS dtv DOPS, 15 september 1998.XNoot2Dit is een procedure die ertoe leidt dat de nationale militaire autoriteiten
de paraatheid van mogelijk in te zetten eenheden verhogen.XNoot3Minuut BZ-bericht, 15 september 1998.XNoot4Memorandum van DGPZ aan DVB, zonder datum.XNoot5Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU, plv
DGPZ en S, 22 september 1998.XNoot6Nota van DAB aan de minister van Defensie, 22 september 1998.XNoot7Aantekening van DCBC aan CDS, 23 september 1998.XNoot8Nota van PCDS en plv. DAB aan de staatssecretaris van Defensie (minister
a.i.), 24 september 1998.XNoot9Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 september
1998.XNoot10TK, 1998–1999, 22 181, nr. 210.XNoot1DVB achtergrondaantekening, 25 september 1998.XNoot2Ministerraad, 25 september 1998.XNoot3Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Nota van DJZ aan DAB, 28 september 1998.XNoot5Nota van DJZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 1 oktober 1998.XNoot1Ybema, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Nota van DJZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 1 oktober 1998.XNoot3Nota van CDS, getekend PCDS aan de minister van Defensie, 29 september
1998.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september
1998.XNoot5Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 30 september 1998.XNoot6Memorandum van DVB aan DGPZ, 29 september 1998.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september
1998.XNoot2Bericht van Washington aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 september
1998.XNoot3Notitie van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 30 september
1998.XNoot4Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 1 oktober 1998.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 2 oktober
1998.XNoot3Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot4Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot5Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot6Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot7De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Brief van de minister van Defensie en de minister van Buitenlandse Zaken
aan de Ministerraad, 1 oktober 1998.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 227.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Belgrado, 2 oktober
1998.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 227.XNoot5Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie
aan de Ministerraad, 1 oktober 1998.XNoot6Ministerraad, 2 oktober 1998.XNoot1Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Brief van de minister van Defensie aan de TCBU, 9 juni 2000.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 214.XNoot4Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 6 oktober 1998.XNoot5Nota van CDS aan de minister van Defensie, 6 oktober 1998.XNoot6Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 6 oktober 1998.XNoot7Fax van OPS BLS aan Chef Kabinet BLS, 7 oktober 1998.XNoot8Intern memorandum van wnd DOPS, 9 oktober 1998.XNoot1Schouten, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot3Memorandum van hfd DJZ/IR aan de minister van Buitenlandse Zaken via S
en plv DGPZ, 6 oktober 1998.XNoot4Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1Ministerraad, 8 oktober 1998.XNoot2Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot3Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2Ministerraad, 8 oktober 1998.XNoot3Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot4De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Ministerraad, 8 oktober 1998.XNoot2Ministerraad, 8 oktober 1998.XNoot3Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.XNoot2Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot4Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.XNoot6TK, 1998–1999, 22 181, nr. 221.XNoot1Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.XNoot3Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.XNoot5Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 213.XNoot2Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3De minister interpreteert hier mogelijk de afkorting «FRJ»
verkeerd, namelijk als «Former Republic of Yugoslavia». Het doelgebied
beperkt zich uitdrukkelijk tot het grondgebied van de Federale Republiek Joegoslavië.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 221.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 221.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 oktober
1998.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 oktober
1998.XNoot4Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot5Ministerraad, 9 oktober 1998.XNoot6Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 9 oktober
1998.XNoot7Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 oktober
1998.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 215.XNoot4Nota van CDS aan de minister van Defensie, 13 oktober 1998.XNoot5Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot6Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 13 oktober 1998.XNoot7Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 13 oktober 1998; ANP, 13 oktober 1998.XNoot1Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via plv DGPZ,
13 oktober 1998.XNoot2Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 13 oktober
1998.XNoot3Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 14 oktober 1998.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 216.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, PV OVSE,
14 oktober 1998.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 15 oktober
1998.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV OVSE, 15 oktober
1998.XNoot6Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot7Memorandum van DVB en DEU aan HDBZ via DGPZ, 15 oktober 1998.XNoot8Memorandum van DVB aan DGPZ via DEU, 15 oktober 1998.XNoot1Brief van Blaauw aan de voorzitter van de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken, 14 oktober 1998; Convocatie vaste commissies voor Buitenlandse Zaken
en Defensie, 14 oktober 1998; Besluitenlijst vergadering vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie, 15 oktober 1998.XNoot2Memorandum van DEU/ME-Joego aan de minister van Buitenlandse Zaken via
DEU, DVB, DGPZ en S, 15 oktober 1998.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 217.XNoot4Ministerraad, 16 oktober 1998.XNoot5Nota van CDS en DAB aan de minister van Defensie, 16 oktober 1998.XNoot6Memorandum van DVB aan wnd DGPZ, 16 oktober 1998.XNoot7Nota van CDS aan de minister van Defensie, 19 oktober 1998.XNoot1Memorandum van plv. DGPZ aan DVB/CV, 20 oktober 1998.XNoot2Fax van PV OVSE aan wnd DVB, 22 oktober 1998.XNoot3Ministerraad, 23 oktober 1998.XNoot4Ministerraad, 23 oktober 1998.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, PV OVSE,
19 oktober 1998.XNoot6Nota van CDS, getekend PCDS, aan de minister van Defensie, 20 oktober
1998.XNoot1Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2Nota van plv DAB aan de staatssecretaris van Defensie, 21 oktober 1998.XNoot3Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DEU,
DGPZ en S, 21 oktober 1998.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 20 oktober
1998.XNoot5Nota van Van Reijn en Casteleijn aan de minister van Defensie, 21 oktober
1998.XNoot6Bericht van PV OVSE aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 oktober
1998; Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 oktober
1998.XNoot7Brief van Hoekema aan de voorzitter van de vaste commissie Buitenlandse
Zaken, 26 oktober 1998; Convocatie vaste commissies voor Buitenlandse Zaken
en Defensie, 26 oktober 1998; Besluitenlijst van de vergadering van de vaste
commissies voor Buitenlandse Zaken en Defensie van 27 oktober 1998, 27 oktober
1998.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 27 oktober
1998.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 27 oktober
1998.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 oktober
1998.XNoot4Memorandum van wnd. DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 28 oktober 1998.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 oktober
1998.XNoot6Nota van SCO en DAB aan de minister, 29 oktober 1998.XNoot1Nota van SCO en DAB aan de minister, 29 oktober 1998.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 30 oktober
1998.XNoot3Fax van DAB aan DVB, 30 oktober 1998.XNoot4Ministerraad, 30 oktober 1998.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 218.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 november
1998.XNoot7TK, 1998–1999, 22 181, nr. 219.XNoot8Besluitenlijst van de extra procedurevergadering van de vaste commissies
voor Buitenlandse Zaken en Defensie op 5 november 1998.XNoot1Zie Nota van DAB aan de minister van Defensie, 6 november 1998.XNoot2Ministerraad, 6 november 1998.XNoot3Fiche t.b.v. Ministerraad van 6 november 1998, 6 november 1998.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 220.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 228.XNoot6Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Ministerraad, 13 november 1998.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 222.XNoot3TK, 1998–1999, handelingen 26, p. 1666 e.v.XNoot4Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 223.XNoot6Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 18 november 1998.XNoot1Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Ministerraad, 20 november 1998.XNoot3Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot5Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot3De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 224.XNoot2Notitie van SCO aan CDS en PCDS, 22 november 1998.XNoot3Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot4TK, 1998–1999, handelingen 28, p. 1922.XNoot5Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 24 november 1998.XNoot1Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 14 november
1998.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 18 november 1998.XNoot3Nota van BLS/DOS aan SCO-DS, 18 november 1998.XNoot4Aantekening van SCOPN aan SCO/DS, 19 november 1998.XNoot5Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot6Dreigingsanalyse Extraction Force, 20 november 1998.XNoot1Nota van CDS aan de minister van Defensie, 23 november 1998.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 26 november 1998.XNoot3Nota van CDS aan de minister van Defensie, 26 november 1998.XNoot4Intern memorandum van DOPS aan BLS, 11 november 1998.XNoot5Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via wnd DGPZ
en S, 27 november 1998; Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse
Zaken via wnd DGPZ en S, 27 november 1998; Aantekening van DCBC aan CDS, 30
november 1998.XNoot1Dreigingsanalyse KVM, 1 december 1998.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 224.XNoot3Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot4Memorandum van CdP/Washington aan Chef DVB, 1 december 1998.XNoot5Notitie Briefing Veiligheid Kosovo Verificatie Missie Kamercommissies
Buitenlandse Zaken en Defensie, 2 december 1998.XNoot6Fax van SCO aan DVB, 1 december 1998; Briefing Veiligheid Kosovo Verificatie
Missie Kamercommissies Buitenlandse Zaken en Defensie, 2 december 1998.XNoot7Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie
aan de Ministerraad, 3 december 1998.XNoot8Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot9Hoekema, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot2Ministerraad, 4 december 1998.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 225.XNoot4De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 225.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 11 december 1998.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 232.XNoot1Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 232.XNoot4Kennelijk gaat men er bij Buitenlandse Zaken van uit dat Van Middelkoop
mede namens de SGP het woord heeft gevoerd.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Belgrado, 18 december
1998.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 december
1998.XNoot7Bericht van Belgrado aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 december
1998.XNoot8Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 6 januari
1999.XNoot9Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 7 januari
1999.XNoot1Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 januari
1999; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 januari
1999.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 229.XNoot3Convocatie, 19 januari 1999.XNoot4Besluitenlijst van de vergadering van de vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie d.d. 19 januari 1999.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 230.XNoot6TK, 1998–1999, 22 181, nr. 234.XNoot7Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ, 19
januari 1999.XNoot8Ministerraad, 22 januari 1999.XNoot1Nota van CDS aan de minister van Defensie, 22 januari 1999.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 28 januari 1999.XNoot3Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot4Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 25 januari
1999.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 januari
1999.XNoot2In deze fase worden luchtoefeningen langs de grens met Kosovo en inlichtingen-
en electronische oorlogsvoeringactiviteiten uitgevoerd. Nota van CDS, getekend
SCO (Van Reijn) aan de minister van Defensie, 28 januari 1999.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 januari
1999.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 31 januari
1999; Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 februari
1999.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 29 januari
1999.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 januari
1999.XNoot7Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 31 januari
1999.XNoot1Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 29 januari 1999.XNoot3Ministerraad, 29 januari 1999.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 233.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV OVSE, PV NAVO,
3 februari 1999.XNoot6Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 4 februari 1999.XNoot7Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 4 februari
1999.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 4 februari
1999.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 5 februari 1999.XNoot3Ministerraad, 5 februari 1999.XNoot4Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 8 februari 1999.XNoot5Nota van DAB aan de minister van Defensie, 9 februari 1999; Memorandum
van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 9 februari 1999.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 9 februari 1999; Memorandum
van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 9 februari 1999;
Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en S, 11
februari 1999; Memorandum van PS aan DVB via DGPZ, 12 februari 1999; Memorandum
van PS aan DVB via plv DGPZ, 16 februari 1999; Brief van de minister van Defensie
aan de TCBU, 18 mei 2000.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 februari
1999.XNoot3De commissie meent op grond van het dossieronderzoek dat de ACTREQ wél
is uitgegaan. Er is door Nederland niet formeel op geantwoord. Zie: Bericht
van PV NAVO aan de minister van Buitenlandse Zaken, 17 februari 1999: «Antwoord
op de ACTREQ (...) dient donderdag 18/2 te geschieden»; Notitie over
Kosovo, 19 februari 1999: «De afgelopen dagen en weken zijn in Brussel
«force generation»-vergaderingen gehouden, waarbij de bondgenoten
hun voorziene militaire bijdragen op elkaar hebben afgestemd. Nederland heeft
evenwel nog geen formele toezeggingen gedaan, ook niet in antwoord op de formele
vraag van de NAVO – in de vorm van een «activation request» –
om vóór 18 februari bijdragen aan de versterking van de EF en
de «enabling forces» kenbaar te maken».XNoot4De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 11 februari
1999.XNoot6Nota van CDS aan de minister van Defensie, 12 februari 1999.XNoot1Voorbereidingsopdracht 10 041 van DOPS BLS, 15 februari 1999.XNoot2Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 15 februari
1999.XNoot3Memorandum van DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 15 februari
1999.XNoot4Schouten, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot5Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 februari
1999.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 17 februari
1999.XNoot3Notitie van SG Defensie aan CDS en DAB, 17 februari 1999.XNoot4Memorandum van DAB aan de minister en staatssecretaris van Defensie, 18
februari 1999.XNoot1Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 23 februari 1999; Ministerraad, 19 februari 1999.XNoot2Formerings en gereedstellingsopdracht KFOR, 22 februari 1999.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 235.XNoot4Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 23 februari 1999; Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de
TCBU, 5 juni 2000.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 235.XNoot6Nota van SCO aan de minister van Defensie, 26 februari 1999.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 236.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 240.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 maart
1999.XNoot4Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ en
S, 18 maart 1999. In het memorandum staat: «Blijkens van PV NAVO ontvangen
info zal (...) consultatie de vorm aannemen van een telefoongesprek van SG
Solana met de MP». Deze informatie berust kennelijk op een misverstand;
consultatie met de minister-president heeft niet plaatsgevonden en was ook
niet de bedoeling.XNoot5Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister-president,
19 juli 1999.XNoot6Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot7Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 18 maart 1999.XNoot1Ministerraad, 19 maart 1999.XNoot2Ministerraad, 19 maart 1999.XNoot3Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot4Ministerraad, 19 maart 1999.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 239. Met de terugtrekking van de
OKVM vervalt tevens de noodzaak voor de NAVO-verificatiemissie. De in het
kader van de NKVM ingezette Nederlandse Orion wordt vanaf 24 maart ingezet
ter ondersteuning van de internationale maritieme blokkade van de Joegoslavische
havens.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 19 maart
1999.XNoot7Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 19 maart
1999.XNoot8Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister-president,
19 juli 1999.XNoot1Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 22 maart
1999.XNoot3Statement by the North Atlantic Council on the situation in Kosovo, 22
March 1999.XNoot4TK, 1998–1999, handelingen 60, p. 3751.XNoot5Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 maart
1999.XNoot7Press statement by dr. Javier Solana, secretary general of NATO, 23 March
1999.XNoot8Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister-president,
19 juli 1999.XNoot1Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot3TK, 1998–1999, handelingen 61, p. 3781– 3784.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 241.XNoot5TK, 1998–1999, handelingen 61, p. 3784.XNoot1Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot3TK, 1998–1999, handelingen 61, p. 3784– 3792.XNoot1Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot2Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot4TK, 1998–1999, handelingen 61, p. 3790– 3791.XNoot5Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1TK, 1998–1999, handelingen 61, p. 3792– 3794.XNoot2TK, 1998–1999, handelingen 61, p. 3794– 3795.XNoot3De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot4Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1Brief van de minister van Defensie aan de TCBU, 9 juni 2000.XNoot2Brief van de minister van Defensie aan de TCBU, 23 juni 2000.XNoot3TK, 1998–1999, handelingen 61, p. 3784.XNoot4Ministerraad, 26 maart 1999.XNoot5Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1Ministerraad, 26 maart 1999.XNoot2Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via plv DGPZ
en S, 26 maart 1999.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 maart
1999.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 maart
1999.XNoot5Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ, 29
maart 1999; Fax van DAB aan DVB, 30 maart 1999.XNoot6TK, 1998–1999, 22 181, nr. 243.XNoot7Besluitenlijst van de vergadering van de vaste commissies voor Buitenlandse
Zaken en Defensie dd. 30 maart 1999.XNoot1TK, 1998–1999, handelingen 63, p. 3871– 3874.XNoot2TK, 1998–1999, handelingen 63, p. 3880– 3882.XNoot3TK, 1998–1999, handelingen 63, p. 3882– 3885.XNoot4TK, 1998–1999, handelingen 63, p. 3887–3889.XNoot5Memorandum van DVB aan DGPZ, 29 maart 1999.XNoot1Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2Valk, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot3Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 30 maart
1999.XNoot5De tekst van dit besluit is weergegeven in een notitie Politieke besluitvorming
m.b.t de NAVO luchtacties van de hand van DGPZ Van Eenennaam, geschreven voor
het vertrouwelijk overleg met de Tweede Kamer op 13 april 1999.XNoot6Aantekening Kosovo, 9 april 1999.XNoot7Fax van NATO press service aan Delegations, 31 maart 1999.XNoot1Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de TCBU, 12 juli 2000.XNoot2Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot3De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Memorandum van DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ, 31
maart 1999.XNoot2De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3Fax van DVB/DVB/VD aan PV NAVO, 31 maart 1999.XNoot1Enkele overwegingen mbt Kosovo, 31 maart 1999.XNoot2Ministerraad, 1 april 1999.XNoot3Ministerraad, 1 april 1999.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 april
1999.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 april
1999.XNoot6Notitie van PMV NAVO aan DCBC en DVB, 4 april 1999.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 245.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 2 april
1999.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 244.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 245.XNoot5Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot6TK, 1998–1999, 23 490, nr. 126.XNoot7Fax van DCBC aan Buitenlandse Zaken, 3 april 1999.XNoot1TK, 1998–1999, handelingen 66, p. 3998– 4014.XNoot2TK, 1998–1999, handelingen 66, p. 4019– 4026.XNoot3Notitie Samenvatting plenair debat, 7 april 1999.XNoot4TK, 1998–1999, handelingen 66, p. 4037– 4039.XNoot5TK, 1998–1999, handelingen 66, p. 4027– 4032.XNoot1TK, 1998–1999, handelingen 66, p. 4027– 4032.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 april
1999.XNoot3Ministerraad, 9 april 1999.XNoot4Notities voor Catshuisoverleg dd 10 april 1999, 9 april 1999.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 251.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 april
1999.XNoot7Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 12 april
1999.XNoot8Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 12 april
1999.XNoot9Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 12 april
1999.XNoot10TK, 1998–1999, 22 181, nr. 253.XNoot1Verslag IWK, 12 april 1999, 14 april 1999; Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken aan de minister van Defensie en de minister-president, 14 april 1999.XNoot2Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot3Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot4Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot4Memorandum van DGPZ aan CDS en AZ, 13 april 1999.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 16 april
1999.XNoot6TK, 1998–1999, 22 181, nr. 275.XNoot1Nota van CDS aan de minister van Defensie, 13 april 1999.XNoot2TK, 1998–1999, handelingen 68, p. 4100.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 257.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 255.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 17 april
1999.XNoot6Ministerraad, 15/16 april 1999.XNoot1De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3Kroon, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Brief van CDS aan de TCBU, 9 juni 2000.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 256.XNoot3Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 20 april
1999.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 273.XNoot5Nota van DAB aan de minister van Defensie, 21 april 1999.XNoot6Deze werkgroep ressorteert onder de IWK.XNoot7Verslag Buitenlandse Zaken-werkgroep Kosovo 21 april 1999; Bericht van
het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 21 april 1999.XNoot1Memorandum van plv DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken via DGPZ
en S, 21 april 1999.XNoot2Memo van de staatssecretaris van Defensie aan CDS/DGP, 22 april 1999.XNoot3Fiche van Staf KLU aan CDS, 23 april 1999.XNoot4Nota van CDS aan de staatssecretaris van Defensie, 26 april 1999.XNoot5Note «for the record» van DCH/HH aan DCH, DVB/CV , 23 april
1999.XNoot6Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan Washington, 26 april
1999; TK, 1998–1999, 26 200 V, nr. 75.; TK, 1998–1999, 22 181,
nr. 266.XNoot1Verslag Buitenlandse Zaken-werkgroep Kosovo, 23 april 1999; Verslag IWK,
29 april 1999.XNoot2Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot3Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot4Brief van de minister-president aan de TCBU, 8 juni 2000.XNoot5TK, 1998–1999, handelingen 75, p. 4373.XNoot6TK, 1998–1999, handelingen 75, p. 4373.XNoot1Ministerraad, 29 april 1999.XNoot2Secure Fax van SCO aan DGPZ, 9 april 1999; Aantekening Kosovo van DGPZ,
9 april 1999. In dit verband wijst de commissie op de kritiek in de Kosovo-evaluatie
op de vergaande bemoeienis – ook op politiek niveau – van de VS,
het VK en Frankrijk met de uitvoering van de luchtacties in fase tweeplus.XNoot3Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 mei 1999.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 5 mei 1999.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 7 mei 1999.XNoot6Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 mei 1999.XNoot7Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 11 mei
1999.XNoot1Ministerraad, 26 maart 1999.XNoot2Verslag werkgroep Kosovo ministerie van Buitenlandse Zaken, 7 mei 1999.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 271.XNoot4Ministerraad, 26 maart 1999; Ministerraad, 7 mei 1999.XNoot5Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 270.XNoot3Brief van de minister-president aan de ministers van Buitenlandse Zaken
en Defensie, 10 mei 1999.XNoot4Brief van de minister-president aan de ministers van Buitenlandse Zaken
en Defensie, 8 juli 1999; Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan
de minister-president, 19 juli 1999.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 280.XNoot1Verslag werkgroep Kosovo, 14 mei 1999.XNoot2Nota van CDS aan de minister van Defensie, 17 mei 1999.XNoot3Notitie voor de ministerraad, 20 mei 1999.XNoot4Nota van CDS aan de minister van Defensie, 17 mei 1999.XNoot5TK, 1998–1999, 22 181, nr. 274.XNoot6IWK, 14 mei 1999.XNoot7Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 19 mei
1999.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 278.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 278.XNoot3Ministerraad, 21 mei 1999.XNoot4Ministerraad, 21 mei 1999.XNoot5Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 21 mei
1999.XNoot1Nota van CDS aan de minister van Defensie, 27 mei 1999.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 26 mei
1999.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 276.XNoot4TK, 1998–1999, 22 181, nr. 276.XNoot5Verslag IWK, 31 mei 1999.XNoot6Geerts, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 285.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 285.XNoot3Nota van CDS aan de minister van Defensie, 27 mei 1999.XNoot4Ministerraad, 28 mei 1999.XNoot5Nota van CDS aan de minister van Defensie, 1 juni 1999.XNoot6Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken, R, en T
via plv DGPZ en S, 3 juni 1999.XNoot1Memorandum van wnd DVB aan de minister van Buitenlandse Zaken, R, en T
via plv DGPZ en S, 3 juni 1999.XNoot2Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 3 juni
1999.XNoot3TK, 1998–1999, 22 181, nr. 279.XNoot4Ministerraad, 4 juni 1999.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PV NAVO, 4 juni
1999.XNoot6Memorandum van plv DGPZ aan de minister van Buitenlandse Zaken, 6 juni
1999.XNoot7Ministerraad, 7 juni 1999.XNoot1TK, 1998–1999, 22 181, nr. 281.XNoot2TK, 1998–1999, 22 181, nr. 289.XNoot3Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 8 juni 1999.XNoot4Bericht van PV NAVO aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 9 juni
1999.XNoot5Memorandum van plv DGPZ en DAB aan de minister van Buitenlandse Zaken
en de minister van Defensie, 9 juni 1999.XNoot6TK, 1998–1999, 22 181, nr. 283.XNoot7Ministerraad, 11 juni 1999.XNoot8TK, 1998–1999, 22 181, nr. 284.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan posten, 16 juni
1999.XNoot2TK, 1998–1999, handelingen 87, p. 5069– 5079.XNoot3TK, 1998–1999, handelingen 87, p. 5085– 5089.XNoot4Verslag Debriefing EFOR, 27 april 1999.XNoot1TK, 1999–2000, handelingen 2, p. 20–21.XNoot2TK, 1999–2000, handelingen 3, p. 97.XNoot322 181, nrs. 310 en 311.XNoot4TK, 1999–2000, handelingen 77, p. 4973– 5031.XNoot1In het vervolg van dit hoofdstuk aangeduid als «besluitvorming».XNoot2Zie voor een opsomming van de algemene onderzoeksvragen hoofdstuk 1.4.2
«Onderzoeksopzet».XNoot1Tot «bij de besluitvorming betrokken actoren» behoren: kabinet,
parlement, (afdelingen van) ministeries en de krijgsmacht, alsmede individuen
die binnen deze instituties opereren: bewindslieden, kamerleden, ambtenaren
en militairen.XNoot2Hierin betrekt de commissie tevens de krijgsmachtdelen.XNoot1De Marchant et d'Ansembourg, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot2Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot1Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot1Echter niet op grond van een formele opdracht van de NAVO-raad.XNoot1Echter niet op grond van een formele opdracht van de NAVO-raad.XNoot2TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5, p. 3.XNoot3Verhagen, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Verhagen hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot2Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot3TK, 1996–1997, handelingen 24, p. 1923–1924.XNoot1Brief van de secretaris-generaal van het ministerie van Buitenlandse Zaken
aan de TCBU, 15 augustus 2000.XNoot2Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot3Kooijmans, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot1Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot1Van Walsum, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128.XNoot3Rapport gebaseerd op de debriefing Srebrenica, 4 oktober 1995, bijlage
bij: TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128.XNoot4Op 5 juli 1999, ter vertrouwelijke kennisneming, toegezonden aan de Tweede
Kamer, TK, 1998–1999, 26 122, nr. 11. Op 21 december 1999, als
openbaar stuk, toegezonden aan de Tweede Kamer, TK, 1999–2000, 26 122,
nr. 18.XNoot1Dr. J.A. van Kemenade, Omtrent Srebrenica, 28 september 1998, p. 43.XNoot2TK, 1995–1996, handelingen 40, p. 3155–3189.XNoot1TK, 1995–1996, 24 464, nr. 1.XNoot2Vredesoperaties : LDP III, Koninklijke landmacht, 1999.XNoot1TK, 1995–1996, 24 464, nr. 1.XNoot2Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot3Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot4Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1TK, 1998–1999, 26 237, nr. 1.XNoot2TK, 1998–1999, 26 237, nr. 3.XNoot3Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5; zie: appendix D.XNoot2Zie: hoofdstuk 2.XNoot1Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot2De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3Schouten, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot4Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot2Van Aartsen, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot3De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot4Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot1Schouten, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot2De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Blaauw, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot5Van Baal, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot6De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot7Van Eenennaam, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1Biegman, hoorzitting, 29 mei 2000.XNoot2Schouten, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot3Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot5Van Mierlo, voorgesprek, 14 april 2000.XNoot6De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot3Valk, hoorzitting, 31 mei 2000.XNoot4De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot5De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot6Van Middelkoop, 5 juni 2000.XNoot1Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot3Kok, hoorzitting, 8 juni 2000.XNoot1Operaties waarop het Toetsingskader van toepassing is, zijn: IFOR, SFOR,
BHMAC, UNFICYP, Allied Force, de NAVO-verificatiemissie, de Extraction Force,
operatie Allied Harbour en KFOR. Twijfelgevallen zijn UNIPTF (civiele missie),
UNTAES (stafofficieren), en de OVSE-verificatiemissie (burgers). Ten aanzien
van de twijfelgevallen verwijst de commissie naar haar opmerkingen in paragraaf 5.6.XNoot1De Winter, hoorzitting, 25 mei 2000.XNoot2Met uitzondering van het besluit over deelname aan de OVSE-verificatiemissie,
omdat het Toetsingskader formeel gezien niet van toepassing is op de uitzending
van burgerpersoneel.XNoot1SFOR is onderzocht tot de mandaatsverlenging van 15 juni 1998.XNoot2Vos, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1TK, 1995–1996, 24 400 V, nr. 58.XNoot2TK, 1995–1996, 24 400 X, nr. 125.XNoot3TK, 1996–1997, handelingen 24, p. 1888.XNoot4TK, 1996–1997, handelingen 24, p. 1905.XNoot5TK, 1996–1997, 25 000 X, nr. 69.XNoot6Nota van PCDS aan de minister van Defensie, 26 juni 1997.XNoot7TK, 1996–1997, 25 000 X, nr. 97.XNoot1Klep en Van Gils, Van Korea tot Kosovo, pp. 304–310.XNoot2TK, 1993–1994, 23 461, nr. 1.XNoot3TK, 1993–1994, 23 461, nr. 2, p. 3.XNoot1TK, 1993–1994, 23 461, nr. 2, p. 5.XNoot2TK, 1993–1994, 23 461, nr. 3.XNoot3TK, 1994–1995, 23 461, nr. 4, p. 3.XNoot4TK, 1994–1995, 23 461, nr. 4, p. 6.XNoot5TK, 1994–1995, 23 461, nr. 10, p. 2.XNoot1Dit betekent overigens niet dat zonder meer tot uitzending is overgegaan.
Vooral het punt van de risico's heeft veel aandacht gekregen.XNoot2Voorhoeve, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot1Zie: Vredesoperaties: CDP III, Koninklijke Landmacht, 1999, p. 137.XNoot1Zie: Commentaar op het Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden,
AVV, 1995.XNoot1TK, 1987–1988, 16 521, nr. 13.XNoot2TK, 1994–1995, 22 181, nr. 111.XNoot3TK, 1995–1996, 22 181, nr. 128.XNoot1Overigens besluit de Algemene Vergadering van de VN in 1998 zelf uiteindelijk
wel om een onderzoek naar de val van Srebrenica uit te laten voeren. Dit onderzoek
mondt uit in een rapport van de SGVN («Srebrenica Report») dat
in november 1999 verschijnt.XNoot2TK, 1996–1997, 25 069, nr. 1.XNoot3TK, 1996–1997, handelingen 027, p. 2190 e.v.XNoot4TK, 1998–1999, 26 122, nr. 4.XNoot1TK, 1998–1999, 26 122, nrs. 5–6.XNoot2TK, 1998–1999, 26 454, nr. 1.XNoot3TK, 1998–1999, handelingen 64, p. 3917 e.v.XNoot4Het RIOD heeft inmiddels een beperkte naamsverandering ondergaan. Het
heet nu Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie.XNoot5TK, 1998–1999, handelingen 66, p. 3997.XNoot1TK, 1998–1999, 26 454, nr. 5.XNoot1TK, 1999–2000, handelingen 77, p. 4995.XNoot1brief d.d. 14 januari 2000 van de heer Blom aan de minister van OCW (TK,
1999–2000, 26 122, nr. 19).XNoot2Deze brieven zijn toegevoegd onder appendix A.XNoot3Zie ook 1.2 en de brief van de commissie aan de Kamer d.d. 24 juni 1999
(TK, 1998– 1999, 26 454, nr. 5).XNoot4Zie voor de te onderzoeken thema's en de onderzoeksmodaliteiten 1.4.2
(onderzoekopzet).XNoot1Zie ook de appendices.XNoot2TK, 1999–2000, 26 454, nr. 6.XNoot1De brief is in bijlage toegevoegd.XNoot1Artikel 98 luidt (tot 1995) als volgt: «1. Tot bescherming der belangen
van de Staat is er een krijgsmacht, bestaande uit vrijwillig dienenden en
uit dienstplichtigen. 2. De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.
3. (...)».XNoot2TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 10.XNoot3TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 5.XNoot1TK, 1978–1979, 15 441, nr. 7.XNoot2TK, 1978–1979, 15 441, nr. 12.XNoot3TK, 1978–1979, handelingen 15, p. 2959 en p. 2989.XNoot4TK, 1978–1979, handelingen 15, p. 2967.XNoot1Adviesraad Defensie Aangelegenheden, Nederland en de vredestaken van de
Verenigde Naties, 1980.XNoot2TK, 1987–1988, 16 521, nr. 13.XNoot3Artikel 96 luidt als volgt: «1. Het Koninkrijk wordt niet in oorlog
verklaard dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal. (...) 3.
De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.»XNoot4TK, 1990–1991, 21 664, nr. 25, p. 9.XNoot1TK, 1990–1991, 21 991, nr. 26.XNoot2TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 3.XNoot3TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 6.XNoot4TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 88, p. 8.XNoot5TK, 1992–1993, 22 975, nrs. 1–2.XNoot1TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 4977.XNoot2TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 5013–5014.XNoot3TK, 1992–1993, handelingen 28, p. 4968.XNoot1TK, 1993–1994, 23 591, nr. 1, p. 4.XNoot2TK, 1993–1994, 23 591, nr. 1, p. 9.XNoot3TK, 1994–1995, 23 591, nr. 2.XNoot1TK, 1994–1995, 23 591, nr. 3.XNoot2TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5.XNoot1TK, 1994–1995, 23 591, nr. 5.XNoot2TK, 1995–1996, 23 591, nr. 6.XNoot3Adviesraad Vrede en Veiligheid, Commentaar op het toetsingskader voor
uitzending van militaire eenheden, 27 oktober 1995.XNoot4TK, 1993–1994, 23 327, nr. 15.XNoot1Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot2TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nrs. 1–2.XNoot3TK, 1996–1997, 25 367(R 1593), nr. 3.XNoot4TK, 1996–1997, 25 367 (R 1593), nr. 3.XNoot1TK, 1996–1997, 25 367(R 1593), B.XNoot2TK, 1997–1998, 25 367(R 1593), nr. 15.XNoot3TK, 1997–1998, 25 367(R 1593), nr. 10.XNoot4TK, 1997–1998, handelingen 42, p. 3383.XNoot5TK, 1997–1998, 25 367 (R 1593), nr. 15.XNoot6TK, 1997–1998, handelingen 40, p. 3247.XNoot7TK, 1997–1998, handelingen 40, p. 3248.XNoot8Van Middelkoop, hoorzitting, 5 juni 2000.XNoot1TK, 1997–1998, handelingen 42, p. 3383.XNoot2EK, 1997–1998, handelingen 22, p. 1080.XNoot3TK, 1998–1999, 26 243 (R 1622), nrs. 1–2.XNoot4TK, 1999–2000, handelingen 21, p. 1609.XNoot5TK, 1999–2000, handelingen 22, p. 1634; EK, 1999–2000, handelingen
32, p. 1525.XNoot6Staatsblad, 2000, 294, 18 juli 2000.XNoot7Tk, 1998–1999, 25 367, nr. 3.XNoot8TK, 1997–1998, handelingen 40, pp. 3272– 3273.XNoot9TK, 1998–1999, 25 367, nr. 3.XNoot10TK, 1998–1999, 25 367, nr. 5.XNoot11TK, 1997–1998, handelingen 40, pp. 3272– 3273 en 3279.XNoot1De Grave, hoorzitting, 7 juni 2000.XNoot2EK, 1999–2000, handelingen 32, p. 1522.XNoot3Brief van de minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal, 23 augustus 2000.XNoot4De informatie in paragraaf 2.9 is gebaseerd op de passages hierover
in de brief van de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken aan de Tweede
Kamer van 19 januari 1994 (23 591, nr. 1, pp. 5–7). Deze informatie
is door de commissie geactualiseerd en aangevuld op basis van informatie van
de Nederlandse ambassades in de betreffende landen.XNoot1Rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie naar de moord op tien
Belgische blauwhelmen en de voorbereiding van de volkenmoord in Ruanda, Belgische
Senaat 1997/1998 1–611/7.XNoot1U.S. Department of State Publication number 10161, mei 1994.XNoot2War Powers Amendments of 1999 (H.J. Res. 42).XNoot1Deze Agreements on a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia
Conflict omvatten een Final Act en drie uitvoeringsovereenkomsten: de Agreement
on a Comprehensive Political Settlement of the Cambodia Conflict; de Agreement
concerning the Sovereignty, Independence, Territorial Integrity and Inviolability,
Neutrality and National Unity of Cambodia; en de Declaration on the Rehabilitation
and Reconstruction of Cambodia.XNoot1TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, p. 74.XNoot2TK, 1990–1991, 21 991, nr. 26, aanvaard op 27 juni 1991.XNoot3TK, 1989–1990, handelingen 32, p. 1603.XNoot4Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de minister van Buitenlandse
Zaken van Australië, 18 april 1990.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 11 april 1990.XNoot2Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 februari
1991.XNoot3Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 mei 1991.XNoot4Nota van plaatsvervangend DAB aan de minister van Defensie, 28 mei 1991.XNoot5Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 juni 1991.XNoot6Resolutie 717, op basis van het rapport van de SGVN d.d. 30 september
1991 (S/23097).XNoot7Bericht van DPV aan PVVN, 17 oktober 1991.XNoot1Bericht van plaatsvervangend PVVN aan DPV en bericht van PVVN aan het
ministerie van Buitenlandse Zaken, 18 oktober 1991.XNoot2Nota van SCO aan DAB, 23 oktober 1991.XNoot3Nota van DAB aan de minister Defensie, 19 november 1991.XNoot4Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 18 november
1991.XNoot5Bericht van chef DPV aan PVVN, 22 november 1991.XNoot6Nota van SCO aan SCO's krijgsmachtdelen, 20 november 1991; Afdeling Toekomstvisie
van Defensiestaf: »Nationale contingency planning voor Nederlandse deelname
aan de VN-vredesoperaties in Joegoslavië en in Cambodja (UNTAC)«,
22 november 1991 (bijlage met overzicht relevante Nederlandse VN-bijdragen).XNoot7Resolutie 728, op basis van het rapport van de SGVN d.d. 30 december 1991
(S/23331).XNoot8Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 27 november
1991 en 6 december 1991; bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken
aan PVVN, 16 december 1991 en 18 december 1991.XNoot1Nota van DAB aan de minister van Defensie, 10 december 1991.XNoot2Aantekening van SCO bestemd voor voorzitter en leden COCSB, 29 november
1991.XNoot3Nota van DAB aan de minister van Defensie,20 december 1991.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 15 januari
1992.XNoot5Nota van DAB aan de minister van Defensie, 20 januari 1992.XNoot6Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 23 januari
1992; bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 24 januari
1992.XNoot1Fax van medewerker van DAB aan DPV.XNoot2Nota van DAB aan de minister van Defensie, 30 januari 1992.XNoot3TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 49.XNoot4TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 49, p. 3.XNoot1TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 49, p. 4.XNoot2Relus ter Beek, Manoeuvreren – Herinneringen aan Plein 4, 1996,
p. 107.XNoot3Idem, p. 108.XNoot4Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot5Relus ter Beek, Manoeuvreren – Herinneringen aan Plein 4, 1996,
p. 109.XNoot6Van den Broek, hoorzitting, 22 mei 2000.XNoot1Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot2Relus ter Beek, Manoeuvreren Herinneringen aan Plein 4, 1996, p. 109.XNoot3Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot4TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 81, pp. 3–6.XNoot5TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 59.XNoot1Spreektekst van DAB ten behoeve van overleg met vaste commissie voor Defensie
op 26 februari 1992.XNoot2Sitrep 008 en 009, 2 maart 1992.XNoot3Nota van SCO aan de minister van Defensie, 7 februari 1992.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 13 februari
1992.XNoot1Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de PVVN, 18 februari
1992.XNoot2Memorandum van de particulier secretaris van de minister van Buitenlandse
Zaken aan de minister van Buitenlandse Zaken, 18 februari 1992.XNoot3Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 14 februari
1992.XNoot4Resolutie 745, op basis van het rapport van de SGVN d.d. 19 februari 1992
(S/23613).XNoot5Nota van DAB aan de minister van Defensie, 19 februari 1992; Memorandum
van DPV aan Suyver (ministerie van Justitie) en De Graaf (ministerie van Binnenlandse
Zaken), 3 maart 1992.XNoot6Memorandum van DPV/PZ aan DGPZ via DPV, 2 maart 1992.XNoot7Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 10 maart 1992.XNoot8Verslag vergadering Defensieraad, 4 maart 1992.XNoot1Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 10 maart 1992.XNoot2Memorandum van plaatsvervangend DOA aan de minister van Buitenlandse Zaken,
10 maart 1992.XNoot3Ministerraad, 12 maart 1992.XNoot4Memorandum van DPV aan de minister van Buitenlandse Zaken, 11 maart 1992.XNoot5TK, 1990–1991, 21 991, nrs. 2–3, p. 75 en p. 121.XNoot6Relus ter Beek, Manoeuvreren – Herinneringen aan Plein 4, 1996,
p. 141.XNoot7Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot8TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 65.XNoot1TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 65, p. 2.XNoot2TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 65, p. 5.XNoot3Barth, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot1Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot2Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken ten geleide
van nota van SGVN d.d. 13 april 1992, 14 april 1992.XNoot3Nota van SCO aan de minister van Defensie, 28 april 1992.XNoot4Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 4 mei 1992.XNoot5Bericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 16 april 1992.XNoot6Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 april 1992;
Nota van SCO aan de minister van Defensie, 30 april 1992.XNoot7Uitspraak van DAV in de vergadering van de Defensieraad, 6 mei 1992.XNoot8Memorandum van DPV aan DGPZ, 4 mei 1992; Memo van DPV/PZ aan de minister
van Buitenlandse Zaken t.b.v. ministerraad van 8 mei 1992, 7 mei 1992; Nota
van DAB aan de minister van Defensie, 8 mei 1992.XNoot9Handgeschreven aanwijzing van de minister van Buitenlandse Zaken aan DPV
en DAV op: Memorandum van DPV aan DGPZ, 4 mei 1992.XNoot10Handgeschreven mededeling van DAV op: Memorandum van DPV aan DGPZ, 4 mei
1992.XNoot11Ministerraad, 8 mei 1992.XNoot1Ministerraad, 8 mei 1992.XNoot2Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot3TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 79.XNoot4TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 79, p. 5.XNoot5TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82.XNoot6TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 2.XNoot1TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 3.XNoot2TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 4.XNoot3Spreektekst van plaatsvervangend DAB t.b.v. overleg met de vaste commissie
voor Defensie op 26 maart 1992.XNoot4TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 82, p. 5–6.XNoot5Memorandum van DPV aan DGPZ, 27 maart 1992.XNoot6Ter Beek, hoorzitting, 24 mei 2000.XNoot7Brief van de minister van Defensie aan voorzitter van de vaste commissie
voor Defensie, 22 mei 1992.XNoot1Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 2 juni 1992.XNoot2Nota van plaatsvervangend DAB aan de minister van Defensie, 26 mei 1992;
Berichten van het ministerie van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 27 mei 1992
en 1 juni 1992.XNoot3Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken ten geleide
van de brief van de SGVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 4 juni 1992.XNoot4Nota van SCO aan de minister van Defensie, 9 juni 1992; Bericht van de
minister van Buitenlandse Zaken aan PVVN, 10 juni 1992; Bericht van PVVN aan
de minister van Buitenlandse Zaken, 11 juni 1992.XNoot5Dr. D.C.L. Schoonoord: De Koninklijke Marine in actie voor de Verenigde
Naties: Mariniers in Cambodja 1992–1993, 1993, pp. 107–109.XNoot6TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 87.XNoot7Karolien Bais: Het mijnenveld van een vredesmacht – Nederlandse
blauwhelmen in Cambodja, 1994, pp. 33–37.XNoot8Nota van plaatsvervangend DAB aan de minister van Defensie, 22 juli 1992;
Bericht van PVVN aan het ministerie van Buitenlandse Zaken, 28 juli 1992.XNoot9TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 87, p. 1.XNoot10Rapport van de SGVN inzake de UNTAC periode 1 mei tot 10 juni 1992 (S/24 090),
zie: Bericht van PVVN aan de minister van Buitenlandse Zaken, 12 juni 1992.XNoot11TK, 1991–1992, 22 300 X, nr. 87, p. 2. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26454-8.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl