Uitwerking lumpsumbekostiging; Notitie uitwerking lumpsumbekostiging primair onderwijs
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29399, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

20-01-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29399 nr. 1

13-01-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamUitwerkingsnotitie Lumpsum Primair Onderwijs2. PREAMBULE3. AUTONOMIEVERGROTING, DEREGULERING EN LUMPSUM3.1 Omwille van de kwaliteit3.2 In samenhang met andere trajecten3.2.1 Verantwoording3.2.2 Arbeidsvoorwaarden3.2.3 Vervanging en wachtgelden3.2.4 Onderwijsnummer3.2.5 PraktijkonderwijsBelangrijkste verschillenBelangrijkste overeenkomsten3.3 Uitgangspunten en randvoorwaarden3.4 Invoeringstraject lumpsum in stappen4. HET BESTUURLIJK KADER4.1 Inleiding4.2 Inhoudelijke overwegingenAd 1. Reikwijdte van de voorstellenAd 2. AutonomieAd 3. Waarborg informatievoorzieningAd 4. Transparante besluitvorming en betrokkenheid van
school- en bovenschools niveauAd 5. Meervoudige publieke verantwoordingAd 6. Verhouding bestuur en management4.3 De concrete voorstellen4.3.1 WMO 19924.3.1.1 Informatiebepaling4.3.1.2 Gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR).4.3.2 WPO/WEC5. LUMPSUMBEKOSTIGING HET NIEUWE STELSEL5.1 Berekening en betaling lumpsum5.1.1 Toekenning en betaalritme5.1.2 Groeiregeling5.1.3 Opslag PF/VF5.1.4 Vaststelling gemiddelde leeftijd5.1.5 Berekening bekostiging personeel basisscholen5.1.6 Berekening bekostiging personeel speciale basisscholen5.1.7 Berekening scholen speciaal onderwijs en voorgezet
speciaal onderwijs (WEC)5.1.8 Inpassing leerling gebonden financiering in lumpsum5.1.9 Bekostiging instelling voor visueel gehandicapte
leerlingen5.1.10 Varende kleuters, rijdende school etc.5.1.11 Besteding5.2 Overgang naar het nieuwe stelsel5.2.1 Meting gemiddelde personele last en de budgetfactor5.2.2 Overgangsregeling5.2.3 BAPO, Pemba, ILC en salarisgaranties5.3 Wijziging in de WPO in verband met het bekostigingsstelsel5.4 Wijzigingen in de WEC in verband met het bekostigingsstelsel6. FLANKEREND BELEID INVOERING LUMPSUM PO6.1 Flankerend beleid in relatie tot de gefaseerde invoering6.2 Flankerend beleid in relatie tot de pilot lumpsum6.3 Flankerend beleid in relatie tot de inzet van extra
middelen6.4 De organisatie van het flankerend beleida). Algemene informatievoorzieningb). Interactieve informatievoorzieningc). Instrumentontwikkelingd). Monitoring implementatiee). Financiële uitwerking7. FINANCIEEL KADER INVOERING LUMPSUM7.1 Financieel kader: versterking management/bestuur7.1.1 Het grootste deel van de extra middelen wordt ingezet
om de besturen en scholen in de gelegenheid te stellen zich voor te bereiden
op en uitvoering te geven aan de lumpsumbekostiging. De faciliteiten worden
op schooljaarbasis toegekend. Uitgaande van de beschikbare middelen per kalenderjaar
is de volgende oplopende reeks voor de facilitering in de komende schooljaren
beschikbaar:7.2 Financieel kader: pilots7.3 Financieel kader: flankerend beleid7.4 Financieel kader: kwaliteitsimpuls management7.5 Financieel kader: invoerings- en overgangsmaatregelen7.6 Financieel kader: praktijkonderwijs8. SLOTWOORD
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29399Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 129 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 399Uitwerking lumpsumbekostigingnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 13 januari 2004Hierbij treft u de Uitwerkingsnotitie lumpsumbekostiging primair onderwijs
aan.Deze notitie heb ik aangekondigd in het overleg dat uw vaste commissie
voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap met mij voerde op 8 september 2003
(kamerstuk 28 762, nr. 20). In deze notitie wordt uitgebreid ingegaan
op de vormgeving van de nieuwe lumpsumbekostiging en op de wijze waarop invulling
wordt gegeven aan de randvoorwaarden voor een verantwoorde invoering. Op dit
moment worden de voorbereidingen getroffen om een wetsvoorstel in procedure
te brengen dat de invoering van de lumpsumbekostiging regelt. Ook gaat Cfi
begin 2004 van start met het ontwerp en de bouw van processen en geautomatiseerde
systemen. Het is van belang te weten of u zich kunt vinden in de uitwerking
die in bijgevoegde notitie is opgenomen, omdat de uitwerking de basis vormt
voor zowel het wetsvoorstel als voor de systemen en processen die Cfi gaat
inrichten.De uitwerkingsnotitie geeft aan hoe het stelsel van lumpsumbekostiging
er uitziet. Invoering van lumpsum financiering is echter veel meer dan een
louter financieel technische aangelegenheid. Lumpsum-financiering leidt ertoe
dat er meer ruimte ontstaat voor scholen en besturen om zelf invulling te
geven aan de organisatie van het onderwijs en het onderwijs zo goed mogelijk
te laten aansluiten op de ontwikkelingsmogelijkheden van de kinderen. De toenemende
autonomie moet voelbaar en waarneembaar worden in de scholen en tot uitdrukking
komen in de kwaliteit van het onderwijs dat in de scholen gegeven wordt.Mij is bij de behandeling van het wetsvoorstel dat lumpsumpilots mogelijk
maakt, gebleken dat zowel bij de Tweede Kamer als bij de Eerste Kamer zorgen
leven of de autonomieversterking wel in voldoende mate in de scholen zelf
ervaren zal worden. Als risico wordt gezien dat lumpsumbekostiging teveel
een aangelegenheid van het schoolbestuur wordt, waarbij vanuit de waarneming
van de scholen de huidige regeldruk vanuit de rijksoverheid alleen
vervangen wordt door regeldruk vanuit het schoolbestuur, dat op grote afstand
van de scholen staat. Vooral bij schoolbesturen met een groot aantal scholen
wordt dit gevaar gesignaleerd. Voor de scholen heeft de toegenomen vrijheid
dan geen merkbaar effect. Ik realiseer mij heel goed dat als een dergelijke
ontwikkeling zich zou gaan voordoen de doelstellingen van de invoering van
lumpsumbekostiging niet worden bereikt. Omdat het vraagstuk in de beide kamers
zo nadrukkelijk aandacht heeft gekregen, wil ik in deze aanbiedingsbrief van
de uitwerkingsnotitie expliciet uiteenzetten hoe ik de toekomstige ontwikkeling
van de relatie tussen besturen en scholen – met name bij de grote schoolbesturen –
zie en hoe zulke ongewenste ontwikkelingen kunnen worden voorkomen.Alvorens daarop verder in te gaan is het zinvol kort terug te blikken
op de wijze waarop de relatie tussen scholen en schoolbesturen zich heeft
ontwikkeld.In het verleden hadden de meeste besturen één, of slechts
enkele scholen. Het bestuur was verantwoordelijk en had de directeur belast
met de dagelijkse leiding. Begin jaren negentig is de discussie gevoerd over
institutionele schaalvergroting in de primair onderwijssector. Voorstellen
voor een forse institutionele schoolvergroting, zoals die in het hbo, het
mbo en het voortgezet onderwijs is gerealiseerd, vonden voor het primair onderwijs
geen draagvlak. Er is toen bewust gekozen voor handhaving van de institutionele
kleinschaligheid. Toch was er de wens om ook in het primair onderwijs met
behoud van institutionele kleinschaligheid tot deregulering en autonomievergroting
te komen. De oplossing is gevonden in bestuurlijke schaalvergroting, die sinds
1997 is gestimuleerd via de regeling bestuurlijke krachtenbundeling. Dit beleid
heeft tot een groot aantal bestuursfusies geleid, waardoor op dit moment de
meeste scholen onder een groot bestuur vallen.Parallel aan de bestuurlijke schaalvergroting heeft zich een ontwikkeling
voorgedaan in de vorming van bovenschools management. De afzonderlijke scholen
gaan als gevolg van deze ontwikkeling deel uitmaken van een groter organisatorisch
geheel, waarbij op bovenschools niveau randvoorwaardelijke zaken kunnen worden
geregeld (bijv. schoonmaak, ICT, vervanging, speciale zorgtaken e.d.).Tot slot is in de afgelopen jaren in het primair onderwijs veel gedaan
aan de ontwikkeling van personeelsbeleid, naast het onderwijskundige beleid,
waarbij de directie van de scholen een centrale rol vervult. Dat alles heeft
geleid tot een grote diversiteit in de organisatie van de rolverdeling tussen
bestuur, bovenschools management en schoolleiding.Uit recent onderzoek naar de (meer)waarde van bovenschools management
in opdracht van de AVS blijkt dat het oordeel van alle direct betrokkenen
(directeuren, bovenschools management en bestuur) positief is. Vanuit de school
en schoolleider wordt dit positieve oordeel vooral ingegeven door de ondersteuning
die bovenschoolsmanagement biedt aan de scholen ter ondersteuning van het
primair onderwijsproces. Zo wordt vaak als positief ervaren dat het uitvoeren
van financieel administratieve handelingen op bovenschoolsniveau de schoolleider
zich op schoolniveau zich meer op zijn onderwijskundige taken kan richten.
Daarbij is wel van belang dat er naar alle betrokken toe sprake is van heldere
afspraken over de taakverdeling. Op dit punt is volgens het onderzoek nog
wel het een en ander te verbeteren. Ook het advies van de commissie Strikwerda
in opdracht van de BPCO opgesteld, wijst op het belang dat een professioneel
bestuur helder onderscheidt aanbrengt tussen taken en verantwoordelijkheden
van bestuur en management. Het advies signaleert echter ook dat
veel besturen nog teveel functioneren als management en dat veel managers
nog te vaak uitsluitend uitvoerend bezig zijn.Op basis van deze ontwikkelingen ben ik van mening dat de participatie
van scholen binnen een bovenschools organisatorisch verband een waardevol
instrument kan zijn om de kwaliteit van het onderwijs in de scholen te ondersteunen
en versterken. Op bovenschools niveau kunnen randvoorwaarden geschapen worden
waardoor het personeel van de school zich kan concentreren op de kerntaak,
namelijk het geven van goed onderwijs. Lumpsum financiering geeft daarbij
de flexibiliteit om randvoorwaarden op de maat voor elke school afzonderlijk
te organiseren en om rekening te houden met de situatie waarin de individuele
scholen verkeren. Op deze manier wordt de vrijheid die de lumpsumfinanciering
geeft langs twee lijnen voelbaar in de scholen: enerzijds doordat voor de
scholen betere randvoorwaarden gerealiseerd worden om te functioneren en anderzijds
doordat binnen de scholen de ruimte ontstaat om het onderwijs optimaal te
laten aansluiten op de kinderen. Overigens wordt deze benadering breed te
dragen in het onderwijsveld.Natuurlijk gaat dit niet vanzelf: bestuurlijke schaalvergroting en bovenschoolse
organisatievormen leiden niet automatisch tot de mogelijke verbeteringen.
De kansen die er liggen moeten in de praktijk door de mensen die de organisatie
dragen waargemaakt worden. Als dat niet of in onvoldoende mate gebeurt, kan
de bovenschoolse organisatie verworden tot een hindernis voor de scholen in
plaats van een steun. Mijn inzet is om zo'n ongewenste ontwikkeling te voorkomen.
Dat moet mijns inziens niet door nieuwe wet- en regelgeving die voorschrijft
hoe de taken en verantwoordelijkheden van bestuur, bovenschools management
en schooldirectie geregeld moet worden wel dat het moet gebeuren. Landelijke
inrichtingsvoorschriften kunnen onvoldoende rekening houden met de variëteit
die in het scholenveld bestaat. Landelijke voorschriften leiden er ook toe
dat de gewenste autonomievergroting van scholen en besturen weer wordt ingeperkt.
In plaats daarvan kies ik voor een beleid dat ruimte geeft aan scholen en
besturen, maar dat hen stimuleert en ondersteunt om de eigen verantwoordelijkheid
waar te maken. Het denken over goed bestuur in de sector primair onderwijs
is sterk in ontwikkeling zoals onder andere uit de hiervoor genoemde rapporten
blijkt. Ik zal samen met de landelijke onderwijsorganisaties (de discussie)
over «good educational governance»stimuleren. Parallel aan de
invoering van lumpsumfinanciering zullen besturen en scholen na moeten gaan
of de eigen organisatievormen toereikend zijn om de condities voor goed onderwijs
in de scholen te realiseren. Daarbij zullen de ervaringen binnen de pilots
lumpsum een in de praktijk gefundeerd referentiekader bieden rekening houdend
met de pluriformiteit in de sector. Het is zaak om te komen tot een door de
sector zelf gedragen gedragscode inzake goed bestuur en management.De wettelijke opdracht om een adequate regeling te treffen voor de organisatie
van bestuur en management in combinatie met stimulerend beleid geeft nog geen
garantie dat in de praktijk ook daadwerkelijk goed functionerende organisatievormen
van bestuur en management ontstaan. Uiteindelijk telt hoe bestuur en management
in de praktijk van alledag gaan functioneren. De onderwijsinspectie zal in
haar toezicht na moeten gaan of het bestuur + management in de bovenschoolse
organisatie goede condities realiseert voor het functioneren van de scholen.
Mocht in het toezicht blijken dat bestuur en management onvoldoende functioneren
dan zal het bestuur op haar verantwoordelijkheid aangesproken worden om tot
verbetering te komen. Het inspectietoezicht zal daarmee integraler van karakter
moeten worden. Voorafgaand aan de invoering van lumpsum zal nagegaan worden
hoe de inspectietaak aangepast kan worden op de grotere autonomie
die in het funderend onderwijs tot stand gebracht gaat worden. De kamer zal
daar apart over geïnformeerd worden.Versterking van bestuur en management is een noodzakelijke voorwaarde
om de toenemende vrijheid te laten uitmonden in kwalitatief beter onderwijs
in de scholen. Bestuur en scholen staan in dat proces niet tegenover elkaar,
maar moeten verantwoordelijkheden en taken helder toedelen en vervolgens waarmaken.
De eindverantwoordelijkheid van het bestuur ligt wettelijk vast. Een bestuur
dat deze eindverantwoordelijkheid op een goede manier invult stelt het onderwijs
in de scholen centraal. Bestuur en management zijn erop gericht om de leraren
in hun groepen in de gelegenheid te stellen goed onderwijs te geven waar de
kinderen het meest van leren.De bijgevoegde uitwerkingsnotitie lumpsum schetst de noodzakelijke aanpassingen
in wet- en regelgeving voor autonomievergroting. Het flankerend beleid zal
de stimulans geven om de geschapen ruimte goed in te vullen. In de praktijk
zal nagegaan worden in hoeverre de doelstellingen zijn gerealiseerd. Ik heb
het vertrouwen dat langs deze weg de kwaliteit van het primair onderwijs in
de toekomst verbeterd zal worden.De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,M. J. A. van der Hoeven Uitwerkingsnotitie Lumpsum Primair Onderwijs1.Inhoudsopgave5   2.Preambule6   3.Autonomievergroting, deregulering en lumpsum83.1Omwille van de kwaliteit83.2In samenhang met andere trajecten9 3.2.1Verantwoording103.2.2Arbeidsvoorwaarden11 3.2.3 Vervanging en wachtgelden11 3.2.4 Onderwijsnummer11 3.2.5Praktijkonderwijs12 3.3 Uitgangspunten en randvoorwaarden13 3.4 Invoeringstraject lumpsum in stappen15    4.Het bestuurlijk kader164.1Inleiding16 4.2 Inhoudelijke overwegingen164.3 De concrete voorstellen20 4.3.1WMO 1992204.3.1.1Informatiebepaling204.3.1.2Gemeenschappelijke medezeggenschapsraad
(GMR).214.3.2 WPO/WEC22    5.Lumpsumbekostiging het nieuwe stelsel225.1Berekening en betaling lumpsum23 5.1.1Toekenning en betaalritme24 5.1.2Groeiregeling24 5.1.3 Opslag PF/VF25 5.1.4Vaststelling gemiddelde leeftijd25 5.1.5 Berekening bekostiging personeel
basisscholen26 5.1.6 Berekening bekostiging personeel
speciale basisscholen27 5.1.7Berekening scholen speciaal onderwijs
en voorgezet speciaal onderwijs (WEC)27 5.1.8 Inpassing leerling gebonden
financiering in lumpsum29 5.1.9 Bekostiging instelling voor
visueel gehandicapte leerlingen30 5.1.10 Varende kleuters, rijdende
school etc.30 5.1.11 Besteding30 5.2Overgang naar het nieuwe stelsel30 5.2.1Meting gemiddelde personele last
en de budgetfactor31 5.2.2Overgangsregeling31 5.2.3 BAPO, Pemba en salarisgaranties32 5.3 Wijziging in de WPO in verband
met het bekostigingsstelsel33 5.4 Wijzigingen in de WEC in verband
met het bekostigingsstelsel35   6.Flankerend beleid invoering lumpsum PO366.1Flankerend beleid in relatie tot
de gefaseerde invoering36 6.2 Flankerend beleid in relatie tot
de pilot lumpsum37 6.3 Flankerend beleid in relatie tot
de inzet van extra middelen38 6.4 De organisatie van het flankerend
beleid38    7.Financieel kader invoering lumpsum407.1Financieel kader: versterking management/bestuur41 7.2 Financieel kader: pilots427.3 Financieel kader: flankerend beleid43 7.4Financieel kader: kwaliteitsimpuls
management44 7.5Financieel kader: invoerings- en
overgangsmaatregelen44 7.6Financieel kader: praktijkonderwijs44   8.Slotwoord452. PREAMBULEDit kabinet kiest voor autonomievergroting en deregulering als middelen
ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Meer vrijheid brengt scholen
beter in positie om hun taak, het geven van goed onderwijs, uit te voeren.
Dat geldt ook voor de scholen in het primair onderwijs. Scholen kunnen met
deze vrijheid het onderwijs afstemmen op de behoefte van kinderen. Scholen
kunnen beter op een veranderende arbeidsmarkt inspelen als er meer vrijheid
komt op het terrein personeelsbeleid en arbeidsvoorwaarden. Maatwerk en profilering
zorgen voor verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Dat is de kern
van het beleid van dit kabinet. Dat kan alleen gerealiseerd worden als de
scholen bestedingsvrijheid krijgen, als zij het budget ontvangen in de vorm
van een lumpsum. Zo is lumpsumbekostiging een middel tot kwaliteitsverbetering.Dat vraagt van de schoolbesturen wel dat zij aan hun scholen ook de ruimte
geven om de beleidsvrijheid waar te maken. De scholen hebben de professionaliteit
om de kansen te grijpen en de problemen die zij het beste kennen op te lossen
in het belang van het onderwijs.Om te zorgen dat de toenemende autonomie ook bij de directeuren en de
leraren op de scholen terecht komt, doe ik een aantal voorstellen ter verbetering
van de zeggenschaps- en medezeggenschapsverhoudingen (hoofdstuk 4). Transparantie
en een heldere verdeling van verantwoordelijkheden staan voorop. Daarbij wil
ik rekening houden met de bestuurlijke diversiteit in het veld, door niet
voor te schrijven hoe de bestuurlijke verhoudingen precies vorm moeten krijgen,
maar wel voor te schrijven dat de verantwoordelijkheden eenduidig zijn belegd
in een managementstatuut. Via flankerend beleid zullen besturen en scholen
geïnformeerd worden over goede voorbeelden van de organisatie van bestuur
en management. Leraren en ouders wil ik in positie brengen door aanscherping
van de medezeggenschap (paragraaf 4.3).Uiteindelijk kan kwaliteitsverbetering alleen worden bereikt als bestuur,
management, leraren en ouders hun verantwoordelijkheid nemen, door actief
aan kwaliteitsverbetering te werken vanuit een gezamenlijk gedragen visie
op onderwijs. Het rijk blijft aangeven wat op hoofdlijnen aan doelen bereikt
moet worden. Maar om het de scholen mogelijk te maken actief te werken aan
kwaliteitsverbetering, moet ook het rijk de vrijheid van de scholen en schoolbesturen
waarmaken, door niet steeds te komen met nieuwe gedetailleerde regels die
voorschrijven hoe de scholen moeten handelen. De verantwoording door besturen
en scholen en het inspectietoezicht worden aangepast aan de grotere autonomie.In september 2003 heeft de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap in de vergadering over het wetsvoorstel verruiming van bestedingsvrijheid
in het primair en voortgezet onderwijs, uitgebreid gesproken over de invoering
van lumpsumbekostiging in het primair onderwijs. Dit is gebeurd op basis van
de brief d.d. 19 december 2002, betreffende lumpsum primair onderwijs,
(Kamerstuk 28 600 VIII nr. 107).In het overleg met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
is ook het gefaseerde invoeringsplan besproken, zoals verwoord in de brief
aan de Tweede Kamer van juni 2003 (brief d.d. 11 juni 2003, betreffende
lumpsum primair onderwijs, 28 600 VIII nr. 132). Dit plan voorziet in
de start van pilots lumpsumbekostiging per 1 januari 2004 en eindigt
met de lumpsum voor de hele sector per 1 augustus 2006.De leden van de vaste commissie maakten duidelijk groot belang te hechten
aan de positie van kleine scholen en schoolbesturen en vroegen bijzondere
aandacht voor de (mede)zeggenschap, de herverdeeleffecten en voor de beëindiging
van de regeling bestuurlijke krachtenbundeling. Ook vinden de leden het belangrijk
dat bij de besluitvorming over de invoering van lumpsum de eerste resultaten
van de pilot worden betrokken en dat er een goede oplossing moet
zijn voor de herverdeeleffecten.Ik heb tijdens het overleg toegezegd de Tweede Kamer door middel van een
uitwerkingsnotitie te informeren over de wijze waarop de invoering van lumpsumbekostiging
ter hand genomen wordt. In de afgelopen maanden is invulling gegeven aan de
toezeggingen aan de Tweede Kamer, door in samenwerking met de besturenorganisaties,
de vakbonden en de schoolleiderorganisaties een bekostigingsmodel te ontwikkelen,
de organisatie van het flankerend beleid uit te werken en scenario's te bespreken
voor de aanpassing van de (mede)zeggenschap.In deze uitwerkingsnotitie wordt uitgebreid aangegeven hoe de (mede)zeggenschap
wordt geregeld en hoe het flankerend beleid wordt georganiseerd, hoe het nieuwe
bekostigingsstelsel inclusief de overgangsregeling vorm krijgt en hoe de gefaseerde
invoering van lumpsumbekostiging zich verhoudt tot andere trajecten zoals
de invoering van het onderwijsnummer, het jaarverslag, de herziening van de
medezeggenschap etc. Verder wordt aangegeven binnen welk financieel kader
de invoering plaatsvindt en hoe zich dat verhoudt tot de beëindiging
van de regeling bestuurlijke krachtenbundeling. De middelenverdeling zoals
opgenomen in het financieel kader is gebaseerd op meetgegevens en leerlingenaantallen
zoals die nu bekend zijn. De invoering van lumpsumbekostiging is gepland in
2006. Tussentijds kunnen er zich ontwikkelingen voordoen die van invloed zijn
op de voorgestelde verdeling van middelen. Daarom zal op basis van het schooljaar
2004/2005 bekeken worden of er binnen het totaal van de beschikbare middelen
nog aanpassingen nodig zijn. Het totaal van het financiële kader staat
vast (32 mln in 2004, oplopend tot 100 mln structureel in 2007 en volgende
jaren).De inhoud van deze uitwerkingsnotitie is afgestemd met de besturenorganisaties,
de vakbonden en de schoolleiderorganisaties. Dit wil niet zeggen dat zij volledig
instemmen met de hiernavolgende voorstellen, maar dat zoveel mogelijk met
hun onderscheiden standpunten rekening is gehouden. Over de financieel-technische
uitwerking (hoofdstuk 5) is overeenstemming. Met name wat betreft het bestuurlijk
kader, maar bijvoorbeeld ook inzake de positie VF/PF, verschillen de opvattingen
tussen de organisaties. Dit is in de betreffende paragrafen toegelicht. Rekening
houdend met de standpunten die de organisaties hebben geformuleerd, heb ik
mijn eigen lijn gekozen in de voorstellen die ik aan u voorleg.De arbeidsvoorwaardelijke aspecten zullen nog in het georganiseerd overleg
besproken worden.In lijn met deze uitwerkingsnotitie is in de afgelopen tijd gewerkt aan
een wetsvoorstel. Begin 2004 zal het wetsvoorstel in procedure worden gebracht.
In de tweede helft van 2004 zal naar verwachting het wetsvoorstel bij de Tweede
Kamer worden ingediend, zodat dan ook de eerste resultaten van de pilot lumpsum
kunnen worden gepresenteerd.De bekostigingsinstantie Cfi gaat van start met het ontwerp en de bouw
van systemen en processen.Het is van belang te weten of de Tweede Kamer zich kan vinden in de uitwerking
die in deze notitie is opgenomen, omdat de uitwerking de basis vormt voor
zowel het ontwerp van het wetsvoorstel, als voor de systemen en processen
die Cfi nu gaat inrichten.Over de uitvoering van de pilot lumpsum, is een aparte notitie geschreven
die ik u seperaat toestuur. 3. AUTONOMIEVERGROTING, DEREGULERING EN LUMPSUM3.1 Omwille van de kwaliteitGoed onderwijs is onderwijs op maat, afgestemd op de verschillen tussen
leerlingen. Dat vraagt om variatie in de onderwijsaanpak en daarmee in het
personeelsbeleid, het ICT-beleid en dus ook in het financiële beleid.
Goed onderwijs wordt bereikt door de professionaliteit op scholen maximaal
te benutten. Daarvoor krijgen scholen en schoolbesturen meer vrijheid. Door
de instellingen meer autonomie te geven kunnen zij onderwijs en zorg op maat
geven aan hun leerlingen. De invoering van lumpsumbekostiging draagt bij aan
de vergroting van de autonomie, doordat scholen meer bestedingsvrijheid krijgen
en minder gebonden zijn aan gedetailleerde regels die de huidige declaratiebekostiging
met zich mee brengt. Lumpsum geeft meer vrijheid om maatwerk te bieden en
te vernieuwen. De scholen bepalen zelf op basis van hun visie, bestedingsplan
etc hoe het geld wordt besteed.Meer keuzevrijheid betekent dat er meer verantwoordelijkheid gedragen
wordt. De toenemende vrijheid op het financiële terrein moet ten goede
komen aan de kwaliteit van het onderwijs. Lumpsumbekostiging mag niet leiden
tot een sector die aan de ene kant van het spectrum wordt beheerst door financiële
managers en beroepsbestuurders die een eigen koers varen met onvoldoende draagvlak
bij de scholen en ouders en aan de andere kant van het spectrum, kleine, vrijwilligers-besturen
die alleen maar alle risico's willen mijden en daarom maximaal reserveren.
Daarom hoort bij meer vrijheid: toenemende verantwoordelijkheid, transparante
besluitvorming en informatievoorziening en een adequate verantwoording en
toezicht. Daarom hoort bij meer vrijheid risico-beheersing waardoor geld in
de scholen ingezet kan worden ook als er sprake is van kleinschaligheid.Het departement zal de bekostiging aan het primair onderwijs zo vormgeven,
dat scholen en schoolbesturen steeds goed geïnformeerd zijn. Niet alleen
over de bekostiging en de regelgeving, maar ook over de resultaten en kengetallen
in de sector. Dat is te realiseren door gebruik te maken van moderne ICT-middelen.
Met dergelijke informatie kunnen de scholen, schoolbesturen, ouders en personeel
hun beleid verbeteren. Goede besluitvorming en goede uitvoering van het beleid
vragen om eenduidig belegde verantwoordelijkheden en bevoegdheden en een goede
regeling van de medezeggenschap. Deze notitie bevat daarvoor concrete voorstellen.Een modern, onafhankelijk extern toezicht op de kwaliteit van het onderwijs
en de onderwijsresultaten van de scholen is gewaarborgd door de invoering
van de Wet op het onderwijstoezicht. De invoering van het jaarverslag in het
primair onderwijs met ingang van 2005 regelt de verantwoording. Ouders en
personeel krijgen door aanpassingen in de medezeggenschap de instrumenten
om te participeren in de besluitvorming. Zo ontstaat een meervoudige publieke
verantwoording die voorziet in toezicht binnen de school en vanuit de overheid
(Inspectie, gemeente en OCenW).De overheid definieert doelstellingen, geeft scholen ruimte en vraagt
om resultaten. De scholen en schoolbesturen bepalen hoe die resultaten te
behalen. Daar past niet bij dat de overheid zich bemoeit met de details of
met het onderwijskundige beleid. Dat vergt wel een omslag in het denken. De
scholen en schoolbesturen moeten die beleidsvrijheid waarmaken. Door verantwoordelijkheid
te nemen en door te beslissen in het belang van de kwaliteit van het onderwijs,
in het belang van het kind. Maar ook de overheid moet die beleidsvrijheid
waarmaken, door de scholen en schoolbesturen het vertrouwen te
geven en niet steeds met nieuwe gedetailleerde regels te komen. Invoering
van lumpsumbekostiging maakt dan ook onderdeel uit van een bredere ontwikkeling
om de besturing en de organisatie van de sector primair onderwijs aan te passen
waardoor de kwaliteit in de sector maximaal wordt gemobiliseerd. In het zogenaamde
Koers-traject wordt deze bredere ontwikkeling verder uitgewerkt.De vrijheid van schoolbesturen en scholen wordt vergroot, door het formatiebudget
in geld uit te keren, door declaratieregels te schrappen en door te vereenvoudigen
(de bekostigingsberekening met name van de WEC en de uitvoering van bijvoorbeeld
de groeiregeling). Dit past binnen het streven naar meer verantwoordelijkheid
voor de instellingen. Het brengt het bekostigingsstelsel in de primaire onderwijssector
ook in overeenstemming met de andere sectoren in het onderwijs. In de afgelopen
decennia is beginnend in de wetenschappelijke onderwijssector en het laatst
in de voorgezet onderwijssector lumpsumbekostiging ingevoerd.Meer keuzevrijheid betekent dus meer aandacht voor het te voeren beleid
ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Toekomstgericht werken,
op basis van een visie, dat vraagt om meer bestuurskracht, dat vraagt meer
van het management, van de schoolleider. Dat vraagt op het personele en financiële
terrein om andere, nieuwe competenties. Om scholen en schoolbesturen in staat
te stellen de toenemende verantwoordelijkheid waar te maken, is in de begroting
2004 een bedrag van € 32 mln opgenomen oplopend naar € 100
mln structureel in 2007. Hiermee kunnen scholen en schoolbesturen de invoering
van lumpsumbekostiging voorbereiden en structureel ruimte creëren om
vorm te geven aan de verruiming van de nieuwe beleidsvrijheid.Voor de positie van kleine scholen en schoolbesturen is bij de invoering
van lumpsumbekostiging speciale aandacht vereist. Lumpsumbekostiging mag niet
leiden tot gedwongen schaalvergroting. Daarom is het nieuwe bekostigingsstelsel
zo ingericht dat de herverdeeleffecten zo klein mogelijk blijven. De kleine-scholen-toeslag
blijft bestaan. Ouder personeel is vaak duurder dan jonger personeel. Daarom
wordt de bekostiging ook afhankelijk gemaakt van de gemiddelde leeftijd van
het personeel van een school. Een aanzienlijk deel van de extra middelen voor
de invoering en de versterking van het management, zal ten goede komen van
de kleine scholen. Bovendien wordt ondersteuning geboden bij het zoeken naar
alternatieve samenwerkingsvormen om onverwachte risico's op te vangen waarbij
de juiste afweging tussen de intensiteit van samenwerking en het behoud van
zelfstandigheid kan worden gemaakt.3.2 In samenhang met andere trajectenDe invoering van lumpsumbekostiging is een operatie die veel samenhang
heeft met andere trajecten. De verruiming van bestedingvrijheid kan niet los
gezien worden van de visie op de besturingsfilosofie en het koerstraject dat
in gang is gezet. Dat is al aan de orde geweest. In het kader van de verruiming
van de beleidsvrijheid en het geven van meer verantwoordelijkheid aan het
veld loopt een aantal andere trajecten dat in samenhang met lumpsumbekostiging
moet worden bezien. Bijvoorbeeld omdat deze projecten randvoorwaardelijk zijn
voor de invoering van lumpsumbekostiging, zoals de herziening van de verantwoording,
of omdat lumpsumbekostiging juist nodig is om het traject te realiseren zoals
bij de verdere decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden. In alle gevallen
leggen de trajecten een beslag op de beleidsmatige en administratieve veranderingscapaciteit
van het onderwijsveld. Hier wordt nader ingegaan op trajecten die een sterke
relatie hebben met de invoering van lumpsumbekostiging. 3.2.1 VerantwoordingScholen en besturen krijgen als gevolg van de invoering van lumpsumbekostiging
een grotere mate van autonomie, waarmee zij de organisatie van het onderwijs
naar eigen inzicht gestalte kunnen geven. Autonomievergroting is echter geen
doel op zich. Het gaat erom dat scholen en besturen de ruimte die zij krijgen
benutten om het onderwijs beter af te stemmen op de kinderen in de school
en om beter in te spelen op de arbeidsmarkt. Dat dient te gebeuren in samenspraak
en samenwerking met de ouders van de kinderen en met andere instanties binnen
de gemeente die betrokken zijn bij de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen.Tegenover een grotere autonomie ten opzichte van de rijksoverheid staat
dan ook een sterkere oriëntatie op de ouders en de omgeving van de school,
zowel wat betreft de afspraken over de organisatie van het onderwijs als wat
betreft de verantwoording over de bereikte resultaten.Er wordt voorgesteld om met ingang van het kalenderjaar 2005 een jaarverslag
in te voeren in het primair onderwijs, bestaande uit een jaarrekening, een
toelichting in het bestuursverslag en een accountantsverklaring. Een overweging
om dit al voorafgaand aan de invoering van lumpsum per 1-8-2006 te doen, is
dat nu al een deel van de middelen in de vorm van een lumpsumbudget wordt
toegekend. Dit betreft behalve de materiële vergoeding ook de bekostiging
voor het personeels- en arbeidsmarktbeleid. Een tweede reden voor het eerder
invoeren van het jaarverslag dan de lumpsumbekostiging is dat besturen, schoolleiders
en administratiekantoren voldoende tijd krijgen om zich te kunnen voorbereiden
op de nieuwe voorschriften voor de financiële verantwoording en om de
interne organisatie aan te kunnen passen aan deze eisen. Om extra administratieve
lasten zoveel mogelijk te beperken en tegelijkertijd de voorbereidingen op
de invoering van het jaarverslag bij de lumpsumbekostiging te stimuleren,
wordt in overleg met het onderwijsveld en met de departementale accountantsdienst
bekeken welke onderdelen van het jaarverslag in 2005 optioneel en welke verplicht
zijn.Op dit moment is de procedure gestart om via een wetswijziging te regelen
dat besturen verplicht worden om een jaarverslag op te stellen. Naar verwachting
wordt dit wetsvoorstel in het voorjaar 2004 ingediend bij het parlement.Een toereikende inrichting van het financiële toezicht betekent dat
het van belang is om inzicht te hebben in de rechtmatigheid van bestedingen,
in de vermogenspositie, in de relatie met andere rechtspersonen en steunstichtingen
en in de private inkomsten als ouderbijdragen, schenkingen en sponsoring.
Over de concrete inrichting van het jaarverslag vindt nu overleg plaats met
het onderwijsveld. Het uitgangspunt is het model dat gehanteerd wordt voor
de andere onderwijssectoren, in het bijzonder het voorgezet onderwijs, waarbij
het van belang is dat de individuele scholen die onder het bestuur vallen,
in de cijfers van de totale organisatie zijn te herkennen. Tevens wordt in
overleg met het onderwijsveld gewerkt aan de ontwikkeling van kengetallen.
Door een goede keuze van de kengetallen is het mogelijk vergelijkingen tussen
besturen en scholen te maken waardoor een systeem van benchmarking ontwikkeld
kan worden. Daardoor ontstaat voor besturen en scholen de mogelijkheid om
de eigen resultaten te spiegelen aan die van andere besturen en scholen en
daar lering uit te trekken. Op landelijk niveau kan het ministerie met deze
gegevens op een transparante wijze verantwoording afleggen over de inzet van
de rijksmiddelen en de daarmee bereikte resultaten. Bij de ontwikkeling van
het stelsel van kengetallen zullen ook de pilotscholen actief een rol spelen.
Streven is dat in het voorjaar van 2004 een uitgewerkt model voor de kengetallen
beschikbaar is. 3.2.2 ArbeidsvoorwaardenBinnen het huidige declaratiestelsel worden de arbeidsvoorwaarden voor
het onderwijspersoneel geregeld in het rechtspositiebesluit. Daarin worden
zowel de salarissen en toelagen van het personeel geregeld (de primaire arbeidsvoorwaarden)
als de overige arbeidsvoorwaarden, zoals de verlofregelingen, de reiskosten,
uitkeringen na ontslag enz. (de secundaire arbeidsvoorwaarden). In het streven
naar een grotere autonomie voor scholen en besturen past het dat binnen de
sector zelf de arbeidsvoorwaarden vastgesteld worden in het overleg tussen
werkgevers en werknemers. Op dit moment is al een begin gemaakt met de decentralisatie
van de secundaire arbeidsvoorwaarden. Als eerste worden de verlofbepalingen
gedecentraliseerd. Intussen hebben werkgevers- en werknemersorganisatie in
CAO-verband hierover afspraken gemaakt. De bedoeling is dat uiterlijk in 2006,
tegelijk met de invoering van de lumpsumbekostiging, ook de overige secundaire
arbeidsvoorwaarden worden gedecentraliseerd. Daartoe is onlangs een wetsvoorstel
ingediend bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel maakt een gefaseerde decentralisatie
van de secundaire arbeidsvoorwaarden mogelijk op bij koninklijk besluit te
bepalen tijdstippen.De bedoeling is dat afhankelijk van de beoordeling aan de hand van het
toetsingskader decentralisatie arbeidsvoorwaarden de mogelijkheid bestaat
de primaire arbeidsvoorwaarden te decentraliseren.3.2.3 Vervanging en wachtgeldenTen aanzien van de kosten voor vervanging en wachtgelden is er op dit
moment sprake van een regeling waarbij besturen voor hun scholen wettelijk
verplicht zijn aangesloten bij een door het ministerie aan te wijzen rechtspersoon.
Concreet betreft dit het Vervangingsfonds en het Participatiefonds welke beide
fondsen in stand worden gehouden door de besturenorganisaties en de personeelsorganisaties.
Deze fondsen regelen verder de wijze waarop de vergoeding van wachtgeld- en
vervangingskosten plaatsvindt. Het Rijk kent aan de scholen een opslag in
de bekostiging toe waaruit de financiering van het stelsel plaatsvindt.De systematiek van wettelijke verplichte aansluiting past niet goed bij
het streven naar scholen en besturen die zoveel mogelijk autonoom zijn in
de wijze waarop zij het onderwijs organiseren.Zeker op het punt van de vervanging is er behoefte aan meer flexibiliteit
in de wijze waarop vervanging georganiseerd kan worden. Met de besturen van
de fondsen en de organisaties van besturen en personeel zal de komende periode
overleg gevoerd worden over mogelijkheden om de regelingen betreffende de
vervanging en wachtgelden beter te laten aansluiten bij het streven naar meer
autonomie. Wellicht kan de wettelijk verplichte aansluiting dan komen te vervallen.
De structurele herziening van de regelgeving zal plaatsvinden na invoering
van lumpsumbekostiging in 2006.3.2.4 OnderwijsnummerVoor het primair onderwijs is, evenals voor de andere onderwijssectoren
voorzien in de invoering van het onderwijsnummer. De basis hiervoor is al
in de WPO en WEC gelegd.De planning is nu dat het onderwijsnummer in het schooljaar 2004/2005
door de scholen ingevoerd gaat worden in de leerlingadministratie. Op 1 oktober
2005 zal dan naast de huidige leerlingtelling voor het eerst ook een telling
op basis van de onderwijsnummers gaan plaatsvinden. De bekostiging voor het
schooljaar 2006/2007 – het eerste jaar met lumpsum –
financiering – blijft nog gebaseerd op de huidige telsystematiek. Het
streven is om vanaf 1 augustus 2006 de leerlingtelling volledig
te baseren op het onderwijsnummer. Dat betekent dat de telling voor de toepassing
van de groeiregelingen vanaf die datum uitgaat van de onderwijsnummer-telling.De leerlingtelling per 1 oktober 2006 gaat in deze planning ook volledig
op basis van het onderwijsnummer. Zoals in paragraaf 5.1.2 is aangegeven
leidt de invoering van het onderwijsnummer tot vermindering van de administratieve
belasting bij de uitvoering van de groeiregeling.3.2.5 PraktijkonderwijsNaast de invoering van de lumpsum voor het primair onderwijs wordt, zoals
ik u al eerder heb gemeld, ook gewerkt aan de invoering van de lumpsum in
het tot het voortgezet onderwijs behorende praktijkonderwijs. In het voortgezet
onderwijs, waar in de regel al lumpsumbekostiging wordt toegepast, worden
nu nog 102 scholen voor praktijkonderwijs op declaratiebasis bekostigd. De
bekostigingssystematiek van deze scholen is identiek aan die van het primair
onderwijs (het formatiebudgetsysteem voor personeel en voor materieel het
vereenvoudigde londostelsel). Daarnaast zijn er ook al 9 scholen en 57 afdelingen
voor praktijkonderwijs die de lumpsumbekostiging VO kennen.Er is binnen het praktijkonderwijs ook sprake van een verschil in rechtspositioneel
regime. Op de declaratiebekostigde scholen is het Rechtspositiebesluit WPO/WEC
van toepassing en op de lumpsumbekostigde scholen en afdelingen het Kaderbesluit
VO en de CAO/VO.Het feit van twee bekostigingsstelsels en twee rechtsposities in één
onderwijssector is een erfenis uit de periode waarin het praktijkonderwijs
is ontstaan. Mijn doelstelling is de lumpsum VO en de rechtspositie VO (Kaderbesluit
VO en CAO/VO) ook van toepassing te laten zijn op de nu nog declaratiebekostigde
scholen voor praktijkonderwijs. Mijn argumenten daarvoor zijn:• dezelfde argumenten die ten grondslag liggen aan de overgang van
het primair onderwijs naar lumpsumbekostiging en• de noodzaak om de nu binnen het praktijkonderwijs bestaande ongelijkheid
in bekostiging en rechtspositie te beëindigen.In de verdere uitwerking van de trajecten lumpsum primair onderwijs en
lumpsum praktijkonderwijs zijn er verschillen en overeenkomsten. Daar waar
overeenkomsten zijn zal ik de uitwerking van beide trajecten op elkaar afstemmen.
Voordat ik in ga op de belangrijkste verschillen en overeenkomsten wil ik
onder uw aandacht brengen dat veel van de scholen voor praktijkonderwijs samen
met één of meer scholen voor primair onderwijs ressorteren onder
één bestuur. Met dat gegeven moet dus rekening worden gehouden
bij de uitwerking van beide lumpsumtrajecten.Belangrijkste verschillena. Voor de invoering van de lumpsum in het primair onderwijs is wetswijziging
noodzakelijk. Voor de overgang van de declaratiebekostigde scholen voor praktijkonderwijs
naar de lumpsum is dat niet het geval, want er zijn nu al scholen en afdelingen
voor praktijkonderwijs waarop de lumpsum VO al van toepassing is. De regels
die voor deze scholen en afdelingen gelden, moeten ook gaan gelden voor de
nu nog declaratiebekostigde scholen voor praktijkonderwijs. Om dat voor alle
scholen voor praktijkonderwijs te realiseren kan worden volstaan met een wijziging
van de regelgeving op het niveau van een AMvB.b. Anders dan de scholen voor primair onderwijs kunnen scholen voor praktijkonderwijs ook nu al op vrijwillige basis overstappen van declaratiebekostiging
naar de lumpsum VO.c. De bekostigingsregels voor het primair onderwijs zullen verschillen
van die voor het praktijkonderwijs. Daarbij is het van belang te vermelden
dat er gewerkt wordt aan de vereenvoudiging van de bekostigingsregels van
de lumpsum VO. Die vereenvoudigde regels zullen van meet af aan gaan gelden
voor het geheel van het praktijkonderwijs.d. De scholen voor praktijkonderwijs die de overstap gaan maken naar de
lumpsum VO zullen tegelijkertijd ook overstappen van het huidige Rechtspositiebesluit
WPO/WEC naar de rechtspositie zoals die is geregeld in het Kaderbesluit VO
en de CAO/VO.Belangrijkste overeenkomstena. Afgezien van de wenselijkheid om de ongelijkheid in bekostiging en
rechtspositie binnen het praktijkonderwijs te beëindigen gelden voor
het primair onderwijs en praktijkonderwijs dezelfde drijfveren om de overstap
te maken van declaratiebekostiging naar lumpsum. Daarop ben ik eerder in deze
paragraaf al ingegaan.b. De stellingname dat de lumpsumbekostiging een perspectief moet bieden
op een zelfstandig voortbestaan voor de kleine scholen is geldig voor beide
lumpsumtrajecten.c. Het flankerend beleid dat van toepassing wordt voor het primair onderwijs
is in belangrijke mate ook passend voor het praktijkonderwijs. Waar nodig
zal op onderdelen, binnen de kaders van het voor primair onderwijs ontwikkelde
flankerend beleid, maatwerk voor het praktijkonderwijs worden gerealiseerd.d. Een eventuele overgangsregeling die van toepassing wordt op het praktijkonderwijs
zal zoveel als mogelijk (inhoudelijk en technisch) worden afgestemd met de
overgangsregeling voor het primair onderwijs.e. Ik streef er naar dat de scholen voor praktijkonderwijs de overstap
naar de lumpsum maken op zijn laatst tegelijk met de overstap van de scholen
voor primair onderwijs (1.8.2006).Momenteel wordt met de besturen- en vakorganisaties, de VVO en het Landelijk
Werkverband Praktijkonderwijs het gesprek gevoerd over de condities waaronder
het declaratiebekostigde praktijkonderwijs de overstap naar de lumpsum VO
moet gaan maken. Zodra dit overleg tot resultaten heeft geleid zal ik u daarvan
op de hoogte stellen door middel van een notitie.3.3 Uitgangspunten en randvoorwaardenVoor de ontwikkeling van het nieuwe bekostigingsstelsel is een aantal
uitgangspunten en randvoorwaarden leidend. De uitgangspunten zijn voor een
belangrijk deel ontleend aan de verkenning naar de invoeringsmogelijkheden
van lumpsumbekostiging, waarover in de brief van 19 december 2002 is
gerapporteerd. Voor de duidelijkheid worden de belangrijkste uitgangspunten
en randvoorwaarden hier nog eens weergegeven.Uit de verkenning naar de mogelijkheden om lumpsum in te voeren is naar
voren gekomen dat het management en het bestuur van scholen een impuls nodig
hebben om met lumpsum te kunnen werken. Alleen dan zal de toenemende beleidsvrijheid
kunnen leiden tot verbetering van de onderwijskwaliteit.Zo is het bijvoorbeeld de bedoeling dat schoolleiders en bestuurders de
kwantitatieve behoefte aan personeel op langere termijn in kaart brengen.
Scholen en schoolbesturen gaan na welke competenties er nodig zijn, zij leiden
hun personeel op en zorgen voor goede loopbaanmogelijkheden. Beginnende
leraren verdienen een adequate begeleiding. Zo'n modern personeelsbeleid komt
de aantrekkingskracht van het onderwijs ten goede. Lumpsum is een belangrijk
middel om dat voor elkaar te krijgen. Daarnaast is een extra impuls in de
kwaliteiten van management en bestuur noodzakelijk om de nieuwe verantwoordelijkheden
zoals geschetst in dit voorbeeld op het terrein van het personeelsbeleid,
waar te kunnen maken.Aan deze randvoorwaarde wordt invulling gegeven door de genoemde extra
investering oplopend tot 100 mln in 2007 en door het flankerend beleid zoals
uitgewerkt in hoofdstuk 6 van deze notitie.Nu krijgen scholen op basis van leerlingenaantallen en kenmerken van leerlingen
formatieruimte toegekend. De kosten van het personeel dat het schoolbestuur
aanstelt op deze formatieruimte kunnen gedeclareerd worden. Straks ontvangen
de schoolbesturen voor hun scholen geen formatieruimte meer, maar geld. Bij
de berekening van het bedrag dat een schoolbestuur ontvangt wordt uitgegaan
van de landelijk gemiddelde prijs van een formatieplaats. Echter bij individuele
besturen kan de gemiddelde prijs van een formatieplaats afwijken van de landelijk
gemiddelde prijs. Daardoor ontstaan er herverdeeleffecten. Uit de verkenning
naar de invoeringsmogelijkheden van de lumpsum is naar voren gekomen dat deze
herverdeeleffecten om speciale maatregelen vragen, zodat het prijsrisico beheersbaar
blijft. Deze maatregelen hebben vorm gekregen in de berekeningswijze van de
lumpsum (paragraaf 5.1), in een overgangsregeling (paragraaf 5.2.2)
en in het flankerend beleid (hoofdstuk 6).Het is nadrukkelijk de bedoeling dat lumpsumbekostiging ook een wenkend
perspectief biedt aan kleine schoolbesturen. Bijna de helft van het totale
aantal besturen in het primair onderwijs heeft één school. Meer
keuzevrijheid op het financiële terrein brengt meer kansen met zich mee,
maar ook meer risico's. Het gaat dan bijvoorbeeld om de herverdeeleffecten,
de omvang van reserveringen en voorzieningen ten behoeve ouderenverlof, premievariaties
als gevolg van arbeidsongeschiktheid, of personele lasten die zich anders
ontwikkelen dan in de meerjarenramingen van het schoolbestuur. Vooral de kleine
besturen zullen vaak minder veerkracht hebben om deze risico's op te vangen.
Een grote organisatie heeft meer mogelijkheden om beleid te effectueren, bijvoorbeeld
omdat het natuurlijk verloop onder het personeel door de tijd heen stabieler
zal zijn, waardoor maatregelen eenvoudiger kunnen worden ingevoerd. Grotere
organisaties kunnen iets makkelijker een zekere speelruimte in hun begroting
creëren, waardoor meer flexibiliteit ontstaat. Om een prikkel tot schaalvergroting
te voorkomen, wordt bij de berekening van de lumpsum en de impuls voor bestuur
en management rekening gehouden met de positie van de kleine scholen (zie
paragrafen 5.1 en 7.1.1). Bovendien worden via het flankerend beleid en in
de pilot lumpsum instrumenten aangeboden voor samenwerkingsvormen waarbij
de juiste afweging tussen de intensiteit van samenwerking en het behoud van
zelfstandigheid kan worden gemaakt. Hierbij kan gedacht worden aan coöperatieve
verenigingen, federaties, franchiseorganisaties, arbeidspools, shared services
etc.Door geld te geven in plaats van formatieruimte kan het formatiebudget
flexibel ingezet worden. Bestedingsbeperkingen in de vorm van schotten tussen
budgetten, of oormerken van middelen, vormen een rem op de bestedingsvrijheid.
Daarom worden de schotten tussen de scholen opgeheven. Het bestuur van een
school is uiteindelijk verantwoordelijk voor de verdeling van de middelen
over de scholen. De wijze waarop de besluitvorming hierover plaatsvindt wordt
vastgelegd in een managementstatuut (zie hoofdstuk 4 bestuurlijk kader onder
lumpsum). Over de bekostiging die OCenW heeft berekend voor een school en
over de verdeling van de middelen over de scholen (waartoe door
of namens het bestuur is besloten), informeert het bestuur alle betrokkenen.
De informatiebepaling in de WMO wordt hierop aangepast (paragraaf 4.3).De schotten tussen het materieelbudget, het budget voor personeelsbeleid1 en het formatiebudget vervallen. Om de herverdeeleffecten
zo klein mogelijk te houden blijft de berekening van de afzonderlijke budgetten
bestaan, echter de besteding ervan is vrij.Ik stel voor de leerling gebonden financiering (LGF, ook wel het rugzakje)
en de middelen in het kader van het «weer samen naar school» beleid,
in het kader van de invoering van lumpsum, wel te blijven koppelen aan het
doel waarvoor zij zijn verstrekt. Deze middelen zijn immers gekoppeld aan
taken en activiteiten die de school met betrekking tot specifieke leerlingen
op zich neemt. Bij de overheveling van de middelen van de schoolbegeleidingsdiensten
(SBD's) naar de scholen, in het kader van de vraagfinanciering voor de SBD's,
geldt voor de scholen tijdelijk een bestedingsverplichting. Het voorgestelde
afbouwschema dat voor deze bestedingsverplichting geldt, wordt door de invoering
van lumpsumbekostiging niet aangetast (hierover heb ik een brief gestuurd
d.d. 31-10-2003 Kamerstuk 29 200 VIII nr. 18). Zodoende zullen de desbetreffende
middelen vanaf 1 januari 2008 deel uitmaken van de lumpsum PO.Voorgesteld wordt de bestedingsbepalingen en verantwoordingsvoorschriften
met betrekking tot de GOA-middelen in het kader van de invoering van lumpsumbekostiging
niet te wijzigen, omdat los van de invoering van lumpsum, voor de GOA-periode
2006–2010 nieuwe plannen worden ontwikkeld.3.4 Invoeringstraject lumpsum in stappenDe invoering van lumpsum in het primair onderwijs zoals die nu is voorzien
verloopt in een aantal stappen.a) Op 1 januari 2004 starten 35 besturen met samen ca. 700 scholen een
pilot. 12 besturen met samen ca. 100 scholen werken dan met geld in plaats
van formatieruimte. De overige besturen werken binnen het declaratiesysteem
aan de ontwikkeling van instrumenten voor o.a. besluitvorming over de verdeling
van middelen, de ontwikkeling van kengetallen en bench marks, de verhouding
tussen bestuur, bovenschools management en schoolleiding.b) In de eerste helft van 2004 wordt de berekeningswijze van de nieuwe
lumpsumbekostiging uitgewerkt in een elektronisch rekenmodel dat in de eerste
helft van 2004 door Cfi ter beschikking wordt gesteld aan de scholen.c) Ook wordt in de eerste helft van 2004 het meetjaar voorbereid. Op basis
van de gegevens van het meetjaar (schooljaar 2004/2005) worden de landelijk
gemiddelde personele lasten per onderwijssoort vastgesteld waarop de bedragen
worden gebaseerd die bij de berekening van de lumpsum voor de verschillende
onderwijssoorten worden gehanteerd. Daarnaast wordt op basis van het meetjaar
vastgesteld in welke mate het lumpsumbudget van een bestuur wordt bijgesteld
in verband met de herverdeeleffecten die bij de invoering in 2006 kunnen ontstaan.Door de voorbereiding op het meetjaar, de uitvoering van het meetjaar
en het werken met het berekeningsmodel, krijgen scholen, (G)MR-en, management
en bestuur inzicht in de werking van de lumpsumsystematiek en kunnen zij zich
voorbereiden op de definitieve invoering van lumpsumbekostiging, die gepland
is in 2006.d) Over het kalenderjaar 2005 verantwoorden de schoolbesturen hun financiën
voor het eerst verplicht via een jaarverslag, mits de wettelijke basis daarvoor
tijdig is geregeld.e) In de eerste helft van 2006 worden de besturen en de scholen geïnformeerd over het lumpsumbudget inclusief het effect van de overgangsregeling,
voor het schooljaar 2006/2007.f) De planning is dat vanaf 1 augustus 2006 de lumpsumbekostiging
definitief van start gaat.4. HET BESTUURLIJK KADER4.1 InleidingZoals hiervoor is aangegeven ontstaat er door de invoering van lumpsum
meer vrijheid om op decentraal niveau beslissingen te nemen over de inzet
en besteding van de middelen. Kern daarbij is dat de bestedingsvrijheid werkelijk
ten goede komt aan de kwaliteit van het onderwijs op de scholen zelf. In ons
onderwijsbestel ligt weliswaar de beslissingsbevoegdheid en dus ook de verplichting
om daarover verantwoording af te leggen, bij het bevoegd gezag. Bij het uitoefenen
van deze bevoegdheid moet de scholen zelf nadrukkelijk in beeld zijn. Dit
spreekt voor zich, immers het bevoegd gezag heeft als taak ervoor te zorgen
dat de scholen beschikken over de middelen en condities om hun maatschappelijke
opdracht goed te vervullen. Lumpsum biedt betere mogelijkheden dat te realiseren,
omdat het financieel beleid meer kan worden toegesneden op de onderwijskundige
omstandigheden van de individuele school of scholen.Ten opzichte van het huidige declaratiestelsel komen de scholen en het
schoolbestuur daarbij voor nieuwe afwegingen te staan. Een belangrijke afweging
is dat de bestedingsschotten tussen de afzonderlijk scholen straks geheel
wegvallen. Een afweging kan bijvoorbeeld zijn om de ene school meer budget
te geven dan de andere, omdat er een verschil is in de feitelijke salariskosten
of omdat daar meer problemen zijn dan op een andere school. Problemen waarvan
de scholen en het bestuur vinden dat de oplossing daarvan extra ondersteuning
verdient.Omdat dergelijke afwegingen de gezamenlijke belangen raken van de scholen
en het bestuur, is het evident dat gewaarborgd moet zijn dat alle geledingen
binnen de gehele onderwijsorganisatie goed betrokken zijn bij het besluitvormingsproces.
Het gaat daarbij om de ouders, het personeel en het management. En het gaat
om hun betrokkenheid zowel bij de beslissingen over de inzet van de middelen
in de school, als bij de besluitvorming op het bestuurlijke bovenschoolse
niveau. Dit laatste is vooral aan de orde bij een bestuur met meer dan één
school.Voor wat betreft de ouders en het personeel dient de waarborg verankerd
te zijn via de medezeggenschap. De Wet medezeggenschap onderwijs 1992 (WMO
1992) is daarvoor het instrument. Voor het management, zowel op de school
als op het bovenschools niveau, ligt daarbij het aanknopingspunt bij het huidige
in de WPO neergelegde directiestatuut. Omdat dit statuut de verhouding, ook
in de zin van verdeling van taken en bevoegdheden, regelt tussen het bestuur
en het management.4.2 Inhoudelijke overwegingenAan de hierna voorgestelde wijzigingen in de WMO 1992 en de WPO en de
WEC ligt een aantal overwegingen ten grondslag met betrekking tot:1. Reikwijdte van de voorstellen2. Autonomie3. Waarborg informatievoorziening4. Transparante besluitvorming en betrokkenheid op de school en het bovenschools
niveau5. Meervoudige publieke verantwoording6. Verhouding bestuur en management Ad 1. Reikwijdte van de voorstellenIn het overleg met de onderwijsorganisaties over het bestuurlijk kader
werd door nagenoeg alle partijen de noodzaak van aanpassing van de (mede)zeggenschapsverhoudingen
ten gevolge van de invoering van lumpsum onderschreven. Daarbij is door de
besturenorganisaties en de AOB en de schoolleiderorganisaties AVS en PCSO,
gepleit om de aanpassing aan te grijpen om de door hen gewenste mogelijkheid
in de wet op te nemen waarbij besturen in het primair onderwijs de mogelijkheid
krijgen de medezeggenschap van het personeel te regelen via de Wet op de ondernemingsraden
(WOR). Dit in combinatie met de opdracht de medezeggenschap van ouders te
regelen op schoolniveau. Mocht dit alles niet in het kader van de invoering
van lumpsum worden gerealiseerd dan hechten deze organisaties er wel aan dat
de aanpassingen die op korte termijn worden aangebracht, de eventuele invoering
van het zogenoemde WOR/schoolraadmodel op langere termijn niet belemmeren.
De voorkeur voor genoemd model wordt niet gedeeld door de ouderorganisaties,
de CMHF en de OCNV. Deze hechten juist aan het behoud van het in de WMO 1992
neergelegde principe van een gezamenlijk door ouders én personeel ingevulde
medezeggenschap. Daarbij pleiten de ouderorganisaties ervoor om de invoering
van lumpsum te benutten voor een algehele doorlichting en actualisatie van
de WMO.In mijn brief van 19 december 2002 aan de Tweede Kamer over de voortgangsrapportage
«autonomie, deregulering en rekenschap», heb ik aangegeven voor
het primair onderwijs vooralsnog te hechten aan handhaven van het principe
van gezamenlijke medezeggenschap van ouders én personeel. Dit ook vanwege
de voor het primair onderwijs kenmerkende grote directe betrokkenheid van
veel ouders bij de school van hun kinderen. In de invoering van lumpsum zie
ik geen aanleiding om van dit standpunt terug te komen. Daarbij speelt dat
scholen de komende tijd hun handen vol hebben aan de invoering van lumpsum
en de uitdaging om op beleidsrijke wijze inhoud te geven aan de mogelijkheden
die dat biedt. Voorkomen moet worden dat een onevenredig deel van de energie
in deze periode gaat zitten in discussies over de vormgeving van medezeggenschapsstructuren.
Om diezelfde reden acht ik het eveneens niet wenselijk om de invoering van
lumpsum aan te grijpen voor een algehele herziening van de WMO waarom de ouderorganisaties
verzoeken.Dit wil natuurlijk niet zeggen dat de discussie over de vormgeving van
de medezeggenschap daarmee ophoudt. Deze discussie moet met het oog op de
gewenste ontwikkelingen op langere termijn worden voortgezet. Onder andere
het traject «Koers PO» wil ik benutten om deze discussie met het
scholenveld en de organisaties verder te voeren. Hierdoor wordt het wetstraject
lumpsum dus niet onnodig belast.Dit betekent dat met betrekking tot het wetsvoorstel lumpsum ik ervoor
kies om binnen de vigerende WMO-systematiek enkele essentiële wijzigingen
aan te brengen. Deze wijzigingen blijven echter beperkt tot wat noodzakelijk
is om op alle niveaus een goede betrokkenheid van en informatievoorziening
aan ouders en personeel te waarborgen ten aanzien van de wijze waarop bestuur
en management van scholen omgaan met de grotere bestedingsvrijheid. Bij de
vormgeving daarvan heb ik het verzoek van een aantal organisaties ingewilligd
om geen wijzigingen voor te stellen die op termijn (al of niet in de vorm
van een keuzemogelijkheid) een eventuele invoering van een WOR/schoolraadmodel
kunnen belemmeren.Ad 2. AutonomieIn de voorstellen tot aanpassing van de WMO 1992, WPO en WEC is nadrukkelijk
in het oog gehouden dat niet tot in detail wordt aangegeven «hoe»
besturen en hun scholen bepaalde zaken moeten regelen, wel is op enkele
cruciale onderdelen aangegeven «dat» er wat geregeld moet worden.
Een concreet voorbeeld daarvan is dat de bepalingen rond de samenstelling
van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) minder rigide worden
geregeld, maar schoolbesturen blijven wel gehouden aan de verplichting dat
ze hierover in overleg met de medezeggenschapsraden duidelijke procedures
en afspraken moeten maken. Ook ten aanzien van de verhouding schoolleiding
en bestuur is er uit oogpunt van autonomie voor gekozen om hierop niet inhoudelijk
te sturen. De invulling daarvan is een aangelegenheid van deze partijen zelf,
waarbij ouders en personeel wel betrokken moeten worden.Deze benadering heeft geleid tot voorstellen waarbij op een evenwichtige
wijze rekening wordt gehouden met de belangen van alle betrokken partijen
binnen de onderwijsorganisatie: ouders, personeel en management en bestuur.Ad 3. Waarborg informatievoorzieningVoor een goed functionerend bestuurlijk kader is onontbeerlijk dat alle
geledingen, op alle niveaus binnen de onderwijsorganisaties beschikken over
juiste, actuele en goed toegankelijke (financiële) beleidsinformatie.
Dit wordt breed onderschreven door alle onderwijsorganisaties. In de WMO zal
daarom in de bestaande informatiebepalingen tot uitdrukking worden gebracht
dat medezeggenschapsorganen een recht hebben op, en dus het bevoegd gezag/management
direct kunnen aanspreken op, dergelijke informatie. En zonodig kan ook om
een nadere toelichting worden gevraagd. Bij genoemde informatie kan worden
gedacht aan de begroting en aan het jaarverslag met bijvoorbeeld informatie
over de inkomsten, sponsoring, reserves en voorzieningen (inclusief de onderbouwing
daarvan).Ad 4. Transparante besluitvorming en betrokkenheid van
school- en bovenschools niveauIn het directe verlengde van het voorgaande punt ligt het aspect dat het
bevoegd gezag helder moet aangeven waarover, op welk moment en op welk niveau
beslissingen plaatsvinden. Daarbij is van belang dat ook voor een ieder duidelijk
is welke beslissingen op bovenschools niveau plaatsvinden en welke op het
niveau van individuele scholen. In ieder geval zal het zo zijn dat bij een
bestuur met meerdere scholen op het bestuursniveau een beslissing zal moeten
worden genomen over de verdeling van het totale lumpsumbudget (wat wordt bovenschools
aan voorzieningen getroffen en wat wordt direct toegekend aan de afzonderlijke
scholen en hoe ziet de verdeling er tussen de scholen uit?). Gegarandeerd
moet zijn dat de scholen bij deze essentiële afwegingen via de medezeggenschap
betrokken zijn. Vandaar dat met instemming van nagenoeg alle organisaties
wordt voorgesteld om de invoering van lumpsum gepaard te laten gaan met de
verplichte instelling van een GMR bij besturen met meer dan één
school en deze GMR terzake een basispakket aan wettelijke bevoegdheden toe
te kennen. Voor de inzet en besteding van middelen op schoolniveau blijft
de medezeggenschapsraad uiteraard voluit in beeld.Ten aanzien van de aard van de bevoegdheden van de (G)MR is in overleg
met de organisaties gekozen voor een stelsel van adviesbevoegdheden. Ook in
de WOR geldt voor een aantal financiële zaken het adviesrecht. Hierbij
merk ik op dat een adviesbevoegdheid het nodige inhoudt. Wanneer bijvoorbeeld
het bevoegd gezag een advies niet overneemt of opvolgt wordt de uitvoering
van het besluit met 6 weken opgeschort; binnen deze periode kan de (G)MR het
geschil daarover voorleggen aan de geschillencommissie. In de praktijk blijkt
dat MR-en ongeveer net zo vaak een geschil voorleggen aan de geschillencommissie
over een kwestie waarvoor zij een adviesbevoegdheid hebben, als over een kwestie
waarvoor zij instemmingsrecht hebben. Ad 5. Meervoudige publieke verantwoordingDoor een adequate regeling van medezeggenschap op zowel schoolniveau als
bovenschools niveau is de verticale en horizontale verantwoording goed verankerd.
Aan de hand van het jaarverslag (waarover binnenkort het wetsvoorstel bij
het parlement zal worden ingediend) is de MR betrokken bij de verantwoording
van de inzet van de middelen. Daarnaast is de MR (bijvoorbeeld via de schoolgids)
betrokken bij de horizontale verantwoording over de onderwijskwaliteit van
de school aan de ouders en de inspectie. Op bestuursniveau is de GMR betrokken
bij de financiële verantwoording over de totale inzet van de middelen
waarbij de scholen herkenbaar zijn in de cijfers. Verder via het jaarverslag
en ook bij de wijze waarop het bevoegd gezag (verticaal) verantwoording aflegt
aan de rijksoverheid.Ad 6. Verhouding bestuur en managementOp veel scholen is sprake van veranderingen in de rol van besturen en
management. Veel besturen maken een omslag door van uitvoerend bestuur naar
een beleidsvormend c.q. toezichthoudend bestuur. Annex daaraan verandert de
positie van het schoolmanagement. Het bovenschools management is niet meer
weg te denken uit het primair onderwijs. Recent in opdracht van de AVS verricht
onderzoek (De (meer)waarde van bovenschools management, oktober 2003) laat
zien dat deze ontwikkeling door schooldirecteuren, bestuurders en bovenschoolse
managers doorgaans als positief wordt beoordeeld (gemiddeld cijfer van 7,7).
Uit het onderzoek komt naar voren dat een heldere taakverdeling over de hele
sturingskolom (bestuur – bovenschools management – schoolleiding)
erg belangrijk is. Met name een relatief grote groep schooldirecteuren (43%)
vindt deze taakverdeling niet of te weinig helder. Dit is mede verklaarbaar
doordat het bovenschools management in de praktijk is gegroeid en eigenlijk
geen goede inpassing kent binnen het huidig wettelijke kader.Het behoeft weinig toelichting dat het (bovenschools) management de spil
is waarom een succesvolle invoering van lumpsum draait. Duidelijkheid en heldere
afspraken over de verhoudingen zijn daarbij noodzakelijk. Het is van belang
dit tot uitdrukking te brengen in het wetsvoorstel lumpsum. Niet door vanuit
OCW voor te schrijven «hoe» de verhoudingen binnen de sturingskolom
moeten worden geregeld, maar wel door van het bevoegd gezag te verlangen «dat»
daarover heldere afspraken worden gemaakt. Deze afspraken zijn ook voor personeel
en ouders van belang want zij moeten vooraf weten welk mandaat de bovenschoolse
directeur of de schoolleider heeft van zijn bestuur, wanneer zij met hem of
haar spreken in de GMR of MR.Om de totstandkoming van duidelijke afspraken te waarborgen is aansluiting
gezocht bij de bestaande bepaling in de WPO/WEC over het directiestatuut.
Om uitdrukking te geven aan de genoemde ontwikkelingen rond het management
wordt de term directiestatuut vervangen door de
term managementstatuut, dat betrekking heeft op
de gehele sturingskolom. Verder zal in de wet tot uitdrukking komen dat de
afspraken over de taakverdeling niet louter een eenzijdige handeling van het
bevoegd gezag betreffen. De schoolleiding en het bovenschools management zijn
direct betrokken bij de totstandkoming. De uiteindelijke vaststelling van
het statuut is een verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Ook wordt tot
uitdrukking gebracht dat in het statuut wordt verankerd dat het management
ook direct betrokken is bij de ontwikkeling van voorstellen ter invulling
van de bestedingsvrijheid onder lumpsum. Het managementstatuut moet openbaar
worden gemaakt. 4.3 De concrete voorstellenDe hiervoor geschetste overwegingen leiden tot een aantal wijzigingen
in de WMO 1992, de WPO en de WEC die ik voorstel op te nemen in het wetsvoorstel
tot invoering van lumpsumbekostiging. Hieronder is puntsgewijs aangegeven
waaruit deze wijzigingen bestaan.4.3.1 WMO 1992De voorgestelde wijzigingen in de WMO 1992 beogen de medezeggenschap van
vertegenwoordigers van ouders en personeel onder een stelsel van lumpsumbekostiging
te waarborgen. Het betreft waarborgen voor hun betrokkenheid bij het besluitvormingsproces
(voorbereiding en uitvoering) omtrent de wijze waarop het bevoegd gezag en/of
het management invulling geeft aan de bestedingsvrijheid.De wijzigingen in de WMO hebben niet alleen betrekking op de schoolsoorten
die vallen onder de WPO en WEC, maar hebben ook betrekking op de schoolsoorten
die onder de Wet op het voortgezet onderwijs vallen. Er is geen inhoudelijke
reden om deze wijzigingen ook niet van toepassing te verklaren op het voortgezet
onderwijs. De voorgestelde wijzigingen zijn in het VO dikwijls al de praktijk
geworden, na van de invoering per 1 augustus 1996 van de lumpsumbekostiging
in deze sector.De wijzigingen zullen niet doorwerken naar de schoolsoorten die onder
de Wet Educatie en Beroepsonderwijs vallen (WEB). Dit houdt direct verband
met het voornemen om voor de BVE-sector de WOR van toepassing te verklaren
en de medezeggenschap van de deelnemers in de vorm van een deelnemersraad
te verankeren in de WEB (wetsvoorstel 29 371). Realisatie van dit voornemen
leidt er toe dat de BVE-sector uit de systematiek van de WMO 1992 treedt.4.3.1.1 InformatiebepalingIn samenhang met de invoering van het jaarverslag in het primair onderwijs,
is het nodig de «informatiebepaling» uit de WMO te herzien in
het licht van het geven en krijgen van volledige en transparante financiële
informatie.Dit betekent dat op de volgende onderdelen een aanscherping van de algemene
bevoegdheden op de informatiebepalingen uit de WMO wordt aangebracht:a) Het bevoegd gezag wordt verplicht tijdig aan MR-en en GMR transparante
en volledige informatie te verschaffen die voor de vervulling van de medezeggenschapstaak
nodig is. Dit betreft in ieder geval informatie over de door het rijk jaarlijks
berekende lumpsumbekostiging per school of scholen die onder het bevoegd gezag
vallen, de begroting met de geraamde inkomsten en uitgaven, het jaarverslag
(balans en exploitatierekening), met informatie over reserves/voorzieningen
en de onderbouwing daarvan. In de informatie wordt onderscheid gemaakt tussen
de afzonderlijke scholen en de gemeenschappelijke voorzieningen op bovenschools
niveau. De afzonderlijke scholen dienen duidelijk herkenbaar te zijn in de
verstrekte informatie.b) De inlichtingen en gegevens worden uit eigen beweging door het bestuur
schriftelijk verstrekt («actief openbaar»).c) Ten behoeve van de bespreking met de MR of GMR over de (meerjarige)
financiële gang van zaken worden tenminste tweemaal per jaar aan de MR
of GMR mondeling of schriftelijk gegevens verstrekt over de (tussen)stand
van inkomsten en uitgaven op het schoolniveau respectievelijk het bovenschools
niveau.d) Indien de MR of de GMR van mening is dat het bevoegd gezag of het daartoe
gemandateerde management de verantwoordelijkheid inzake de informatiebepaling
onvoldoende nakomt, bestaat al de mogelijkheid de kwestie aanhangig te maken
bij de geschillencommissie. De aanpassing van de informatiebepaling in de WMO heeft onder andere ten
doel om bij besturen met meer dan één school de informatie met
betrekking tot afzonderlijke scholen zichtbaar te houden. Hierin ligt eveneens
een taak voor OCW. De aan een schoolbestuur toe te kennen lumpsum, de tussentijdse
bijstellingen en de nog te ontvangen bedragen zijn opgebouwd uit de berekeningen
per school. In de informatie van CFI aan het bevoegd gezag is het bedrag per
school als onderdeel van de totale lumpsum herkenbaar. Verder stuurt CFI exemplaren
van de jaarlijkse beschikking(en) aan het bevoegd gezag voor eigen gebruik
en ten behoeve van de schoolleiding en MR-en.4.3.1.2 Gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR).Met de invoering van lumpsum vervalt de bestedingsverplichting per school.
Voor schoolbesturen met meer dan één school ontstaat meer ruimte
voor eigen beleidskeuzes op bovenschools niveau. Dit raakt de belangen van
de individuele scholen. Een effectieve inrichting en uitvoering van de medezeggenschap
op bovenschools niveau, in aansluiting op de al in de WMO verankerende bevoegdheden
van de MR, is daarvoor een vereiste.Daarom worden de volgende wijzigingen voorgesteld:a) In de WMO zal opgenomen worden dat besturen met meer dan één
school gehouden zijn tot het instellen van een gemeenschappelijke medezeggenschapsraad
(GMR). De huidige bepaling dat het bevoegd gezag hiertoe alleen moet overgaan
indien de meerderheid van de betrokken afzonderlijke medezeggenschapsraden
dit wenst, komt daarmee te vervallen. Van rechtswege dient aan een dergelijk
bevoegd gezag een GMR te zijn verbonden, net zoals er sprake is van de verplichting
om aan iedere school een MR te verbinden. De in het kader van artikel 31 WMO
verleende ontheffingen tot toepassing van de WMO in verband met de eigen aard
worden daarbij gerespecteerd.b) De huidige eis ten aanzien van de omvang van de GMR (ten hoogste 24
leden dan wel indien het aantal aangesloten scholen groter is dan 24, een
aantal leden dat gelijk is aan het aantal aangesloten scholen) komt te vervallen.
De besturen en medezeggenschapsraden krijgen meer ruimte om daarin eigen afwegingen
te maken. In de gewijzigde wet komt wel tot uitdrukking dát men dat
moet regelen. Gehandhaafd blijft de eis dat de leden komen uit ouders en personeel
van de scholen en dat het personeel onderscheidenlijk de ouders elk de helft
van het aantal leden van de GMR omvatten. Nieuw is dat een GMR-kandidaat géén
lid hoeft te zijn van een MR.c) Ten behoeve van een effectieve inrichting van de GMR wordt in de WMO
1992 voorzien in een basispakket van adviesbevoegdheden dat rechtstreeks door
de wetgever aan de GMR wordt toegekend. De adviesbevoegdheden, die aansluiten
bij bestaande adviesbevoegdheden van de MR op het niveau van afzonderlijke
scholen, betreffen de gehele GMR, dus zowel de ouders als het personeel. Het
betreft adviesrechten ten aanzien van voorgenomen bestuursbesluiten inzake:• De vaststelling van de hoofdlijnen van het (meerjarig) financieel
beleid voor alle scholen, waaronder de voorgenomen bestemming van de middelen;• De maatstaven/criteria die worden toegepast bij de verdeling van
de totale beschikbare lumpsum over enerzijds gemeenschappelijke voorzieningen
op bovenschools niveau en over anderzijds voorziening op schoolniveau; evenals
de maatstaven/criteria bij de verschuiving van middelen tussen de afzonderlijke
scholen;• De vaststelling of wijziging van het managementstatuut, in het
bijzonder over de taak- en verantwoordelijk.d) De GMR oefent de bevoegdheden zoals neergelegd in het wettelijke basispakket
uit voor alle MR-en. Dit geldt ook voor alle bevoegdheden die met instemming
van ten minste twee derden van de leden van de betrokken MR-en
zijn overgedragen. Voor de uitoefening van deze bevoegdheden is het bevoegd
gezag niet gehouden om in overleg te treden met de afzonderlijke MR-en. Ook
niet met die MR-en die niet hebben ingestemd met de overdracht van bepaalde
bevoegdheden aan de GMR. Dit voorkomt dat het bevoegd gezag naast het overleg
met de GMR over dezelfde aangelegenheid ook nog met één of meer
MR-en zou moeten overleggen.4.3.2 WPO/WECDe aanpassing voor wat betreft het bestuurlijk kader voor de invoering
van lumpsumbekostiging komt in de WPO en de WEC tot uiting in een wijziging
van de huidige bepalingen over de vaststelling van het directiestatuut (artikel
31 uit zowel de WPO en WEC).De wijziging behelst het volgende:a) Het huidige begrip directiestatuut wordt vervangen door het begrip
managementstatuut. Dit in verband met de opdracht aan het bevoegd gezag om
ook in geval van bovenschools management helderheid te bieden over de taaken
verantwoordelijkheidsverdeling in de gehele sturingskolom van de onderwijsorganisatie
(schooldirecteur – bovenschools management – bestuur). Het statuut
is dan niet langer een zaak tussen alleen het bevoegd gezag en de directies
van de afzonderlijke scholen.b) De AVS wenst dat het managementstatuut wordt vastgesteld na op overeenstemming
gericht overleg. Dit heeft niet de instemming van de overige organisaties.
Daarom stel ik voor dat de huidige bepaling, dat het bevoegd gezag het statuut
vaststelt, wordt aangepast in die zin dat de vaststelling geschiedt na overleg
met het betrokken management (zowel op schoolniveau als op bovenschools niveau).
Door deze overlegverplichting wordt duidelijk gemaakt dat de vaststelling
van het statuut geen eenzijdige bestuurshandeling is. Het management is daar
altijd inhoudelijk bij betrokken zonder dat er overigens sprake is van een
instemmingvereiste. Het is de uiteindelijke verantwoordelijkheid van het bevoegd
gezag om het statuut vast te stellen; ook in het geval waarin het betrokken
management het wellicht niet op alle punten eens is met het statuut. Indien
dit laatste het geval is dan zal dit aan de orde komen in het kader van de
medezeggenschap, gegeven de adviesbevoegdheid van de (G)MR ten aanzien van
de vaststelling van het managementstatuut.c) De inhoud van het managementstatuut is een aangelegenheid van het bevoegd
gezag, het management en de medezeggenschapsorganen. Ook hier geldt dat de
overheid zo min mogelijk inhoudelijke voorschriften geeft, maar zich beperkt
tot het stellen van de verplichting dat er duidelijke afspraken moeten worden
gemaakt over het mandaat waarover het management kan beschikken. Ten gevolge
van de invoering van lumpsum is daarbij van belang om in de wettelijke opdracht
tot uitdrukking te brengen dat de afspraken in ieder geval betrekking hebben
op de taak- en verantwoordelijkheidstoedeling aan het management, bij de toedeling,
bestemming en besteding van de financiële middelen. De adviesbevoegdheid
van de G(MR) over het managementstatuut wordt in mijn voorstel geregeld in
de WMO.5. LUMPSUMBEKOSTIGING HET NIEUWE STELSELDe huidige reguliere bekostiging die OCW aan scholen in het basisonderwijs
verstrekt, bestaat uit een materieel budget en een personeel budget. Het materieel
budget is een vrij besteedbaar budget dat in geld wordt uitgekeerd. Het personele
budget is onderverdeeld in een budget voor personeelsbeleid (schoolbudget)
dat ook in geld wordt uitgekeerd en het formatiebudget.Invoering van lumpsum in het primair onderwijs verandert de berekening
van het materieel budget en het budget voor personeelsbeleid niet. Deze budgetten
worden als voorheen berekend en toegekend. De grote verandering bij de aanvaarding
van mijn voorstel tot de invoering van lumpsumbekostiging, is dat straks ook
het formatiebudget in geld in plaats van in formatierekeneenheden (fre's)
wordt uitgekeerd en dat scholen vrijer zijn in de besteding van de verschillende
budgetten. In dit hoofdstuk wordt aangegeven hoe ik mij voorstel het nieuwe
bekostigingsstelsel vorm te geven. Conform de huidige situatie, zullen niet
alle onderdelen van het stelsel in de wet (WPO en WEC) worden verwerkt, maar
deels in algemene maatregelen van bestuur. Achtereenvolgens wordt ingegaan
op de berekening en de betaling van de lumpsum in het basisonderwijs, het
speciaal basisonderwijs en de WEC-sector.Bij de omzetting van het huidige formatiebudget in geld en bij de afschaffing
van de declaratie wil ik voorstellen in grote lijnen de systematiek te volgen
die ook voor het voortgezet onderwijs geldt. Daarbij stel ik echter voor op
twee belangrijke punten een uitzondering te maken.Het eerste punt betreft die tussenstap die in 1996 in het VO is gemaakt.
Er is voor het VO toen gekozen de lumpsum voor het formatiebudget te baseren
op de gemiddelde personele last van de individuele school. Daarmee werd beoogd
lumpsum in te voeren met zeer beperkte herverdeeleffecten. Dit heeft destijds
niet het gewenste resultaat opgeleverd. Er bleek door de tussenstap juist
twee keer sprake te zijn van een overgangsproblematiek. Daarom stel ik voor
het PO voor direct over te gaan op een lumpsumbekostiging die mede afhankelijk
is van de gemiddelde leeftijd van het personeel van een school (de huidige
VO-systematiek).Een tweede punt is dat in de berekeningsformules voor het VO eerst formatieplaatsen
worden bepaald op basis van leerlingenaantallen en vervolgens de formatieplaatsen
worden omgezet in geld. Mede op verzoek van de onderwijsorganisaties, worden
bij de lumpsumbekostiging in het PO de leerlingenaantallen direct omgerekend
in geld. Zo is voor de scholen niet zichtbaar hoeveel geld is bedoeld voor
specifieke formatieplaatsen, waardoor het stelsel geen sturende werking krijgt.5.1 Berekening en betaling lumpsumVoor de berekening van de lumpsumbekostiging zijn de uitgangspunten (paragraaf 3.4)
als volgt nader ingevuld:1. de bekostiging wordt straks, net als nu, per school uitgerekend. De
berekeningswijzen van het materieel budget en het budget voor personeelsbeleid
blijven afzonderlijk bestaan. De indicatoren die nu de omvang van de formatie
bepalen (leerlingen en gewichten1 ) en de nu
bestaande toeslagen (directie, kleine-scholen-toeslag, nevenvestiging) bepalen
ook de omvang van de lumpsum. Dit uitgangspunt is gekozen om de herverdeeleffecten
te beperken;2. daarnaast wordt rekening gehouden met de leeftijd van het onderwijzend
personeel. Ouder personeel is meestal duurder dan jonger personeel. Bij declaratie
merken de scholen dat niet, bij lumpsum wel. Daarom krijgen scholen met ouder
personeel een relatief grotere lumpsum dan scholen met jonger personeel.3. er is sprake van onderbouwde bekostiging. De personele bekostiging
is gebaseerd op een formatieomvang die gegeven het aantal leerlingen toereikend
is voor een school in normale omstandigheden. Onderbouwing van het personele
budget maakt ook in de toekomst het gesprek mogelijk over de omvang van de
bekostiging en maakt het mogelijk wijzigingen in de uitgangspunten (zoals
omvang van een klas) door te rekenen in het personele budget. Bij de vaststelling
van de formules waarmee de lumpsum voor de scholen wordt uitgerekend,
worden de meest bepalende functies (voor basisscholen en speciale scholen
voor basisonderwijs «leerkrachten» en voor WEC-scholen «leerkrachten»
en«onderwijsondersteunend personeel») als uitgangspunt genomen;4. de formules waarmee de budgetten van een school worden berekend, kennen
geen sturende werking. De formules geven niet aan hoeveel geld bedoeld is
voor hoeveel formatieplaatsen onderwijspersoneel, onderwijsondersteunend personeel
of directie;5. bij de overgang op lumpsum worden de budgetten die nu voor declaratie
van personele kosten beschikbaar zijn, opnieuw verdeeld volgens de lumpsumberekening.
Bij de overgang wordt dus niet meer of minder geld verdeeld dan in het oude
declaratiestelsel.15.1.1 Toekenning en betaalritmeDe lumpsum wordt toegekend op basis van een schooljaar. De lumpsum wordt
berekend op basis van de gegevens van een school. De lumpsum wordt toegekend
aan het bestuur van de school. Als het bestuur meer scholen heeft, is het
bestuur uiteindelijk verantwoordelijk voor de verdeling van de budgetten over
de scholen. Bij de verdeling moet het bestuur uiteraard rekening houden met
de besluitvormingsprocedures die binnen de organisatie vastgelegd moeten zijn
en met de medezeggenschap. Het bestuur informeert alle betrokkenen (zoals
schoolleiders, medezeggenschapsorganen) over de bekostiging per school van
OCenW en over de verdeling van budgetten over de scholen. De informatiebepaling
in de WMO wordt hierop aangepast (paragraaf 4.3.1.1).In de maand maart voorafgaand aan het schooljaar wordt de hoogte van de
lumpsum vastgesteld. Deze hoogte wordt in de loop van het jaar bijgesteld,
zoals dat in het huidige declaratiestelsel ook gebeurt, bijvoorbeeld door
toepassing van de groeiregeling of andere specifieke regelingen, of door de
loonbijstellingen. Om de regeldruk te verminderen, wordt hierover in beginsel
niet vaker dan twee keer per jaar gepubliceerd. Hierop kan een uitzondering
gemaakt worden, omdat in een aantal gevallen, bijvoorbeeld bij premieverlagingen
die direct van invloed zijn op de werkgeverslasten, zo snel mogelijk moet
kunnen worden bijgesteld, omdat verlaging van de bekostiging zoveel mogelijk
moet worden voorkomen.De lumpsum wordt in maandelijkse termijnen uitbetaald. Bij het vaststellen
van de hoogte van de maandelijkse bedragen (het betaalritme) wordt rekening
gehouden met de beschikbare begrotingsmiddelen in de kalenderjaren waarover
het schooljaar is verdeeld, het vakantiegeld, eindejaarsuitkering etc.5.1.2 GroeiregelingDe groeiregeling blijft gehandhaafd, omdat anders de herverdeeleffecten
groter worden. Het voorstel is de groeiregeling voor de WPO-scholen wel aan
te passen, om de uitvoering van de groeiregeling te vereenvoudigen. De groei
wordt dan vastgesteld op basis van gegevens uit de centrale leerlingenregistratie
(op basis van het onderwijsnummer). Er komt dan een vast moment (de eerste
dag van de maand) op basis waarvan wordt bepaald of de school in aanmerking
komt voor extra bekostiging in verband met groei. Indien dat het geval is
gaat de aanspraak ook in die maand in en zal de eerste feitelijke betaling
van groei een maand later plaatsvinden, waarbij wel de «gemiste»
maand alsnog wordt betaald.In verband met de zomervakantie loopt de huidige groeiregeling tot 1 juni.
Bij start van het nieuwe schooljaar, vanaf 1 augustus, kan weer
groei gemeld worden. De huidige regeling van de telling op de eerste schooldag
als de telling die geldt voor de bepaling van de groeiformatie vanaf 1 augustus
van het schooljaar, blijft bestaan. Ook bij de nieuwe werkwijze, met vaste
peildata op de 1e dag van elke maand, valt 1 juli als peildatum uit.
Er zijn daardoor straks per jaar 11 vaste peildata voor groei in het basisonderwijs.De groeiregeling in de WEC blijft ongewijzigd, met tellingen op 16 januari
en 1 oktober.5.1.3 Opslag PF/VFTer beheersing van de vervangingsuitgaven is het Vervangingsfonds (VF)
ingesteld. Dit fonds spreidt de risico's van vervanging (ondermeer in verband
met ziekte) binnen het onderwijsveld. Het bevoegd gezag van een school, of
het bestuur van een centrale dienst is verplicht aangesloten bij het Vervangingsfonds.
Om de veranderingscapaciteit van het veld niet te zeer te belasten, wordt
voorgesteld de verplichte aansluiting te handhaven tot na de invoering van
lumpsumbekostiging. Daarna wordt wijziging van de systematiek heroverwogen.
Het fonds heeft in zijn reglement bepaald dat de verplichte aansluiting van
een bevoegd gezag alleen geldt voor personeel dat gedeclareerd wordt bij OCenW.
Bij de invoering van lumpsumbekostiging vervalt het onderscheid tussen declarabel
personeel en personeel voor eigen rekening. Er zal met het bestuur van het
Vervangingsfonds overlegd worden over de wijze waarop dit kan worden opgelost.Op vergelijkbare wijze spreidt het participatiefonds (PF) de risico's
van werkloosheid.De opslag voor het PF/VF die in de bekostiging van de scholen is meegenomen,
is een percentage van de personele bekostiging van de scholen. De premieopslag
zal zo bepaald worden dat de schoolbesturen wel een vergoeding krijgen die
in overeenstemming is met de gemiddelde verplichte afdracht.1 Echter de herverdeeleffecten als gevolg van de invoering van lumpsum,
werken ook door in de premieopslag PF/VF, waardoor voor individuele schoolbesturen
de premieopslag niet helemaal gelijk zal zijn aan de premieafdracht.In de berekening van de bekostiging die de scholen ontvangen wordt de
vergoeding voor de afdracht PF/VF niet afzonderlijk zichtbaar gemaakt. Wel
wordt in de periodieke publicatie waarin de bedragen per leerling onderbouwd
worden, het aandeel PF/VF gemeld. Zo is altijd bekend hoeveel scholen en schoolbesturen
ontvangen voor PF/VF.5.1.4 Vaststelling gemiddelde leeftijdOmdat ouder personeel vaak duurder is dan jonger personeel, wordt in de
personele bekostiging rekening gehouden met de gewogen gemiddelde leeftijd
van de leraren van de school op 1 oktober voorafgaande aan het schooljaar.
De reguliere bekostiging voor de scholen voor het basisonderwijs, speciale
scholen voor het basisonderwijs en scholen die bekostigd worden op grond van
de Wet op de expertisecentra wordt leeftijdafhankelijk. Bij verdere overdrachten
van bekostiging aan speciale scholen voor basisonderwijs wordt geen rekening
gehouden met de leeftijd van het personeel van de school. Wel kan een samenwerkingsverband
bij verdere overdrachten desgewenst rekening houden met de leeftijd van het
personeel. Ook bij de groeibekostiging en bekostiging voor aanvullende formatie
wordt geen rekening gehouden met de gewogen gemiddelde leeftijd van het personeel
van de school.Voor de vaststelling van de gewogen gemiddelde leeftijd van het personeel
van een school, wordt uitgegaan van de leeftijd van de leraren van een school.
Bij de vaststelling wordt een werkwijze gevolgd analoog aan de werkwijze in
het VO.De landelijk gewogen gemiddelde leeftijd wordt voor elk schooljaar geprognosticeerd
en gepubliceerd. 5.1.5 Berekening bekostiging personeel basisscholenDe basis van de personele bekostiging is dat voor scholen in het basisonderwijs
een bedrag per leerling wordt verstrekt, aangevuld met een bedrag per leerling,
dat afhankelijk is van de leeftijd van het personeel (per leerling een bedrag
dat voor alle basisscholen hetzelfde is, plus een bedrag per leerling, dat
afhankelijke is van de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school).Evenals bij de berekening van het huidige formatiebudget, wordt straks
bij de berekening van het lumpsumbudget onderscheid gemaakt in de volgende
categorieën leerlingen:– het aantal leerlingen in de onderbouw (4 t/m 7 jaar);– het aantal leerlingen in de bovenbouw (8 jaar en ouder).Evenals bij de berekening van het huidige formatiebudget, worden er toeslagen
gegeven voor:– het schoolgewicht, gebaseerd op het aantal leerlingen met een
gewicht1;– de extra salariskosten van directieleden (tot en met 97 leerlingen
één, vanaf 98 leerling voor twee directieleden);– het in stand houden van een kleine school.Verder blijft er een minimumbekostiging voor zeer kleine scholen. Ook
de bekostigingsvoorziening voor nevenvestigingen (drievierde toeslag) blijft
bestaan.De bedragen per leerling worden voor elke leerlingencategorie berekend
op basis van het aantal leerlingen per formatieplaats en de landelijk gemiddelde
prijs van de formatieplaatsen van het onderwijsgevend personeel. Zoals gezegd
wordt ook nog rekening gehouden met de gewogen gemiddelde leeftijd van het
personeel. De herverdeeleffecten worden het kleinst als per leerling een bedrag
wordt verstrekt dat niet afhankelijk is van de gewogen gemiddelde leeftijd
van het onderwijsgevend personeel, vermeerderd met een bedrag dat wél
afhankelijk is van de gewogen gemiddelde leeftijd van het onderwijsgevend
personeel.Zo blijven de bedragen onderbouwd op basis van de factoren: leerlingen,
formatieplaatsen, gemiddelde prijzen van formatieplaatsen, gemiddelde leeftijd
onderwijspersoneel. Hierdoor blijft het mogelijk de toereikendheid van de
bekostiging te analyseren. In de berekening van de budgetten die de scholen
ontvangen is deze onderbouwing niet zichtbaar. Zo heeft de onderbouwing geen
sturende werking. De scholen en schoolbesturen ontvangen immers een personeelsbudget
in de vorm van bedragen per leerling, en niet in de vorm van bedragen per
formatieplaats leraar, directeur of onderwijsondersteunend personeel.Voor de berekening van de bekostiging wordt uitgegaan van het aantal leerlingen
en de leeftijd van het onderwijsgevend personeel van de school op 1 oktober
van het voorafgaande schooljaar.De personele bekostiging wordt berekend voor een schooljaar (1 augustus
tot en met 31 juli).De zorgformatie wordt als gezamenlijke zorgformatie basisscholen toegekend
aan de centrale dienst van het samenwerkingsverband. Gelet op de schaal van
de samenwerkingsverbanden is de leeftijdsafhankelijke toekenning bij de berekening
per school achterwege gelaten en wordt gerekend met de landelijke gemiddelde
personele last (een bedrag per leerling, vermeerderd met een bedrag per leerling
vermenigvuldigd met de landelijk gewogen gemiddelde leeftijd). Daarbij is
de gemiddelde personele last van een leraar in het SBAO (leraar schaal B)
gebruikt. De zorgformatie geldt niet voor de WEC-scholen en is dus alleen
in de WPO opgenomen. 5.1.6 Berekening bekostiging personeel speciale basisscholenOok de basis van de personele bekostiging van speciale basisscholen is
dat een bedrag per leerling wordt verstrekt, aangevuld met een bedrag per
leerling, dat afhankelijk is van de leeftijd van het personeel.Evenals bij de huidige berekening van het formatiebudget, wordt straks
bij de berekening van de lumpsum onderscheid gemaakt naar bekostigingscategorieën:– het aantal leerlingen voor de basisformatie;– zorgformatie, 2% van het aantal leerlingen van het samenwerkingsverband;– formatie speciaal toegekend ten behoeve van leerlingen behorend
tot een culturele minderheid.Evenals bij de berekening van het huidige formatiebudget, worden er toeslagen
gegeven voor de extra salariskosten van directieleden (tot en met 99 leerlingen
één, vanaf 100 leerling voor twee directieleden).De bedragen per leerling worden voor elke leerlingencategorie, berekend
op basis van het aantal leerlingen per formatieplaats en de landelijk gemiddelde
prijs van een formatieplaats van een leerkracht van een speciale school voor
basisonderwijs.De bedragen worden landelijk onderbouwd op basis van de factoren: leerlingen,
formatieplaatsen, gemiddelde prijzen van formatieplaatsen, gemiddelde leeftijd
onderwijspersoneel. Zo blijft het ook voor de speciale basisscholen mogelijk
de toereikendheid van de bekostiging te analyseren. Ook hier is in de berekening
van de budgetten die de scholen ontvangen deze onderbouwing niet zichtbaar.
Zo heeft de onderbouwing geen sturende werking. De school ziet in de berekening
de bedragen per leerling. Periodiek wordt de onderbouwing van de bedragen
per leerling gepubliceerd.Voor de berekening van de bekostiging wordt uitgegaan van het aantal leerlingen
en de leeftijd van het onderwijsgevend personeel van de school op 1 oktober
van het voorafgaande schooljaar.De bekostiging wordt berekend voor een schooljaar (1 augustus tot
en met 31 juli).Als een samenwerkingsverband geen speciale school voor basisonderwijs
heeft, wordt de bekostiging voor de zorgformatie (bedoeld voor de speciale
school) verdeeld over de basisscholen binnen het samenwerkingsverband. Immers
de scholen binnen het samenwerkingsverband dragen zelf de zorg voor de leerlingen
die anders naar de speciale school zouden gaan. De verdeling vindt plaats
naar rato van het aantal leerlingen per school. Daarvoor wordt de landelijk
gemiddelde personele last gebruikt van een leerkracht van een speciale school
voor basisonderwijs (de toe te kennen bekostiging bestaat uit een basisbedrag
en een bedrag vermenigvuldigd met de landelijk gewogen gemiddelde leeftijd).5.1.7 Berekening scholen speciaal onderwijs en voorgezet
speciaal onderwijs (WEC)Ook voor de berekening van de vergoeding aan de scholen die behoren tot
de WEC-sector, wordt uitgegaan van een bedrag per leerling, aangevuld met
een bedrag per leerling, dat afhankelijk is van de leeftijd van het onderwijsgevend
personeel.Daarvoor is het noodzakelijk een aantal vereenvoudigingen in de huidige
berekeningswijze aan te brengen. Er wordt straks een uniforme afrondingsmethode
gehanteerd. Het vaststellen van het aantal formatieplaatsen per leerlingenaantal
wordt vereenvoudigd. Dat geldt ook voor de formatie van de schoolleiding.
Het aantal functieniveaus onderwijsondersteunend personeel kan in de berekening
van de bekostiging teruggebracht worden tot één. De toekenning
van de toeslag voor de directie wordt veranderd, waardoor deze eenvoudiger
kan worden toegepast en beter aansluit bij de overige onderwijssoorten in
het primair onderwijs. In de huidige berekeningswijze is een plafond in de
bekostiging van de conciërge en de schoolleiding opgenomen. De complexiteit
in de berekening wordt sterk gereduceerd door dit plafond op te heffen. De
formatietoekenning voor de technicus wordt meegenomen in een bedrag per leerling.
Het budgettair neutraal opheffen van de plafonds en het linealiseren van de
formatietoekenning voor de technicus, brengt extra herverdeeleffecten met
zich mee. De vereenvoudigingen zijn voor de sector waardevol. De complexiteit
van de huidige regelingen is groot, waardoor de afhankelijkheid van informatie
van OCenW ongewenst groot is. De onderwijsorganisaties stellen een verregaande
vereenvoudiging dan ook op prijs. Daarom is gezocht naar mogelijkheden om
door inzet van een deel van de middelen die beschikbaar zijn voor de invoering
van lumpsum de herverdeeleffecten te compenseren. Dit blijkt mogelijk door
uit het aandeel van de WEC-scholen in de beschikbare middelen voor de invoering
van lumpsum (32 mln in 2004 oplopend tot 100 mln in 2007 en volgende jaren),
4,5 mln in te zetten bij de vaststelling van de bekostigingsformules. De onderwijsorganisaties
stemmen hiermee in. Hierdoor lukt het om de herverdeeleffecten te reduceren.Door de vereenvoudigingen kan nu ook voor de WEC-scholen met een bedrag
per leerling worden gewerkt. Voor de bekostiging van het personeel wordt dan
per onderwijssoort een bedrag per leerling vastgesteld, aangevuld met een
bedrag per leerling, dat afhankelijk is van de gemiddelde leeftijd van het
personeel. Het voordeel van de systematiek is dat de bekostiging voor directie
en conciërge bij grotere scholen en met name ook bij scholen met nevenvestigingen,
direct gerelateerd is aan het totale aantal leerlingen. De huidige relatief
ongelijke bekostiging als gevolg van de aftopping komt daarmee te vervallen,
wel wordt de vaste voet verhoogd om te voorkomen dat de kleine scholen voor
nadelige herverdeeleffecten komen te staan.Voor de berekening van de bekostiging wordt uitgegaan van het aantal leerlingen
en de leeftijd van het personeel van de school op 1 oktober van het voorafgaande
schooljaar.De bekostiging wordt berekend voor een schooljaar (1 augustus tot
en met 31 juli).Evenals bij de berekening van het huidige formatiebudget, worden bij de
lumpsumbekostiging de volgende categorieën in de bekostigingsberekening
onderscheiden:– groeps- en vakformatie per soort leerling;– formatie speciaal toegekend ten behoeve van leerlingen behorend
tot een culturele minderheid;– onderwijsondersteunend personeel per soort leerling onderscheiden
naar onder- en bovenbouw;– schoolleiding per soort leerling onderscheiden naar onder- en
bovenbouw.Evenals bij de berekening van het huidige formatiebudget, worden er toeslagen
gegeven voor:– directie van scholen die zowel speciaal onderwijs als voortgezet
speciaal onderwijs verzorgen;– tijdelijke gedeeltelijke boventalligheid van personeel.Ook voor de WEC-scholen worden de bedragen landelijk onderbouwd op basis
van de factoren: leerlingen, formatieplaatsen, gemiddelde prijzenvan
formatieplaatsen, gemiddelde leeftijd onderwijspersoneel. Zo blijft het ook
voor de WEC-scholen mogelijk de toereikendheid van de bekostiging te analyseren.
Ook hier is in de berekening van de budgetten die de scholen ontvangen deze
onderbouwing niet zichtbaar. Zo heeft de onderbouwing geen sturende werking.De systematiek van de bekostiging van residentiële plaatsen verandert
onder lumpsum niet. De desbetreffende scholen krijgen de residentiële
plaatsen bekostigd die voor het desbetreffende schooljaar zijn toegekend.
De desbetreffende scholen krijgen dus bekostiging voor:– het aantal leerlingen op 1 oktober voorafgaand aan het schooljaar
voorzover de leerlingen niet op residentiële plaatsen zitten;– het aantal voor de desbetreffende school toegekende residentiële
plaatsen ongeacht de bezetting daarvan. Deze bezetting kan op enig moment
groter, gelijk, of kleiner zijn dan het aantal toegekende plaatsen.Om te bepalen of voor residentiële plaatsen extra geld toegekend
moet worden omdat deze bezet worden door leerlingen behorend tot een culturele
minderheid, of omdat het onderbouwleerlingen (tot 8 jaar) betreft, wordt uitgegaan
van de kenmerken van de leerlingen die op 1 oktober voorafgaand aan het
te bekostigen schooljaar op de residentiële plaatsen zitten (of 16 januari).De bekostiging van de ambulante begeleiding voor leerlingen die vanuit
het speciaal onderwijs teruggeplaatst worden naar het basisonderwijs, blijft
bij lumpsumbekostiging net als nu gebaseerd op het aantal teruggeplaatste
leerlingen.Ook de bekostiging voor preventieve ambulante begeleiding blijft bestaan,
evenals de bekostiging van de crisisplaatsen.Leerlingen die worden toegelaten op een school van een andere onderwijssoort
dan waarvoor zij geïndiceerd zijn (verbreed toegelaten leerlingen), tellen
conform hun indicatie mee voor de bekostiging van het onderwijspersoneel,
het onderwijsondersteunend personeel, de formatie voor de directie en voor
het budget voor personeelsbeleid. Voor de overige zaken (toeslag directie
in verband met hogere salarisschaal, N-factor bij groeiregeling e.d.) tellen
ze mee als waren ze voor de kernschool geïndiceerd. Met andere woorden
als een speciaal onderwijsschool voor lichamelijk gehandicapte leerlingen,
een leerling met een indicatie lichamelijk gehandicapt en zeer moeilijk lerend
toelaat, wordt het geen school voor meervoudig gehandicapte kinderen. De N-factor
voor groei blijft 12 ook al komen er tussentijds 7 verbreed toegelaten meervoudig
gehandicapte leerlingen binnen.5.1.8 Inpassing leerling gebonden financiering in lumpsumDe uitbetaling van het formatiedeel van de leerling gebonden financiering
(de rugzak) blijft maandelijks plaatsvinden. Voor het deel dat nu al twee
maal per jaar in geld wordt uitgekeerd, blijft de uitbetaling tweemaal per
jaar. De rugzakbekostiging blijft als afzonderlijk bekostigingselement zichtbaar.
Daarbij blijft ook het deel van de bekostiging zichtbaar waarvoor een verplichting
geldt dat het besteed wordt aan ambulante begeleiding, verzorgd door de betrokken
school voor speciaal onderwijs.De rugzak wordt berekend op basis van de landelijk gewogen gemiddelde
leeftijd (landelijke gemiddelde personele last). Zo wordt de formatie omgezet
in een vast bedrag. Voor de onderbouwing van de rugzak wordt onderscheid gemaakt
naar het schooldeel, berekend op basis van de gemiddelde personele last van
een leraar BAO (leraar schaal A) en het extern te besteden deel,
berekend op basis van de gemiddelde personele last van een leraar WEC (leraar
schaal B).5.1.9 Bekostiging instelling voor visueel gehandicapte
leerlingenMet de instellingen voor visueel gehandicapte kinderen (VGK) zijn in de
jaren negentig, afspraken gemaakt over de bekostiging. De aparte afspraken
met de scholen voor visueel gehandicapten leerlingen blijven bestaan. Om de
bekostiging van de visueel gehandicapte leerlingen zoveel mogelijk in lijn
te brengen met de lumpsum systematiek die voor WEC-scholen wordt gehanteerd,
worden de te hanteren rekenregels voor de bekostiging van de VGK-scholen aangepast.
Dit betekent dat de bekostiging van de VGK-scholen bestaat uit een bedrag
per leerling en een leerling onafhankelijk bedrag. Het leerlingonafhankelijke
bedrag wordt vastgesteld aan de hand van de meetjaargegevens en is per instelling
voor visueel gehandicapte leerlingen verschillend. De vaststelling van de
lumpsumbekostiging voor VGK-instellingen zal zo plaatsvinden dat in het meetjaar
geen herverdeeleffecten optreden.5.1.10 Varende kleuters, rijdende school etc.De formatiebekostiging voor «varende kleuters» en «rijdende
scholen» etc. is geregeld in uitvoeringsbesluiten. Ook de formatiebudgetten
voor deze scholen worden omgezet in geld. Ik stel voor de formatiebesluiten
voor deze scholen daartoe aan te passen. Als daartoe aanleiding is, zal de
aanpassing met de betrokken scholen worden besproken.5.1.11 BestedingHet schoolbestuur besteedt de door het rijk verstrekte bekostiging ten
behoeve van onderwijs aan de scholen van dat schoolbestuur, of aan een centrale
dienst of een REC. Met scholen wordt hier uitsluitend bedoeld de scholen die
worden bekostigd op basis van de WPO, WEC of WVO. Een schoolbestuur mag in
verband met verplichtingen voortvloeiend uit regelgeving bekostiging overdragen
naar andere besturen ten behoeve van bekostigde scholen. Wanneer wordt overgedragen
aan niet-bekostigde scholen is dit in strijd met de bekostigingsvoorwaarden
en zal dat deel van de vergoeding door het rijk van het bestuur worden teruggevorderd.
Bij opheffing of beëindiging van de bekostiging van de laatste WPO-school
van een schoolbestuur moeten alle niet-bestede middelen die op grond van de
WPO zijn ontvangen, worden terugbetaald, tenzij de school wordt samengevoegd
met een school van een ander schoolbestuur. Bij opheffing of beëindiging
van de bekostiging van de laatste WEC-school van een schoolbestuur moeten
alle niet-bestede middelen die op grond van de WEC zijn ontvangen, worden
terugbetaald, tenzij de school wordt samengevoegd met een school van een ander
schoolbestuur.5.2 Overgang naar het nieuwe stelselOm het bedrag per leerling te bepalen wordt eerst de formatieomvang per
leerling bepaald. Vervolgens kan een bedrag per leerling worden berekend,
als bekend is hoeveel één formatieplaats binnen de betreffende
onderwijssoort kost. Die gemiddelde prijs wordt vastgesteld op basis van een
meetjaar.Om de schoolbesturen tijdelijk te compenseren voor de herverdeeleffecten,
zal eerst vastgesteld worden wat de omvang van het herverdeeleffect van een
bepaald bestuur is. Ook de omvang van het herverdeeleffect wordt vastgesteld
op basis van een meetjaar.In het meetjaar is het nodig de huidige declaratiebekostiging te vergelijken
met de bekostiging die een bestuur zou hebben gekregen als er sprake
was van de nieuwe lumpsumbekostiging. Daarvoor zijn speciale voorzieningen
nodig in het salarissysteem voor het onderwijsveld. Er worden speciale afspraken
gemaakt met de administratiekantoren over de verwerking van mutaties en de
over de toerekening van personele kosten aan het meetjaar. Er is voorlichting
nodig aan de scholen over de bedoeling van het meetjaar, de doorwerking van
de uitkomsten in de overgangsregeling en de wijze waarop de inzet van formatierekeneenheden
de uitkomsten kunnen beïnvloeden. Ook worden er afspraken gemaakt over
de controle op de uitkomsten. Het schooljaar 2004/2005 zal het meetjaar worden.5.2.1 Meting gemiddelde personele last en de budgetfactorVoor de berekening van de budgetten van de scholen moet de gemiddelde
prijs van een formatieplaats vastgesteld worden. De gemiddelde prijzen per
formatieplaats worden gebaseerd op een meting van de kosten per formatieplaats
in het meetjaar 2004/2005. Afwijkingen als gevolg van de meetsystematiek worden
eenmalig bij de overgang van het declaratiestelsel naar het lumpsumstelsel
gecorrigeerd. Hierdoor worden de prijzen zo bijgesteld dat de totale hoeveel
geld die in het lumpsumstelsel wordt verdeeld, even groot is als de som die
via het declaratiestelsel zou zijn uitgegeven (budgettair neutrale overgang).5.2.2 OvergangsregelingOndanks alle maatregelen die zijn genomen om de financiële gevolgen
van de overgang van het declaratiestelsel naar het lumpsumstelsel zoveel mogelijk
te beperken, blijven er toch herverdeeleffecten. Deze herverdeeleffecten kunnen
voor individuele schoolbesturen verschillend uitpakken. Om de schoolbesturen
na de invoering van lumpsumbekostiging in staat te stellen het beleid af te
stemmen op de nieuwe bekostiging is een overgangsregeling ontworpen. De overgangsregeling
compenseert tijdelijk de herverdeeleffecten van een bestuur, zowel in positieve
als in negatieve zin. Hoeveel en hoelang een bestuur gecompenseerd wordt,
is afhankelijk van de omvang van het herverdeeleffect van dat bestuur. In
het meetjaar 2004/2005 wordt vastgesteld hoe groot de herverdeeleffecten zijn
per schoolbestuur. Omdat besturen bij de invoering van lumpsumbekostiging
bestedingsvrijheid krijgen, is het niet mogelijk de omvang van de herverdeeleffecten
later te herijken. Er is dan namelijk geen vergelijking meer mogelijk tussen
de lumpsumbekostiging en de bekostiging die een bestuur zou hebben ontvangen
volgens de declaratiebekostiging. De overgangsregeling is gebaseerd op de
gegevens van het meetjaar. Na het meetjaar kunnen de omstandigheden die bepalend
zijn voor de verschillen tussen de declaratiebekostiging en de lumpsumbekostiging
wijzigen. Daardoor compenseert de overgangsregeling niet de verschillen die
na het meetjaar optreden.De overgangsregeling heeft een looptijd van vier jaar. Op basis van het
herverdeeleffect van een bestuur, zoals gemeten over het schooljaar 2004/2005
wordt voor het desbetreffende bestuur een correctiepercentage bepaald. Gedurende
een overgangsperiode wordt per school een correctie toegepast, met het correctiepercentage
van het betreffende bestuur. In verband met mogelijke wijzigingen als fusies,
splitsing etc, wordt het percentage van een bestuur jaarlijks opnieuw bepaald,
maar steeds op basis van het meetjaar 2004/2005. Dus als de samenstelling
van een bestuur niet verandert, blijft ook het correctiepercentage gedurende
de gehele overgangsregeling gelijk.In het eerste jaar wordt het correctiepercentage volledige toepast. Dus
een bestuur dat op basis van het gemeten herverdeeleffect een correctiepercentage
heeft van vijf procent (achteruitgang), krijgt in het eerste jaar vijf
procent extra bekostigd. In de jaren daarna wordt een bandbreedte gehanteerd,
waarboven of waaronder wordt gecorrigeerd. Dus als de bandbreedte in het tweede
jaar twee procent is, krijgt het bestuur met een correctiepercentage van vijf
procent, nog drie procent extra bekostigd. De percentages voor de bandbreedte
in de schooljaren 2007/2008, 2008/2009 en 2009/2010 kunnen nog worden herzien
op basis van de uitkomsten van het meetjaar. Dan zal tevens nader worden bezien
of er sprake is van eventuele uitschieters en zo ja, welke maatregelen dan
eventueel geboden zijn.Voor de bandbreedte wordt nu uitgegaan van de volgende benadering:1. gedurende het eerste jaar wordt het correctiepercentage uit het meetjaar
toegepast (zowel positief als negatief);2. gedurende het tweede jaar wordt een bandbreedte toegepast, bijvoorbeeld
boven de 2% en onder de – 2% wordt gecorrigeerd (zowel positief
als negatief);3. gedurende het derde jaar wordt bijvoorbeeld boven 4% en onder – 4%
gecorrigeerd (zowel positief als negatief).4. gedurende het vierde jaar wordt boven de 6% en onder de – 6%
gecorrigeerd (zowel positief als negatief).Zoals hierboven al aangegeven is de bepaling van het correctiepercentage
gebaseerd op het meetjaar. Dat betekent dat ook de toepassing van het volledige
correctiepercentage in het eerst lumpsumjaar, geen garantie geeft dat de school
geen herverdeeleffecten heeft.5.2.3 BAPO, Pemba, ILC en salarisgarantiesOudere werknemers kunnen aanspraak maken op de BAPO-regeling die voorziet
in gedeeltelijk doorbetaald verlof of werktijdvermindering. Op dit moment
kunnen de kosten die samenhangen met het BAPO-verlof worden gedeclareerd.
Met lumpsum vervalt de declaratie. De kosten van het BAPO-verlof zoals deze
worden vastgesteld in het meetjaar 2004/2005, worden meegenomen in de gemiddelde
personele last op basis waarvan de lumpsum voor de scholen wordt berekend.
Zo is er sprake van een opslag, vastgesteld op basis van het landelijke budget
dat voor BAPO beschikbaar is volgens de gegevens van het meetjaar 2004/2005.
Deze opslag wordt een integraal onderdeel van de gemiddelde personele last.
Dit leidt tot een opslag die binnen het totale formatiebudget per school aanwezig
is. Deze opslag kan positief dan wel negatief afwijken van de feitelijke uitgaven
die een schoolbestuur heeft.Door het leeftijdsafhankelijk deel in de lumpsum, ontvangen scholen met
ouder personeel relatief meer lumpsumvergoeding. Bij het bepalen van de meest
optimale leeftijdsafhankelijke factor, heeft ook de huidige BAPO-vergoeding
meegeteld. Maar er wordt hier anders dan bij de huidige declaratiebekostiging
geen rekening gehouden met het feitelijke BAPO-gebruik van de individuele
school. De vergoeding voor de BAPO-kosten wordt door de gevolgde systematiek
gelijk verdeeld over alle schoolbesturen, ongeacht het gebruik van de BAPO-regeling.Ook voor de variabele premieheffing bij arbeidsongeschiktheid als gevolg
van de wet PEMBA, geldt dat de premiekosten die nu gedeclareerd worden, straks
volgens de gegevens van het meetjaar 2004/2005 opgenomen worden in de gemiddelde
personele last. Ook hier kan de premievergoeding zowel positief als negatief
afwijken van de feitelijke uitgaven die een schoolbestuur heeft en is er dus
sprake van herverdeeleffecten.Op dit moment kunnen scholen om verschillende redenen (fusies in het verleden)
personeel in dienst hebben met een inschaling die hoger is dan passend bij
de functie. In een aantal gevallen mogen de kosten daarvoor toch gedeclareerd
worden. Ook deze salariskosten worden in het meetjaar meegeteld.
De hogere salariskosten als gevolg van de garanties in overeenstemming met
de regelgeving zijn dus verwerkt in de gemiddelde personele last en worden
dus ook in de lumpsum verdeeld over alle scholen. Dit leidt tot herverdeeleffecten.
Scholen zonder salarisgarantie krijgen toch de opslag in de gemiddelde personele
last. Voor scholen met salarisgaranties zal de opslag daardoor niet toereikend
zijn, zij zullen het geld uit andere posten moeten vrijmaken.De effecten van BAPO en Pemba zullen nog nader worden bestudeerd in het
kader van het ontwikkelen van scenario's met variatie in het ouderenbeleid
en de effecten die daardoor worden gegenereerd in de wijzigingen in de incidentele
looncomponent (ILC). Op basis hiervan zal de ILC (ook in verband met de jaarlijkse
wijzigingen in de verdeling van het personeel over de diverse salarisbedragen)
nader in kaart worden gebracht.5.3 Wijziging in de WPO in verband met het bekostigingsstelselIn verband met de invoering berekening van de lumpsumbekostiging wil ik
voorstellen de volgende wijzigingen in de Wet op het primair onderwijs op
te nemen.Lumpsumbekostiging voor het formatiebudget wordt bereikt door de huidige
toekenning van formatie om te zetten in toekenning van geld.Daartoe worden in de artikelen waarin formatie wordt toegekend, de begrippen
formatie en formatierekeneenheden vervangen door begrippen als bekostiging,
of bekostiging personeel, of geldbedrag. De voorschotaanvraag en de verrekening
van de voorschotten met de definitieve bekostiging vervallen, de desbetreffende
artikelen worden daarop aangepast. Waar nodig worden de artikelverwijzingen
aangepast.De grondslag voor de bekostiging van het personeel van basisscholen en
scholen voor speciaal basisonderwijs wordt gelegd door:– te bepalen dat de bekostiging bestaat uit een bedrag per leerling,
aangevuld met een bedrag per leerling afhankelijk van de gewogen gemiddelde
leeftijd van het personeel op 1 oktober in het voorafgaande schooljaar;– te bepalen dat voor verschillende categorieën van leerlingen
(onderbouw en bovenbouw) verschillende bekostigingsbedragen mogelijk zijn;– te regelen dat de bedragen per leerling via ministeriële
regeling worden vastgesteld. De bedoeling is niet meer dan twee keer per jaar
te publiceren. Wel zijn meerdere momenten van ingang mogelijk;– te bepalen dat bij AMVB de overige bekostigingsfactoren, zoals
kleine-scholen-toeslag en groeiregeling vastgesteld kunnen worden;– de 2% bekostiging voor speciale scholen van een samenwerkingsverband
(de zorgformatie) te regelen, afhankelijk van de leeftijd van het onderwijzend
personeel van de speciale school.Op dit moment kan de minister op grond van de wet aanvullende formatie
verstrekken aan scholen die zich in bijzondere omstandigheden bevinden. De
minister publiceert jaarlijks een aantal omstandigheden op grond waarvan aanvullende
formatie kan worden aangevraagd. In de praktijk zijn de gepubliceerde bijzondere
omstandigheden jaarlijks hetzelfde bijvoorbeeld schipperskinderen, kinderen
van zigeuners en autistische kinderen.Voorstel is daarom om die standaard bijzondere omstandigheden eenmalig
te publiceren in een ministeriele regeling waardoor zij blijven gelden tot
de regeling wordt ingetrokken of gewijzigd. Dit vergt een extra grondslag.
Zo'n grondslag zit al in de WEC en wordt nu ook voor de WPO in het wetsvoorstel
opgenomen. Dit zal leiden tot een reductie van 3 a 4 regelingen per jaar.
Daarnaast blijft de huidige grondslag bestaan om aanvullende formatie toe
te kennen in individuele bijzondere gevallen. Er wordt een basis gelegd voor aanvullende personele bekostiging. Deze
aanvullende bekostiging wordt mogelijk gemaakt:– voor het geval zich bijzondere ontwikkelingen voor doen in het
basisonderwijs;– op verzoek van een bevoegd gezag, op grond van bijzondere omstandigheden
in een concreet geval.Ook wordt er een basis gelegd voor aanvullende bekostiging voor materiële
instandhouding. Er zijn twee redenen voor toekenning:– er doen zich bijzondere ontwikkelingen voor in het basisonderwijs;– als aanvullende personele bekostiging wordt gegeven kan het ook
nodig zijn extra materiële bekostiging te geven. Voorgesteld wordt deze
mogelijkheid in de wet te regelen.In het wetsvoorstel wordt uitgegaan van bekostiging op basis van de landelijke
gemiddelde leeftijd van het personeel voor de overdrachtsverplichting. Op
dezelfde wijze wordt de overdrachtsbekostiging voor personeel geregeld voor
de overgang van een leerling naar een ander samenwerkingsverband.Bij de overdracht van bekostiging voor personeelskosten aan speciale scholen
voor basisonderwijs, kan door een samenwerkingsverband desgewenst worden uitgegaan
van de leeftijdsafhankelijke bekostiging van het personeel.Bij de regeling van de grondslag voor de bekostiging van kosten van vervanging
personeel wordt bepaald dat in het bedrag per leerling de bekostiging voor
vervanging is opgenomen. In de ministeriële regeling waarin de bekostigingsbedragen
per leerling worden vastgesteld, wordt de bekostiging voor de vervanging gespecificeerd.
Op analoge wijze wordt de bekostiging voor de kosten van wachtgeld van personeel
in de regeling verwerkt.De bestedingsbeperkingen op het budget voor personeelsbeleid worden opgeheven.Er is geen sprake meer van een declaratie van personeel dat ten laste
van een formatiebudget wordt aangesteld.Het schot tussen de scholen binnen een bevoegd gezag wordt weggenomen.De bekostiging kan net als nu worden besteed aan centrale diensten of
andere scholen, ook centrale diensten of andere scholen voor het speciaal
onderwijs, het voortgezet onderwijs, een instelling voor het voortgezet speciaal
onderwijs, dan wel een regionaal expertisecentrum. Dat maakt het mogelijk
de middelen te besteden waar zij het meest nodig zijn, uiteraard met inachtneming
van de geldende besluitvormings- en medezeggenschapsprocedures.De overschrijdingsbedragen worden ten behoeve van het onderwijs aan de
scholen van het bevoegd gezag aangewend.Door de gemeente op grond van gemeentelijk beleid verstrekte middelen
worden besteed aan het doel waarvoor zij zijn verstrekt. Het betreft hier
gemeentelijke middelen, waarvan de gemeente zelf beslist ze aan het onderwijs
te besteden. De gemeente bepaalt dan ook zelf in hoeverre de middelen geoormerkt
zijn.Het schot tussen het personeel en het materieel budget vervalt (amendement
De Vries c.s.).De oormerking van de onderwijsachterstandsmiddelen vervalt. Er komt een voorschotbepaling, zodat aan nieuwe scholen gedurende een
aanvangsperiode geld kan worden toegekend. Het voornemen is om in lagere regelgeving
te bepalen dat het voorschot verstrekt wordt op basis van door de school aangeleverde
leerlingenprognoses. Bij of krachtens AMvB kunnen voorschriften gegeven worden
voor de verrekening van de voorschotten.De verplichting tot terugstorting van middelen bij beëindiging van
een school, of een nevenvestiging vervalt. Gezien het opheffen van de schotten
tussen de scholen zijn de bepalingen niet meer zinvol. Wel wordt de terugstorting
bij de opheffing van de laatste school van een bevoegd gezag geregeld.5.4 Wijzigingen in de WEC in verband met het bekostigingsstelselIn verband met de invoering berekening van de lumpsumbekostiging wil ik
voorstellen de volgende wijzigingen in de Wet op de expertisecentra op te
nemen.Lumpsumbekostiging voor het formatiebudget wordt bereikt door de huidige
toekenning van formatie om te zetten in toekenning van geld.Daartoe worden in de artikelen waarin formatie wordt toegekend, de begrippen
formatie en formatierekeneenheden vervangen door begrippen als bekostiging,
of bekostiging personeel, of geldbedrag. De voorschot aanvraag en de verrekening
van de voorschotten met de definitieve bekostiging vervallen, de desbetreffende
artikelen worden daarop aangepast. Waar nodig worden de artikelverwijzingen
aangepast.De grondslag voor de bekostiging wordt zo aangepast dat er geen sprake
meer is van een declaratie van personeel dat ten laste van een formatiebudget
wordt aangesteld.Er wordt een basis gelegd voor aanvullende bekostiging voor materiële
instandhouding. Er zijn twee redenen voor toekenning:– er doen zich bijzondere ontwikkelingen voor in het WEC-onderwijs;– als aanvullende personele bekostiging wordt gegeven kan ook extra
materiële bekostiging worden gegeven.De grondslag voor de bekostiging van het personeel wordt gelegd door:– te bepalen dat de bekostiging bestaat uit een per onderwijssoort
en schoolsoort vast te stellen bedrag per leerling, vermeerderd met een bedrag
per leerling afhankelijk van de gemiddelde leeftijd van het personeel op 1
oktober in het voorafgaande schooljaar;– te regelen dat voor verschillende categorieën van leerlingen
verschillende bekostigingsbedragen mogelijk zijn;– te regelen dat de bedragen per leerling via ministeriële
regeling worden vastgesteld;– dat bij AMVB de overige bekostigingsfactoren zoals groeiregeling
vastgesteld kunnen worden.Er wordt een basis gelegd voor aanvullende personele bekostiging. Deze
aanvullende bekostiging wordt mogelijk gemaakt:– voor het geval zich bijzondere ontwikkelingen voor doen in de
WEC-sector;– op verzoek van een bevoegd gezag, op grond van bijzondere omstandigheden
in een concreet geval.Net als in de WPO, wordt ook bij de WEC het schot tussen de scholen binnen
een bevoegd gezag weggenomen. Ook in de WEC kan de bekostiging worden besteed aan centrale diensten
of andere scholen, ook centrale diensten of andere scholen voor het speciaal
onderwijs, het voortgezet onderwijs, een instelling voor het voortgezet speciaal
onderwijs, dan wel een regionaal expertisecentrum. Dat maakt het mogelijk
de middelen te besteden waar zij het meest nodig zijn, uiteraard met inachtneming
van de geldende besluitvormings- en medezeggenschapsprocedures.Ook in de WEC worden de overschrijdingsbedragen ten behoeve van het onderwijs
aan de scholen van het bevoegd gezag aangewend.Door de gemeente op grond van gemeentelijk beleid verstrekte middelen
worden besteed aan het doel waarvoor zij zijn verstrekt. Ook bij de WEC betreft
het gemeentelijke middelen, waarvan de gemeente zelf beslist ze aan het onderwijs
te besteden. De gemeente bepaalt dan ook zelf in hoeverre de middelen geoormerkt
zijn.6. FLANKEREND BELEID INVOERING LUMPSUM PODe invoering van lumpsumbekostiging in het primair onderwijs met ingang
van het schooljaar 2006–2007 betekent een belangrijke verandering voor
het scholenveld. Besturen en management van scholen zullen pro-actief financieel
beleid moeten ontwikkelen dat de beoogde onderwijsorganisatorische doelstellingen
mogelijk maakt wat betreft de daartoe gewenste personele inzet, de nodige
materiële toerusting en (in samenwerking met de gemeente) de vereiste
huisvesting. Dat brengt ook veranderingen met zich mee op het terrein van
de verantwoording, de zeggenschap en de medezeggenschap. Voorop staat het
belang van onderwijs. De beslissingen van bestuur en management, ook met betrekking
tot de besteding van middelen, zal ten dienste moeten staan van de kwaliteit
van het onderwijs. Naast wat daarover is bepaald in regelgeving, is van belang
dat het schoolbestuur en het management bij zichzelf te rade gaan wat nodig
is voor een goed bestuur ten dienste van het onderwijs. Waar liggen de grenzen
die de sector zich stelt bij autonomie? Welke waarden en normen gelden daarbij,
ook bijvoorbeeld op het terrein van investeringen en beloningen? Wanneer is
besluitvorming zorgvuldig? Hoe krijgt de meervoudige publieke verantwoording
ook werkelijk inhoud? In de projectgroep die in dit hoofdstuk wordt voorgesteld,
willen de onderwijsorganisaties de discussie over «good governance»
in de PO-sector stimuleren. Dat heeft mijn instemming. Zo kan de sector invulling
geven aan de autonomievergroting en de bestedingsvrijheid door zelfregulering,
bijvoorbeeld in een «code of conduct». Als branche streven naar
een set van afspraken voorkomt dat de grenzen weer langs de weg van centrale
regelgeving worden gesteld.6.1 Flankerend beleid in relatie tot de gefaseerde invoeringDe invoering van lumpsumbekostiging verloopt in een aantal stappen. In
het schooljaar 2004–2005 zal een nulmeting worden doorgevoerd voor alle
scholen en besturen, die het vertrekpunt vormt voor de berekening van de hoogte
van verschillende bedragen die in de regelgeving een rol spelen. Scholen en
besturen krijgen dan de mogelijkheid de huidige inkomsten en uitgaven onder
het declaratiestelsel al te vergelijken met inkomsten onder de lumpsumsystematiek,
hoewel de exacte effecten pas begin 2006 kunnen worden bepaald, omdat de meetgegevens
niet eerder beschikbaar zijn. In het kalenderjaar 2005 zal voor het eerst
van scholen en besturen gevraagd worden om een jaarverslag op te stellen,
hetgeen inzicht geeft in de financiële positie van besturen en scholen.
In het kalenderjaar 2006 wordt de financiële cyclus geheel gebaseerd
op lumpsumbekostiging. Gelet op het gewicht van het veranderingstraject en het belang dat alle
betrokkenen op schoolniveau er bij hebben dat de verandering zorgvuldig kan
worden geïmplementeerd, is een goede begeleiding van de implementatie
vereist. Scholen en besturen moeten tijdig beschikken over informatie en over
instrumenten en hulpmiddelen om meerjarig (financieel) beleid te ontwikkelen.
Zij moeten in de gelegenheid zijn om hun vragen beantwoord te krijgen. Een
aantal landelijke organisaties voor besturen, management en personeel heeft
een voorstel ontwikkeld om hierin te voorzien. In dit voorstel wordt op landelijk
niveau een breed aanbod ontwikkeld van producten en diensten. Naar aanleiding
van dit voorstel is er een discussie ontstaan over de vraag in hoeverre voor
al deze producten en diensten een landelijk ontwikkeld aanbod vereist is.
Er is immers ook een vrije markt waar zulke producten en diensten worden aangeboden
waarvan besturen en scholen naar eigen inzicht gebruik kunnen maken. Conclusie
van de discussie is dat het gewenst is een goede mix te realiseren van activiteiten
die noodzakelijk beter landelijk uitgevoerd kunnen worden en activiteiten
die aan het scholenveld zelf worden overgelaten. In de brief van 11 juni
over de invoering van lumpsum wordt gesproken over een startpakket dat op
landelijk niveau moet worden gerealiseerd.Om beter inzicht te krijgen in de concrete ondersteuningsbehoefte voor
de invoering van lumpsum heeft OCW aan het bureau Quatro-J Beleidscommunicatie
gevraagd om een zogenaamde veldanalyse invoering lumpsum uit te voeren. In
oktober is de rapportage hierover opgeleverd. Uit deze rapportage blijkt een
grote diversiteit in het scholenveld wat betreft de wijze van omgaan met de
invoering van lumpsum. Tegenover grote besturen die goed geïnformeerd
en voorbereid zijn, staan kleine besturen die nog nauwelijks een beeld hebben
van de gevolgen van lumpsum. Administratiekantoren zijn in de regel goed geïnformeerd.
In de sfeer van de medezeggenschap is lumpsum nog nauwelijks geagendeerd.
De rapportage geeft een aantal concrete voorstellen voor een communicatieaanpak.
Centraal daarin staat de inrichting van een landelijk informatiepunt, van
waaruit elektronisch met het scholenveld gecommuniceerd kan worden. Volgens
het advies in het rapport is het aan OCW om de communicatieactiviteiten te
coördineren. De rapportage biedt een goed vertrekpunt om tot een concretisering
van de noodzakelijke landelijke ondersteuningsactiviteiten te komen.OCW heeft in overleg met de landelijke organisaties de voorstellen uit
de rapportage verder uitgewerkt. Dit leidt tot de concrete aanpak die in paragraaf 6.4
wordt beschreven.6.2 Flankerend beleid in relatie tot de pilot lumpsumVoor een totaaloverzicht van het flankerend beleid is de positie van de
zogenaamde pilots van belang. Deze pilots zijn ontstaan uit de groep ?initiatiefrijke
scholen?. Het wetsvoorstel verruiming bestedingsvrijheid biedt een basis om
voor 35 schoolbesturen op bepaalde punten van de wet af te wijken, met het
oog op de invoering van lumpsum. De Tweede Kamer heeft bij motie aangegeven
dat zij groot belang hecht aan de pilots en over de ervaringen van de pilots
wil beschikken bij de behandeling van het wetsvoorstel dat de invoering van
lumpsum regelt. Om reden van beheersbare uitvoeringslasten is ervoor gekozen
om met 12 schoolbesturen (ca 100 scholen) te experimenteren met volledige
lumpsumbekostiging. De andere schoolbesturen krijgen ruimte om binnen de declaratiesystematiek
middelen bovenschools in te zetten (afrekenen op bestuursniveau). De activiteiten
die door de pilotscholen en besturen zullen worden uitgevoerd, leveren praktijkervaringen
op die voor de rest van het scholenveld van groot belang zijn. Een essentieel
onderdeel van het pilotprogramma is de overdracht en het beschikbaar
stellen van deze ervaringen aan andere besturen en scholen. Deze overdracht
zal deel uitmaken van het flankerend beleid dat landelijk wordt uitgevoerd.
De concrete pilotactiviteiten staan verder uitgewerkt in de separaat uitgebrachte
notitie Programma pilots lumpsum. De notitie geeft ook een uitwerking van
het financiële kader, inclusief de extra middelen die de pilots voor
hun activiteiten ontvangen.6.3 Flankerend beleid in relatie tot de inzet van extra
middelenVoor de invoering van lumpsum zijn binnen de rijksbegroting extra middelen
vrijgemaakt. Het gaat om een bedrag van € 32 mln. in 2004 oplopend
in 2005 naar € 59 mln., in 2006 naar € 95 mln., en in
2007 naar € 100 mln. Vanaf 1-8-2006 zullen deze middelen structureel
deel uitmaken van de bekostiging van de PO scholen. In paragraaf 8.1
wordt de systematiek die wordt toegepast bij de middelenverdeling uitgewerkt.
In de periode tot 1-8-2006 kunnen de middelen benut worden om de invoering
van lumpsum voor te bereiden. Een deel van de middelen zal op landelijk niveau
ingezet moeten worden voor het flankerend beleid. Het grootste deel van de
budgetten zal toegekend kunnen worden aan scholen en besturen om zich voor
te bereiden op de invoering en om invoeringskosten te bestrijden. Bij de toedeling
van deze middelen zal in schooljaar 2004/2005 rekening gehouden worden met
de beëindiging van de regeling bestuurlijke krachtenbundeling per 1-8-2004.6.4 De organisatie van het flankerend beleidDe organisatie van het flankerend beleid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van het ministerie en de landelijke organisaties voor bestuur, personeel en
management. OCW heeft in samenwerking met deze landelijke organisaties een
stuurgroep ingericht waarin de uitwerking en de implementatie van het lumpsumtraject
wordt afgestemd in samenhang met andere maatregelen op het terrein van autonomievergroting
en deregulering (invoering jaarverslag, onderwijsnummer enz). Onder verantwoordelijkheid
van deze stuurgroep zal een kleine en slagvaardige projectgroep flankerend
beleid worden ingesteld. Deze wordt bemenst vanuit de organisaties, die hiertoe
gefaciliteerd worden, en OCW. De projectgroep wordt geleid door een onafhankelijke
projectleider. Deze projectgroep krijgt de volgende taken:a). Algemene informatievoorzieningDe projectgroep draagt er zorg voor dat het primair onderwijsveld effectief
en eenduidig wordt geïnformeerd over de implementatie van de lumpsumbekostiging
en daaraan voorafgaand de invoering van het jaarverslag. Daartoe wordt waar
mogelijk gebruik gemaakt van de bestaande informatiekanalen van het ministerie
en de onderwijsorganisaties. Informatievoorziening vindt zowel plaats via
het internet (web-site) als via schriftelijke weg (nieuwsbrief e.d.)b). Interactieve informatievoorzieningCentraal in de informatievoorziening staat een aantal producten dat voor
alle besturen en scholen van belang is. De producten zijn gekoppeld aan de
fasering van het invoeringstraject. In schema betreft het: Jaar:Product:Schooljaar 03/04– pilot programma  – Uitwerkingsnotitie – WetsvoorstelSchooljaar 04/05– Publicatie meetjaar  – Publicatie faciliteiten  – Instrumenten berekening lumpsum – Eerste pilotrapportage   Kalenderjaar 05– Publicatie jaarverslag  – Publicatie uitkomsten meetjaar  – Tweede pilotrapportage   Schooljaar 05/06– Publicatie wet- en regelgeving  – Publicatie uitvoering wet en regelgevingDe projectgroep draagt er zorg voor dat vragen die in het onderwijsveld
leven over het invoeringstraject op een duidelijke herkenbare wijze gesteld
kunnen worden en snel en eenduidig beantwoord worden. Dit betreft zowel vragen
per brief, per e-mail als per telefoon. Ook hier wordt gebruik gemaakt van
de reeds bestaande voorzieningen bij zowel OCW (met name ICO-CFI) als bij
de organisaties. c). InstrumentontwikkelingBij de ontwikkeling van hun meerjarig (financiële) beleid maken scholen
en besturen gebruik van instrumenten om de eigen financiële situatie
te analyseren en om het bestuurlijk/organisatorisch vermogen te analyseren.
Ook maken zij gebruik van instrumenten om meerjarig beleid te formuleren en
te plannen en van planning en controlinstrumenten om de implementatie en bijsturing
van dit beleid te volgen. Voor kleinere besturen is er behoefte aan instrumenten
om financiële risico's door bovenbestuurlijke samenwerking af te dekken.
De projectgroep zal een scan van de bestaande instrumenten (laten) uitvoeren
waarin nagegaan wordt:– de bruikbaarheid van de bestaande instrumenten voor besturen en
scholen;– de mate waarin deze instrumenten dekkend zijn voor de behoefte
van besturen en scholen.De uitkomsten van de scan zullen voor de scholen en besturen toegankelijk
gemaakt worden. Waar blijkt dat er «gaten» zitten in het bestaande
aanbod, zullen ontwikkelingsactiviteiten worden geëntameerd om deze gaten
op te vullen. Daarbij wordt aangesloten bij het ontwikkelwerk dat binnen de
pilots plaatsvindt.d). Monitoring implementatieDe genoemde landelijke activiteiten vormen een basis waarop besturen en
scholen kunnen bouwen bij de voorbereiding van de invoering van lumpsum. Er
is bewust gekozen voor een sober activiteitenpakket, in lijn met de terminologie
«startpakket» die is gebruikt in de brief van 11 juni jl.
aan de Tweede Kamer. Scholen en besturen zullen uitgaande van de eigen vertreksituatie
moeten nagaan welke activiteiten zij moeten ontwikkelen om adequaat geprepareerd
te zijn op de invoering van lumpsum. Voor de activiteiten ontvangen de scholen en besturen met ingang van 1-8-2004 extra faciliteiten, die ingezet kunnen worden binnen de eigen organisatie
of om begeleiding en ondersteuning door externe organisaties in te kopen.
Te beginnen in het najaar van 2004 zal via een monitor worden nagegaan of
alle besturen en scholen daadwerkelijk aan de slag zijn met de voorbereiding
van de invoering lumpsum.De instelling van de projectgroep en de benoeming van de projectleider
vinden nog in 2003 plaats. De projectgroep o.l.v. de projectleider stelt een
meerjarig activiteitenplan op met een binnen het financiële kader passende
meerjarige begroting. Activiteitenplan en begroting behoeven de goedkeuring
van de stuurgroep. Stuurgroep en projectgroep stellen onderling
vast op welke wijze de projectgroep rapporteert over de uitvoering van het
vastgestelde plan.e). Financiële uitwerkingDe inzet van financiële middelen ten behoeve van de uitvoering van
de genoemde activiteiten is opgenomen in paragraaf 8.3 van deze uitwerkingsnotitie.7. FINANCIEEL KADER INVOERING LUMPSUMBinnen de onderwijsbegroting is extra ruimte gemaakt om de invoering van
lumpsumbekostiging te faciliteren. Het gaat om de volgende reeks: 2004€ 32 mln. 2005€ 59 mln. 2006€ 96 mln. 2007€ 100 mln. en volgende jaren. De reeks is tot stand gekomen uit een eerste investeringsreeks uit het
regeerakkoord Balkenende I (structureel 75 mln. vanaf 2006) en een tweede
aanvullende reeks uit het regeerakkoord Balkenende II. (structureel 25 mln.
vanaf 2006). Bij deze laatste reeks is specifiek prioriteit gelegd bij de
kleinere scholen en besturen, die onder lumpsum niet gedwongen moeten worden
tot (bestuurlijke) schaalvergroting.In de vorige paragrafen is een inhoudelijke uitwerking gegeven van het
stelsel van lumpsumbekostiging en de wijze waarop de invoering het beste georganiseerd
kan worden.De inzet van de extra middelen is ingevuld op basis van deze inhoudelijke
uitwerkingen. Uitgaande van invoering van lumpsum per 1-8-2006 worden de budgetten
voor de jaren 2004, 2005 en 2006 gedeeltelijk benut voor facilitering van
besturen en scholen en gedeeltelijk om het invoeringstraject te financieren
(flankerend beleid en pilots). Verder wordt een deel van het budget gebruikt
om de kwaliteitsimpuls voor nieuwe schoolmanagers te financieren. Vanaf 1-8-2006
wordt het overgrote deel van de structurele middelen toegekend aan de besturen/scholen.
Een beperkt budget blijft dan nog gereserveerd om eventueel nog te treffen
aanvullende overgangsmaatregelen te financieren.Globaal ziet financiële plaatje er als volgt uit:  20042005200620071. versterking management/bestuur19,746,584,595,72. pilots553,7  3. flankerend beleid2,52,52,5 4. kwaliteitsimpuls management1,82,72,6  5. invoerings- en overgangs- maatregel(en)1,711,336. praktijkonderwijs1,31,31,31,3 (bedragen x 1 mln €)    De verdeling van de bedragen is gebaseerd op metingen en gegevens van
scholen (bijvoorbeeld leerlingenaantallen) zoals deze nu bekend zijn. De invoering
van lumpsum is gepland in 2006. In de komende jaren kunnen zich ontwikkelingen
voordoen die aanleiding geven de verdeling van de middelen te herschikken.
Op basis van de meetgegevens uit het schooljaar 2004/2005 kan bekeken worden
of dat nodig is. Een eventuele herschikking vindt plaats binnen het totaal
beschikbar budget voor de invoering van lumpsumbekostiging. Ter toelichting op dit plaatje het volgende:7.1 Financieel kader: versterking management/bestuur7.1.1 Het grootste deel van de extra middelen wordt ingezet
om de besturen en scholen in de gelegenheid te stellen zich voor te bereiden
op en uitvoering te geven aan de lumpsumbekostiging. De faciliteiten worden
op schooljaarbasis toegekend. Uitgaande van de beschikbare middelen per kalenderjaar
is de volgende oplopende reeks voor de facilitering in de komende schooljaren
beschikbaar:2004/2005: € 48 mln.2005/2006: € 68 mln.2006/2007: € 90,4 mln.2007/2008: € 95,7 mln.Voor het basisonderwijs is hierin (op basis van de huidige middelenverdeling
van het budget voor personeelsbeleid) een aandeel opgenomen van € 44,4
mln. voor 2004/2005, € 62,9 mln. voor 2005/2006, € 79,45
mln. voor 2006/2007 en € 84,36 voor 2007/2008.Deze faciliteiten zullen toegekend worden als aanvulling op het reeds
bestaande budget voor personeelsbeleid voor versterking van personeelsbeleid
en management. Er is een verdeelsystematiek ontwikkeld waarbij een deel van
de middelen (bijna 25 mln.) toegekend wordt op basis van een vast bedrag per
school (omvang ca € 2 650) en een extra kleine-scholen-toeslag
conform de systematiek van de al bestaande kleinescholen-toeslag (indicatieve
omvang: maximaal bedrag per school van ca. € 5700), verminderd met
een bedrag van € 39,50 per leerling.Bij 145 leerlingen is de extra kleine scholen-toeslag tot nul verminderd.
Het overige deel van de middelen (2004/5: 21,3 mln, 2005/6: 39,8 mln, 2006/7:
56,3 mln, 2007/8: 61,2 mln.) wordt op basis van een bedrag per leerling toegekend.
Het bedrag per leerling neemt toe met de toename van het resterende budget,
tot uiteindelijk indicatief € 39,50 per leerling structureel.In het hoofdlijnen akkoord is aangegeven dat dit kabinet kiest voor kleinschalig
onderwijs en dat het kabinet dit stimuleert door fusies en de vorming van
steeds grotere scholen af te remmen. Door de gekozen verdeling van de faciliteiten,
een bedrag per school en een bedrag per leerling, wordt uitvoering gegeven
aan de keuze van het kabinet.7.1.2 Voor het speciaal basisonderwijs bedraagt het aandeel (op basis
van de huidige verdeling budget voor personeelsbeleid) € 2,36 mln.
in 2004/5, € 3,34 mln. in 2005/6, € 4,22 mln. in 2006/7
en € 4,48 in 2007/8.Het speciaal basisonderwijs kent geen kleine-scholen-toeslag. Daarom wordt
de toedeling alleen gebaseerd op een vast bedrag per school en een leerlinggerelateerd
bedrag.7.1.3 Voor het (voortgezet) speciaal onderwijs is (op basis van de huidige
middelenverdeling budget voor personeelsbeleid) een aandeel beschikbaar van € 1,24
mln. in 2004/5, € 1, 76 mln. in 2005/6, € 2,23 mln. in
2006/7 en €2, 36 in 2007/8.Voor scholen voor het (voortgezet) speciaal onderwijs zal de inzet van
deze middelen voor management/ besturen gedeeltelijk anders plaatsvinden.
In de bekostiging van deze scholen is in de huidige systematiek een maximering
opgenomen voor de personeelsformatie directie, conciërge en technisch
assistent. Om ongewenste complexiteit in de lumpsumsystematiek te voorkomen
zal de maximering worden opgeheven. Daarmee zijn, om de herverdeeleffecten
te mitigeren, extra kosten gemoeid ter hoogte van € 4,5 mln. structureel
vanaf 2006/7, die gefinancierd worden uit de extra middelen voor management
en bestuur. Het gaat om een structurele ophoging van het budget,
gebaseerd op de meetgegevens zoals die nu bekend zijn. Deze middelen zijn
reeds in mindering gebracht op de genoemde reeks «aandeel beschikbaar».
De resterende middelen worden ingezet naar analogie van de systematiek voor
het speciaal basisonderwijs met een vast bedrag per school en een leerlinggerelateerd
bedrag.7.1.4 De Tweede Kamer heeft bij bespreking van de brieven over de lumpsumbekostiging
aangedrongen op een soepele aansluiting tussen de afloop van de stimuleringsregeling
Bestuurlijke krachtenbundeling (BKB) per 1-8-2004 en de toekenning van de
faciliteiten voor management en bestuur. De BKB-facilitering bestaande uit
een vast bedrag van € 70 000,– wordt toegekend per bestuur
of samenwerkingsverband van besturen, wanneer dit bestuur of samenwerkingsverband
hetzij 10 scholen omvat, dan wel minimaal 2000 leerlingen, dan wel 80 fte
personeelsformatie.Deze wijze van facilitering sluit niet goed aan op de systematiek beschreven
onder 5 t/m 5.3. Herverdeeleffecten treden vooral op bij besturen met weinig
scholen en leerlingen en een relatief grote personeelsformatie. Dit betreft
met name het (voortgezet) speciaal onderwijs. Om de herverdeeleffecten te
mitigeren conform de wens van de Kamer, wordt de faciliteringsregeling voor
management/bestuur in het eerste schooljaar 2004/5 aangepast. Deze aanpassing
houdt in dat de facilitering per schoolbestuur wordt gemaximeerd op € 70 000,–
Daarnaast worden de middelen zodanig ingezet dat wordt gegarandeerd dat een
bestuur dat nu gebruik maakt van de BKB-regeling in het schooljaar 2004/2005
niet meer dan € 35 000,– minder zal ontvangen. Met ingang
van het schooljaar 2005/6 wordt op de faciliteringsregeling management/bestuur
geen BKB-correctie meer toegepast.7.1.5 De toekenning van de extra middelen voor management en bestuur zal
onderdeel gaan uitmaken van de ministeriële regeling waarmee het budget
voor personeelsbeleid wordt toegekend. De toekenning wordt gebaseerd op de
leerlingtelling van 1 oktober van het voorafgaande schooljaar.7.2 Financieel kader: pilotsHet wetsvoorstel dat de wettelijke basis voor het budget voor personeelsbeleid
regelt bevat een basis om met maximaal 35 besturen te experimenteren ter voorbereiding
op de invoering van lumpsumbekostiging. In overleg met de besturenorganisaties
zijn 12 schoolbesturen (ca 100 scholen) geselecteerd die gaan werken met «echte»
lumpsum met ingang van 1-1-2004 en 23 schoolbesturen die de mogelijkheid krijgen
om binnen de declaratiesystematiek de rijksbekostiging over de scholen heen
te (her) verdelen. De besturen die meewerken aan de pilots zullen intensief
meewerken aan de ontwikkeling van algemene instrumenten voor invoering van
lumpsum en verantwoording via het jaarverslag, aan de ontwikkeling van specifieke
instrumenten o.a. voor opvang van financiële risico's, koppeling personeelsbeleid
aan geld, en aan modellen voor (boven) schoolse verdeling van middelen en
planning en control instrumenten. Zie verder de notitie met het Pilot-programma.
Voor de pilots worden de volgende middelen ingezet.7.2.1 Alle pilotbesturen ontvangen i.v.m. de deelname aan de algemene
activiteiten een basissubsidie van € 30 000,– . Dit budget
geeft een tegemoetkoming voor deelname aan overleg, workshops e.d. levering
van extra informatie en kengetallen en rapportages over de voortgang van de
pilot. 7.2.2 De pilotbesturen die al met «echte» lumpsum gaan werken
per 1-1-2004 zullen dat wat betreft de versterking van management en bestuur
gaan doen onder dezelfde financiële condities die gelden bij de structurele
invoering in 2006. Dit betekent dat deze besturen al per 1-1-2004 de extra
facilitering ontvangen als beschreven onder punt 7.1. (kosten jaarlijks € 1.2
mln.)7.2.3 De pilotbesturen, met name de kleinere schoolbesturen, hebben aangegeven
behoefte te hebben aan goede begeleiding en coördinatie. Om deze begeleiding
mogelijk te maken wordt een bedrag gereserveerd van € 0,5 mln. per
jaar.7.2.4 Van de pilotbesturen wordt verwacht dat zij specifieke instrumenten
ontwikkelen die overdraagbaar zijn naar het hele scholenveld. Voor deze ontwikkelingsactiviteiten
wordt een budget van jaarlijks € 1,8 mln. ingezet. De toedeling
van deze middelen aan de pilotbesturen is gerelateerd aan de inzet die een
bestuur daadwerkelijk gaat leveren om instrumenten te ontwikkelen. Door de
pilotcoördinator zal in overleg met de pilotbesturen een meerjarig activiteitenprogramma
worden opgesteld waarin de inzet van dit budget wordt uitgewerkt.7.2.5 De ontwikkelde instrumenten zullen beschikbaar gesteld worden aan
het PO-scholenveld. Daarbij zullen gerichte overdrachtsactiviteiten in de
vorm van presentaties, schoolbezoeken, regionale workshops, conferenties e.d.
plaatsvinden.Van de pilotbesturen wordt verwacht dat zij hieraan een bijdrage leveren.
Voor deze overdrachtsactiviteiten wordt een jaarlijks budget gereserveerd
van € 0,5 mln. De inzet zal uitgewerkt worden door de pilotcoördinator.In schema belopen de pilot-kosten:  2004200520067.2.1 basissubsidie111 7.2.2 facilitering bestuur en management1,21,21,2 7.2.3 begeleiding/coördinatie0,50,50,5 7.2.4 ontwikkelingsbudget1,81,81,8 7.2.5 overdracht0,50,50,5 Totaal5557.3 Financieel kader: flankerend beleidInvoering van lumpsumbekostiging betekent een grote verandering voor de
scholen en de besturen. De invoering zal in een aantal stappen plaatsvinden.
Het schooljaar 2004/5 is het meetjaar waarin de werkelijke personele uitgaven
per school worden gemeten. Over het kalenderjaar 2005 zal het eerst een jaarverslag
opgesteld worden. En het jaar 2006 is gericht op de daadwerkelijke invoering
van het nieuwe stelsel. Gerelateerd aan deze fasen zal het scholenveld optimaal
voorbereid moeten worden op de invoering. Daartoe zal landelijk een samenhangend
voorlichtings- en communicatieprogramma worden uitgevoerd, terwijl scholen
en besturen worden ondersteund door de beschikbaarstelling van algemene instrumenten
en hulpmiddelen. Tot slot zal een jaarlijkse monitor worden uitgevoerd om
na te gaan in hoeverre alle scholen voldoende voorbereid zijn op de invoering.
De organisatie van het flankerend beleid wordt gedragen door de landelijke
organisaties voor bestuur, management en personeel in samenwerking met het
ministerie. De uitvoering wordt gecoördineerd door een onafhankelijke
projectleider en een projectgroep vanuit de organisaties en het ministerie.
Het flankerend beleid is verder uitgewerkt in een aparte notitie. Met de activiteiten
zijn de volgende middelen gemoeid (alle bedragen x 1 mln€).  2004200520067.3.1 Projectorganisatie (projectleiding, projectgroep, netwerk
organisaties)€ 0,5€ 0,5€ 0,5 7.3.2 Communicatie programma (Web-site, nieuwsbrieven, helpdesk)€ 1€ 1€ 1 7.3.3 Instrumenten/hulpmiddelen/monitor (t.b.v. meetjaar, verantwoordingsjaar
en invoeringsjaar)€ 1€ 1€ 17.4 Financieel kader: kwaliteitsimpuls managementVersterking van het management is een cruciale voorwaarde om de beoogde
autonomievergroting door lumpsumbekostiging succesvol inhoud te geven. Om
de professionaliteit van nieuwe managers in het PO te versterken, is voorzien
in een maatregel waarbij scholen een bedrag van € 6 000,–
kunnen ontvangen wanneer zij een nieuwe manager hebben benoemd, die aan zijn
of haar eerste directeursbaan begint. Maximaal 450 scholen kunnen jaarlijks
van deze aanvullende regeling gebruik maken. De maatregel wordt in 2004 voor
een deel uit het budget voor versterking management/bestuur gefinancierd.
Voor de jaren 2005 en 2006 is er ook de mogelijkheid om financiering te laten
plaatsvinden binnen het kader van de middelen voor de prioriteit lerarenbeleid.
Voorlopig is uitgegaan van financiering ook voor de jaren 2005 en 2006 binnen
het lumpsumkader.7.5 Financieel kader: invoerings- en overgangsmaatregelenBinnen het lumpsumstelsel wordt voorzien in een leeftijdsgecorrigeerde
personele bekostiging waardoor herverdeeleffecten ten opzichte van de huidige
declaratiesystematiek worden gemitigeerd. Verder is voorzien in een tijdelijke
overgangsregeling om voor- en achteruitgang in de bekostiging (budgettair
neutraal) in een aantal stappen resp. op- en af te bouwen. Voor de concrete
uitwerking van de overgangsregeling zijn de uitkomsten van de metingen in
het meetjaar 2004/2005 van groot belang. Het is mogelijk dat er in bijzondere
situaties aanvullende overgangsmaatregelen moeten plaatsvinden. Pas op basis
van de uitkomsten van het meetjaar 2004/2005 kan hier duidelijkheid over komen.
Voor het geval aanvullende maatregelen nodig zijn is vanaf 1/8/2006 voorzien
in een budget van € 3 mln. Mocht aan dergelijke maatregelen geen
behoefte bestaan, dan zullen de middelen toegevoegd worden aan de facilitering
van de scholen door ophoging van het leerlinggerelateerde deel, dat indien
nodig ook ingezet kan worden voor het flankerend beleid. Voor de uitvoering
van de metingen en de analyse van de uitkomsten en de ontwikkeling van het
electronisch financieel jaarverslag (EFJ) wordt in de jaren 2004 en 2005 een
budget van resp. € 1,7 en € 1 mln. jaarlijks opgenomen.7.6 Financieel kader: praktijkonderwijsOok in het praktijkonderwijs wordt lumpsumbekostiging ingevoerd. Het betreft
de voormalige vso-mlk-scholen . Voor deze scholen gaat de VO-bekostigingssystematiek
gelden. Een deel van deze scholen zal fuseren met grotere VO-instellingen.
Een deel zal als zelfstandige school blijven bestaan. Voor de invoering en
versterking van bestuur en management wordt een structureel bedrag vrijgemaakt
van € 1.3 mln. 8. SLOTWOORDDe invoering van lumpsumbekostiging is een omvangrijke operatie. Het slagen
van de operatie is afhankelijke van een groot aantal factoren. Lumpsumbekostiging
is pas geslaagd als het leidt tot beter onderwijs. Beter onderwijs, door toenemende
beleidsvrijheid, die het mogelijk maakt dat de professionals op de scholen
keuzes maken in het belang van het onderwijs. De schoolleiders en de leerkrachten
kennen als geen ander de kansen die er liggen om de kwaliteit te verbeteren.
Dat vraagt wél een toekomstgerichte manier van denken, vanuit een gemeenschappelijke
visie. Ze zullen integraal beleid moeten gaan voeren door de financiële
beslissingen, het personeelsbeleid en het ICT-beleid goed afstemmen op de
onderwijskundige speerpunten.Natuurlijk zijn er ook risico's. De wet- en regelgeving moeten tijdig
klaar zijn, zodat scholen en schoolbesturen weten waar zij het beleid voor
het schooljaar 2006/2007 op moeten richten. De communicatie en het flankerend
beleid moeten erin voorzien dat scholen en schoolbesturen inzicht krijgen
in de mogelijkheden van de invoering van lumpsum, zich bewust zijn van de
noodzaak over een instrumentarium te beschikken om lumpsum hanteerbaar te
maken en in staat zijn de juiste instrumenten voor de eigen organisatie in
te zetten. De inrichting van processen en systemen bij de bekostigingsorganisatie
en bij de administratiekantoren van de scholen moet tijdig klaar zijn.Als besturen en scholen de lumpsum als een louter boekhoudkundige operatie
zien, of als zij uit voorzichtigheid te veel gaan reserveren, komt de gewenste
professionalisering en kwaliteitsverbetering niet tot stand. Daarom wordt
geïnvesteerd in het beleidsvoerend vermogen. De scholen en besturen moeten
de beleidsvrijheid waarmaken, door de juiste keuzes te maken, in het belang
van het onderwijs, in het belang van de kinderen. Maar ook de politiek moet
die vrijheid waarmaken, door scholen het vertrouwen te geven en niet opnieuw
met nieuwe gedetailleerde regels te komen om het handelen van besturen en
scholen van bovenaf te sturen.Lumpsum gaat ook over zeggenschap en over besturen op afstand. Lumpsum
gaat over de veranderende verhoudingen tussen het rijk en de scholen en schoolbesturen.
Lumpsum gaat over leren loslaten en vertrouwen.Lumpsum gaat over het accepteren van verschillen in aanpak met behoud
van kwaliteit. En de invoering van die lumpsum lukt alleen met een goede voorbereiding.
Alleen door een gezamenlijke inspanning van alle betrokkenen kan lumpsumbekostiging
ten goede komen aan degenen om wie het in het primair onderwijs draait: de
kinderen. XNoot1In het wetsvoorstel dat de formele grondslag regelt, heet het: «het
schoolbudget voor personeels- en arbeidsmarktbeleid». Kortheidshalve
zullen we dit verder aanduiden als het budget voor personeelsbeleid. Het begrip
schoolbudget wordt niet gebruikt om straks verwarring met het totale budget
voor een school, te voorkomen.XNoot1Momenteel wordt de herziening van de gewichtenregeling onderzocht. Omdat
nog niet is besloten hoe de gewichtenregeling wordt herzien, kan daar in de
uitwerking van de lumpsumbekostiging nu nog geen rekening mee worden gehouden.XNoot1Wel wordt bij de invoering van lumpsum extra geld beschikbaar gesteld
voor de overgang naar lumpsum en de versterking van het management (32 mln
in 2004, 59 mln in 2005, 96 mln in 2006 en 100 mln in 2007 en volgende jaren).XNoot1De premieafdracht door de scholen aan PF/VF wordt berekend over het coördinatieloon
(het coördinatieloon sociale verzekeringen, zoals beschreven in de artikelen
4 t/m 9a Coördinatiewet Sociale verzekeringen). Dit loon wijkt af van
het bedrag waarover de opslag wordt berekend. Daarom zal het percentage voor
de opslag afwijken van het percentage voor de afdracht door de scholen, zodat
de scholen gemiddeld wel een vergoeding krijgen die in overeenstemming is
met de verplichte afdracht.XNoot1Momenteel wordt de herziening van de gewichtenregeling onderzocht. Omdat
nog niet is besloten hoe de gewichtenregeling wordt herzien, kan daar in de
uitwerking van de lumpsumbekostiging nu nog geen rekening mee worden gehouden. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29399-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl