Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Eerste Kamer der Staten-Generaal
 1
 Kamerstukken
 
 
 
 32 264
 
 Wijziging van de Wet op de kansspelen in verband met de instelling
		van de kansspelautoriteit
 
 
 
 C
 
 MEMORIE VAN ANTWOORD
 Ontvangen 
		24 november 2011
 
 
 
 
 1.
 Inleiding
 
 Met belangstelling heb ik kennisgenomen van het voorlopig verslag
				van de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van 8 november 2011 met
				betrekking tot het bovengenoemd wetsvoorstel. Het verheugt mij dat de leden van
				de VVD-, PvdA-, CDA-, D66-, GroenLinks- en ChristenUnie-fracties de
				voorgestelde instelling van een kansspelautoriteit steunen. Ik dank de
				verschillende kamerfracties voor hun vragen, die ik hierna zal
				beantwoorden.
 
 
 
 2.
 Algemeen
 
 De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of het kabinet het
				kansspelbeleid van het vorige kabinet zal voortzetten of dat zij daarin andere
				accenten zal aanbrengen. Zij verzoeken daarbij in te gaan op de stand van zaken
				met betrekking tot de herziening van de Wet op de kansspelen. Bij brief van
				19 maart 2011 (Kamerstukken II 2010/11,
				24 557, nr. 124) heb ik de
				voorzitter van de Tweede Kamer, mede namens de staatssecretaris van Financiën,
				de visie van het kabinet op het kansspelbeleid doen toekomen. In deze brief is
				uiteengezet dat het kabinet er enerzijds voor wil zorgen dat consumenten
				desgewenst kunnen beschikken over een passend en attractief aanbod van
				kansspelen, maar het anderzijds van belang acht om kwetsbare groepen zoveel
				mogelijk te beschermen tegen het eventuele risico om kansspelverslaving te
				ontwikkelen. Het kabinet wil daarbij vasthouden aan de achterliggende
				beleidsdoelstellingen uit eerdere kabinetsperiodes – het zoveel mogelijk
				voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het
				tegengaan van fraude en criminaliteit – maar wil deze doelstellingen echter
				in een gemoderniseerd en opener stelsel realiseren. Meer concreet betekent dit
				dat het kabinet waar mogelijk monopolies (zoals voor casinospelen) wil opheffen
				en wil toewerken naar een marktordening met meer concurrentie,
				kansspelvergunningen in de toekomst op transparante wijze wil verlenen en het
				aanbieden van kansspelen via internet wettelijk wil reguleren. Voorts wil het
				kabinet een regeling in de wet opnemen die kleinschalig poker op lokaal niveau
				mogelijk maakt en wil het de regelgeving rondom speelautomaten ingrijpend
				herzien door deze meer techniekonafhankelijk te maken. Ten slotte zal een door
				de kansspelautoriteit te beheren centraal register worden ingesteld met
				toegangsverboden en -beperkingen voor Holland Casino, speelautomatenhallen en
				kansspelen via internet.
 Genoemde beleidswijzigingen vergen ingrijpende wijzigingen van de
				Wet op de kansspelen. In de brief van 19 maart 2011 is aangegeven dat het
				kabinet in dit verband een gefaseerde aanpak voor ogen staat. Kansspelen via
				internet zijn nu nog niet gereguleerd, hetgeen in de praktijk leidt tot diverse
				problemen die op korte termijn moeten worden opgelost. Er zijn rechterlijke
				uitspraken die noodzaken tot de invoering van een transparante
				gunningprocedure. Ook dit moet op korte termijn worden geregeld. Alle thans
				lopende vergunningen expireren derhalve op 31 december 2014 en mijn voornemen
				is de vergunningverlening voor de daaropvolgende periode op de nieuwe wijze te
				laten plaatsvinden. Als gevolg van de door de Tweede Kamer aangenomen
				motie-Kooiman c.s. (Kamerstukken II 2011/12,
				32 264, nr. 24) geldt dit
				ook voor de invoering van het centrale register voor kansspelverslaving. Ik ben
				voornemens hiertoe in de loop van 2012 voorstellen in te dienen tot
				tussentijdse wijzigingen van de Wet op de kansspelen. Om uitvoering te geven
				aan de overige beleidswijzigingen wordt tevens een algehele herziening van de
				wet voorbereid.
 De leden van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd hoe de
				verantwoordelijkheid van de minister voor het kansspelbeleid zich verhoudt tot
				het onafhankelijkheidsmotief voor de oprichting van een zelfstandig
				bestuursorgaan. Zoals de Raad van State in zijn advies heeft opgemerkt, ben ik
				als staatssecretaris van Veiligheid en Justitie verantwoordelijk voor het
				gehele beleidsterrein van de kansspelen. Nadat er decennia lang een gedeelde
				beleidsverantwoordelijkheid van verschillende ministers voor het kansspelbeleid
				heeft bestaan, is de verantwoordelijkheid voor het gehele kansspelbeleid enkele
				jaren geleden geconcentreerd bij het ministerie van Veiligheid en Justitie. Er
				is bewust voor gekozen de regie voor het kansspelbeleid bij de minister (thans:
				de staatssecretaris) van Veiligheid en Justitie te beleggen, vanwege diens
				neutrale positie in het kansspelveld doordat er geen betrokkenheid bestaat bij
				specifieke goede doelen en vanwege zijn taak bij de bestrijding van fraude en
				criminaliteit. In het verlengde van mijn verantwoordelijkheid voor het
				kansspelbeleid ben ik momenteel tevens beleidsverantwoordelijk voor de
				verlening van de vergunningen aan de landelijke kansspelaanbieders, waaronder
				de staatsdeelnemingen Staatsloterij en Holland Casino, en het toezicht op deze
				vergunninghouders. De opbrengst van beide staatsdeelnemingen komt ten goede aan
				de staatskas. De combinatie van verantwoordelijkheid voor zowel het algemene
				kansspelbeleid als voor de verlening van vergunningen aan aanbieders waarbij de
				Staat een zeker financieel belang heeft, alsmede het toezicht op die
				aanbieders, brengt een zekere spanning mee. Juist om die reden is ervoor
				gekozen de vergunningverlening en de uitoefening van het toezicht op de
				vergunninghouders voor de landelijke kansspelen onder te brengen bij een
				zelfstandig bestuursorgaan – de kansspelautoriteit.
 Kansspelen op internet
 De leden van de CDA-fractie en de GroenLinks-fractie hebben
				verschillende vragen gesteld over de voorgenomen regulering van kansspelen via
				internet. Gevraagd wordt of dergelijke kansspelen momenteel inderdaad verboden
				zijn en wat de stand van zaken is van de op dit vlak aangekondigde regelgeving.
				Tevens wordt gevraagd of in de toekomstige regelgeving een onderscheid wordt
				gemaakt tussen Nederlandse en buitenlandse aanbieders en of voor deze vorm van
				kansspelen een relatief hoge heffing in rekening gebracht zal worden.
 
 Inderdaad is het thans verboden in Nederland gelegenheid te
				 geven tot deelname aan kansspelen via internet, aangezien de wet niet voorziet
				 in de mogelijkheid daarvoor vergunning te verlenen. Dergelijke kansspelen
				 vallen derhalve nog steeds onder het algemene verbod van artikel 1, onder a,
				 van de wet. Wel is het gebruik van internet in bepaalde gevallen toegestaan als
				 verkoopkanaal voor deelnamebewijzen voor kansspelen in de fysieke wereld.
 Zoals is aangegeven in de brief van 19 maart 2011, bestaat het
				 voornemen via een tussentijdse wijziging van de wet een vergunningsmogelijkheid
				 voor kansspelen via internet tot stand brengen. Voor de opzet en inrichting van
				 een dergelijk stelsel en de daarbij te hanteren (financiële) voorwaarden,
				 worden in nauw overleg met het ministerie van Financiën verschillende
				 scenario’s in kaart gebracht. Overigens zal in het toekomstige
				 vergunningstelsel niet de eis worden gesteld dat slechts Nederlandse aanbieders
				 naar een vergunning kunnen dingen, aangezien een dergelijke eis discriminerend
				 is naar nationaliteit en strijdig zou zijn met het Verdrag betreffende de
				 werking van de Europese Unie.
 
 
 In de toekomstige regelgeving zullen bijzondere waarborgen
				 worden gesteld op het gebied van de bescherming van kwetsbare spelers, het
				 tegengaan van deelname door minderjarigen, bestrijding van frauduleus en
				 crimineel gedrag, een betrouwbaar betalingsverkeer, een eerlijk spelverloop,
				 verantwoordelijke marketing en een veilige en betrouwbare operationele
				 omgeving. In mijn brief van 5 september 2011 aan de voorzitter van de Tweede
				 Kamer (Kamerstukken II 2010/11, 24
				 557, nr. 130) ben ik nader ingegaan op aanvullende maatregelen die
				 getroffen zullen worden om problematisch spelgedrag te voorkomen. Daarbij is
				 uitgegaan van vier categorieën maatregelen, namelijk monitoring aan de poort,
				 monitoring en interventie tijdens het spelen, interventie bij ontluikend
				 speelgedrag en daadwerkelijke behandeling van kansspelverslaving. Op het
				 preventiebeleid ga ik hieronder in paragraaf 5 nader in.
 De toekomstige vergunninghouders voor kansspelen via internet
				 zullen tevens aan kansspelheffing worden onderworpen.
 
 
 De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd een geactualiseerd
				 beeld te geven van de mogelijkheden en onmogelijkheden van het Europees recht
				 voor de Nederlandse wetgeving inzake kansspelen. Verder vragen zij naar de
				 stand van zaken van het overleg tussen lidstaten.
 De regulering van kansspelen via internet zal, zo antwoord ik
				 deze leden, inderdaad moeten plaatsvinden binnen de kaders van het Europese
				 recht. Deze kaders worden gevormd door het Verdrag betreffende de werking van
				 de Europese Unie (VWEU) en de door het Hof van Justitie van de Europese Unie
				 (het Hof) in zijn jurisprudentie geformuleerde kaders. Zoals reeds aangegeven
				 in de memorie van toelichting, hanteert het Hof in zijn jurisprudentie de vaste
				 lijn dat beperkingen op het vrije dienstenverkeer, bijvoorbeeld in de vorm van
				 een nationaal vergunningstelsel, verenigbaar kunnen zijn met het Verdrag
				 betreffende de werking van de Europese Unie, mits deze beperkingen
				 gerechtvaardigd kunnen worden wegens dwingende redenen van algemeen belang,
				 niet op discriminerende wijze worden toegepast, geschikt zijn de beoogde doelen
				 te verwezenlijken (geschiktheidseis) en niet verder gaan dan noodzakelijk is
				 (proportionaliteitseis). Gaandeweg heeft het Hof nadere invulling gegeven aan
				 de geschiktheids- en proportionaliteitseis door onder meer de eis te stellen
				 dat de beperking in kwestie ertoe moet bijdragen dat de activiteiten met
				 betrekking tot kansspelen op samenhangende en stelselmatige (ofwel consistente)
				 wijze worden beperkt.
 
 Sinds het moment waarop het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is
				ingediend, heeft het Hof een aantal nieuwe arresten met betrekking tot de
				nationale regulering van kansspelen gewezen. Hoewel in deze arresten in
				beginsel de hierboven weergegeven lijn wordt bevestigd, heeft er in een aantal
				gevallen een precisering plaatsgevonden van de geschiktheids- en
				proportionaliteitseis, ofwel van de eisen waaraan een nationaal
				vergunningstelsel voor kansspelen moet voldoen om verenigbaar te zijn met het
				Europese recht. Ik zal hieronder nader ingaan op enkele in het oog springende
				elementen uit deze recente arresten.
 In het arrest van 3 juni 2010 in de zaak The Sporting Exchange
				Ltd. (C-203/08) heeft het Hof geoordeeld dat artikel 49 EG (thans: artikel 56
				VWEU) zo moet worden uitgelegd dat het beginsel van gelijke behandeling en de
				daaruit voortvloeiende transparantieverplichting van toepassing zijn op
				procedures voor de verlening en verlenging van een vergunning aan één
				exploitant op het gebied van de kansspelen, voor zover het niet gaat om een
				openbare exploitant wiens beheer onder rechtsreeks toezicht staat van de Staat
				of om een particuliere exploitant op wiens activiteiten de overheid een strenge
				controle kan uitoefenen.
 In de zaak Markus Stoss (arrest van 8 september 2010, C-316/07)
				stond de situatie centraal waarin enerzijds sprake was van een publiek
				monopolie inzake sportweddenschappen en loterijen en anderzijds de vaststelling
				door een rechterlijke instantie dat de houder van dat monopolie op grote schaal
				reclame maakt voor haar diensten, dat voor andere soorten van kansspelen
				(waaraan grotere verslavingsrisico’s kleven) een expansiebeleid wordt gevoerd
				en die andere kansspelen bovendien worden aangeboden door particuliere
				marktdeelnemers die over een vergunning beschikken. De nationale rechterlijke
				instantie heeft in die situatie volgens het Hof op wettige gronden kunnen
				oordelen dat het monopolie niet geschikt is om het doel waarvoor het is
				ingevoerd te verwezenlijken. Uit dit arrest volgt – kort gezegd – dat de
				nationale wet- en regelgeving op het gebied van kansspelen niet alleen per
				kansspelsoort, maar ook als geheel, consistent en samenhangend moet zijn.
 In de zaak Engelmann (C-64/08) heeft het Hof op 9 september 2010
				geoordeeld dat artikel 43 EG (thans: artikel 49 VWEU) zo moet worden uitgelegd
				dat het in de weg staat aan de regeling van een lidstaat die de exploitatie van
				kansspelen in casino’s uitsluitend voorbehoudt aan marktdeelnemers die hun
				statutaire zetel hebben op het grondgebied van deze lidstaat.
 Tot slot heeft het Hof op 15 september 2011 in de zaak Dickinger
				en Ömer (C-347/09) vastgesteld dat een nationale regeling die op het gebied
				van kansspelen een monopolie vaststelt, slechts coherent is met de doelstelling
				criminaliteit te bestrijden en de gelegenheid tot gokken te beperken indien
				slechts gematigde reclame is toegestaan die strikt beperkt is tot hetgeen nodig
				is om de consument in de richting van het gereguleerde aanbod te leiden.
 De leden van de CDA-fractie die hebben gevraagd naar de
				vorderingen in de overleggen tussen de diverse lidstaten, antwoord ik dat in
				het kader van de raadswerkgroep Vestigingen en Diensten in de tweede helft van
				2010 onder Belgisch voorzitterschap uitgebreid is gesproken over de rol van en
				de samenwerking tussen de nationale kansspelautoriteiten om de
				grensoverschrijdende aspecten van kansspelen aan te pakken, en over de noodzaak
				om de specifieke rol van loterijen te erkennen. Deze overleggen hebben in
				december 2010 geleid tot conclusies van de Raad voor Concurrentievermogen.
				Vervolgens is in de eerste helft van 2011 onder Hongaars voorzitterschap in
				raadswerkgroepverband nader uitwerking gegeven aan de mogelijkheden voor
				samenwerking tussen nationale autoriteiten. Er zijn drie concrete thema’s
				overeengekomen, op welk gebied de samenwerking wordt bevorderd. Het gaat
				hierbij om het delen van informatie, het uitwisselen van best practices en de beperking van administratieve
				lasten.
 
 
 
 3.
 Taak en organisatie kansspelautoriteit
 
 De leden van de CDA-fractie vragen zich af wat er op tegen is de
				taak van de kansspelautoriteit expliciet te vermelden. Daar heb ik geen bezwaar
				tegen en het voorgestelde artikel 33b voorziet reeds in een omvattende
				opsomming van de specifieke taken van de raad van bestuur van de
				kansspelautoriteit. Het advies van de Raad zag op een algemene omschrijving van
				de taak van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit als zijnde «de
				uitvoering van deze wet, tenzij anders is bepaald». Het uiteindelijk in het
				wetsvoorstel opgenomen artikel 33b bevat echter een opsomming van de
				verschillende taken. Aan deze opsomming is bij amendement van de Tweede Kamer
				nog «het bevorderen van het voorkomen en het beperken van kansspelverslaving»
				toegevoegd.
 
 De scheiding tussen uitvoering en toezicht wordt vormgegeven
				 door deze taken bij verschillende afdelingen te beleggen, zo antwoord ik de
				 leden van de VVD-fractie op hun vraag hoe wordt gewaarborgd dat uitvoering en
				 toezicht onafhankelijk van elkaar worden uitgevoerd. De afdeling Vergunningen
				 heeft tot doel het op objectieve en effectieve wijze verlenen van
				 kansspelvergunningen. De afdeling Toezicht en sanctionering heeft tot doel het
				 opsporen en bestrijden van illegale kansspelen en het sanctioneren van
				 overtredingen. Daarnaast wordt in de mandaatregelingen en door fysieke functie-
				 en bevoegdheidsscheidingen gegarandeerd dat de vergunningverlening en het
				 toezicht onafhankelijk van elkaar worden uitgevoerd.
 De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een nadere
				 toelichting op het feit dat het advies van de Raad van State om te voorzien in
				 een raad van toezicht, die intern toezicht zou gaan houden op taakuitoefening
				 van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit. Deze leden wijzen daarbij op
				 de mogelijke risico’s van de vereniging van uitvoerende en toezichthoudende
				 taken en het risico van «(regulatory) capture». Ook de leden van de
				 D66-fractie vragen om een nadere toelichting op de keuze om af te zien van een
				 raad van toezicht en wijzen in dit verband op het feit dat de Raad dit
				 wenselijk achtte om het risico op de schijn van belangenverstrengeling te
				 verminderen. Zij vragen of de regering van mening is dat zelfstandige
				 bestuursorganen die met de uitvoering van beleid zijn belast, geen raad van
				 toezicht behoeven.
 
 
 Een raad van toezicht is een aanvullend instrument dat kan
				 worden ingezet indien extra, intern toezicht op het zelfstandige bestuursorgaan
				 is aangewezen. Dit kan samenhangen met de omvang van de organisatie, maar ook
				 met de aard, complexiteit of omvang van de taken. Ik ben niet van mening dat
				 zelfstandige bestuursorganen die belast zijn met de uitvoering van beleid per
				 definitie geen raad van toezicht behoeven. De instelling van een raad van
				 toezicht kan een noodzakelijke extra waarborg zijn voor het goed zelfstandig
				 functioneren van het bestuursorgaan. Daarnaast kan dit instrument het externe
				 toezicht door de minister versterken en aanvullen. De noodzaak van een raad van
				 toezicht bij de kansspelautoriteit zie ik op dit moment echter onvoldoende. De
				 kansspelautoriteit wordt ingericht als een organisatie met een beperkte omvang
				 en met een overzichtelijk takenpakket. In die situatie biedt de Kaderwet
				 zelfstandige bestuursorganen mij afdoende mogelijkheden om toezicht te houden
				 op de kansspelautoriteit en invulling te geven aan mijn beleids- en
				 systeemverantwoordelijkheid. Extra toezicht in de vorm van een raad van
				 toezicht is naar mijn mening niet noodzakelijk om de beleidsdoelstellingen te
				 verwezenlijken en zou de nu zo heldere verantwoordelijkheidsverdeling niet ten
				 goede komen. Bij het opzetten en inrichten van de kansspelautoriteit zijn
				 onnodige kosten en procedures vermeden.
 Ik wijs er ten slotte in dit verband nog op dat de instelling
				 van een raad van toezicht zeker geen regel is; ook toezichthouders als NMa en
				 OPTA beschikken niet over een raad van toezicht.
 De kansspelautoriteit zal zijn taken uitoefenen binnen het
				 kader van de algemeen verbindende voorschriften bij algemene maatregel van
				 bestuur en ministeriële regeling, alsmede de beleidsregels die door mij zullen
				 worden vastgesteld. Hierdoor zal de discretionaire ruimte voor de
				 kansspelautoriteit gering zijn. Met dit kader in combinatie met het (externe)
				 toezicht dat ik zal gaan uitoefenen, wordt een eventueel risico dat de
				 kansspelautoriteit wordt «ingepakt» door de doelgroep van vergunninghouders
				 voldoende afgewend. Wat betreft eventuele schijn van belangenverstrengeling
				 tussen de verantwoordelijke bewindspersoon en kansspelautoriteit meen ik dat
				 een raad van toezicht hiervoor niet nodig is. De verhouding tussen de
				 verantwoordelijke bewindspersoon en de kansspelautoriteit wordt, evenals dat
				 bij andere zelfstandige bestuursorganen het geval is, beheerst door de Kaderwet
				 zelfstandige bestuursorganen die de bewindspersoon voldoende instrumenten
				 verschaft om diens politieke verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, zonder
				 dat deze betrokken wordt bij individuele beslissingen. De politieke en
				 beleidsverantwoordelijkheid is en blijft bij de minister. Zoals eerder
				 gememoreerd zou het primaire doel van extra toezicht door een raad van toezicht
				 bij de kansspelautoriteit het goed zelfstandig functioneren van dat
				 bestuursorgaan zijn. Een raad van toezicht zou dus niet in de plaats komen van
				 de toezichtrelatie tussen het zelfstandige bestuursorgaan en de minister. Beide
				 vormen van toezicht zijn van een andere aard en orde. Met betrekking tot de
				 (quasi)staatsdeelnemingen in kansspelondernemingen en de kansspelbelasting wil
				 ik wijzen op het feit dat om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen
				 de politieke en beleidsverantwoordelijkheid hiervoor reeds elders is
				 neergelegd, namelijk bij de minister van Financiën.
 
 
 
 
 4.
 Keuze sanctiestelsel
 
 De leden van de VVD-fractie hebben enkele vragen betreffende de
				keuze voor bestuurlijke en strafrechtelijke handhavingsinstrumenten, met name
				in het licht van de vraag of strafrechtelijke handhaving betere
				rechtsbescherming biedt dan bestuursrechtelijke handhaving. Hierbij wijzen deze
				leden ook op het feit dat de kansspelautoriteit zeer hoge boetes zou kunnen
				opleggen. Naar mijn overtuiging biedt het bestuursrecht een volwaardige vorm
				van rechtsbescherming bij sanctiebesluiten en voldoet het aan de
				verdragsrechtelijke eisen ter zake. De toetsing van bestuurlijke boetebesluiten
				vindt plaats volgens de algemene regels van het bestuursprocesrecht, zoals
				opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Bepalingen van strafprocesrecht en
				strafrechtelijke leerstukken kunnen onder omstandigheden door de
				bestuursrechter analoog worden toegepast, met name indien de
				bestuursrechtelijke verhouding tussen partijen sterke overeenkomsten vertoont
				met een strafrechtelijke verhouding. De verdragsrechtelijke eisen, met name die
				van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
				mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verzetten zich er niet tegen dat een
				bestraffende sanctie in eerste instantie door het bestuur wordt opgelegd, mits
				daarna maar beroep op een onafhankelijke rechter openstaat dat voldoet aan alle
				vereisten. Het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete moet grondig
				worden onderbouwd. In het bestuursrecht worden extra eisen gesteld aan de
				voorbereiding, in het bijzonder aan de bewijsvoering van de overtreding en aan
				de motivering van het sanctiebesluit.
 Ook de toetsing door de bestuursrechter van de bestuurlijke boete
				dient aan bepaalde extra eisen te voldoen. Deze toetsing moet op grond van
				artikel 6 EVRM volledig zijn, en moet voldoen aan de eis van de
				onschuldpresumptie, die volgt uit het tweede lid van dat artikel. De
				jurisprudentie in het bestuursrecht laat zien dat bij bestraffende sancties
				indringend wordt getoetst op evenredigheid en dat de bestuursrechter afwijkt
				van zijn in het algemeen terughoudende opstelling: de zwaarte van de sanctie
				(hoogte van de boete) moet zijn afgestemd op de ernst van de gedraging. Bij
				deze evenredigheidstoets dient ook de verwijtbaarheid van het beboetbare feit
				te worden betrokken. Naast de hoogte van de boete dient ook een volle toetsing
				plaats te vinden ten aanzien van het bewijs van de overtreding. De
				onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, EVRM kan meebrengen dat de
				rechter bij de beoordeling ook feiten meeneemt die het bestuursorgaan niet kon
				kennen op het moment van het nemen van het boetebesluit. De bewijslast ten
				aanzien van deze feiten rust op het bestuursorgaan. Ook dient de rechter een
				inmiddels ten gunste van de overtreder gewijzigd voorschrift in zijn
				beoordeling mee te nemen. Zoals de toenmalige minister van Justitie bij de
				behandeling van de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een
				sanctiestelsel en van de vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (Awb)
				aangaf, vindt het leerstuk van de «grondenfuik» of «verdichting» in het
				kader van deze toetsing geen toepassing.
 
 Wat betreft de onschuldpresumptie nog het volgende. In artikel
				 5:41 Awb is het beginsel «geen straf zonder schuld» voor bestuurlijke boeten
				 gecodificeerd. Om aan het
 opleggen van een boete te ontkomen, kan de overtreder een
				 beroep doen op afwezigheid van alle schuld. Binnen dit kader kunnen zo nodig
				 ook de klassieke schulduitsluitingsgronden uit het strafrecht aan de orde
				 komen. De voorgestelde regeling is in overeenstemming met artikel 6 EVRM. Het
				 tweede lid van dat artikel bepaalt dat een ieder voor onschuldig wordt gehouden
				 totdat zijn schuld wettig is bewezen, waarbij «schuld» moet worden opgevat
				 als daderschap. Als het daderschap vaststaat, mag schuld in de zin van
				 verwijtbaarheid worden verondersteld, mits tegenbewijs mogelijk is. Nu de
				 overtreder te allen tijde een beroep kan doen op afwezigheid van alle schuld,
				 is aan deze laatste voorwaarde voldaan.
 
 De schorsende werking van bezwaar en beroep is soms minder
				gewenst met het oog op de slagvaardigheid van de handhaving. De
				onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, EVRM sluit niet uit dat de
				tenuitvoerlegging van besluiten plaatsvindt voordat de rechter onherroepelijk
				over de schuld van de overtreder heeft beslist. Deze bevoegdheid tot
				onmiddellijke executie moet wel binnen redelijke grenzen worden toegepast,
				waarbij een redelijk evenwicht tussen de betrokken belangen in acht moet worden
				genomen. Bij deze beoordeling moet onder meer worden betrokken of in het geval
				van een succesvol beroep de reeds betaalde bedragen kunnen worden
				teruggevorderd en de oorspronkelijke rechtspositie van de betrokkene kan worden
				hersteld. Ten slotte is van belang dat steeds de mogelijkheid bestaat om op
				grond van artikel 8:81 Awb de voorzieningenrechter te verzoeken een
				boetebeschikking te schorsen.
 In het instrument van «naming en shaming», in de zin van
				actieve openbaarmaking door de kansspelautoriteit van boetebeschikkingen, wordt
				in het wetsvoorstel niet voorzien. Indien degene aan wie de kansspelautoriteit
				een bestuurlijke sanctie oplegt toch nog imagoschade zou lijden, lijkt mij deze
				niet groter dan in het geval dat strafrechtelijke vervolging zou zijn
				ingesteld. Zolang de kansspelautoriteit bij het opleggen van een bestuurlijke
				sanctie zorgvuldig en rechtmatig handelt, is naar mijn mening de kans op
				succesvolle schadeclaims gering. Het wetsvoorstel voorziet in de
				rechtspersoonlijkheid van de kansspelautoriteit en deze heeft dus een eigen
				aansprakelijkheid.
 De leden van de CDA-fractie vragen naar de bruikbaarheid van het
				onderscheid tussen «open» en «gesloten context» bij het maken van de keuze
				voor een sanctiestelsel. Het door de leden genoemde onderscheid is onderdeel
				van de richtsnoeren die in de kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze
				van een sanctiestelsel is neergelegd. In de nota wordt echter bij de keuze voor
				een sanctiestelsel de effectiviteit centraal gesteld en aangegeven dat maatwerk
				moet worden geleverd wanneer dat geboden is, omdat er vele uiteenlopende
				omstandigheden zijn waaronder handhavend moet worden opgetreden. Dit is voor
				mij ook aanleiding geweest om het stelsel van handhaving nog enigszins aan te
				passen bij nota van wijziging. Ik ben het derhalve met de leden van de
				CDA-fractie eens dat ook andere factoren een rol kunnen spelen bij de
				inrichting van het stelsel van handhaving.
 Vanwege de specifieke context van de handhaving van de wet heb ik
				ingezet op primair bestuursrechtelijke wijze van handhaving. Naast
				bestuursrechtelijke handhaving is de inzet van het strafrecht mogelijk als
				ultimum remedium, bijvoorbeeld in geval van overtreding door
				niet-vergunninghouders. De handhaving van de wet vergt specifieke kennis en
				deskundigheid betreffende (illegale) kansspelen. De bestuursrechtelijke
				handhavingsmogelijkheden van de kansspelautoriteit als gespecialiseerde
				toezichthouder zullen bijdragen aan de slagvaardigheid en effectiviteit van de
				handhaving. Met de komst van de kansspelautoriteit zal de aanpak van illegale
				kansspelen worden geïntensiveerd, hetgeen naar verwachting zal leiden tot meer
				zaken. Er moet voorkomen worden dat dit onnodige extra druk op de
				strafrechtsketen veroorzaakt. Anderzijds is er de flexibiliteit om het
				strafrecht bij de aanpak van illegale kansspelen in te zetten wanneer dat
				noodzakelijk is en buiten twijfel staat dat dit het meest effectief is.
				Bestuursrechtelijke handhaving biedt de mogelijkheid tot toepassing van
				herstelmaatregelen, zoals bestuursdwang en de last onder dwangsom, waarmee
				direct en effectief kan worden ingegrepen bij overtredingen als het bevorderen
				door derden van het aanbieden van illegale kansspelen. In zijn algemeenheid zal
				strafrechtelijke handhaving echter de voorkeur verdienen in gevallen waarin
				sprake is van (ernstige) meervoudige of herhaalde overtredingen, indien zich
				verwevenheid voordoet met (andere) criminele activiteiten of indien de behoefte
				bestaat aan de toepassing van strafvorderlijke dwangmiddelen en bevoegdheden,
				alsmede de oplegging van specifiek strafrechtelijke sancties.
 
 
 
 5.
 Preventiebeleid
 
 De leden van verschillende fracties hebben in het kader van dit
				wetsvoorstel, dat voorziet in een wettelijke regeling van het beleid inzake het
				voorkomen van kansspelverslaving en in een effectief stelsel van toezicht en
				handhaving daarvan door de kansspelautoriteit, vragen met betrekking tot het
				preventiebeleid gesteld.
 Op grond van het voorgestelde artikel 4a moeten vergunninghouders
				die maatregelen en voorzieningen treffen die nodig zijn om verslaving aan de
				door hen georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Dit zal bij
				algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling nader worden
				uitgewerkt, waarbij waar nodig zal worden gedifferentieerd naar de
				kansspelsoort waarvoor de vergunning is verleend. Mocht er in aanvulling op de
				algemeen verbindende voorschriften in het voorgestelde artikel 4a van de wet en
				de daarop berustende algemene maatregel van bestuur en ministeriele regeling in
				een individueel geval aanleiding bestaan om nadere, specifieke voorschriften
				met betrekking tot de preventie van kansspelverslaving te stellen, zal de
				kansspelautoriteit dergelijke voorschriften inderdaad aan die vergunning
				verbinden, zo antwoord ik de leden van de CDA-fractie op hun vraag of het
				preventiebeleid ook via vergunningvoorschriften wordt gehandhaafd. Als
				staatsecretaris van Veiligheid en Justitie zal ik de kansspelautoriteit
				hierover algemene aanwijzingen (in beleidsregels) geven.
 
 De maatregelen in het kader van het preventiebeleid zijn
				 gericht tot de vergunninghouders. Deze zijn en blijven verantwoordelijk voor de
				 uitvoering van die maatregelen. De kansspelautoriteit ziet toe op deze
				 uitvoering door de vergunninghouders, zo antwoord ik de leden van de
				 CDA-fractie.
 De kansspelautoriteit ziet toe op de naleving door de
				 vergunninghouders van de bij of krachtens de wet gestelde en aan de vergunning
				 verbonden voorschriften – waaronder die welke betrekking hebben op het
				 preventiebeleid – en kan iedere geconstateerde overtreding een last onder
				 dwangsom, een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete opleggen, zo
				 antwoord ik de leden van de ChristenUnie-fractie op hun vraag naar de
				 juridische consequenties van overtreding van de zorgplicht. Naast de inzet van
				 dit bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, kan zij als ultimum remedium
				 ook kiezen voor strafrechtelijke handhaving, waarop ik hiervoor in paragraaf 4
				 ben ingegaan,
 
 Ook het bevorderen van het voorkomen en het beperken van
				kansspelverslaving behoort tot de taken van de kansspelautoriteit (het
				voorgestelde artikel 33b). De kansspelautoriteit zal, mede ter ondersteuning
				van de ontwikkeling van het beleid ter voorkoming van kansspelverslaving,
				structureel overleg entameren tussen kansspelaanbieders, verslavingszorg, GGZ
				Nederland en de ministeries van Veiligheid en Justitie en Volksgezondheid,
				Welzijn en Sport. Met GGZ Nederland heeft al overleg plaatsgevonden over het
				opstarten van een dergelijk overleg. Door middel van een zorgvuldig wervings-,
				selectie- en scholingsbeleid zal voldoende deskundigheid bij de
				kansspelautoriteit op het gebied van preventie van kansspelverslaving worden
				gewaarborgd, zo antwoord ik de leden van de PvdA-fractie in dit verband.
 De leden van de CDA-fractie, die hebben gevraagd naar het
				preventiebeleid bij eventueel te legaliseren internetkansspelen, antwoord ik
				dat de maatregelen die mij voor ogen staan worden ingedeeld naar de
				verschillende fasen waarin een speler in aanraking komt of deelneemt aan een
				kansspel. Het gaat vooraleerst om monitoring aan de poort, dat wil zeggen op
				het moment dat een speler zich meldt bij een aanbieder om deel te nemen aan een
				kansspel. Vervolgens zal gedurende de deelname aan het spel het gedrag van de
				speler worden gemonitord en geanalyseerd en zullen preventieve acties worden
				ondernomen. Bij ontluikend risicovol speelgedrag zal geïntervenieerd worden.
				Mocht, ondanks de maatregelen die in eerdere fasen getroffen zijn, toch
				kansspelverslaving ontstaan, dan dient passende behandeling geboden te worden.
				In mijn brief van 5 september 2011 aan de voorzitter van de Tweede Kamer
				(Kamerstukken II 2010/11, 24 557,
				nr. 130) heb ik de eerste contouren hiervan geschetst.
				Geautomatiseerde monitoring zal hierbij een belangrijke rol spelen.
 
 Concrete maatregelen die mij voor ogen staan en waaraan ter
				 voorbereiding van een wettelijke regeling van kansspelen via internet worden
				 onderzocht en uitgewerkt hebben onder meer betrekking op de registratie en
				 identificatie van spelers door de vergunninghouder, waarmee wordt voorkomen dat
				 kansspelen via internet kunnen worden aangeboden aan personen onder de 18 jaar
				 of aan personen met verslavingsproblemen die in het centrale register zijn
				 geregistreerd met een entreeverbod. Bij de registratie moet de speler de
				 grenzen van zijn speelgedrag aangeven, bijvoorbeeld hoe lang en om hoeveel geld
				 hij wil spelen.
 Bij overschrijding van deze grenzen wordt de speler tijdelijk
				 uitgesloten van verdere deelname aan het kansspel. Tijdens het spelen moet voor
				 de speler voortdurend inzichtelijk zijn hoe lang hij al speelt en hoeveel geld
				 hij heeft verloren of gewonnen. De vergunninghouder moet het speelgedrag van de
				 spelers op zijn speelsite monitoren en analyseren, en bij aanwijzingen van
				 risicovol speelgedrag interveniëren door de speler te waarschuwen voor de
				 risico’s van kansspelverslaving, door hem te verwijzen naar hulpverlening,
				 door hem tijdelijk uit te sluiten van deelname aan het kansspel of door hem
				 gedurende langere tijd een speelverbod op te leggen.
 De vergunninghouder moet op zijn website informatie verstrekken
				 over verantwoord spelen, de risico’s van kansspelverslaving, en de toegang
				 tot (online en offline werkende) instellingen voor verslavingszorg. Ook moet
				 hij op zijn website een zelftest in verband met speelverslaving voor spelers
				 beschikbaar stellen en de speler de mogelijkheid bieden om zichzelf een
				 speelverbod op te leggen.
 Zoals gezegd, is het gehele pakket aan preventiemaatregelen
				 voor kansspelen via internet nog in ontwikkeling.
 Het internet biedt voldoende mogelijkheden om het spelgedrag
				 waar nodig te beteugelen en om daarop geautomatiseerd toezicht te houden. Het
				 spreekt voor zich dat kennis van automatisering een absolute randvoorwaarde is
				 voor het optimaal functioneren van de kansspelautoriteit op dat gebied.
 
 
 Onder verwijzing naar de door de Tweede Kamer aangenomen motie
				 van het lid Schouten c.s. (Kamerstukken II 2010/11,
				 32 264, nr. 16) waarin de
				 regering is verzocht een reëel voorstel te formuleren voor een streefcijfer
				 voor het terugbrengen van het aantal kansspelverslaafden en risicospelers,
				 hebben de leden van de CDA-fractie gevraagd naar de effectiviteit en de
				 toekomst van het preventiebeleid. Deze leden antwoord ik dat in het algemeen
				 nog betrekkelijk weinig bekend is over de effectiviteit van de verschillende
				 maatregelen op het gebied van preventiebeleid, aangezien er tot op heden
				 nauwelijks onderzoek naar is verricht. Wel heeft de Algemene Rekenkamer zich in
				 haar rapport «Holland Casino: naleving overheidsbeleid» (Kamerstukken II
				 2010/11, 32 636, nr. 1)
				 positief uitgelaten over het door Holland Casino gevoerde Preventiebeleid
				 Kansspelen. Dit beleid is voor mij dan ook een belangrijke leidraad bij de
				 verdere ontwikkeling van het preventiebeleid. Bij die verdere ontwikkeling
				 worden ook de instellingen voor verslavingszorg betrokken. Het spreekt voor
				 zich dat de effectiviteit van dat beleid zal worden geëvalueerd.
 In dit verband wijs ik deze leden er op dat het ontwikkelen –
				 en in het verlengde daarvan het evalueren – van het preventiebeleid op grond
				 van het voorgestelde artikel 4a geen taak is van de kansspelautoriteit maar van
				 de staatsecretaris van Veiligheid en Justitie. Deze zal daarbij uiteraard wel
				 gebruik maken van de expertise en ervaring van de kansspelautoriteit en andere
				 instellingen die werkzaam zijn op het gebied van kansspelen en
				 verslavingszorg.
 
 In het licht van genoemde motie van het lid Schouten c.s. meld ik
				deze leden voorts, dat momenteel onder auspiciën van het Wetenschappelijk
				Onderzoeks- en Documentatiecentrum een éénmeting naar de aard en omvang van
				kansspelverslaving in Nederland wordt uitgevoerd. Aan de hand van het
				onderzoeksrapport, dat ik begin 2012 verwacht, zal ik een streefcijfer voor het
				terugbrengen van het aantal kansspelverslaafden en risicospelers bepalen.
				Voorts zal ik mede op basis van dat rapport bezien of bijstelling van het
				huidige preventiebeleid – los van de aanvullende maatregelen op dat gebied
				die mij voor ogen staan – noodzakelijk is.
 
 Om een veilig en verantwoord aanbod van kansspelen voor
				 Nederlandse burgers te creëren, is het noodzakelijk dat het legale aanbod van
				 kansspelen dusdanig aantrekkelijk is dat het spelers van het illegale aanbod
				 wegleidt, zonder dat daarbij de goklust in de samenleving wordt aangewakkerd.
				 Dit is echter niet voldoende. De noodzakelijk maatregelen om kansspelverslaving
				 (aan legale kansspelen) zoveel mogelijk te voorkomen kunnen het legale aanbod
				 voor spelers – en met name van spelers met risicovol speelgedrag – minder
				 aantrekkelijk maken ten opzichte van het illegale aanbod, dat geen of
				 aanzienlijk minder preventie maatregelen kent. Met de leden van de CDA-fractie
				 ben ik van mening dat voorkomen moet worden dat spelers hun toevlucht zoeken
				 tot illegaal aanbod. Dit onderstreept het belang van effectieve handhaving door
				 de kansspelautoriteit van het verbod om zonder vergunning in Nederland
				 kansspelen aan te bieden. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet daarin.
				 Daarnaast is effectieve handhaving in het belang van de spelers die tegen
				 frauduleuze handelingen door illegale aanbieders beschermd moeten worden, en in
				 het belang van de legale aanbieders die zo min mogelijk oneerlijke concurrentie
				 van illegale aanbieders moeten ondervinden. Dit geldt, zo antwoord ik de leden
				 van de CDA-fractie, zowel voor fysieke kansspelen als ook voor kansspelen via
				 internet.
 De aansprakelijkheid van de vergunninghouder voor de schade die
				 een speler stelt te hebben geleden als gevolg van een vermeende overtreding
				 door de vergunninghouder van de bij of krachtens de wet gestelde of aan de
				 vergunning verbonden voorschriften op het gebied van preventiebeleid wordt, zo
				 antwoord ik de leden van de ChristenUnie-fractie tot slot, beheerst door het
				 leerstuk van de onrechtmatige daad. Op het specifieke terrein van overtreding
				 van kansspelregelgeving is dit leerstuk nog in ontwikkeling. Ik verwijs deze
				 leden naar de recente uitspraak van de rechtbank Utrecht van 17 augustus 2011
				 (LJN BR6197), waartegen hoger beroep is ingesteld.
 
 
 
 
 6.
 Financiering kansspelautoriteit
 
 
 De leden van de VVD-fractie vragen of de raming van de kosten
				 van de kansspelautoriteit (€ 5,5 à € 6 miljoen) nog steeds correct is en
				 of verwacht kan worden dat deze kosten, gelet op de recente omzetcijfers van de
				 branche, kunnen worden voldaan uit de in rekening te brengen kansspelheffing en
				 de geschatte leges (€ 1,2 miljoen).
 Momenteel, zo antwoord ik deze leden, worden de kosten van de
				 kansspelautoriteit op een iets hoger niveau ingeschat dan aanvankelijk was
				 voorzien, namelijk op een bedrag van € 6,4 miljoen. Deze toename in de
				 raming van de kosten is het gevolg van de algemene prijsontwikkeling, de
				 verfijning van taken en een beter zicht op de daartoe benodigde hulpmiddelen.
				 De raming van de (hoogte van de) kansspelheffing en leges is in 2009 gebaseerd
				 op de toen bekende financiële informatie en situatie.
 Daarbij is rekening gehouden met een omzetdaling van dertig
				 procent in verband met de economische crisis. In de praktijk is echter gebleken
				 dat de omzet van de loterijen – voornamelijk als gevolg van verhoging van de
				 prijzen van de deelnamebewijzen – sinds 2009 is gestegen. Hierdoor wordt een
				 hoger bedrag aan kansspelheffing (uit loterijen) verwacht. Aan de andere kant
				 heeft er in de speelautomatensector een daling van het aantal opgestelde
				 speelautomaten plaatsgevonden. Ook zijn er minder aanvragen voor
				 exploitatievergunningen en modeltoelatingen ingediend. Hierdoor zijn de
				 legesopbrengsten afgenomen (€ 0,9 miljoen in 2010). Niettemin wordt verwacht
				 dat, gelet op de huidige omzetten van de vergunninghouders, de opbrengst uit de
				 kansspelheffing, samen met de leges, voldoende zijn om de – iets hogere –
				 kosten van de kansspelautoriteit te dekken.
 
 
 Op de vraag van de leden van de VVD-fractie en de
				 GroenLinks-fractie of de kansspelheffing kan worden verhoogd of verlaagd indien
				 blijkt dat de kansspelautoriteit meer respectievelijk minder kosten maakt dan
				 aanvankelijk voorzien, antwoord ik dat het tarief van de heffing zo nodig bij
				 ministeriële regeling kan worden gewijzigd. Toename van de taken of de
				 werkzaamheden van de kansspelautoriteit – bijvoorbeeld in verband met een
				 intensivering van het toezicht – kan daartoe aanleiding zijn, indien de
				 kosten daarvan niet gedekt kunnen worden binnen het huidige budget.
 Het voorgestelde artikel 33f, negende lid, biedt de
				 mogelijkheid tot aanpassing van het tarief. Indien in enig jaar een overschot
				 ontstaat wordt dit als exploitatiereserve op de balans gezet en kunnen,
				 afhankelijk van de ontwikkelingen, de tarieven worden bijgesteld zodat uitgaven
				 en ontvangsten in evenwicht zijn. Hiermee wordt gewaarborgd dat de
				 kansspelheffing niet hoger wordt dan strikt noodzakelijk.
 
 
 De leden van de VVD-fractie stellen dat bij de berekening van
				 de kansspelheffing de goede doelenloterijen zwaarder worden geraakt dan de
				 andere loterijen omdat zij wettelijk verplicht zijn 50% van de inleg af te
				 dragen aan het goede doel. Deze leden, evenals de leden van de
				 GroenLinks-fractie, vragen daarom of de regering bereid is de heffingsgrondslag
				 voor loterijen te wijzigen, in die zin dat deze niet op de gehele inleg maar op
				 de inleg minus de afdracht aan goede doelen wordt gebaseerd. In dat verband
				 wordt gewezen op het onlangs tussen de overheid en de filantropische sector
				 gewezen convenant waarin is afgesproken dat de fondsenwerving voor goede doelen
				 wordt gefaciliteerd met consistente wet- en regelgeving (onder meer de
				 Geefwet). Leden van de CDA-fractie vragen of het bij de berekening van de
				 heffing een verschil maakt naar gelang aanbieders commercieel van aard zijn of
				 afdragen aan goede doelen.
 Zoals in de memorie van toelichting is uiteengezet, is gekozen
				 voor het principe waarbij de landelijke vergunninghouders de kosten van het
				 toezicht op de kansspelsector dragen, aangezien zij een uitsluitend recht van
				 de overheid hebben verkregen om kansspelen te organiseren zodat de eventuele
				 negatieve effecten waarmee dergelijk aanbod gepaard gaat voor rekening dient te
				 komen van die vergunninghouders. Uitgaande van dat principe vormt het
				 marktaandeel van elke vergunninghouder, ofwel de omzet, mijns inziens een goed
				 hanteerbaar en objectief criterium voor de berekening van de heffing. Verder
				 geldt bij de berekening van de heffing als uitgangspunt dat voor risicovol
				 aanbod een hoger tarief geldt dan voor minder risicovol aanbod. Of aanbieders
				 afdragen aan het goede doel, de Staat, dan wel op commerciële basis opereren
				 speelt derhalve geen rol. Om die reden is voor exploitanten van speelcasino’s
				 en speelautomaten voor een andere heffingsgrondslag gekozen.
 Daarbij komt dat er bij de andere vergunninghouders die aan
				 dezelfde heffingsgrondslag als de goede doelenloterijen (namelijk de inleg)
				 zijn onderworpen – in casu de Staatsloterij, de Lotto en Sportech B.V. –
				 eveneens sprake is van verplichte afdracht aan goede doelen dan wel aan de
				 Staat, zij het dat zich onderlinge verschillen voordoen in de
				 afdrachtpercentages. De stelling dat de vergunninghouders goede doelenloterijen
				 zwaarder worden geraakt onderschrijf ik dan ook niet. Dit op zich geeft mij
				 geen aanleiding de voorgestelde heffingssystematiek te wijzigen.
 
 Wat betreft het aangehaalde convenant merk ik op dat het werven
				van fondsen voor of het faciliteren van goede doelen geen doel op zich is van
				het kansspelbeleid – dat immers gericht is op het zoveel mogelijk voorkomen
				van kansspelverslaving, bescherming van de consument en het tegengaan van
				fraude en criminaliteit – maar slechts beschouwd kan worden als positief
				neveneffect van dat beleid. Niettemin meen ik dat het onderhavige wetsvoorstel
				niet leidt tot inconsistente regelgeving op het gebied van goede doelen.
 De leden van de CDA-fractie vragen waarom de regering het
				gerechtvaardigd acht dat de legale aanbieders via leges en de
				bestemmingsheffing meebetalen aan de bestrijding van het illegale aanbod en of
				deze activiteit niet veeleer als algemene overheidstaak zou moeten worden
				gezien. In antwoord op die vraag kan ik meedelen dat bij de instelling van de
				kansspelautoriteit bewust is gekozen voor een systematiek waarbij de
				vergunninghouders niet alleen de kosten dragen die verband houdt met het legale
				kansspelaanbod, maar ook een bijdrage leveren aan de kosten die nodig zijn voor
				de bestrijding van het illegale aanbod. De landelijke vergunninghouders hebben
				van de overheid immers een exclusief recht – in sommige gevallen zelfs een
				alleenrecht – gekregen om binnen Nederland hun producten aan te bieden. Deze
				vergunninghouders hebben dan ook een groot belang bij de bestrijding van
				illegaal aanbod. In die context is het mijns inziens alleszins redelijk dat de
				landelijke vergunninghouders een financiële bijdrage leveren aan de
				bestrijding van het illegale aanbod.
 
 De leden van de GroenLinks-fractie hebben enkele vragen gesteld
				 over de verschillende heffingsgrondslagen voor loterijen respectievelijk
				 exploitanten van speelcasino’s en speelautomaten. Gevraagd wordt welke
				 kansspelen als risicovol worden gezien, en hoe het verschil in heffing precies
				 wordt aangebracht. Tevens wordt gevraagd om een voorbeeld waarbij de totale
				 heffing die een vergunninghouder van een risicovol kansspel betaalt, vergeleken
				 wordt met die van een vergunninghouder van een minder risicovol kansspel –
				 met een vergelijkbare omzet/nominale inleg.
 Deze leden antwoord ik dat in beginsel de omvang van het
				 kansspelaanbod van een bepaalde aanbieder als grondslag voor de
				 heffing geldt. Daarbij geldt als uitgangspunt dat aanbieders van meer
				 risicovolle kansspelen (die meer toezicht vergen) een hogere heffing betalen
				 dan aanbieders van minder risicovolle kansspelen. Zogenaamde «short odd»
				 kansspelen (casinospelen en speelautomaten) worden als risicovol gezien,
				 terwijl «long odd» spelen (loterijen) als minder risicovol worden gezien. Het
				 verschil tussen short odd en long odd kansspelen komt tot uitdrukking in
				 verschillende methoden waarop de heffing wordt berekend, hoewel beide methoden
				 (enigszins) zijn gerelateerd aan de omvang van het spelaanbod van de
				 desbetreffende aanbieder. Om heffingskosten te vergelijken is gekozen voor een
				 gemeenschappelijke noemer tussen de verschillende soorten kansspelen, namelijk
				 door de omvang van het kansspelaanbod uit te drukken in termen van omzet. Voor
				 minder risicovolle kansspelen benadert de nominale waarde van de
				 deelnemersbewijzen het beste de omzet van de aanbieder en voor de meer
				 risicovolle spelen is dat de spelopbrengst. De minder risicovolle kansspelen
				 betalen daarmee tot 0,2% van de verkoopwaarde van de deelnemersbewijzen aan de
				 heffing. De meer risicovolle kansspelen betalen ten minste 0,4% van de
				 spelopbrengst.
 
 
 
 
 7.
 Handhaving
 
 
 De leden van de VVD-fractie vragen of de handhavingsafspraken
				 tussen de kansspelautoriteit en het openbaar ministerie openbaar worden
				 gemaakt. Zij veronderstellen dat dit ook geldt voor de eventuele beleidsregels
				 over de taakuitoefening van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit.
 Ik ben het met deze leden eens dat er op dit vlak maximale
				 helderheid voor burger en bedrijfsleven moet bestaan. Op dit moment wordt de
				 laatste hand gelegd aan het samenwerkingsprotocol tussen de kansspelautoriteit
				 en het openbaar ministerie en de beleidsregels met betrekking tot de
				 taakuitoefening door de raad van bestuur (het beleidskader). Nadat die
				 regelingen door mij zijn vastgesteld zullen zij worden bekendgemaakt door
				 publicatie in de Staatscourant. Daarnaast zal de kansspelautoriteit jaarlijks
				 haar handhavingsbeleid actualiseren aan de hand van de actualiteiten, klachten
				 van burgers en legale aanbieders en zelf geconstateerde trends. Dit
				 handhavingsbeleid zal onderwerp van gesprek zijn tussen de raad van bestuur van
				 de kansspelautoriteit en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Een
				 voor het publiek toegankelijke versie daarvan zal worden opgenomen in het
				 jaarplan van de kansspelautoriteit waarin in ieder geval de speerpunten voor de
				 betreffende periode zijn benoemd. Hiermee is de transparantie voor alle
				 betrokkenen en geïnteresseerden naar mijn mening afdoende gediend.
 
 
 De leden van de PvdA-fractie vragen of het juist is dat de
				 regering weinig aandacht heeft voor de handhaving van de kansspelwetgeving.
				 Verder vragen deze leden en de leden van de CDA-fractie welke
				 handhavingsinstrumenten de kansspelautoriteit krijgt om illegaal kansspelaanbod
				 via internet aan te pakken.
 Deze leden antwoord ik dat erkend moet worden dat de huidige
				 Wet op de kansspelen weinig mogelijkheden biedt om effectief en proportioneel
				 te kunnen optreden tegen overtredingen van de wet. Juist om in deze lacune te
				 voorzien is het voorliggende wetsvoorstel ingediend, dat voorziet in de
				 instelling van een onafhankelijke en daadkrachtige toezichthouder op het gebied
				 kansspelen, die waar nodig sancties oplegt bij overtreding van de
				 kansspelregelgeving. Het wetsvoorstel voorziet zowel in een bestuursrechtelijk
				 als een strafrechtelijk handhavinginstrumentarium, waarbij het strafrecht als
				 ultimum remedium wordt ingezet.Het strafrecht zal worden ingezet bij samenloop
				 met andere misdrijven en ingeval van recidive waarbij de bestuurlijke aanpak
				 kennelijk onvoldoende toereikend is.
 Met betrekking tot de aanpak van illegaal kansspelaanbod wijs
				 ik op het instrument van de zwarte lijst met aanbieders van illegale kansspelen
				 via internet. In mijn antwoorden op vragen van het lid Kooiman over de zwarte
				 lijst met illegale kansspelaanbieders voor banken (AH II 2010/11, nr.
				 3046) heb ik
				 aangegeven dat er, mede vanwege de totstandkoming van een nieuw protocol en de
				 aanmelding van dit protocol bij het College Bescherming Persoonsgegevens, zou
				 worden toegewerkt naar de totstandkoming van een nieuwe zwarte lijst. Inmiddels
				 zijn de voorbereidingen rondom deze zwarte lijst volop gaande. De aangeschreven
				 aanbieders die volharden in hun illegale aanbod, krijgen na een eerste
				 waarschuwing nogmaals twee weken de gelegenheid hun aanbod te staken alvorens
				 zij op de lijst worden geplaatst. De zwarte lijst is voor het einde van dit
				 jaar gereed en wordt overgelegd aan de Nederlandse Vereniging van Banken, die
				 deze informatie vervolgens zal doorgeleiden aan haar leden. Plaatsing op de
				 zwarte lijst kan uiteindelijk de consequentie hebben dat Nederlandse banken hun
				 eventuele relatie met de op de lijst geplaatste aanbieders verbreken.
 
 Verder wordt in het kader van de voorbereiding van een wettelijke
				regeling van kansspelen via internet bezien of het wenselijk en mogelijk is de
				huidige verbodsbepaling ten aanzien van degenen die de deelneming aan
				niet-vergunde kansspelen bevorderen – zoals banken en
				internetserviceproviders – aan te scherpen. Thans worden de mogelijkheden
				nader onderzocht. Daarbij wordt ook onderzocht welke instrumenten
				kansspelautoriteiten in andere landen hanteren, hoe effectief die instrumenten
				zijn, welke voorzieningen de kansspelautoriteit moet treffen om op
				vergelijkbare wijze op te kunnen treden en wat daarvan de gevolgen zijn voor de
				beschikbare capaciteit van de kansspelautoriteit. Zo nodig zal de capaciteit
				van de kansspelautoriteit in het belang van effectieve handhaving worden
				uitgebreid.
 De leden van de CDA-fractie vragen welke verdere
				handhavingsacties de kansspelautoriteit zal ondernemen om illegale kansspelen
				tegen te gaan en welke rol er nog overblijft voor de Belastingdienst. Deze
				leden antwoord ik als volgt. In de eerste plaats staat de kansspelautoriteit
				bij de aanpak van illegale kansspelaanbieders een integrale aanpak voor. Dit
				betekent dat zij niet alleen zelfstandig optreedt bij overtredingen van de
				kansspelregelgeving, maar ook een coördinerende rol vervult waarin zij in
				voorkomende gevallen samen optrekt met andere organisaties. Het gaat hierbij om
				samenwerking met onder meer de Belastingdienst, de Consumentenautoriteit, Meld
				Misdaad Anoniem, de Opta, de SIOD, gemeenten, politie en de regionale
				Informatie en Expertisecentra waarin diverse organisaties op regionaal niveau
				bestuurlijk samenwerken in de aanpak van de criminaliteit. In aanloop naar de
				totstandkoming van de kansspelautoriteit is met een aantal van deze
				organisaties contact geweest en met sommige is al sprake van enige
				samenwerking. Ook zal de kansspelautoriteit andere organisaties die
				geconfronteerd worden met illegale kansspelen desgewenst assisteren. Die
				assistentie kan variëren van het verstrekken van informatie en advies tot
				gezamenlijk optreden.
 De Belastingdienst is en blijft verantwoordelijk voor de heffing
				en inning van (kansspel)belasting. In voorkomende gevallen waarin sprake is van
				zowel overtreding van de kansspelwetgeving als van fiscale wetgeving zullen de
				Belastingdienst en de kansspelautoriteit gezamenlijk optreden. De
				Belastingdienst zal om die reden zorgdragen voor voldoende deskundigheid op dat
				vlak. Ook wordt gedacht aan andere vormen van samenwerking tussen de
				kansspelautoriteit en de Belastingdienst, bijvoorbeeld het gezamenlijk
				inrichten van opleidingen op het gebied van kansspelen. De dossiers die in het
				verleden zijn opgemaakt door de projectgroep Joker – die een coördinerende
				rol had in de aanpak van illegale kansspelen – zijn inmiddels overgedragen
				aan de kansspelautoriteit i.o.
 De leden van de ChristenUnie-fractie, die vragen of er voldoende
				middelen en personeel ter beschikking worden gesteld om effectief toezicht te
				houden op de naleving van de zorgplicht en (strikte) handhaving van de
				wetgeving te kunnen toepassen, antwoord ik dat de kansspelautoriteit zal kunnen
				beschikken over circa 35 fte, waarvan tenminste 10 fte worden ingezet op
				toezicht en handhaving. Daarnaast zijn 13 medewerkers van Verispect belast met
				het toezicht op de speelautomatensector. Deze medewerkers werken onder directe
				aansturing en verantwoordelijkheid van de kansspelautoriteit. In het kader van
				de voorbereiding van een wettelijke regeling van kansspelen via internet en van
				transparante vergunningverlening wordt bezien welke consequenties deze
				regelingen hebben voor het takenpakket en de beschikbare capaciteit van de
				kansspelautoriteit. Zoals gezegd, zal de capaciteit van de kansspelautoriteit
				zo nodig worden uitgebreid.
 
 
 
 8.
 Tot slot
 
 De leden van de CDA-fractie, die hebben gevraagd naar de
				toepassing en uitwerking van de lex silencio positivo
				op de aanwezigheidsvergunning van de burgemeester voor het opstellen
				van maximaal twee kansspelautomaten in hoogdrempelige horeca-inrichtingen,
				antwoord ik dat het zeker niet de bedoeling van de lex
				silencio positivo is dat bepaalde vergunningen zonder toetsing door
				het bevoegde bestuursorgaan telkens stilzwijgend worden verleend. Integendeel,
				de bedoeling is juist om het bestuursorgaan te bewegen tijdig een beslissing te
				nemen. Op de gevolgen in de praktijk van eventuele toepassing van de
				lex silencio positivo op de aanwezigheidsvergunning
				zal, zo bevestig ik deze leden, worden toegezien.
 
 
 
 
 De staatsecretaris van
			 Veiligheid en Justitie,
 
 F.
 Teeven